Corte di Giustizia Europea: costi della polizia stradale non rientrano nei pedaggi Causa C-321/19

Corte di Giustizia Europea: costi della polizia stradale non rientrano nei pedaggi

Sentenza della Corte (Prima Sezione) del 28 ottobre 2020 BY e CZ contro Bundesrepublik Deutschland Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Oberverwaltungsgericht für das Land NordrheinWestfalen Rinvio pregiudiziale – Direttiva 1999/62/CE – Direttiva 2006/38/CE – Tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture – Articolo 7, paragrafo 9 – Articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2 – Pedaggi – Principio del recupero dei costi d’infrastruttura – Costi d’infrastruttura – Costi di esercizio – Costi connessi alla polizia stradale – Superamento dei costi – Effetto diretto – Giustificazione a posteriori di un’aliquota di pedaggio eccessiva – Limitazione degli effetti della sentenza nel tempo Causa C-321/19

Edizione provvisoria SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione) 28 ottobre 2020 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 1999/62/CE – Direttiva 2006/38/CE – Tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture – Articolo 7, paragrafo 9 – Articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2 – Pedaggi – Principio del recupero dei costi d’infrastruttura – Costi d’infrastruttura – Costi di esercizio – Costi connessi alla polizia stradale – Superamento dei costi – Effetto diretto – Giustificazione a posteriori di un’aliquota di pedaggio eccessiva – Limitazione degli effetti della sentenza nel tempo» Nella causa C-321/19, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunale amministrativo superiore del Land della Renania settentrionale-Vestfalia, Germania), con decisione del 28 marzo 2019, pervenuta in cancelleria il 18 aprile 2019, nel procedimento BY,

CZ contro Bundesrepublik Deutschland, LA CORTE (Prima Sezione), composta da J.-C. Bonichot, presidente di sezione, R. Silva de Lapuerta (relatrice), vicepresidente della Corte, C. Toader, M. Safjan e N. Jääskinen, giudici, avvocato generale: H. Saugmandsgaard Øe cancelliere: M. Krausenböck, amministratrice vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 marzo 2020, considerate le osservazioni presentate: – per CZ e BY, da M. Pfnür e A. Winczura, Rechtsanwälte; – per

la Bundesrepublik Deutschland, M. Schleifenbaum, Rechtsanwälte;

da

J. Hilf,

F. Montag

e

– per il governo tedesco, da D. Klebs e J. Möller, in qualità di agenti; – per la Commissione europea, da W. Mölls e N. Yerrell, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 18 giugno 2020, ha pronunciato la seguente

Sentenza 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture (GU 1999, L 187, pag. 42), come modificata dalla direttiva 2006/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17

maggio 2006 (GU 2006, L 157, pag. 8) (in prosieguo: la «direttiva 1999/62 modificata»).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra BY e CZ, da un lato, e la Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania), dall’altro, in merito alla loro domanda di rimborso di somme pagate a titolo di pedaggi per l’uso delle autostrade federali tedesche.

Contesto normativo Diritto dell’Unione

3 L’articolo 2 della direttiva 1999/62 modificata enuncia quanto segue: «Ai fini della presente direttiva valgono le seguenti definizioni: a) “rete stradale transeuropea”, la rete stradale definita all’allegato I, sezione 2, della decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti [(GU 1996, L 228, pag. 1) – decisione modificata in ultima istanza dal regolamento n. 1791/2006 del Consiglio del 20 novembre 2006 (GU 2006, L 363, pag. 1)], e illustrata con le opportune cartine. Le cartine si riferiscono alle sezioni corrispondenti menzionate nel dispositivo e/o nell’allegato II di detta decisione; a bis) “costi di costruzione”, i costi legati alla costruzione, compresi, se del caso, i costi di finanziamento, di: – infrastrutture

nuove o miglioramenti di infrastrutture nuove (comprese consistenti riparazioni strutturali); o

– infrastrutture

o miglioramenti delle infrastrutture (comprese consistenti riparazioni strutturali) ultimati non più di 30 anni prima del 10 giugno 2008 laddove siano già istituiti sistemi di pedaggio al 10 giugno 2008, o ultimati non più di 30 anni prima dell’istituzione di un nuovo sistema di pedaggio introdotto dopo il 10 giugno 2008; possono essere presi in considerazione come costi di costruzione anche i costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture ultimati anteriormente a tali termini, laddove:

i) uno Stato membro abbia istituito un sistema di pedaggio che prevede il recupero di detti costi mediante un contratto stipulato con un operatore di un sistema di pedaggio o altri atti giuridici di effetto equivalente che entrano in vigore anteriormente al 10 giugno 2008; o ii) uno Stato membro possa dimostrare che i motivi della costruzione delle infrastrutture in questione sono da ricondurre al fatto che queste hanno una durata di vita predeterminata superiore a 30 anni.

In ogni caso la percentuale dei costi di costruzione da prendere in considerazione non deve eccedere l’attuale durata di vita predeterminata dei componenti delle infrastrutture restante al 10 giugno 2008 o, se successiva, alla data di introduzione del nuovo sistema di pedaggio.

I costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture possono includere tutte le spese specifiche per le infrastrutture destinate a ridurre il disturbo connesso al rumore o a migliorare la sicurezza stradale e i pagamenti effettivi da parte del gestore dell’infrastruttura corrispondenti ad elementi ambientali obiettivi, quali la protezione contro la contaminazione del terreno; (...) b) “pedaggio”, il pagamento di una somma determinata per un autoveicolo che effettua un tragitto ben definito su una delle infrastrutture di cui all’articolo 7, paragrafo 1, basata sulla distanza percorsa e sul tipo di autoveicolo; b bis) “pedaggio medio ponderato”, gli importi totali percepiti attraverso i pedaggi in un determinato periodo divisi per i chilometri per autoveicolo in una determinata rete oggetto del pedaggio durante tale periodo, dove gli importi percepiti e i chilometri per autoveicolo sono calcolati per gli autoveicoli ai quali si applicano i pedaggi; (...)».

4 L’articolo 7 di tale direttiva così dispone: «1. Gli Stati membri possono conservare o introdurre pedaggi e/o diritti di utenza sulla rete stradale transeuropea o su parte di essa solo alle condizioni di

cui ai paragrafi da 2 a 12. Ciò lascia impregiudicato il diritto degli Stati membri, nel rispetto del trattato, di applicare pedaggi e/o diritti di utenza a strade che non fanno parte della rete stradale transeuropea, anche a strade parallele sulle quali possa essere deviato il traffico dalla rete stradale transeuropea e/o che sono in concorrenza diretta con alcune parti di tale rete o ad altri tipi di veicoli a motore che non rientrano nella definizione di “autoveicolo” sulla rete stradale transeuropea, a condizione che l’imposizione di pedaggi e/o diritti di utenza su tali strade non risulti discriminatoria nei confronti del traffico internazionale e non provochi distorsioni della concorrenza tra operatori. (...)

9. I pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura. In particolare i pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. I pedaggi medi ponderati possono comprendere anche la remunerazione del capitale o un margine di profitto in base alle condizioni di mercato. (...)».

5 Ai sensi dell’articolo 7 bis, paragrafi da 1 a 3, della medesima direttiva: «1. Nel determinare i livelli di pedaggio medi ponderati applicabili alla rete di infrastrutture in questione o a una parte chiaramente definita di detta rete, gli Stati membri tengono conto dei vari costi di cui all’articolo 7, paragrafo 9. I costi considerati riguardano la rete o parte della rete su cui gravano i pedaggi e gli autoveicoli soggetti al pedaggio. Gli Stati membri possono scegliere di non recuperare tali costi attraverso la riscossione dei pedaggi o di recuperarne solo una percentuale.

2. I pedaggi sono determinati conformemente all’articolo 7 e al paragrafo 1 del presente articolo.

3. Gli Stati membri calcolano i costi per i nuovi sistemi di pedaggio, diversi da quelli che comportano pedaggi in concessione da essi istituiti dopo il 10 giugno 2008, utilizzando un metodo fondato sui principi fondamentali di calcolo di cui all’allegato III. Per i nuovi pedaggi in concessione istituiti dopo il 10 giugno 2008 il livello più alto di pedaggio è equivalente o inferiore al livello risultante dall’applicazione di

un metodo basato sui principi fondamentali di calcolo di cui all’allegato III. La valutazione di tale equivalenza deve essere effettuata in base ad un periodo di riferimento ragionevolmente lungo, adatto alla natura di un contratto di concessione.

Non sono soggetti agli obblighi di cui al presente paragrafo i sistemi di pedaggio già istituiti al 10 giugno 2008 o per i quali sono state ricevute offerte o risposte ad inviti a negoziare in base alla procedura negoziata secondo una procedura di appalto pubblico prima del 10 giugno 2008; ciò è valido per tutto il periodo di applicazione di detti sistemi e a condizione che non subiscano modifiche sostanziali».

6 L’allegato III della direttiva 1999/62 modificata, intitolato «Principi fondamentali per l’attribuzione dei costi e il calcolo dei pedaggi», al punto 3, così dispone: «Costi inerenti al funzionamento, alla gestione e al sistema di pedaggio Vi sono compresi tutti i costi sostenuti dall’operatore dell’infrastruttura che non rientrano nella sezione 2 e che riguardano l’attuazione, il funzionamento e la gestione dell’infrastruttura e del sistema di pedaggio. Essi comprendono in particolare: – i costi per la costruzione, la posa e il mantenimento delle cabine di

pedaggio e altri sistemi di pagamento, – le

spese quotidiane di funzionamento, di amministrazione e di applicazione del sistema di riscossione del pedaggio,

– le tasse e i diritti amministrativi relativi ai contratti di concessione, – le spese di gestione, amministrazione e servizio relative al funzionamento

dell’infrastruttura.

I costi possono includere una remunerazione del capitale o il margine di utile che rispecchi il grado del rischio trasferito.

Tali costi devono essere ripartiti su una base equa e trasparente fra tutte le classi di autoveicoli soggette al sistema di pedaggio».

Diritto tedesco

7 Secondo il giudice del rinvio, l’importo dei pedaggi per l’uso delle autostrade federali tedesche per il periodo compreso tra il 1º gennaio 2009 e il 31 dicembre 2014 è fissato, in forza dell’articolo 14, paragrafo 3, del Bundesfernstraßenmautgesetz (legge relativa ai pedaggi sui grandi assi stradali federali), del 12 luglio 2011 (BGBl. 2011 I S., pag. 1378), mediante l’allegato 4 di quest’ultimo. Tale allegato stabilisce detti pedaggi sulla base, da un lato, di un importo fissato per chilometro per i veicoli o le combinazioni di veicoli aventi fino a tre assi e quelli aventi quattro o più assi e, dall’altro, della categoria alla quale è collegato il veicolo, che dipende dal livello di emissioni inquinanti. Le aliquote dei pedaggi variano tra EUR 0,141 ed EUR 0,288.

8 Tale giudice precisa che l’aliquota dei pedaggi applicabile al periodo del rimborso richiesto, compreso tra il 1º gennaio 2010 e il 18 luglio 2011, è stata calcolata sulla base dell’«Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland» (relazione peritale sui costi delle infrastrutture stradali in Germania), del 30 novembre 2007 (in prosieguo: il «WKG 2007»), relativo a un periodo di calcolo compreso tra il 2007 e il 2012, tenendo in considerazione, in particolare, i costi del capitale investito nell’acquisto dei terreni sui quali sono state costruite le autostrade e gli oneri di esercizio delle infrastrutture stradali, vale a dire i costi di costruzione, le spese relative al sistema di riscossione dei pedaggi nonché i costi connessi alla polizia stradale.

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

9 BY e CZ hanno gestito, fino al 31 agosto 2015, una società di diritto polacco che esercitava attività di trasporto su strada, in particolare sul territorio tedesco.

10 In tale qualità, BY e CZ hanno pagato, per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2010 e il 18 luglio 2011, l’importo complessivo di EUR 12 420,53 alla Repubblica federale di Germania a titolo di pedaggi per l’uso delle autostrade federali tedesche.

11 Ritenendo che tale somma fosse eccessiva, BY e CZ hanno proposto un ricorso diretto a ottenerne il rimborso dinanzi al Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia, Germania), che ha respinto il loro ricorso.

12 BY e CZ hanno proposto appello avverso tale decisione dinanzi al giudice del rinvio, facendo valere, in sostanza, che le modalità di calcolo sulla base delle

quali sono state fissate le aliquote dei pedaggi che essi hanno dovuto pagare hanno portato a stabilire aliquote eccessive, in violazione del diritto dell’Unione.

13 Al fine di statuire sulla questione sottopostagli, il giudice del rinvio ritiene che occorra esaminare preliminarmente se l’articolo 7, paragrafo 9, e l’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 modificata abbiano effetto diretto e se tali disposizioni siano state trasposte in modo corretto nel diritto tedesco.

14 A tale riguardo, il giudice del rinvio rammenta, in primo luogo, che, nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 5 febbraio 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, EU:C:2004:76), la Corte ha dichiarato che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 non poteva essere invocato dai singoli contro un’autorità pubblica in caso di omessa o d’incompleta trasposizione di tale direttiva. Tuttavia, a seguito delle modifiche apportate dal legislatore dell’Unione a tale direttiva in virtù della direttiva 2006/38, esso ritiene che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata abbia effetto diretto.

Infatti, secondo il giudice del rinvio, tale disposizione contiene ormai un divieto di superamento dei costi in forza del quale sono vietate aliquote di pedaggi eccessive non giustificate da costi d’infrastruttura.

15 In secondo luogo, esso si chiede, in sostanza, se i costi connessi alla polizia stradale, che sono stati presi in considerazione al momento della fissazione dell’aliquota dei pedaggi di cui trattasi nel procedimento principale, rientrino nella nozione di «costi di esercizio», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata.

16 Peraltro, pur rilevando che le modalità di calcolo delle aliquote dei pedaggi fissate nel diritto tedesco comporterebbero errori, in particolare per quanto riguarda l’inclusione dei costi corrispondenti alla remunerazione del capitale investito nell’acquisto dei terreni sui quali sono state costruite le autostrade, il giudice del rinvio si chiede se possa essere dichiarata una violazione dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata in caso di modesto superamento dei costi d’infrastruttura.

17 In terzo e ultimo luogo, il giudice del rinvio rileva che, nel diritto nazionale, il carattere eccessivo di un’aliquota di pedaggio può essere corretto mediante un calcolo dei costi effettuato a posteriori nell’ambito di un procedimento giurisdizionale. Riferendosi al punto 138 della sentenza del 26 settembre 2000, Commissione/Austria (C-205/98, EU:C:2000:493), esso si chiede se una siffatta normativa nazionale sia conforme al diritto dell’Unione. In caso di risposta

affermativa, il giudice del rinvio si interroga anche sul metodo che occorrerebbe seguire per effettuare tale calcolo.

18 In tali circostanze, l’Oberverwaltungsgericht für das Land NordrheinWestfalen (Tribunale amministrativo superiore del Land della Renania settentrionale-Vestfalia, Germania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se un singolo soggetto tenuto al pagamento del pedaggio possa invocare dinanzi ai giudici nazionali l’osservanza delle disposizioni sul calcolo del pedaggio a norma dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 [modificata] qualora lo Stato membro non abbia rispettato pienamente tali norme al momento della fissazione dei pedaggi per legge o le abbia attuate erroneamente a discapito di chi è soggetto al pedaggio.

2) In caso di soluzione affermativa della prima questione: a) se, quali costi di esercizio della rete di infrastrutture ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, secondo periodo, della direttiva 1999/62 [modificata], possano essere inclusi anche i costi della polizia stradale; b) se un superamento dei costi d’infrastruttura che possono essere inclusi nel pedaggio medio ponderato i) fino al 3,8%, in particolare qualora vengano inclusi costi che, già per principio, non possono essere inclusi, ii) fino al 6% comporti una violazione del divieto di superamento dei costi ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 [modificata] con la conseguenza che il diritto nazionale non sia pertanto applicabile.

3) In caso di soluzione affermativa della questione numero 2, lettera b): a) se la sentenza della Corte di giustizia del 26 settembre 2000 [Commissione/Austria, (C-205/98, EU:C:2000:493, punto 138)], debba essere intesa nel senso che un superamento considerevole dei costi non possa più essere compensato, in sostanza, mediante un calcolo dei costi a posteriori effettuato in un procedimento giurisdizionale, attraverso il quale debba essere provato che l’aliquota

di pedaggio stabilita, in sostanza, non supera effettivamente i costi che possono essere inclusi. b) In caso di soluzione negativa della questione numero 3, lettera a): se, ai fini di un calcolo dei costi a posteriori, effettuato dopo la scadenza del periodo di calcolo, ci si debba basare, per intero, sui costi effettivi e sugli introiti effettivi dei pedaggi, quindi non sulle relative ipotesi formulate in sede di calcolo prognostico originario».

Sulle questioni pregiudiziali Sulla seconda questione, sub a)

19 Con la sua seconda questione, sub a), che occorre esaminare in primo luogo, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata debba essere interpretato nel senso che i costi connessi alla polizia stradale rientrano nella nozione di «costi di esercizio», ai sensi di tale disposizione.

20 A tale riguardo, l’articolo 7, paragrafo 9, prima frase, della direttiva 1999/62 modificata dispone che i pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura. La seconda frase di tale disposizione specifica che i pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. La terza frase di detta disposizione stabilisce che i pedaggi medi ponderati possono comprendere anche la remunerazione del capitale o un margine di profitto in base alle condizioni di mercato.

21 L’articolo 7 bis, paragrafo 1, della direttiva 1999/62 modificata prevede che, nel determinare i livelli di pedaggio medi ponderati applicabili alla rete di infrastrutture di cui trattasi o a una parte chiaramente definita di detta rete, gli Stati membri tengono conto dei vari costi di cui all’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva. Il paragrafo 2 del suddetto articolo 7 bis precisa che i pedaggi sono determinati conformemente al paragrafo 1 di quest’ultimo e all’articolo 7 di detta direttiva.

22 Dalla formulazione di tali disposizioni risulta che i pedaggi medi ponderati devono essere determinati tenendo conto dei soli «costi d’infrastruttura» di cui all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, che rinvia, a tale

riguardo, ai costi di costruzione, esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi.

23 Come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 30 delle sue conclusioni, occorre anzitutto considerare che i costi rilevanti ai fini della risposta alla presente questione sono non già quelli relativi alla costruzione, alla manutenzione o allo sviluppo della rete di infrastrutture interessata, bensì quelli relativi al suo esercizio.

24 Per quanto concerne, in particolare, la nozione di «costi di esercizio» di cui all’articolo 7, paragrafo 9, seconda frase, della direttiva 1999/62 modificata, essa si riferisce ai costi derivanti dall’esercizio dell’infrastruttura di cui trattasi.

25 Tale interpretazione è corroborata dalle disposizioni dell’allegato III, punto 3, della direttiva 1999/62 modificata, secondo le quali i costi di esercizio includono tutti i costi sostenuti dall’operatore dell’infrastruttura che riguardano il funzionamento di quest’ultima. A tale riguardo, occorre rilevare che, sebbene dall’articolo 7 bis, paragrafo 3, di tale direttiva risulti che i principi fondamentali enunciati all’allegato III di quest’ultima si applicano al calcolo dei pedaggi medi ponderati per i sistemi di pedaggi istituiti dopo il 10 giugno 2008, e che tale allegato non è pertanto applicabile nel procedimento principale, esso fornisce, tuttavia, indizi sulla portata delle nozioni equivalenti utilizzate nell’ambito di detta direttiva.

26 Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 32 delle sue conclusioni, le attività di polizia rientrano nella responsabilità dello Stato che agisce nell’esercizio delle sue prerogative di potere pubblico e non in quanto operatore dell’infrastruttura stradale.

27 I costi connessi alla polizia stradale non possono, pertanto, essere considerati come «costi di esercizio» di cui all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata.

28 Una siffatta interpretazione è confermata dai lavori preparatori di tale direttiva.

Infatti, dalla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, che modifica la direttiva 1999/62, presentata il 23 luglio 2003 [COM (2003) 448 def., pag. 4], risulta che la Commissione europea aveva inizialmente proposto di prendere in considerazione, ai fini della determinazione delle aliquote dei pedaggi, costi esterni quali i costi connessi agli incidenti non coperti dalle assicurazioni che restano a carico della società nel suo complesso. Tali costi

avrebbero dovuto comprendere, in particolare, i costi amministrativi dei servizi pubblici mobilizzati nell’ambito di incidenti stradali. Tuttavia, il legislatore dell’Unione non ha accolto tale proposta nella direttiva 1999/62 modificata.

29 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione, sub a), dichiarando che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata deve essere interpretato nel senso che i costi connessi alla polizia stradale non rientrano nella nozione di «costi di esercizio», ai sensi di tale disposizione.

Sulla seconda questione, sub b)

30 Con la sua seconda questione, sub b), che occorre esaminare in secondo luogo, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata debba essere interpretato nel senso che osta a che i pedaggi medi ponderati superino i costi d’infrastruttura della rete di infrastrutture di cui trattasi del 3,8% o del 6%, in particolare a causa dell’inclusione di costi che non rientrano nella nozione di «costi d’infrastruttura», ai sensi di tale disposizione.

31 A tale riguardo, come risulta dai punti 20 e 22 della presente sentenza, da un lato, l’articolo 7, paragrafo 9, prima frase, della direttiva 1999/62 modificata prevede che i pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura. Dall’altro, gli Stati membri devono determinare i pedaggi medi ponderati tenendo conto dei soli «costi d’infrastruttura», come espressamente elencati in tale articolo.

32 Ne consegue che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata osta a qualsiasi superamento dei costi d’infrastruttura della rete di infrastrutture di cui trattasi che risulti da errori di calcolo non trascurabili o dall’inclusione di costi che non rientrano tra quelli previsti da tale disposizione, quali i costi connessi alla polizia stradale.

33 Di conseguenza, occorre rispondere alla seconda questione, sub b), dichiarando che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata deve essere interpretato nel senso che osta a che i pedaggi medi ponderati superino i costi d’infrastruttura della rete di infrastrutture di cui trattasi del 3,8% o del 6%, a causa di errori di calcolo non trascurabili o dell’inclusione di costi che non rientrano nella nozione di «costi d’infrastruttura», ai sensi di tale disposizione.

Sulla prima questione

34 Con la sua prima questione, che occorre esaminare in terzo luogo, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se un singolo possa invocare le disposizioni dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 modificata dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro qualora quest’ultimo non abbia rispettato tali disposizioni o le abbia trasposte in modo non corretto.

35 Secondo una giurisprudenza costante della Corte, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere nei confronti di uno Stato membro dinanzi ai suoi giudici nazionali, vuoi qualora esso abbia omesso di trasporre la direttiva in diritto nazionale entro i termini, vuoi qualora l’abbia trasposta in modo non corretto (sentenza del 21 novembre 2018, Ayubi, C-713/17, EU:C:2018:929, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).

36 Una disposizione del diritto dell’Unione è incondizionata se sancisce un obbligo non soggetto ad alcuna condizione né subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di alcun atto da parte delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri. Essa è sufficientemente precisa per poter essere invocata da un singolo ed applicata dal giudice se sancisce un obbligo in termini non equivoci (sentenza del 1° luglio 2010, Gassmayr, C-194/08, EU:C:2010:386, punto 45).

37 Al punto 42 della sentenza del 5 febbraio 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, EU:C:2004:76), la Corte ha dichiarato che né l’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa all’applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d’utenza riscossi per l’uso di alcune infrastrutture (GU 1993, L 279, pag. 32), né l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 potevano essere invocati dai singoli contro un’autorità pubblica in caso di mancata o d’incompleta trasposizione di tali direttive.

38 Infatti, per quanto riguarda l’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89, secondo il quale le «aliquote dei pedaggi sono connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete d’infrastrutture di cui trattasi», la Corte ha dichiarato, ai punti 40 e 41 di tale sentenza, che tale disposizione non poteva essere considerata incondizionata e sufficientemente precisa per poter essere

invocata dai singoli contro un’autorità pubblica, per il motivo, in primo luogo, che detta disposizione non precisava la natura del nesso che doveva esistere tra le aliquote dei pedaggi e i costi di costruzione, di esercizio e di sviluppo della rete d’infrastrutture di cui trattasi, e che, in secondo luogo, tale disposizione non definiva le suddette tre voci di spesa e, in terzo luogo, che essa, pur imponendo linee di orientamento generale per il calcolo dei pedaggi, non indicava alcun metodo di calcolo concreto e lasciava agli Stati membri un amplissimo potere discrezionale al riguardo.

39 Al punto 41 di detta sentenza, la Corte ha ritenuto che tale valutazione si applicasse a fortiori all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62, dato che tale disposizione era formulata in maniera identica all’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89 salvo concernere anziché la nozione di «aliquote dei pedaggi», quella di «pedaggi medi ponderati», senza però definirla.

40 Nel caso di specie, come esposto al punto 22 della presente sentenza, dall’articolo 7, paragrafo 9, prima frase, della direttiva 1999/62 modificata e dall’articolo 7 bis, paragrafi 1, e 2, di tale direttiva, risulta che i pedaggi medi ponderati devono essere determinati tenendo conto dei soli «costi d’infrastruttura».

41 Prevedendo che i pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli «costi d’infrastruttura», l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata precisa chiaramente la natura del nesso che deve esistere tra le aliquote dei pedaggi e i costi d’infrastruttura di cui trattasi.

42 Inoltre, dal combinato disposto dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, risulta che la «rete di infrastrutture di cui trattasi», di cui a quest’ultima disposizione, corrisponde a una rete di infrastrutture situata sulla «rete stradale transeuropea», la quale è definita all’articolo 2, lettera a), di tale direttiva. Detta direttiva definisce altresì, al suo articolo 2, le nozioni di «pedaggi», di «pedaggi medi ponderati» nonché di «costi di costruzione».

43 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 83 delle sue conclusioni, le principali carenze evidenziate dalla Corte nella sentenza del 5 febbraio 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, EU:C:2004:76), che impedivano all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 di avere effetto diretto sono state quindi colmate dal legislatore dell’Unione in occasione delle modifiche apportate a tale direttiva dalla direttiva 2006/38.

44 Sebbene la direttiva 1999/62 modificata lasci ancora un margine di discrezionalità agli Stati membri per quanto riguarda le modalità di calcolo dei pedaggi, tale circostanza non incide sul carattere preciso e incondizionato dell’obbligo di determinare i pedaggi tenendo conto dei soli «costi d’infrastruttura», di cui all’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva.

45 Ne consegue che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata e l’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impongono agli Stati membri che introducono o mantengono pedaggi sulla rete stradale transeuropea un obbligo preciso e incondizionato di determinare il livello di tali pedaggi tenendo conto dei soli «costi d’infrastruttura», vale a dire i costi di costruzione, esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi.

46 Di conseguenza, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che un singolo può invocare direttamente dinanzi ai giudici nazionali l’obbligo di tener conto dei soli costi d’infrastruttura di cui all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, imposto da tale disposizione nonché dall’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, di quest’ultima, contro uno Stato membro qualora quest’ultimo non abbia rispettato tale obbligo o l’abbia trasposto in modo non corretto.

Sulla terza questione

47 Con la sua terza questione, che occorre esaminare in ultimo luogo, il giudice del rinvio chiede se la direttiva 1999/62 modificata, letta alla luce del punto 138 della sentenza del 26 settembre 2000, Commissione/Austria (C-205/98, EU:C:2000:493), debba essere interpretata nel senso che essa osta a che un’aliquota di pedaggio eccessiva sia giustificata a posteriori da un nuovo calcolo dei costi d’infrastruttura effettuato nell’ambito di un procedimento giurisdizionale. In caso di risposta negativa, il giudice del rinvio chiede se tale calcolo debba fondarsi esclusivamente sui costi effettivi e sui proventi del pedaggio realmente riscossi e non sulle ipotesi formulate in sede di calcolo prognostico.

48 A tale riguardo, la Corte ha dichiarato, al punto 138 di tale sentenza, che la Repubblica d’Austria non poteva giustificare l’aumento dell’aliquota dei pedaggi applicabile all’autostrada interessata mediante la produzione di un nuovo metodo di calcolo dei costi, dal momento che, da un lato, essa non aveva spiegato in che misura tale metodo fosse più appropriato, e che, dall’altro, l’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89, secondo il quale le aliquote dei

pedaggi sono connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi, implicava che l’adeguamento delle aliquote dei pedaggi fosse conseguente al calcolo che lo giustificava.

49 Siffatte considerazioni si applicano anche in un caso come quello di cui al procedimento principale, in cui la giustificazione delle aliquote dei pedaggi considerate eccessive risulterebbe non già dall’applicazione a posteriori di una nuova metodologia di calcolo, bensì dall’aggiornamento dei costi d’infrastruttura presi inizialmente in considerazione, nell’ambito di un procedimento giurisdizionale.

50 Ciò premesso, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che la direttiva 1999/62 modificata, letta alla luce del punto 138 della sentenza del 26 settembre 2000, Commissione/Austria (C-205/98, EU:C:2000:493), deve essere interpretata nel senso che essa osta a che un’aliquota di pedaggio eccessiva sia giustificata a posteriori da un nuovo calcolo dei costi d’infrastruttura effettuato nell’ambito di un procedimento giurisdizionale.

Sulla limitazione degli effetti nel tempo della presente sentenza

51 In udienza, la Repubblica federale di Germania ha chiesto alla Corte di limitare gli effetti nel tempo della presente sentenza nell’ipotesi in cui essa dichiarasse che le disposizioni dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 modificata producono un effetto diretto.

52 Per corroborare la sua domanda, la Repubblica federale di Germania ha sostenuto, in primo luogo, che sussiste un’incertezza quanto alla portata della nozione di «costi di esercizio», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, che deriverebbe, in gran parte, dal comportamento adottato dalla Commissione. Infatti, secondo la Repubblica federale di Germania, nei suoi pareri del 10 dicembre 2014, ai sensi dell’articolo 7 nonies, paragrafo 2, della direttiva 1999/62/CE, riguardo all’istituzione di un nuovo sistema di pedaggio in Germania [C(2014)9313 final], e del 16 gennaio 2019, ai sensi dell’articolo 7 nonies, paragrafo 2, della direttiva 1999/62/CE, riguardo all’introduzione di un nuovo dispositivo di pedaggio in Germania [C(2019)60], la Commissione ha considerato i costi connessi alla polizia stradale come rientranti in tale nozione.

53 In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania ha richiamato l’attenzione della Corte sulle gravi conseguenze finanziarie che deriverebbero dall’applicazione retroattiva della presente sentenza.

54 Secondo una giurisprudenza costante, l’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, fornita dalla Corte nell’esercizio della competenza attribuitale dall’articolo 267 TFUE, chiarisce e precisa il significato e la portata della norma stessa, nel senso in cui deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata sin dal momento della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima dell’intervento che statuisce sulla domanda d’interpretazione, purché, d’altro canto, sussistano i presupposti per sottoporre al giudice competente una lite relativa all’applicazione di detta norma (sentenza del 14 marzo 2019, Skanska Industrial Solutions e a., C-724/17, EU:C:2019:204, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).

55 Solo in via del tutto eccezionale, in applicazione di un principio generale di certezza del diritto intrinseco all’ordinamento giuridico dell’Unione, la Corte può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di invocare una disposizione da essa interpretata al fine di rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché una tale limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, cioè la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (sentenza del 14 marzo 2019, Skanska Industrial Solutions e a., C-724/17, EU:C:2019:204, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).

56 Più specificamente, la Corte ha fatto ricorso a tale soluzione soltanto in circostanze ben precise, in particolare quando vi era un rischio di gravi ripercussioni economiche dovute, segnatamente, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente e quando risultava che i singoli e le autorità nazionali erano stati indotti ad adottare un comportamento non conforme al diritto dell’Unione in ragione di una oggettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni di diritto dell’Unione, incertezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione (sentenza del 14 marzo 2019, Skanska Industrial Solutions e a., C-724/17, EU:C:2019:204, punto 57 e giurisprudenza citata).

57 Nel caso di specie, occorre constatare che la Repubblica federale di Germania non ha fornito elementi tali da soddisfare il criterio relativo alla buona fede degli ambienti interessati.

58 In particolare, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 99 e 100 delle sue conclusioni, la Repubblica federale di Germania non ha esposto le ragioni per le quali i pareri della Commissione citati al punto 52 della presente sentenza, mediante i quali tale istituzione ha espresso parere favorevole a nuovi sistemi di pedaggio contenenti costi d’infrastruttura connessi alla polizia stradale, avrebbero contribuito ad ammantare di un’incertezza oggettiva e rilevante la portata dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata.

59 Infatti, l’aliquota dei pedaggi di cui trattasi nel procedimento principale, riguardante il periodo dal 1° gennaio 2010 al 18 luglio 2011, è stata calcolata sulla base del WKG 2007, relativo al periodo di calcolo compreso tra il 2007 e il 2012. Orbene, occorre osservare che detti pareri della Commissione sono successivi a tale periodo di calcolo e non potevano, pertanto, essere presi in considerazione ai fini della determinazione dell’aliquota dei pedaggi di cui trattasi nel procedimento principale.

60 In tali circostanze, non occorre limitare nel tempo gli effetti della presente sentenza.

Sulle spese

61 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara: 1) L’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, come modificata dalla direttiva 2006/38/ CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2006, deve essere interpretato nel senso che i costi connessi alla polizia stradale

non rientrano nella nozione di «costi di esercizio», ai sensi di tale disposizione.

2) L’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62, come modificata dalla direttiva 2006/38, deve essere interpretato nel senso che osta a che i pedaggi medi ponderati superino i costi d’infrastruttura della rete di infrastrutture di cui trattasi del 3,8% o del 6%, a causa di errori di calcolo non trascurabili o dell’inclusione di costi che non rientrano nella nozione di «costi d’infrastruttura», ai sensi di tale disposizione.

3) Un singolo può invocare direttamente dinanzi ai giudici nazionali l’obbligo di tener conto dei soli costi d’infrastruttura di cui all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62, come modificata dalla direttiva 2006/38, imposto da tale disposizione nonché dall’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, di quest’ultima, contro uno Stato membro qualora quest’ultimo non abbia rispettato tale obbligo o l’abbia trasposto in modo non corretto.

4) La direttiva 1999/62, come modificata dalla direttiva 2006/38, letta alla luce del punto 138 della sentenza del 26 settembre 2000, Commissione/Austria (C-205/98, EU:C:2000:493), deve essere interpretata nel senso che essa osta a che un’aliquota di pedaggio eccessiva sia giustificata a posteriori da un nuovo calcolo dei costi d’infrastruttura effettuato nell’ambito di un procedimento giurisdizionale.

Firme

* Lingua processuale: il tedesco.

Edizione provvisoria CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE presentate il 18 giugno 2020 (1)

Causa C-321/19

BY, CZ contro Bundesrepublik Deutschland [domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunale amministrativo superiore del Land della Renania settentrionale-Vestfalia, Germania)] «Rinvio pregiudiziale – Tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture – Direttiva 1999/62/ CE – Direttiva 2006/38/CE – Calcolo del pedaggio – Articolo 7, paragrafo 9 – Principio del recupero dei costi d’infrastruttura – Costi della polizia stradale – Costi di esercizio – Costi esterni – Costi relativi alla remunerazione del capitale – Articolo 7 bis, paragrafi da 1 a 3 – Efficacia diretta – Superamento dei costi di lieve entità – Calcolo a posteriori – Limitazione degli effetti della sentenza nel tempo»

I. Introduzione 1. Il presente procedimento verte sulla determinazione delle aliquote di pedaggio applicate ai mezzi pesanti per l’uso delle autostrade tedesche.

2. La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunale amministrativo superiore del Land Renania settentrionale -Vestfalia, Germania) si inserisce nell’ambito di una controversia tra i gestori di un’impresa di

trasporti, BY e CZ (in prosieguo, i «ricorrenti nel procedimento principale») e la Repubblica federale di Germania (in prosieguo, la «resistente nel procedimento principale») in merito al rimborso dei pedaggi.

3. Essa verte principalmente sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62/CE (2), come modificata dalla direttiva 2006/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2006 (3) (in prosieguo: la «direttiva 1999/62 modificata»). Tale disposizione prevede che i pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura ed elenca gli elementi per il calcolo dei pedaggi.

4. La Corte è invitata a chiarire la questione se tale articolo 7, paragrafo 9, abbia un effetto diretto e se il calcolo dei pedaggi possa comprendere elementi quali i costi della polizia stradale. Inoltre, la Corte dovrà pronunciarsi sulla questione se un superamento dei costi di lieve entità costituisca una violazione di detto articolo e, in caso affermativo, se tale disposizione consenta un calcolo a posteriori nell’ambito di un procedimento giurisdizionale.

5. Con la mia analisi, proporrò alla Corte di interpretare l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, il cui effetto diretto può essere invocato da un singolo, nel senso che non include i costi della polizia stradale.

Le proporrò altresì di dichiarare che un modesto superamento dei costi d’infrastruttura, anche se esiguo, deve essere considerato costitutivo di una violazione di tale disposizione e che quest’ultima, nonché l’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva, ostano a un calcolo a posteriori volto a dimostrare che, in definitiva, le aliquote dei pedaggi fissate non superano di fatto i costi che possono essere presi in considerazione.

II. Contesto normativo A. Diritto dell’Unione 6. L’articolo 2 della direttiva 1999/62 modificata prevede: «Ai fini della presente direttiva valgono le seguenti definizioni: a) “rete stradale transeuropea”, la rete stradale definita all’allegato I, sezione 2, della decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti [(GU 1996, L 228, pag. 1) – decisione modificata

in ultima istanza dal regolamento n. 1791/2006 del Consiglio del 20 novembre 2006 (GU 2006, L 363, pag. 1)], e illustrata con le opportune cartine. Le cartine si riferiscono alle sezioni corrispondenti menzionate nel dispositivo e/o nell’allegato II di detta decisione; a bis) “costi di costruzione”, i costi legati alla costruzione, compresi, se del caso, i costi di finanziamento di: – infrastrutture

nuove o miglioramenti di infrastrutture nuove (comprese consistenti riparazioni strutturali); o

– infrastrutture

o miglioramenti delle infrastrutture (comprese consistenti riparazioni strutturali) ultimati non più di 30 anni prima del 10 giugno 2008, laddove siano già istituiti sistemi di pedaggio al 10 giugno 2008, o ultimati non più di 30 anni prima dell’istituzione di un nuovo sistema di pedaggio introdotto dopo il 10 giugno 2008; (…) (4);

(…) ii) (…) I costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture possono includere tutte le spese specifiche per le infrastrutture destinate a ridurre il disturbo connesso al rumore o a migliorare la sicurezza stradale e i pagamenti effettivi da parte del gestore dell’infrastruttura corrispondenti ad elementi ambientali obiettivi, quali la protezione contro la contaminazione del terreno; a ter) “costi di finanziamento”, gli interessi sui prestiti e/o la remunerazione dell’eventuale capitale apportato dagli azionisti; (...) b) “pedaggio”, il pagamento di una somma determinata per un autoveicolo che effettua un tragitto ben definito su una delle infrastrutture di cui all’articolo 7, paragrafo 1, basata sulla distanza percorsa e sul tipo di autoveicolo; b bis) “pedaggio medio ponderato”, gli importi totali percepiti attraverso i pedaggi in un determinato periodo divisi per i chilometri per autoveicolo in una determinata rete oggetto del pedaggio durante tale periodo, dove gli

importi percepiti e i chilometri per autoveicolo sono calcolati per gli autoveicoli ai quali si applicano i pedaggi; (...)».

7. L’articolo 7 di tale direttiva dispone ai suoi paragrafi 1, 9 e 10: «1. Gli Stati membri possono conservare o introdurre pedaggi e/o diritti di utenza sulla rete stradale transeuropea o su parte di essa solo alle condizioni di cui ai paragrafi da 2 a 12. (...) (...)

9. I pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura. In particolare i pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. I pedaggi medi ponderati possono comprendere anche la remunerazione del capitale o un margine di profitto in base alle condizioni di mercato [(5)].

10. a) Fatti salvi i pedaggi medi ponderati di cui al paragrafo 9, gli Stati membri hanno la facoltà di differenziare le aliquote dei pedaggi riscossi, al fine, tra l’altro, di lottare contro i danni ambientali e la congestione, ridurre al minimo i danni alle infrastrutture, ottimizzare l’uso dell’infrastruttura interessata o promuovere la sicurezza stradale, a condizione che la differenziazione: (...)

– non sia finalizzata a generare ulteriori introiti da pedaggio (tali da

comportare pedaggi medi ponderati non conformi al paragrafo 9) essendo gli aumenti degli introiti non intenzionali controbilanciati mediante modifiche della struttura della differenziazione che devono essere attuate entro due anni dalla fine dell’anno finanziario in cui gli introiti da pedaggio addizionali sono stati generati, (...)».

8. L’articolo 7, paragrafo 11, di detta direttiva prevede che in casi eccezionali, riguardanti infrastrutture situate in regioni montane e previa comunicazione alla Commissione, è possibile applicare una maggiorazione ai pedaggi per specifici tratti stradali in caso di acuta congestione che ostacola la libera circolazione degli autoveicoli o di significativi danni ambientali causati

dall’uso degli autoveicoli, purché siano rispettate talune condizioni e, in particolare, i limiti massimi di superamento dei pedaggi medi moderati espressi in percentuale di questi ultimi.

9. L’articolo 7 bis di detta direttiva è formulato nel modo seguente: «1. Nel determinare i livelli di pedaggio medi ponderati applicabili alla rete di infrastrutture in questione o a una parte chiaramente definita di detta rete, gli Stati membri tengono conto dei vari costi di cui all’articolo 7, paragrafo 9. I costi considerati riguardano la rete o parte della rete su cui gravano i pedaggi e gli autoveicoli soggetti al pedaggio. Gli Stati membri possono scegliere di non recuperare tali costi attraverso la riscossione dei pedaggi o di recuperarne solo una percentuale.

2. I pedaggi sono determinati conformemente all’articolo 7 e al paragrafo 1 del presente articolo.

3. Gli Stati membri calcolano i costi per i nuovi sistemi di pedaggio, diversi da quelli che comportano pedaggi in concessione da essi istituiti dopo il 10 giugno 2008, utilizzando un metodo fondato sui principi fondamentali di calcolo di cui all’allegato III. (...)

Non sono soggetti agli obblighi di cui al presente paragrafo i sistemi di pedaggio già istituiti al 10 giugno 2008 o per i quali sono state ricevute offerte o risposte ad inviti a negoziare in base alla procedura negoziata secondo una procedura di appalto pubblico prima del 10 giugno 2008; ciò è valido per tutto il periodo di applicazione di detti sistemi e a condizione che non subiscano modifiche sostanziali. (...)».

10. L’allegato III della medesima direttiva, intitolato «Principi fondamentali per l’attribuzione dei costi e il calcolo dei pedaggi», ai punti 2.1, 3 e 4 così dispone: «2.1 Costo dell’investimento – Il costo dell’investimento deve includere i costi di costruzione

(compreso il costo di finanziamento) e i costi di sviluppo dell’infrastruttura più, se del caso, la remunerazione del capitale

investito o il margine di utile. Vanno inoltre inclusi i costi per l’acquisizione del terreno, la pianificazione, la progettazione, la supervisione dei contratti di costruzione, la gestione del progetto, le ricerche archeologiche e le indagini del suolo nonché altri costi accessori pertinenti. (…)

– Tutti i costi storici devono essere basati sugli importi pagati. I costi

ancora da sostenere saranno basati su previsioni ragionevoli.

– Gli

investimenti pubblici possono essere considerati prestiti finanziati. Il tasso d’interesse da applicare ai costi storici è il tasso applicato ai prestiti pubblici.

(...)

– Le riserve per la remunerazione del capitale o il margine di utile

stimati devono essere ragionevoli alla luce delle condizioni di mercato e possono essere differenziate allo scopo di fornire a terzi contraenti incentivi sui risultati per quanto riguarda i requisiti di qualità del servizio. La remunerazione del capitale può essere valutata mediante indicatori economici quali il TIR (tasso interno di rendimento) o il CMPC/WACC (costo medio ponderato del capitale). (...)

3. Costi inerenti al funzionamento, alla gestione e al sistema di pedaggio Vi sono compresi tutti i costi sostenuti dall’operatore dell’infrastruttura che non rientrano nella sezione 2 e che riguardano l’attuazione, il funzionamento e la gestione dell’infrastruttura e del sistema di pedaggio. (...) (…)

4. Quota di traffico merci, fattori di equivalenza e meccanismo di correzione – Il calcolo dei pedaggi deve basarsi su quote effettive o previste di

autoveicoli/km di autoveicoli pesanti adeguate, se del caso, mediante fattori di equivalenza, per tenere debitamente conto dell’aumento dei

costi di costruzione e di riparazione dell’infrastruttura a causa del suo utilizzo da parte degli automezzi.

– Nella tabella sottostante è fornita una serie di fattori indicativi di

equivalenza. Eventuali fattori di equivalenza utilizzati da uno Stato membro con rapporti che differiscano da quelli presentati nella tabella devono essere basati su criteri obiettivamente giustificabili e resi pubblici. (...)

– I sistemi di pedaggio basati su previsioni di livelli di traffico devono

prevedere un meccanismo di correzione con il quale i pedaggi sono adeguati periodicamente per correggere eventuali recuperi di costi per difetto o per eccesso dovuti a errori di previsione» B. Diritto tedesco 11. L’importo dei pedaggi per l’uso delle autostrade federali tedesche per il periodo compreso tra il 1°gennaio 2009 e il 31 dicembre 2014 è fissato, secondo il giudice del rinvio, in forza dell’articolo 14, paragrafo 3, del Bundesfernstraßenmautgesetz (legge relativa ai pedaggi sui grandi assi stradali federali), del 12 luglio 2011 (BGBl. I S. 1378), mediante l’allegato 4 di quest’ultima. Quest’ultima stabilisce l’aliquota di pedaggio per chilometro per i veicoli o le combinazioni di veicoli aventi fino a tre assi e quelli aventi quattro assi o più in funzione di quattro categorie corrispondenti al grado di inquinamento emesso. Le aliquote vanno da EUR 0,141 a EUR 0,288.

12. Il giudice del rinvio precisa che l’aliquota di pedaggio applicabile al periodo del rimborso richiesto, compreso tra il 1°gennaio 2010 e il 18 luglio 2011, è stata calcolata sulla base dell’«Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland», anche denominato «Wegekostengutachten» (relazione peritale sui costi delle infrastrutture stradali in Germania), del 30 novembre 2007, relativo a un periodo di calcolo compreso tra il 2007 e il 2012 (in prosieguo: il «WKG 2007»). Per quanto riguarda la valutazione dei terreni utilizzati per la costruzione d’autostrade, il giudice del rinvio constata che sono i risultati del «Wegekostenrechnung für das Bundesfernstraßennetz unter Berücksichtigung der Vorbereitung einer streckenbezogenen Autobahnbenutzungsgebühr» (relazione peritale del 2002 sui costi delle infrastrutture stradali), del marzo 2002, relativo a un periodo di

calcolo compreso tra il 2003 e il 2010, che sono stati presi come base di calcolo secondo un complemento di informazioni inserito il 22 settembre 2008 nel WKG 2007.

III. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte 13. I ricorrenti nel procedimento principale hanno gestito, fino al 31 agosto 2015, in forma giuridica di società semplice di diritto polacco («Spółka Cywilna»), un’impresa di trasporti su strada con sede in Polonia e che effettuava tragitti in particolare in Germania. In tale contesto, i ricorrenti nel procedimento principale hanno pagato per il periodo compreso tra il 1 °gennaio 2010 e il 18 luglio 2011, una somma a titolo di pedaggi per l’uso delle autostrade federali tedesche.

14. Ritenendo che tale somma fosse eccessiva, i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto, a nome della loro società, un ricorso diretto a ottenere il rimborso della somma versata (6) dinanzi al Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia, Germania). Poiché quest’ultimo ha respinto il loro ricorso, i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto appello dinanzi al giudice del rinvio, facendo valere, in sostanza, che il calcolo dei costi dei pedaggi applicati nella fattispecie è eccessivo e si pone in contrasto con il diritto dell’Unione.

15. Per risolvere tale questione, il giudice del rinvio ritiene che occorra esaminare preliminarmente se l’articolo 7, paragrafo 9, e l’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 modificata abbiano effetto diretto e se tali disposizioni siano state correttamente trasposte nel diritto tedesco.

16. A tal riguardo, detto giudice rammenta, in primo luogo, che, nella causa che ha dato luogo alla sentenza Rieser Internationale Transporte (7), la Corte ha dichiarato che la versione iniziale dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 (8) non poteva essere invocata dai singoli contro un’autorità pubblica in caso di mancata o d’incompleta trasposizione di tale direttiva. Secondo la Corte, detta disposizione non può essere considerata incondizionata e tanto precisa da poter essere invocata dai singoli contro un’autorità pubblica.

17. Tuttavia, a seguito delle modifiche effettuate dal legislatore dell’Unione, il giudice del rinvio ritiene che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62

modificata abbia effetto diretto. Tale giudice sottolinea che la direttiva di modifica ha fornito precisazioni normative che potrebbero essere considerate «incondizionate e sufficientemente precise». Il giudice del rinvio indica altresì che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata contiene, a suo parere, un divieto di superamento dei costi in forza del quale sono vietate aliquote di pedaggio eccessive non giustificate dai costi delle infrastrutture.

18. In secondo luogo, il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se i costi della polizia stradale, che sono stati presi in considerazione al momento della fissazione dell’aliquota dei pedaggi di cui trattasi nel procedimento principale, rientrino nella nozione di «costi di esercizio», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata. A suo avviso, le attività della polizia non servirebbero a garantire il funzionamento delle infrastrutture, ma piuttosto a vigilare affinché gli utenti della strada rispettino le norme di circolazione e a trattare le conseguenze di eventuali infrazioni a queste ultime. Peraltro, pur rilevando che le aliquote di pedaggio fissate nel diritto tedesco si fonderebbero su errori di calcolo, in particolare per quanto riguarda il calcolo della remunerazione del capitale investito nell’acquisto dei terreni sui quali sono state costruite le autostrade, il giudice del rinvio si chiede se possa essere dichiarata una violazione dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata in caso di modesto superamento dei costi d’infrastruttura.

19. In terzo e ultimo luogo, il giudice del rinvio rileva che il diritto nazionale consente che un’aliquota di pedaggio eccessiva possa essere corretta a posteriori nell’ambito di un procedimento giurisdizionale. Riferendosi al punto 138 della sentenza Commissione/Austria (9), esso si chiede se una siffatta normativa nazionale sia conforme al diritto dell’Unione. A tal riguardo, il giudice del rinvio pone altresì la questione diretta a chiarire se ci si debba basare, per intero, sui costi effettivi e sugli introiti effettivi dei pedaggi al fine di calcolare i costi a posteriori dopo la scadenza del periodo di calcolo.

20. In tali circostanze l’Oberverwaltungsgericht für das Land NordrheinWestfalen (Tribunale amministrativo superiore del Land Renania settentrionaleVestfalia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se un singolo soggetto tenuto al pagamento del pedaggio possa invocare dinanzi ai giudici nazionali l’osservanza delle disposizioni sul calcolo del pedaggio a norma dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della [direttiva 1999/62 modificata] (a prescindere dalle

disposizioni del suo articolo 7 bis, paragrafo 3, in combinato disposto con l’allegato III) qualora lo Stato membro non abbia rispettato pienamente tali norme al momento della fissazione dei pedaggi per legge o le abbia attuate erroneamente a discapito di chi è soggetto al pedaggio.

2) In caso di soluzione affermativa della prima questione: a) se, quali costi di esercizio della rete di infrastrutture ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, secondo periodo, della [direttiva 1999/62 modificata], possano essere inclusi anche i costi della polizia stradale; b) se un superamento dei costi d’infrastruttura che possono essere inclusi nel pedaggio medio ponderato aa) fino al 3,8%, in particolare qualora vengano inclusi costi che, già per principio, non possono essere inclusi, bb) fino al 6% comporti una violazione del divieto di superamento dei costi ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della [direttiva 1999/62 modificata] con la conseguenza che il diritto nazionale non sia pertanto applicabile.

3) In caso di soluzione affermativa della questione numero 2, lettera b): a) se [la sentenza Commissione/Austria (punto 138)], debba essere intesa nel senso che un superamento considerevole dei costi non possa più essere compensato, in sostanza, mediante un calcolo dei costi a posteriori effettuato in un procedimento giurisdizionale, attraverso il quale debba essere provato che l’aliquota di pedaggio stabilita, in sostanza, non supera effettivamente i costi che possono essere inclusi. b) In caso di soluzione negativa della questione numero 3, lettera a): se, ai fini di un calcolo dei costi a posteriori, effettuato dopo la scadenza del periodo di calcolo, ci si debba basare, per intero, sui costi effettivi e sugli introiti effettivi dei pedaggi, quindi non sulle relative ipotesi formulate in sede di calcolo prognostico originario».

21. Osservazioni scritte sono state depositate dai ricorrenti nel procedimento principale, dalla resistente nel procedimento principale, dal governo tedesco

nonché dalla Commissione. Le stesse parti e le parti interessate sono state rappresentate nell’udienza di discussione tenutasi il 4 marzo 2020.

IV. Analisi 22. Propongo di analizzare le questioni del giudice del rinvio iniziando con la seconda questione pregiudiziale che mira, in sostanza, a chiarire se i costi della polizia stradale costituiscano costi di esercizio della rete di infrastrutture ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, e se un modesto superamento dei costi d’infrastruttura comporti una violazione di tale disposizione (sezione A). Tale impostazione consentirà di determinare in quale misura un calcolo del pedaggio, come quello effettuato nella fattispecie, ponga un problema di conformità con la direttiva 1999/62 modificata. Tali elementi di analisi costituiranno un punto di riferimento nell’ambito dell’esame della prima questione pregiudiziale relativa all’effetto diretto delle disposizioni di tale direttiva (sezione B). Successivamente, procederò all’esame della terza e ultima questione pregiudiziale, che ha ad oggetto il calcolo a posteriori (sezione C).

Infine, tratterò l’argomento della limitazione nel tempo degli effetti della sentenza della Corte (sezione D).

A. Sui costi della polizia stradale e su un modesto superamento dei costi d’infrastruttura (seconda questione pregiudiziale) 23. Esaminerò in un primo tempo se i costi d’infrastruttura comprendano i costi della polizia stradale prima di esaminare, in un secondo tempo, se un modesto superamento dei costi d’infrastruttura possa essere conforme alla direttiva 1999/62 modificata.

1. Sui costi della polizia stradale [seconda questione, lettera a)] 24. Ritengo che i costi della polizia stradale non costituiscano costi d’infrastruttura, in particolare costi di esercizio, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata.

25. Conformemente a un metodo di interpretazione classico (10), la mia analisi si fonda sul tenore letterale di tale disposizione, sui lavori preparatori della direttiva 1999/62 modificata e sulla finalità di tale direttiva. a) Sull’interpretazione letterale

26. Occorre far riferimento alla formulazione dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, nella sua interezza. Constato, anzitutto, che tale disposizione non menziona affatto i costi della polizia stradale nel calcolo dei «pedaggi» (11). Risulta, peraltro, dall’analisi letterale dei termini di tale disposizione che essa elenca in modo tassativo gli elementi che possono figurare in tale calcolo.

27. La prima frase di tale articolo 7, paragrafo 9, di detta direttiva prevede quindi che i pedaggi, definiti come il pagamento di una somma determinata per un autoveicolo che effettua un tragitto ben definito su una delle infrastrutture, si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura. Tale principio è esplicitato nelle frasi seguenti relative ai «pedaggi medi ponderati», definiti come gli importi percepiti attraverso i pedaggi in un determinato periodo e in funzione dei chilometri per autoveicolo (12). La seconda frase specifica che i pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. La terza frase precisa che i pedaggi medi ponderati possono comprendere anche la remunerazione del capitale o un margine di profitto in base alle condizioni di mercato.

28. Il nesso tra la prima frase, relativa ai pedaggi, e i costi che possono essere presi in considerazione ai fini del loro calcolo emerge dall’impiego, nella seconda frase, dall’espressione «in particolare» o di una terminologia analoga nelle diverse versioni linguistiche (13). Tale nesso emerge anche dalla terza frase, la quale precisa quali altri elementi i pedaggi medi ponderati «possono [anche] comprendere».

29. L’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata stabilisce quindi i soli elementi che possono essere presi in considerazione nel calcolo dei pedaggi medi ponderati.

30. Per quanto riguarda i costi pertinenti, questi sono limitati ai costi di costruzione, di esercizio, di manutenzione e di sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. I costi di costruzione sono definiti in dettaglio all’articolo 2, lettera a bis), della direttiva 1999/62 modificata e non comprendono i costi della polizia stradale. Tra gli altri costi, quelli relativi alla manutenzione e allo sviluppo della rete non sono affatto idonei a coprire i costi della polizia stradale, e il giudice del rinvio interroga peraltro la Corte, specificamente, solo sui costi di esercizio.

31. Al pari del giudice del rinvio, dei ricorrenti nel procedimento principale e della Commissione, sono del parere che i costi della polizia stradale non siano costi di esercizio. Infatti, la nozione di «costi di esercizio» si riferisce ai costi generati dalla gestione dell’opera di cui trattasi. Orbene, la gestione di un’autostrada non si estende alle attività di polizia.

32. Come sottolineato dalla Commissione, tali attività rientrano nella responsabilità dello Stato che agisce in veste diversa da quella di operatore dell’infrastruttura autostradale, vale a dire in quanto autorità che esercita le prerogative di potere pubblico.

33. Tale interpretazione della nozione di «costi di esercizio» è confermata dalle disposizioni dell’allegato III, punto 3, della direttiva 1999/62 modificata, il quale precisa che si tratta di costi sostenuti dall’operatore. Detto allegato III non è certamente applicabile rationae temporis al calcolo dei pedaggi di cui trattasi nel procedimento principale, poiché conformemente all’articolo 7 bis, paragrafo 3 di tale direttiva, esso non si applica ai sistemi di pedaggio già in essere il 10 giugno 2008, come il sistema di cui trattasi nel procedimento principale, ma può, quantomeno, costituire una fonte di interpretazione della terminologia utilizzata nel resto della direttiva. A tal riguardo, osservo che il nesso tra i costi così considerati e l’operatore sia particolarmente evidente nella versione in lingua tedesca della direttiva 1999/62 modificata che parla di «Kosten für Betrieb» (costi di esercizio) al suo articolo 7, paragrafo 9, e di «Kosten des Infrastrukturbetreibers» (costi sostenuti dall’operatore dell’infrastruttura) al suo allegato III, punto 3 (14). Aggiungo che tale allegato III non menziona affatto i costi della polizia stradale.

34. Aggiungerei per corroborare questa interpretazione che altre disposizioni di tale direttiva mirano a limitare i costi che possono essere presi in considerazione ai fini del calcolo dei pedaggi.

35. L’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 1999/62 modificata prevede quindi che gli Stati membri possono mantenere o introdurre pedaggi sulla rete stradale unicamente alle condizioni di cui all’articolo 7, paragrafi da 2 a 12, di tale direttiva. Secondo l’articolo 7 bis, paragrafo 1, di detta direttiva, gli Stati membri tengono conto dei vari costi di cui all’articolo 7, paragrafo 9, della stessa direttiva nel determinare i livelli di pedaggio medi ponderati. Parimenti, l’articolo 7, paragrafo 10, lettera a), in particolare il terzo trattino di tale disposizione (15) e l’articolo 7, paragrafo 11, lettera b), secondo trattino (16),

della direttiva 1999/62 modificata limitano l’aumento delle aliquote dei pedaggi medi ponderati facendo riferimento all’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva.

36. Ritengo pertanto che non risulti, né espressamente né implicitamente dal testo dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, che i costi della polizia stradale siano coperti da tale disposizione e in particolare dalla nozione di «costi di esercizio» contenuta in detta disposizione. b) Sui lavori preparatori 37. I lavori preparatori confermano tale interpretazione dissipando ogni interrogativo quanto alle intenzioni del legislatore relative alla presa in considerazione dei costi della polizia stradale nei costi d’infrastruttura.

38. Rilevo al riguardo che, sin dal libro verde della Commissione intitolato «Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti» (17), che esamina le possibilità di internalizzazione dei costi esterni (18), la Commissione aveva previsto di includere tra i costi d’infrastruttura i costi della polizia stradale, considerati al pari dei costi dovuti all’inquinamento come costi esterni. Tuttavia, il legislatore dell’Unione ha respinto tale approccio, sia per l’adozione della direttiva 1999/62 sia per l’adozione della direttiva 2006/38 che ha portato alla direttiva 1999/62 modificata.

39. Per quanto riguarda, in primo luogo, i lavori preparatori della direttiva 1999/62, la Commissione aveva ritenuto nella motivazione della sua proposta di direttiva (19) che i costi esterni comprendessero i costi della polizia e degli incidenti (20), ma non aveva previsto, in tale fase, di includerli nel testo stesso della direttiva. Quest’ultimo prevedeva unicamente che i pedaggi includessero un elemento destinato a coprire i costi esterni, definiti come «i costi della congestione del traffico, dell’inquinamento atmosferico e acustico» (21).

40. In seno al Parlamento europeo, la Commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la protezione dei consumatori ha, dal canto suo, reso un parere (22) secondo cui la direttiva doveva riferirsi alle quattro fonti principali di costi esterni derivanti dai trasporti, quali enunciate nel libro verde, vale a dire il traffico, l’inquinamento aereo, l’inquinamento acustico e gli incidenti. Il Parlamento non ha tuttavia seguito tale parere e ha addirittura proposto di sopprimere qualsiasi disposizione diretta ad includere costi esterni, in attesa di disporre di più conoscenze al riguardo (23).

41. Non aderendo al punto di vista della Commissione (24), il Consiglio ha adottato una posizione comune che segue l’approccio del Parlamento e non accoglie quindi la nozione di «costi esterni», osservando che non esiste ancora uno studio approfondito su questi ultimi (25). Inoltre, il Consiglio ha sottolineato che gli Stati membri che applicano un sistema di pedaggi devono rispettare il principio fondamentale relativo al nesso tra l’importo dei pedaggi e il costo dell’infrastruttura (26).

42. La direttiva 1999/62 infine adottata dal Parlamento e dal Consiglio non prevedeva alcuna disposizione sui costi esterni (27).

43. Per quanto riguarda, in secondo luogo, i lavori preparatori della direttiva 2006/38, dalla proposta di direttiva (28) risulta che la Commissione aveva previsto, questa volta, di prendere in considerazione i costi della polizia stradale includendo all’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva, il costo degli incidenti, purché quest’ultimo non fosse preso a carico dalle assicurazioni (29).

44. Il Parlamento aveva altresì previsto di tener conto dei costi degli incidenti, limitando al contempo la sua portata ai costi corrispondenti ai pagamenti effettivi da parte del gestore di infrastrutture per gli investimenti destinati a prevenire e a ridurre gli incidenti (30).

45. Il Consiglio ha, tuttavia, adottato una posizione comune che non menziona affatto gli incidenti. Tale istituzione non ha quindi accolto la proposta del Parlamento a tal proposito, la quale però non andava tanto lontano quanto quella della Commissione (31). Il testo della direttiva 1999/62 modificata, infine adottato, non contiene disposizioni sui costi esterni.

46. Di conseguenza, occorre constatare che i lavori preparatori corroborano l’interpretazione secondo la quale l’articolo 7, paragrafo 9, seconda frase, della direttiva 1999/62 modificata non include affatto i costi della polizia stradale. c) Sull’interpretazione teleologica 47. La finalità della direttiva 1999/62 modificata non porta a una conclusione diversa. Dal suo primo e secondo considerando risulta che il legislatore ha deciso di armonizzare, a tappe, i sistemi di prelievo e di istituire equi meccanismi di imputazione ai trasportatori dei costi delle infrastrutture al fine di eliminare le distorsioni di concorrenza tra le imprese di trasporto nell’Unione (32).

48. La direttiva 1999/62 modificata prevede quindi norme vincolanti per tutti gli Stati membri pur contemplando modifiche per il futuro.

49. Orbene, tali modifiche vertono in particolare sull’internalizzazione dei costi esterni e, in tal modo, sull’applicazione del principio chi inquina paga.

Come risulta dai considerando 18 e 19 (33) della direttiva 2006/38, tali modifiche sono previste unicamente per il futuro. Il carattere futuro di tale progetto è confermato dall’articolo 11, comma 3, della direttiva modificata, ai sensi del quale spetta alla Commissione presentare un modello generalmente applicabile, trasparente e comprensibile per la valutazione di tutti i costi esterni, nonché un’analisi dell’impatto sull’internalizzazione dei costi esterni.

50. Di conseguenza, nel frattempo, l’internalizzazione dei costi esterni e in particolare dei costi della polizia stradale è stata deliberatamente esclusa dal legislatore dell’Unione dal campo di applicazione della direttiva 1999/62 modificata e, tenuto conto dei limiti imposti dall’articolo 7, paragrafo 9, di quest’ultima, tali costi non potevano essere inclusi dagli Stati membri nel calcolo dei costi d’infrastruttura.

51. Non condivido quindi l’opinione del governo tedesco, secondo cui la sicurezza del traffico o dell’uso delle infrastrutture, che concerne la polizia stradale, sarebbe una caratteristica della rete stradale, da cui risulterebbe che la mancata presa in considerazione dei primi come costi d’infrastruttura contraddirebbe il principio «chi usa paga» e «chi inquina paga». Non condivido neppure l’opinione della resistente nel procedimento principale secondo cui la mancata presa in considerazione di tali costi nel caso di un operatore pubblico condurrebbe a un trattamento diverso degli operatori pubblici e privati, in quanto i costi sostenuti per garantire la sicurezza dell’infrastruttura dalle pattuglie autostradali, dai concessionari francesi o dalla polizia autostradale (34) costituiscono costi a carico del gestore dell’infrastruttura privata e, di conseguenza, costi di esercizio nell’ambito dei contratti di concessione (35).

52. A tal riguardo, sottolineo, in primo luogo, che le spese specifiche per le infrastrutture destinate a migliorare la sicurezza stradale fanno parte dei costi di finanziamento delle infrastrutture ai sensi dell’articolo 2, lettera a bis), secondo trattino, ii), comma 3, della direttiva 1999/62 modificata. Inoltre, condivido il parere espresso dalla Commissione all’udienza dinanzi alla Corte, ossia che i costi della polizia stradale non costituiscono costi del gestore contrariamente a quelli delle missioni civili, come nel caso degli agenti stradali in Germania o delle pattuglie autostradali in Francia.

53. In secondo luogo, anche la direttiva 1999/62 come modificata da ultimo dalla direttiva 2013/22/UE (36) che prevede all’articolo 2, lettera b ter), un «onere per costi esterni», definisce un tale onere come riscosso per recuperare i costi sostenuti in uno Stato membro in relazione all’inquinamento atmosferico dovuto al traffico e/o all’inquinamento acustico dovuto al traffico. I costi degli incidenti che fanno parte dei costi della polizia stradale non figurano né in tale definizione né in altre disposizioni di tale direttiva.

54. Aggiungo, in terzo luogo, che il parere della Commissione del 10 dicembre 2014 (37), invocato dalla resistente nel procedimento principale come prova del fatto che la Commissione riteneva che i costi della polizia stradale costituissero costi d’infrastruttura, e più in particolare costi di esercizio, nonché il parere della Commissione del 16 gennaio 2019 (38) si riferiscono alle relazioni peritali sui costi delle infrastrutture stradali in Germania per gli anni dal 2013 al 2017 e gli anni dal 2018 al 2022. Essi non coprono quindi il periodo rilevante nella fattispecie. Inoltre, un parere della Commissione che non produce effetti giuridici vincolanti (39), non può modificare la portata giuridica di una direttiva adottata dal Parlamento e dal Consiglio.

55. Di conseguenza, propongo alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale, lettera a), che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata deve essere interpretato nel senso che non include i costi della polizia stradale come costi d’infrastruttura e in particolare come costi di esercizio.

2. Sul modesto superamento questione, lettera b)]

dei costi

d’infrastruttura [seconda

56. Il giudice del rinvio osserva che, secondo la sentenza Commissione/Austria (40), un superamento di più del 150% dei costi di costruzione, esercizio e sviluppo di un’autostrada costituisce una violazione degli obblighi derivanti dell’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89. Tale giudice chiede alla Corte se un modesto superamento di tali costi comporti le stesse conseguenze. a) Sul superamento dei costi d’infrastruttura mediante la considerazione dei costi estranei alla direttiva 1999/62 modificata

presa in

57. Come ho esposto in precedenza (41), l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata esclude che i pedaggi comprendano elementi diversi da quelli menzionati in tale disposizione. Di conseguenza, il superamento

dei costi d’infrastruttura a causa della presa in considerazione di questi altri elementi costituisce una violazione di tale disposizione e l’obbligo di pagare un pedaggio fondato su tali elementi deve essere considerato privo di base giuridica.

58. Per quanto riguarda i costi della polizia stradale, poiché questi ultimi non rientrano né nella nozione di costi di esercizio né – più in generale – nei costi d’infrastruttura, l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata osta a un superamento del 3,8% o a qualsiasi superamento a tale titolo. Di conseguenza, non è pertinente esaminare se sia intervenuto un eventuale errore di calcolo nel calcolo di tali costi nel senso che sarebbero stati presi in considerazione non solo i costi della polizia stradale propriamente detti ma anche i costi connessi alla lotta contro la criminalità in generale (42). Poiché l’insieme di tali costi è estraneo ai costi di cui all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, essi devono essere integralmente esclusi. Non è quindi necessario precisare se i costi per circa EUR 730 milioni per l’anno 2010 consistano esclusivamente in costi connessi alle spese della polizia stradale, come messo in dubbio dal giudice del rinvio e dai ricorrenti nel procedimento principale.

59. Esaminerò di seguito il superamento non già di costi di lieve entità estranei alla direttiva 1999/62 modificata, bensì previsti da quest’ultima, nella fattispecie, i costi relativi alla remunerazione del capitale investito, menzionati all’articolo 7, paragrafo 9, terza frase, della direttiva 1999/62 modificata. b) Sul modesto superamento dei costi remunerazione del capitale investito

d’infrastruttura relativi

alla

60. Propongo alla Corte di dichiarare che anche un modesto superamento dei costi d’infrastruttura relativi alla remunerazione del capitale investito previsti all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata costituisce una violazione di tale disposizione.

61. Nella fattispecie, il superamento dovuto a errori di calcolo nella remunerazione del capitale investito sarebbe del 2,2% (6% - 3,8%).

62. Un siffatto superamento non è certamente paragonabile a quello di oltre il 150% rilevato nella sentenza Commissione/Austria.

63. Tuttavia, rilevo che né l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata né altre disposizioni di tale direttiva contengono regole de minimis.

Inoltre, l’articolo 7, paragrafo 9, prima frase, di tale direttiva enuncia che i pedaggi si fondano sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura, il che osta a un superamento, per quanto modesto.

64. Pertanto, anche un modesto superamento dei costi d’infrastruttura relativi alla remunerazione del capitale investito deve essere considerato come costitutivo di una violazione dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata.

65. Quanto alla questione se vi sia stato un superamento dei costi d’infrastruttura relativi alla remunerazione del capitale investito, sottolineo che la Corte non viene interrogata in modo esplicito al riguardo. Tuttavia, in subordine e al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, fornirò le seguenti precisazioni.

66. Rilevo che il giudice del rinvio ritiene che siano stati commessi errori in quanto il valore del patrimonio di base, vale a dire dei terreni sui quali sono state costruite le autostrade in questione, che è servito al calcolo degli interessi non avrebbe dovuto essere calcolato tenendo conto dei valori giornalieri attualizzati di tale patrimonio. Così facendo, il calcolo sarebbe stato erroneamente fondato sulla finzione di un’impresa parzialmente privata e parzialmente pubblica, in quanto non era seriamente previsto di privatizzare la rete autostradale, nel corso del periodo considerato (43).

67. Secondo tale giudice, se viene utilizzata un’altra «finzione», vale a dire quella di un’«impresa appartenente alla pubblica amministrazione» per riprendere i suoi termini, il valore dei terreni, sulla base del quale sono calcolati gli interessi, potrebbe figurare solo al prezzo di acquisto. Tali valori non potrebbero essere successivamente adattati come lo sono stati nella fattispecie, poiché, in tal caso, non solo il capitale investito, compreso l’inflazione, sarebbe remunerato, ma sarebbe generata un’entrata supplementare che terrebbe conto del costo di sostituzione dei terreni, e ciò anche se questi ultimi non dovessero essere sostituiti.

68. A tal riguardo, rilevo che la possibilità di remunerare il capitale è prevista all’articolo 7, paragrafo 9, terza frase della direttiva 1999/62 modificata. Tale disposizione stabilisce espressamente che i pedaggi medi ponderati possono comprendere la remunerazione del capitale in base alle condizioni di mercato.

Inoltre, l’articolo 2, lettera a bis), di tale direttiva prevede che i costi di costruzione comprendono, se del caso, i costi di finanziamento, i quali sono

definiti all’articolo 2, lettera a ter), di quest’ultima come gli interessi sui prestiti e/o la remunerazione dell’eventuale capitale apportato dagli azionisti.

69. Sebbene sia lasciato agli Stati membri un margine di discrezionalità nel calcolo dei pedaggi, in particolare per applicare un metodo di calcolo piuttosto che un altro e determinare il livello di remunerazione delle infrastrutture, è tuttavia necessario che le scelte effettuate siano realistiche e che i costi corrispondano alla realtà economica esistente o contemplata. In caso contrario, l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata sarebbe privato di ogni effetto utile.

70. Orbene, risulta che se non fosse stata prevista alcuna privatizzazione né alcuna sostituzione delle autostrade e dei terreni su cui esse sono costruite, e in mancanza di altri argomenti economici pertinenti, circostanza che appartiene al giudice del rinvio verificare, quest’ultimo può legittimamente ritenere che non fosse realistico prendere in considerazione il valore attualizzato di tali terreni per il calcolo dei pedaggi.

71. Condivido, di conseguenza, il parere del giudice del rinvio secondo il quale il sindacato del rispetto di detto articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata esige che si verifichi che la valutazione della remunerazione del capitale investito non si basi su postulati erronei che distorcano la realtà economica esistente o progettata.

72. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, a mio avviso occorre rispondere alla seconda questione pregiudiziale, lettera b), che anche un modesto superamento dei costi d’infrastruttura, quali previsti da detto articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata, costituisce una violazione di tale disposizione.

73. Rilevo, in subordine, che l’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva deve essere interpretato nel senso che osta a un calcolo relativo alla remunerazione del capitale, basato su valori che non tengono conto della realtà economica.

B. Sull’effetto diretto (prima questione pregiudiziale) 74. Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio interroga la Corte sull’effetto diretto dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 modificata.

75. Rammento che deriva da una giurisprudenza costante della Corte che, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate, in mancanza di provvedimenti d’attuazione adottati entro i termini, per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva, ovvero in quanto siano atte a definire diritti che i singoli possono fare valere nei confronti dello Stato (44).

76. Dopo la scadenza del termine di trasposizione, il 10 giugno 2008 (45), si pone unicamente la questione se le disposizioni menzionate possano essere considerate sufficientemente precise.

77. Come esposto al paragrafo 69 delle presenti conclusioni, l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata prevede un margine di discrezionalità degli Stati membri nell’ambito del calcolo dei pedaggi medi ponderati. Tuttavia, secondo costante giurisprudenza della Corte, tale circostanza non incide sul carattere preciso e incondizionato di una disposizione, fintantoché sia possibile determinare la tutela minima che deve essere apprestata dagli Stati membri e un controllo giurisdizionale consenta di verificare il rispetto di tale contenuto minimo (46).

78. Inoltre, un margine di discrezionalità non esclude che un controllo giurisdizionale possa essere effettuato al fine di verificare se gli organi nazionali non abbiano ecceduto tale potere (47) e, pertanto, se la normativa nazionale e la sua applicazione siano rimaste entro i limiti tracciati dalla disposizione europea di cui trattasi (48).

79. Per quanto riguarda la direttiva 1999/62, la Corte ha dichiarato nella sentenza Rieser Internationale Transporte, che l’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva non può essere considerato incondizionato e tanto preciso per essere invocato dai singoli contro un’autorità pubblica, poiché tale disposizione è ancora più imprecisa dell’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89. Da tale sentenza emerge che l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 imponeva agli Stati membri linee di orientamento generali per il calcolo dei pedaggi ma non indicava alcun metodo di calcolo concreto e lasciava agli Stati membri un amplissimo potere discrezionale al riguardo (49). Più precisamente, l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 era formulato in maniera identica all’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89 salvo concernere anziché le «aliquote dei pedaggi», i «pedaggi medi ponderati», senza però definire tale nozione (50).

80. L’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89 enunciava che le aliquote dei pedaggi sono connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. Secondo la Corte, tale articolo non precisava la natura di questo collegamento e non dava alcuna definizione né delle tre voci di spesa in oggetto, ossia la costruzione, l’esercizio e lo sviluppo, né della nozione di rete d’infrastrutture di cui trattasi (51).

81. Rilevo che l’articolo 7, paragrafo 9, seconda frase, della direttiva 1999/62 modificata prevede altresì nella sua formulazione che i pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi. Tuttavia, come ho esposto in precedenza (52), detto articolo 7, paragrafo 9, prevede ormai chiaramente che i pedaggi si fondano unicamente sul principio del recupero dei costi d’infrastruttura i quali sono elencati in modo tassativo in tale disposizione, il che limita a maggior ragione il margine di discrezionalità degli Stati membri.

82. Inoltre, contrariamente alle versioni che l’hanno preceduta, la direttiva 1999/62 modificata definisce al suo articolo 2 la rete di infrastruttura interessata, vale a dire, la «rete stradale transeuropea» nonché le nozioni di «pedaggio medio ponderato», di «costi di costruzione» e di «costi di finanziamento».

Questi ultimi possono, se del caso, essere compresi nei costi di costruzione.

83. Ne consegue, a mio avviso, che le principali carenze evidenziate dalla Corte nella sentenza Rieser Internationale Transporte e che impedivano all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 di avere effetto diretto sono state colmate dal legislatore dell’Unione nella direttiva 1999/62 modificata.

L’articolo 7, paragrafo 9, di quest’ultima pone a mio avviso a carico degli Stati membri un chiaro obbligo di determinare i pedaggi basandosi unicamente sui costi elencati in tale disposizione. L’esistenza di un margine di discrezionalità e la mancanza di applicazione nella fattispecie, dell’allegato III di tale direttiva (53) non impediscono un controllo da parte del giudice nazionale, su richiesta di un singolo, dell’osservanza di tale obbligo che consiste nel verificare, quantomeno, che costi estranei a quelli previsti da tale direttiva, come i costi della polizia stradale, non sono stati inclusi nel calcolo dei pedaggi (54).

84. Di conseguenza, a mio parere, occorre rispondere alla prima questione pregiudiziale che un singolo può invocare dinanzi a un giudice nazionale l’effetto diretto dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata al fine di far verificare se la normativa nazionale e la sua applicazione siano rimaste entro i limiti del potere discrezionale previsto dall’articolo 7, paragrafo

9, di tale direttiva, tenendo conto dei costi della polizia stradale nella determinazione dei pedaggi.

C. Sul calcolo a posteriori (terza questione pregiudiziale) 85. Con la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del chiede lumi sulle conseguenze di un’interpretazione da parte della Corte dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata da cui risulterebbe, come da me proposto, che il calcolo dei pedaggi esaminato nell’ambito del procedimento principale è errato. Tale giudice chiede se sia possibile effettuare un calcolo a posteriori dei costi d’infrastruttura basati sui costi effettivi e sugli oneri effettivamente riscossi per i pedaggi. Secondo il giudice del rinvio, un tale calcolo sarebbe consentito dal diritto tedesco in talune circostanze, ma potrebbe derivarne un mancato rimborso degli importi richiesti dai ricorrenti.

86. Infatti, nella misura in cui tali costi sarebbero superiori agli oneri riscossi (55), essi potrebbero compensare le aliquote di pedaggio ritenute eccessive alla luce della direttiva 1999/62 modificata. Il giudice del rinvio precisa che tale compensazione, effettuata al termine di un calcolo a posteriori, è consentita nel diritto tedesco, purché l’errore non sia grave e manifesto.

Tuttavia, tale giudice si chiede se tale compensazione sia conforme alla direttiva 1999/62 modificata, esaminata alla luce della sentenza Commissione/Austria e, più in particolare, del suo punto 138.

87. Rammento che la Corte ha respinto, in tale punto, la giustificazione dell’aumento dell’aliquota dei pedaggi dell’autostrada del Brennero (Austria), fondata su un nuovo metodo di calcolo dei costi presentato dalla Repubblica d’Austria nel corso del procedimento giurisdizionale. La Corte ha ritenuto che tale Stato membro non spiegasse in che misura detto metodo di calcolo fosse più appropriato ai fini del calcolo dei costi dell’autostrada interessata.

88. La Corte ha aggiunto che l’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89 implica che l’adeguamento delle aliquote dei pedaggi sia conseguente al calcolo che lo giustifica e che tale disposizione non può, di conseguenza, giustificare un aumento di tali aliquote con un calcolo effettuato a posteriori.

89. Occorre quindi esaminare se la direttiva 1999/62 modificata, in particolare il suo articolo 7, paragrafo 9, e il suo articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, esaminata alla luce di tale sentenza, debba essere interpretata nel senso che osta a un calcolo a posteriori effettuato in un procedimento giurisdizionale e

attraverso il quale si miri a provare che l’aliquota di pedaggio stabilita, in sostanza, non supera effettivamente i costi che possono essere inclusi.

90. A tal riguardo, rammento, in primo luogo, che un giudice è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione di una sentenza della Corte comporta, conformemente all’articolo 260, paragrafo 1, TFUE. Di conseguenza, se dalla sentenza della Corte risulta che il calcolo dei costi per la determinazione dei pedaggi è errato alla luce della direttiva 1999/62 modificata, il giudice nazionale chiamato a pronunciarsi nel procedimento principale dovrà, qualora sia presentata una domanda in tal senso, esigere il rimborso degli importi versati in eccesso.

91. Tale giudice non potrebbe, senza violare detto articolo 260, paragrafo 1, TFUE e senza pregiudicare l’effettività della direttiva 1999/62 modificata, come interpretata dalla Corte, tener conto dei calcoli a posteriori per dichiarare che non è necessario rimborsare quanto percepito in eccedenza in base a calcoli errati.

92. Aggiungerei, in secondo luogo, che l’articolo 7, paragrafo 9, e l’articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62 modificata non menzionano affatto la possibilità di un calcolo a posteriori. Rammento altresì che l’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva elenca tassativamente gli elementi che possono essere inclusi nel calcolo dei pedaggi.

93. Sottolineerei infine, in terzo luogo, che la direttiva 1999/62 modificata non esclude un adeguamento dei pedaggi fondato sui costi effettivi, purché il sistema di calcolo sia stabilito prima di tale adeguamento e sia comunicato al pubblico. Osservo che siffatta interpretazione è corroborata dall’allegato III, punto 4, primo e terzo trattino, di tale direttiva, che prevede che i pedaggi possono essere adeguati e corretti a intervalli regolari per correggere eventuali recuperi di costi per difetto o per eccesso dovuti a errori di previsione. Tale interpretazione corrisponde all’analisi della Corte al punto 138 della sentenza Commissione/Austria, secondo la quale l’adeguamento delle aliquote di pedaggio deve essere conseguente al calcolo che lo giustifica.

94. Di conseguenza, propongo di rispondere alla terza questione pregiudiziale che la direttiva 1999/62 modificata, in particolare il suo articolo 7, paragrafo 9, e il suo articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, deve essere interpretata nel senso che osta a un calcolo a posteriori effettuato in un procedimento giurisdizionale e attraverso

il quale si miri a provare che l’aliquota di pedaggio stabilita, in sostanza, non supera effettivamente i costi che possono essere inclusi.

D. Sulla limitazione nel tempo degli effetti della sentenza 95. Nell’ipotesi in cui la Corte fornisca alla terza questione pregiudiziale la risposta da me suggerita, la resistente nel procedimento principale chiede di limitare nel tempo gli effetti della futura sentenza. Sottolineo che tale domanda è intervenuta tardivamente, ossia nella fase dell’udienza dinanzi alla Corte.

96. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la limitazione nel tempo degli effetti di una sentenza con cui la Corte ha interpretato in via pregiudiziale una disposizione di diritto dell’Unione rappresenta una misura eccezionale che presuppone che siano soddisfatti due criteri essenziali, ossia la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (56).

97. La Corte ha fatto ricorso a tale soluzione soltanto in circostanze ben precise, in particolare quando vi era un rischio grave di ripercussioni economiche dovute, segnatamente all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente e quando risultava che i singoli e le autorità nazionali erano stati indotti ad adottare un comportamento non conforme al diritto dell’Unione in ragione di una oggettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni di diritto dell’Unione, incertezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione (57).

98. Nella fattispecie, la resistente nel procedimento principale non ha fornito elementi tali da soddisfare questi due criteri cumulativi.

99. Da un lato, quest’ultima non ha giustificato la buona fede degli ambienti interessati. Più precisamente, essa non ha indicato sotto quale profilo i pareri della Commissione del 2014 e del 2019 (58), mediante i quali la Commissione ha espresso parere favorevole a nuovi sistemi di pedaggio contenenti costi d’infrastruttura connessi alla polizia stradale, avrebbe contribuito ad avvolgere in un’incertezza oggettiva e rilevante la portata dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata. Infatti, l’aliquota di pedaggio di cui trattasi nel procedimento principale, relativa al periodo compreso tra il 1°gennaio 2010 e il 18 luglio 2011, è stata calcolata sulla base del WKG 2007, relativo al periodo di calcolo compreso tra il 2007 e il 2012 (59).

100. È quindi giocoforza constatare che tali pareri sono successivi al periodo considerato e non è stato dunque possibile prenderli in considerazione ai fini della determinazione dei pedaggi di cui trattasi nel procedimento principale.

101. Dall’altro, la resistente nel procedimento principale, che ha chiesto, nel corso dell’udienza, una limitazione nel tempo degli effetti della sentenza, non ha fornito precisazioni in merito alla presenza di un rischio di gravi inconvenienti dal punto di vista economico. Sono consapevole della rilevanza economica potenziale di tale procedimento. Tuttavia, l’importo di EUR 200 milioni l’anno per le spese di polizia stradale imputabili agli autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada, menzionato nell’ordinanza di rinvio e rammentato dalla resistente nel procedimento principale in udienza, non è sufficiente di per sé e tenuto conto delle norme sulla prescrizione previste dal diritto nazionale per stabilire un rischio di gravi ripercussioni economiche.

102. Di conseguenza, suggerisco di respingere la richiesta di limitazione nel tempo degli effetti dell’emananda sentenza.

V. Conclusione 103. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali poste dall’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunale amministrativo superiore del Land Renania settentrionale-Vestfalia): 1) Un singolo soggetto può invocare dinanzi a un giudice nazionale l’effetto diretto dell’articolo 7, paragrafo 9, e dell’articolo 7 bis), paragrafi 1 e 2, della direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, come modificata dalla direttiva 2006/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2006, al fine di far verificare se la legislazione nazionale e la sua applicazione siano rimaste entro i limiti del potere discrezionale previsto dall’articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva, tenendo conto dei costi della polizia stradale nella determinazione dei pedaggi.

2) L’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 come modificata dalla direttiva 2006/38, deve essere interpretato nel senso che non include i costi

della polizia stradale come costi d’infrastruttura e in particolare come costi di esercizio.

Anche un modesto superamento dei costi d’infrastruttura, come previsti da detto articolo 7, paragrafo 9, di tale direttiva, costituisce una violazione di tale disposizione.

3) La direttiva 1999/62 come modificata dalla direttiva 2006/38, in particolare il suo articolo 7, paragrafo 9, e il suo articolo 7 bis, paragrafi 1 e 2, deve essere interpretata nel senso che osta a un calcolo a posteriori effettuato in un procedimento giurisdizionale e attraverso il quale si miri a provare che l’aliquota di pedaggio stabilita, in sostanza, non supera effettivamente i costi che possono essere inclusi.

1 Lingua originale: il francese.

2 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture (GU 1999, L 187, p. 42). Tale direttiva ha sostituito la direttiva del 25 ottobre 1993, relativa all’applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d’utenza riscossi per l’uso di alcune infrastrutture (GU 1993, L 279, p. 32).

3 (GU 2006, L 157, p. 8).

4 Ai sensi di tale articolo 2, paragrafo a bis, possono essere presi in considerazione come costi di costruzione anche i costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture ultimati anteriormente a tali termini, a determinate condizioni.

5 L’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 enunciava: «I pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi». Tale disposizione ha sostituito a sua volta l’articolo 7, lettera h), della direttiva 93/89, ai sensi del quale «le aliquote dei pedaggi sono connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi».

6 In udienza i ricorrenti nel procedimento principale hanno fatto sapere che, per ragioni inerenti ad alcuni elementi di procedura nazionale, chiedono il rimborso quasi integrale degli importi dei pedaggi versati.

7 Sentenza del 5 febbraio 2004 (C-157/02, EU:C:2004:76, punti 41 e 42; in prosieguo: la «sentenza Rieser Internationale Transporte»).

8 V. nota 5 delle presenti conclusioni.

9 Sentenza del 26 settembre 2000 (C-205/98, EU:C:2000:493, in prosieguo la «sentenza Commissione/Austria»).

10 V., in tal senso, in particolare, per quanto riguarda la presa in considerazione della formulazione della disposizione e della finalità della direttiva in questione, la sentenza dell’11 marzo 2020, X (Recupero di dazi addizionali all’importazione), (C-160/18, EU:C:2020:190, punto 34) e, per quanto riguarda la presa in considerazione dei lavori preparatori, la sentenza del 1°ottobre 2019, Planet49 (C-673/17, EU:C:2019:801, punto 48).

11 V. articolo 2, lettera b), della direttiva 1999/62, modificata.

12 V. articolo 2, lettera b bis), della direttiva 1999/62 modificata.

13 Le seguenti versioni linguistiche impiegano una terminologia analoga: le versioni in lingua spagnola («en particular»), ceca («konkrétně»), danese («specielt»), inglese («specifically»), croata («to znači»), italiana («in particolare»), neerlandese («meer bepaald»), polacca («w szczególności»), portoghese («especificamente»), rumena («mai precis»), slovacca («konkrétne»), slovena («to pomeni»), svedese («särskilt»). L’espressione «ausdrücklich» nella versione tedesca significa «espressamente». La versione ungherese impiega nello stesso modo l’espressione «kifejezetten».

14 V., nello stesso senso, la versione inglese che impiega le espressioni «costs of operating» (costi di esercizio) all’articolo 7, paragrafo 9, e «costs incurred by the infrastructure operator» (costi sostenuti dall’operatore dell’infrastruttura) all’allegato III, punto 3 della direttiva 1999/62 modificata.

15 L’articolo 7, paragrafo 10, lettera a), della direttiva 1999/62 modificata prevede una differenziazione delle aliquote di pedaggio, ma «[f]atti salvi i pedaggi medi ponderati». Nel suo terzo trattino, la disposizione esige che la differenziazione «non sia finalizzata a generare ulteriori introiti da pedaggio».

16 L’articolo 7, paragrafo 11, lettera b), secondo e terzo trattino della direttiva 1999/62 modificata autorizza una maggiorazione dei pedaggi in casi eccezionali, riguardanti infrastrutture situate in regioni montane, a condizione che detta maggiorazione non superi il 15% dei pedaggi medi ponderati, calcolati conformemente al paragrafo 9, o il 25% in casi specifici. Tale disposizione non prevede altre maggiorazioni dei pedaggi medi ponderati e sottolinea che quest’ultima è calcolata conformemente all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62 modificata.

17 COM(95) 691 def. del 20 dicembre 1995.

18 V. il sottotitolo del libro verde intitolato «Strategie di intervento per l’internalizzazione dei costi esterni dei trasporti nell’Unione europea».

19 Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di talune infrastrutture presentata dalla Commissione [COM(96) 331 def. del 10 luglio 1996] (in prosieguo, la «proposta di direttiva 1999/62»).

20 V. proposta di direttiva 1999/62, p. 12.

21 V. proposta di direttiva1999/62 [(pag. 45 (definizione) e pag. 48 (articolo 7, paragrafi 8 e 9)].

22 Parere della Commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la protezione dei consumatori, del 23 maggio 1997, inserito nella relazione del Parlamento europeo sulla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, del 4 luglio 1997 (A4-0243/97) (in prosieguo, la «relazione del Parlamento», pagg. 21, 23 e 33).

23 V. relazione del Parlamento, pag. 20.

24 Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di talune infrastrutture presentata dalla Commissione conformemente all’articolo 189 A, paragrafo 2 del trattato CE [COM(1998) 427 def. del 13 luglio 1998], pag. 2.

25 Posizione comune (CE) n. 14/1999, del 18 gennaio 1999, definita dal Consiglio, (GU 1999, C 58, p. 1, v. in particolare pag. 12) (in prosieguo: la «posizione comune»).

26 V. posizione comune, pag. 14.

27 È il motivo per il quale non condivido l’opinione del governo tedesco secondo la quale il rifiuto del Parlamento e del Consiglio di includere i costi esterni verteva solamente sui costi esterni per i quali non esistevano ancora conoscenze sufficienti per poterli quantificare ma non era esteso ai costi della polizia stradale. Il rigetto del Parlamento e del Consiglio riguardava tutte le disposizioni sui costi esterni.

28 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/62/CE, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, presentata dalla Commissione [COM(2003) 448 definitivo del 23 luglio 2003 (in prosieguo: la «proposta di direttiva 2006/38»)].

29 V. proposta di direttiva 2006/38, pag. 4 e seguenti, pag. 22 e seguenti.

L’allegato III proposto dalla Commissione prevedeva un paragrafo pertinente ai costi

degli incidenti, i quali coprivano, secondo la Commissione, anche i costi amministrativi dei servizi pubblici mobilizzati nell’ambito degli incidenti, v. pag. 33 e seguenti della proposta di direttiva 2006/38.

30 Relazione sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, del 23 marzo 2004 (A5-0220/2004), pag. da 19 a 20 (emendamento 28) e pag. 32.

31 Posizione comune (CE) n. 33/2005 definita dal Consiglio il 6 settembre 2005 in vista dell’adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture (GU 2005, C 275 E, pag. 1; v. in particolare pag. 17).

32 V., in tal senso, sentenza Commissione/Austria, C-205/98, punti 91 e 92.

33 Il considerando 18 della direttiva 2006/38 enuncia: «Al fine di consentire la futura adozione di una decisione informata e obiettiva in merito all’eventuale applicazione del principio “chi inquina paga” per tutti i modi di trasporto, mediante l’internalizzazione dei costi esterni, andrebbero elaborati principi di calcolo uniformi, basati su dati scientificamente riconosciuti. Una futura decisione su tale questione dovrebbe tenere pienamente conto degli oneri fiscali già sopportati dalle imprese di trasporto stradale, comprese le tasse sugli autoveicoli e le accise sul carburante».

Secondo il considerando 19 di tale direttiva, «[l]a Commissione dovrebbe iniziare a lavorare allo sviluppo di un modello generalmente applicabile, trasparente e comprensibile per la valutazione dei costi esterni di tutti i modi di trasporto, destinato a servire da base per il futuro calcolo degli oneri corrisposti per l’uso delle infrastrutture».

34 Qualora il gestore dell’infrastruttura privata ricorra, nell’ambito di un contratto di concessione, alla forza pubblica per garantire la sicurezza dell’infrastruttura.

35 V. allegato III, punto 3 della direttiva 1999/62 modificata.

36 Direttiva del Consiglio del 13 maggio 2013, che adegua determinate direttive in materia di politica dei trasporti a motivo dell’adesione della Repubblica di Croazia (GU 2013, L 158, p. 356).

37 Parere della Commissione, conformemente all’articolo 7 nonies, paragrafo 2, della direttiva 1999/62/CE, riguardante l’instaurazione di un nuovo sistema di pedaggio in Germania [C(2014)9313 final del 10 dicembre 2014].

38 Parere della Commissione, conformemente all’articolo 7 nonies, paragrafo 2, della direttiva 1999/62/CE, sull’introduzione di un nuovo dispositivo di pedaggio in Germania [C(2019)60 del 16 gennaio 2019] – non pubblicato.

39 V. sentenza del 12 settembre 2006, Reynolds Tobacco e a./Commissione (C-131/03 P, EU:C:2006:541, punto 55) e l’ordinanza del 14 maggio 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Commissione (C-477/11 P, non pubblicata, EU:C:2012:292, punto 52).

40 V. punti 135 e 140 di tale sentenza.

41 V. paragrafi da 24 a 55 delle presenti conclusioni.

42 La resistente nel procedimento principale ritiene che i costi connessi alla lotta contro la criminalità in generale siano distinti dai costi della polizia stradale e afferma che essa ha sempre avuto cura di separare i due costi sul piano contabile.

43 Secondo il giudice del rinvio, ciò risulterebbe dalla legge fondamentale tedesca e più precisamente dall’articolo 90, paragrafo 1, seconda frase, del Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland [legge fondamentale per la Repubblica federale di Germania, del 23 maggio 1949 (BGBl 1949 I, p. 1)].

44 V. sentenze del 19 novembre 1991, Francovich e a. (C-6/90 e C-9/90, EU:C:1991:428, punto 11); dell’11 luglio 2002, Marks & Spencer (C-62/00, EU:C:2002:435, punto 25); del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N (C-384/17,

EU:C:2018:810, punto 47); nonché del 13 febbraio 2019, Human Operator (C-434/17, EU:C:2019:112, punto 38).

45 V. articolo 2, paragrafo 2, prima frase, della direttiva 2006/38.

46 V. sentenze del 14 luglio 1994, Faccini Dori (C-91/92, EU:C:1994:292, punto 17); del 1°luglio 2010, Gassmayr (C-194/08, EU:C:2010:386, punto 51); del 24 gennaio 2012, Dominguez (C-282/10, EU:C:2012:33, punto 35); e, in tal senso, del 6 settembre 2018, Hampshire (C-17/17, EU:C:2018:674, punti da 43 a 46 e da 58 a 60).

47 V. sentenze del 1°febbraio 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, EU:C:1977:12, punto 24) e del 24 ottobre 1996, Kraaijeveld e a. (C-72/95, EU:C:1996:404, punto 59); v. anche la sentenza del 26 giugno 2019, Craeynest e a.

(C-723/17, EU:C:2019:533, punto 45).

48 V. sentenza del settembre 2012, Rahman e a. (C-83/11, EU:C:2012:519, punto 25); v. anche la sentenza del 26 giugno 2019, Craeynest e a. (C-723/17, EU:C:2019:533, punto 45).

49 V. sentenza Rieser Internationale Transporte, punti 40 e seguenti.

50 V. sentenza Rieser Internationale Transporte, punto 41.

51 V. sentenza Rieser Internationale Transporte, punto 40.

52 V. il paragrafo 27 delle presenti conclusioni.

53 Come risulta dal paragrafo 33 delle presenti conclusioni, tale allegato non è applicabile rationae temporis.

54 V., per quanto riguarda l’invocazione diretta di una disposizione di diritto dell’Unione in caso di superamento del potere discrezionale, la sentenza del 28

giugno 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust e The Association of Investment Trust Companies (C-363/05, EU:C:2007:391, punto 61).

55 Nelle sue osservazioni scritte la resistente nel procedimento principale sostiene che è quanto avviene nel procedimento principale e che gli oneri effettivamente riscossi per il periodo compreso tra il 2009 e il 2014 rappresentano una diminuzione dell’11% circa rispetto ai costi stimati mediante perizia.

56 V. sentenza del 3 ottobre 2019, Schuch-Ghannadan (C-274/18, EU:C:2019:828, punti 61 e 62 e giurisprudenza citata).

57 V. sentenza del 3 ottobre 2019, Schuch-Ghannadan (C-274/18, EU:C:2019:828, punto 62 e giurisprudenza citata).

58 V. paragrafo 54 delle presenti conclusioni.

59 V. paragrafo 12 delle presenti conclusioni.