Coordinación10: Es cualquier proceso por el cual dos sistemas aduaneros se adecúan administrativamente para el logro de un objetivo común. Puede incluir reformas a las leyes nacionales. Cooperación: Consiste de la ayuda o asistencia mutua, ya sea por reciprocidad o por interés mutuo (por ejemplo, el intercambio de información entre los servicios aduaneros). Convergencia: Es el movimiento espontáneo (a veces indeseado, pero inevitable) hacia un mismo tipo de soluciones, que provocan la globalización y la competencia11. 1.3.1 Facilitación de comercio y libre tránsito de mercancías en Centroamérica Con el objeto de preservar la consistencia con los instrumentos legales vigentes de la integración regional y, en particular, con el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, y tomando en cuenta las definiciones arriba enumeradas, se propone adoptar la siguiente definición de facilitación de comercio para Centroamérica en el período 2011-2015: En el corto plazo: facilitación de comercio consiste de la simplificación, estandarización y armonización de:
iii. Procedimientos comerciales, incluyendo: a.
Presentación de documentos,
b.
Controles para el cumplimiento de las obligaciones comerciales, sanitarias, ambientales, fiscales y de seguridad.
iv. Flujos y procesamiento de datos requeridos para el movimiento de mercancías en el comercio internacional; La facilitación también incluye la transparencia sobre el acceso a la información relativa a las regulaciones y procedimientos comerciales.
9
En la literatura teórica europea, se tiene a confundir “armonización” con la categoría que se propone como compatibilización. 10 Velayos, Barreix y Villela, consideran a la coordinación una categoría “bisagra” entre las cuatro restantes. En ese sentido, no dan una caracterización de la misma. 11 Se clasifica en el último lugar dada la baja o nula iniciativa política a armonizar.
Mediano plazo: la facilitación de comercio incluye la implementación, por fases consecutivas, de una zona de libre tránsito de mercancías, la cual se caracteriza: Independientemente del origen de las mercancías: − Aplicar un solo pago de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI) en la región, en el momento de la nacionalización. Supone la implementación y funcionamiento del mecanismo de eliminación del múltiple pago del DAI. − Eliminación de: o Restricciones cuantitativas a los intercambios, o Medidas de efecto equivalente. − Redefinición de rol de las aduanas intrafronterizas y periféricas, así como la implementación de los modelos funcionales correspondientes. Avance en la minimización de los obstáculos que dificultan la realización de un mercado interior − Ajuste de la legislación y adecuación administrativa para el aseguramiento del cumplimiento fiscal y el control de las transacciones intracomunitarias. Es del caso mencionar que la profundización del proceso de integración regional, tal como lo indica el Convenio Marco, requerirá de la convergencia de las políticas comerciales de los países de la región. En efecto, el aumento del comercio que se generaría derivado de la facilitación comercial requerirá de acciones de control coordinadas y fortalecidas entre los servicios aduaneros centroamericanos que, ante un arancel externo no homogéneo, pueden ser muy costosas e ineficientes. 1.4 Imperativos de seguridad Los países centroamericanos y Panamá se encuentran en una ubicación geográfica privilegiada para el comercio a nivel mundial, siendo puente entre dos subcontinentes (América del Norte y América del Sur) y con acceso rápido al país que más consume en el mundo - EE.UU. -. Estas mismas características geográficas de la región la vuelven vulnerable a presiones del crimen organizado, como pueden ser el narcotráfico y el movimiento de ilegales, así como un área potencial de trasiego de armas para terrorismo islámico cuyo objetivo sea EE.UU.
En ese contexto internacional y a raíz del inicio de la guerra contra el narcotráfico en el año 2007 en México, la región centroamericana ha visto crecer rápidamente las presiones en materia de seguridad, paralelas a las crecientes necesidades de incrementar la competitividad del país y los compromisos internacionales en materia de facilitación al comercio existentes o que se planeen. En ese marco, con perspectivas de incremento en las presiones de seguridad en la región en los próximos cinco años (conclusiones derivadas de las conferencias “Aspectos claves de la seguridad internacional del Siglo XXI “– UFM, Guatemala, nov. 2010 y Seminario “Desafíos de la seguridad y la defensa en la región centroamericana”, Fondo de Gobernabilidad , SICA, noviembre 26, 2010), cualquier proyecto que busque facilitar el comercio en la región, debe coordinarse con aspectos de seguridad y control para tener éxito, ya que, tanto los donantes internacionales como la política local está presionando el tema de seguridad como prioridad número uno en las agendas de los estados.
2. Situación de la integración en materia aduanera en Centroamérica A octubre de 2010, se tiene registro de una cantidad importante de productos que, en la temática aduanera, se han orientado a la consecución de una unión aduanera en la región. Estos productos se clasifican en los pilares de Administración Aduanera, Procedimientos Aduaneros, Armonización Arancelaria y Libre Tránsito de Mercancías. El cuadro a continuación muestra los productos y su situación:
Aduanas: Avances en el Proceso de Integración Regional1/ (A octubre de 2010) Producto 1. 1.1.
Administración Aduanera CAUCA y RECAUCA
1.2.
Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Manual Único de Procedimientos Aduaneros Códigos de Conducta para Funcionarios y Empleados de los Servicios Aduaneros y Auxiliares de la Función
1.3. 1.4.
Situación Aprobado por COMIECO en 2008 y vigente en CA-4. En Costa Rica, pendiente de aprobación en la Asamblea. Pendiente de aprobación por COMIECO Pendiente de aprobación. Vigente en todos los países por medio de resolución administrativa.
Producto 1.5. 1.6.
Situación
Pública Aduanera Manual Integral de Aprobado por el Comité Aduanero. Procedimientos de Fiscalización Regional Sistemas de Evaluación y Implementado en Costa Rica, El Salvador y Nicaragua, y parcialmente en Honduras. Valoración de Riesgo
2. Procedimientos Aduaneros 2.1. Reglamento de Tránsito Pendiente de la firma de COMIECO aduanero Internacional Terrestre 2.2. Tránsito Internacional de Implementado en el corredor sur en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Mercancías (TIM) 2.3. Transmisión electrónica En proceso final de implementación del sistema de de documentos transmisión de los FAUCA y de la DTI. 2.4. Documento Único Identificación de campos y elaboración de instructivo. Centroamericano 2.5. Resoluciones anticipadas Finalizado el sistema informático. 3. Armonización Arancelaria2/ 3.1. Arancel Informatizado Implementado para consultas públicas en el portal de la Centroamericano SIECA 4. Libre tránsito de mercancías 4.1. Armonización Tributaria y Mecanismo de Recaudación
1/ Con base a información de SIECA y CAPTAC-RD 2/ Se incluye este tema por su importancia en el ámbito aduanero.
Convenio de Asistencia Mutua y Cooperación Técnica entre las Administraciones Tributarias y Aduaneras de Centroamérica. Vigente en Guatemala y Honduras, y aprobado en Nicaragua. Convenio de Compatibilización de los Tributos Internos Aplicables al Comercio entre los Estados Parte de la Unión Aduanera Centroamericana. Vigente en Guatemala. Mecanismo de eliminación del pago del doble DAI en el marco del Acuerdo de Asociación con Europa (el cual puede aplicarse en la Unión Aduanera Centroamericana). Aprobado por COSEFIN.
Estos avances muestran que la armonización en materia aduanera en la región se ha profundizado en algunos temas, así: Área Normativa: Se alcanzan consensos que se plasman en legislación y regulaciones de observancia regional. De esa cuenta, la armonización se sitúa en el estadio de compatibilización. Área de Procedimientos: Los avances son asimétricos y sus alcances no son homogéneos. De lo anterior, se infiere que en Centroamérica el proceso de integración ha logrado avances significativos en el área normativa, disponiéndose de instrumentos legales de avanzada, pero pocos de ellos se aplican plenamente y de forma homogénea en la región. La reducida materialización de las medidas de facilitación, fortalecimiento institucional y control aduanero, se evidencia en que las administraciones aduaneras de Centroamérica únicamente cooperan y, en algunos temas, convergen. Esta situación muestra la necesidad de implementar un sistema de indicadores objetivos de seguimiento del proceso de integración, que permita comparar el ritmo con que los países se involucran en dicho proceso. Además, se evidencia que se ha avanzado en una integración formal, pero se concretan las medidas de facilitación y control muy discretamente. Un cambio en la disposición política para situar la armonización en el área de procedimientos en los estadios de coordinación o compatibilización, podría concretarse en la línea de base respecto de la cual se impulsarían las acciones para el logro de la visión de las aduanas al 2015.
3
Propuesta de Visión para las Aduanas al 2015 3.1
Visión general
La visión general para las aduanas al 2015 se centraliza en el balance entre el control de las mercancías, las medidas de facilitación del comercio legítimo, y la transparencia (tanto del sistema aduanero como de los agentes económicos).
El cumplimiento pleno de este objetivo de balance descansa en el logro de: Compromiso de los operadores económicos con el cumplimiento Las acciones de facilitación de comercio que se implementen aseguran beneficios a los operadores económicos en cuanto a menores tiempos de despacho, operaciones mínimas en las aduanas intrafronterizas, y mayor énfasis en la seguridad de los tránsitos. Estas facilidades deben equivaler al compromiso de dichos operadores con el cumplimiento oportuno y completo de los requisitos y de sus obligaciones (fiscales, sanitarias, de seguridad). Armonización regional de requerimientos En función del compromiso político de los países en cuanto a la profundidad de la facilitación comercial, así será la modalidad de armonización que se adopte. Sin embargo, es deseable que se alcance un conjunto significativo de requerimientos uniformes, ya que una gran dispersión en ellos podría imposibilitar el logro de la facilitación.
Servicio de excelencia a los operadores del comercio exterior La optimización del servicio a los operadores del comercio exterior constituye un requisito para que el nivel de facilitación sea significativo. En otro caso, un mal servicio de la aduana podría incidir en el compromiso de los operadores con el cumplimiento, fisuras en el control y detrimento de la transparencia. Fortalecimiento de interinstitucional
la
transparencia
y
de
la
cooperación
Aseguran la facilitación sin pérdida de control. El fortalecimiento constante de las buenas prácticas de transparencia en los sistemas aduaneros asegura una mejoría sostenida en los mecanismos de control (y por ende en los ingresos de los Estados), así como en la confianza de los operadores comerciales en los procesos y en la aplicación correcta de las regulaciones. Por su parte, la cooperación interinstitucional es fundamental para la optimización de procesos, incidiendo en la mejora en la competitividad
de los operadores comerciales, y en la disponibilidad de información oportuna para una gestión de riesgo eficiente. 3.2
Resultados principales: El Plan General
El balance facilitación-control-transparencia se orienta al logro de objetivos medibles, que resultan en: d. Avances significativos y concretos en la Fase I (Facilitación de Comercio) del Convenio Marco; e. Aseguramiento de la sostenibilidad de la recaudación conexa al comercio internacional; y f. Cumplimiento de los compromisos de la región adoptados en el Acuerdo de Asociación de Centroamérica con la Unión Europea. Los resultados principales que se propone constituyan el Plan General de la visión para las aduanas al 2015 son: 5) Legalización e institucionalización de: ú Firma electrónica ú Totalidad de documentos asociados al comercio exterior electrónicos: Declaraciones, manifiestos, y otros. Este resultado es una condición necesaria para el funcionamiento de una aduana sin papeles, la cual se constituye en una de las medidas con mayor incidencia en la facilitación de comercio y en la mejora de la transparencia. 6) Cumplimiento y avance del Plan Estratégico Interanual 2011-2012: ú Implementación de los mecanismos: facilitación, mejora del servicio al usuario, control, fortalecimiento institucional y transparencia. El cumplimiento del Plan 2011-2012 es condición necesaria para el logro de la visión 2015. El cumplimiento de los tiempos propuestos para las actividades, podría incidir en la aprobación oportuna de instrumentos legales, fortalecimiento de los mecanismos de control aduanero, medidas de facilitación y la institucionalización del proceso. Asimismo, se cumplirá con el compromiso del uso del Documento Único Centroamericano.
7) Funcionamiento del mecanismo de eliminación del doble DAI en la región: Libre tránsito de mercancías ú Adopción de modelos funcionales para las aduanas periféricas e intrafronterizas (Centros de facilitación comercial) ú Cambio del enfoque fiscalizador aduanero: Focalización en instrumentos de gestión de riesgo ú Revisiones físicas y gestión tributaria únicamente en periféricas ú Fiscalización ex post para el comercio intrarregional (originario y no originario) Estas medidas significan la implementación de una zona de libre tránsito de mercancías en Centroamérica. Así se dará cumplimiento al compromiso de pago único para las mercancías originarias de la Unión Europea que se nacionalicen en algún país de la región12. 8) Aplicación de reglas de ética y transparencia ú Aplicación de regulación comunitaria 3.3
Evolución de las aduanas
El Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, dispone que el perfeccionamiento de este estadio de la integración es un proceso flexible y consistente de tres etapas: 1) Promoción de la libre circulación de bienes y facilitación de comercio; 2) Modernización y convergencia normativa; y 3) Desarrollo institucional. La Etapa de Modernización y Convergencia Normativa, incluye el establecimiento de aduanas periféricas como puntos de entrada a la región de las mercancías provenientes de terceros. También dispone que las aduanas intrafronterizas trabajarán de forma coordinada como centros de control, facilitación del comercio y cobro de los gravámenes correspondientes (hasta que se perfeccione la unión aduanera. Además, el Convenio indica que los Estados parte están en libertad de 12
Aunque el mecanismo de eliminación del múltiple DAI en la región se comprometió para mercancías originarias de la UE, por facilidad de control el mecanismo se debería extender a todas las mercancías de terceros países. Dado el tipo de transacción al que se aplica el mecanismo, se considera que el impacto en los ingresos de los países de la región debería ser marginal.
disminuir el rol o eliminar las aduanas intrafronterizas o mantenerlas como “… puntos de Centros de Control y Facilitación de Comercio…”, en función siempre del perfeccionamiento de la Unión Aduanera. Sin embargo, las medidas de facilitación de comercio, combinadas con las de fortalecimiento y modernización de los mecanismos de control aduanero, requieren de modificaciones significativas en el rol de las aduanas intrafronterizas y periféricas de la región. Asimismo, la nueva realidad tecnológica favorece la gestión de riesgo aduanero como el núcleo de las acciones de una aduana moderna. En ese sentido, se propone que el rol de las aduanas debe evolucionar, pasando de las acciones tradicionales de verificación física de un alto porcentaje de embarques, hacia actividades enfocadas en la gestión del riesgo, facilitación del comercio lícito, defensa del medio ambiente, verificación y control de los tránsitos aduaneros, y la toma del liderazgo en la lucha anticontrabando.
La Evolución del Rol de las Aduanas Rol Tradicional
Reto (2015)
Aduanas o Facilitación comercial o Gestión del pago gravámenes (revisión mercancías)
Periféricas Defensa de los intereses fiscales de cada Estado: control del comercio (revisiones)
Intrafronterizas
de de
o Medidas anti contrabando y apoyo a políticas de seguridad nacional y regional o Defensa del medio ambiente oCentro de facilitación de comercio: Tránsitos y paso de mercancías (no revisiones) o Apoyo en la lucha anti contrabando y a las políticas de seguridad nacional y regional
Por otra parte, el cambio en el rol de las aduanas favorecerá el libre tránsito de mercancías en la región, con lo que se dará cumplimiento a los objetivos económicos del Acuerdo de Asociación de Centroamérica con la Unión Europea. La conjugación del pago único del DAI, el control automatizado de tránsitos, la
utilización del Documento Único Centroamericano y el cambio del rol de las aduanas, constituirían el mayor logro concreto del proceso de integración regional. 3.3.1 Aduanas intrafronterizas Se propone la transformación de las aduanas intrafronterizas en Centros de Facilitación de Comercio (CFC). Estos Centros se caracterizan por: Flexibilidad: Se diseñarán diferentes modelos funcionales para los CFC, en función de las características específicas respecto al tipo y volumen de comercio que se verifica en cada punto fronterizo. Fluidez: Eliminación de revisiones físicas intrusivas del comercio lícito e implementación y funcionamiento de un sistema ágil de control regional de tránsito aduanero. Seguridad: Apoyo a las acciones anticontrabando y de seguridad pública. 3.3.2 Aduanas periféricas Asimismo, se propone el fortalecimiento del rol de las aduanas periféricas regionales en cuanto a: Gestión del control integral: ejecución de los planes de verificaciones (revisiones físicas), derivadas del resultado de las acciones de inteligencia aduanera y de la coordinación entre los organismos de control y seguridad. Gestión del cumplimiento fiscal: Aseguramiento del pago correcto y oportuno de los gravámenes conexos con el comercio exterior. Facilitación de comercio: Reducción de tiempos de despacho. Seguridad: Liderazgo en las acciones contra la defraudación aduanera, el contrabando13 y de apoyo a la seguridad pública y ambiental.
13
Algunas de las Direcciones de Aduanas de la región no contemplan la lucha anticontrabando dentro de su ámbito de competencia (Ej. SAT en Guatemala), mientras que otras Direcciones tienen categoría de Agencia de Seguridad Nacional y responsable principal de esas acciones (Ej. DEI en Honduras). La propuesta considera la necesidad que las Direcciones de Aduanas lideren las operaciones anticontrabando.
La implementación y aplicación plena de las acciones conexas al nuevo rol de las aduanas intrafronterizas y periféricas, requiere, en el corto plazo, de la conceptualización y diseño de los modelos funciones para dichas aduanas. Esta consultoría considera que, a más tardar, al inicio de 2013, se debe contar con los modelos funcionales completos y aprobados por COSEFIN14 . 3.4
Retos y oportunidades
El logro de la visión de las aduanas al 2015 se viabiliza mediante el aprovechamiento de oportunidades que se presentan en la actualidad, así como el asumir un conjunto de retos que deben vencerse, principalmente con el compromiso político de los países. Los principales retos y oportunidades que se identifican en el corto plazo son: 9. Adecuado Intercambio de información para una gestión de riesgo óptima El nuevo paradigma de la fiscalización aduanera, que se focaliza en la gestión de riesgo, se fundamenta en el intercambio pleno del intercambio de información, tanto a solicitud como espontáneo. Dicho intercambio debería incluir todos los elementos necesarios para la formalización de procesos de fiscalización por parte de las Direcciones de Aduanas de los países de la región. Un intercambio de información parcial redunda en una gestión de riesgo aduanero limitada. La optimización de la gestión de riesgo se alcanzaría cuando se maximice la cantidad y calidad de la información intercambiada, siempre y cuando no se vulneren las regulaciones vigentes en todos los países. 10. Aceleración de la armonización de los procedimientos aduaneros La aplicación de procedimientos aduaneros armonizados y adecuados incide significativamente en la facilitación del comercio. Asimismo, elimina los incentivos perversos para que los operadores comerciales tomen decisiones para el uso de determinados puestos aduaneros de entrada o de salida de la región, en función de la calidad o debilidad de los procedimientos. Es así como se propone la aceleración de la adopción, apropiación e implementación de los procedimientos aduaneros armonizados, con el objetivo que las decisiones económicas de los agentes sean neutrales respecto a dichos procedimientos. 11. Aplicación homogénea de la legislación aduanera regional y compatibilización con las regulaciones nacionales 14
N.B.: En el mejor de los casos, la aprobación debería ser conjunta COSEFIN/COMIECO, para asegurar el balance facilitación-control-transparencia. Debe tomarse en cuenta que la conceptualización y diseño se realizará en el seno del Grupo Aduanero Tributario, bajo la coordinación técnica del Fondo Monetario Internacional. De esa cuenta, se esperaría una conceptualización más orientada al control aduanero.
La legislación aduanera regional no se aplica en su totalidad, debido en algunos casos a razones políticos y en otros a la existencia de regulaciones nacionales inconsistentes con las regionales. La aplicación homogénea de la legislación aduanera regional es una premisa para la viabilidad y sostenibilidad del proceso de facilitación comercial y del libre tránsito de mercancías. 12. Existencia de una base legal para el reconocimiento de la validez jurídica de los documentos electrónicos El uso de documentos electrónicos para el censo de las operaciones aduaneras se constituye en una medida de facilitación de comercio por excelencia. Su implementación impacta positivamente también el fortalecimiento del control aduanero y el incremento de la transparencia del quehacer de las aduanas. En ese sentido, la aprobación y vigencia de la base legal para el reconocimiento de la validez jurídica de los documentos electrónicos es indispensable para viabilizar la visión de la aduana sin papeles15. 13. Acelerado proceso de informatización de las administraciones aduaneras y tributarias en la región Es evidente el rápido avance en la utilización de elementos tecnológicos por parte de las administraciones tributarias y aduaneras en la región. Sin embargo, este esfuerzo se está realizando, principalmente, a nivel nacional en cada país. También existen elementos tecnológicos regionales aplicados al intercambio de información (DTI y FAUCA), y otros que actualmente tienen perfil doméstico y que deberán, en el mediano plazo, a constituirse en herramientas de control regional (TIM). De esa cuenta, debe acelerarse el proceso de armonización de las políticas informáticas de las administraciones tributarias y aduaneras al nivel regional. 14. Fuerte cooperación entre administraciones en cuanto el intercambio de información Actualmente existen iniciativas para el intercambio de información tributaria y aduanera. Algunas de estas funcionan plenamente, aunque sin institucionalidad. Es así como la cooperación, en cuanto al intercambio de información, entre las administraciones tributarias y aduanera debe fortalecerse y profundizarse. Para ello es necesario implementar un proceso que permita dotar esta cooperación de 15
Se sugiere que todos los países de la región (incluyendo a Panamá) cuenten con el respaldo legal para el uso de los documentos electrónicos para el respaldo de las operaciones aduaneras y para-aduaneras, al menos 1 año antes del inicio de la vigencia del Acuerdo de Asociación UE-Centroamérica. Si el uso de los documentos electrónicos no tiene respaldo legal, se tendrá que: a) Algunos países podrían continuar aplicando la cultura de “papel y sello”; y b) Se pondría en riesgo el funcionamiento del sistema de gestión de riesgo aduanero que debería aplicarse al nivel regional, con sus potenciales consecuencias negativas en los ingresos de los países.
institucionalidad, que podría iniciarse con el respaldo legal necesario para el intercambio. 15. Focalización de los esfuerzos técnicos hacia la facilitación de comercio Los esfuerzos técnicos en la región estuvieron, durante muchos años, orientados al desarrollo de instrumentos y planes de gestión para la implementación de una visión teórica de los estadios de la integración económica16. Algunos de estos productos de los comités técnicos se aplican exitosamente, otros son leyes vigentes en los países centroamericanos pero no se aplican. Los planes de gestión se actualizaban mensualmente a la espera de la decisión política de concretizar la unión aduanera en Centroamérica, pero nunca se aplicaron. Las disposiciones de los instrumentos legales regionales recientes, las decisiones del COMIECO y la nueva visión de la integración económica impulsada por la SIECA, orientan a que los esfuerzos técnicos deben focalizarse en la facilitación de comercio. Esta situación genera posiciones mixtas en los técnicos y algunos funcionarios de los sistemas aduaneros en la región. La adecuada gestión de estos posicionamientos podría traducirse en el logro de avances concretos en las medidas de facilitación de comercio y de libre tránsito de mercancías. En otro caso, los avances pueden ser muy limitados o nulos. 16. Operación de mecanismos para viabilizar el libre tránsito de mercancías originarias y no originarias La ausencia de un objetivo concreto y de corto o mediano plazo incidió en que se dificultara alcanzar un acuerdo en Centroamérica sobre el mecanismo que viabilice el libre tránsito de todas las mercancías en la región. La discusión técnica sobre el tema duró alrededor de 15 años. Finalmente, la presión externa a los comités técnicos, generada por la negociación del Acuerdo de Asociación UECentroamérica, incidió en que los técnicos y funcionarios de los Ministerios de Hacienda, Directores de Tributos y Directores de Aduanas, consensuaran en 2009 una conceptualización general de un mecanismo de ese tipo. Las potenciales implicaciones del funcionamiento de este mecanismo en los recursos financieros de los países, hacen que el tema sea de alta sensibilidad en las instituciones responsables de la hacienda pública de los países, principalmente en aquellos que registran situaciones fiscales comprometidas. Es por ello que la concretización del concepto del mecanismo en un diseño, en un sistema concreto que permita eliminar el múltiple pago del DAI, y que esté operativo a la vigencia 16
Para ejemplificar, considere el “Plan de Gestión de Aspectos Tributarios”, publicada actualmente en el sitio web de la SIECA. Este Plan fue elaborado en 2005, actualizado mensualmente por el Grupo Técnico de Tributos Internos (coordinado por SIECA) y publicado en 2006. Ninguna medida fue implementada con referencia a este Plan.
del Acuerdo de Asociación, constituye un reto que debería estar resuelto al menos 18 meses previo a dicha vigencia.
4 .Avances en el proceso de facilitación comercial a octubre de 2010 En julio de 2010, el COMIECO aprobó un Plan de Acción para avanzar el “…proceso de profundización de la integración económica entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua..:”. Este Plan tiene como visión el logro de resultados concretos, la eliminación de las barreras no arancelarias y la facilitación de comercio en la región. En ese sentido, este Plan de Acción contiene disposiciones sobre la estructura y modalidades de negociación, en las que destacan: la reducción en el número de comités técnicos, se limita el número de reuniones semestrales (3), y se dispone que debe plantearse un Plan de Acción para el primer semestre de 2011. 4.1Cumplimiento del Plan de Acción para el segundo semestre de 2010 En el cuadro a continuación se presentan las actividades exclusivas en el ámbito aduanero definidas por COMIECO en el Plan de Acción del segundo semestre de 2010, con una evaluación cualitativa de su avance17.
Actividades Generales del Plan de Acción (Semestre II 2010)18 (Situación a octubre de 2010) Actividad 4.1.1.1.1. aduanero
17
Descripción
Tránsito
Firma del Reglamento de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre por el COMIECO, como mecanismo para la facilitación de las operaciones de tránsito internacional.
4.1.1.1.2. Tránsito internacional mercancías
Iniciar el proceso, en cada país de la de región, para implementar un sistema informático para agilizar y facilitar el tránsito intrarregional con controles apropiados, mensajería en tiempo real e interconexión entre las aduanas de los
Avance
La evaluación cualitativa se realizó con base a información de la coordinación de comités técnicos de la SIECA. 18 Aunque hay otras actividades, se presenta la descripción contenida en el Plan de Acción aprobado por COMIECO.
Actividad
Descripción
Avance
diferentes países. 4.1.1.1.3. Transmisión electrónica de documentos 4.1.1.1.4. Documento único
Completar la transmisión electrónica del FAUCA y la DTI.
4.1.1.1.5. Resoluciones anticipadas
Iniciar los trabajos para establecer un procedimiento uniforme acorde a los TLC suscritos por los países centroamericanos y Panamá.
Definir el uso de una declaración única aduanera para la importación, exportación, tránsito y regímenes especiales. Este documento aplicaría a todo el comercio exterior.
Nota: Verde=cumplido, amarillo=en proceso, naranja=pendiente.
En general, se estima que el Plan de Acción para el segundo semestre de 2010 será cumplido casi en su totalidad. En ese sentido, se considera que la redefinición del mecanismo de negociación por parte de COMIECO podría ser exitosa. Sin embargo, algunas de las descripciones que corresponden a las actividades son muy amplias y generales, con lo que la consecución de productos concretos de corto plazo es discutible19. 4.2.
Grupos técnicos: Logros y dificultades
En años recientes, los grupos técnicos del Comité Aduanero y otros grupos que trabajaron bajo la coordinación de la SIECA (pero fuera de la cobertura de COMIECO20), generaron importantes instrumentos legales y regulatorios, así como manuales de procedimientos aduaneros, orientados a la implementación de una unión aduanera en Centroamérica. Sin embargo, estos grupos técnicos no contaron con los lineamientos para seguir una ruta crítica que acompañara al proceso de integración. Los resultados significaban avances en “grandes saltos”, buscando dar cumplimiento a interpretaciones que se realizaban de los mandatos emanados de las cumbres de presidentes y de la legislación regional vigente.
19
Por ejemplo, las redacciones “Iniciar los trabajos…”, “Definir…”, “Iniciar el proceso…” para algunas actividades, no corresponden a logros concretos. 20 Por ejemplo: el Grupo Técnico de Tributos Internos, con acciones dentro del proceso de unión aduanera, reportaba a los Directores de Tributos Internos, y se reunía con una regularidad diferente a la de las rondas de negociación dentro del proceso. Cabe indicar que fue este grupo técnico el que produjo los Convenios de Asistencia Mutua y Compatibilización
Las recientes decisiones de COMIECO y la nueva visión de la SIECA sobre la integración económica, son tendentes a racionalizar las actividades de los grupos técnicos. Asimismo, COSEFIN ha creado formalmente el Grupo Aduanero y Tributario (GAT) que, entre su ámbito de competencia, se encuentra atender las acciones necesarias para fortalecer el proceso de integración. En ese sentido, COMIECO tomó la decisión de que operen únicamente dos grupos técnicos en el tema de aduanas: normativo y de procedimientos aduaneros, con tres reuniones durante el semestre. Es evidente que la eficiencia y eficacia de este mecanismo de trabajo depende fuertemente de la realización de actividades durante los intervalos entre las reuniones presenciales. Dado que las administraciones aduaneras no cuentan con personal que se dedique a tiempo completo a la temática de facilitación de comercio y otros temas de integración económica, la realización de las tareas en casa se dificulta. Es conocido que las tareas se realizan ante las acciones de la SIECA en sus funciones de secretaría de las mesas técnicas. En ese sentido, algunas administraciones aduaneras de la región consideran que la ampliación de las mesas técnicas sería conveniente para facilitar el logro de los objetivos. Sin embargo, otras administraciones consideran que con los dos grupos técnicos y la realización responsable de las tareas en casa se podrían alcanzar los resultados. Esta consultoría considera que los dos grupos de trabajo son suficientes, siempre que: El grupo de procedimientos responda a los resultados del grupo normativo. No es razonable el trabajo en paralelo de un mismo tema. Exista personal en las administraciones aduaneras de cada país dedicado a tiempo completo y con exclusividad a la temática de integración económica regional21. El trabajo se realice fundamentalmente en cada uno de los países, con la asistencia técnica de la SIECA, CAPTAC y algún otro organismo internacional. Por lo tanto, las reuniones de las rondas de unión aduanera deben enfocarse en la toma de decisiones y en el planteamiento de soluciones ante discordancias técnicas.
21
En ningún país de la región existe personal contratado para atender el tema de integración a tiempo completo. Dada la escasez de recursos humanos y financieros en las administraciones aduaneras, la contratación de este tipo de personal requerirá de financiamiento de los organismos internacionales. Cabe indicar que en el proceso de unión aduanera El Salvador-Guatemala, se planteó la posibilidad de contratar personal para las aduanas de ambos países, con financiamiento de la banca regional.
La SIECA oriente las agendas de trabajo hacia la conclusión de actividades y no a la realización de las actividades técnicas en la mesa de discusión. Con referencia a las actividades del GAT-COSEFIN, este grupo técnico responde a una agenda de trabajo definida directamente por los Ministros de Hacienda o Finanzas, y opera bajo la coordinación técnica del CAPTAC-RD. En cualquier caso, se recomienda institucionalizar un canal de comunicación entre la coordinación técnica del Grupo y las instancias de coordinación de las temáticas tributaria y aduanera de la SIECA, sin perjuicio del fortalecimiento que es necesario en los canales de comunicación en la Secretaría Ejecutiva del COSEFIN y las autoridades de la SIECA22.
5.Plan Estratégico Multianual 2011-2012 5.1 Facilitación comercial: Objetivos estratégicos Los objetivos estratégicos del Plan Multianual 2011-2012 para las aduanas se fundamentan en conceptualización de facilitación de comercio que se propone para Centroamérica, y en: • Los criterios emanados de los mandatos de COMIECO. • Los compromisos adquiridos por la región en el Acuerdo de Asociación de Centroamérica con la Unión Europea. • Los compromisos pendientes del RD-CAFTA. • Los estándares y recomendaciones sobre la facilitación del comercio, generados por la OMA, Naciones Unidas, ISO y la OMC. Se proponen, como objetivos estratégicos del Plan Multianual 20122-2012 los siguientes: V.
VI.
22
Contribuir a la facilitación comercial y al libre tránsito de bienes en Centroamérica. Mejorar el servicio al usuario y facilitación del cumplimiento.
A la fecha, no existe un canal de comunicación entre los niveles coordinadores. Tampoco funciona la comunicación formal entre la Secretaría del COSEFIN y la SIECA.
VII.
Optimizar los mecanismos de control, para asegurar el cumplimiento fiscal y de la normativa, y la protección de los intereses del Estado y de la sociedad.
VIII.
Fortalecer la institucionalidad de las administraciones aduaneras de la región.
El logro de estor objetivos estratégicos constituye un punto de partida para la definición de las acciones de corto plazo que permitirán, a partir de 2013, dejar sentadas las bases para el logro de la visión de las aduanas para 2015. En ese sentido, se propone un conjunto de actividades en cada uno de los objetivos estratégicos o pilares del proceso de facilitación de comercio. La propuesta23 es: Objetivo Estratégico I: Contribuir a la facilitación comercial Actividades: g. Aplicación homogénea de la legislación aduanera h. Aplicación uniforme de procedimientos i. Diseño y aprobación del mecanismo para la eliminación del doble DAI. j. Funcionamiento del procedimiento de Resoluciones Anticipadas. k. Implementación del intercambio electrónica del FAUCA. l. Cambio del rol de las aduanas intrafronterizas
Objetivo Estratégico II: Mejorar el servicio y facilitar el cumplimiento Actividades: d. Operador Económico Autorizado: definición de estrategia regional, establecimiento de requisitos mínimos y beneficios armonizados. Evaluación de requerimientos informáticos. e. Documento Único Centroamericano: Conceptualización, diseño, implementación y funcionamiento en toda la región. 23
Ver detalles en el Anexo A
f. Información oportuna y diálogo con los usuarios
Objetivo Estratégico III: Optimizar mecanismos de control Actividades: d. Tránsito Aduanero: Intercambio de las DTI. Diseño e implementación de un sistema armonizado regional de control de tránsitos. e. Establecimiento de estrategias regionalmente de gestión de riesgo.
y
directrices
armonizadas
f. Programa regional de combate al fraude. Objetivo Estratégico IV: Fortalecer la institucionalidad Actividades: g. Gerencia estratégica de las administraciones aduaneras de la región. h. Institucionalización del intercambio de información espontáneo y por requerimiento. i. Implementación de la Ventanilla Única Virtual de Comercio Exterior en todos los países de la región. j. Identificación de las necesidades de infraestructura de las aduanas periféricas.
fortalecimiento
de
la
k. Evaluación de la sostenibilidad de las plataformas telemáticas conexas a la facilitación del comercio. l. Capacitación mediante el intercambio de experiencias de las administraciones aduaneras de la región. m. Incremento de la integridad y la ética. 5.2 Temas transversales
Adicional a las actividades específicas en cada objetivo estratégico, se propone el análisis y solución de una problemática correspondiente a temas transversales del proceso de facilitación de comercio y libre tránsito de mercancías. Se proponen los temas siguientes: d. Apoyo político y presupuestario al proceso de facilitación comercial y al libre tránsito de mercancías. e. Transparencia: publicación oportuna de regulaciones y de estadísticas consistentes. f. Incorporación de Panamá.
6 Fuentes de financiamiento La realización exitosa de las actividades del Plan Estratégico requiere: Personal de las Direcciones de Aduanas que atienda a tiempo completo el proceso. Esta situación requiere de la contratación de recurso humano adicional en cada país. Equipo computacional y paquetes computacionales actualizados, para asegurar el intercambio eficiente de información, del funcionamiento de los sistemas de riesgo aduanero y el seguimiento de los tránsitos internacionales y domésticos. Acceso a plataformas de comunicación que permitan el intercambio oportuno y eficiente de la información. Reformas de la infraestructura de los puestos aduaneros intrafronterizos y periféricos, que les permita adecuarse al nuevo rol de las aduanas. Los presupuestos de algunas Direcciones de Aduanas de la región podrían cubrir parcialmente las actividades correspondientes a su país, siempre que el plan de trabajo de cada semestre se informe con antelación. Sin embargo, en el caso de las Direcciones que no pueden absorber los gastos se deben explorar posibilidades en: BCIE: Se conoce de la disposición de este banco para el financiamiento de honorarios para el personal adicional que podría atender exclusivamente el tema de integración regional en las Direcciones de Aduanas.
Con el resto de Instituciones Financieras Internacionales (IFI) existe la dificultad para los gobiernos que estas instituciones utilizan los avances concretos en materia de integración (como podría ser el DUCA, el control regional del tránsito internacional, entre otros) como criterios de desempeño (condicionalidad) de préstamos. Un ejemplo de esto en varios países de Centroamérica fue la implementación del proyecto TIM como criterio de desempeño para el desembolso de préstamos del tipo PBL24 del BID. Es importante indicar que, dada el deterioro de la situación fiscal de los gobiernos en Centroamérica, el mecanismo de cuotas fijas anuales por cada uno de los gobiernos de la región no es viable en el corto plazo.
7 Conclusiones 1. El compromiso político de cada país con el proceso de facilitación de comercio determina el grado de facilitación que se genere en la región. Un país sin compromiso alguno impacta, o en una proceso débil o en un cambio en el alcance geográfico de la facilitación de comercio. El compromiso de todos los países centroamericanos con el Acuerdo de Asociación viabiliza la concreción de medidas de facilitación de comercio y de libre tránsito de mercancías en el corto y mediano plazos. 2. El fortalecimiento de la facilitación de comercio en la región requiere que el compromiso político de los países centroamericanos con el proceso incida en un mayor grado de armonización de sus sistemas aduaneros, pasando de la convergencia y la cooperación a la coordinación y la compatibilización. 3. El logro de la visión de las Aduanas al 2015 requiere del equilibrio entre facilitación, control y transparencia. Alguna asimetría en este triángulo de la integración regional del mediano plazo, podría desembocar en una facilitación de comercio subóptima o inexistente. 4. El control es una importante medida de facilitación comercial. El cambio en el paradigma del control aduanero, focalizando la gestión del riesgo aduanero, sin afectar la disminución de tiempos de despacho y la fluidez de la cadena logística, asegurará la minimización del impacto de la facilitación en los ingresos de los Estados. El aseguramiento de buenos mecanismos de control viabiliza la facilitación y el libre tránsito de mercancías desde la perspectiva hacendaria. 24
PBL: Policy Based Loan
5. El intercambio al mayor detalle de la información aduanera, mediante sistemas informáticos con tecnología de punta son necesarios para una gestión de riesgo aduanero eficaz y oportuno. Sin embargo, se requiere de institucionalizarlo para asegurar su sostenibilidad en el mediano y largo plazos. 6. La visión de las Aduanas al 2015 requiere de la realización de acciones que permitan concretar avances en el proceso de facilitación de comercio, especialmente en el ámbito aduanero y en el corto plazo. Una línea base de estas acciones la constituye el escenario que se genera tras el cumplimiento del Plan Estratégico Multianual 2011-2012. 7. El cumplimiento de la propuesta del Plan Estratégico 2011-2012 está en función de la disposición política de los países de contar con recurso humano que atienda con exclusividad las tareas de la integración regional. En ese caso, los grupos técnicos realizarán su objetivo y el proceso de facilitación se concretará. 8. Existe poca institucionalidad en la comunicación entre SIECA y COSEFIN y su Secretaría Ejecutiva. Esta situación redunda en paralelismos indeseables de esfuerzos técnicos y en el desconocimiento de objetivos y productos de la otra instancia. 9. El tema de seguridad, nacional e internacional está convirtiéndose en la prioridad básica de los gobiernos y de los organismos internacionales actualmente y por los próximos años. Cualquier iniciativa en la vía de la facilitación al comercio debe de tomar en cuenta este nuevo factor.
8 Recomendaciones 1. Con el objeto de incrementar el compromiso político de los actores con la facilitación de comercio y el libre tránsito de mercancías, se recomienda resaltar y reiterar las obligaciones de la región en el Acuerdo de Asociación. El cumplimiento de este Acuerdo es de interés para todos los países de Centroamérica, y es consistente con el desarrollo de las fases I y II dispuestas en el Convenio para la Implementación de la Unión Aduanera en Centroamérica. 2. Es importante que los responsables del trabajo técnico en el área normativa logren de los representantes de los países, situar los esfuerzos en las categorías de
armonización que se pretenden en el proceso de facilitación comercial. La facilitación no avanza si se mantiene la armonización al nivel de convergencia y cooperación. 3. Es importante reconocer que la difícil situación fiscal de los países centroamericanos se constituye en una restricción para optimizar la facilitación comercial. De esa cuenta se recomienda enfatizar, tanto en el trabajo técnico, como en el manejo político y comunicacional del proceso de facilitación, la importancia del cambio de paradigma del control hacia la gestión del riesgo aduanero. Es así como esta forma moderna del quehacer aduanero asegurará a los gobiernos de los países el resguardo de sus ingresos conexos al comercio exterior. 4. Se recomienda enfatizar que el control es una medida extraordinaria de facilitación. Esto puede favorecer la aceptación del proceso de facilitación por parte de los responsables de la hacienda pública. 5. Se propone la atención urgente a la formalización institucional del intercambio de información pleno. 6. Se recomienda que la SIECA fortalezca su equipo de trabajo para la coordinación de los trabajos de los grupos técnicos. En ese sentido, se recomienda que un aduanero con visión global (no únicamente normativo ni únicamente experto en procedimientos), se compenetre en hacer factible la modalidad de “mucho trabajo en casa, y las reuniones presenciales son para concretar los avances”. 7. El financiamiento para la contratación del recurso humano para las tareas de la integración, así como el del resto de las actividades propuestas, debería ser cubierto por los presupuestos de las Direcciones de Aduanas de los países. En otro caso, deberá gestionarse con entidades financieras regionales. Las instituciones financieras extraregionales pueden financiar el proceso, pero esta relación puede traducirse en criterios de desempeño de préstamos. 8. La SIECA debe liderar la construcción de canales de comunicación, tanto a nivel técnico como de autoridades, con COSEFIN y su Secretaría Ejecutiva. Esto aseguraría que los resultados de los trabajos en los distintos foros técnicos se constituyan en logros nacionales y regionales, y no únicamente institucionales. 9. Se recomienda incorporar de forma urgente a Panamá a las discusiones técnicas en todos los foros, en particular sugerir su participación plena en el GAT-COSEFIN.
10. Debe de buscar coordinarse cualquier programa de facilitaci贸n al comercio con los programas en materia de seguridad de los estados y de los donantes internacionales. De lo contrario, el factor seguridad puede convertirse en un obst谩culo para la facilitaci贸n al comercio si no se coordinan entre s铆.
Anexo B. Plan Estrategico multianual 2011-2012 en materia aduanera