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LA FINANCIARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA Y SU RELACIÓN CON EL EXTRACTIVISMO: EL CASO DOCUMENTO CONGADEEN EL ANÁLISIS TRABAJO


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Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos

LA FINANCIARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA Y SU RELACIÓN CON EL EXTRACTIVISMO: EL CASO CONGA EN EL ANÁLISIS Documento de trabajo

RESUMEN Con el apoyo de

Lima, 2013


I. INTRODUCCIÓN La región latinoamericana es una de las más ricas y diversas en el mundo en términos de existencia de recursos naturales necesarios para el consumo humano y para el desarrollo de múltiples actividades económicas, siendo utilizados tanto en calidad de insumos como para la generación de la energía para la industria y para los hogares; lo que históricamente ha llevado a nuestros países a ser proveedores de materia prima al mundo, poniendo en riesgo la implementación de procesos de desarrollo y transferencia tecnológica que permitan hacernos menos dependientes del comercio exterior y que den un mayor valor agregado a la producción. La forma en que estas iniciativas extractivas, sobre todo mineras y petroleras -y ahora también en otros sectores como el agrícola-, se fueron instalando en las áreas de explotación de los recursos ha traído una serie de problemas que van más allá del ámbito puramente económico, llegando -en muchas ocasiones- a impactar sobre las vidas de las poblaciones aledañas a los yacimientos, y degradando y contaminando los ecosistemas a su alrededor. Esta situación no ha cambiado mucho en los últimos tiempos y, a pesar de que el contexto político en la región en la actualidad es muy distinto debido a la existencia de una serie de gobiernos progresistas, se mantiene la lógica del modelo extractivista dentro de un sistema económico primario-exportador que continúa relegando los aspectos sociales y ambientales en aras de seguir atrayendo la inversión extranjera y/o obteniendo las divisas necesarias para sostener las políticas sociales de lucha contra la pobreza. El boom de la actividad extractiva ha traído consigo, en casi todos los rincones del mundo donde opera, una serie de problemas asociados a la degradación del ambiente y a las poblaciones aledañas quienes han visto disminuida su calidad de vida -sobre todo en América Latina donde la riqueza de recursos existente y las políticas excesivamente permisivas han hecho que la inversión se expanda en cada vez más territorios sin considerar las externalidades negativas y las opiniones de las comunidades. Es así que, junto con el incremento de la ejecución de proyectos mineros en la región, se ha generado también una escalada de conictos con las poblaciones locales debido a los impactos sociales y 2


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ambientales que traen tales actividades, lo que ha provocado que los proyectos hayan sido paralizados en muchos casos. Actualmente, en América Latina existen 187 conictos mineros que han surgido por la oposición contra proyectos que son vistos como una amenaza hacia la disponibilidad y la calidad de recursos tan importantes como el agua, lo que es alimentado por las malas prácticas de las empresas y la débil institucionalidad ambiental de los Estados. Según el Observatorio de Conictos Mineros de América Latina (OCMAL), Latinoamérica es la región que presenta la mayor conictividad social en el mundo: Perú y Chile son los primeros de la lista con 32 conictos mineros, seguido por Argentina (26); México con 25; Brasil con 20 y Colombia con 11. Las evidencias del daño ambiental y social causado por las actividades mineras han generado en las poblaciones una conciencia mucho más crítica respecto a la idea de que la minería es sinónimo de riqueza, puesto que, según la experiencia vivida en las últimas décadas, los pasivos dejados por la industria extractiva no solo están referidos a la contaminación, degradación ambiental y disponibilidad de recursos –solamente en Perú existen 6,850 pasivos ambientales mineros-, sino también a los desplazamientos, la violación de derechos, la corrupción de autoridades, las prácticas mafiosas, etc. Los conictos son los síntomas de una enfermedad que nuestros países vienen sufriendo a causa de la actividad extractivista que se ha intensificado en los últimos años en el marco de la aplicación de políticas de liberalización económica nacidas del Consenso de Washington. Tanto en el Perú como en los demás países de América Latina existen elementos comunes que explican el crecimiento de los conictos asociados a las actividades extractivas. Tal como lo señala José De Echave, estos elementos son: i) marcos legales jurídicos y tributarios favorables a las empresas; ii) desprotección de los derechos de las poblaciones indígenas sobre sus tierras; iii) marcos institucionales y normativos ambientales débiles; y, iv) mecanismos de participación ciudadana y consulta escasos y con limitaciones (De Echave, 2011). En muchos casos, los procesos extractivistas han venido acompañados de la intervención de las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) –y más recientemente el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES)- quienes no solo dan las directrices para favorecer la apertura a las inversiones de compañías transnacionales y llevar a cabo los procesos de privatizaciones que han quitado de las manos de los Estados empresas 3


importantes, sino que además han sido los financistas de grandes emprendimientos en la región latinoamericana. A esto se suman los acuerdos internacionales que son firmados entre países con economías muy desiguales, tales como los Tratados de Libre Comercio (TLC) o Tratados Bilaterales de Inversión que sirven de candado para asegurar la estabilidad de las inversiones que provienen de los países del Norte. Esto se agrava por el poder de los capitales y el protagonismo cada vez mayor de los inversionistas, quienes buscan mayor rentabilidad para sus inversiones a través de la práctica de estructurar productos financieros que tienen muy poco que ver con el mundo real –como los que se negocian en los mercados de derivados, sobretodo los no regulados Over the Counter (OTC)-, pero que inuyen sobre los mercados reales y presionan al sector productivo –incluyendo la extracción minera y de hidrocarburos. Por otro lado, las políticas nacionales poco estrictas y la ineficiencia institucional relativa a los impactos de actividades extractivas, sumado a las prácticas de las que se valen las grandes corporaciones transnacionales que incursionan en este tipo de actividades, les permiten incumplir las normas regulatorias ambientales, así como evadir y eludir sus responsabilidades tributarias.

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II. LA RELACIÓN ENTRE LA ESPECULACIÓN EN MERCADOS DE INVERSIÓN Y DE COMMODITIES, LOS FLUJOS FINANCIEROS, LAS OPERACIONES BURSÁTILES Y BANCARIAS, Y EL CRECIMIENTO DE LA INVERSIÓN EXTRACTIVA Y LOS MEGAPROYECTOS EN AMÉRICA LATINA Y EL PERÚ La expansión y globalización del sistema financiero en el mundo fue, paradójicamente, el detonante de la crisis financiera que tuvo lugar en los años 2008 y 2009, la cual tuvo entre sus orígenes diversos factores que contribuyeron a la liberalización de las economías hacia el comercio y la inversión; y llevaron a la desregulación de los mercados y los ujos financieros, provocando que los agentes financieros quieran ingresar en nuevos campos, tales como las economías de los países en desarrollo, con sistemas financieros aún poco desarrollados. Este proceso, que se inició a partir de la desregulación de los mercados financieros de la década de los setenta, puede ser descrito como el aumento sostenido de la importancia de la actividad financiera relativa a la actividad económica real, no-financiera, y es lo que se conoce como “financiarización”. Esta definición nos permite entender que la mayor importancia del mercado financiero se expresa en distintos niveles, tanto económicos como institucionales. No solo el mercado financiero genera más rentabilidad que el sector productivo, sino que inuye en las decisiones y estrategias de las empresas. En este sentido, las empresas experimentan una presión de parte de sus accionistas para generar aumentos en su cotización en la bolsa de valores en el corto plazo, por lo que las ganancias inmediatas se convierten en la prioridad de las empresas por encima de las estrategias de producción de mediano y largo plazo. Asimismo, las empresas están presionadas a repartir dividendos a sus accionistas antes que reinvertir sus utilidades en la producción. Las políticas adoptadas por el Reino Unido y los Estados Unidos en las décadas de los 70 y 80, avaladas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el BM, que exibilizaron las tasas de interés y que permitieron al sector bancario realizar actividades más especulativas, crearon un contexto de incremento de las inversiones de riesgo y fomentaron la 5


profundización de los mercados de capitales, a la par que en países en desarrollo se operaban reformas neoliberales que incluían cambios en el sistema financiero. Con la aparición de los cambios tecnológicos en los noventas, las operaciones e instrumentos financieros –como activos negociables de cualquier tipo, ya sea en efectivo, o una participación en la propiedad de una entidad, entre otros- se hicieron mucho más diversos y empezaron a aparecer nuevos actores en los mercados; lo cual provocó, a su vez, que empiecen a estar más presentes en casi todos los países factores como la liberalización de los ujos de capital, una mayor interconexión entre los mercados, y el surgimiento de productos y fondos financieros de alto riesgo. Este mismo proceso de desregulación y poca transparencia de los mercados financieros dio pie a la intervención cada vez mayor de otro tipo de activos más especulativos que están constituidos por los productos derivados 1, sobre todo aquellos que son negociados en 2 mercados informales o “no organizados” fuera del ámbito bursátil . En el 2000 se inició en los Estados Unidos un proceso con el que se permitió a los inversionistas de índice a ser considerados como participantes del mercado "comercial", lo que significó que ya no debían cumplir con ciertas obligaciones. Un ejemplo de ello son las inversiones en los mercados de futuros, las cuales comenzaban a ser tratadas como negociaciones de derivados OTC, las cuales no figuran en los intercambios formales y constituyen una negociación directa entre las dos partes, donde existe el riesgo de que una de las partes incumpla. La creciente financiarización de la economía y sus implicancias La financiarización de la economía, expresada en la tendencia creciente del capital en apostar por tener más rentabilidad en la economía financiera (bolsa, futuros, derivados) que en la economía productiva, ha llevado no solo a que los mercados financieros se tornen mucho más volátiles en el plano internacional -afectando los precios de las materias primas-, sino que además, producto de los rescates luego de la crisis financiera, los Estados tengan que asignar recursos para el salvataje de los bancos en lugar de atender las necesidades de bienestar social, ocasionando la pérdida de empleo y empeorando el nivel de ingresos de las familias. Este proceso de financiarización de la economía se ha expresado 1 Los productos o instrumentos derivados son productos financieros cuyo valor se deriva del precio de otro activo. Por

ejemplo, un instrumento derivado puede basar su valor en el precio del oro o de otros commodities. 2 Estos mercados son aquellos que son distintos a las bolsas de valores. Los instrumentos financieros en estos

mercados se negocian directamente entre dos partes; por ejemplo, directamente entre un banco de inversión y un cliente a través del teléfono o por internet.

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en que la creciente automatización del capital financiero muestra un crecimiento mucho mayor que el del sector real de la economía. Un indicador de ello es que al 2011, el valor del mercado de derivados fue de 700 billones de dólares, en contraste con el valor de la capitalización de los mercados de valores que apenas llega a los 50 billones (CEPAL, 2012). Uno de los efectos directos de la expansión del sector financiero se puede observar en la creciente volatilidad experimentada por los precios de las materias primas o commodities, que si bien han sido impactados por la ascendente demanda de los países emergentes -y en algunos casos por choques de oferta-, son los factores financieros los que han tenido un efecto importante en la tendencia al alza y la volatilidad de los precios de las materias primas (el precio del petróleo y los minerales se han multiplicado en más de tres veces en los últimos 10 años).

Gráfico 1 Índice de precios de las materias primas 2000-2011 y proyección 2012-2015 (base 2000=100)

Fuente: CEPAL.

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Tal como lo señala la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD por sus siglas en inglés), no es el juego de la oferta y la demanda el que determina totalmente esta situación, sino que son los factores financieros los que han venido empujando los precios hacia arriba; esto debido tanto a la sostenida depreciación del dólar –lo que hace que los agentes vendedores de estos productos en el comercio internacional busquen mayores precios para neutralizar la pérdida de ingresos por el efecto en el tipo de cambio-, como a la débil regulación de los mercados de derivados financieros y las políticas que aplican los países para mantener las tasas de interés bajas, lo que impulsa enormes ujos de inversiones financieras hacia el ámbito más especulativo en los mercados de futuros de materias primas. Este enorme aumento del volumen de las transacciones por parte de los grandes agentes financieros –que ahora ocupan más del 85% de la participación en los mercados de futuros ligados a materias primas- es señalado como una de las causas de la desconexión que hay entre los vaivenes de los precios y los fundamentos del mercado. La especulación de los mercados financieros tiene una incidencia directa sobre los precios de las materias primas, y que el valor de los derivados vinculados a las materias primas representa hasta 30 veces la producción real 3. Mayor presencia de las materias primas en los mercados financieros Junto al proceso de financiarización de la economía, y en permanente interacción con el mismo, se ha producido la commoditización de los recursos naturales, los cuales ahora son negociados por los bancos, empresas transnacionales y otros actores financieros como si fueran valores abstractos, no asociados necesariamente con proyectos de inversión en el sector real. Inicialmente, las inversiones financieras relacionadas a materias primas estaban enfocadas en un horizonte de corto plazo a través de fondos de cobertura -o hedge funds-, hasta que ocurrió la crisis de las empresas “puntocom” en el 2000, luego de la cual los inversionistas encontraron nuevas formas de diversificar su riesgo utilizando instrumentos con posiciones de más largo plazo bajo la forma de índices de materias primas o commodity index. Estos índices están compuestos por una canasta que combina y pondera los precios de varios productos, como son los energéticos, agrícolas y metales. Los grandes volúmenes involucrados en estas operaciones y sus expectativas de mayores 3 UNCTAD, Policy Brief N°25, setiembre 2012. Don't blame the physical markets: Financialization is the root cause of

oil and commodity price volatility.

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precios han presionado, como ya se ha visto, los precios de las materias primas al alza durante varios años, lo que solo se ha detenido durante la crisis del 2008, para luego volver a su carrera ascendente. Los especuladores de índice –que por lo general son fondos de pensiones, fondos de cobertura, aseguradoras, bancos y fondos soberanos- comenzaron a obtener grandes ganancias y actualmente son los participantes de mayor peso en los mercados de futuros de materias primas, llevando a niveles insospechados los fondos invertidos en este tipo de instrumentos, ubicándose en términos de valor monetario muy por encima de los mercados reales. Según datos del Bank of International Settlements (BIS), entre los años 2000 y 2007 el volumen de estos fondos especulativos relacionados a las materias primas aumentó en unas 25 veces, hasta alcanzar un valor de unos 1.9 billones de dólares. Las cada vez mayores inversiones en los mercados de derivados comenzaron a presionar los precios a niveles progresivamente más altos, lo que a su vez resultaba muy atractivo para los especuladores; de esta forma, se creó un círculo vicioso que generó las condiciones para el desarrollo de la burbuja especulativa que tuvo entre sus efectos más importantes el incremento de los precios de los alimentos en el 2008. Los flujos de capital y los patrones de industrialización El proceso de globalización está estrechamente ligado a la manera en que las economías se han ido posicionando en la escenario internacional, sobre todo en la etapa post-guerra en que a nivel internacional se empezaron a definir las políticas a seguir por los países, cuya aplicación, sumada a la intervención de actores globales, ha venido marcando el carácter productivo de las economías, trayendo consigo siempre –o casi siempre- repercusiones nacionales y locales en el ámbito económico, social y ambiental. Existen diversos factores que definen los patrones en base a los cuales las economías han iniciado sus procesos de industrialización y se han insertado en los mercados internacionales. Estos factores pueden ser diferenciados entre los que son “determinantes” y los que tienen un rol de “condicionante” en estos procesos que han marcado la diferencia entre países que han optado por la implementación de políticas internas dirigidas al desarrollo productivo. En el caso de América Latina, la adopción de la política de industrialización por sustitución de importaciones iniciada en la época de las post-guerra estuvo marcada por la atracción de capitales foráneos en forma de Inversión Extranjera Directa (IED), los que se fueron colocando principalmente en sectores de extracción de recursos primarios, dejando de lado 9


cada vez más a los sectores con mayor contenido de valor agregado, iniciando así un proceso de desindustrialización que se evidencia con la pérdida de peso de la industria manufacturera (Osorio, 2003). Es así que, los productos relacionados a las materias primas fueron ganando cada vez mayor importancia dentro de los sectores con mayor dinamismo y sentaron las bases de una economía primario-exportadora, lo que luego se profundizó con el proceso de privatización iniciado en los años 80s en nuestros países y que tuvo mayor fuerza en los 90s, con lo cual se daba paso a Estados con un rol cada vez menos importante y con casi ninguna participación en la actividad productiva. Por otro lado, a diferencia de Latinoamérica, el proceso iniciado en esa misma época por países de Asia como Corea, Taiwan y Singapur, los Estados optaron por un modelo distinto en el que se dio un mayor peso al uso de recursos públicos y una restricción de la inversión foránea, adoptando una estrategia “autónoma” de políticas comerciales y financieras orientadas al fortalecimiento de las exportaciones manufactureras, aplicando medidas de asimilación de tecnologías y la capacitación de la mano de obra, otorgando incentivos a los sectores con mejores resultados (CEPAL, 2000). Es fácil deducir que la adopción de una u otra estrategia -con mayor o menor autonomía relativa de las políticas internas- es la que ha determinado los patrones de producción e industrialización, siendo aquellos países que establecieron objetivos de largo plazo en forma planificada los que finalmente lograron tener un mayor éxito en términos de desarrollo de sectores con uso intensivo de mano de obra y tecnología. Sin embargo, existen elementos exógenos que constituyen cambios importantes en el escenario internacional y que empujan a los capitales hacia determinados sectores productivos y áreas geográficas donde buscan ganar nuevos mercados y obtener mejores tasas de ganancia. Los ciclos económicos y financieros, por ejemplo, han resultado ser factores “condicionantes” de estos movimientos de capitales. Los ciclos de expansión y contracción financiera son mucho más largos y amplios y tienen 2 momentos que destacan: i) en los 80s las políticas de desregulación y liberalización de la economía, sumado a los procesos de privatización en todo el mundo, llevaron al sector financiero a tener mayores tasas de crecimiento hasta llegar a un pico a fines de la misma década; ii) en los años 90s se puede observar un ascenso acelerado del ciclo financiero –donde se profundiza el proceso llamado financiarización de la economía-, el cual tiene que ver con la aplicación de nuevas reformas financieras y es donde empiezan a aparecer con mayor fuerza los derivados financieros. El carácter puramente financiero de este periodo y el desencadenamiento 10


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existente con el sector real de la economía, provocó la burbuja financiera hipotecaria del año 2008. Este inicio del ciclo de contracción del sector financiero y de caída de las tasas de crecimiento de la producción repercute sobre las decisiones de inversión de los agentes, y es precisamente el agotamiento de estos mercados a partir de 2008 que pone a las materias primas como una especie de “salvadoras” para detener esa caída. El dinamismo de las economías en desarrollo y la diferencial de las tasas de interés con respecto a las economías industrializadas que entraban en recesión, ponía a la región en una situación ideal para la recepción de estos capitales, con importancia creciente de los sectores de extracción primaria como destino de las IED. La Inversión Extranjera Directa mantiene la misma tendencia gracias a los altos precios de las materias primas Los ujos de capitales provenientes del sector privado hacia los países en desarrollo y emergentes no han tenido el mismo comportamiento ni composición a lo largo de las décadas pasadas. Si bien la apertura de las cuentas financieras hacia los capitales internacionales se justifica como una forma de canalizar recursos en una economía poco desarrollada financieramente, también existen problemas asociados a la volatilidad y al destino que se le da a esas inversiones. Según las cifras publicadas por entidades de Naciones Unidas, las entradas netas de capital (ingresos menos egresos) están en su mayoría explicadas por la inversión directa, la que se ha incrementado en los últimos años hasta llegar a un tope máximo de casi 485 mil millones de dólares en momentos previos a la crisis. En el caso de América Latina y el Caribe, se da una situación similar a la mostrada a nivel global en que los ujos de inversión directa son más estables que los otros ujos privados aunque sin dejar de tener cambios significativos de un año a otro- y son los que explican en gran parte la recuperación de los ujos netos en la región luego de la crisis, pasando de 70 mil millones de dólares de inversión directa neta en el año 2009 a 128 mil millones en el 2011. A nivel global, la región latinoamericana ha cobrado mucha mayor importancia en términos de los ujos de entrada de inversión directa. Según la CEPAL, América Latina ha incrementado su participación en la recepción de la inversión extranjera directa mundial en los últimos años, pasando de casi 6% al 10% en apenas cuatro años, alcanzando un nuevo récord de 154 mil millones de dólares en 2011. Este crecimiento de la IED en la región se 11


explica en gran medida por las corrientes de inversión atraídas por los países suramericanos con casi el 80% de los ingresos totales de IED en 2011, dejando muy atrás a la subregión conformada por México, Centroamérica y el Caribe (20%). En cuanto al desagregado por países, los mayores ujos llegaron a Brasil, donde en el 2012 entraron más de 65 mil millones de dólares de IED; le siguen países como Chile (30 mil millones), Colombia (15 mil millones) y México, Argentina y Perú (12 mil millones), en algunos de los cuales se registraron picos históricos en este último año. Los altos niveles de los precios internacionales de las materias primas son un gran aliciente para que las inversiones se dirijan en gran medida al sector extractivo de recursos naturales; sobre todo en los países del Sur donde, en el 2012, el 50% de los ujos (sin incluir Brasil) corresponden a dicho sector –superando a otros rubros como manufactura y servicios-, que además es una cifra mucho mayor a lo observado en años anteriores donde esta proporción llegaba al 42% en promedio. Por otro lado, México, Centroamérica y el Caribe presentan un cambio en su distribución sectorial, con una mayor importancia de las manufacturas en relación al sector servicios, donde se concentraba mayor inversión en el periodo 2007Gráfico 2 América Latina y el Caribe: Sectores de destino de la IED 2007-2012 (en porcentajes)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007-2011

2012

Brasil

2007-2011

2012

América del Sur (sin Brasil)

Recursos Naturales

Manufacturas

2007-2011

2012

México, Centroamérica y el Caribe

Servicios

Fuente: CEPAL.

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Las cifras del gráfico anterior demuestran la continuación y, en muchos casos, la profundización del proceso de especialización de las economías latinoamericanas en actividades relacionadas a la extracción de recursos naturales. Gran parte de esta profundización tiene que ver con que las economías emergentes van ganando terreno en la expansión de sus empresas y en la cada vez mayor intervención en América Latina con inversiones en sectores principalmente extractivos. China se ha convertido en el tercer mayor inversionista en la región, después de los Estados Unidos y los Países Bajos, con más de 15 mil millones de dólares en inversiones para el 2010 y con una proyección de crecer a más de 22 mil millones a partir del 2011, en su mayoría dirigidos al sector extractivo. Otro factor que explica el comportamiento de las inversiones está relacionado con el nivel de apalancamiento financiero que se desarrolla en el sector empresarial, que vienen a ser los recursos que se obtienen en forma de préstamo por medio de créditos del sector financiero. Las corporaciones multinacionales han recurrido cada vez más al financiamiento de sus operaciones gracias a la bonanza del sector financiero y a la existencia de dinero barato en el periodo pre-crisis. Sin embargo, en los años posteriores a la crisis el apalancamiento financiero dejó de ser una opción para las corporaciones que buscaban ampliar su presencia en los mercados, adoptando en lugar de ello una estrategia que las llevó a recurrir a las operaciones de fusiones y adquisiciones transfronterizas, las que han crecido en mayor medida respecto a las inversiones de campo o greenfield. Esto significa que el mayor dinamismo observado en el ámbito de las IED desde el año 2009 hacia adelante se debe a un proceso de mayor concentración de los capitales en un menor número de empresas y de mayor tamaño. La región sigue siendo dependiente de las exportaciones de materias primas La primarización de la economía de los países en desarrollo, especialmente de aquellos ricos en recursos naturales como los de América del Sur, se ha profundizado en los últimos años junto con el proceso de financiarización de los bienes y las materias primas, lo que ha significado la entrada de capitales en busca de inversiones en actividades extractivas muchas de ellas relacionadas a la minería e hidrocarburos. Varios de estos países se han especializado en unos pocos productos que son la base del modelo primario-exportador que sostiene sus economías, teniendo a la vez que afrontar el creciente ingreso de divisas provenientes de las exportaciones. Los productos básicos exportados por América Latina y el Caribe relacionados al sector energía y al sector minerales y metales ocupan gran parte de las exportaciones totales de ese tipo de bienes, con 44.5% y 26.7% respectivamente4. 4 CEPAL, 2012. Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2011-2012.

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El panorama del comercio internacional de la región latinoamericana ha cambiando en los últimos años, impulsado principalmente por los mayores precios de los productos y por la mayor presencia de China como destino de las exportaciones. Al comparar la década del 2000 con la de 1990, hay mayores tasas medias anuales de crecimiento del valor de las exportaciones de productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales en toda la región. Sin embargo, viendo los componentes de ese crecimiento, la expansión de las exportaciones en la década de 1990 estuvo determinada por el aumento del volumen exportado, mientras que la incidencia de los precios fue mayor en la década del 2000. Las materias primas constituyen gran parte de las exportaciones totales de muchos países de América del Sur, llegando a representar las commodities el 75% sobre las exportaciones totales de la subregión –a diferencia de América Central que solo tiene el 27% de participación en sus exportaciones-, lo que se ha profundizado, como vimos antes, debido a la creciente demanda de países emergentes que están en plena fase de crecimiento. Si se observa la composición de las exportaciones de las materias primas en América del Sur (gráfico 3) se puede identificar tres grupos diferenciados: el primero está formado por los países del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), que son más dependientes de las exportaciones de alimentos (principalmente la soja); el segundo grupo lo conforman los que dependen de las exportaciones de energéticos: Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela (petróleo y gas); y el tercero que está compuesto por Chile y Perú, que son exportadores principalmente de minerales y metales, tales como el cobre y el oro. Gráfico 3 Composición de las exportaciones de materias primas de países de América del Sur (porcentajes) 100% 90% 80% 70% 60%

Minerales

50%

Energía

40%

Materias primas agrícolas

30%

Alimentos

20% 10% 0% ia il ile ina bia liv as nt Ch Br Bo lom ge Co Ar Fuente: UNCTAD, elaboración propia

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5 Datos extraídos de UNCTAD, 2012: The state of commodity dependence 2012.

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Este alto índice de dependencia de las exportaciones de bienes primarios que exhiben nuestros países -y en general los países en desarrollo- y que es potenciado por las inversiones directas en actividades extractivas, es un elemento más que contribuye a reforzar la lógica especulativa de que existe y existirá un ujo muy importante de materias primas que circulan en todo el mundo y que pueden ser negociadas y comercializadas en forma de papeles en mercados financieros muy poco regulados, lo que resulta atractivo para los inversionistas de corto plazo que están en busca de mayores ganancias. La falta de transparencia financiera como incentivo para la expansión extractiva Una de las industrias que aprovecha las ventajas que le ofrece la opacidad financiera es la extractiva, que opera con miles de subsidiarias instaladas en paraísos fiscales en todo el mundo con la finalidad de evitar pagar impuestos que deberían servir para mejorar la calidad de vida de las personas que viven en los lugares donde los recursos son extraídos. Un estudio realizado recientemente por Publish What You Pay de Noruega6 sobre la base de 10 de las compañías multinacionales más grandes del sector extractivo (ExxonMobil, ConocoPhillips, Chevron, BP y Royal Dutch Shell en el sector del petróleo y gas; y Glencore International AG, Río Tinto, BHP Billiton, Anglo American y Barrick Gold Corporation en el sector minero), revela que el 34.5% de las más de seis mil subsidiarias que poseen tales empresas están basadas en jurisdicciones secretas, que les otorgan a las empresas la garantía necesaria para ocultar la información sobre sus cuentas. Una de las principales jurisdicciones de este tipo es el estado de Delaware (Estados Unidos), al cual se puede catalogar como la sede global del secreto jurisdiccional para la industria extractiva, así como de otros sectores como los bancos, industria farmacéutica y las empresas de tecnología. Un ejemplo de ello es la empresa Yanacocha, donde una de las partes accionariales está en manos de una compañía 'holding' intermedia llamada Newmont Second Capital Corporation ubicada en Delaware 7. Valiéndose de esta falta de transparencia, las compañías utilizan ciertas técnicas para reducir el pago de impuestos en los lugares donde generan sus ingresos, logrando burlar de esta forma el sistema fiscal de los países en desarrollo. La misma investigación señala que muchas empresas multinacionales utilizan artimañas que incluyen8 :

6 Canalizando las ganancias”, 2012. 7 http://www.brettonwoodsproject.org/art-569704 8 http://www.ceadl.org.bo/?p=219

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1) la creación de empresas subsidiarias para actuar como los dueños finales de marcas y activos en jurisdicciones opacas como los Países Bajos; 2) el pago de grandes honorarios administrativos por parte de empresas que producen ingresos en un país a otra empresa del grupo que está basada en un paraíso impositivo; 3) envolviendo los ingresos hechos por una empresa que genera ingresos a través de actividades comerciales entre empresas en una actividad conocida como manipulación de los precios de las transferencias; y 4) una delgada capitalización, que es cuando un miembro subsidiario del grupo emite un préstamo a uno que genera ingresos, a veces a tasas de interés muy elevadas. Todo esto permite el desvío de una gran cantidad de dinero hacia los lugares donde las tasas de impuestos son bajas o inexistentes, lográndose de esta forma acumular cada vez mayores ganancias, además de las utilidades que las empresas ya generan por la actividad misma. Este tema viene tomando cada vez mayor atención en los escenarios internacionales, incluso oficiales, donde se discuten las formas para tratar de evitar estas movidas de los ujos financieros. El mercado del oro y las principales empresas mineras El aumento en el precio de los minerales y la presencia de importantes niveles de recursos financieros disponibles que buscan rentabilizarse han incidido en comportamientos especulativos al interior de los mercados, que presionan constantemente a las empresas productoras a aumentar la producción y a generar mayores ganancias de las inversiones. Si bien la tendencia creciente de los precios de las materias primas ha sido afectada por las crisis registradas en los últimos años, en el caso particular del oro se ha mantenido un crecimiento sostenido del precio de la onza, sobreviviendo a la crisis de las “puntocom” y la de las hipotecas subprime. De esa manera, el precio de la onza de oro se ha multiplicado cinco veces en los últimos 10 años, llegando a superar en el 2012 la barrera de los 1,700 dólares, lo que resulta muy atractivo no solo para los capitales que invierten en la producción, sino también para muchos inversionistas en mercados especulativos que han incrementado las tenencias en este metal al ver que el precio tenderá a subir en los próximos años. A diferencia de otras materias primas, la evolución del oro en los últimos años ha mantenido su tendencia creciente a pesar de la crisis de finales de 2008, luego de la cual la cotización del oro ha subido en más de 100%. Uno de los factores que contribuyeron a esta

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Gráfico 4 Evolución del precio de la onza de oro 2003-2013 1.86K 1.7K

Dólares por onza Troy

1.55K 1.4K 1.24K 1.09K 930.86 776.09 621.32 466.54

Jan-2013

Jul-2012

Jul-2011

Jan-2012

Jan-2011

Jul-2010

Jan-2010

Jul-2009

Jan-2009

Jul-2008

Jan-2008

Jul-2007

Jan-2007

Jul-2006

Jan-2006

Jul-2005

Jan-2005

Jul-2004

Jul-2003

Jan-2004

Jan-2003

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Fuente: Index Mundi.

situación fue la política monetaria expansiva de los Estados Unidos, que fue seguida luego por el Reino Unido y Japón en su afán de afrontar la recesión económica mundial, lo que conllevó a que los inversores apuesten por el oro como un activo para refugiarse de los riesgos inacionistas y la devaluación del dólar.

III. LA INDUSTRIA EXTRACTIVA MINERA Y LOS CONFLICTOS SOCIALES EN PERÚ El sector extractivo minero en el Perú muestra una rápida expansión en los últimos años, dada la presencia de factores como los altos precios de los minerales y la existencia de legislaciones internas demasiado permisivas en términos ambientales y sociales; lo que genera problemas de conictividad con las poblaciones que se ven afectadas por estas actividades. Producción minera y exportaciones La inversión extractiva en el Perú tiene una importante presencia en la economía nacional desde hace mucho tiempo atrás; particularmente en la actividad minera dadas las grandes cantidades de recursos que existen en la zona andina y amazónica, donde se extraen minerales y metales preciosos. El oro, el cobre, la plata y el zinc ocupan un lugar 17


Gráfico 5 Perú: Exportaciones 2001-2011 (millones de dólares) 50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: BCRP, elaboración propia.

Minería

Resto

Entre los años 2001 y 2011, las exportaciones mineras se han multiplicado por siete veces y los productos que más han contribuido a ese crecimiento son el cobre (cuyo valor de exportaciones es 10 veces mayor) y el oro (ocho veces más que en 2001). En 2011, ambas exportaciones han superado los 10 mil millones de dólares cada una. El crecimiento se debe tanto a los altos precios como a los mayores volúmenes exportados; aunque en el caso del oro se debe en mayor medida a los precios, dadas las ligeras caídas en la producción que hubieron en algunos años del periodo citado. Los principales destinos de estas exportaciones son Suiza, China y Canadá, que juntos suman el 54% del total. A lo largo de los últimos años, la inversión en el sector minero ha tenido un comportamiento de constante crecimiento hasta alcanzar un total de casi 28 mil millones de dólares entre 2005 y 2012, siendo más de la mitad de esta inversión total la correspondiente a los años 2011 y 2012. Según las cifras oficiales, en el 2013 se espera un nuevo récord de inversiones por más de 10 mil millones de dólares, lo que representa la cuarta parte de las inversiones privadas totales para ese año. Uno de los proyectos más grandes en la cartera minera es Minas Conga, que implica la extracción de oro y cobre en Cajamarca, con 4,800 millones de dólares en inversiones previstas y que está actualmente 18


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paralizado. Empero, existen otros de gran envergadura en distintas zonas del país que conforman la cartera actual de 52 proyectos por un valor total de 53 mil millones de dólares hasta el 2018. El aporte de la minería al fisco Además del protagonismo que tiene en las exportaciones, la actividad minera ha ganado importancia dentro de los ingresos tributarios en las arcas del Perú, así como en las transferencias hacia las regiones donde se extraen los minerales por concepto de regalías. En ese sentido, la recaudación de tributos internos correspondientes a la actividad minera se multiplicó 16 veces entre los años 2002 y 2011, pasando de 688 millones de nuevos soles a levemente por encima de 11 mil millones; mientras que la recaudación total solo lo hizo a poco más del triple. Es decir, la contribución de la actividad minera al fisco pasó de tener una participación muy marginal en el 2002 con apenas un 3.7%, a ir subiendo hasta llegar a casi el 25% en el mejor momento en el 2007. Esta situación se debió, entre otras cosas, al boom de los precios internacionales de los minerales que experimentaron una subida constante desde 2002 hasta 2008 en que la crisis internacional produjo que estas cifras relativas fueran cayendo, para luego recuperarse, pero sin llegar a alcanzar los niveles previos a la crisis. Sin embargo, existen otros factores que inuyen en el nivel de recaudación del impuesto, y es lo que se conoce como los beneficios tributarios de los que gozan muchas de las grandes empresas que se instalaron –sobre todo en los años noventa- dentro del territorio peruano, permitiendo que se exonere o se reduzca en gran medida el pago de impuestos de estas compañías. Entre los beneficios más comunes están la depreciación acelerada, la deducción del Impuesto a la Renta por inversión en servicios públicos, la devolución anticipada del Impuesto General a las Ventas y el Impuesto Selectivo al Consumo, la reinversión de utilidades y la doble depreciación (Cooperacción, 2012). Por otro lado, el Estado peruano recibe de parte de las empresas concesionarias mineras una contraprestación por la explotación de los recursos, lo que se define como regalías y está determinada por un porcentaje sobre el margen operativo. Sin embargo, existen contratos de estabilidad tributaria que benefician a muchas empresas importantes, 19


dejando la aplicación de las regalías a algunas de poca importancia en la producción minera. Todos estos contratos vencerán entre 2011 y 2027, por lo que se esperaba –antes de la reforma de la Ley de Regalías Mineras- que la recaudación por este concepto se incrementara en los próximos años. La minería y el empleo A pesar de la importancia que tiene la actividad minera en el producto interno peruano y los grandes ujos de inversiones registrados, el sector minero genera muy poco empleo directo en el país. Según la información proporcionada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), apenas el 1.3% de la Población Económicamente Activa (PEA) total nacional está ocupada en actividades mineras, con 177 mil puestos para el año 2011. Sin embargo, según estimaciones realizadas recientemente sobre el impacto de la minería en la economía peruana (Macroconsult, 2012), habrían 658 mil puestos de trabajo relacionados indirectamente a dicha actividad -es decir, en una relación de 4 empleos indirectos por 1 directo- encadenados a la demanda de bienes y servicios tanto nacionales como importados, aunque no se menciona qué tipo de bienes y servicios son éstos ni la calidad de empleo que se genera. La conflictividad minera El crecimiento económico y el desarrollo de actividades extractivas han venido de la mano con una mayor conictividad social en el Perú. La mayor presencia de la actividad minera se evidencia en el aumento vertiginoso del número de concesiones mineras en el territorio nacional desde inicios de los noventa, en que estaban concesionadas poco más de dos millones de hectáreas, incrementándose hasta la actualidad en que existen más de 25 millones de hectáreas concesionadas, lo que representa el 20% de toda la superficie peruana. En cuanto a la ocupación en las regiones, Arequipa, Puno, Ancash, Lima y Cajamarca son las que presentan mayores extensiones de concesiones para la minería, llegando a cubrir más del 50% de sus territorios en muchos casos. El avance del otorgamiento de derechos de explotación ha sido de tal magnitud que en algunas localidades del país se llega a ocupar casi la totalidad de los territorios, lo que demuestra la priorización que se le da a esta actividad económica por sobre otras, entrando en contradicción con los medios de vida de las comunidades; y es ahí justamente donde se dan las mayores situaciones de conicto.

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Los informes oficiales de instancias como la Defensoría del Pueblo reseñan que gran parte de los conictos en el territorio nacional son de tipo socioambiental. Estos se han casi triplicado en los últimos cuatro años, pasando de un aproximado de 50 conictos en 2008 a 148 conictos socioambientales reportados en diciembre de 2012, lo que representa el 65% del total de conictos actuales. De estos conictos generados por problemas ambientales, la mayoría están relacionados a actividades de extracción minera y de hidrocarburos, con 105 y 24 conictos, respectivamente; y juntos representan más del 87% de los conictos socioambientales (Defensoría del Pueblo, 2012). Gráfico 6 Perú: Conflictos socioambientales según sector – Diciembre 2012

4.1%

1.4% 2.0% 2.7%

16.2%

1.4% 1.4%

Minero Hidrocarburos Energéticos Electricidad Residuos y Saneamiento Forestales Otros Agroindustrial

Fuente: Defensoría del Pueblo.

70.9%

Muchos de estos conictos tienen como actores inmediatos a las comunidades de zonas rurales que son afectadas por las operaciones de grandes empresas mineras, tales como Antamina, Barrick, Xtrata, Southern Perú, Gold Fields, Newmont y Buenaventura, contra las que se han dado manifestaciones de protesta contra efectos de contaminación; exigencia para que cumplan con los compromisos asumidos con la población; y defensa de sus 21


territorios y medios de vida. En algunos casos, incluso se ha logrado la paralización de las operaciones de las empresas, como son los sonados casos de Tía María (Arequipa) y Conga (Cajamarca). A estos conictos se les puede sumar otros casos emblemáticos que han ocurrido algunos años atrás en territorios del norte de Perú, tales como los de Tambogrande y Majaz, que han marcado un antes y un después en las acciones de defensa de los derechos de poblaciones y de sus tierras frente a grandes transnacionales. De esta forma, se consolidó el inicio de procesos sociales que dieron lugar a la conformación de organizaciones y frentes de defensa que llevaron -en ambos casos- a la realización de consultas populares en las que más del 90% de la población manifestó su rechazo a la actividad minera.

IV. ESTUDIO DE CASO: LA EMPRESA YANACOCHA Y LAS IMPLICANCIAS SOCIALES, AMBIENTALES Y ECONÓMICAS DE SUS OPERACIONES EN EL PERÚ Y EL PROYECTO MINERO CONGA Yanacocha es la mina de oro más grande de Sudamérica. Su zona de operaciones se encuentra a 45 kilómetros al norte del distrito de Cajamarca (capital de la región Cajamarca, en la parte noreste del Perú), a una altura de entre los 3,500 y 4,000 metros sobre el nivel del mar. La Empresa Minera Yanacocha S.R.L. está constituida legalmente desde 1992 e inició sus operaciones en agosto de 1993, año desde el cual desarrolla actividades de extracción en cuatro cuencas: Quebrada Honda, Río Chonta, Río Porcón y Río Rejo. La compañía estadounidense Newmont Mining Corporation -una de las más grandes productoras de oro en el mundo- es la principal accionista de Yanacocha con el 51.35% de las acciones, seguida de la peruana Compañía de Minas Buenaventura con el 43.65%, y el Banco Mundial a través de la International Finance Corporation (IFC) con 5%. Muy cerca de la zona de las actuales operaciones de Yanacocha, se encuentra el proyecto Minas Conga -uno de los de mayor envergadura que tiene la empresa y el cual forma parte de una inversión prevista de unos 4,800 millones de dólares. Sin embargo, los cuestionamientos hacia la empresa por lo poco o nada que ha contribuido con el desarrollo de Cajamarca y el rechazo de las comunidades por los impactos que las operaciones de 22


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Yanacocha han dejado –y que el nuevo proyecto dejaría- en sus vidas, hacen de éste uno de los casos más polémicos en el Perú. Tributación y los contratos de estabilidad jurídica Muchas de las empresas extranjeras presentes en el Perú llegaron gracias a la Ley de Promoción de Inversión Extranjera que fue promulgada en 1991, durante el gobierno de Alberto Fujimori 9 , lo que incluyó algunas adquisiciones de empresas estatales como parte del proceso de privatización. Sin embargo, algunas también llegaron para desarrollar nuevos proyectos mineros, como son Antamina (Noranda, Billiton), Pierina (Barrick), y Yanacocha (Newmont) (Glave y Kuramoto, 2002); instalándose ésta última en alianza estratégica con el grupo minero peruano Buenaventura para actividades tanto de exploración como de explotación. Dicha ley, que tenía como objetivo atraer inversiones hacia el país, no solo daba las garantías de estabilidad jurídica que muchos inversionistas vieron como algo atractivo para aventurarse a instalarse en el Perú, sino que además se les otorgó beneficios tributarios a través de contratos de estabilidad fiscal con los cuales se reducían enormemente los pagos que estas empresas debían realizar a las arcas peruanas a favor de la sociedad y las poblaciones aledañas; obteniendo de esa forma grandes ganancias, beneficios que actualmente siguen siendo aprovechados por grandes empresas mineras como Newmont, Xtrata y Barrick. El Convenio de Estabilidad Jurídica entre el gobierno peruano y la empresa Newmont, firmado en noviembre de 1993, contemplaba una serie de beneficios para el inversionista extranjero al amparo del Decreto Legislativo N° 662. Tales beneficios estaban referidos a aspectos tributarios, cambiarios y de remesas, tal como se observa en los siguientes párrafos: 1. Estabilidad del régimen tributario referido al Impuesto a la Renta, conforme a lo prescrito en el inciso a) del artículo 10° del Decreto Legislativo N° 662, que le corresponda abonar por los dividendos que se acuerden en su favor, las 9 Decreto Legislativo Nº 662 mediante el cual se aprueba régimen de estabilidad jurídica a la inversión extranjera,

publicado el 2 de setiembre de 1991.

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utilidades que se le atribuyan o las utilidades que se encuentren a su disposición, los que se encuentran sujetos a la alícuota del 10 %, conforme a lo prescrito en el inciso a) del artículo 63° del Decreto Ley N° 25751, Ley del Impuesto a la Renta, vigente al momento de celebración del presente Convenio. La mencionada Ley no grava las remesas al exterior de los montos que corresponde al inversionista por cualquiera de los conceptos contemplados en este inciso. 2. Estabilidad del régimen de libre disponibilidad de divisas conforme a lo prescrito en el inciso b) del artículo 10° del Decreto Legislativo N° 662, que implica que LA INVERSIONISTA podrá acceder libremente a la moneda extranjera en el mercado cambiario al tipo de cambio más favorable que pueda conseguir, sin que el ESTADO pueda aplicarle con relación a la inversión a que se refiere la CLAUSULA SEGUNDA, cualquier régimen o mecanismo de regulación del mercado cambiario que limite o restrinja este derecho o que implique un tratamiento menos favorable para LA INVERSIONISTA que el que se aplique a cualquier persona natural o jurídica por la realización de cualquier clase de operación cambiaría. 3. Estabilidad del derecho de libre remesa de sus utilidades y capitales conforme a lo prescrito en el inciso b) del artículo 10° del Decreto Legislativo N° 662, que implica que LA INVERSIONISTA podrá transferir al exterior en divisas libremente convertibles, sin requerir autorización previa de ninguna entidad del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, siempre que la inversión correspondiente haya sido registrada ante el Organismo Nacional Competente y se haya cumplido con las obligaciones tributarias correspondientes, y sin que el ESTADO pueda establecer restricción o limitación alguna a este derecho (…) Como se puede ver, el Convenio le otorgaba a Newmont por un periodo de 10 años, la reducción de la tasa del impuesto a la renta, la que en este caso pasó de un régimen general del 30% a un 10%. Por otro lado, la libertad de operaciones en el mercado cambiario facilitaba que la empresa pueda acceder a tasas de cambio favorables sin ninguna restricción por parte del Estado, lo que implica que no se podrían aplicar tasas o impuestos 24


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a estas operaciones por más grandes que sean. El convenio facilitó, además, que la empresa pueda realizar remesas de sus utilidades sin ninguna restricción; es decir, sin que haya posibilidad de que se pueda aplicar algún tipo de impuesto o retención a las ganancias que eran repatriadas hacia la casa matriz o algún paraíso financiero. Si bien este convenio estuvo vigente hasta 2003, existieron otros convenios que se firmaron con la misma empresa de acuerdo a cómo se iban ampliando las operaciones de Yanacocha; es así que los proyectos Carachugo, Maqui Maqui, Cerro Yanacocha y la Quinua tenían cada uno sus propios contratos de estabilidad con periodos de vigencia de 15 años cada uno, extendiéndose así los contratos hasta 2018. Empresas como Yanacocha -que poseen contratos de estabilidad jurídica- gozan además de la exoneración del pago por concepto de regalías, lo que significa pérdidas de cientos de millones de ingresos al Estado. Si bien no existen cálculos realizados sobre este tema, tomando como referencia el año fiscal 2011 de empresas con ingresos similares a los de Yanacocha que no tienen contratos de estabilidad, se puede concluir que esta compañía ha dejado de pagar alrededor de 300 millones de soles anuales. Los impactos sociales y ambientales La actividad extractiva de oro es una de las industrias más intensivas en uso de agua, lo que afecta tanto la cantidad como la calidad de dicho recurso. El proceso de extracción de minerales requiere de grandes caudales de agua y son distintos los procesos que son contaminantes del recurso hídrico. Al remover la tierra para extraer los minerales, queda liberado el sulfuro que se encuentra en las rocas naturalmente. Al entrar en contacto con el agua y el aire éste se convierte en ácido sulfúrico (Drenaje Acido de Minas), el cual es altamente dañino. Además, para extraer y separar el oro se utilizan químicos como el ácido sulfúrico y el cianuro, los que son nocivos para el ser humano y el medio ambiente. Las grandes cantidades de material que son removidas tienen importantes impactos y generan altos riesgos ambientales, sobre todo en lugares donde existen ecosistemas frágiles y concentración de población dedicada a la agricultura, como el del caso Conga, debido principalmente a tres componentes (GRUFIDES, 2012):

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a) La alteración física del paisaje debido a los grandes agujeros artificiales y enormes volúmenes de desperdicios; b) La perturbación de los sistemas de drenaje superficial y subterráneo; c) La contaminación química del ecosistema, que afecta los suelos y aguas superficiales y subterráneas. El proceso de la explotación aurífera a tajo abierto usado por Yanacocha, y casi todas las grandes mineras de oro y plata, es el de lixiviación con cianuro, que consiste en cuatro etapas básicas: primero, se retira la vegetación y el suelo con material orgánico, para luego minar el terreno a cielo abierto con explosivos; y por último, el material removido es transportado y regado con una solución de cianuro en pilas de lixiviación –que son grandes forados en la roca con una base de plástico-, con lo que se obtiene el oro. Este proceso es altamente contaminante y demandante de agua. Por un solo gramo de oro o plata se tritura una tonelada de material removido y se ocupan dos toneladas de agua potable, la que queda contaminada. Yanacocha mueve en la actualidad cerca de 600,000 toneladas métricas de roca al día, y por cada tonelada necesita por lo menos 3 m3 de agua y 200 g de cianuro. Es decir, diariamente la minera necesita 1 millón 800 mil m3 de agua y 120,000 kg de cianuro. Por otro lado, el agua que actualmente consume la ciudad de Cajamarca proviene del Río Grande; y según los indicios y diversos estudios, estaría contaminada debido a las actividades de la mina Yanacocha. En 2011, un informe periodístico del Frente de Defensa Ambiental de Cajamarca, elaborado tras visitar las nacientes del río, comprobó la verdadera situación en la que se encuentra éste. Se pudo apreciar que lo que llegan son aguas amarillentas, verduscas y color naranja, que son bombeadas de los tajos mineros. Diversas denuncias han sido hechas por parte de comunidades de Cajamarca, las cuales han sido ignoradas por Yanacocha, aun cuando diversos estudios demuestran que las aguas de los ríos cercanos a la zona de inuencia de la mina –tales como los ríos Porcón, Cajamarquino y Caucano- se encuentran contaminadas como resultado de la actividad minera, además de reducir la cantidad disponible para la población. Uno de los últimos estudios realizados en 2005 determinó la presencia de metales pesados y coliformes fecales 26


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en el agua de la ciudad de Cajamarca por encima de los límites máximos permisibles en algunos de los puntos muestreados, de acuerdo a lo establecido por la Ley General de Aguas y otros valores guía tanto para consumo humano como para riego y ganado. El impacto social y de género Las implicancias de la actividad minera realizada por Yanacocha tienen diversas aristas que han modificado las relaciones y el rol de los distintos actores sociales en una sociedad que ha sido “tomada” prácticamente por una gran empresa con mucho poder dentro de la población cajamarquina. La modificación de las relaciones en el ámbito social en la región Cajamarca está relacionada a los impactos ambientales, pero también existen elementos que han contribuido a la ampliación de las diferencias sociales y a una nueva definición del rol que tiene la mujer en la sociedad urbana y rural. A pesar de los grandes ingresos que Yanacocha genera para la región Cajamarca por concepto de canon, el paso de los años demuestra que esto no ha significado la mejora de la calidad de vida de las personas, a tal punto que Cajamarca se mantiene como una de las regiones más pobres del Perú. Los datos más recientes indican que Cajamarca es el noveno departamento más pobre en el país, donde un 35% de su población pertenece al sector rural, y es en este sector donde viven más de la mitad de los pobres (57%), los que en su mayoría se dedican a la actividad agrícola, principalmente de autoconsumo (GRUFIDES, 2012). Las condiciones de pobreza y desigualdad constituyen una situación de riesgo mucho mayor en sectores que siguen manteniéndose al margen de los beneficios que podría traer el crecimiento económico ante los problemas que generan las actividades mineras a gran escala. De esa manera, la contaminación del ambiente -y especialmente la afectación de recursos tan importantes como el agua- pone en riesgo la salud de las personas, generando problemas que inciden sobre su calidad de vida al no tener las capacidades suficientes para afrontarlos. Esta situación ha generado distintas respuestas de parte de la población, que van desde las manifestaciones organizadas de rechazo a la minería, pasando por la conformación de frentes de defensa y mesas de diálogo. Un ejemplo de esto es el Frente de Defensa Medioambiental de Cajamarca, el cual ha liderado las movilizaciones contra Conga. 27


El impacto de las actividades mineras y sus consecuencias afectan de manera distinta a hombres y a mujeres, sobre todo porque éstas últimas sufren de problemas como el analfabetismo que limita el desarrollo de sus capacidades –con especial a las mujeres del campo que son las más discriminadas. Algunos estudios realizados indican que la contaminación ambiental y escasez de agua afecta a las mujeres, pone en riesgo sus vidas y perjudica su desempeño en actividades que tienen relación con el cuidado de la familia. Las principales afectaciones detectadas por las mujeres están en la incidencia de nuevas enfermedades que no existían anteriormente y ahora con un tiempo más prolongado de duración; así mismo, los efectos de la contaminación en plantas y animales representan poner en riesgo el sustento económico de las familias quienes viven de la actividad agrícola (María Teresa Arana, 2004). Esto ha generado en las mujeres la necesidad de participar en la defensa y cuidado del ambiente, a través de la participación en los frentes de defensa y organizaciones ecologistas que se han conformado frente al avance minero; sin embargo, en áreas rurales también existen formas en que las mujeres han encontrado espacios de participación desde las instancias ya existentes, tales como las juntas de usuarios de riego, la organización comunal, comedores populares, los comités del Vaso de Leche y las rondas campesinas, donde las mujeres tienen la capacidad de asumir cargos y de tomar decisiones. Por otro lado, la contratación de mano de obra masculina por parte de las mineras ha generado que los hombres tengan que ausentarse por mucho más tiempo de sus hogares, dejando a las mujeres a cargo de las actividades del campo, además de las del hogar. Esto acarrea que el rol reproductivo históricamente invisibilizado de la mujer se extienda a otro tipo de labores de mayor ámbito productivo, lo que significa un incremento en la carga de trabajo femenino no reconocido monetariamente. El proyecto Conga El proyecto Conga consiste en la explotación de dos yacimientos a tajo abierto: Perol y Chailhuagón; y considera la instalación de una planta con una capacidad de procesamiento de 92,000 toneladas por día, permitiendo la producción de 3.1 billones de libras de cobre y 11.6 millones de onzas de oro durante los 19 años de tiempo de vida del proyecto. El 28


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mineral procesado sería transportado a un puerto de la costa norte del Perú mediante el uso de camiones para su despacho al mercado internacional. La infraestructura también incluye los depósitos de desmonte Perol y Chailhuagón, depósitos de suelo orgánico, instalaciones de procesamiento del mineral, instalaciones de manejo de relaves, reservorios de agua, depósitos de material de préstamo, entre otras instalaciones que ocuparán un área total de aproximadamente 2,000 hectáreas, incluyendo también la construcción de una línea de transmisión eléctrica de 220 kV desde la subestación Cajamarca Norte. Conga se ubica en los distritos de Sorochuco y Huasmín de la provincia de Celendín y en el distrito de La Encañada en la provincia de Cajamarca. Se encuentra en una zona considerada como "ecosistema frágil" puesto que se ubica en la cabecera de cinco importantes cuencas de la región: Jadibamba, Chailhuagón, Chirimayo, Chugurmayo y Toromacho. Según información provista por GRUFIDES, esta es una “… zona húmeda cubierta con bofedales y lagunas, con una precipitación promedio anual de 1150 mm. El nivel del agua subterránea es, por lo general, cercano a la superficie, a menudo menor a dos metros del suelo y existen más de 600 manantiales, los cuales son utilizados por los pobladores para diversos usos”. En pocas palabras, el oro está exactamente debajo del agua, por lo cual la empresa abrirá los tajos como lo ha hecho en otras zonas cercanas a la ciudad de Cajamarca. Esto causará graves impactos sobre el agua, así como en el paisaje, el suelo, las plantas y los animales. Son justamente hechos como éstos los que ha generado las protestas y la resistencia por parte de los pobladores de zonas como Celendín, al notar que las lagunas serían destruidas con la intervención de la minera. Los especialistas sostienen que las cinco lagunas existentes en la zona se conectan con las nacientes de los ríos y derivan sus aguas hacia las partes inferiores de la cuenca, tanto por la superficie como en el subsuelo. La empresa Yanacocha plantea construir cuatro reservorios con los que, supuestamente, los pobladores tendrán más agua que la que actualmente disponen de las propias lagunas. Sin embargo, estos reservorios nunca podrán reemplazar el proceso natural de los ujos de agua y tampoco emularán la relación cultural y ambiental que los comuneros tienen con las lagunas naturales. 29


El conflicto por Conga Si bien la controversia generada por el caso Conga se hizo notoria en la segunda mitad del 2011, ya desde el 2010 se dieron los primeros hechos que marcaron el inicio de uno de los conictos más importantes en el país. El 31 de marzo del 2010 se realizó una audiencia pública en el caserío Chailhuagón donde Yanacocha presentó el EIA del proyecto Conga; así mismo, ante la denuncia de que se afectarían cuatro lagunas de la zona, la empresa respondió que se construirán cuatro reservorios, lo que generó la desconfianza de la población ante las malas experiencias existentes con la compañía y las irregularidades detectadas en la audiencia que luego serían denunciadas. Esto desencadenó uno de los conictos más sonados en los últimos años, con repercusiones económicas, sociales y políticas que continúan vigentes hasta la actualidad. Los primeros meses del 2012 estuvieron marcados por la realización del famoso peritaje internacional que convocó a tres especialistas para evaluar el EIA del proyecto Conga, cuyo informe fue entregado en abril a un costo aproximado de 700 mil dólares. Las críticas al nuevo informe de los peritos no se hicieron esperar, dadas las múltiples falencias y omisiones que se detectaron, con afirmaciones que trataban de “pasar por agua tibia” todos los problemas que se detectaron en el EIA. Tal como lo argumentó en su momento el hidrólogo y geoquímico norteamericano Robert Morán, el peritaje evita enfatizar las debilidades del EIA para promover el proyecto a como dé lugar a pesar de la información inadecuada que presenta. La empresa y su presencia más allá de lo económico Los procesos a través de los cuales se ha otorgado luz verde para la entrada de capitales, sobre todo los que incursionan en grandes inversiones, son liderados y operados desde los niveles nacionales, dejando de lado las opiniones y objeciones que puedan haber desde el ámbito subnacional. Un ejemplo de esto es que el otorgamiento de las concesiones mineras se da desde el Estado central a través del Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET) del Ministerio de Energía y Minas. Esta visión centralista sobre las decisiones de importantes emprendimientos sirve para justificar y garantizar el hecho que cualquier 30


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inversionista tenga la seguridad de que su inversión no será afectada en el futuro y que tiene el aval del Estado para hacer lo necesario para continuar con el desarrollo normal de su actividad. Es así que muchas grandes empresas del sector minero en nuestro país han resultado tener una presencia tan importante en las zonas donde están instaladas, al punto que se convierten en un actor político más que tiene inuencia sobre las decisiones y acciones en los niveles locales y nacionales. La presencia que tiene Yanacocha en Cajamarca es, sin duda, de un peso muy importante en la región y se da de diversas formas, que van más allá de lo netamente económico. Una de estas formas tiene que ver con la búsqueda de la empresa para ejercer el control sobre el territorio y sobre el derecho que tienen las personas a la libre circulación. Esto se reeja -y quedó evidenciado mucho más luego del conicto por Conga- en el cierre de vías de acceso a ciertas áreas para evitar que personas no gratas a la empresa ingresen, así como el establecimiento de garitas de control en complicidad con agentes de la Policía Nacional que son contratados por la minera, los que se convierten en guardianes de Yanacocha. Es decir, la empresa se adueña de bienes y servicios públicos para defender sus intereses privados. Por otro lado, muchos medios de comunicación de Cajamarca han servido de voceros para limpiar la imagen de la minera al ser contratados por ésta para la emisión de spots y programas, con pagos muy por encima de los niveles que se manejaban normalmente en la zona. Esto se practica, incluso, desde los hechos ocurridos en 2004 durante el conicto por la defensa del cerro Quilish. No es casualidad que luego de ello hayan surgido una gran cantidad de nuevos medios con la intención de querer agarrar una “parte de la torta” que se repartía cada vez que había problemas. Sin embargo, algunos medios permanecieron imparciales y fueron estos los que de alguna forma ayudaron a que la población se mantenga informada más fidedignamente sobre el caso Conga. Otra forma que la empresa ha encontrado para mantener su presencia y poder es a través de una estrategia que contemplaba el establecimiento de una serie de convenios y acuerdos con ciertos actores que tienen relativa importancia en la zona, con lo que se trataba de conseguir una legitimidad en base a operaciones que involucraron fuertes sumas de dinero. 31


Por ejemplo, Yanacocha apostó por la creación de fundaciones con las que pretendió ganar la adopción de organizaciones no lucrativas que pudieran beneficiarse con la transferencia de donaciones para financiar sus actividades. También hubo intentos de la minera por recurrir a los servicios de ciertas ONGs para que asesoren en la elaboración de los planes de desarrollo de las localidades de las zonas de inuencia de sus proyectos de extracción, sobre todo para mantener calladas a aquellas organizaciones que mostraban su oposición a la mina. Incluso, la empresa creó junto con otras entidades especializadas una ONG llamada Foncreagro. Las autoridades también fueron objeto de persuasión por la parte Yanacocha. Para mantenerlos de su lado, la empresa les ofrecía incentivos - por ejemplo, invitaciones a eventos y actividades promovidas por la empresa dentro y fuera del país. Pero también se hicieron convenios directos con autoridades con los que se acordaba implementar obras en las localidades a cambio, seguramente, de lograr una buena imagen con la población y evitar las manifestaciones contra la presencia de la mina. A todo esto se suma el financiamiento de campañas electorales de ciertos candidatos allegados a la empresa y la creación de la asociación sin fines de lucro “Reexión Democrática” –cuyo presidente es el mismo dueño de Buenaventura, Roque Benavidescon la intención de “fortalecer” la democracia; cuando en el fondo se trata de colocar en el Congreso a personas que les puedan ser útiles a sus intereses. Esto demuestra que existe una estrategia para ir ganando aliados en todos los ámbitos de la región a fin de mejorar la imagen de Yanacocha y, a la vez, atacar y denigrar a los defensores de la vida y los recursos de Cajamarca. Los otros actores Como ya se mencionó anteriormente, el soporte que brindaron instituciones como GRUFIDES al fortalecimiento de la lucha por la defensa del agua y los recursos no fue solo a través de la presencia de sus líderes políticos y personajes más mediáticos -como el padre Marco Arana- en las manifestaciones públicas, sino que existe un trabajo de investigación por parte de expertos y acompañamiento a las organizaciones para brindarles toda la información técnica y científica necesaria que sirva de argumento para sostener su posición 32


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respecto a la inviabilidad del proyecto Conga. Los esfuerzos realizados por GRUFIDES en alianza con otras entidades nacionales e internacionales se traducen en la elaboración de algunas publicaciones que han sido reseñadas en este documento. Aunque con una intervención tardía cuando la lucha ya estaba avanzada, el rol del presidente regional de Cajamarca, Gregorio Santos, fue decisivo para fortalecer la protesta que la población y los frentes de defensa habían iniciado en medio de la postura soberbia que la empresa Yanacocha había asumido luego de la luz verde al proyecto y la aprobación del EIA por parte del gobierno central. Santos, quien reconoce que su lucha también es política –incluso se le acusa de aprovechar el descontento de la gente para levantar su figura política-, asumió la defensa del agua como representante de los cajamarquinos y denunció en varias oportunidades las irregularidades en el proceso de la puesta en marcha del proyecto. Entre los argumentos de Santos, destaca que Yanacocha no había obtenido la licencia social de la población en la zona de inuencia -compuesta por más de 300 comunidades y no 30 como decía la empresa. Así mismo, Santos rechazó la realización del peritaje internacional aduciendo que el objetivo era ayudar a la compañía a salvar las críticas en el tema ambiental, y defendió la realización de un estudio de impacto ambiental paralelo. Dicho peritaje alternativo fue realizado posteriormente por el experto hidrogeólogo Robert Morán por encargo de la ONG GRUFIDES. Santos también denunció que varios de los funcionarios que trabajaban en Yanacocha pasaron a formar parte de las filas del nuevo gobierno en la Dirección de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas. Otra de las partes involucradas en el conicto -aunque siempre actuando indirectamentees Roque Benavides, gerente de la empresa Buenaventura, quien es considerado como una de las personas con más poder en el Perú y con gran inuencia en la política nacional en el sector minero. Así quedó demostrado por la cercanía que comenzaba a tener con el nuevo gobierno de Ollanta Humala –incluso se los vio juntos en una reunión con empresarios en Japón. Los argumentos de este personaje durante el desarrollo del conicto siempre apuntaron a que el tema Conga era un problema que el Estado debía solucionar con los pobladores, para lo cual se requiere salvar las diferencias entre el gobierno central y el gobierno regional.

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Consulta popular La resistencia del pueblo cajamarquino ya ha cumplido más de un año desde las primeras jornadas de lucha, y las operaciones de Conga continúan suspendidas a la fecha. Sin embargo, el gobierno insiste en la realización de éste y otros proyectos mineros para el año 2013. Ante esto, en la reunión celebrada el 1 de febrero del 2013 por el Comando Unitario de Lucha de Cajamarca se acordó impulsar la realización de un referéndum en las provincias de Celendín y Bambamarca para el 7 de julio con el objetivo de decidir si el proyecto minero Conga va o no.

V. LAS POSIBLES VÍAS DE TRANSICIÓN HACIA ESQUEMAS LEGALES Y REGULATORIOS QUE PROTEJAN LOS DERECHOS DE POBLACIONES RURALES E INDÍGENAS EN LOS PROCESOS DE EJECUCIÓN DE PROYECTOS MINEROS. El extractivismo a gran escala significa la afectación de la vida de las personas y la modificación de los territorios donde se instala, poniendo en riesgo la disponibilidad y calidad de los recursos y la preservación del ambiente. Esta forma de producción depredadora se ha tornado insostenible y genera las protestas y los conictos que se registran en nuestro país y en muchos otros de Latinoamérica. La expansión de la actividad minera hacia zonas donde anteriormente no ingresaban las inversiones, dadas las condiciones favorables de rentabilidad del sector por la subida de los precios y los juegos especulativos en los mercados financieros internacionales, exacerba las disputas entre las empresas y las comunidades por el control de las tierras, el agua y el desarrollo de actividades productivas. Las estrategias de salida de esta situación deben de tomar en cuenta la aplicación de políticas de regulación de la inversión y de protección de derechos de las personas tanto en niveles nacionales como internacionales. Consulta previa y uso de territorio Desde los movimientos locales y poblaciones rurales e indígenas del Perú y de la subregión andina se han desarrollado distintos tipos de movilizaciones frente a las inversiones en industrias extractivas y frente a inversiones en infraestructura. En dichas movilizaciones se 34


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demanda el freno a las inversiones por sus impactos en el medio ambiente, la afectación en los medios de vida y en la vigencia de los derechos humanos, en general, y en los derechos de las mujeres y de los pueblos indígenas en específico. En estos procesos se han levantado propuestas como el derecho a la consulta o el ordenamiento territorial a modo de herramientas que sirvan para resolver y prevenir problemas que puedan surgir ante la intervención de cualquier tipo de inversión. El Perú es parte firmante del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la consulta previa e informada para los pueblos indígenas; sin embargo, ésta no se aplicaba en la práctica y constituía una de las banderas de la sociedad civil. A pesar de los avances en la materia, el proceso de implementación de la consulta está apenas empezando en el país y existen dudas de si realmente servirá para detener los conictos entre comunidades y empresas. En esa línea, toda implementación de consulta previa debe de ser dialogada y consensuada con los propios protagonistas desde el inicio de la construcción de las leyes para que los pueblos a ser consultados no sientan que son excluidos del proceso y expresen sus puntos de vista desde antes de la aplicación de las normas. Por otro lado, y complementario a la consulta previa, el ordenamiento territorial es un instrumento de planificación que sirve para que las políticas de Estado en ámbitos económicos, sociales, ambientales y culturales estén enmarcadas en una misma visión de desarrollo en un espacio determinado, permitiendo que el uso del territorio sea adecuado y sostenible, contribuyendo a la preservación del ambiente y al uso racional de los recursos. El ordenamiento territorial debe constituir un proceso de concertación entre todos los actores involucrados, de modo que se llegue a determinar una visión común sobre lo que se quiere hacer y lo que no se puede hacer en el territorio. En ese sentido, es una herramienta importantísima para la prevención de conictos por el uso y ocupación de zonas; y, de esa forma, evitar las disputas por los recursos y las tierras, que son las que generan los conictos sociales ante las actividades extractivas. Del mismo modo, permite desarrollar actividades estratégicas que sean sostenibles, que se sustenten en las potencialidades económicas de cada zona tomando en cuenta los riesgos ambientales y sociales, de manera que se logre reducir la dependencia de las actividades primario-exportadoras.

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Regulación y transparencia financiera En el plano internacional, la sociedad civil global reclama -desde el inicio de la crisis- que el sistema financiero vuelva a cumplir con su rol de impulsor del sector productivo real y la necesidad del control y regulación de capitales, en el marco de una Nueva Arquitectura Financiera10 y de la necesidad de lograr una política fiscal y tributaria mucho más justa y equitativa. Es así que, en las demandas elaboradas de cara a la reunión del G20 en Cannes de 2011, se ha propuesto la urgencia de la regulación del mercado de commodities con miras a frenar la especulación con las materias primas y detener el aumento artificial de sus precios. El G20, es su declaración tras la cumbre de Los Cabos de junio de 2012, reconoce la importancia que tiene la volatilidad excesiva en los precios de las materias primas en términos de los impactos que aquella tiene sobre las economías y la pobreza, por lo que se plantea “…mejorar la transparencia y evitar abusos en los mercados financieros de materias primas, incluyendo los mercados secundarios (OTC), con facultades de intervención eficaces para los reguladores y las autoridades del mercado y un marco de regulación y supervisión apropiado”. Lo que está en discusión es el alcance que tendrían estas entidades reguladoras y sobre qué marco normativo estarían basadas sus facultades. En ese sentido, el FSB ha sido respaldado por el G20 -y luego por sus ministros de Economía y bancos centrales en su reciente reunión de febrero de 2013- y reconocido como el de mayor importancia en términos de desarrollo e implementación de las políticas de regulación financieras, sobre todo en materia de la reforma de los mercados de derivados OTC. Sin duda, este sería un paso importante para la reducción de la volatilidad de los precios de los commodities; sin embargo, el éxito de una política para contrarrestar la especulación con las materias primas va a depender de si los acuerdos a los que se lleguen impulsen una verdadera regulación y de la voluntad que exista en los países para la aplicación de las reformas. 10 Desde LATINDADD se propone una nueva arquitectura financiera regional que promueva la estabilidad y la

integración económica a través de instrumentos como un banco de desarrollo que dirija sus recursos hacia las verdaderas necesidades de la región; un fondo de reservas que ayude a afrontar los episodios de crisis; una unidad de cuenta que reemplace el dólar y que fortalezca el comercio intrarregional; así como mecanismos de regulación y transparencia financiera que eliminen la especulación y aumenten la recaudación tributaria.

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Desde LATINDADD y la sociedad civil internacional se vienen levantando propuestas para contraatacar la financiarización de la economía, enfocadas a reducir o eliminar la especulación con las materias primas de modo que se detenga la volatilidad de los precios. Algunas medidas deben comprender lo siguiente: -

En los mercados físicos: regulación, transparencia y rendición de cuentas de las operaciones comerciales, así como estandarización de marcos regulatorios nacionales para comprender sus actividades transnacionales.

-

Aprobar una marco de regulación internacional que limite al máximo la especulación financiera en los mercados de futuros de commodities: los países procederían a estandarizar sus marcos nacionales de regulación en función de dicho marco internacional regulatorio.

-

Eliminar la especulación en los mercados de futuros de commodities: prohibir la participación de determinados agentes en el mercado (Index Funds y demás agentes especuladores no interesados realmente en el desarrollo de los mercados físicos de commodities).

-

Crear un organismo regulador internacional/regional que asuma la regulación de los mercados de commodities: eliminar el control de los mercados en manos de pocos inversionistas; eliminar la excesiva especulación y manipulación de los mercados.

-

En el plano regional, buscar la articulación de medidas coordinadas de controles de capital en los países con el fin de reducir la volatilidad y solo atraer capitales de más largo plazo en ciertos sectores estratégicos.

-

Transparentar el sistema financiero de modo que se restrinja la libertad con la que los ujos financieros de extractivas son llevados de un punto a otro con el fin de evadir impuestos y esconder información sobre sus operaciones.

Por otro lado, y complementariamente a las medidas antes descritas, para evitar la fuga de los ujos de ganancias de las transnacionales y la elusión tributaria se propone la eliminación de los paraísos fiscales y la transparencia en la información contable, de modo que las personas y empresas contribuyan con el fisco de los países donde operan sus negocios.

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Es por ello que desde la sociedad civil se impulsa la propuesta de realizar reportes “país por país”, en que las empresas publiquen información completa sobre todas las operaciones que realizan en cada uno de sus lugares de operación. La presentación de estos reportes proporcionaría información a una amplia gama de grupos de interés que reforzará los esfuerzos para vigilar no solo el pago de impuestos, sino también las prácticas de corrupción, la responsabilidad corporativa y los ujos del comercio mundial. Esto también beneficiaría a los inversionistas al revelar cuáles son las empresas que operan en regímenes políticamente inestables, los paraísos fiscales, zonas de guerra y otras áreas sensibles; pero sobre todo, permitiría a los ciudadanos de países en desarrollo determinar quiénes son los propietarios de las empresas que están operando en su país, así como si son razonables los impuestos que pagan. La evasión fiscal es facilitada por las estructuras fiscales creadas para que la actividad empresarial actúe en secreto, por lo que resulta importante que las autoridades fiscales obliguen a las empresas a brindar y divulgar información sobre lo que hacen dentro y fuera de los países. En ese sentido, algunos avances se han dado con el reciente acuerdo de la directiva aprobada por la Comisión Europea sobre la aplicación de normas que garanticen que compañías del sector extractivo inscritas en al ámbito europeo revelen los pagos realizados en los países donde desarrollan actividades, como impuestos, ganancias, regalías y derechos de licencia. A esto se suma la ley Dodd-Frank de reforma en los Estados Unidos de 2011 que exige a todas las empresas americanas que proporcionen a la Comisión del Mercado de Valores los detalles de los pagos realizados a cualquier país en el que trabajan. Estas son iniciativas importantes, pero aún insuficientes. Un nuevo marco de inversiones En noviembre del 2011, las organizaciones reunidas en Bruselas para el Encuentro de Eurolat con Organizaciones de la Sociedad Civil de la Unión Europea y América Latina, plantearon el Marco Internacional de Inversiones Alternativo, basado en principios democráticos y que priorice los intereses públicos sobre las ganancias privadas, planteando la necesidad de detener las nuevas negociaciones de tratados de inversiones, tanto bajo la forma de Tratados de Libre Comercio como de los Tratados Bilaterales de Inversiones existentes, así como el retiro de los países del CIADI y otros procesos de arbitraje como UNCITRAL y CCI. 38


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Según lo discutido en esa oportunidad, este nuevo marco internacional de inversiones alternativo debe estar basado en principios democráticos y que prioricen los intereses públicos sobre las ganancias privadas. Se espera que dicho marco: -

Incorpore obligaciones vinculantes a las empresas relacionado con derechos

-

Excluya los mecanismos de resolución de disputas inversionista- Estado,

humanos, económicos, laborales, sociales y medioambientales, -

No otorgue a los inversores derechos mayores que a los nacionales,

-

Garantice a los gobiernos todo el espacio democrático para implementar políticas

-

Incluya el derecho a restringir y controlar los ujos de capitales internacionales

-

Determine qué áreas como la salud, los alimentos, los servicios públicos y los

públicas en favor de los pueblos y el medio ambiente, especulativos y desestabilizadores, recursos naturales deben estar bajo control e inversión pública. Alternativas al extractivismo y las transiciones a un nuevo desarrollo El debate sobre la búsqueda de alternativas al modelo extractivista se ha instalado desde hace algunos años en América Latina y nos plantea preguntas necesarias que deben hacerse para pensar en actividades económicas que eliminen nuestra dependencia del extractivismo; que sean más sostenibles y que sigan generando ingresos para los países; y constituyan una fuente de empleo, en el marco de una nueva matriz energética que reemplace a los hidrocarburos. Las acciones de parte del Estado para regular y controlar las empresas extractivas a fin de evitar llegar a situaciones de conictividad social y de afectación del ambiente, deben de darse dentro de una estrategia de carácter más amplio, que involucre la modificación de las estrategias de desarrollo y a lo que se llama las “transiciones”. Como lo señala Eduardo Gudynas, uno de los autores que vienen trabajando más profundamente en el tema, estas transiciones son un conjunto de acciones y medidas que se pueden ordenar en dos etapas:

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1. El primer conjunto de medidas deben ser respuestas rápidas de salida al extractivismo depredador, a través de medidas de urgencia que permitan solucionar los impactos actuales y, al mismo tiempo, transitar hacia un “extractivismo sensato”. En esta etapa se respetan las normas ambientales, se consolidan los mecanismos de participación y de protección de los derechos de los pueblos indígenas, y se promueven las conductas que transparenten el manejo del dinero de las empresas. El rol del Estado es de suma importancia en esta etapa para que en lugar de ser un promotor del extractivismo se torne en un protector de los derechos de las personas y fiscalizador de las empresas; lo que quiere decir, en muchos casos, seguir una actuación coherente con las normas nacionales y convenios internacionales ya existentes. A esto se le llaman las “medidas de emergencia”. A la vez, se pueden dar reformas para la corrección de precios y para ajustar medidas tributarias y no tributarias. 2. El segundo conjunto de medidas busca superar ese “extractivismo sensato”, con el objetivo de alcanzar una situación donde sólo se extraigan de la naturaleza los recursos necesarios para asegurar la satisfacción de las necesidades y la calidad de vida de las personas; es decir, una “extracción indispensable”. No se trata de eliminar o prohibir todo tipo de actividad extractiva, sino de que toda explotación de recursos sea controlado a fin de proteger el equilibrio y la riqueza natural. Un elemento importante en esta etapa es el cambio de pensamiento que debe haber en las personas para ir dejando de lado el consumismo y utilizar mucho menos materia y energía, usando racionalmente los recursos y asegurando la erradicación de la pobreza. Las transiciones buscan la transformación de las bases sociales y culturales de la sociedad, y además dejar de lado los comportamientos depredadores para avanzar hacia una extracción de recursos que sea compatible con los aspectos sociales y ambientales, y con la capacidad del planeta de regenerarse. En materia ambiental se deben aplicar las normas de forma rigurosa, con un rol activo del Estado y de la ciudadanía en la fiscalización y las evaluaciones de impacto social y ambiental, con sanciones estrictas a los que incumplan las leyes. Del mismo modo, el aspecto territorial debe ser tomado en cuenta en las transiciones, impulsando mecanismos de determinación de la zonificación territorial que esté basada en criterios económicos, sociales y ambientales.

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La corrección de los precios de los productos del extractivismo se basa en la premisa de que no están incorporados los costos sociales y ambientales, por lo que los precios se encuentran distorsionados. Para contrarrestar esto, se deben incorporar los costos que no son tomados en cuenta y que actualmente son asumidos por las comunidades locales, tales como los relacionados a la contaminación, pérdida de biodiversidad o afectación de la salud. Con la determinación de los costos verdaderos muy por encima de los actuales, el análisis costo-beneficio resultará en expectativas de ganancias de los empresarios muy por debajo de lo esperado con lo que ya no resultaría tan rentable un emprendimiento de este tipo. Por el lado fiscal, se deben de dejar de lado los subsidios perversos que son otorgados por los estados al sector extractivo y que actualmente constituyen un gasto adicional en acciones como dotar de la infraestructura necesaria y de energía barata, y el otorgamiento de exoneraciones tributarias. La eliminación de estos subsidios permitirá un ahorro en los gastos públicos. Complementariamente, se podrían obtener mayores recursos a través de una reforma tributaria que afecte al extractivismo por medio de la aplicación de una carga tributaria justa y progresiva, considerando regalías adecuadas y situaciones extraordinarias que se den en los precios internacionales. Otro aspecto importante en las transiciones tiene que ver con la forma en que los países se relacionan entre sí. Una verdadera integración regional debe dejar de lado la competencia entre los países que exportan productos similares para que, en forma coordinada, busquen romper con la dependencia de la exportación a los mercados internacionales. Según los mentores del post extractivismo, los componentes de la nueva integración deben ser los siguientes: 1. Estrategias productivas regionales: es indispensable coordinar la producción entre varios países del continente, con miras a poder compartir recursos materiales y energía. Esto permitirá romper la dependencia en exportar materias primas e importar manufacturas desde otros continentes. Debemos avanzar a una industrialización propia, pero coordinada continentalmente. De esta manera, varios países compartirían distintos eslabones en una cadena industrial, y todos podrían lograr beneficios en empleo, tecnología, y acceso a mercaderías. 2. Un regionalismo para la autonomía: este nuevo regionalismo apunta a la autonomía de los países sudamericanos frente a la globalización. Para avanzar en ese camino es necesaria una coordinación estrecha, incluyendo acuerdos 41


supranacionales. La apuesta por los Tratados de Libre Comercio impide esos avances, y en realidad significan aceptar relaciones comerciales desiguales con la globalización. 3. Complementaciones ecológicas: la producción y otros usos humanos están basados en recursos naturales que están distribuidos entre nuestros países, sin reconocer sus fronteras políticas. Son las grandes regionales ecológicas como la Amazonía, los Páramos o el Chaco. Cada una de esas eco-regiones ofrece distintas opciones productivas, por ejemplo en cuanto a cuáles son sus mejores posibilidades agropecuarias bajo los menores impactos ambientales posibles. De esta manera, las coordinaciones productivas, y muy especialmente las agropecuarias, dependen de reconocer las complementariedades ecológicas dentro del continente.

VI. CONCLUSIONES La expansión de la actividad extractiva en el mundo, y especialmente en América Latina, está determinada por factores endógenos que tienen que ver con las políticas internas aplicadas por los países que, como se ha visto, han consolidado a través de los años la especialización de los sistemas productivos en economías basadas en la exportación de materias primas. Por otro lado, existen factores que se desenvuelven en el ámbito internacional que condicionan los mercados y empujan los ujos de capital y las inversiones hacia áreas geográficas y sectores que son predominantemente extractivos, exacerbados por la tendencia al alza de los precios de los minerales que se han multiplicado por varias veces en los últimos años. El oro es un buen ejemplo de ello, pues su precio ha pasado en los últimos 10 años de cerca de 300 dólares la onza a superar la barrera de los 1,700 dólares. Son diversos los factores que han contribuido para que se haya podido llegar a esta situación de bonanza de precios de las materias primas, entre los que están la mayor demanda de los países emergentes que requieren de recursos y energía para sostener sus niveles de crecimiento, y factores climáticos que han incidido en los precios de los alimentos. Pero existe un elemento adicional que ha sido determinante en el alza de precios y que no estaba presente en los argumentos iniciales de los analistas. El crecimiento de la financiarización de las materias primas, y la expansión y complejización de los juegos 42


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financieros especulativos ejercen presión sobre los precios en la búsqueda de mayor rentabilidad por parte de los inversionistas, quienes ven -sobre todo en los mercados de derivados no organizados u OTC- una oportunidad para generar ganancias a costas de nuevos productos financieros. Existen diversos estudios, entre ellos el de la UNCTAD, que señalan la relación directa entre la especulación financiera y el alza de precios de las materias primas. Los altos precios del oro han hecho del sector minero el más rentable de todos, donde las empresas generan utilidades de varios miles de millones de dólares. En el 2011, la estadounidense Newmont –socia mayoritaria de la minera Yanacocha- obtuvo ganancias por casi 5 mil millones de dólares. El proyecto Conga ha formado parte de las inversiones proyectadas de Yanacocha desde el 2001 en que compró los yacimientos descubiertos por CEDMIN. Y no fue hasta el 2004 en que empiezan las actividades de exploración y realización de estudios por parte de la minera, en un momento en que los precios de los minerales ya estaban muy por encima de los niveles registrados a inicios de la década. Solo así un proyecto de este tipo se convierte en rentable dada la gran inversión que requiere (4,800 millones de dólares). En este marco, los países de América Latina experimentan la profundización de la especialización y la dependencia de sus economías de las actividades extractivas, lo que se expresa en mayores proporciones de sus exportaciones en base a productos primarios, tales como los minerales, hidrocarburos o alimentos. Además, el sector extractivo constituye una fuente importante de ingresos para el fisco a través del impuesto a la renta y las regalías, aunque en algunos casos se logran evadir y eludir las normas tributarias. La poca o nula transparencia en el plano financiero internacional es otro gran incentivo que grandes compañías extractivas encuentran para seguir operando en medio de turbulencias financieras y volatilidades en los mercados físicos. La actividad extractiva está muy relacionada a los paraísos fiscales y el uso de mecanismos de evasión y elusión tributaria, valiéndose de artimañas para dejar de pagar impuestos en los lugares de operación y trasladar sus ganancias hacia jurisdicciones secretas y con tasas de impuestos cercanas a cero.

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Gráfico 7 Esquema de la relación entre la financiarización y el extractivismo

SECTOR FINANCIERO Normas para promover mayor transparencia financiera internacional G20 Y OCDE

(financiarización de la economía)

Capitales financieros

Inversión en instrumentos Especulativos

Uso de paraísos fiscales

Rentabilidad de los inversionistas / Evasión y elusión

Conflictos sociales en zonas mineras (caso Conga)

Transacciones desreguladas (OTC)

Normas ambientales y sociales

Marco de regulación y supervisión: G20 a través de FSB para regular mercados de derivados OTC

Mercados de derivados de materias primas (minerales, petroleo, alimentos, energía)

Presión al alza de precios de materias primas tras mayor rentabilidad y mayores flujos de inversión

Expansión de extractivismo (oro, plata, cobre)

Resistencia social / Paralización de proyectos

SECTOR REAL (modelo primario exportador)

Fuente: elaboración propia.

Se observa que son cada vez más fuertes las interrelaciones que existen entre las políticas económicas y financieras de escala global y los actores globales que han configurado un sistema que tiene grandes repercusiones en los niveles locales. El crecimiento desmedido del extractivismo también ha generado la respuesta de las poblaciones –casi siempre de áreas rurales- que se ven afectadas y amenazadas por las inversiones que se instalan en sus territorios de forma prepotente y engañosa, provocando las manifestaciones de rechazo hacia las empresas. América Latina es la región con mayor conictividad minera en el mundo, y Perú es el país con mayor cantidad de conictos en la región. El proyecto minero de extracción de oro y cobre Minas Conga, ubicado en Cajamarca y considerado como la extensión de Yanacocha, pretende destruir cuatro lagunas de una de las cuencas más importantes de la zona, amenazando la disponibilidad y calidad del agua, así como la 44


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producción agropecuaria de la región, la salud de las personas y la vida misma. Este es un ejemplo claro del nivel al que puede llegar la ambición por extraer recursos de la naturaleza que ni siquiera resultan ser indispensables para la vida humana a costa de otro recurso que sí lo es, como el agua. Sin embargo, la resistencia de la población ha logrado la paralización momentánea del proyecto Conga, debido a que la percepción de la gente es que los esperados beneficios que traería la actividad minera nunca llegaron a sus zonas, dejando en su lugar pasivos sociales y ambientales. La resistencia de la población a la ejecución del proyecto Conga –junto con otros casos de proyectos mineros que fueron rechazados- son la expresión del descontento que la gente tiene con respecto a la forma en que estas inversiones se instalan y operan en sus territorios, apropiándose de tierras y de los recursos, contaminando el ambiente, desplazando poblaciones enteras y persiguiendo a sus líderes y dirigentes. Pero, además, es una oposición al extractivismo, en la medida que son grandes inversiones en forma de enclaves que dejan muy poco o ningún beneficio económico y social para la gente que vive en las áreas de inuencia. El poder de las grandes empresas y la magnitud de los recursos financieros involucrados en estos grandes proyectos ejercen presión sobre el aparato estatal para adecuar las normas y procedimientos, reduciendo al máximo los requisitos de desempeño de las compañías y otorgando los mayores beneficios posibles a las actividades mineras, pasando por alto aspectos sociales y ambientales que deberían ser considerados en toda inversión. Además, las decisiones de dar luz verde a estas inversiones se mantienen a nivel de gobierno central por sobre las competencias de los gobiernos subnacionales y sin considerar el consentimiento previo de las comunidades. En el plano internacional, los capitales están amparados en marcos legales que se han reforzado a través de Tratados de Libre Comercio (TLC) y Tratados Bilaterales de Inversión (TBI), teniendo como entes protectores de sus inversiones a los centros internacionales de solución de controversias, como el CIADI. La tercera parte de las demandas por resolver en el CIADI corresponden a industrias extractivas, lo que quiere decir que junto al aumento de las inversiones en este sector también se han generado mayores controversias con los Estados. 45


Los acuerdos y tratados internacionales sobre comercio e inversión deben ser revisados y/o anulados con la finalidad de otorgarle mayor libertad a los estados de implementar políticas dirigidas a controlar y regular las inversiones y los ujos de capital internacional, sobre todo los de carácter especulativo o los que buscan instalarse en paraísos financieros. A esto debe sumarse la reforma de los mercados financieros internacionales de forma tal que se excluya cualquier forma de especulación con las materias primas. El extractivismo es promovido por el neoliberalismo económico que pretende mantener a los países en desarrollo como proveedores de materias primas hacia el mundo desarrollado con ayuda de instrumentos como los acuerdos comerciales, tratados de inversión y tribunales de arbitraje, que tienen como función que nuestros países continúen insertos en el escenario internacional en el marco de un modelo primario-exportador y proteger las inversiones. Están claras las implicancias que tiene el extractivismo en economías primarioexportadoras como las de los países de la región, por lo que se debe pensar en cómo llegar a superar esta dependencia y cómo emprender una estrategia de diversificación productiva. Ante esto, urge considerar nuevas formas de producción y consumo que estén enmarcadas –a su vez- en nuevas reglas internacionales para las inversiones bajo principios de justicia y solidaridad; que respeten los derechos humanos y prioricen la protección de los bienes comunes. Los nuevos estándares económicos, sociales, laborales y ambientales deben ser establecidos de forma obligatoria para las empresas a través de un rol más activo del Estado que sobreponga el bienestar de los ciudadanos por sobre los intereses económicos, quien debe tener el control de los recursos y sectores productivos estratégicos. Las salidas al extractivismo implican tomar una serie de medidas que nos lleven de la situación actual de extracción depredadora a un extractivismo sensato, para que éste luego nos conduzca a uno en el que solo se extraiga lo indispensable para sostener la vida del ser humano, lo que implica generar cambios en la forma en que nos relacionamos con la naturaleza y dejar de lado los comportamientos consumistas. Estas salidas deben apuntar a que los países tomen medidas enfocadas al uso racional de los recursos dentro de una política de planificación y zonificación territorial, por medio de la aplicación de instrumentos económicos, tributarios y legales.

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Toda acción de parte de los estados dirigida hacia las transiciones post-extractivistas debe ser parte de una estrategia regional latinoamericana que busque la coordinación de políticas entre países o bloques de países, cuyo objetivo sea lograr que la región consiga autonomía en términos de su inserción a los mercados globales. Para ello, es importante encaminarse hacia una verdadera integración de nuestros países en base a nuevas relaciones comerciales, financieras y productivas con la ayuda de un marco institucional que plantee mecanismos idóneos dentro de un sistema económico que incorpore la sostenibilidad ambiental y social.

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La Financiarización d la Economía y su relación con el extractivismo: El caso Conga en el análisis