Consiglio di Stato 2020-Ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica avverso impugnazione decreti del Capo del CFS relativi ai provvedimenti di assegnazione ed inquadramento Arma dei carabinieri; Numero 01236/2020 e data 01/07/2020 Spedizione
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
Consiglio di Stato Sezione Prima Adunanza di Sezione del 20 maggio 2020 NUMERO AFFARE 01112/2019
OGGETTO: Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Dipartimento delle politiche competitive. Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da OMISSIS OMISSIS, OMISSIS OMISSIS, OMISSIS OMISSIS, contro Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero della Difesa, avverso impugnazione decreti del Capo del CFS relativi ai provvedimenti di assegnazione ed inquadramento arma dei carabinieri; LA SEZIONE
Vista la relazione n. 8750, datata 14 maggio 2019, con la quale il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Dipartimento delle politiche competitive, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere OMISSIS Rotondo; Premesso. Con il ricorso in esame i ricorrenti, tutti appartenenti al Corpo forestale dello Stato, impugnano, in uno con i provvedimenti di inquadramento nei rispettivi ruoli e gradi dell’Arma dei Carabinieri, i decreti del Capo del Corpo forestale dello Stato 81279, 81278, 81277, comunicati il 7 novembre 2016, con cui è stata individuata l’amministrazione (Arma dei Carabinieri) presso la quale essi sono stati assegnati in esito alle procedure di assorbimento del personale del Corpo forestale dello Stato e transito in altre pubbliche amministrazioni. Dopo avere esposto il quadro normativo di riforma in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, precisano di non avere presentato fatto domanda ai sensi dell’art. 12, comma 3, d.lgs. n. 177/2016, in quanto, scegliendo quale destinazione un'altra amministrazione tra quelle elencate nel D.P.C.M. 21 novembre 2016, avrebbero dovuto contestualmente dismettere le proprie qualifiche, a seconda dei casi, di ufficiale di polizia giudiziaria, di sostituto ufficiale di pubblica sicurezza, di agente di polizia giudiziaria e di agente di pubblica sicurezza. Nel contestare per i motivi che seguono la legittimità dei provvedimenti di assegnazione del Capo del Corpo n. 81279, 81278, 81277, pubblicati il 7.11.2016, nonché i successivi provvedimenti di inquadramento dinanzi indicati, i ricorrenti ripercorrono in modo dettagliato e analitico (in ben 68 pagine di censure) lo statuto del personale appartenente al Corpo forestale dello Stato, per evidenziarne le differenze di status, responsabilità penale, rapporti con l’autorità giudiziaria, relazioni gerarchiche interne rispetto al
personale appartenente all’Arma dei carabinieri, ciò in via strumentale alla illogicità e irragionevolezza della riforma; evocano altresì, come raffronto per inferirne l’inconferenza e l’inadeguatezza motivazionale, talune sentenze della Corte costituzionale sul trattenimento in servizio e sulla militarizzazione dei dipendenti pubblici civili (sentenze n. 422/1994 e n. 449 del 1999), nonché il parere del Consiglio di Stato n. 01183/2016. Come seguono i motivi di ricorso. 1.Il decreto legislativo n. 177 del 2016 e la legge n. 124 del 2015 sarebbero in contrasto con la Costituzione e i precetti comunitari sotto vari profili: violazione degli articoli 2, 3, 17, 18, 103 della Costituzione; violazione dell'art. 15 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea e conseguente violazione degli articoli 11 e 117 della Costituzione; violazione dell'art. 8, par. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e conseguente violazione dell'art. 117 della Costituzione; violazione dell'art. 11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dell'art. 12 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE; violazione degli articolo 73, 76 e 77 dell'art. 73 della Costituzione e dell'art. 10 delle Preleggi; violazione degli artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione. 1.1.Il trasferimento nell'Arma dei carabinieri determina, per il singolo ricorrente, ex se,
l'acquisizione
dello status militi e la conseguente
applicazione delle regole vincolanti per gli appartenenti all'Arma dei carabinieri ed, in generale, per gli appartenenti alle Forze Armate, con la diretta soggezione alla normativa riguardante la disciplina militare. Il complesso di limitazioni e condizionamenti indotti dallo status militi è di tale pregnanza che la sua acquisizione non può prescindere da una libera scelta, ponendosi altrimenti il suo conseguimento in aperta antitesi con ogni principio democratico e con i diritti fondamentali dell'individuo, come
tutelati dalla nostra Carta Costituzionale, dal diritto dell'UE e dalle norme di diritto internazionale. 1.2.La forzata assunzione dello status militare contrasta con la libertà di autodeterminarsi,
principio
cardine
e
cointeressenza
stessa
della
democrazia. 1.3.Non è stato previsto un momento in cui sia stata data la possibilità s chi transita di esprimere il proprio consenso all'acquisizione dello stato giuridico militare: la richiesta di una adesione volontaria al mutamento del loro status è del tutto assente. 1.4.Non è stata consentita una scelta alternativa, ovvero un transito alternativo a quello imposto, che avrebbe dovuto essere tanto più ampia ed incondizionata in quanto contrapposta ad una destinazione lavorativa enormemente limitativa della propria sfera giuridica; tanto più che coloro che avessero scelto un'altra amministrazione tra quelle elencate nel dPCM, avrebbero dovuto contestualmente dismettere le proprie qualifiche. 1.5.La scelta del transito in altra amministrazione statale determina, poi, la fuoriuscita dal comparto sicurezza e la perdita dei connessi trattamenti economici, delle differenti modalità di contenuto del rapporto di impiego, nonché la perdita di progressione di carriera, scatti di anzianità, assunzione di qualifiche maggiori, l’applicazione di un diverso regime di quiescenza, promozioni per merito straordinario, tenuto altresì conto del differente trattamento di quiescenza per gli appartenenti al CFS rispetto ai dipendenti civili. 1.6.La rilevanza costituzionale, dunque, delle funzioni esercitate dal personale del CFS, quali appartenenti ad una forza di Polizia ad ordinamento civile, deve indurre a ritenere che l'alternativa imposta di dismettere le proprie funzioni sia chiaramente incostituzionale.
1.7.Il profilo della indiscutibilità dell'assenza di una libera scelta nel transito de quo, rileva ancor più se si considera che il d.lgs. n. 177/2016 conserva la sua conformità ai criteri di delega soltanto nella misura in cui assicura un transito tendenzialmente completo dei membri del CFS presso l'Arma dei carabinieri, in quanto è tale Amministrazione che ha ereditato la quasi totalità delle funzioni precedentemente esercitate da tale Corpo. 1.8.L'assorbimento del CFS nell'Arma dei carabinieri comporterebbe la immediata cessazione dell'esistenza delle organizzazioni sindacali e la tutela sindacale stessa in favore dei singoli. 1.9.Dalla attribuzione dello status di militare a un categoria di soggetti ontologicamente estranea alle forze armate discenderebbe la violazione della Carta fondamentale che ha previsto la giurisdizione dei tribunali militari solo per soggetti realmente (id est, sostanzialmente) appartenenti a esse. 1.10.L'indotta assunzione dello stato giuridico militare comporterebbe la grave ed evidente limitazione della libertà di riunione di cui agli articoli 17 e 18 della Costituzione. 1.11.L'incompatibilità del d.lgs. n. 177/2016 e dei decreti del Capo del Corpo impugnato rileva anche con riguardo alla normativa dell'UE, in specie del diritto di cui all'art.15, riconosciuto dalla Carta di Nizza, in base al quale "Ogni individuo ha il diritto di lavorare e di esercitare una professione liberamente scelta o accettata". La disciplina nazionale italiana, nell’imporre la tendenzialmente esaustiva militarizzazione forzata del personale del CFS, perseguita dal d.lgs n. 177/2016, contrasta palesemente con il diritto fondamentale a svolgere un’attività lavorativa liberamente scelta o accettata. L’articolo 1 della Carta sociale europea del 1961, modificata nel 1996 (ratificata dall'Italia con legge 9 febbraio 1999 n.
30) dispone, altresì, che "Ogni persona deve avere la possibilità di guadagnarsi la vita con un lavoro liberamente intrapreso". 1.12.Laddove fossero eseguiti i predetti provvedimenti ne conseguirebbe l'acquisizione, attraverso un rigido e assoluto automatismo e non attraverso l'esercizio di una libera scelta, dello status militi, e, quindi, di tutta la normativa vigente e applicabile agli appartenenti all'Arma, compreso l'ordinamento militare, idonea a produrre una interferenza statale nel godimento del diritto al rispetto della vita familiare e lavorativa ex art. 8, parr. 1 e 2, CEDU, illegittima in quanto essa non è proporzionata rispetto alle gravi limitazioni al diritto in parola, né è giustificata da ragioni integranti una delle ipotesi derogatrici di cui al par. 2 della medesima disposizione. 1.13.Ulteriore limitazione si avrebbe con riguardo all’esercizio delle libertà fondamentali, quali la libertà di circolazione, la libertà sindacale, la libertà di espressione e manifestazione del pensiero, la libertà di culto (artt. 1469, 1470,1471, 1472 e 1475 Reg. Arma dei Carabinieri) e finanche, la libertà di autodeterminazione nella propria sfera privata, essendo la convivenza in luogo del matrimonio incompatibile con il dovere di essere costante esempio per la cittadinanza e, pertanto, ostativa per la progressione di carriera. 1.14.Il transito nell’Arma dei carabinieri comporterebbero una illegittima compressione del diritto di associazione sindacale. 1.15.L'assorbimento nell’Arma dei Carabinieri ha assunto carattere prioritario; sennonché, nel perseguimento di una riorganizzazione che l’ha individuato come elemento imprescindibile, l'esigenza di una necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale sarebbe rimasta tradita.
1.16.L'art. 20 del d.lgs. n. 177/2016, derogando all'art. 73 della Costituzione ed all'art. 10 delle Preleggi, prevede che le nuove disposizioni entrino in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, anziché al termine del decorso dei consueti quindici giorni; si prevede infatti che il corpus normativo in esame abbia operatività immediata, entrando in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione. La ragione della deroga ai quindici giorni di vacatio legis avrebbe dovuto essere
ricollegata
all'esigenza di
ridurre
al
minimo
i
problemi
intertemporali che la nuova legge avrebbe potuto porre, in presenza di particolari esigenze che, tuttavia, nel caso de quo non si intravedono. 1.17.L'assorbimento del CFS e delle relative funzioni principalmente nell'Arma dei Carabinieri e, quindi, in quelle di altre Forze di Polizia, lede le competenze sia legislative proprie delle Regioni nella materia concorrente della "valorizzazione e promozione dei beni ambientali", ai sensi
del
terzo
capoverso
dell'art.
117
della
Costituzione,
sia
amministrative loro devolute, dall'ordinamento, ai sensi dell'art. 118 Cost., nella
materia
esclusiva
statale
della
"tutela
dell'ambiente
e
dell'ecosistema" di cui alla lettera s) dell'art. 117 della Cost. I ricorrenti concludono con istanza di risarcimento danni e condanna delle Amministrazioni resistenti al pagamento, in favore di ciascuno degli istanti, di una somma a titolo di risarcimento per equivalente per i danni patrimoniali e non patrimoniali, con riserva di successiva quantificazione; nel corso del giudizio, anche a seconda dello sviluppo e della durata del medesimo,
per
responsabilità
della
parte
pubblica,
derivante
dall'emanazione di un provvedimento viziato da illegittimità costituzionale e comunitaria derivata, per l'ingiusta e grave lesione arrecata ai valori personali, di rilievo costituzionale, comunitario e convenzionale, di cui alle
norme della Costituzione e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea. Il Ministero ha depositato relazione di merito. All’adunanza del 20 maggio 2020, il ricorso è stato trattenuto per la delibazione del parere vincolante. Considerato. Il ricorso è infondato. I ricorrenti lamentano di essere stati destinati all'Arma dei Carabinieri, acquisendo lo status giuridico militare ope legis, per insindacabile imposizione statale, con conseguente militarizzazione forzata del personale del CFS. Reputano che la disciplina normativa di riforma contrasti con molteplici precetti costituzionali e di matrice eurounitaria, segnatamente: articoli 2, 3, 4, 5, 9, 11, 32, 76, 77, 81, 97, 117, 118, 119 e 120 Costituzione nonché 15 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea e 8, par. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Sul piano delle doglianze, le censure possono invece ricondursi alla violazione, sotto i molteplici profili evidenziati, del diritto costituzionale ed eurounitario alla libera autodeterminazione, come compressione delle libertà fondamentali dell’individuo. Le questioni agitate dai ricorrenti sono state, in buona parte, già vagliate dalla Corte Costituzionale nell’ambito dei giudizi legittimità costituzionale sull’articolo 8 della legge n. 124 del 2015 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), nonché degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo n. 177 del 2016 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge
7 agosto 2015 n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dichiarate, dalla stessa, non fondate in relazione agli articoli 2, 3, 4, 5, 23, 35, 52, 76, 77, 117, comma 4, 118, 120 della Costituzione. Il Consiglio di Stato, con parere n. 03130/2019 e data 12/12/2019 di spedizione, ha poi avuto modo di affrontare, più di recente, una questione analoga respingendola proprio sulla base dei principi affermati dalla Corte costituzionale con la recente sentenza n. 170 del 2019. Il Collegio, in ossequio al dovere di chiarezza e sinteticità degli atti (art. 3 c.p.a.) ritiene giusto e opportuno richiamare ad integrazione motivazionale della presente decisione le sopra citate pronunce, alle quali fa dunque rinvio, per tutto quanto concerne sia lo sviluppo argomentativo sotteso allo scrutinio di legittimità costituzionale dell’intero impianto normativo, che le già rassegnate ragioni di infondatezza di analoghi gravami portati all’esame della Sezione. Ad ogni modo, per una esigenza di pertinenza delle questioni al caso specifico, il Collegio, sempre in termini di sinteticità espositiva, osserva quanto segue. Il motivo con il quale viene sollevato il contrasto con le norme della Costituzione nella parte in cui non sarebbe stato previsto un adeguato coinvolgimento delle Regioni, mediante un’apposita intesa, nel processo di riorganizzazione e assorbimento del Corpo forestale dello Stato - non può essere condiviso perché, come affermato dalla Corte costituzionale, “la riforma incide su ambiti materiali di esclusiva competenza statale”: “dal punto di vista organizzativo e del personale, la disciplina delle forze di polizia è riconducibile alla materia ‘ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato’ di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera g), Cost.. Sotto il profilo funzionale, le attribuzioni interessate sono riconducibili alla materia ‘ordine pubblico e sicurezza’ (articolo 117,
secondo comma, lettera h), Cost.) e ‘ordinamento penale’ (articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost.). La delega si occupa di queste funzioni, appartenenti a materie di competenza esclusiva dello Stato, senza innovare le funzioni amministrative che il Corpo forestale esercita in ambito regionale”. Un siffatto assetto delle competenze e funzioni, peraltro, “non esclude la possibilità di accordi di collaborazione e coordinamento con le Regioni, tant’è che l’articolo 13, comma 5, del decreto legislativo n. 177 del 2016 li contempla espressamente, ponendosi nel solco dell’articolo 4 della legge n. 36 del 2004. E ciò esclude l’asserito pregiudizio del buon andamento dell’amministrazione regionale …” (cfr. par. 5.4 della sentenza). I motivi secondo i quali il decreto legislativo sarebbe incostituzionale in quanto determina un mutamento di status del personale del Corpo forestale assorbito nell’ambito dell’Arma dei carabinieri, con conseguente limitazione dei diritti dei singoli interessati, vanno respinti in quanto, come chiarito dalla stessa Corte costituzionale (sentenza n. 170 del 2019) e dal Consiglio di Stato (cfr. anche Commissione speciale, parere n. 1183/2016 del 12 maggio 2016, sullo schema di decreto legislativo): •
il transito dall’ordinamento civile a quello militare è comunque
assoggettato alla volontaria scelta del personale del Corpo forestale; •
il mutamento di status è espressione di una nuova concezione
organizzativa in cui sono le competenze - e non lo status - a dare la misura della professionalità; di conseguenza, “per effetto della capillare diffusione territoriale e dell’omogeneità delle funzioni rispetto a quelle dell’Arma dei carabinieri, al personale forestale, che transita nel nuovo Corpo, è consentito mantenere, compatibilmente con il nuovo assetto organizzativo, la stessa sede di servizio in relazione alle esigenze di conservazione della specialità e dell’unitarietà delle funzioni, nonché continuare a svolgere
funzioni a presidio dell’ambiente, del territorio e delle acque e della sicurezza agroalimentare, in attuazione del principio, contenuto nella legge delega, della ‘salvaguardia delle professionalità esistenti’”; • “l’assenza
di un meccanismo coercitivo al passaggio dallo status civile a
quello militare e l’esigenza di assicurare un maggior livello di efficienza agli stessi servizi, già svolti dal Corpo forestale e ora assegnati all’Arma dei carabinieri, costituiscono elementi decisivi per ritenere la correttezza del bilanciamento tra interessi antagonisti che il legislatore delegato sia trovato ad esprimere nell’ambito della concreta attuazione della riforma” (cfr. par. 6.2.4. della sentenza); •
la specificità dell’ordinamento militare rispetto a quello civile è stata in
parte mitigata dalla recente sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1475 del codice dell’ordinamento militare, il quale non consentiva ai militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale, nonché dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. IV, sentenza n. 5845/2017 del 12 dicembre 2017), che ha riconosciuto il diritto di iscrizione ai partiti politici e di elettorato passivo ai militari, con l’unico limite dell’assunzione di cariche statutarie; ciò che rende, ad avviso della Sezione, compatibile la normativa in esame anche rispetto ai parametri di diritto internazionale evocati dai ricorrenti e posti a tutela delle libertà riconosciute dal Trattato, dalla Convenzione dei diritti umani e dalla Carta di Nizza. L’assunto secondo cui il Governo non avrebbe rispettato i principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge n. 124 del 2015, in quanto gli obiettivi di razionalizzazione
e
potenziamento
delle
funzioni
di
polizia
non
troverebbero riscontro nelle disposizioni adottate in sede di esecuzione della delega, con conseguente violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione, non sono condivisibili perché, come già chiarito dalla Corte
costituzionale (cfr. par. 5.1 e 6.1. della sentenza), la possibilità dell’assorbimento nell’Arma dei carabinieri risulta conforme alla delega e si ricava chiaramente dalle disposizioni contenute nell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015. Inoltre, la scelta dell’assorbimento del Corpo forestale risulta oggettivamente giustificata da elementi fattuali rappresentati, tra l’altro, dalla coincidenza tra diffusione capillare sul territorio nazionale delle stazioni dell’Arma dei carabinieri e di quelle del Corpo forestale. Non è, inoltre, fondata l’affermazione secondo la quale la scelta in questione non risponderebbe agli obiettivi di razionalizzazione dei costi e di semplificazione organizzativa, essendo evidente che il nuovo assetto, per un verso consente significative economie di scala, per altro verso è volto a incrementare l’efficienza e l’efficacia nell’esercizio delle funzioni tradizionali del Corpo forestale. Circa la razionalizzazione dei costi, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e del turismo ha attestato che l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato “genera risparmi (al lordo dei costi iniziali una tantum pari a 1,45 milioni di euro) di euro 7.180.000 nel 2017 e di euro 12.180.000 a regime dal 2018”. Quanto alle censure a mezzo delle quali viene lamentata la limitata possibilità di partecipazione al procedimento consentita al personale, il Collegio osserva che è stata comunque assicurata alla parte la possibilità di partecipare presentando memorie e documentazione integrativa. In proposito, risulta che l’Amministrazione, in data 13 settembre 2016, ha provveduto a comunicare a tutto il personale del Corpo forestale dello Stato l’avvio del procedimento preordinato all’adozione dei provvedimenti di assegnazione e che, in pari data, ha convocato le Organizzazioni sindacali rappresentative per discutere dei provvedimenti da adottare. Nonostante l’assenza di qualsivoglia osservazione, il termine per la produzione di memorie e osservazioni è stato prorogato al 31 ottobre 2016,
data ultima inderogabile, attesa l’imminente scadenza di legge (12 novembre) per l’adozione dei provvedimenti di competenza, e che “tutte le istanze di accesso ai fascicoli e allo stato matricolare avanzate dagli interessati sono state accettate”. La chiara pronuncia della Corte costituzionale sopra richiamata sulle questioni sollevate anche con il presente ricorso e le considerazioni fin qui svolte consentono di ritenere che non sussistano le violazioni dei principi della Costituzione denunciate dai ricorrenti. Per quanto sin qui argomentato, il ricorso, nella parte impugnatoria, è infondato. Inammissibile s’appalesa, invece, la domanda di accertamento del diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno. Si tratta, infatti, di un’azione che non può trovare ingresso con il ricorso straordinario, stante la natura di giudizio di annullamento per motivi di legittimità ex art. 8 del D.P.R. n. 1199 del 1971 che ne deriva. Ad ogni modo, acclarata la legittimità dell’azione amministrativa, tale azione dovrebbe ritenersi comunque infondata per assenza del danno ingiusto, quale elemento costitutivo della fattispecie illecita da lesione di interesse legittimo. Per le argomentazioni sin qui svolte, il ricorso in esame deve essere complessivamente respinto. P.Q.M. La Sezione esprime il parere che il ricorso debba essere respinto. L'ESTENSORE OMISSIS Rotondo
IL PRESIDENTE Gerardo Mastrandrea
IL SEGRETARIO Maria Cristina Manuppelli -Gentile utente La ringraziamo per averci contattato, ma la consultazione del documento da lei richiesto è riservato ai nostri sostenitori che risultano in possesso delle credenziali di accesso al portale www.laboratoriopoliziademocratica.it in corso di validità. Cordiali saluti
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