Manual para alcaldías y gobernaciones
Grupo de Investigación Social Siglo XXI
Investigación y redacción Ana Graciela Barrios Benatuil Antonio J. González Plessmann Producción gráfica Patricia Lizardo Eleonora Silva Impresión y copias digitales Kata Designs 201 C.A. www.gisxxi.org Contacto: +58 212 731.65.56
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Presentación
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No basta la voluntad, es voluntad y capacidad, las dos cosas; ¡voluntad y capacidad!” Presidente Hugo Chávez Frías Programa Aló Presidente, N° 193, 13/6/2004. Chávez habla al pueblo. Caracas
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iseñar una política de seguridad frente al delito desde la izquierda constituye un desafío a la vez que una oportunidad en la Venezuela actual. El desafío implica hacer realidad la ruptura con los patrones estigmatizadores y discriminatorios que caracterizan a las políticas de la derecha, reproductores de la desigualdad y funcionales a la perpetuación del capitalismo. La oportunidad está servida porque somos protagonistas de un momento histórico en el que existen condiciones favorables para la realización de cambios estructurales en nuestro país, cambios dirigidos a construir una sociedad igualitaria y justa regida por los valores de la democracia socialista. Romper con los viejos parámetros que promueven una visión de la seguridad reducida a su dimensión policial y a su
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PRESENTACIÓN
manejo punitivo y clasista, requiere de mucha voluntad que debe ir acompañada también de mucha capacidad. Voluntad para emprender de forma decidida los cambios y retos necesarios y poner al servicio de esta nueva visión los recursos y potencialidades de las instituciones del Estado. Capacidad para comprender el fenómeno de la inseguridad frente al delito de una manera crítica y contextualizada, identificando sus raíces, sus consecuencias y sus protagonistas. Como lo decía el Presidente Chávez, “Nosotros no podemos caer en la trampa capitalista de criminalizar a los pobres. […] Los criminales son los criminales, estén donde estén. No son los negros o los que viven en los ranchos en la loma. Tenemos que ser celosos guardianes del cumplimiento de la ley y de la igualdad en la aplicación de
la justicia”; y nos invitaba a “…trabajar científicamente el problema, para trabajarlo con creatividad y no con la cultura clásica de la represión, sobre todo [la represión] contra los pobres”. Capacidad también para hacer consistentes nuestras medidas prácticas con esa visión crítica y con los postulados constitucionales y las leyes marco que la rigen, evitando caer en la tentación del efectismo y la acción reactiva frente a un problema cuya solución es compleja y de mediano plazo. Capacidad para garantizar el uso eficiente de los recursos de nuestro pueblo y lograr la máxima eficacia posible, apegada a los valores y principios igualitarios de nuestra Revolución.
Los municipios y estados son los ámbitos territoriales en donde se ejecutan, preferentemente, estas políticas; sus gobiernos son los canales competentes para diseñarlas y coordinarlas. Los/as gobernadores/as y alcaldes/as, comprometidos/as con la construcción de la democracia socialista, son quienes tienen que colocarse al frente de este desafío y generar los mecanismos que permitan contar con una política de izquierda para abordar la inseguridad frente al delito. Este Manual tiene como propósito acompañarles, convirtiéndose en un instrumento de consulta que oriente y acompañe el diseño de sus políticas en la materia. Para ello, un primer objetivo del Manual es identificar referentes concep-
Discurso del presidente Chávez con motivo de la juramentación del Comando de la Guardia del Pueblo. 17.11.2011. Disponible en http://www.avn.info.ve/print/87669.
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tuales que permitan entender el complejo fenómeno de la inseguridad desde una perspectiva crítica y orienten su abordaje hacia alternativas realmente transformadoras. Un segundo objetivo es brindar herramientas prácticas para la formulación de una política pública en materia de seguridad frente al delito consistente con una visión de izquierda, identificando el enfoque y los pasos que deben darse en las diferentes fases del ciclo de las políticas públicas. El Manual consta de seis capítulos. El primero hace referencia al concepto de inseguridad frente al delito y a su situación actual en Latinoamérica y Venezuela. El segundo brinda un marco teórico para la comprensión del fenómeno de la inseguridad desde una mirada de izquierda. El tercero explica qué son las políticas públicas y su ciclo y da cuenta de la forma en que se organiza el Es-
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PRESENTACIÓN
tado venezolano para operativizarlas. Los tres últimos capítulos abordan los procesos de diagnóstico, formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en esta área. Al final del Manual se presenta un conjunto de recursos web, que permiten profundizar y ampliar los diferentes temas desarrollados. La Fundación Grupo de Investigación Social Siglo XXI (GIS XXI) agradece al Consejo Federal de Gobierno/Fondo de Compensación Interterritorial la confianza depositada en nosotros para elaborar esta herramienta de trabajo. Esperamos que esta iniciativa contribuya a la construcción de una política integral de seguridad frente al delito, en cada estado y municipio gobernado por militantes de izquierda. Fundación GIS XXI
CAPÍTULO 1
¿Qué es la
Conceptos de seguridad
inseguridad frente
Conceptos de inseguridad frente al delito
al delito y cuál es su situación actual?
Carácter político del problema de la inseguridad y de las respuestas frente a él Situación de la inseguridad frente al delito en Latinoamérica y Venezuela Factores posibilitadores del delito
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Presentación
¿Qué es la seguridad? ¿Qué es la inseguridad frente al delito? ¿Las acciones para “solucionar” el problema de la inseguridad pueden ser leídas solo como asuntos técnicos? ¿Cuál es la situación de la inseguridad en América Latina? ¿Cuál es la situación de la inseguridad en Venezuela? ¿Es igual en todas partes? ¿Cuáles son sus factores generadores? ¿Cuáles sus consecuencias? Con las respuestas a estas preguntas nos introducimos a un tema que se encuentra en la agenda permanente de los/as decisores/as nacionales, estadales y municipales, presionándolos a ejecutar medidas eficaces, que mejoren la vida de la población. Este manual está pensado para militantes de izquierda que son decisores/as de gobiernos estadales y municipales, así como para sus equipos de trabajo. Por ello, desde el principio exponemos las dimensiones ético-políticas del problema, que prefiguran los tipos de respuestas públicas a adoptar frente al mismo. Lo que “olvida” la derecha cuando habla de “inseguridad” y, sobre todo, de las políticas públicas de seguridad, constituyen trampas en las que muchas veces cae la iz8
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quierda, volviéndose, sin querer, administradora de las “soluciones” de sus adversarios. Este Manual está pensado para sortear estas trampas y ayudar a construir medidas y políticas, con un enfoque consistente con los principios de la Revolución Bolivariana, que garanticen seguridad y convivencia solidaria a la población.
2.
¿Qué es la seguridad?
El diccionario define la seguridad como “ausencia de peligro, riesgo o daño”, “confianza en una cosa”, “certeza o conocimiento de una cosa”, “garantía que se da sobre el cumplimiento de un acuerdo”. Por oposición, podemos decir que nos sentimos “inseguros” o “inseguras” cuando anticipamos riesgos o peligros, cuando nos sabemos desprotegidos o desprotegidas frente a situaciones que nos convierten en personas o colectivos vulnerables, cuando carecemos de certezas ante una situación o ante el comportamiento de otros con quienes interactuamos y de los que esperamos algo. Son muchas las situaciones que pueden generarnos inseguridad y es por esto que el término seguridad adquiere sentidos distintos, dependiendo del campo al
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cual se asocie o vincule. Veamos algunos ejemplos: la seguridad alimentaria, alude a la disponibilidad suficiente y estable de alimentos y al acceso oportuno y permanente de éstos a la población; la seguridad social es la protección que la sociedad le proporciona a sus miembros frente a privaciones económicas y sociales que son consecuencia de enfermedades, maternidad, accidentes de trabajo, desempleo, invalidez, vejez o muerte; la seguridad jurídica es la previsibilidad o certeza del derecho y de su aplicación. La lista podría continuar con muchos otros conceptos, como los de seguridad informática, seguridad ambiental, seguridad industrial, seguridad turística, seguridad escolar o seguridad estratégica nacional. Todas apuntan a proporcionar certezas y un conjunto de protecciones frente a riesgos previsibles, reduciendo con ello la vulnerabilidad individual o colectiva.
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odas las acepciones de seguridad apuntan a proporcionar certezas y un conjunto de protecciones frente a riesgos previsibles, reduciendo con ello la vulnerabilidad individual o colectiva. Existen tantas amenazas a la seguridad como necesidades humanas insatisfechas. De esta constatación ha surgido, impulsado por al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), desde mediados de los 90’, el concepto de seguridad humana, definida como:
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...la condición de vivir libre de temor y libre de necesidad. Es un concepto amplio que contempla un abanico de amenazas que pueden atentar contra la vida y contra el bienestar de las personas: desastres ambientales, guerras, conflictos comunitarios, inseguridad alimentaria, violencia política, amenazas a la salud y delitos. (PNUD, 2014: 5)
Aunque se trata de un concepto muy interesante, porque pone el acento en la seguridad de las personas y 10
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no en la seguridad del status quo (como ocurría en los debates sobre seguridad que se dieron durante buena parte del siglo pasado), habría que decir que su principal debilidad es precisamente su amplitud. Se trata de un concepto muy abarcante y, por ello, muy difícil de operacionalizar. Más vinculados con nuestro tema de interés se encuentran los conceptos de seguridad urbana o seguridad ciudadana. Este último,
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…surgió, fundamentalmente, como un concepto en América Latina en el curso de las transiciones a la democracia, como medio para diferenciar la naturaleza de la seguridad en democracia frente a la seguridad en los regímenes autoritarios. En estos últimos, el concepto de seguridad está asociado a los conceptos de “seguridad nacional”, “seguridad interior” o “seguridad pública”, los que se utilizan en referencia específica a la seguridad del Estado. En los regímenes democráticos, el concepto de seguridad frente a la amenaza de situaciones delictivas o violentas, se asocia a la “seguridad ciudadana” y se utiliza en referencia a la seguridad primordial de las personas y grupos sociales. Del mismo modo, contrariamente a los conceptos también utilizados en la región de “seguridad urbana” o “ciudad segura”, la seguridad ciudadana se refiere a la seguridad de todas las personas y grupos, tanto en las zonas urbanas como rurales. (CIDH, 2009: 8)
El énfasis en la protección de las personas y colectivos por sobre la protección de las instituciones o del status quo, marca una diferencia notable en la historia del continente. Nociones tales como orden público o seguridad nacional, a las que se opone la de seguridad ciudadana, le dan mayor valor a elementos abstractos (el “orden” o la “nación”), que a los derechos de las personas o pueblos, concretos. Ambos conceptos se vinculan a gobiernos autoritarios y políticas represivas, que vulneraron los derechos de la población. Bajo un discurso que reivindicaba la “defensa” o “salvación” de la nación o el orden, escondían la defensa de los intereses de elites políticas y económicas, lo que implicaba el control, contención y
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disciplinamiento violento de los sectores populares y/o la disidencia política con vocación nacional o popular. En particular, la llamada Doctrina de Seguridad Nacional, que fue impulsada por los EEUU desde la década de los 60’, marcó más de tres décadas de políticas de seguridad que implicaron sistemáticas violaciones a los derechos humanos. La Doctrina de Seguridad Nacional tenía como fin convertir a las Fuerzas Armadas latinoamericanas (tanto de regímenes dictatoriales como de regímenes formalmente democráticos) en garantes del “orden interno” frente a actores que amenazaban los intereses de los EEUU: las fuerzas de izquierda o con vocación popular o nacional, a las que consideraron como los “enemigos internos”. En el caso venezolano, la historia de torturas, asesinatos, detenciones arbitrarias cometidas por las fuerzas de seguridad (policiales y militares), es larga, ancha y profunda. La misma está siendo acopiada y analizada, en detalle, por la Comisión por la Justicia y la Verdad, que investiga los críme Para conocer mejor el tra nes, desapariciones, torturas y otras violaciones de los bajo de la Comisión, ver: http://www.comisionpor derechos humanos por razones políticas en el período laverdad.org.ve 1958-1998. La seguridad ciudadana, entendida desde la perspectiva de los derechos humanos, implica la protección estatal de
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aquellos derechos de los que son titulares todos los miembros de una sociedad, de forma tal que puedan desenvolver su vida cotidiana con el menor nivel posible de amenazas a su integridad personal, sus derechos cívicos y el goce de sus bienes. (CIDH, 2009: 9)
Ello implica la obligación estatal de proteger a las personas y pueblos frente a amenazas, daños ocasionados por particulares (crimen y violencia) y, también, frente a amenazas o daños ocasionados por la propia fuerza pública. Se vincula, directamente, tanto con los derechos a la vida, la integridad personal, la libertad 12
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personal, la propiedad o la justicia, que deben ser garantizados y protegidos frente a amenazas públicas o privadas, como con los derechos sociales y políticos que constituyen un contexto favorable a la prevención de la violencia y el delito. En la legalidad nacional, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, asocia también la seguridad ciudadana al disfrute de derechos y genera un conjunto de obligaciones para el Estado:
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oda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana […] Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas.
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Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial. Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionariado policial y de seguridad estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, conforme a la ley. (Artículo 55, cursivas nuestras)
Al aludir a los “órganos de seguridad ciudadana” –que según la Constitución son las policías ostensivas (nacional, estadales y municipales), la policía de investigación (el CICPC), los bomberos y protección civil–, esta definición de seguridad ciudadana está incluyendo entre las situaciones “que constituyen amenazas” a las derivadas de la ocurrencia delictiva, pero también a otras vinculadas con emergencias, catástrofes, desastres naturales o accidentalidad, de distinto tipo. A efectos de este Manual, sin embargo, interesa destacar,
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exclusivamente, las del primer tipo. Por ello utilizamos el concepto de seguridad frente al delito, entendiéndolo como un componente del concepto más amplio de seguridad ciudadana.
3.
¿Qué es la inseguridad frente al delito?
“La inseguridad” o “la delincuencia”, aparecen en todas las encuestas de opinión entre los principales problemas del país, en los últimos 30 años. Es esta la inseguridad que nos ocupa y la que llamamos aquí inseguridad frente al delito.
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ste Manual recomienda a los/as decisores/as, jerarquizar los delitos que ocurren en sus jurisdicciones en función de la magnitud del daño social que ocasionan y, a partir de ello, construir sus políticas de seguridad frente al delito.
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Ahora bien, cuando la mayoría de las personas piensa en “la inseguridad” no le viene a la mente todos los delitos tipificados en el Código Penal (que tiene 66 capítulos con diferentes grupos de delitos), ni todos los demás delitos que crean otras leyes penales, como la Ley Penal del Ambiente, Ley Orgánica de Precios Justos o Ley Contra la Corrupción, por citar tres ejemplos. La palabra “inseguridad” está asociada, en el imaginario colectivo, sobre todo, a algunas faltas, a los delitos callejeros, a la llamada “delincuencia común” y a los delitos más violentos: el robo, el hurto, las lesiones personales, el homicidio, el secuestro, las formas más extremas de la violencia sexual contra mujeres y niñas/ os, el tráfico de drogas, el consumo de drogas (en espacios públicos), el porte ilícito de armas de fuego (sobre todo su exhibición pública), la existencia de grupos o bandas delictivas y, en algunos casos, las distintas formas de corrupción policial o militar (extorsión, com-
plicidad con delincuentes, cobro de vacuna, comisión directa de delitos, lesiones u homicidios, detenciones arbitrarias). La visibilización de los delitos o situaciones señalados arriba, viene acompañada de la invisibilización de otros delitos que causan, también, gran daño social, pero que suelen asociarse menos a “la inseguridad” en el imaginario colectivo: los delitos de los poderosos (como la gran corrupción, la evasión de impuestos, la especulación, la legitimación de capitales), el crimen organizado (venta ilegal de armas, municiones y drogas a gran escala; robo y comercialización de vehículos y autopartes a gran escala) o los delitos que ocurren, con más frecuencia, en los espacios domésticos y en la vida cotidiana (violencia contra la niñez o la mujer). Lo que es invisible no es necesariamente menos dañino. Veamos algunos ejemplos: un caso de corrupción que afecte el presupuesto del Ministerio de Salud, puede implicar la falta de insumos quirúrgicos y ello, a su vez, la muerte de pacientes cuya vida dependía de una operación; el tráfico ilegal de municiones es un factor fundamental que posibilita las muertes que ocurren a lo interno de comunidades populares en enfrentamientos intra-clase; la evasión de impuestos de las grandes empresas implica la reducción del presupuesto público y, con ello, la disminución de sus posibilidades distributivas entre la población; la existencia de un potente mercado de autopartes sin controles, explica el robo de vehículos y la violencia que puede ocurrir contra las víctimas en ese contexto; la violencia cotidiana del hombre hacia la mujer perpetúa la discriminación y exclusión de la mujer y la de los padres hacia los niños, genera cicatrices emocionales definitorias de las trayectorias de vida de las víctimas. En estos y otros casos similares, es muy evidente la magnitud de los daños que ocasionan estos delitos menos visibilizados. Por ello, en el presente Manual subrayamos la importancia de visibilizarlos como parte de “la inseguridad”. CAPÍTULO 1
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A propósito de esta constatación, este Manual recomienda a los/as decisores/as, jerarquizar los delitos que ocurren en sus jurisdicciones en función de la magnitud del daño social que ocasionan y, a partir de ello, construir sus políticas de seguridad frente al delito: trabajar para reducir los delitos que generen más daño social, tanto los ya visibilizados como aquellos que, por razones de clase, poder y estatus de los victimarios, suelen estar invisibilizados. Dicho esto, avancemos nuestro concepto. Entendemos por inseguridad frente al delito, tanto la probabilidad o riesgo de ser efectivamente víctima directa o indirecta de un delito (dimensión “objetiva”), como el temor, fundado o infundado, a serlo (dimensión “subjetiva”); todo ello mediado por un contexto, real o percibido, de débil protección por parte del Estado. Esta debilidad, en caso de ser real, puede obedecer bien a insuficiencia o ineficacia de la acción pública o bien a una acción negativa del sistema de administración de justicia penal (leyes penales, policías, fiscales, jueces, sistema penitenciario), que potencia la ocurrencia de hechos delictivos o la violencia contra la población o sectores de ella.
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La llamada dimensión objetiva o inseguridad objetiva alude a “la probabilidad de ser víctima de un delito, probabilidad que debe relacionarse con el tipo de delito y por lo tanto con variables como edad, género, vivienda, trabajo, rutinas personales, pertenencia a una clase o sector social, etc.” (Pegoraro, 2000: 120). Los indicadores de esta inseguridad son las estadísticas delictivas, según las cuales, al considerar distintas variables, es posible establecer con alguna objetividad la probabilidad de ser víctima de algunos delitos (p. 120). Por ejemplo, si 78% de los homicidios se concentran en sectores populares de grandes ciudades, victimizan a varones jóvenes, ocurren entre las 6:00 pm y la 6:00 am y son ocasionados con armas de fuego, es evidente que existe un grupo etario, de un sexo y una clase social, con rutinas de nocturnidad, que tiene muchas más posibilidades
de morir asesinado que el resto de la población. Datos para América Latina señalan que la tasa de homicidio en jóvenes es 2,6 veces más alta que la tasa de homicidio general y que, a su vez, existen diferencias radicales entre los jóvenes de los sectores populares y los jóvenes de ingresos altos:
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…entre las víctimas y los victimarios de la violencia y el delito se destacan los niños, niñas y jóvenes de entre 15 y 29 años de edad, con una tasa de homicidios que se eleva a 68,9/100.000. El desglose de las cifras demuestra que para la población joven de ingresos altos, la tasa es de 21,4/100.000, mientras que para la población joven de sectores de ingresos medios y bajos, se eleva a 89,7/100.000. (CIDH, 2009: 19)
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sto quiere decir que un joven de ingresos medios y bajos tiene 4,1 veces más posibilidades de ser asesinado que uno de ingresos altos.
Esto quiere decir que un joven de ingresos medios y bajos tiene 4,1 veces más posibilidades de ser asesinado que uno de ingresos altos. Una probabilidad similar podría calcularse para los delitos sexuales contra la niñez, que afectan más a las niñas que a los niños y cuyos victimarios suelen ser familiares o personas de confianza de las familias o para los espacios públicos en los que ocurren mayores cantidades de robos y hurtos, que suelen ser los espacios comerciales y de gran flujo de personas. El procesamiento de las estadísticas delictivas disponibles, permiten calcular las mayores o menores probabilidades de futuras ocurrencias, por tipo de delitos, lugares, horas o días de la semana, el mes o el año, características de víctimas y victimarios y modalidad o patrones del delito. Pero la inseguridad frente al delito está, además, conformada por la llamada inseguridad subjetiva, que alude al
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…miedo a ser víctima de un delito que manifiestan los entrevistados [y que es] producto de la construcción social del miedo asociado a diversos factores, en espe-
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cial las noticias escritas o visuales que recogen los medios de comunicación. El desamparo institucional y social crea condiciones específicas para el temor de ser víctima (ya no la probabilidad), asociada a la difusión de noticias periodísticas, radiales y televisivas de situaciones delictivas extremadamente crueles y violentas (como por ejemplo una toma de rehenes y la muerte de asaltantes y rehenes por parte de la policía). Pero también produce miedo el involucramiento de la policía en homicidios, tráfico de drogas y armas, corrupción, etc. (Pegoraro, 2000: 120)
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a probabilidad efectiva de ser víctima de un delito (dimensión objetiva) y el miedo a serlo (dimensión subjetiva) no siempre se corresponden. La probabilidad efectiva de ser víctima de un delito (dimensión objetiva) y el miedo a serlo (dimensión subjetiva) no siempre se corresponden.
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Ambos planos de la seguridad urbana se encuentran vinculados pero son independientes, es decir, si se produce una disminución en el marco del primero no necesariamente se producirá idéntica disminución (o disminución alguna) en el marco del segundo, como lo ha demostrado el grueso de la investigación empírica en esta materia. (Sozzo, 2000)
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Es común, por ejemplo, que personas mayores y mujeres se sientan más vulnerables al delito callejero, aunque no suelen ser las más victimizadas. Algo similar ocurre con las personas de altos ingresos, pues al contar con mayor patrimonio sienten que tienen mucho que perder. En tiempos de crisis económica o de aplicación de políticas neoliberales que eliminan derechos sociales, por ejemplo, es común que las personas vinculen sus distintos tipos de inseguridades
y temores (temor a perder el empleo, temor a enfermarse y no tener asistencia médica, temor a no poder cubrir los gastos de alimentación y servicios) con el temor a ser víctima de algún delito. En la inseguridad subjetiva inciden múltiples factores personales y contextuales que pueden aumentar o disminuir el temor. En cualquier caso, ambas dimensiones (objetiva y subjetiva) son relevantes a la hora de construir políticas de seguridad: “producir seguridad […] sería equivalente a reducir el riesgo de ser victimizado y/o reducir la sensación personal y colectiva de temor frente al delito” (Sozzo, 2000). Como se ha dicho arriba, en la definición de inseguridad frente al delito, el comportamiento del Estado es un elemento fundamental que puede ser generador de seguridad o potenciador de inseguridad. El concepto mismo de “seguridad” supone la protección frente a riesgos y esa función le corresponde fundamental aunque no exclusivamente al Estado si hablamos del riesgo a sufrir delitos. Aumentan, tanto las dimensiones objetivas como subjetivas de la inseguridad, si el Estado no brinda servicios de seguridad (por ejemplo, no hay patrullaje policial por lugares de alta ocurrencia delictiva) o los brinda de manera ineficaz (por ejemplo, no logra detener y sancionar a las personas responsables de homicidios) o violando derechos humanos (por ejemplo, golpea a los detenidos) o si sus funcionarios son corruptos y parte de redes delictivas (cuando hay funcionarios que forman parte de bandas, por ejemplo, de secuestro). Ello convierte a los/as decisores públicos con competencia en la materia en responsables de primer orden para el logro de mayores niveles de seguridad frente al delito, a su población.
El presidente de la Co misión para la Revolución y Reforma Policial, Freddy Bernal, advirtió en 2015 que “hay funcionarios po liciales a la orden de cri men organizado y muchos de ellos forman mafias insti tucionalizadas en los cuer pos de policía”. Uno de los casos con los que ilus tra esta afirmación es lo que encontraron en un allanamiento a una sede de la policía de investi gación en El Valle (Cara cas): “En la noche de ayer procedimos al allanamien to de la subdelegación del Valle del CICPC, ya que momentos antes hici mos una entrega controla da, donde habíamos de tenido en flagrancia a un detective jefe de esa dele gación, el cual estaba co brando el rescate de un secuestrado. Seguimos el procedimiento y al alla nar la subdelegación, en contramos en la misma a un comerciante secuestra do hacía 48 horas […] El comerciante fue golpeado en la propia delegación de la policía para presio narlo y conseguir el dine ro” (Difunde la Verdad, 2015).
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¿Tiene la seguridad algo que ver con la orientación ético-política?
La derecha se esfuerza en señalar que la “seguridad” debe entenderse como un tema técnico, al margen de cualquier aproximación ético-política. Y lo hace, justamente, porque el de la seguridad es un tema en el que ha hegemonizado históricamente, con lo que ya sus opciones ético-políticas forman parte del elenco de medidas “técnicas” que proponen. Pasa un poco como cuando, ante una crisis económica, los economistas de la derecha insisten en que no se trata de un asunto político sino técnico y que la única opción para sortear la crisis es la aplicación de medidas de corte neoclásico; es decir, sus medidas. La seguridad frente al delito no es un tema técnico, desprovisto de opciones valorativas. Es, a la vez, producto e instrumento de relaciones de poder y suele funcionar en contra de los sectores populares, asociado a prácticas antidemocráticas, reproductoras del orden desigual. Esto se expresa tanto en su dimensión problemática (la inseguridad) como en su dimensión resolutiva (política de seguridad, política criminal o política penal).
No ocurre lo mismo con los delitos contra la propie dad que afectan en mayor medida a las clases me dias y altas.
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Los datos demuestran que son fundamentalmente los sectores populares los que tienen mayores riesgos a sufrir delitos violentos. También demuestran que cuando el sistema penal actúa, en nombre de la seguridad, sus principales víctimas pertenecen a los sectores populares: víctimas de leyes que criminalizan sus prácticas, víctimas de malas prácticas policiales, víctimas de juicios con vulneración de garantías procesales y menor poder para ejercer la defensa y víctimas de la prisión. El carácter claramente político del problema y de la respuesta pública, fue identificado en su momento por el Comandante Chávez:
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[La inseguridad es] un problema complejo, de naturaleza compleja, poliédrico, porque tiene un conjunto de perspectivas, de puntos de vista, desde los cuales podemos estudiarlo, analizarlo y luego enfrentarlo, abordarlo, para buscar las soluciones […]. Hay unos que se ubican en la perspectiva reaccionaria que aquí imperaba. Aquí por ejemplo se criminalizó por el color de piel, el color negro, el racismo, se criminalizó la pobreza, “los pobres son los delincuentes”. Ejemplo triste y célebre es la Ley de Vagos y Maleantes. Esa es la visión desde la óptica burguesa de este problema. “Plomo al Hampa”, “Disparen primero y averigüen después”. Estamos batallando contra los viejos vicios, los viejos venenos que inocularon el cuerpo social, cuerpos policiales, cuerpos de seguridad y a la sociedad misma toda. (Chávez, 2012a)
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ay unos que se ubican en la perspectiva reaccionaria que aquí imperaba. Aquí por ejemplo se criminalizó por el color de piel, el color negro, el racismo, se criminalizó la pobreza. HUGO CHÁVEZ
Esa concepción denunciada por el Comandante Chávez ha hegemonizado, como hemos dicho, el campo de la seguridad frente al delito, produciendo y reproduciendo un orden desigual. Así lo señala el criminólogo argentino Gabriel Ignacio Anitua:
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El término “seguridad” históricamente, genealógicamente, está más bien ligado a prácticas, o a agendas, de la derecha. Esa conformación histórica, de la sociedad y de los aparatos tradicionales de control [leyes penales, policía, fiscales, tribunales, cárceles], de alguna manera “marca la cancha”, marca el campo donde, a pesar de todo, “se ha de jugar un partido” […]. Necesariamente tenemos que intervenir si queremos hacer políticas de izquierda. Lo dicho entraña un problema ya que, antes de plantearnos estrategias, tenemos ese campo diseñado, con las reglas fijadas y un árbitro que además está amañado, jugando para el otro equipo, y así y todo, conociendo ello, hay que salir a jugar, sabiendo que nos van a hacer trampas, además. (Anitua, 2013)
Parcialmente, esto explica por qué incluso gobiernos que se reivindican de izquierda, terminan echando mano de prácticas de la derecha en este campo. Pero
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conviene aclarar de entrada que, aunque la derecha haya hegemonizado la interpretación y las respuestas ante la inseguridad, la izquierda cuenta con un arsenal de teoría y experiencias que apuntan a construir respuestas eficaces, alternativas a las hegemónicas. Sobre este tema abundaremos en el próximo capítulo, pero cabe adelantar que para la izquierda resulta fundamental:
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discutir el “antes” [de la seguridad]. ¿Cuál orden social? y así identificar los comportamientos socialmente negativos que realizan tanto las clases subalternas como las clases dominantes con su especificidad como la criminalidad económica, criminalidad de los detentadores del poder, gran criminalidad organizada […]. ¿Cuál orden social? es el punto de partida-separación del Pensamiento Crítico con la Derecha Criminológica. (Pegoraro, 2001)
En el caso de la Revolución Bolivariana, existen pilares fundamentales que orientan la construcción del orden social y a los cuales las políticas de seguridad y sus resultados deben coadyuvar: la búsqueda permanente de la igualdad socioeconómica, la erradicación de la discriminación de diversos estatus (pobre, negro, indígena, mujer, joven, sexogenerodiversidad) y la democratización del poder a partir del fortalecimiento del poder popular. Si la situación de inseguridad en nuestras jurisdicciones atenta contra estos principios o si las políticas de seguridad que impulsamos reproducen las situaciones y el orden que deseamos transformar, entonces nuestras alarmas deben activarse ruidosamente.
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CAPÍTULO 1
¿Es un problema solo de Venezuela?
América Latina es la región más violenta del mundo. Tiene “…altas tasas de homicidios, alta victimización, alta percepción de inseguridad, por un lado, y muy baja confianza en las instituciones de la seguridad y la
justicia, por el otro” (Costa, 2012: 9). Se trata, pues, de un problema de la región, aunque, como veremos, tiene expresiones muy distintas y diferencias notables entre subregiones, entre países, entre ciudades de un mismo país y entre barrios de una misma ciudad. Así describe la situación el PNUD en su informe Seguridad Ciudadana con rostro humano (2013):
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Entre 2000 y 2010 la tasa de homicidios de la región creció 11%, mientras que en la mayoría de las regiones del mundo descendió o se estabilizó. En una década han muerto más de 1 millón de personas en Latinoamérica y el Caribe por causa de la violencia criminal. Por otra parte, considerando los países para los cuales se cuenta con información, los robos se han casi triplicado en los últimos 25 años. Y, en un día típico, en América Latina 460 personas sufren las consecuencias de la violencia sexual; la mayoría son mujeres. La violencia y el delito dañan directamente el núcleo básico de derechos que están en la base del desarrollo humano: la vida y la integridad física y material de las personas. El deterioro de la seguridad no se ha dado de manera homogénea. En algunos países la violencia letal es la que más aqueja a la población mientras que, en otros, los niveles de homicidio son relativamente bajos, pero el aumento repentino y considerable de los delitos patrimoniales [robo, hurto] ha disparado la percepción de inseguridad en la ciudadanía. Al mismo tiempo, al interior de los países la situación es heterogénea, con municipios, estados o departamentos que tienen indicadores comparables a los países de Europa, y lugares en los que la violencia letal es incluso mayor a la de países en guerra. (PNUD, 2013: V)
En el año 2012, ocurrieron 437.000 homicidios en todo el mundo, según datos del Estudio Mundial sobre Homicidios 2013, de la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito: “Más de una tercera parte de éstos (36%) tuvieron lugar en el continente americano, 31% en África, 28% en Asia, mientras que Europa (5%) y Oceanía (0,3%) presentaron las tasas más bajas de homicidio a nivel regional” (UNODC, 2013: 1). América La-
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tina tiene a 10 de los 20 países con tasas más altas de homicidios del mundo (Lagos/Dammert, 2012: 3). La tasa promedio mundial de homicidios es de 6,2 por cada 100.000 habitantes, pero América Central tiene una tasa de 24 víctimas por cada 100.000 habitantes y América del Sur y el Caribe entre 16 y 23 homicidios por cada 100.000 habitantes (UNODC, 2013: 2). A lo interno de esas subregiones existen, a su vez, diferencias notables:
“
…en la subregión de América del Sur, las tasas de homicidio en el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) se acercan a las tasas relativamente bajas que se registran en Europa, mientras que las tasas del norte de la subregión [en donde se encuentra Venezuela] se parecen más a las tasas relativamente altas de América Central. De manera similar, a nivel subnacional, en la mayoría de los países la ciudad más poblada registra en general tasas de homicidio más altas. (UNODC, 2013: 2)
Los datos por país reflejan igualmente diferencias notables, tal como lo expresa el gráfico 1. El 79% de las víctimas de homicidio y el 95% de los homicidas, a nivel mundial, son hombres. Esta tendencia se subraya aun más en el continente. Mientras que la tasa global de homicidios de hombres es 9,9 por cada 100.000 habitantes, en el continente es de 30 (UNODC, 2014: 2). Los homicidios se vinculan, fundamentalmente, con delincuencia organizada, violencia interpersonal (incluyendo la violencia de género, contexto en el cual existe una excepción, pues son las mujeres las principales víctimas) y los ocurridos durante el curso de otros delitos (como el robo o el secuestro). En términos de percepción, el PNUD resalta:
“
Cinco de cada diez latinoamericanos perciben que la seguridad en su país se ha deteriorado: hasta un 65% han dejado de salir de noche por la inseguridad y 13% repor-
24
CAPÍTULO 1
tó haber sentido la necesidad de cambiar su residencia por temor a ser víctima del delito. (PNUD, 2013: 1)
En la tabla 1, podemos ver que en 14 de 18 países latinoamericanos analizados por la encuestadora Latinobarómetro, la delincuencia aparece como el problema más importante para la población,
“
…con porcentajes que van de un 20% para Perú a un 61% para Venezuela, con un promedio regional de 28%. A ello hay que agregar el 4% que se menciona como el problema de las pandillas, terminamos con un 32% de delincuencia, violencia y pandillas como problema principal. (Lagos/Dammert, 2012: 3) GRÁFICO 1
Estos últimos datos, además de demostrar que la “inseguridad” es considerada el principal problema de los
Evolución de tasa de homicidios
Por 100.000 habitantes (algunos países)
Tasa de homicidios
75
Brasil Colombia El Salvador Guatemala
50
Honduras México Panamá República Dominicana
25
Ecuador 10
Paraguay 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CAPÍTULO 1
25
TABLA 1
La delincuencia y su importancia
P. En su opinión, ¿cuál considera usted que es el problema más importante del país? (Pregunta abierta)
Fuente: Latinobarómetro 2011. P. En su opinión, ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país? *Pregunta Abierta
País
Problema más importante en el país
Delincuencia
Pandillas/ violencia
Delincuencia/ Violencia/Pandillas
Desocupación/Desempleo Paraguay
Desocupación/desempleo
30
28
1
29
Colombia
Desocupación/desempleo
23
15
13
28
Delincuencia/seguridad pública Venezuela
Delincuencia/seguridad pública
61
1
62
Costa Rica
Delincuencia/seguridad pública
45
5
50
El Salvador
Delincuencia/seguridad pública
40
11
51
México
Delincuencia/seguridad pública
39
2
41
Uruguay
Delincuencia/seguridad pública
40
1
41
Argentina
Delincuencia/seguridad pública
34
1
35
Panamá
Delincuencia/seguridad pública
33
1
34
Ecuador
Delincuencia/seguridad pública
33
1
34
Guatemala
Delincuencia/seguridad pública
30
21
51
Honduras
Delincuencia/seguridad pública
30
5
35
Perú
Delincuencia/seguridad pública
20
1
21
Problemas económicos
Problemas económicos
33
3
1
4
República Problemas económicos Dominicana
27
11
1
12
Problemas económicos
19
11
1
12
27
21
1
22
26
7
11
18
28
4
32
Nicaragua
Bolivia
Problemas de la educación
Problemas de la educación
Chile
Problemas de la salud
Problemas de la salud
Brasil
Total América Latina 26
CAPÍTULO 1
Fuente: Latinobarómetro 2011
latinoamericanos, demuestran también las diferencias notables entre la inseguridad objetiva y la subjetiva, de la que hablamos arriba. Países como Costa Rica (50%), Uruguay (41%) o Argentina (35%) con tasas de homicidios bajísimas (inferiores a 7 por cada 100.000 habitantes), consideran que la inseguridad es el principal problema del país con porcentajes que van de 35% a 50% de la población. Mientras que la población de países con tasas muy altas de homicidios, que varía entre 40 y 50 por cada 100.000 habitantes, como Honduras (35%), El Salvador (51%) o Guatemala (51%), tienen porcentajes de temor similares o, incluso más bajas, que los países antes señalados. En Venezuela, en cambio, el temor y la alta preocupación de la población, se corresponde con una también alta tasa de delitos violentos, en particular de homicidios. Sin embargo, es posible apreciar que existe una distancia notable entre el temor a ser victimizado que abarca a 94,8% de la población, según la última Encuesta Nacional de Victimización y Seguridad Ciudadana (2009) y la experiencia real de la victimización, que no sobrepasa el 10% de la población.
Los delitos más comunes son el robo y el hurto, que victimizaron a 5% y 1,7% de la población, respecti vamente, según la misma encuesta.
La inseguridad frente al delito es, claramente, un problema importante en toda la región; aunque con diferencias muy importantes en su magnitud, tipos y modalidades de delitos y percepción de la población. Pero que el problema sea compartido no debe convertirse en consuelo para Venezuela que, lamentablemente, tiene una de las situaciones más difíciles, en particular en la ocurrencia de delitos violentos que afectan, fundamentalmente, a los sectores populares.
6.
¿Cuál es la situación de la inseguridad en Venezuela?
No disponemos de datos que nos permitan caracterizar la ocurrencia de todos los delitos o faltas que generan
CAPÍTULO 1
27
gran daño social y que, en consecuencia, deberían ser priorizados en una política de seguridad de izquierda. Están disponibles, fundamentalmente, datos sobre algunos de los llamados “delitos comunes” o “delitos callejeros” (robos, hurtos, lesiones, homicidios, etc.) que, como hemos dicho, son muy importantes como determinantes de la “inseguridad”. Sobre otros delitos (los que ocurren en los espacios domésticos, los que comprometen a sectores de poder económico o político) la información es más reducida, lo que contribuye a su régimen de invisibilidad. He aquí, entonces, una segunda gran recomendación: hay que visibilizarlos, hay que producir información, tanto policial, como no policial sobre estos delitos, para poder diseñar políticas de prevención y de control administrativo, disciplinario y penal. Dicho esto, es posible realizar una caracterización de la situación de algunos delitos en el país (particularmente sobre el homicidio), tomando en cuenta distintas fuentes. Al analizar la evolución de la tasa de delitos totales de Venezuela, desde 1989 hasta 2011, se observa que existe una cierta estabilidad en la ocurrencia delictiva, incluso con una ligera tendencia al decrecimiento. Entre los años 1989 y 2000, la franja que oscilaba entre una tasa anual de 1250 a 1000 delitos por cada 100.000 habitantes, de 2001 en adelante disminuyó levemente para moverse entre 1000 y 900 delitos por cada 100.000 habitantes. (Gráfico 2)
28
CAPÍTULO 1
Según estos datos, que se basan en el número de casos conocidos por los cuerpos policiales, alrededor de 1% de la población es victimizada por algún tipo de delito al año. Este indicador es, sin embargo, insuficiente e impreciso, porque no registra todos los delitos que ocurren ya que no son conocidos por los cuerpos de seguridad. Para aproximarse a una cifra más real, es necesario contar con encuestas de victimización que interroguen a una muestra de la población y que permitan hacer una proyección sobre la ocurrencia total de delitos, de distinto tipo. Desde este tipo de aproximación, la En-
CAPÍTULO 1
Tasas de homicidio por región
MAPA 1
29
de la Criminalidad, 2014: 15.
Fuente: Centro Internacional para la Prevención
cuesta Nacional de Victimización y Seguridad Ciudadana (2009), señala que solo en delitos como robo y hurto, que son los más extendidos, fueron victimizados el 5% y el 1,7 % de la población, respectivamente. Del total de delitos ocurridos en el país, los que ocasionan mayor preocupación son los delitos violentos (homicidio, lesiones, secuestros, robos con recurso a la violencia física, agresiones sexuales), por la magnitud del daño personal, familiar y social que generan. En particular, el homicidio y los delitos contra la propiedad con recurso a la violencia, se han venido incrementando en las últimas décadas. El primero, pasó de representar el 1% del total de delitos ocurridos en el país en 1990, a representar el 5,4% en 2011; mientras que los segundos pasaron de ser el 16% del total en 1990 a ser el 43% en 2011. (Tabla 2) La tendencia al aumento de la violencia se puede apreciar, también, en los datos sobre la evolución de los robos y hurtos de vehículos. La tasa global de vehícuGRÁFICO 2
Venezuela. Casos conocidos de delitos
Fuente: Dirección de Análisis e Investigación en Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo, a partir de la información suministrada por el CICPC, así como las proyecciones y estimaciones de población emanadas del INE con base en el Censo 2001.
Por cada cien mil habitantes, 1989 - 2009
Número de delitos por 100 mil habitantes
1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1989
1991
1993
1995
1997
1999 Años
30
CAPÍTULO 1
2001
2003
2005
2007
2009
los robados/hurtados (vista en su conjunto, como indicador de afectación patrimonial) se mantiene relativamente estable (es decir, las personas pierden más o menos la misma cantidad de vehículos producto de estos delitos). No obstante, vienen aumentando las afectaciones patrimoniales con recurso a la violencia (los robos) por encima de las que no usan violencia (los hurtos), tal como expresa el gráfico 3.
TABLA 2
Porcentaje de delitos registrados
Fuente: Centro para la Paz UCV hasta el año 2009/ CES 2010 y 2011. Construidos sobre la base de información oficial CICPC. Agradecemos la información aportada por la investigadora Josbelk González para su presentación en el presente Manual.
Venezuela, años seleccionados
GRÁFICO 3
Fuente: Dirección de Análisis e Investigación en Derechos Humanos de
Número de delitos por 100 mil habitantes
la Defensoría del Pueblo, a partir de la información suministrada por el CICPC, así como las proyecciones y estimaciones de población emanadas del INE con base en el Censo 2001.
Venezuela. Casos conocidos de hurto de moto, hurto de carro, robo de moto y robo de carro
Por cada cien mil habitantes. 1989-2009
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Años
Hurto de auto
2001
2003
2005
2007
2009
Robo de auto CAPÍTULO 1
31
Estos indicadores de violencia expresan la gravedad de la situación de inseguridad frente al delito en el país. No es que están aumentando el número de delitos, sino que está aumentando la violencia con la que se comenten algunos de ellos. Entre estos, los indicadores más alarmantes son los del homicidio. Tal como lo señaló en su momento el Comandante Chávez:
“
…de los 10 países con las tasas de homicidio más altas en el mundo, ocho son latinoamericanos y Venezuela es uno de ellos, el quinto. Esa es una de las razones por las cuales hemos venido trabajando más intensamente el problema, reconociéndolo, estudiándolo, evaluándolo, bueno aplicando las Tres R, revisando. (Chávez, 2012a)
Desde 1989 hasta el presente, los homicidios han venido aumentando, de manera sostenida, como se aprecia en el gráfico 4. Este delito se concentra en los centros urbanos de los estados más densamente poblados. Los datos de 2012 GRÁFICO 4
Venezuela. Casos conocidos de homicidios
Fuente: Dirección de Análisis
Número de delitos por 100 mil habitantes
Por cada cien mil habitantes. 1989-2009 e Investigación en Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo, a partir de la información suministrada por el CICPC, así como las proyecciones y estimaciones de población emanadas del INE con base en el Censo 2001.
60 50 40 30 20 10
Años Homicidio 32
CAPÍTULO 1
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
0
muestran que 8 estados superan el promedio nacional de ese año (55 homicidios por cada 100.000 habitantes); a saber: Distrito Capital (con una tasa de 88 homicidios por cada 100.000 habitantes), Miranda (66 por cada 100.000 habitantes), Carabobo (76 por cada 100.000 habitantes), Sucre (67 por cada 100.000 habitantes), Vargas (63 por cada 100.000 habitantes), Aragua (62 por cada 100.000 habitantes), Cojedes (59 por cada 100.000 habitantes) y Bolívar (58 por cada 100.000 habitantes). Si afinamos la mirada, descubrimos que, a su vez, en el 23,5% del total de municipios del país ocurre el 89% de los homicidios, mientras que el 11% de los homicidios restantes se distribuye en el 76,5% del territorio. A lo interno de los municipios es posible identificar, igualmente, parroquias con tasas más altas de concentración y, a lo interno de éstas, los sectores con mayor concentración. Esto resulta fundamental para poder establecer estrategias focalizadas de prevención y control, en los lugares de mayor ocurrencia. Como ejemplo de la ciudad de Caracas, puede verse el gráfico 6. Así como los homicidios no se distribuyen homogéneamente por el territorio, tampoco lo hacen entre los grupos etarios, el sexo y la clase social. Como hemos dicho, las principales víctimas son los jóvenes (82,45%), varones (81,13%), de los sectores populares (86% de los homicidios) urbanos.
Los porcentajes son toma dos de la Encuesta de Vic timización y Percepción de Seguridad Ciudadana de 2009.
En la inmensa mayoría de los casos de homicidios, el arma utilizada es un arma de fuego: 79,4% de los casos según las Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Ciudadana de 2009 (ENVPSC) y más del 90% de los casos según voceros de organismos policiales. En 61,57% de los casos el homicidio ocurrió en el propio barrio y en 10% en la propia parroquia. En 35,51% de los casos la víctima y el victimario se conocían. Se trata de una violencia armada, intraclase, CAPÍTULO 1
33
23 22 27
32 31
Monagas Guárico Portuguesa Táchira Yaracuy Barinas Anzoátegui Trujillo Zulia Nueva Esparta Delta Amacuro Apure Falcón Amazonas Mérida
100 100 100
Tasa Tasa Nacional Nacional seseubica se ubica enen55en 55 homicidios por Tasa Nacional ubica 55homicidios homicidios porpor cien cien mil mil habitantes cien milhabitantes habitantes
88 90 9090888886 86 86
60 6060 50 5050 40 4040 30 3030 20 2020 10 1010
3232 31 3231 31 2727 27 2323 22 2322 22
Caracas Caracas Miranda Caracas 0 Miranda Carabobo Miranda Carabobo Sucre Carabobo Sucre Vargas Sucre Vargas Cojedes Vargas Cojedes Bolívar Cojedes Bolívar Lara Bolívar Lara Monagas Lara Monagas Guárico Monagas Guárico Portuguesa Guárico Portuguesa Táchira Portuguesa Táchira Yaracuy Táchira Yaracuy Barinas Yaracuy Barinas Anzoátegui Barinas Anzoátegui Trujillo Anzoátegui Trujillo Zulia Trujillo Zulia Nueva Esparta Esparta Zulia Nueva Delta Amacuro Nueva Esparta Delta Amacuro Apure Delta Amacuro Apure Falcón Apure Falcón Amazonas Falcón Amazonas Mérida Amazonas Mérida Mérida
10
20
GRÁFICO 6
Comparativa de tasas de homicidio Por cada 100.000 habitantes, 2011
Tasa de homicidios por 100 mil habitantes en 2011
30
00 0
6767 67 6363 62 6362 62 595958 59 58 58 5555 55 4949 49 474746 47 4646 46 46 46 4444 44 4242 41 42 41 41 39 3938 37 39 38 38 37 37
Lara
70 7070
7676 76
Caracas Miranda Carabobo Sucre Vargas Cojedes Bolívar
80 8080
La violencia se concentra en los barrios de San Agustín del Sur y, en particular, en 3 de los 10 barrios que ahí existen. 34
CAPÍTULO 1
160 140 120 100 80 60 40 20 0
Venezuela
Municipio Libertador (Caracas)
Parroquia San Agustín
TABLA 3 GRÁFICO 5
Tasas de homicidios por entidad federal. Venezuela 2012
Homicidios conocidos según entidad federal Tasas por cien mil habitantes
Fuente: Centro de Estudios Sociales (CES) sobre la base de información oficial. Agradecemos la información aportada por la investigadora Josbelk González para su presentación en el presente Manual.
CAPÍTULO 1
35
altamente concentrada en barrios populares y con un componente interpersonal importante.
E
s muy importante resaltar que cada comunidad, parroquia, municipio y estado tiene sus propias formas de expresión de la inseguridad. Hemos priorizado los datos sobre homicidios, porque se trata de uno de los delitos que genera mayor conmoción social y mayor daño a víctimas y familiares y porque la data disponible, pese a múltiples problemas metodológicos, es la más cercana a la realidad, en tanto los homicidios son delitos de acción pública, que no necesitan ser denunciados para que la autoridad conozca de ellos. Es muy importante resaltar que cada comunidad, parroquia, municipio y estado tiene sus propias formas de expresión de la inseguridad. En algunos pueden prevalecer los delitos patrimoniales, en otros los delitos contra las personas; en algunos la violencia puede ser producto del crimen organizado, en otros puede obedecer más a conflictos interpersonales. Esta caracterización y particularización (el diagnóstico) debe ser el primer paso para elaborar una política eficaz de seguridad frente al delito, la violencia y las faltas, en cada territorio. En cuanto a la percepción de inseguridad, la ENVPSC (2009) señala que 94,2% de la población considera que el problema de la inseguridad es muy grave (60,89%) o grave (33,39%). Dadas las altas tasas de delitos violentos, es posible afirmar que existe una relación entre la situación y la percepción. No obstante, como se ha señalado, esta relación no es automática, en tanto aquellos sectores menos victimizados por los delitos violentos (Estrato I) son los que consideran mayoritariamente el problema como “muy grave” (72,45%), mientras que los más victimizados (Estrato V), lo consideran en un 53,43%.
36
CAPÍTULO 1
Adicionalmente, hay que señalar que la percepción sobre los organismos de seguridad del Estado es ma-
yoritariamente negativa, siendo asociados a prácticas delictivas (bien por tolerancia con ciertos delitos, bien por complicidad con algunos delincuentes, bien por comisión directa de delitos), violaciones a los derechos humanos (maltratos físicos, asesinatos, detenciones arbitrarias) e ineficacia (ausencia de patrullaje por lugares de altas tasas de ocurrencia delictiva, ausencia de investigación y detención de responsables de delitos), tal como lo demostraron los estudios de la Comisión Presidencial para la Reforma Policial (Conarepol) en 2006 y lo ratificaron los estudios posteriores del Consejo General de Policía. La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Ciudadana (2009) señala que solo 31% del total de delitos ocurridos es denunciado. De estos delitos, los hurtos son los menos denunciados (22%), seguidos de los robos (32%) y las lesiones personales (59%). En los casos en donde se produce la denuncia, solo el 18% de las víctimas señala haber recibido apoyo institucional y solo el 15% señaló este apoyo como apropiado. Todo ello contribuye a aumentar la sensación de desprotección y, en consecuencia, la inseguridad. Un elemento muy importante para analizar, en cada jurisdicción estadal o local, es la estructura de clase y poder asociada a cada tipo de delito. Existen delitos que tienden a cometer con más frecuencia personas de los sectores populares (como el robo), mientras que existen otros más propios de los sectores de ingresos medios y altos (como la corrupción administrativa). Pero si se analizan las cadenas delictivas se pueden encontrar conexiones entre los delitos de los sectores populares y los de los poderosos, siendo estos últimos posibilitadores de los primeros. Por ejemplo: aunque las expresiones de violencia territorial asociadas al microtráfico son más comunes en los barrios populares, las armas, las municiones y las drogas no se fabrican ahí. Si se sube en la cadena de distribución de armas, municiones y drogas, se llegará hasta personas de ingresos medios (por ejemplo, jefes policiales o militares) y altos
CAPÍTULO 1
37
(por ejemplo, personas con fachadas empresariales), que posibilitan la circulación de esas mercancías a diversas escalas. Igual ocurre con el robo de vehículos, en donde en las capas más bajas del negocio suelen existir personas de los sectores populares y en las capas intermedias y altas, personas de ingresos medios y altos, como por ejemplo, empresarios del mundo de la chatarra, tiendas de repuestos o talleres mecánicos. Para los/ as decisores/as municipales y estadales esto es fundamental a la hora de priorizar políticas que no tiendan a reproducir el orden desigual que desean transformar.
7.
Factores posibilitadores de la ocurrencia delictiva
Lo primero que hay que señalar, tajantemente, es que no existen causas comunes a todos los delitos. Un delito es una conducta o hecho señalado como tal en una ley penal, por lo que se trata de actos u omisiones de muy distinto tipo y que no son homologables causalmente. Piénsese por ejemplo en las motivaciones y los contextos de cuatro delitos distintos: un hombre ejerce violencia contra su pareja, una adolescente hurta un par de medias en una tienda por departamentos, un banquero comete un fraude y utiliza el dinero de los ahorristas en sus inversiones y un político desvía recursos del Estado para financiar a su partido. Si pensamos, además, que no existen factores explicativos únicos, llegamos a que la magnitud de los procesos y dinámicas que están detrás de cada delito, hace muy cuesta arriba su clara identificación. Y es que, como señala Sozzo:
“
…no toda forma de criminalidad se explica por los mismos procesos, hay una pretensión que nació en el siglo XIX de construir algo así como una teoría del delito [que] es una empresa fútil, 250 años de análisis criminológico nos permiten tener claro esto […]. Creo que si hay otra enseñanza que las teorías criminológicas nos brindan hoy, es que nuestra ambición en torno de una causa firme, necesaria, fatal, son
38
CAPÍTULO 1
ambiciones desmedidas, Nuestro conocimiento sobre lo que los seres humanos hacen no alcanza ese nivel, podemos a lo sumo identificar condiciones que posibilitan. (Sozzo, 2011)
En sintonía con este planteamiento, el documento fundacional de la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, señala:
“
No existen factores que, por sí mismos y de manera suficiente, expliquen la ocurrencia de [los delitos priorizados por la Gran Misión, entre los que se incluyen los delitos callejeros y con altos niveles de violencia]. Por el contrario, los fenómenos que nos ocupan deben interpretarse como producto de una serie de factores interrelacionados que los hacen posibles. (Unes, 2012)
En esa dirección, identifica tres tipos de condiciones de posibilidad, a las que prestarle atención: a) factores estructurales, b) factores situacionales y c) factores institucionales. a) Los factores estructurales o sociales se refieren a las condiciones de vida material o cultural que pueden favorecer la violencia y el crecimiento de la criminalidad. Entre ellos, la exclusión y la desigualdad, en contextos culturales que promueven intensamente el consumo y la cultura machista patriarcal, que legitima la violencia contra la mujer. Dado que son los jóvenes los principales protagonistas de la violencia (como víctimas o victimarios), una rápida visión de su situación permite identificar que: 1) el desempleo juvenil duplica al desempleo general, 2) pese a los avances gigantes en inclusión educativa, todavía sobrevive un número de alrededor de 1 millón de jóvenes que están fuera del sistema educativo y 3) los jó-
CAPÍTULO 1
39
venes participan poco de los espacios organizativos políticos o comunales. Estos datos expresan que sobreviven bolsones de exclusión en jóvenes de sectores populares, que además están expuestos a una cultura consumista que los interpela en sus posibilidades reales de realización, según los estándares de la cultura hegemónica. Cuando vemos la trayectoria de vida de los jóvenes que pertenecen a bandas territoriales, identificamos rápidamente elementos comunes de exclusión, que los hacen débiles dentro de sus propias comunidades populares.
S
obreviven bolsones de exclusión en jóvenes de sectores populares, que además están expuestos a una cultura consumista que los interpela en sus posibilidades reales de realización, según los estándares de la cultura hegemónica. En cuanto al machismo, el modelo hegemónico de masculinidad que convalida los comportamientos agresivos y competitivos como símbolos de hombría y que parte de una concepción jerárquica de la vida, en donde lo masculino es superior a lo femenino, tiene un impacto tanto en la inseguridad de los propios varones, como en la inseguridad de las mujeres, particular pero no exclusivamente en el espacio doméstico. En cuanto a lo primero, es posible establecer una asociación entre la violencia que supone la cultura patriarcal y el hecho de que sean jóvenes varones las principales víctimasde la violencia que, en muchos de los casos, obedece a conflictos interpersonales “resueltos” por esa vía. En relación con lo segundo (violencia hacia la mujer) resulta muy claro que se trata de una práctica arraigada, con altos niveles de tolerancia social, que explica su pervivencia.
40
CAPÍTULO 1
b) Los factores situacionales se refieren a condiciones asociadas a situaciones o circunstancias específicas, que favorecen la ocurrencia delictiva. Entre ellos, la alta disposición de armas de fuego y municiones o la existencia de bandas delictivas asentadas sobre un territorio. Sobre las armas, ya se ha dicho que están presentes en más del
90% de los homicidios y en el 73% de los robos. Resulta evidente que las armas aumentan las posibilidades de daño a las víctimas y que su alta disposición (así como de municiones) es un fuerte factor posibilitador de delitos. En cuanto al control territorial por parte de bandas, hay que decir que en sí mismo entraña varios delitos: porte ilícito de armas, asociación para delinquir, además de los delitos para los cuales se crea la banda que pueden variar (tráfico de drogas, secuestro, robo, enfrentamientos armados con bandas rivales, etc). La apropiación territorial por un actor armado, debilita el tejido social, genera asimetrías radicales de poder entre los actores de una misma comunidad, aumenta el temor y disminuye la movilización social. Todo ello favorece la continuidad de prácticas delictivas que victimizan a la comunidad.
L
a apropiación territorial por un actor armado, debilita el tejido social, genera asimetrías radicales de poder entre los actores de una misma comunidad, aumenta el temor y disminuye la movilización social.
c) Los factores institucionales, aluden, por una parte, a la debilidad e ineficacia del Estado para prevenir o controlar la violencia y el delito y, por otra, a una acción estatal que genera más violencia y amplifica las condiciones para su reproducción. La ineficacia en prevención puede asociarse a la ausencia de capilaridad de políticas sociales de protagonismo e inclusión juvenil, que implica una llegada limitada del Estado a los sectores más excluidos y, por ello, más vulnerables a la violencia. La ineficacia en el control penal, puede entenderse como una alta tasa de impunidad de delitos graves (como el homicidio, la gran corrupción administrativa, el gran crimen organizado, asociado por ejemplo al gigante mercado de municiones ilegales), derivada de la debilidad de las agencias de investigación o proceso penal. Puede entenderse, igualmente, desde la ausencia de patrullaje georreferenciado, sobre la base
CAPÍTULO 1
41
de un análisis de los puntos de mayor concentración de delitos, que proteja a los sectores que más lo necesitan. Pero además de los factores institucionales que expresan debilidad en la acción estatal, existen otros que generan directamente inseguridad. Por una parte, una acción institucional violadora de los derechos humanos: maltratos a detenidos, detenciones arbitrarias, ejecuciones extrajudiciales (todos los cuales constituyen delitos) o morosidad procesal penal, que implica mantener en prisión a un número muy elevado de personas en detención preventiva (de quienes se desconoce su responsabilidad efectiva en el delito que se le imputa). Por otra parte, la imbricación de funcionarios públicos con prácticas y redes delictivas, que aumentan la desconfianza de la población hacia las instituciones y la sensación de desprotección y desamparo. Adicionalmente, el Estado genera inseguridad cuando produce legislación, políticas públicas o decisiones judiciales de corte clasista y punitivista. Por ejemplo, cuando aumenta las sanciones (o reduce los beneficios procesales) para delitos pequeños cometidos fundamentalmente por sectores populares y, con ello, aumenta la tasa de encarcelamiento general, y de pobres en particular. Es lo que ha ocurrido en el país con los delitos vinculados al microtráfico: fueron disminuidos los beneficios procesales para este delito y fueron priorizados por distintos operativos policiales y militares, con lo que los jóvenes pobres que ingresaron a las prisiones aumentaron sustancialmente en la última década.
42
CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 2
¿Cómo mira la izquierda al delito y a las políticas de seguridad?
Coordenadas de la democracia socialista Aportes de la criminología crítica: abolicionismo, realismo de izquierda y garantismo Temas de especial atención: drogas y violencia; prevención situacionalambiental y privatización; y prevención social y estigmatización
1.
Este capítulo utiliza, generosamente, extractos de la investigación “Autogobierno popular comunitario e inseguridad frente al delito”, realizada por GIS XXI y dirigida por Josbelk González Mejías y Antonio González Plessmann.
44
CAPÍTULO 2
Presentación
¿Cuáles son las coordenadas del orden social al que la política de seguridad debe tributar? ¿Qué ha dicho la criminología de izquierda o criminología crítica sobre el delito, las políticas de seguridad y el aparato de justicia penal? ¿Qué ha dicho, además, sobre algunos temas de gran relevancia, como las drogas, las intervenciones situacionales-ambientales o la estigmatización de sectores sociales? Estas son las preguntas que orientan este segundo capítulo, de carácter teórico, en el que se quiere presentar una visión panorámica sobre cómo la izquierda aborda el problema de la inseguridad frente al delito y las respuestas del Estado frente a él.
2.
¿“Seguridad” en cuál orden social?
En el capítulo anterior, Pegoraro recordaba al influyente criminólogo Alessandro Baratta, señalando que el parteaguas entre la izquierda y la derecha criminológica es la respuesta diferenciada que ambas le dan a la pregunta “¿Cuál orden social?”. Siguiendo esta orientación, intentaremos responder la pregunta formulada, estableciendo unas breves coordenadas del orden social alternativo que está planteado como construcción, en el marco de la Revolución Bolivariana: la democracia revolucionaria o democracia socialista. Es subordinada a las grandes orientaciones estratégicas de la Revolución que debemos pensarnos la política de seguridad frente al delito y evaluar sus resultados. La democracia socialista se contrapone a la hegemónica democracia liberal, representativa, de las economías de mercado. No se trata de un modelo único o acabado, sino de múltiples experiencias y discursos contrahegemónicos, en construcción y experimentación, con algunos elementos en común. Mientras que la concepCAPÍTULO 2
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Según la definición de Guillermo O´Donnell, régimen democrático es uno en el que el “acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante elecciones que son competitivas e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas libertades políticas, tales como las de asociación, expresión, movimiento y disponibilidad de información no monopolizada por el estado o por agentes privados. De acuerdo con esta definición, el régimen es una mediación entre el estado y la sociedad: consiste de un conjunto de instituciones, reglas y prácticas que regula el acceso desde la sociedad hasta las más altas posiciones en el estado. En un régimen democrático el principal canal institucional está integrado por partidos políticos que compiten libremente por ganar ese acceso. Bajo este régimen el resultado de esa competencia determina quiénes ocupan por un tiempo determinado (en regímenes presidencialistas) o de acuerdo con condiciones pre-establecidas (en regímenes parlamentarios) las posiciones gubernamentales” (O´Donnell, 2008: 3).
ción hegemónica reduce la democracia a un régimen político, las concepciones contrahegemónicas tienen en común concebirla como “…una gramática de organización de la sociedad y de la relación entre Estado y Sociedad […y una] forma de perfeccionamiento de la convivencia humana” (De Sousa Santos, 2004: 45). No reducen la democracia al ámbito de lo político, sino que la entienden desbordada a todos los ámbitos de la vida, como un modo de relacionamiento humano en la economía, la cultura, la política. Así lo señaló el Comandante Chávez en uno de sus últimos discursos, conocido como El Golpe de Timón, el 08 de octubre de 2012:
“
…venimos con el tema de la democracia, el socialismo y su esencia absolutamente democrática, mientras que el capitalismo tiene en su esencia lo antidemocrático, lo excluyente, la imposición del capital y de las élites capitalistas. El socialismo no, el socialismo libera; el socialismo es democracia y la democracia es socialismo en lo político, en lo social, en lo económico [...] la base económica de un país capitalista no es democrática, es antidemocrática, es excluyente y de allí la generación de riqueza y de grandes riquezas para una minoría, una élite, la gran burguesía, los grandes monopolios, y de allí también la generación de la pobreza y la miseria para las grandes mayorías… (Chávez, 2012b)
Algunas de las coordenadas de la experiencia venezolana de transición a una democracia socialista son las siguientes:
ZZ Formas de expresión directa y/o deliberativa de la soberanía popular: referéndum, asambleas con carácter vinculante, cogestión, autogobiernos locales, iniciativas legislativas populares, etcétera. Estas formas coexisten con o sustituyen a las formas representativas. ZZ Formas de participación de la sociedad, junto al Estado, en el diseño, ejecución, evaluación y contraloría de las políticas públicas.
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ZZ Concepción
interdependiente y multicultural de los derechos humanos; que incluye a los derechos económicos, sociales y culturales sociales con el mismo peso que a los derechos civiles y políticos; lo que implica un rol activo del Estado en la búsqueda de la igualdad sustantiva.
ZZ Reivindicación de los procedimientos democráticos para procesar conflictos y tomar decisiones en distintos ámbitos de la vida (la familia, la sexualidad, la comunidad, la producción, la escuela, la comunicación masiva, etc.), sustituyendo relaciones desiguales de poder por “relaciones de autoridad compartida” (De Sousa Santos, 2009). Ello implica una interdependencia entre democracia y justicia socioeconómica (democratización de medios y condiciones de producción, distribución y consumo) o cultural (valoración no discriminatoria de los estatus personales o colectivos: afrodescendientes, pueblos indígenas, sexogenerodiversidades, mujeres, etecétera).
ZZ Construcción de una alternativa democrática al capitalismo, a partir de la creciente ampliación de experiencia de producción, distribución y consumo basados Entre democracia directa en la solidaridad; con el apoyo del Estado. El fortalecimiento y protagonismo del Poder Popular, particularmente en lo territorial, tiene un rol destacado en la propuesta venezolana de transición al socialismo. “El poder popular –señala Marta Harnecker– descansa en el pueblo organizado en sus comunidades, centros de trabajo, centros de estudio y también en función de líneas de interés o temas” (Harnecker, 2009: 37). La Ley Orgánica del Poder Popular lo define como:
“
…el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional, y en todo ámbito del desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de sus diversas y disímiles formas de organización. (Artículo 2)
y democracia deliberativa pueden existir diferencias relevantes, cuando la escala trasciende la posibilidad de que las decisiones las tomen directamente todas las personas involucradas. En la primera, las personas electas como delegadas o voceras del grupo asisten al espacio de toma de decisiones con un mandato expreso que no puede modificar. En la segunda, se parte del supuesto de que de la deliberación puede surgir una decisión distinta a la que el grupo de origen estableció.
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Se trata de un camino paradójico, porque el Estado y el Gobierno deben alentar el autogobierno, lo que puede implicar pérdida de poder o privilegios para los representantes. La tentación de que el apoyo termine convirtiéndose en relaciones clientelares son muy altas. Por eso, el Comandante Chávez alertaba: “El partido no puede adueñarse de los consejos comunales. No. El consejo comunal no puede ser un apéndice del partido, estaríamos matando al bebé, estaríamos produciendo un aborto. ¿Cuál es el bebé? Los consejos comunales. Ustedes no lo permitan. El partido ayuda, tiene que ayudar; el partido impulsa, tiene que impulsar; el partido forma cuadros. Los consejos comunales no pueden ser apéndices de las alcaldías, no pueden, no deben ser, no se dejen. Las comunas no pueden ser apéndice de las gobernaciones, ni del Ministerio de la Comuna, ni del presidente Chávez ni de nadie: son del pueblo, son creación de las masas, de ustedes” (Chávez, 2009).
En el territorio, el poder popular, se expresa a partir de formas organizativas de comunidades autogobernadas, que se deben ir agregando en formas superiores y que apuntan tanto a la mejora sostenida de las condiciones de vida como a la transformación de las relaciones sociales, económicas, culturales y políticas, de abajo hacia arriba. Estas expresiones de poder popular deben ir prefigurando la sociedad socialista, lo que implica procesos de aprendizaje y politización de los pobladores, a partir de luchas y conflictos concretos. No se trata de un localismo despolitizado, sino de una construcción de abajo hacia arriba, que debe ir progresivamente articulándose e incorporando una visión global de la sociedad deseada. La Comuna, señalaba el Comandante Chávez,
“
…debe ser el espacio sobre el cual vamos a parir el socialismo. El socialismo desde donde tiene que surgir es desde las bases, no se decreta esto; hay que crearlo. Es una creación popular, de las masas, de la nación; es una “creación heroica”, decía Mariátegui. Es un parto histórico, no es desde la Presidencia de la República. La Comuna es el espacio donde vamos a engendrar y a parir el socialismo desde lo pequeño. Grano a grano, piedra a piedra se va haciendo la montaña (Chávez, 2009).
Estas coordenadas, que responden a la pregunta “¿Cuál orden?”, sirven para enmarcar lo que deben ser nuestras políticas de seguridad. Estas deben:
ZZ Promover formas de participación de la sociedad en la deliberación, diseño, monitoreo y contraloría de las políticas públicas de seguridad. ZZ Tener como centro a los derechos humanos de la población, en particular de aquella que esté en situaciones estructurales de vulnerabilidad. Tanto a los civiles y políticos, directamente vinculados con el sistema de justicia penal, como a los económicos, sociales y culturales, que resultan fundamentales a un contexto de prevención social de la violencia.
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ZZ Apuntar a la construcción de igualdad sustantiva, lo que implica: a) identificar las desigualdades fácticas en la victimización del delito, para adoptar medidas que las transformen, protegiendo especialmente a quienes son más gravemente victimizados (por lo general, los sectores populares y, dentro de ellos, los jóvenes, las mujeres y niñas/os).
b) priorizar la investigación y persecución penal de los delitos que generen mayor daño social, tanto los cometidos por los sectores poderosos de la sociedad (económicos, políticos, sociales) y las clases medias, que suelen ser invisibilizados, como los cometidos por los sectores populares, que suelen ser sobrevisibilizados.
c) identificar el modo en que el aparato penal (leyes penales, policías, ministerio público, tribunales, cárceles) reproducen el orden clasista, sobrevictimizando a los sectores populares. d) abdicar de cualquier práctica que contribuya a la estigmatización de sectores vulnerables, tales como los jóvenes del barrio, los afrodescendientes, las personas sexogenerodiversas, los migrantes pobres o las mujeres.
ZZ Apoyar y acompañar a las experiencias de autogobierno popular, promoviendo políticas locales de convivencia solidaria que impliquen la autorregulación, la resolución social de conflictos, la justicia restaurativa, la promoción de mecanismos sociales de inclusión y protagonismo de sectores vulnerables a la violencia, entre otras líneas. Tenemos pues, desde la izquierda, un enorme reto con la consistencia entre nuestras orientaciones estratégicas y CAPÍTULO 2
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las medidas y prácticas que debemos impulsar en materia de seguridad frente al delito.
3.
Existen importantes antecedentes de esta criminología, sobre los que no se profundizará aquí, pues la mayoría de sus aportes quedan recogidos en las corrientes surgidas a partir de las década de los sesenta: “Desde el campo marxista se publicó en 1939 un trabajo anterior a toda la criminología sociológica de los años sesenta, que fue la obra de Georg Rusche y Otto Kirchheimer, titulada Pena y estructura social. Por vez primera se profundizó desde el marxismo el análisis del poder punitivo, a diferencia de los anteriores ensayos –como el del holandés Willen Bonger– que procedían del marxismo pero analizando las causas del delito. Esta investigación se realizó en el Instituto de Investigación Social de Frankfurt, fundado para renovar el marxismo frente a la versión institucionalizada de la Unión Soviética” (Zaffaroni, 2011: N° 12). Posteriormente, “…en los años setenta hubo manifestaciones del marxismo criminológico en Estados Unidos y en Gran Bretaña. Sus expositores más notorios en Estados Unidos son Richard Quinney y William Chambliss. Por cierto, este autor estaba muy cerca de la nueva izquierda (New Left) de las protestas estudiantiles de Berkeley” (Zaffaroni, 2011: N° 12). 50
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¿Qué ha aportado la Criminología Crítica?
Las tres principales corrientes que alimentan la Criminología de Izquierda o Criminología Crítica son: el Abolicionismo, el Realismo Criminológico de Izquierda y el Garantismo Penal. Las presentamos brevemente de la mano de Gabriel Ignacio Anitua (2010) y Eugenio Raúl Zaffaroni (2011). Estas tres corrientes comparten un cuestionamiento profundo a las formas que adquiere la represión penal en la sociedad capitalista, por ser generadoras de más violencia, dolor y desigualdad. Del delincuente, como desviado y amenaza social, objeto de la criminología histórica, pasan al estudio de los sistemas que crean al delito y al delincuente y su función en el marco de la sociedad capitalista.
“
El objeto de estudio común de los criminólogos críticos incluye las instancias de aplicación del sistema, ya sea para su reforma o para su eliminación, pero siempre con una carga crítica evidente y poniéndose en la situación del más débil y con el ánimo de eliminar esa debilidad o desigualdad (Anitua, 2010: 462).
Veamos. 3.1.
EL ABOLICIONISMO
Entre los principales exponentes del Abolicionismo se encuentran Louk Hulsman, Nils Christie y Thomas Mathiesen. Esta corriente plantea “…la más radical deslegitimación del sistema carcelario y la propia lógica punitiva” (Anitua, 2010: 431), a partir de un diagnóstico de la ineficacia de la cárcel en particular, y del sistema penal,
en general, para reducir los problemas sobre los que se justifican; así como del enorme catálogo de problemas e injusticias que generan. Los abolicionistas denuncia que la respuesta punitiva ha demostrado históricamente que “…no sólo no ha resuelto nada sino que ha creado más problemas. El propio sistema penal se ha convertido en la actualidad en uno de esos graves y violentos problemas” (Anitua, 2010: 433). El Abolicionismo denuncia que el sistema penal descontextualiza las situaciones problemáticas y las adapta a sus estándares de funcionamiento al convertirlas en delito, expropiando la resolución de conflictos a los actores involucrados y entregándosela a “expertos” del Estado (jueces, fiscales, defensores) y la sociedad (abogados). “…Una política criminal poco intervencionista sería, al menos, socialmente menos dañina” (Anitua, 2010: 431), señalan.
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ntre las críticas que plantea el Abolicionismo está la radical deslegitimación del sistema carcelario, a partir del diagnóstico de la ineficacia de la cárcel y de la cantidad de problemas e injusticias que genera.
La alternativa al sistema penal sería la justicia restaurativa, basada en la reconciliación entre ofensor y ofendido y la reparación del daño generado en el hecho objeto de conflicto. Ello supone una apuesta por lo local y por los (auto)controles comunitarios, fortaleciendo la internalización de valores morales como límites a la violencia: “tolerancia”, “respeto”, “vergüenza” o “justicia” (Anitua, 2010: 432). Hulsman planteaba la despenalización de conductas, en los siguientes términos: “…si la comunidad se aproxima a los eventos criminalizados y los trata como problemas sociales, ello permitiría ampliar el abanico de posibles respuestas, no limitándose a la respuesta punitiva” (Anitua, 2010: 433). Mathiesen, compartiendo el programa máximo del Abolicionismo, también reivindicaba reformas que, entre tanto, limita-
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ran el poder punitivo, minimizaran el daño que ocasionan y “abrieran” la prisión, tales como permisos de salida, visitas o cohabitación familiar.
P
ara los abolicionistas la alternativa al sistema penal sería la justicia restaurativa, basada en la reconciliación entre ofensor y ofendido y la reparación del daño generado en el hecho objeto de conflicto.
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La crítica principal a esta corriente señala su descuido por las funciones preventivas de la violencia que puede tener el derecho penal (Anitua, 2010: 435). En algunas de las situaciones extremas de inseguridad y violencia, que ocurren en algunas de nuestras comunidades populares, quedaría en evidencia la importancia de poderes externos que protejan a la comunidad de algunos de sus miembros que, de manera armada, ejercen un poder despótico sobre ella, ocasionando daños letales. La asimetría radical de poder entre ofensores o victimarios, ofendidos o víctimas y comunidad, constituye un obstáculo importante para la aplicación de la propuesta de resolución social de conflictos o justicia restaurativa. No obstante, se trata de situaciones que, por extremas, son excepcionales. En la mayoría de las comunidades de nuestras jurisdicciones existen múltiples otras situaciones problemáticas (delitos o faltas) con menor carga de violencia, que no involucran a actores armados (o que en todo caso involucran a actores armados que tienen vínculos estrechos con su comunidad y sentimiento de pertenencia), frente a las cuales las propuestas de justicia restaurativa y resolución social de conflictos, aplicada desde las experiencias de autogobierno popular comunitario, podrían tener excelente cabida. En esta dirección apuntan varios objetivos del Plan de la Patria (Ver los objetivos: 2.2.2.19; 2.4.3; 2.4.3.3; 2.5.6.4
y 2.5.6.7) y varias medidas de la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela (Líneas estratégicas 4 y 5, del Vértice 1: “Prevención integral y convivencia solidaria”). 3.2.
EL REALISMO CRIMINOLÓGICO DE IZQUIERDA
Ya en los años ‘70, varios de estos autores habían escrito desde la Criminología Crítica aunque no la llamaban entonces Realismo de Izquierda: “Jock Young fue en 1973 uno de los autores de La nueva criminología, que ensayaba un replanteo radical desde perspectiva marxista” Diagnosticó el impacto del crimen en las comunidades (Zaffaroni, 2011: Nº 13).
Surgió en el Reino Unido en la década de los 80, como un tipo particular de intervención focalizada sobre la delincuencia que victimiza a la clase obrera, planteando la necesidad de construir una respuesta socialista, alternativa a las políticas conservadoras (Lea, 2010). Sus principales autores fueron Ian Taylor, Paul Walton, Jock Young, Jhon Lea y Roger Matthews.
populares y el daño que produce la violencia intra-clase que, “lejos de ser hostil a los valores capitalistas es precisamente una extensión del sistema de valores sobre los que se construye el capitalismo” (Lea, 2010). El que delinque no plantea una “nueva moralidad ni perjudica a los poderosos para darle a los débiles, sino que, por el contrario, se aprovecha de ellos aumentando […] las desigualdades… Los delitos de los poderosos y los delitos de los desfavorecidos afectan a las clases trabajadoras” (Anitua, 2010: 445). Su principal consigna es “tomar en serio al delito” (Zaffaroni, 2011: Nº 13),
“
[en contraposición] a lo que piensan los idealistas de izquierda, el delito de la clase trabajadora es realmente un problema para la clase trabajadora. Esto no significa negar las consecuencias de los delitos de los poderosos, o de los problemas sociales, perfectamente legales, creados por el capitalismo. Más bien, el realismo de izquierda nota que la clase trabajadora es víctima del delito que proviene de todas las direcciones; que una forma de delito se acumula a la otra, agravándola, como ocurre con los problemas sociales y, lo que es más, que el delito es un poderoso símbolo de la natura-
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leza antisocial del capitalismo y que es la forma más inmediata que tienen las personas de experimentar otros problemas, tales como el desempleo o el individualismo capitalista. (Lea y Young: 2001, 263)
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l capitalismo democratiza las expectativas de consumo, mientras que genera una desigualdad limitante de las posibilidades reales de acceso a bienes, servicio, estatus y poder. Reivindicaron, para la explicación de algunos delitos callejeros (que son los que suelen cometer en mayor medida personas de los sectores populares), el concepto de “privación relativa” de Robert Merton, entendido como “el exceso de expectativas con respecto a las oportunidades que existen para alcanzarlas”. (Anitua, 2010: 446). El capitalismo democratiza las expectativas de consumo, mientras que genera una desigualdad limitante de las posibilidades reales de acceso a bienes, servicio, estatus y poder. Se ocuparon tanto de los “delitos callejeros”, como de los delitos de los poderosos. Explicitaba que los “cambios en la sociedad no pueden prescindir de una política criminal que favorezca a la clase trabajadora […], que la defienda tanto de los abusos de los poderosos como de los delitos intra-clase” (Anitua, 2010: 444) y cuestionaron el “idealismo radical” del Abolicionismo. Para los Realistas no hacer nada es hacerle el juego a la derecha. Por el contrario, su implicancia práctica con políticas alternativas era una manera de competir con políticas de la derecha criminológica. Todo ello pasaba por una relegitimación del Estado y del sistema penal (particularmente de la policía), en un marco que, sin embargo, suponía límites democráticos y de derechos humanos a su actuación.
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Zaffaroni considera:
“
…entre las propuestas concretas de estos criminólogos, las más interesantes son las referidas a la policía, planteando la disyuntiva entre un modelo de policía militar (que nosotros llamamos aquí de ocupación territorial) y otro de policía de consenso (que nosotros llamamos comunitaria). (Zaffaroni, 2011: Nº 13)
El uso de la policía para la prevención y control de delitos en zonas populares, viene acompañado, en esta propuesta, de “controles democráticos y de tipo comunitario” (Anitua, 2010: 44). Dotar de poder a la comunidad, a las víctimas potenciales y reales, sirve para controlar, a la vez, el delito y el punitivismo, así como las tendencias privatizadoras de la seguridad. Se trata de una propuesta perfectamente compatible con la Reforma Policial, iniciada en el país en 2006 (en el marco de la Comisión Nacional para la Reforma Policial, Conarepol) y con el Nuevo Modelo Policial, cuyo principal pivote es el Consejo General de Policía, ente consultivo de el/la ministro/a del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz. El Plan de la Patria (Objetivo 2.5.6.1) y la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela (Línea estratégica 1 del Vértice 2: “Fortalecimiento de los órganos de seguridad ciudadana”), contienen orientaciones que guardan sintonía con estas propuestas.
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l derecho penal se justifica si y solo si, reduce la violencia arbitraria de la sociedad. LUIGI FERRAJOLI
3.3.
GARANTISMO PENAL
Por su parte el Derecho Penal Mínimo o Garantismo Penal aborda el tema desde el sistema de administración de justicia. Sus autores más influyentes son Alessandro Baratta, Luigi Ferrajoli, Eugenio Raúl Zaffaroni y Massimo Pavarini.
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Emergió como una respuesta a la legislación autoritaria y antiterrorista, planteando una defensa de las garantías de los derechos humanos y el Estado de Derecho, como límites al punitivismo y afirmación de la igualdad. Se presenta como una lectura, desde la izquierda, del discurso de los derechos humanos y un uso alternativo del derecho, poniéndolos en función de las mayorías. Con algunos matices entre los autores de esta corriente,
“
…señalan que el poder punitivo debería limitarse a conflictos muy graves y que comprometan masivamente bienes básicos (como la vida o el medio ambiente) y resolver los conflictos de menor entidad por otras vías [derecho civil, mecanismos alternativos de resolución de conflictos, justicia social restaurativa, etc.] (Zaffaroni, 2012: Nº 12)
Baratta consideraba que “tomar el punto de vista de las clases subalternas” era la “única garantía de una práxis teórica alternativa” (Anitua, 2010: 451). Señalaba:
“
[si el derecho penal] es un instrumento tan importante de producción y reproducción de las relaciones de desigualdad, de conservación de la escala social vertical y de las relaciones de subordinación y explotación del hombre por el hombre, no debemos entonces vacilar en enunciar el modelo de la sociedad socialista como el modelo de una sociedad que puede prescindir cada vez más del derecho penal y de la cárcel. (Baratta, 2004: 220)
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ara el Garantismo, el Derecho Penal es tremendamente eficiente en la producción y reproducción de relaciones de desigualdad, de conservación de la escala vertical y de las relaciones de subordinación y explotación.
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De la crítica al derecho penal, por su función en materia de generación y reproducción de la desigualdad, se desprenden, según Baratta, dos dimensiones. La primera es el “uso alternativo del derecho penal”, que apunta “al ensachamiento y reforzamiento de la tutela penal en campos de interés esencial para la vida de los individuos y de la comunidad: la salud, la seguri-
dad en el trabajo, la integridad ecológica, etc.” (Baratta, 2004: 214). Esto implica “dirigir los mecanismos de la re-
acción institucional hacia la criminalidad económica, hacia las desviaciones criminales de los organismos y corporaciones del Estado y hacia la gran criminalidad organizada. Se trata, al mismo tiempo, de asegurar una mayor representación procesal en favor de los intereses colectivos” (Baratta, 2004: 215). La segunda dimensión “que estimamos todavía más importante”, apunta a la “despenalización, […a la] contracción al máximo del sistema punitivo, excluyendo de él, parcial o totalmente, innumerables sectores […] y que van de los delitos de opinión al ultraje, al aborto, a algunos delitos contra la moralidad pública, contra la personalidad del Estado, etcétera” (Baratta, 2004: 215). Se trata, sobre todo de
“
…aligerar en todos los sentidos la presión del sistema punitivo sobre las clases subalternas, y los efectos negativos de esta presión para el destino de los individuos y para la unidad de la clase obrera, que el sistema penal concurre a separar drásticamente de sus capas marginales […]. La estrategia de la despenalización significa, asimismo, la sustitución de las sanciones penales por formas de control legal no estigmatizantes (sanciones administrativas, o civiles) y, todavía más, el comienzo de otros procesos de socialización del control de la desviación y de privatización de los conflictos, en la hipótesis de que ello sea posible y oportuno. Mas, la estrategia de la despenalización significa, sobre todo, como más adelante se verá, la apertura de mayores espacios de aceptación social de la desviación. (Baratta, 2004: 215)
Por su parte, Ferrajoli justifica el sistema penal y las penas como mecanismos para proteger a los débiles de los fuertes. “El derecho penal se justifica si y solo si, reduce la violencia arbitraria de la sociedad” (Ferrajoli, citado por Anitua, 2010: 456). Cuestiona las “utopías regresivas” de los abolicionistas, que implicarían, ante la desaparición del derecho penal, una “anarquía punitiva” o una “sociedad disciplinaria”. En una dirección similar, Zaffaroni equipara el derecho penal garantista al derecho internacional humanitario (o derecho de guerra):
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“
...la guerra obviamente está deslegitimada pero existe como hecho de poder. Y nadie niega la legitimación del derecho humanitario en la medida en que procura reducir la violencia de un hecho de poder que no se puede suprimir. […] un derecho penal mínimo y garantista podría tener respecto de la pena el papel limitador que tiene el derecho humanitario respecto de la guerra. […] un discurso para limitar, para reducir, para acotar y, eventualmente, si ello es posible, para cancelar el poder punitivo. (Citado por Anitua, 2010: 459)
La reivindicación de un derecho penal mínimo, es vista como un “mal necesario”, para proteger a los débiles, teniendo, a su vez, conciencia de la violencia que entraña el poder punitivo del Estado y su efecto reproductor de la desigualdad. Señala Zaffaroni:
“
La selectividad, la reproducción de la violencia, el condicionamiento de mayores conductas lesivas, la corrupción institucional, la concentración de poder, la verticalización social y la destrucción de las relaciones horizontales o comunitarias, no son características coyunturales, sino estructurales del ejercicio de poder de todos los sistemas penales. (Citado por Anitua, 2010: 459)
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El proyecto de país plasmado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) tiene al conjunto de los derechos humanos como bienes fundantes de la República. El Título III de las CRBV, plasma uno de los cuerpos legales más avanzados del mundo en materia de derechos humanos. Igualmente, la CRBV prevé un sistema penitenciario que debe propender a la reducción de los daños que él mismo ocasiona: “preferirá en ellos el régimen abierto […] En todo caso las fórmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad se aplicarán con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria” (Artículo 272). El Plan de la Patria, señala en su Introducción la necesidad de “…una definitiva revolución en el sistema de administración de justicia, para acabar con la impunidad, lograr la igualdad en el acceso y erradicar el carácter clasista y racista en su aplicación” (Plan de la Patria, cursivas nuestras),
lo que está en sintonía con el Objetivo 2.5.5. La GMATVV, también incluye medidas en esta dirección en sus Vértices 3 y 4: “Transformación del sistema de justicia penal y creación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos” y “Modernización del sistema penitenciario venezolano”. No obstante, hay que decir que, lamentablemente el desarrollo normativo posterior de la CRBV no ha sido consecuente con ella en materia penal. Es profusa la legislación punitivista y se han hecho reformas regresivas al Código Orgánico Procesal Penal (COPP), que priorizan la privación de libertad por sobre medidas alternativas; al tiempo que existen decisiones del Tribunal Supremo de Justicia que eliminan beneficios procesales en casos de delitos vinculados con drogas (lo que incluye la posesión de pequeñas cantidades, delito que afecta fundamentalmente a jóvenes de los sectores populares). Todo esto ha contribuido a aumentar la población penitenciaria, fundamentalmente con jóvenes de los sectores populares, que se encuentran en espera de sentencia. Se puede decir, por tanto, que en estos ejes, existen grandes inconsistencias entre el discurso estratégico, algunas orientaciones de documentos programáticos y la concreción práctica de las políticas de seguridad priorizadas.
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amentablemente el desarrollo normativo posterior de la CRBV no ha sido consecuente con ella en materia penal. Además, existen grandes inconsistencias entre el discurso estratégico, algunas orientaciones de documentos programáticos y la concreción práctica de las políticas de seguridad priorizadas.
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4.
¿Cuáles son los temas clave, de especial atención?
Brevemente, comentaremos desde el punto de vista teórico tres temas que consideramos de gran relevancia para contextualizar las políticas de seguridad desde la izquierda, con los que toparán los gobiernos municipales y estadales. A saber: 1. drogas y violencia, 2. prevención situacional y privatización y, 3. prevención social y estigmatización. 4.1.
DROGAS Y VIOLENCIA
Las relaciones entre drogas y violencia han sido estudiadas a partir de tres agrupamientos:
“
1) La violencia asociada con el hecho de que alguien consume drogas y, en consecuencia, actúa violentamente; 2) la violencia que tiene que ver con una persona dependiente de la droga ejerza violencia para tener acceso a ésta –porque es clandestina y muy cara–; 3) la violencia relacionada con el narcotráfico. Hay muchas investigaciones sobre el primer tipo de relación entre drogas y violencia. No hay, sin embargo, estudios conclusivos que demuestren que hay una relación directa entre consumo de drogas –aparte del alcohol– y violencia, estudios que demuestren que el consumo de drogas es, en sí mismo, un factor de violencia. La violencia de los dos últimos tipos está directamente asociada a la políticas prohibicionistas/represivas que generan el narcotráfico, e incrementan significativamente el precio de las drogas en el mercado. (Lander, 2012)
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l carácter ilegal del muy lucrativo negocio del narcotráfico hace que los conflictos entre sus actores se “resuelvan” a través de la violencia.
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En América Latina se ha abierto un debate para repensar el tema de la prohibición de las drogas, como consecuencia del fracaso de más de 4 décadas de una política prohibicionista/represiva impulsada por los EEUU: la
llamada “Guerra contra las drogas”. Esa discusión, sin embargo, es marginal en Venezuela. En el debate Ver informe de la OEA: político es prácticamente inexistente y en el mundo “El problema de las drogas académico, apenas existe. Sin embargo, un análisis de en las Américas”, 2013. tendencias permite pensar en que progresivamente se irá imponiendo la legalización, generando enormes cambios en materia penal. Más allá del debate local, en el que tendremos que entrar más temprano que tarde, con posiciones sustentadas, resulta muy claro que la prohibición es la que crea a los delitos y a los delincuentes. Una manera muy rápida de entenderlo es pensando en la prohibición del alcohol en los EEUU. Las películas de gánster que vimos en cine y TV, muestran los efectos de la prohibición de una droga que, años más tarde, sería tolerada y legalizada. La prohibición creó al gánster y la legalización al empresario de los licores.
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esulta muy claro que la prohibición es la que crea a los delitos y a los delincuentes.
El carácter ilegal del muy lucrativo negocio del narcotráfico hace que los conflictos entre sus actores se “resuelvan” a través de la violencia. Por ello, de los tres tipos de agrupamientos señalados arriba, es la violencia relacionada con el narcotráfico y su persecución estatal, la que genera mayor daño social. Veamos. En primer lugar, existe una violencia asociada a la protección del proceso de producción y el tránsito de la droga. Venezuela no es país de producción, pero sí es una ruta muy importante de tránsito de droga procedente de Colombia y Perú, hacia Europa y EEUU. Para que ello ocurra, deben existir una o varias redes de crimen organizado, con personal (propio y/o funcionarios corrompidos de los cuerpos de seguridad, policiales y militares, de distintas jerarquías), que garanticen la seguridad de las operaciones. Hay aquí un primer gran
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tema de interés, en términos de investigación policial y persecución penal. Con frecuencia son las capas más bajas de estas redes las que son descubiertas y detenidas, mientras que los grandes jefes muy pocas veces son identificados. Al perder (por detención o muerte) a parte de su ejército, a las capas altas del negocio les resulta muy sencillo reclutar nuevo personal. Sus estructuras conviven con las estructuras institucionales, envileciendo los servicios públicos de seguridad. En segundo lugar, existe una violencia asociada a la competencia por mercados de distribución. Una parte de la violencia intra-clase que ocurre en nuestros barrios populares se explica por conflictos en torno a la plaza de distribución. En otros casos, existe una territorialización que no necesariamente está asociada a la plaza de la droga (sino al prestigio del barrio y sus varones) pero que, sin embargo, encuentra en las estructuras del microtráfico un aliado que apoya para financiar armas, municiones y otros recursos de pequeñas bandas. Estas bandas, en la mayoría de los casos con bajo nivel de organización, entran en conflictos con miembros de bandas rivales, generando muertes de los jóvenes de las bandas, sus familiares u otras víctimas del fuego cruzado.
La posesión implica hasta 2 gramos de cocaína; hasta 20 gramos para los casos de marihuana, hasta 5 gramos de marihuana genéticamente modificada y hasta 1 gramo de derivados de amapola (Ley Orgánica de Drogas, Art. 153).
62
CAPÍTULO 2
En tercer lugar, se encuentra la violencia asociada a la represión estatal. Esta se ejerce sobre los más débiles de la cadena (consumidores y microtraficantes) que se encuentran en los sectores populares. Las detenciones por “posesión” superan 36,6 veces en 2009 y 610 veces en 2010 a las detenciones por “tráfico”. Los casos de drogas, del total de delitos ocurridos en el país, son lo que tienen el mayor número de condenas del sistema penal (Rosales, 2012). Los delitos vinculados con drogas son la segunda causa por la que se encuentran las personas privadas de libertad en Venezuela. Estos presos son, en su inmensa mayoría, jóvenes pobres que fueron descubiertos con pequeñas cantidades de droga, lo que expresa el carácter clasista de la justicia penal, denunciado por el Comandante Chávez en el Plan de la Pa-
tria (Objetivo estratégico 2.5.5). Aquellos jóvenes del barrio que van a la cárcel por tener una pequeña dosis de droga, lejos de salir “rehabilitados”, probablemente saldrán con mayores conexiones en el mundo del delito y con más posibilidades de iniciar o profundizar una carrera criminal, con lo que no solo se reproduce la desigualdad de clase, sino que se contribuye a profundizar la situación de inseguridad ciudadana. Esta situación es consecuencia, no solo de las reformas penales y procesales regresivas señaladas arriba o de erróneas decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, sino también de decisiones de tipo policial, en las que los delitos de microtráfico fueron seleccionados como de los más relevantes para perseguir en los barrios. La consecuencia ha sido la aplicación de la justicia penal en contra de los sectores populares. Hay aquí un tema de reflexión para alcaldes y gobernadores, que son jefes políticos de sus policías. 4.2.
PREVENCIÓN SITUACIONAL-AMBIENTAL Y PRIVATIZACIÓN
La prevención situacional-ambiental es ampliamente promovida por empresas privadas de videovigilancia y
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distintas tecnologías de servicios de seguridad privada (vidrios blindados, rejas, cerraduras, alarmas, vigilantes privados, cierre de calles, etcétera). Muchos alcaldes y gobernadores del continente, de distintas tendencias políticas, compran este enfoque como parte de su elenco de medidas de seguridad. Por eso consideramos relevante exponer sus supuestos, contexto de surgimiento y algunas consecuencias indeseadas.
L
a aplicación de esta estrategia en negocios y lugares de vida de sectores privilegiados, genera un efecto desplazamiento del delito que termina generando zonas inseguras que, por lo general, son los lugares de vida de quienes más han sufrido y sufren las consecuencias del delito. La estrategia de prevención situacional y ambiental, es definida por algunos de sus principales exponentes como:
“
a) medidas dirigidas a formas altamente específicas de delito [fundamentalmente los “delitos callejeros”, como robos y hurtos]; b) que involucran el management, diseño o manipulación del ambiente inmediato en que estos delitos suceden; c) en un modo tan sistemático y permanente como sea posible; d) de forma tal de reducir las oportunidades de estos delitos; e) tal como son percibidos por un amplio conjunto de potenciales ofensores. (Sozzo, 2008: 75)
Su objetivo es la reducción de oportunidades para la concreción de delitos, aumentando los esfuerzos involucrados en la realización de los mismos, aumentando los riesgos de detección y detención del potencial delincuente y reduciendo las recompensas de los delitos (Sozzo, 2008: 75). La estrategia cobra vida en los primeros ‘80, en contextos de gobiernos neoliberales que responden a la crisis del estado social y del estado nación y que apuntan a la “desreglamentación y declinación de las formas de organización colectiva” (Pitch, 2009). La protección estatal 64
CAPÍTULO 2
del mundo del trabajo (y del trabajador, como débil jurídico) es sustituida por un “modelo biográfico” según el cual cada quien debe hacerse cargo de los riesgos de su vida laboral, en contextos flexibilizados y desregulados (Pitch, 2009). Contextos de “recorte del gasto social […] el primado de la iniciativa privada, de la responsabilidad personal, del merecimiento individual y la necesidad de la retirada del Estado y de la intervención pública, acusados de producir dependencia” (Pitch, 2009: 125). La estrategia situacional-ambiental supone “…responsabilizar a las poblaciones con el fin de que asuman ellas mismas tareas de prevención [y…] reducir las ocasiones para la delincuencia interviniendo el ambiente” (Pitch, 2009: 134), con lo que es consistente con la visión del mundo hegemónica, del tiempo en el que nació. Aunque la estrategia se asume más “práctica” (o técnica) que “política”, es transparente el enfoque liberal que la anima. La presentación técnica, neutra, de la estrategia queda desmentida por:
ZZ La distribución inequitativa de sus beneficios coyunturales. En efecto, la aplicación de la estrategia en negocios y lugares de vida de sectores privilegiados, genera un efecto desplazamiento del delito (que puede ser geográfico, temporal, de táctica, de blanco o de tipo de delito) que termina generando zonas seguras y zonas inseguras de la ciudad, correspondiéndose, por lo general, estas últimas, con los lugares de vida de “…aquellos que más han sufrido y sufren las consecuencias del delito y que son los que están menos equipados (económica, política y culturalmente) para generar medidas de seguridad con respecto al mismo” (Sozzo, 2008: 88).
ZZ El protagonismo de la empresa privada. La “fe ciega en la tecnología”, señala Crawford (s/f), favorece “intereses comerciales de la creciente industria de la seguridad (alarmas, CCTV, iluminación, etc)”. Son actores fundamentales de la estrategia, las empresas privadas, que negocian con el Estado y con particulares. La estra-
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tegia favorece al capital, que la promueve y difunde, y tiende a diluir el carácter de derecho (obligación para el Estado) que tiene la seguridad, trasladando responsabilidades a las personas.
ZZ Finalmente, promueve relaciones sociales signadas por el aislamiento en ámbitos protegidos, pérdida de confianza en el otro y, por tanto, debilitamiento de la calidad de las relaciones. Con ello, genera mayor sensación de inseguridad en quienes practican la estrategia. 4.3.
PREVENCIÓN SOCIAL Y ESTIGMATIZACIÓN
El objetivo de la estrategia de prevención social del delito son “las causas o predisposiciones sociales y psicológicas que hacen a los individuos o los grupos sociales producir delitos” (Sozzo, 2008: 91). Se trata de estrategias que, en principio, son consistentes con la experiencia venezolana de transición a una democracia socialista, en tanto las acciones preventivas pueden entenderse como parte de una política social inclusiva. Sin embargo, existe un riesgo notable de que las tácticas de esta estrategia puedan ser estigmatizantes sobre los sectores a los que acompañan o atienden. Se trata de un dilema para los/as decisores/as políticos: cómo apoyar a quien más lo necesita, sin que el apoyo acarree consecuencias negativas en sus vidas. En esa dirección, Alessando Baratta señalaba la siguiente crítica:
“ 66
CAPÍTULO 2
Después que se ha olvidado a una serie de sujetos vulnerables provenientes de grupos marginales o “peligrosos” cuando estaba en juego la seguridad de sus derechos, la política criminal los reencuentra como objetos de política social. Objetos, pero no sujetos, porque también esta vez la finalidad (subjetiva) de los programas de acción no es la seguridad de sus derechos, sino la seguridad de sus potenciales víctimas. Para proteger a esas respetables personas, y no para propiciar a los sujetos que se encuentran socialmente en des-
ventaja respecto del real usufructo de sus derechos civiles, económicos y sociales, la política social se transforma (usando un concepto de la nueva prevención) en prevención social de la criminalidad. Sujetos vulnerados o vulnerables que sufren lesiones (reales), de derechos por parte del Estado y de la sociedad, como son las lesiones a los derechos económicos, sociales (derechos débiles, como se verá más adelante), se transforman en potenciales infractores de derechos fuertes de sujetos socialmente más protegidos. (Baratta, 1997)
El modo de sortear este riesgo es, a nuestro juicio, el siguiente:
ZZ Las políticas de prevención social del delito, aunque formen parte de las políticas integrales de seguridad y convivencia, deben ejecutarse desde los gabinetes sociales y sin un discurso de seguridad.
L
as estrategias de prevención social son consistentes con la experiencia venezolana, en tanto las acciones preventivas pueden entenderse como parte de una política social inclusiva.
ZZ Su objetivo directo y suficiente, debe ser la protección de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos de la población particularmente vulnerable. En particular con una parte de la población joven de los sectores populares, que permanece en situaciones de exclusión, la Revolución tiene una deuda que debe ser saldada. No se trata de un medio para otro fin, sino de un fin en sí mismo que, además, puede tener impactos positivos en otros contextos. ZZ Deben promoverse procesos de empoderamiento, participación y autogobierno de estos sectores sociales, que apunten a su constitución en sujetos de transformación de las condiciones de exclusión y opresión en las que viven. Más que “destinatarios” de la política social, deben pensarse como sujetos protagonistas de la misma; que son acompañados desde el Estado en sus procesos de politización.
CAPÍTULO 2
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Finalmente, queremos cerrar este capítulo invitando a los/as principales decisores/as estadales y municipales a afrontar el reto de la consistencia político-estratégica. Las dinámicas de la gestión, cargadas de problemas y presiones, suelen nublar los horizontes estratégicos y, en muchas ocasiones, atrapar a los/as decisores/as en escenarios en donde se impone exclusivamente el “realismo” y el “pragmatismo”. Evidentemente, gobernar implica una dosis elevada de realismo. Sin embargo, desde la izquierda, gobernar no puede convertirse en la simple administración de “lo posible”, pues eso equivaldría a reproducir el orden injusto contra el que nos enfrentamos. Gobernar debe ser, también y sobre todo, crear las condiciones de posibilidad de lo que hoy no existe. A eso invitamos en este Manual.
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CAPÍTULO 2
CAPÍTULO 3
¿Qué son las políticas públicas de seguridad frente al delito y cómo se organiza el Estado para implementarlas?
Concepto de política pública de seguridad frente al delito Organización del Estado para la seguridad El Ciclo de las Políticas Públicas
1.
Presentación
¿Qué son las políticas públicas de seguridad frente al delito? ¿Cómo se organiza el Estado para implementarlas? ¿Cuáles son las etapas o fases del ciclo de las políticas públicas? Con las respuestas a estas preguntas, iniciamos la dimensión más práctica de este Manual, orientada a responder qué hacer, y cómo, frente a la inseguridad. Ese flujo de acciones, que aquí entendemos como políticas públicas, debe realizarse cubriendo un conjunto de etapas que aumentan su eficacia y consistencia con el proyecto de la Revolución Bolivariana.
2.
¿Qué son las políticas públicas de seguridad frente al delito?
Una política pública de seguridad frente al delito es un conjunto de medidas organizadas, planificadas y sistemáticas, destinadas a proteger los derechos de la población a través de la prevención y el control de la violencia y de la actividad delictiva; así como a disminuir el temor de la población a ser víctima de delitos, en un 70
CAPÍTULO 3
contexto y espacio determinado. Las políticas públicas están permeadas por las orientaciones ético-políticas de quienes las impulsan y expresan un momento de las relaciones de poder existentes en el contexto en el que se diseñan y ejecutan. En un sentido restringido, las políticas públicas tienen como responsables a las agencias del Poder Ejecutivo. En un sentido amplio, involucran a todos los poderes el Estado, por lo que la producción legislativa (Poder Legislativo), la dimensión planificable del aparato judicial (Poder Judicial) y fiscal (Poder Ciudadano) y sus decisiones, también formarían parte de las políticas públicas. Asumimos aquí esta perspectiva amplia, asimilando la política pública al flujo de acciones y omisiones que el Estado, en su conjunto, realiza frente a un tema o problema. Existen tres grandes componentes que deben estar incluidos en una política pública de seguridad frente al delito: 1) el componente preventivo, 2) el componente de control penal y 3) el componente de autorregulación y justicia restaurativa. El primero, busca evitar que los hechos delictivos ocurran; el segundo, busca investigar a las personas responsables, sancionarlas y, en
CAPÍTULO 3
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algunos casos, reparar a sus víctimas; el tercero, busca promover el poder de la población para autorregularse y generar mecanismos sociales de resolución de conflictos, al margen del sistema de justicia penal. Se trata de un flujo de acciones que apuntan a:
“
…la reducción del crimen y la violencia, y a la promoción de la seguridad de la ciudadanía, […] desarrolladas no solo de manera reactiva, después de la emergencia o crecimiento de problemas de crimen, violencia o seguridad, sino también de forma proactiva, a fin de evitar la emergencia, o incremento de estos problemas. (De Mesquita, 2008)
A
similamos la política pública al flujo de acciones y omisiones que el Estado, en su conjunto, realiza frente a un tema o problema. Si no se contemplan de forma armónica estos componentes, las medidas diseñadas serán insuficientes y solo lograrán atacar un aspecto del problema (y en algunos casos, como en el uso desproporcionado del control penal, aumentar el problema), con resultados parciales sobre una situación que amerita resultados globales. El énfasis que se otorgue a cada uno de estos componentes dependerá de las características de la situación de seguridad en un momento determinado y variará de acuerdo al delito o situación de violencia que se priorice; así como a la orientación ético-política de los principales decisores. Desde una perspectiva que involucra a todo el Estado y no solo al gobierno, encontramos que la mayoría de los poderes constituidos en Venezuela tienen responsabilidad en la formulación y ejecución de una política pública sobre seguridad, en algunos casos para ejercer las funciones de control penal ante los delitos cometidos y en otros para diseñar medidas que los prevengan o que
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CAPÍTULO 3
promuevan la autorregulación y la justicia restaurativa, desde el autogobierno.
3.
¿Cómo se organiza el Estado para la seguridad?
El Poder Público venezolano se distribuye de acuerdo a los tres ámbitos político-territoriales en los que está organizado nuestro país: el Poder Público Nacional, el Poder Público Estadal y el Poder Público Municipal. Como establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), el Poder Público Nacional está integrado por cinco poderes: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Con excepción de este último, el resto de los poderes tiene competencias directas o indirectas en el tema de la seguridad frente al delito, ya sea para ejercer funciones de control penal (Poder Judicial y Poder Ciudadano a través del Ministerio Público), para formular y sancionar la normativa que rige estas políticas (Poder Legislativo), para aplicar políticas de prevención, control policial o promoción del autogobierno, en sus diferentes modalidades y áreas (Poder Ejecutivo) o para ejercer tareas de control y promoción sobre las competencias de los diversos poderes en la aplicación de las políticas en este campo (Poder Legislativo y Poder Ciudadano a través de la Defensoría del Pueblo). Tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo tienen expresión en el ámbito estadal y municipal. El Poder Legislativo se ejerce en el ámbito estadal a través de los Consejos Legislativos y en el ámbito municipal a través de los Concejos Municipales. El Poder Ejecutivo se ejerce a través de los gobernadores o gobernadoras y sus respectivos gabinetes ejecutivos en el ámbito estadal; y a través de los alcaldes o alcaldesas y sus respectivos equipos en el ámbito municipal. CAPÍTULO 3
73
3.1.
LAS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS EN MATERIA DE SEGURIDAD FRENTE AL DELITO 3.1.1.
En el ámbito nacional
Corresponde al Poder Legislativo Nacional (Asamblea Nacional) formular y sancionar las leyes que rigen las políticas de seguridad frente al delito en el país. Estas leyes se refieren tanto a los fines y principios de la política de seguridad, como es el caso de la Ley del Plan de la Patria que contiene los lineamientos-marco para construir la política de seguridad, como las que rigen aspectos específicos tales como el funcionamiento del servicio de policía (por ejemplo, la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana) y sus formas de coordinarse (como la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana), el desarme y control de armas (Ley para el Desarme y Control de Armas y Municiones), las que establecen los delitos, faltas y penas (por ejemplo, el Código Penal Venezolano y otras leyes penales en diferente áreas, tales como la Ley contra la Delincuencia Organizada y el Financiamiento del Terrorismo, la Ley Especial para Prevenir y Sancionar la Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes, la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia), las formas en que se ejerce el proceso penal (Código Orgánico Procesal Penal) o las que rigen el tema penitenciario (Ley de Régimen Penitenciario), entre otras.
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CAPÍTULO 3
La Asamblea Nacional también ejerce funciones de control sobre el gobierno y la administración pública que, en este caso, estén relacionadas con temas de seguridad frente al delito. 3.1.2.
En el ámbito estadal
El Poder Legislativo Estadal, a través de sus Consejos Legislativos, tiene competencia para legislar sobre las líneas estratégicas del plan de desarrollo estadal (que incluye los componentes de prevención de la violencia, promoción del autogobierno y políticas policiales) y la organización interna de la policía y las ramas correspondientes a este servicio, siempre en concordancia con las leyes marco que rigen estas materias. Igualmente, ejerce funciones de control o contrapeso al poder ejecutivo estadal, lo que incluye a su policía. 3.1.3.
En el ámbito municipal
Los municipios tienen la potestad de legislar sobre temas específicos que inciden en su desarrollo, a través de ordenanzas y decretos. Los temas relativos a la seguridad frente al delito sobre los cuales puede emitir ordenanzas, están establecidos en el artículo 56 ordinales
CAPÍTULO 3
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e y g de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y se refieren a los servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes, la justicia de paz; la atención social sobre la violencia contra la mujer y la familia, la prevención y protección vecinal y los servicios de policía municipal. 3.2.
LAS COMPETENCIAS EJECUTIVAS EN MATERIA DE SEGURIDAD FRENTE AL DELITO 3.2.1.
Ámbito nacional
El Ejecutivo Nacional a través del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, en tanto órgano rector de la seguridad ciudadana, planifica, coordina y ejecuta políticas relacionadas con la prevención y el control de la inseguridad y el delito, principalmente la formulación de los planes y proyectos de seguridad en el ámbito nacional, la organización y despliegue a nivel nacional de la policía ostensiva (Policía Nacional Bolivariana), así como el monitoreo, asesoría y seguimiento al desempeño de las diferentes policías estadales y nacionales, que deben cumplir con los estándares establecidos por el órgano rector. También tiene a su cargo la organización y dirección del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC). El Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario, tiene bajo su responsabilidad la planificación, coordinación y ejecución de la política penitenciaria. Entretanto, la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, en particular la Guardia Nacional Bolivariana, brinda apoyo a los órganos civiles en materia de seguridad ciudadana, en coordinación con el órgano rector (MPPRJP). Por otra parte, toda la política social y la política de promoción del autogobierno popular tienen un com76
CAPÍTULO 3
ponente de prevención de la inseguridad y de estímulo a la autorregulación, aunque no muestre de manera evidente sus vínculos con este tema. En esa dirección, tanto el gabinete social y económico, como el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Movimientos Sociales, tienen competencias claras en la materia. 3.2.2.
Ámbito estadal
El ejecutivo estadal, encabezado por el gobernador o gobernadora, tiene la responsabilidad de organizar y dirigir la policía estadal en los términos establecidos en el artículo 28 de la LOSPCPNB, incluyendo los diferentes servicios (entre ellos, servicio de Policía Comunal, servicio de Vigilancia y Patrullaje e Investigaciones) que deben tener los cuerpos policiales. Además, tiene la facultad específica “…de organizar personal entrenado y equipado para el control de reuniones y manifestaciones que comprometan el orden público, la paz social y la convivencia, conforme a los lineamientos y directrices dictados por el Órgano Rector” (LOSPCPNB, artículo 43). A través de las distintas secretarías que atienden los temas sociales y económicos, el ejecutivo regional diseña, coordina y aplica medidas de prevención social del delito y la inseguridad y de atención a grupos vulnerables, lo cual debe hacer en coordinación tanto con las instancias municipales como las nacionales. Igualmente, a través de sus instancias de promoción del poder popular, deben fortalecer el tejido social y promover el autogobierno popular comunitario y la autorregulación. 3.2.3.
Ámbito municipal
Las competencias ejecutivas asignadas a los municipios en materia de seguridad tienen igualmente que ver con la organización y dirección de las policías municipales en los términos que establece la LOSPCPNB y con un componente específico de protección vecinal. Cuen-
CAPÍTULO 3
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tan, igualmente, con competencias claras en materia de prevención social y de promoción de la participación. 3.3. LAS
FUNCIONES DE CONTROL PENAL EN EL ESTADO VENEZOLANO
Las funciones de control penal se ejercen a través del sistema de justicia, el cual está integrado por órganos de diferentes poderes. Corresponde al Poder Judicial, a través de los tribunales de la República en cabeza del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), administrar justicia en los casos de delitos y faltas, incluyendo la jurisdicción penal militar, así como la Defensa Pública. El Poder Judicial debe organizar el despliegue territorial de los diferentes tipos de tribunales, designar sus jueces y garantizar su adecuado funcionamiento para asegurar una justicia oportuna frente a los casos de delito. Los gobiernos estadales y municipales no tienen competencias en este campo. El Ministerio Público, que hace parte del Poder Ciudadano, es el encargado de ordenar y dirigir la investigación penal en casos de hechos punibles, así como garantizar que este proceso se lleve a cabo con pleno respeto a los derechos humanos y las garantías constitucionales. El o la Fiscal General de la República delega esta función en las fiscalías con competencia nacional, estadal, fiscalías superiores y fiscalías municipales que deben estar desplegadas en todo el territorio nacional en sus diferentes competencias. Las Fiscalías municipales ejercen la acción penal en casos de faltas y delitos cuyas penas no excedan más de tres años, cometidos en un municipio determinado. Los gobiernos estadales y municipales no tienen competencias en este campo. Las competencias del Poder Ejecutivo Nacional, en las acciones de control penal, están relacionadas, por una parte con la ejecución de las penas (sistema penitencia78
CAPÍTULO 3
rio) y, por otra, con el cumplimiento de la responsabilidad de investigación que realiza de manera privilegiada el CICPC, bajo la dirección del Ministerio Público, pero que cuenta con el apoyo de la Policía Nacional Bolivariana (policía ostensiva), en la cadena de actuaciones que tienen que ver con la investigación penal, a saber:
“
… 8. Resguardar el lugar donde haya ocurrido un hecho punible, e impedir que las evidencias, rastros o trazas vinculados al mismo, se alteren o desaparezcan, a los fines de facilitar las investigaciones correspondientes. […] 12. Ejercer funciones auxiliares de investigación penal de conformidad con las leyes especiales. 13. Practicar detenciones en virtud de una orden judicial, o cuando la persona sea sorprendida en flagrancia de conformidad con la Constitución de la República y las leyes. 14. Proteger a los testigos y víctimas de hechos punibles y demás sujetos procesales por orden de la autoridad competente, quienes de acuerdo a la ley, estarán subordinados al Ministerio Público en materia de investigación penal. (LOSPCPNB, Artículo 34. Ordinales 8, 12, 13, 14)
Además, los cuerpos policiales en sus distintos ámbitos político-territoriales están subordinados al Ministerio Público en materia de investigación penal (LOSPCPBN, artículo 33).
GRÁFICO 1
Funciones de control penal del Estado
CAPÍTULO 3
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GRÁFICO 2
Organización del Estado para la prevención y control de la inseguridad ante el delito
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Formulación de leyes de desarrollo y de funcionamiento institucional
Promulgación de ordenanzas para protección vecinal, y funcionamiento institucional CAPÍTULO 3
NACIONAL ESTADAL
Promulgación de leyes nacionales (penales y no penales)
PODER EJECUTIVO
MUNICIPAL
CONSEJOS MUNICIPALES
CONSEJOS LEGISLATIVOS ESTADALES
ASAMBLEA NACIONAL
PODER LEGISLATIVO
Organización y despliegue (PNB), policía científica (CICPC), componente militar de la política de seguridad (fundamentalmente GNB), política penitenciaria, planes nacionales de prevención social del delito y promoción del autogobierno Organización y despliegue de la policía estadal. Planes estadales de prevención social del delito y promoción del autogobierno Organización y despliegue de la policía municipal. Planes municipales de prevención social del delito y promoción del autogobierno
PODER JUDICIAL
Despliegue territorial de tribunales a nivel nacional, estadal, municipal y parroquial Instancias: • Tribunal Supremo de Justicia • Tribunales superiores • Tribunales de primera instancia • Tribunales de municipios
PODER CIUDADANO
Ministerio Público Fiscalías con competencia nacional Fiscalías con competencia estadal Fiscalías municipales
4.
¿Qué es el Ciclo de las Políticas Públicas?
Toda política pública tiene un ciclo que incluye diferentes fases. Cada una de estas fases debe ser pensada de manera cuidadosa, sobre la base de referentes ético-políticos, conceptuales y técnicos que aseguren la consistencia con el proyecto de inclusión y protagonismo popular de la Revolución Bolivariana; es decir, que proteja los derechos de toda la población y atienda los delitos que causan mayor daño social, evitando las medidas que tanto generan discriminación en el abordaje de la inseguridad como contribuyen a perpetuar una política injusta y clasista en torno a este fenómeno. Al ser entendidas como un ciclo con una duración determinada, aseguramos mayor efectividad y consistencia en nuestras medidas para reducir el delito y la violencia, dado que la información que nos brindan las diferentes fases de este ciclo, retroalimenta nuestros planes y proyectos de un período a otro.
GRÁFICO 3
Ciclo analítico de las políticas públicas desde la agenda Entrada en agenda
Evaluación
Diagnóstico (Fase I del Diseño)
Tomado de: Lahera, 2002: 73.
Formulación y planificación (Fase II del Diseño)
Ejecución (gestión o implementación) y Monitoréo CAPÍTULO 3
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L
as políticas de derecha priorizan la persecución penal de los llamados “delitos comunes” y sus protagonistas, los pobres, dejando intactas las estructuras criminales de los poderosos, responsables de los delitos que generan mayor daño social.
4.1.
LAS ETAPAS DEL CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Las etapas o fases analíticas de las políticas públicas, según el modelo del ciclo, son: “…origen, diseño, gestión y evaluación” (Lahera, 2002: 73) o, lo que es lo mismo: a) Entrada en la agenda, b) Diagnóstico, c) Formulación o planificación, d) Implementación o ejecución y e) Evaluación. En el desarrollo de este Manual se explica con detalle cada una de estas fases, a los efectos de una política de seguridad de alcance estadal o municipal. Presentamos aquí una breve descripción introductoria. 4.1.1.
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CAPÍTULO 3
La entrada en agenda
La entrada en la agenda ocurre cuando un problema o una necesidad, vivida por una parte de la sociedad (que por lo general se corresponde con un déficit o vulneración de algunos derechos), logra entrar en las preocupaciones del Estado. En consecuencia, sus principales decisores/as se ven obligados/as a iniciar o profundizar la adopción de medidas orientadas a resolverlo o atenuarlo. No todos los problemas, necesidades o déficit de derechos, que existen en la sociedad logran entrar en la agenda estatal. La posibilidad de que esto ocurra tiene que ver con la gravedad y magnitud del problema, con las relaciones de poder existentes en el Estado y la sociedad, con la orientación ético-política de los sectores que controlan el Estado o con la capaci-
dad de exigibilidad que logren activar los sectores que demandan la solución del problema. En el caso de la inseguridad, se trata de un problema de suma gravedad (cuyas expresiones más dramáticas afectan directamente a la vida e integridad personal), que forma parte de las principales preocupaciones de la población en los últimos 30 años y que hace mucho tiempo entró en la agenda de las preocupaciones de los principales decisores/as públicos, que anuncian con frecuencia operativos, proyectos, programas, planes o políticas. Lo que no ha entrado con fuerza en la agenda es la problematización y politización de las “soluciones”; es decir, la toma de conciencia sobre el carácter político de las políticas para atender este problema. No ha entrado en agenda la búsqueda de soluciones consistentes con un enfoque de izquierda, como el que impulsa la Revolución Bolivariana. Las políticas de derecha que atienden el fenómeno de la inseguridad, priorizan la persecución penal de los llamados “delitos comunes” y sus protagonistas, los pobres, dejando intactas las estructuras criminales de los poderosos, responsables de los delitos que generan mayor daño social. De acuerdo a esto, la inseguridad y el delito ocurren por causa de la pobreza y a quienes hay que perseguir y castigar es a los pobres. Una política de izquierda parte de reconocer que “Si hay algo que cruza igualitariamente, a todas las clases sociales, es el delito” (Anita, 2013) y por tanto las medidas deben ir dirigidas a combatir los delitos más dañosos. Escondiendo lo anterior, como hemos dicho, las políticas de derecha tienden a hacer ver que la atención de los problemas de seguridad debe hacerse desde una mirada técnica, desprovista de posiciones y perspectivas políticas. Por el contrario, una política de izquierda debe privilegiar lo político sobre lo técnico, lo que quiere decir que, antes de adoptar cualquier medida, hay que asegurarse que responde a los objetivos políti-
De acuerdo a Gabriel
Anitua, académico, experto en seguridad desde una perspectiva de izquierda, “Se debe erradicar esa falsa idea de que los que delinquen son los pobres (y que lleva también a la falsa idea de que acabando la pobreza se acaba el delito). Esto es injusto con la inmensa mayoría de pobres que no delinquen, y con los muchos ricos que sí lo hacen. Y me refiero no solamente al delito económico, al que realmente afecta a la estructura, al sistema capitalista mismo en verdad –que es a su vez el generador o la causa quizá más importante–, sino también al tipo de violencia más individual. Me refiero también a la corrupción, no solo de las clases altas o las clases políticas, sino de todas las clases medias. Lo mismo con los delitos llamados ‘comunes’: se distribuyen igualitariamente”.
CAPÍTULO 3
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cos de la izquierda, como es la construcción de una sociedad democrática, de iguales y sin privilegios, como la que propone la Revolución Bolivariana.
L
a sociedad debe encontrar otras formas de tratar el problema del delito y la violencia, incluso para aquellos eventos que hoy se encuentran tipificados como delitos y cuyas víctimas no necesariamente encuentran verdadera justicia y reparación. Como consecuencia de su visión técnica, las políticas de seguridad que se realizan desde la derecha están caracterizadas por ser reactivas, fragmentadas y discriminatorias. Es decir, actúan de forma espasmódica, no atienden los factores que generan la inseguridad, sino que se enfocan en sus consecuencias; obviando la dimensión preventiva, atienden solo la dimensión de control o persecución del delito y estigmatizan a los sectores pobres y excluidos de la población. Por el contrario, una política de seguridad desde la izquierda debe ser permanente e integral, tomar en cuenta el contexto y la realidad en la que se aplica, y propender a lograr la mayor cohesión social, transformando las condiciones que favorecen el delito y la violencia por unas que favorezcan la convivencia solidaria de manera permanente. Esto supone crear un equilibrio entre las medidas preventivas, de control y de promoción, del autogobierno y la autorregulación. Una política de izquierda aplica medidas alternativas al sistema penal, entendiendo que éste se caracteriza por ser tremendamente clasista y punitivista, con lo cual termina actuando como mecanismo de control de los sectores excluidos. La sociedad debe encontrar otras formas de tratar el problema del delito y la violencia, incluso para aquellos eventos que hoy se encuentran tipificados como delitos y cuyas víctimas no necesariamente encuentran verdadera justicia y reparación,
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CAPÍTULO 3
enviando a los responsables a la cárcel. Como lo señala Máximo Sozzo:
“
…hay que construir alternativas al sistema penal. Muchas de las cosas que hoy llamamos delitos podrían llamarse de otro modo y resolverse de otro modo. Podemos buscar formas de resoluciones más humanas; hay experimentos en numerosos lugares del mundo que nos muestran que ese camino es posible. Resolución alternativa de conflictos, justicia restaurativa, medios alternativos de resolución y reparación. (Sozzo, 2012)
En Venezuela nos encontramos en un momento de cambios profundos que busca hacer realidad una política auténticamente de izquierda en el campo de la seguridad. De allí que se hayan llevado a cabo procesos como la Reforma Policial, que instaló un nuevo modelo policial con estándares diferentes a los de los cuerpos policiales del pasado. Se creó una Universidad para la formación policial, bajo estos nuevos estándares, como es la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES), y se han formulado marcos de referencia para la política pública en materia de inseguridad frente al delito, como es la Gran Misión ¡A Toda Vida!
CAPÍTULO 3
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Las políticas son las grandes orientaciones estratégicas que delimitan la acción y omisión del Estado, en áreas o temas específicos. Los planes, son un nivel más operativo que las políticas, se trata de “…el parámetro técnico-político dentro del cual se enmarcan los programas o proyectos” (Ander-Egg, 2002) e incluye lineamientos, prioridades, estrategias de acción, asignación de recursos y el conjunto de medios o instrumentos que se han de utilizar para alcanzar metas y objetivos propuestos. El programa es un “conjunto organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados entre sí y que son de similar naturaleza” (Ander-Egg, 2002). Los programas operacionalizan el plan y, por lo general, dan origen a formas organizativas que los encarnan. Luego, el proyecto, que es el nivel operativo más concreto. Se trata de un “conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas” (Ander-Egg, 2002).
Venezuela. Sin embargo, estas medidas aún son minoritarias e insuficientes frente a prácticas que continúan estando permeadas por visiones de derecha. De allí, la imperiosa necesidad de que estas perspectivas entren en la agenda de las políticas públicas con mayor fuerza y claridad, cuestión en la que los gobiernos estadales y municipales, tienen una buena responsabilidad y una enorme oportunidad. 4.1.2.
Diagnóstico
Una vez que el Estado asume la necesidad de adoptar medidas frente determinado problema o demanda de algún sector de la sociedad, pasa a la fase de diseño, que incluye, en un primer momento, el diagnóstico del problema; esto es: la comprensión del problema, su magnitud y formas de expresión; de los factores que lo posibilitan y de las principales consecuencias de éste. Esta fase es común, tanto en la elaboración de leyes por parte del Poder Legislativo, como en la elaboración de políticas, planes programas y proyectos, por parte del Poder Ejecutivo. La comprensión del problema de la seguridad debe buscar ser lo más integral posible, evitando circunscribirse a un solo aspecto, por ello el diagnóstico, como se explicará en el capítulo siguiente, debe contemplar diferentes aristas del fenómeno de la inseguridad. En esta fase, hay decisiones políticas importantes por tomar, entre ellas:
ZZ priorizar la identificación de los delitos que generan mayor daño social, tanto los cometidos por los sectores poderosos de la sociedad (económicos, políticos o sociales) como por los sectores populares; ZZ profundizar el estudio de los factores y condiciones de posibilidad de esos delitos y el modo en que impactan diferencialmente a la sociedad (por lo general, en el
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CAPÍTULO 3
caso de los delitos violentos, victimizando fundamentalmente a los sectores populares); o
ZZ identificar el modo en que el propio aparato estatal reproduce las desigualdades (de clase, género o étnico-raciales) a través de leyes, formas de policiamiento, sentencias o condiciones de reclusión. Para hacer un buen diagnóstico es importante tener una idea clara del punto desde el cual se parte, es decir, contar con una suerte de fotografía de la situación inicial que se quiere transformar. La construcción de líneas de base es muy útil para ello y enriquece el diagnóstico que queremos elaborar. Una línea de base en seguridad, contiene una primera medición de los indicadores que dan cuenta del problema. Estos indicadores iniciales sirven para hacer comparaciones posteriores y medir los avances en la política. La línea de base se complementa con otros elementos del diagnóstico que dan información más cualitativa sobre la situación por abordar. Así,
“
…debe considerarse que la línea base puede formar parte del diagnóstico, pero no al contrario, ya que el diagnóstico es un concepto más amplio, en el sentido de que involucra componentes estáticos y dinámicos, es decir, observan puntos en el tiempo junto con la evolución temporal, la línea de base, en cambio, es estática y representa un momento específico en el tiempo. (Silva y Sandoval, 2012) 4.1.3.
Formulación o planificación
El segundo momento del diseño es la formulación o planificación, que incluye la elaboración del presupuesto. Se trata de hacer un mapa de los caminos que pueden conducir a la resolución del problema. El momento previo del diagnóstico, de alguna manera, señala las rutas que hay que diseñar, en función de influir sobre las condiciones que posibilitan el problema. No se trata, sin embargo, de decisiones exclusivamente técCAPÍTULO 3
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nicas, pues siempre existen diversas opciones o rutas para enfrentar un mismo problema. Ellas pueden variar tanto como las opciones político-ideológicas de los/as decisores/as, por lo que desde una visión de izquierda es necesario tener claras las orientaciones y opciones con las que contamos. Una clave fundamental de la consistencia política en esta fase es pensar el modo en que las medidas por diseñar afectarán diferencialmente a los sectores y grupos sociales. Aquellos sectores más vulnerables frente a los delitos más graves deben contar con mayor protección por parte del Estado; aquellos sectores cuyos delitos graves son invisibilizados deben ser objeto particular de la política; las medidas de prevención deben tener un énfasis en la inclusión social y la promoción del protagonismo, sin ningún tipo de característica que pueda contribuir a la estigmatización. En resumen, las medidas deben construir, por una parte, igualdad social y, por otra, promoción del autogobierno y la autorregulación.
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ara hacer un buen diagnóstico es importante tener una idea clara del punto desde el cual se parte, es decir, contar con una suerte de fotografía de la situación inicial que se quiere transformar. La formulación supone una jerarquización, lo que implica dejar por fuera algunos temas que pueden considerarse prioritarios. También, para poder ser operativos, la formulación de las políticas públicas debe proponer objetivos y metas viables, contener estrategias claras de acción y actividades constatables; lo que implica, en cierta medida, desagregar y simplificar problemas que sabemos muy complejos, colocando énfasis en algunos de sus aspectos. La formulación debe señalar, además, las instituciones responsables, la forma de organización, las alianzas necesarias y procedimientos para cumplir las metas, así como los tiempos y los recursos necesarios.
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CAPÍTULO 3
A propósito, conviene resaltar que el presupuesto es un elemento sustancial de la planificación. Es la cara financiera del mismo y expresa la voluntad política real para llevarlo a cabo, pues, como señala Lahera, éste es “…la concreción del programa de gobierno, el lugar de sinceramiento de metas y cotas de financiamiento…” (Lahera, 2002). 4.1.4.
Implementación o ejecución
Al diseño le sigue la fase de ejecución de las operaciones necesarias para llevarlo a cabo. En el caso de las políticas, planes, programas y proyectos del Poder Ejecutivo, se trata de las operaciones y tareas específicas para enfrentar los factores y condiciones que posibilitan el problema; o para perseguir e investigar a los responsables de los delitos más dañosos; o para promover la autorregulación y el autogobierno, a través de mecanismos sociales de justicia restaurativa.
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na clave fundamental de la consistencia política en esta fase es pensar el modo en que las medidas por diseñar afectarán diferencialmente a los sectores y grupos sociales.
En toda ejecución hay cambios que realizar, por problemas de diseño o por cambios sustanciales en la realidad inicial, que obligan a generar modificaciones en la política. Por ello es importante que la fase de ejecución incluya el monitoreo permanente, tanto de las acciones realizadas como de la realidad problemática intervenida. En la identificación de estos problemas de ejecución y en la decisión sobre los cambios, es fundamental el protagonismo de los sectores populares que deben hacer contraloría y monitoreo a las políticas. 4.1.5.
Evaluación
La ejecución debe producir resultados. El resultado esperado debería ser la reducción del problema, la satis-
CAPÍTULO 3
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facción de necesidades y la garantía de derechos. Esto es: disminuir la ocurrencia de los delitos más dañosos, disminuir la violencia, disminuir el temor y aumentar los niveles de convivencia solidaria de la población, en el marco de la garantía de los derechos humanos. Para conocer si esto ocurrió o no y en qué medida y, en caso de que no haya ocurrido, saber por qué, es necesario realizar una evaluación, tanto del proceso, como del resultado. Esta evaluación debe contar con la participación directa de las personas y grupos afectados. La evaluación debe ser integral y abarcar los diferentes aspectos que hacen parte de la política, es decir, tanto sus resultados como sus procesos, identificando aprendizajes y sobre todo posibilitando la redefinición y corrección de los aspectos que incidieron negativamente en los resultados o potenciando los que mostraron resultados positivos. Las fases que aquí se describen solo se presentan de manera sucesiva a efectos metodológicos. En la vida diaria de los estados y las sociedades, ya hay leyes, políticas, planes y proyectos en ejecución, a los que se debe adaptar al momento y al contexto en el cual se integran.
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CAPÍTULO 3
CAPÍTULO 4
¿Cómo hacer un diagnóstico de la inseguridad frente al delito?
Concepto de diagnóstico Importancia del diagnóstico de la inseguridad frente al delito Contenidos del diagnóstico Principales fuentes y herramientas para el diagnóstico Niveles de ejecución del diagnóstico de la inseguridad frente al delito
1.
Presentación
¿Qué es el diagnóstico? ¿Cuál es su importancia? ¿Qué queremos diagnosticar (contenidos)? ¿Cuáles son las rutas, herramientas y fuentes para realizar el diagnóstico? ¿Quiénes son los responsables de realizar el diagnóstico? Estas son las preguntas que responderemos en este capítulo, dedicado a la primera fase del Ciclo de las Políticas Públicas y de cuya correcta realización depende el éxito del diseño de la política y de su posterior ejecución.
2.
¿Qué es y por qué es importante el diagnóstico de la inseguridad frente al delito?
El diagnóstico es el proceso mediante al cual definimos, acotamos y comprendemos el problema que pretendemos atenuar o resolver; su magnitud, sus expresiones, los factores que lo posibilitan, sus principales consecuencias y su ubicación espacial, poblacional y temporal. Supone la recolección de información a través de 92
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diversas fuentes validadas y por diversos medios, que nos permitan analizarlo, delimitarlo, contextualizarlo y establecer prioridades. El fin último del diagnóstico de los problemas de inseguridad es formular un conjunto de estrategias racionales, organizadas y pertinentes, para proteger los derechos de la población y aumentar la convivencia solidaria, a partir de la disminución del delito, la violencia y el temor; priorizando aquellos delitos que generen mayor daño social. Si el problema no está claro, la política que se diseñará para reducirlo tendrá bases débiles y no permitirá el avance hacia el logro de una mejor situación. Esto se puede entender fácilmente con un ejemplo de la medicina: no se receta quimioterapia para tratar a una persona resfriada, ni acetaminofén para tratar el cáncer. Los medios para mejorar la situación se desprenden de las características específicas del problema que justifica su existencia. No es igual el problema de la inseguridad en un municipio costero del oriente del país, en donde el gran crimen organizado tiene control territorial por ser una ruta privilegiada del narcotráfico hacia Europa o EEUU; que en un municipio rural del sur del país, en
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donde los principales conflictos son riñas y lesiones en el contexto de la vida lúdica nocturna de una población; o que en un municipio urbano, en donde enfrentamientos armados entre bandas juveniles territoriales generan altas tasas de homicidios. Comprender la especificidad de esos problemas, en cada caso, es el primer paso para diseñar acciones estatales que contribuyan, eficazmente, a reducirlos. Un buen diagnóstico permite establecer prioridades, en función de la población más afectada por el problema y de los delitos que generan mayor daño social; así como seleccionar las medidas de prevención, de fortalecimiento de la autorregulación popular o de control penal, más eficaces para transformar cada problema específico. Igualmente, el diagnóstico permite establecer una línea de base (situación inicial) que servirá de referente para evaluar la eficacia de la política y sus medidas, en el sentido de conocer si va logrando reducir el problema inicialmente diagnosticado.
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n buen diagnóstico permite establecer prioridades, en función de la población más afectada por el problema y de los delitos que generan mayor daño social.
El diagnóstico inicial podemos entenderlo como una fotografía que tomamos en un momento determinado, pero que debemos actualizar permanentemente. Esto implica que debemos contar con mecanismos permanentes de monitoreo de la situación, que permitan identificar cambios (favorables o desfavorables) o estancamientos.
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CAPÍTULO 4
Si no contamos con un buen diagnóstico de partida, así como de un monitoreo permanente de la situación, las probabilidades de desviar el camino son mayores y las tentaciones de actuar de manera efectista e improvisada, respondiendo solo a las frecuentes demandas de
“mano dura” de una parte de la población y no a un análisis integral del problema, se multiplican. La “mano dura”, ya lo hemos dicho, es un eufemismo de acciones clasistas y violatorias de los derechos humanos, que aumentan el problema de la inseguridad y marchan a contravía de cualquier proyecto de izquierda, pues reproduce las desigualdades y jerarquías de la sociedad capitalista.
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a “mano dura”, ya lo hemos dicho, es un eufemismo de acciones clasistas y violatorias de los derechos humanos, que aumentan el problema de la inseguridad y marchan a contravía de cualquier proyecto de izquierda.
3.
¿Qué queremos conocer a partir del diagnóstico sobre la inseguridad en nuestras jurisdicciones?
El diagnóstico estadal y municipal sobre la inseguridad nos permitirá aproximarnos a conocer la magnitud de la ocurrencia delictiva (priorizando algunos delitos o hechos que generen inconvivencias), su localización geográfica y temporal, las características de las víctimas y victimarios por delitos, los patrones de actuación de los victimarios, los factores generadores o propiciadores de algunos delitos, la magnitud del temor de la población (inseguridad subjetiva), las consecuencias en la vida de la población y, por último, la evaluación que realiza ésta de la actuación de los organismos responsables de prevenir o controlar el delito. Veamos en detalle.
CAPÍTULO 4
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3.1.
IDENTIFICAR LOS DELITOS QUE GENERAN MAYOR DAÑO SOCIAL Y SU MAGNITUD (INSEGURIDAD OBJETIVA)
El diagnóstico debe aproximarnos a conocer cuáles son los delitos que ocurren con más frecuencia en nuestra jurisdicción y en particular aquellos que generan mayor daño social; así como otros comportamientos o hechos que, sin ser delitos (por lo general son faltas), generan sensación de inseguridad (por ejemplo, ruidos molestos, riñas o mal uso de las vías públicas). De estos hechos es necesario conocer: su magnitud, su ubicación geográfica y temporal, las características de las víctimas y victimarios y los patrones y modalidades de actuación. Sin embargo, como hemos dicho, el Estado no tiene la capacidad de conocer todos los delitos que ocurren en un territorio y período determinado y, mucho menos, de perseguirlos a todos. Como señala el criminólogo argentino Máximo Sozzo:
“
…asumir que conocer con absoluta precisión cuantas veces han sido realizadas efectivamente en la vida social las conductas tipificadas abstractamente como delito por la ley penal […] es dudosamente factible. Solo podemos conocer aquellas que resultan concretamente calificadas como delitos por determinados agentes estatales o no-estatales y solo en el caso en que se hacen aparentes en virtud de haber sido registradas de alguna manera […] Podemos conocer cuantos y cuales hechos presuntamente delictuosos han sido denunciados por las víctimas ante la institución policial, cuántos y cuáles hechos presuntamente delictuosos han sido conocidos por la institución policial más allá de las denuncias de los particulares, cuantos y cuales hechos presuntamente delictuosos han dado lugar a una acción penal, de cuantos y cuales hechos presuntamente delictuosos los ciudadanos recuerdan haber sido víctimas en un determinado tiempo, etc. Estos diversos datos nacen de distintas fuentes, o sea, vías de registro, oficiales o no oficiales. (Sozzo, 2009)
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Existen, a su vez, muchos factores que atentan contra la posibilidad de que estas vías reflejen la totalidad de los delitos. Entre ellos:
ZZ La mayor o menor disposición de la población a denunciar un hecho considerado delictivo ante la policía. Puede reducirse el número de denuncias ante la policía “porque se considera que el daño ocasionado es demasiado leve como para justificar el costo de llevar adelante ese trámite administrativo, porque se considera que las policías son inefectivas u hostiles, porque la víctima puede tener algún grado de involucramiento en el hecho presuntamente delictuoso, porque la víctima puede ser vulnerable socialmente frente a potenciales represalias” (Sozzo, 2009).
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n gobierno de izquierda tiene que hacer un esfuerzo adicional para aproximarse a conocer aquellos delitos que generan mayor daño social.
ZZ La mayor o menor eficacia de la policía para recibir y procesar la denuncia. La policía tiene prioridades, a veces explícitas y otras no. Bien por razones de presupuesto y capacidad operativa, bien por intereses internos o presiones externas, desestima un conjunto de denuncias recibidas, con lo cual no quedan en sus registros. ZZ La
mayor o menor eficacia del Ministerio Público para investigar la denuncia y formular una acusación o de los tribunales para procesar el caso y producir una sentencia. Al igual que la policía, el Ministerio Público y los tribunales, jerarquizan los casos, en función de sus capacidades, intereses internos y presiones externas.
ZZ Adicionalmente, existen hechos que no son identificados como delitos y, por tanto, nunca son denunciados. Como señala Steve Box, “Solo se puede informar que se ha sido víctima de un delito si se sabe que se ha sido victimizado. Sin embargo, en muchos casos de delitos económicos, delitos de cuello blanco y otras
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formas más ‘respetables’ o no tan ‘respetables’ de criminalidad, las personas ignoran por completo que han sido víctimas de un delito” (Citado en Sozzo, 2009). Es lo que ocurre con muchos delitos cometidos por sectores poderosos de la población, como la corrupción administrativa, los delitos financieros o el crimen organizado, a gran escala. Frente a la imposibilidad de conocer todos los delitos y, en particular, frente a la selectividad del sistema de justicia penal que jerarquiza los delitos, un gobierno de izquierda tiene que hacer un esfuerzo adicional para aproximarse a conocer aquellos delitos que generan mayor daño social, visibilizando tanto los delitos que suelen cometer personas de los sectores populares, como aquellos que suelen cometer personas pertenecientes a las élites económicas, políticas o sociales; tanto los delitos que ocurren en los espacios públicos como aquellos que, por ocurrir en los espacios privados, vulnerabilizan en mayor medida a mujeres y niñas/os. Frente a la selectividad de clase, fenómeno inercial de los aparatos penales capitalistas, se impone impulsar una selectividad consciente, alternativa, cuyo centro es una preocupación por la reducción de aquellos delitos más dañosos. El primer paso de esta selectividad es su visibilización a través de distintas fuentes y mecanismos de diagnóstico. De aquellos delitos priorizados, resulta fundamental conocer las zonas de ocurrencia. Con mucha frecuencia, algunos delitos, en particular los violentos, se con-
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rente a la selectividad de clase, fenómeno inercial de los aparatos penales capitalistas, se impone impulsar una selectividad consciente, alternativa, cuyo centro es una preocupación por la reducción de aquellos delitos más dañosos. El primer paso de esta selectividad es su visibilización a través de distintas fuentes y mecanismos de diagnóstico.
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CAPÍTULO 4
centran en determinados territorios, sobrevictimizando a la población que los habita que, generalmente, es de los sectores populares. Ocurre lo mismo con las horas del día, los días de la semana y el mes y los meses del año en los que ocurren determinados tipos de delitos. Todo ello puede ser identificado a partir del acopio de información y su procesamiento estadístico, lo que permitirá generar acciones focalizadas de control y prevención. Igualmente, es fundamental identificar en el diagnóstico las características de las víctimas y victimarios, por delitos priorizados. A partir de la información recopilada es posible establecer perfiles de los grupos poblacionales más vulnerables frente a algunos delitos; así como aquellos que los protagonizan como ofensores o victimarios. El diagnóstico nos permite saber quiénes son las víctimas de los hechos delictivos, sus edades, sexo, lugar de habitación, ocupación y perfil de ingreso. En menor medida, también podemos obtener estos datos de los victimarios u ofensores. Con ello se pueden diseñar medidas preventivas, que permitan transformar las condiciones y los contextos que posibilitan los delitos priorizados, así como también medidas dirigidas a la atención a las víctimas, medidas policiales o de promoción de reparaciones y formas de justicia restaurativa. Adicionalmente, el diagnóstico de la inseguridad objetiva debe ayudar a identificar distintas modalidades y patrones de actuación delictiva, como el tipo de armas con las que se cometen los hechos violentos, si se trata de delitos cometidos en grupo o individualmente, si se trata de delitos instrumentales (para obtener un logro material previamente planificado, como el secuestro extorsivo) o expresivos y emocionales (producto de coyunturas y contextos que activan una violencia no planificada, como unas lesiones producto de una pelea de borrachos) o las articulaciones necesarias entre distintos actores para la ocurrencia de uno o varios delitos. CAPÍTULO 4
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s fundamental identificar las conexiones entre el mundo de los delitos que cometen los sectores populares con el mundo de los delitos que cometen funcionarios públicos o sectores de poder económico. En particular, en relación con esto último, es fundamental identificar las conexiones entre el mundo de los delitos que cometen los sectores populares (casi siempre asociados a delitos callejeros que generan alta percepción de inseguridad) con el mundo de los delitos que cometen funcionarios públicos o sectores de poder económico. En casos como el comercio de autopartes, drogas, armas y municiones esto es muy común, aunque el aparato penal suele ensañarse con las capas más bajas de las cadenas delictivas y ser tolerante con las capas más altas, que se mantienen invisibilizadas, reclutando sucesivamente mano de obra cuando pierde a la anterior. 3.2.
FACTORES GENERADORES O PROPICIADORES DE ALGUNOS DELITOS
Como señalamos previamente, no existen “causas” comunes a todos los delitos; y resulta muy ambicioso comprender la infinidad de factores individuales y colectivos que propician la ocurrencia de algunos hechos delictivos. No obstante, es posible identificar, mediante la investigación y diagnóstico, algunas condiciones que posibilitan algunos delitos, sobre las que resulta necesario actuar para reducirlos. Siguiendo al documento fundacional de la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, se sugiere iniciar el diagnóstico de estas condiciones priorizando las siguientes factores y situaciones:
ZZ Factores estructurales: la exclusión social, económica y cultural, en particular de los jóvenes que, en contextos de alta exposición a una cultura consumista, puede promover la ocurrencia de acciones de violencia ex100
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presiva o instrumental; la desigualdad socioeconómica, que la literatura criminológica asocia al aumento de hechos violentos; la cultura machista patriarcal, que legitima la violencia contra la mujer; así como otras expresiones culturales que legitiman la violencia contra la niñez y, por último, la fragmentación comunitaria, que debilita el funcionamiento de mecanismos de autorregulación social.
ZZ Factores situacionales: la alta disposición de armas de fuego y municiones, que impacta en el número de muertes y lesiones; la existencia de bandas delictivas u otros grupos armados asentados sobre los territorios, que normalizan hechos de violencia, desmovilizan a la comunidad y obstaculizan medidas preventivas y de autorregulación; la existencia de espacios públicos abandonados (sin infraestructura), sin ocupación y uso por parte de la comunidad y la existencia de lugares de venta de licor, sin regulación o control. ZZ Factores institucionales: la ausencia de capilaridad de políticas sociales de protagonismo e inclusión juvenil (educativa, laboral, organizativa, política, cultural y deportiva); la ausencia de capilaridad de políticas sociales de apoyo y empoderamiento a la mujer; la alta tasa de impunidad de delitos graves (como el homicidio, la gran corrupción administrativa y distintas modalidades del gran crimen organizado), producto de la debilidad de las agencias de investigación y procesamiento penal; la ausencia de patrullaje policial en los puntos de mayor
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concentración de delitos; el uso de una violencia arbitraria por parte de la policía (violación de los derechos humanos a la vida, la libertad o la integridad personal); la corrupción policial; la producción legislativa o acciones administrativas o judiciales clasistas y punitivistas, que estigmatizan a los sectores populares y aumentan su encarcelamiento. 3.3.
MAGNITUD DEL TEMOR DE LA POBLACIÓN (INSEGURIDAD SUBJETIVA)
Como señala Dammert:
“
…el temor o la sensación de inseguridad no pueden ser obviados. La desconexión entre el temor y los delitos reales, así como las implicancias que esto genera en el espacio público (abandono) y privado (encierro y segregación), confirman la necesidad de enfrentar la percepción ciudadana de desorden, desconfianza y, sobre todo, impunidad. (Dammert, 2004)
El temor, aunque no siempre guarda relación con la ocurrencia delictiva, deteriora la calidad de vida y puede contribuir con la lesión de derechos de la población. Por ello, el diagnóstico debe identificar la magnitud de la inseguridad subjetiva y su desagregación por el nivel ingresos de la población, el sexo, las edades, las zonas del territorio y los contextos y condiciones que lo generan. 3.4.
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CONSECUENCIAS EN LA VIDA DE LA POBLACIÓN
Cada tipo de delitos genera consecuencias específicas en sus víctimas directas y en la población. Estas consecuencias deben ser estudiadas y comprendidas, para diseñar medidas que permitan reducirlas, atender a las víctimas y, en la medida en que ello sea posible, reparar los daños y empoderarlas para prevenir nuevas victimizaciones. El acopio de información sobre las víctimas y sobre los territorios y contextos de mayor
ocurrencia delictiva, posibilitan detectar las principales consecuencias del delitos y la violencia. Siguiendo el documento fundacional de la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, conviene estar atentos a algunas de las siguientes consecuencias, fundamentalmente centradas en delitos violentos:
ZZ la fragmentación del tejido social y el debilitamiento de los lazos de convivencia y confianza entre los miembros de las comunidades, lo que refuerza el individualismo, la búsqueda de soluciones por cuenta propia y debilita las posibilidades de autorregulación popular comunitaria; ZZ el abandono de los espacios comunes y el repliegue a la vida privada, lo que contribuye a la desmovilización social y al debilitamiento de procesos organizativos del poder popular; ZZ la destrucción los proyectos de vida de personas, familias y colectivos que se ven obligadas a cambiar drásticamente sus dinámicas cotidianas como consecuencia de asesinatos o lesiones permanentes, incluyendo nuevas cargas económicas;
ZZ la profundización de la desconfianza en la capacidad de respuesta de las instituciones de control penal; ZZ la
privatización de la seguridad, expresada en el crecimiento de las empresas y servicios de seguridad privada, el redireccionamiento de las policías para proteger a los sectores de mayores ingresos, el aumento de ofertas al Estado de servicios privados de seguridad, entre otros.
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3.5.
EVALUACIÓN DE LOS ORGANISMOS RESPONSABLES
Identificar las fortalezas y debilidades de las instituciones del Estado responsables de la prevención o el control penal es una dimensión fundamental del diagnóstico de la inseguridad. En el caso de los cuerpos de seguridad (tanto policiales, como militares), sus prácticas, ya lo hemos dicho, pueden contribuir a generar mayor seguridad o, por el contrario –en caso de ineficacia, violación a los derechos humanos, corrupción o clasismo y discriminación–, a ampliar tanto la inseguridad objetiva como la subjetiva. En el caso de las policías, debe contrastarse su situación actual contra los estándares establecidos en el Nuevo Modelo Policial. Esta evaluación permite monitorear el comportamiento institucional y adoptar correctivos, en caso de necesidad.
4.
Rutas, herramientas y fuentes para el diagnóstico de inseguridad frente al delito
La elaboración de los diagnósticos de inseguridad a nivel local enfrenta un conjunto de limitaciones relacionadas con los niveles de desagregación de la información disponible. En las estadísticas delictivas nacionales o en las encuestas nacionales de victimización, el nivel parroquial y local se desdibuja y los datos disponibles solo reflejan información general. Esto quiere decir que no siempre existe la información desagregada para cada uno de los territorios de nuestro interés, en donde, como sabemos, pueden presentarse situaciones de seguridad muy distintas, por lo que ameritarán políticas de seguridad específicas. No obstante, las propias alcaldías y gobernaciones, los cuerpos de seguridad estadales y municipales, así como las comunidades organizadas y la población en general, constituyen fuentes de informa104
CAPÍTULO 4
TABLA 1
¿Qué queremos conocer a partir del diagnóstico sobre la inseguridad en nuestras jurisdicciones?
Los delitos que generan mayor daño social y su magnitud (inseguridad objetiva)
- Prestar atención a: • tanto los delitos que suelen cometer personas de los sectores populares, como aquellos que suelen cometer personas pertenecientes a las élites económicas, políticas o sociales; • tanto los delitos que ocurren en los espacios públicos como aquellos que ocurren en los espacios privados. - De los delitos priorizados conocer: • las zonas de ocurrencia; • las horas del día, los días de la semana y el mes y los meses del año en los que ocurren. - Identificar las características de las víctimas y victimarios, por delitos priorizados. - Identificar distintas modalidades y patrones de actuación delictiva.
Los factores generadores o propiciadores de algunos delitos
Priorizando las siguientes factores y situaciones: a) Factores estructurales, como la exclusión social, económica y cultural; la desigualdad socioeconómica; la cultura machista patriarcal así como otras expresiones culturales que legitiman la violencia contra la niñez y, por último, la fragmentación comunitaria. b) Factores situacionales, como la alta disposición de armas de fuego y municiones; la existencia de bandas delictivas u otros grupos armados; la existencia de espacios públicos abandonados, sin ocupación y uso por parte de la comunidad y la existencia de lugares de venta de licor, sin regulación o control. c) Factores institucionales, como la ausencia de capilaridad de políticas sociales de protagonismo e inclusión juvenil; la ausencia de capilaridad de políticas sociales de apoyo y empoderamiento a la mujer; la alta tasa de impunidad de delitos graves; la ausencia de patrullaje policial en los puntos de mayor concentración de delitos; el uso de una violencia arbitraria por parte de la policía; la corrupción policial; la producción legislativa o acciones administrativas o judiciales clasistas y punitivistas.
La magnitud del temor de la población (inseguridad subjetiva)
Las consecuencias en la vida de la población
Evaluación de las fortalezas y debilidades de los organismos responsables
Identificar la magnitud de la inseguridad subjetiva y su desagregación por el nivel ingresos de la población, el sexo, las edades, las zonas del territorio y los contextos y condiciones que lo generan. Prestar atención a algunas de las siguientes consecuencias: a) la fragmentación del tejido social y el debilitamiento de los lazos de convivencia y confianza entre los miembros de las comunidades; b) el abandono de los espacios comunes y el repliegue a la vida privada; c) la destrucción los proyectos de vida de personas, familias y colectivos; d) la profundización de la desconfianza en la capacidad de respuesta de las instituciones de control penal; e) la privatización de la seguridad. Evaluar en qué medida las prácticas de los cuerpos de seguridad: • contribuyen a generar mayor seguridad • amplían tanto la inseguridad objetiva como la subjetiva, en casos de ineficacia, violación a los derechos humanos, corrupción o clasismo y discriminación. En el caso de las policías, debe contrastarse su situación actual contra los estándares establecidos en el Nuevo Modelo CAPÍTULO 4
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ción de gran relevancia para construir información de sagregada, de calidad. Como hemos señalado, nuestros diagnósticos deben permitirnos construir una política macro en nuestras jurisdicciones que dé una respuesta integral al tema de la seguridad. Esta política debe contener acciones preventivas con énfasis en los sectores más vulnerables, acciones de estímulo a la autorregulación popular comunitaria y acciones de control y persecución de los delitos más dañosos. Para construir esa política macro nos interesa relevar información sobre las 5 dimensiones que se explicaron arriba:
ZZ el comportamiento de la inseguridad en su dimensión objetiva (magnitud, localización geográfica y temporal, caracterización de víctimas y victimarios y patrones y modalidades de actuación); ZZ los factores generadores de algunos delitos priorizados; ZZ el comportamiento de la inseguridad en su dimensión subjetiva; GRÁFICO 1
Dimensiones que se deben diagnosticar
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CAPÍTULO 4
ZZ las consecuencias en la vida de la población; y ZZ la evaluación de la respuesta de los organismos responsables del control penal y la prevención. El diagnóstico de estas 5 dimensiones requiere de la combinación de técnicas y herramientas de abordaje e involucra a diferentes actores de la vida institucional de alcaldías y gobernaciones.
4.1.
LA INSEGURIDAD EN SU DIMENSIÓN OBJETIVA
Mediante el diagnóstico de esta dimensión buscamos conocer la situación delictiva de nuestro estado, municipio, parroquia o comunidad; es decir, del total de delitos y faltas tipificados en el Código Penal y otras leyes penales, cuáles son los que se cometen en nuestra jurisdicción, cuál es su magnitud, cuáles son las características de las víctimas y victimarios, cuál es su localización geográfica, cuál el momento del día, semana, mes y año en el que ocurren y cuáles sus dinámicas y patrones. Estos datos nos permitirán identificar, del total de delitos, cuáles son los que generan mayor daño social y cómo se articulan los delitos de los poderosos con los delitos de los sectores populares. Las fuentes de este diagnóstico son:
ZZ Las encuesta de victimización ZZ Las estadísticas policiales (policía municipal, estadal, CICPC y Policía Nacional Bolivariana) sobre delitos conocidos ZZ Las estadísticas del Ministerio Público sobre delitos procesados CAPÍTULO 4
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ZZ Las estadísticas del Poder Judicial sobre casos procesados y sentencias
ZZ Las estadísticas del sistema penitenciario sobre población reclusa, por tipos de delitos Como muestra el gráfico 2, los datos del sistema penitenciario (la parte más angosta del triángulo invertido) constituyen indicadores limitados de la realidad delictiva, en tanto solo una mínima parte de los delitos concluyen con procesos, detenciones y prisión. La limitación se mantiene, aunque en menor medida, en las estadísticas de otras instancias del sistema de administración de justicia (Ministerio Público y Tribunales), por las razones explicadas arriba, siendo las estadísticas policiales y los datos obtenidos a través de encuestas de victimización las fuentes con menos limitaciones. Por ello, en este Manual se sugiere priorizar estas dos fuentes para la elaboración inicial de los diagnósticos. 4.1.1.
Las estadísticas policiales
Con sus limitaciones, las estadísticas policiales nos permiten construir un mapa actualizado del comportamiento del delito en nuestros estados, municipios o localidades; así como realizar análisis comparativos que den información sobre sus tendencias, disminuciones o aumentos. Cada cuerpo de seguridad tiene sus propios formatos de registro. No obstante, es fundamental garantizar que los cuerpos municipales o estadales que dependen de nosotros, aseguren que sus registros nos puedan proporcionar en tiempo real reportes sobre las sub-dimensiones señaladas aquí como de particular interés; así como los cruces de información necesarios. A saber:
ZZ Número de delitos (conocidos, esclarecidos) por tipo ZZ Datos de la víctima (edad, sexo, lugar de habitación) 108
CAPÍTULO 4
ZZ Datos del victimario (edad, sexo) ZZ Datos del lugar del suceso ZZ Datos de la hora y día del suceso ZZ Datos sobre los tipos de armas utilizadas (en los casos que corresponda) ZZ Intervenciones policiales (por causa, incluyendo las faltas o desórdenes de cualquier tipo) ZZ Demandas (llamadas) a la policía El formato de registro de estos datos debe facilitar su procesamiento estadístico y cruces; así como su representación georreferenciada. Esta última es de gran utilidad, en tanto permite identificar gráficamente los lugares de mayor concentración de delitos y su evolución espacial y temporal, por lo que constituye una poderosa herramienta de planificación de medidas de prevención o control. La georreferenciación es una herramienta que permite la construcción de mapas temporales y espaciales de la
GRÁFICO 2
Dimensiones y fuentes de información de violencia y criminalidad Fuente: Dammert, 2010.
Policiales
CAPÍTULO 4
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a georreferenciación es una herramienta que permite la construcción de mapas temporales y espaciales de la inseguridad. Es una manera de expresar el diagnóstico de la criminalidad o de las situaciones de inconvivencia que ocurren en nuestras jurisdicciones y comunidades.
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CAPÍTULO 4
inseguridad. Es una manera de expresar el diagnóstico de la criminalidad o de las situaciones de inconvivencia que ocurren en nuestras jurisdicciones y comunidades. La georreferenciación es muy útil porque nos permite:
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Describir gráficamente la forma en que se distribuyen diversas variables delictivas en el espacio. Así, ayudan a identificar la aglomeración o dispersión de variables delictivas y su relación espacial con características situacionales y sociales. Su naturaleza gráfica facilita la elaboración de hipótesis de trabajo que orientan la focalización de medidas de prevención y control. (Hein y Rau, 2004) 4.1.2.
Encuestas de victimización
Las encuestas de victimización generan información muy importante para conocer el subregistro de delitos, es decir, aquellos hechos delictivos que no son conocidos por el Estado. Igualmente, aportan información muy relevante sobre las características de víctimas y victimarios, la localización geográfica y temporal de los delitos y las dinámicas y patrones de los delitos consultados. Tal y como las define la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL),
“
Las encuestas de victimización constituyen instrumentos para determinar el volumen y las características de los hechos delictivos cometidos durante un período en una determinada jurisdicción, incrementando la información que proviene de los organismos oficiales. Ellas permiten estimar la cifra negra de la delincuencia, esto es, el conjunto de hechos punibles que por diversas razones no son registradas por las instancias oficiales, además de aportar información valiosa sobre las características personales, perfil de la víctima, vinculación con el victimario, “modus operandi” del autor, alcance del daño y condiciones espaciales y temporales de la comisión delictiva. (CONAREPOL, 2007) CAPÍTULO 4
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Las encuestas de victimización exploran la perspectiva de la víctima en tanto se realizan sobre muestras de población en general, expuesta al riesgo de sufrir hechos delictivos. Deben entenderse como complemento de las estadísticas oficiales sobre criminalidad, pues permiten realizar proyecciones sobre el total de delitos ocurridos pero no denunciados que afectaron a una población, en un período determinado. De acuerdo a Naciones Unidas, las encuestas de victimización, que suelen realizarse también con módulos sobre percepción de inseguridad, deben procurar incorporar cinco dimensiones centrales para la comprensión de la violencia y la inseguridad: Módulo
Propósito
Preguntas sobre el miedo
Medir el miedo al delito y la inseguridad
Experiencias con el delito
Medir la victimización
Seguimiento para la víctimas
Medir delitos de cifras desconocidas/no denunciados. Conocer el contexto de la victimización
Preguntas actitudinales generales
Medir las actitudes hacia la policía y la justicia penal
Prevención, bienestar y seguridad
Valorar las medidas de prevención del delito, los sistemas de seguridad y/o las estrategias
Fuente: PNUD, 2005.
A efectos de medir la victimización, solo las dimensiones 2 y 3 resultan relevantes, mientras que las otras lo son para medir varias de las dimensiones que se señalan abajo. Las encuestas de victimización y percepción de inseguridad, pueden tener alcance nacional, estadal, municipal, parroquial o local. El desarrollo de estas encuestas implica un esfuerzo de coordinación interinstitucional de importancia puesto que amerita de recursos financieros y técnicos especializados que suponen la coordinación y articulación con organismos como el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), las instituciones acadé-
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CAPÍTULO 4
micas o centros de investigación y los entes financiadores de este tipo de actividad como el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y la Tecnología, a través de su Fondo Nacional para la Ciencia y Tecnología (FONACIT). En particular, el proceso técnico de selección de la muestra es de vital importancia para garantizar la representatividad del resultado. Instituciones como el INE tienen las competencias técnicas y el mandato legal para apoyar a los gobierno estadales y municipales en esa tarea. Este Manual considera imprescindible que este esfuerzo sea realizado, con una periodicidad bianual, de manera que permita tanto el diagnóstico inicial como el monitoreo y evaluación de la política. Un conjunto de variables base para la elaboración de encuestas de victimización, así como una propuesta de cuestionario para ser aplicado en las jurisdicciones respectivas, puede ser consultado en la sección Anexos de este Manual. 4.2.
FACTORES GENERADORES DE ALGUNOS DELITOS PRIORIZADOS
El conocimiento a profundidad de los contextos y condiciones de posibilidad de los delitos priorizados no es posible en plazos breves, pues amerita estudios específicos, desde distintos abordajes metodológicos, para cada tipo distinto de delito. Como se ha señalado, se trata de hechos de muy distinto tipo, tales como los que pueden ocurrir a lo interno de la burocracia estatal, vinculados con la corrupción administrativa; en cuyo caso, el contexto posibilitador por analizar guarda relación con mecanismos administrativos y políticos de transparencia, rendición de cuenta y contraloría. O los que pueden ocurrir, fundamental pero no exclusivamente, en los espacios CAPÍTULO 4
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domésticos, como la violencia contra las mujeres; en cuyo caso el contexto posibilitador estaría vinculado a factores culturales (cultura patriarcal, poca conciencia de derechos y de género) o de poder (déficit de ingresos de la víctima, limitación de vínculos sociales que la protejan), entre otros. En este Manual sugerimos que las alcaldías y gobernaciones realicen alianzas con universidades y centros de investigación de sus jurisdicciones para realizar, de manera sostenida, investigación comprensiva, cuantitativa y cualitativa, sobre los delitos priorizados y sus condiciones de posibilidad. Esta dimensión del diagnóstico no se va a agotar en la etapa inicial o fundacional del diseño de la política, sino que debe mantenerse en el tiempo. 4.2.1.
El diagnóstico social y económico
Más allá de lo que efectivamente puedan constituir factores generadores de violencia o inseguridad, es necesario, a efectos del diagnóstico, poder contextualizar social y económicamente, de manera general, nuestras jurisdicciones, con información desagregada por estados, municipios y parroquias. Esta información, que suele estar ya disponible en alcaldías y gobernaciones, es esencial para planificar medidas en función de las necesidades de cada territorio, en el campo de la seguridad. Sus fuentes de información son organismos especializados del Estado, en particular el Instituto Nacional de Estadística (INE) y los Ministerios con com-
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n este Manual sugerimos que las alcaldías y goberna ciones realicen alianzas con universidades y centros de investigación de sus jurisdicciones para realizar, de manera sostenida, investigación comprensiva, cuantitativa y cualitativa, sobre los delitos priorizados y sus condiciones de posibilidad.
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CAPÍTULO 4
petencia en el área. Por ello es importante generar una buena articulación con estas instancias. Entre la información base que debemos conocer se encuentra la siguiente: Aspectos demográficos
ZZ Número de habitantes ZZ Composición por sexo y edad ZZ Distribución espacial (porcentaje de población urbana y rural) Aspectos económicos ZZ Población económicamente activa ZZ Tipo de actividad económica preponderante ZZ Tasa de empleo y desempleo ZZ Tasa de desempleo juvenil ZZ Población económicamente activa Aspectos sociales ZZ Índices de pobreza en sus diferentes niveles ZZ Índice de desigualdad (GINI) ZZ Nivel de escolaridad ZZ Porcentaje de exclusión escolar ZZ Número de embarazos adolescentes Aspectos comunitarios ZZ Número de consejos comunales ZZ Número de comunas 4.3.
COMPORTAMIENTO DE LA INSEGURIDAD EN SU DIMENSIÓN SUBJETIVA
Esta dimensión del diagnóstico busca conocer sobre el temor a ser víctima de algún delito y la percepción general de inseguridad de los habitantes de una determinada localidad, municipio o estado, independientemente de los índices de criminalidad que ahí existan. CAPÍTULO 4
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Las encuestas de percepción de inseguridad son los instrumentos que nos permiten medir de forma directa cuestiones relacionadas con la inseguridad subjetiva de los habitantes, con base en un número de preguntas cerradas. Estas encuestas suelen hacerse de manera conjunta con las encuestas de victimización a gran escala, pero también pueden hacerse de forma separada en comunidades específicas.
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a medición de la percepción también permite conocer la dimensión de la brecha entra la dimensión objetiva y la dimensión subjetiva de la seguridad. Explorar la percepción de las personas acerca de la inseguridad permite conocer, entre otras cosas, su apreciación sobre cuáles son los problemas más graves de seguridad (delitos, faltas u otros problemas de convivencia); los que perciben como más frecuentes, el nivel de temor diferenciado por tipo de hecho, horas y lugares; cómo perciben que estos problemas se han comportado en distintos períodos; etc. También es importante indagar sobre los medios por los cuales las personas se informan sobre la situación de inseguridad, lo que da cuenta, por ejemplo, del peso que tienen elementos como los medios de comunicación o el internet en este campo y cómo, en un momento determinado, pueden inclinar a las personas hacia una percepción que puede o no ajustarse a la realidad objetiva. La medición de la percepción también permite conocer la dimensión de la brecha entra la dimensión objetiva y la dimensión subjetiva de la seguridad, lo cual es muy importante para saber si los resultados que se están obteniendo son efectivamente percibidos.
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CAPÍTULO 4
En la sección Anexos, se presenta un modelo de cuestionario de encuesta conjunta de Victimización y Percepción de inseguridad, cuya aplicación se sugiere.
4.4. CONSECUENCIAS
EN LA VIDA DE LA POBLACIÓN
Las consecuencias que el delito o el temor a ser víctima de éste generan en la población son, también, muy variadas. Las encuestas de percepción son, para esta dimensión, excelentes herramientas para acceder a esta información. Por lo general incluyen información sobre qué conductas o dinámicas ha cambiado la población para protegerse de la inseguridad; qué sitios han dejado de ser seguros y, en consecuencia, son evitados o, también, qué consecuencias adicionales al delito le ha generado la experiencia de victimización. Sin embargo, para profundizar en la comprensión de las consecuencias es necesario complementar el diagnóstico con otras aproximaciones que permitan mayor deliberación y protagonismo de la población. En tal sentido, se sugiere realizar talleres en una selección de comunidades priorizadas de nuestra jurisdicción, que faciliten esta exploración. Los mismos deben ser sistematizados, produciendo un documento final en el que se presenten distintos tipos de consecuencias por delitos. 4.5.
EVALUACIÓN DE LA RESPUESTA DE LOS ORGANISMOS RESPONSABLES DEL CONTROL PENAL Y LA PREVENCIÓN
Las encuestas de percepción sirven para medir, también, esta dimensión del diagnóstico, a partir de la valoración que la población realiza del trabajo de los organismos de prevención o control penal. Sin embargo, y en particular para evaluar la respuesta de los organismos policiales, existe en el país un excelente instrumento, a disposición de alcaldes y gobernadores, generado por el Consejo General de Policía, organismo del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz: el Sistema de Información Estratégica y Transparencia Policial (SIETPOL), CAPÍTULO 4
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cuya columna vertebral son un conjunto de indicadores sobre la adaptación de los cuerpos policiales al Nuevo Modelo Policial surgido en el marco del proceso de Reforma Policial. El SIETPOL contiene indicadores de desempeño de cada cuerpo policial del país, en materia de formación del personal, antecedentes policiales y judiciales, respuesta policial, derechos humanos, eficacia, eficiencia, entre otros. También establece un ranking de las policías del país, en función de su cumplimiento de los estándares del Nuevo Modelo Policial, que le permitiría diagnosticar, monitorear y evaluar, cómo se encuentra su policía y cómo ha evolucionado a través de los últimos años.
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CAPÍTULO 4
EL DIAGNÓSTICO POLICIAL: INSTRUMENTO COTIDIANO
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xisten diagnósticos específicos, que orientan el trabajo de alguno de los organismos de los que dispone la alcaldía o la gobernación para garantizar la seguridad frente al delito. Es el caso del diagnóstico policial, previsto en el marco del Nuevo Modelo Policial. Para poder cumplir con las atribuciones contenidas en el artículo 34 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB), en especial la que se refiere a la protección de “…las personas y a las comunidades, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para la integridad física, sus propiedades y su hábitat” (Aparte 2) y la de mediar en la solución de conflictos entre vecinos, los cuerpos policiales deben contar con información diagnóstica que les permita actuar con efectividad, en las jurisdicciones a su cargo, elevando su capacidad de respuesta y destinando los esfuerzos y recursos a los lugares y situaciones que más lo ameriten. El nuevo modelo policial establece que los cuerpos policiales deben contar con un Sistema Integrado de Información y Dirección de Operaciones Policiales cuyo fin es “…orientar la toma de decisiones estratégicas en materia de seguridad ciudadana y el efectivo despliegue de las operaciones policiales” (Consejo General de Policía. Practiguía N° 6). Este Sistema cuenta con dos instancias que brindan información diagnóstica: las salas situacionales y los servicios policiales, en concreto, el de Vigilancia y Patrullaje y el de Policía Comunal.
ZLAS SALAS SITUACIONALES Se definen como “…un ente auxiliar de la Dirección del cuerpo policial, encargado de recibir, registrar y analizar en tiempo real la información de carácter relevante suministrada a través de fuentes internas y externas al CAPÍTULO 4
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cuerpo de policía (Servicios Policiales y Redes de Información), para mantener el seguimiento ininterrumpido del comportamiento de la situación de seguridad ciudadana y establecer acciones de coordinación y cooperación con otros entes de seguridad del Estado durante situaciones extraordinarias” (Consejo General de Policía. Practiguía N° 6). La información que producen las salas situacionales se envía a los Centros de Coordinación Policial que son los encargados de organizar el despliegue policial en un territorio determinado. Contar con esta información les permite desplegarse de forma estratégica asegurando mayor efectividad en sus objetivos. Las salas situacionales deben producir informes que contengan los siguientes aspectos1:
Código o número de la información registrada. Fecha y hora de recepción de la información. Título de la información. Síntesis de la información, que a su vez debe contener: hora y lugar del suceso, datos y características de las personas involucradas, acciones tomadas por el funcionario o los funcionarios participantes, tipo de delito o falta cometidos, armas utilizadas o incautadas y, finalmente, otros datos cualitativos o cuantitativos relevantes sobre el suceso.
Observaciones o comentarios generales. Identificación del informante y el receptor. Las salas situacionales de los diferentes cuerpos policiales, incluyendo la de
1 Una descripción detallada de cómo deben organizarse las salas situacionales de los cuerpos policiales puede ser consultada en Por la calle del Pueblo. Practiguía sobre el sistema integrado de información y Dirección de las operaciones policiales. Disponible en http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%206.pdf 120
CAPÍTULO 4
la Policía Nacional Bolivariana que se encuentre desplegada en un estado determinado, se articulan entre sí con fines de cooperación en la labor de garantizar la seguridad frente al delito. Para ello deben seguir el siguiente flujo de información:
Fuente: Consejo General de Policía. Practiguía N° 6, p. 55
Esta coordinación garantiza que haya un flujo de información desde abajo hacia arriba, es decir, que el diagnóstico de cada sala situacional alimente al diagnóstico estadal y éste, a su vez, al diagnóstico del órgano rector, que de esta manera contará con información que haga más efectiva el diseño y aplicación de las políticas macro.
ZLOS SERVICIOS POLICIALES Los servicios policiales que se contemplan para el ejercicio de la función policial son básicamente tres: el de Vigilancia y Patrullaje, el de Policía Comunal y el CAPÍTULO 4
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de Investigaciones. Los dos primeros, contemplan para su mayor efectividad, la realización de tareas diagnósticas.
SERVICIO DE VIGILANCIA Y PATRULLAJE Este servicio refiere “…a la acción sistemática que realizan los funcionarios y funcionarias de los cuerpos de policía al recorrer un territorio previamente determinado y teniendo como objetivos ofrecer seguridad a las entidades e instituciones, jurídicas y físicas, garantizar el buen orden de convivencia y obstaculizar la ocurrencia de hechos delictivos. Es una acción policial de carácter fundamentalmente preventivo” (Consejo General de Policía. Practiguía N° 6). Para diseñar un adecuado plan para la vigilancia y patrullaje se debe realizar un diagnóstico, el cual debe contemplar:
Precisión de la división político-territorial de la zona (mapas). Descripción física y espacial del territorio a delimitar: ubicación, extensión, límites, entre otros. Búsqueda de antecedentes: sectorizaciones y delimitaciones previas elaboradas por organismos policiales u otros organismos sobre la misma extensión territorial. Identificación de la distribución poblacional: cantidad de población, ubicación, características demográficas básicas. Identificación de población flotante o estacional: períodos de afluencia, cantidad de población, entre otras.
Recolección y análisis de la información sobre criminalidad existente, a través de información emanada del CICPC, policías estadales y municipales, estadísticas de oficinas de llamadas de emergencias, otros organismos.
Cantidad de consejos comunales (en general está ligado a la distribución poblacional). Precisión de cualquier otro aspecto característico de la región. 122
CAPÍTULO 4
SERVICIO DE POLICÍA COMUNAL La LOSPCPNB define el Servicio de Policía Comunal como un servicio “… profesional, predominantemente preventivo, proactivo, permanente, de proximidad, comprometido con el respeto de los valores, la identidad y la cultura propia de cada comunidad” (artículo 47). La policía comunal tiene como propósitos la prevención de la ocurrencia de delitos y violencia, impulsar formas de autorregulación de las comunidades, interviniendo en la orientación y resolución de conflictos vecinales y evitando que escalen a formas de violencia. También se incluye entre sus funciones la atención a víctimas, buscando en la medida de lo posible la reparación del daño que les ha sido causado. Para poder ejercer su labor es fundamental que la policía comunal parta de un diagnóstico comunitario, entendido como “…un conjunto de actividades grupales y participativas, a través de las cuales se busca e incentiva a los propios vecinos y vecinas de una comunidad, a que definan sus necesidades sentidas o aquellos aspectos de su vida que se encuentren en situación de carencia o que sientan como insatisfechos e inaceptables. En este caso, el foco estará en el tema de la seguridad ciudadana” (Consejo General de Policía, Practiguía N° 9). El contenido, los pasos y los resultados de este diagnóstico son a grandes rasgos los siguientes:
Recopilación de información sobre la comunidad:
Z Características físico-espaciales de la comunidad (ubicación, límites, vialidad, infraestructura social).
Z Número de viviendas y familias. Z Población por estrato, edad, sexo y número de familias. Z Nivel de organización y funcionamiento de los Comités de Prevención y Seguridad en los Consejos Comunales de atención. CAPÍTULO 4
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Z Relación de todas las instituciones estatales, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales, misiones sociales y proyectos comunitarios que inciden en el área de atención.
Z Inventario de las agencias de protección que prestan servicio en el área. Z Identificación de personas con mayor prestigio y autoridad en la comunidad. Z Relación de los delitos que más afectan el territorio, días de la semana en los que ocurren, horarios de mayor incidencia y lugares más afectados.
Z Especificación de las zonas que por sus características pueden ser empleadas por la delincuencia para cometer hechos delictivos: caminos, áreas de escasa iluminación, bares, cervecerías, parques, centros recreativos, lugares de concentración de personas, instalaciones desprovistas de medidas de seguridad y protección, etc.
Z Precisión de las causas y condiciones que facilitan la ocurrencia de delitos como: inexistencia de servicios básicos, desempleo, deserción escolar, alcoholismo, entre otras.
Z Identificación de las faltas más comunes que se cometen en el área. Z Factores de riesgo para la ocurrencia de catástrofes: derrumbes, deslizamientos, entre otras. Para el levantamiento de esta información deben utilizarse distintas técnicas de recolección de información, tales como: entrevistas, encuestas, investigación documental, entre otras. Las fuentes de información a consultar son: personas de la comunidad, organizaciones comunitarias, organismos públicos y privados ubicados en la localidad, entre otras.
Identificación de actores sociales relevantes. Convocatoria y ejecución de jornada de trabajo con actores de la comunidad para: 124
CAPÍTULO 4
Z Identificación de problemas relacionados con la seguridad a través de la técnica de la lluvia de ideas o cualquier otra que favorezca la participación. Es importante establecer, durante la ejecución de esta tarea, diferencias entre problemas, delitos y faltas.
Z Jerarquización de los problemas identificados. Z Determinación de causas y consecuencias (utilizando una técnica como el árbol de problemas o cualquier otra que permita esta tarea de manera participativa).
Z Búsqueda de alternativas de solución. Análisis de la información. Elaboración del Informe de Diagnóstico Comunitario Participativo. El Informe de Diagnóstico Comunitario Participativo debe contar con la siguiente información: a) Caracterización general de la localidad (incorpora toda la información recolectada en el paso número 1). b) Principales problemas identificados, producto del análisis de la información recogida y de las jornadas de trabajo realizadas con los integrantes de la comunidad. c) Causas y consecuencias de los problemas detectados. d) Alternativas de solución.
Fuente: Gente para servir. Practiguía sobre el Servicio de Policía Comunal. Consejo General de Policía, 2010. CAPÍTULO 4
125
5.
¿Cuáles son los niveles de ejecución y sus responsables?
En la elaboración de los diagnósticos sobre la inseguridad se debe estimular la articulación del trabajo entre el gobierno nacional y los gobiernos estadales y municipales; pues si bien la inseguridad adopta características específicas en los territorios, existen dimensiones que implican abordajes globales y coordinaciones. El marco del Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, en tanto órgano rector de las políticas públicas estadales y del Diseño del Plan de Desarrollo Estadal, tal y como lo establecen los artículos 1 y 2 de la Ley de Reforma Parcial de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (LRPCEPCPP), puede ser una oportunidad para la articulación entre los distintos niveles de gobierno (nacional, estadal y municipal). Pero la decisión de realizar el diagnóstico y construir la política desde ese espacio es siempre una decisión política que variará en cada caso particular. A efectos del proceso interno de cada institución, es muy importante reivindicar que la seguridad es un asunto político, por lo que las decisiones más importantes no son delegables en técnicos o especialistas (académicos, consultores, policías o militares), sino tomadas por la máxima autoridad de la institución: el gobernador o la gobernadora o el alcalde o alcaldesa y su equipo político de confianza.
126
CAPÍTULO 4
El proceso de diagnóstico y el posterior de diseño, ejecución y monitoreo, debe estar dirigido por ese equipo político. En cada caso la máxima autoridad definirá si se trata de su Dirección de Seguridad Ciudadana (en aquellas instituciones que la posean) o cualquier otro
equipo conformado para tal fin. En cualquier caso, al equipo político deben estar subordinados los órganos responsables de la policía, de la promoción del poder popular y del área social. Estas tres áreas tendrán una importancia capital a la hora de diseñar y ejecutar las políticas; bien en su dimensión de control penal (policía), en su dimensión preventiva (gabinete social) o en su dimensión de promoción de la autorregulación popular comunitaria (participación). TABLA 2
Resumen de las dimensiones, herramientas y fuentes para el diagnóstico sobre inseguridad Dimensión
Inseguridad objetiva (delitos que generan mayor daño social: su magnitud, localización geográfica y temporal, características de las víctimas y victimarios, patrones y modalidades de actuación)
Factores generadores de algunos delitos
Herramientas
Fuentes
Estadística policial (casos conocidos)
Base de datos del CICPC, de la policía estadal, de la policía municipal y, en caso de estar desplegada, de la Policía Nacional Bolivariana (incluye la información proveniente de las salas situacionales y servicios de policía comunal y patrullaje y vigilancia)
Encuesta de victimización y de percepción de seguridad ciudadana (Módulo de victimización)
Población encuestada (muestra)
Resultados de investigaciones policiales específicas (para patrones y modalidades de actuación)
CICPC, policía estadal; policía municipal y, en caso de estar desplegada, de la Policía Nacional Bolivariana
Estadísticas del Ministerio Público sobre delitos procesados
Ministerio Público
Estadísticas del Poder Judicial sobre casos procesados y sentenciados
Tribunal Supremo de Justicia y Dirección Ejecutiva de la Magistratura
Estadísticas del sistema penitenciario sobre población reclusa, por tipos de delitos
Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario
Estudios específicos sobre situación económica y social de la población del estado o municipio (pobreza, desigualdad, desempleo, exclusión juvenil, organización comunal, etc.) Estudios específicos sobre factores que impulsan la comisión de delitos (existencia de bandas delictivas, acceso a armas, etc.)
Continúa en página siguiente Instituto Nacional de Estadística (INE) Direcciones de estadística o investigación de ministerios y organismos con competencia en áreas sociales, económicas y de seguridad. Centros de estudiosCAPÍTULO o investigación de 4 127 universidades, institutos y fundaciones.
Estadística policial (casos conocidos)
Inseguridad objetiva (delitos que generan mayor daño social: su magnitud, localización geográfica y temporal, características de las víctimas y victimarios, patrones y modalidades de actuación)
Viene de página anterior Dimensión
Encuesta de victimización y de percepción de seguridad ciudadana (Módulo de victimización)
Factores generadores de algunos delitos
Evaluación de la respuesta de los organismos responsables
Inseguridad subjetiva 128
CAPÍTULO 4
Población encuestada (muestra)
Resultados de investigaciones policiales específicas (para patrones y modalidades de actuación)
CICPC, policía estadal; policía municipal y, en caso de estar desplegada, de la Policía Nacional Bolivariana
Estadísticas del Ministerio Público sobre delitos procesados
Ministerio Público
Estadísticas del Poder Judicial sobre casos procesados y sentenciados
Tribunal Supremo de Justicia y Dirección Ejecutiva de la Magistratura
Estadísticas del sistema penitenciario sobre población reclusa, por tipos de delitos Herramientas
Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario
Estudios específicos sobre situación económica y social de laEstadística poblaciónpolicial del estado o municipio (pobreza, (casos conocidos) desigualdad, desempleo, exclusión juvenil, organización comunal, etc.)
Base de datos del CICPC, de la policía estadal, de la policía municipal y, en caso de estar desplegada, Instituto Nacional de Estadística (INE) de la Policía Nacional Bolivariana (incluye la información proveniente de las salas situacionales Direcciones de estadística o investigación de y servicios de policía comunal y patrullaje y en ministerios y organismos con competencia vigilancia) áreas sociales, económicas y de seguridad.
Factores generadores de Encuesta de victimización Estudios específicos sobre algunos delitos y de que percepción factores impulsan la Inseguridad objetiva de seguridad comisión de delitosciudadana (existencia de (delitos que generan (Módulo de victimización) bandas delictivas, mayor daño social: su acceso a armas, etc.) Resultados de investigaciones magnitud, localización policiales específicas geográfica y temporal, Informes diagnóstico (para patrones y modalidades de la Policía Comunal de características de las actuación) víctimas y victimarios, Estadísticas deldeMinisterio Público Encuesta victimización patrones y modalidades sobre delitos procesados y de percepción de seguridad Inseguridad subjetiva de actuación) (Módulodel de Poder Percepción Estadísticas Judicial seguridad) sobrede casos procesados y sentenciados Encuesta de victimización y de percepción seguridad Estadísticas deldesistema (Módulo de Percepción penitenciario sobre población reclusa,de porseguridad) tipos de delitos
Consecuencias en la vida de la población
policía municipal y, en caso de estar desplegada, de la Policía Nacional Bolivariana (incluye la información proveniente de las salas situacionales y servicios de policía comunal y patrullaje y vigilancia)
Fuentes
Centros de estudios o investigación de universidades, institutos(muestra) y fundaciones. Población encuestada
CICPC, policíade estadal; municipal y, en caso Servicios Policíapolicía Comunal de los cuerpos de estar desplegada, de la Policía Nacional policiales municipales, estadales y Nacional Bolivariana Bolivariana (en caso de estar desplegada) Ministerio Público Población encuestada (muestra) Tribunal Supremo de Justicia y Dirección Ejecutiva de la Magistratura Población encuestada (muestra) Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario
Estudiosespecíficos específicossobre sobre Estudios comportamientos y dinámicas situación económica y social dedelalapoblación al delito poblaciónfrente del estado
Direcciones de estadística o de investigación de ministerios y organismos con competencia en áreas sociales, económicas y de seguridad. Instituto Nacional de Estadística (INE) Centros de estudios o investigación de universidades, institutosoyinvestigación fundaciones.de Direcciones de estadística ministerios y organismos con competencia en Informes de sistematización de talleres con áreas sociales, comunidades económicas y de seguridad.
Estudios específicos sobre Mesas de trabajo con sectores factores que la priorizados deimpulsan la población comisión de delitostransportistas, (existencia de (ej. motorizados, bandas delictivas, jóvenes) acceso a armas, etc.) Encuesta de victimización y deInformes percepción de seguridad diagnóstico (Módulo de Percepción de la Policía Comunal de seguridad)
Centros de estudios o investigación Informes de sistematización de mesas dede trabajo universidades, institutos de y fundaciones. con sectores priorizados la población
Encuestade deactuación victimización Indicadores policial y de percepción de seguridad (Módulo de Percepción de seguridad)
Sistema de Información Estratégica y Transparencia Policial (SIETPOL) Población encuestada (muestra)
o municipio (pobreza, desigualdad, desempleo, Talleresjuvenil, con comunidades exclusión organización priorizadas comunal, etc.)
Encuesta de victimización y de percepción de seguridad (Módulo de Percepción
Población encuestada (muestra) Servicios de Policía Comunal de los cuerpos policiales municipales, estadales y Nacional Bolivariana (en caso de estar desplegada)
Población encuestada (muestra)
CAPÍTULO 5
¿Cómo diseñar nuestra Política de seguridad frente al delito?
Consistencia político-estratégica de la política de seguridad Consistencia técnica de la política de seguridad Lineamientos de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular Proyectos tipo y experiencias
1.
Introducción
Una vez que contamos con el diagnóstico, el paso siguiente es el diseño o formulación de la política para disminuir la inseguridad frente al delito. Esta política debe adoptar la forma de un documento que contenga los siguientes apartados: a) problema que la política desea reducir, b) enfoque conceptual, ético-político y normativo que orienta la política, c) objetivos, d) metas y cronograma, e) responsables y f) recursos. De eso se trata el presente capítulo, en donde se brindan orientaciones para elaborar cada uno de esos apartes de la Política. Para ello, responderemos las siguientes preguntas. ¿Cómo garantizar la consistencia político-estratégica de nuestra Política? ¿Cómo garantizar la consistencia técnico-política en el diseño de nuestra Política? ¿Cómo deben organizarse nuestros planes y proyectos según la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular? ¿Qué ejemplos o experiencias nos pueden ayudar a pensar nuestra Política?
130 CAPÍTULO 5
2.
¿Cómo garantizar la consistencia político-estratégica de nuestra Política?
La formulación de nuestra política pública en el campo de la seguridad frente al delito, debe ser consistente con las grandes orientaciones estratégicas del proyecto de transformación democrática y socialista de la sociedad. En capítulos anteriores hemos insistido en que la política de seguridad debe apuntalar a la construcción del orden social democrático y socialista previsto en nuestros grandes documentos estratégicos. Hemos dicho que si los medios utilizados en la política de seguridad o sus resultados, producen más desigualdad o desmovilización popular, se nos deben prender más que ruidosamente todas nuestras alarmas, porque estaríamos marchando a contravía de nuestro proyecto de país. Más igualdad, más organización y movilización popular son los pilares estratégicos de nuestra Revolución, por lo que deben expresarse, también, en las metas vincu-
CAPÍTULO 5 131
ladas con la reducción de los delitos y el temor de la población a ser víctima de éstos. GRÁFICO 1
Orientaciones político-estratégicas a) Promover participación social en la deliberación, diseño, monitoreo y contraloría de las políticas de seguridad.
Eje participación, organización y movilización popular
b) Apoyar y acompañar a las experiencias de autogobierno popular, promoviendo políticas locales de convivencia solidaria que impliquen la autorregulación, la inclusión social y el protagonismo de sectores vulnerables a la violencia. a) Identificar quiénes son las principales víctimas de delitos que generen mayor daño social (desigualdades fácticas) y adoptar medidas que las protejan especialmente. b) Priorizar la investigación y persecución penal de los delitos que generen mayor daño social.
Eje Búsqueda de la igualdad sustantiva
c) Identificar el modo en que el aparato penal reproduce el orden clasista, sobrevictimizando a los sectores populares, para romper el ciclo. d) Abdicar de cualquier práctica que contribuya a la estigmatización de sectores vulnerables, tales como los jóvenes del barrio, los afrodescendientes, las personas sexogenerodiversas, los migrantes pobres o las mujeres. Un comportamiento estatal basado en el respeto, protección y garantía de los derechos humanos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Tanto por parte de los órganos de seguridad como de otras dependencias de la alcaldía o gobernación
Eje transversal
Estas orientaciones, que expresan la visión democrática de la seguridad que impulsa el Estado venezolano, están plasmadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela (GMATVV) y en la Ley del Plan de la Patria, que la hace vinculante. El Plan de la Patria (2013-2019), elaborado por el presidente Chávez y convertido en Ley de la República en diciembre de 2013, señala como objetivo 2.5.5:
“
Desplegar en sobremarcha la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela concebida como una política integral de seguridad ciudadana, con el fin de transformar los factores
132
CAPÍTULO 5
de carácter estructural, situacional e institucional, generadores de la violencia y el delito, para reducirlos, aumentando la convivencia solidaria y el disfrute del pueblo al libre y seguro ejercicio de sus actividades familiares, comunales, sociales, formativas, laborales, sindicales, económicas, culturales y recreacionales.
Por su parte, la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, se define como una política integral y multiagencial de seguridad ciudadana, que combina medidas de prevención integral y de control penal, consistentes con los derechos humanos y con los procesos de transición hacia una democracia socialista. Su objetivo general es:
“
Disminuir la ocurrencia de situaciones vinculadas con el delito, faltas, inconvivencias, accidentalidad vial, desastres o emergencias que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para el disfrute de los derechos de la población, a través de la modificación de las condiciones estructurales, situacionales e institucionales que las hacen posible, en el campo de la prevención y el control penal ajustado a derecho, en un marco de estímulo a la organización y movilización popular, la búsqueda de la igualdad social sustantiva y con perspectiva de derechos humanos.
Para ello se organiza en seis vértices, que responden a lo que la Gran Misión ha considerado los principales factores generadores o posibilitadores de la violencia (de carácter estructural, situacional o institucional). Cada uno de estos vértices posee líneas estratégicas de las cuales se derivan acciones programáticas. Si bien todos los vértices de la Gran Misión se despliegan en todos los niveles de gobierno, los aspectos que competen más directamente a los gobiernos estadales y municipales, están contenidos fundamentalmente en los vértices 1 y 2.
El documento completo
de la Gran Misión puede consultarse en: www.misionatodavidavenezuela.gob. ve. Con posterioridad a su lanzamiento y luego de haber adoptado carácter vinculante, por estar contenida en la Ley del Plan de la Patria, le fueron agregados dos vértices más.
CAPÍTULO 5
133
VÉRTICE 1:
PREVENCIÓN INTEGRAL Y CONVIVENCIA SOLIDARIA
El objetivo de este vértice es:
“
Reducir el riesgo de ocurrencia delictiva, faltas, conflictos violentos, accidentalidad vial, desastres o emergencias, a través de intervenciones multiagenciales y procesos de participación popular, que se anticipen a la comisión de las mismas, actuando sobre sus factores generadores y promoviendo la convivencia solidaria y una cultura de derechos humanos. (Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, 2012)
A
los efectos de este Manual, nos referimos a los temas de inseguridad frente al delito, excluyendo a otros componentes de la seguridad ciudadana como la accidentalidad, los desastres y las emergencias. A los efectos de este Manual, nos referimos a los temas de inseguridad frente al delito, excluyendo a otros componentes de la seguridad ciudadana como la accidentalidad, los desastres y las emergencias. El Vértice 1 contiene las siguientes líneas estratégicas:
134
CAPÍTULO 5
1.
Promover un nuevo sistema de valores morales, principios y prácticas orientado a la nueva ética socialista, la convivencia pacífica, los derechos humanos, la solidaridad y la prevención de la violencia, el delito, las faltas, las “inconvivencias”.
2.
Promover en centros educativos e instituciones de educación superior, la movilización en torno a los derechos humanos, la creación y la aplicación de normas de convivencia.
3.
Aumentar la inclusión juvenil, a través de una oferta institucional que disminuya la desocupación, la exclusión escolar y aumente la producción cultural crítica de los/as jóvenes en situación de vulnerabi-
lidad o en conflicto con la ley, al tiempo que estimule su protagonismo. 4.
Promover una cultura a favor de la convivencia solidaria y la resolución pacífica de conflictos en los espacios formales y no formales de recreación y uso del tiempo libre.
5.
Promover la organización y movilización popular en torno a la convivencia pacífica y solidaria; la prevención de delitos, faltas, “inconvivencias” y conflictos violentos.
6.
Diseñar e implementar una política pública in tegral sobre el control de armas y municiones y el desarme, con el fin de reducir oportunidades para la ocurrencia de la violencia delictiva.
7.
Organizar un sistema de prevención del consumo de drogas legales e ilegales y el control y regula ción de la venta de alcohol; así como la atención a personas con adicción, mediante mecanismos ins titucionales y comunitarios que potencien la orga nización popular en torno a estos problemas.
8.
Favorecer la recuperación, construcción, ocu pación y uso de espacios públicos, que posibiliten a las comunidades la convivencia, la recreación y la organización popular.
CAPÍTULO 5
135
VÉRTICE 2:
FORTALECIMIENTO DE LOS ÓRGANOS DE SEGURIDAD CIUDADANA
Su objetivo es:
“
Crear las condiciones institucionales para conformar una estructura nacional, estadal, municipal y parroquial conformada por los organismos competentes en materia de prevención y control del delito, con una perspectiva integral a fin de garantizar el disfrute y ejercicio de los derechos de la población. (Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, 2012)
Sus líneas estratégicas son: 1.
Lograr la puesta en funcionamiento eficiente del sistema integrado de policía de cara a optimizar el servicio de la policía ostensiva bajo el enfoque del Nuevo Modelo.
2.
Crear un sistema integrado de investigación pe nal y auxiliar al sistema de justicia, adscrito al mi nisterio con competencia en materia de seguridad ciudadana, con el fin de hacer más eficiente y efec tiva la investigación y detección de todo tipo de de litos, incluyendo el crimen organizado y los hechos de corrupción, disminuir los índices de impunidad y generar mayor gobernabilidad sobre la gestión y los diferentes procesos de la investigación penal.
Las líneas estratégicas de cada vértice contienen acciones programáticas que son una excelente guía para la identificación y formulación de proyectos específicos que podríamos replicar, adaptando a las especificidades de nuestras jurisdicciones estadales o municipales. En el cuadro siguiente se mencionan las acciones programáticas, vinculadas con la inseguridad frente al delito, contenidas en las diferentes líneas estratégicas de los dos vértices priorizados.
136
CAPÍTULO 5
TABLA 2
Líneas estratégicas y acciones programáticas vinculadas con la seguridad frente al delito, en la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela (Vértices 1 y 2)
Vértice
Líneas estratégicas
Acción programática
Campañas por la convivencia pacífica y solidaria Nuevo sistema de valores que apunte a la construcción Escuela para padres y madres para la convivencia y del socialismo los derechos
Normas de convivencia en centros educativos
Fortalecimiento de defensorías escolares para la resolución de conflictos y la construcción de normas de convivencia Programa de formación docente para la prevención y abordaje de la violencia Programa de inclusión socio-productiva para jóvenes
Inclusión juvenil
Plan de reimpulso a la inclusión educativa para jóvenes Escuelas de creación cultural y movilización de jóvenes Promoción del deporte juvenil en comunidades
1.
Plan de recreación para niños y adolescentes
Prevención integral Organización y movilización popular para y convivencia la construcción de una solidaria cultura de convivencia
Control de armas y desarme Prevención de consumo y tráfico de drogas y alcohol
Recuperación y ocupación de espacios públicos
Programa de formación, financiamiento y acompañamiento a las organizaciones populares en materia de convivencia (promoción de proyecto de autogobierno popular en autorregulación, prevención social y contraloría de la función policial) Prevención y control de adolescentes armados Auditorías de las armas que reposan en las salas de evidencia Control y regulación de venta de alcohol Tratamiento a personas tóxico-dependientes y alcohólicas Cartografías de la violencia (elaboradas por las organizaciones populares como un diagnóstico) Intervenciones espaciales o situacionales (recuperación de plazas, canchas y lugares de encuentro) Despliegue del servicio de policía comunal
2. Fortalecimiento de los órganos de seguridad ciudadana
Puesta en funcionamiento del sistema integrado de policía bajo el Nuevo Modelo Policial
Aplicación de normas, protocolos y estándares de funcionamiento del Nuevo Modelo Policial Aplicación del Sistema de vigilancia y patrullaje y Sala Situacional previsto en el Nuevo Modelo Policial Control externo del servicio policial (rendición de cuentas y contraloría social de la función policial) Fortalecimiento de la investigación, captura y procesamiento de delitos violentos
CAPÍTULO 5
137
Estas orientaciones estratégicas y estos documentos programáticos (Constitución, Plan de la Patria y Gran Misión) constituyen un marco de referencia general que debe servir de contorno para el diseño de nuestras políticas.
3.
¿Cómo garantizar la consistencia técnica en el diseño de nuestra Política?
Un buen diseño de política debe tener, además de consistencia estratégica, consistencia técnica interna. Los principales elementos para considerar al respecto son los siguientes: 1.
LOS OBJETIVOS
Tanto el objetivo general como los específicos deben responder, de manera proporcional, al problema que justifica la política a sus factores generadores (por ello es tan importante el diagnóstico), complementándose unos a otros y señalando lo que aspira lograr con la política. Si el problema fundamental diagnosticado implica una gran violencia, con crimen organizado y conexiones internacionales (ejemplo, gran narcotráfico por rutas internacionales), los procesos de autorregulación y autogobierno comunitario no serían medidas proporcionales, pues se requieren medidas policiales de alta sofisticación técnica que rebasan las competencias de las alcaldías y gobernaciones y requieren una articulación con el Gobierno nacional. Por el contrario, si los problemas diagnosticados se vinculan a pequeños conflictos de convivencia, las políticas policiales (salvo las de policía comunal) no son las más adecuadas, sino las de prevención y autorregulación. Por ello, los objetivos 138
CAPÍTULO 5
deben responder directamente a los problemas y sus factores generadores. Adicionalmente, los objetivos específicos deben mostrar los modos de alcanzar al objetivo general. + Ejemplo
de objetivo general
“
Disminuir los delitos violentos y los déficit de convivencia en 30 territorios priorizados, a través de medidas policiales, medidas de prevención social y medidas de promoción de la autorregulación y el autogobierno popular. + Ejemplo
de objetivos específicos
Objetivos específicos vinculados con el servicio policial
ZZ Adaptar la policía estadal o municipal a las normas, protocolos y estándares de funcionamiento del Nuevo Modelo Policial. ZZ Priorizar la investigación, captura y procesamiento de delitos violentos, en particular homicidios, crimen organizado y las capas más altas de las cadenas de distribución de armas, municiones y drogas.
ZZ Implementar un sistema de vigilancia y patrullaje basado en la información georreferenciada del comportamiento delictivo. ZZ Desplegar el servicio de policía comunal en los 30 territorios priorizados en la política, con mayor concentración de delitos violentos.
ZZ Realizar auditorías regulares de las armas que reposan en las salas de evidencia de la policía y coordinar con el órgano rector su proceso de destrucción.
ZZ Colaborar con el órgano rector para la creación de un CAPÍTULO 5
139
Comité Ciudadano de Contraloría de la Función Policial y realizar una periódica rendición de cuentas.
Objetivos específicos vinculados con la prevención social
ZZ Promover la inclusión y el protagonismo de jóvenes y niños/as en situación de riesgo de sufrir o protagonizar violencia, en particular en el campo de la continuidad educativa, la ocupación productiva, la práctica cultural y deportiva y la formación y organización política. ZZ Promover procesos de pacificación de bandas armadas juveniles, ofreciendo opciones de inclusión y tratamiento, a cambio de la entrega de armas y el abandono de las prácticas violentas.
ZZ Promover
la reconversión de economías familiares vinculadas con el microtráfico de drogas.
ZZ Promover el tratamiento a consumidores problemáticos de drogas. ZZ Promover procesos de inclusión y protagonismo de mujeres en situación de riesgo de sufrir violencia de género, en particular en el campo de la continuidad educativa, la ocupación productiva y la formación y organización política. ZZ Recuperar, junto a la comunidad, espacios públicos con alta concentración delictiva y ocuparlos con actividades comunitarias regulares.
ZZ Realizar una campaña local contra la violencia.
140
CAPÍTULO 5
Objetivos específicos vinculados con la autorregulación y el autogobierno popular
ZZ Promover procesos de formación y acompañamiento a experiencias de justicia restaurativa impulsadas por los consejos comunales, comunas o cualquier otra forma de expresión del poder popular comunitario, en los 30 territorios priorizados. ZZ Promover, a través de la formación, el acompañamiento y el financiamiento, procesos de diagnóstico participativo de los problemas comunitarios de violencia y el diseño y ejecución de políticas locales de convivencia solidaria, impulsadas por los consejos comunales y comunas, en los 30 territorios priorizados. ZZ Promover procesos de resolución de conflictos a lo interno de los centros educativos en los 30 territorios priorizados. 2.
ENFOQUE
Como hemos insistido desde el inicio de este Manual, no existen políticas neutras, y la seguridad no es la excepción. Un documento que exprese una política debe señalar explícitamente cuáles son los conceptos, los principios ético-políticos y la base normativa en la que se sustenta. El cuerpo de objetivos, metas y estrategias, debe ser consistente con ese enfoque. El Capítulo 2 de este Manual, así como el punto anterior (consistencia estratégica) están dedicados justo a este tema y pueden servir para orientar ese apartado de la Política. 3.
PERFIL DE LA POBLACIÓN OBJETIVO, PARTICIPANTE Y BENEFICIARIA
La política existe para transformar una situación de inseguridad y mejorar el disfrute de derechos de la población, contando con su protagonismo en algunas de las CAPÍTULO 5
141
dimensiones de la política. Ello implica que con anterioridad debemos identificar de forma clara:
ZZ Cuáles son los delitos y/o faltas que la política va a priorizar. En el caso del ejemplo señalado serían los homicidios, el crimen organizado y las capas más altas de las cadenas de distribución de armas, municiones y drogas. ZZ Cuáles son los territorios con mayor concentración de estos delitos. En el caso de nuestro ejemplo, serían los 30 territorios priorizados.
ZZ Cuáles son los sectores sociales particularmente victimizados por esos delitos o faltas y cuáles los principales protagonistas de la violencia o las inconvivencias. En líneas generales, suelen ser los jóvenes, niños y mujeres de los sectores populares las principales víctimas de la violencia. El proceso de diagnóstico debe permitir conocer, cuantitativa y cualitativamente, a esta población, lo que facilitará un diseño que las incorpore a la política y conocer, posteriormente, si ésta ha tenido un impacto en la mejora de sus condiciones de vida, aumento de la organización y autogobierno popular, disminución de la victimización delictiva, disminución del temor y mejor evaluación de los cuerpos de seguridad. 4.
ADSCRIPCIÓN INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA
La ejecución de la política implica una organización interna de la alcaldía o la gobernación, la identificación de sus responsables, así como la coordinación interinstitucional y social para su ejecución. Un buen diseño de política debe señalar claramente quién es responsable de qué y cómo funcionan los mecanismos internos y externos de coordinación. 142
CAPÍTULO 5
En este Manual proponemos que sea conformado un mecanismo interno de alta dirección de la política, dirigido por el/la alcalde/sa o el/la gobernador/a y conformado por los/as máximos/as responsables de la seguridad, la política social y la participación popular. Este espacio de dirección interna debe diseñar, monitorear y evaluar la ejecución de la política, a través de órganos auxiliares que presenten reportes periódicos. Igualmente sugerimos que, aunque se trate de una sola política, las dimensiones policiales de la misma se ejecuten sin vinculación evidente (en los niveles operativos) con las dimensiones de prevención y de promoción de la autorregulación y el autogobierno popular comunitario, para evitar la estigmatización de la que hablamos en el capítulo 2. Las políticas de prevención y de autorregulación deben ejecutarse desde un discurso de promoción de derechos y de convivencia y no desde un discurso de seguridad, ya que éste podría obstaculizar su desarrollo. n documento que exprese una política debe señalar explícitamente cuáles son los conceptos, los principios ético-políticos y la base normativa en la que se sustenta.
U
Por otra parte, tal como lo plantea la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, se sugiere la creación de espacios de coordinación interinstitucional con las instancias de los gobiernos nacionales, estadales o municipales con competencia en las líneas estratégicas de la política, así como la creación de coaliciones sociales por la convivencia. 5.
METAS Y CALENDARIZACIÓN
De cada objetivo específico deben desprenderse metas concretas. Las metas son la cuantificación del logro esperado, en un período determinado. Veamos un ejemplo en la siguiente tabla: CAPÍTULO 5
143
TABLA 3
Objetivos específicos vinculados con el servicio policial Objetivos
Metas
Cronograma (trimestres) I II III IV
Fase de lanzamiento del servicio Ejecutar 30 campañas informativas, una en cada uno de los 30 sectores priorizados, explicando en qué consiste el Servicio, visitando los hogares y estableciendo contacto directo con los pobladores y sus organizaciones Ejecutar 30 diagnósticos comunitarios y participativos, uno en cada uno de los 30 sectores priorizados, sobre los principales problemas de convivencia, sus causas y consecuencias
Desplegar el servicio de policía comunal en los 30 territorios priorizados en la política, con mayor concentración de delitos violentos
Diseñar junto a las comunidades 30 planes estratégicos del servicio, uno en cada territorio priorizado, estableciendo las líneas de acción priorizadas por el servicio de policía comunal y las otras líneas de acción necesarias para avanzar en la convivencia, señalando sus responsables dentro de la comunidad u otras instituciones Fase de lanzamiento del servicio Realizar de manera diaria recorridos a pie en los lugares de riesgo de los 30 sectores priorizados Realizar de manera diaria visitas a sectores vulnerables (P.e. mujeres o niños en riego de violencia) en los 30 sectores priorizados Acompañar a las comunidades de los 30 sectores priorizados, en las actividades ejecutadas por sus organizaciones Elaborar semanalmente un reporte de inteligencia que oriente a los servicios de vigilancia y patrullaje y de investigación, para la realización de su trabajo en cada uno de los 30 sectores priorizados Realizar reuniones quincenales en cada uno de los 30 sectores priorizados para monitorear junto a las organizaciones populares de la comunidad la marcha del servicio Realizar 30 evaluaciones anuales, una en cada sector priorizado, identificando logros y retos del servicio y de los planes estratégicos del servicio y de las otras líneas de convivencia
144
CAPÍTULO 5
A su vez, cada meta debe desagregarse, en la Planificación Operativa, en actividades y tareas, con un nivel de especificidad temporal más específico. Esto no corresponde a la política, que se centra en las grandes orientaciones estratégicas, sino a los programas y proyectos, dentro del Plan Operativo. 6.
PRESUPUESTO Y RECURSOS
Los recursos, tanto económicos como materiales, así como el talento humano, son la cara realista de la política. Cada una de las metas debe contar con un análisis de necesidades y costos, que debe ser asignado. Sin presupuesto suficiente, recursos materiales y personal, la política se torna inviable. Al mismo tiempo conviene recordar un proverbio árabe muy citado por el Comandante Chávez: “quien quiere hacer algo encuentra un medio, quien no quiere hacer nada encuentra una excusa”. Quienes están comprometidos con su política, lograrán conseguir recursos internos y externos para ejecutarla. 7.
INDICADORES DE MONITOREO Y EVALUACIÓN
La política debe prever los indicadores generales que permiten monitorear y evaluar sus procesos, resultados e impactos; es decir, el grado de cumplimiento de sus objetivos y los modos en los que se realiza. Este tema será desarrollado en mayor detalle en el próximo capítulo. Sin embargo, avanzamos un ejemplo. Si nuestro objetivo general es “Disminuir los delitos violentos y los déficit de convivencia en 30 territorios priorizados, a través de medidas policiales, medidas de prevención social y medidas de promoción de la autorregulación y el autogobierno popular”, algunos de los CAPÍTULO 5
145
indicadores de impacto, que deben compararse con los indicadores del diagnóstico (previos al inicio de la política) para ver su evolución, podrían ser: + Sobre
victimización
ZZ Tasa general de homicidios (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados). ZZ Tasa general de cada uno de los delitos priorizados (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados).
ZZ Tasa global de victimización (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados). + Sobre
temor
ZZ Porcentaje de personas que considera que la inseguridad es un problema grave o muy grave (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados). ZZ Porcentaje de personas que consideran probable ser víctima de un delito cerca de su lugar de residencia (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados). + Sobre
el comportamiento policial
ZZ Porcentaje de personas satisfechas con el servicio policial (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados). ZZ Porcentaje de personas que sienten confianza en la policía (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados).
146
CAPÍTULO 5
ZZ Porcentaje de personas con disposición a denunciar (en la jurisdicción de la alcaldía o gobernación y en los sectores priorizados). ZZ Número de denuncias de casos de violación a los derechos humanos cometidos por los policías.
ZZ Número de denuncias de casos de corrupción o delitos en los que se vinculen funcionarios policiales. + Sobre
el Poder Popular
ZZ Número de Planes de Convivencia Solidaria en funcionamiento en los territorios priorizados
ZZ Número de casos procesados por las experiencias de justicia restaurativa procesados por los órganos del Poder Popular Al igual que el objetivo general, cada uno de los objetivos específicos debe tener un grupo de indicadores que permitan monitorear y evaluar su avance.
4.
¿Cómo deben organizarse nuestros planes y proyectos según la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular?
De acuerdo a la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (LOPPP), la planificación se define como:
“
Proceso de formulación de planes y proyectos con vista a su ejecución racional y sistemática, en el marco de un sistema orgánico nacional, que permita la coordinación, cooperación, seguimiento y evaluación de las acciones planificadas, de conformidad con el proyecto nacional plasmado en la Constitución de la República y en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. (Artículo 5) CAPÍTULO 5
147
Como está establecido en la LOPPP, para alcanzar nuestros objetivos, debemos formular planes y proyectos. Según esta ley, el plan se define como:
“
Documento de planificación pública que establece en forma sistemática y coherente las políticas, objetivos, estrategias y metas deseadas, en función de la visión estratégica, incorporando los proyectos, acciones y recursos que se aplicarán para alcanzar los fines establecidos. (Artículo 5)
Los planes deben ser de dos tipos: estratégicos (que aquí llamamos “Política”) y operativos. Los planes estratégicos que también podemos llamar planes macro o rectores o simplemente la Política, definen el impacto que deseamos alcanzar a más largo plazo (generalmente entre tres y cinco años), impacto que en el caso de la inseguridad frente al delito, debe estar asociado, como hemos dicho, a: a) la reducción de los índices de criminalidad y al aumento de la convivencia, b) la disminución del temor de la población, c) la disminución de los casos de corrupción policial y violación de los derechos humanos y al aumento de la confianza de la población en estos cuerpos, y, por último, d) al aumento de la capacidad de autorregulación de las comunidades. Los planes operativos nos permiten concretar ese impacto, identificando objetivos intermedios así como acciones y pasos específicos que debemos dar en un tiempo determinado, y cuya sumatoria hace posible la consecución del impacto previsto.
148
CAPÍTULO 5
Los planes operativos deben estar alineados con el plan estratégico y contienen objetivos específicos y metas cuantificables en un período de tiempo que suele ser de un año, por lo que generalmente reciben el nombre de Planes Operativos Anuales (POA). Se ejecutan a través de proyectos que son las formas más concretas de acción en el marco de una planificación. De acuerdo a la LOPPP, un proyecto se define como:
“
Instrumento de planificación que expresa en forma sistemática un conjunto de acciones, actividades y recursos que permiten, en un tiempo determinado, el logro del resultado específico para el cual fue concebido. (Artículo 5)
Los proyectos deben concretar los objetivos y las metas contenidas en los planes estratégicos identificando pasos, acciones, tiempos, recursos y resultados. Pueden ser de diferente tipo incluyendo los que se diseñan y ejecutan desde las propias comunidades y deben entenderse en forma articulada. La agrupación de proyectos con características comunes puede llegar a constituir programas. Así por ejemplo, si formulamos un conjunto de proyectos destinados a la inclusión de jóvenes en lo educativo, lo cultural, lo deportivo y lo socioproductivo, podremos agruparlos en un programa denominado “Inclusión Integral de Jóvenes”, derivado de la línea estratégica “Prevención Integral”.
5.
¿Qué ejemplos o experiencias nos pueden ayudar a pensar nuestra política?
La Política que proponemos en este Manual delinea tres campos estratégicos, a saber: a) los de prevención social o integral, b) los de fortalecimiento de la respuesta policial frente al delito, y c) los de promoción de formas de autorregulación, autogobierno y convivencia. Presentamos en este apartado final algunos ejemplos de experiencias de Venezuela u otros países, que
CAPÍTULO 5
149
pueden ayudar a pensar los proyectos que conforman nuestra política. A)
PROYECTOS PARA LA PREVENCIÓN INTEGRAL
Las políticas de izquierda en materia de seguridad ciudadana, abandonan las estrategias de mano dura y control represivo y hacen una apuesta por las acciones destinadas a profundizar la inclusión social, en el entendido de que la falta de acceso y disfrute de derechos crea condiciones que favorecen la comisión de delitos. Al respecto el profesor e investigador argentino Máximo Sozzo, señala que toda política que pretenda el control del delito, desde una visión de izquierda, debe contener:
“
…la promoción de políticas sociales que luchen contra la exclusión y la desigualdad social en tanto condición de posibilidad del delito de los débiles, incluyendo el despliegue, el desarrollo de programas e iniciativas que desde el arsenal de herramientas que nos brindan las políticas sociales busquen abordar específicamente el nexo entre esas con-
150
CAPÍTULO 5
diciones, es decir, entre la desigualdad y la exclusión social y la actividad delictiva. Esto es, un conjunto de iniciativas y programas que, desde el terreno de las políticas sociales, promuevan claramente la interrupción de ese nexo. (Sozzo, 2012: 20)
Estos proyectos activan estrategias que evitan la ocurrencia de delitos o de situaciones de violencia. Como lo establece la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, “Se trata de intervenciones ex-ante, que apuntan a evitar la ocurrencia de las situaciones identificadas como lesivas para el disfrute de derechos de la población”, y pueden estar dirigidos a toda la población o pueden estar focalizados en grupos específicos o más vulnerables. Algunos de estos proyectos tipo pueden ser:
E
stos proyectos deben tener como punto de partida un diagnóstico participativo que devele sus necesidades y expectativas, así como una participación activa y directa de los jóvenes en su elaboración y puesta en marcha.
+ Inclusión
juvenil
Como indican todos los diagnósticos en nuestro país, los y las jóvenes son los principales protagonistas de la violencia tanto como víctimas como victimarios. Por eso es tan importante atenderlos como sector a través de planes y proyectos específicos que los alejen de la violencia y les permitan construir su proyecto de vida. Un importante número de jóvenes en nuestro país se encuentra sin estudiar ni trabajar, con mucho tiempo libre improductivo. Los proyectos dirigidos a ellos y ellas que abran espacios para un uso productivo de su tiempo, en cuestiones que les interesan y les aporten para su crecimiento personal y político, debe formar parte de las políticas locales de seguridad. Los proyectos dirigidos a jóvenes tienen expresión en CAPÍTULO 5
151
áreas como la educación, el desarrollo de experiencias socioproductivas, el deporte, la política y la creación cultural en todas sus formas. Su objetivo debe ser el de disminuir las causas por las cuales los y las jóvenes se ven inmersos en situaciones de violencia y cometen delitos. Estos proyectos deben tener como punto de partida un diagnóstico participativo que devele sus necesidades y expectativas, así como una participación activa y directa de los jóvenes en su elaboración y puesta en marcha. Deben reconocerse las identidades juveniles con todas sus características y particularidades; estar despojados de prejuicios y cargas estigmatizadoras hacia los y las jóvenes que se encuentran en situación de exclusión y contar con las herramientas y recursos que los hagan viables y atractivos para ellos y ellas. Estos proyectos deben construirse con alianzas de organismos como los ministerios del Poder Popular para la Juventud, para la Cultura, para el Deporte, para la Educación, para la Salud, para el Trabajo, para las Comunas y Movimientos Sociales, entre otros; y sus diferentes entes asociados como las misiones.
EXPERIENCIA DE BARRIO
A
DE PAZ, GUAYAQUIL
partir del año 2005 se ejecuta en la ciudad el proyecto llamado Barrio de Paz, que abarca una extensión de 49 manzanas en el centro de Guayaquil (Ecuador), definidas como una zona de alta peligrosidad. En este barrio viven alrededor de 1000 familias, la gran mayoría de ellas de escasos recursos. Además, los niños y jóvenes constituyen la base de la pirámide poblacional del sector. El proyecto se inició con un acuerdo entre cinco pandillas en un pacto de convivencia y trabajo conjunto. El primer paso fue la entrega de armas de fuego por parte de las pandillas, lo que fue bien recibido por los medios de comunicación y la opinión pública. En contraparte, el municipio 152
CAPÍTULO 5
aportó con recursos para la conformación de una primera microempresa que se llamó Gráficas Paz Urbana. El capital político del nuevo liderazgo más conciliador y el atractivo de una actividad productiva para los jóvenes condujo a que en poco tiempo aparecieran dos nuevas microempresas a cargo de los ahora considerados “ex pandilleros”: la pizzería Pandi Pizza y un estudio de grabación musical llamado Primate Records. A estos proyectos les siguió la implementación de otras microempresas. Otro pilar ha sido la formación y capacitación. Para esto se implementa la creación de un colegio virtual que a través de una alianza con el Colegio Virtual Iberoamericano intenta que treinta pandilleros culminen la educación media o bachillerato. Además se desarrolla otro proyecto para crear capacidades técnicas en más de 4.000 jóvenes a través de becas del gobierno. Estos esfuerzos apuntan a crear no solamente las capacidades técnicas sino también la iniciativa de los jóvenes “reinsertados” para crear sus propios negocios. El proyecto habría generado hasta ahora una gran cantidad de resultados positivos, entre los cuales se pueden destacar:
ZZ
Disminución en más del 60% del índice de delitos en el Barrio de Paz.
ZZ
Disminución de ajusticiamientos entre miembros de diferentes grupos rivales.
ZZ
Desestigmatización de los y las jóvenes en la percepción ciudadana y los medios de comunicación.
ZZ
Nuevas fuentes de trabajo a través de la creación de microempresas.
ZZ
Involucramiento del municipio y otros actores (públicos y privados) en la discusión e implementación.
ZZ
Incorporación de empresarios en el auspicio de algunas microempresas.
Fuente: Santillán y Varea, 2008.
CAPÍTULO 5
153
+ Recuperación
y ocupación de espacios
Dentro de las estrategias de prevención situacional, la ocupación de espacios, especialmente aquellos considerados de riesgo, constituye una forma efectiva de disminuir la ocurrencia de hechos delictivos, al mismo tiempo que se combina con el desarrollo de estrategias que permitan la ocupación del tiempo libre de niños, niñas y jóvenes en actividades deportivas, recreativas y culturales. La recuperación y ocupación de espacios, implica proyectos como la construcción o reparación de canchas y su dotación, la recuperación de plazas y espacios de encuentro de las comunidades, la iluminación de calles, la limpieza de callejones y calles (desmalezamiento, recolección de basura), la utilización de espacios comunes para la realización de diversas actividades a través de la creación de agendas culturales, deportivas y comunitarias. Estos proyectos deben tener un enfoque sostenible que asegure su mantenimiento permanente. Estos proyectos implican la construcción de alianzas con las secretarías de infraestructura, los proyectos del Gobierno de Calle. B)
PROYECTOS DE FORTALECIMIENTO DE LA RESPUESTA POLICIAL FRENTE AL DELITO
La actuación de los órganos de seguridad ciudadana, en especial el más cercano a la gente como es la policía, debe ser parte integrante de cualquier plan de seguridad ciudadana local y estadal. Gracias a la Reforma Policial iniciada en 2006, Venezuela cuenta con todo un marco normativo y estándares para conformar cuerpos policiales acorde con una política de seguridad efectiva, democrática y respetuosa de los derechos humanos. 154
CAPÍTULO 5
Los gobiernos municipales y estadales se encuentran
TOMAR LOS ESPACIOS
E
n diferentes sectores populares de Caracas, las comunidades se han organizado para hacer frente a los problemas de seguridad, a través de iniciativas preventivas de tipos culturales, deportivas y educativas, que involucran especialmente a los niños, niñas y jóvenes. Los consejos comunales, así como colectivos organizados, han sido las instancias promotoras de estas iniciativas entre las que destacan la creación de casas culturales, radios comunitarias, talleres de prevención del consumo de drogas, actividades de recreación para niños y niñas y el rescate de tradiciones culturales que tienen como escenario la calle. Una de estas iniciativas tiene lugar en el sector Las Casitas del barrio La Vega, en donde se han tomado los espacios públicos de la comunidad para prevenir acciones delictivas. A través de su Consejo Comunal y el colectivo Ateneo Caribes de Itagua, una de sus voceras, Alicia Cortés, ha señalado que Las Casitas era una zona “súper peligrosa”, y que, a pesar de la poca densidad de población, en sus inicios los habitantes eran víctimas constantes de la inseguridad.
“
Contra esa realidad nuestro trabajo se basó en la toma de los espacios. Nunca dejábamos solos los callejones y el resto de los lugares públicos. La intención era entretener a
los muchachos, y como no teníamos recursos, las actividades consistían en competencia de chapitas, pelotica de goma; o se impartían talleres de tambor.
Otro problema era las constantes confrontaciones entre grupos de jóvenes de diferentes sectores.
“
Los muchachos de un barrio no podían visitar otros lugares de La Vega porque corrían el riesgo de que les cayeran a golpes o a plomo –explicó--. Gracias a la organización de intercambios deportivos y musicales, en los que estaban involucrados participantes de distintas zonas, se logró disminuir considerablemente el asunto.
El pueblo también se organiza para luchar contra la delincuencia.
Fuente: Correo del Orinoco. 19.01.2014 CAPÍTULO 5
155
aún en proceso de adecuación de sus cuerpos policiales a estos estándares, por lo que es conveniente incorporar en los planes de seguridad, proyectos que fortalezcan y hagan avanzar la reforma policial. Entre los proyectos que podemos destacar acá se encuentran:
ZZ Programas de formación dirigidos a funcionarios y comunidades para el conocimiento de la legislación policial vigente en materia policial.
ZZ Programas de Reentrenamiento Policial. ZZ Proyectos dirigidos al despliegue eficaz de los servicios de Patrullaje y Vigilancia y de Policía Comunal. ZZ Proyectos para la adopción de los estándares de la reforma policial: número de funcionarios de acuerdo al tamaño de la población, incorporación de mujeres policías, procesos de reentrenamiento, creación de oficinas de control interno, dotación y equipos, adopción de estándares para el uso progresivo, diferenciado y proporcional de la fuerza, adopción de estándares para el patrullaje, implementación del servicio de policía comunal, rendición de cuentas, entre otros. ZZ Proyectos para la creación de sistemas de información policial y tecnificación de sus comunicaciones.
ZZ Proyectos para el desarme y control de armas con el fin de impulsar procesos de desarme en las comunidades en coordinación con los entes centrales respectivos y para asegurar que se aplique la legislación nacional sobre control de armas en el ámbito local.
ZZ Proyectos para la creación y capacitación de los Comités Ciudadanos de Control Policial a nivel municipal y estadal para el ejercicio de la contraloría externa de la función policial por parte de las comunidades. Estos proyectos deben contar con el apoyo del Viceministerio del Sistema Integrado de Policía y la asesoría técnica del Consejo General de Policía. 156
CAPÍTULO 5
PRIMERA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA POLICÍA DEL ESTADO BARINAS
M
iércoles tres de agosto de 2011, nueve de la mañana, día soleado y cielos despejados, cancha techada de fútbol sala de la ciudad deportiva del estado Barinas. Todo el ambiente preparado desde la noche anterior, tarimas y equipos especiales de sonido, vallas publicitarias y estandartes de la Policía, funcionarios y funcionarias policiales uniformados, más de cuatrocientas sillas vestidas de gala esperan la presencia de los invitados al primer evento de Rendición de Cuentas de la Policía del Estado Barinas, correspondiente a la gestión administrativa, operativa y funcional desarrollada en el primer semestre del año 2011. Representante de diversas comunidades, incluyendo pobladores indígenas, instituciones gubernamentales, colectivos y movimientos organizados, representantes del Gobierno, Guardias Nacionales, medios de comunicación, policías fueron los protagonistas de esta historia, que por primera vez realizó la Policía del Estado Barinas. Con la presencia del gobernador del Estado profesor Adán Chávez se da inicio al evento pautado. Se presentaron los informes de la gestión administrativa, funcional y operativa de la policía. Las comunidades pudieron conocer el estado de las unidades patrulleras, motorizadas y vehiculares, la distribución de los equipos policiales y bienes muebles, así mismo los resultados de las actividades ordinarias y extraordinarias desarrollados durante el semestre, junto a las jornadas de capacitación y formación dirigida al personal policial. También pudieron enterarse sobre las Instancias de Control Interno de la Policía del Estado Barinas: Oficina de CAPÍTULO 5
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Control de Actuación Policial (OCAP), Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales (ORDP) y Consejo Disciplinario, sus respectivas funciones, competencias, principios, valores y procedimientos. Así mismo se presenta la relación del régimen disciplinario a los cuales están sujetos los funcionarios que incurren en faltas y delitos, medidas de asistencia voluntaria y obligatoria, especificando los datos, porcentajes y casos procesados, investigados y esclarecidos durante el primer semestre del año 2011. En la plenaria se presentan los formatos estadísticos y porcentuales que contienen los resultados de los planes ejecutados en el primer semestre en las áreas de vigilancia, patrullaje, policía comunal, investigación e inteligencia, servicio de atención a la víctima, y operativos especiales de seguridad tales como: Carnaval, Semana Santa, Vacaciones, Juegos Deportivos Culturales, Dispositivo Bicentenario de Seguridad entre otros. Se invita a las comunidades a participar y expresar sus opiniones relacionadas con el evento, por lo tanto se abre un ciclo de preguntas y respuestas sobre la actividad desarrollada. Algunas de las personas presentes exponen sus agradecimientos por ser invitados y protagonistas de este evento de Rendición de Cuentas que por primera vez realiza la Policía del estado Barinas, así mismo manifiestan sus diferentes dudas y sugerencias ante el cuerpo policial, las cuales son respondidas de manera satisfactoria. Fuente: Consejo General de Policía. Pasos dados poco a poco. Memoria y cuentos del proceso piloto de constitución de los Comités Ciudadanos de Control Policial. Caracas, octubre 2011.
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CAPÍTULO 5
C)
PROYECTOS DE AUTORREGULACIÓN COMUNITARIA Y RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS
Los procesos de autorregulación comunitaria deben promoverse como parte de las políticas locales de seguridad. Entendemos por autorregulación comunitaria, la capacidad de las comunidades de establecer y cumplir normas de relacionamiento que propicien una convivencia solidaria y pacífica en forma sostenida. Estas normas deben nacer de un alto consenso y suponen la apertura de espacios de diálogo así como también la existencia de mecanismos para su operativización, incluyendo reparaciones en caso de incumplimiento. En el entramado de leyes que impulsan el fortalecimiento y protagonismo del Poder Popular en Venezuela, están contempladas estrategias dirigidas a lograr estos procesos de autorregulación y, con ellos, mayores niveles de convivencia. La Ley Orgánica del Poder Popular hace mención en su artículo 21 a la justicia comunal entendida en estos términos:
“
La justicia comunal es un ámbito de actuación del Poder Popular, a través de medios alternativos de justicia de paz que promueven el arbitraje, la conciliación, la mediación, y cualquier otra forma de solución de conflictos ante situaciones derivadas directamente del ejercicio del derecho a la participación y a la convivencia comunal, de acuerdo a los principios constitucionales del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, y sin contravenir las competencias legales propias del sistema de justicia ordinario.
La Ley Orgánica de las Comunas dedica su título III a las cartas comunales que no son otra cosa que instrumentos del Poder Popular para construir su marco de convivencia. CAPÍTULO 5
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Las cartas comunales se definen en al artículo 18 de esta ley como:
“
…instrumentos, propuestos por los habitantes de la Comuna y aprobados por el Parlamento Comunal, destinados a regular la vida social y comunitaria, coadyuvar con el orden público, la convivencia, la primacía del interés colectivo sobre el interés particular y la defensa de los derechos humanos, de conformidad con la Constitución y las leyes de la República.
También esta Ley contiene el título IV dedicado a la justicia comunal, entendida como un medio alternativo para la resolución.
“
Artículo 56. Es un medio alternativo de justicia que promueve el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualquier otra forma de solución de conflictos, ante situaciones derivadas directamente del ejercicio del derecho a la participación y a la convivencia comunal, de acuerdo a los principios constitucionales del Estado democrático y social de derecho y de justicia, sin contravenir las competencias legales propias del sistema de justicia ordinario.
Por su parte, la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares, también contiene herramientas para lograr un aumento de la convivencia y prevenir la violencia. Una de estas herramientas es la Carta del Barrio que en su artículo 59 define su alcance en los siguientes términos:
“
El alcance de la Carta del Barrio corresponderá al ámbito local exclusivo de cada asentamiento urbano popular. Es un instrumento de gobernabilidad primaria en cada asentamiento urbano popular; representa el acuerdo social refrendado y aprobado entre los pobladores y las pobladoras en asamblea de ciudadanos y ciudadanas, que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograr el bienestar colectivo bajo un instrumento normativo.
160
CAPÍTULO 5
En relación con la construcción de normas de convivencia esta Ley las describe de la siguiente forma:
“
Comprende las normas existentes y las propuestas para la regularización de las relaciones internas del asentamiento urbano popular por medio de las cuales, voluntariamente, se comprometen los pobladores y pobladoras a respetar y proteger los derechos de los y las demás, incluyendo los de las generaciones futuras, y a contribuir activamente al bien común, a la defensa de la dignidad humana, la igualdad y la equidad, la convivencia pacífica y armónica de los pobladores y pobladoras. Reafirmar entre sus habitantes un sentido de ciudadanía e identidad, cooperación, solidaridad, tolerancia y diálogo en pro del bien común, respeto y conservación del ambiente, de las limitaciones y riesgos del mismo.
Entre los proyectos que favorecen la autorregulación comunitaria están:
ZZ Formación de mediadores y mediadoras comunitarias que puedan procesar la solución de conflictos vecinales en su etapa incipiente, antes de que escalen a formas más complejas y de más difícil solución.
ZZ La promoción de procesos de negociación frente a actores delictivos con participación comunitaria, capaces de generar procesos locales de pacificación y que deben contar con un cercano acompañamiento.
ZZ La elaboración de Normas de Convivencia, tales como las cartas comunales y cartas del barrio, entre otras, de forma consensuada y con amplia participación, tal y como lo establecen los mismos instrumentos normativos.
CAPÍTULO 5
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PACTO DE CESE
AL FUEGO ENTRE JÓVENES Y SUS VECINOS
C
atuche es una comunidad ubicada en un sector popular de Caracas que tiene una larga historia de activismo comunitario. Para el año 2007 muchas familias de la comunidad se hallaban en duelo por las muertes violentas de sus jóvenes varones en enfrentamientos armados […]. En octubre de ese año, el asesinato de un joven se convirtió en el evento precipitador que desencadenó la urgencia de actuar. La madre de ese joven tomó la iniciativa de convocar a vecinas para actuar frente a las muertes sistemáticas de sus hijos varones. Esta iniciativa originó la conformación de dos “comisiones de convivencia” constituidas por madres que se comprometieron en forjar un pacto de paz y cese al fuego con los varones de las bandas armadas del barrio. Se trata de madres que habían perdido hijos por la violencia en sus comunidades. Las comisiones de convivencia se formaron con las madres de dos sectores tradicionalmente en pugna y tenían a dos líderes comunitarias de amplia credibilidad que les servían de enlace. Los grupos de jóvenes de cada sector fueron reunidos por las comisiones de mujeres en asamblea por separado. Las madres de las comisiones expusieron su desesperación, notificaron su decisión de instaurar un pacto de convivencia. También advirtieron que si no se apegaban al pacto serían denunciados. Las madres lograron el acuerdo y firma de los jóvenes estableciendo las reglas y sanciones. El activismo y persistencia en medio de dificultades de estas mujeres ha producido el cese de muertes de hombres jóvenes durante dos años en una comunidad donde éstas eran cotidianas y ha alcanzado una conquista fundamental: permitir que las nuevas generaciones de niños y adolescentes crezcan en un entorno más seguro. Las comisiones de convivencia formadas por las mujeres pueden entenderse como instancias preventivas y reguladoras del conflicto armado entre los dos 162
CAPÍTULO 5
sectores. Funcionan como redes de solidaridad entre mujeres que, activando todos los recursos disponibles –sociales, simbólicos, culturales– y en función del pacto establecido, movilizan estrategias de control individual y colectivo –frente a los intentos de resquebrajar el pacto por parte de los varones armados– con el objetivo de preservar la vida, la integridad física de sus hijos y familiares, resguardar la convivencia pacífica en la comunidad y garantizar la potestad de circular por el vecindario. Las comisiones de convivencia actúan entonces como redes de contención frente a las amenazas de ruptura de los acuerdos de convivencia comunitaria alcanzados con los jóvenes. Se apreciará que esta contención efectiva exige el sostenimiento de una potente red de mujeres comunicándose y movilizándose y dispuestas a interpelar de modo permanente a los jóvenes. La capacidad de resistencia de esta red en el tiempo, en medio de las dificultades y lo arduo del desafío –mantener la convivencia en la comunidad–, depende a su vez de una red de aliados que, con su soporte, acompañamiento afectivo y observación permanente, permiten que el tejido se mantenga “templado” y “compacto”.
Tomado de: Verónica Zubillaga. La prevención de la violencia juvenil en Venezuela: una urgencia pendiente.
Octubre 2009. Sistematización de acuerdos de convivencia entre comunidades y jóvenes de bandas armadas: claves para aprender y difundir. UNES, 2011
CAPÍTULO 5
163
CAPÍTULO 6
¿Cómo ejecutar, monitorear y evaluar nuestra política de seguridad frente al delito?
Ejecución de la política de seguridad frente al delito Diferencias entre monitoreo y evaluación Monitoreo de la política de seguridad frente al delito La evaluación de la política de seguridad frente al delito La evaluación de la respuesta policial
1.
Introducción
¿Cómo debemos ejecutar nuestra política de seguridad frente al delito? ¿Qué es el seguimiento y monitoreo? ¿Cuáles son las diferencias entre monitoreo y evaluación? ¿Qué es la evaluación y cómo debemos hacerla? ¿Qué mecanismos específicos existen para evaluar el desempeño policial? A estas interrogantes pretendemos darle respuesta en este capítulo final del presente Manual.
2.
¿Cómo ejecutar nuestra política de seguridad frente al delito?
La ejecución de lo diseñado implica la movilización de los recursos, personas e instancias para lograr los objetivos y metas, en los tiempos planificados, a través de las estrategias, tácticas y actividades operativas previstas. Para lograr la efectividad y eficacia de los objetivos y metas: a) deben estar claramente definidas las instancias responsables de la toma de decisiones estratégicas, tácticas y operativas; b) debe contarse con un equipo humano comprometido, motivado y formado, y c) de166
CAPÍTULO 6
ben preverse y superarse diversos problemas y retos durante la ejecución. 2.1.
SOBRE LAS INSTANCIAS DE TOMA DE DECISIONES
La política debe tener 3 instancias fundamentales de toma de decisiones, que se corresponden con los niveles estratégico, táctico y operativo. El nivel estratégico se corresponde a la alta dirección de la alcaldía o gobernación y debe monitorear la consistencia estratégica de la política (principios, objetivos, impactos, grandes decisiones), así como recibir, analizar y tomar decisiones sobre los informes de avance que elabora el nivel táctico. En este Manual hemos sugerido que este nivel lo conformen el/la alcalde/sa o gobernador/a, el/la directora/a de seguridad ciudadana (en caso de existir la dirección), el/la directora/a del cuerpo policial y los/as directores/as relacionados/ as con la política social y la política de promoción de la participación y el poder popular. Como señalamos en el capítulo anterior, estas direcciones se corresponden con los tres ámbitos principales de la política: la preCAPÍTULO 6
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vención integral, la respuesta policial y la autorregulación y el autogobierno popular comunitario. El nivel táctico se corresponde con los/as decisores/as medios de la institución, como coordinadores/as y jefas/es de programa o de unidad. Estos deben supervisar la ejecución de la política, a través de los programas y proyectos, analizar y tomar decisiones sobre los informes del nivel operativo. El nivel táctico, debe reproducir la articulación del nivel estratégico, incorporando a las personas responsables de las direcciones antes señaladas. Es fundamental que existan espacios de coordinación táctica en cada uno de los sectores priorizados para la ejecución de la política. El nivel operativo incluye a la mayoría del personal, cuyas actividades y tareas concretan todos los días la política, los programas y los proyectos. Son quienes mantienen el contacto directo con la población, acompañándola en procesos que estimulan su protagonismo o prestando servicios específicos (seguridad, inclusión, atención, etc.).
Política de Seguridad ESTRATÉGICO
Alcalde/sa o gobernador/a
Directora/a de seguridad ciudadana
Directora/a del cuerpo policial
Directores/as relacionados/as con la política social y la política de promoción de la participación y el poder popular
TÁCTICO Coordinadores/as
Jefas/es de Programa o de Unidad
OPERATIVO Resto del personal
IMPLEMENTACIÓN 168
CAPÍTULO 6
2.2.
SOBRE LA MOTIVACIÓN Y MOVILIZACIÓN
El talento humano es el factor más importante para el éxito de la ejecución. Si no está motivado y comprometido surgirán permanentemente problemas, excusas, demoras o ejecuciones deficitarias. Por ello, el personal de dirección (estratégico, táctico y operativo) debe mantener motivados a sus equipos, promoviendo su formación político-estratégica y explicando el sentido y la inserción estratégica de lo que cada uno/a hace. Los espacios de deliberación y consulta con todo el equipo son muy importantes, pues los ejecutores directos manejan información fundamental para corregir errores de la política, los programas o los proyectos. La participación de todo el personal posibilita la apropiación de la política y aumenta el compromiso. Por otra parte, el personal de dirección debe dar el ejemplo de rectitud, compromiso, conocimiento de la materia y formación política. Cabe recordar un texto de Eduardo Galeano que se aplica perfectamente a este tema:
“
Un hombre del pueblo de Neguá, en la costa de Colombia, pudo subir al alto cielo. A la vuelta, contó. Dijo que había contemplado, desde allá arriba, la vida humana. Y dijo que somos un mar de fueguitos. —El mundo es eso –reveló–. Un montón de gente, un mar de fueguitos. Cada persona brilla con luz propia entre todas las demás. No hay dos fuegos iguales. Hay fuegos grandes y fuegos chicos y fuegos de todos los colores. Hay gente de fuego sereno, que ni se entera del viento, y gente de fuego loco, que llena el aire de chispas. Algunos fuegos, fuegos bobos, no alumbran ni queman; pero otros arden la vida con tantas ganas que no se puede mirarlos sin parpadear, y quien se acerca, se enciende.
L
a participación de todo el personal posibilita la apropiación de la política y aumenta el compromiso. Por otra parte, el personal de dirección debe dar el ejemplo de rectitud, compromiso, conocimiento de la materia y formación política. CAPÍTULO 6
169
Ver al Comandan te Chávez sobre “el ar dimiento”, en https:// w w w. y o u t u b e . c o m / watch?v=VCf9riysC vE&t=11
El personal de dirección de la política debe transmitir su ardor, sus ganas, su pasión y su razón; debe explicar y dar el ejemplo, porque la política de seguridad no es más que una forma de expresión de la política revolucionaria. Sobre este tema recomendamos escuchar al Comandante Chávez el 07.12.12 cuando volvió de Cuba, en una maravillosa e inspiradora explicación sobre “el ardimiento” que anima la política revolucionaria. 2.3. LOS
PROBLEMAS Y DESAFÍOS QUE SE PRESENTAN DURANTE LA EJECUCIÓN
La ejecución de planes, programas y proyectos afronta un conjunto de problemas que desafían nuestra capacidad de respuesta, pero frente a los cuales estamos obligados a encontrar soluciones. Estos problemas son:
ZZ Discrepancias entre lo planificado y la realidad: llevar al terreno lo planificado significa contrastarlo con la realidad concreta, lo que puede suponer encontrarnos con dinámicas que desconocemos o con cuestiones que no podíamos prever. Por ejemplo, en los proyectos que involucran una alta participación comunitaria podemos encontrarnos con frecuencia con apatía, desinterés o reservas (especialmente en los temas que abordan la inseguridad y la convivencia); o podemos encontrarnos con espacios comunitarios muy fragmentados que no favorecen el encuentro de todos los sectores que deseamos involucrar. En estos casos será necesario aplicar estrategias que nos permitan adaptar nuestra planificación para superar estas dificultades, sin cambiar sus aspectos sustantivos.
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CAPÍTULO 6
ZZ Burocratismo y fragmentación del aparato estadal: la puesta en marcha de proyectos que dependen de diferentes instancias y organismos del Estado enfrenta trabas relacionadas con las dinámicas internas; procesos, en especial los relacionados con el tema de los
recursos, que no son expeditos; alta segmentación de instancias y procesos que originan retrasos de tiempo. Deben construirse estrategias que permitan anticipar estos obstáculos, previendo mayores tiempos para solicitudes, acuerdos previos con instancias decisoras, reuniones operativas, acuerdos y otros procesos asociados a la ejecución del proyecto.
ZZ Coyunturas
o contextos complejos: existen factores que escapan de nuestra capacidad de control, que se relacionan con la dinámica del país, que inciden en el desarrollo esperado de nuestros planes y proyectos. Estas situaciones pueden afectar la participación de las personas o pueden desviar prioridades en un momento determinado. La mayor capacidad de afrontar con éxito estos problemas reside en una concepción flexible de nuestros planes y proyectos de seguridad frente al delito, que nos permita adaptarlos a las circunstancias, sin cambar sus propósitos ni perder de vista los resultados que queremos alcanzar.
3.
¿Cuáles son las diferencias entre monitoreo y evaluación?
Aunque son dos procesos que están estrechamente relacionados entre sí, el monitoreo y la evaluación tienen propósitos distintos y se implementan de formas diferentes en el marco de la ejecución de proyectos. El monitoreo se define como:
“
…el seguimiento que se realiza durante la ejecución de una política, programa o proyecto. Es un instrumento, de gestión y de política, que permite revisar en forma periódica los aspectos sustantivos […], para optimizar sus procesos, resultados e impactos. Constituye un insumo indispensable para la gestión administrativa y estratégica de una iniciativa pública. (Di Virgilio, M. M. y Solano, R., 2012)
CAPÍTULO 6
171
Se trata de un proceso continuo que nos da información sobre la gestión de un proyecto o plan y de sus resultados parciales con el fin de generar información que nos permita aplicar correctivos, en caso de ser necesarios. Es llevado a cabo por los mismos ejecutores del proyecto y sus insumos provienen de la cotidianidad del proyecto. La información es utilizada por el equipo ejecutante fundamentalmente. Por su parte, la evaluación puede definirse como:
“
…una apreciación, lo más sistemática y objetiva posible, de un proyecto en curso o ya realizado, de su planeación, ejecución y resultados. Su propósito es determinar la pertinencia, el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia en la realización del proyecto, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad… (OECD / DAC, 2002)
La evaluación supone entonces un proceso ordenado de recolección de información que busca identificar resultados e impactos más profundos, así como rendir cuentas; y debe culminar en la formulación de recomendaciones sobre los resultados de las políticas, incluyendo aprendizajes para retroalimentar nuestros próximos planes y proyectos. Puede ser llevado a cabo tanto por los mismos ejecutantes como por actores externos y debe involucrar siempre la opinión de los participantes en el proyecto. La información producida por un proceso de evaluación tiene diferentes interlocutores, incluyendo la opinión pública. Tanto la evaluación como el monitoreo deben entenderse como procesos inherentes a los planes de proyectos y por tanto deben planificarse y no dejarse a la discrecionalidad de los ejecutantes. Estos procesos deben incluirse en los cronogramas de trabajo y presupuestarse.
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CAPÍTULO 6
TABLA 1
Diferencias entre monitoreo y evaluación Tomado de: Berumen Jaqueline (2010).
Monitoreo
Evaluación
Función
Información para la gestión del proyecto
Valoración más profunda enfocada en el aprendizaje y la rendición de cuentas
Enfoque
Revisión del progreso del proyecto
Enfoque en los resultados, objetivos e impacto más amplio y a largo plazo
Insumos
Levantamiento de datos/información
Información proviene de la recolección de datos para el monitoreo, para la línea base, etc.
Tiempo
Continuo, durante toda la implementa ción del proyecto.
En momentos específicos del ciclo del proyecto.
Responsable
Equipo responsable del proyecto.
Evaluadores internos o externos al pro yecto (o a la organización ejecutora).
Presentación Difusión
4.
Presentación menos estandarizada y en Presentación directa con base en forma focada en menos temas, pero analizados tos estandarizados. con mayor profundidad. Entre el equipo del proyecto y los usuarios.
Más amplia: partes involucradas, donan tes, opinión pública, etc.
¿Cómo hacer el seguimiento y monitoreo?
Entre los aspectos que debemos tomar en cuenta para medir la marcha de una política, están: el avance en el logro de los resultados; el nivel de aceptación y respuesta de las comunidades, colectivos o personas a quienes va dirigida; la suficiencia de recursos tanto materiales como financieros y su proceso de gestión; las capacidades del personal que ejecuta el proyecto; el cumplimiento del plan de trabajo en los tiempos previstos; los elementos tanto externos como internos que están obstaculizando su desarrollo. Algunas recomendaciones para generar un buen proceso de monitoreo son las siguientes:
CAPÍTULO 6
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Para los informes de monitoreo se recomien da trabajar en forma tri mestral, semestral y anual, y recolectar información de distinto tipo y nivel de agregación. Sin embar go, la periodicidad suge rida deberá adecuarse a la situación sobre la que se pretende intervenir y a las características de la in tervención (Di Virgilio, M. M. y Solano, R., 2012) La selección de indi cadores es un paso cla ve para construir un buen sistema de monitoreo. Su elección requiere tener en cuenta criterios como in dependencia, verificabi li dad, validez y accesi bilidad. Si a través de la consulta con los acto res involucrados es posi ble definir los indicadores y acordar su importancia y características específi cas, quiere decir que los objetivos de la política son claros, compartidos y están consensuados entre los/as responsables de su implementación. (Di Virgilio, M. M. y Solano, R., 2012)
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CAPÍTULO 6
ZZ Constituir salas situacionales o equipos de monitoreo que reciban y procesen información de forma permanente, sobre la marcha del proceso, con base a unos indicadores previamente determinados. Esta instancia tiene la obligación de producir informes, con una regularidad a determinar (semanal, quincenal o mensual), sobre la marcha del proyecto y es quien levanta las alertas sobre los aspectos que necesitan atención, ya sea de forma preventiva o de forma correctiva. Debe ser cercana al equipo de decisión del proyecto para asegurar una comunicación fluida. ZZ Construir
un conjunto de indicadores para el seguimiento. Los indicadores son básicamente de dos tipos: a) de resultados que dan cuenta de los objetivos alcanzados y se suelen medir a través del cumplimiento de las metas y, b) de procesos que miden el cumplimiento de las actividades y estrategias que se aplican durante la ejecución y que por tanto se relacionan con la gestión del proyecto. Los primeros los medimos fundamentalmente (aunque no exclusivamente) de forma cuantitativa, al referenciarlo con nuestras metas previstas; los segundos, requieren de una mirada más cualitativa que involucra el desempeño del equipo de trabajo y frente al cual deberíamos respondernos preguntas como: ¿nuestras metas están respondiendo a las necesidades de la comunidad o de la realidad que estamos abordando?, ¿nuestras estrategias y actividades se corresponden con el enfoque de seguridad desde una perspectiva de izquierda?, ¿hay interés en la comunidad en participar en los proyectos que conforman la política?, ¿qué fortalezas y debilidades están teniendo nuestros equipos para avanzar en el desarrollo de los proyectos?, ¿cómo está transcurriendo la ejecución financiera de nuestros proyectos que conforman la política?
Un ejemplo de indicadores de seguimiento para nuestros proyectos de seguridad frente al delito y su forma de verificación, es el siguiente: Proyecto: Fortalecimiento de la autorregulación comunitaria a través de la formación de mediadores en comunidades de alta conflictividad Número comunidades involucradas y porcentaje de cumplimiento respecto de las previstas Número de procesos de formación (talleres o programas) realizados y porcentaje de cumplimiento respecto de los previstos Número de mediadores y mediadoras certificados y porcentaje de cumplimiento respecto de los previstos
Indicadores de cumplimiento de metas
Número de materiales de difusión y apoyo distribuidos y porcentaje de cumplimiento respecto de los previstos Número de conflictos mediados y porcentaje de cumplimiento respecto de los previstos Medios de verificación Reportes regulares de actividades Registros de asistencia Registros de actividades Procesos de certificación de mediadores Medios de convocatoria que se están utilizando Tipo de actividades formativas y de sensibilización que se están realizando Nivel de respuesta e involucramiento de las comunidades en las actividades del proyecto
Indicadores de gestión
Capacidad del equipo ejecutor para acompañar el proyecto Porcentaje de ejecución del presupuesto del proyecto Medios de verificación Reportes regulares de gestión Observación en terreno Minutas y registros de reuniones de equipo Entrevistas y reuniones con personas que participan en los proyectos
CAPÍTULO 6
175
5.
¿Por qué es importante evaluar nuestra política y cómo debemos hacerlo?
La evaluación debe entenderse como un proceso que tiene implicaciones para nuestra política de seguridad frente al delito, pues a través de ella conocemos sus resultados e impactos, así como también obtenemos aprendizajes sobre lo que debemos seguir haciendo y lo que no y sobre cómo lo debemos seguir haciendo. Un proceso de evaluación bien entendido debe verse reflejado en los procesos de planificación de nuestras políticas para abordar la inseguridad frente al delito. 5.1.
QUÉ DEBEMOS EVALUAR
Nuestra política pública sobre seguridad frente al delito, debe contemplar cuatro aspectos evaluables: a) el diseño mismo de nuestra política; b) el proceso de ejecución a través de planes, programas y proyectos; c) los resultados alcanzados de acuerdo con los previstos; y d) los impactos logrados. Todo eso nos permitirá conocer si hemos avanzado el propósito fundamental de nuestra política; esto es, la disminución objetiva y subjetiva de la inseguridad, el aumento de la eficacia protectora y garante de derechos por parte del Estado y el aumento del autogobierno popular.
C
uatro aspectos para evaluar: a) el diseño mismo de nuestra política; b) el proceso de ejecución a través de planes, programas y proyectos; c) los resultados alcanzados de acuerdo con los previstos; y d) los impactos logrados.
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CAPÍTULO 6
ZZ La evaluación del diseño de nuestra política: mediante esta evaluación buscamos identificar “…la pertinencia y vigencia del diseño de la iniciativa, a partir de la forma en la que fue inicialmente concebida y de las acciones que finalmente se realizaron. La pregunta que
guía esta evaluación es: ¿el diseño es coherente con las acciones desarrolladas en el marco de la intervención y con las metas que se propone alcanzar?” (Di Virgilio, M. M. y Solano, R., 2012: 90). Esto significa explorar varios aspectos que son determinantes para el éxito de nuestra política, tales como la viabilidad y pertinencia de los objetivos, es decir, si efectivamente se correspondían con la solución del problema identificado; la consistencia de las estrategias de acción en relación con los objetivos y metas del proyecto, es decir, si las estrategias que diseñamos efectivamente apuntaban a lograr las metas. Por ejemplo, si nos propusimos objetivos muy macro como pacificar una zona de alta conflictividad violenta, y no determinamos su alcance, podríamos estar frente a una formulación que se nos hace inviable dada su generalidad; o si nos propusimos captar jóvenes excluidos para desarrollar experiencias socioproductivas y los convocamos a través de medios formales que no les llegan, vamos a tener una muy baja respuesta, lo que hace inconsistente el objetivo con la estrategia.
ZZ La evaluación del proceso de ejecución nos permite conocer si hemos cumplido con lo establecido en la planificación en términos de estrategias y actividades. Por ejemplo, si el proyecto de inclusión de jóvenes contemplaba la realización de un censo de jóvenes excluidos, campañas de captación, talleres de formación, procesos de capacitación y entrenamiento, debemos verificar si estas actividades se cumplieron en los tiempos previstos y con los recursos establecidos. Esta evaluación debe incluir también cómo hemos realizado las actividades, es decir, si hemos respetado el enfoque y los principios de nuestros proyectos tales como su carácter participativo, problematizador, democrático y crítico. ZZ La
evaluación de los resultados alcanzados. Para la evaluación de los resultados hacemos uso de los indicadores de cumplimiento que incorporamos en la fase de formulación y que nos permiten identificar el cumplimiento de las metas. Por ejemplo, si nuestra meta
CAPÍTULO 6
177
era incorporar al 50% de los y las jóvenes excluidos/as del sistema educativo en un municipio o parroquia, debemos contar con un indicador que nos diga cuántos jóvenes deben estar incorporados al finalizar el proyecto. La información que nos brinde este indicador nos permitirá conocer el porcentaje de cumplimiento de nuestras metas.
ZZ Los impactos logrados. Se refiere a logros relaciona-
Las dimensiones, herra
mientas y fuentes de esta evaluación, son las que se presentan en el cuadro de las página 127 y 128 del capítulo 4.
Situación inicial Línea de base Diagnóstico
dos con cambios y transformaciones más a largo plazo y que incluyen aspectos más estructurales. Es decir, aquí verificamos si los proyectos que conforman nuestra política están teniendo incidencia en la trasformación de las dinámicas que producen el delito y la violencia o en las que ayudan a aumentar la convivencia. Las mismas herramientas utilizadas en el diagnóstico deben aplicarse en la evaluación. Se trata de una comparación entre una línea de base (situación inicial) y una línea de resultado (situación actual), posterior a la ejecución de la política.
Ejecución de la política
5.2.
Situación posterior a la política Evaluación de impacto
LOS INDICADORES DE LA EVALUACIÓN
Los indicadores de la evaluación deben construirse a partir de estas cuatro dimensiones y deben contemplar medidas cuantitativas en los casos en los que sean pertinentes tales como porcentajes y tasas (en el caso de los delitos). Deben adaptarse a las características del proyecto y ser comparables con indicadores de años anteriores. En términos generales podemos construir nuestros indicadores a partir de los criterios presentados en la página siguiente: 178
CAPÍTULO 6
Dimensión Dimensión
Elementos para la construcción de los indicadores Elementos para la construcción de los indicadores Correspondencia de los objetivos y metas de la política la realidad Correspondencia de los objetivos y metas de lacon política con la realidad que quisoque transformar quiso transformar Correspondencia de las estrategias utilizadasutilizadas con el enfoque la Correspondencia de las estrategias con elde enfoque de la política y política el perfil yde destinatarios. el sus perfil de sus destinatarios.
Diseño
Diseño
Correspondencia de las capacidades y perfil del equipodel ejecutor Correspondencia de las capacidades y perfil equipocon ejecutor con las estrategias de la política. las estrategias de la política. Pertinencia del tipo de el logro objetivos Pertinencia delgestión tipo deprevista gestióncon prevista conde el los logro de los objetivos Pertinencia de los tiempos cronograma para la ejecución Pertinencia de losytiempos y cronograma para la ejecución Suficiencia de los recursos humanos humanos y técnicosyprevistos Suficiencia de losfinancieros, recursos financieros, técnicos previstos para cubrir el desarrollo del plan. del plan. para cubrir el desarrollo Quiénes participaron en los proyectos o programas que conforman la Quiénes participaron en los proyectos o programas que conforman la política política Cómo fueCómo esa participación fue esa participación
Ejecución Ejecución (proceso) (proceso)
Qué grado de grado apropiación y autonomía lograron los proyectos por Qué de apropiación y autonomía lograron los proyectos por parte de las comunidades o colectivos involucrados. parte de las comunidades o colectivos involucrados. Qué avances la sostenibilidad de la política, y proyectos Quéen avances en la sostenibilidad de laprogramas política, programas y proyectos se han logrado se han logrado Qué saldos intermedios organizativos y formativos dejaron los Qué saldos intermedios organizativos y formativos dejaron los proyectos,proyectos, tales comotales colectivos de mediadores, comités decomités resolución como colectivos de mediadores, de resolución de conflictos, comités decomités controlde decontrol la función de redes de de conflictos, de lapolicial, funciónredes policial, intercambio. intercambio. PorcentajePorcentaje de logro de metas de metas la política de las logro de las de la política
ResultadosResultados
PorcentajePorcentaje de presupuesto ejecutadoejecutado de presupuesto PorcentajePorcentaje de productos previstos que fueronque logrados de productos previstos fueron logrados Tasas de delitos pordelitos tipo, modalidad, frecuencia, victimarios, víctimas, víctimas, Tasas de por tipo, modalidad, frecuencia, victimarios, lugar y hora deyocurrencia lugar hora de ocurrencia Percepción de inseguridad en la población (ver indicadores de la Percepción de inseguridad en la población (ver indicadores de la encuesta de victimización y percepción de inseguridad en anexo en anexo encuesta de victimización y percepción de inseguridad correspondiente). correspondiente).
Impacto Impacto
PorcentajePorcentaje de conflictos de convivencia en comunidades de conflictos de convivencia en comunidades Número, tipos y porcentajes de casos de violación de derechos Número, tipos y porcentajes casos de violación de derechos humanos humanos cometidoscometidos por los cuerpos seguridad por losde cuerpos de seguridad Número, tipos y porcentajes de experiencias de autorreguación y Número, tipos y porcentajes de experiencias de autorreguación y autogobierno popular comunitario, en funcionamiento autogobierno popular comunitario, en funcionamiento CAPÍTULO 6 179
6.
¿Cuáles son las rutas de evaluación del desempeño policial?
Los cuerpos policiales tienen sus propios mecanismos de monitoreo y evaluación, que conviene conocer y aplicar. El nuevo modelo policial establece rutas y metodologías específicas para la evaluación del desempeño de los cuerpos policiales que deben integrarse al sistema de evaluación y monitoreo de las políticas en seguridad. Veamos. 6.1.
LA RENDICIÓN DE CUENTAS
La rendición de cuentas constituye el proceso mediante el cual se evalúa de forma periódica y transparente el desempeño policial. La Ley Orgánica del Servicio de Policía y el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB), establece en su artículo 77 los principios que deben guiar la rendición de cuentas de los cuerpos policiales, en los siguientes términos:
“
Artículo 77. De la Rendición de Cuentas. El proceso de rendición de cuentas comprende la planificación, supervisión y evaluación sobre el desempeño policial, y se desarrollará conforme a los principios de transparencia, periodicidad, responsabilidad individual y por los actos de servicio, la adopción de estándares, el balance entre la supervisión interna y externa y la participación articulada de la comunidad. Son referentes para la evaluación del desempeño policial la adecuación al marco jurídico, la respuesta a las demandas sociales y la consecución de las metas propuestas. Quedan sujetos a la rendición de cuentas las autoridades, funcionarias y funcionarios que ejerzan la función policial conforme a este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.
180
CAPÍTULO 6
Para desarrollar este proceso de rendición de cuentas, el Consejo General de Policía ha señalado un conjunto de obligaciones que deben incorporarse a la práctica
diaria de los cuerpos policiales y que constituyen mecanismos de rendición de cuentas y que comprenden: Una explicación deta
ZZ La creación de mecanismos expeditos, consistentes, periódicos y confiables para rendir cuentas, que incluye la elaboración de formatos y protocolos estándares, la definición de criterios de periodicidad y la activación de Unidades Responsables de Información.
llada de estas obligacio nes puede ser consulta da en http://www.unes. edu.ve/bibliotecaunes/ custodia/documentos/ baquias2/Guia-7-Asun tos%20autenticos.pdf
ZZ La definición del objeto de la rendición de cuentas ante los órganos del Poder Público Nacional, estadal y municipal, enfatizando que este proceso no debe entenderse como un mero trámite burocrático o administrativo y convertirse en un proceso que mejore sustantivamente la función policial.
ZZ La creación de indicadores de gestión que permitan medir de forma concreta el desempeño. ZZ La creación de registros confiables de los procesos de selección, incorporación, promoción, permanencia y retiro de los funcionarios policiales. ZZ La elaboración de informes anuales de ejecución financiera, desarrollo institucional y proyección de crecimiento. ZZ La elaboración de informes anuales de desempeño y rendimiento policial.
ZZ La elaboración de informes anuales consolidados de desviaciones policiales.
ZZ La elaboración de informes mensuales de desempeño operativo. ZZ La publicación de resúmenes de los informes anteriores, de manera de asegurar la difusión de la rendición de cuentas. CAPÍTULO 6
181
6.2.
LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO POLICIAL
De acuerdo al Consejo General de Policía, el desempeño policial se define como:
“
…conjunto de procesos (en términos de condiciones organizacionales requeridas y operaciones policiales), que permiten enfrentar diversas situaciones con métodos variables, ajustados a la legalidad y preservación de los derechos ciudadanos, produciendo resultados (productos) distintos que tienen impacto en el cumplimiento de la ley, el mantenimiento de la paz social, el respeto de los derechos y la confianza ciudadana. (CGP, Practiguía N° 12)
La evaluación del desempeño policial debe hacerse considerando dos dimensiones: la colectiva o agregada y la individual. La primera mide el desempeño del cuerpo policial como organización, lo cual no debe entenderse como la sumatoria del desempeño individual de sus integrantes, sino desde una mirada corporativa abordando aspectos como los temas presupuestarios, administrativos, toma de decisiones de sus directivos, etc. La segunda mide el desempeño de cada funcionario policial. La evaluación del desempeño policial también puede hacerse sobre programas o aspectos específicos de la función policial que nos interesa conocer en un momento determinado. Por ejemplo, el funcionamiento
182
CAPÍTULO 6
del Servicio de Policía Comunal, de Vigilancia y Patrullaje o el funcionamiento de la Oficina de Atención a la Víctima. Para la evaluación del desempeño policial debemos construir indicadores que nos permitan conocer de manera más precisa nuestros resultados. Para la construcción de indicadores debemos tener claro qué es lo que queremos medir, pues la utilización de determina Según escojamos un ti dos indicadores nos dará lecturas diferentes. El Consejo General de Policía ha definido diferentes tipos de indicadores:
ZZ Indicadores de insumos: que miden las condiciones organizacionales con las que cuenta el cuerpo policial. ZZ Indicadores de proceso: que miden las operaciones rutinarias que realiza el cuerpo policial en sus funciones de control y prevención del delito. ZZ Indicadores de malas prácticas policiales: que mide las prácticas desviadas de los funcionarios o del cuerpo policial y que son muy importantes para el control de la función policial.
po u otro de indicadores, tendremos una evaluación distinta: si nuestro indica dor es el número de arres tos, entonces la policía que detenga más perso nas será mejor evaluada (independientemente de si las detenciones se reali zan apegadas a derecho, o si tienen o no impacto en prevenir el delito o me jorar la seguridad), pero si escogemos situaciones re sueltas, los resultados de nuestra evaluación cam biará. (CGP, Practiguía N° 12)
ZZ Indicadores de innovación: que miden la capacidad del cuerpo policial para abordar situaciones particulares que pueden ser muy complejas y adaptar sus acciones a ellas. ZZ Indicadores de resultados: que miden los efectos que se espera de la función policial, por ejemplo, número de personas detenidas, número de servicios prestados. ZZ Indicadores de impacto: miden los resultados o cambios a más largo plazo. Estos diferentes tipos de indicadores tienen un diferente peso o prioridad en la escala de evaluación según el siCAPÍTULO 6
183
guiente esquema. Esa prioridad viene determinada por su mayor capacidad de ser medidos o auditados y no porque unos indicadores sean más importantes que otros.
Impacto Resultados GRÁFICO 1
Peso y prioridad de las distintas dimensiones o tipos de indicadores
Innovación Mala práctica policial Procesos Insumos
a. Indicadores
de insumo o gestión:
ZZ Cumplimiento
de estándares policiales en: organización, dotación y equipamiento, rendición de cuentas, uso progresivo y diferenciado de la fuerza, adquisición de armas y municiones, manejo de detenidos, atención a las víctimas, instalaciones.
Una explicación ex haustiva de estos indi cadores puede en con trarse en Practiguía N° 12. Fiel en el equilibrio de mi actuación. Dispo nible en: http://www. unes.edu.ve/bibliotecau ZZ Eficiencia en la ejecución presupuestaria: medida a nes/custodia/documen través de porcentaje de presupuesto destinado a invertos/baquias2/Guia%20 sión/presupuesto ordinario y porcentaje de presupues12.Fiel%20en%20el%20 to ejecutado anualmente. equilibrio.pdf
ZZ Despliegue operativo: que mide el porcentaje de efectivos en funciones operativas y la medición de patrullaje en extensión geográfica y en número de horas.
ZZ Desarrollo de talento humano y seguridad laboral: que incluye la formación y capacitación del personal policial y el equipamiento y medidas de seguridad laboral. b.
184
CAPÍTULO 6
Indicadores de procesos
ZZ Incremento de denuncias y solicitudes de servicios, según línea de base inicial.
ZZ Atención de solicitudes de servicio en tiempo menor de 50 minutos. ZZ Tiempo de respuesta de solicitudes de servicio. ZZ Esclarecimiento de delitos: lapso transcurrido entre la recepción de la denuncia y la presentación a la Fiscalía; celeridad en diligencias ordenadas por la Fiscalía o tribunal; celeridad en esclarecimiento de delitos.
ZZ Aplicación de medidas disciplinarias. ZZ Medidas de Asistencia Voluntaria. ZZ Medidas de Asistencia Obligatoria. ZZ Situaciones investigadas y procesadas por la Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales. ZZ Eficacia y eficiencia de investigaciones administrativas. c.
Indicadores de malas prácticas policiales
ZZ Tasa entre bajas civiles y bajas policiales en enfrentamientos.
ZZ Tasa de muertes de civiles en enfrentamientos atribuidos al cuerpo policial/total de funcionarios del cuerpo policial.
ZZ Número de muertes/número de sobrevivientes (detenidos) en enfrentamientos armados con el cuerpo policial.
ZZ Porcentaje de funcionarios fallecidos o lesionados en cumplimiento del deber sobre total de efectivos. ZZ Número de casos de abusos policiales y otros delitos, conocidos por Ministerio Público, que terminan en acusación, sobre total de funcionarios.
CAPÍTULO 6
185
d.
Indicadores de innovación
ZZ Proyectos dirigidos al mejoramiento del desempeño, presentados y evaluados positivamente por el Fondo Nacional Intergubernamental del Servicio de Policía.
ZZ Experiencias evaluadas positivamente en concursos de buenas prácticas policiales.
ZZ Investigaciones y evaluaciones realizadas por investigadores independientes.
ZZ Proyectos de innovación y solución de problemas elaborados. ZZ Retroalimentación de la evaluación del desempeño. e.
Indicadores de resultados
ZZ Indicadores de resultados en patrullaje y vigilancia. ZZ Indicadores de resultados en investigación penal. ZZ Indicadores de resultados del Servicio de Policía Comunal. ZZ Indicadores de resultados del Servicio de Tránsito.
186
CAPÍTULO 6
ZZ Otros servicios: por ejemplo, grupos especiales, policía turística. ZZ Indicadores de resultados agregados para el cuerpo policial, por ejemplo, detenidos con procedimientos aceptables según estándares judiciales; número de armas decomisadas; cantidad de droga decomisada; cantidad de vehículos recuperados; cantidad de bienes provenientes del delito recuperados. f. Indicadores
de impacto
ZZ Disminución de tasa de homicidios. ZZ Disminución de tasa de victimización. ZZ Satisfacción del público: confianza en la policía, disposición a denunciar, valoración de sus actividades (global o por servicios), valoración de relación con el público, valoración de su impacto sobre el delito y la inseguridad, percepción sobre abusos y desviaciones policiales. ZZ Reportes de expertos. ZZ Consulta
a organizaciones sociales e informantes
claves. g.
Indicadores de desempeño individual
“
La evaluación individual tiene como función modelar el desempeño de los funcionarios policiales y promover el desarrollo individual dentro de la organización de acuerdo con patrones deseables de actuación. (CGP , Practiguía N° 12).
CAPÍTULO 6
187
El Consejo General de Policía ha propuesto los siguientes indicadores y su escala de peso para evaluar el de sempeño individual:
Diferencias Diferencias Diferencias entreentre monitoreo entre monitoreo monitoreo y evaluación yy evaluación evaluación AjusteAjuste institucional Ajuste institucional institucional FunciónFunción Función
Contenido Contenido Contenido
Se refiere SeSe refiere alrefiere cumplimiento al al cumplimiento cumplimiento de normas dede normas organizacionales normas organizacionales organizacionales por ejemplo, por por ejemplo, ejemplo, asistencia, asistencia, asistencia, puntualidad puntualidad puntualidad
Peso Peso Pes
20% 20% 20%
SeSe refiere a refiere las habilidades a las a las habilidades habilidades y competencias y competencias y competencias asociadas asociadas asociadas a un a un a un Mejoramiento Mejoramiento Mejoramiento Se refiere 20% mejor mejor desempeño desempeño profesional profesional profesional tales como tales tales títulos como como obtenidos, títulos títulos obtenidos, obtenidos, 20% 20% profesional profesional profesional mejor desempeño formación, formación, formación, resultado resultado resultado de evaluaciones dede evaluaciones evaluaciones Productividad Productividad Productividad
Se refiere SeSe refiere a refiere su desempeño a su a su desempeño desempeño por servicios, por por servicios, servicios, por ejemplo; por por ejemplo; ejemplo; númeronúmero de número detenciones dede detenciones detenciones realizadas, realizadas, realizadas, delitos delitos esclarecidos, delitos esclarecidos, esclarecidos, actuaciones actuaciones actuaciones administrativas, administrativas, administrativas, etc. etc. etc.
20% 20% 20%
SeSe refiere alrefiere aporte al al aporte que aporte la que evaluación que la la evaluación evaluación colectiva colectiva colectiva agregaagrega agrega Desempeño Desempeño Desempeño agregado agregado agregadoSe refiere a la evaluación a la a la evaluación evaluación individual individual individual del cuerpo deldel cuerpo policial cuerpo policial policial
20% 20% 20%
Valora Valora proyectos Valora proyectos proyectos de innovación dede innovación innovación presentados presentados presentados en relación enen relación relación con el con desempeño con el el desempeño desempeño policialpolicial policial
20% 20% 20%
Innovación Innovación Innovación
Un indicador excepcional lo constituye la medición de comportamientos heroicos, condecoraciones y reconocimientos institucionales. 6.3. LA
EVALUACIÓN EXTERNA DE LA FUNCIÓN POLICIAL
La LOSPCPNB contempla, además de la evaluación interna, un proceso de evaluación externa de la función policial, que se lleva a cabo a través de la contraloría social. Esta contraloría se ejerce a través de los Comités Ciudadanos de Control Policial que se definen como instancias de participación informada, y control externo de los cuerpos de policía.
188
CAPÍTULO 6
La Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFP) establece en su artículo 87 el alcance y propósito del control externo de la policía de la siguiente manera:
“
…las instancias de control externo prestarán particular atención a la observación y mejoramiento de los procesos disciplinarios por faltas policiales, a denunciar la corrupción y la desviación y abuso de poder, contribuyendo con el mejoramiento de la prestación del servicio de policía, desestimulando el uso de la violencia privada y la aplicación de la justicia por la propia mano, y, en general, a incrementar la eficiencia y eficacia del servicio policial dentro del marco de protección de los derechos y garantías constitucionales.
La ley establece que debe existir un comité por cada cuerpo policial municipal o estadal y sus integrantes deben ser electos por medio de un proceso electoral universal, secreto y transparente. Es responsabilidad de los/as acaldes/as y gobernadores/as que tienen a su cargo cuerpos policiales, impulsar la conformación de estos comités con el apoyo y la asesoría técnica del Consejo General de Policía y la coordinación del MPPRIJP.
CAPÍTULO 6
189
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Recursos de consulta en la web Modelo de Encuesta de Victimización (Nacional)
RECURSOS DE CONSULTA EN LA WEB A continuación se ofrecen algunos enlaces que contienen información útil para el diseño y aplicación de políticas, planes, programas y proyectos de seguridad frente al delito y que pueden ser fuente de consulta permanente. A) Sobre seguridad ciudadana y seguridad frente al delito La Universidad Nacional Experimental de la Seguridad contiene en su portal diferentes colecciones y series muy valiosas y útiles para el diseño de políticas en este campo. Colección Intercambios: Contiene diversas publicaciones organizadas en dos series que abordan reflexiones y experiencias sobre el fenómeno de la inseguridad desde una mirada de izquierda. Puede ser consultada en: http://www.unes.edu.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=3393
196
Colección Ciudad Educadora: Las publicaciones contenidas en esta serie sirven de orientación para el trabajo en las comunidades, brindando herramientas para el desarrollo de actividades formativas y de organización con diferentes sectores: jóvenes, mujeres, estudiantes, comunidades, entre otros. Puede ser consultada en: http://www.unes.edu.ve/index. php?option=com_content&view=article&id=3399:
RECURSOS WEB
Revista Comunes: se trata de una publicación focalizada en temas de seguridad ciudadana que ofrece reflexiones a través de artículos especializados. Puede ser consultada en: http://www.unes.edu.ve/index.php?option=com_ content&view=article&id=3395 Colección Aportes Comunes: Contiene investigaciones y estudios desde una perspectiva crítica, realizados por expertos y expertas nacionales e internacionales, que quieren contribuir a la producción de conocimiento útil para la gestión de la seguridad. Puede ser consultada en: http://www.unes.edu.ve/ index.php?option=com_content&view=article&id=3397 Otros enlaces
Baquiana de Luz: Practiguía de recomendaciones iniciales a cuerpos de policía. http:// www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%201.pdf Orden en la Sala: Adecuación de la base jurídica y estructura organizativa de los cuerpos de policía. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/ bibloteca/baquia%202.pdf Utopía en voces diversas: Practiguía para la homologación y reclasificación de rangos policiales. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%203.pdf Estancias esenciales: Practiguía sobre instalaciones policiales. http://www.unes.edu.ve/images/ pdf/bibloteca/baquia%204.pdf
“La cuestión criminal”. Raúl Zaffaroni. h t t p : / / w w w. p a g i n a 1 2 . c o m . a r / d i a r i o / e s p e c i a les/18-175157-2011-08-23.html
Equitativamente diferentes: Practiguía para la equidad de género en los cuerpos de policía http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/ baquia%205.pdf
B) Sobre fortalecimiento de los cuerpos policiales
Por la calle del pueblo: Practiguía para el Sistema de Información y Dirección de las Operaciones Policiales. http://www.unes.edu.ve/ images/pdf/bibloteca/baquia%206.pdf
Colección Baquía: Compila las nomas y resoluciones para la adecuación del servicio de policía venezolano al Modelo Policial delineado en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB) y la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPOL).
Asuntos auténticos: Practiguía de rendición de cuentas http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%207.pdf
197
RECURSOS WEB
El espejo nos habla: Practiguía para la atención a la víctima. http://www.unes.edu.ve/images/ pdf/bibloteca/baquia%208.pdf
La clave del acuerdo: Practiguía para la resolución pacífica de conflictos. http://www.unes. edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%2018.pdf
Gente para servir: Practiguía sobre el servicio de policía comunal. http://www.unes.edu.ve/ images/pdf/bibloteca/baquia%209.pdf
Camino de ida y vuelta: Practiguía para la organización y despliegue del servicio de transporte terrestre. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia19.pdf
Opción por la dignidad: Practiguía para el ingreso a la Academia Policial. http://www.unes. edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%2010.pdf
Guía para la comunidades. http://www.unes.edu. ve/images/pdf/bibloteca/baquia%20comunidades.pdf
Fiel en el equilibrio de mi actuación: Practiguía para la evaluación del desempeño. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%2012. pdf
Manuales: Recogen de forma detallada los criterios y procedimientos que deben regir la actuación policial en temas relacionados con su desempeño operativo y funcional.
Mirada justa para un debido proceso: Practiguía sobre las investigaciones y procesos policiales. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%2014.pdf
Estándares de patrullas. http://www.unes.edu.ve/ images/pdf/bibloteca/baquia%20patrullas.pdf
Comunidad de decisión: Practiguía sobre reuniones policiales para la toma de decisiones. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/ baquia%2015.pdf Con el tiempo a nuestro favor: Practiguía sobre la reducción de la jornada laboral. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%2016. pdf Responsabilidad de cuido: Practiguía para la gestión de riesgos y administración de desastres. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%2017.pdf 198
Fichas técnicas de confección de uniformes. http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%20uniformes.pdf. Pertenencia policial (dotación y equipamiento). http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/ baquia%20equipamiento.pdf Tu fuerza es mi medida (Uso Progresivo y Diferencial de la Fuerza). http://www.unes.edu.ve/ images/pdf/bibloteca/baquia%20updf.pdf. Pasos y huellas (procedimientos policiales). http://www.unes.edu.ve/images/pdf/bibloteca/baquia%20procedimientos.pdf.
RECURSOS WEB
Asesoría técnica: Se trata de guías dirigidas a ofrecer orientaciones fundamentales a quienes acompañan a los cuerpos policiales en sus procesos de adecuación al modelo establecido en las leyes y normas policiales. Guía práctica para asistencia técnica a los cuerpos de policía. Tomo I. http://www.consejopolicia.gob.ve/pdfs/ASISTENCIATECNICAtomoI.pdf Guía práctica para asistencia técnica a los cuerpos de policía. Tomo II. http://www.consejopolicia.gob.ve/pdfs/TomoIIGUIAPRACTICA.pdf
Enlaces de interés Consejo General de Policía. http://www.consejopolicia.gob.ve Gran Misión a Toda Vida Venezuela http:// www.misionatodavidavenezuela.gob.ve Observatorio Venezolano de Seguridad Ciudadana. http://www.ovs.gob.ve Universidad Nacional Experimental de la Seguridad. UNES. http://www.unes.edu.ve
C) Sobre diseño y formulación de proyectos Un lenguaje colectivo en construcción: el diagnóstico de la violencia http://works.bepress. com/cgi/viewcontent.cgi?article=1280&context=fernando_carrion Guía para la prevención en barrios. http:// www.onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=65&Itemid=73 Monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos sociales. http://www.unicef. org/argentina/spanish/cippec_uni_monitoreo_evaluacion.pdf
199
MODELO DE ENCUESTA DE VICTIMIZACIÓN NACIONAL
HOJA 1
AMPARADO BAJO EL SECRETO ESTADÍSTICO Artículo 19 al 24 de la Ley de la unción Pública Estadística.
ENCUESTA DE VICTIMIZACIÓN Y PERCEPCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA 2012 SECCIÓN I: IDENTIFICACIÓN NOMBRE
Cód.
Cód.
1. Entidad federal:_______________________
8.
Lote: ___________________________
2. No. control (UPM): _______________
9.
No. de línea (MM-111) ___________
3. Municipio: ___________________________
10. Dirección: __________________________
4. Parroquia: __________________________
___________________________________
5. Localidad: __________________________
___________________________________
6. Segmento: ________________________
11. Teléfonos: __________________________
7. Sector: ________________________
12. Cuestionario:
de
SITUACIÓN DE LA ENTREVISTA Vivienda ocupada: 1. 2.
Completa. Incompleta.
7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.
Sin entrevista: 3. 4. 5. 6.
Nadie en la vivienda al momento Ausente temporalmente. Rehusó la entrevista. Otro: ___________________________ Especifique Código:
Vivienda desocupada: Desocupada en estado regular. Inadecuada para el uso. Construyéndose. Temporalmente usada en negocio. Uso vacacional. Demolida Negocio o almacén permanente Consolidada Otro __________________________ Especifique
SECCIÓN II: CONTROL DE LA ENTREVISTA Día Mes Año 1.
Fecha de la entrevista:
2.
Hora de inicio
4. Hora Min
5. 6. 7.
Hora Min. 3.
Hora de finalización:
____________________________________________ Apellido y nombre del supervisor: ____________________________________________ Apellido y nombre del encuestador: ____________________________________________ Apellido y nombre del informante. No. de línea del informante:
SECCIÓN III: DETERMINACIÓN DEL NÚMERO DE HOGARES 1. En esta vivienda vive habitualmente: 1 Una persona sola
Pase a la sección IV
2 Una familia
2. ¿Esta(s) familia(s) o grupo(s) de personas mantienen gastos separados para comer? 1 Si Pase a la Preg. 3
Cada una de estas familias o grupos de personas forman hogares separados.
2 No
3 Dos o más familias o grupos de personas Cód.:
200
3. ¿Cuántas familias o grupos de personas mantienen gastos separados para comer?
Estas personas forman un solo hogar.
Pase a la sección IV
Pase a la sección IV
Cód.:
Cód.:
HOJA 2
SECCIÓN IV. CARACTERÍSTICAS SOCIODEMOGRÁFICAS DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR 1 1.
¿Cuántas personas conforman este hogar? 2
3
Pregunte y anote el apellido y nombre de cada una de las personas residentes habituales del hogar al 30 de julio 2011 Liste los miembros según el orden del parentesco con el jefe del hogar. Verifique y anote cualquier otra persona que era residente habitual de este hogar que murió o está desaparecida entre julio de 2011 y julio 2012
Apellido y nombre
Sexo de… 1. M 2. F
Cód.
4
5
6
¿Qué parentesco tiene… con el (la) jefe(a) del hogar?
Cuál es la edad cumplida en años de…
Solo para personas de 12 años ó más
Cód.
¿Cuál es la situación conyugal de…?
Edad
8
7
Cód.
Solo para personas de 3 años ó más ¿Cuál es el último grado, año o semestre aprobado por… y de qué nivel educativo?
Nivel
01
Grado /año
Seme stre
Desde el año pasado entre las vacaciones escolares de julio del 2011 y las vacaciones escolares de julio 2012. ¿Usted o algún miembro de su hogar fue víctima de algunos de éstos delitos: MOSTRAR TARJETA No. 1 NO Pase a la sección VII. Preg. 48. SI ¿Cuántas victimización ha padecido cada miembro del hogar.
Total de victimización
02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Parentesco (pregunta 4) 1 Jefe del hogar 2 Esposo/a o compañero/a 3 Hijo/a o hijastro/a 4 Nieto/a 5 Yerno, nuera 6 Padre, madre 7 Suegro/a 8 Hermano/a 9 Cuñado/a
10 Sobrino/a 11 Tío/a 12 Primo/a 13 Abuelo/a 14 Otro pariente 15 No pariente 16 Servicio doméstico 17 Familiares del servicio doméstico.
Situación Conyugal (Pregunta 6) 1. Casado con cónyuge residente 2. Casado con cónyuge no residente 3. Unido con cónyuge residente 4. Unido con cónyuge no residente 5. Divorciado, separado 6. Viudo 7. Soltero
Nivel educativo (pregunta 7) 1 2 3 4 5 6
Nivel Ninguno Inicial (preescolar) Primaria (1 – 6 ) Secundaria (1 – 5), (6) Técnico Superior Universitario
Grado/año
Semestre
SECCIÓN V. ESTRATIFICACIÓN SOCIAL 9 ¿Cuál es la profesión del jefe o jefa del hogar? 1. Profesión universitaria, financistas, banqueros, empresarios comerciantes todos de alta productividad, Oficiales de las FAN (si tienen un rango de educación superior) 2. Profesión técnica superior, medianos comerciantes o productores 3. Empleados sin profesión universitaria, con técnica media, pequeños comerciantes o productores propietarios 4. Obreros especializados y parte de trabajadores del sector informal de la economía (primaria completa) 5. Obreros no especializados y parte de trabajadores del sector informal (sin primaria completa) Cód.
10 ¿Cuál es la principal fuente de ingresos del Hogar? 1. Fortuna heredada o adquirida 2. Ganancias, beneficios y honorarios profesionales 3. Sueldo mensual / quincenal 4. Salario semanal, por día. Entrada a destajo 5. Donaciones de origen público o privado Cód.
11 ¿Cuáles son las condiciones de alojamiento? 1. Vivienda con óptimas condiciones sanitarias y ambientes de gran lujo. 2. Vivienda con óptimas condiciones sanitarias, espaciosa y ambientes con lujo pero sin exceso. 3. Vivienda con buenas condiciones sanitarias, espacios reducidos o no, sin lujo. 4. Vivienda con ambientes espaciosos o reducidos y deficiencia en algunas condiciones sanitarias. 5. Rancho o vivienda con condiciones sanitarias marcadamente inadecuadas. Cód.
201
HOJA 3
SECCION VI: VICTIMIZACION MOSTRAR TARJETA No. 1
12
Entre las vacaciones escolares de julio 2011 y las vacaciones escolares de julio 2012. ¿De cuáles y cuántos de estos delitos han sido víctimas los miembros del hogar? Nº DE DELITOS VECES 1. Homicidio 2. Lesiones personales 3. Abuso Sexual 4. Robo 5. Secuestro 6. Extorsión 7. Corrupción 8. Hurto 9. Estafa 10. Amenaza ¿Cuál es el delito más reciente? ...Marque con un círculo el código del delito que corresponda y el Nº de línea de víctima. Llene todas las preguntas hasta la 47 en el delito más reciente. ¿Qué otro delito?...Marque con un circulo el código del delito que corresponda y el Nº de línea de la víctima. Llene todas las preguntas hasta la 47 en el otro delito.
¿Cuál era la edad de la víctima al momento del hecho?
15
14
13
¿En qué lugar ocurrió el hecho? 1.En su propio barrio/urbanización 2. En otro sitio de su misma parroquia 3. En otra parroquia de su municipio. 4. En otro municipio de su estado. 5.En otro estado Solo para hechos delictivos ocurridos en Venezuela
El hecho ocurrió específicamente en: 1. Su casa 2. La casa de algún conocido (pariente, amigo, compañero, etc.) 3. En sitios públicos de su zona de residencia, como calles, veredas, carreteras, plazas, teatro, tiendas, etc. 4. En otros sitios públicos fuera de su área de residencia, como calles, veredas, carreteras, plazas, teatros, tiendas etc. 5. En sitios privados como oficinas de trabajo con acceso restringido 6. Un vehículo particular. 7. Un vehículo de trabajo / uso comercial 8. Un taxi 9. Un autobús / por puesto 10. Metro o ferrocarril 11. Otro (Especifique) Si en la pregunta 12 respondió 8 pase a la pregunta 22
DELITO MAS RECIENTE Cód. del delito
Nº de línea de la victima
Edad
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
Cód.
Especifique
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
OTRO DELITO Cód. del delito
Nº de línea de la victima
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 202
Edad
HOJA 4
CÓDIGO DEL DELITO
SECCIÓN VI: VICTIMIZACIÓN 16
17
18
19
20
¿Cuántas personas cometieron el hecho?
¿La(s) persona(s) que cometió(eron) el hecho era(n)…
¿Qué edad aproximadament e tenía la persona que cometió el hecho o el jefe del grupo?
¿Conocía la victima a la(s) personas(s) que cometió (eron) el hecho aunque sea de vista? 1. Si 2. No –
La persona que cometió el hecho era:
1. Hombre(s) 2. Mujer(es) 3. Hombres y mujeres Coloque NR si la persona no sabe o no responde
Coloque NR si la persona no sabe o no responde
Coloque NR si la persona no sabe o no responde
1. Su pareja o novio(a) 2. Su ex pareja o ex novio(a) 3. Pariente 4. Amigo(a) cercano 5. Conocido(a) 6. Otro (Especifique).
Pase a la pregunta 21
21 ¿La persona que cometió el hecho era integrante de…? 1. Policía Nacional Bolivariana 2. Policía Estadal 3. Policía Municipal 4. Guardia Nacional 5. C.I.C.P.C. 6. Otros.
Coloque NR si la persona no sabe o no responde
DELITO MÁS RECIENTE N° de personas
Cód.
Edad
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Delito
10
OTRO DELITO N° de personas
Cód.
Edad
Cód.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 203
HOJA 5
SECCION VI: VICTIMIZACION 22
CÓDIGO DEL DELITO
¿En qué momento del día sucedió el hecho?
1.Manana (6 am -12m) 2.Tarde (12:01pm - 6pm) 3.Noche (6:01pm – 12 pm) 4.Madrugada (12:01 am – 5:59 am)
Si en la pregunta 12 respondió: 7, 8 o 9 pase a la pregunta 25
23 ¿La(S) personas(S) que cometió (eron) el hecho utilizo (aron) armas? 1. Si 2. No ---Pase a la pregunta 25 Coloque NR si la persona no sabe o no responde
24 ¿Qué tipo de armas utilizó(aron) la(s) persona (s) que cometió (eron) el hecho? 1. Armas de fuego (revólver, pistola, etc.) 2. Armas blancas (cuchillos, navajas, puñales, etc.) 3. Objetos contundentes (bates, palos, etc.)
25
26
¿Cuándo ocurrió el hecho, se hizo la denuncia?
¿Cuál fue el primer organismo donde se denuncio?
1.Si 2.No ---
1.Policia Nacional Bolivariana 2.Policia Estadal 3.Policia Municipal 4.C.I.C.P.C 5.Transito Terrestre 6.Guardia Nacional 7.Ministerio Publico 8.Defensoria del Pueblo 9.Juzgado de Paz 10.Prefectura (Jefatura Civil) 11.Consejo Comunal 12.Otro (Especifique)
Pase a la pregunta 28
Admite hasta tres (3) respuestas
DELITO MAS RECIENTE Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
Cód.
Especifique
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Delito
10
OTRO DELITO Cód.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 204
Cód.
Cód.
HOJA 6
CÓDIGO DEL DELITO
SECCIÓN VI: VICTIMIZACIÓN 27
28
29
30
31
¿Cuál es la razón principal por la que decidió denunciar el hecho?
¿Cuál fue la razón principal por la que no se denunció el hecho?
¿Se resistió la víctima al ataque?
¿La víctima sufrió alguna lesión?
1. Los hechos deben denunciarse 2. Quería que detuvieran o castigaran al delincuente 3. Para que el hecho no ocurriera de nuevo 4. Para pedir ayuda. 5. Para recibir una reparación del daño. 6. Para recuperar los bienes / objetos. 7. Porque tenía asegurados el objeto o bien perdido. 8. Para que no me inculparán. 9. Otros (Especifique)
1. El hecho fue de escasa importancia / no hubo pérdida. 2. Pérdida de horas de trabajo / costo de denuncia. 3. No tomarían la denuncia. 4. No harían nada con la denuncia. 5. Por miedo a relacionarse con la policía. 6. Por miedo a represalias por parte de los responsables del hecho. 7. Porque no tenía seguro / el seguro no cubría. 8. La policía o la fiscalía desalentó la denuncia 9. Porque se sabe o se cree que la policía cometió el hecho. 10. Porque resolvieron el problema por su cuenta. 11. Otra (Especifique)
¿Cómo calificaría usted el hecho ocurrido? 1. 2. 3. 4.
1. Si 2. No
1. Si 2. No ---
Si en la pregunta 12 respondió: 1 pase a la pregunta 30, Resto pase a la pregunta 29
Muy grave Grave Poco grave Nada grave
Si en la pregunta 12 respondió: 6, 7, 8, 9 ó 10 pase a la pregunta 33
Si en la pregunta 12 respondió: * 1 pase a la pregunta 33. * 2 pase a la pregunta 32
Pase a la pregunta 33
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Si en la pregunta 12 respondió: 1 pase a la pregunta 30
DELITO MÁS RECIENTE
Cód.
Especifique
Cód.
Especifique
Cód.
Especifique
Cód.
Especifique
Delito
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 OTRO DELITO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 205
HOJA 7
SECCIÓN VI: VICTIMIZACIÓN 32
33
¿Qué tipo de lesiones recibió la victima?
¿Aparte de usted cuantas personas de su hogar resultaron victimas en el mismo momento?
1. Golpes (no hubo abertura de la piel, ni sangre)
CÓDIGO DEL DELITO
2. Fracturas. 3. Heridas (hubo abertura de la piel, sangre) 4. Otras (Especifique)
Si en la pregunta 12 respondió: *1 ó 2 pase a la Preg. 45. *3 pase a la Preg. 42. *5 pase a la Preg. 37. *4, 6, 7, 8, y 9 pase a la Preg. 33a. *10 pase a la Preg. 45.
Admite cero “0”
SOLO PARA VÍCTIMAS DE ROBO, EXTORSIÓN CORRUPCIÓN, HURTO O ESTAFA
34 ¿Aproximadamente cuanto fue la perdida en bolívares fuertes (Bs. F) que le ocasionó el hecho ocurrido (Robo, extorsión, corrupción hurto o estafa)? 1. Menos de 100 2. entre 101 y 500 3. entre 501 y 1.000 4. entre 1.001 y 5.000 5. entre 5.001 y 10.000 6. entre 10.001 y 100.000 7. Más de 100.000 Si en la pregunta 12 respondió: 6 ó 9 pase a la Preg. 45. * 7 pase a la Preg. 44
SOLO PARA VÍCTIMIZACIÓN DE ROBO O HURTO
35
36
¿Cuál fue el objeto más importante que le quitaron a la víctima? 1. Dinero 2. Vehículo particular. 3. Taxi 4. Camión / camioneta 5. Moto 6. Bicicleta 7. Mercancía 8. electrodoméstico 9. joyas / reloj 10. Tarjeta de crédito / débito 11. Documentos 12. Teléfono celular 13. Ropa / indumentaria 14. Otro
¿La víctima tenía asegurado el (los) objeto(s) que le quitaron? 1. Si 2. No
37 En caso que haya recuperado los objetos perdidos ¿Cómo lo logró…? 1. Apoyo institucional de algún organismo del estado 2. Gestión personal ante algún funcionario 3. Gestión personal ante algún particular 4. Contacto directo con el autor del hecho 5. Otro ( Especifique) Pase a la Preg. 45.
DELITO MÁS RECIENTE
Cód.
Especifique
No. de Personas
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
Cód.
Cód.
Especifique
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Delito
10 OTRO DELITO
Cód.
Especifique
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 206
No. de Personas
Cód.
HOJA 8
SECCIÓN VI: VICTIMIZACIÓN SOLO PARA VICTIMAS DE SECUESTRO 38
39
40
41
42
¿Cuánto tiempo detuvieron o retuvieron a la víctima indebidamente, impidiendo su libre movilización?
¿A qué grupo pertenecían las personas que cometieron el hecho?
¿Llegó a pagar la víctima o la familia de la víctima, un rescate para liberarla? 1. SI 2. NO ---
¿Aproximadamente cuanto pagaron por el rescate en bolívares fuertes (Bs. F)?
¿Por qué motivo no pagó un rescate para que liberaran a la víctima?
1. Durante algunas horas 2. Un día 3. Más de un día, hasta una semana 4. Más de una semana hasta dos semanas 5. Más de dos semanas hasta un mes 6. Más de un mes hasta un año 7. Más de un año
1. Hampa común. 2. Organizaciones delictivas. 3. Policía. 4. Guardia Nacional. 5. Otra (Especifique)
Coloque NR si la persona no sabe o no responde
Pase a la pregunta 41
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Menos de 100 entre 101 y 500 entre 501 y 1.000 entre 1.001 y 5.000 entre 5.001 y 10.000 entre 10.001 y 100.000 Más de 100.000
1. Los secuestradores desistieron 2. La víctima fue liberada antes del pago 3. Confió en que las autoridades rescataran a la víctima. 4. La policía impidió el pago 5. Otro (Especifique)
Coloque NR si la persona no sabe o no responde
Pase a la pregunta 45
DELITO MÁS RECIENTE
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
Cód.
Especifique
Delito
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 OTRO DELITO
Cód.
Cód.
Especifique
Cód.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 207
HOJA 9
SECCIÓN VI: VICTIMIZACIÓN SÓLO PARA VÍCTIMAS DE ABUSO SEXUAL
43
CÓDIGO DEL DELITO
¿Cuál fue el abuso sexual que sufrió la víctima? 1. Violación 2. Manoseo 3. Otro
SECCIÓN VII: APOYO INSTITUCIONAL SÓLO PARA VÍCTIMAS DE CORRUPCIÓN
44
45
¿Qué condición favoreció el abuso sexual?
¿Qué tipo de funcionario estaba involucrado en la corrupción? 1. Funcionario de gobierno de alto rango (Gobernador, Ministro, Secretario, Director) 2. Funcionario de gobierno de rango medio (Jefe de departamento, de división o de línea) 3. Oficial de policía 4. Oficial de las fuerzas armadas 5. Juez 6. Fiscal del ministerio público 7. Agente inspector de aduana / SENIAT 8. Inspector o supervisor de algún ministerio 9. Registrador o notario público 10. Empleado público subalterno 11. Fiscal de transito 12. Otro.
1. La víctima era niño(a) 2. Abuso de confianza 3. Debilidad de la víctima 4. Hacinamiento en el hogar 5. Alcohol o drogas 6. Otra Pase a la pregunta 45
46
Admite hasta tres (3) respuestas
¿Recibió la víctima apoyo institucional? 1. Si 2. No
47
48
¿Cómo calificaría usted el apoyo dado a la víctima en esa ocasión?
¿Por qué cree usted que no se le prestó el apoyo?
1. Muy apropiado 2. Algo apropiado 3. Poco apropiado 4. Nada apropiado
Selecciones la que consideres más importante, según el caso
Pase a la pregunta 48
1. No lo buscó 2. Residencia de la víctima en zona lejana a la institución 3. Ser la víctima muy joven o anciana 4. Apariencia racial
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Cód.
Pase a la pregunta 47
Coloque NR si la persona no sabe o no responde DELITO MÁS RECIENTE
Cód.
Cód.
Cód.
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Delito
10 OTRO DELITO
Cód.
Cód.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 208
Cód.
HOJA 10
SECCIÓN VIII: PERCEPCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA 49 ¿Actualmente en el país, usted califica a la inseguridad personal como? 1. Muy grave 2. Grave 3. Poco grave 4. Nada grave
50
51
52
¿Cree usted que en la delincuencia violenta los motivos predominantes son: 1. Venganza, dinero, satisfacer una necesidad o cumplir un encargo 2. Dominio, poder, valor, orgullo, fuerza o estima
¿Cree usted que hoy en día la mayoría de los delitos son cometidos por: 1. Hampa común 2. Guerrilla/paramilitares 3. Organizaciones delictivas 4. Policía 5. Guardia Nacional 6. Otro _____________ ____________________ Especifique
¿Cuál fue el motivo de encuentro más reciente que tuvo con la policía?
Cód.
Cód.
Cód.
1. Denunciar un delito o una falta 2. Intervención policial para resolver una disputa o pelea 3. Solicitud de información sobre averiguaciones o detenidos 4. Intervención policial frente a situación ruidosa o molesta 5. Ayuda o auxilio para alguien con algún problema 6. Solicitud de información para acceder a algún sitio o servicio 7. Vehículo detenido en una alcabala móvil, en ciudad o carretera 8. Requisa en algún operativo policial 9. Arresto en algún operativo policial 10. No tuvo ningún encuentro con la policía 11. Contacto con el servicio de policía comunal 12. Otro
Cód.
53
54
55
¿Si usted fuera la víctima de un delito, realizaría la denuncia ante…?
¿Hay armas de fuego en este hogar?
¿Qué tan riesgoso considera portar armas de fuego en lugares públicos?
1.Policia Nacional Bolivariana 2.Policia Estadal 3.Policia Municipal 4.C.I.C.P.C 5.Transito Terrestre 6.Guardia Nacional 7.Ministerio Publico 8.Defensoria del Pueblo 9.Juzgado de Paz 10.Prefectura (Jefatura Civil) 11.Consejo Comunal 12.Otro ______________________________ _____________________________________ Especifique
1. Si
1. 2. 3. 4.
2. No
Cuantas:_____
Cód.
Nada riesgoso Poco riesgoso Riesgoso Muy riesgoso
Cód.
56 ¿Cuál institución del Gobierno Nacional, Estadal o Municipal tiene proyectos de prevención del delito en su comunidad? 1. Gobierno Nacional 2. Gobierno Estadal (Gobernación) 3. Gobierno Municipal (Alcaldía) 4. Ninguna 5. No sabe no responde
Cód.
Cód.
57 ¿Cómo calificaría usted la prevención del delito desarrollada en su comunidad por parte de: ORGANIZACIÓN
MUY BUENA
1 Consejo comunal 2
Grupo político
3
Iglesia(S)
4
Otras organizaciones sociales (Colectivos, Movimientos, ONGs)
Cód.
BUENA
MALA
MUY MALA
58
59
De acuerdo a su criterio, ¿Cuál es el lugar donde ocurre mayor cantidad de delitos? 1. En las casas o viviendas 2. En sitios públicos de su zona de residencia, como: calles, veredas, plazas, teatros, tiendas, etc. 3. En otros sitios públicos fuera de su zona de residencia, como: calles, veredas, carreteras, plazas, teatros, tiendas, etc. 4. Transporte de uso privado 5. Transporte de uso público 6. En sitios privados como oficinas de trabajo con acceso restringido. 7. Otro __________________________________ _________________________________________ Especifique
¿Qué tan seguro (a) se siente caminando solo (a) de noche en la zona donde vive? 1. Muy seguro 2. Seguro 3. Inseguro 4. Muy inseguro
Cód.
Cód. 209
HOJA 11
60 ¿Qué tan seguro (a) se siente caminando solo (a) de día, en la zona donde vive? 1. Muy seguro 2. Seguro 3. Inseguro 4. Muy inseguro
61
62
63
¿Qué tan seguro (a) se siente participando en reuniones y celebraciones comunitarias en sitios públicos?
¿Considera usted que el servicio de la policía en su comunidad, es:
¿Quiénes cree usted que facilitan de manera principal la adquisición de armas y municiones por parte de la gente?
1. Muy seguro 2. Seguro 3. Inseguro 4. Muy inseguro
1. Muy bueno 2. Bueno 3. Malo 4. Muy malo
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Cód.
Cód.
Cód.
Señale las dos fuentes más importantes Armería y comercios Militares Policías Grupos irregulares Traficantes Organizaciones delictivas Delincuentes Otro ______________________ Especifique
Cód. 64
65
¿Qué medidas de seguridad utiliza en su hogar? Señale las dos medidas más importantes 1. Alarma 2. Cerradura de seguridad/ puerta o reja blindada 3. Vigilancia privada/portero 4. Cercas, murallas, alambre de púas o electrificados, pico de botella, etc. 5. Plan de Vigilancia Vecinal 6. Perro Guardián 7. Rejas en ventanas y balcones 8. No tiene ninguna protección 9. Otro ________________________ Especifique
Cód.
67
2 3 4 5 6 7 8 9
Policia Nacional Bolivariana Policía estadal Policía municipal C.I.C.P.C. Tránsito Terrestre Guardia Nacional Ministerio Público Defensoría del pueblo. Juzgado de Paz
10
Prefectura (Jefatura Civil)
11
Consejo Comunal.
Cód. 210
Marque las dos razones más importantes
1. No denuncian o no acuden para solicitar ayuda 2. El lugar del delito queda muy lejos de la institución 3. Ser la víctima muy joven o anciana 4. Apariencia física 5. Otro __________________________ Especifique
¿Cómo calificaría usted las labores de las siguientes instancias en materia de seguridad…
1
¿Cuál de estas condiciones, a su manera de ver, hacen más probable que una persona sea víctima de una ocurrencia delictiva:
Marque las dos razones más importantes
Cód.
ORGANISMO
66
¿Entre las razones por las cuales a las víctimas de delitos, los organismos oficiales no les presta la debida atención están:
MUY MUY FUERTE DÉBIL FUERTE DÉBIL
1. 2. 3. 4. 5.
Sexo Condición económica Exhibir bienes y cosas Edad Otro _____________________ Especifique
Cód.
68 ¿Cuál cree usted que son las dos razones más importante para sentirse inseguro…
Marque las dos razones más importantes 1. Su zona de residencia está alejada de los módulos policiales 2. La policía realiza pocos recorridos en su lugar de residencia 3. Algún otro miembro de su hogar ha sido víctima de algún delito 4. Por las informaciones trasmitidas en los medios de comunicación 5. Por las actuaciones violentas por parte de la policía 6. Por las actuaciones delictivas de grupos o personas armadas en su vecindario 6. No confía en el sistema de justicia venezolano 7. Ha solicitado ayuda a la policía y no le han asistido debidamente 8. Falta de solidaridad o cooperación entre vecinos 9. Otra __________________________ Especifique
Cód.
HOJA 12
69
70
Indique cómo percibe usted la fortaleza de las siguientes instancias en su estado y municipio de residencia: MUY MUY FUERTE DÉBIL FUERTE DÉBIL
ORGANISMO 1 2 3 4 5 6 7 8 9
De las siguientes situaciones… ¿Cuáles considera Usted que contribuye en mayor medida a la delincuencia en su Entidad Federal?
Policia Nacional Bolivariana Policía estadal Policía municipal C.I.C.P.C. Tránsito Terrestre Guardia Nacional Ministerio Público Def ensoría del pueblo. Juzgado de Paz
10
Pref ectura (Jef atura Civil)
11
Consejo Comunal.
1. Narcotráfico 2. Indocumentados 3. Tráfico de Armas 4. Tráfico de Personas 5. Contrabando 6. Robo / hurto de vehículos 7. Daños ambientales 8. Escaso control y supervisión comunitarios 9. Otra ________________________________________ Especifique
Cód.
Cód. 71
72
¿Cómo cree usted que podría mejorar la seguridad en esta Entidad Federal? 1. Actuando contra el tráfico de drogas 2. Actuando contra el tráfico de armas 3. Actuando contra grupos armados 4. Actuando contra organizaciones delictivas 5. Organizando grupos de vigilancia local 6. Fortaleciendo la organización comunitaria para la prevención del delito 7. Creando oportunidades de trabajo para los jóvenes 8. Otra ___________________________ Especifique
¿En su opinión, cuáles son las dos principales causas que inciden en la delincuencia?
OBSERVACIONES
Caracas, 19 junio de 2012
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