Consiglio di Stato-“Regolamento
che stabilisce i criteri per la determinazione dell'armamento in dotazione all'Amministrazione della pubblica sicurezza e al personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia”. Numero 01198/2020 e data 18/06/2020 Spedizione
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 11 giugno 2020 NUMERO AFFARE 00601/2020
OGGETTO: Ministero dell'interno. Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 1991, n. 359, concernente “Regolamento che stabilisce i criteri per la determinazione dell'armamento in dotazione all'Amministrazione della pubblica sicurezza e al personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia”. LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 0009654 in data 19/05/2020, con la quale il Ministero dell'interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Daniele Ravenna. Premesso: Il Ministero dell’interno chiede, con nota prot. n. 9654 del 19 maggio 2020, debitamente sottoscritta dal Ministro, il parere del Consiglio di Stato sullo schema di d.P.R. indicato in oggetto. L’Amministrazione richiedente riferisce che lo schema è volto alla modifica del d.P.R. 5 ottobre 1991, n. 359, il quale definisce e specifica i criteri per la determinazione dell'armamento in dotazione all'Amministrazione della pubblica sicurezza ed al personale della Polizia di Stato, fissando specifiche caratteristiche tecniche, balistiche e di funzionamento delle armi in dotazione individuale e di reparto nelle due tipologie "ordinarie" e "speciali" e prevedendo le tipologie di munizionamento da utilizzare con le rispettive armi. Soggiunge che l'intervento regolatorio corrisponde ad un'esigenza avvertita da tempo a livello operativo ed appare necessario ai fini di un generale ammodernamento dell'armamento e del munizionamento in dotazione alla Polizia di Stato per renderlo adeguato e rispondente alle mutate esigenze operative. In particolare, il Ministero sottolinea che l'intervento normativo assume particolare rilevanza in quanto introduce anche la "pistola a impulsi elettrici" tra le dotazioni ordinarie di reparto, terminato il periodo di sperimentazione. Lo schema di decreto si compone di due articoli. L'art. 1, redatto con la tecnica della novella normativa, contiene le modifiche da apportare alle disposizioni del d.P.R. n. 359/1991. L'art. 2 reca la clausola di invarianza finanziaria. Lo schema è corredato di:
- relazione al Ministro per il Consiglio di Stato; - relazione illustrativa; - relazione tecnica, recante la “bollinatura” e attestante la insussistenza di nuovi oneri; - relazione di analisi tecnico-normativa. La relazione illustrativa segnala che per il provvedimento è stata chiesta l'esclusione dall'AIR ai sensi dell'art. 6, comma 1), lettera c), del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 169 (ai sensi del quale l’AIR è esclusa per “disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato”). Peraltro agli atti non è allegata la relativa comunicazione al DAGL. Con successiva nota prot. n. 10533 del 29 maggio 2020, il Ministero ha trasmesso: - il concerto reso, d’ordine del Ministro, dal Capo dell’Ufficio del coordinamento legislativo del Ministero dell’economia e delle finanze con nota prot. n. 1328 del 25 maggio 2020; - il concerto reso, d’ordine del Ministro, dal Capo dell’Ufficio legislativo del Ministero della difesa con nota prot. n. 19438 del 22 maggio 2020; - copia della nota n. 34430 in data 26 maggio 2020, con la quale il Gabinetto del Ministro ha trasmesso uno stralcio declassificato del verbale della seduta del 15 maggio 2019 del Comitato nazionale ordine e sicurezza pubblica, sentito ai sensi dell'art. 30, comma 1, della legge 1° aprile 1981, n. 121. Infine, il Ministero ha trasmesso un testo a fronte fra il d.P.R. n. 359/1991 quale attualmente vigente e il testo quale risulterebbe modificato dallo schema in esame. Considerato:
Lo schema in esame è volto ad apportare modifiche, con la tecnica della novella, al d.P.R. 5 ottobre 1991, n. 359, recante “Regolamento che stabilisce i criteri per la determinazione dell'armamento in dotazione all'Amministrazione della pubblica sicurezza e al personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia”. A sua volta, tale regolamento faceva seguito al d.P.R. 13 marzo 1986, n. 135, dal titolo pressoché identico e recante analogo contenuto, che appare prima facie essere stato a suo tempo superato dal d.P.R. n. 359/1991, ma che non risulta formalmente abrogato. Valuti quindi l’Amministrazione se nell’occasione, per chiarezza sistematica, non sia opportuno disporre la formale abrogazione delle disposizioni del d.P.R. n. 135/1986 che risultino già implicitamente abrogate ovvero, laddove ne sussistano i presupposti, dell’intero d.P.R.. Il fondamento normativo, così del d.P.R. n. 135/1986, come del d.P.R. n. 359/1991 e altresì del testo in esame, risiede nell’art. 30 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (“Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza”), rubricato “Armamento e divise”, il cui primo comma dispone che: “I criteri per la determinazione dell'armamento in dotazione all'Amministrazione della pubblica sicurezza e al personale dei ruoli della suddetta Amministrazione che svolge funzioni di polizia sono stabiliti, anche in difformità alle vigenti norme in materia di armi, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri della difesa e delle finanze, sentito il Comitato nazionale dell'ordine e della sicurezza pubblica”. Considerato che tale disciplina speciale precede cronologicamente la norma generale sulla emanazione degli atti normativi del Governo di cui all’art. 17 della legge n. 400/1988, e stante la natura regolamentare della normativa in esame, correttamente l’Amministrazione richiedente ha
ritenuto di doversi applicare, nel procedimento di emanazione dello schema in esame, anche tale articolo, che viene opportunamente richiamato nel preambolo (richiamo che invece era stato omesso nel preambolo del d.P.R. n. 359/1991, pur successivo alla legge n. 400/1988). Va peraltro osservato che nel preambolo dello schema si fa riferimento alla “proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri della difesa e dell’economia e delle finanze”. In realtà il sopra ricordato art. 30 della legge n. 121/1981 menziona esclusivamente la proposta del Ministro dell’interno e i concerti dei Ministri della difesa e delle finanze, ma non la proposta del Presidente del Consiglio, che pertanto andrebbe espunta. Inoltre il preambolo andrebbe corretto anche laddove menziona il parere del Consiglio di Stato, sopprimendo, dopo la parola: “adunanza”, la parola “generale”, giacché il parere sugli atti normativi non viene più espresso in sede di Adunanza generale, bensì dalla appositamente istituita Sezione consultiva per gli atti normativi. Per concludere sul punto, alla luce degli atti trasmessi, la disciplina procedimentale derivante dal combinato disposto dei citati artt. 30 della legge n. 121/1981 e 17 della legge n. 400/1988 appare correttamente applicata. Per quanto attiene alla struttura del testo in esame, come detto, esso, con l’art. 1, apporta modifiche testuali al d.P.R. n. 359/1991 con la tecnica della “novella”. Dal momento che il citato d.P.R. reca una organica disciplina della
materia
ad
esso
demandata
dalla
legge
121/1981
e
che
l’Amministrazione aveva la necessità di apportare solo circoscritte e puntuali modifiche a tale disciplina, tale scelta appare metodologicamente corretta, in applicazione del generale principio sulla redazione dei testi normativi, sancito nelle circolari congiunte dei Presidenti del Senato, della
Camera dei deputati e del Consiglio dei ministri in data 20 aprile 2001, secondo cui [n. 3, lettera a)] “È privilegiata la modifica testuale («novella») di atti legislativi vigenti, evitando modifiche implicite o indirette.” Le diffuse critiche circa la scarsa comprensibilità, a prima lettura, delle disposizioni redatte in forma di “novella” dovrebbero cedere, a fronte della considerazione che i testi normativi modificati dalle “novelle” sono posti a disposizione della generalità dei cittadini attraverso la banca dei testi pubblica e gratuita “Normattiva” accessibile su Internet. Peraltro si suggerisce che, per agevolare ulteriormente la conoscibilità del testo quale modificato,
l’Amministrazione
proceda,
contestualmente
alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dello schema qui in esame, alla ripubblicazione del d.P.R. n. 359/1991 quale risulterà dalle modifiche, in applicazione dell’art. 6, secondo comma, della legge 11 dicembre 1984, n. 839, “Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana”, secondo il quale “Quando una legge ovvero un decreto o altro atto avente contenuto normativo abbia subito diverse e complesse modifiche disposte nelle forme indicate nel precedente comma, il Ministero competente può predisporre, per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, un testo aggiornato della legge o dell'atto, nel quale le modifiche apportate sono stampate in modo caratteristico e ne è specificata la fonte.” Riguardo al contenuto, occorre muovere dal citato art. 30 della legge n. 121/1981 che, come detto, ha demandato alla fonte secondaria di definire i “criteri
per
la
determinazione
dell'armamento
in
dotazione
all'Amministrazione della pubblica sicurezza”, “anche in difformità alle vigenti norme in materia di armi”. In attuazione di tale previsione, il d.P.R. n. 359/1991 (così come in precedenza il d.P.R. n. 135/1986) ha dettato una normativa dall’impianto chiaro e lineare. Nel Capo I l’armamento in
dotazione viene distinto nelle categorie di armamento “individuale” o “di reparto”; quest’ultimo si distingue in “ordinario” o “speciale” (art. 2). Il regolamento elenca poi le diverse tipologie di armamento per ciascuna categoria. Per l’armamento individuale, si tratta della sola pistola semiautomatica (art. 3); per l’armamento di reparto, sia ordinario che speciale, vengono elencate più tipologie, quali lo sfollagente, la pistola mitragliatrice, ecc. (art. 8). I Capi II e III dettano, in singoli articoli, le caratteristiche tecniche per ciascuna tipologia: il Capo II, recante il solo art. 10, riguarda l’armamento di dotazione individuale (cioè la pistola semiautomatica), mentre il Capo III riguarda l’armamento di reparto. L’articolo relativo a ciascuna tipologia elenca puntualmente le caratteristiche tecniche di tale tipologia di armamento (ad esempio, per ciascuna arma da fuoco, il calibro, i tipi di chiusura dell’otturatore, di ripetizione e di sicura, ecc.). A tale schema fa parziale eccezione il Capo V, “Dotazioni varie”, ove sono menzionate altre tipologie di armi (armi bianche, armi per uso sportivo, armi per proiettili narcotizzanti) per le quali non vengono dettate le specifiche caratteristiche tecniche. Ciò, è da presumere, per la loro peculiarità tecnica da un lato e, dall’altro, per il rilievo marginale che tali armi presentano ai fini dell’ordinario adempimento delle funzioni di pubblica sicurezza. Le disposizioni citate hanno con tutta evidenza carattere tassativo: non è consentito cioè che vengano acquisite come armamento in dotazione armi di tipologia diversa da quelle elencate, ovvero armi che, pur rientrando nelle tipologie elencate, presentino caratteristiche tecniche differenti da quelle specificamente dettate per ciascuna tipologia. La stessa relazione illustrativa ne dà conferma, laddove chiarisce che la tassatività delle suddette disposizioni risponde alla finalità di “determinare l'adeguatezza e la proporzionalità delle armi stesse alle esigenze di tutela dell'ordine e della
sicurezza pubblica, della prevenzione e della repressione dei reati e degli altri compiti istituzionali”. Tanto premesso, lo schema in esame interviene a novellare il d.P.R. 359/2001 con varie modifiche, la prima - e senza dubbio la più rilevante delle quali - aggiunge, nell’art. 8, comma 2, che come detto reca l’elenco delle tipologie dell’armamento di reparto, la “pistola ad impulsi elettrici”. La pistola ad impulsi elettrici (di seguito per brevità anche PIE), riferisce il Ministero, è caratterizzata dal fatto di fare uso di impulsi elettrici con proiezione a corto raggio di due dardi che rimangono collegati all'arma per mezzo di fili conduttori. La relazione illustrativa ricorda che la sperimentazione della PIE è stata autorizzata dall'art. 8, comma 1-bis, del decreto-legge 22 agosto 2014, n. 119 (“Disposizioni urgenti in materia di contrasto a fenomeni di illegalità e violenza in occasione di manifestazioni sportive, di riconoscimento della protezione internazionale, nonché per assicurare la funzionalità del Ministero dell'interno”), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 ottobre 2014, n. 146, come modificato dall'art. 19, comma 5, del decretolegge 4 ottobre 2018, n. 113 (“Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132. Occorre quindi ricordare che il suddetto art. 8, comma 1-bis, del decretolegge n. 119/2014 ha demandato a un decreto del Ministro dell’interno l’avvio, “con le necessarie cautele per la salute e l’incolumità pubblica e secondo principi di precauzione e previa intesa con il Ministro della salute”, della sperimentazione della pistola elettrica Taser.
Il successivo decreto-legge n. 113/2018, con l’art. 19, comma 5, si è limitato – per quanto qui concerne – a sostituire alla dizione “pistola elettrica Taser” quella di “arma comune ad impulsi elettrici” e, nel contempo, ha disciplinato la sperimentazione, limitatamente ad alcune amministrazioni comunali, delle suddette armi. La relazione segnala che, in attuazione delle disposizioni testé ricordate, sono stati adottati i decreti del Ministro dell'interno del 4 luglio 2018 e del 5 dicembre 2018, con i quali l'Amministrazione della pubblica sicurezza è stata autorizzata alla sperimentazione, per un periodo di tre mesi, della PIE "Taser modello X2", periodo poi ulteriormente prorogato per un periodo di tre mesi con successivo decreto del Ministro dell'interno in data 6 marzo 2019. Avverte poi l’Amministrazione che, essendo stata la PIE positivamente sperimentata, occorre inserirla fra le normali dotazioni ordinarie di reparto, per poterla utilizzare “a regime”, giacché l’art. 37, comma 3, del d.P.R. 359/1991 (ma su questo v. infra) prevede che, solo in “caso di grave necessità e urgenza” e previo un decreto del Ministro, il personale appositamente addestrato possa essere autorizzato ad impiegare armi diverse da quelle in dotazione, che siano state adeguatamente sperimentate. Tanto premesso, la relazione illustrativa prosegue affermando che l’inserimento della PIE fra le dotazioni di reparto non comporterebbe alcuna modifica del Capo III - ove come detto sono dettagliate le caratteristiche tecniche delle singole tipologie di armi di reparto - giacché tali caratteristiche tecniche avrebbero lo scopo di “definire il particolare requisito della "capacità offensiva" di un'arma”, mentre tali requisiti di potenzialità non sarebbero invece riscontrabili nella PIE. La relazione ricorda poi che, in applicazione delle cautele disposte dalle norme primarie che ne hanno autorizzato la sperimentazione, sono state redatte apposite
linee guida per l’utilizzo della PIE, ad opera di un apposito Tavolo tecnico interforze e d’intesa con il Ministero della salute, in esito fra l’altro a prove balistiche e di precisione effettuate dal Banco nazionale di prova delle armi e a prove tecniche effettuate dall’ENEA. Sul punto la relazione al Ministro reca ulteriori elementi informativi. In particolare, riferisce che, nella seduta del Consiglio dei ministri del 6 novembre 2019, il Ministero della salute ha ritenuto di disporre ulteriori approfondimenti, ponendo quesiti al Consiglio superiore di sanità. Tale organo tecnico ha espresso un parere in data 13 gennaio 2020, corredato di una relazione tecnica, in cui fra l’altro si rileva che la probabilità di un arresto cardiaco, in conseguenza dell’uso della PIE, dipende dalla potenza dell’arma, dalla durata della scarica elettrica e dalla sua eventuale reiterazione, nonché dalla sede del bersaglio. Tale parere - prosegue la relazione al Ministro dell’interno - è stato oggetto di approfondita disamina da parte del Tavolo tecnico interforze già ricordato, il quale, richiamando le
precauzioni
contenute
nel
Manuale
tecnico
operativo
per
l’addestramento e la sperimentazione dell’arma e alla luce delle indicazioni dell’Istituto superiore di sanità, ha previsto che l’impulso elettrico debba avere una durata massima di cinque secondi, al termine dei quali l’impulso si arresta automaticamente. In sintesi, alla luce di quanto sopra il Ministero ritiene che l’inserimento della PIE fra le ordinarie dotazioni di reparto non richieda l’indicazione, in un articolo ad hoc del regolamento, delle caratteristiche tecniche di tale arma. Va ricordato al riguardo che la Cassazione ha affermato che "il dissuasore elettrico, o taser, ha natura di arma comune da sparo, trattandosi di dispositivo che ha il funzionamento tipico di tali armi e che, lanciando piccoli dardi che a contatto con l'offeso scaricano energia elettrica, è sicuramente
idoneo a recare danno alla persona" (Cassazione penale, sez. II, 25/10/2016, n. 49325). Va rilevato altresì che la approfondita istruttoria condotta in relazione alla sperimentazione, di cui dà ampia notizia lo stesso Ministero, ha chiaramente consentito di definire non solo modalità e precauzioni d’uso, ma anche le caratteristiche tecniche che le PIE devono possedere, quali ad esempio, per quanto è dato conoscere dagli atti, la necessità che la scarica elettrica abbia una durata massima di 5 secondi al termine dei quali l’impulso si arresti automaticamente, che l’impulso stesso non sia reiterabile e che sia fissato un limite alla potenza massima. Risulta poi che, con bando di gara pubblicato in GU – 5^ serie speciale n. 1 del 3/1/2020, è stata indetta una procedura ristretta campionata, con aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa, per la fornitura di n. 4.482 armi ad impulsi elettrici complete di accessori occorrenti per le esigenze della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, in ordine alla quale è immaginabile che il disciplinare tecnico – peraltro accessibile solo ai concorrenti ammessi – fornisca adeguati elementi tecnici. In definitiva, il legislatore ha espresso la chiara volontà che tale innovativo strumento – la cui adozione, emerge dagli atti, mira ad accrescere la flessibilità operativa delle Forze di Polizia con un dispositivo capace di neutralizzare situazioni di minaccia ma senza effetti letali - venisse approfonditamente sperimentato, in un quadro di cautele per la salute e l’incolumità pubblica e secondo il principio di precauzione, con modalità determinate d’intesa con il Ministero della salute. La sperimentazione condotta e gli approfonditi accertamenti istruttori effettuati hanno consentito - come riferisce il Ministero - di determinare modalità di impiego e caratteristiche tecniche del dispositivo tali da consentirne
l’adozione quale ordinario armamento di reparto. Tuttavia la attitudine potenzialmente lesiva dell’arma e i rischi connessi al suo impiego, quali emergono dagli elementi riferiti, inducono la Sezione a ritenere che, a tutela dei cittadini e degli stessi operatori chiamati ad utilizzare tale dispositivo, nello schema in esame debba essere inserito un articolo che, pur senza pregiudizio per la possibile evoluzione tecnologica della materia, determini, in coerenza con lo spirito e la sistematica del d.P.R. n. 359/1991, le caratteristiche tecniche minime che le PIE devono possedere per potere entrare a far parte delle dotazioni ordinarie delle Forze di Polizia. Si raccomanda pertanto l’inserimento di un articolo aggiuntivo, nell’ambito del Capo III, prescrivente quanto indicato. Le lettere da b) a g) del comma 1 recano specifiche modifiche alle disposizioni del Capo III relative alle caratteristiche tecniche delle altre armi di reparto, finalizzate – come osserva la relazione illustrativa – al generale ammodernamento delle dotazioni, alla luce dell’evoluzione tecnica e delle necessità operative, in ordine alle quali non vi sono osservazioni. La lettera h) sostituisce l’art 21 (rubricato “Arma collettiva automatica”) con un nuovo testo (rubricato “Armamento in dotazione ai reparti speciali e specializzati”) che, come chiarisce la relazione, alla luce dell’elevato livello di specializzazione richiesto per l’arma ivi disciplinata, ne contempla l’utilizzazione solo da parte dei reparti speciali e specializzati e reca aggiornamenti di tipo tecnico alle sue caratteristiche. Tuttavia la suddetta limitazione d’uso emerge solo dalla rubrica dell’articolo e non dal suo testo,
che
pertanto
andrebbe
integrato
nei
termini
indicati
dall’Amministrazione. La lettera i) reca una modifica di analoga finalità, relativa all’uso del coltello-pugnale da parte dei reparti speciali e specializzati.
La lettera l) aggiunge una comma 3-bis all’art. 37, dopo il comma 3, volto a precisare che si prescinde dai motivi di grave necessità ed urgenza voluti dal comma 3 suddetto per l'utilizzo di armi non rispondenti alle caratteristiche tecniche previste dal regolamento, nell'ipotesi in cui la sperimentazione di tali armi sia stata effettuata in attuazione di specifiche disposizioni di legge. Al riguardo, va rilevato che il comma 1 dell’art. 37 prevede che l’Amministrazione possa essere autorizzata, con decreto ministeriale, a sperimentare armi diverse da quelle previste nel regolamento. Il comma 3 – cui il comma aggiuntivo proposto intende, in sostanza, derogare - soggiunge che (solo) “in caso di grave necessità e urgenza”, con decreto ministeriale il (solo) personale appositamente addestrato possa essere autorizzato ad impiegare, per i propri compiti istituzionali, armi diverse da quelle di dotazione, a precise condizioni: che tali armi siano state
adeguatamente
sperimentate,
che
siano
rispondenti
alle
caratteristiche d’impiego stabilite nello stesso regolamento e che comunque non eccedano le potenzialità offensive delle armi in dotazione. Dunque, allo stato attuale, l’uso, da parte delle forze dell’ordine, di armi non di dotazione è sottoposto a precise, stringenti condizioni, deve essere previamente autorizzato con decreto ed è consentito solo “in caso di grave necessità e urgenza”. Secondo la relazione illustrativa, la integrazione recata dal comma aggiuntivo in esame consentirebbe di superare la empasse determinata dalla rigidità dello strumento normativo, legittimando l'utilizzo, anche fuori del caso di “grave necessità e urgenza”, di armi le quali, pur non rispondenti alle caratteristiche tecniche indicate nel regolamento, siano state sperimentate sulla base di disposizioni di legge, siano rispondenti alle caratteristiche d'impiego in servizio di polizia stabilite nel regolamento e
comunque non eccedano le potenzialità offensive delle armi in dotazione alle Forze di polizia. Considerata la delicatezza della materia e le finalità di garanzia che ispirano i vincoli posti dal comma 3 all’impiego di armi non di dotazione, la Sezione ritiene opportuno, onde prevenire ogni possibile incertezza interpretativa, modificare il comma 3-bis, premettendovi le parole: “Fermo restando quanto previsto dal comma 3,” e inserendo, dopo le parole: “Si prescinde”, la parola “solo”. P.Q.M. Esprime parere favorevole nei termini di cui in motivazione. L'ESTENSORE Daniele Ravenna
IL PRESIDENTE Carmine Volpe
IL SEGRETARIO Cinzia Giglio