concorso interno, per titoli ed esame, per la copertura di 501 posti per l’accesso alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato Consiglio di Stato 2021-
Pubblicato il 18/05/2021
N. 03866/2021REG.PROV.COLL. N. 05994/2020 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5994 del 2020, proposto dal Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; contro ....
....,
....
e
....,
rappresentati
e
difesi
dall'avvocato
...
n.
10;
.... non costituito in giudizio; per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, (sezione prima quater), n. 6850 del 22 giugno 2020, resa tra le parti, pubblicata il 22 giugno 2020.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dei sig.ri .... ...., .... e ....; Visto l’appello incidentale depositato il 2 settembre 2020; Vista l’ordinanza cautelare della Sezione n. 5287 dell’11 settembre 2020; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2021 - svoltasi ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, 176 - il consigliere Michele Pizzi; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. Con ricorso innanzi al T.a.r. per il Lazio, notificato il 19 dicembre 2019, i signori .... ...., ...., .... e ...., tutti agenti di polizia, - esponendo di aver partecipato al concorso interno, per titoli ed esame, per la copertura di 501 posti per l’accesso alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, bandito con decreto del Capo della Polizia-Direttore generale di pubblica sicurezza del 2 novembre 2017, pubblicato sul bollettino ufficiale del personale del Ministero dell’interno del 3 novembre 2017 - hanno impugnato: a) la graduatoria del predetto concorso del 25 ottobre 2019, pubblicata in pari data sul bollettino ufficiale del personale del Ministero dell’interno; b) il decreto del Capo della Polizia-Direttore generale della pubblica sicurezza del 5 marzo 2019, pubblicato sul bollettino ufficiale del personale del Ministero dell’interno il 28 marzo 2019; c) il verbale n. 78 della commissione esaminatrice del concorso interno de quo, pubblicato sul bollettino ufficiale del personale del Ministero dell’interno il 24 settembre 2019. 2. Esponevano i ricorrenti che, con verbale n. 1 del 16 aprile 2018, la commissione di concorso aveva determinato i titoli utili ed i criteri di
valutazione, ai sensi degli articoli 7 e 9 del decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017, e che – secondo la lex specialis del concorso – “non avrebbe dovuto essere considerato quale titolo di studio e di cultura soltanto il diploma di scuola superiore, in quanto costituente requisito per la partecipazione al concorso, mentre avrebbero dovuto essere considerati tutti gli altri titoli indicati nel precedente art. 7” (pag. 3 del ricorso di primo grado). 3. Precisavano i ricorrenti che la commissione di concorso, con il menzionato verbale n. 1/2018, aveva previsto i seguenti punteggi per i titoli di cultura: - laurea triennale 2,5 punti; - laurea magistrale, specialistica ed equipollente, nonché laurea vecchio ordinamento 3,5 punti; - diploma di specializzazione universitario 2,0 punti; - abilitazione all’insegnamento o all’esercizio delle professioni 2,0 punti; - master universitario di I livello 1,5 punti; - master universitario di II livello 2,0 punti; - dottorato di ricerca 2,0 punti. 4. I ricorrenti lamentavano il fatto che, con successivo decreto del Capo della Polizia del 5 marzo 2019, era stato modificato l’articolo 9 del precedente decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017, nel senso che non fosse più valutabile, ai fini dell’attribuzione del punteggio, alcun titolo di cultura previsto nell’articolo 7, comma 1, lettera b), del medesimo decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017. 5. La commissione di concorso, con verbale n. 78 del 18 settembre 2019, si adeguava alla nuova disciplina, adottando “una nuova specificazione del punteggio per la valutazione dei titoli che si limiti ai soli titoli di servizio, escludendo i titoli di cultura”.
6. I ricorrenti impugnavano quindi la graduatoria del 25 ottobre 2019, non avendo ottenuto una collocazione utile ai fini del concorso, non essendosi collocati tra i primi 501 concorrenti. 7. Esponevano i ricorrenti che, qualora la commissione di concorso avesse valutato anche i titoli di cultura, essi si sarebbero utilmente collocati in graduatoria e, in particolare: - il sig. .... sarebbe stato collocato alla posizione n. 277, con 31,198 punti (anziché alla posizione n. 765, con 25,598 punti); - il sig. .... sarebbe stato collocato alla posizione n. 403, con 29,743 punti (anziché alla posizione n. 773, con 25,543 punti); - il sig. .... sarebbe stato collocato alla posizione n. 338, con 30,40 punti (anziché alla posizione n. 585 con 27,900 punti): - la sig.ra .... sarebbe stata collocata alla posizione 186, con 32,908 (anziché alla posizione n. 808 con 24,908 punti). 8. I ricorrenti deducevano pertanto la violazione dell’art. 2 del decreto legislativo n. 95 del 2017 e dell’art. 27 del d.P.R. n. 335 del 1982, violazione dell’articolo 97 della Costituzione, eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti e successivi atti dell’Amministrazione, avendo erroneamente il Ministero dell’interno, con il gravato decreto del Capo della Polizia del 5 marzo 2019, ritenuto che la citata normativa escludesse la valutazione dei titoli di cultura (consentendo la sola valutazione dei titoli di servizio), non prevedendo le norme citate alcun divieto in tal senso, considerato inoltre che: a) il Ministero dell’interno aveva modificato i criteri di valutazione dei titoli durante lo svolgimento del concorso; b) lo stesso Ministero dell’interno aveva consentito la valutazione dei titoli di cultura nel successivo concorso bandito nel giugno del 2018. 9. Il Tar per il Lazio, sede di Roma, dopo aver concesso la tutela cautelare e disposto l’integrazione del contraddittorio mediante notifica per pubblici
proclami, con la gravata sentenza 22 giugno 2020, n. 6850, ha accolto in parte il ricorso ritenendo infondato il primo motivo e fondato il secondo. In particolare il primo giudice: a) ha evidenziato che: “In sostanza, mentre nella versione precedente del decreto ministeriale era esclusa la valutazione del solo diploma di scuola secondaria di secondo grado ed erano invece valutabili tutti gli altri titoli di cultura, in seguito al decreto di rettifica è stata esclusa la valutazione di qualsiasi titolo culturale”; b) ha ritenuto legittima “l’interpretazione giuridica, alla base del decreto impugnato, per cui i titoli culturali non avrebbero dovuto essere presi in considerazione nello specifico concorso interno”, poiché “l’articolo 27, comma 1, lettera b, del d.p.r. 335 del 1982 non prevede la valutazione dei titoli culturali nel concorso interno per l’accesso alla qualifica di vice ispettore, qualificando la procedura come concorso interno per titoli di servizio ed esame. I titoli accademici, le abilitazioni professionali, le conoscenze linguistiche e tecniche non rientrano nella categoria dei titoli di servizio, trattandosi di titoli culturali acquisiti indipendentemente dal servizio nella polizia dello Stato”; c) ha accolto la censura di eccesso di potere poiché il Ministero dell’interno ha modificato “il bando di concorso mentre la procedura di valutazione era in fase di svolgimento”, alterando la regolarità della procedura, la parità di trattamento e violando il legittimo affidamento. 10. Il Ministero dell’interno, con appello notificato il 20 luglio 2020 e depositato il 23 luglio 2020, contenente anche domanda cautelare, ha impugnato la predetta sentenza del Tar Lazio, lamentando il fatto che: a) avrebbe errato il Tar nel non dichiarare irricevibile il ricorso di primo grado, così come eccepito dall’amministrazione in primo grado, essendo stato il ricorso tardivamente notificato con riguardo alla data di pubblicazione del
decreto del Capo della Polizia del 5 marzo 2019 e del verbale della commissione di concorso n. 78 del 18 settembre 2019, rispettivamente pubblicati il 28 marzo 2019 ed il 24 settembre 2019; b) il Tar sarebbe incorso in una motivazione contraddittoria avendo dapprima riconosciuto legittima la modifica apportata al criterio di valutazione dei titoli (sub specie di valutazione dei soli titoli di servizio e non più anche dei titoli di cultura), non sussistendo il lamentato contrasto con l’art. 27 del d.P.R. n. 335/1982, ma ha poi accolto il ricorso consentendo che ai ricorrenti venissero computati i titoli di cultura; c) avrebbe errato il Tar laddove ha affermato che l’amministrazione avrebbe dovuto procedere (non alla rettifica dei criteri di valutazione dei titoli, ma) all’annullamento d’ufficio dell’interno bando di concorso, non sussistendo alcuna ragione di interesse pubblico per procedere all’autotutela dal momento che la lamentata rettifica è stata riconosciuta conforme alla legge dallo stesso Tar, considerato poi che: “la riedizione dell’atto amministrativo, proprio in base a quanto affermato dal Tar, non potrà che prevedere la non valutazione dei titoli culturali” (pag. 8 dell’appello), non sussistendo inoltre alcuna lesione del legittimo affidamento, visto che la disciplina dei titoli valutabili è prevista ex ante dalla legge; d) la riedizione del concorso, in virtù del principio di immodificabilità del bando, sarebbe irragionevole ed in contrasto con il buon andamento della pubblica amministrazione, visto il lasso di tempo trascorso ed il principio di conservazione racchiuso nella formula utile per inutile non vitiatur. 11. Gli intimati, con memoria di costituzione contenente altresì appello incidentale notificata il 1° settembre 2020 e depositata il 2 settembre 2020, si sono costituiti in giudizio (ad eccezione del sig. ....) chiedendo il rigetto dell’appello principale ed impugnando, altresì, la sentenza del Tar nella parte in
cui il primo giudice ha respinto la censura di violazione di legge dedotta in primo grado. 12. La Sezione, con ordinanza 11 settembre 2020, n. 5287, ha accolto la domanda cautelare ai soli fini di cui all’articolo 55, comma 10, c.p.a. “rilevato che il bilanciamento dei contrapposti interessi appare garantito dalla fissazione della udienza pubblica ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., posto che non vi è prova della richiesta di esecuzione della impugnata sentenza da parte di terzi estranei al giudizio e che, allo stato, l’annullamento della graduatoria può essere considerato intervenuto nei soli limiti dell’interesse degli originari ricorrenti”. 13. Con memoria depositata il 9 marzo 2021 gli appellati hanno insistito per il rigetto dell’appello proposto dal Ministero dell’interno e per l’accoglimento dell’appello incidentale. 14. Gli appellanti incidentali, in data 6 aprile 2021, hanno depositato note di udienza, alternative alla discussione, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni con legge 25 giugno 2020, n. 70. 15. All’udienza del 15 aprile 2021 la causa è stata trattenuta in decisione. 16. Il Collegio rileva innanzitutto che, a seguito della proposizione dell’appello principale e dell’appello incidentale, è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado – che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. – sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020); sono del resto inammissibili le censure proposte nelle memorie attesa la natura illustrativa delle stesse (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, n. 2319 del 2020).
17. In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo, dedotta dal Ministero dell’interno in primo grado e riproposta in appello. 17.1. L’eccezione è manifestamente infondata e deve essere respinta, essendo evidente che il termine per impugnare decorre solo dal momento in cui la lesione si concretizza nella sfera giuridica del soggetto destinatario del provvedimento, non avendo alcun rilievo lesioni meramente eventuali o potenziali (Cons. Stato, Sez. IV, 13 gennaio 2017, n. 65). 17.2. Nel caso di specie gli originari ricorrenti non avrebbero potuto impugnare autonomamente il decreto del Capo della Polizia del 5 marzo 2019, né il verbale n. 78/2019 della commissione di concorso, dal momento che la lesione alla loro sfera giuridica si è manifestata concretamente solo in un secondo tempo, con l’adozione della graduatoria finale del concorso, pubblicata il 25 ottobre 2019, a fronte del ricorso di primo grado tempestivamente notificato in data 19 dicembre 2019. 18. Si può ora passare all’esame della presente controversia. 19. L’appello del Ministero dell’interno è fondato e merita accoglimento, stante l’infondatezza del ricorso di primo grado nel suo complesso, cui consegue altresì il rigetto dell’appello incidentale. 20. Dirimente, ai fini del presente giudizio, è il fatto che, alla data di pubblicazione del bando di concorso de quo (3 novembre 2017), l’articolo 27, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 335/1982, nella versione applicabile ratione temporis (dopo le modifiche apportate dal decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, e prima delle modifiche successivamente introdotte dal decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 172), prevedeva che la nomina alla qualifica di vice ispettore si consegue “nel limite del cinquanta per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante concorso interno per titoli di servizio ed esame, […]”, essendo pertanto evidente che erano valutabili,
secondo la disciplina normativa all’epoca vigente, i soli “titoli di servizio” e non anche i titoli di cultura. 21. Il gravato decreto del Capo della Polizia del 5 marzo 2019, lungi dal costituire uno ius superveniens, aveva unicamente inteso correggere il precedente decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017 per renderlo conforme al menzionato articolo 27 d.p.r. n. 335/1982, nel senso di escludere la valutabilità dei titoli di cultura, non essendo possibile lamentare alcuna lesione del legittimo affidamento, visto che la stessa disposizione normativa sopra richiamata (nella versione applicabile ratione temporis) consentiva la valutabilità dei soli titoli di servizio. 22. Né, nel presente caso, è possibile dare rilievo, come erroneamente operato dal Tar, alla modifica dei criteri di valutazione dei titoli durante lo svolgimento del concorso, poiché: a) la “modifica” de qua è più correttamente qualificabile come mera “rettifica”, avendo il gravato decreto del Capo della Polizia del 5 marzo 2019 unicamente inteso conformare la lex specialis di concorso alla normativa in vigore alla data di pubblicazione del concorso stesso, correggendo l’errore iniziale; b) per giurisprudenza costante, nel processo amministrativo non è possibile dare ingresso alla tutela di interessi illegittimi (cfr. da ultimo e fra le tante, sez. IV, n. 1841 del 2021; n. 1141 del 2018; n. 5481 del 2017; sez. V, n. 3563 del 2014; n. 6256 del 2013), essendo inammissibile la domanda dei ricorrenti che, muovendo dalla asserita illegittimità della modifica dei criteri di valutazione dei titoli, è sostanzialmente rivolta ad ottenere un punteggio illegittimo, in quanto non attribuibile in base alla normativa vigente ratione temporis. 23. Pertanto l’appello principale deve essere accolto per quanto sopra esposto e deve essere respinto l’appello incidentale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve essere interamente respinto il ricorso di primo grado.
24. Data la novità della questione, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso n.r.g. 5994/2020, come in epigrafe proposto: accoglie l’appello principale, respinge l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata, respinge in toto il ricorso di primo grado. Compensa tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2021, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l'intervento dei magistrati: Vito Poli, Presidente Leonardo Spagnoletti, Consigliere Daniela Di Carlo, Consigliere Francesco Gambato Spisani, Consigliere Michele Pizzi, Consigliere, Estensore L'ESTENSORE Michele Pizzi
IL PRESIDENTE Vito Poli
IL SEGRETARIO