La Notificación de Actos Administrativos de Naturaleza Tributaria
Dr. Armando Mendoza Ugarte (*) 1.
Definición de Notificación
Notificación, en su primera acepción del Diccionario de la Real Academia Española, consiste en “acción o efecto de notificar”. Notificar, en tanto, es definido por la Real Academia como “hacer saber una resolución de la autoridad con las formalidades preceptuadas para el caso”. La definición, aunque simple, encierra el rasgo principal de toda notificación: el hacer saber, el comunicar una decisión de la autoridad al interesado. La comunicación debe efectuarse de acuerdo “con las formalidades preceptuadas para el caso”, reza la definición, lo que significa que la notificación constituye un acto reglado. Se realiza cumpliendo determinados requisitos que se encuentran previstos expresamente en la Ley y cuya ausencia determina su invalidez. En el ámbito del Derecho Tributario, la solemnidad requerida no responde a un prurito legalista sino a la viva expresión de la lucha contra la arbitrariedad de la Administración. El cumplimiento de las formas permite asegurar la principal finalidad del acto de notificación, cual es el permitir al particular tomar conocimiento de la decisión de la Administración Tributaria y, en última instancia, impugnar lo decidido si es que lo considera conveniente. En resumen, la notificación consiste en comunicar de manera formal una decisión de la Administración que se encuentra contenida en un acto administrativo.
2. Validez y Eficacia del Acto de Notificación La notificación es un acto procesal independiente del acto administrativo que se notifica y su principal efecto es dotar de eficacia a éste último. Aquí deben diferenciarse dos conceptos que aunque muchas veces puedan presentarse (*)
unidos son completamente diferentes: la validez y la eficacia del acto administrativo. La validez del acto administrativo hace referencia a la plena conformidad a Derecho del acto administrativo mientras que la eficacia se refiere a las consecuencias jurídicas del acto administrativo, a su capacidad de producir los efectos que, conforme al ordenamiento persigue (1). Lo que significa que el acto administrativo siempre será válido, pero sólo surtirá efectos frente al particular a partir de su notificación. Al hilo con tal razonamiento, puede afirmarse que el vicio o el error en la notificación no podrá afectar la validez del acto administrativo, el cual mantiene vida propia; aunque claro está, una notificación inválida va a traer como consecuencia que los futuros actos que se realicen tomándola como fundamento serán también inválidos.
4. La Notificación por Correo Certificado o por Mensajero 4.1. Notificación en el Domicilio Fiscal con Acuse de Recibo Conforme al artículo 104º del CT, el cargo de recepción debe contener al efecto: a. Apellidos y nombres, denominación o razón social del deudor tributario. b. Número de RUC del deudor tributario o número del documento de identificación que corresponda. c. Número de documento que se notifica. d. Nombre de quien recibe y su firma, o la constancia de la negativa. e. Fecha en que se realiza la notificación.
3. Régimen Legal de las Notificaciones La notificación de un acto administrativo es un acto reglado y para llevarlo a cabo la Administración Tributaria se encuentra obligada a sujetar su conducta al mandato de la Ley. El marco general de todo acto de notificación se encuentra previsto en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Sin embargo, tratándose de la notificación de actos administrativos de naturaleza tributaria –órdenes de pago, resoluciones de determinación, resoluciones de multa tributaria, etc.– se ha establecido un régimen especial contenido en el Código Tributario (en adelante CT). No es posible en estas breves líneas analizar con detenimiento todas las modalidades de notificación previstas por el CT, pero vale la pena aclarar algunas dudas respecto de la modalidad de notificación mediante correo certificado o mensajero, ya que se trata de una de las formas de notificación de mayor uso.
Temas importantes que surgen de la lectura de la Ley y de la jurisprudencia que ha ido produciendo el Tribunal Fiscal son los que exponemos a continuación. El primer aspecto, referido a los requisitos legales que deben obrar en la constancia de recepción y que constituyen razón necesaria y suficiente para dar por válido el acto de notificación. Constituyen razón suficiente debido a que no se requieren más datos que los exigidos por la Ley para que el acto administrativo surta efectos y razón necesaria porque la ausencia de cualquiera de los datos mencionados determina la invalidez del acto de notificación. El segundo, y que encuentra correspondencia con lo dicho, se refiere a la exigencia de consignar la identificación del receptor de la notificación. La mención que hace la Ley al “nombre de quien recibe” la notificación debe ser entendida como su identificación completa, es decir, sus nombres y apellidos. Mayor discusión concita el determinar si es obligatorio consignar el número de documento nacional de identidad (u otro similar)
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la Maestría de Derecho Empresarial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Postgrado en Tributación por la Universidad de Lima; Curso de Postgrado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y estudios de Finanzas por la Escuela Superior de Administración de Negocios para Graduados, ESAN. Ejecutor Coactivo de la Municipalidad de San Isidro de Lima. Ex funcionario de la SUNAT. Ha publicado el libro La Ejecución Coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Línea Negra Editores, Lima 2009.
Informativo Caballero Bustamante
1ra. quincena, FEBRERO 2012 REVISTA DE ASESORÍA ESPECIALIZADA
LOS ESPECIALISTAS OPINAN
del receptor. El artículo 104º del CT no lo exige y por ello podría sostenerse de manera razonable que no constituye un requisito si nos atenemos a una interpretación literal del artículo mencionado (tesis positivista). Pensamos sin embargo, como lo afirma alguna jurisprudencia del propio Tribunal Fiscal (2), que resulta necesario para otorgar certeza al acto de notificación, identificar plenamente al receptor y verificar su capacidad, lo que únicamente puede lograrse si se consigna su documento de identidad (tesis garantista). Un tercer aspecto, relacionado con el primero, se refiere a la no necesidad de consignarse la relación o vínculo que une al receptor con el interesado en el caso de que la notificación sea recibida por un tercero. La Ley del Procedimiento Administrativo General sí exige tal requisito, pero en el ámbito tributario se ha prescindido de ello, con lo cual la Administración ve facilitada su labor ya que le basta realizar la notificación en el domicilio fiscal con la persona que allí se encuentre y consignar los datos arriba reseñados, sin necesidad de realizar una indagación mayor respecto a la relación del agente receptor con el administrado. Esto significa que el acto de notificación puede realizarse inclusive con terceros ajenos al administrado (3), lo que resulta formalmente correcto puesto que al no exigirse que deba consignarse un vínculo o relación con el interesado, no existe razón para cuestionar alguno en particular. Basta que se consignen los datos de Ley y que la diligencia se realice en el domicilio fiscal para reconocer un acto de notificación válido. En este caso, el domicilio fiscal actúa como factor de conexión (4), de modo tal que es suficiente que se realice en éste y el acuse de recibo contenga los datos exigidos por Ley para dar por válida la notificación. No interesa que en momento posterior el administrado alegue desconocer al receptor o indique que al momento de la notificación ya no domiciliaba en el lugar (5). En línea con lo expresado se encuentra la cuestión del sello en el caso de notificaciones a personas jurídicas. Ni la LPAG ni el CT distinguen –y no tendrían porque hacerlo- entre la notificación a una persona natural y la notificación a una persona jurídica, por lo que no existe mayor diferencia al momento de notificarse un acto administrativo, bastando que al momento de la diligencia se consignen los mismos datos que se exigen para el caso de una persona natural. Si a los datos ya conocidos se agrega un sello de recepción de la persona jurídica ese dato no invalida el acto de notificación y antes bien constituye una sana práctica administrativa al otorgar mayor certeza respecto de lo ocurrido (6). Lo que no puede admitirse es lo contrario, es decir, que se prescinda de alguno o todos los datos exigidos y se pretenda suplir con el sello de recepción de la persona jurídica. Si bien anteriormente el Tribunal Fiscal tuvo una posición indulgente al respecto consintiendo tales prácticas, en la actualidad, una inflexible jurisprudencia ha sido clara en señalar que el simple sello de recepción en el acuse de recibo no basta (7). Por las mismas razones, la falta del sello de recepción no invalida el acto de notificación
1ra. quincena, FEBRERO 2012 REVISTA DE ASESORÍA ESPECIALIZADA
si en el acuse de recibo se consignan los datos exigidos por Ley. 4.2. Notificación en el Domicilio Fiscal mediante Certificación de la Negativa a Recepción Esta constituye una variante de la notificación mediante mensajero y para su procedencia se requiere: a. Que el mensajero se apersone al domicilio fiscal. b. Que la diligencia se entienda con una persona capaz. c. Que la persona exprese su negativa a recibir la notificación, sea porque rechaza la recepción del documento o porque, recibiéndolo, se niegue a suscribir el acuse de recibo o a no proporcionar sus datos de identificación. Debe quedar constancia del hecho de la negativa mediante la respectiva certificación, en la que deben constar los datos generales del acto a notificar expresados en el propio inciso a) del artículo 104º del CT (apellidos y nombres, denominación o razón social del administrado, número del registro tributario o del documento de identidad, identificación y número del documento que se notifica, lugar y fecha de la notificación) y además la identidad de la persona que confeccionó el acta (nombres y apellidos completos así como número de documento de identidad) (8). Al respecto, la persona encargada de la notificación puede ser un agente de la Administración como también un empleado de correos, ya que la Ley así lo permite. Es aconsejable que el acta de notificación describa además las circunstancias que rodearon el acto de notificación, como por ejemplo la identificación o descripción de la persona con la que se entendió la diligencia, las razones que haya expuesto y la descripción física del inmueble en
donde se realizó la diligencia. Todo ello con la finalidad de otorgar certeza al acto de notificación y brindar mayores garantías al administrado. Por último, debe señalarse que la notificación mediante certificación de negativa de recepción se relaciona en gran medida con el domicilio fiscal. Recordemos que el artículo 11º del CT señala que el domicilio fiscal es el lugar fijado dentro del territorio nacional para todo efecto tributario, el cual se considera subsistente mientras no se comunique su cambio a la Administración Tributaria. Bajo tal razonamiento, la notificación con certificación de la negativa a la recepción va a proceder inclusive en aquellos casos en los cuales la persona con la que se entienda la diligencia exprese no conocer al administrado o que ya no reside o ya no ejerce operaciones en el lugar. Lo dicho encuentra sustento en el último párrafo del inciso a) del artículo 104º del CT que señala que, en estos casos, no es “relevante el motivo de rechazo alegado” y se refleja en la posición institucional de la SUNAT expresada en el Informe Nº 130-2004-SUNAT/2B0000 del 17.08.04 que expresa lo siguiente: “Dado que la norma no ha señalado de manera expresa cuáles son los supuestos que han de ser considerados como negativa de recepción, cualquier manifestación emitida por persona capaz en el domicilio fiscal de un determinado contribuyente que tenga por objeto rehusarse a recibir la notificación, como por ejemplo señalar que el contribuyente se mudó de domicilio o que no conoce al contribuyente, puede ser considerada como una negativa para efecto de lo dispuesto en el inciso a) del artículo 104° del TUO del Código Tributario”. El Tribunal Fiscal ha recogido similar interpretación (9), pero no de manera uniforme (10).
NOTAS (1) BOCANEGRA SIERRA, Raúl. La Teoría del Acto Administrativo. Iustel, primera edición, Madrid, 2005, pág. 107. (2) RTF Nº 4865-4-2004 del 09.07.2004 que señala expresamente: “Que si bien la Administración señala que ha notificado el valor impugnado en forma correcta, al haberse consignado en la constancia de notificación que quien recibió la misma era el señor Ortiz en calidad de encargado, cabe indicar que al no haberse anotado el documento de identidad del mismo, no se ha cumplido con las formalidades para la notificación de los actos de la Administración establecidos en el inciso a) del artículo 104 del Texto Único Ordenado del Código Tributario”. (3) INFORMATIVO CABALLERO BUSTAMANTE N° 617. Precisiones que las empresas deben observar en las notificaciones de valores. Lima, junio 2007. pág. B2. El informe se refiere a la notificación de empresas y señala que el acto de notificación puede entenderse, entre otros, con el representante legal, el gerente, un empleado, un obrero e inclusive con un tercero de visita o un familiar de uno de los representantes que se encuentre circunstancialmente dentro de las instalaciones de la empresa, etcétera. (4) HERNÁNDEZ BERENGUEL, Luis. El domicilio en el Código Tributario. En Revista Advocatus, N° 4, Lima, 2001, pág. 113. (5) RTF Nº 05064-2-2007 del 14.06.2007: “Que finalmente respecto a que la persona que recibió la notificación materia de análisis señaló ser su contador, sin tener la calidad de tal, y que el domicilio de éste se encuentra alejado del suyo, cabe indicar que de acuerdo con lo establecido por el artículo 104º del Código Tributario, dichos aspectos no constituyen requisitos del acto de notificación, cuyo incumplimiento puede acarrear su invalidez, correspondiendo declarar infundada la queja en dicho extremo”. (6) RTF Nº 311-1-2005 del 18.01.2005: “Que en cuanto a la indebida notificación de los valores impugnados se debe indicar que conforme a la revisión efectuada en la presente instancia, ésta se efectuó conforme al procedimiento establecido por el inciso a) del artículo 104º del Código Tributario, al haberse realizado el 26 de febrero de 2002, en el domicilio fiscal de la recurrente conforme al Comprobante de Información Registrada, por mensajero y con acuse de recibo de la secretaria de la empresa recurrente, quien se identificó con su nombre y número de su Documento Nacional de Identidad, apreciándose además el sello de la empresa”. (7) RTF N° 03387-2-2005: “Que según se observa del cargo de notificación del referido valor, si bien consigna la fecha de notificación (17 de junio de 2004) y una firma ilegible, sólo contiene un sello de recepción sin consignar los demás datos señalados en el mencionado artículo 104°, esto es, nombre y documento de identificación de la persona que supuestamente recibió la resolución de determinación”. (8) RTF N° 2047-4-2003 del 16.04.2003: “Que de lo expuesto, puede afirmarse que no se encuentra debidamente acreditada la notificación de la Resolución de Determinación Nº 484-2000-MPL-DDE/DFT en mérito de la cual se ha iniciado el procedimiento de cobranza coactiva, lo que se evidencia de la constancia de notificación remitida cuya certificación de la negativa a la recepción no existe al no aparecer dato alguno de la persona que da cuenta de tal hecho, así como de la documentación antes citada”. (9) RTF Nºs. 07212-5-2003 del 12.12.2003, N° 00850-5-2004 del 18.02.04 y N° 03606-4-2006 del 28.06.06. La última de ellas declara fundada la queja interpuesta señalando que no resulta válida la notificación mediante publicación en aquellos casos que se informe que el contribuyente se mudó de domicilio: “(…) habiendo correspondido que la Administración, en tal caso, hubiera consignado en la constancia respectiva la negativa a recepción que se hubiera producido en el domicilio de la quejosa”. (10) RTF Nº 00879-4-2007 del 07.02.2007. n
Informativo Caballero Bustamante