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SILVIA GRASSI Il lavoro è stato eseguito dalla dott.ssa Silvia Grassi. Professore a contratto di Legislazione dei beni culturali e di Diritto Amministrativo presso la Facoltà di Scienze Politiche dell'Università del Piemonte Orientale. Ha maturato diverse esperienze di docenza extrauniversitaria. Collabora con la cattedra di Diritto amministrativo e di Diritto dell'ambiente della Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Torino


NORMATIVE EUROPEE Nella distribuzione dei carburanti per autotrazione, la competenza legislativa regionale, anche se esclusiva, deve tuttavia sempre operare nel rispetto delle regole del diritto comunitario, oltre che costituzionale. Nel rispetto di tali regole, la semplificazione dei procedimenti amministrativi e il miglioramento della qualità della regolazione sono una condizione essenziale per accrescere la competitività del Paese. Si è trattato, quindi, nel caso della Regione Piemonte, che ha emanato le nuove norme di indirizzo programmatico per la razionalizzazione e l'ammodernamento della rete distributiva esplicitate con la D.G.R 7 luglio 2008, n. 35-9132, di valutare un sistema legislativo in evoluzione, che centra il suo obiettivo particolarmente sulla concorrenza fra le imprese e la tutela del consumatore il cui riferimento importante è costituito dalla normativa europea enfatizzata, in Piemonte, proprio dallo Statuto che all'art. 15, comma 3, recita: “La Regione adatta tempestivamente la legislazione ai principi e agli obblighi contenuti nella normativa comunitaria e direttamente applicabili”. Allo scopo di definire un quadro normativo chiaro e ordinato nel momento in cui si doveva andare alla revisione di provvedimenti regionali, si è anche presentata l'esigenza di disporre di una ricerca sulla normativa europea e di diritto comparato sulle normative di alcuni paesi europei in ordine alla rete distributiva dei carburanti. L'attività di analisi e studio degli aspetti inerenti le problematiche della rete è fondamentale per chi deve operare con sempre maggiore tempestività nella sua azione di programmazione ed è pertanto con una certa soddisfazione che presento questa pubblicazione contenente le normative di alcuni Paesi Europei in materia di distribuzione carburanti nella consapevolezza che possa essere uno strumento utile per chi opera in tale settore.

Luigi Sergio Ricca Assessore al Commercio e Fiere, Polizia Locale, Promozione della Sicurezza, Protezione Civile


Indice La normativa in materia di distribuzione dei carburanti in alcuni Paesi dell’Unione Europea: un’introduzione.

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La normativa francese sulla vendita al dettaglio di carburante

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1. Introduzione 2. I titoli abilitativi: le prescrizioni contenute nel codice del commercio 3. La classificazione delle stazioni di distribuzione del carburante tra le installazioni classificate per la protezione dell’ambiente (installations classée pour la protection de l’environnement, ICPE) 4. Segue: se è richiesta l’autorizzazione 5. Segue: se è richiesta la dichiarazione 6. Distribuzione del carburante in autostrada 7. Il comitato professionale della distribuzione dei carburanti 8. Le reti di distribuzione del carburante. La distribuzione tradizionale 8.1. La distribuzione ufficiale 8.2. La c.d. rete organica 8.3. Il resto della rete di distribuzione 8.4. La rete della Grande Distribuzione 9. Una questione di distorsione del commercio 10.Conclusioni

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La normativa in materia di distribuzione dei carburanti in Spagna

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1. Introduzione 2. L’inizio della liberalizzazione 3. La successiva normativa. La legge n. 34/1998 4. L’attuazione della normativa. Il regio decreto n. 1905/1995 5. La posizione dei supermercati e dei centri commer 6. Le sanzioni 7. I regolamenti di attuazione e le normative tecniche 8. La distribuzione di carburante nelle autostrade. Il regio decreto legge n. 15/1999 9. Alcune pronunce su casi di restrizione della concorrenza 10.Conclusioni

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La normativa portoghese in materia di distribuzione dei carburanti

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1. Introduzione 2. L’autorizzazione ad aprire una stazione di rifornimento di carburanti 3. Il d.lgs. n. 302/2001 e la portaria n. 131/2002. Le condizioni di costruzione dei distributori di carburante e l’apertura del mercato alla Grande Distribuzione 4. Il problema della fissazione dei prezzi. La portaria n. 170/2005. L’assenza di una regolamentazione specifica per la distribuzione di carburanti in autostrada 5. Conclusioni

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La normativa in materia di distribuzione del carburante in Gran Bretagna

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

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Introduzione Le previsioni contenute nel Petroleum Consolidation Act 1928, e nelle normative tecniche Le integrazioni del Dangerous Substances & Explosive Atmospheres Regulations 2002 La vendita di carburante lungo le strade principali e le autostrade L’entrata nel mercato della Grande Distribuzione Le questioni riguardanti la concorrenza e le conclusioni dell’Office of Fair Trading Conclusioni sul mercato della vendita al dettaglio di carburante

La normativa in materia di distribuzione del carburante in Germania

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

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Introduzione Le prescrizioni in materia edilizia Ulteriori prescrizioni normative applicabili alla distribuzione di carburanti La distribuzione di carburanti lungo le autostrade La distribuzione nei supermercati e la vendita di prodotti non-oil I contratti di distribuzione tra i proprietari delle stazioni di servizio e le compagnie petrolifere La normativa in materia di concorrenza e le sue applicazioni nel settore dei carburanti Una decisione comunitaria in materia di carburanti che hanno riguardato, indirettamente, la Germania Conclusioni

La normativa in materia di distribuzione di carburante in Romania

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

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Introduzione Gli attori principali del sistema rumeno I contratti di distribuzione Le normative che regolano il settore della distribuzione dei carburanti I distributori trasportabili I supermercati La situazione autostradale Conclusioni

Conclusioni e riepilogo della situazione

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6 Introduzione a più parti giungono insistenti le richieste di una riforma della disciplina italiana, nazionale e regionale, in materia di distribuzione dei carburanti per autotrazione, nella direzione di una liberalizzazione del settore, ispirandosi eventualmente alle normative in materia presenti in altri Paesi. Prima di poter arrivare ad un tale passo, tuttavia, è necessario avere ben chiaro cosa prevedono, esattamente, le discipline a cui, in teoria, bisognerebbe ispirarsi per portare avanti dei cambiamenti, e come si sono sviluppate nei vari Paesi. È infatti evidente che, se da una parte sono spesso citati altri Stati europei come casi da cui prendere esempio (Francia, Spagna), chi ha il compito di proporre eventuali modifiche all’attuale sistema non può certo limitarsi ad un acritico “trapianto giuridico” delle discipline di altri Paesi, senza prendere in considerazione il terreno normativo in cui tali discipline sono nate. Questo studio vuole in qualche modo colmare un vuoto conoscitivo, raccogliendo e mettendo a confronto le normative del settore di diversi Paesi europei: Francia, Spagna, Portogallo, Inghilterra, Germania, a cui è stata aggiunta la Romania, proprio per effettuare un confronto non tanto tra la disciplina italiana e quella straniera, quanto piuttosto tra quelle di differenti Paesi, tutti, comunque, aventi una storia all’interno dell’UE. Oggetti della ricerca sono state le singole normative applicabili al settore della distribuzione al dettaglio di carburanti, ed in particolare quelle concernenti le previsioni di tipo “burocratico” che devono essere rispettate per poter aprire e installare un distributore di carburante nei vari Stati: quali permessi e quali autorizzazioni sono richieste, e a chi devono essere inoltrate le domande. Gli altri aspetti presi in considerazione riguardano il ruolo assunto dai supermercati nel mercato della vendita al dettaglio dei carburanti, la distribuzione lungo le autostrade, i tipi di contratti tra compagnie petrolifere e rivenditori, la tutela della concorrenza. Le difficoltà di una tale ricerca sono in parte evidenti, e in parte meno. Quelle evidenti corrispondono alla necessità di raffrontarsi con una pluralità di lingue differenti, e di termini tecnici non sempre di facile ed immediata traduzione. In particolare, diversi sistemi giuridici comportano l’utilizzo di differenti strumenti giuridici: non sempre, dunque, risulta agevole la comparazione tra la cogenza normativa da assegnare ad un regolamento governativo francese rispetto a uno italiano o portoghese, per esempio; né l’ente locale spagnolo ha un suo chiaro corrispondente nel sistema italiano. La difficoltà maggiore, tuttavia, ha consistito nel fatto per cui non in tutti gli Stati analizzati i carburanti

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per autotrazione “godono” di un’apposita normativa, rendendo quindi non facile capire a quale disciplina sono sottoposti: e negli Stati federali, come la Germania, il problema si moltiplica, in quanto entra in gioco anche la competenza dei governi locali. Più che la soluzione a delle domande, dunque, lo studio vuole presentarsi come l’occasione per porsi delle questioni, per così dire su un piano maggiormente elevato: partendo insomma da una base di conoscenza più ampia. Il confronto permette, ad esempio, di affermare che in Spagna, Gran Bretagna e Germania l’apertura del mercato dei carburanti alla Grande Distribuzione è avvenuta senza la necessità di un’apposita disciplina, o di modifiche di quella in vigore: al contrario, in Portogallo è stato necessario modificare le previsioni normative che riguardavano le distanze minime tra i distributori e gli edifici abitati, e in Francia è stata la giurisprudenza comunitaria ad aprire il mercato. Che in Romania, dove non è prevista una specifica autorizzazione di settore, è però indispensabile l’autorizzazione del ministero dell’ambiente, mentre in Francia, sempre per quel che riguarda le previsioni di tipo ambientale, può essere sufficiente una semplice dichiarazione. I criteri e i parametri di controllo su cui insistono i vari Stati sono dunque differenti. Contribuisce, in un certo senso, alla mancanza di uniformità nel settore l’assenza di qualunque indicazione normativa in materia da parte dell’Unione Europea. La gestione burocratica del petrolio e dei prodotti suoi derivati, infatti, è essenzialmente lasciata alle scelte dei singoli Stati (mentre è attentamente controllato, invece, tutto ciò che ha a che fare con la qualità degli stessi prodotti). L’Unione europea si limita ad effettuare controlli sugli aspetti di tali gestione che concernono materie di sua competenza, quale ad esempio il rispetto della concorrenza. Le sentenze e le decisioni trovate che riguardano i carburanti e che sono state riportate concernono tale aspetto, e quello, correlato, degli aiuti di Stato. L’inesistenza di una disciplina europea pronta a fare da “collante” rispetto a quelle dei singoli Paesi, in qualche modo, dimostra che l’uniformità normativa non è ritenuta indispensabile per una corretta gestione dei carburanti; anzi, si possono considerare “corrette” diverse modalità di gestione. Lo studio dunque si ripropone di presentare le differenti normative dei diversi Paesi, cercando di prestare una certa attenzione a come si sono sviluppate, e andando a verificare se esistono peculiarità sotto aspetti specifici.


LA NORMATIVA FRANCESE SULLA VENDITA AL DETTAGLIO DI CARBURANTE.

[1 Introduzione] In Francia, contrariamente a quanto avviene in altri Stati, come l’Italia, la Spagna e il Portogallo, è assente una specifica disciplina di riferimento per la materia della distribuzione dei carburanti. Per comprendere quali previsioni normative applicare è necessaria una disamina di numerose disposizioni disciplinari. Per quel che riguarda l’aspetto dell’apertura nel settore di un mercato concorrenziale, il prezzo della benzina sino al 1985 era fissato per legge1, e ci si poteva discostare di poco. Nell’85 inizia il processo di apertura del mercato per un intervento della Corte di Giustizia delle Comunità europee: successivamente ad una sentenza della Corte2, la 29 gennaio 1985, n. 231-83, si introduce anche in Francia un regime concorrenziale nella vendita del carburante, assicurando così la possibilità di entrare nel mercato della distribuzione anche alla Grande Distribuzione Organizzata (GDO). L’effettiva apertura del mercato si raggiunge con la legge 1443 del 31 dicembre 1992, sul sistema petrolifero, la quale all’art. 1 afferma che “(…) lo stoccaggio e la distribuzione del petrolio greggio e dei prodotti petroliferi si effettua liberamente”, nel rispetto della stessa legge. La vendita al dettaglio di carburante in Francia si caratterizza per una divisione del mercato tra vendita lungo le autostrade e vendita al di fuori di esse. Questi due sono considerati due mercati separati, e come tali saranno analizzati.

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Di particolare importanza sotto quest’aspetto fu l’ordinanza n. 45-1483 del 30 giugno 1945, con cui appunto si fissavano una serie di prezzi, tra cui quelli dei carburanti. Corte di giustizia delle Comunità Europee, sent. 29 gennaio 1985, n. 231-83, sentenza Leclerc, con cui la Corte ha dichiarato illegale il vecchio sistema francese dei prezzi unici dei carburanti fissati dal ministero dell’industria, consentendo uno scarto di 5 centesimi. La Corte ha condannato la Francia per la violazione dell’art. 30 del Trattato CEE, affermando che un sistema nazionale di fissazione dei prezzi minimi per la vendita al dettaglio di carburante è sfavorevole per i prodotti di importazione, che non possono godere dei vantaggi della concorrenza offrendo un prezzo più basso. La Corte ha sottolineato come tale atteggiamento abbia come scopo quello di mantenere in vita stazioni di servizio marginali, altrimenti sconfitte dal libero mercato.


La normativa francese sulla vendita al dettaglio di carburante

2. I titoli abilitativi: le prescrizioni contenute nel codice del commercio. e regole applicabili in materia di carburante sono varie, e si trovano in un’ampia varietà di documenti normativi. In primo luogo è necessario il rispetto delle regole in materia di concorrenza, dettate dal codice del commercio agli artt. L420-1 ss., modificati dalla l. n. 2001-420 del 15 maggio 2001, artt. 52 ss. L’art. L420-1 prevede la proibizione di qualsiasi azione, convenzione o attività, diretta o indiretta, tacita o espressa, tesa a impedire, restringere o falsare la concorrenza su un mercato, sia limitando l’accesso al mercato stesso, sia ostacolando la fissazione dei prezzi tramite il libero gioco del mercato, favorendo artificialmente il loro rialzo o ribasso, sia ripartendosi il mercato. Il codice proibisce poi l’abuso di posizione dominante sul mercato. Le regole sulla concorrenza sono fatte rispettare dal Conseil de la Concurrence, disciplinato dal decreto 2002-689 del 30 aprile 2002, che fissa le condizioni di applicazione del libro IV del codice del commercio, relativo alla libertà dei prezzi e della concorrenza, nel quale si trovano appunto gli articoli sopra citati. Per quel che riguarda il regime abilitativo, all’art. L752-13 della parte legislativa il codice del commercio prevede che sono sottoposte ad un’autorizzazione di sfruttamento commerciale i progetti aventi ad oggetto (...) la creazione o l’estensione di tutte le installazioni di distribuzione al dettaglio di combustibili e carburanti, qualunque sia la superficie di vendita, annesse a un magazzino di commercio al dettaglio con una superficie di vendita superiore ai 300 m2, o di un insieme commerciale con una superficie di vendita totale superiore ai 300 m2, situato su suolo pubblico delle autostrade o strade principali4. Le disposizioni relative alla installazioni di combustibili sono precisate da decreti. La domanda va presentata alla Commission Départementale D'équipement Commercial (C.D.E.C.)5. Nella parte regolamentare del codice di commercio è poi previsto, all’art. R752-3, che, per le installazioni di distribuzione del carburante, l’autorizzazione deve precisare il numero delle postazioni di rifornimento, intendendo per tali il posto dove un veicolo può fare rifornimento. Il loro numero corrisponde al numero massimo di veicoli che si possono rifornire contemporaneamente. All’art. R752-7 si aggiunge che le domande di autorizzazione possono essere presentate sia dal proprietario dell’immobile, sia da una persona in possesso di un titolo abilitativo a costruire sul terreno o a sfruttare commercialmente l’immobile. In riferimento a ciò, il decreto n. 2006-423 del 10 aprile 2006, ha specificato che sono considerate come installazioni di distribuzione del carburante, e come tali sono sottoposte alla disciplina prevista dagli artt. L752-1 ss. del codice di commercio, le superfici di vendita collegate alla distribuzione al dettaglio dei combustibili, direttamente accessibili ai privati, e situati sullo stesso sito del magazzino di vendita al dettaglio di cui sono pertinenza, e la cui attività sia esercitata su una superficie di vendita ai limiti visti prima. Per queste installazioni di distribuzione del combustibili, l’autorizzazione precisa il numero dei posti di approvvigionamento. Il posto o i locali, direttamente accessibili al pubblico e dove sono posti i combustibili, corrispondono ad una postazione di approvvigionamento, nell’ipotesi in cui la clientela non si serva da sola. Attuativo della normativa prevista dal codice del commercio, il decreto del Segretario di Stato 12 dicembre 1997 sulla gestione di magazzini di vendita al dettaglio esplicita cosa dev’essere contenuto nella domanda di autorizzazione per lo sfruttamento commerciale, secondo il seguente schema: a) presentazione della

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Prima del 2006 artt. L720.1 ss. Prescrizione inserita nel codice del commercio dalla legge n. 96-603 del 5 luglio 1996, che ha riformato il regime autorizzatorio di sfruttamen to commerciale, che ha quindi previsto che, per le installazioni di distribuzione al dettaglio di carburante, nel momento in cui queste siano col legate ad un magazzino, o a un centro di commercio, la creazione o le modifiche delle stesse installazioni di carburante sia necessaria un’autorizzazione, a prescindere dalle dimensioni delle stesse: in caso quindi di un’attività plurima, è necessaria un’autorizzazione per ciascuna attività. Che opera presso la prefettura, sotto la presidenza del prefetto.

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domanda di autorizzazione, contenente le informazioni relative al richiedente, la presentazione del progetto, le condizioni di realizzazione dello stesso; b) le informazioni economiche, quali il mercato di riferimento, l’offerta commerciale esistente, gli effetti attesi dalla realizzazione del progetto; c) lo studio di impatto, contenente la gestione del territorio, protezione dell’ambiente e qualità dell’urbanizzazione, la modernizzazione e l’adattamento dell’attrezzatura commerciale e il miglioramento delle condizioni di lavoro, e le condizioni di impiego; d) altre informazioni, tra cui quelle facoltative, i casi particolari sottoposti a inchiesta pubblica, e il destinatario.

3. La classificazione delle stazioni di distribuzione del carburante tra le installazioni classificate per la protezione dell’ambiente (installations classée pour la protection de l’environnement, ICPE). ’autorizzazione di sfruttamento commerciale non è l’unico titolo richiesto per l’istallazione di un distributore di benzina. Secondo le previsioni della normativa francese, le stazioni di distribuzione di carburante rientrano tra le installazioni classificate per la protezione dell’ambiente (installations classée pour la protection de l’environnement, ICPE), e dunque ad esse si applicano le norme previste per questo tipo di installazioni. Le ICPE consistono in tutte quelle installazioni gestite o detenute da tutte le persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private, che presentino dei pericoli o degli inconvenienti per il vicinato, la salute, la sicurezza, la salubrità pubblica, la protezione della natura e dell’ambiente, la conservazione dei siti e dei monumenti. Vista l’abitudine a minimizzare i rischi relativi a questo tipo di installazioni, già la l. n. 76-663 del 19 luglio 1976 aveva stabilito delle procedure per la loro applicazione; la loro nomenclatura era prevista dal decreto 20 maggio 1953 e successive modifiche. In particolare, alle rubrica 1434 erano classificate le installazioni di riempimento e distribuzione dei liquidi infiammabili, tra cui vanno ricompresi di distributori di carburanti6. Le classificazioni ICPE previste in origine dal decreto n. 53-578 del 20 maggio 1953 sono state inserite nel codice dell’ambiente, e il decreto 53-578 è stato abrogato dal decreto 2007-1467 del 12 ottobre 2007. La nomenclatura, tuttavia, è stata riportata nell’allegato all’art. R511-9, della parte regolamentare del codice, e per quel che riguarda i distributori di carburanti come riferimento resta sempre il n. 1434. La rubrica n. 1434 prevede dunque tutt’oggi che, per le installazioni di riempimento o distribuzione di liquidi infiammabili, e quindi quelle di carico dei veicoli-cisterna, di riempimento dei recipienti mobili o dei serbatoi dei veicoli a motore, se la portata massima dell’erogazione dell’installazione è maggiore o uguale a 20mq/h, sia necessaria un’autorizzazione da parte del prefetto; mentre è sufficiente la dichiarazione e il controllo periodico se la portata è superiore o uguale a 1 mq/h, e inferiore ai 20 mq/h. La portata massima corrisponde alla portata totale di benzina più la portata totale di gasolio diviso cinque. Oggi tutte le previsioni della l. 76-663, del decreto 20 maggio 1953 e delle altre normative di dettaglio sono state trasposte nel codice dell’ambiente, che se ne occupa nel Libro V, sulla prevenzione dagli inquinamenti, dai rischi e dai rumori, nel Titolo I, appunto sulle ICPE, agli artt. D511-1 ss. Il codice dell’ambiente prevede che le installazioni ICPE siano sottoposte alla richiesta di un’autorizzazio-

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Le rubriche siglate 14xx sono quelle concernenti le sostanze infiammabili.


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ne o di una dichiarazione, a seconda della loro pericolosità. Le più pericolose devono essere sottoposte ad autorizzazione del prefetto, che deve anche prevedere delle misure specifiche di sicurezza, l’autorizzazione non può essere accordata se non nel caso in cui i pericoli o gli inconvenienti possano essere evitati attraverso il rispetto delle misure contenute nell’autorizzazione prefettizia. L’autorizzazione può essere subordinata a prescrizioni in merito all’allontanamento da luoghi abitati o a corsi d’acqua7. Sono invece sottoposte a semplice dichiarazione le installazioni meno pericolose, che devono tuttavia rispettare le prescrizioni generali emanate dal prefetto. Per i distributori di benzina, è prevista la possibilità di entrambi i titoli abilitativi, a seconda della pericolosità dell’installazione. Agli artt. L512-14 ss. sono previste una serie di prescrizioni comuni: la domanda di autorizzazione o la dichiarazione deve essere presentata contemporaneamente alla domanda del permesso di costruire, e deve essere riproposta in caso di trasferimento dell’attività o di modifiche significative dell’impianto. L’art. L515-8 prevede che, nel caso di installazioni da impiantare su un nuovo sito e suscettibili di creare rischi particolarmente importanti per la salute o la sicurezza della popolazione e per l’ambiente, col pericolo di esplosioni o di emanazione di prodotti nocivi, possono essere istituite delle servitù di pubblica utilità concernenti l’utilizzo del suolo, e l’esecuzione dei lavori può essere sottoposta alla prescrizione di un permesso di costruire. La servitù porrebbe in questo caso dei limiti all’utilizzabilità del territorio circostante, a seconda del grado di pericolosità delle installazioni, classificate da un decreto del Consiglio di Stato. Le installazioni possono essere sottoposte a ispezioni; tutti gli atti di abilitazione indicati precedentemente possono essere impugnati davanti al giudice amministrativo.

4. Segue: se è richiesta l’autorizzazione. ’autorizzazione è accordata dal prefetto in seguito ad una pubblica indagine in marito ai potenziali incidenti, sulla base di un parere dei consigli municipali interessati e del consiglio dipartimentale di igiene8. Nel caso in cui il pericolo concerna più dipartimenti o più regioni, l’autorizzazione è accordata dal ministro competente in materia di installazioni classificate, sulla base del parere del consiglio superiore delle installazioni classificate. Il richiedente deve fornire uno studio dei pericoli che precisi i rischi a cui l’installazione può esporre gli interessi tutelati dal codice, e, in caso di incidente, quali possano essere le cause interne o esterne all’installazione. Nello studio deve essere contenuta un’analisi dei rischi potenziali, e le misure destinate a ridurre le probabilità e gli effetti degli incidenti. Il procedimento di emanazione dell’autorizzazione era regolato dalla l. n. 76-663 e dal decreto attuativo n. 77-1133 del 21 settembre 1977, entrambi trasposti oggi nel Libro V della Parte regolamentare del codice dell’ambiente, che prevede le disposizioni concernenti il procedimento di autorizzazione. All’art. D511-1 della parte regolamentare, il codice crea il Consiglio superiore delle installazioni classificate, col compito di fornire consulenza al ministro per tutto ciò che concerne le ICPE, e in particolare per gli aspetti normativi.

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Art. L512-1 della parte legislativa del codice dell’ambiente. Art. L512-2 della Parte legislativa del codice dell’ambiente.

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L’autorizzazione è prevista dagli artt. R512-2 ss. La domanda va presentata al prefetto dipartimentale del luogo dove è localizzata l’installazione. Nella domanda devono essere contenuti i dati di riferimento del soggetto richiedente; la localizzazione del luogo dove si vuole piazzare l’installazione; la natura e il volume delle attività previste, e sotto quale nomenclatura rientrano; le procedure di fabbricazione, le materie e i prodotti che saranno tenuti nell’installazione; le capacità tecniche e finanziarie del gestore. Devono essere date delle garanzie finanziarie. Sono previsti inoltre: uno studio dell’impatto sul territorio, sia dal punto di vista ambientale che urbanistico e paesaggistico, uno studio degli eventuali pericoli, una notifica sulla conformità dell’installazione progettata in merito al rispetto delle normative in materia di igiene e sicurezza del personale. Il prefetto può, in qualunque momento della procedura, decidere di imporre un’analisi critica. Lo stesso prefetto è tenuto ad informare della domanda di autorizzazione il (o i) sindaco sul cui territorio sarà posta l’installazione. Una volta completato il dossier contenente tutte le informazioni richieste, il prefetto entro due mesi comunicherà la domanda al presidente del tribunale amministrativo, e gli proporrà le date per l’inizio dell’inchiesta pubblica, informandone contemporaneamente il proponente la domanda; il presidente del tribunale nominerà, entro quindici giorni, un commissario o una commissione di inchiesta. L’inizio dell’inchiesta deve essere portata a conoscenza del pubblico residente nei comuni interessati9. Il codice precisa poi le regole per l’attuazione dell’inchiesta stessa. Se più ICPE sono state progettate sullo stesso sito, è sufficiente un’unica domanda di autorizzazione per tutte10. Nel caso di inizio dei lavori prima dell’emanazione dell’autorizzazione, questa viene automaticamente rifiutata11. Le condizioni di installazione e gestione dell’installazione, i mezzi di analisi e gli strumenti di intervento in caso di incidente devono seguire le prescrizioni contenute nell’autorizzazione e, all’occorrenza, nei decreti prefettizi complementari. Questi possono essere emanati su proposta dell’ispettore dell’ICPE dopo il parere del consiglio dipartimentale di igiene12. Il ministro competente può inoltre fissare con decreto regole tecniche in riferimento a determinate tipologie di installazioni. Tali regole vengono periodicamente integrate e rinnovate: come ultimo esempio si porta il decreto del ministro dell’economia, delle finanze e dell’industria del 27 aprile 2007, che modifica le caratteristiche del gasolio. Una copia dell’autorizzazione deve essere consultabile presso il municipio. Essa può avere anche una durata limitata nel tempo, con possibilità di rinnovo.

5. Segue: se è richiesta la dichiarazione. li artt. R512-47 della Parte regolamentare del codice dell’ambiente si occupano invece delle installazioni da sottoporre a dichiarazione13. Sono sottoposte a dichiarazione le installazioni che, pur non presentando un pericolo estremamente grave per gli interessi tutelati in questa parte del codice dell’ambiente, devono tuttavia rispettare le prescrizioni generali emanate dal prefetto per assicurare comun-

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Art. R512-14 della parte regolamentare del codice dell’ambiente. Art. R512-13 della parte regolamentare del codice dell’ambiente. Art. R512-27 della parte regolamentare del codice dell’ambiente. Art. R512-31 della parte regolamentare del codice dell’ambiente. Per quel che riguarda i distributori di benzina, si tratta della maggior parte, in caso di ispezioni si può vedere che il rapporto è di circa venti a tre.


La normativa francese sulla vendita al dettaglio di carburante

que la tutela degli interessi coinvolti. Le prescrizioni generali sono emanate con decreto prefettizio, sulla base del parere del consiglio dipartimentale competente. Le prescrizioni si applicano automaticamente a tutte le nuove installazioni, o a quelle sottoposte a una nuova dichiarazione. Possono essere contenute prescrizioni concernenti le installazioni già esistenti14. L’attuale disciplina in materia di dichiarazione per l’installazione di distributori di carburante è in parte contenuta negli artt. R512-47 ss. della parte regolamentare del codice, in parte nell’arrêté type del 7 gennaio 2003, e successive modificazioni. È necessario innanzitutto distinguere tra le stazioni di distribuzione entrate in servizio dopo il 3 aprile 2003, che devono appunto rispettare l’arrêté type del 7 gennaio 2003 e il codice, e quelle precedenti, che erano regolate dall’arrêté type n. 261 bis. Oggi la dichiarazione, che deve essere indirizzata al prefetto dipartimentale prima dell’inizio dei lavori, deve contenere i dati di riferimento del soggetto richiedente; la localizzazione del luogo dove si vuole piazzare l’installazione; la natura e il volume delle attività previste, e sotto quale nomenclatura rientrano; un piano della situazione catastale dell’installazione; i modi e le condizioni di utilizzo, di purificazione e di evacuazione delle acque residue e dei rifiuti. Il tutto il triplice copia. Il prefetto dà al richiedente una ricevuta della dichiarazione e una copia delle prescrizioni generali applicabili all’installazione. Ogni modifica sostanziale delle installazioni, prima di essere effettuata, deve essere portata a conoscenza del prefetto, e comporta una nuova dichiarazione15. Per la verifica del rispetto delle prescrizioni generali contenute nelle normative relative alla dichiarazione sono previsti dei controlli periodici16. In caso di cambio di gestione, il nuovo gestore è tenuto ad effettuare una nuova dichiarazione entro un mese, in cui siano contenute tutte le sue generalità17 tenuto a notificarlo al prefetto almeno un mese prima della cessazione stessa. La notificazione deve contenere le misure per la rimessa in pristino dei luoghi, previste o realizzate. Secondo l’allegato I dell’arrêté type del 7 gennaio 2003, modificata da ultima dall’arrêté 17 ottobre 2007 del ministero dell’ambiente, il gestore è obbligato a conservare un dossier contenente i seguenti documenti: • Il dossier della dichiarazione, • La ricevuta della dichiarazione e le prescrizioni generali, • I decreti prefettizi relativi all���installazione, emanati in applicazione delle legislazione sulle ICPE, • I risultati dei collaudi, • I documenti previsti ai vari punti del decreto stesso. In caso di incidente, il gestore è tenuto a effettuare una dichiarazione in merito nel minor tempo possibile. L’arrêté 7 gennaio 2003 si occupa poi delle regole per l’introduzione dell’impianto.

14 Artt. L512-8 ss. della parte legislativa del codice dell’ambiente. 15 Art. R512-54 della parte regolamentare del codice dell’ambiente. 16 Art. L512-11 della parte legislativa del Codice dell’ambiente, v. anche l’arrêté 17 ottobre 2007 del ministero dell’ambiente modifiant l’arrêté du 24 août 1998 modifié relatif aux prescriptions générales applicables aux installations soumises à déclaration sous la rubrique n° 1414 (Installations de remplissage ou de distribution de gaz inflammables liquéfiés) et l'arrêté du 7 janvier 2003 modifié relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous les rubriques n° 1434 (Installation de remplissage ou de distribution de liquides inflammables) et/ou n° 1413 (Installation de distribution de gaz naturel ou de biogaz) de la nomenclature des installations classées. 17 Art. R512-68 della parte regolamentare del codice dell’ambiente.

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L’art. 2 dell’allegato I prevede innanzitutto che è vietato costruire le installazioni nel sottosuolo. Devono poi essere rispettate le seguenti distanze: • 17 metri dalle uscite di stabilimenti con accesso al pubblico, di prima, seconda, terza o quarta categoria, • 5 metri dall’uscita principale di uno stabilimento con accesso al pubblico di quinta categoria (es magazzini di vendita collegati all’installazione), con obbligo di un’uscita laterale o posteriore, collocata ad almeno 17 metri dall’installazione • 17 metri dalle uscite di un edifico abitato o occupato da terzi, esterno allo stabilimento, o da installazio ni esterne allo stabilimento che presentino rischi di incendio o di esplosione, o dalle uscite di un edifi cio abitato o occupato dai terzi sul terreno in cui è posto l’impianto, • 5 metri dalle uscite o dalle entrate dei locali tecnici o amministrativi dell’installazione, con l’obbligo di creare un’uscita posteriore o laterale, • 5 metri dal confine con le strade pubbliche o dal confine con gli insediamenti, distanza che può essere minore per i gas e i biogas. Ulteriori e minori distanze sono poi previste per i vari tipi di liquidi infiammabili. L’arrêté type prevede quindi che il gestore prenda tutte le misure necessarie per soddisfare l’estetica del sito, inserendo l’impianto nell’ambiente circostante nel modo più armonioso possibile. Dopo una serie di prescrizioni per i vari tipi di installazione, l’allegato dell’arrêté type si riferisce in modo specifico agli apparecchi di distribuzione e di approvvigionamento. Le piste e le aree di stazionamento dei veicoli in attesa di distribuzione devono essere predisposte in modo da permettere ai veicoli di andare avanti in un’unica direzione. Lo stesso vale per le autocisterne in attesa di approvvigionamento. Le piste e le vie d’accesso non devono essere strade senza uscita, salvo che per i distributori automatici di gas naturale o biogas. Gli apparecchi di distribuzione devono essere ancorati, e protetti contro gli urti dei veicoli, per esempio per mezzo di isole alte 0,15 metri. Quelli di distribuzione di gas naturale o biogas devono essere posti all’aria libera, con una copertura (tipo uno scudo) esterna, contro gli agenti atmosferici, fatto di materiale non combustibile. Nel caso di presenza di una tettoia, questa deve essere ideata per evitare l’accumulo di gas. Le installazioni devono essere sorvegliate, direttamente o indirettamente, da personale esperto. Salvo i casi di self-service, l’utilizzo degli apparecchi di distribuzione è riservata agli agenti competenti nominati dal gestore. Nel caso di self-service, deve esserci un agente pronto ad intervenire in caso di allarme. Devono essere rispettate le prescrizioni del codice del lavoro; oltre a una serie di previsioni in materia di rischi, e deve essere prevista una via d’entrata per i veicoli di intervento. Nel caso di pagamento automatico con banconote, sono prese tutte le precauzioni affinché le azioni di danneggiamento non abbiano conseguenze sulle apparecchiature di distribuzione. Sono poi specificati i materiali per la costruzione dei distributori. L’allegato si occupa infine di stabilire dei limiti per il prelievo e lo sversamento in acqua, per l’emanazione di odori nell’aria, per la produzione di rifiuti e di rumori e vibrazioni.


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6. Distribuzione del carburante in autostrada. a distribuzione del carburante sulle autostrade si effettua tramite le stazioni di servizio. Le autostrade sono regolate dal codice della manutenzione stradale (code de la voirie routiere), agli artt. L121-1 ss.18 I carburanti nelle stazioni di servizio delle autostrade sono più cari, ma nello stesso tempo le stazioni stesse offrono un’ampia gamma di servizi, quali i bagni gratuiti o l’apertura 24h/24 e sette giorni su sette. I prezzi dei carburanti sono fissati su pennelli pubblicitari alle entrate principali delle autostrade e anche lungo le stesse. Ogni cambiamento di prezzo deve essere comunicato alle società delle autostrade entro dieci ore 19. Le zone su cui si possono impiantare stazioni di servizio appartengono allo Stato, che può gestirle direttamente oppure accordarle in concessione a società miste o private. Lo Stato o la società concedono a loro volta ai venditori di dettaglio del carburante il diritto di installarsi su una porzione dell’autostrada, in virtù di un contratto di gestione che fissa gli obblighi delle parti e l’ammontare del canone dovuto allo Stato e alla società autostradale. Il codice del demanio e quello della manutenzione stradale non impongono procedure particolari all’autorità di gestione del demanio nella scelta di un occupante temporaneo. Le modalità e le procedure di organizzazione della messa in concorrenza e gli eventuali criteri di scelta del concessionario del demanio pubblico sono lasciati all’iniziativa di ciascuna società di autostrade20. Devono essere rispettate le regole in materia di concorrenza, sia quelle previste dal codice del commercio, sia quelle contenute nel Trattato di Roma, agli artt. 81 ss. Il Consiglio di Stato ha definito la distribuzione del carburante sulla rete autostradale attività di pubblico servizio, sottoponendo così i contratti delle società concessionarie alla normativa prevista per i contratti di pubblico servizio21. Le uniche limitazioni alla libera concorrenza sono state autorizzate dal Consiglio di Stato su richiesta sulle società di gestione delle autostrade, al fine di evitare una concentrazione di stazioni di servizio della stessa azienda una dopo l’altra: il Consiglio della concorrenza ha infatti consentito a ciò sulla base del disposto dell’art. L420-4 c. 2 del codice del commercio, che prevede la possibilità di clausole di ripartizione del mercato nel caso questo rinforzi e non danneggi la concorrenza22. I venditori al dettaglio in autostrada sono principalmente dipendenti o mandatari delle compagnie petrolifere per la vendita del carburante. Esistono poi delle stazioni di servizio appartenenti alla Grande Distribuzione23. Come volume, la vendita di carburante sulle autostrade rappresenta dal 10 al 15% delle vendite di carburante delle compagnie petrolifere24. L’esistenza di un mercato specifico della distribuzione di carburante sulle autostrade francesi è stata affermata due volte dalla Commissione Europea25. Tale esistenza emerge da tre fattori: primo, la differenza dei prezzi tra i carburanti venduti su autostrade e fuori dalle autostrade, i primi infatti sono più elevati. Secondo, vi è una differenziazione della domanda: la domanda di carburante in autostrada è stagionale: tra luglio e agosto viene venduto il 30% del carburante; aggiungendo aprile e maggio, si raggiunge il 50%, contro il 20% della vendita fuori dalle autostrade. Il terzo fattore è relativo alle condizioni di entrata e di funzionamento, che sono differenti nei due mercati: nel mercato su autostrada, l’accesso allo stesso è sottoposto alla condizione di ottenere una concessione per la gestione di una stazione di servizio sia da parte dello

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La normativa prevista per le autostrade è applicabile anche sulle superstrade. Dati: ministero delle finanze. Parere del Consiglio della Concorrenza del 16 aprile 2004. Parere del Consiglio di Stato del 16 maggio 2002. Parere del 16 aprile 2004. 23 Nel 2005 erano il 5%, con la prospettiva di diventare l’8% entro l’anno successivo (dati da l'Actualités de la Ditection Général de la concurrance, n° 187 - juin 2005 in www10.finances.gouv.fr). La prima stazione di servizio autostradale appartenente alla Grande Distribuzione è stata inaugurata nella primavera del 1990. 24 Dati che si riferiscono al 1998, raccolti dal Consiglio della concorrenza nella fondamentale decisione n. 03-D-17 del 31 marzo 2003, relativa alle pratiche sul mercato della distribuzione dei carburanti sulle autostrade. 25 Casi Exxon/Mobil del 29 settembre 1999 e Total Fina/Elf del 9 febbraio 2000. 18 19 20 21 22

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Stato che da parte della società dell’autostrada26. Queste concessioni avevano durata almeno ventennale (arrivano sino a quaranta) e il loro numero è limitato27; dopo il parere del Consiglio di Stato del 2004 la durata delle concessioni è stata ridotta a quindici anni. Con la decisione n. 03-D-17 del 31 marzo 2003 del Consiglio della Concorrenza erano state rilevate e sanzionate28 alcune pratiche elusive della concorrenza, per quel che riguardava scambi di informazioni sui prezzi rispettivamente praticati e sui problemi di rilevamento dei prezzi effettivi, ma tali sanzioni erano poi state annullate dalla Corte d’appello di Parigi29. Entro il 2012, l’80% dei contratti di concessioni sarà rimesso in concorrenza, il che dovrebbe significare una notevole entrata nel mercato della Grande Distribuzione, tale da modificare gli atteggiamenti della concorrenza30.

7. Il comitato professionale della distribuzione dei carburanti. on il decreto governativo n. 91-284 del 19 marzo 1991 è stato creato un comitato professionale per lo sviluppo economico 31 specificamente dedicato ai carburanti. Questo ha come compiti quello di elaborare e porre in essere programmi d’azione per la gestione della rete dei distributori di carburanti, per il miglioramento della sua produttività, per la modernizzazione delle sue condizioni di commercializzazione e di gestione; di proporre aiuto alle imprese interessate per la realizzazione di programmi, anche attraverso studi di fattibilità; di raccogliere le informazioni utili per raggiungere i fini indicati e per diffonderli nel settore; di predisporre piani per una distribuzione equilibrata della rete sul territorio nazionale. Il tutto predisponendo aiuti a carattere economico o sociale, aiuti finanziati dalle tasse sui carburanti. Il comitato offre anche delle consulenze per migliorare il servizio dal punto di vista dell’ambiente e della sicurezza, offrendo la possibilità ai gestori di realizzare delle verifiche (audit) ambientali delle imprese, informandoli sulla conformità del sito alle normative in vigore, valutando i rischi ambientali, consigliando i dettaglianti sui miglioramenti possibili, e aiutandoli a stilare una domanda di sovvenzione al Comitato stesso. Le verifiche possono essere anche in tema di sicurezza. Queste comportano un’analisi dei rischi legata alla posizione geografica, all’equipaggiamento degli strumenti di prevenzione, alle procedure di sicurezza esistenti sul sito. Al termine di questa verifica, il Comitato può raccomandare un certo numero di azioni volte a migliorare la protezione del gestore, del suo personale e dei suoi beni32. In sostanza, il Comitato aiuta le imprese a mettersi in regola con le prescrizioni normative ambientali, nonché nella rimessa in pristino dei luoghi in caso di cessazione dell’attività. L’aiuto viene fornito sia ai dettaglianti, sia ai proprietari e locatari delle zone di commercio della distribuzione di carburante. Gli aiuti sono distribuiti secondo criteri di nomina a di attribuzione prestabiliti. Le domande devono essere precedenti all’inizio dei lavori programmati33. In concreto, per fare un esempio, l’aiuto del Comitato è servito per evitare la scomparsa di circa 6000 stazioni di servizio poste in zone rurali.

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26 La decisione la definisce un’autorisation d’exploiter. 27 Nel 2000, dopo la sentenza della Corte di Giustizia CE, la compagnia Total è stata costretta a rimettere sul mercato 17 stazioni di servizio, come contropartita per la fusione con Elf, le quali sono poi passate alla Grande Distribuzione. 28 Con le sanzioni previste dall’art. L 464-2 del codice del commercio. 29 Corte d’appello di Parigi, Ia Camera, sez. H, 9 dicembre 2003. 30 Dati: ministero delle finanze. 31 I comitati professionali per lo sviluppo economico sono enti di utilità pubblica, con personalità giuridica, creati dalla l. 78-654 del 22 giugno 1978. 32 Dati tratti dal sito del comitato, http://perso.orange.fr/cpdc/index.htm. 33 Dati tratti dalla camera dell’industria e del commercio di Parigi: http://www.environnement.ccip.fr/eau/aides-taxes/aide-carburants.htm


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8. Le reti di distribuzione del carburante. La distribuzione tradizionale. 8.1 La distribuzione ufficiale. a rete di distribuzione ufficiale è composta dalle stazioni di servizio, le cui licenze commerciali appartengono alle compagnie petrolifere. I punti vendita portano i colori delle compagnie, che si assicurano l’esclusività dell’approvvigionamento del carburante. I rapporti tra le compagnie petrolifere e i gestori delle stazioni di servizio sono diversi: • Gestione diretta. Il gestore è un dipendente stipendiato della filiale della compagnia petrolifera (caso di molte stazione di servizio sulle autostrade). • Locazione in gestione mandataria. Le stazioni possono essere seguite da un gestore locatario manda tario. Egli vende in nome e per conto della compagnia petrolifera, e riceve come remunerazione del ser vizio una commissione di cui una parte fissa e una variabile a seconda delle vendite34. Lo stock di car burante appartiene alla compagnia petrolifera che determina il prezzo di vendita. • Locazione in gestione libera o acquirente a fermo. In questo caso lo stock di carburante non appartie ne alle compagnie petrolifere, che non determinano nemmeno il prezzo alla pompa, che è deciso diret tamente dal gestore. Il locatario paga un canone per la gestione del punto di vendita. 8.2 La c.d. rete organica. La rete organica è composta dalle stazioni di servizio in cui le licenze commerciali non appartengono alle compagnie petrolifere ma ai dettaglianti del carburante; proprietari o meno del materiale di distribuzione e di stoccaggio della stazione di servizio in funzione di un contratto che li lega alla compagnia petrolifera. Le stazioni di servizio portano i colori delle compagnie petrolifere che hanno l’esclusiva nel rifornimento di carburante. Anche in questo caso, i rapporti sono regolati da diversi tipi di contratti: • Gestione tramite commissionario. Il commissionario è remunerato da una commissione in parte fissa e in parte variabile secondo le vendite. Lo stock di carburante appartiene alla compagnia petrolifera che determina il prezzo di vendita. • Acquirente a fermo, sotto contratto di marchio. Lo stock e il prezzo di vendita sono di competenza del gestore. 8.3 Il resto della rete di distribuzione. Il resto della rete è composto dalla c.d. “rete terza”, e dalla rete libera. Si tratta di acquirenti “fermi” nella quasi totalità dei casi. • La rete terza è composta dalle stazioni di servizio le cui licenze commerciali appartengono a un pro prietario rivenditore al dettaglio di carburante, senza legami diretti con una compagnia petrolifera. La relazione è assicurata da una società intermediaria (a volte filiale della società petrolifera), che ha l’esclusiva del rifornimento. La società intermediaria può o meno porre il proprio marchio. • La rete libera, detta di “pompe bianche”, è costituita da quelle stazioni in cui la licenza appartiene al pro prietario rivenditore al dettaglio di carburante, che si approvvigiona liberamente da uno o più fornitori. 8.4 La rete della Grande Distribuzione. Questa rete di distribuzione è rappresentata dai punti vendita associata a magazzini della Grande

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34 Un accordo interprofessionale del 12 gennaio 2004 tra le compagnie aderenti all’Unione francese delle industrie petrolifere e le organizzazioni professionali rappresentative dei dettaglianti del carburante ha determinato il compenso minimo.

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Distribuzione. Le stazioni di servizio portano il marchio dei magazzini. Le imprese della Grande Distribuzione sono rifornite esclusivamente dalle filiali petrolifere che portano il loro marchio, tranne per quel che riguarda gruppi di indipendenti che possono talvolta e entro certi limiti utilizzare dei loro circuiti di approvvigionamento di carburante35.

9. Una questione di distorsione del commercio. n senato si è inoltre presentata una curiosa questione in tema di distorsione del commercio al dettaglio di carburanti. La Grande Distribuzione infatti subisce la proibizione di comunicare in televisione in merito alle sue attività di distribuzione, qualora una holding superi una certa soglia di cifra d’affari36. Dal momento che però l’attività di distribuzione dei carburanti è considerata minoritaria in seno ai gruppi petrolieri, la regolamentazione autorizza questi a farsi pubblicità in televisione, cosa che risulta interdetta alla Grande Distribuzione. Il problema si pone inoltre nelle zone confinanti con il Belgio: le televisioni francesi di confine, infatti, ricevono dai canali belgi, dove non vi sono limitazioni alla pubblicità televisiva. Creando così una distorsione di tipo frontaliero37.

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35 Dati forniti dal ministero dell’economia, Le réseau national de la distribution de détail des carburants, in www.industrie.gouv.fr. 36 Divieto previsto dal decreto n. 92-280 del 27 marzo 1992 e successive modificazioni. 37 Dati tratti da http://www.senat.fr/rap/r04-413/r04-41384.html.


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[10 Conclusioni] L’apertura del mercato alla Grande Distribuzione, se da una parte ha portato grossi benefici in tema di concorrenza, ha però comportato alcuni svantaggi di non poco conto. In Francia, infatti, negli ultimi vent’anni si è assistito ad una forte diminuzione delle stazioni di servizio, che sono passate da 36000, nel 1984, a 16700 nel 200038. Nello stesso tempo, la porzione di mercato della GDO è passata dal 20% al 55%39. La tendenza delle stazioni di servizio a sparire non è terminata, essendo stato calcolato che in pochi anni altre 4000 stazioni, essenzialmente condotte da indipendenti, chiuderanno. Al problema provocato da una totale libertà del mercato, si aggiunge il maggiore rischio di furto con scasso che possono subire i gestori delle pompe di benzina (30% contro il 2,4% del resto della popolazione), il che aumenta il pericolo di chiusura dei distributori, ed in particolare di quelli indipendenti40. Il problema della desertificazione dei distributori di carburante in alcune zone, preoccupa non poco anche il governo francese. In Senato infatti, come già accennato all’inizio, si è sottolineata la necessità di assicurare una distribuzione equilibrata dei carburanti su tutto il territorio nazionale, in quanto in numerose zone rurali si può notare una forte rarefazione delle stazioni di distribuzione. Lo stesso problema, inaspettatamente, si pone anche nelle grandi città, in cui i distributori si possono contare sulle dita di una sola mano41. Il problema ha risvegliato l’inquietudine del Consiglio della concorrenza, che con il parere del 16 maggio 2000 ha evidenziato la necessità di evitare, con un piano locale, situazioni che possano provocare una distorsione della concorrenza. La preoccupazione emerge anche dalla legge 2005-781 del 13 luglio 2005, che fissa gli orientamenti della politica energetica, dove all’art. 6 si sottolinea l’importanza di mantenere un servizio equilibrato sul territorio per quel che riguarda la rete di distribuzione al dettaglio di carburante. La situazione quindi, dal punto di vista del consumatore, non è così favorevole come l’apertura del mercato alla concorrenza avrebbe dovuto portare.

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E a 13500 nel 2005. Come volume di vendita dei carburanti. Il problema si è posto all’attenzione del Senato, dal cui sito sono raccolti i dati: http://www.senat.fr/rap/r00-395/r00-39595.html. http://www.senat.fr/rap/r00-395/r00-39595.html.

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[1 Introduzione] La regolamentazione del mercato spagnolo dei carburanti può essere suddivisa in tre tappe fondamentali: dal 1927 al 1984 vi è la fase del monopolio del petrolio, con i conseguenti interventi statali nel settore; dal 1984 al 1992, con l’ingresso nella CEE, inizia il periodo transitorio verso la liberalizzazione; dal 1992 inizia la liberalizzazione del settore petrolifero spagnolo. Dal 1927, anno in cui viene creato il monopolio di Stato del petrolio con il regio decreto legge 28 giugno 1927, al 1958, anno in cui il sistema inizia ad ammorbidirsi, tutte le attività di importazione, raffinazione, immagazzinamento, distribuzione, vendita all’ingrosso, ricerca e produzione degli idrocarburi in Spagna sono attuate da società controllate dallo Stato, da cui vi era obbligo di rifornimento.42 Gli stessi prezzi erano imposti dallo Stato; la gestione delle stazioni era data in concessione. Nel 1958 vengono modificate una serie di misure riguardanti la distribuzione al dettaglio: si permette ai richiedenti di gestire più di una stazione di servizio, sparisce il precedente obbligo di stabilire delle distanze minime tra i distributori43.Nello stesso anno, data l’insufficienza della rete esistente nei confronti del fabbisogno, si apre anche ai privati la possibilità di installazione una stazione di servizio44. È poi del 1975 il primo Piano energetico nazionale, per regolare l’offerta di energia sulla domanda. Nel 1984, in vista dell’ingresso della Spagna nella CEE45, viene emanata la legge 17 dicembre 1984, n. 45, di Riordino del settore petrolifero, ed inizia così il periodo di transizione. Oltre alla tradizione rete, in cui vi era l’obbligo di rifornimento dalla società di Stato, si affianca una rete parallela,46 in cui si possano vendere liberamente i prodotti CEE, e a cui le imprese dei paesi CEE possano accedere liberamente. I prezzi, soprattutto all’inizio, restano interamente stabiliti dalla Stato, ma in modo compatibile con i doveri di membro della Comunità Economica Europea. La Spagna presenta un mercato dei combustibili decisamente atomizzato: le compagnie presenti sono più di venticinque, le cinque compagnie principali hanno una quota di mercato molto bassa47, mentre un’altra quota, del 15% circa, appartiene alla Grande Distribuzione e ai distributori indipendenti48. A mantenere basse le possibilità di concentrazioni economiche ha contribuito il regio decreto legge 23 giugno 2000, n. 6, recante Misure urgenti di intensificazione della concorrenza nei mercati dei beni e servizi, che all’art. 4 ha stabilito delle restrizioni alla capacità di apertura di nuove stazioni di servizio, proibendo per cinque anni l’incremento dei punti vendita per quegli operatori all’ingrosso aventi una quota di mercato pari al 30% della rete nazionale al momento dell’entrata in vigore del decreto n. 6/2000, e per tre anni per gli operatori aventi una quota di mercato compresa tra il 15 e il 30%49.

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La prima fu la CAMPSA (compagnia locataria del monopolio del petrolio), con un contratto ventennale. Ordine dell’8 aprile 1958. Ordine del 3 luglio 1958. Avvenuto nel 1985. Regio decreto 12 dicembre 1985, n. 5, di adattamento del monopolio del petrolio. La rete parallela inizierà poi a funzionare nel 1988. Si parla, per ciascuno di loro, di una quota oscillante tra il 7 e l’11%, tranne Repsol, con una quota di mercato del 47%, e Cepsa, con una quota di circa il 17%. Fonte: Si parla, per ciascuno di loro, di una quota oscillante tra il 7 e l’11%, tranne Repsol, con una quota di mercato del 47%, e Cepsa, con una quota di circa il 17%. Fonte: ministerio de Industria Turismo y Commercio. Alejandro Bello e Sandra Cavero, Estructura y estrategia competitiva en el mercado español de carburantes, in www.mityc.es. 48 Dati: Asociación Española de Operadores de Productos Petrolíferos (AOP), Convergencia europea y liberalización energética, in http://www.aop.es/Informes/JS-30-05-02.pdf. 49 Dove per quota di mercato si intendono tutte le installazioni di proprietà, o dati in leasing o comunque aventi un contratto di somministrazione in esclusiva con uno stesso operatore. Lo stesso vale per i diversi marchi facenti capo ad un’unica holding.


La normativa in materia di distribuzione dei carburanti in Spagna

2. L’inizio della liberalizzazione. a principale normativa spagnola ad occuparsi della liberalizzazione dei carburanti in Spagna è stata la legge n. 34 del 22 dicembre 1992, di riordino del settore del petrolio, il cui obiettivo fondamentale, dichiarato nel preambolo, è appunto la liberalizzazione delle attività del settore petrolifero come conseguenza dell’estinzione del monopolio del petrolio50. Con tale legge si riconosce il principio della libera attività imprenditoriale nel settore petrolifero spagnolo, le cui attività sono dichiarate di interesse economico generale, mantenendo in capo all’amministrazione la possibilità di intervenire per fornire garanzia della somministrazione. Lo Stato si riserva inoltre la possibilità di creare un ente che curi l’esistenza del livello minimo di riserve. Sparisce la distinzione tra rete concessionaria e rete parallela. Al regime di concessione da parte del monopolio si sostituisce quello di autorizzazione51. Le attività di importazione, esportazione e scambio intracomunitario del petrolio o dei prodotti petroliferi, la sua raffinazione, distribuzione e vendita, trasporto e immagazzinamento, possono essere realizzate liberamente, nei termini previsti dalla stessa legge, da qualsiasi persona fisica o giuridica. Rispetto a tali attività, l’amministrazione conserva la facoltà di intervento per garantire la sicurezza delle installazioni, la difesa dell’ambiente e dei consumatori, per le esigenze di pianificazione economica, e in particolare energetica, e le necessità di difesa nazionale52. In particolare, si occupa della distribuzione al dettaglio al pubblico all’art. 8, il quale prevede che questa si potrà realizzare sulla base di un’autorizzazione amministrativa. L’autorizzazione al commercio al dettaglio al pubblico del carburante è di competenza delle Comunità autonome53, mentre spetta al ministero dell’industria il potere di controllo del rispetto delle normative, e di sanzione54. L’art. 9 si occupa invece dei prezzi, affermando che, nel caso interessi generali lo richiedano, la Commissione delegata del Governo per le questioni economiche, su proposta del ministero dell’industria e dell’economia, può stabilire i prezzi massimi di ogni forma di carburante, oppure procedere all’approvazione di un sistema di determinazione automatica di detti prezzi. La legge si occupa poi del rispetto di una serie di misure di sicurezza, data la pericolosità delle attività riguardanti il petrolio, delle infrazioni alla legge e delle susseguenti sanzioni. Un successivo decreto ha poi soppresso poi il regime delle distanze minime tra le stazioni di servizio, portando avanti così la liberalizzazione del settore55.

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3. La successiva normativa. La legge n. 34/1998. l momento il mercato del petrolio, e quello della distribuzione al dettaglio dei carburanti, in Spagna, è regolato dalla legge 7 ottobre 1998, n. 34, del settore degli idrocarburi. Analogamente a quanto succedeva con la precedente normativa, la competenza ad emanare le autorizzazioni alla vendita di carburante spetta alle Comunità autonome, per tutti quegli impianti che non superino i loro ambiti territoriali. La legge prevede la possibilità di effettuare una pianificazione “indicativa” nel settore degli idrocarburi, per una migliore rete di trasporto e distribuzione. Per quel che riguarda la distribuzione al dettaglio sono impe-

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50 Passo intermedio era stata la legge 15/1992, del 5 giugno 1992, misure urgenti per il progressivo adattamento del settore petrolifero al mercato comunitario. 51 Le precedenti concessioni sono trasformate automaticamente in autorizzazioni. 52 Art. 1 l. n. 34/1992. 53 Mentre la competenza a emanare l’autorizzazione per la distribuzione all’ingrosso o al dettaglio con somministrazione diretta spetta al ministero dell’industria. 54 Art. 10 l. n. 34/1992. 55 Regio decreto 3 febbraio 1995, n. 155.

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rative le norme che concernono i criteri generali per la creazione di installazioni di somministrazione, e per le garanzie di somministrazione ai consumatori56. L’ordinamento del mercato dei prodotti derivanti dal petrolio è previsto al Titolo III. Le attività di raffinazione del petrolio, di trasporto, immagazzinamento, distribuzione e vendita dei prodotti derivati dal petrolio, inclusi i gas liquidi dal petrolio, possono essere realizzate liberamente, senza pregiudizio delle obbligazioni che derivino dal rispetto delle legislazioni settoriali, in particolare fiscale, del territorio, dell’ambiente e della protezione dei consumatori57. I prezzi dei prodotti derivati dal petrolio sono liberi58. La distribuzione al dettaglio dei prodotti petroliferi è disciplinata dall’art. 43, il quale prevede che le attività di distribuzione al dettaglio comprende: • La somministrazione di combustibile e carburante ai veicoli in istallazioni abilitate. • La somministrazione a installazioni dipendenti per consumo proprio. • La somministrazione di kerosene destinato all’aviazione. • La somministrazione di combustibile alle imbarcazioni • Qualunque altra somministrazione che abbia come finalità il consumo di tali prodotti. Le attività di distribuzione al dettaglio di carburante e combustibile possono essere esercitate liberamente da qualunque persona fisica o giuridica. Le installazioni usate per l’esercizio di tali attività devono avere le autorizzazioni amministrative prescritte per ciascun tipo di installazione, in accordo con le istruzioni tecniche e di sicurezza, nel rispetto della normativa vigente. Gli accordi di somministrazione in esclusiva che si attuano tra gli operatori all’ingrosso e i proprietari delle installazioni per la somministrazione ai veicoli, introducono tra le clausole, se i detti proprietari lo sollecitano, la vendita a fermo dei loro prodotti menzionati. Le imprese che distribuiscono o somministrano al dettaglio carburanti e combustibili petroliferi devono esigere, dai titolari delle installazioni riceventi fisse per il consumo della propria installazione, la documentazione e l’accreditamento del compimento delle proprie obbligazioni. Quando, in virtù dei vincoli contrattuali di somministrazione in esclusiva, tanto in regime di vendita a fermo che di commissione, le installazioni per la somministrazione dei combustibili o dei carburanti ai veicoli ricevono somministrazioni da parte di un solo operatore, che abbia il suo marchio sull’installazione, questi ha la facoltà, senza pregiudizio degli altri diritto riconosciuti dal contratto, di stabilire i sistemi di ispezione o verifica adeguati per il controllo dell’ossigeno, volume o qualità dei combustibili destinati ai consumatori, e di controllare che si tratti degli stessi somministrati all’installazione. Gli operatori devono rendere conto alle autorità competenti, se verificano differenze che possono costituire indizio di frode per il consumatore. In questo caso, le autorità competenti devono adottare tutte le misure necessarie per la protezione dell’interesse dei consumatori. Le azioni di ispezione e verifica degli operatori all’ingrosso, di cui prima, devono essere realizzate con un procedimento che assicura al proprietario o al gestore dell’installazione la possibilità di difendersi59.

56 Art. 4 l. 34/1998, così come modificato dalla l. 2 luglio 2007, n. 12, di adattamento alla dir. 2003/55/CE del Parlamento e del Consiglio, concernente norme comuni per il mercato interno del gas naturale. 57 Art. 37 l. 34/1998. 58 Art. 38 l. 34/1998. 59 Art. 43 l. 34/1998.


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La legge prevede inoltre l’obbligo per le Comunità autonome di costituire un registro delle installazioni per la vendita al dettaglio di carburante, a cui devono essere iscritte tutte le installazioni che svolgono l’attività nel loro ambito territoriale, previo controllo del possesso di tutti i requisiti legali e regolamentari. Presso il ministero dell’industria è creato un registro unico delle installazioni per la vendita al dettaglio di carburante, per permettere lo svolgimento delle attività dell’amministrazione generale dello Stato60. Partendo da tale registro e dalle informazioni sui prezzi, il ministero dell’industria deve creare un elenco di dati a cui potranno accedere le Comunità autonome. Queste devono inserire nel registro del ministero, entro un mese dalla data di iscrizione o modificazione, una descrizione dettagliata dell’installazione, che comprenda la capacità di immagazzinamento, i dati sulla sua ubicazione, i dati del titolare, le iscrizioni, e le modifiche realizzate, contenute nel proprio registro, con espressa menzione della data di iscrizione, includendo: a) le installazioni abilitate al rifornimento di combustibili e carburanti ai veicoli; b) le installazioni di somministrazione alle installazioni fisse per il consumo all’interno dell’installazione; c) le installazioni di somministrazione di kerosene destinato all’aviazione; d) le installazioni di somministrazione di combustibile alle imbarcazioni. Sarà successivamente il ministero a decidere come comporre i dati ricevuti, e come renderli accessibili 61. Anche per quel che riguarda la distribuzione al dettaglio del gas liquido dal petrolio (GPL) la vendita è libera, è richiesta un’autorizzazione amministrativa62 emanata dall’amministrazione competente,63 compreso per la vendita sfusa, ed è necessario adempiere a tutte le prescrizioni tecniche e di sicurezza previste dai regolamenti64. La legge prevede poi una garanzia di somministrazione. Tutti i consumatori, infatti, hanno diritto alla somministrazione di prodotti derivati dal petrolio sul territorio nazionale, secondo le previsioni della stessa legge e delle sue norme di attuazione. Nel caso di scarsità di approvvigionamento, il Consiglio dei ministri, mediante accordo, potrà decidere una serie di precauzioni, quali la limitazione di velocità per i veicoli;la limitazione della circolazio ne di alcuni tipi di veicoli, di navi o aerei; dell’orario di apertura dei distributori; la sospensione dell’esportazione di prodotti energetici; la creazione di un regime di interventi; la limitazione nella distribuzione dei prodotti derivati dal petrolio; la riserva dei prodotti per il consumo nazionale; e potrà intervenire secondo quanto raccomandato da organismi internazionali per il rispetto dei propri compiti internazionali. In particolare, il governo si riserva la possibilità di intervenire sui prezzi di vendita al pubblico dei prodotti derivati dal petrolio65. Sono inoltre previste delle giacenze minime di sicurezza, sia per i distributori all’ingrosso che per quelli al dettaglio, secondo parametri indicati con regolamento governativo 66 . Parte di queste giacenze è classificata come giacenza strategica. La sua presenza è controllata dalla Corporazione della riserva strategica dei prodotti petroliferi, soggetta all’Amministrazione generale dello Stato 67 .

60 Il registro è stato creato con il decreto del ministero dell’industria 8 ottobre 2002, n. 141. 61 Art. 44 l. 34/1998, così come modificato dal regio decreto legge 11 marzo 2005, n. 5. 62 L’autorizzazione concerne solo l’aspetto di distribuzione del GPL, senza pregiudizio di eventuali altre autorizzazioni o concessioni da ottenere, ad esempio in materia di sicurezza o ambiente. 63 Tranne i progetti delle installazioni necessarie per la difesa dello Stato. 64 Art. 47 l. 34/1998, così come modificato dalla l. 2 luglio 2007, n. 12, di adattamento alla dir. 2003/55/CE del Parlamento e del Consiglio, concernente norme comuni per il mercato interno del gas naturale. 65 Art. 49 l. 34/1998. 66 Emanato con il regio decreto 23 luglio 2004, n. 1716. 67 Su questa, si può vedere il sito www.cores.es.

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4. L’attuazione della normativa. Il regio decreto n. 1905/1995. a normativa generale per la distribuzione dei carburanti è maggiormente specificata dal regio decreto 24 novembre 1995, n. 1905, recante Regolamento per la distribuzione al dettaglio dei carburanti e dei combustibili petroliferi e delle installazioni di vendita al pubblico68, applicativo della legge del 1992, tutt’oggi in vigore, non essendo mai stato sostituito. La sospensione del regime di distanze minime tra le stazioni di vendita al pubblico rende infatti necessario sostituire il precedente regolamento di somministrazione e vendita di benzina e gasolio da autotrasporto69, per creare una nuova normativa che regoli le condizioni della distribuzione al pubblico di benzina e gasolio. Innanzitutto, i concessionari per la somministrazione di benzina e gasolio, che hanno optato per il mantenimento del regime di diritti e doveri dati dalla concessione amministrativa, possono approvvigionarsi liberamente da qualunque operatore autorizzato, e fissare col medesimo le condizioni del rapporto. Le amministrazioni pubbliche competenti possono imporre la collocazione fuori dal perimetro dell’installazione dei cartelli informativi in merito ai prodotti e ai prezzi delle installazioni più vicine. L’allegato I contiene il vero e proprio regolamento. All’art. 1 si prevede l’obbligo di autorizzazione per la distribuzione al dettaglio di carburante, che dovranno inoltre rispettare le attività e le condizioni stabilite per regolamento. L’art. 2 dell’allegato si occupa della classificazione delle stazioni di vendita al pubblico. Le installazioni destinate alla vendita al pubblico di benzina, gasolio o lubrificanti, che distribuiscano tre o più tipi di benzina o gasolio, devono disporre le apparecchiature necessarie per la somministrazione di acqua e aria, ubicate nel perimetro dell’installazione. Quelle che somministrano meno di tre prodotti si considerano unità di somministrazione. L’art. 3 divide invece le installazioni per consumo proprio e quelle di immagazzinamento. Le prime non necessitano dell’autorizzazione70, è proibita ai loro titolari la rivendita dei prodotti somministrati a chiunque al di fuori del titolare, e sono tenute a rispettare le normative tecniche, di sicurezza o di protezione dell’ambiente che le riguardino71. Le installazioni e i mezzi di vendita al pubblico devono ottenere le autorizzazioni e le licenze per le attività messe in moto indipendenti dall’attività di distribuzione al dettaglio di carburanti. All’art. 4 sono elencate le condizioni generali che devono essere rispettate. Sui terreni delle stazioni di servizio possono essere costruiti altri edifici, destinati alla vendita di beni o servizi, salve le autorizzazioni necessarie. Le stazioni di servizio e le unità di somministrazione non possono utilizzare locali posti sottoterra o sotto altri edifici, ed è proibita la vendita di carburante confezionato. Le stazioni devono avere un adeguato equipaggiamento, determinato dalla normativa vigente, per l’estinzione degli incendi, e devono rispettare le normative di sicurezza. Benzina e gasolio potranno essere distribuiti solo da stazioni di servizio o unità di somministrazione. All’accesso delle stazioni devono essere collocati, previa autorizzazione dell’organo amministrativo competente in materia di strade, e in luogo visibile per le macchine che si avvicinano, un cartello che informa dei prodotti disponibili e dei prezzi praticati.

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Così come modificato dalla sentenza del Tribunale Supremo, 12 febbraio 1999, n. 13149. Approvato con regio decreto 645/1988 del 24 giugno 1988. Di cui al successivo art. 8. Le installazioni che riguardano cooperative agricole, che terranno in considerazione il consumatore finale, e potranno somministrare solo gasolio B ai propri associati per la realizzazione dei lavori agricoli, non potendo vendere altri prodotti ai propri associati né alcun altro prodotto al pubblico in generale. Allo stesso modo, le installazioni di rifornimento degli autobus potranno somministrare prodotti solo ai veicoli destinati ai servizi pubblici per cui è stata creata la stazione.


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Dall’art. 8 in poi l’allegato si occupa dell’autorizzazione. Viene infatti affermato che le attività di distribuzione al dettaglio di carburante e combustibili petroliferi in istallazioni di vendita al pubblico si possono realizzare solo previa autorizzazione. Spetta alle Comunità autonome l’emanazione, mediante risoluzione motivata, dell’autorizzazione72. Questa viene rilasciata su domanda dell’interessato73, che dovrà contenere i dati personali del richiedente; indicare l’ubicazione dell’installazione; descrivere le installazioni dello stabilimento e le loro caratteristiche; dimostrare, con qualunque strumento di diritto, la proprietà, locazione o diritto reale sui terreni destinati alla stazione di servizio, o l’autorizzazione o la concessione, a seconda dei casi, del soggetto pubblico a cui appartengono i terreni; dimostrare al momento della domanda la disponibilità delle autorizzazioni eventualmente richieste dalla normativa comunale o delle strade; garantire la somministrazione dei prodotti che si dichiara di vendere al pubblico74; dimostrare il possesso dell’atto per la messa a punto delle installazioni, ottenuta dall’organo amministrativo competente in materia di industria, in accordo con la normativa vigente. L’autorizzazione sarà revocata, con perdita di efficacia dei diritti acquisiti, oltre che su richiesta del titolare, nei casi in cui, successivamente alla sua emanazione, verranno a mancare i requisiti per l’esercizio dell’attività, ovvero siano revocate le altre autorizzazioni necessarie, o le installazioni non funzionino per un anno di seguito. L’autorizzazione perderà efficacia dal momento dell’emanazione della risoluzione di revoca della stessa; risoluzione, emanata dall’organo competente della Comunità autonoma, che dovrà essere motivata. La legge conferma poi l’obbligo di mantenere delle giacenze minime di sicurezza75.

5. La posizione dei supermercati e dei centri commerciali. l mercato spagnolo dei carburanti risulta pienamente aperto alla partecipazione da parte dei supermercati e dei centri commerciali. Le normative del 1992 e del 1998, non inserendo particolari prescrizioni in merito ad eventuali distanze tra distributori e edifici, lasciano così, implicitamente, campo libero ai marchi dei supermercati per la creazione di vicini distributori. Anzi, la normativa successiva tende ad incoraggiare l’andamento: il regio decreto legge 23 giugno 2000, n. 6, recante Misure urgenti di intensificazione della concorrenza nei mercati dei beni e servizi, stabilisce che i grandi centri commerciali costruiti a partire dall’emanazione del regio decreto dovranno includere almeno un’installazione di distribuzione di carburanti, seguendo le regole previste dalla normativa tecnica vigente, nonché di quella in materia di sicurezza, e di tutela dei consumatori. Il regio decreto legge inoltre semplifica per tali soggetti i meccanismi di autorizzazione, affermando che le licenze municipali rilasciate per lo stabilimento sostituiscono le autorizzazioni necessarie per l’installazione e la somministrazione dei prodotti petroliferi76. Le disposizioni del regio decreto legge n. 6/2000 sono state impugnate davanti alla Commissione europea con la motivazione di violazione dell’art. 93 del Trattato CE sugli aiuti di Stato; tuttavia la Commissione, dopo un’attenta analisi della normativa, ha escluso che le previsioni contenute nella normativa costituis-

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72 Le Comunità autonome devono inoltre garantire il diritto d’accesso ai dati contenuti negli archivi relativi alle installazioni. 73 Elaborata secondo le previsioni della l. 26 novembre 1992, n. 30, sul procedimento amministrativo. 74 A tale scopo, il richiedente l’autorizzazione deve presentare una previsione di medio periodo, considerando come tale quello di tre anni, delle sue attività, e degli approvvigionamenti che gli assicurano la possibilità di azione. Questa previsione dovrà essere rielaborata ogni tre anni. 75 Art. 13 dell’allegato I, regio decreto 1905/1995. 76 Art. 3, regio decreto legge 23 giugno 2000, n. 6.

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sero effettivamente aiuto di Stato proibiti ai sensi dell’art. 93 e dell’art. 20 del Regolamento n. 659/199977, e dunque la disciplina è rimasta inalterata78. Nella pratica, la distribuzione di carburante da parte della Grande Distribuzione, dunque, risulta uno degli strumenti favoriti dallo Stato per aumentare il regime di concorrenza e l’abbassamento dei prezzi dei carburanti.

6. Le sanzioni. gli artt. 15 ss. è regolato il regime sanzionatorio. Le infrazioni si suddividono in molto gravi, gravi e lievi. Si considerano infrazioni molto gravi quelle che riguardano i casi in cui da un’azione od omissione del titolare dell’installazione derivi o possa derivare un’alterazione dell’ordine pubblico, un evidente pregiudizio agli interessi generali, o un pericolo o un danno molto grave ed imminente per le persone, gli animali, le cose o l’ambiente. Sono classificate come gravi quelle che concernono l’ottenimento dell’autorizzazione mediante simulazione, frode o inganno, oppure nel caso di modifiche nei requisiti essenziali una volta già ottenuta l’autorizzazione; la realizzazione di modalità di somministrazione non previste dall’autorizzazione amministrativa; la sospensione del servizio, o dei servizi accessori, senza autorizzazione o giusta causa, per più di due giorni; il dar luogo a una vendita insufficiente dei prodotti per più di due giorni, per cause che costituiscono inadempimento del decreto 1905/1995; il negare senza giustificato motivo la somministrazione dei prodotti di cui abbia la riserva; il mantenimento in funzione un apparecchio sprovvisto dei previsti sigilli di garanzia, non avendo comunicato tale circostanza all’organo competente a collocare i sigilli; la realizzazione di qualunque manipolazione tendente ad alterare i meccanismi di funzionamento del deposito o delle installazioni per ottenere un’alterazione fraudolenta nella misurazione della somministrazione; l’assenza dei misuratori delle misure regolamentari per la prova della somministrazione, oppure il fatto di possederli senza garanzia di autenticità o in uno stato di conservazione inadatto; la realizzazione di qualunque manipolazione che comporti l’alterazione dell’identità, composizione o qualità dei prodotti; l’assenza dei moduli di reclamo, o il fatto di tenerli senza la necessaria diligenza, negarli a chi li richiede, alterare il loro contenuto o la mancata comunicazione dei reclami alle autorità competenti; il rifiuto ingiustificato dell’utilizzo di mezzi di pagamento legali, o l’emissione di fattura se richiesta; il permesso di fumare nella zona pericolosa; il rifornimento dei veicoli col motore acceso; la resistenza nei confronti di agenti o funzionari che effettuino ispezioni, o il rifiuto di esibire documenti da loro richiesti; la somministrazione di benzina e gasolio al di fuori delle installazioni autorizzate. Sono infine considerate infrazioni lievi: il mantenimento in funzionamento un’apparecchiatura con un difetto di portata del carburante che superi la normale tollerabilità, sempre che non vi siano indici di manipolazione; il non aver effettuato gli ordini dei prodotti con l’anticipo sufficiente per garantire il rifornimento, o il dar luogo, per colpa del titolare o dei suoi dipendenti, a un’insufficienza del prodotto per un periodo superiore ai due giorni; il disguido o la semplice negligenza nella pulizia e nella conservazione degli elementi che compongono l’installazione, al punto da non rispettare le debite condizioni di sicurezza o igiene, causando un rischio per i consumatori che non sia suscettibile di più grave sanzione; la mancata esposi-

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77 Recante le modalità di attuazione dell’art. 93 del Trattato CE. 78 Commissione europea, caso Ayuda de Estado n. 121/2002 España, 13 novembre 2002, in http://ec.europa.eu.


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zione dei debiti cartelli informativi o il renderli poco visibili; il rifiuto o l’impossibilità di effettuare qualcuno dei servizi pubblicizzati; il mancato mantenimento del libro per le ispezioni, o il non metterlo a disposizione dei funzionari quando richiesto; il fatto di non badare agli apparecchi esistenti nell’installazione, al punto da creare molestia o incomodo ai consumatori. Le sanzioni sono comminate dall’autorità preposta all’emanazione dell’autorizzazione dell’attività o dell’installazione, o all’esercizio del controllo o delle ispezioni. A livello nazionale, spetta al Consiglio dei ministri l’imposizione delle sanzioni molto gravi, al ministero dell’energia l’imposizione delle sanzioni gravi, e alla direzione generale dell’energia l’imposizione di quelle lievi. Le modalità delle sanzioni sono quelle stabilite dalla legge 34/1998, agli artt. 109 ss.

7. I regolamenti di attuazione e le normative tecniche. l regolamento oggi in vigore con cui sono state approvate le istruzioni tecniche complementari (ITC) in materia di installazioni petrolifere, e in particolare di installazioni per il rifornimento dei veicoli (ITC-MIIP-04) è quello emanato con il regio decreto 1 ottobre 1999, n. 1523, che deroga parzialmente il precedente regolamento delle installazioni petrolifere, regio decreto 20 ottobre 1994, n. 2085, e sostituisce il regio decreto 28 dicembre 1995, n. 2201, con cui si approvavano le istruzioni tecniche complementari per le installazioni fisse per la distribuzione al dettaglio del carburante (appunto le prime ITC-MI-IP-04). Il regio decreto n. 2085/1994 ha come obiettivo quello di completare la normativa esistente in materia di installazioni petrolifere. Con questo si stabiliscono le specifiche tecniche che devono presentare le installazioni petrolifere dedicate alla raffinazione, immagazzinamento e distribuzione del carburante, ai fini di ottenere un livello di sicurezza sufficiente per la protezione di persone e beni. Il decreto n. 1523/1999 ha come scopo quello di completare le indicazioni contenute nella l. n. 34/1998, stabilendo le condizioni tecniche che devono essere rispettate dalle installazioni di immagazzinamento dei carburanti e dei combustibili liquidi, per il consumo interno o per il rifornimento ai veicoli. Esso modifica la classificazione dei vari tipi di prodotti petroliferi contenuta nel r.d. n. 2085/1995, e specifica che per ottenere le autorizzazioni di cui agli artt. 39 ss. della l. n. 34/1998 è necessario presentare all’argano competente della corrispondente Comunità autonoma un progetto dell’installazione, sottoscritto da un tecnico competente, in cui sia espressamente indicato come saranno rispettate le istruzioni tecniche complementari del regolamento stesso, così come le prescrizioni legali che riguardano l’installazione. Le stesse istruzioni tecniche potranno prevedere, in alcuni casi, la presentazione di una documentazione semplificata. Le modifiche delle installazioni che non comportino differenze sostanziali possono essere effettuate mediante comunicazione e autorizzazione dell’organo competente della Comunità autonoma; negli altri casi, è necessaria la presentazione di un progetto o di un documento che indichi le modifiche che saranno realizzate. L’esecuzione delle installazioni si effettua sotto la direzione di un tecnico competente, o da parte di un installatore debitamente iscritto nel corrispondente registro, a seconda dell’ITC corrispondente. A questo scopo è necessario presentare all’organo competente la seguente documentazione: a) certificato in cui si constata che l’installazione rispetta le condizioni regolamentari si adatta al progetto o documento presen-

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tato, il suo funzionamento è corretto e si sono svolti i collaudi necessari, questo certificato sarà emanato dall’installatore dell’opera, dal direttore dei lavori o da un organismo di controllo; b) documenti che evidenzino il rispetto delle ulteriori disposizioni legali applicabili. Sulla base di tale documentazione, l’organo competente stilerà l’autorizzazione di messa in servizio, per le installazioni che ne hanno bisogno, o le iscriverà nel corrispondente registro, previa, se la reputa necessaria, ispezione. Saranno comunque effettuate ispezioni periodiche. Il r.d. n. 1523/1999 aggiunge poi che le installazioni per il rifornimento dei veicoli si dovranno sottoporre ad una revisione periodica. Le normative ITC-MI-IP-04, per i distributori di carburante, sono poi contenute nell’allegato II del regio decreto, che si applica alle nuove installazioni per la distribuzione di carburante o combustibili liquidi ai veicoli, e agli ampliamenti e modificazioni di quelli esistenti. L’allegato inizia con le prescrizioni tecniche per i serbatoi di immagazzinamento, che devono comunque rispettare le norme tecniche UNE-EN 976-1, UNE 53 432, UNE 53 496, UNE 62 350, UNE 62 351 e UNE 62 352. Per quel che riguarda le aree delle installazioni, la circolazione all’interno dell’area deve essere garantita in modo tale che le manovre di avvicinamento, posizionamento e uscita si possano realizzare senza manovre speciali, prestando la massima attenzione alle uscite di emergenza. Con un complesso sistema di riferimento, sono poi calcolate le distanze minime tra le diverse installazioni o tra queste ed altre costruzioni79, che non potranno comunque essere inferiori ad un metro. Per la protezione dagli incendi, le installazioni, gli equipaggiamenti e i loro componenti, destinati alla protezione contro gli incendi, in un magazzino di carburante o combustibili liquidi o presso le installazioni connesse, dovranno rispettare le regole stabilite nel vigente Regolamento delle installazioni di protezione contro gli incendi80. I magazzini di superficie con capacità globale superiore a 50 m devono disporre inoltre di allarmi sonori, che potranno essere manuali o automatici. All’art. 29 l’allegato si occupa degli apparecchi ed equipaggiamenti di rifornimento e controllo. È necessario installare degli apparecchi di rifornimento qualora la somministrazione avvenga nei confronti di veicoli che non siano di proprietà del titolare dell’installazione. Gli apparati dovranno essere installati all’aria libera, anche se potranno essere coperti da una tettoia. Potranno essere sospesi o appoggiati, in questo caso saranno situati su un’isola di altezza di almeno 10 centimetri sopra il pavimento dell’installazione. Gli apparecchi di distribuzione dovranno avere delle ancore per fissarsi a dei fondamenti fissi, per proteggersi da eventuali danni provocati da veicoli posteggiati per fare rifornimento. Le istruzioni per il rifornimento dovranno essere visibili e sufficientemente illuminate. La somministrazione di carburante può avvenire per gravità, con pompa manuale, con pompa elettrica. L’equipaggiamento di distribuzione può essere addossato ai serbatoi di immagazzinamento. Il decreto si occupa successivamente delle apparecchiature elettriche e dei dispositivi di sicurezza, specificandone le caratteristiche tecniche. Come già visto, le installazioni dovranno essere iscritte al corrispondente registro della Comunità autono-

79 Art. 15 dell’allegato II, regio decreto n. 1523/1999. 80 Regio decreto n. 1942/1993, del 5 novembre 1993.


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ma. Anche gli eventuali lavori di mantenimento e conservazione, o la sostituzione di elementi o equipaggiamento, dovranno essere notificati all’organo competente della Comunità autonoma, accompagnati dai certificati dei costruttori, o delle imprese di controllo. Nel caso di progetti, questi dovranno essere presentati all’organo territoriale competente, firmati dal tecnico competente e vistati dal collegio ufficiale corrispondente, a seconda delle capacità di immagazzinamento previste dal regolamento stesso. Il titolare delle installazioni è tenuto a mantenerle nel corretto stato di funzionamento, ed è responsabile, in qualunque momento, del rispetto dei requisiti tecnici e di sicurezza previsti dalle ITC, senza pregiudizio per la normativa applicabile in tema di protezione dell’ambiente. Il montaggio, il mantenimento, la conservazione e, nel caso, la riparazione delle installazioni, devono realizzarsi con mezzi propri del titolare o tramite le imprese che hanno installato il materiale, debitamente autorizzate e iscritte nei corrispondenti registri presso gli organismi territoriali autonomi, tramite personale specializzato che si assume le seguenti responsabilità: di controllare i materiali e l’esecuzione del lavoro; di effettuare i collaudi richiesti dalla normativa; di emettere i certificati richiesti; delle eventuali mancanze delle costruzioni effettuate. Le installazioni dovranno essere sottoposte a revisioni, collaudi e ispezioni periodiche, per verificare il corretto stato di funzionamento degli elementi, dell’equipaggiamento e delle installazioni. Dopo il risultato delle revisioni saranno emessi i corrispondenti certificati, che dovranno essere conservati dal titolare, e messi a disposizione dell’amministrazione che li solleciti. Le ispezioni saranno svolte ogni dieci anni, da parte di un organismo di controllo autorizzato.

8. La distribuzione di carburante nelle autostrade. Il regio decreto legge n. 15/1999. e norme che riguardano la distribuzione di carburanti lungo le autostrade sono contenute nel regio decreto legge 1 ottobre 1999, n. 15, con cui si approvano le misure di liberalizzazione, la riforma strutturale e l’incremento della competenza nel settore degli idrocarburi. Il decreto vuole essere una risposta alla perdita di competitività dovuta all’aumento dei prezzi nel settore dei combustibili81. Si occupano in modo particolare delle autostrade gli artt. 7 ss. All’art. 7 si prevede la predisposizione di cartelli informativi; viene affermato che alle entrate delle autostrada e delle strade statali82 è obbligatoria la collocazione di cartelli che indichino la distanza dalla più vicina stazione di servizio, o la sua ubicazione, così come il tipo, il prezzo e la marca dei carburanti e combustibili che offre. Questi cartelli vanno ubicati in zone di pubblico demanio o di servitù delle autostrade e strade, e devono essere autorizzati dalla Direzione generale delle strade. Tocca al concessionario dell’autostrada, e nel suo caso, del titolare della stazione di servizio dove si ubica il cartello, installare, conservare e mantenere detti cartelli, così come aggiornare le informazioni, tutte operazioni che devono avvenire senza alcun rischio per la pubblica sicurezza. A tal fine, il titolare della stazione deve informare il concessionario delle eventuali variazioni dei prezzi83. Le aggiudicazioni degli spazi per le stazioni di servizio si svolgono in accordo con la vigente normativa in materia di strade statali84, e dello stesso regio decreto n. 15/1999.

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81 Ad esempio, per quel che concerne la commercializzazione del gas naturale, nell’attesa dei regolamenti esplicativi della l. n. 34/1998, tale commercializzazione può essere autorizzata provvisoriamente dalla Direzione generale dell’energia del ministero dell’Industria, a favore di quelle persone giuridiche che desiderino effettuarla su tutto il territorio nazionale o in più di una Comunità autonoma. 82 Probabilmente l’articolo fa riferimento alle superstrade. 83 Le previsioni che concernono i cartelli lungo le autostrade sono poi state meglio specificate e dettagliate dal regio decreto 9 marzo 2001, n. 248. 84 Legge 29 luglio 1988, n. 25, e successive modificazioni, sulle strade, e ordine del 16 dicembre 1997, con cui si regolano gli accessi alle strade dello Stato, le vie di servizio e la costruzione delle installazioni di servizio.

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La normativa vuole escludere la possibilità che due o più stazioni successive siano rifornite dallo stesso operatore. Infatti, nelle gare in cui si contempla la concessione di installazioni di distribuzione al dettaglio di prodotti petroliferi, incluse le aree di servizio, si valutano favorevolmente le proposte che non implichino la somministrazione in esclusiva da parte di un unico operatore all’ingrosso o operatore del medesimo gruppo imprenditoriale che somministri in esclusiva le stazioni di servizio immediatamente precedente o successiva, nello stesso senso di circolazione. L’articolo 9 si occupa poi nello specifico della concessione di nuove stazioni di servizio. Il ministero della Promozione85 d’ufficio o su sollecitazione, quando l’ubicazione e le caratteristiche delle stazioni di servizio delle strade statali lo consentano, promuoverà una gara per l’aggiudicazione, nella stessa area, di concessioni indipendenti per la costruzione e la gestione di distinte installazioni di distribuzione al dettaglio di prodotti petroliferi. L’aggiudicazione delle concessioni delle aree di servizio, che, in tutti i casi, si realizzerà attraverso una gara, con cui si dovrà determinare l’ubicazione dell’area di servizio, così come delle installazioni e dei servizi, e che dovrà indicare i requisiti e le condizioni per la loro attuazione. Spetta al ministro della Promozione o all’organo opportunamente delegato l’emanazione di tale determinazione, previa comunicazione alla Direzione generale delle strade dei requisiti tecnici e di sicurezza, e, nel caso si comprendano stazioni di servizio, al ministero dell’industria. Entrambe le comunicazioni devono essere sbrigate nel termine di quindici giorni, se no i lavori possono essere portati avanti. Il ministero della Promozione agisce d’ufficio o su istanza di chi solleciti la concessione per la gestione o la costruzione e gestione di un’area di servizio o per qualcuno dei suoi elementi integrativi, includendo nell’istanza la sua documentazione e una memoria che indichi la situazione e le caratteristiche dell’area o dell’installazione per cui si domanda la concessione. Tale domanda viene evasa nel termine massimo di un mese dalla sua presentazione, e si può rifiutare la prosecuzione del procedimento solo se l’area di servizio non rispetta i requisiti tecnici o di sicurezza stabiliti dall’attuale normativa, comunque con risoluzione motivata. In mancanza di risposta espressa nel termine di un mese, solleva dalla necessità di adempiere alle formalità previste dalla legge. Con un termine non inferiore a venti giorni, viene data pubblica informazione, pubblicata sul Bollettino Ufficiale dello Stato e in un quotidiano ad ampia diffusione nella zona, affinché qualunque persona fisica o giuridica possa formulare le proprie osservazioni o i propri suggerimenti. Il ministro della Promozione approva il capitolato d’oneri speciale per l’esecuzione delle opere e la gestione del servizio, con segnalazione espressa dei termini di inizio e di termine delle opere e degli effetti nel caso di mancato completamento, così come dei termini della concessione, del canone previsto, e delle garanzie tecniche ed economiche che devono presentare i concorrenti86. Con successiva risoluzione, il ministero dà comunicazione del procedimento di contrattazione, in conformità con la legislazione in materia di contratti delle amministrazioni pubbliche87. Il canone citato è destinato a finanziare dei programmi di creazione e mantenimento delle stazioni di servizio e di sosta delle strade statali.

85 Che corrisponde al nostro ministero delle infrastrutture e trasporti. 86 Art. 19.4 della l. 29 luglio 1988, n. 25, così come modificata dal r.d. n. 15/1999. 87 Regio decreto legislativo 16 giugno 2000, n. 2.


La normativa in materia di distribuzione dei carburanti in Spagna

La normativa sulle strade aggiunge che l’amministrazione dello Stato favorisce l’esistenza delle aree di servizio necessarie per la comodità degli utenti delle strade e per il buon funzionamento della circolazione. Le distanze minime sono di 20 chilometri l’una dall’altra88; non è possibile installare aree di servizio lungo le circonvallazioni o le varianti, e nei cinque chilometri precedenti e seguenti. Le aree di servizio possono essere gestite con qualunque dei sistemi previsti dalla legge sui contratti delle amministrazioni pubbliche89.

9. Alcune pronunce su casi di restrizione della concorrenza. ompetente a vigilare sull’effettivo rispetto della concorrenza è oggi la Commissione nazionale della concorrenza, creata dalla legge 3 luglio 2007, n. 15, che sostituisce i precedenti Tribunale e Servizio90 per la difesa della concorrenza. Quest’ultimo si era occupato di carburanti in varie occasioni, tra cui nel 2002, per affermare che, data l’omogeneità dei prodotti distribuiti, lo scarso margine di differenza tra i prezzi della benzina e del gasolio era difficilmente imputabile ad un accordo sui prezzi tra le compagnie petrolifere91. Diverse inoltre sono state le pronunce in cui si è affermato che l’acquisto di una rete di distribuzione di appartenenza di una compagnia petrolifera da parte di un’altra non costituiva abuso di posizione dominante e ostacolo alla concorrenza nel mercato di vendita al dettaglio di combustibili92. In Spagna, il problema del rispetto della concorrenza e in particolare degli artt. 81 e 82 del Trattato CE si è posto con una certa frequenza nel settore della distribuzione dei carburanti. Nel 2005 sono state trasmesse alla Commissione, in conformità con l’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato CE, nove sentenze in cui sono stati applicati gli articoli 81 o 82, che si riferivano a procedimenti presentati da stazioni di servizio contro compagnie petrolifere93. Le questioni contestate in questi procedimenti legali tra compagnie petrolifere e stazioni di servizio erano tutte di natura simile e si sono concentrate principalmente sulla possibile invalidità dei contratti di fornitura e sulla loro nullità94. In particolare, nel primo caso, questi erano stati definiti come “accordi di commissione”, quindi veri e propri contratti di agenzia95. In un secondo caso, una stazione di servizio ha presentato ricorso contro una società petrolifera che avrebbe fissato i prezzi finali per i clienti, chiedendo il risarcimento dei danni. Il tribunale ha respinto tutte le richieste di indennizzo, classificando il contratto come un “accordo di agenzia non reale” conformemente agli orientamenti sulle restrizioni verticali (comunicazione della Commissione del 13 ottobre 2000). In secondo luogo, il tribunale si è pronunciato contro l’esistenza della fissazione dei prezzi, avendo la compagnia petrolifera fissato dei prezzi massimi e lasciato alla stazione di servizio la possibilità di ridurre i prezzi finali abbassando i propri margini per tutelare i consumatori96. Nel terzo caso, una stazione di servizio ha avviato una procedura, dinanzi al tribunale di primo grado specializzato, sulla possibile invalidità di un contratto di fornitura, sulla sua nullità e sul risarcimento dei danni. Dopo un esame del contratto e della distribuzione dei rischi commerciali, finanziari e produttivi, il tribunale ha stabilito che i contratti non possono essere considerati alla stregua di accordi di agenzia quanto piuttosto come accordi di rivendita. In secondo luogo, il tribunale si è pronunciato contro l’asserzione

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88 Distanza stabilita dalla clausola n. 84 prevista dal decreto 25 gennaio 1973, così come modificato dal regio decreto del ministero dell’economia 30 gennaio 1998, n. 114. al contrario, non è oggi prevista alcuna distanza minima tra stazioni di servizio nelle altre strade, v. regio decreto 9 febbraio 2001, n. 114, che ha modificato l’art. 58 del regolamento generale delle strade, regio decreto 2 settembre 1994. 89 Art. 19, l. 29 luglio 1988, n. 25. 90 Quest’ultimo incardinato presso il ministero dell’economia. 91 http://www.consumer.es/web/es/economia_domestica/2002/03/18/39668.php. 92 V. ad es., la decisione n- 276 AGIP/PETROGAL/TFE, del 2002, e la n-04073 DISA/SHELL PENINSULAR/ SHELL ATLÁNTICA del 2004. 93 Informazione tratte da http://ec.europa.eu/comm/competition/annual_reports/2005/aeccr_2005_it.pdf. 94 Va ricordato che il Juzgado de lo Mercantil e il Juzgado de Primera Instancia sono tribunali di primo grado, mentre la Audiencia Provincialè il tribunale di seconda istanza. 95 Sentenza n. 42/05 del 31 gennaio 2005 emessa dalla Audiencia Provincial di Madrid, sezione 9. 96 Sentenza n. 14/05 del 22 marzo 2005 emessa dal Juzgado de lo Mercantil n.2 di Madrid.

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secondo cui i prezzi al consumo sarebbero stati fissati dalla compagnia petrolifera. Il tribunale ha riscontrato che la clausola di distribuzione esclusiva in oggetto non rientrava nell’ambito di applicazione dei regolamenti di esenzione per categoria e che aveva effetti anticoncorrenziali vietati dall’articolo 81 del trattato CE. La nullità della clausola di esclusività ha portato all'accertamento della nullità dell’intero contratto. Il risarcimento dei danni non è stato concesso97. Nel quarto caso, si tratta di un ricorso che faceva parte del procedimento ordinario avviato dai denuncianti presso il Juzgado de Primera Instancia di Madrid n. 26. Nella sentenza iniziale, la denuncia presentata dalla stazione di servizio Rutamur SA per poter considerare i contratti come accordi di rivendita a partire dal 1993 e ottenere il pagamento dei danni per i mancati profitti durante quegli anni, è stata respinta. La Audiencia ha confermato la decisione del tribunale di primo grado, constatando che il contratto non era un accordo di rivendita bensì un contratto di agenzia vero e proprio a cui non si applica il divieto sancito dall’articolo 81, paragrafo 198. Nel quinto, il giudice ha dichiarato ricevibile il ricorso di un operatore di una stazione di servizio e ha affermato che l’operatore della stazione di servizio è un rivenditore di prodotti petroliferi e che, a norma dei regolamenti di esenzione per categoria n. 1984/1983 e n. 2790/1999, il contratto con la compagnia petrolifera è nullo nella sua totalità. Il giudice ha preso in considerazione tre aspetti. In primo luogo, la natura legale del contratto è un accordo di rivendita, anziché un contratto di agenzia vero e proprio, purché il denunciante si assuma il rischio finanziario. In secondo luogo, l’accordo in causa non può beneficiare dei regolamenti di esenzione per categoria, a causa della restrizione sulla fissazione dei prezzi di rivendita e dei margini di profitto che sono fissati dalla compagnia petrolifera99. Nel sesto, la questione dibattuta concerne ancora una volta la natura legale del contratto tra l’operatore della stazione di servizio e i distributori di carburante per autotrazione. In tale frangente, il tribunale ha ritenuto che le parti avessero l’intenzione di stipulare un contratto di agenzia. Inoltre, la sentenza fornisce informazioni in merito ai criteri (rischi finanziari e d’investimento) per valutare se un distributore è un agente ai sensi delle regole di concorrenza comunitarie in riferimento agli orientamenti della Commissione europea100. Anche il settimo caso concerne la natura dei rapporti tra società petrolifera e distributore. Il denunciante, un operatore di stazione di servizio, ha presentato una denuncia contro una società petrolifera sostenendo che la natura giuridica della relazione contrattuale è un accordo di rivendita e pertanto dovrebbe essere applicato l’articolo 12, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 1984/1983 (deroga all’articolo 10), in modo che il contratto sia nullo ai sensi dell’articolo 81 del trattato CE. Il tribunale ha deciso in conformità con la dottrina della Corte suprema riguardo alla vendita al dettaglio di carburante per autotrazione (sentenze del 2 giugno 2000 e del 20 giugno 2001) e con gli orientamenti della Commissione. Il tribunale ha constatato, in primo luogo, che il ricorrente è un agente e che non esiste un trasferimento di proprietà dei prodotti. Inoltre, il rivenditore ha la possibilità di sostituire l’accordo di rivendita con un accordo di agenzia, e questo diritto non è stato esercitato. In terzo luogo, l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1984/1983101 deve essere applicato come una deroga al termine indicato dall’articolo 12, paragrafo 1, lettera c) poiché l’accordo “riguarda una stazione di servizio che il fornitore ha concesso in affitto

97 Sentenza n. 45/05 del 15 aprile 2005 emessa dal Juzgado de lo Mercantil n. 5 di Madrid. 98 Sentenza n. 368/05 del 5 luglio 2005 emessa dall’Audiencia Provincial di Madrid, sezione 21º. 99 Sentenza n. 180/05 del 29 luglio 2005 emessa dal Juzgado de Primera Instancia n. 3 di Madrid. 100 Sentenza n. 191/05 del 3 ottobre 2005 emessa dall’Audiencia Provincial di Albacete Sezione 2º. 100 Regolamento (CEE) della Commissione 22 giugno 1983, n. 1984, relativo all'applicazione dell'articolo 85 (attuale 81), paragrafo 3, del Trattato CEE a categorie di accordi di acquisto esclusivo. L’art. 12 riguarda la durata dei contratti. 101 Regolamento (CEE) della Commissione 22 giugno 1983, n. 1984, relativo all'applicazione dell'articolo 85 (attuale 81), paragrafo 3, del Trattato CEE a categorie di accordi di acquisto esclusivo. L’art. 12 riguarda la durata dei contratti.


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o in libera disponibilità”. In quarto luogo, non è stata dimostrata l’esistenza di una rete di contratti di fornitura esclusiva che potrebbe condurre alla preclusione del mercato conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. Di conseguenza, il ricorso è stato respinto ed è stata confermata la decisione in prima istanza102. In un caso simile, il giudice aveva deciso che la natura giuridica del contratto non era un accordo di rivendita bensì un contratto d’agenzia. Ciononostante, era stata tratta l’ulteriore conclusione che non si trattava di un reale contratto di agenzia poiché il rivenditore si assumeva un certo livello di rischio finanziario. Il giudice ha constatato che il tipo e le dimensioni della rete di fornitori in Spagna non influiscono sugli scambi tra Stati membri né determinano una restrizione della concorrenza. Inoltre, non è stata imposta alcuna fissazione del prezzo per contratto103. Nell’ultimo caso, l’azione avviata dall’operatore della stazione di servizio contro Cepsa (Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio) è simile quelli sopra delineati. Il tribunale ha deciso che il caso era di sua competenza, competenza che gli era stata negata dal tribunale di primo grado. La sostanza del procedimento verteva sulla natura del contratto. Sebbene esistano sentenze contraddittorie tra le diverse sezioni dell’Audiencia Provincial, il contratto è stato ritenuto un accordo di agenzia e di fornitura esclusiva (rischi finanziari non assunti, nessun trasferimento di proprietà dei prodotti, opzione di modifica in un accordo di rivendita) cui non poteva essere applicato il regolamento (CE) n. 1984/1983. Di conseguenza, l’istanza è stata respinta104. La carrellata di sentenze appena elencata dimostra come i contratti tra le società petrolifere e i distributori al dettaglio possano avere diversa forma, e che spesso tale forma si rivela di incerta natura. Contro la fissazione dei prezzi della benzina, si è di recente pronunciato anche il Tribunale supremo, che, con sentenza del 19 luglio 2005, che ratifica una risoluzione del tribunale per la difesa della concorrenza del luglio 2001105, ha ordinato alla compagnia petrolifera Repsol YPF di non imporre i prezzi dei combustibili ai distributori con cui ha un rapporto di commissione o agenzia, insomma, ai suoi distributori di bandiera. I proprietari delle stazioni di servizio, infatti, si dividono in rivenditori e commissionari. I primi possono fissare i prezzi del carburante e stabilire la propria politica commerciale, mentre i secondi, come i dipendenti, si limitano a ricevere una percentuale per ogni litro di carburante venduto, e fanno al cliente il prezzo che propone la compagnia petrolifera ai suoi dipendenti. Ed è proprio questo prezzo fisso ad essere illegale106. Se queste sono un esempio delle più recenti sentenze spagnole in tema di distributori di carburante, non deve essere dimenticata la più importante sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee in materia, la C-217/2005, del 14 dicembre 2006, sempre sui contratti di acquisto esclusivo di carburanti denominati “contratti di commissione di vendita in garanzia” e “contratti di agenzia” conclusi tra gestori di distributori di benzina ed imprese petrolifere107. Con questa sentenza la Corte afferma innanzitutto che per applicare le norme sulla concorrenza – in particolare, l’art. 85 del Trattato CEE (divenuto art. 85 del Trattato CE, a sua volta divenuto art. 81 CE) –, la distinzione formale tra due contraenti, conseguenza della loro distinta personalità giuridica, non è determinante, dal momento che il criterio decisivo è l’esistenza o meno di un comportamento unitario sul mercato. Benché in talune situazioni i rapporti tra un committente e il suo intermediario possano essere contrasse-

102 Sentenza del 7 ottobre 2005 emessa da Audiencia Provincial di Madrid Sezione 8º. 103 Sentenza n. 103/05 del 19 ottobre 2005 emessa dal Juzgado de lo Mercantil n. 4 di Madrid. 104 Sentenza del 19 novembre 2005 emessa dalla Audiencia Provincial di Madrid Sezione 11º. 105 Che aveva condannato la Repsol ad una multa di 500 milioni delle vecchie pesetas per violazione delle norme sulla concorrenza, fissando i prezzi di vendita del carburante. 106 La battaglia dei distributori contro la fissazione dei prezzi è cominciata nell’aprile del 1999, anno in cui la Associazione dei proprietari delle stazioni di servizio dell’Andalusia ha presentato una denuncia contro CEPSA e Repsol per avere infranto la legge per la difesa della concorrenza fissando il prezzo di vendita dei combustibili nei propri distributori. 107 In www.europa.eu.

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gnati da una tale unità economica, gli intermediari, tuttavia, possono perdere la qualità di operatore economico indipendente soltanto quando non sopportano nessuno dei rischi conseguenti ai contratti negoziati o conclusi per conto del committente e operano come ausiliari integrati nell’impresa. Pertanto, qualora un intermediario, come il gestore di un distributore di benzina, sebbene in possesso di una personalità giuridica distinta, non determini in modo autonomo il proprio comportamento sul mercato, dipendendo interamente dal suo committente, che può essere un fornitore di carburanti, dal momento che quest’ultimo sopporta i rischi finanziari e commerciali dell’attività economica in questione, il divieto di cui all’art. 85, n. 1, del Trattato non è applicabile ai rapporti fra tale intermediario e tale committente. Viceversa, quando le convenzioni concluse tra il committente e i suoi intermediari conferiscono o lasciano a questi ultimi funzioni economicamente simili a quelle di un operatore economico indipendente, prevedendo che siano a carico di tali intermediari i rischi finanziari e commerciali legati alla vendita o all’esecuzione dei contratti conclusi con terzi, tali intermediari non possono essere considerati soggetti ausiliari integrati nell’impresa del committente, cosicché una clausola restrittiva della concorrenza concordata fra tali parti può costituire un accordo tra imprese ai sensi dell’art. 85 del Trattato. Ne deriva che l’elemento determinante per stabilire se il gestore di un distributore di benzina sia un operatore economico indipendente si trova nella convenzione conclusa con il committente e, in particolare, nelle clausole di tale convenzione, tacite o espresse, relative all’assunzione dei rischi finanziari e commerciali legati alla vendita di merci a terzi. Tale problema del rischio dev’essere esaminato caso per caso, tenendo conto della realtà economica piuttosto che della qualificazione giuridica del rapporto contrattuale sulla base del diritto interno. A tal fine, occorre fare ricorso a criteri quali la proprietà dei prodotti, il contributo ai costi legati alla loro distribuzione, la loro manutenzione, la responsabilità di eventuali danni ai prodotti o causati dagli stessi a terzi e la realizzazione di investimenti specifici per la vendita di tali prodotti. Tuttavia, il fatto che l’intermediario sopporti una parte in realtà trascurabile dei rischi non è tale da rendere applicabile l’art. 85 del Trattato. In tal caso, solo gli obblighi imposti all’intermediario nell’ambito della vendita di prodotti ai terzi per conto del committente non rientrano in tale articolo. Infatti, un contratto di agenzia può contenere disposizioni relative ai rapporti tra l’agente e il committente ai quali l’articolo si applica, come le clausole di esclusiva e quelle di non concorrenza. A tale proposito, nell’ambito di tali relazioni gli agenti sono, in linea di principio, operatori economici indipendenti e simili clausole possono infrangere le norme in materia di concorrenza qualora comportino la chiusura del mercato in questione. Così, l’art. 85 del Trattato si applica ad una convenzione di distribuzione in esclusiva di carburanti e di combustibili conclusa tra un fornitore ed un gestore di distributori di benzina, qualora tale gestore assuma, per una parte non trascurabile, uno o più rischi finanziari e commerciali legati alla vendita ai terzi. La Corte conclude affermando che l’art. 11 del regolamento n. 1984/83, relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3, del Trattato CEE (divenuto art. 81, n. 1, CE) a categorie di accordi di acquisto esclusivo, elenca gli obblighi che, oltre alla clausola di esclusiva, possono essere imposti al rivenditore, fra i quali non rientra l’imposizione del prezzo di vendita al pubblico. Di conseguenza, la determinazione di un tale prezzo costituisce una restrizione della concorrenza non


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coperta dall’esenzione di cui all’art. 10 di tale regolamento. Gli artt. 10 13 del regolamento n. 1984/83 devono essere interpretati pertanto nel senso che una convenzione di distribuzione in esclusiva di carburanti e combustibili, conclusa tra un fornitore ed un gestore di distributori di benzina, non è coperta da tale regolamento quando essa prevede l’obbligo, per il citato gestore, di rispettare il prezzo di vendita finale al pubblico determinato dal fornitore.

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[10 Conclusioni] La normativa spagnola nel campo della distribuzione dei carburanti si manifesta dunque abbastanza articolata, oltre che di recente e continua evoluzione. Il problema principale che emerge, sulla base dell’analisi della normativa e delle sentenze analizzate, sembra essere quello dei rapporti tra società petrolifere e rivenditori, in particolare per quel che riguarda la fissazione dei prezzi della benzina da parte delle compagnie petrolifere: la giurisprudenza mostra il desiderio di non fare di tutta l’erba un fascio, valutando di volta in volta l’effettiva posizione del distributore rispetto alla società di bandiera. Rispetto alla normativa francese, la disciplina è più specifica, e più chiara. Nello stesso tempo, mentre per quel che riguarda la Francia, anche a livello europeo, non risultano casi di limitazione della concorrenza, perlomeno dopo il 1985, meno di un anno fa una società operante in Spagna è stato oggetto di un giudizio della Corte di Giustizia, e numerose sono le pronunce di diritto interno che sono inerenti al problema, segno che le questioni della effettività della concorrenza e dei tipi di clausole contrattuali che regolano i rapporti tra distributori al dettaglio e grossisti non sono affatto risolte. La situazione spagnola comunque si presenta come peculiare rispetto ad altre europee, sia perchè il numero delle stazioni di servizio che tende a essere stabile, o anche ad aumentare108, sia per quanto riguarda l’atteggiamento del legislatore di particolare favore nei confronti della Grande Distribuzione.

108 V. Il sito dell’unione petrolifera spagnola, www.aop.es, dove si parla di circa 7800 stazioni di distribuzione.


LA NORMATIVA PORTOGHESE IN MATERIA DI DISTRIBUZIONE DEI CARBURANTI.

[1 Introduzione] La prima normativa portoghese per regolamentare il settore del petrolio e dei suoi derivati risale al 1937, con la legge 12 febbraio 1937, n. 1947. Questa, unitamente al decreto n. 29034 del 1938, ha costituito sino a quasi la fine del secolo scorso l’inquadramento legale del settore petrolifero. Per quel che riguarda i distributori dei carburanti (postos de abastecimento de combustìveis) la prima normativa specifica è contenuta nel d.lgs n. 246/1992 (del 30 ottobre), recante Regolamento di costruzione e gestione dei distributori di combustibili, così come modificato dal d.lgs. n. 302/1995 del 19 novembre, che definiva i requisiti generali di costruzione e gestione, ma non contemplava alcuna regola che consentisse l’apertura di distributori al di fuori del circuito dei rivenditori tradizionali. Si trattava ufficialmente di un regime transitorio, durato una decina di anni, e superato poi con il d.lgs. n. 302 del 23 novembre 2001, con cui si approva il nuovo quadro legale per l’applicazione di un regolamento di costruzione e gestione delle stazioni di rifornimento dei combustibili, e che si occupa in modo specifico delle infrazioni delle previsioni contenute nelle norme sulla sicurezza, a cui seguono una serie di decreti del ministero dell’economia che si occupano dei diversi aspetti della questione. La regolamentazione del settore energetico è stata ripresa nel 2006, con l’emanazione, per quel che riguarda il settore dei carburanti, del decreto 15 febbraio 2006, n. 31, con cui si vuole stabilire un quadro normativo nel settore petrolifero coerente con la normativa comunitaria. Di particolare importanza nel settore appare il ruolo giocato, per quel che riguarda l’apertura del mercato alla concorrenza dei centri commerciali, dall’Autorità per la concorrenza109. Questa nasce con il d.lgs. 18 gennaio 2003, n. 10, succedendo al Consiglio della concorrenza e alla Direzione generale della concorrenza e del commercio, con poteri trasversali sopra l’economia portoghese per applicare le regole della concorrenza in coordinamento con gli organismi di regolazione settoriale. Il suo compito consiste nell’applicazione delle regole della concorrenza in Portogallo nel rispetto dei principi dell’economia del mercato e della libertà di concorrenza, avendo come fine il funzionamento efficiente dei mercati, sulla base di un elevato livello di progresso tecnico e, soprattutto, del raggiungimento dei maggiori benefici per i consumatori110.

109 l’Autoridade da Concorrência. 110 Dati tratti da http://www.min-economia.pt.


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2. L’autorizzazione ad aprire una stazione di rifornimento di carburanti. ’esercizio dell’attività di commercializzazione dei prodotti derivanti dal petrolio è libero, sottoposto solamente ad un’autorizzazione111. La costruzione di una stazione di rifornimento di carburante (e delle rispettive installazioni di rifornimento) o la modifica di una stazione già esistente sono soggette all’emanazione di un’autorizzazione emessa rispettivamente dalla Direzione regionale dell’economia (DRE), per quel che riguarda le stazioni collocate sulle reti viarie nazionali e/o regionali; oppure emessa dall’Autarchia, in tutti gli altri casi. Dopo la costruzione le installazioni dovranno essere collaudate dalla DRE o dall’Autarchia112 prima che le stazioni entrino in funzione. Anche il rifornimento dei distributori dovrà avvenire successivamente all’approvazione delle installazioni. La materia è regolata in modo specifico dal d.lgs. 26 novembre 2002, n. 267113, e dal decreto (portaria) 10 ottobre 2003, n. 1188. Il primo ripartisce le competenze tra Stato e autonomie locali sulla base dei principi inseriti nella legge 14 settembre 1999, n. 159, con cui erano state trasferite numerose competenze dal centro alle periferie, e di quelli di decentralizzazione amministrativa e di autonomia dei poteri locali, tra cui quelli in materia di autorizzazione alle installazioni di distribuzione dei combustibili114. Il d.lgs. n. 267/2002 amplia e specifica quanto già previsto dalla l. n. 159/1999, andando a sostituire completamente quella che era la precedente e risalente normativa in materia, la l. 12 febbraio 1937, n. 1947, a cui era seguito il decreto 1 ottobre 1938, n. 29034. Nell’intento di salvaguardare i criteri di efficienza e semplificazione amministrativa, si vuole assicurare flessibilità ai requisiti e meccanismi di autorizzazione, in funzione delle caratteristiche tecniche delle installazioni. Il procedimento di autorizzazione è completato dalla realizzazione periodica di ispezioni che devono verificare la conformità degli impianti ai progetti presentati e approvati. Sono soggette al decreto tutte le stazioni di distribuzione di GPL, combustibili liquidi, e altri prodotti derivanti dal petrolio115. Il capitolo II si occupa dell’autorizzazione. All’art. 4 sono previsti i requisiti necessari, sia per la costruzione sia per la modificazione dell’impianto: l’articolo impone il rispetto dell’atto normativo in cui è inserito e dei successivi decreti attuativi (v. portaria 10 ottobre 2003, n. 1188). In particolare, è di competenza dei consigli municipali116 la procedura autorizzatoria per la costruzione e la gestione degli impianti di distribuzione dei carburanti non localizzati sulle reti viarie regionali o nazionali, nonché la costruzione, la ricostruzione, l’ampliamento o la conservazione delle stazioni di rifornimento sottoposte ad autorizzazione comunale per opere particolari. È invece di competenza delle direzioni regionali dell’economia, in quanto organi periferici del ministero dell’economia, l’autorizzazione per gli impianti localizzati, come già visto, lungo le strade regionali o nazionali117. Per quel che riguarda il procedimento di autorizzazione per la costruzione degli impianti, questo parte con una domanda di autorizzazione proposta dal richiedente all’autorità competente, a cui tocca il compito di effettuare l’istruttoria118. La domanda deve contenere i seguenti elementi: • L’identificazione completa del richiedente (nome o ragione sociale; residenza o sede, codice fiscale, numero di telefono, numero di fax e indirizzo e-mail),

L

111 Art. 19, d.lgs. 15 febbraio 2006, n. 31. Il termine decreto legislativo è utilizzato, in questa relazione, per tradurre il portoghese “decreto-lei”, in quanto si è cercato nell’ordinamento italiano l’atto normativo avente struttura il più simile possibile, ma i due termini non corrispondono completamente. 112 In Portogallo, l’autarchia locale è un ente locale previsto dalla Costituzione, che a volte corrisponde al comune (municipio), a volte a un ente sovracomunale. 113 Il d.lgs. n. 267/2002 è stato emanato dal ministero delle città, dell’ordinamento del territorio e dell’ambiente. 114 Art. 17 l. n. 159/1999. 115 Art. 1, d.lgs. n. 267/2002. 116 Câmaras municipais. 117 Art. 5, d.lgs. n. 267/2002. 118 Art. 7, d.lgs. n. 267/2002.


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• La localizzazione delle installazioni da autorizzare, indicando l’indirizzo esatto, • Le caratteristiche dell’installazione (deve essere segnalato se si tratta di una stazione di servizio o altro), • I prodotti immagazzinati e le capacità dei serbatoi, • Il fine che ci si propone (rifornimento proprio, pubblico o altro), • Il tempo di gestione previsto e richiesto (massimo vent’anni)119. La domanda deve essere accompagnata dai documenti comprovanti il diritto ad utilizzare il terreno dove si vuole realizzare l’installazione, e dal progetto dell’installazione, costituito da una memoria descrittiva e da tante copie dei disegni quante sono le amministrazioni da consultare. Il progettista120 deve inoltre presentare l’avvenuta assicurazione per responsabilità civile contro i rischi della propria attività121. La memoria descrittiva a sua volta deve elencare gli obiettivi del progetto e le caratteristiche dell’installazione da costruire, indicando i seguenti dati: • La finalità dell’installazione, • I prodotti immagazzinati, • Le capacità di ciascun serbatoio e le sue caratteristiche, • Le norme e le regole tecniche di costruzione e di sicurezza che devono essere seguite nella costruzione dell’installazione, i materiali e gli accessori, • Gli equipaggiamenti e le disposizioni di sicurezza, igiene, salute e protezione ambientale, • L’identificazione degli interessi rilevanti potenzialmente influenzati dalle installazioni (normalmente servitù o valori architettonici)122. I disegni, incluse le piantine, devono permettere un’adeguata definizione spaziale dell’installazione ed identificare tutte le sue componenti, comprendendo: • Una pianta topografica, in scala 1: 10000, o altra adeguata, che mostri la localizzazione dell’installazione, • Una pianta generale dell’installazione, in scala non inferiore di 1: 1000, con i limiti ben definiti, e tutto ciò che si trova nel raggio di cento metri, per identificare le vie e gli edifici abitati, occupati o aperti al pubblico nel raggio di 50 metri, • Una pianta, in scala non inferiore 1:100, che definisca completamente l’installazione ed identifichi tutti i suoi elementi rilevanti123. L’autorità competente deve verificare entro quindici giorni la conformità della domanda, oppure deve richiedere le informazioni supplementari necessarie. Poi invia la domanda ai soggetti che, per legge o secondo l’opinione della stessa autorità, devono essere consultati124. Il loro parere deve essere emesso entro trenta giorni, tranne nel caso in cui siano richieste ulteriori informazioni supplementari, nel qual caso si aggiungono quindici giorni125; dopodiché la domanda, corredata dal parere, torna in mano all’autorità competente. Ci può essere (nel caso di impianti di immagazzinamento è obbligatoria, nel caso di stazioni di servizio no) un’ispezione preventiva a garanzia delle persone, dei beni e della salute, sul luogo dove sarà localizzato l’impianto126; tale ispezione, così come tutta l’istruttoria, avviene dopo il pagamento della tassa di cui all’art. 22. L’autorità che deve emanare l’autorizzazione deve emanare una risposta, di accoglimento o di

119 Art. 1, portaria 10 ottobre 2003, n. 1188. 120 Il progettista deve essere iscritto agli elenchi presso la Direzione generale dell’Energia, e deve dichiarare la conformità del progetto ai regolamenti di sicurezza applicabili (art. 3, portaria 10 ottobre 2003, n. 1188). 121 Art. 2, portaria 10 ottobre 2003, n. 1188, e art. 13, d.lgs. n. 267/2002. 122 Art. 5, portaria 10 ottobre 2003, n. 1188. 123 V. art. 6, portaria 10 ottobre 2003, n. 1188. 124 Quando richiesto dalle legislazioni in materia ambientale o di sicurezza, v. art. 4, portaria 10 ottobre 2003, n. 1188. Sempre secondo la portaria, deve essere consultato anche il Servizio nazionale dei pompieri e della protezione civile. 125 Nel caso di mancata emissione del parere nei tempi previsti, il parere stesso si intende positivo. Il parere non è vincolante, ma nel caso di mancato recepimento nella decisione finale, l���autorità che la emette deve motivare in merito (art. 13, c. 5, d.lgs. n. 267/2002). 126 Art. 12, d.lgs. n. 267/2002.

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rigetto, entro altri trenta giorni127, contenente, nel caso di risposta positiva, anche le eventuali richieste di alterazione del progetto, nel qual caso il richiedente deve presentare il progetto modificato, a cui verrà data una risposta entro altri venti giorni. La prima decisione può contenere anche delle condizioni da rispettare. Il progetto approvato è restituito in copia autenticata al richiedente128. L’autorizzazione per la concreta gestione dell’impianto è concessa in seguito alla verifica, tramite un’ispezione, della congruenza delle installazioni stesse in relazione al progetto approvato, e del rispetto delle condizioni contenute nell’autorizzazione del progetto stesso. In casi giustificati, è possibile emettere un’autorizzazione per la gestione provvisoria. Il titolare dell’autorizzazione deve dimostrare, prima dell’emanazione della stessa, di essere assicurato contro i rischi della sua attività129. L’autorizzazione per la gestione ha una validità di venti anni. Nel caso di modifiche ad impianti autorizzati per la normativa precedente130, l’autorizzazione dovrà seguire la procedura prevista dal. d.lgs. n. 267/2002131. Alla fine della costruzione è necessario richiedere un’ispezione finale. Bisogna comunicare all’autorità che ha rilasciato l’autorizzazione tutti i cambiamenti che riguardano la gestione, quali: il cambio di proprietario dell’impianto, il cambio del gestore o del responsabile tecnico, il mutamento del prodotto venduto, la sospensione dell’attività per un periodo superiore ad un anno. Nel caso di cessazione dell’attività, la comunicazione dovrà essere accompagnata da una domanda di cancellazione dell’autorizzazione132. I distributori di carburante sono oggetto di un’ispezione periodica quinquennale, destinata a verificare il mantenersi delle condizioni indicate nell’autorizzazione: il certificato risultante dalla verifica positiva avrà un valore di cinque anni. In casi di pericolo grave, l’autorità preposta ad emanare l’autorizzazione può ordinare la chiusura dell’impianto e la rimozione del carburante.

3. Il d.lgs. n. 302/2001 e la portaria n. 131/2002. Le condizioni di costruzione dei distributori di carburante e l’apertura del mercato alla Grande Distribuzione. l d.lgs. 23 novembre 2001, n. 302, nell’inquadrare in generale il settore, rimanda all’emanazione di un successivo decreto attuativo per quel che riguarda la regolamentazione della costruzione e gestione dei distributori di carburante. Per far fronte a tale necessità, è stata emanata la portaria n. 131 del 9 febbraio 2002. In particolare, con questa vengono stabilite le condizioni di sicurezza che devono essere rispettate dai distributori di carburante destinati al rifornimento delle automobili, delle navi, degli aerei, per il consumo proprio, pubblico e cooperativo. Di particolare importanza sono alcune delle definizioni fornite: quelle di “attività complementari”, di “aree sensibili”, di “edificio integrato” e di “edificio in cui entra il pubblico”. Per “attività complementari” si intendono quei servizi offerti agli utenti dentro la stazione di servizio, a

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127 Nel caso di installazioni soggette a valutazione di impatto ambientale, è necessario attendere che questa venga emanata. 128 Art. 13, d.lgs. n. 267/2002. 129 Art. 14, d.lgs. n. 267/2002. 130 Decreto 1 ottobre 1938, n. 29034. 131 Art. 15, d.lgs. n. 267/2002. 132 Art. 16, d.lgs. n. 267/2002.


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complemento dell’offerta di combustibili e lubrificanti, quali negozi di convenienza, spazi di stazionamento per le auto e servizi di lavaggio delle vetture. Per “area sensibile” si intende un’area che per la sua dimensione di utilizzo possa originare problemi o pericoli per la circolazione, o per i parcheggi interni, vicini o adiacenti a superfici commerciali, centri commerciali e simili, inclusi gli accessi esclusivi a tutte queste strutture. Per “edificio integrato” si intende un locale situato nella stazione di servizio destinato ad attività complementari, o amministrative. Per “edificio aperto al pubblico” si intende un locale dove si esercita qualche attività destinata al pubblico in generale o a determinati gruppi di persone, come centri commerciali o supermercati. Le regole generali per l’impianto e la costruzione sono stabilite nella sezione II. Non è permessa l’installazione di distributori di carburante nelle aree sensibili, sotto, dentro o sopra edifici, in parcheggi sotterranei o in qualunque tipo di edificio. I distributori di carburante per il pubblico possono essere localizzati su terreni propri, in concessione o in affitto. I distributori di carburante per consumo proprio o delle cooperative devono essere installati in recinti vicini alle attività dei consumatori. I distributori di carburante devono trovarsi a cielo aperto o in locali con semplici ripari, con un tetto di altezza non inferiore ai 5 metri dal pavimento133. Ogni unità di distribuzione di benzina, gasolio o GPL deve, per garantire la sicurezza delle persone e dei beni durante il suo utilizzo, essere circondata da zone di sicurezza e di protezione. Non è permessa l’installazione di distributori sotto edifici. Gli equipaggiamenti delle installazioni possono essere solo di modelli conformi alle norme europee, internazionali o portoghesi, o di altre origini, se accettate dall’organismo nazionale di normalizzazione. Nei distributori di gasolio per consumo proprio senza misure volumetriche, nelle unità di rifornimento, queste possono essere accoppiate a dei serbatoi superficiali. I distributori di carburanti possono avere un sistema di distribuzione incorporato, o a distanza, o ancora un sistema idraulico centralizzato e un calcolatore e un terminale di rifornimento in un locale remoto134. I serbatoi devono essere installati all’esterno degli edifici, in superficie o interrati135. Le entrate e le uscite dei distributori devono essere accessibili direttamente dalla pubblica via, attraverso strade a senso unico esclusivamente utilizzate per il funzionamento o per le attività complementari del distributore di benzina, chiamate strade di collegamento, potendo, nel frattempo, essendo autorizzati accessi per altre vie136. Nel caso di distributori già esistenti, possono essere considerati validi e sufficienti gli accessi già esistenti. Per i distributori di benzina per consumo proprio o di cooperative, le entrate e le uscite di accesso alla pubblica via possono essere realizzate sulla medesima strada. Non è autorizzata la fermata dei veicoli nelle strade di collegamento. L’accesso all’area di rifornimento deve essere assicurato per le vie necessarie alla circolazione dei veicoli che si devono rifornire. Per i distributori di benzina per consumo proprio o di cooperative, l’accesso all’area di rifornimento può essere realizzato attraverso le vie di circolazione esistenti nell’installazione.

133 Art. 4, portaria n. 131/2002. 134 Art. 5, portaria n. 131/2002. 135 Art. 6, portaria n. 131/2002. L’installazione dei serbatoi interrati è regolata dall’art. 7, quella dei serbatoi di superficie dall’art. 8, portaria n. 131/2002. 136 Art. 9, portaria n. 131/2002, così come modificato dalla portaria 4 aprile 2005, n. 362.

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L’accesso dei veicoli-cisterna per il rifornimento dei serbatoi si può effettuare tramite le strade di collegamento ed il loro stazionamento si realizza in zone appropriate prossime alle bocche o valvole di rifornimento, fatte in modo tale da permettere le manovre necessarie. Le norme precedenti non sono applicabili per quelle aree di servizio o quei distributori che si trovano sulla pubblica via. Lungo le vie di accesso e di circolazione le macchine in attesa di rifornimento devono poter marciare in un’unica direzione137. La normativa si occupa poi di regolare il recupero dei vapori provenienti dal rifornimento dei serbatoi di benzina,138 il sistema di trattamento delle acque residue139, i compressori dell’aria140, le bocche e le valvole di rifornimento dei combustibili liquidi141. Il capitolo successivo della portaria si occupa dell’equipaggiamento per la benzina e il gasolio. In particolare, viene predisposto l’obbligo di uno spazio di sicurezza di 0,50 m in tutte le direzioni rispetto il singolo equipaggiamento per la distribuzione di benzina, con un’altezza minima di 1,20 m, e limitato in basso dal suolo. La normativa rimanda alle predisposizioni dell’allegato I della portaria. Questa determina anche i limiti di una zona di protezione attorno all’equipaggiamento di rifornimento142. La portaria si occupa poi di stabilire le regole tecniche per la costruzione degli impianti. In particolare, stabilisce una distanza minima di due metri tra le unità di rifornimento di benzina o gasolio e il limite della proprietà in cui si situa il distributore, o un edificio abitato, occupato o integrato. La distanza minima tra un distributore e un edificio aperto al pubblico deve essere di 10 metri143. Nel caso di nuove costruzioni, può essere stabilita una distanza minima delle unità di rifornimento dalle aree sensibili sino a 25 metri, mediante parere del Servizio nazionale dei pompieri e della protezione civile, su domanda del soggetto che richiede l’autorizzazione144. Questa previsione, frutto di modifiche introdotte nel 2005, cambia la precedente versione, secondo cui il limite di 25 metri era previsto come obbligatorio per tutte le nuove costruzioni. La distanza minima riguarda solo le nuove costruzioni, e non si applica alle vecchie. La distanza minima tra gli impianti di distribuzione e i serbatoi deve essere di 6 metri145. Sono poi stabilite le distanze minime per i serbatoi di benzina e gasolio: anche in questo caso, le distanze minime tra questi e le zone sensibili non sono più fissate in modo categorico in 25 metri, ma stabilite, sino a 25 metri, mediante parere del Servizio nazionale dei pompieri e della protezione civile, su domanda del soggetto che richiede l’autorizzazione: anche in questo caso, a seguito dell’emanazione della portaria 4 aprile 2005, n. 362146. La sezione seguente si occupa delle regole di costruzione e collaudo, dettando norme in merito alla costruzione dei serbatoi e degli altri elementi tecnici; prevedendo inoltre dei collaudi periodici147. Il capitolo successivo (III) si occupa delle strutture per il GPL. Anche in questo caso, dopo le delimitazioni della zona di sicurezza e di protezione, sono dettate le regole per la costruzione delle unità di rifornimento, e anche in questo caso la modifica del 2005 toglie l’obbligo di una distanza di 40 metri dalle aree sensibili, sottoponendola, sempre sino a un massimo di 40 metri, al parere del Servizio nazionale dei pompie-

137 Art. 9, portaria n. 131/2002. 138 Art. 10, portaria n. 131/2002, che rinvia anche alla portaria 11 agosto 1997, n. 646. 139 Art. 11, portaria n. 131/2002. 140 Art. 12, portaria n. 131/2002, che rinvia ai d.lgs. 14 giugno 1999, n. 211, e 25 maggio 2000, n. 97. 141 Art. 13, portaria n. 131/2002. 142 Art. 17, portaria n. 131/2002. 143 Art. 18, portaria n. 131/2002. 144 Art. 18,comma 3, portaria n. 131/2002, così come modificata dalla portaria n. 362/2005. 145 Art. 18, portaria n. 131/2002. 146 Art. 19, portaria n. 131/2002. 147 Artt. Da 20 a 31, portaria n. 131/2002.


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ri e della protezione civile, su domanda del soggetto che richiede l’autorizzazione148. Analoga previsione viene inserita nell’art. 36, concernente le distanze tra i serbatoi di GPL e le aree sensibili. Seguono poi le regole di costruzione e collaudo. Nella parte finale, la portaria si occupa delle regole di gestione dei distributori di carburante. Prevede infatti due regimi di funzionamento: con servizio e self-service, quest’ultimo con o senza un inserviente; proibisce l’utilizzo di fuochi nella zona di sicurezza; obbliga, durante il rifornimento, a porre il bocchettone del serbatoio della macchina all’interno dell’area di rifornimento149. Impone l’affissione di una serie di avvisi, quali le istruzioni per l’uso, le misure di sicurezza previste, le azioni da intraprendere in caso di incidente. Devono essere presenti degli estintori per gli incendi. È inoltre proibita l’installazione di un distributore di GPL nelle stazioni completamente automatizzate150. Le infrazioni alle normative in materia di distributori di carburante si dividono in molto gravi, gravi e meno gravi. Sono punibili anche la negligenza e i tentativi151. Di particolare rilevanza sono le già citate modifiche apportate nel 2005, con la portaria n. 362/2005. Essa, infatti, costituisce una delle risposte ad una raccomandazione dell’Autorità per la Concorrenza, la n. 3/2004152, con cui l’organo nazionale deputato a vegliare sul rispetto delle regole della concorrenza in Portogallo aveva criticato gli aspetti della norma riguardanti le distanze da attuare rispetto alle aree sensibili, che erano fissate in modo rigido nella misura di 25 metri per i nuovi distributori di benzina e gasolio, e 40 metri per i distributori di GPL. In più, aveva ritenuto limitativa della concorrenza la regola posta dalla precedente versione dell’art. 9, che prevedeva, nelle nuove costruzioni, l’obbligo di accesso esclusivo ai distributori dalla pubblica via. Tutte le regole poste dalla precedente versione erano considerate discriminatorie nella misura in cui consentivano la presenza di piccoli supermercati all’interno della stazione di servizio, sotto la dicitura di “attività complementari”, mentre escludevano la possibilità di costruire grossi supermercati vicino al distributore (o viceversa), in quanto non definibili come attività complementari. Ciò rafforzava la posizione di oligopolio detenuta dai grandi rivenditori di carburante. Per ovviare a tutte queste limitazioni concorrenziali, l’Autorità proponeva, in concreto, l’apertura del mercato alle grandi catene commerciali, attraverso l’eliminazione delle disposizioni che si ponessero come ostacolo a tale apertura. L’emanazione della normativa del 2005, dunque, ha nella pratica finalmente aperto il mercato dei carburanti anche alla Grande Distribuzione, anche se, trattandosi di modifiche così recenti, è al momento difficile immaginare quali saranno le conseguenze effettive nel settore.

4. Il problema della fissazione dei prezzi. La portaria n. 170/2005. L’assenza di una regolamentazione specifica per la distribuzione di carburanti in autostrada. utti gli aspetti citati sinora sono stati oggetto delle modifiche appartate dalla portaria n. 362/2005; ma l’Autorità per la concorrenza, sempre nella raccomandazione n. 3/2004, ha sottolineato altri due punti in cui la normativa non appare rispettosa delle regole del libero mercato. Il primo è quello che concerne i prezzi. L’Autorità, infatti, lamenta una scarsa informazione e trasparenza

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Art. 34, portaria n. 131/2002. La normativa non si applica, comunque, alle stazioni già esistenti. Artt. 45 e 46, portaria n. 131/2002. Artt. 47-50, portaria n. 131/2002. All’art. 51, portaria n. 131/2002, si stabiliscono a quale categoria appartengono le infrazioni delle previsioni contenute negli articoli precedentemente citati. 152 Reperibile in http://www.autoridadedaconcorrencia.pt/Index.asp.

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nei prezzi al consumatore. Questo aspetto assume una speciale rilevanza in questo mercato, sia per la natura dei mezzi di rifornimento dei beni, sia per la pratica emersa, normalmente, consistente nella fissazione di prezzi uniformi in tutte le stazioni. È quindi necessario rendere obbligatoria l’informazione pubblicitaria dei prezzi dei prodotti offerti, attraverso strumenti ben visibili dagli automobilisti, del prezzo di vendita al pubblico in vigore, in tutte le stazioni di servizio e per tutti i combustibili offerti. Inoltre sarebbe necessario affiggere dei pannelli sulla strada, fuori della stazione di rifornimento, affinché il consumatore possa effettuare la sua scelta prima di entrare. Il governo ha recepito questi aspetti della raccomandazione attraverso l’emanazione del decreto legislativo 10 ottobre 2005, n. 170, il quale prevede dunque che: • È obbligatorio indicare il prezzo di vendita al dettaglio dei carburanti effettuata nelle stazioni di distribuzione dei carburanti. I prezzi devono essere indicati in modo inequivocabile, facile e perfettamente leggibile. • Oltre che sui distributori, i prezzi devono necessariamente apparire su dei pannelli, che devono essere installati in modo tale che i prezzi sopra indicati siano visibili per il consumatore, prima dell’ingresso nella stazione di rifornimento. • Per quel che riguarda i pannelli delle stazioni di servizio esistenti fuori dalle autostrade, il pannello, in caratteri leggibili e ben visibili dalla pubblica via, devono contenere un elenco di tutti i combustibili commercializzati nella stazione, con il rispettivo prezzo di vendita al pubblico al litro, espresso in euro. • I pannelli non possono contenere commenti pubblicitari, salvo l’identificazione della stazione di servizio e la marca del combustibile venduto. • Le informazioni contenute nei pannelli devono essere costantemente aggiornate153. Il secondo punto su cui l’Autorità per la concorrenza lamenta l’assenza di regolamentazione è quello di una normativa specifica per la distribuzione di carburante lungo le autostrade154. Essa afferma che, per le installazioni delle stazioni di servizio in autostrada, la responsabilità della selezione dell’operatore spetta al concessionario delle strade, essendo l’aggiudicazione fatta per mezzo del concessionario delle aree di servizio, normalmente attraverso una gara pubblica. I distributori lungo le autostrade sono di proprietà delle compagnie che sono anche i gestori degli stessi. Queste installazioni coinvolgono un’elevata di investimento e sono, normalmente, concesse attraverso una gara, disponendo le compagnie, generalmente, di una società “sussidiaria”che si occupi della loro gestione. Inoltre, secondo i dati a disposizione dell’Autorità, tra i vari tipi di distributori, sono quelli autostradali che praticano livelli di prezzo più elevati, fatto che può aggravarsi nel caso non esista concorrenza tra le marche lungo la medesima autostrada. Per evitare il crearsi di monopoli locali155, si dovrebbe tenere conto dei criteri di concorrenza nell’attribuzione delle concessioni, di modo che non vangano create o rinforzate posizioni dominanti. L’Autorità conclude affermando che, nel contesto di un libero mercato, non è ammissibile permettere, per via legale o amministrativa, la creazione di questi monopoli locali, che costituiscono ostacoli alla concorrenza; aggiunge che i distributori posti all’interno dalle autostrade assumono una particolare rilevanza, in

153 Artt. 1-5, d.lgs. n. 170/2005. 154 Le autostrade in Portogallo si dividono in autostrade a pedaggio e SCUT, e cioè senza riscossione da parte degli utenti. 155 L’Autorità definisce come tali anche le situazioni in cui vi è un medesimo distributore dislocato più volte lungo una superstrada o un’autostrada.


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termini di rispetto della concorrenza, nel trattare di mercati locali, mentre considera che i rifornitori localizzati fuori dalle autostrade non costituiscono un’effettiva alternativa, dal punto di vista del consumatore: di conseguenza è importante creare artificialmente delle condizioni concorrenziali tra i distributori autostradali, impedendo la nascita di posizioni dominati lungo tutto un percorso, per garantire delle opzioni di scelta all’utente, in termini di servizio prestato e prezzo praticato. Di conseguenza, l’Autorità suggerisce che i contratti di concessione per le autostrade e le SCUT debbano prevedere da parte della concessionaria, la subconcessione delle aree di servizio, sulla base di criteri di concorrenza, evitando che si creino o rafforzino situazioni dominanti individuali o collettive lungo la medesima via, assicurandosi che a una stazione di servizio di una marca non possa seguire un’altra della medesima marca. La raccomandazione dell’Autorità per la concorrenza, per quel che concerne la distribuzione in autostrada, non è stata ancora recepita tramite atto normativo, tuttavia, sul sito della stessa autorità, si afferma che l’ente Estradas de Portugal, che gestisce le concessioni su strade e autostrade, terrà in considerazione le raccomandazioni dell’Autorità per le nuove concessioni. Sembrerebbe che la Estradas de Portugal emani le regole, e le singole concessionarie delle autostrade i bandi di gara. Al momento, la normativa applicabile è quella comune dei contratti pubblici, oggi codificata nel Codice dei contratti pubblici, emanato il 26 luglio 2007, di attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE. La vendita di carburante lungo le autostrade non presenta differenze tanto significative da essere considerato un mercato a parte, secondo la Commissione europea156. Per quel che riguarda l’aspetto specifico dei prezzi di vendita di carburante lungo le autostrade, l’Autorità per la concorrenza afferma la necessità, per il consumatore, di essere informato sui prezzi lungo tutto il percorso, pena il fatto di non essere in grado di effettuare una scelta consapevole. Essa ritiene dunque necessaria l’affissione di pannelli comparativi comuni, collocati sulle strade principali e a distanze da definire dalla legislazione. Questo aspetto è stato regolato dal legislatore sempre all’interno del d.lgs. n. 170/2005, che nel capitolo III si occupa appunto delle regole applicabili nelle stazioni di rifornimento al pubblico esistenti in autostrada, affermando che: • L’informazione dei prezzi di vendita al pubblico in autostrada deve essere data da un pannello comparativo contenente l’indicazione dei combustibili più commercializzati e dei rispettivi prezzi a cui sono offerti nelle tre stazioni di servizio seguenti, nella medesima direzione. L’ultimo pannello del percorso, da collocarsi prima della penultima stazione, deve contenere l’indicazione dei combustibili più commercializzati e dei rispettivi prezzi a cui sono offerti nelle due stazioni restanti. Analogamente a quanto avviene fuori dalle autostrade, i pannelli non possono contenere pubblicità e i prezzi devono essere aggiornati in modi puntuale; deve inoltre contenere la distanza, in chilometri, delle successive stazioni di servizio. • Il pannello comparativo deve essere collocato a distanza regolare dalle banchine, e deve essere protetto da mezzi di sicurezza; e deve essere collocato a una distanza di due chilometri da ciascuna stazione di servizio. I pannelli non devono essere pericolosi per la sicurezza stradale, e devono essere preceduti, 8 km

156 Commissione europea, decisione n. COMP/M.3516 -REPSOL YPF / SHELL Portugal, 13 settembre 2004, con cui la Commissione aveva dichiarato non vietato l’acquisto di Shell Portugal da parte di Repsol YPF.

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prima, da segnali informativi dell’approssimarsi del pannello. I modelli dei pannelli sono forniti da una disposizione congiunta dei ministeri dell’amministrazione interna, dell’economia e dell’innovazione157. • Il titolare della stazione di servizio, in regime di concessione o autorizzazione, deve fornire alla concessionaria della strada in questione158 le informazioni necessarie sui cambiamenti dei prezzi, a meno che non desiderino effettuare i cambiamenti personalmente, dovendo in tal caso chiedere l’autorizzazione alla società concessionaria della strada. Quest’ultima è responsabile sia per la conservazione e manutenzione dei pannelli, sia per il loro aggiornamento costante, a meno che ciò non debba essere fatto, come appena visto, direttamente dai distributori. • In caso di difformità tra i prezzi indicati dai pannelli, si applica il prezzo più basso (senza pregiudizio per le eventuali sanzioni)159.

157 Disposizione congiunta 9 gennaio 2006, n. 17. 158 Non è chiaro se qui la normativa si riferisce sono alle autostrade o a tutte le strade. 159 Artt. 6-12, d.lgs. n. 170/2005.


La normativa portoghese in materia di distribuzione dei carburanti

[5 Conclusioni] La normativa portoghese in materia di carburanti esplicita le norme di regolazione sia degli aspetti autorizzativi che tecnici delle stazioni di distribuzione, almeno per quel che riguarda la distribuzione di carburante al di fuori delle autostrade. Il desiderio di definire in modo certo i vari aspetti della questione, per favorire nel migliore dei modi la nascita di un mercato concorrenziale, favorevole ai consumatori, emerge dalla copiosa produzione legislativa degli ultimi anni. Il fatto che alcune decisioni in materia siano relativamente recenti, prese anche per favorire un abbassamento dei prezzi (l’apertura ai supermercati risale a due anni fa), non permette di vedere in modo chiaro le conseguenze effettive a lungo termine. Comunque, dalla ricerca su internet, da vari blog appare che i prezzi dei carburanti nei supermercati risultano effettivamente più bassi, anche se non sempre. I ruoli delle varie amministrazioni sembrano abbastanza ben definiti, e fondamentale e dinamico è il ruolo giocato dall’Autorità per la concorrenza: sempre in materia di combustibili, nel 2004160 ha dichiarato illegale un accordo tra le maggiori compagnie di distribuzione di benzina, in quanto restrittivo della concorrenza e creante un mercato oligopolistico, con cui le compagnie affermavano la necessità di raccogliere informazioni periodiche sui prezzi praticati a fini statistici.

160 Decisione consultabile in http://www.autoridadedaconcorrencia.pt/Conteudo.asp?ProTree=2&ID=240.

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LA NORMATIVA IN MATERIA DI DISTRIBUZIONE DEL CARBURANTE IN GRAN BRETAGNA.

[1 Introduzione] La Gran Bretagna presenta una situazione geologica e morfologica abbastanza simile a quella italiana, trattandosi di due Stati che presentano un territorio di dimensioni e popolazioni all’incirca corrispondenti, e presentando entrambi il problema delle difficoltà concernenti la contrapposizione tra aree densamente popolate e aree difficilmente raggiungibili o scarsamente abitate. Nel Regno Unito dagli anni sessanta il numero di stazioni di servizio si è fortemente ridotto, da 38.500 nel ’64, scendendo sino a circa 9.500 nel 2007161. La normativa inglese in materia di carburanti per autotrazione disciplina in modo abbastanza dettagliato gli aspetti concernenti la sicurezza, la protezione nei confronti delle sostanze pericolose, la tutela della concorrenza e della salute, prevedendo numerose norme tecniche, limitando invece al minimo le condizioni di tipo burocratico necessarie per aprire una stazione di distribuzione di benzina: il mercato non appare regolamentato, avendo scelto il governo inglese di applicare la politica del lassez-faire, lasciando dunque ad un libero regime di concorrenza il ruolo di regolatore del sistema. Il che da una parte ha portato la Grande Distribuzione ad entrare massicciamente nel settore, aumentando il regime concorrenziale, dall’altra ha messo in serie difficoltà i piccoli distributori al dettaglio. Volendo riepilogare le normative che influiscono sull’apertura di una di queste installazioni, si può vedere come, contrariamente a quanto avviene in Italia, Spagna e Portogallo, non vi è una disciplina specifica del settore, che in parte è sottoposto al semplice regime di concorrenza, in parte è lasciato alle singole prescrizioni emanate dalle autorità locali (in Francia, le prescrizioni specifiche sono emanate dalle prefetture, che sono però rappresentanti periferici del governo centrale). Le principali norme che regolano il settore sono: • Il PCA Petroleum (Consolidation) Act, del 1928, che regola gli aspetti volti a garantire la sicurezza nei luoghi dove si trovano petrolio e prodotti derivanti dal petrolio, e determina i principi per

161 Fonte: Fuel Market Review, giugno 2007.


La normativa in materia di distribuzione del carburante in Gran Bretagna

l’emanazione delle licenze per la detenzione della benzina e degli altri prodotti petroliferi (e non per la vendita, gli aspetti commerciali della distribuzione non sono disciplinati), più volte modificato, ed in particolare da ultimo dal • DSEAR, Dangerous Substances and Explosive Atmospheres Regulations 2002 (regolamento concernente le sostanze pericolose e le atmosfere esplosive), che si applica ai luoghi di lavoro di molti settori dell’industria e del commercio, incluso quello dei combustibili. Tra le modifiche apportate da quest’ultimo al PCA, vi sono anche quelle che individuano i soggetti che emanano le autorizzazioni all’apertura delle stazioni di distribuzione (Petroleum Licensing Authorities, PLA). Altre norme, in particolare di tipo tecnico, sono contenute nelle circolari PETEL dell’Health and Safety Executive162: quelle che riguardano il petrolio e i suoi derivati sono le LAC (local authirity circular) numero 65, da 5 a 63163. Di queste, la più importante per quel che riguarda la distribuzione è la LAC number 65/61, Petroleum (Consolidation) Act 1928 – petrol filling station. Model conditions of licence, che deve essere adottato dalle autorità petrolifere locali che emettono le licenze, e che si applica esclusivamente nel caso di stazioni di rifornimento situate in luoghi di lavoro. Sono poi applicabili le normative che riguardano la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro (Management of Health & Safety at Work Regulations 1999). Ulteriori normative sono naturalmente quelle che riguardano la concorrenza, dettate dal Competition Act 1998, considerato inoltre che nello stesso anno era stato emanato dall’Autorità per la concorrenza (Office of Fair Trading)un rapporto intitolato Competition in the supply of petrol in the UK164. I principali attori presenti sul mercato della vendita al dettaglio di carburante sono: le compagnie petrolifere di maggiore rilevanza165; le altre compagnie che effettuano anche la raffinazione del petrolio; i rivenditori che non effettuano la raffinazione; i supermercati; i rivenditori indipendenti.

162 La Health and Safety Commission è il soggetto responsabile della regolamentazione nei settori della salute e della sicurezza in Gran Bretagna, e l’Health and Safety Executive e i governi locali sono le autorità che applicano la normativa, lavorando in supporto della Commissione. 163 http://www.hse.gov.uk/lau/lacs/m_s.htm#p. 164 Concorrenza nella distribuzione di benzina, del maggio 1998. 165 BP/Mobil, Esso, Shell e Texaco.

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2. Le previsioni contenute nel Petroleum Consolidation Act 1928, e nelle normative tecniche. l Petroleum Consolidation Act 1928, come già accennato, non si occupa di regolamentare gli aspetti autorizzativi del sistema di distribuzione dei carburanti, quanto piuttosto di quelli di sicurezza, prevedendo dunque la necessità di ottenere una licence, qui tradotta come licenza, per la detenzione del petrolio e di altre sostanze infiammabili, anche nel caso in cui queste siano destinate alla vendita. Secondo le previsioni contenute nel PCA è reato tenere benzina in una stazione di distribuzione senza una licenza petrolifera valida. Tali licenze sono emanate dalle locali autorità di licenza petrolifera (PLA)166. Queste possono essere un county council, oppure un (local) district council o ancora, nelle aree metropolitane, le autorità per la difesa civile e del fuoco (fire & civil defence Authority)167. Le PLA possono inserire nella licenza petrolifera le clausole che ritengono opportune, sulla modalità di stoccaggio, e in generale su tutto quanto sia necessario per rendere sicuri i prodotti petroliferi, ma non per ciò che concerne gli aspetti commerciali della vendita. Chiunque, in possesso della licenza, contravvenga le disposizioni in essa contenute, commette reato. La licenza ha una durata limitata, e può essere rinnovata. Qualora un soggetto risulti danneggiato da una decisione dell’autorità locale in materia di licenza per prodotti petroliferi, può appellarsi al Segretario di Stato, che, se lo ritiene opportuno, può rivolgersi direttamente all’Health and Safety Executive affinché emani direttamente la licenza, contenenti le clausole che il segretario stesso ritenga opportune, potendo anche modificare le clausole previste dell’autorità locale. Tutte le licenze così emanate equivalgono a quelle emanate dalle autorità locali, e la loro durata è indicata nella licenza stessa168. Il contributo per la licenza si paga all’autorità che l’ha emanata, a rate. I contenitori di prodotti derivanti dal petrolio devono essere etichettati. In particolare per quel che riguarda i prodotti in vendita, i contenitori devono riportare le espressioni “Petroleum spirit” e “altamente infiammabile”, il nome e l’indirizzo del venditore. Il PCA si occupa poi del trasporto dei prodotti petroliferi, degli eventuali incidenti a loro connessi, del potere di ispezione. Il controllo sull’implementazione delle prescrizioni contenute nella normativa statale e nelle autorizzazioni emanate dalle autorità locali in materia è effettuato da “ispettori petroliferi”, nominati anch’essi dalle PLA, che possono svolgere indagini per verificare il rispetto delle norme sulla protezione dal fuoco e nel caso di incidenti, anche effettuando visite a sorpresa. Gli ispettori fungono anche da collegamento con le autorità di pianificazione locale (aspetto questo che diventa rilevante per quel che riguarda le stazioni di distribuzione poste lungo le autostrade, la cui collocazione è predeterminata). L’emanazione della licenza è poi disciplinato in modo più specifico dalla LAC 65/61169, la quale, dopo aver stilato una serie di definizioni, prevede che ogni licenza emanata, o una copia della stessa, debba essere conservata nei locali sottoposti a licenza. Il soggetto che ha ottenuto la licenza non può effettuare alcuna modifica materiale nei confronti di quanto disposto dalla licenza stessa, senza il consenso scritto dell’Autorità competente. In caso di incidente, questo deve essere immediatamente riferito all’Autorità competente. Per quel che riguarda in modo particolare la distribuzione e la vendita, chi effettua il servizio di distrbuzio-

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166 Le PLA sono circa 150. 167 West Yorkshire Fire & Rescue Service, Petrol Filling Stations Guidance On Managing The Risks Of Fire & Explosion, in http://www.westyorksfire.gov.uk. 168 La durata varia da uno a tre anni. V. http://www.hse.gov.uk/lau/lacs/65-62.htm. 169 Emanata nell’agosto del 2006, a seguito di uno studio governativo partito nel febbraio 2005.


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ne deve avere almeno 16 anni, ed essere sotto la supervisione di un soggetto di almeno 18 anni. Non è consentita il rifornimento a soggetti minori di 16 anni. Il rinnovo delle licenze è regolato dalla LAC 65/62, che incoraggia l’utilizzo di strumenti elettronici e di procedure di semplificazione e accorpamento delle scadenze, specialmente per le compagnie petrolifere o la Grande Distribuzione, proprietari di numerosi punti di distribuzione di carburante. La LAC 65/59a, del febbraio 2005, si occupa invece delle misure di controllo nella distribuzione del carburante. La distribuzione può avvenire con diverse modalità, la benzina può essere servita o self service, e in alcune stazioni i due sistemi possono essere alternati, a seconda del periodo del giorno. La benzina deve essere erogata con apposito equipaggiamento direttamente nei veicoli o in contenitori portabili appositamente creati ed etichettati. Per quanto sia ragionevolmente praticabile, l’accesso alla benzina è negato ai minori di anni sedici. I veicoli devono essere spenti prima di incominciare l’erogazione. I distributori devono essere montati e utilizzati secondo le istruzioni. In caso di perdite o altre emergenze, l’erogazione deve essere subito sospesa. Nelle zone di distribuzione della benzina è consigliato di evitare l’utilizzo di telefoni cellulari, che è interdetto a chi sta erogando la benzina. La normativa regola poi l’utilizzo dei terminali portatili per l’utilizzo di carte di credito (in particolare, per favorire i disabili); la formazione del personale; cosa fare in caso di perdite di benzina; l’utilizzo delle telecamere a circuito chiuso; la creazione di terminali self-service; l’utilizzo dell’equipaggiamento di emergenza; l’autorizzazione alle singole operazioni di erogazione.

3. Le integrazioni del Dangerous Substances & Explosive Atmospheres Regulations 2002. l DSEAR raggruppa un insieme di regole concernenti la protezione contro i rischi che possono derivare dal fuoco, da esplosioni, o comunque da sostanze pericolose170 utilizzate o presenti sui luoghi di lavoro. La regolamentazione si applica ai datori di lavoro e ai lavoratori autonomi. Per gli operatori delle stazioni di servizio, il DSEAR impone di: a) effettuare una valutazione del rischio di ogni attività lavorativa che comporti l’uso di sostanze pericolose; b) prevedere misure per ridurre al minimo, per quanto possibile, tale rischio; c) provvedere ad equipaggiamenti e procedure per la gestione degli incidenti e delle emergenze; d) provvedere alle formazioni dei lavoratori; e) evidenziare le zone pericolose all’interno dei luoghi di lavoro. Il rispetto del DSEAR deve essere garantito dalle Autorità che emanano le licenze petrolifere, nei confronti delle stazioni di distribuzione carburanti; dall’Health & Safety Executive (HSE), e dalle Autorità in materia di fuoco.

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4. La vendita di carburante lungo le strade principali e le autostrade. nche per quel che riguarda le autostrade, non vi sono previsioni normative specifiche che si applichino in via esclusiva ai distributori di carburanti; esiste piuttosto una disciplina, in parte legislativa e in parte regolamentare, che si occupa di porre delle regole per quel che riguarda le “facilities” presen-

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170 Tra cui anche il petrolio e i prodotti derivanti dal petrolio.

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ti lungo le autostrade (motorways) e le strade principali (highways), e quindi le aree di servizio in generale e quelle autostradali in particolare. Tutte sono soggette innanzitutto alle previsioni contenute nel Town and Country Planning Act 1990 e nel Planning and Compulsory Purchase Act 2004, che si occupano della pianificazione urbana ed extra-urbana, e determinano le autorità locali competenti. La regolamentazione del settore è prevista sulla base di una doppia considerazione: da un lato, la necessità di fornire agli automobilisti un accesso frequente ai servizi, dall’altro, la presenza di aree di servizio induce ulteriori movimenti verso e sulle autostrade, che possono avere ripercussioni sulla sicurezza e sul flusso del traffico. A tale scopo, è proibita l’installazione di servizi tali da rendere l’autostrada e l’area di servizio una destinazione (alberghi, centri commerciali etc.) e non una via di comunicazione. Secondo studi scientifici, gli automobilisti, e i guidatori in generale, devono avere la possibilità di fermarsi e riposare approssimativamente una volta ogni venti minuti - mezz’ora, il che vorrebbe dire prevedere una stazione ogni trenta miglia171. L’attuale politica, allo scopo di incrementare la competizione, prevede la possibilità di installare una stazione intermedia, e dunque una ogni quindici miglia, almeno in casi particolari172. Sino al 1992, il Dipartimento per i trasporti era il soggetto responsabile per lo sviluppo delle aree di servizio, acquistava i terreni, finanziava le costruzioni e affittava i siti completati alle compagnie operative per un periodo di cinquanta anni. Dal 1992 è cambiata la politica governativa, lasciando spazio al settore privato, che doveva localizzare e acquistare i siti per le aree di servizio, e ottenere il consenso delle autorità locali preposte alla pianificazione. Una volta completate, queste aree di servizio sono di proprietà privata, e non più del Governo, il quale si occupa di loro, tramite la Highways Agency, in relazione alla sicurezza autostradale e alla gestione del traffico173. Oggi vi sono dunque due tipi di operatori: quelli che affittano le stazioni dallo Stato e quelli che le posseggono in proprio; di fatto, però la maggior parte delle stazioni di servizio autostradali appartiene ancora allo Stato. Gli operatori delle stazioni di servizio autostradali, che affittino dal governo o siano i privati proprietari, devono rispettare le necessità e le prescrizioni dettate dalla politica governativa. Tali prescrizioni sono inserite nei Traffic Signs Agreements, che sono gli accordi che essi stipulano con la Highways Agency: se non rispettano le condizioni ivi contenute, possono subire una serie di condanne, sino a quella della chiusura del sito. Gli operatori sono responsabili per tutte le questioni operative riguardanti l’area di servizio, inclusa la politica dei prezzi e i livelli dello staff. Dal punto di vista regolamentare, le aree di servizio sono soggette alla Roads Circular n. 1/94 del Dipartimento dei trasporti, e alla Dichiarazione sulla politica delle aree di servizio autostradali e delle strade principali (MSA Policy Statement) del luglio 1998, di completamento della prima. Le stazioni di servizio autostradali rientrano inoltre tra gli argomenti della proposta di circolare n. XX/2007 della Highways Agency, di prossima approvazione, che aggiorna e completa il quadro disciplinare in materia, sostituendo i due regolamenti ora citati. La disciplina prevede che: • Gli operatori delle facilities devono renderle pienamente accessibili a tutti gli utenti;

171 Al punto da chiamarsi la “thirty mile network”. 172 Informazioni tratte da Draft Policy on Service Areas and Other Roadside Facilities on Motorway and All-Purpose Trunk Roads in England, in www.highways.gov.uk. 173 Informazioni tratte da Circular XX/2007, Policy on Service Areas and Other Roadside Facilities on Motorways and All-Purpose Trunk Roads in England, in www.highways.gov.uk.


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• Le aree devono offrire servizi di qualità; di conseguenza, sono previste ispezioni periodiche; • Tutte le aree appartenenti al Core network, e cioè tutte quelle acquistate prima del 2007, devono, tra il resto, essere aperte 24 su 24, tutti i giorni dell’anno, e devono distribuire benzina; • Le stazioni di distribuzione di carburante devono essere in scala limitata e destinate davvero alla vendita di carburante, i venditori sono incoraggiati a provvedere a servizi ulteriori come fornire acqua e aria gratis ai clienti; • Le varie facilities presenti sulle autostrade devono essere raggruppate. La circolare XX/2007 regola inoltre come e dove disporre i cartelli indicatori delle facilities174.

5. L’entrata nel mercato della Grande Distribuzione. alla fine degli anni ottanta, la quantità di supermercati e centri commerciali entrati nel mercato della distribuzione dei carburanti è aumentata in modo esponenziale. Già in precedenza erano presenti nel settore, non esistendo alcuna restrizione di tipo normativo alla loro attività, tuttavia è solo da quel periodo che la loro presenza diventa da trascurabile a imponente, al punto da alterare radicalmente lo stato del mercato175. Il loro aumento è dovuto principalmente ad una politica che favorisce la distribuzione al dettaglio dei prodotti, qualunque tipo di prodotto, al di fuori dei centri cittadini. I supermercati investono nelle stazioni di servizio per attirare nuovi clienti nei propri centri, usando in tal modo i bassi prezzi dei carburanti come specchietto per rappresentare i prezzi dei prodotti venduti all’interno del centro. La Grande Distribuzione ha adottato sin dall’inizio una politica di forte sconto sui prezzi del carburante, rispetto ai prezzi proposti dalle compagnie petrolifere. Nello stesso tempo, continua ad aumentare il numero di supermercati e centri commerciali presenti sul territorio della Gran Bretagna. Il periodo di maggiore competitività risulta quello dei primi anni novanta; oggi, dopo aver praticato una politica dei prezzi comprendente anche l’opzione guadagno zero, la concorrenza appare meno aggressiva176. L’invasione del settore della Grande Distribuzione ha fortemente contribuito alla chiusura delle singole stazioni di distribuzione non in grado di fornire ulteriori servizi oltre alla distribuzione di carburanti, in particolare sono stati i piccoli distributori autonomi a diminuire drasticamente, specialmente nelle zone dove la concorrenza appare più spietata: al contrario, nelle zone rurali, è maggiore la probabilità di esistenza anche dei piccoli rivenditori. Al momento, la Grande Distribuzione assorbe il 34,2%177 del mercato dei combustibili, pur avendo solo il 12% delle postazioni178.

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6. Le questioni riguardanti la concorrenza e le conclusioni dell’Office of Fair Trading. n materia di concorrenza, oltre alle norme contenute nel Trattato europeo, sono rilevati le previsioni del Competition Act 1998, la cui osservazione è controllata dall’Office of Fair Trading. Il rispetto delle regole nel settore della vendita al dettaglio di carburante è stato oggetto, anche precedentemente al 1998, di numerosi controlli. In particolare, sono state quattro le inchieste principali: 1) Le conclusioni della prima, iniziata nel 1961, risalgono al 1965, quando la Monopolies Commission affer-

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174 Allegato A della circolare. 175 Negli anni settanta gli ipermercati avevano circa 50 siti, e una percentuale di circa l’1% del mercato. 176 Valuation Office Agency, Rating manual - Volume 5 - Section 770: Petrol Filling Stations, in www.voa.gov.uk. Non va dimenticato che il settore carburanti è considerato, da parte della Grande Distribuzione, di non particolare rilevanza, tra le voci di bilancio. 177 Nel 1998, ai tempi dell’inchiesta dell’Office of Fair Trading, la percentuale era del 23%. 178 Dati: Fuel Market Review, giugno 2007.

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mò la presenza di una situazione di monopolio nel settore della distribuzione di carburanti al dettaglio, dove i fornitori di circa un terzo del carburante sul mercato avevano messo in atto pratiche restrittive della concorrenza, imponendo i prezzi di vendita ai dettaglianti. La situazione era considerata preoccupante per l’evidente rischio di abuso di posizione dominante, dato che il mercato era reso sempre più difficile da penetrare, per l’esistenza di alcuni fornitori (le maggiori compagnie petrolifere) che, acquistando numerosi punti di distribuzione, finivano per avere un monopolio sull’intera filiera. A queste conclusioni seguirono diverse dichiarazioni di impegno delle Compagnie petrolifere, del rispetto delle conclusioni raggiunte dalla Monopolies Commission179, e delle previsioni contenute nel suo documento conclusivo180. 2) La seconda risale al 1979, dove, sulla base di una differenziazione comune dei prezzi stabiliti dai grossisti nei confronti dei dettaglianti di diverse zone del Paese, si stabilì la creazione di un cartello, da parte della Monopolies and Mergers Commission, sulla base di un’inchiesta basata su una segnalazione dell’OFT. Il cartello fu provato, ma non fu provato che si trattava di una situazione contraria all’interesse generale. Di nuovo, il rischio maggiore era quello dell’impedimento all’entrata nel mercato di nuovi concorrenti tra i grossisti, oltre a quello della sparizione dei piccoli rivenditori indipendenti181. 3) Nella seconda metà degli anni ottanta la questione della situazione di monopolio emerse ancora una volta. La Monopolies and Mergers Commission emise un rapporto nel 1989, con il quale, sottolineata la complessità della questione, concluse per l’esistenza di una situazione di monopolio, non tale però da creare un danno alla competitività e un pericolo per il futuro sviluppo del mercato. Tuttavia la Commissione raccomandò l’OFT di continuare a vigilare182. 4) Nel maggio 1998 è stato poi pubblicato un rapporto dell’OFT, il Competition in the supply of petrol in the UK. Con questo, si afferma la presenza di un mercato competitivo in materia di carburanti in Gran Bretagna, grazie anche all’aggressiva politica di concorrenza portata avanti dai supermercati; la conclusione a cui perviene l’OFT è che non vi sono tracce che indichino la possibilità di un comportamento collusivo tra i vari distributori, proprio per le politiche di concorrenza sui prezzi praticate tra supermercati e grandi compagnie petrolifere, conclusione che l’OFT prevede come valida anche per il futuro183. Di conseguenza, l’OFT ritiene non necessario un intervento sul mercato, pur continuando a mantenere alta la vigilanza.

179 Poi trasformata nella Monopolies and Mergers Commission, e infine nella Competition Commission. 180 Documento reperibile in www.competition-commission.org.uk/rep_pub/reports/1960_1969/027petrol.htm. 181 Vedi le indicazioni contenute in AA.VV.,Il sistema di distribuzione dei carburanti in Lombardia – linee evolutive ed elementi di impostazione di nuove politiche regionali, in www.irer.it/ricerche/economica/commercio/2002C013, p. 83. 182 The Supply of Petrol: a report on the supply in the United Kingdom of petrol by wholesale, documento reperibile in www.competitioncommission.org.uk/rep_pub/reports/1990/265petrol.htm#full. 183 The Supply of Petrol: a report on the supply in the United Kingdom of petrol by wholesale, p. 8.


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[7 Conclusioni] Il mercato della benzina in Gran Bretagna si presenta come rilevante e dinamico. Dalla fine degli anni ottanta vi sono stati importanti cambiamenti, in particolare per ciò che concerne la struttura della vendita al dettaglio, con un impatto diretto sui consumatori. Si può dire che sino al 1 aprile 1988 il mercato delle stazioni di distribuzione di carburanti appariva abbastanza stagnante, il numero delle stazioni era costante, il prezzo era regolare, a parte qualche taglio da parte dei (pochi) supermercati. Dal 1 aprile 1988 il mercato ha subito notevoli modifiche. Le chiusure dei siti sono aumentate in modo notevole, gli ipermercati hanno catturato una larga fetta del mercato, la politica dei prezzi è diventata più pressante184. Oggi come oggi, il dettagliante è tenuto ad offrire una vasta gamma di prodotti e servizi per essere competitivo, non solo nei confronti degli altri dettaglianti delle compagnie petrolifere, ma anche nei confronti dei supermercati rivenditori di benzina. Questi, infatti, forti dei guadagni ottenuti attraverso una maggior diversificazione merceologica, possono abbassare i prezzi in modo significativi; il che ha fatto sì che le maggiori compagnie petrolifere hanno dovuto trovare il modo di ridurre i costi delle proprie operazioni allo scopo di adeguarsi. La contropartita di tale spinta verso una maggiore competitività, tale da ridurre i prezzi per i consumatori, non è però senza costi. Da una parte, infatti, un gran numero di rivenditori autonomi, piccoli ed indipendenti, ha dovuto chiudere, al punto che oggi il mercato si presenta come estremamente difficile da penetrare, se non impossibile, per un operatore isolato; dall’altra, anche le grandi compagnie petrolifere hanno dovuto rivedere la loro rete di distribuzione, le loro strategie di mercato e le offerte di prodotti, con la conseguenza che numerosi siti di distribuzione sono stati chiusi, specialmente nella aree isolate, creando non poche difficoltà a diverse comunità locali. Dal 1990 dunque si sono sviluppate due diverse correnti: da una parte, è aumentato in modo significativo il numero di supermercati che vendono carburanti. Dall’altra, la rete dei distributori tradizionali si è assottigliata, sia per quel che riguarda i rivenditori delle compagnie petrolifere185, sia, ed anche maggiormente, per quel che riguarda i dettaglianti indipendenti186. L’Office of Fair Trading nel 1998, nella sua ultima relazione sull’argomento, concludeva che non vi erano motivi di ritenere che vi fossero distorsioni della concorrenza o abusi di posizione dominante nel settore della distribuzione dei carburanti. Della stessa opinione è apparentemente la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, in quanto non risultano avvertimenti di nessun genere in questo campo indirizzati alla Gran Bretagna. È da rilevare inoltre come l’OFT si preoccupi della concorrenza tra compagnie petrolifere, supermercati e rivenditori indipendenti; e tra zone densamente scarsamente abitate, mentre non prende in considerazione un’eventuale disparità di situazioni tra

184 Valuation Office Agency, Rating manual - Volume 5 - Section 770: Petrol Filling Stations, in www.voa.gov.uk. 185 Incluse la Esso e la Shell, le due maggiori compagnie in Gran Bretagna. 186 Competition in the supply of petrol in the UK, in www.oft.gov.uk, p. 5.

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distribuzione dentro e fuori dalle autostrade, che dunque non appare così rilevante come, ad esempio, in Francia. In Gran Bretagna risulta evidente l’assenza di una regolamentazione centralizzata del mercato della vendita al dettaglio di carburante, dato anche l’alto numero di soggetti coinvolti nell’emanazione delle licenze. Tale frammentazione della competenza in materia tende ad escludere in maniera ancora più esplicita la possibilità di una disciplina unitaria del mercato della distribuzione, che viene dunque regolato unicamente dalle dinamiche del mercato stesso e non da una politica mirata. La regolamentazione non è prevista nemmeno a livello locale: nemmeno le autorità locali, infatti, intervengono imponendo prescrizioni in materia di vendita al dettaglio187. Il che, se da una parte ha comportato un effettivo dinamismo del mercato, sotto l’aspetto concorrenziale e quindi dei prezzi bassi, dall’altra lascia irrisolto il problema della desertificazione delle stazioni nelle zone rurali, che sono dunque servite male e in cui i prezzi, se paragonati a quelli delle zone urbane, risultano significativamente più elevati. La mancanza di regolamentazione specifica per quel che riguarda il sistema autorizzatorio lascia dunque completamente alle dinamiche del mercato il compito di stabilire dove e come impiantare delle stazioni di distribuzione di carburante, con conseguenze indubbiamente positive in termini di prezzi, meno positive in termini di facilitazioni e comodità equamente ripartite per tutti gli utenti e consumatori.

187 V. anche AA.VV.,Il sistema di distribuzione dei carburanti in Lombardia – linee evolutive ed elementi di impostazione di nuove politiche regionali, in www.irer.it/ricerche/economica/commercio/2002C013.


LA NORMATIVA IN MATERIA DI DISTRIBUZIONE DEL CARBURANTE IN GERMANIA.

[1 Introduzione] Nel settore della distribuzione dei carburanti, la Germania, analogamente a quanto già esaminato per quel che riguarda altri Paesi dell’Unione Europea, non ha previsto alcuna disciplina che regoli in modo specifico la vendita al dettaglio. Il campo è regolato direttamente dal mercato, e per installare un distributore di benzina (Tankstelle) non sono necessarie autorizzazioni ulteriori a quelle previste per la costruzione edilizia e quella in materia di sicurezza188, perlomeno sulle strade normali. La situazione si presenta diversa sulle autostrade, dove invece la possibilità di installare una stazione di servizio, e un distributore di benzina collegato, è sottoposta ad una concessione. L’unica normativa specificamente applicabile, dunque, è quella che vieta severamente pratiche anticoncorrenziali. Il mercato è diviso tra le compagnie petrolifere189, i supermercati e i rivenditori indipendenti. Proprio perché non esistono, e sono anzi proibite, forme di assistenza statali, e non avendo proventi che derivino dal commercio del greggio, questi ultimi sono probabilmente destinati a scomparire, presi in mezzo tra le feroci politiche competitive portate avanti dagli altri due soggetti “forti”. Le compagnie petrolifere cercano di mantenere il passo nei confronti delle pratiche concorrenziali portate avanti dai supermercati attraverso strategie di concentrazione del mercato, ostacolate però in questo dall’Ufficio federale antitrust (Bundeskartellamt, BKartA), che ha il compito di vigilare sul rispetto delle regole in materia di concorrenza in Germania, insieme alle autorità preposte al settore all’interno dei singoli Länder190. Attualmente, le stazioni di distribuzione del carburante presenti in Germania sono circa 14.700191, quasi il 100% delle stazioni offre il servizio self-service.

188 V. infra. 189 Le maggiori compagnie petrolifere attive in Germania sono BP-Aral, Shell-DEA, Esso, e Total. A queste si affianca la ConocoPhillips, con il marchio Jet. 190 La Bundeskartellamt fa parte della rete delle European Competition Authorities (ECA). 191 Dati: gennaio 2007, in www.adac.de.


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2. Le prescrizioni in materia edilizia. n assenza di una normativa specifica per i distributori di benzina, ad essi si applicano le discipline in materia edilizia. Si parla di discipline al plurale, in quanto la competenza in materia è ripartita tra lo Stato federale e i Länder. A livello federale, nel momento in cui esiste un progetto di costruzione, si applica il codice delle costruzioni (Baugesetzbuch, BauGB), che regola il diritto federale in materia di progettazione edilizia, mentre le prescrizioni in materia dei luoghi in cui possono essere costruiti o su come devono essere fabbricati sono di pertinenza dei singoli Länder. Innanzitutto, quindi, le compagnie petrolifere, o comunque i soggetti che intendono costruire la stazione di distribuzione, devono ottenere un permesso di costruire, emanato dal comune (che è l’autorità responsabile in materia di costruzioni). Per quel che concerne ulteriori regole applicabili ai distributori di carburanti imposte dal codice delle costruzioni, questo prevede prescrizioni in materia di protezione antincendio; le regole per la ricostruzione di un distributore, o per la nuova costruzione; la disciplina dei controlli sulla localizzazione e sul collaudo finale del fabbricato, effettuato dall’autorità per l’edilizia: tutte prescrizioni comuni a qualunque tipo di edificio, e non specifiche per i distributori. Per quel che riguarda la localizzazione del territorio su cui si voglia installare la stazione di distribuzione del carburante, qualora il progetto ricada in una zona definita “speciale”, si applicano i paragrafi da 2 a 9 del Baunutzungsverordnung (BauNVO), Regolamento sull’impiego delle costruzioni. Questo prevede dei limiti alla costruzione di elementi architettonici di disturbo o fastidio nelle aree residenziali e nelle c.d. aree residenziali speciali192, ma consente di fare eccezione per alcune costruzioni, tra cui le stazioni di benzina193. Analogamente, è consentita la costruzione di stazioni di benzina nelle zone agricole, in quelle commerciali e in quelle industriali194. Non è consentita la costruzione di distributori, dunque, solamente in aree totalmente residenziali, e in aree speciali destinate al riposo; negli altri casi, al massimo è consentita la costruzione purché essa si adatti all’ambiente circostante. Non esistono invece eventuali autorizzazioni di tipo urbanistico, per quel che riguarda il numero di distributori presenti lungo una strada o in una determinata località, non essendo previsti obblighi di distanze (ad eccezione, naturalmente, dei distributori localizzati lungo le autostrade): il numero dei distributori è regolato esclusivamente dalle regole della concorrenza e quindi dal mercato. Non sono previste, almeno a livello federale, specifiche previsioni che concernano il numero di distributori presenti in una stazione, o che riguardino l’apertura di una singola pompa di benzina: anche perché, come si vedrà infra, l’attuale politica di competizione rende economicamente impraticabile la decisione di aprire esclusivamente una pompa di benzina, a cui non sia annesso un negozio o altro.

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3. Ulteriori prescrizioni normative applicabili alla distribuzione di carburanti. ome già anticipato, non sono previste particolari prescrizioni commerciali per l’apertura di un distributore di benzina. Trattandosi di un’attività commerciale, la conduzione di una stazione di servizio deve semplicemente rispettare le regole contenute nel Codice dell’ordinamento commerciale (Gewerbeordnung, GewO), che prevede come basilare il principio della libertà dell’attività economica. L’art.

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192 Quest’ultime particolarmente dedicate anche al rispetto della natura. 193 § 4 e 4a del BauVNO. 194 § 5, 6 e 9 del BauVNO.


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6 del GewO, infatti, stabilisce quali sono le eccezioni alla sua applicazione, e le stazioni di distribuzione di carburante non sono tra queste; né rientrano tra le attività che hanno bisogno di un’autorizzazione speciale, ai sensi degli artt. 29 ss. Esiste poi una normativa federale in materia di orario di chiusura dei negozi (Ladenschlussgesetzes, LSchlG) che espressamente prevede, per quel che riguarda i distributori di benzina, una deroga rispetto al regime generale degli orari, essendo consentito che i distributori rimangano aperti tutto il giorno e tutti i giorni (rimangono però dei limiti di orario per ciò che concerne la vendita di altri prodotti, ad esclusione dei pezzi di ricambio per gli autoveicoli)195. Dal punto di vista tecnico, l’utilizzo di sostanze infiammabili è disciplinato dal Regolamento sulla sicurezza del funzionamento, Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV), che si occupa delle attività che si svolgono nei luoghi di lavoro, e si applica espressamente ai distributori di benzina196. Il regolamento prevede l’obbligo di un permesso in materia di sicurezza, da richiedere per iscritto197, per compiere operazioni all’interno delle stazioni di distribuzione di carburanti quali il montaggio, l’installazione, la gestione, i cambiamenti e le modifiche principali delle apparecchiature. La domanda del permesso deve indicare di quale installazione si tratta, e deve assicurare il rispetto del Regolamento in materia di costruzione e di funzionamento. Il permesso deve essere emanato entro tre mesi, può contenere singole prescrizioni, e può avere durata limitata198. Per quel che riguarda la protezione dell’ambiente, sono numerosissime le prescrizioni da rispettare nella costruzione di una stazione di servizio: esiste una legge federale sulla tutela dalle immissioni, una legge federale per la tutela del terreno (che si occupa del problema dei rifiuti solidi), etc., tutte pienamente applicabili anche ai distributori. Di particolare rilevanza è il rispetto del Wasserhaushaltsgesetz, la legge federale sull’acqua, che attribuisce le autorizzazioni per lo stoccaggio sotterraneo dei prodotti petroliferi, e che regola il sistema di scarico dei rifiuti nelle acque. Tutte le autorizzazioni normalmente includono diverse clausole concernenti il mantenimento e la sorveglianza tecnica delle strutture e dell’equipaggiamento.

4. La distribuzione di carburanti lungo le autostrade. distributori di carburante presenti lungo le autostrade tedesche, generalmente posti ad una distanza compresa tra i 40 e i 60 chilometri l’uno dall’altro, si possono dividere in due gruppi. Il primo gruppo, più piccolo, comprende tutti i distributori, solitamente di proprietà delle compagnie petrolifere, titolari di una concessione che proviene direttamente dal governo. Queste imprese concessionarie derivano la loro concessione dal fatto di gestire delle stazioni di servizio collocate su quelle che in precedenza erano strade federali, poi convertite in autostrade. Il secondo gruppo consiste nei distributori collocati nelle stazioni di servizio di proprietà della società Autobahn Tank & Rast199, che gestisce tutte le zone di sosta presenti lungo le autostrade tedesche, e che a sua volta dà in affitto alle compagnie petrolifere lo spazio per l’installazione di un distributore200. Le nuove postazioni sono invece stabilite con legge federale, in collaborazione con i Länder, e sono date in concessione con pubblica gara; tuttavia, la società Autobahn Tank & Rast gode di un diritto di prelazione nella sostituzione delle postazioni già esistenti.

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195 V. artt. 1-6 della LSchlG. 196 V. § 1 del BetrSichV. 197 Il Regolamento prevede che la domanda vada presentata all’Autorità competente, senza specificazioni. 198 V. § 13 del BetrSichV. 199 La Autobahn Tank & Rast GmbH & Co. è una società di amministrazione che si occupa delle facilitazioni presenti lungo le autostrade; si trattava in origine di un ente federale, nel 1994 divenne una s.p.a. e nel 1998 è stata privatizzata. Oggi la proprietà della società è in mano privata. La Tank & Rast possiede circa 340 stazioni di distribuzione di carburante (dati: www.rast.de). 200 Sul sito della Tank & Rast si sottolinea la presenza, lungo le autostrade, di tutte le maggiori marche di distribuzione di carburanti.

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5. La distribuzione nei supermercati e la vendita di prodotti non-oil. supermercati tedeschi sono entrati nel mercato dei carburanti negli anni ottanta, ovviamente nella Germania dell’ovest, per poi estendere il proprio commercio nella Germania dell’Est dopo la riunificazione. Proprio l’assenza di una disciplina che regoli espressamente l’apertura di nuovi distributori, o le distanze di questi dagli edifici abitati, ha consentito l’entrata nel mercato dei grandi ipermercati, che oggi gestiscono una fetta consistente di questo201, mantenendo un regime concorrenziale assai marcato nei confronti dei distributori tradizionali. Per quel che riguarda gli aspetti giuridici, tuttavia, non vi sono particolari prescrizioni normative o decisioni giurisprudenziali che coinvolgono l’attività di vendita di carburante da parte loro. La concorrenza, inoltre, non concerne solamente i prodotti petroliferi: si estende infatti sempre di più, anche in Germania, l’abitudine di abbinare alle stazioni di servizio negozi che offrano prodotti di tutti i tipi, non solo, come in origine, articoli collegati direttamente alle automobili. Le stazioni di conseguenza si ingrandiscono, anche in funzione degli orari particolarmente favorevoli e degli spazi per parcheggiare, oltre ad una facile localizzazione per gli automobilisti. Inoltre anche i servizi offerti aumentano: non è raro trovare, collegato ad una stazione di servizio, un ufficio postale, sportelli bancari o agenzie viaggi. In definitiva, dunque, i piccoli distributori sembrano destinati a sparire non solo per l’impossibilità di mantenere dei prezzi concorrenziali, ma anche per l’assenza di una diversificazione dei prodotti offerti. Anche perché, come avviene nel resto d’Europa, la politica dei prezzi effettuata dai supermercati è dovuta al fatto che i carburanti sono solo uno dei prodotti venduti, e nemmeno considerato di particolare valore; tuttavia, si tratta dell’unico prodotto il cui prezzo è esposto al di fuori dell’entrata del supermercato: funzionano dunque non tanto come fonte di ulteriori guadagni, quanto piuttosto da “richiamo” per i consumatori.

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6. I contratti di distribuzione tra i proprietari delle stazioni di servizio e le compagnie petrolifere. e stazioni di servizio possono essere di due tipi: o gestite direttamente dalle stazioni petrolifere tramite un proprio dipendente, nel qual caso il terreno su cui sono localizzate può essere di proprietà della compagnia o preso in affitto; oppure gestite da un distributore che ha stipulato un contratto con la compagnia petrolifera. I distributori si dividono in distributori-partner, e distributori-soci. I primi sono i padroni del terreno su cui la compagnia costruisce la stazione, ceduto con un contratto di concessione a lungo termine, stazione che verrà successivamente gestita dagli stessi distributori partner. Non si tratterà di dipendenti della compagnia, ma di soggetti autonomi, e in quanto tali responsabili in proprio dell’attività svolta. Tuttavia, in pratica, il commerciante – distributore partner è completamente dipendente dalla compagnia petrolifera che lo approvvigiona, anche per quel che riguarda le vendite di prodotti “altri” rispetto ai carburanti. I distributori soci, invece, sono quei gestori che hanno stipulato un c.d. contratto di affitto con la compagnia petrolifera. La compagnia, infatti, è proprietaria sia del terreno che del distributore che vi è stato costruito sopra, ma, al posto di gestire il distributore da sola, lo affida ad un affittuario, il quale vende con il marchio della compagnia petrolifera.

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201 Circa del 5%.


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7. La normativa in materia di concorrenza e le sue applicazioni nel settore dei carburanti. l rispetto delle regole della concorrenza in Germania è stabilito, oltre che dalla normativa comunitaria, anche dal Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, la Legge contro le restrizioni della concorrenza (GWB), che è alla base delle attività della Bundeskartellamt, l’Ufficio federale per la Concorrenza. La prima versione del GWB risale al 1958, dopo circa dieci anni di lavori preparatori. Il GWB già allora conteneva una proibizione generale avverso i cartelli, così come una regolamentazione sul controllo delle pratiche abusive di posizione dominante da parte delle grandi compagnie. È nel 1973 che si introdusse al suo interno una normativa di controllo delle fusioni commerciali, dopo che la disciplina previgente si era mostrata insufficiente a prevenire abusi e discriminazioni. Nel 1999 furono introdotte le normative europee in materia di concorrenza. Le ultime modifiche risalgono al 2005, anno in cui la legge tedesca è stata aggiornata alle nuove normative europee e in particolare al regolamento 1/2003/CE, in materia di accordi verticali e orizzontali tra imprese, oggi sindacabili sia per violazioni del diritto interno che di quello comunitario. Attualmente, oltre alla Bundeskartellamt, sono autorizzate ad applicare il diritto europeo anche le autorità regionali che si occupano dei cartelli. Per quel che riguarda i casi più recenti, sulla base del GWB la Bundeskartellamt è intervenuta diverse volte, tra il 2000 e il 2003, sulle azioni degli operatori del mercato dei carburanti; tuttavia, nonostante gli interventi, il mercato a tutt’oggi si presenta come molto difficile da penetrare, anche per gli ostacoli e le restrizioni poste in essere dalle compagnie petrolifere al suo ingresso. I casi principali di cui si è occupata in materia di carburanti sono due: 1)Nel maggio 2000 la Bundeskartellamt ha informato le compagnie petrolifere DEA Mineralöl AG, Hamburg, Aral AG, Bochum, Deutsche Shell AG, Hamburg, Esso Deutschland GmbH, Hamburg and Deutsche BP, Hamburg, che le loro politiche dei prezzi di vendita della benzina e del diesel ai distributo ri indipendenti e ai consumatori infrangevano il divieto di restrizioni della concorrenza previsto dal GWB. L’Autorità per la concorrenza avvertiva dunque le compagnie petrolifere di smettere di richiedere prezzi più alti da parte dei rivenditori indipendenti rispetto a quelli richiesti ai consumatori nelle proprie stazio ni di servizio. Questo infatti imponeva ai piccoli rivenditori, che non possedevano i mezzi per entrare anche nel mercato della vendita all’ingrosso, di aumentare notevolmente i prezzi, senza riuscire, in tal modo, a mantenere un regime concorrenziale, con la conseguenza che, nel lungo periodo, finivano per uscire dal mercato stesso, con ripercussioni sulla concorrenza, sulla distribuzione dei prodotti sul terri torio e in definitiva sul consumatore finale. L’avvertimento della Bundeskartellamt è stato poi ripreso nell’agosto dello stesso anno. 2)Nel dicembre 2001, la Bundeskartellamt si è pronunciata, spedendo avvisi agli interessati, sulle inten zioni di fusione di Deutsche Shell GmbH, Hamburg (Shell) con DEA Mineralöl AG, Hamburg (DEA) e con Deutsche BP AG, Hamburg (BP): tale progetto infatti si sarebbe risolto nella creazione di una posizione dominante, con una quota di circa il 60% del mercato, della benzina domestica, del carburante per jet e del bitume. L’Autorità dunque escludeva la possibilità di realizzare tale fusione, dal momento che non vi

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erano garanzie di una concorrenza tra le compagnie dopo la fusione, anzi, al contrario, trattandosi già in partenza di un mercato oligopolistico. La posizione della Bundeskartellamt si è poi ammorbidita, ren dendo possibile la fusione se si fossero ridotte le quote di mercato al punto da restare sotto una soglia tale da escludere una posizione dominante pericolosa per il mercato. Oltre a ciò, le compagnie doveva no fornire garanzie per la vendita agli operatori delle stazioni di distribuzione indipendenti. Per dare agli acquirenti delle stazioni di servizio la possibilità di porsi in una posizione competitiva, Shell/DEA dove va rifornire gli acquirenti indipendenti attraverso condizioni favorevoli per cinque anni. I dettaglianti ave vano la possibilità di scegliere tra tre schemi di prezzo: A) potevano comprare i carburanti come se que sti fossero prodotti e distribuiti sotto condizioni di contratto di trattamento, es. l’operatore della stazio ne di benzina andava trattato come se operasse egli stesso la raffinazione. B) i dettaglianti potevano comprare i carburanti sulla base della quotazione media del prezzo domestico. C) la terza opzione pre vedeva l’acquisto del carburante sulla base della quotazione internazionale del prezzo, a cui si doveva no aggiungere i costi del trasporto in Germania. In aggiunta, BP/Veba Oel doveva vendere una quota del 45% del capitale nominale di Bayernoil Raffineriegesellschaft GmbH a una compagnia terza, che non possedesse già una quota in una delle maggiori raffinerie con una sua rete di stazioni di distribuzione. Il tutto allo scopo di consentire opportunità per gli operatori di stazioni indipendenti non affiliati alle raffinerie. La questione è stata ripresa nell’aprile 2003, quando la Bundeskartellamt ha affermato che le compagnie avevano adempiuto a tutti gli obblighi imposti, e che quindi nulla ostava alla realizzazione delle fusioni. Fusioni che avrebbero portato (e hanno effettivamente portato) a un notevole passaggio di mano di distributori202, compresi quelli autostradali, anche tra compagnie sino a quel momento poco rappresentate in Germania203.

8. Una decisione comunitaria in materia di carburanti che hanno riguardato, indirett amente, la Germania. er quel che riguarda la disciplina comunitaria e la sua applicazione da parte della Commissione o della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, non emergono decisioni o sentenze che si occupino in modo specifico del mercato tedesco: in questo, infatti, i principi che consentono la concorrenza tra le compagnie petrolifere e altri gestori sono rispettati, e non hanno mai suscitato particolari reazioni da parte degli organi dell’Unione Europea. Appare invece di un certo interesse una sentenza della Corte di Giustizia, preceduta da una decisione della Commissione, che si occupa del problema degli aiuti di Stato effettuati dall’Olanda nei confronti dei distributori di benzina situati lungo il confine con la Germania: aiuti dunque giustificati in funzione della possibilità di concorrenza con i distributori tedeschi. La Commissione, infatti, con decisione 20 luglio 1999, 1999/705/CE, si era pronunciata in merito agli aiuti di Stato concessi dai Paesi Bassi a favore di 633 distributori di benzina olandesi situati nelle regioni di confine con la Germania, dichiarando che le sovvenzioni concesse a talune categorie di distributori di benzina erano incompatibili con il mercato comune e con il funzionamento dell’Accordo sullo Spazio economico europeo 2 maggio 1992 e ingiungendo quindi la restituzione degli aiuti già concessi.

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202 Circa 15.300. 203 Quale la polacca ORLEN e l’austriaca OMV.


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Va ricordato che l’art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE) dispone: «Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Tuttavia, la stessa Commissione, con la decisione 20 luglio 1999, 1999/705/CE, si era occupata del problema dei c.d. aiuti de minimis, ossia degli aiuti di importo assai poco elevato, arrivando alla conclusione dell’inapplicabilità dell’art. 91, n. 1, del Trattato, agli aiuti di importo massimo pari a ECU 100 000 (ormai euro 100 000) versati su un periodo di tre anni a decorrere dal momento del primo aiuto de minimis204. Si trattava di stabilire se gli aiuti effettuati dai Paesi Bassi rientravano o meno tra quelli permessi. Gli aiuti erano stati concessi, ai distributori lungo il confine, nel luglio 1997, a seguito di un aumento delle accise sui carburanti. Al fine di soddisfare i criteri della comunicazione, i Paesi Bassi avevano stabilito un massimale di sovvenzione corrispondente, su un periodo di tre anni, a ECU 100 000, vale a dire l’importo massimo fissato dalla comunicazione. Inoltre, l’aiuto previsto dalla normativa temporanea era un aiuto “per richiedente”, termine quest’ultimo che indica ogni persona fisica o giuridica per conto e a rischio della quale vengono gestiti uno o più distributori di benzina, nonché i suoi aventi causa. Tuttavia, questo metodo di distribuzione degli aiuti era stato poi modificato, con l’obiettivo di attribuire la sovvenzione non più “per richiedente”, ma “per distributore di benzina”, per eliminare lo squilibrio che si era creato tra i proprietari di uno o più distributori di benzina riguardo all’importo delle sovvenzioni. I Paesi Bassi avevano poi comunicato queste modifiche, ancora allo stadio progettuale, alla Commissione europea, che aveva risposto con una decisione in merito. La Commissione europea, nella decisione, ha utilizzato un criterio di divisione dei distributori, basato sul rapporto tra questi e le compagnie petrolifere, oggi comunemente usato in ambito europeo, dividendo i distributori di benzina in sei categorie: - quella dei rivenditori/proprietari («dealer-owned/dealer-operated»; i: DO-DO), in cui il rivenditore è proprietario del distributore di benzina che gestisce a proprio rischio ed è nel contempo vincolato alla compagnia petrolifera da un accordo di acquisto esclusivo che non contiene alcuna clausola di gestione dei prezzi; - quella dei rivenditori/locatari («company-owned/dealer-operated»; i CO-DO), in cui il rivenditore è locatario del distributore di benzina che gestisce a proprio rischio ed è nel contempo vincolato, in quanto locatario, alla compagnia petrolifera da un accordo di acquisto esclusivo, privo di clausola di gestione dei prezzi; - quella dei distributori di benzina per i quali le autorità olandesi non hanno fornito informazioni o hanno comunicato solo informazioni parziali; - quella dei rivenditori dipendenti («company-owned/company-operated»; i: CO-CO), in cui il distributore di benzina è gestito da dipendenti o da controllate della compagnia petrolifera che non sopportano i rischi della gestione e che non sono liberi di scegliere i loro fornitori; la Commissione ha suddiviso tale categoria in due sottocategorie: quella dei distributori di benzina CO-CO «puri», in cui il distributore di benzina è di proprietà della compagnia petrolifera e viene da essa gestito, e quella dei distributori di benzina CO-CO «de

204 Con esclusione degli aiuti all’esportazione. Gli aiuti de minimis, che non devono essere notificati alla Commissione, non pregiudicano la possibilità del beneficiario di ottenere altri aiuti in base a regimi approvati dalla Commissione.

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facto», in cui uno stesso gestore presenta più volte una domanda di aiuti e, in tal modo, figura ripetutamente nell'elenco dei possibili destinatari; - quella dei distributori di benzina DO-DO, vincolati da una clausola di gestione dei prezzi, secondo la quale la compagnia petrolifera prende a proprio carico, all’occorrenza, una parte delle riduzioni di prezzo del carburante praticate dal gestore alla pompa, e infine - quella dei distributori CO-DO, vincolati da una clausola di gestione dei prezzi. Per quanto concerneva le prime due categorie, la Commissione aveva ritenuto che non vi fosse rischio di cumulo e che la regola de minimis fosse applicabile. Per quanto concerneva la terza categoria, la Commissione aveva ritenuto che non potesse escludersi l’esistenza di un cumulo di aiuti vietato. Quindi, a parere della Commissione, l’aiuto concesso ai distributori di benzina in esame era incompatibile con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE nei limiti in cui poteva eccedere l’importo di euro 100 000 per beneficiario su un periodo di tre anni. Riguardo alla quarta categoria, la Commissione aveva ritenuto che neppure in tal caso fosse escluso che vi fossero aiuti incompatibili con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE a favore delle compagnie che possedevano e gestivano più distributori di benzina nei limiti in cui, tenendo conto del cumulo, gli aiuti potevano eccedere l’importo di euro 100 000 per beneficiario su un periodo di tre anni. Per quanto concerneva, infine, le due ultime categorie, la Commissione aveva ritenuto che, nelle stesse condizioni, esistesse un analogo rischio di cumulo di aiuti a favore delle compagnie petrolifere interessate. A suo parere, il fornitore beneficiava, in tutto o in parte, dell’aiuto concesso ai gestori, dato che questi ultimi non potevano far valere la clausola di gestione dei prezzi o potevano farlo sono in misura minima. La Commissione aveva considerato che i provvedimenti non rientranti nella regola de minimis, adottati dal governo olandese, costituivano aiuti ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato e che tali aiuti non erano giustificati da una delle deroghe previste all'art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato. Di conseguenza, essa aveva dichiarato tali aiuti incompatibili con il mercato comune e ne aveva ingiunto la restituzione. La Corte di Giustizia delle Comunità Europee si è pronunciata sulla richiesta di annullamento delle decisione della Commissione da parte del Regno dei Paesi Bassi con la sentenza 13 giugno 2002, causa C-382/99, confermando in pieno la decisione della Commissione. Con questa sentenza la Corte di Giustizia ha affermato da una parte l’obbligo di seguire le prescrizioni contenute nella decisione, in quanto pienamente vincolanti; dall’altra la fondatezza del rischio di superamento della soglia de minimis negli aiuti, in casi di aiuti plurimi ad un unico soggetto proprietario di più distributori, o di soggetto che controlli, direttamente o indirettamente, più distributori, ovvero ancora di aiuti alle compagnie petrolifere.


La normativa in materia di distribuzione del carburante in Germania

[9 Conclusioni] La normativa tedesca in materia di carburanti si presenta un po’ frammentaria. Le autorizzazioni da richiedere riguardano aspetti tecnici, ambientali ed edilizi, mentre non vi sono prescrizioni di tipo urbanistico a livello federale (né le previsioni in materia di concorrenza consentono ai Länder di imporne di autonome). Le regole di maggior impatto sono quelle che garantiscono il principio di libera concorrenza. Tuttavia, tale principio è attuabile più in teoria che in pratica: il mercato dei carburanti è oligopolistico, e la forte presenza dei grandi ipermercati ha accelerato il processo per cui alla vendita dei carburanti è sempre più necessario, per poter avere un’attività in attivo, affiancare lo smercio di prodotti non-oil. Appare dunque improbabile l’entrata di nuovi soggetti in questo mercato, soprattutto se si parla di singoli imprenditori e quindi di rivenditori indipendenti. Le stesse compagnie petrolifere sono soggette a notevoli pressioni da parte delle politiche dei prezzi sostenute dai supermercati. Il mercato dunque non si presenta come effettivamente aperto. Analogamente a quanto avviene in Francia o in Gran Bretagna, la diminuzione del numero dei distributori lungo le strade può essere visto come un bene, dal punto di vista delle quote di carburante distribuite da ciascuno, che aumentano, e nello stesso tempo un male, per tutti i piccoli distributori che hanno dovuto chiudere, e per l’eccessiva lontananza tra un distributore e l’altro, in particolare nelle zone meno popolate. La situazione dunque non necessariamente si presenta come idilliaca per il consumatore, che può ottenere un prezzo concorrenziale, ma che per fare il pieno deve magari effettuare un percorso di una certa lunghezza.

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LA NORMATIVA IN MATERIA DI DISTRIBUZIONE DI CARBURANTE IN ROMANIA.

[1 Introduzione] La situazione normativa delle Romania in materia di distribuzione di carburanti si presenta come decisamente complessa, per diversi motivi. Innanzitutto la Romania è un Paese sia produttore che consumatore di petrolio, e le maggiori compagnie di distribuzione di carburante sono attive in entrambi i settori, diversamente da quanto avviene in gran parte dei Paesi europei. In secondo luogo, la Romania è uscita dall’esperienza del comunismo da relativamente pochi anni, con la conseguenza che la creazione di un sistema di distribuzione privatizzato e concorrenziale sta portando ad un’evoluzione del mercato molto rapida e quindi è soggetta a continui cambiamenti. Contemporaneamente, è molto rapido anche lo sviluppo della rete di distribuzione: il numero dei distributori è infatti basso, e tutte le compagnie di distribuzione mettono tra i propri obiettivi quello di aumentare il numero delle stazioni di servizio; si assiste dunque ad una andamento contrario rispetto a quello del resto dei Paesi esaminati, nei quali la tendenza è quella di diminuire il numero dei distributori. In sostanza, rispetto ai mercati dei Paesi dell’Europa occidentale, che si presentano come fermi, in quanto la domanda di carburante è stabile, nei Paesi dell’Europa dell’Est, tra cui anche la Romania, il mercato dei carburanti è particolarmente attivo e in via di sviluppo, permettendo possibilità di ampliamento della rete di distribuzione sino a poco tempo fa impensabili, per le grandi compagnie petrolifere, che predispongono dunque strategie di acquisto ed espansione decisamente aggressive. In terzo luogo, esistono, in Romania, anche i “distributori mobili” di benzina, il cui utilizzo è consentito anche al pubblico. In quarto, si presenta come peculiare rispetto ai Paesi sinora analizzati la situazione dei distributori di benzina collocati lungo le autostrade: si tratta infatti di pochissimi casi, e dunque il mercato è in pieno sviluppo, ancora tutto da definirsi.


La normativa in materia di distribuzione di carburante in Romania

2. Gli attori principali del sistema rumeno. l mercato si divide tra grosse compagnie petrolifere, che sono, in Romania o altrove, inserite sia nel mercato dei produttori sia in quello dei distributori di carburante. La più importante compagnia è la Petrom205. Si tratta dello stesso soggetto che, prima della privatizzazione, aveva il monopolio di Stato nel settore dei carburanti. Già prima del 1939, infatti, la Romania possedeva un’attiva industria petrolifera, in cui comparivano compagnie come Shell e Steaua Romana. Nel 1948 seguì la nazionalizzazione, e tutte le stazioni di servizio presero il marchio “Peco”, che divenne appunto Petrom negli anni novanta206. Il mercato dei carburanti è stato privatizzato a partire dal 1994, e dunque a partire da quell’anno cominciarono a tornare i marchi occidentali sul mercato rumeno, come Shell, MOL, OMV, Agip, Avanti and Lukoil, a cui si devono aggiungere un largo numero di piccoli marchi privati207. Dal 2004 la maggioranza delle azioni della Petrom appartiene all’austriaca OMV208; la sua privatizzazione, dopo un tentativo fallito nel 1998, è stata iniziata nel 2002, e completata, appunto, con la vendita del 51% delle azioni nel luglio del 2004209. Sono poi presenti sul mercato la Rompetrol210, che era in precedenza la compagnia nazionale di esplorazione, e che ha successivamente creato una propria rete di distribuzione, a cui appartengono ancora diverse raffinerie in Romania; la Lukoil211, di proprietà russa, entrata nel mercato nel 1999; la MOL212, compagnia petrolifera ungherese, che ha acquistato i distributori con marchio Shell nel novembre 2004; infine è inserita nel settore, con un numero però ancora modesto di distributori, anche l’Agip213. Il mercato dunque si presenta in pieno sviluppo214: tutte le compagnie parlano di migliorare la qualità dei servizi offerti, modernizzare le vecchie stazioni di distribuzione, moltiplicare il numero dei distributori di loro proprietà, nonché di aumentare la propria fetta di mercato: si può dunque dedurre che questo avverrebbe non soltanto tramite la costruzione di nuove stazioni, ma anche tramite l’acquisto delle stazioni dai distributori indipendenti215. Non bisogna inoltre dimenticare che le strategie di mercato nel settore sono pianificate, da parte delle compagnie petrolifere, su un territorio non tanto nazionale quanto piuttosto sull’intera regione baltica e dei balcani.

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3. I contratti di distribuzione. n Romania i rapporti tra le compagnie petrolifere e i distributori possono essere diversi. Caso abbastanza frequente è quello per cui il distributore è proprietario della stazione, e si limita ad avere un contratto di approvvigionamento, di solito in esclusiva, con un determinato marchio. La situazione opposta è invece quella in cui le compagnie sono direttamente proprietarie della stazione di distribuzione, la cui attività è esercitata tramite un loro dipendente (sistema CO-CO, company owned-company operated). Si sta diffondendo inoltre un sistema intermedio, in cui le compagnie sono proprietarie delle stazioni di distribuzione, che danno in franchising ad un soggetto il quale le gestisce a proprio rischio, e che è allo stesso tempo vincolato alla compagnia petrolifera da un accordo di acquisto esclusivo (CO-DO system): questo è il sistema che sta portando avanti in modo particolare Petrom, attraverso il sistema di ammini-

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205 Che possieda all’incirca 600 stazioni di distribuzione di carburante in Romania. 206 Informazioni tratte da http://www.ianbyrne.free-online.co.uk/country/maps-rbg.htm. 207 Spesso, tuttavia, i distributori “indipendenti” assumevano il marchio della compagnia di rifornimento del carburante, generando una certa confusione. 208 A partire dal 2006 le nuove stazioni riportano infatti il marchio PetromV. 209 Nel 2003 la prima fase della privatizzazione fu completata tramite il Regolamento Governativo 14 agosto 2003, n. 924, che annunciava l’apertura della gara per l’acquisizione del 51% delle azioni. La procedura di privatizzazione della Petrom è stata avvallata anche dal Consiglio della concorrenza, che la ha definita come trasparente e corretta (v. la decisione 29 novembre 2004, n. 316. 210 Con circa 350 stazioni in tutta la Romania (dati: www.datamonitor.com). 211 Con circa 300 stazioni (dati: www.datamonitor.com). 212 Con circa 120 stazioni (dati: www.rri.ro). 213 Con 26 stazioni (dati: www.datamonitor.com). Dati del 2005 riportano la presenza di circa 2600 stazioni di servizio in totale su tutto il territorio nazionale,il numero di stazioni in mano ai privati corrisponde dunque a circa il 50% del totale (http://rbd.doingbusiness.ro/2006_01/raiff_oil_m2006.pdf). 214 Uno studio condotto dall’Oxford Business Group del 1/02/2008 parla di un salto nella vendita dei carburanti del 25.9% (The Future of Retailing, in http://www.oxfordbusinessgroup.com/weekly01.asp?id=3622). 215 V. Romanian energy sector – Privatization is the key word for 2004, in Romanian Business Digest, settembre 2004, p. 8 ss.

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strazione c.d. Full Agency, con cui ha trasferito, dal 2005 al 2007, la gestione e il personale delle stazioni di servizio216 a distributori indipendenti, in parte provenienti dalla società in parte esterni, accuratamente selezionati e formati, allo scopo di ottenere un miglioramento nel sistema di distribuzione e nei servizi217. Il sistema CO-DO è tipico dei Paesi occidentali, ed il passaggio a questo sistema, da parte di un Paese che faceva parte del blocco sovietico, è un passaggio quasi obbligato: sino all’inizio del 2005, infatti, il 96% delle stazioni di servizio operava tramite il sistema CO-CO, essendo di proprietà diretta delle compagnie, o comunque di chi le gestiva218.

4. Le normative che regolano il settore della distribuzione dei carburanti. ome in altri Paesi, non esiste una normativa specifica che regoli in modo specifico la distribuzione al dettaglio dei carburanti. Esiste infatti una disciplina, più volte modificata, in materia di petrolio, ma questa riguarda gli aspetti inerenti il prodotto grezzo, da estrarre o da raffinare. La legge sul petrolio 7 giugno 2004, n. 238, che ha sostituito la precedente legge n. 134/1995, si occupa infatti di regolare le risorse petrolifere (dichiarate di proprietà nazionale) e i possibili accordi tra le compagnie di estrazione e lo Stato, sulla base di concessioni per periodi variabili sino a 45 anni, ma non fa alcun riferimento all’immissione sul mercato dei prodotti derivanti dal petrolio. Il mercato, dunque, conosce un limite soltanto nella disciplina che si occupa di garantire la concorrenza, contenuta nella legge n. 21 del 30 aprile 1996 e successive modifiche219, che si occupa in modo particolare delle concentrazioni economiche e dei rischi di abusi di posizione dominante. Il controllo sul rispetto della normativa è effettuato dal Consiglio della concorrenza (Consiliul Concurentei), il quale può autorizzare pratiche di concentrazione economica. Le concentrazioni economiche che eccedano i parametri fissati dalla legge, infatti, sono soggette al suo controllo e gli devono essere notificate. Il Consiglio si è espresso, oltre che nel caso della privatizzazione della Petrom, anche nel caso dell’acquisizione da parte della MOL delle stazioni di benzina della Shell, affermando che, per quanto il caso rientrasse nelle previsioni della legge, non vi erano ragioni per rifiutare l’autorizzazione220. Ancora di recente il Consiglio ha autorizzato l’acquisizione di stazioni di servizio da parte di Petrom221. L’assenza di una normativa unica che determini in modo puntuale a quale disciplina deve sottostare l’apertura di un distributore di benzina non significa però che la costruzione dello stesso non sia sottoposta ad una serie eterogenea di regole, che anzi si presentano come numerose. Da una parte, è necessario ottenere un’autorizzazione del ministero dell’ambiente alla costruzione del distributore. L’autorizzazione ha una durata limitata e contiene le prescrizioni che il gestore del distributore dovrà seguire per una corretta tutela ambientale. L’autorizzazione è prevista dall’ordinanza di urgenza n. 22 dicembre 2005, n. 195, approvata con modifiche dalla legge 29 giugno 2006, n. 265, ed è definita dall’art. 2, n. 9 dell’ordinanza come un atto tecnico-giuridico emesso dall’autorità competente, attraverso cui sono stabilite le condizioni e i parametri di funzionamento di un’attività che possa avere un impatto sull’ambiente. La procedura autorizzatoria era invece prevista dall’ordinanza del ministero dell’ambiente n. 876/2004, oggi sosti-

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216 Inizialmente delle sole stazioni di servizio di nuova costruzione, per poi passare alle alter stazioni. 217 Petrom completes transfer of fuel stations to Full Agency system, http://www.energy-business-review.com, dicembre 2007. V. anche il portale della Petrom, www.petrom.com. 218 Petrom: Leaving the Past Behind, in http://romaniandaily.ro, agosto 2005. 219 Modificata e completata in particolare dall’Ordinanza di urgenza del Governo n. 121/2003. 220 Decisione 22 febbraio 2005, n. 32. 221 Al momento la decisione non è ancora stata pubblicata, la notizia tuttavia è presente sul sito http://www.consiliulconcurentei.ro con data 21 gennaio 2008. Un’analoga decisione, sempre concernente l’acquisizione di stazioni di servizio da parte di Petrom, è la 4 agosto 2006, n. 184.


La normativa in materia di distribuzione di carburante in Romania

tuita dall’ordinanza del ministero dell’ambiente19 novembre 2007, n. 1798. Dal punto di vista edilizio-urbanistico, sono poi richiesti il Certificato urbanistico, che verifica la compatibilità con i vari piani urbanistici presenti sul territorio, e il permesso di costruire (Autorizatiei de costruire). Il primo deve essere conforme a quanto previsto dal Regolamento generale di urbanistica (HGR n. 525/1996) e dalla legge n. 18 gennaio 1995, n. 10, che si occupa della qualità nelle costruzioni, e dunque degli aspetti tecnici, ma anche, per esempio, delle previsioni per la prevenzione dagli incendi. Il soggetto richiedente deve poi seguire le prescrizioni e gli accordi previsti dal certificato urbanistico. Questo informerà il richiedente di tutti gli aspetti legali, economici e tecnici inerenti il regime del territorio, e verificherà che le prescrizioni contenute nel piano urbanistico siano compatibili con la costruzione prevista, nonché che siano rispettati tutti i criteri per poter poi emanare il permesso di costruire. Il permesso di costruire è invece previsto dalla legge 29 luglio 1991, n. 50222, in materia di autorizzazione all’esecuzione delle costruzioni e delle misure per realizzare le abitazioni. Per ottenerlo è necessario presentare una complessa documentazione all’autorità competente, che sarà un’autorità locale223, documentazione che deve includere: il titolo edificatorio, il progetto di costruzione e di esecuzione, il certificato urbanistico e le sue autorizzazioni e raccomandazioni, con la prova del pagamento della tassa di autorizzazione. Il permesso di costruire ha una durata limitata nel tempo, ed i lavori devono iniziare entro 12 mesi dalla sua emanazione. Come si può vedere, le previsioni a cui deve sottostare la costruzione di stazioni di distribuzione di benzina, dal punto di vista urbanistico, non sono predeterminate a livello centrale, ma la loro individuazione viene delegata alle autorità locali, secondo quanto previsto dalla legge 6 luglio 2001, n. 350, e successive modifiche, che si occupa dell’amministrazione del territorio e dell’urbanistica224. Le norme tecniche per la progettazione, costruzione o modificazione delle stazioni di distribuzione dei carburanti per autoveicoli sono poi contenute nell’ordinanza del ministero dei trasporti 15 febbraio 2005, n. 174225, con codice indicativo NP 004-2003. I parametri tecnici per introdurre sul mercato la benzina e di prodotti petroliferi sono invece contenuti nella Decisione governativa (Hotarare) 5 maggio 2004, n. 689.

5. I distributori trasportabili. er ovviare al problema della scarsità delle stazioni di servizio, in particolare nelle zone rurali e scarsamente abitate, alcune compagnie petrolifere stanno investendo nei distributori trasportabili. In Romania, infatti, è consentito il rifornimento per autoveicoli anche da questo tipo di distributore. Le regole per la sua messa a punto non differiscono in modo significativo da quelle previste per la costruzione di un distributore tradizionale, in quanto sono egualmente richiesti il certificato urbanisti-

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222 Modificata e completata dalla legge 7 ottobre 2003, n. 401. 223 Le autorità competenti sono quelle individuate dalla legge 23 aprile 2001, n. 215, sull’amministrazione pubblica locale, che individua come soggetto competente il Consiglio locale, agli artt. 38 e 46. 224 In particolare, per quanto concerne i certificati urbanistici, si vedano gli artt. 25 e 56. 225 Che ha sostituito la precedente ordinanza n. 89 del 26 gennaio 2004.

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co e il permesso di costruire, a cui si aggiungeranno il controllo sui lavori eseguiti, previsto dal Regolamento contenuto nell’HGR n. 51/1996, sulle installazioni, e HGR 273/1994226. È poi richiesto il rilascio dell’autorizzazione del funzionamento, secondo quanto previsto dai regolamenti locali, da parte degli organi territoriali abilitati. Il tutto in conformità con le previsioni della normativa tecnica NP 004-2003, prima citata, la quale prevede inoltre che i distributori trasportabili possono essere collocati soltanto all’area aperta in posti al sicuro dai colpi e da shock, facilmente accessibili dalle pubbliche vie di circolazione e a distanze di sicurezza da eventuali pericoli di incendi. Non è ammesso il loro collocamento sopra le vie dei cavi, le condotte, i tunnel, le gallerie, etc. (tranne quelle di appartenenza propria) e neanche sotto costruzioni di qualsiasi tipo (ponti, viadotti, acquedotti, etc.) I distributori trasportabili devono essere collocati, rispetto alle vie di circolazione, alle distanze previste dalle normative e l’accesso è consentito soltanto nel senso di circolazione della via adiacente, svoltando a destra (senza recare perturbazioni al traffico stradale che si svolge nell’altro senso). Per l’assicurazione di un traffico fluente si prevedono indicatori di circolazione e segnaletica corrispondente. Devono poi essere garantite delle distanze minime di sicurezza tra essi e le costruzioni, le istallazioni e gli impianti che si trovano in vicinanza. I distributori trasportabili si collocano a distanza minima di 1,5 H rispetto alle linee elettriche aere di alta tensione e di bassa tensione (ove H rappresenta l’altezza del sopporto della linea), e non a meno di 20 m e 10 m rispetto alle linee di media e bassa tensione. Nel caso del collocamento vicino ad una stazione di benzina già esistente, con serbatoi di carburante fissi, sotterranei, dovrà essere assicurata la collocazione ad una distanza di minimo 25 m rispetto ad essa. Non è ammesso il collocamento dei distributori trasportabili nel sottosuolo o al pianterreno delle costruzioni di qualsiasi tipo (edifici, linee elettriche, viadotti, ponti, etc.) e neanche al di sopra delle costruzioni interrate (tunnel, gallerie, metropolitane, canali, etc.).

6. I supermercati. a normativa, che abbiamo visto essere pressoché inesistente, non favorisce né esclude la possibilità di vendita di carburante presso i centri commerciali e i grandi supermercati. Come in altri Stati, la creazione di stazioni di distribuzione di carburante si affianca sempre di più a quella di piccoli negozi, i quali inizialmente offrivano prodotti collegati al mercato automobilistico, e che oggi tendono a spaziare verso una maggiore generalità di prodotti. Nello stesso tempo, le grandi catene di distribuzione internazionali (Carrefour, Tesco, Lidl, Auchan), stanno prepotentemente entrando in un mercato praticamente “intatto” come quello rumeno. Al momento, dunque, per quel che riguarda i grandi centri commerciali tutto si gioca sul mercato dei prodotti tradizionali. Non può però sfuggire che i citati supermercati sono gli stessi che in altri Stati (Francia, Germania) hanno affrontato per primi il mercato della vendita al dettaglio di carburante: non è dunque azzardato ipotizzare che si tratti solo di una questione di tempo, prima che decidano di entrare anche in Romania in un settore che, al momento, si presenta in forte sviluppo.

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226 Si tratta di normativa tecnica sulle costruzioni.


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7. La situazione autostradale. a distribuzione di carburante lungo le autostrade è al momento scarsa, data anche la situazione attuale delle autostrade in Romania. Il loro sviluppo infatti è in ritardo rispetto ad altri Paesi entrati da poco nell’Unione europea, al dicembre 2007 i chilometri di autostrada effettivamente in uso erano 264. L’attuale situazione è dovuta principalmente alla politica dei trasporti adottata dal precedente governo comunista, che ha privilegiato il trasporto ferroviario, aereo e marino; anche dopo il 1989 i progressi sono stati scarsi. Negli ultimi anni, tuttavia, è stato creato un piano per creare una rete autostradale nazionale, i cui risultati saranno pienamente visibili entro pochi anni. Data la situazione, com’è immaginabile, non esiste alcuna regolamentazione che riguardi i distributori lungo le autostrade, anche se si può immaginare che venga emanata entro qualche anno. Analogamente a quanto succede negli altri Stati, la costruzione di un distributore in zona autostradale è sottoposta ad una concessione statale. Le grandi compagnie di distribuzione stanno aspettando le decisioni della Compagnia Nazionale delle autostrade e delle strade nazionali della Romania (Compania Nasionala de Autostrazi fli Drumuri Nasionale din România, CNADNR227), che dovrebbe affittare i terreni lungo le autostrade per la costruzione dei distributori per un periodo minimo di 49 anni228.

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227 La CNADNR è la società che ha sostituito l’Amministrazione nazionale delle strade in Romania. 228 Petrol stations on the A2 highway no sooner than 2008, in http://www.zf.ro, settembre 2007.

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[8 Conclusioni] La situazione della Romania si presenta come peculiare, rispetto a quella degli altri Paesi esaminati, il che però appare perfettamente in linea con la sua differente evoluzione storico-politica. Il mercato è in piena fioritura, gli assetti attuali si presentano come molto variabili, e come probabilmente soggetti, nel giro di pochi anni, a numerosi cambiamenti, sia per quel che riguarda le tipologie di distributori (ci si può domandare se la forte presenza di distributori indipendenti sia una condizione momentanea, destinata a regredire, come sta accadendo nell’Europa occidentale, oppure un fenomeno stabile), sia per il dinamismo nello sviluppo della rete di distribuzione. La presenza dei distributori trasportabili inserisce un ulteriore elemento di differenziazione rispetto alle dinamiche esaminate nei precedenti Stati. Tuttavia, proprio la fluidità della situazione, non permette di elaborare dei dati definitivi sul mercato rumeno della distribuzione dei carburanti, e nemmeno sull’evoluzione continua della materia in ambito giuridico.


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CONCLUSIONI E RIEPILOGO DELLA SITUAZIONE. Come può evincersi dallo studio effettuato, la disciplina in materia di distribuzione dei carburanti per autotrazione manifesta un certo numero di differenze nei vari Paesi analizzati, per essere una materia così settoriale e specifica. Gli aspetti esaminati in modo particolare risultano cinque: la normativa prevista per la tutela generale della concorrenza; la distribuzione lungo le autostrade; il sistema autorizzatorio; i rapporti tra produttori e distributori; la distribuzione presso i centri commerciali e i supermercati. Per quel che riguarda il primo aspetto, una forte similitudine connota gli ambiti concernenti la tutela della concorrenza nel settore: in tutti i Paesi esaminati, inclusa la Romania, esiste una specifica disciplina inerente al rispetto della concorrenza, basata in gran parte sulle regole previste in materia dall’Unione europea; esiste inoltre un organismo di livello nazionale preposto a vigilare sull’effettività del rispetto delle regole: in Italia, l’Autorità per la concorrenza e il mercato, in Francia, il Conseil de la Concurrence, in Spagna, la Comisión Nacional de la Competencia, in Portogallo, l’Autoridade da Concorrência, in Gran Bretagna, l’Office of Fair Trading, in Germania, la Bundeskartellamt, in Romania, il Consiliul Concurentei. La disciplina dunque non mostra forti discrepanze, né manifesta particolari differenze rispetto a quella prevista dal sistema italiano. Anche per ciò che concerne la vendita di carburanti lungo le autostrade, appare chiaro che, pur in presenza di differenze tra i vari Paesi, il modello generale è quello per cui non vi è una totale libertà di stabilimento dei distributori, le cui collocazioni, al contrario, sono controllate e monitorate, e comunque sottoposte all’emanazione di una concessione da parte del governo o del soggetto preposto alla gestione delle autostrade, quale che ne sia la natura (pubblica, privata o mista). In determinati casi, come quello portoghese, la mancanza di una disciplina per la distribuzione dei carburanti in autostrada ha portato la competente autorità per la concorrenza a effettuare delle raccomandazioni in merito a una maggiore chiarezza da parte del legislatore. In alcuni Stati, come la Francia, la Commissione europea ha sottolineato come le differenze di prezzi esistenti tra i carburanti venduti lungo le autostrade e al di fuori di esse portano a concludere per l’esistenza di due differenti mercati, da considerare separatamente, nel caso previsto dalla decisione COMP/M.1628, TotalFina/Elf; tuttavia in altri Paesi, come in Portogallo, l’assenza di differenze sostanziali ha portato la Commissione a non considerare come separati i mercati, o perlomeno a sospendere la questione, come nel caso previsto dalla decisione COMP/M.3516, Repsol YPF/Shell Portugal, a cui si deve aggiungere il caso COMP/M.1859 ENI/GALP del 20 giugno 2000. Presentano invece numerose differenze le procedure di autorizzazione all’installazione di impianti di distribuzione dei carburanti previste dai differenti Paesi, procedure che in alcuni casi sono specificamente dirette ai distributori, in altri sono genericamente previste per la messa in atto di attività pericolose. Andando ad esaminare i singoli casi, si può verificare che: La Francia non ha una normativa specifica per i carburanti; tuttavia, numerose sono le previsioni applicabili alla loro distribuzione. In particolare, è richiesta un’autorizzazione di sfruttamento commerciale, regolata dal


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codice del commercio, e un’autorizzazione di tipo ambientale, sostituibile per gli impianti ritenuti meno pericolosi da una semplice dichiarazione, da presentare entrambe al prefetto distrettuale, secondo quanto previsto dal Libro V del Codice dell’ambiente. La Spagna presenta invece una specifica disciplina sin dall’emanazione della legge n. 34 del 1992, che per prima ha liberalizzato il settore. L’autorizzazione per la vendita al dettaglio di carburanti è regolata dal regio decreto 24 novembre 1995, n. 1905, ed è di competenza delle Comunità autonome. Esistono poi delle normative tecniche specifiche che concernono l’installazione dei distributori di carburante (ITC-MI-IP-04). Analogamente in Portogallo esiste una disciplina in materia che parte dal 1992. Le autorizzazioni concernenti i distributori di combustibili sono previste da ultimo dal d.lgs. 15 febbraio 2006, n. 31; la costruzione di una stazione di rifornimento di carburante è soggetta ad un’autorizzazione emessa dalla Direzione regionale dell’economia, per le stazioni poste sulle reti viarie nazionali e/o regionali; oppure emessa dall’Autarchia, in tutti gli altri casi; le autorizzazioni devono essere conformi alle previsioni contenute nel d.lgs. 267/2002, e nei successivi decreti di attuazione; le condizioni di sicurezza dei distributori, infine, sono contenute nella portaria n. 131 del 9 febbraio 2002. In Gran Bretagna, al contrario, non sono previsti procedimenti autorizzatori particolari per aprire una stazione di distribuzione di benzina. Tuttavia, secondo le previsioni del Petroleum Consolidation Act 1928, è necessario ottenere una licence per la detenzione di petrolio e sostanze infiammabili, anche nel caso in cui queste siano destinate alla vendita. Tali licenze devono essere emanate dalle locali autorità di licenza petrolifera. Anche in Germania non sono necessarie autorizzazioni ulteriori a quelle previste per la costruzione edilizia e quella in materia di sicurezza, queste ultime contenute nel Regolamento sulla sicurezza del funzionamento, Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV). Infine, in Romania, per l’apertura di un distributore, sono previste un’autorizzazione del ministero dell’ambiente, regolata dall’ordinanza di urgenza n. 22 dicembre 2005, n. 195, il certificato urbanistico e il permesso di costruire. Non esiste, di nuovo, alcuna disciplina settoriale. Le differenze che si possono riscontrare nei Paesi esaminati sembrano dunque escludere un legame diretto tra il prezzo dei carburanti e le previsioni normative in merito alle pratiche burocratiche necessarie per aprire una stazione di distribuzione, pratiche che si presentano come abbastanza farraginose in tutti i Paesi presi in esame. Per quel che riguarda i rapporti tra distributori all’ingrosso e dettaglianti, i modelli a cui ci si può rifare, al di là di come sono chiamati i singoli contratti nei vari ordinamenti, sono quelli proposti dalla Commissione delle Comunità europee nella la decisione 20 luglio 1999, 1999/705/CE: i dealer-owned/dealer-operated»; c.d. DO-DO; i company-owned/dealer-operated», c.d. CO-DO; i «company-owned/company-operated»; c.d. CO-CO, i DO-DO vincolati da una clausola di gestione dei prezzi, e infine i CO-DO vincolati da una clausola di gestione dei prezzi. Un legame sembra invece esserci tra i mutamenti dei prezzi della benzina e la presenza della Grande Distribuzione sul mercato dei carburanti. Anche qui bisogna distinguere tra i vari Stati: la Francia, ad esempio, presenta un enorme sviluppo della


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Grande Distribuzione nel settore dei carburanti; Inghilterra e Germania lasciano libera la Grande Distribuzione di acquistare una percentuale del mercato; la Spagna, addirittura, ha emanato una normativa nel 2006 per rendere obbligatoria l’inclusione di almeno un distributore nella costruzione di centri commerciali, già presenti da anni sul mercato dei carburanti; il Portogallo, invece, solo di recente, modificando nel 2005 la normativa che imponeva la costruzione di distributori solo ad una certa distanza dagli edifici, ha di fatto ammesso anche centri commerciali nel mercato dei combustibili, con conseguenze ancora da valutarsi; la Romania, infine, pur in assenza di normative che escludano di fatto la possibilità per la Grande Distribuzione di entrare nel settore, non presenta ancora i supermercati tra gli attori coinvolti nel processo di distribuzione al dettaglio di carburanti. L’andamento dei prezzi nei vari Stati sembra dimostrare che la presenza della Grande Distribuzione nel mercato favorisce la concorrenza, abbassandoli, in generale. Nello stesso tempo, tuttavia, tale presenza sembra favorire anche la chiusura della maggior parte dei rivenditori indipendenti, diminuendo il numero delle stazioni di servizio ad un punto tale da parlarsi, in zone come quelle rurali, di desertificazione dei distributori, come avviene in Francia e in Inghilterra, in Spagna, al contrario, sembra verificarsi un incremento del numero di stazioni di servizio: ma la normativa che incoraggia il legame tra centri commerciali e distributori di benzina è forse troppo recente per aver già lasciato un’impronta netta sul mercato. Dunque gli aspetti sotto cui confrontarsi, prima di decidere se e quanto ispirarsi ad un modello estero di normativa in materia di distribuzione, risultano molteplici e meritevoli di un’attenta analisi.


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