El camino del cambio by Juan Carlos Sura

Secretaría Técnica de la Presidencia

El camino del

CAMBIO

en El Salvador Legados de cuatro años de gestión

GOBIERNO DE EL SALVADOR

tro de los cambios fundamentales que ha impulsado el gobierno de la república en sus cuatro años de gestión ha ocurrido en el área social, lo que demuestra de manera contundente su compromiso con la justicia y con la igualdad. Las transformaciones en este campo han sido tan novedosas y profundas que sin duda constituyen uno de los principales legados de la actual gestión gubernamental.

El camino del

CAMBIO

en El Salvador Legados de cuatro a帽os de gesti贸n

Secretaría Técnica de la Presidencia

El camino del

CAMBIO

en El Salvador Legados de cuatro años de gestión

GOBIERNO DE EL SALVADOR

Índice Introducción...................................................................................... 9 parte uno El diagnóstico de la realidad que sustentó la estrategia de cambio.................................................................. 15 parte dos La estrategia de cambio y sus fases de implementación......... 29 parte tres Valoración general del proceso de cambio en El Salvador: los principales legados...................................... 45 Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia...................................... 46 Los cambios en la política social y en los mecanismos de distribución y redistribución de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusión y la equidad................................................ 82 Los cambios en el modelo económico y en los patrones de acumulación de capital y sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso........................................................................ 123 Los cambios en la gestión de riesgos socioambientales y en la política ambiental......................................................... 177 Los cambios en el ámbito de la seguridad y sus implicaciones para la paz social y el desarrollo............................................ 185 parte cuatro La agenda prioritaria del último año de gestión gubernamental............................................................................. 193

Introducción

[1] Cuatro años han pasado desde que el primer gobierno de iz-

quierda elegido democráticamente llegó al poder en El Salvador. En ese entonces, una de las principales promesas de campaña que permitió aglutinar a amplios sectores revolucionarios, democráticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estructural e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los principales problemas que afectan a la población, y por otra, posibilitara la construcción, en el mediano y largo plazo, de una sociedad más justa, democrática, inclusiva y solidaria, como la que soñaron (y por la que muchos murieron y se sacrificaron) cientos de miles de jóvenes, hombres y mujeres a lo largo de la historia nacional. [2] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron

clara la diferencia que existe en términos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y había plena conciencia de que la 1. Durante la campaña electoral se conformó una amplia alianza electoral que posibilitó el triunfo del presidente Mauricio Funes. En esta alianza participaron el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), el Movimiento Ciudadano Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Democrático (CD), el Partido Social Demócrata (PSD, en formación) y un conjunto diverso de organizaciones sociales.

nueva administración gobernaría e impulsaría el proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio de la crisis más profunda del capitalismo mundial en su fase de globalización. En consecuencia, se asumió desde el principio que la tarea histórica fundamental del primer gobierno de izquierda no era, como algunos sugerían, «hacer la revolución», sino más bien desencadenar un proceso sólido de cambio estructural e institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo. [3] Por las razones anteriores, durante la campaña electoral y luego en el período de transición de mando, se hizo un análisis constante de los contextos político, económico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que la nueva administración ejercería el poder a partir de junio de 2009. Este ejercicio tuvo como objetivo definir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio al que de manera realista se podía aspirar. Al final se concluyó que el principal legado que el gobierno del presidente Funes podría dejarle al país no era la transformación total de la sociedad, sino otro más modesto, pero fundamental en términos históricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modificar por primera vez en la historia del país la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo económico y social. Esto suponía, por supuesto, reformar de manera profunda el aparato gubernamental y ponerlo en función del proceso de transformación. [4] Ahora que se ha cumplido el cuarto año de esta administración y que el país ha entrado en otro ciclo político electoral,2 es 2. Este ciclo comenzó con las elecciones legislativas y municipales en marzo de 2012 y culminará en febrero de 2014, con la celebración de las elecciones presidenciales. Además, para 2015 están programadas nuevas elecciones de diputados y alcaldes.

un momento propicio para realizar un recuento general sobre el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensión estructural y transformativa de dicho proceso, así como sus impactos de corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la población salvadoreña y a la comunidad internacional sobre la labor del Gobierno de la república, así como contribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso político inédito que ha tenido lugar en el país. A la vez, se busca llamar la atención de todas las fuerzas sociales y políticas comprometidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad de reafirmar y fortalecer las alianzas políticas y sociales que permitan impulsar, profundizar y darle continuidad a los cambios estructurales e institucionales que se requieren para construir un mejor país. [5] Con tales propósitos, el presente documento se ha dividido en cuatro partes. La primera incluye un breve resumen del diagnóstico político, económico y social que sirvió de base para la formulación de la estrategia de cambio que impulsa el Gobierno de la república desde junio de 2009. En la segunda, se presenta la estrategia global de cambio, sus objetivos estratégicos y sus fases de implementación. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y transformativa, los principales cambios que ya han ocurrido o que están teniendo lugar en las esferas del poder, de la economía y de la sociedad, así como sus implicaciones para el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la cuarta parte se presenta la agenda prioritaria que la presente administración pretende impulsar en el último año del mandato.

3. En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre la evolución de los principales indicadores económicos y sociales, aunque se hace referencia a ellos en el contexto del análisis estructural.

Parte uno

El diagnóstico de la realidad que sustentó la estrategia de cambio

[6] Durante el período de campaña electoral, el entonces candi-

dato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatieron de forma constante la estrategia que se seguiría para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institucional, en el caso de que se lograra llegar a la Presidencia de la República.4 Se partió de un análisis que incluyó un diagnóstico de la situación socioeconómica así como una valoración sobre la estructura de poder existente en el país y sus implicaciones en términos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se podía inducir. En particular, se analizó con cuidado cuáles serían los verdaderos márgenes de maniobra que tendría el nuevo gobierno para la definición e implementación de políticas públicas y cómo dichos márgenes podrían modificarse en función de las actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacionales como internacionales. Las conclusiones (e implicaciones) más importantes del análisis fueron las siguientes: a) En el plano del poder se partió de un hecho básico: que el 4. Esta fue una preocupación permanente durante la campaña y se sustentaba en dos premisas básicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por tanto había que trabajar no solo en ganar las elecciones sino también en cómo gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la historia en el país no podía dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tenía el reto de iniciar un proceso de transformación estructural e institucional.

eventual triunfo en las elecciones y el acceso al control del Órgano Ejecutivo no significaba que la nueva administración sería capaz de implementar todos los cambios estructurales e institucionales que el país requería. Por el contrario, se asumió que la configuración histórica de poder, sobre todo el económico, no solo continuaba intacta, sino que se había fortalecido en las últimas décadas, y que por tanto era imprescindible establecer alianzas políticas y sociales (nacionales e internacionales) que modificaran la correlación de fuerzas a favor del cambio. Se concluyó además que para modificar la estructura de poder sería necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o, dicho de otro modo, de cambiar la forma de ejercer el poder en el país. Este punto es fundamental para entender la actuación del presente gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clara la diferencia que existe en términos de poder entre victoria electoral y revolución. b) Vinculado con lo anterior, se estableció de manera estratégica que las posibilidades de éxito del nuevo gobierno dependerían de su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrática. Por esta razón se interiorizó desde el inicio que el proceso de transformación estructural e institucional se efectuaría en el marco que define la Constitución de la república; es decir, en el contexto del respeto del Estado social de derecho, del régimen político democrático y de la existencia de una economía de mercado, en la que el sector privado tiene un rol central en el proceso de inversión y de generación de empleo. Este reconocimiento suponía, por una parte, establecer un nuevo tipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara la subordinación del Gobierno a los intereses privados; y por otra

parte, imponía el reto de generar un clima mínimo de confianza para la inversión privada, tanto nacional como extranjera.5 c) En la dimensión económica, se partió de la constatación empírica de que el modelo económico y social que se heredaba estaba totalmente agotado,6 y que la economía se encontraba en un ciclo largo de bajo crecimiento y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno desde una perspectiva estratégica sería sentar las bases de uno nuevo, que posibilitara el surgimiento de nuevos actores económicos y sociales y estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversión productiva, en la existencia de una fuerza laboral calificada y productiva y que fuera capaz de asegurar una distribución equitativa de la riqueza.7 Además, era seguro que la nueva 5. En una economía de mercado existe una dependencia estructural del sector privado, ya que son los empresarios los que determinan al final el nivel de inversión y de empleo. Por supuesto, esta dependencia varía de país a país en función de la capacidad económica de los Estados para desarrollar procesos de crecimiento mediante la inversión pública y/o el control de activos estratégicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las finanzas públicas, a la escasez de recursos naturales estratégicos y a la concentración de la riqueza, esta capacidad es muy limitada. 6. Un análisis sobre el agotamiento del modelo económico y social actual se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Gobierno de El Salvador, segunda edición, San Salvador, noviembre de 2010). 7. La apuesta estratégica para el año 2024, consensuada por el Consejo Económico y Social, referida al nuevo modelo económico y social es la siguiente: «Tener vigente, en el marco del régimen de libertades que la Constitución de la república establece, un modelo de crecimiento y desarrollo integral, sostenible, eficiente, equitativo e incluyente, basado en el ordenamiento y la integración territorial y productiva interna, en el aumento de la productividad proveniente de la innovación, la tecnología y el conocimiento, en el fortalecimiento del mercado interno, en la integración con el resto de Centroamérica, y en la profundización y diversificación de las relaciones co-

administración gobernaría en medio de la crisis económica y social más grave desde la época de guerra, y en el momento en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la crisis financiera más profunda desde la gran crisis de los años treinta del siglo pasado. Por ello, se concluyó que para avanzar en el proceso de cambio prometido se requeriría diseñar una estrategia novedosa y creativa que combinara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidas estructurales cuyo impacto pleno solo se concretaría en el mediano plazo. d) Relacionado con el punto anterior, se proyectó que durante todo el período de gobierno, y en particular en el primer año y medio, los márgenes para la definición e implementación de políticas públicas serían bastante reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis económica interna e internacional, a la grave situación fiscal resultante de la caída de los ingresos tributarios y a la adopción de medidas populistas del último gobierno de ARENA;8 a los escasos instrumentos de política económica disponibles para lidiar con la crisis,9 y a la existencia de un aparato gubernamental obsoleto, ineficiente y centralizado que había sido restructurado profundamente merciales, fomentando el dinamismo de un sector exportador diversificado, consolidado y competitivo». Ver Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, segunda edición, p. 48. 8. En los últimos meses de gobierno, la administración de Antonio Saca aumentó algunos subsidios y redujo la tarifa del transporte público, todo con el propósito de aumentar las posibilidades de triunfo de ARENA en las elecciones de 2009. 9. En una economía dolarizada la única herramienta disponible para lidiar con las crisis es la política fiscal, ya que la política cambiaria y monetaria desaparecen.

durante veinte años por los cuatro gobiernos de la derecha a favor de algunos intereses empresariales y en detrimento de las tareas del desarrollo.10 e) Asimismo se previó que el nuevo gobierno enfrentaría un entorno potencialmente adverso para la inversión privada: persistía la crisis económica internacional, regional y nacional; existían reservas y temores por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y había incertidumbre entre los grupos de poder económico sobre el futuro manejo económico, que derivaba de su pérdida de control sobre el gabinete de gobierno ―especialmente el gabinete económico―.11 Además, surgieron diferencias durante la campaña electoral entre el candidato presidencial y algunos miembros de la dirigencia del FMLN en lo concerniente a temas sensitivos para los empresarios, como es el caso de la dolarización, los tratados de libre comercio, los controles de precios y las relaciones inter10. La administración de Alfredo Cristiani, por ejemplo, eliminó la planificación como herramienta de gestión pública para el desarrollo, y por tanto desapareció el Ministerio de Planificación. Los cuatro gobiernos de ARENA, por otra parte, abandonaron las políticas de apoyo sectoriales, por considerarlas intervencionistas y dañinas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la política social con visión universal por una versión reduccionista y asistencialista basada en la focalización. Como consecuencia de todo esto el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el sector agropecuario) y restructurado a favor de la acumulación de capital de algunas empresas y en detrimento de las pequeñas y medianas, de los productores individuales, del sector cooperativo e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del círculo de poder de ARENA y de los diferentes gobiernos de turno. 11. Los grupos de poder económico siempre incidieron de forma directa en la composición del gabinete económico. Escogían a personas de su confianza o incluso a personajes que respondían de forma directa a sus intereses particulares o gremiales.

nacionales, en particular con Estados Unidos y Venezuela.12 En fin, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durante toda la gestión la franca oposición de una parte del sector privado organizado y de algunos empresarios vinculados históricamente al partido ARENA. Sin embargo, existía también la posibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordiales y de cooperación con empresarios nacionales e internacionales y se constató que existía un importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que se podían establecer acuerdos y alianzas. f) En el ámbito social, se anticipaba que la llegada del primer gobierno de izquierda al poder generaría enormes expectativas de cambio que se traducirían en un aumento de las demandas sociales por muchas décadas postergadas, sobre todo de parte de los sectores sociales organizados, que además reclamarían una mayor participación en la toma de decisiones de política pública. Esta situación coincidiría con un aumento de la pobreza y la marginalidad provocada por la disminución de las remesas familiares a causa de la crisis en Estados Unidos; por el aumento del desempleo y del subempleo, derivado de la caída de la producción nacional; por la existencia de un deficiente sistema de servicios sociales básicos, sobre todo en el ámbito de la salud pública, y por la ausencia de una política social efectiva que protegiera a la población más vulnerable del impacto de la crisis económica. g) Respecto a los retos que enfrentaría la futura gestión guberna12. En la campaña electoral salieron a la luz pública las diferencias entre algunos voceros del FMLN y el candidato Funes y su equipo alrededor de estos temas. Eso generó dudas e incertidumbre en el sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple instrumento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder.

mental se identificaron, entre otros: la falta de conocimiento de muchos de los futuros funcionarios y funcionarias de alto nivel en las labores públicas; la existencia de una burocracia estatal no necesariamente identificada con el proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del partido ARENA y la composición del Gobierno, que reflejaría en buena medida la política de alianzas electorales del candidato Funes, lo que podía traducirse en potenciales problemas de coordinación interinstitucional y en conflictos de intereses. Además, no se descartaban confrontaciones entre el Gobierno y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como la agenda económica y la agenda internacional, y a la forma en que cada uno entendía el concepto y el alcance del cambio y la forma de gobernar. h) Ante la nueva composición de la Asamblea Legislativa, que le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requerirían mayoría calificada ―el FMLN obtuvo 35 y ARENA 32―, se concluyó que la única manera de evitar la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en los intereses partidarios era mediante la adopción de una política de alianzas realista y pragmática con todos los institutos políticos que constituían ese órgano. Se tenía la plena convicción de que solo de esta manera se podía asegurar la gobernabilidad democrática del país, avanzar en la agenda de cambios y acceder a los recursos externos requeridos para financiar la inversión pública.13 La experiencia legislativa de los últimos cuatro años ha mostrado la validez de este planteamiento. Dada la recomposición de la Asamblea Legislativa luego de la 13. Debido a la baja recaudación tributaria desde hace varias décadas la mayoría de la inversión pública se financia con recursos externos, en especial préstamos, los que tienen que ser aprobados y ratificados por mayoría calificada en la Asamblea Legislativa.

división del partido ARENA, el Gobierno de la república ha tenido que llevar a cabo una política de alianzas pragmática pero responsable, tanto con el partido FMLN como con el resto de partidos representados en la Asamblea Legislativa, para alcanzar las mayorías necesarias y así impulsar la agenda de cambios y asegurar la gobernabilidad democrática. i) En el plano internacional se consideró que era factible que un eventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatías y virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad única para construir una coalición internacional que por una parte sirviera de contrapeso a los poderes fácticos internos que se opondrían a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliar los márgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtención de financiamiento externo fresco y el apoyo técnico y político de la comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, no cabía duda de la importancia estratégica de reforzarlas,14 pero sin caer en la política de sumisión practicada por los gobiernos de ARENA. Igualmente se definió desde el principio que se profundizarían las relaciones con Centroamérica, el resto de América Latina y el Caribe, se reanudarían las relaciones con Cuba y se fortalecerían las relaciones con Venezuela, pero que no se formaría parte de la iniciativa ALBA, si bien se explorarían los beneficios positivos para el país de un eventual ingreso a la iniciativa Petrocaribe.

14. Esta decisión fue el resultado de un análisis pragmático basado en el hecho de que en Estados Unidos vive alrededor de un tercio de la población salvadoreña, de la importancia de los flujos de remesas familiares generados en ese país para la economía nacional y familiar y de la constatación empírica de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y que en la composición de la inversión extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental.

[7] Con base en el análisis anterior se definió una estrategia polí-

tica que comenzó a implementarse durante la campaña electoral y que se terminó de afinar en la fase llamada de transición, es decir, desde el momento en que se conoció la victoria electoral hasta el momento que se asumió formalmente el control del Órgano Ejecutivo, el 1 de junio de 2009. [8] Si se analiza con cuidado lo acontecido en los últimos cuatro

años, resulta evidente que el diagnóstico descrito fue esencialmente correcto, aunque incompleto, ya que no consideró —porque nadie podía preverlo—, el impacto negativo en la economía y en la sociedad de choques económicos externos e internos, estos últimos provocados por fenómenos naturales. En efecto, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, y han incidido de manera negativa en la actividad económica y afectando negativamente las condiciones de vida de la población. Por una parte, El Salvador sufrió cinco fenómenos climáticos de gran magnitud en los primeros tres años de gestión de la actual administración: cuatro tormentas tropicales ―Ida, Agatha, Álex y Mathew― y la depresión tropical 12E. Juntas ocasionaron 244 muertes, afectaron a más de medio millón de personas y obligaron a albergarse a más de 75 mil. Los daños materiales ocasionados por estos fenómenos fueron enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha y la depresión tropical 12E ocasionaron daños y pérdidas por un monto de 1329.3 millones de dólares, que equivale al 5.9 % del producto interno bruto (PIB). Además, los daños ocasionados en la producción nacional impidieron alcanzar las metas proyectadas de crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresión tropical 12E sobre la producción ―sobre todo agropecuaria― fue de alrededor de un punto porcentual del PIB. Esta fue la razón por la que la tasa de crecimiento del PIB del año 2011 fue de solo 1.5 % y no 2.5 %, como estaba originalmente programada. 25

Cuadro 1 El Salvador, daños causados por desastres naturales recientes

198 122 000 4200

Tormenta Agatha (mayo 2010) 12 120 000 14 800

Depresión tropical 12E (octubre 2011) 34 500 000 56 000

483 mm (19 in)

672 mm (26.4 in)

1513 mm (59.5 in)

248 mm (9.7 in)

274 mm (10.7 in)

747 mm (29.4 in)

314.8 millones de dólares (1.44% del PIB) Daños en cosechas de granos básicos y en cultivo del café por 27.5 millones de dólares Zona central, en especial, San Vicente y La Paz

112.1 millones de dólares (0.5% del PIB) Daños en cultivos, granos básicos y otros por 11.4 millones de dólares Buena parte de la zona oriental y costera

55 dañados 24 colapsados

25 dañados

Tormenta Ida (2009) Fallecidos Afectados Albergados Nivel máximo de agua acumulada Promedio nacional de agua acumulada Daños y pérdidas estimadas

Agricultura

Territorios afectados Puentes

Viviendas dañadas y en riesgo Daños en carreteras Escuelas dañadas Unidades de salud dañadas

2350

8272

132 carreteras 111 28

61 carreteras 378 20

902.4 millones de dólares (4% del PIB) Daños en cultivos, granos básicos y otros por 105.3 millones de dólares Daños en 181 municipios (70 % del país) 26 dañados 8 colapsados 8188 40 % de la red vial 947 19 hospitales y 238 unidades de salud

Fuente: Elaborado a partir de datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y la Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012.

[9] Por otra parte, y de manera simultánea a estos eventos natu-

rales, en el transcurso de la presente administración, han tenido lugar varios choques económicos externos. En los años 2008 y 2009 26

ocurrió uno de oferta, provocado por la crisis internacional, y en particular de Estados Unidos, que llevó al país a la crisis económica más grave desde la época de guerra y que ocasionó una reducción drástica de la producción, el empleo y los ingresos. Entre 2010 y 2011 se produjo otro, esta vez de precios, ocasionado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del petróleo y sus derivados, que se tradujo en un aumento de la inflación interna, lo que a su vez afectó de forma negativa el costo de la vida y los costos de producción de las empresas. Finalmente, durante 2012 y el primer trimestre de 2013, las condiciones mundiales del mercado cafetero afectaron el precio internacional del quintal de café, que Gráfico 1 El Salvador, evolución de los precios internacionales de los alimentos y del barril de petróleo (dólares/tonelada y precios promedios) 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Arroz blanco Trigo Maíz blanco

Maíz amarillo Precio promedio barril de petróleo

Fuente: Datos de la Confederación Nacional de Asociaciones de Productores Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2013.

siguió una trayectoria descendente y afectó los ingresos del país por la venta del grano y perjudicó el empleo y los ingresos rurales. [10] En suma, desde el año 2009 hasta la fecha, los choques inter-

nos y externos de naturaleza económica y extraeconómica que han afectado negativamente al país y las condiciones de vida de la población han actuado en contra del proceso de cambio, ya que han puesto presiones adicionales a las finanzas públicas, han forzado a reorientar recursos financieros que estaban destinados a otras prioridades nacionales y en general han obligado a dedicar tiempo y recursos humanos e institucionales a las tareas de la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. Tales eventos han reducido los márgenes de maniobra de la presente administración para la definición e implementación de políticas públicas y han atrasado el diseño e implementación de la estrategia de cambio.

Gráfico 2 El Salvador, Precios diarios spot café, 30 de mayo de 2000 al 22 de mayo 2013, dólares por quintal 350 300 250 200 150 100 50 0 30/05/2000

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

22/05/2013

Parte dos

La estrategia de cambio y sus fases de implementación

[11] Además del objetivo obvio de ganar las elecciones presiden-

ciales, la estrategia política implementada en la campaña electoral también buscó generar las condiciones mínimas que posibilitaran la gobernabilidad del país y la ampliación de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis económica y fiscal una vez se accediera al Gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores medios y profesionales, así como para evitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidato Funes con la democracia, de respetar el orden constitucional ―y por tanto la propiedad privada en función social y el Estado de derecho―; la definición precisa y contundente sobre temas sensibles como la dolarización, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de precios, las relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y la conformación, en la etapa de transición, del equipo económico15 formaron parte de esta estrategia.16 15. Este equipo lo componían Carlos Acevedo, futuro presidente del Ban-

co Central de Reserva; Carlos Cáceres, futuro ministro de Hacienda; Héctor Dada Hirezi, futuro ministro de Economía, y Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transición y sería secretario técnico de la Presidencia. También formó parte del equipo el economista Luis Membreño. 16. Paradójicamente, estas definiciones crearon conflictos con algunos di-

[12] La estrategia política se resumió en el concepto de «cambio

seguro», en el sentido de que el proceso de cambio estructural e institucional que se impulsaría se caracterizaría por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de campaña, sino que reflejaba el pensamiento político y democrático del candidato Funes y su equipo de asesores y tenía como fundamento el diagnóstico sobre el poder recién expuesto. Ya en el Gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvió de marco general para la elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.

[13] Una vez conocido el resultado electoral se comenzó a pre-

parar la transición. Esta etapa era decisiva debido a la necesidad imperiosa de que el gobierno saliente tomara medidas fiscales que ampliaran los márgenes de maniobra del nuevo gobierno para lidiar con la crisis fiscal, que en ese momento estaba fuera de control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Funes asumió el control del Órgano Ejecutivo, el déficit fiscal era de 1393.8 millones de dólares, cantidad equivalente al 6.3 % del PIB. Pero lo más grave era la crisis de liquidez, que se expresaba en una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo, incluido el pago de la planilla salarial, la provisión de bienes y servicios básicos y el pago de la deuda. [14] Por otra parte, el período de transición era fundamental

para asegurar una estabilidad social y política mínima que favoreciera el inicio de la nueva gestión, y por el hecho de que era la primera vez en la historia del país que ocurría una alternancia entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte años en

rigentes del FMLN, quienes interpretaron estas posturas como continuidad y como «neoliberales».

el poder) y uno de izquierda elegido democráticamente. Desde otra perspectiva, la transición también era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo, quienes tenían la tarea monumental de definir un programa de corto plazo para enfrentar la crisis económica y social y el reto histórico de cambiar, desde el mismo inicio, la forma de gobernar. [15] En términos del proceso de cambio, los hechos más rele-

vantes de la fase de transición fueron al menos tres. El primero fue sin duda haber logrado una notable estabilidad política,17 que a su vez evitó la fuga de capitales y posibilitó que el país continuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la negociación e implementación de medidas fiscales relacionadas con el manejo de la deuda pública interna y externa, acordadas por los equipos de transición del gobierno saliente y del entrante, y promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo de todos los partidos políticos allí representados.18 Estos acuerdos no solo ampliaron los márgenes de maniobra del nuevo gobierno en el área fiscal sino que además contribuyeron a aumentar la 17. La gobernabilidad democrática del país se aseguró la misma noche del triunfo por dos hechos relevantes: el discurso mesurado y conciliador del presidente Funes horas después de haber terminado el proceso electoral y el rápido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte del presidente Saca, quien fungía a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos hechos incidieron de un modo positivo en la construcción de un ambiente de estabilidad política y social en la etapa de transición. 18. Los acuerdos incluyeron la aprobación de dos préstamos internacionales por 950 millones de dólares y la emisión y colocación de títulos valores de crédito por 1803.5 millones de dólares (350 millones para la liquidación del Fideicomiso para Educación y Seguridad, 800 millones para la conversión de deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisión de bonos para amortizar los eurobonos que vencían en 2011, a plazos entre 10 y 30 años).

confianza de la comunidad internacional, ya que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes y su equipo económico con la estabilidad macroeconómica y fiscal. [16] De manera complementaria, el equipo económico del pre-

sidente Funes estableció contactos y negociaciones con los organismos financieros internacionales, particularmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobierno de Antonio Saca había firmado un acuerdo Stand-by que en el momento de la campaña electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de las metas fiscales. En una reunión crucial realizada en Guatemala, el equipo económico del gobierno electo hizo una renegociación con las autoridades del FMI. El nuevo acuerdo tendría una duración de tres años, lo que le permitiría al nuevo gobierno manejar las finanzas públicas y la deuda desde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de la inversión social para proteger a la población más pobre de los efectos de la crisis económica nacional e internacional y la utilización de la inversión pública como un instrumento contracíclico para generar empleos y coadyuvar a la reactivación de la economía durante la crisis. Como puede observarse, el acuerdo negociado con el FMI está lejos de ser un programa ortodoxo y «neoliberal», como sostienen algunos detractores del Gobierno, ya que los programas tradicionales de ese instituto propugnan por un ajuste fiscal basado en la reducción del gasto (incluido el gasto social) y de la inversión pública, lo que suele acarrear grandes costos sociales, sobre todo para la población más pobre. [17] El tercer hecho importante de la transición fue la elabora-

ción del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los espacios fiscales y asegurada la gobernabilidad en el corto plazo, el equipo económico del nuevo gobierno se concentró en diseñar 34

la estrategia de cambio estructural que se impulsaría a partir del 1 de junio de 2009. Con base en la nueva información económica y fiscal proporcionada por el gobierno saliente y por los organismos financieros internacionales —que indicaba que la crisis económica y la situación fiscal era mucho más grave de lo que se creyó en un inicio— y tomando en consideración el diagnóstico elaborado en la campaña electoral, se procedió a diseñar un programa de dieciocho meses que se denominó Plan Global Anti Crisis. Lo novedoso de este plan era que combinaba medidas de corto plazo destinadas a lidiar con la crisis económica y a proteger a la población más vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseñadas para iniciar, aún en medio de la crisis, el camino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1). El Plan Global Anti Crisis se hizo público el 18 de junio, dieciocho días después de asumir el nuevo gobierno. Debido a la emergencia provocada por los fenómenos naturales adversos (en particular por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la implementación de algunas medidas contempladas en el Plan que serían impulsadas durante el primer año y medio. Tal es el caso, por ejemplo, de la creación de la banca estatal de fomento y la elaboración de políticas públicas sectoriales de apoyo a los diferentes sectores productivos. Además, algunos programas sociales estratégicos sufrieron recortes importantes porque se hizo una reorientación de recursos financieros hacia la emergencia y la reconstrucción. Pese a todas las dificultades encontradas, el Plan fue exitoso ya que mediante su implementación se logró detener y revertir la caída de la producción y del empleo, se estabilizaron las finanzas públicas y se inició la reforma social más importante en la historia reciente del país. [18] Como ya se mencionó, de manera simultánea al proceso de

elaboración del Plan Global Anti Crisis, en la fase de transición se definió la estrategia de cambio estructural e institucional que 35

se impulsaría durante la administración del presidente Funes. Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo económico y social. Por esta razón, el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 está estructurado alrededor de estos dos pilares estratégicos. [19] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se

espera alcanzar al final de la presente administración es avanzar de forma significativa en la democratización del ejercicio del poder mediante la institución de una nueva forma de gobernar inclusiva e independiente de grupos de poder político o económico y la creación y fortalecimiento de una institucionalidad que garantice la participación activa de la sociedad civil en la definición, implementación y fiscalización de las políticas públicas; que fortalezca el Estado social de derecho y la convivencia democrática y que consolide el sistema de pesos y contrapesos, propio de un sistema en verdad democrático. [20] Con respecto al nuevo modelo económico y social la apues-

ta principal del Gobierno de la república es dejar sentadas sus bases y avanzar en la solución de los principales problemas que afectan a la población, sobre todo la que se encuentra en mayores condiciones de pobreza y exclusión y los sectores medios. Esto supone generar procesos sostenidos de cambio estructural e institucional en las siguientes áreas: a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solución de los principales problemas que afectan a la población salvadoreña, en especial los relacionados con la falta de empleos e ingresos, la pobreza y la desigualdad, y la inseguridad y el crimen.

Recuadro 1 El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009-diciembre 2010 Componentes Apoyo a la producción y generación de empleo

Sistema de Protección Social Universal

Fortalecimiento de las finanzas públicas

Construcción de políticas de estado para el desarrollo

Medidas − Creación de la banca estatal para el fomento productivo − Creación del sistema de garantías estatales para el acceso a crédito productivo − Importación y distribución a precio de costo de fertilizantes a pequeños y medianos productores agrícolas − Introducción del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso − Ampliación y mejoramiento de servicios públicos e infraestructura básica en 32 comunidades de extrema pobreza severa − Programa de construcción y mejoramiento de viviendas de interés social − Ampliación y fortalecimiento del programa Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas) − Creación del programa de atención integral de salud y nutrición − Ampliación del Programa de Alimentación Escolar a centros educativos urbanos − Dotación gratuita de uniformes y útiles escolares − Garantía y extensión temporal de servicios de salud del Instituto Salvadoreño del Seguro Social − Eliminación de cuotas en el acceso a servicios de salud pública − Dotación de medicamentos esenciales − Austeridad del gasto − Combate a la elusión, la evasión, el contrabando y la corrupción − Racionalización de los subsidios − Reestructuración del aparato del Estado − Promoción de la Ley de Acceso a la Información Pública − Convocatoria a diálogo nacional − Creación del Consejo Económico y Social − Creación de consejos sectoriales − Elaboración de políticas de estado en temas estratégicos

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2010.

b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratégicas de desarrollo definidas por la presente administración: convertir El Salvador en un país productor neto de alimentos y en un centro regional e internacional de servicios logísticos, turísticos e industriales, fundamentado en la calidad del trabajo de su gente. c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sostenido de inversión productiva en el mediano y largo plazo, con el fin de terminar con el actual patrón de crecimiento basado en el consumo y la especulación y con el círculo vicioso de bajo crecimiento-baja inversión-bajo nivel de empleo asociado a ese modelo. d) Crear las bases institucionales y económicas que favorezcan y promuevan el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellos agentes económicos que serán, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias de todos los tamaños, uno de los actores principales sobre los que se sustentará el nuevo modelo económico y social. Estos actores son las medianas, las pequeñas y las microempresas, los productores individuales y asociativos, el sector cooperativo, la juventud y las mujeres productoras. e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribución del excedente económico que permitan una redistribución más equitativa de la riqueza. Esto significa devolverle al Estado su función redistributiva por medio de la implementación de una política fiscal globalmente progresiva y de una nueva política social basada en derechos y en el principio de la universalidad. Implica, a su vez, promover la generación de empleos dignos y de calidad. f) Sentar las bases de una nueva reinserción internacional de la economía salvadoreña mediante la reducción gradual de la 38

excesiva dependencia de pocos productos de exportación y de pocos mercados de destino para ellos. Esto supone avanzar en la diversificación del sector exportador y en el fortalecimiento de las relaciones económicas y comerciales con Centroamérica, América Latina, Europa y los países emergentes como Brasil, China y la India. g) Promover la participación de la sociedad civil en la planificación y consecución del desarrollo económico y social, e involucrar a la ciudadanía en la definición e implementación de políticas públicas y que así haga propuestas en las discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los diferentes territorios. [21] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de tra-

bajo identificaron que era necesaria una profunda restructuración, modernización y fortalecimiento del Estado, en particular del Órgano Ejecutivo, que era donde se tendría mayor control. Era indudable que con el aparato gubernamental existente era imposible, en la práctica, impulsar los cambios estructurales e institucionales que el país requería. Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se apuesta por la construcción, en el mediano plazo, de un Estado promotor del desarrollo, fuerte, moderno y eficiente que cumpla con las funciones que la Constitución de la república le otorga. [22] Con base en lo anterior, se hizo un análisis minucioso y rea-

lista sobre el tipo de reforma del Estado que podía implementarse dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo la gobernabilidad del país y sin crear una paralización de la nueva gestión gubernamental, que además tenía poca experiencia en el manejo de los asuntos públicos. Al final se concluyó no hacer una reforma radical y abrupta del Estado, como algunos suge39

rían, debido a los altos costos financieros y políticos y a los atrasos que implicaría en la gestión gubernamental. [23] En su lugar se apostó por una reforma del Estado gradual

y progresiva, haciendo énfasis en la estabilidad laboral de los empleados públicos,19 en el fortalecimiento financiero y la transparencia en el uso de los recursos públicos, en la restructuración vinculada con el diseño e implementación de las políticas públicas y en la creación de espacios de diálogo social y de participación ciudadana. En suma, lo que se perseguía era mejorar la capacidad de gestión pública y democratizar el Estado. De esta manera se rompería con el monopolio que históricamente habían ejercido los grupos de poder en las decisiones de política pública. Se definió además que en una fase posterior, si las circunstancias lo permitían, se instalaría el Sistema Nacional de Planificación, como el instrumento articulador de la restructuración y modernización del Estado. [24] Una vez definido el contenido de la agenda del cambio es-

tructural e institucional la estrategia de implementación se dividió en dos grandes fases, vinculadas a distintos momentos del período gubernamental. La primera fase comprendería el primer año y medio de gobierno ―entre junio de 2009 y diciembre de 2010―, que coincidía con la duración del Plan Global Anti Crisis. La segunda fase, por su parte, abarcaría el resto de la gestión gubernamental, de enero 2011 a mayo 2014.

19. Como resultado de una valoración política estratégica relacionada con la gestión pública y con la gobernabilidad, se optó por garantizar la estabilidad laboral de todos los empleados públicos. Esta posición nunca fue comprendida por aquellos que abogaban por una especie de «purga», que consistía en efectuar despidos masivos de funcionarios públicos que fueran militantes o simpatizantes del partido ARENA.

[25] Con la conciencia de que, al asumir el control del Órgano

Ejecutivo, el reto principal de la gestión sería lidiar en el corto plazo con la crisis socioeconómica más grave de los últimos treinta años sin abandonar la visión estratégica de largo plazo, durante la primera fase la estrategia de cambio tenía los siguientes objetivos: a) Detener y revertir la crisis económica que se había agravado desde el último semestre de 2008 y que se tradujo en una caída vertical de la producción, el empleo y los ingresos; y superar la aguda crisis fiscal con el propósito de preservar la estabilidad macroeconómica y de sentar las bases materiales que aseguraran, a partir del año 2011, el financiamiento y la sostenibilidad del proceso de cambio. La superación de la crisis fiscal permitiría además usar el gasto y la inversión pública como una herramienta contracíclica para contrarrestar en parte la caída de la inversión privada. b) Proteger a la población más vulnerable de los efectos de la crisis socioeconómica. Para superar la visión cortoplacista de administración de crisis se decidió poner en marcha de manera inmediata y progresiva el nuevo Sistema de Protección Social Universal, que constituía a su vez uno de los componentes distributivos fundamentales del nuevo modelo económico y social que se pretendía instaurar plenamente en el mediano plazo. c) Construir las bases sociales y políticas que posibilitaran cambiar la correlación de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma de gobernar basada en el diálogo y la negociación y con el apoyo a sectores sociales y económicos por siempre marginados, que a su vez eran considerados fundamentales para el nuevo modelo económico y social que se pretendía construir en el mediano plazo. Esto suponía iniciar 41

una reforma institucional que procurara la apertura de nuevos espacios de diálogo en torno de la definición de políticas públicas y que coadyuvara a mejorar la coordinación dentro del Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidad estatal. Así se contribuiría a que el Estado tuviera mayor autonomía con respecto de las elites económicas, a la vez que se daban pasos importantes en la democratización real. d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, que incluiría en detalle las políticas, programas y proyectos estratégicos que se implementarían en el período de gobierno para materializar el proceso de cambio, así como el establecimiento de las brechas financieras que sería preciso cubrir con recursos internos provenientes de la aplicación de una reforma fiscal integral y de una mayor movilización de recursos externos. Como parte de este proceso se contemplaba el diseño de los principales instrumentos de política que posibilitarían, en la segunda fase, generar las transformaciones estructurales e institucionales. Tales eran los casos, por ejemplo, del nuevo sistema nacional de desarrollo productivo y del diseño de las políticas sectoriales estratégicas, que constituían uno de los principales cambios en términos del manejo económico. Se contempló además el diseño del Sistema Nacional de Planificación y del Sistema Nacional de Estadísticas e Indicadores. [26] En resumen, la estrategia de cambio que se definió para el

primer año y medio de gobierno intentaba, además de lidiar con la crisis económica y proteger a la población más vulnerable, sentar las bases materiales, sociales y políticas que permitirían a partir del año 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible, a la vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas con que históricamente se había ejercido el poder en El Salvador, lo 42

que suponía sin duda asegurar una mayor autonomía del Gobierno con respecto de los grupos de poder económico en todo lo concerniente a la definición e implementación de políticas públicas. [27] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprendía,

como ya se ha apuntado, el período comprendido entre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidación del proceso de cambios, ya que se partía del supuesto de que para ese entonces la implementación del Plan Global Anti Crisis habría dado sus frutos, es decir, que la economía estaría estabilizada y en vías de recuperación y reactivación, que las cuentas fiscales estarían ordenadas y que las principales políticas, programas y proyectos estarían diseñados, debidamente financiados y en completa ejecución. En este sentido, para los años 2011 y 2012 se estimaba que comenzarían a desarrollarse (y a dar resultados concretos) las principales iniciativas de cambio.

[28] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del control

del Gobierno de la república (y del país) —como son los casos de los fenómenos naturales adversos, la prolongación de la crisis económica internacional, la persistencia de los choques económicos externos, la naturaleza estructural del bajo crecimiento y la feroz oposición política a la gestión gubernamental—, la estrategia de cambio presentada en los numerales anteriores ha sufrido retrasos importantes que han obligado a revisar los tiempos de implementación e incluso algunas de las metas económicas y sociales establecidas originalmente. Dos factores adicionales que han actuado en contra del proceso de cambio han sido la complejidad de llevar adelante cambios estructurales en una sociedad tan polarizada como la salvadoreña y la existencia de un aparato gubernamental rígido, obsoleto y altamente buro43

crático. También ha incidido de forma negativa la baja eficiencia de algunas instituciones públicas en la ejecución de la inversión pública. No obstante, como se detalla a continuación, durante los cuatro años de la gestión del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos en prácticamente todos los ámbitos de la vida social que sin duda está contribuyendo a la construcción de una sociedad más democrática, más justa, más incluyente y más equitativa.

Parte tres

Valoración general del proceso de cambio en El Salvador: los principales legados

[29] En las páginas que siguen se sistematizan los principales

procesos de cambio estructural e institucional ocurridos durante la presente administración. También se hace un análisis preliminar sobre los resultados concretos en función de las metas estratégicas que se espera lograr al final de este período gubernamental: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo económico y social. De manera simultánea se pretende avanzar en la creación de una nueva institucionalidad estatal y en la solución progresiva de los principales problemas que aquejan a la población, sobre todo a la que se encuentra en situación de mayor vulnerabilidad, pobreza y marginación. [30] Por razones metodológicas y de presentación, el análisis de

los procesos de cambio estructural e institucional se ha agrupado en cinco grandes categorías, que corresponden a su vez a las áreas donde existen legados sustantivos de la presente administración: a) Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia. b) Los cambios en la política social y en los mecanismos de distribución y redistribución de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusión y la equidad. 47

c) Los cambios en el modelo económico y en los patrones de acumulación de capital y sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso. d) Los cambios en el manejo de emergencias y prevención de riesgos y en la política ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental. e) Los cambios en el ámbito de la seguridad y sus implicaciones para la paz social y el desarrollo.

Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia

[31] Sin duda uno de los cambios más importantes ocurridos en

El Salvador desde junio de 2009 está relacionado con el poder. El triunfo electoral y el posterior acceso al Órgano Ejecutivo de una coalición encabezada por el presidente Mauricio Funes significaron una modificación importante de la matriz tradicional de poder, ya que supuso la emergencia de actores políticos decididos a disputarle poder a los sectores históricamente dominantes y a modificar, a partir del control del aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer su hegemonía. [32] El primer cambio importante en la esfera del poder es la

constitución misma de la actual administración gubernamental, que se caracteriza por su amplia participación y por estar conformada por una coalición de fuerzas políticas y sociales y de personas provenientes de las más diversas tendencias y orígenes, incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en 48

gobiernos pasados, excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. Más allá de las naturales diferencias ideológicas y políticas que existen en este tipo de coaliciones, la característica principal del equipo de gobierno es su profundo compromiso con el proceso de cambios y su independencia de las elites políticas y económicas que durante largo tiempo han gobernado el país. [33] Otro cambio fundamental impulsado por el Gobierno de

la república y que está relacionado con el punto anterior es la puesta en práctica de una nueva forma de gobernar, en la que las decisiones fundamentales que afectan a la economía y a la sociedad se toman en función de lo que se considera mejor para los intereses generales del país y se privilegia, a la población en mayores condiciones de pobreza, exclusión y vulnerabilidad y a los sectores populares en general, pero garantizando los derechos del resto de sectores de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia del pasado, no se gobierna en función de intereses partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la historia reciente del país, el Gobierno no le pide permiso a ningún grupo de poder para tomar decisiones estratégicas, y no se permite a ningún sector social, económico o político ejercer ningún tipo de veto sobre las decisiones relacionadas con las políticas públicas. [34] Este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquier-

da, y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha que solían utilizar el aparato gubernamental para beneficio propio. Esta mayor autonomía del Gobierno representa un cambio histórico en el país y evidencia que el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha sido modificado de manera sustancial. Esta es la razón principal que explica la oposición sistemática, radical y desmesurada a la actual gestión por parte de la derecha política, de algunas cámaras 49

y dirigentes empresariales y de algunos medios de comunicación. Estos sectores no conciben la existencia de un gobierno que ellos no controlan y se resisten a ver reducida su influencia directa en las decisiones que este toma. [35] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido

en una manera diferente y novedosa de participación ciudadana en la definición e implementación de políticas públicas. Desde el inicio de la gestión, el presidente Funes instruyó que durante su administración se desarrollara un diálogo social intenso con diversos sectores de la sociedad civil.20 Como resultado de este proceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas bilaterales de diálogo en las que se discuten, además de la agenda reivindicativa de cada sector, políticas públicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entre los distintos sectores y el gobierno nacional. [36] Si bien estos procesos han enfrentado dificultades y obs-

táculos ―debido a la poca experiencia de las personas y de los sectores participantes en este tipo de iniciativas, y por las diferentes expectativas que cada uno tiene de dichos espacios―, han mostrado ser un mecanismo eficiente para prevenir y administrar conflictos y para alcanzar acuerdos alrededor de políticas

20. En su primera reunión de trabajo, el Consejo de Ministros aprobó reformas al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo en las que se faculta al secretario para Asuntos Estratégicos y al secretario técnico de la Presidencia para desarrollar procesos de diálogo con diferentes sectores sociales. En cumplimiento de este mandato se creó la Unidad de Diálogo Social en la Secretaría Técnica de la Presidencia. Mientras que en la Secretaría para Asuntos Estratégicos se constituyeron las áreas de Gestión de Conflictos Sociales, Relaciones Laborales y Reforma Política y Participación Ciudadana, como parte de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado.

públicas sectoriales. Además han servido para fortalecer la organización y la capacidad de interlocución de los sectores sociales y para que tomen consciencia de sus derechos y obligaciones. [37] Durante la primera mitad de la gestión gubernamental,

desde la Presidencia se establecieron mesas de diálogo con diferentes actores. La Secretaría Técnica de la Presidencia abrió mesas bilaterales con la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Mesa Agropecuaria, el Movimiento Social por un Nuevo País, la Concertación Popular por el Cambio, el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador, el sector de veteranos y veteranas de guerra del FMLN y el sector de veteranos de la Fuerza Armada. Más recientemente se abrieron las mesas de diálogo con las comunidades organizadas del Mozote afectadas por la masacre más grande en la historia de América Latina, con la comunidad Santa Marta de Cabañas, con la Coordinadora Bajo Lempa, con el sector cooperativo y con las organizaciones de jóvenes. La Secretaría para Asuntos Estratégicos, por su parte, también ha abierto variados espacios de diálogo —a través de su titular— con empleados públicos organizados, representantes del sector de transporte público de pasajeros, representantes sociales y empresariales, entre otros; así ha contribuido a mantener la gobernabilidad y a restablecer el normal funcionamiento de las instituciones en las diversas coyunturas. Además mantiene un diálogo permanente con los diferentes institutos políticos para generar las correlaciones que permitan la aprobación de importantes legislaciones como: Ley de Medicamentos, Ley Especial para el Ejercicio del Voto desde el Exterior en las Elecciones Presidenciales y Ley contra la Usura. [38] Entre los principales acuerdos alcanzados en estas mesas

hay que mencionar los relacionados con la Mesa Agropecuaria, que dieron lugar al Comité Consultivo del Ministerio de 51

Agricultura y Ganadería, que lo asesora en materia de diseño e implementación de políticas y estrategias agropecuarias. En el marco del despliegue del Plan de Agricultura Familiar y Emprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria Nutricional (PAF), se han abierto, por medio del Banco de Fomento Agropecuario, líneas de crédito a tasas preferenciales de interés para el cultivo de granos básicos y para el sector ganadero, y se han conformado espacios de coordinación entre el banco y la Mesa Agropecuaria para facilitar el acceso a pequeños productores y productoras a dichas líneas y en general a todos los programas sociales gubernamentales. [39] Además, a partir del diálogo con las organizaciones de vete-

ranos y veteranas de guerra del FMLN, se elaboró un censo que es único en América Latina y que sirvió de base para poner en marcha el Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra, que incluye atención específica en salud y acceso a la pensión básica universal para las personas mayores de 70 años. Así mismo, se trabajó de forma conjunta en la elaboración de una propuesta de ley para el apoyo al sector de veteranos y veteranas de guerra del FMLN, que ya se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusión. Estos avances son evidencias claras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que descartaron el diálogo y recurrieron con frecuencia a la imposición para definir e implementar las políticas públicas.21 [40] La conformación de espacios de diálogo ha sido acompa21. Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprobó la Ley de Integración Monetaria (conocida como dolarización) y el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria de ejercer el poder.

ñada por procesos participativos de construcción de políticas públicas con sectores empresariales y/o sociales específicos, que han establecido una nueva forma de relación entre el Gobierno y la sociedad civil. Bajo esta modalidad se han elaborado numerosas políticas sectoriales, como es el caso de la Política Industrial, la de Fomento a la Producción; la de Innovación, Ciencia y Tecnología y la de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa. También se han alcanzado acuerdos importantes relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización y la Ley de Turismo, y se ha logrado elaborar por consenso nueva legislación, como es el caso del anteproyecto de la Ley sobre Agilización de Trámites del Sector Construcción, que en la actualidad se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusión, y el anteproyecto de la Ley de la Función Pública. En esa dirección, con la participación activa de diversos actores sociales también se han formulado la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la Política Nacional de Salud, la Política de Salud Sexual y Reproductiva, la Política Nacional de Medio Ambiente, la Política Nacional de Juventud, la Política Nacional de Calidad, la Política Nacional de Protección al Consumidor, el Plan Nacional de Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreñas y la Política Nacional de Participación Social en Salud. En muchos de estos procesos ha habido esfuerzos importantes por recabar los aportes de grupos que habían sido excluidos de la toma de decisiones, en particular las mujeres. [41] De manera simultánea, el Gobierno de la república ha fo-

mentado una política deliberada de construcción de espacios institucionales de diálogo. Esta motivación tiene el doble propósito de promover la participación organizada de la sociedad en la definición de políticas públicas y de generar contrapesos a la

participación empresarial en las instancias gubernamentales.22 Tres de los esfuerzos más importantes en este sentido han sido la conformación del Consejo Económico y Social (CES), la creación del Consejo Nacional para el Crecimiento y las reformas a las leyes de creación de diecinueve instituciones autónomas.23 El Consejo Económico y Social fue creado mediante decreto ejecutivo el 16 de octubre de 2009 y está conformado por representantes del sector empresarial organizado, de diversas organizaciones sociales y del movimiento sindical, del sector académico y del Gobierno.24 En la actualidad, el Consejo está en medio de 22. Hasta fecha reciente, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) contaba con puesto asignado en las juntas directivas u órganos de decisión en más de cuarenta instituciones gubernamentales, mientras que el resto de la sociedad civil tenía una participación marginal. Este desbalance reflejaba la estructura de poder que ha prevalecido en el país a lo largo de su historia. 23. Se reformaron las leyes de constitución de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, del Centro Internacional de Ferias y Convenciones, del Fondo de Conservación Vial, del Fondo Nacional de Vivienda Popular, del Fondo Social para la Vivienda, de la Autoridad de Aviación Civil de El Salvador, del Instituto Salvadoreño de Formación Profesional, la Autoridad Marítima, del Instituto Salvadoreño de Turismo, del Banco de Desarrollo de El Salvador, del Fondo Salvadoreño para Estudios de Preinversión, del Banco Central de Reserva, del Fondo Ambiental de El Salvador, de la Corporación Salvadoreña de Turismo y del Consejo Salvadoreño del Café. 24. El Consejo Económico y Social se constituyó inicialmente con los siguientes sectores: 30 miembros de la Asociación Nacional de la Empresa Privada; 20 miembros del sector social, representado por el Frente Social por un Nuevo País y la Concertación Popular por el Cambio; 10 miembros del sector sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador, y 8 miembros del sector académico, representado por la Funda-

una importante restructuración que busca ampliar la participación social y empresarial así como fortalecer sus capacidades institucionales. [42] Pese al boicot explícito de ciertos sectores de izquierda radi-

cal, de la derecha y de algunas cámaras empresariales,25 el CES ha demostrado ser un instrumento muy valioso para administrar conflictos y para alcanzar consensos sobre la visión de país y sobre políticas estratégicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logró en el CES fueron las apuestas estratégicas de país de largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. También se han alcanzado acuerdos importantes sobre propuestas de ley posteriormente aprobadas por la Asamblea Legislativa, como la Ley del Sistema Financiero para el Desarrollo y la Ley de Asocios Púbico-Privados, y sobre proyectos de ley que se encuentran en discusión en la Asamblea Legislativa, como la de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, o el anteproyecto de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Hoy día el CES continúa trabajanción Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – Programa El Salvador, la Fundación Nacional para el Desarrollo, la Universidad de El Salvador, la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, la Universidad Don Bosco y la Universidad José Matías Delgado. El Consejo Económico y Social lo coordina el Gobierno de la república por medio del secretario técnico de la Presidencia. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) contribuye con la administración y operatividad de dicha instancia. 25. Este boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una política de desprestigio del CES, cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tácticas dilatorias para evitar que se obtengan resultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo. El sector empresarial representado por la Asociación Nacional de la Empresa Privada decidió ya no participar en junio 2012.

do en propuestas de políticas promovidas por los sectores no gubernamentales, como la propuesta de Política de Educación Superior, y se ha establecido un mecanismo permanente de interlocución con el Consejo Nacional para el Crecimiento para discutir la agenda relacionada con el crecimiento y el empleo. [43] El Consejo Nacional para el Crecimiento se ha creado como

parte de la iniciativa Asocio para el Crecimiento, que impulsan los Gobiernos de El Salvador y de los Estados Unidos. Su objetivo es establecer un espacio de diálogo permanente entre el Gobierno y el sector empresarial para identificar medidas e iniciativas que estimulen el crecimiento económico, la inversión y el empleo. En la actualidad está integrado por siete líderes empresariales y siete funcionarios del gobierno vinculados con el área económica y la de seguridad.26 Además, recientemente comenzó a operar el Panel Técnico de apoyo al Consejo, que está constituido por técnicos del sector privado y del Gobierno. En el último año el Consejo ha estado concentrado en la discusión de propuestas de política destinadas a superar las restricciones al crecimiento. Producto de ese diálogo, se elaboraron nuevas leyes de promoción de la inversión privada y se propusieron reformas a la legislación existente. Además, el Consejo puso sus buenos oficios para coadyuvar a una discusión y aprobación rápida de la Ley de Asocios Público-Privados y para concretizar en el presente año los principales proyectos estratégicos del país, 26. El consejo Nacional para el Crecimiento está compuesto de la siguiente manera: por parte del gobierno participan los ministros de Hacienda, de Economía, de Agricultura y Ganadería, de Justicia y Seguridad, la presidenta del Banco Central de Reserva, el presidente de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma y el secretario técnico de la Presidencia, quien funge como coordinador. Por parte del sector empresarial participan Ricardo Poma, Roberto Murray Meza, Francisco Callejas, Francisco De Sola, Juan Carlos Eserski, José Roberto Dutriz y Carlos Guerrero.

por ejemplo, la concesión del Puerto de La Unión Centroamericana y la modernización y posterior ampliación del Aeropuerto Internacional de El Salvador. [44] Por otra parte, el Gobierno de la república ha creado y reac-

tivado espacios institucionales sectoriales donde se discuten políticas específicas. Por ejemplo, están funcionando el Consejo Nacional de Educación, el Consejo Agropecuario, el Consejo Nacional de Energía y el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, adscritos a los Ministerios de Educación, de Agricultura y Ganadería, de Economía y de Salud, respectivamente. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores sostiene un diálogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se discuten temas relacionados con la cooperación internacional.

[45] Otra de las novedades de la forma de gobernar en la pre-

sente administración es el acercamiento del Gobierno a los territorios y la creación de espacios de participación ciudadana con enfoque territorial en los que la población contribuye de forma activa en el diseño y fiscalización de las políticas públicas que le afectan, y de esta manera ejerce derechos ciudadanos que históricamente se le habían negado. En ese sentido, se han puesto en marcha las siguientes iniciativas: el fortalecimiento de capacidades y responsabilidades de las gobernaciones departamentales, la implementación progresiva del programa presidencial Territorios de Progreso y el refuerzo de capacidades municipales. [46] De acuerdo con sus nuevas funciones, las gobernaciones

departamentales son las encargadas de coordinar los recientes comités de gestión departamental, que están conformados por los representantes de las instituciones gubernamentales con presencia en los territorios y que pretenden contribuir a una mayor 57

y mejor articulación entre las entidades públicas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta manera, los gobernadores y las gobernadoras han dejado de ser oficiales políticos del partido en el Gobierno, como ocurría en el pasado. [47] Por otro lado, el programa presidencial Territorios de Pro-

greso es una de las iniciativas participativas más importantes que evidencian la nueva forma de gobernar. Su objetivo es contribuir a la superación de la pobreza y de las desigualdades sociales, en especial las de género, las de edad y las culturales, por medio de la acción coordinada de las instituciones públicas que operan en los territorios y el acompañamiento activo de las comunidades, de modo que haya una concordancia entre la oferta gubernamental y las demandas de la población. En la actualidad están funcionando cuatro Territorios de Progreso, que involucran a 37 municipios del país: el localizado en la zona de la bahía de Jiquilisco, integrado por 6 municipios; el del norte de Morazán, que incluye 14 municipios; el del norte de San Miguel, conformado por 8 municipios, y el del norte de La Unión, que incorpora 9 municipios. En el transcurso del presente año está prevista la puesta en marcha de 25 Territorios más que involucrarán a 170 municipios, la mayoría ubicados en la Franja Costero-Marina y en la zona norte del país. [48] El punto de partida en todos estos territorios es la confor-

mación de los Consejos del Territorio, que están constituidos en igual medida por funcionarios de las instituciones públicas y representantes de la sociedad civil organizada y además deben estar integrados de forma paritaria por mujeres y hombres. Este segundo aspecto es sumamente innovador en materia de políticas públicas y pretende asegurar la representatividad y la inclusión de las necesidades e intereses de las mujeres, que tradicionalmente han sido excluidas de este tipo de espacios de de58

cisión. El Consejo del Territorio está compuesto por 240 miembros en la bahía de Jiquilisco, 286 en el norte de Morazán, 141 en norte de San Miguel y 175 en el norte de La Unión. De estos, cerca del 40 % son mujeres y la representación de funcionarios y funcionarias públicas en su conjunto alcanza una media del 41 %; sobre estos últimos cabe resaltar la participación no solo de personal de las instituciones del gobierno central sino también de alcaldesas y alcaldes de los municipios que integran cada territorio. [49] En 2012, cada territorio le presentó al presidente Mauricio

Funes un documento denominado “Demanda estratégica del Territorio”. Estos luego se trasladaron a los distintos ministerios para su incorporación en los planes operativos anuales. Luego, el 15 de marzo de 2013, se firmó el “Pacto territorial”, en el que el Gobierno de la república se compromete a asumir la asignación presupuestaria que cada cartera destina a los Territorios de Progreso, y los ciudadanos y las ciudadanas a participar activamente en la labor de auditoría social para apoyar la ejecución efectiva de las acciones gubernamentales. En 2013 la inversión pública en los cuatro territorios alcanzará los 148 millones de dólares.

[50] Asimismo se ha instaurado el proceso de planificación es-

tratégica participativa en más de cien municipios en donde se está implementando el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratégica es establecer mecanismos permanentes de participación ciudadana, amplios y plurales, con representatividad territorial y sectorial. Merece mención además la conformación de las mesas territoriales, con participación de instituciones públicas y actores locales, para la ejecución de proyectos estratégicos, como el proyecto de Obras de Rehabilitación y Reconstrucción para la Reducción de la Vul59

nerabilidad de la Cuenca Baja del Río Lempa y el Plan de Gestión de la Cuenca Baja del Río Paz y Zonas Inundables. [51] Como complemento de las iniciativas anteriores, en el con-

texto del diseño de la propuesta para un segundo compacto de Fomilenio,27 la Secretaría Técnica de la Presidencia llevó a cabo una amplia consulta ciudadana para identificar las necesidades y demandas de la población que vive y trabaja en la Franja Costero-Marina del país, donde se espera desarrollar buena parte del proyecto, así como recabar las opiniones de distintos sectores empresariales nacionales, salvadoreños en el exterior y extranjeros, con relación a las medidas a implementar para remover los obstáculos al crecimiento económico y la inversión productiva. Se consultó a más de cuatro mil personas, incluidos los pobladores de la zona costera y a posibles inversionistas nacionales e internacionales interesados en invertir en el país. [52] El cambio en la forma de gobernar ha incluido además un

esfuerzo inédito por ampliar la participación de las mujeres en la definición, implementación y fiscalización de las políticas públicas. En tal sentido se ha procurado reconocer, escuchar y retomar sus opiniones y demandas en distintos ámbitos a nivel territorial. Por ejemplo, el programa presidencial Territorios de Progreso exige que los Consejos del Territorio sean conformados de forma paritaria (50-50) entre mujeres y hombres, y que las organizaciones de mujeres del territorio también tengan representación. Por otro lado, los procesos de consulta que formaron parte del diseño de Fomilenio II incluyeron acciones y mecanismos específicos para asegurar que las necesidades y las opiniones de 27. En diciembre de 2011, la Corporación de la Cuenta Reto del Milenio anunció que El Salvador había sido elegido para un segundo compacto (el primero se finalizó en septiembre 2012 en la zona norte del país e incluyó, entre otros aspectos, la construcción de la carretera longitudinal del norte).

las mujeres fueran tomadas en cuenta. Por su parte el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer ha conformado 227 Consejos Consultivos y de Contraloría Social (14 departamentales y el resto municipales). Su objetivo es promover la incidencia de las mujeres organizadas en la ejecución de las políticas públicas nacionales y locales en los territorios. Asimismo en enero de 2012 esta institución puso en marcha el programa de radio Voz Mujer, transmitido por más de ocho emisoras distintas a nivel nacional y que tiene por objetivo destacar y dar a conocer las visiones y las opiniones de las mujeres ante la sociedad. [53] En este mismo sentido, se han hecho esfuerzos inéditos por

la incorporación de la juventud entre 15 y 29 años de edad. Se ha creado el Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), que tiene por objetivo garantizar el disfrute y el ejercicio de los derechos y deberes relacionados con el desarrollo de la juventud reconocidos por el marco legal nacional e internacional. Para asegurar la vigencia de estos derechos se cuenta con la Ley General de la Juventud y la Política Nacional de Juventud. Ambas fueron elaboradas con amplia participación de organizaciones juveniles de todo el país y desde su entrada en vigor facilitan la incorporación y la participación de la juventud en el diseño y monitoreo de las políticas públicas. El Instituto cuenta con una junta directiva en la que participan representantes de las instituciones del Gobierno y de organizaciones juveniles. También ha instalado nueve centros juveniles en igual número de cabeceras departamentales y diez Centros de Convivencia en el área metropolitana de San Salvador donde ha juramentado y equipado a 78 juntas directivas que se especializan en gestión de conflictos. Por último, ha implementado nueve programas en áreas muy sensibles para el desarrollo juvenil.

[54] De la misma manera se han facilitado los procesos para la

organización de las trabajadoras y los trabajadores tanto del sector público como del privado. En el primer caso, y a partir de la aprobación en mayo de 2009 del decreto legislativo número 33, que permite la libre sindicalización para los trabajadores públicos, se comenzaron a constituir los primeros sindicatos —que en la actualidad suman un total de 84— así como 5 federaciones públicas y una confederación. En el ámbito profesional privado se constituyeron 124 nuevos sindicatos, 9 federaciones privadas y 2 confederaciones.

[55] Desde otra perspectiva, la nueva forma de gobernar se ha

manifestado en la implementación de un nuevo abordaje de la conflictividad social centrado en incrementar las capacidades institucionales de prevención y manejo pacífico de conflictos y crisis sociales en los que se privilegia el diálogo y la concertación y no en la negación y la represión, como ocurría en el pasado. Con el nuevo enfoque se busca atender problemas y demandas sensibles de la población mediante la creación y el desarrollo de nuevas formas de respuesta institucional basadas en el entendimiento y la estructuración de acuerdos. Para el Gobierno de la república, la conflictividad social es inherente a la democracia, el ejercicio de derechos y libertades fundamentales y la convivencia pacífica.

[56] En ese sentido, bajo la responsabilidad de la Secretaría de

Asuntos Estratégicos están en proceso de diseño y aprobación distintas herramientas entre las que destaca el Protocolo de Actuación del Órgano Ejecutivo para la Atención de Conflictos Sociales, que pretende ser el instrumento marco para orientar la gestión pacífica y la transformación constructiva de procesos sociales conflictivos a través de una intervención gubernamental que contribuya a reducir el riesgo de escalada de conflictos o 62

Cuadro 2 Asociaciones profesionales existentes, mayo 2013

Existentes a mayo 2009

Nuevas junio 2009-mayo 2013

Total a mayo 2013

Sindicatos privados

421*

124

545

Sindicatos públicos

Federaciones privadas

Federaciones públicas

Confederaciones privada

Confederaciones públicas

Asociaciones Profesionales

*Incluye 170 que estaban acéfalos o cancelados. Fuente: Ministerio de Trabajo, 2013.

crisis sociales conforme a las respectivas competencias y a partir de la coordinación institucional. También pretende aportar al aprendizaje de la sociedad salvadoreña para transitar de una cultura de confrontación y violencia hacia una cultura de paz. De la misma manera, se ha puesto en funcionamiento desde enero de 2012 la Red Interinstitucional para la Gestión de Conflictos Sociales, integrada por 32 entidades del Órgano Ejecutivo. Este es un espacio de coordinación interinstitucional para promover y apoyar la activación de las competencias propias de cada entidad gubernamental implicada en casos de conflicto social que además posibilita el fortalecimiento de capacidades institucionales a través de la formación, el intercambio de experiencias y la sistematización de buenas prácticas. [57] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobierno

está relacionado con el balance de poder entre los diferentes órganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la práctica 63

una subordinación de los poderes judicial y legislativo al ejecutivo, de manera que desde la Presidencia de la República el partido en el Gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto constitucional de la división de poderes. Durante la presente administración esta vieja práctica ha cesado, y en su lugar se ha promovido una política de respeto y promoción de la independencia de los tres poderes del Estado, que ha sido beneficiosa para la profundización de la democracia, ya que actualmente cada órgano toma decisiones atendiendo a sus propios criterios y mandatos, con lo que se fortalece el sistema de pesos y contrapesos. Es debido a este cambio que en el transcurso de la presente administración, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado decisiones importantes que no necesariamente reflejan la posición del Órgano Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno. Este nuevo balance de poder entre los tres órganos del Estado es un legado innegable de la presente administración que debe ser consolidado y profundizado en el futuro. [58] Durante esta gestión el Gobierno de la república también

se ha caracterizado por una mayor transparencia y por la lucha sin cuartel contra la corrupción. Este cambio se ha traducido en un notable mejoramiento del acceso a la información pública, una mayor rendición de cuentas, más transparencia en el uso de los recursos públicos y en una considerable disminución de la corrupción en los procesos de contratación y adquisiciones. En efecto, mientras los gobiernos anteriores hicieron un manejo poco transparente de los recursos públicos —que favoreció la corrupción y el despilfarro—, esta administración ha promovido y apoyado la Ley de Acceso a la Información Pública,28 que 28. La Ley de Acceso a la Información Pública es considerada por el Cen-

fue aprobada por la Asamblea Legislativa en el año 2011 y que entró en vigor en mayo de 2012. Además ha fomentado una política de rendición de cuentas de las entidades gubernamentales y ha asumido un enfoque donde la información pública es considerada un derecho de la ciudadanía y es el Estado el que debe explicar las reservas o el carácter de confidencialidad de las excepciones. A partir de estos esfuerzos se ha generado un nuevo marco normativo para dar obligatoriedad al nuevo enfoque y se han registrado avances importantes, no solo en términos de hechos concretos sino de cambio de la cultura organizacional de las propias instituciones públicas. [59] A lo largo del período de gobierno se ha implementado una

política activa y de mejoramiento continuo de la rendición de cuentas de las entidades gubernamentales. En 2009 se inició con la elaboración de tres políticas institucionales de transparencia: en el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; en el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local y en la Defensoría del Consumidor, respectivamente. En 2010, en las últimas dos instituciones, se instalaron las dos primeras Oficinas de Información y Respuesta (OIR). Por otra parte, se mejoró y relanzó el portal E-regulations, con el que se provee de información al sector empresarial que tiene interés en la inversión nacional. En 2011 se aprobó la Ley de Acceso a Información Pública (LAIP) y en 2012 se abrieron 74 Oficinas de Información y Respuesta nacionales y 28 departamentales, 14 en las gobernaciones departamentales y 14 en las Direcciones Departamentales de Educación. De igual forma, 65 entidades del Órgano Ejecutivo estandarizaron sus sitios web según los lineamientos de Gobierno Electrónico. En el primer año de la

tre for Law and Democracy de Canadá como la cuarta mejor ley de su tipo entre 89 países del mundo.

implementación de la Ley de Acceso a Información Pública se recibieron 12 707 solicitudes de información y se respondieron 11 317. El 89 % fue resuelto y el tiempo medio de entrega de la información fue de cinco días hábiles, la mitad de lo estipulado por la ley. [60] En cuanto a la publicación de información oficiosa en los

portales web institucionales, 70 de ellos fueron estandarizados con la plantilla de Gobierno Transparente, y se publicó un total de 45 000 documentos, entre datos de funcionarios, servicios institucionales y viajes oficiales. Adicionalmente, se pusieron a disposición pública tres portales: el portal Gobierno Abierto, que recopila información oficiosa del Órgano Ejecutivo y ofrece el servicio de quejas, denuncias y solicitudes de información en línea; el portal Transparencia Activa, un periódico digital que divulga las acciones de transparencia desarrolladas y que ha publicado cerca de 450 artículos especializados sobre acceso a la información, rendición de cuentas y anticorrupción y ha recibido más de un millón y medio de visitas —esta información también se difunde a través de un boletín diario a más de 45 mil personas—, y el portal InfoÚtil, que ofrece información de interés social para contribuir a la toma razonada de decisiones ciudadanas y así mejorar la calidad de vida, lo que además permite ejercer control social sobre ciertos temas (costo de las matrículas autorizadas, médicos y establecimientos de salud autorizados para operar, precios de productos, entre otros) y facilita las denuncias ciudadanas al proveer información sobre los canales que pueden utilizarse. [61] En el primer año de gestión gubernamental, 37 entidades

del Órgano Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadanía en audiencias públicas. En el año 2011, la cantidad de instituciones se elevó a 72 y se hizo una rendición de cuentas especial, respec-

to de la atención de la emergencia ocasionada por la depresión tropical 12E. Para 2012 se realizaron 93 rendiciones de cuentas, tanto a nivel nacional como territorial y 5216 centros escolares se incorporaron a esta política. A partir del año 2010 el Ministerio de Hacienda estableció un Portal de Transparencia Fiscal, que permite a cualquier persona acceder a la información completa relacionada con las finanzas públicas. Debe subrayarse también la iniciativa del Ministerio de Obras Públicas al establecer un observatorio independiente de la obra pública, promovido por el capítulo nacional de la organización Transparencia Internacional, que en 2012 propició 28 pactos de integridad que fueron firmados y puestos en práctica. Asimismo están publicados diversos informes sobre la probidad con que se implementan los proyectos de infraestructura vial, en especial del emblemático proyecto de construcción final del bulevar Monseñor Romero, que en el pasado quedó inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de corrupción. Igualmente se destaca la mejora en el acceso a información sobre las compras públicas a través del fortalecimiento de Comprasal por parte del Ministerio de Hacienda. [62] Con el objetivo de asegurar la provisión de información ve-

raz y sistemática para la toma de decisiones en todos los niveles, y evitar —como ocurría con frecuencia en el pasado— que las estadísticas nacionales sean manipuladas al antojo, el Gobierno de la república está haciendo esfuerzos sustantivos para introducir el Sistema Nacional de Estadística. Ya se cuenta con un diseño preliminar y está en proceso de finalización la propuesta de ley que será presentada a la Asamblea Legislativa. Al mismo tiempo se ha avanzado en el diseño del Sistema Integrado de Encuestas de Hogares y está elaborándose una metodología de medición multidimensional de la pobreza. Estas herramientas servirán para reducir la discrecionalidad en la preparación de 67

las políticas públicas y evaluarlas mejor, y permitirán abordar los problemas sociales con una perspectiva más integral. [63] Para evitar el clientelismo a la hora del otorgamiento de los

servicios y atenciones gubernamentales, el Ministerio de Economía ha conformado una base de datos que ha servido tanto para focalizar las familias receptoras de subsidios como aquellas receptoras de los paquetes agrícolas que otorga el Ministerio de Agricultura y Ganadería, entre otros. En el mismo sentido, el Registro Único de Participantes (RUP), que funciona dentro del Sistema de Protección Social Universal, cuenta en la actualidad con más de 260 000 personas registradas y pretende servir como herramienta objetiva de focalización de las familias y las personas destinatarias de los programas sociales. Por último, diversas instituciones de gobierno han avanzado de forma sustantiva en el mejoramiento de sus sistemas de registros y estadísticas; un ejemplo es el Sistema Único de Información de Salud, que registra los datos de un aproximado de 2 000 000 de personas usuarias. [64] Una de las promesas de campaña fue combatir la corrup-

ción en el sector público. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administración se han elaborado y presentado ante la Fiscalía General de la República 111 avisos y denuncias relacionadas con presuntos casos de corrupción. Entre estos se encuentran: el del bulevar Monseñor Romero, que causó pérdidas por 23 millones de dólares al erario público; el vinculado con la reconstrucción de hospitales (proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la reforma agraria por parte de exfuncionarios del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria. De esta manera, el Gobierno de la república ha cumplido con la promesa de combatir la corrupción en la parte que le corresponde. Hay que recordar que la potestad de investigar los casos y llevarlos ante la justicia no es atribución 68

del Órgano Ejecutivo sino de la Fiscalía General de la República. Asimismo, y como parte de la política anticorrupción, en el año 2011 el presidente Funes sancionó una importante reforma a la Ley de Ética Gubernamental, que posibilita que su organismo rector investigue de oficio acciones de funcionarios públicos y de exfuncionarios hasta con cinco años de retroactividad y establece multas de hasta 9000 dólares a los infractores. [65] Siempre con el afán de combatir la corrupción se ha instala-

do la Oficina de Fortalecimiento al Control Interno y Auditoría del Órgano Ejecutivo, con competencia para el fortalecimiento del control interno de las instituciones que lo conforman y la recepción y tramitación de quejas y avisos ciudadanos sobre posibles actos de corrupción. Para 2012, esta oficina contribuyó con el fortalecimiento de los sistemas de control interno de 56 instituciones, sobre todo en los procesos de contrataciones, servicios de agua, salud, racionalización del subsidio del gas, Programa de Agricultura Familiar, Ferias Escolares, Aeropuerto Internacional de El Salvador, entre otros. Así mismo, se encuentra en proceso la certificación de auditores internos y la adopción de las Normas Internacionales de Auditoría Interna, para mejorar los sistemas con base en la gestión de riesgos de corrupción. [66] También se ha cumplido en tiempo y forma con la presen-

tación de informes de país ante la Convención Internacional de Lucha contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Incluso, El Salvador fue el primer país en solicitar y recibir visitas in situ para la constatación de la información presentada. En cuanto a las recomendaciones hechas por el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Internacional de Lucha contra la Corrupción, el país cumplió, entre 2009 y 2012, 14 de ellas. En el índice de percepción de la corrupción, se pasó de 3.4 en 2009 a 3.8 en 2012. En cuanto al índice de 69

presupuesto abierto, se ha pasado de 37 puntos en 2008 a 43 en 2012. Estos datos revelan que hubo un incremento en la información disponible a la ciudadanía sobre el dinero público. [67] Otra de las características de la nueva forma de gobernar

es el establecimiento de una nueva relación con la cooperación internacional. A partir de septiembre de 2012 inició el Plan Nacional de Eficacia de la Cooperación en El Salvador 2013-2015, con base en la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda. El Plan ha sido producto de un proceso de diálogo con los distintos actores involucrados y pretende asegurar, junto con los demás instrumentos elaborados, la orientación de la cooperación en función del desarrollo nacional y las prioridades establecidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Así, se ha fortalecido el liderazgo del Gobierno en la materia, que ha generado un diálogo más horizontal con los cooperantes y un cambio en el esquema tradicional de relación donante-receptor. Ahora se conciben como socios para el desarrollo. [68] En términos de transparencia, el Ministerio de Relaciones

Exteriores lanzó, en febrero de 2011, el Sistema Público de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador, que cuenta con una agenda de cooperación dinámica y novedosa, que se actualiza y atiende temas como la cooperación SurSur, la cooperación regional y la cooperación descentralizada. En este mismo sentido los esfuerzos se han orientado a la inclusión y participación de los actores de desarrollo en el diseño y la gestión de la cooperación a través de la institucionalización de la interlocución entre el Gobierno de El Salvador, los socios para el desarrollo, la sociedad civil y los gobiernos locales. Por tanto, se han abierto espacios de diálogo permanente, como la Mesa de Cooperantes en Materia de Educación, la Mesa de Cooperantes en Materia de Seguridad, y un espacio periódico de diá70

logo entre el Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, el Movimiento de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de El Salvador y el Foro de Cooperación Internacional Solidaria.29 También se destaca la instalación de espacios de coordinación en áreas estratégicas para la cooperación, como el Comité Intersectorial de Financiamiento Climático. [69] Además se está implementando el Programa Unidos en la

Acción, con el que se pretende reformar, coordinar y hacer más eficiente la cooperación que brinda el Sistema de Naciones Unidas en el país. El Salvador es el segundo país en América Latina —y el noveno en el mundo— en el que está funcionando. Por último, se ha lanzado el Catálogo de Oferta de Cooperación SurSur, que coloca al país como oferente y receptor de cooperación técnica.

[70] Otra dimensión fundamental de la nueva forma de gobernar

impulsada por la presente administración es el respeto escrupuloso de los derechos humanos y de los compromisos del Estado salvadoreño en este campo, que derivan de la Constitución de la república y de tratados internacionales y que han propiciado la incorporación y la aplicación progresiva del enfoque de derechos humanos y el principio de igualdad en las políticas públicas. Un ejemplo es el reconocimiento de los derechos de las víctimas de las graves violaciones cometidas durante la guerra y la decisión de implementar medidas adecuadas de reparación. Esta obligación está estipulada en los Acuerdos de Paz y no había sido atendida por los gobiernos anteriores que habían adoptado una posición que negaba la historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crímenes de lesa humanidad perpetrados en ese período. 29. Estas organizaciones fungen como coordinadoras de una importante cantidad de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que trabajan temas de desarrollo en el territorio.

Es así como en enero de 2010 se creó por decreto ejecutivo la Comisión Nacional de Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno.30 Esta entidad goza de autonomía técnica y apoyo presupuestario por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Comisión se encuentra ya en funcionamiento y ha rendido los primeros resultados favorables, en particular en cuanto a la investigación y rencuentro de niñas y niños (ahora jóvenes) con sus familias biológicas. Esta comisión forma parte de uno de los compromisos estatales en el marco de la sentencia de las hermanas Serrano Cruz. [71] El presidente Mauricio Funes, en su calidad de jefe de Estado,

ha reconocido en actos públicos la responsabilidad estatal y ha pedido perdón a las víctimas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos durante la guerra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos humanos a las víctimas de la guerra en general (18° aniversario de los Acuerdos de Paz); por el asesinato de monseñor Óscar Arnulfo Romero (30° aniversario de su martirio) y por la masacre del El Mozote (20° aniversario de los Acuerdos de Paz). Actualmente la mesa de diálogo permanente, bajo la coordinación de la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, con participación de víctimas y referentes comunitarios, ha construido el registro de víctimas de la masacre y está formulando, en conjunto con las comunidades afectadas, una política específica de reparaciones colectivas, con el 30. El 8 de enero de 2010 se firmó el decreto ejecutivo número 5 —reforma-

do mediante el decreto número 45 del 26 de abril del mismo año— mediante el cual se crea la Comisión Nacional de Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno, presidida por el procurador para la Defensa de los Derechos Humanos; el obispo auxiliar de la Arquidiócesis de San Salvador, monseñor Gregorio Rosa Chávez, y el sacerdote Manuel Acosta, este último fue propuesto por la Asociación Pro Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidas.

fin de procurar la preservación de la memoria histórica y generar proyectos de desarrollo económico y social en la zona. [72] Además se ha girado una invitación abierta para que los

mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el país, en específico los relatores especiales, y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para avanzar en la suscripción y eventual ratificación de diversos tratados aún no suscritos por El Salvador. En particular destacan la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, así como el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos —destinado a abolir la pena de muerte—. Para todos se ha formalizado el acuerdo ejecutivo de adhesión y han sido presentados a la Asamblea Legislativa para que considere su ratificación. De igual forma, el Gobierno de la república ha aceptado la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se han abierto espacios de diálogo permanente con las víctimas y se han institucionalizado varios procesos específicos de reparación, en cumplimiento con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos organismos. Destacan algunos casos de niñas y niños desaparecidos durante el conflicto armado, como los de las hermanas Serrano Cruz y los niños Contreras, Mejía y Ramírez. Igualmente, el caso de monseñor Oscar Arnulfo Romero y la masacre de El Mozote, antes citada. Con relación a estos casos, se han ampliado las servicios médicos y atención en salud integral a las víctimas; se han efectuado diversos actos simbólicos de reparación con participación de las familias afectadas, como los actos presidenciales de perdón ya mencionados; se ha avanzado en la reparación material de los sobrevivientes y se ha iniciado la creación de un 73

programa nacional para la atención psicosocial de las víctimas, entre otros. [73] También es importante señalar que esta administración ha

adoptado un enfoque de protección consular a los derechos humanos de los salvadoreños y las salvadoreñas en el exterior. Esto responde a la alta vulnerabilidad que enfrentan durante su tránsito terrestre hacia el norte del continente.

[74] En el marco de la Convención de Viena sobre Relaciones

Consulares, este trabajo de protección se ha dirigido por medio de la red de oficiales consulares en los Estados Unidos Mexicanos. La nueva política de protección diplomática y consular se basa en integrar al ejercicio de las gestiones del servicio exterior la protección de los connacionales fuera del territorio, bajo un enfoque de derechos, sin distingo del lugar donde estos se encuentren y sin perjuicio de su condición migratoria. En esta perspectiva, la red consular procura la asistencia a víctimas salvadoreñas que han sufrido delitos graves o violaciones a sus derechos humanos durante su tránsito migratorio, permanencia en el país de destino o proceso de retorno. [75] Este cambio de enfoque ha requerido de una restructura-

ción del Viceministerio para Salvadoreños en el Exterior, dentro del que se creó una Dirección General de Derechos Humanos, así como la ampliación y redistribución de las sedes de diversos consulados. El ejemplo más notable es la apertura de cuatro nuevas oficinas consulares en el sur de México, específicamente en los estados de Chiapas, Veracruz y Tabasco, ya que son lugares críticos de la ruta migratoria de personas salvadoreñas hacia el norte del continente. Esta nueva política ha supuesto, además, la institucionalización de protocolos de actuación consular en los ámbitos de protección a víctimas; búsqueda de connacionales

migrantes que han desaparecido; atenciones humanitarias; repatriaciones de personas fallecidas; personas vulnerables, enfermas, heridas; víctimas de trata; niños, niñas y adolescentes. También se han llevado a cabo acciones interinstitucionales en orden a la recepción digna de personas con nacionalidad salvadoreña que han retornado y han sido deportadas y se han impulsado experiencias piloto para su reintegración social y económica. [76] La nueva política de protección a salvadoreños y salvadoreñas

en el exterior ha incorporado la creación de un observatorio de las migraciones, que recopila información de Estado sobre las situaciones de vulnerabilidad y vigencia de los derechos de compatriotas en el exterior. Y se ha desarrollado una experiencia prioritaria de monitoreo en las rutas del tránsito hacia los Estados Unidos, debido a reiterados sucesos de violencia y a las condiciones precarias que caracterizan esta migración. El observatorio se alimenta sobre todo de la información proveniente de las verificaciones consulares y se procesa en un sistema informático creado por el Ministerio de Relaciones Exteriores especializado para tal efecto.

[77] Asimismo, por medio de un convenio de trabajo firmado

por el Viceministerio para Salvadoreños en el Exterior, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la asociación Comité de Familiares de Migrantes Fallecidos y Desaparecidos de El Salvador y el Equipo Argentino de Antropología Forense, se ha creado el Banco Genético, para la identificación de personas migrantes no localizadas que hubiesen fallecido en el tránsito. Con este esfuerzo se han tomado más de 500 muestras genéticas y la identificación de 27 salvadoreños y salvadoreñas fallecidas en tránsito y que no estaban identificadas. Esto ha permitido al Banco Genético su plena identificación y la entrega de los restos a sus familias para su sepultura y duelo.

[78] La nueva forma de gobernar ha supuesto también un cam-

bio fundamental impulsado por la presente administración: la transformación del Estado salvadoreño. Y es que no podía ser de otra manera, ya que los cambios estructurales e institucionales en la sociedad solo pueden impulsarse mediante la transformación misma del Estado. Desde la campaña presidencial se había concluido que con el Estado y el tipo de administración pública que se heredaría no se podría iniciar un proceso de cambio sólido y sostenible. Sin embargo, se definió una estrategia de transformación gradual del Estado y particularmente del aparato gubernamental, que evitara la paralización y que a su vez permitiera ir construyendo una nueva institucionalidad estatal moderna y funcional. [79] Un recuento breve de lo que se ha realizado en términos

de modernización y restructuración del Estado confirma el gran cambio institucional que está en marcha en El Salvador y que busca restituirle a este su función principal, que es de servir como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido preciso liberarlo de las ataduras a las que ha sido sometido a lo largo de la historia, tanto por parte de los grupos de poder económico como de los partidos políticos, y así ponerlo al servicio de los intereses nacionales y en función de la construcción de una sociedad más democrática, justa, inclusiva y equitativa. Consecuente con este fin, el segundo cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con eficiencia las responsabilidades que le asigna la Constitución de la república, en particular las relacionadas con la promoción del desarrollo socioeconómico y con la búsqueda de una distribución equitativa de la riqueza nacional. [80] Los avances, aunque todavía en progreso, son notables si se

considera el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha ganado autonomía respecto a los

grupos dominantes de poder y se ha democratizado en todo lo concerniente a la formulación y ejecución de políticas públicas. En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestión de esas políticas, sobre todo en su diseño y ejecución, debido a la creación y fortalecimiento de la institucionalidad gubernamental relacionada con las políticas sectoriales de fomento productivo y con la coordinación y la planificación del desarrollo económico y social. En tercer lugar, se ha acercado más a la población y a los territorios y se ha comenzado a desconcentrar. En cuarto lugar, se ha fortalecido financieramente como resultado de la reforma fiscal que se ha implementado. En quinto lugar, se ha vuelto más transparente y se ha reducido la corrupción y el despilfarro. [81] Asimismo, la transformación del Estado ha incluido la mo-

dernización de la administración pública, la mejora de la calidad y la innovación de procesos, el mejoramiento de las condiciones de trabajo de las servidoras y servidores públicos, la profesionalización progresiva del empleo público y el fomento de la transparencia en la administración del Órgano Ejecutivo. Por medio de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado se han logrado avances significativos en la implementación de un ambicioso proceso de modernización. Destaca la puesta en marcha de la Red Interinstitucional de Calidad, conformada por enlaces técnicos de treinta instituciones públicas y que ha impulsado más de veinte procesos de mejora continua que han involucrado al personal en la adopción y fomento de una cultura de calidad y de perfeccionamiento continuo. Esto ha sido posible mediante la creación de círculos de calidad y equipos de mejora. Así mismo, se han capacitado más de cuatrocientos funcionarios y funcionarias públicas en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, que además participaron en las autoevaluaciones de sus instituciones.

[82] Otro de los procesos puestos en marcha es “Vigilar el cum-

plimiento de la normativa laboral”, modelado y automatizado por el Ministerio de Trabajo con la asesoría técnica de la Subsecretaría de Modernización. Con lo que se logró terminar con un atraso de expedientes sancionatorios desde el año 2004, la reducción de los tiempos de elaboración de informes por parte de supervisores y los tiempos de imposición de multas. En este mismo ámbito, se ha diseñado e implementado el Modelo Salvadoreño para una Gestión de Excelencia, que incluye la adopción de prácticas de mejoramiento continuo de gestión, tanto en el sector público como en el privado, y se puso en marcha por primera vez el Premio Salvadoreño a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas, que ha llegado a su tercera edición. Adicionalmente, se cuenta con 147 personas a nivel nacional formadas como evaluadoras, así como 245 personas de más de 45 instituciones públicas y privadas capacitadas en el Modelo de Excelencia y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas. [83] El fortalecimiento del ejercicio de derechos y deberes de

las empleadas y los empleados públicos también ha sido una estrategia que se ha impulsado con fuerza. Se estableció una agenda de diálogo con representantes sindicales del sector público, para pasar de un enfoque que promovió la desregulación de derechos a la búsqueda sostenida de generar condiciones de mayor respeto de los derechos laborales de las servidoras y los servidores públicos y de construir e institucionalizar espacios de diálogo y participación como mecanismo para la atención oportuna de los problemas del empleo público. Para ello cabe destacar la institucionalización del Instructivo sobre Relaciones Laborales en el Órgano Ejecutivo,31 que promueve la im31. Elaborado a partir de un diagnóstico denominado “Condiciones la-

borales en el sector público del Órgano Ejecutivo y sobre espacios para el diálogo y la participación sindical del sector público”. En su elaboración

plantación de una cultura de estímulo y cumplimiento de los derechos laborales en la administración pública de este, con un énfasis particular en la eliminación del trato discriminatorio y no igualitario.32 Asimismo están en proceso de elaboración seis guías didácticas que abordan temas antes invisibles en la administración pública, como la prevención y erradicación del acoso sexual y el acoso laboral, en conformidad con el nuevo marco legal aprobado. A la fecha, veintitrés instituciones, tanto ministerios como autónomas, han presentado sus informes en relación al cumplimiento de la normativa y las acciones desarrolladas en este sentido. [84] Cabe mencionar la puesta en marcha de la Red de Rela-

ciones Laborales del Órgano Ejecutivo, conformada por enlaces o delegados de 32 instituciones,33 que da seguimiento a las relaciones laborales para así impulsar las políticas y estrategias diseñadas en materia laboral. En mayo de 2010 comenzó a funcionar la Mesa de Concertación Laboral con Trabajadores y Trabajadoras del Sector Público del Órgano Ejecutivo, en la que participaron 126 representantes sindicales —94 hombres y 32 mujeres— pertenecientes a 16 sindicatos del gobierno central, 6 de instituciones oficiales autónomas y 2 de empresas estatales. Fue presentado y validado con los sindicatos del órgano ejecutivo el 6 de mayo de 2010. 32. Al respecto, el instructivo contempla disposiciones que requieren de las instituciones generar condiciones para que se acceda al empleo público en condiciones de igualdad (art. 6.1); no exigir pruebas que pueden tener carácter invasivo, como las pruebas de embarazo (art. 6.2); fomentar una mayor participación de las mujeres en los cargos directivos y de responsabilidad institucional (art. 7.4); dar especial atención al desarrollo profesional de las mujeres, teniendo por objetivo eliminar los obstáculos y dificultades que entran las mujeres en el mundo laboral (art. 7.7), y la prevención del acoso sexual (art. 12.1), por mencionar algunos ejemplos. 33. Doce ministerios y veinte instituciones autónomas.

se abordan de forma permanente distintos aspectos relacionados con la función pública y las estrategias promovidas por el Gobierno. [85] Por último se deben señalar los importantes logros en ma-

teria de reforma política, que se expresan en la aprobación, en enero de 2013, del voto de salvadoreños y salvadoreñas en el exterior, quienes podrán emitir el sufragio por primera vez en la historia del país a partir de las elecciones presidenciales de 2014. Esto fue posible gracias al impulso decidido del presidente de la república a través de la Comisión Técnica Interinstitucional, formada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Asuntos Estratégicos, el Registro Nacional de Personas Naturales y el Tribunal Supremo Electoral. De igual forma, debe señalarse la aprobación de las reformas al Código Electoral en marzo de 2013, que posibilitaron finalmente los concejos municipales plurales potenciados por el Grupo Gestor, donde participó la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado, junto con organizaciones de la sociedad civil como la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, la Fundación Nacional para el Desarrollo, el Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralización (CONADES) y la Iniciativa Social para la Democracia. [86] El análisis anterior señala que el Gobierno de la repúbli-

ca ha desarrollado un proceso de rescate de la institucionalidad estatal, que constituye un requisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este proceso está todavía lejos de ser completado. [87] En conclusión, y de acuerdo a lo expuesto, en la esfera del

poder han ocurrido cambios fundamentales a partir de junio de 2009, sobre todo en lo que tiene que ver con la participación 80

ciudadana en la formulación de las políticas públicas, la reducción en el uso patrimonial del Estado, con la independencia de poderes y con el respeto y la promoción de los derechos humanos y de las libertades individuales. En términos prácticos, estos cambios han supuesto una profundización de la democracia en la sociedad y en el Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos claramente autoritarios y antidemocráticos que se había ido configurando en los veinte años previos a esta gestión. El reto que queda por delante es consolidar estos procesos mediante reformas institucionales que aseguren su continuidad y su sostenibilidad más allá de 2014. Recuadro 2 El Salvador, principales modificaciones al marco normativo e institucional vigente, 2009-2012 a) Anteproyectos de ley − Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional − Ley de Garantías Mobiliarias − Ley General de Aguas − Ley de Firma Electrónica − Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones − Ley de Reconocimiento a los Veteranos de Guerra del Histórico Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional − Ley de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa b) Nuevas leyes − Ley de Asocios Público-Privados − Ley de Fomento de la Producción − Ley de Reintegro de los Derechos Arancelarios a la Importación − Ley de Creación del Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones − Ley de Creación del Sistema Salvadoreño para la Calidad − Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo − Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero − Ley de Concesión de la Terminal Portuaria Multipropósito Especializada en Contenedores, FASE I, del Puerto de la Unión Centroamericana − Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito − Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres − Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

− Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo − Ley de Acceso a la Información Pública − Ley General de Juventud − Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres − Ley de Medicamentos − Ley Especial de Lotificaciones y Parcelaciones para Uso Habitacional − Ley Especial para Diligencias de Legalización de Derechos de Propiedad y Regularización de la Posesión a Personas de Escasos Recursos Económicos y Personas Afectadas por Fenómenos Naturales − Ley Especial para la Legalización de las Calles, Tramos de Calles, Carreteras, de Derechos de Vías y Antiguos Derechos de Vía Declarados en Desuso y Desafectados como de Uso Público, para ser Transferidas en Propiedad a las Familias de Escasos Recursos Económicos que las Habitan a través del Fondo Nacional de Vivienda Popular − Ley para la Desafectación y Traspaso de los Terrenos del Tramo Ferroviario en Desuso a Favor de las Familias e Instituciones que las Habitan c) Reformas a leyes ya existentes − Ley de Turismo − Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública − Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la Salud − Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador − Ley de Bancos − Ley del Mercado de Valores − Ley de Ética Gubernamental − Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización − Ley de Servicios Internacionales − Ley de Formación Profesional − Ley del Seguro Social − Ley de Protección al Consumidor − Ley de Marcas y Otros distintivos comerciales − Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo − Ley del Fondo Salvadoreño para Estudios de Preinversión − Ley del Centro Internacional de Ferias y Convenciones de El Salvador − Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones − Ley Orgánica de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma − Ley de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa − Ley del Fondo Social para la Vivienda − Ley del Fondo Ambiental de El Salvador − Ley del Fondo Nacional de Vivienda Popular − Ley del Fondo de Conservación Vial − Ley General Marítimo Portuaria − Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados − Ley de la Corporación Salvadoreña de Turismo

− Ley del Instituto Salvadoreño de Turismo − Ley Orgánica de Aviación Civil − Ley de Impuesto sobre la Renta − Código Tributario d) Decretos ejecutivos − Decretos ejecutivo de reforma al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo − Decreto ejecutivo de creación de la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador − Decreto ejecutivo de creación del Consejo Económico y Social − Decreto ejecutivo de creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional − Decreto ejecutivo de creación de los Gabinetes de Gestión Departamental − Decreto ejecutivo de creación del Consejo para el Crecimiento − Decreto ejecutivo de reforma al decreto ejecutivo de creación de la Comisión Nacional de Inversión Pública − Decreto ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de discriminación en la administración pública, por razones de identidad de género y/o de identidad sexual − Decreto ejecutivo de creación del programa presidencial Territorios de Progreso − Decreto ejecutivo de creación del programa Comunidades Solidarias e) Políticas − Política Industrial − Política Nacional de Protección al Consumidor − Política de Fomento a la Producción − Política de Innovación, Ciencia y Tecnología − Política de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa − Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional − Política Nacional de Salud − Política Nacional de Medio Ambiente − Política Nacional de Juventud − Política Nacional de la Mujer − Política Nacional de Energía − Política Nacional de Calidad − Política de Salud Sexual y Reproductiva − Plan Nacional de Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreñas − Política Nacional de Participación Social en Salud − Política de Educación Superior − Política de Rendición de Cuentas de las Entidades Gubernamentales − Política Transparencia y Anticorrupción

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2013.

Los cambios en la política social y en los mecanismos de distribución y redistribución de la riqueza, y sus efectos en la pobreza, la inclusión y la equidad [88] Otro de los cambios fundamentales que ha impulsado el

Gobierno de la república en sus cuatro años de gestión ha ocurrido en el área social, lo que demuestra de manera contundente su compromiso con la justicia y con la igualdad. Las transformaciones en este campo han sido tan novedosas y profundas que sin duda constituyen uno de los principales legados de la actual gestión gubernamental. En efecto, a lo largo de los últimos cuatro años se han diseñado e implementado políticas destinadas a combatir la pobreza, a disminuir la desigualdad en sus distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusión social y a crear nuevos mecanismos institucionales que permitan una redistribución más equitativa de la riqueza y de los beneficios del crecimiento económico. Para tales propósitos, el primer cambio sustantivo que se hizo fue reivindicar la función redistributiva del Estado salvadoreño, que a pesar de estar consignada en la Constitución de la república no fue cumplida por los gobiernos anteriores, por considerarla contraria a los intereses de corto plazo de los grupos tradicionales de poder y porque imperaba una ideología antiestatista y antintervencionista característica de los grupos dominantes del país. [89] La función redistributiva del Estado se está ejecutando por

medio de una nueva política social basada en derechos y en una concepción universal que devino en la creación del Sistema de Protección Social Universal (SPSU), que busca proporcionar de manera gradual pero sostenida un conjunto de servicios sociales básicos a todos los salvadoreños y todas las salvadoreñas, independientemente de su posición social; y por otra parte, en la definición e implementación de políticas sociales sectoriales, en 84

particular en las áreas de salud y educación. De esta manera, la nueva política social se constituye en uno de los pilares centrales del nuevo modelo económico y social que se está configurando, a la vez que representa el principal mecanismo institucional que busca redistribuir entre la totalidad de la población ―en especial la que se encuentra en mayores condiciones de pobreza, exclusión social y vulnerabilidad― el excedente económico interno captado por el Estado por medio de los impuestos y el derivado de las donaciones y los préstamos internacionales. [90] El Sistema de Protección Social Universal forma parte de la

política social y está basado en el enfoque de derechos humanos y toma en consideración el ciclo de vida de las personas (prenatal y primera infancia, niñez, adolescencia, juventud, adultez, vejez). Se caracteriza por la integralidad y por la diversidad de programas e intervenciones que lo conforman. Como puede observarse en el esquema 1, se compone de programas enfocados primordialmente en poblaciones específicas que se encuentran en condición de pobreza y vulnerabilidad. Estos son, entre otros: Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas), Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), Ciudad Mujer, Dotación de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares. Cabe destacar que Ciudad Mujer atiende a mujeres de todos los estratos socioeconómicos y brinda atención especializada a mujeres vulneradas. Sus ejes transversales son la equidad e igualdad de género, la inclusión y la seguridad social, la participación comunitaria y el desarrollo local.34 Dentro del Sistema de Protección Social Universal se encuentran, además, el Régimen Especial de Salud y Maternidad para Trabajadores y Trabajadoras Domésticas del 34. Una explicación amplia del Sistema de Protección Social Universal se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, segunda edición, pp. 63-72, y en Secretaría Técnica de la Presidencia, SPSU: Sistema de Protección Social Universal. Resumen ejecutivo, Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2013.

Esquema 1 Esquema general de la Política Social y del Sistema de Protección Social Universal

Acciones universales

Política social

Seguridad alimentaria y nutricional

Política económica y sectorial

Desarrollo productivo

Salud

Educación

Vivienda social

Formación laboral y empleo

Seguridad y prevención de la violencia

Asistencia social

Infraestructura social básica

Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales Salud y alimentación escolar

Sistema de Protección Social Universal

Inversión en capital humano

Paquetes agrícolas Ciudad Mujer

Inversión en capital para el trabajo

Inversión en capital familiar comunitario

Atención a la persona adulta mayor Programa de Apoyo temporal al ingreso (PATI) Dotación de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares

Ejes transversales:

Equidad de género Inclusión social Seguridad social

Participación comunitaria Desarrollo local

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador.

Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Régimen Transitorio de Beneficios para Trabajadores Cesantes del Instituto Salvadoreño del Seguro Social —que fue parte del Plan Global Anti Crisis hasta el año 2011—, en el que participaron 7733 personas (3869 mujeres y 3864 hombres). [91] El Sistema de Protección Social Universal se diseñó y co-

menzó a implementarse el segundo semestre del año 2009 como parte del Plan Global Anti Crisis, buscando aliviar los impactos de esta e instaurando instrumentos para entender a los más vulnerables. Desde entonces ha habido avances significativos en la concreción de sus distintos componentes y en su despliegue territorial. Debido a restricciones financieras que ha enfrentado la actual administración, dentro del Sistema se han priorizado aquellas políticas y programas que produzcan impactos positivos en el bienestar de la población en mayores condiciones de pobreza, exclusión social y vulnerabilidad, especialmente niñas y niños, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y jóvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educación. De ahí el énfasis que se ha puesto en los programas dirigidos a poblaciones específicas como Ciudad Mujer —que representa en sí mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya novedad y eficacia han sido elogiadas en el ámbito internacional— o los programas dirigidos a la población infantil y a las personas adultas mayores. [92] Actualmente ha habido grandes avances en el diseño e im-

plementación del Sistema de Protección Social Universal. En 2009 se ampliaron de 93 a 100 los municipios rurales que participan en los programas de transferencias monetarias condicionadas de educación y salud —se entregan a familias en situación de pobreza cuando envían a los niños y a las niñas a la escuela y reciben atención en salud— y que además cuentan con servicios 87

Cuadro 3 El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales programas sociales Programas sociales

Beneficiados 2008

2009

2010

2011

2012

2013

Programa Vaso de Leche1

250 000

499 819

800 000

Programa Alimentación Escolar2

875 000

1 310 286

1 316 779

1 327 348

1 480 000

Programa de dotación de útiles escolares, uniformes y zapatos3

1 377 113

1 386 767

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso -TOTAL (IDA y CSU)4

4298

33 283

50 733

67 391

83 654

105 824

98 378

90 997

83 128

81 315

Bonos Urbanos

3865

7000

Pensión Básica Universal

6487

8019

15 300

25 511

29 085

Pensión de Veteranos

2082

2296

Ciudad Mujer6

35 614

82 874

152 313

436 998

563 350

463 825

419 597

486 904

580 590

Comunidades Solidarias Rurales (familias)5

Paquetes Agrícolas7 TOTAL

1. Datos de los Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Educación con proyecciones 2013. 2. Datos del Ministerio de Educación con proyecciones 2013. 3. Datos de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa con proyecciones 2013. 4. Datos del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2013. 6. Información proporcionada por la Secretaría de Inclusión Social, datos a mayo de 2013. 7. Datos del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Inversión, montos en dólares 2008

2009

2010

2011

2012

2013

1.9

2.6

5.4

11.4

21.0

13.4

13.9

19.4

76.3

71.4

72.2

73.5

0.5

10.6

14.2

9.1

11.2

19.2

18.8

17.1

14.5

14.6

0.6

1.6

0.3

4.0

7.1

9.8

18.8

0.8

1.9

2.6

22.0

11.0

24.3

31.3

25.9

23.4

26.9

25.2

35.5

62.3

146.5

147.6

177.5

182.4

de infraestructura social básica —antes solo 32 contaban con esta prestación—. Se ha introducido la Pensión Básica Universal de 50 dólares mensuales que reciben las personas de 70 años y más; se ha creado el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que incluye la entrega de cien dólares mensuales y cursos de capacitación laboral por un período de seis meses y busca mejorar las condiciones de empleabilidad de mujeres y jóvenes en los asentamientos urbanos precarios, quienes a cambio cooperan en proyectos comunitarios que favorecen a la población local; se ha creado Ciudad Mujer, que brinda atención integral a las mujeres en un solo espacio físico. Se han introducido los Programas de Dotación de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares; de Alimentación Escolar y de Vaso de Leche, que favorecen a estudiantes de escuelas públicas, y se ha fortalecido el Programa de Dotación de Semillas, que subvenciona a campesinos y campesinas en situación de pobreza. Hay que resaltar que la mayoría de estos programas no existía antes de que iniciara la actual administración y la inversión en este tipo de iniciativas era mínima.35 Esto evidencia en su justa dimensión la trascendencia del cambio registrado y de los esfuerzos realizados. [93] La implementación del Sistema de Protección Social Uni-

versal ha significado la inversión social más importante de la historia reciente del país: solo en programas de protección social en el año 2011 se invirtieron 147.7 millones de dólares, monto que se elevó a más de 175 millones en el año 2012. Para el año 35. Por ejemplo, la administración de Antonio Saca implementó el programa Red Solidaria, que incluía el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 93 municipios más pobres, y el programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera discriminada y en función de intereses partidarios. El monto total invertido en dichos programas el año 2008 fue de solamente 35.4 millones de dólares (11.2 millones en Red Solidaria y 24.3 millones en semilla mejorada).

2013 se espera que la inversión ronde los 182 millones. En términos de población atendida, los programas del Sistema de Protección Universal han favorecido a más de 2 millones de personas, cantidad que representa el 30 % de la población total del país. [94] El aumento cuantitativo de la inversión social ha ido acom-

pañado de un cambio en su composición a favor de la inversión en capital humano, es decir, en la gente. Estas tendencias se pueden constatar mediante la evolución de la inversión social ejecutada por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destinó 101.3 millones de dólares a los proyectos que ejecuta; en 2012 fueron 106 millones, monto que representa el doble de lo que había colocado en 2008 (50.3 miGráfico 3 El Salvador, composición de la inversión del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local 100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

0% 2005

2006

2007

2008

Infraestructura

2009

2010

2011

2012

2013

Capital humano

Fuente: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, 2013.

llones de dólares). Este aumento cuantitativo de la inversión ha ido acompañado de un cambio cualitativo, ya que el porcentaje de la inversión en la gente dentro de la inversión total aumentó de 33 % en 2008 a 52 % en 2012. [95] Además del impacto positivo de los programas anteriores

en el bienestar de las personas participantes y sus familias, la introducción del Sistema de Protección Social Universal es una evidencia rotunda del cambio que ha ocurrido en el país en términos del reconocimiento y atención, por parte del Gobierno de la república, de grupos poblacionales históricamente marginados de la acción gubernamental: mujeres en su conjunto, niñas y niños, jóvenes y personas adultas mayores. En este sentido, la constitución del Sistema representa un paso firme hacia la construcción de una sociedad más inclusiva y solidaria. Conviene destacar en este punto la creación de la Secretaría de Inclusión Social que, entre otras labores, atiende a las personas con discapacidad, a las personas con orientaciones sexuales diversas, a las personas adultas mayores, a los pueblos indígenas (hoy a cargo de la Secretaría de Cultura) y Ciudad Mujer. [96] Es importante resaltar la labor inédita de este Gobierno en

materia de la promoción activa de los derechos de las mujeres en los diferentes ámbitos, sobre todo de aquellas en mayores condiciones de desigualdad y exclusión. De esta manera se está contribuyendo en la reducción de las grandes brechas de desigualdad de género que aún persisten en nuestra sociedad. A diferencia de las administraciones anteriores, cuyas políticas y programas trataban de forma asistencialista a las mujeres y las veían solo en su rol de cuidadoras de otros (madres o esposas), en la actualidad son consideradas como personas y ciudadanas plenas, sujetas de derecho en cuanto tales.

[97] Este compromiso, planteado en el Plan Quinquenal de Desa-

rrollo 2010-2014, se reafirma con la aprobación en este período de dos leyes de gran transcendencia: la Ley Especial Integral para el Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres. También debe recordarse que el presidente Mauricio Funes ha sido uno de los tres únicos mandatarios de América Latina que ha declarado formal y públicamente la lucha contra la violencia de género hacia las mujeres como una prioridad de gobierno y de país, y ha fortalecido y puesto en marcha mecanismos sustantivos al respecto. Entre estos está la instalación, por parte del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, de las ventanillas de prevención y atención a la violencia de género y del Centro de Orientación y Llamadas 126, que recibe llamadas 24 horas al día de forma gratuita para la atención de mujeres víctimas de violencia, y el refuerzo y ampliación del Programa Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres. [98] Desde el inicio de la presente administración se ha imple-

mentado una política que promueve la atención prioritaria de las mujeres en todas las políticas públicas y en los programas sociales, lo cual se ha traducido en una mayor inclusión socioeconómica de estas. Por ejemplo, de un total de 50 700 participantes en el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, unas 37 000 son mujeres, cantidad que representa el 73 % del total. Asimismo, 37.4 %, es decir 13 468 títulos, entregados por el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria en el período 2009-2013 corresponden a mujeres, a quienes además les ha correspondido el 23.1 % del total de créditos agrícolas otorgados por el Banco de Fomento Agropecuario en el año 2012 y 36 % de los paquetes agrícolas entregados ese mismo año. Esto significa un gran avance, pues la agricultura es una actividad productiva tradicionalmente a estado a cargo de hombres. En Comunidades Solidarias Urbanas se 93

establece un bono de educación adicional para las mujeres que cursen bachillerato o sean madres adolescentes que se reintegran al sistema escolar, se promueve la capacitación de mujeres en oficios no tradicionales de manera que tengan mayores posibilidades de inserción laboral y productiva, se establecen cuotas de participación de mujeres y hombres en los comités locales de coordinación de los programas, así como para la titularización de lotes a nombre de mujeres con el objetivo de contribuir a reducir las grandes brechas de desigualdad existente en materia de acceso a la propiedad. Por primera vez, además, un programa de esta naturaleza y trascendencia incluye un componente para la prevención y atención a la violencia hacia las mujeres, e incorpora indicadores y metas específicas para medir estos avances. Además, 52.1 % de las personas adultas mayores que reciben la Pensión Básica Universal en 75 municipios dentro de Comunidades Solidarias Rurales son mujeres; se otorgaron 10 588 créditos de vivienda a mujeres, que representan el 44 % del total; del total de propiedades titularizadas por el Instituto Libertad y Progreso, 65 % fue a favor de mujeres, y de los apoyos que han brindado los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, 51% han sido iniciativas económicas de mujeres. El Banco de Desarrollo de El Salvador ha entregado de junio 2009 a marzo de 2013 el 51 % de los créditos como banca de segundo piso a las mujeres, el 41 % a los hombres y el 8 % a sociedades. A pesar de los avances, en términos del valor de los créditos las cifras por sexo cambian, ya que del volumen total entregado que asciende a 784 millones, el 11 % se han entregado a mujeres empresarias, el 23 % a hombres y el 66 % a personas jurídicas. Algo similar sucede con el Fondo Salvadoreño de Garantías, donde las mujeres alcanzan el 51 % de las usuarias, pero únicamente el 30 % del monto total garantizado por el Fondo. Del conjunto de asociados a cooperativas registradas, las mujeres representan el 47 % del total.

[99] Por su importancia en términos de la prioridad que ha teni-

do la inclusión productiva de las mujeres merece la pena mencionar el Programa de Fomento a la Empresarialidad Femenina, que busca el acceso de las mujeres a los servicios gubernamentales en materia de capacitación e inserción productiva. Este consiste en la instalación, por parte de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, de las Ventanillas de Apoyo a la Empresarialidad Femenina en once Centros de Desarrollo de Micro y Pequeñas Empresas y en las cuatro sedes de Ciudad Mujer. Así mismo, se ha promovido la tranversalización progresiva del enfoque de género en políticas y programas estratégicos —reforma de salud y Comunidades Solidarias— y en diversos proyectos de ley —Seguridad Alimentaria y Nutricional, General de Aguas y Fomento y Promoción de la Micro y Pequeña Empresa—; y se han instituido políticas importantes en materia de derechos de las mujeres, como la de Salud Sexual y Reproductiva.

[100] Sin duda, uno de los grandes aportes del Gobierno de la re-

pública en esta materia ha sido Ciudad Mujer, un programa innovador coordinado por la Secretaría de Inclusión Social que concentra dentro del mismo espacio quince instituciones del Estado que prestan diferentes servicios especializados para las mujeres, con el fin de garantizar la realización de sus derechos en un ambiente seguro, confiable, cálido y de calidad. Actualmente operan cuatro centros de Ciudad Mujer (Colón, Usulután, Santa Ana, San Martín) que cubren respectivamente un área de influencia de 8 o 10 municipios, y para finales de este año se inaugurarán dos centros más (San Miguel y Morazán). Los servicios otorgados se agrupan en cuatro ejes: autonomía económica, atención a la violencia de género, salud sexual y reproductiva y educación colectiva. Se brinda además atención infantil a los niños y a las niñas que acompañan a las mujeres atendidas. A mayo de 2013 se habían atendido a 191 239 mujeres, 24 838 niños y niñas y se habían brindado 444 323 servicios. 95

[101] Además, por medio de la Secretaría de Inclusión Social se

ha implementado el programa presidencial Nuestros Mayores Derechos, que busca contribuir a mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de derechos de las personas adultas mayores. Los componentes de este programa son: Pensión Básica Universal, programa de apoyo nutricional, programa de fortalecimiento educativo, apoyo a programas de formación de cuidadores y cuidadoras familiares, acciones de sensibilización y promoción de derechos, acciones de emprendimiento, mejoramiento de espacios para personas adultas mayores, capacitación y programas de apoyo a hogares e impulso de mejoras de normativas nacionales e internacionales. La Pensión Básica Universal ya ha beneficiado a 25 500 personas en 75 municipios rurales. Adicionalmente, en 2012 inició la entrega de esta prestación a 2290 veteranos y veteranas de guerra del histórico FMLN. [102] Otro cambio importante impulsado por el Gobierno de la

república en la política social ha sido la introducción de intervenciones orientadas a combatir, por primera vez en la historia reciente del país, la pobreza urbana. Esta iniciativa, denominada Comunidades Solidarias Urbanas, incluye la entrega de bonos por educación a 5600 jóvenes en 5 municipios urbanos y el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que en la actualidad atiende 36 municipios y ha contado con la participación de 50 733 personas, en su mayoría mujeres. También se han efectuado otras intervenciones como el Mejoramiento Integral de Asentamientos Urbanos Precarios, programas de prevención de violencia, introducción de agua potable —que ha beneficiado a casi 5000 hogares—, emprendimientos sociales y gestión comunitaria de riesgos ambientales. El bono por educación y salud rural sigue activo en 100 municipios rurales y cuenta con más de 80 000 familias participantes, y se está mejorando con acciones de seguridad alimentaria.

[103] Además del impacto positivo en términos de beneficios

económicos y sociales tangibles para la población, algunos de los programas sociales han contribuido a dinamizar las economías locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Programa de Dotación de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares, durante los años 2011 y 2012, se contrataron 10 395 empresas ―la gran mayoría de ellas, medianas, pequeñas y micro― por un monto total de 94.5 millones de dólares, y se han creado alrededor de 93 000 empleos tanto directos como indirectos. Asimismo en los lugares donde opera el programa Vaso de Leche se ha contribuido a la reactivación de la ganadería, ya que se han contratado 2300 ganaderos para que proporcionen la materia prima (leche fresca).

[104] Como componente fundamental del Sistema de Protec-

ción Social Universal, el Gobierno de la república ha impulsado reformas sociales sectoriales. La más novedosa y transformadora es la Reforma de Salud, que constituye sin duda la más sustancial y ambiciosa de la historia del país. Su objetivo estratégico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud que permita a todos los habitantes del país acceder de manera oportuna a servicios de salud equitativos, universales y de alta calidad. La importancia de esta reforma se refleja en los recursos financieros concedidos al Ministerio de Salud: la asignación presupuestaria para el gasto social en el primer nivel de atención alcanzó 160 millones de dólares en el año 2012, lo que representó un incremento del 74.8 % respecto al presupuesto del año 2008, mientras que en la red hospitalaria fue de 240 millones en 2012, con un incremento del 46.7 % respecto de 2008. [105] La reforma de salud propone un abordaje integral con espe-

cial énfasis en la prevención de las enfermedades, en la promoción de la salud, en la atención de las enfermedades durante todas las 97

etapas del ciclo de vida de las personas y en las situaciones y necesidades concretas de mujeres y hombres. De igual forma, busca prestar servicios universales gratuitos para toda la población. Los componentes de la reforma integral de salud son los siguientes: • Desarrollo de las Redes Integradas de Servicios de Salud. • Establecimiento del Sistema Nacional de Emergencias Médicas. • Medicamentos y vacunas. • Creación del Instituto Nacional de Salud. • Establecimiento del Foro Nacional de Salud. • Trabajo intersectorial e intrasectorial. • Sistema Único de Información en Salud. • Recursos Humanos en Salud. [106] Unos de los cambios sustantivos desde que inició la im-

plementación de la reforma es la ampliación significativa de la cobertura de los servicios, al superar las barreras económicas, geográficas y culturales, sobre todo en el primer nivel de atención. Antes de junio de 2009 el Ministerio de Salud contaba con una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el país y con un modelo de atención basado en lo curativo. Asimismo había algunos equipos móviles rurales que ofertaban un paquete básico de salud materno-infantil con visitas de una vez por mes a las comunidades. Actualmente existen 692 Unidades Comunitarias de Salud Familiar en todo el país, categorizadas como básicas, intermedias y especializadas. [107] Se han instalado los Equipos Comunitarios (ECOS) de Sa-

lud Familiares36 y los Especializados;37 con lo que se ha mejora-

36. Los ECOS Familiares están integrados por tres profesionales en salud (medicina, enfermería, auxiliar de enfermería), tres promotores o promotoras en salud y un polivalente. 37. Los ECOS Especializados están conformados por un equipo multidis-

do la cobertura, la calidad y el acceso a la salud de la población en mayor condición de pobreza en el primer nivel de atención. Desde julio de 2010 hasta mayo de 2013 se instalaron 517 ECOS (481 Familiares y 36 Especializados) en 164 municipios, incluidos los 100 municipios más pobres del país, 14 municipios de Comunidades Solidarias Urbanas y municipios con alta prevalencia en desnutrición infantil. Para el funcionamiento de la red de servicios de salud se han contratado 4652 nuevos recursos humanos, 2952 personas en el primer nivel y 1700 en la red hospitalaria. Este aumento de personal ha propiciado por primera vez la contratación de personal médico especialista con contrato de ocho horas en el primer nivel de atención, así como promotores y promotoras de salud, quienes son el vínculo permanente con la comunidad. [108] Con esta nueva infraestructura de salud localizada en todo

el territorio nacional se ha incrementado sustancialmente la cobertura de atención en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Hasta mayo de 2013 se habían atendido 1 894 866 personas de forma directa en los ECOS Familiares y 377 483 familias estaban adscritas a dichas instancias.

[109] Otro resultado importante obtenido con la implementa-

ción de la reforma ha sido la organización e instalación de las Redes Integradas de Servicios de Salud, donde se integran los ciplinario (pediatría, ginecología, medicina interna, medicina general o de familia, fisioterapia, nutrición, psicología, educación para la salud, enfermería y auxiliar de enfermería, laboratorio clínico, odontología, inspección de saneamiento, auxiliar de farmacia, estadístico y polivalente). En cada sede de Ciudad Mujer (Colón, Santa Ana, Usulután y San Martín) funciona un ECOS Especializado con énfasis en salud sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa, Usulután, existe uno que se especializa en enfermedad renal crónica, ya que hay una elevada incidencia de esta enfermedad en esa zona.

tres niveles de atención, lo que facilita que desde los ECOS Familiares y los Especializados se remita a los pacientes a la red hospitalaria, según su patología y gravedad. Antes de que iniciara esta administración dicha red se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada, fragmentada y presentaba serias deficiencias de gestión en la mayoría de los procesos de atención. Se cobraba la mal llamada «cuota voluntaria», que aportaba a la red hospitalaria un monto anual de 12 millones de dólares, pero que en la práctica impedía el acceso a los servicios de salud de la población en condición de pobreza. El pago de esta cuota fue eliminado como parte del Plan Global Anti Crisis y el Gobierno de la república asumió estos costos. El impacto positivo de esta medida fue inmediato, ya que la demanda de servicios de salud aumentó de forma considerable. En el año 2012 se alcanzó un total de 13.2 millones de consultas, que equivalen a 2 049 420 consultas adicionales a las que se brindaron en 2008. [110] El Gobierno ha hecho una inversión histórica de más de

228 millones de dólares en el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de la red hospitalaria y de las Unidades Comunitarias de Salud Familiar y Especializadas; de esta inversión 38 millones de dólares corresponden al primer nivel de atención y 190.7 millones de dólares a la red hospitalaria. [111] Asimismo se han construido, ampliado y/o reconstrui-

do 139 Unidades Comunitarias de Salud Familiar y Especializadas; se están construyendo 2 nuevos hospitales (Maternidad y La Unión); se han ampliado y remodelado 14 hospitales más (Hospital Nacional Especializado Rosales, Chalchuapa, Saldaña, Bloom, Santa Ana, San Rafael, Jiquilisco, Gotera, Nueva Concepción, Santa Rosa de Lima, Psiquiátrico, Ilobasco, San Bartolo y Zacamil) y se finalizó la construcción de los 4 hospitales que dejó pendientes el gobierno anterior: Hospital Nacional General 100

Santa Gertrudis de San Vicente, Santa Teresa de Zacatecoluca, San Pedro de Usulután y San Juan de Dios de San Miguel. El equipo para los 30 hospitales nacionales está en proceso de compra pero en algunos, como el Rosales y el Benjamín Bloom, se ha adquirido equipo especializado, como tomógrafo axial computarizado y resonancia magnética, además de rayos X y esterotaxia, entre otros. Asimismo 19 hospitales de la red han sido equipados por el Fondo Solidario para la Salud, con una inversión de 3 millones de dólares.

Cuadro 4 Instalación de ECOS Familiares y Especializados Indicador Municipios cubiertos con ECOS Población atendida con ECOS Familiares Familias atendidas con ECOS Familiares ECOS Familiares instalados ECOS Especializados Total ECOS Recursos humanos en el primer nivel de atención Unidades Comunitarias de Salud Familiar

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

164

591 479

1 060 317

154 012

89 058

1 894 866

133 983

192 939

31 205

19 356

377 483

196

226

481

14 210

14 230

7 40

1 27

36 517

7724*

2266

310

239

137

10 676

377

106

141

692

* La actual administración encontró laborando a 7724 personas en el primer nivel de atención, y entre 2010 y 2013 se han contratado 2952 personas más. Fuente: Ministerio de Salud, 2013.

101

[112] En el marco de la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación

de la Discriminación contra las Mujeres, que entró en vigor en el año 2011, y de la Ley Especial para una Vida Libre de Violencia contra las Mujeres, vigente desde el año 2012, se creó la Unidad de Salud Sexual y Reproductiva y se aprobó una partida a favor de las mujeres de 1.4 millones de dólares —gestionada por las parlamentarias salvadoreñas— que está focalizada en acciones de prevención y atención del cáncer cérvico uterino y de mamas. En cada sede de Ciudad Mujer funciona un módulo de salud sexual y reproductiva, con un equipo multidisciplinario especializado en el tema. Se han creado unidades de atención especializada a mujeres víctimas de violencia sexual en tres hospitales públicos: Hospital Saldaña, Hospital de Santa Ana y Hospital de San Miguel, y se han implementado grupos de autoayuda en ocho unidades de salud y tres hospitales.

Cuadro 5 El Salvador, tipo de atenciones y servicios brindados por el Ministerio de Salud, 2008-2012 Servicios brindados Total consultas Consultas preventivas consultas de primera vez por morbilidad Actividades de promoción Total de egresos Total de partos hospitalarios

2008

2009

2010

2011

2012

11 241 158

13 049 205

13 386 359

13 291 495

13 290 578

2 041 275

3 269 334

2 284 465

2 378 728

2 527 893

5 798 084

7 637 104

7 803 286

7 562 802

7 350 746

1 750 702

1 642 134

2 386 016

3 640 501

4 237 418

337 112

364 915

374 779

400 233

399 636

75 565

76 672

77 114

80 825

82 586

Fuente: Ministerio de Salud, 2013.

102

[113] Ante la implementación de la reforma, algunos indicadores

de salud han comenzado a mejorar. De acuerdo con información preliminar de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, el porcentaje de la población que se enfermó disminuyó de 16% en el año 2009 a 12% en el año 2012. Por otra parte, el porcentaje de la población que se enfermó y que tuvo acceso a los servicios de salud aumentó de 51.9 % en el año 2008 a 59.1 % en 2012, y se benefició sobre todo a la población más pobre. [114] Otros resultados positivos de la reforma de salud son: au-

mento de la cobertura de vacunación, que en 2012 fue superior al 93 % para todas las vacunas —94.6 % de niños y niñas tiene completo su esquema de vacunación a excepción de rotavirus—; incremento del parto institucional (con ginecólogo) que llegó al 83.5 %; el aumento del control prenatal de 53.4 % en 2008 a 85.3 % en 2012 y de la vigilancia obstétrica; aumento de la cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal antes de las doce semanas, que pasó de 61.1 % a 65.6 % entre 2009 y 2012; aumento de la cobertura de inscripción del menor de un año de edad de 77.8 % a 93.3 % entre 2007 y 2012 y del control posnatal —49.2 % a 89 % entre 2008 y 2012—. El país superó el quinto Objetivo de Desarrollo del Milenio en el compromiso de los gobiernos a reducir la mortalidad materna a 52.8 muertes maternas por cada 100 mil nacido vivos en el año 2015. El Salvador redujo la mortalidad materna desde el año 2010 a 51.8 defunciones por 100 000 nacidos vivos, y para el año 2012 la razón de mortalidad materna fue de 44.3. Entre las estrategias que han contribuido a este logro se encuentran las casas de espera materna, que se incrementaron de 3 a 16 en la actual administración, y la contratación de ginecobstetras las 24 horas del día en 17 de los 28 hospitales de la red pública donde se atienden partos.

103

[115] El Instituto Nacional de Salud es una entidad científico-

técnica que depende del Ministerio de Salud y tiene como misión generar, transmitir y difundir conocimientos científico-tecnológicos y promover la incorporación de estos en la solución de los problemas de salud de la población. Esta entidad constituye uno de los ocho ejes estratégicos de la Reforma de Salud y contempla tres grandes ejes estratégicos de acción: Escuela de Gobierno, Investigación y Redes de Laboratorios y Bancos de Sangre.

Gráfico 4 El Salvador, tendencia de razón de mortalidad materna x 100 000 n. v. 250

200

150

100

0 1990

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Establecimientos del Ministerio de Salud, alcaldías municipales, base de datos USSR, Dirección General de Estadística y Censos, 2013.

[116] El Instituto Nacional de Salud hizo una investigación con

abordaje multidisciplinario sobre la Enfermedad Renal Crónica de causa desconocida. Esta investigación incluyó primero el abordaje epidemiológico de 11 comunidades, 1036 familias y un 104

total de 5018 personas de todos los grupos etáreos, en lo que se han llamado estudios de Nefrolempa, de Nefro-oriente y de Nefro-occidente. Posteriormente, fue seguida de una investigación clínica que analizó a profundidad 60 pacientes, quienes se sometieron a estudios fisiopatológicos, histopatológicos y tóxico-epidemiológicos. La investigación en conjunto ha aportado una primera aproximación a la definición de Enfermedad Renal Crónica no asociada a causas tradicionales. A partir de los resultados de ese estudio se organizó el Encuentro Internacional de Enfermedad Renal Crónica de Causas no Tradicionales (ERCnT) en San Salvador, que reunió a más de 200 especialistas, nacionales e internacionales. Con base en las conclusiones del encuentro se llevó a cabo un día después una reunión de alto nivel, convocada por el Ministerio de Salud de El Salvador y la Secretaría del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica, que concluyó con la Declaratoria de San Salvador, en la que se presenta a los países un marco de acciones conjuntas para dar respuesta al problema de salud pública que representa la Enfermedad Renal Crónica de Causas no Tradicionales en la región. [117] Otro cambio fundamental promovido por el Gobierno de

la república ha sido en el sector de medicamentos y vacunas. La aprobación de la Ley de Medicamentos ha coadyuvado a la eliminación de prácticas anticompetitivas que alteraban los precios en el mercado de los medicamentos y por tanto ha impactado de forma positiva en los precios. Fue aprobada el 2 de abril de 2012 y se hizo efectiva a partir del 4 de abril de 2013. Busca garantizar una institucionalidad que permita asegurar la accesibilidad, registro, calidad, disponibilidad, eficiencia y seguridad de los medicamentos y productos cosméticos para la población y propiciar el mejor precio para el usuario público y privado; así como su uso racional. Además incluye la regulación de los precios de 6400 medicamentos, lo que complementa las medidas para ga105

rantizar el abastecimiento del cuadro básico de medicamentos que implementa el Ministerio de Salud. La reducción global del precio de los medicamentos es de alrededor del 35 %, y aquellos de uso crónico (diabetes, hipertensión, artritis, colesterol) bajaron de precio hasta un 60 %. Por su parte, la Ley de Vacunas pretende garantizar a la población una adecuada inmunización de las enfermedades infecciosas prevenibles, a través de la regulación y promoción de mecanismos que garanticen en el sistema nacional de salud, la adquisición de vacunas, su abastecimiento, disponibilidad, distribución, conservación, aplicación y prescripción. Están incluidas dentro de las instituciones que deben aplicar la ley las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Nacional de Salud, las municipalidades, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y los establecimientos privados de salud. Con ambas leyes se ha dado un paso trascendental, ya que tanto el acceso a los medicamentos como a las vacunas goza de la protección del Estado. Esto se enmarca dentro del enfoque de derechos, ya que se regulan sus precios y su disponibilidad en favor de la población. [118] Otra de las áreas sociales en las que ha habido cambios

sustantivos durante la presente administración es en educación. A través del Plan Social Educativo Vamos a la Escuela se busca impulsar una transformación educativa al redefinir el aula de clases y adecuarla a las nuevas realidades y retos que representa el actual mundo globalizado y la revolución tecnológica y científica. Esta transformación consiste en transitar del concepto de materias a disciplinas, de maestros a cuerpo docente, y acercar la escuela al contexto del estudiante. De ahí el énfasis en la promoción del vínculo escuela-comunidad. El Plan está formado por un conjunto de programas orientados a la eliminación gradual y efectiva de las barreras de acceso y participación que faciliten el cumplimiento del derecho efectivo a una educación oportuna, 106

integral, de calidad y en condiciones de equidad. Cabe acentuar que el presupuesto de educación, según lo asignado por el Ministerio de Hacienda, ha aumentado 35 % con respecto al año 2008, en el que era de 635 millones de dólares; para el año 2012 fue de 827.7 millones, que representa un aumento del 2.95 % al 3.17 % del PIB. Cuadro 6 Comparación de los algunos nuevos precios de medicamentos Medicamento

Precio Anterior

Nuevo Precio

Ahorro

179.24

91.79

87.45

135.95

86.38

49.57

94.5

45.91

48.59

86.63

45.1

41.53

56.97

22.46

34.51

89.52

54.62

34.9

67.52

35.78

31.74

52.94

23.64

29.3

59.44

31.62

27.82

44.72

19.44

25.28

50.03

25.67

24.36

56.74

31.87

24.87

51.83

38.43

13.4

Dilatin 100 mg

44.4

12.4

Augmentin BID 875 mg125 mg 14 tabletas

38.14

26.22

11.92

Elequine 500mg 24 tabletas Denvar 400mg 18 Capsulas Ciprofloxacino 500 mg 30 tabletas Lanzopral suspensión 30 mg 30 sobres Klaricid U.D. 500 mg 10 tabletas Lexapro 20 mg 14 comprimidos Glisulin 850 mg 14 comprimidos Meticorten 500mg 20 tabletas Elequine 750 mg 5 tabletas Zantac 300mg 30 tabletas plavix 75 mg 14 comprimidos Topamax 100 mg 20 tabletas Xalatan Solucion 2.5 ml

Fuente: Dirección Nacional de Medicamentos, 2013.

107

[119] Uno de los principales programas del Plan Vamos a la Es-

cuela es la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, que busca ampliar la oferta y aprovechamiento de la infraestructura educativa mediante la modalidad de Sistemas Integrados. En estos se aglutinan centros escolares de una misma zona para ofrecer nuevas propuestas pedagógicas extracurriculares a la población estudiantil. Cuenta con la participación activa de la comunidad organizada en un proceso integral que forma y educa a la niñez y la juventud para la productividad y para la vida. Hasta diciembre de 2012 el modelo ya se había implementado en 145 centros escolares y se espera extenderlo a más de 1300 al finalizar esta administración. El programa de educación inclusiva busca una transformación gradual que permita oportunidades equitativas de acceso, permanencia, aprendizaje y egreso efectivo en todos los niveles educativos a todas y a todos los estudiantes, en especial, a la población que se encuentra en condiciones de segregación, marginación y exclusión en el ámbito educativo. Otro programa innovador es el de Atención Integral a la Primera Infancia. Consiste en educar y desarrollar de manera coordinada, integrada y participativa a las niñas y niños de 0 a 3 años y de 4 a 6 años de edad que cursan parvularia mediante las diferentes instancias de alcance nacional y local, gubernamentales y no gubernamentales, e incorporando a la sociedad civil. Se refuerza el papel protagónico de la familia y la comunidad por medio de la estrategia de vía institucional y vía familiar-comunitaria. [120] Los programas de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares

y de Alimentación Escolar —a través del refrigerio escolar y el Vaso de Leche—, que forman parte del Sistema de Protección Social Universal, contribuyen a mantener la matrícula y a disminuir la deserción, pero además a reactivar actividades productivas, como la ganadería y la confección de calzado y de uniformes en ámbitos rurales y urbanos. Es importante destacar que

108

en la actual gestión se creó el Viceministerio de Ciencia y Tecnología, a través del que 879 479 estudiantes (el 58 % del total) han tenido acceso a equipos de computación, se ha logrado un promedio de 30 estudiantes por computadora y el 40 % tiene acceso a internet (se ampliará a todas las Escuelas Inclusivas de Tiempo Pleno). Se capacitarán en el quinquenio 6500 docentes en uso de las tecnologías de la información y el conocimiento y a 90 000 personas en cursos de autoformación, y se ha ampliado la oferta técnica y tecnológica en los MEGATEC, de acuerdo con la vocación de la zona.

Cuadro 7 El Salvador, principales logros de programas educativos, 2009-2013 PROGRAMAS

2009

2010

2011

2012

2013 (Proyección) 25 500 personas 30 municipios libres de analfabetismo y Zona Protegida del Trifinio

Alfabetización y Educación Básica para personas adultas

58 046 personas

50 853 personas

59 685 personas 2 municipios libres de analfabetismo

Desarrollo Profesional Docente (cantidad docentes) Educación Inicial y Parvularia (cantidad de centros) Educación Inclusiva

2107

11 143

4721

56 873 personas 8 municipios libres de analfabetismo y Zona Protegida del Trifinio 4641

Inicio del Diseño de Modelo

10 centros

13 centros

17 centros

Ampliación 35 municipios.

837 centros educativos

845 centros

1014 centros

1451 centros

2014 centros

Acceso de las tecnologías de la información y comunicación y su uso responsable.

805 computadoras entregadas

5916 computadoras entregadas

780 computadoras entregadas

13 429 computadoras entregadas

2000 computadoras entregadas

13 220

109

PROGRAMAS

2009

2010

2011

2012

Becas Educación Técnica Profesional (incluye MEGATEC,

2377

5473

4758

7731

2013 (Proyección) 7074

800

356

1957

3848

13400

59 776

55 933

50 085

51 248

47 000

1445

1365

798 centros escolares intervenidos en infraestructura escolar 498 escuelas con dotación de mobiliario

715 proyectos de infraestructura en centros escolares. 829 proyectos de dotación de mobiliario a

55 escuelas construidas y rehabilitadas 310 centros escolares reparados 709 escuelas con nuevo mobiliario

54 escuelas construidas y rehabilitadas 156 centros escolares reparados 650 escuelas con nuevo mobiliario

155 centros educativos rehabilitados y/o reconstruidos 4 centros educativos reparados 190 centros educativos dotados con mobiliario

Fomilenio, Gobierno de El Salvador y Programa Fortalecimiento de la Cohesión Social en el Sector Educativo de El Salvador) Seamos Productivos (estudiantes capacitados) Educación Jóvenes y Adultos (cantidad) Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (cantidad de centros) Mejoramiento de Ambientes Escolares y Recursos Educativos

Fuente: Ministerio de Educación, 2013.

110

[121] Como resultado de la aplicación de los diferentes progra-

mas educativos algunos indicadores del sector han mejorado en esta gestión gubernamental. Por ejemplo, la tasa de escolaridad promedio de la población de 6 años y más de edad se ha incrementado; ha pasado de 5.9 a 6.4 grados —de 4.0 a 4.6 grados a nivel rural y de 6.9 a 7.7 grados a nivel urbano— entre el año 2008 y 2012, según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

[122] Otro resultado favorable es la disminución de la tasa de

analfabetismo. De acuerdo con datos de la Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples, disminuyó del 14.1 % en 2008 al 12.4 en 2012. Esto significa que alrededor de 120 000 personas dejaron de ser analfabetas. En el área rural el analfabetismo se redujo de 22.4 % en 2008 a 19.9 % en 2012, mientras que en el área urbana pasó de 9.9 % a 8.2 % en los mismos años.

[123] Dentro de la nueva política social integral, la política de

vivienda y de ampliación y mejoramiento de servicios sociales básicos (en particular electrificación rural y agua potable) ha experimentado cambios sustantivos en esta administración. Mediante la aplicación del programa Casa para Todos, que busca que las familias accedan a vivienda digna y facilitar el mejoramiento de las viviendas ya existentes. Se beneficiaron 19 862 familias durante el período 2010-2012. Estos beneficios incluyeron: financiamiento para la construcción de vivienda nueva a través del Fondo Nacional de Vivienda Popular, vivienda del sector privado, reconstrucción pos-Ida, vivienda para familias en zonas de riesgo, créditos para compra de vivienda usada o recuperada y la construcción de 3877 viviendas, que constituyeron una inversión de 61 millones de dólares. Además, entre junio de 2009 y mayo de 2013, el Fondo Social para la Vivienda otorgó 23 981 créditos para vivienda por valor de 356.06 millones y favoreció a más de 102 000 personas. De esta forma se contribuye a re111

ducir el déficit habitacional cuantitativo del país. Por otro lado, también se ha asistido en la disminución del déficit cualitativo con la implementación del Programa Mejoramiento Integral de Asentamientos Urbanos Precarios, con mejoramiento de piso y de vivienda y con créditos para mejora de vivienda, que en conjunto han beneficiado a 27 000 familias. [124] En el mismo ámbito, la presente administración ha avan-

zado en la legalización de tierras que ejecuta el Instituto Libertad y Progreso. Esta institución busca brindar seguridad jurídica sobre la propiedad de la tierra a familias de escasos recursos económicos de forma ágil, eficiente, segura y a bajo costo. Hasta fines de 2012 se habían legalizado 27 374 propiedades. Los principales programas desarrollados han sido el de reconstrucción por desastres naturales, calles en desuso, vías férreas, escrituración en asentamientos urbanos precarios y escrituración in situ. [125] Con respecto a la política de ampliación y mejoramien-

to de los servicios sociales básicos, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) ha ejecutado 505 proyectos entre junio de 2009 y enero de 2013, con los que se ha favorecido a más de 4 millones de personas. Dichos proyectos incluyen la reparación y mejoramiento de los sistemas de agua potable y saneamiento, como la sustitución de tuberías en Santa Tecla y Soyapango. Por otra parte, desde el año 2010 en el nivel comunitario se han beneficiado a cerca de 163 000 familias con la introducción de agua potable. Asimismo se han reparado 33 pozos que han beneficiado a 1 170 000 personas y se ha iniciado la reparación de la Planta Potabilizadora las Pavas, que servirá a más de 1.8 millones de personas del Área Metropolitana de San Salvador. En resumen, en el período 2010-2013 se han instalado cerca de 93 000 nuevos servicios de agua potable y 14 200 de aguas residuales a nivel nacional.

112

Cuadro 8 El Salvador, cobertura de servicios básicos en cien municipios de pobreza extrema Indicadores Cobertura de agua potable (%) Cobertura electrificación (%)

2008 61.0 73.1

2009 66.30 80.40

2010 67.6 81.9

2011 68.5 82.8

2012 71.4 86.6

Fuente: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, 2013.

[126] El Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, por

su parte, ha avanzado en la dotación de infraestructura Social básica en los 100 municipios con mayores niveles de pobreza, lo que ha permitido aumentar la cobertura hasta un 71.4 % en el caso del agua potable y hasta un 86.60 % de energía eléctrica. En el año 2008 las coberturas eran de 61 % y 73.1%, respectivamente. A nivel nacional, según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, los hogares con agua por cañería aumentaron de 78.7% en el año 2008 a 85.4% en 2012, mientras que los hogares en viviendas con abastecimiento de energía eléctrica presentan un crecimiento de 91 % en 2008 a 93.6% en 2012. [127] Otras políticas sociales en las que la presente administra-

ción ha mostrado avances importantes son la juventud, la cultura y los deportes. En febrero de 2012 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley General de Juventud, que posibilitó la creación en junio de ese mismo año del Instituto Nacional de la Juventud. En el año 2011 el Gobierno de la república ya había elaborado la primera Política Nacional de Juventud, producto del Diálogo Nacional de Juventud, que se llevó a cabo con más de 8000 jóvenes de los 262 municipios del país en el año 2010. Conviene mencionar además la creación de la mesa de diálogo entre el Gobierno a través de la Secretaría Técnica de la Presidencia y organizaciones de jóvenes, donde se discuten las políticas públicas que atañen a la juventud. Estas acciones confirman el sólido 113

compromiso de la presente administración con la juventud, que incluso ha tenido prioridad en el acceso a los programas gubernamentales (por ejemplo, el 32% del total de participantes en el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso son jóvenes). [128] En cuanto a cultura, una de las primeras acciones empren-

didas fue adscribir la Secretaría de Cultura a la Presidencia de la República. Entre los principales logros obtenidos se encuentra la atención de más de 10 000 jóvenes a través del sistema de coros y orquestas juveniles y la ejecución de 7 conciertos solo en el año 2012. También se ha fortalecido la red de casas de la cultura, que han atendido cerca de 2 400 000 visitantes. Se creó además la Dirección de Nacional de Bibliotecas y el Plan de Lectura. Cuando la presente administración inició su gestión había solamente 14 bibliotecas públicas, que existían desde 1994. En los últimos dos años se habilitaron 5 bibliotecas adicionales, así se pudieron atender a cerca de 77 000 usuarios en el año 2012. Es importante mencionar además que se ha extendido la cobertura en la formación de artes, ya que el número de estudiantes atendidos en el Centro Nacional de Artes y la Escuela Nacional de Danza “Morena Celarié” aumentó de entre 1500 y 1900 en los años 2009 y 2011 a 3900 en 2012. Finalmente se encuentra uno de los principales logros: la creación del programa Vive, que busca democratizar el arte mediante el acceso gratuito a espacios públicos de calidad. Con este programa se han habilitado 3 espacios de difusión permanente de la cultura: el Palacio Nacional, la Ex Casa Presidencial en San Jacinto y el Museo Nacional de Antropología. Cabe destacar que los dos primeros estuvieron cerrados por décadas al público. [129] En la promoción de la política de deportes, se ha incluido

el fortalecimiento del papel del Instituto Nacional de los Deportes (INDES) y se busca democratizar el deporte mediante el au114

mento de la participación deportiva en las comunidades, centros educativos, federaciones nacionales y personas con discapacidades físicas, psíquicas o motoras. Los principales programas desarrollados por el Instituto Nacional de los Deportes son: modernización institucional, deporte de alto rendimiento, deporte comunitario, educación física, ciencias aplicadas al deporte, deporte escolar, deporte de inclusión social, infraestructura deportiva y cooperación nacional e internacional. De estos programas destaca en particular el de deporte comunitario, que incluye acciones como instalaciones deportivas abiertas, Muévete San Salvador y piscinas abiertas, que buscan acercar el deporte a todas las personas de manera gratuita. Solo en el año 2012 participaron 51 627 personas en estos programas, 55 % fueron mujeres. [130] Además de la política social integral, el Gobierno de la re-

pública ha utilizado otro poderoso instrumento redistributivo: la política fiscal. En esta área se ha buscado avanzar en la construcción de un sistema fiscal globalmente progresivo, es decir que tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos el sistema beneficie proporcionalmente más a la población que percibe menores ingresos. Lo que se persigue es redistribuir de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene el Estado a través de los tributos. Para ello, se han llevado a cabo varias acciones importantes durante la presente gestión gubernamental. [131] En primer lugar, dentro de la inversión pública se han

priorizado proyectos destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y más aisladas, las áreas de mayor riesgo en términos socioambientales y aquellos proyectos relacionados con el mejoramiento o extensión de la infraestructura básica económica y social. A esta política se le ha sumado un mayor apoyo, por parte del Estado, a la producción agropecuaria y a las activi115

dades productivas no agrícolas que se desarrollan en el campo. De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima de inversiones en las áreas rurales. A pesar de las severas limitaciones presupuestarias, durante los últimos cuatro años la inversión pública se ha incrementado de forma considerable. En 2007 se ejecutaron 216 proyectos por un monto de 693.3 millones de dólares, mientras que en 2012 fueron 548 proyectos por un monto de 788.9 millones de dólares. [132] Los proyectos más importantes ejecutados son: construc-

ción y equipamiento de los hospitales Santa Gertrudis en San Vicente, San Juan de Dios en San Miguel, San Pedro en Usulután, Santa Teresa en Zacatecoluca y de Maternidad en San Salvador; apertura del bulevar Monseñor Oscar Arnulfo Romero, rehabilitación de la autopista Los Chorros y reparación de puente sobre río Jiboa en San Pedro Masahuat; atención a obras de mitigación en zona de cárcava en colonia Llano Verde en Ilopango; y en el tema de seguridad se ha invertido en el Sistema Integral para los Centros de Atención de Emergencias 911 y en el Sistema de Monitoreo y Alerta Temprana. [133] En segundo lugar, se ha implementado una política de

revisión y eliminación de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que beneficiaban a unas pocas empresas grandes y que significaban erogaciones importantes por parte del fisco.38 Esta política ha sido acompañada de un combate frontal a la evasión, la elusión fiscal y el contrabando, que se ha traducido en una mayor recaudación y en una reducción de la evasión de los principales impuestos. Por ejemplo, 38. Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eliminado en el año 2010 y que representaba un costo fiscal de alrededor de 25 millones de dólares al año.

116

Gráfico 5 El Salvador, evolución de la inversión pública, 2007-2012 800 700 600 500 400 300 200 100 0

2007

2008

2009

Número de proyectos

2010

2011

2012

Monto al cierre

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013

durante los últimos años del gobierno anterior la tasa de evasión del impuesto al valor agregado aumentó considerablemente ya que pasó de 30.4 % en el año 2006 a 36.3 % en el año 2008. En 2009 esta tasa alcanzó 39.2 % pero gracias a la implementación de medidas de fiscalización en 2010 la tasa de evasión se redujo a 33.1 %. [134] En tercer lugar, se ha revisado la política generalizada de

subsidios, que además de ser bastante costosa, constituye una de las que más genera desigualdad, ya que al no discriminar entre los diferentes beneficiarios, favorece a los que más tienen en detrimento de los más pobres. Por esta razón, se ha impulsado una política de racionalización, para que los beneficios los reciban quienes en realidad los necesitan: la población pobre y parte de los sectores medios. El Gobierno es consciente de que esta po117

Gráfico 6 El Salvador, tasa de evasión, 2000-2010 50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0% 2000

2001

2002 2003

2004 2005

2006

2007

2008

2009 2010

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

lítica resulta antipopular debido a que afecta de forma negativa a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, es una cuestión de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estaría renunciando a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso con la justicia social y con la igualdad. Además, existe una razón económica para avanzar en la racionalización: entre más generalizados son los subsidios más costosos resultan,39 lo que obliga a desviar recursos que en otras circunstancias podrían ser utilizados en la ejecución de proyectos de desarrollo económico y social destinados para la población más necesitada. [135] En el año 2010 se puso en marcha la reforma para raciona-

lizar el subsidio al gas licuado. Esta reforma supone una acción 39. En el año 2008, el costo de los subsidios ascendió a cerca de 400 millo-

nes de dólares.

118

inédita en el país. Históricamente este tipo de ayudas se otorgaban de manera generalizada, sin tomar en consideración el nivel de ingreso y de bienestar de las personas beneficiadas. Esto contribuía a aumentar la desigualdad, ya que la recibían las familias pobres y no pobres, incluso familias de ingresos altos. Con la reforma se cambió el sujeto destinatario del subsidio: en lugar de subsidiar a las empresas distribuidoras de gas (es decir a la oferta), hoy se subsidia de forma directa a la población de bajos ingresos (es decir, a la demanda). Desde su implementación, en marzo 2011, se ha invertido un total de 335 millones de dólares y se ha beneficiado a un promedio mensual de 1.2 millones de hogares salvadoreños, dentro de los que se incluyen hogares con y sin energía eléctrica, hogares con negocios de subsistencia (panaderías, pupuserías, tortillerías), negocios dentro y fuera de los mercados que se dedican a la preparación de alimentos, escuelas con el programa de alimentos y entidades de asistencia sin fines de lucro que preparan alimentos para personas en condición de vulnerabilidad. El cambio del sistema ha permitido ahorrar un estimado de 109 millones de dólares y eliminar el contrabando existente antes de la implementación de este mecanismo.40 Como resultado, los hogares beneficiados han obtenido importantes ahorros, y pagan en promedio 2.65 dólares por cilindro de 25 libras, en lugar de los 5.10 dólares que pagaban con el mecanismo anterior. De no darse el subsidio, los

40. Antes de la implementación del mecanismo de focalización, el contrabando de gas propano se había convertido en un gran negocio a lo largo de los 577 kilómetros que dividen a El Salvador con Guatemala y Honduras. Las personas compraban el producto en el país a un precio subsidiado de 5.10 dólares y lo distribuían en las naciones vecinas, donde el mismo cilindro llegaba a costar más de 12 dólares. En zonas cercanas a las aduanas de Candelaria de la Frontera, Santa Ana, las estadísticas, según el Ministerio de Economía, mostraban la gravedad del problema. En el caserío San Cristóbal del cantón Piedras Azules, por ejemplo, se estimó que cada uno de los 108 hogares compraba hasta 282 cilindros de gas.

119

beneficiarios en promedio tendrían que haber pagado 11.75 dólares por el cilindro de 25 libras. [136] El subsidio del transporte público de pasajeros también se

ha racionalizado y se ha reducido su monto a la mitad (el subsidio mensual a los autobuses disminuyó de 750 a 400 dólares y el de los microbuses de 375 a 200 dólares). Está programada además la racionalización del subsidio mediante la introducción del modelo de tarjeta prepago.

[137] Por el lado de los ingresos, durante la presente administra-

ción se han realizado avances notables que han posibilitado elevar la carga tributaria (la relación ingresos tributarios/PIB) a niveles nunca registrados antes. Esto se debe a la implementación de dos reformas tributarias realizadas en el período 2009-2011 y destinadas a movilizar una mayor cantidad de recursos públicos que han sido utilizados para financiar los programas prioritarios incluidos en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 y para cubrir las obligaciones con el exterior. Un objetivo adicional de las reformas fue disminuir la regresividad que caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. Además las reformas coadyuvaron a la modernización del sistema tributario y a su adaptación a la economía globalizada y contribuyeron a corregir los desequilibrios de las finanzas públicas. Los rendimientos obtenidos con la implementación de las dos reformas alcanzaron los 297.5 millones de dólares, equivalentes al 1.3% del PIB.

[138] Como resultado de las reformas y de una efectiva política

de fiscalización que se ha traducido en una disminución de la evasión y de la elusión fiscal, los ingresos tributarios han aumentado notablemente en los últimos años. Esto ha posibilitado el aumento de la carga tributaria a niveles cercanos al 16 % del PIB, que representa el nivel más alto en la historia del país. 120

Cuadro 9 El Salvador, rendimientos obtenidos de la reforma 2009, en millones de dólares y porcentaje del PIB Concepto Impuesto sobre la renta Impuesto al valor agregado Impuesto selectivo al consumo Otros Total

2010 51.8 7.4 30.8 7.3 97.3

2011 23.6 16.9 40.5

Total 75.4 7.4 47.7 7.3 137.8

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Política Económica y Fiscal, 2013.

Cuadro 10 El Salvador, rendimientos obtenidos de la reforma 2011, en millones de dólares y porcentaje del PIB Concepto Declaraciones Incremento de 25 % a 30 % Aplicación de impuesto mínimo (1 %) Incremento pago a cuenta Modificación a las personas naturales Retenciones Distribución de dividendos Modificación de tablas de retención Total

2012 47.3

2013 112.4 73.9 81.4

47.3 -1.8 16.9 -18.7

4.4 0

Total 159.7 73.9 81.4 -47.3 4.4 -1.8 16.9 -18.7 159.7

% PIB 0.64 0.3 0.33 -0.19 0.02 -0.01 0.07 -0.07 0.64

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Política Económica y Fiscal, 2013.

[139] Como puede deducirse del análisis precedente, los cam-

bios en los mecanismos de distribución y redistribución han permitido, por primera vez en la historia del país, atender y beneficiar a sectores poblacionales tradicionalmente marginados. Además, la reforma fiscal implementada ha permitido aumentar la proporción del excedente económico que el Gobierno recibe en concepto de impuestos, con lo que se han fortalecido las finanzas del Estado en su conjunto. En suma, mediante la nueva política social y redistributiva desarrollada por la presente ad121

ministración, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad más justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se verá en toda su plenitud en el mediano plazo, ya comienzan a manifestarse los beneficios en términos de una reducción de la pobreza y de la desigualdad. En efecto, y como puede observarse en el gráfico 8, la pobreza total, la pobreza extrema y la pobreza relativa han disminuido en el período de la actual gestión gubernamental. Este resultado adquiere mayor significación si se toma en cuenta que se ha obtenido en medio de la crisis más grave del capitalismo mundial en 80 años y de la crisis interna más profunda desde la época de guerra.

Gráfico 7 El Salvador, evolución de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000-2011

4000

15.5 %

3500

14.3 %

3000

13.5 %

2500

12.8 %

2000

12.0 %

1500

11.3 %

1000

10.5 %

500

9.8 % 9.0 %

0 2000 2001 2002 2003 2004

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ingresos tributarios (brutos)

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

122

Carga tributaria

[140] Los resultados de la política social y el efecto redistributivo

de las reformas en el sistema tributario han contribuido a la reducción de la pobreza. Para el año 2012 el porcentaje de hogares en situación de pobreza fue de 34.5 %, mientras que en 2011 fue de 40.5 %. Esto representa una caída en seis puntos porcentuales en un año y se convierte en una cifra histórica, si se toma en cuenta que en este período presidencial se han enfrentado varias crisis mundiales y varios desastres naturales de gran envergadura. Es destacable además que en términos absolutos la cantidad de personas en situación de pobreza de ingresos se redujo en casi 300 000 personas con respecto al año 2008. La evolución de la pobreza extrema y la relativa muestran la misma tendencia a la disminución, lo que constituye una buena noticia, sobre todo en el caso de la pobreza extrema, ya que las personas que la padecen son las que presentan mayores niveles de vulnerabilidad ante los cambios de precio de los productos que componen la canasta alimentaria.

[141] Con respecto a la desigualdad, los logros obtenidos son

notables. La desigualdad, medida por la distribución del ingreso entre deciles y por el índice de Gini,41 muestra una disminución importante. El índice de Gini ha manifestado un constante descenso. En el año 2008 era de 0.48; empezó a descender en el año 2009 y ha llegado a un valor de 0.41 en el año 2012. Este

41. El índice de Gini mide hasta qué punto la distribución del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de consumo) entre individuos u hogares dentro de una economía se aleja de una distribución perfectamente equitativa. Una curva de Lorenz muestra los porcentajes acumulados de ingreso recibido total contra la cantidad acumulada de receptores, empezando a partir de la persona o el hogar más pobre. El índice de Gini mide la superficie entre la curva de Lorenz y una línea hipotética de equidad absoluta, expresada como porcentaje de la superficie máxima debajo de la línea. Así, un índice de Gini de 0 representa una equidad perfecta, mientras que un índice de 1 representa una inequidad perfecta. (Banco Mundial.)

123

Gráfico 8 El Salvador, evolución de la pobreza 2008-2010 50

0 Pobreza total

Pobreza relativa

Pobreza extrema

Fuente: Dirección General de Estadística y Censos, Ministerio de Economía, 2013

comportamiento está directamente relacionado con los mayores ingresos percibidos por las familias pobres provenientes de los programas sociales, de los mayores ingresos salariales y de los subsidios. [142] Desde otra perspectiva, el índice de Gini muestra que los

ingresos se están distribuyendo de manera más equitativa. Esto se constata en el cuadro 11. Por ejemplo el decil 1, que agrupa a las personas con menores ingresos, ha incrementado su participación en la captación del ingreso total de 1.65 % en 2008 a 3.48 % en 2012. En el extremo opuesto, el decil 10, que agrupa a las personas con mayores ingresos, disminuyó su participación dentro del total, ya que pasó de obtener el 33.7 % de los ingresos totales en el año 2008 al 27.3 % en el año 2012. También los deci124

Gráfico 9 El Salvador, evolución de la desigualdad, 2000-2012 0.60

0.56

0.52

0.48

0.44

0.40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Ministerio de Economía, 2013

les 2, 3, 4, 5 y 6 han aumentado su participación dentro de los ingresos totales, lo que significa un mejoramiento de la captación del ingreso de las clases medias del país.

Los cambios en el modelo económico y en los patrones de acumulación de capital y sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso

[143] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en

donde el Gobierno ha incidido de forma directa para producirlos o profundizarlos mediante la implementación de políticas públicas, los cambios en el modelo económico y social en una economía de mercado solo pueden ser originados (y sosteni125

dos) por los diferentes agentes económicos, en especial por el empresariado con capacidad de invertir. Por supuesto, existen casos en que los Estados, por su fortaleza económica y financiera, pueden inducir por sí mismos procesos de acumulación de capital en áreas estratégicas que controlan. Tal es el caso de los países que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como petróleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El Salvador, que además de carecer de este tipo de recursos naturales estratégicos se caracteriza por poseer una economía pequeña y abierta y por tanto muy dependiente de la economía internacional. Además posee un Estado financieramente débil que impide convertir la inversión pública en un factor determinante del dinamismo económico.

Cuadro 11 El Salvador, estructura porcentual de distribución del ingreso por deciles, 2008-2012 2008

DECILES

2009

2010

2011

% INGRESO

2012

1.65

1.66

1.76

2.02

3.48

3.06

3.03

3.18

3.44

4.83

4.08

4.05

4.26

4.47

5.7

5.21

5.17

5.46

5.59

6.77

6.35

6.41

6.78

6.79

7.59

7.7

7.79

8.26

8.19

8.49

9.49

9.51

9.97

9.93

9.88

12.09

11.97

12.5

12.33

11.37

16.66

16.23

16.65

16.4

14.64

33.71

34.18

31.18

30.84

27.26

Fuente: Dirección General de Estadística y Censos, Ministerio de Economía, 2013.

126

[144] Desde otra perspectiva, conviene tener en cuenta que los

cambios estructurales en la dimensión económica son los más complejos y los que enfrentan mayores dificultades. No es casualidad que sea en el ámbito económico donde la mayoría de gobiernos de izquierda de América Latina han encontrado más obstáculos para avanzar en los cambios prometidos. En buena medida, esto se debe a que el comportamiento de los actores económicos en una economía de mercado no está determinado por consideraciones ideológicas o por voluntarismos sino fundamentalmente por el marco de incentivos y por el ambiente institucional y legal en el que operan estos agentes. Por supuesto, también ha influido la oposición férrea de aquellos sectores sociales políticos y económicos que se benefician del orden que se quiere cambiar y que con frecuencia tienen poder suficiente para poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios directos o indirectos.42 [145] Tomando en cuenta lo anterior, el Gobierno de la repúbli-

ca ha implementado a lo largo de los últimos cuatro años una estrategia económica fundamentada en el principio de que el ritmo y la sostenibilidad del crecimiento económico depende en gran medida de la inversión privada productiva del empresariado nacional en sus diferentes manifestaciones. De manera que el rol del Estado es promover el desarrollo mediante la implementación de políticas y programas de fomento del empleo y la producción, asegurar un marco macroeconómico y jurídico 42. En algunos casos la oposición al cambio en América Latina se ha traducido en golpes de Estado o en procesos de inestabilidad social y política impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o el involucramiento directo de actores internacionales. En otros casos, en prácticas sistemáticas de oposición a los gobiernos que promueven e impulsan dichos cambios, con el propósito de desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situaciones, algunos medios de comunicación tienen un rol central.

127

estable y predecible que genere confianza y promueva la competencia leal, utilizar la inversión pública como un complemento de la inversión privada y como una herramienta contra cíclica y asegurar que los frutos del crecimiento sean repartidos de forma equitativa. De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepción del manejo económico y en la forma de intervenir en la economía por parte del Estado. Sobre esta premisa, la presente administración ha trabajado con persistencia para cumplir con el objetivo estratégico de sentar las bases de un nuevo modelo económico y social competitivo, eficiente, equitativo y sostenible y, en el corto plazo, en romper con el círculo vicioso de bajo crecimiento, baja inversión, bajo nivel de empleo y bajos ingresos que ha padecido la economía salvadoreña en el último cuarto de siglo. [146] Gran parte de los esfuerzos se han centrado en dotar al

Estado de instrumentos efectivos para que pueda convertirse en un verdadero promotor del desarrollo económico. Luego de cuatro años de gestión gubernamental los logros en este campo son notables: el país cuenta con políticas sectoriales de fomento productivo y con instrumentos financieros que en el corto plazo han contribuido a dinamizar las economías locales y a revertir la profunda crisis económica que heredó la presente administración. En efecto, en la actualidad el país cuenta con una nueva institucionalidad estatal de fomento del desarrollo económico que incluye políticas sectoriales de fomento a los principales sectores y actividades económicas y a las medianas, pequeñas y microempresas, al sector cooperativo y las productoras y productores individuales, así como un nuevo sistema financiero de fomento productivo conformado por el nuevo Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) y por los bancos del Estado, el Banco Hipotecario de El Salvador y el Banco de Fomento Agropecuario, que han sido fortalecidos y especializados. 128

[147] El Gobierno de la república le ha apostado con decisión al

sector agropecuario debido a su importancia estratégica en términos de generación de empleos, como proveedor de alimentos y como productor de bienes para el consumo interno y para los mercados internacionales. Por ello, desde el inicio mismo de la gestión se comenzó a diseñar una nueva política agropecuaria así como a fortalecer las capacidades institucionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, que había sido desmantelado y disminuido por los gobiernos anteriores. Esta política se ha desarrollado a través del Plan de Agricultura Familiar, que busca recuperar la capacidad productiva del sector, diversificar la producción agropecuaria y aumentar la producción de alimentos mediante un apoyo integral a los pequeños y medianos productores y al sector cooperativo. El Plan de Agricultura Familiar incluye cuatro programas: Seguridad Alimentaria, Cadenas Productivas, Innovación Agropecuaria y Enlace con la Industria y el Comercio. [148] Dentro de Seguridad Alimentaria, se ha continuado con la

entrega de paquetes agrícolas. Sin embargo, a diferencia del pasado —antes esta actividad constituía la labor principal del Ministerio de Agricultura y Ganadería y se implementaba con fines partidarios y clientelistas y se caracterizaba por su falta de transparencia—, en la presente administración se implementa con transparencia mediante el sistema de registro informático y con el apoyo de las organizaciones campesinas. Está dirigido en exclusiva a productores y a productoras de subsistencia. Los paquetes agrícolas se distribuyen en los 262 municipios y beneficiaron el año 2012 a 475 000 familias. Para 2013 la proyección es beneficiar a 575 000. Los 100 000 paquetes adicionales son el resultado de la reducción en el costo de adquisición de la semilla, ya que se compra directamente a productores nacionales. Además se brindó asistencia técnica integral, con acciones dirigidas al hogar y al mejoramiento de los sistemas de producción, a 20 000 familias 129

en 2011 y a 49 000 en 2012. Las proyecciones indican que en 2013 se atenderá a 60 000 familias. De forma complementaria, durante 2011-2012 fueron apoyadas para la conformación de huertos caseros, parcelas de hortalizas, módulos de aves, sistemas de riego y módulos acuícolas un total de 26 731 familias de productores y productoras de subsistencia, y para 2013 se proyecta beneficiar a 45 569 familias. Siempre entre 2011 y 2012, fueron capacitadas 13 220 personas en seguridad alimentaria, alimentación y nutrición, saneamiento básico y manipulación de alimentos, y producción de tilapia y moluscos y 9182 familias resultaron beneficiadas con la dotación de filtros purificadores de agua y estufas mejoradas. Adicionalmente, en el período 2009-2012 se entregaron 43 313 silos a igual número de productoras y productores de subsistencia. [149] Por su parte, el programa Cadenas Productivas se enfoca

en diez cadenas productivas priorizadas,43 en la cuales se brinda asistencia técnica a productores y productoras, capacitación en gestión de sus negocios, organización y comercialización e incentivos como equipo y/o transferencias para la ejecución de sus planes de negocio. En el período 2011-2012 el programa cubrió a más de 43 572 productores y productoras. Las proyecciones para 2013 indican que 30 462 productores y productoras serán atendidas. Entre 2011 y 2012 estos servicios se han prestado a través de los 1066 Centros de Desarrollo Productivo,44 con los que se han conformado 77 Centros de Acopio y Servicios, donde se recoge, clasifica, almacena y se agrega valor a la producción de las familias productoras que conforman los Centros de Desarrollo Productivo.

43. Granos básicos, frutas, hortalizas, lácteos, cacao, miel, acuicultura, café, artesanías y turismo rural. 44. Parcela demostrativa donde funciona una Escuela de Campo (ECA).

130

Cuadro 12 El Salvador, principales resultados de la implementación del Plan de Agricultura Familiar, Programa de Seguridad Alimentaria Resultados

2011

2012

2013*

419 597

475 000

575 000

Familias con huertos caseros establecidos

3733

13 236

35 491

Familias con parcelas de hortalizas establecidas

1308

2047

5017

Familias con módulos de aves establecidos

1225

3075

3416

Familias con sistemas de riego establecidos

502

1301

1565

Familias con módulos acuícolas establecidos

130

174

Hogares con filtros purificadores de agua recibidos

933

5032

8649

Hogares con estufas mejoradas recibidas

218

2999

3115

Productores y productoras capacitados en diversos temas

4959

8261

7759

Total servicios prestados a familias y hogares

8049

27 864

57 333

Entrega de paquetes agrícolas

*Datos proyectados Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería, 2013.

[150] Dentro de estos programas se ha promovido un mayor

acceso de las mujeres a los servicios agropecuarios, y se registra un incremento en su participación tanto como receptoras de los paquetes agrícolas (en torno al 35 % entre 2010 y 2012) como en la capacitación para la producción dentro del programa de seguridad alimentaria (46 %) y progresivamente también como productoras directas en los programas de asistencia técnica en las distintas cadenas productivas. Si bien queda aún mucho por hacer en este campo, la evidencia empírica muestra que se está avanzando de forma sostenida. [151] De manera simultánea a la implementación del Plan de

Agricultura Familiar, el Gobierno de la república ha brindado apoyo crediticio a través de la banca estatal a las productoras y a los productores agropecuarios. Por ejemplo, el Banco de Fomento Agropecuario ha abierto una línea de crédito preferencial para apoyar a pequeños productores y productoras de granos 131

básicos y al sector ganadero con una tasa de interés preferencial del 4 % para créditos de hasta 3000 dólares para granos básicos y hasta 30 000 dólares para ganadería. Asimismo se introdujo el seguro al crédito agrícola en cultivo de granos básicos, con una cobertura de hasta 3000 dólares en caso de posibles siniestralidades, y se redujeron los costos de formalización para estos préstamos al eliminar los pagos de honorarios por contratación. Entre 2010 y 2011, se han efectuado honras a los créditos afectados por un monto aproximado de 2 millones de dólares. [152] También cabe mencionar la puesta en marcha del seguCuadro 13 El Salvador, productores y productoras que han recibido asistencia técnica e incentivos para la producción según cadenas productivas y por sexo 2011-2013 Cadena Productiva Granos Básicos Frutas Hortalizas Cacao Miel Acuicultura Lácteos Café Artesanías Turismo Rural TOTAL POR SEXO TOTAL PORCENTAJE DE MUJERES

2011 Hombres Mujeres

2012 Hombres Mujeres

10 679

6778

6871

1702

10 459

2142

165 441 98 40 436

32 190 69 20 590

3644 2308 32 462 1511 3230 1039 68

1057 543 8 56 514 462 233 114

1926 1935 141 890 829 3446 4109 290

712 484 60 110 135 1149 1227 64

125

177

11 859 7679 19 538

19220 4814 24 034

24 202 6260 30 462

39.3

20.0

20.6

* Datos proyectados Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería, 2013.

132

2013* Hombres Mujeres

ro de deuda para todos los usuarios y todas las usuarias y la creación de nuevas líneas de crédito para diferentes destinos, como siembra artesanal de frijol y maíz semilla y vivienda de interés social. En total suman 40 líneas de crédito para diferentes destinos. Se ha apoyado asimismo al sector cafetalero mediante un programa de financiamiento que incluye líneas de inversión para elevar las productividades a nivel nacional, con tasas de interés del 7 % hasta un plazo máximo de 14 años e inclusive 4 años de período de gracia. [153] En resumidas cuentas, entre 2009 y abril de 2013 el Banco

de Fomento Agropecuario ha concedido un total de 186 322 créditos por un valor total de 477.8 millones de dólares. El 60.9 % del total de créditos (290.9 millones de dólares) han sido colocados en el sector agropecuario mientras que el restante 39.1 % (187 millones de dólares) se han dirigido a actividades no agropecuarias. Del total de los créditos concedidos, el 98.5 % (404.4 millones) ha sido entregado a productores y productoras individuales, mientras que el 1.5 % restante (73.5 millones) ha sido entregado a empresas. Cabe destacar además que el 34.8 % de estos créditos ha sido concedido a mujeres. Sin embargo, representa el 22.1 % del valor total de los créditos concedidos. Esto evidencia que las mujeres tienen acceso a montos menores de crédito que los hombres.

[154] En el gráfico 10 se puede comparar la evolución del número

y volumen total de créditos entregados por esta entidad en el período comprendido entre 2008 y 2012. Como se puede apreciar en ambos casos el aumento año con año ha sido sustancial, y alcanzó en 2012 un total de 53 440 créditos entregados, que suponen un 55.6 % de incremento en el número de créditos entregados con relación a 2008, así como un 64.3 % de incremento en su valor total.

133

Gráfico 10 El Salvador, monto colocado en créditos por el Banco de Fomento Agropecuario según tipo de receptor y sexo 2008-2012, millones de dólares 150 mill

60 000

120 mill

50 000

90 mill

40 000

6 mill

30 000

3 mill

20 000

10 000 2008 Total

2009 Mujeres

2010 Hombres

2011 Empresas y cooperativas

2012 Total de créditos entregados

Nota: el número encima de las barras de totales indica el número total de créditos concedidos año con año. Fuente: Banco de Fomento Agropecuario, 2013.

[155] Además del apoyo material, técnico y financiero, el Go-

bierno de la república, a través del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, ha avanzado en gran consideración en la entrega de títulos de propiedad a las familias campesinas, lo que ha incidido de manera positiva en el fortalecimiento del Estado de derecho y en el mejoramiento del clima de inversiones en el agro. Esta política ha fortalecido a actores económicos y sociales históricamente marginados como es el caso de las campesinas y campesinos en condición de pobreza. El cambio radical que se ha operado en el Instituto Salvadoreño de Transforma-

134

ción Agraria y en la política de entrega de títulos de propiedad se evidencia claramente en el hecho de que en los últimos cuatro años se han entregado más títulos de propiedad que los que se otorgaron en los 20 años que gobernó el partido ARENA. Como puede observarse en el gráfico 11, durante la presente administración se han entregado 38 679 escrituras que han beneficiado a más de 111 000 personas. Cabe destacar que la Ley del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria establece que el título de propiedad debe escriturarse a nombre de todo el grupo familiar, incluidos menores de edad, por lo que cada título entregado representa un avance en el ejercicio de derechos y la seguridad jurídica y productiva para el conjunto de la familia. En su mayoría, se ha dado solución jurídica a casos con más de 15 años desde que se solicitó ser los propietarios legítimos de esas tierras.

Gráfico 11 El Salvador, número de títulos de propiedad entregados por el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, períodos 1990-2008 y 2009-2013 (marzo) 40 000

32 000

24 000

16 000

8000

0 1990-2008 Gobiernos de ARENA

1990-2008 Acuerdos de Paz

Junio 2009-marzo 2013

Fuente: Instituto de Transformación Agraria, 2013.

135

Gráfico 12 El Salvador, títulos de propiedad entregados a mujeres y hombres, períodos 2000-mayo de 2009 y junio de 2009-marzo de 2013 (en porcentajes del total entregados) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000Juniomayo 2009 diciembre 2009

2010

2011

2012

Eneromarzo 2013

Total junio 2009marzo 2013

Fuente: Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, 2013.

[156] Como ya se ha mencionado, este logro ha sido el resulta-

do del cambio profundo registrado por el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, que en los últimos cuatro años se ha modernizado y transparentado45 y ha dejado de ser un instrumento partidario, como ocurría en el pasado. La entrega masiva de títulos de propiedad ha contribuido a reducir las brechas de desigualdad existentes entre hombres y mujeres en cuanto a la propiedad de la tierra, ya que el porcentaje de títulos entregados a mujeres se elevó de un promedio de 22 % en 45. El Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria inauguró el día 9 de mayo de 2012 la Oficina de Información y Respuesta, a través de la que se han recibido y atendido hasta la fecha más de 7000 consultas.

136

el período 2000-2008 hasta el 36 % en el período de la actual gestión gubernamental. La entrega de títulos de propiedad ha sido acompañada de capacitaciones en el manejo de cultivo de frutales, en técnicas de tratamiento y producción de hortalizas, en el cultivo de tilapia y manejo de ganado tanto a los productores y productoras individuales como a los cooperativistas beneficiados. De enero 2012 a marzo 2013 se capacitaron 8347 productores y productoras individuales y 3980 mujeres y hombres cooperativistas, sumando un total de 11 667, de los cuales el 44% fueron mujeres. [157] La apuesta estratégica del Gobierno de la república a la

reactivación y la transformación del sector agropecuario y en general a las zonas rurales del país ha comenzado a dar sus primeros frutos. En primer lugar, el sector agropecuario ha dejado de ser un sector estancado y abandonado y se está convirtiendo en uno de los sectores dinamizadores de la economía y que resulta atractivo para las inversiones nacionales y extranjeras. De hecho, el PIB agropecuario ha crecido positivamente desde el año 2010, lo que se ha traducido en mayores empleos e ingresos agrícolas. En segundo lugar, la producción de alimentos de origen agrícola se ha incrementado, con lo que se ha contribuido a la seguridad alimentaria y a reducir la dependencia del país de las importaciones de alimentos, así ha sido posible ahorrar divisas. En efecto, la producción de maíz se ha incrementado 10.8 % en los últimos años y la de frijol ha tenido un incremento del 50 %. Ha pasado de una producción de 1.6 millones de quintales en el ciclo agrícola 2008/2009 a 2.4 millones de quintales en el ciclo 2012/2013.

[158] El mayor grado de seguridad alimentaria se constata tam-

bién por el hecho de que el país se ha vuelto menos dependiente de la importación de semilla certificada de frijol, a tal punto 137

Gráfico 13 Evolución de la Actividad Agropecuaria como porcentaje del PIB (%) 15.0

13.5

12.0

10.5

9.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

que en los dos últimos años agrícolas se ha producido en el país prácticamente el 100 %. Este logro es mucho más significativo si se considera que la producción de semilla estuvo a cargo de pequeños productores y productoras y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla certificada de frijol pasaron de 365 en el año agrícola 2007-2008 a 1450 en 2012-2013, este constituye un incremento de más de 297 %. En ese mismo período, la producción de semilla certificada de frijol pasó de 3000 a 40 000 quintales. En el caso del maíz certificado, las manzanas cultivadas pasaron de 561 a 1450, un aumento de 158 %, y la producción pasó de 32 017 a 78 700 quintales. Para el año 2013-2014 se espera una producción de 10 000 quintales de maíz certificado, con los que se estaría cubriendo el 100 % del área sembrada para maíz de consumo. 138

Gráfico 14 El Salvador, evolución de las importaciones de granos básicos 2008-2012 (miles de toneladas métricas) 400

320

240

160

0 2008

2009

2010

Arroz Maíz amarillo

2011

2012

Maíz blanco Frijol

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

Cuadro 14 El Salvador, área sembrada y producción de maíz y frijol según ciclo agrícola (2008/2009-2012/2013) Rubros Maíz Área (Mz) Producción (millones QQ) Rendimiento (QQ/Mz)

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

366 314

374 128

362 706

383 417

406 089

19.1 52.1

17.2 46.2

16.9 46.6

16.6 43.4

20.4 50.2

116,184 1.6 13.5

154,344 2.1 11.8

148,808 1.8 10.7

139,464 1.4 10.2

166,769 2.4 14.2

Frijol Área (Mz) Producción (millones QQ) Rendimiento (QQ/Mz)

Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería, 2013

139

[159] Otra de las apuestas estratégicas del Gobierno de la re-

pública ha sido el apoyo y fomento a las medianas, pequeñas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y productores individuales, es decir, a todos aquellos sectores que pese a representar la mayoría del empresariado salvadoreño, y a generar el mayor número de empleos, han estado abandonados y marginados y por tanto padeciendo condiciones de pobreza y exclusión inaceptables. Esta apuesta no solo se justifica por razones económicas, sociales y políticas: el nuevo modelo económico y social que se está intentando construir requiere de la conformación de una nueva clase empresarial de base amplia que permita un balance adecuado de pesos y contrapesos al interior del sector privado. Además necesita sustentarse en una amplia base social territorial que asegure su sostenibilidad en el mediano y largo plazo. [160] Durante los últimos cuatro años, se han implementado

diversas acciones para apoyar a empresarios, empresarias, productoras y productores de menor tamaño. Por una parte, se han mejorado y extendido los servicios gubernamentales prestados a las pymes, para lo cual se restructuró la oferta y la estrategia de atención al sector por parte de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE). Esta institución se ha convertido en una agencia desconcentrada que busca desarrollar un conjunto de estrategias articuladas de servicios empresariales a las pymes enfocadas en promover la innovación, el mejoramiento de la calidad, la adopción de tecnologías de información y comunicación, la formalización y el fomento de enlaces comerciales con el Gobierno, las empresas tractoras y la exportación. [161] Es importante destacar la Alianza Público-Privado-Acadé-

mica promovida desde la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, desde la que entraron en operación once Centros

140

Gráfico 15 El Salvador, pequeñas y microempresas, emprendedores y emprendedoras atendidas por los Centros de Desarrollo Empresarial de la Micro y Pequeña Empresa, 2010-2012 2000

1500

1000

500

0 2010

2011

2012

Fuente: Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, abril 2013

de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa (CDMYPE)46. Estos ofrecen servicios de asesoría empresarial, asistencia técnica, capacitación y vinculación empresarial a pymes y emprendimientos en todo el país. Así se ha permitido acercar y ampliar la cobertura 46. La alianza la forman las siguientes instituciones: Universidad José Matías Delgado, Universidad Católica de El Salvador, Universidad Francisco Gavidia, Universidad de Sonsonate, Universidad Gerardo Barrios, Asociación de Municipios de Cayaguanca, Asociación para el Desarrollo Local de Morazán (ADEL Morazán), Asociación para el Desarrollo Local de la Unión (ADEL La Unión), Asocio Fundación de Innovaciones Educativas Centroamericanas-Asociación de Proyectos Comunales de El Salvador-Asociación Cristiana de Educación y Desarrollo (Alfalit) y Fundación para el Autodesarrollo de la Micro y Pequeña Empresa

141

de servicios empresariales al sector,47 la puesta en marcha de nuevas empresas y la ampliación de otras muchas. De agosto de 2010 a diciembre de 2012 el Gobierno de la república ha invertido en los Centros más de 2.5 millones de dólares. Esta cantidad ha sido duplicada por el aporte que brindan las contrapartes, ya que por cada dólar puesto por el Gobierno los socios no gubernamentales aportan una cantidad igual. Mediante los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa se han atendido en tres años 3654 empresas y emprendimientos dinámicos. [162] Existe un fuerte compromiso en la promoción de la empre-

sarialidad femenina48 y se ha diseñado un programa específico que tiene en cuenta las condiciones y limitaciones específicas que enfrentan las mujeres emprendedoras y pequeñas y microempresarias para iniciar sus empresas y que están relacionadas además con su entorno socioeconómico y cultural. Así es como se han constituido las Ventanillas de Empresarialidad Femenina, que atienden de forma integral a emprendedoras y empresarias con alto potencial de crecimiento. Por el momento funcionan en los cuatro centros de Ciudad Mujer y próximamente se pondrán en marcha en los once Centros de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa. Además, la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa ha asumido por primera vez en su 47. A partir de la ampliación de los servicios de los Centros Regionales y de la conformación de los Centros de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, se han superado los siete puntos de atención que existían y se constituido una red de veinticinco puntos a nivel nacional, que además de prestar los servicios mencionados promueven la asociatividad y la articulación productiva de las pymes. 48. Según el Directorio Económico de Empresas 2012, elaborado por el Ministerio de Economía, el 64 % de las medianas, pequeñas y microempresas son propiedad de mujeres y generan el 52 % de los puestos de trabajo del sector.

142

Gráfico 14 El Salvador, mujeres emprendedoras y empresarias atendidas por las Ventanillas de Empresarialidad Femenina de Ciudad Mujer, 2010-2012 2000

1500

1000

500

0 2010

2011

2012

Fuente: Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, abril 2013

plan estratégico 2010-2014 la misión de transversalizar el enfoque de género y el principio de igualdad en todo su quehacer y está en proceso de adecuación de su normativa interna y de sus programas a la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación hacia las mujeres. [163] La Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa

ha atendido en el período 2009-2012, a través de programas y proyectos en su diferentes centros de atención a nivel nacional, a un total de 49 512 pymes, emprendimientos e instituciones y organismos interesados. De ese total, 34 693 han recibido asesoría, asistencias técnicas, capacitaciones, vinculaciones. A las restantes se les ha proporcionado servicios de información em143

presarial. Cabe destacar que el 58 % de las empresas y emprendimientos atendidos son propiedad de mujeres. [164] Una acción que refleja el compromiso del Gobierno de la

república con las pymes son los Encuentros Nacionales de la Micro y Pequeña Empresa, que se han llevado a cabo durante tres años consecutivos y han contado con la participación registrada de 4519 personas relacionadas con el sector. Estos encuentros han posibilitado reunir a pymes de todo el país que reciben información de oportunidades de negocios y de servicios empresariales y financieros, contactos, enlaces comerciales, acceso a tecnologías de la información, capacitación, uso de servicios en línea y espacios para la comercialización de sus productos.

Cuadro 15 El Salvador, servicios brindados a empresas y emprendimientos atendidos por la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, 2009-2012 INDICADORES

2009

2010

2011

2012

10 649

15 262

21 134

14 076

N° empresas

7260

10 862

12 101

8900

N° emprendedores/as Total personas beneficiadas (emprendedores y empresas) Empresas y emprendimientos liderados por mujeres Empresas y emprendimientos liderados por hombres

4333

6482

7222

5311

11 710

17 519

19 518

14 355

4684

10 511

11 906

8 757

7026

7008

7612

5598

N° de servicios brindados

Nota: Las cifras de empresas y emprendedores que se presentan en este cuadro, atendidos año con año, no pueden totalizarse porque las empresas son atendidas por períodos y la duración de los servicios puede ser más de un año. Se considera que los emprendedores después de un proceso de acompañamiento se convierten en mediana empresa. Fuente: Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, 2013.

144

[165] Otra acción importante que se ha implementado, y que

representa un verdadero hito en la historia del país, es la promoción del acceso de las medianas, pequeñas y microempresas a la contratación pública. Por tanto se reformó el reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública y se incorporó el capítulo único “Normas especiales para la contratación con las Micro, pequeñas y medianas empresas”. De esta manera, las medianas, pequeñas y microempresas han podido participar de forma activa en los diferentes programas gubernamentales y se ha podido dinamizar las economías locales y generar empleos e ingresos para las familias emprendedoras. Por ejemplo, mediante el programa presidencial de Dotación de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares se contrataron como proveedores un promedio anual de 4747 medianas, pequeñas y microempresas en el período 2010-201249 por un monto acumulado de 142.1 millones de dólares y se han generado más de 110 000 empleos directos e indirectos, al mismo tiempo se ha logrado rescatar algunas industrias locales, como el calzado y la confección. También reciben capacitación para la comercialización y se les otorga acompañamiento empresarial para garantizar mejor calidad, volúmenes y la entrega a tiempo de sus productos. Es importante señalar que 65 % de las empresas contratadas como proveedoras en 2012 son propiedad de mujeres.

49. El número de medianas, pequeñas y microempresas contratadas se ha reducido año con año debido a que se hizo una depuración de la base de proveedores de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa porque muchas no cumplían con la normativa de proveedores. Además en el año 2012 no se admitieron nuevas empresas porque el número de proveedores existente lograba cumplir con el 100 % de la demanda del Ministerio de Educación y en ese año esta institución contaba con existencias de uniformes, por tanto, la demanda era menor.

145

Cuadro 16 El Salvador, empresas contratadas por el Programa de Dotación de Uniformes, Zapatos y Útiles Escolares, y total de empleos Programas sociales Microempresa Pequeña empresa Mediana empresa Gran empresa TOTAL

2011 6022 1302 362 56 7742

Total empresas 2012 2013 4799 4246 77 67 8 2 0 0 4884 4315

2011 25 614 15 543 6227 6331 53 715

Total de empleos 2012 2013** 27 772 25 476 612 402 71 20 0 0 28 455 25 898

Fuente: Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, 2013..

[166] El Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y

Desarrollo Urbano también ha implementado una política de contratación de medianas, pequeñas y microempresas. Esto ha facilitado la dinamización de la industria de la construcción, ha coadyuvado a un aumento significativo de la participación de las pequeñas y medianas empresas en la construcción y el mantenimiento de obras. Está política, además de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos empleos, ha contribuido a promover una sana competencia en el sector de la construcción. [167] Igualmente, esta inversión ha logrado que se generen

más de 145 000 empleos en estos cuatro años, tanto de mano de obra calificada, técnica y administrativa como mano de obra no calificada.

[168] Dos programas adicionales que han beneficiado sobre

todo a las mujeres y jóvenes emprendedoras son el de Emprendimientos Juveniles y Comunidades Solidarias. Entre ambos se ha beneficiado a 2573 mujeres y jóvenes emprendedores. Además, a través del programa de cadenas productivas se han aten-

146

Gráfico 17 Número y tipo de empresas contratadas por el Fondo de Conservación Vial de El Salvador, 2008-2012 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2008

2009

2010

2011

2012

Microempresa

Mediana empresa

Pequeña empresa

Gran empresa

Fuente: Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2012.

Cuadro 17 Estimación de empleos generados por la inversión del Fondo de Conservación Vial de El Salvador, en mantenimiento de caminos

AÑO

Mano de obra calificada

Mano de obra no calificada

Personal técnico

Personal administrativo

TOTAL

EMPLEO MENSUAL PROMEDIO

2009

5694

18 750

3273

1896

31 622

2635.2

2010

5879

19 383

3893

2771

33 936

2828.0

2011

7810

20 771

4843

3893

39 328

3277.3

2012

7678

16 326

4243

2805

33 064

2755.3

2013**

1470

4025

1053

779

7327

1831.8

TOTALES

28 531

79 255

17 305

12 144

145 277

13 327.6

Nota: Los datos 2013 se refieren al período enero-abril. Fuente: Fondo de Conservación Vial, Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2013.

147

dido a 420 productores y productoras integrados en 4 cadenas productivas priorizadas.50 En total, a marzo de 2013 se registra un total de 2369 trámites empresariales con los que se han formalizado 900 empresas (NIT e IVA). [169] También se ha involucrado de forma activa a todo el sector

pyme en el diseño de la Política de Desarrollo Artesanal y de la Política Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, que ya están elaboradas y en proceso de implementación. Es importante destacar que el país nunca había contado con una política de esta naturaleza y que los resultados de esta se podrán percibir en el mediano plazo.

[170] Las acciones anteriores se han complementado con el otor-

gamiento de financiamiento a las medianas, pequeñas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y los productores individuales. El 19 de enero de 2012 entró en vigor la Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo, integrado por el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) y los fondos que administra: Fondo de Desarrollo Económico y Fondo Salvadoreño de Garantías. [171] El objetivo del Sistema es facilitar nuevos instrumentos

financieros y técnicos para apoyar al empresariado en el desarrollo de proyectos de inversión viables y rentables, impulsando el crecimiento económico y la generación de empleo en el país. Los meses siguientes a su constitución se aprobaron políticas, procesos y manuales del nuevo banco y se firmaron convenios con instituciones financieras aliadas. Finalmente en mayo de ese mismo año se hizo el lanzamiento formal del Banco de Desarro-

50. Cereales en S. Vicente, Hortofrutícola en Sonsonate, Frutícola en los Nonualcos y Acuícola en Jiquilisco

148

llo de El Salvador, que cuenta con distintos instrumentos financieros con características propias para adecuarse a la necesidad de la mediana, pequeña y microempresa y ha firmado convenios con 42 entidades bancarias y cajas de crédito distribuidas por todo el país, a través de las que ofrece 25 líneas de financiamiento para todos los sectores productivos. [172] Desde su puesta en marcha hasta el mes de marzo de 2013,

el Banco de Desarrollo de El Salvador tiene un saldo de créditos de 305 millones de dólares distribuido en 18 173 créditos productivos; de estos el 4 % han sido para la microempresa y el 23 % para las medianas. Además, ha facilitado créditos educativos durante 2012 y 2013 por valor de 39 millones de dólares a 3861 personas que desean continuar sus estudios universitarios o superiores, de estos el 35 % han sido otorgados a estudiantes de escasos recursos económicos.

Cuadro 18 El Salvador, saldo crediticio del Banco de Desarrollo de El Salvador a marzo de 2013 Tamaño de empresa

Millones de dólares

Número de Créditos

% de créditos por tipo de empresa

medio/ crédito (dólares)

Grande

229

18.4

244 541

mediana

662

15.1

69 486

Pequeña

2340

22.6

29 487

Micro

134

14 942

43.9

8968.0

Total

305

18 173

100

352 483

Fuente: Banca nacional de Desarrollo, 2013

149

[173] El Fondo Salvadoreño de Garantías fue creado para res-

paldar operaciones financieras que faciliten el acceso al financiamiento de los distintos sectores productivos. Inició operaciones en el mes de mayo de 2012 brindando garantías a través de 30 instituciones aliadas y maneja 19 líneas de garantías con un énfasis en las medianas, pequeñas y microempresas. Durante 2012 y los primeros meses de 2013 se han entregado un total de 3198 garantías por un monto contratado de crédito de 24.5 millones y un saldo total garantizado de 12.1 millones, con un porcentaje de cobertura promedio del 57 % y una duración promedio de las garantías de 30 meses. De estas garantías, el 33 % se han destinado a la microempresa, el 46 % a la pequeña empresa, el 10 % a la mediana y el 11 % a estudiantes. El 87 % de estas garantías han sido menores de 10 000 dólares. Gráfico 15 Distribución porcentual según tamaño de empresa de los créditos colocados por el Banco de Desarrollo de El Salvador, 2012-2013

Micro Pequeña Mediana Grande

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013.

150

[174] El Fondo de Desarrollo Económico tiene por finalidad

promover la ejecución de proyectos viables y rentables a fin de contribuir a incrementar la producción y exportación de los productos y servicios nacionales, apoyar el fortalecimiento de las cadenas productivas, promover el desarrollo y competitividad de las empresas —en particular de la micro, pequeña y mediana— y la generación de empleo. El Fondo se administra a través de 10 instituciones financieras aliadas y cuenta con 31 líneas de financiamiento de corto, mediano y largo plazo. Durante el primer trimestre de 2013 se ha aprobado un monto de 25.9 millones de dólares en créditos, distribuidos.

[175] Existe además el Fondo de Desarrollo Productivo, que es

administrado por el Ministerio de Economía y que apoya con cofinanciamiento no reembolsable proyectos de inversión productiva que generen valor agregado y nuevos empleos. En las administraciones anteriores, el Fondo dependía de la disponibilidad de recursos financieros otorgados por organismos internacionales y en ese sentido restringía los márgenes de maniobra para apoyar a las empresas. A partir del año 2010 el Gobierno de la república lo institucionalizó, lo fortaleció y le asignó recursos provenientes del Presupuesto General del Estado. De igual forma, se incrementaron los techos de cofinanciamiento de proyectos productivos de 25 000 hasta 100 000 dólares para proyectos individuales y de 100 000 a 200 000 dólares para proyectos asociativos. Para iniciativas de rápida ejecución (fast track) hubo un incremento de 5000 a 15 000 dólares tanto en el caso de las iniciativas individuales como asociativas. Asimismo se crearon nuevas líneas de cofinanciamiento enfocadas en el apoyo financiero a emprendimientos dinámicos, al apoyo de procesos de innovación en empresas con alto potencial de crecimiento, a las mejoras en la eficiencia energética, al fomento de la calidad y productividad empresarial y al desarrollo de proveedores; todo 151

con el propósito de favorecer la asociatividad e impulsar a las empresas hacia la internacionalización. [176] Durante el período comprendido entre el año 2009 hasta

el mes de abril de 2013, el Fondo de Desarrollo Productivo otorgó apoyo financiero a 791 iniciativas empresariales por valor de más de 6 millones de dólares y benefició a 385 empresas. De estas 21 % son micro, 51 % pequeñas y 28 % medianas. Cuadro 19 El Salvador, montos y número de créditos del Fondo de Desarrollo Económico colocados por sector 2012-2013, miles de dólares Sectores

Monto aprobado

Número de créditos

Industria

8342.3

Agropecuario

7217.7

Agroindustria

3352.6

Servicios

2968.6

Construcción

1845.0

Turismo

2096.6

89.0

25 912

Salud Total general

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013 Cuadro 20 El Salvador, Fondo Salvadoreño de Garantía, montos otorgados y garantizados (en porcentaje sobre el total), a diciembre de 2012 Participaciones

Mujeres

Hombres

Sociedades

En crédito movilizado

30 %

45 %

25 %

En monto garantizado

30 %

46 %

24 %

En usuarios

51 %

44 %

Fuente: Banco de Desarrollo de El Salvador, 2013.

152

Cuadro 21 El Salvador, distribución de montos y número de iniciativas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo según tamaño de empresas Tamaño de Empresa

Montos Apoyados

Número de Iniciativas

dólares

Número

Mediana

2 708 820

45 %

261

33 %

Pequeña

2 432 408

40 %

389

49 %

Micro

915 425

15 %

141

18 %

Total

6 056 653

100 %

791

100 %

Fuente: Ministerio de Economía, 2013

[177] Además de su aporte a la generación de mayor producción

y exportaciones, las empresas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo han contribuido a la generación de al menos 859 nuevos empleos. [178] Otra iniciativa puesta en práctica ha sido la facilitación de

trámites empresariales en línea a través del portal MiEmpresa. gob.sv, que pretende facilitar trámites y obtener información para el desarrollo de las empresas.51 Incluye un catálogo que contiene información de programas y servicios públicos y privados: oportunidades de negocios con el Gobierno, crédito, capacitación, apoyo a la comercialización, asistencia técnica, servicios y seguros de salud, entre otros. Para quienes no poseen internet, pueden ser atendidos en la Oficina Nacional de Inversiones en

51. Los trámites que se pueden realizar en este momento son obtención del NIT e IVA, matrícula de empresa, inscripción patronal al Instituto Salvadoreño del Seguro Social, inscripción de centro de trabajo para comerciantes individuales, trámites de inscripción de las Administradoras de Fondos de Pensiones.

153

el Ministerio de Economía y en 17 centros de atención.52 Desde el lanzamiento de la primera etapa, a finales de mayo, hasta marzo de 2013 se han registrado 24 668 visitas al sitio y se ha logrado la formalización de 165 nuevas empresas individuales (77 propiedad de mujeres y 88 de propiedad masculina). Con la ampliación, a partir de mayo 2013, del sistema para la creación de sociedades se espera un incremento importante de la formalización de empresas en el futuro inmediato.

Gráfico 16 El Salvador, Evolución de los empleos generados por las empresas apoyadas por el Fondo de Desarrollo Productivo 8000

6400

4800

3200

1600

0 2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Ministerio de Economía, 2013

52. La Oficina Nacional de Inversiones del Ministerio de Economía, en seis Centros Regionales de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa y en diez Centros de Desarrollo de Micro y Pequeñas Empresas.

154

[179] Con relación al apoyo gubernamental a pequeñas y media-

nas empresas exportadoras o con potencial exportador, se ha impulsado un enfoque y una metodología totalmente diferentes. Se ha dejado atrás el enfoque de demanda, en el que recibían atención las empresas que se acercaban a la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) para apoyos puntuales, a un enfoque de oferta. La agencia identifica las oportunidades comerciales en los mercados externos y las empresas que pueden aprovecharlas, a las que se les ofrecen todos los servicios de apoyo que requieran. De esta manera el alcance y la cobertura de la promoción de exportaciones ya no se centra en empresas que están exportando sino en aquellas con potencial exportador a corto plazo que todavía no han dado el salto.

[180] Se han concebido múltiples instrumentos y se ha diversi-

ficado la oferta de servicios empresariales, ampliando y fortaleciendo la capacidad de PROESA para atender las necesidades de las empresas en las distintas etapas del proceso exportador, en particular en cuanto a información de mercados, capacitación, asistencia técnica, cumplimiento de normativas internacionales, identificación de oportunidades comerciales, contactos con potenciales clientes, promoción en el exterior y comercio electrónico entre otras. Se ha dado asistencia técnica puntual a 1781 empresas y otras 1389 empresas tienen un acompañamiento permanente en el desarrollo de su potencial exportador. Sobresale durante los años 2011 y 2012 la participación activa de PROESA, junto con la iniciativa de Voces Vitales El Salvador y en coordinación con la Embajada de los Estados Unidos, en el desarrollo de una serie de módulos de formación para mujeres empresarias o emprendedoras que desean fortalecer sus negocios y orientarse a la exportación. En este período se capacitaron 447 mujeres empresarias y se apoyó a 44 mujeres empresarias en la elaboración de sus planes de exportación. 155

[181] Como ya se ha anotado, una apuesta estratégica del Gobier-

no de la república es la promoción de nuevos actores económicos, que están llamados a ser uno de los principales protagonistas del nuevo modelo económico y social. Con este propósito se han dedicado enormes esfuerzos y una cantidad importante de recursos técnicos y financieros a apoyar la organización y el fortalecimiento de actores económicos tradicionalmente excluidos de la acción estatal, como es el caso de las medianas, pequeñas y microempresas, los productores y las productoras individuales —en especial estas últimas— y el sector cooperativo. Como resultado de estas acciones, en los últimos años se ha registrado un aumento considerable de medianas, pequeñas y microempresas y un fortalecimiento del sector cooperativo nacional. [182] En efecto, de acuerdo a datos del Instituto Salvadoreño de

Fomento Cooperativo (INSAFOCOOP), el número de cooperativas inscritas y operando normalmente aumentó de 524 en junio de 2009 a 792 en el mes de marzo de 2013, lo que representa un incremento del 51 %. El número de asociados y asociadas aumentó en 30 030 personas (14 %), ya que pasó de 212 814 a 242 844. En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos aumentaron de 656.6 millones de dólares en junio de 2009 a 896.8 millones de dólares en el mes de marzo de 2013, lo que representa un aumento del 37 %. Es relevante el hecho de que las Asociaciones Cooperativas de Ahorro y Crédito a nivel nacional han entregado 243 473 créditos a sus asociados, y que en conjunto la expansión del sector cooperativo durante la presente administración se estima que ha generado más de 30 000 empleos.

156

Gráfico 20 Evolución de Exportaciones Totales con Relación al PIB 25 % 23 % 21 % 19 % 17 % 15 %

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013

[183] En coherencia con los compromisos del Plan Quinquenal

de Desarrollo 2010-2014, se ha puesto énfasis en el fomento de la participación de las mujeres en el movimiento cooperativo. Se ha promovido su acceso a la membresía de las cooperativas y mayor igualdad de oportunidades en la integración de los puestos de decisión de los órganos de dirección de estas instituciones, que tradicionalmente y a pesar de la significativa participación de las mujeres en la membresía cooperativista, ha sido muy restringida. Según datos del Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo, la participación de las mujeres ronda en torno al 30 % tanto en los consejos de administración como en las juntas de vigilancia. Este porcentaje, aunque es importante, queda todavía muy por debajo de la participación de las mujeres en la membresía cooperativa, por lo que sin duda es necesario no detener los esfuerzos en este sentido. Es de destacar que a febrero de 2013 se cuenta ya con 17 asociaciones cooperativas constituidas solo por mujeres. 157

[184] Los logros anteriores son el resultado de la agilización de

los procesos para la organización, constitución, conformación de asociaciones cooperativas y la ampliación de la cobertura geográfica, para adecuarse a las necesidades del sector. El Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo ha puesto en marcha, en coordinación con otras instituciones gubernamentales, estrategias innovadoras de promoción del cooperativismo. Destaca el proyecto “Seamos Productivos“, en coordinación con el Ministerio de Educación, orientado a formar a estudiantes egresados de institutos técnicos en asociatividad y emprendimiento a través de la práctica de principios y valores cooperativos, que les permitan la inserción en el mundo productivo, su desarrollo personal y el de sus comunidades. En el proyecto han participado 598 bachilleres a nivel nacional.53 Otras acciones implementadas para promover el cooperativismo son: a) en conjunto con la Dirección General de Centros Penales se han creado ya cuatro cooperativas en tres centros penales con el fin de apoyar a los reos en fase de confianza a la reinserción laboral a través del autoempleo; b) se ha establecido un convenio con la Universidad José Simeón Cañas mediante el cual esta institución da asistencia técnica a las asociaciones cooperativas para la elaboración de los sistemas contables y planes de negocios, c) se está apoyando al sector de pequeños comerciantes de los mercados mediante la constitución de asociaciones cooperativas que les faciliten fortalecer sus estrategias de aprovisionamiento y comercialización, y d) a través del Fideicomiso de Desarrollo Cooperativo Salva-

53. En la actualidad se está trabajando con siete grupos precooperativos en los Centros Escolares: San Francisco de Asis; José Damián Villacorta; Corelio Azenón Sierra; Benjamin Estrada Valiente; Thomas Jefferson e Instituto Tecnológico de Chalatenango.

158

doreño (FIDEICOSAL)54 ya se hizo el primer desembolso de 400 000 dólares a diez asociaciones cooperativas intermediarias que otorgarán créditos a cooperativas de producción. [185] En esta administración, y gracias al fuerte impulso a la

organización del sector productivo, se han inscrito en el Ministerio de Agricultura y Ganadería 495 nuevas organizaciones de productores y productoras, de las que 395 son agropecuarias y otras 100 del sector pesquero. En conjunto integran a 14 224 asociados, de los que el 35.1 % son mujeres y el resto son hombres. Desde 1980 a la fecha se han constituido un total de 1413 asociaciones y cooperativas del sector agropecuario y pesquero, y de este total el 35% se han legalizado en los últimos cuatro años. [186] Finalmente conviene mencionar los esfuerzos desde el

Ministerio de Economía para la agilización de los incentivos tributarios a las cooperativas. De acuerdo con la Ley General de Cooperativas, estas asociaciones tienen derecho a obtener la exención del impuesto de la renta y los impuestos municipales si cumplen con los requisitos que para ello se establecen. Para ello, deben solicitar al Ministerio de Economía que les otorgue dicha resolución. En los cuatro años de la presente gestión gubernamental se otorgó este beneficio a 132 cooperativas, lo que repre-

54. El Fideicomiso de Desarrollo Cooperativo Salvadoreño nace con el propósito de ayudar a las familias de miembros de Asociaciones cooperativas de producción y apoyo a la producción establecidas en El Salvador a través de recursos crediticios, así como a asociados cooperativistas cuya actividad económica principal sea de producción y de apoyo a la producción, por un monto de hasta 25 000 a una tasa de interés del 10 % y un plazo de hasta seis años. Si bien no es un proyecto de este gobierno, es con la llegada de la presente administración que dentro de la Estrategia de Fomento y Desarrollo del Cooperativismo se ha reformulado y reorientado para beneficiar a las asociaciones cooperativas de producción o de apoyo a la producción.

159

senta un incremento del 16.8 % más en comparación con el número de cooperativas beneficiadas en los cinco años anteriores. [187] Todos los esfuerzos descritos anteriormente se han tradu-

cido en el surgimiento de nuevas empresas y por tanto en una ampliación de la base empresarial del país. De acuerdo a datos del Centro Nacional de Registros (CNR), entre 2009 y 2012, en promedio se han creado más empresas por año que en período 2002-2008. Cuadro 22 El Salvador, empresas formalizadas, 2010-2012

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Nuevas sociedades inscritas 1590 1577 1765 1825 1889 2032 1830 1772

2010 2011 2012

1850 1767 1940

AÑO

Nuevos comerciantes individuales inscritos

Total

340 314 444 709 923 737 687

1930 1891 2209 2534 2812 2769 2517

Total 16 662 nuevas sociedades inscritas: promedio de 2380 por año

1924

3696 2525 2330 2516

Total 11 067 nuevas sociedades inscritas: promedio 2766 por año: son 386 más empresas por año

675 563 576

Fuente: Ministerio de Economía a partir de información del Centro Nacional de Registros, 2013.

160

[188] Además de las políticas agropecuaria y de fomento a las

medianas, pequeñas y microempresas, al sector cooperativo y a las productoras y productores individuales, el Gobierno de la república ha diseñado y comenzado a implementar otras políticas sectoriales importantes, como es el caso de la Política Industrial, la Política Nacional de Energía, la Política Nacional de Calidad y la Política de Innovación, Ciencia y Tecnología.

[189] La Política Industrial se diseñó de manera conjunta con

las gremiales industriales del país y se oficializó en octubre del año 2011. Busca elevar los niveles de competitividad y eficiencia de los diferentes sectores manufactureros mediante el fomento de la calidad, innovación y desarrollo tecnológico, desarrollo de encadenamientos productivos y valor agregado, el acceso al financiamiento y la sustitución de importaciones de materias primas. En la actualidad se trabaja, con la asistencia técnica de la Comisión económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y en coordinación con la principales gremiales empresariales (La Asociación salvadoreña de Industriales, la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador y la Corporación de Exportadores de el Salvador), una estrategia para el desarrollo y fortalecimiento de las cadenas productivas de camarón y textiles sintéticos.

[190] La Política Nacional de Energía busca diversificar la ma-

triz energética del país, fomentar fuentes renovables de energía, fortalecer la institucionalidad en el sector energético, promover la eficiencia y el ahorro energético, ampliar la cobertura eléctrica y contribuir a la integración energética regional. Desde el inicio de su implementación ya se han obtenido algunos resultados concretos. Para fortalecer y ampliar la matriz energética nacional se están impulsando varios proyectos estratégicos. En marzo de este año inició la expansión de la Central Hidroeléctrica 5 de 161

Noviembre. Se elevará en 80 MW su capacidad de producción y alcanzará un total de 179.4 MW; la generación adicional será de 130.34 MWh que abastecerá a 110 000 hogares. Un segundo proyecto, que está en proceso de preparación de condiciones para la concesión mediante un asocio público-privado, es la construcción del Parque Eólico de Metapán, con capacidad estimada de 42MW y que permitirá abastecer a 100 000 hogares, y que contribuirá de forma sustantiva a la diversificación de la matriz energética nacional. En este aspecto cabe destacar además que con el propósito de continuar evaluando el potencial eólico para propósitos de generación eléctrica se han montado seis estaciones de medición de viento en Santa Ana, Sonsonate, Ahuachapán, San Vicente y La Unión. A febrero 2013 se ha desarrollado el proceso de precalificación de firmas para la licitación e instalación del proyecto de la Planta Fotovoltaica 15 de Septiembre, con capacidad de 14.2 MWp, que constituirá la central fotovoltaica más grande de Centroamérica y que logrará abastecer a 19 000 hogares. Finalmente cabe destacar la licitación de 350 MW, que representará la inversión privada más grande en la historia reciente del país (alrededor de 900 millones de dólares) y permitirá avanzar en la diversificación de la matriz energética, ya que no podrán participar proyectos de energía generada por búnker. [191] Por otra parte, en julio del año 2011 se aprobó la Ley del

Sistema Salvadoreño de Calidad, que propició la conformación del Consejo Nacional de Calidad (CNC) como ente rector del Sistema y que está integrado por representantes del sector gubernamental, privado, académico y organizaciones no gubernamentales vinculadas con la Defensoría del Consumidor. Además se constituyeron los cuatro organismos técnicos del sistema: Normalización, Acreditación, Reglamentación Técnica y el Centro de Investigaciones de Metrología, para coadyuvar a impulsar la inserción de los productos salvadoreños al mercado externo. En 162

el marco de la ley se formuló la Política Nacional de Calidad, que busca promover la educación y cultura de calidad, coadyuvar al fortalecimiento empresarial en calidad e inocuidad y proteger a los consumidores. Entre los resultados concretos que se han obtenido destaca el cumplimiento del sistema de gestión de calidad (SGC) del Organismo Salvadoreño para la Acreditación (OSA), según norma ISO/IEC 17011, para obtener el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo con la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC, por sus siglas en inglés). Este es un logro estratégico para que las acreditaciones otorgadas por dicho organismo tengan el reconocimiento internacional para facilitar el comercio internacional. Asimismo, se ha logrado aumentar en un 15 % la capacidad nacional de la infraestructura de evaluación de la conformidad acreditada y en un 11 % el número de ensayos acreditados para productos y servicios. También se ha alcanzado la ampliación de la capacidad del Ministerio de Economía para la vigilancia del mercado de hidrocarburos y se ha conseguido el apoyo a la Defensoría del Consumidor para ampliar la verificación de calidad, inocuidad, etiquetado y contenido de productos alimenticios de mayor consumo en el país. [192] En este gobierno se han fortalecido de manera inobjetable

otras dos políticas que en el pasado fueron desarrolladas con un bajo perfil: la Política de Protección al Consumidor y la Política de Competencia, fundamentales para enfrentar prácticas anticompetitivas en el mercado y frenar abusos en contra de los derechos de los consumidores. A pesar de las resistencias y temores que estas políticas aun generan en algunos sectores empresariales, en ambos casos, ahora el país dispone de una Defensoría del Consumidor y de una Superintendencia de Competencia más activas y comprometidas con la transparencia en los mercados y la protección efectiva de los consumidores.

163

[193] Producto de un trabajo conjunto entre el Ministerio de

Economía, el Ministerio de Educación y la Secretaría Técnica de la Presidencia —validado por sectores académicos y productivos— en julio del año 2012 se hizo el lanzamiento formal de la Política de Innovación, Ciencia y Tecnología, que tiene como propósito fomentar y coordinar la innovación y la investigación científica y tecnológica por medio de la generación y la difusión del conocimiento, orientados a mejorar la competitividad, la transformación productiva y lograr niveles sostenidos de crecimiento que contribuyan al desarrollo sostenible y al bienestar social. La Política ha iniciado su proceso de implementación mediante la conformación de la necesaria gobernanza del Sistema Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología y su institucionalidad rectora, y la gestión de fondos para el financiamiento de las estrategias, los programas y los proyectos prioritarios que la Política establece. Por su carácter inédito, conviene mencionar dos acciones recientes realizadas en esta área: el impulso y desarrollo de nuevos instrumentos de innovación, como por ejemplo el premio “PIXELS”, que pretende fomentar la industria de la animación digital en El Salvador, y el Programa de Células Sectoriales, desarrollado con la Cámara Salvadoreña de Turismo (CASATUR) para el sector turismo y con la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) para el sector alimentos y bebidas. En ambos sectores se ha beneficiado a más de 100 empresas en el adquisición de capacidades, a través de asistencia técnica para el mejoramiento y desarrollo de productos, procesos productivos y aseguramiento de la calidad, así como a través de la asistencia en la formulación de proyectos innovadores o de desarrollo tecnológico.

[194] Otra política sectorial de fomento que se ha implemen-

tado con fuerza durante la presente administración ha sido la política de turismo. De hecho, la promoción del turismo como

164

una fuente con gran potencialidad para el desarrollo económico y social de El Salvador está siendo impulsada a partir de una estrategia combinada de promoción tanto del turismo internacional, bajo la sombrilla de la marca El Salvador ¡Impresionante!, y del turismo interno, bajo la marca Pueblos Vivos. Pueblos Vivos representa un modelo novedoso e interesante que impulsa el desarrollo del turismo interno y la organización turística a nivel local, mediante la promoción de y el fortalecimiento de la oferta turística a nivel nacional a partir de la identidad y riqueza cultural y ambiental específica de cada uno de los 262 municipios e incentivando que la población conozca y disfrute el país. El programa contó el primer año de funcionamiento (2009) con la participación de 56 municipios, cantidad que se elevó a 203 en el año 2012. La celebración de las Ferias de Pueblos Vivos ha permitido que cada municipio exponga su oferta turística a todo el público y que las pequeñas y microempresas turísticas participantes aumenten tanto su conocimiento del mercado como sus volúmenes de ventas. [195] Promover la organización y participación ciudadana en

las políticas y programas del sector turismo también ha sido una prioridad gubernamental. En los últimos cuatro años se ha promovido activamente el desarrollo de comités turísticos municipales con el objetivo de fortalecer la organización social y empresarial para el desarrollo turístico. Como resultado el número de Comités de Desarrollo Turístico (CDT) se elevó de 40 en el año 2009 a 142 en mayo de 2013. En la actualidad otros 17 comités están pendientes de ser juramentados. A nivel nacional, el Ministerio de Turismo ha puesto en marcha a partir de 2011 diez mesas de discusión55 sobre distintos aspectos del sector, donde

55. Competitividad, Seguridad, Mercados y Marketing Turístico, Conectividad turística, Gobernanza, Promoción Turística e Inversiones.

165

participan la Corporación Salvadoreña de Turismo y la Cámara Salvadoreña de Turismo, así como otros actores y actoras interesados. En el marco del turismo productivo se han apoyado más de 1589 pymes en todas las rutas y complejos turísticos, 60 % de estas son lideradas por mujeres. [196] En correspondencia con la disposición del Gobierno de

la república para facilitar condiciones de acceso a la recreación a los sectores de menor poder adquisitivo, y en particular a la niñez y la juventud, los centros públicos asociados al Instituto Salvadoreño de Turismo están alcanzando promedios anuales de afluencia de público en torno al 15 %, y superaron entre 2012 e inicios 2013 los tres millones de personas. El 59 % de las personas visitantes fueron subsidiadas con el ingreso a los parques, 34 % fueron niños y niñas menores de 10 años de edad y el 25 % personas adultas mayores. A través del programa buses alegres, también se ha beneficiado un promedio anual de más de 7500 visitantes, con un total proyectado en el quinquenio de más 35 000 personas, sobre todo personas adultas mayores. [197] Un hecho relevante en el desarrollo del turismo durante

el año 2012, fue la firma del documento de Adhesión a la Campaña de Líderes Mundiales por el Turismo de la Organización Mundial del Turismo (OMT), que convirtió a El Salvador en el primer país de Centroamérica en formar parte de esta iniciativa. Por otra parte, el liderazgo del Ministerio de Turismo a nivel hemisférico ha sido decisivo en la creación del Fondo Hemisférico de Turismo (FHT) en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA) y está destinado a apoyar a las comunidades de los Estados miembro en condición de pobreza extrema que, contando con potencial turístico, no puedan acceder plenamente a las condiciones para su desarrollo.

166

[198] Al cierre 2012, los ingresos por turismo alcanzaron los

771.5 millones de dólares, el monto más elevado de los últimos diez años, con una tasa de crecimiento anual de 6.3 %, mayor que el promedio mundial reportado por la Organización Mundial de Turismo (4%). Es significativo resaltar el cambio de la mezcla turística que ha experimentado el país en los últimos dos años. A inicios de la presente administración, el 27 % de los turistas ingresaban vía aérea y el 73 % restante vía terrestre, mientras que en 2012 la entrada vía aérea aumentó significativamente hasta el 43.1 %; la vía terrestre es utilizada por el 56.9 % de los turistas. Debe mencionarse el inicio de operaciones de nuevas aerolíneas, como por ejemplo Iberia, Spirit y Aeroméxico, así como avances sustantivos en la atracción de cruceros. El Salvador ya tiene confirmado para enero y marzo 2014 dos arribos de Azamara, miembro de Cruise Line, y para 2015, la entrada de Holland América, miembro de Carnival Corporation.

[199] El análisis de las políticas sectoriales y sus resultados mues-

tra claramente el cambio radical que ha provocado el Gobierno de la república en la institucionalidad relacionada con el diseño e implementación de políticas públicas, ya que le ha devuelto al Estado su papel de promotor del desarrollo socioeconómico. Sin duda alguna, la aplicación continua y consistente de las políticas sectoriales en ejecución generarán en el mediano plazo el cambio estructural que todos anhelamos: la instauración de un nuevo modelo económico y social productivo, eficiente, competitivo y equitativo, sustentado en una amplia base empresarial compuesta por empresarios y empresarias de todos los tamaños. En el corto plazo, la aplicación de las políticas sectoriales, junto con la implementación del Plan Global Anti Crisis ya han logrado un objetivo fundamental: detener y revertir la caída de la producción, el empleo y los ingresos que el país padecía en el momento en que la presente administración asumió el control 167

del órgano ejecutivo. Este logro adquiere mayor significación si se considera que en los últimos años el país ha sido afectado por la ocurrencia de fenómenos naturales adversos y de choques externos negativos. De hecho, a partir del año 2010 la economía comenzó a registrar tasas de crecimiento positivas, aunque bajas, y el nivel de empleo comenzó a recuperarse de manera sostenida. Además, gracias al manejo responsable de las finanzas públicas y a la aplicación de sendas reformas fiscales, también se ha logrado superar la profunda crisis fiscal que la presente administración heredó a mediados del año 2009.

Gráfico 17 El Salvador, evolución del crecimiento anual del PIB real y PIB per cápita real, 2000-2012 4 3 2 1 0

2000 2001 2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-1 -2 -3 -4

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013.

168

Cuadro 24 El Salvador, evolución trimestral del número de trabajadores inscritos en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2008-Marzo 2013 Año

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Mes

Sector Privado

Sector Público

Total

Marzo

576 415

124 298

700 713

Junio

582 933

127 593

710 526

Septiembre

583 448

126 516

709 964

Diciembre

563 246

126 636

689 882

Marzo

558 029

129 090

687 119

Junio

549 482

129 521

679 003

Septiembre

549 173

132 732

681 905

Diciembre

541 955

130 146

672 101

Marzo

553 649

135 739

689 388

Junio

559 496

136 712

696 208

Septiembre

565 880

138 342

704 222

Diciembre

567 142

139 438

706 580

Marzo

566 187

143 713

709 900

Junio

573 043

151 059

724 102

Septiembre

573 964

151 217

725 181

Diciembre

578 607

149 642

728 249

Marzo

581 174

144 046

725 220

Junio

589 880

147 134

737 014

Septiembre

593 325

147 382

740 707

Diciembre

595 047

147 807

742 854

Marzo

602 599

150 080

752 679

Fuente: Sistema de Estadísticas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2013.

[200] Una vez alcanzado el objetivo de corto plazo de revertir la

crisis económica, social y fiscal, de estabilizar la economía y de crear la nueva institucionalidad estatal de fomento a los sectores productivos y a los nuevos agentes económicos y sociales, el Gobierno de la república ha centrado sus esfuerzos en tratar de romper con el círculo vicioso de bajo crecimiento económico que 169

el país padece desde hace más de un cuarto de siglo, y que las administraciones de ARENA fueron incapaces de lograr, pese a haber gobernado en condiciones nacionales e internacionales mucho más favorables y sin la oposición sistemática del sector privado organizado. Como está ampliamente documentado, a la base del problema del bajo crecimiento está otro problema de naturaleza estructural: el bajo nivel de inversión total, que a su vez se explica por los bajos niveles de inversión privada tanto nacional como internacional.

Gráfico 18

El Salvador, inversión interna bruta: privada y pública, porcentajes del PIB nominal, 1990-2012 20

0 1990

2012

Inversión interna bruta

Fuente: Banco Central de Reserva, 2013

170

Privado

Público

[201] Desde la perspectiva del Gobierno de la república, el bajo

crecimiento de la economía es la manifestación más clara del agotamiento del modelo económico y social imperante en el país en las últimas décadas, y su persistencia en el tiempo refleja el fracaso de las estrategias económicas que impulsaron las cuatro administraciones anteriores. Por ello en los últimos años se ha diseñado e implementado una estrategia nueva que se caracteriza por su integralidad y por tomar en consideración la naturaleza estructural del bajo crecimiento y la baja inversión privada. La estrategia, que ha sido denominada El Nuevo Ciclo para el Desarrollo, la Inversión y el Empleo, tiene como objetivo central generar las condiciones adecuadas para atraer inversión productiva privada, nacional e internacional hacia aquellos sectores y actividades más dinámicos y que en futuro son los llamados a constituirse en los principales ejes de acumulación del nuevo modelo económico y social que se pretende construir.

[202] La estrategia consta de cinco componentes fundamentales:

la creación de un nuevo marco legal e institucional para la atracción de inversión; la apuesta por territorios, particularmente por el desarrollo de la Franja Costero-Marina; las apuestas económicas sectoriales, particularmente las relacionadas con convertir a El Salvador en un país productor neto de alimentos (incluidos los alimentos provenientes del mar) y en un centro logístico internacional de servicios industriales, turísticos y aeronáuticos; la agilización en los trámites, reducción de la burocracia y la modernización institucional; y el financiamiento para la inversión productiva. La estrategia fue presentada públicamente el año pasado, pero algunos de sus componentes comenzaron a diseñarse e implementarse desde el año 2011. Tomó mayor impulso con la implementación, a partir de noviembre de 2011, de la iniciativa Asocio para el Crecimiento, promovida por el Gobierno de Estados Unidos para colaborar con los países en la superación de las 171

barreras que impiden el logro de un crecimiento económico alto y sostenido. El Salvador es uno de los cuatro países en el mundo, y el único de América Latina y el Caribe, que forma parte de dicha iniciativa, que tiene una duración de cinco años. En el caso de El Salvador, el Asocio para el Crecimiento busca precisamente remover los dos principales obstáculos de corto plazo, que de acuerdo al estudio conjunto que realizaron los equipos técnicos de los Gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos, frenan el crecimiento económico del país: la baja competitividad de la economía, particularmente de los sectores transables y la inseguridad y el crimen.

Esquema 2 El Nuevo Ciclo para el desarrollo, la inversión y el empleo

Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2013.

172

[203] Como ya se ha señalado, parte de los compromisos in-

cluidos en el Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento es la conformación del Consejo Nacional para el Crecimiento, compuesto por representantes del Gobierno de la república y de miembros prominentes del sector empresarial salvadoreño. En el seno del Consejo se discuten las diferentes iniciativas que conforman la estrategia del Nuevo Ciclo, en particular las relacionadas con el marco jurídico de promoción de inversiones y los proyectos estratégicos que son fundamentales para desencadenar un proceso sostenido de inversión privada. En efecto, uno de los aportes más importantes del Consejo Nacional para el Crecimiento ha sido contribuir al diseño y promoción de un conjunto de iniciativas legales elaboradas por el Gobierno de la república, destinadas a crear un nuevo marco legal e institucional para atraer inversiones productivas. A estas alturas ya han sido aprobadas por la Asamblea Legislativa tres de los anteproyectos presentados: las reformas a la Ley de Zonas Francas,56 que fueron elaboradas con la Cámara de la Industria Textil y Confección de El Salvador (CAMTEX); las reformas a la Ley de Servicios Internacionales, que busca desarrollar nuevos sectores dentro de los servicios a la exportación, y más recientemente, la Ley de Asocios Público Privados, que constituye una novedad en el país y que busca atraer inversión privada para desarrollar grandes proyectos productivos necesarios para mantener la competitividad del país y que el Estado Salvadoreño no tiene (ni tendrá en un futuro previsible) capacidad de financiar. 56. La reforma establece un esquema moderno de incentivos fiscales a las empresas, supeditados a la generación de empleo o inversión y otorgando mayores beneficios a aquellas que se instalen fuera del área metropolitana de San Salvador, con el fin de fomentar la desconcentración de la inversión y del desarrollo productivo del país y beneficiará a 240 empresas, que generan más de 74 000 empleos directos y contribuyen con cerca del 50 % de las exportaciones totales del país.

173

[204] Están pendientes de discusión y aprobación en la Asam-

blea Legislativa los anteproyectos siguientes: Ley de Contratos de Estabilidad Jurídica, que busca fomentar la inversión mediante el establecimiento de contratos que garantizan a los inversionistas el mantenimiento, por un período determinado, de las condiciones iniciales, sobre todo en los temas tributarios; la Ley de Firma Electrónica, que busca agilizar los trámites realizados por las instituciones gubernamentales y dar seguridad jurídica a las transacciones realizadas por medios electrónicos; la Ley de Garantías Mobiliarias, que tiene como propósito facilitar el acceso al crédito, especialmente para la micro y pequeña empresa; la Ley de Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa que contiene un marco general de apoyo a dicho sector y que los gobiernos anteriores no quisieron promover pese a que la Constitución política estableció desde 1983 la necesidad de contar con una ley para tal fin, y la Ley de Agilización de Trámites para el Sector Construcción, que ha sido elaborada con la Cámara Salvadoreña de la Construcción (CASALCO), y que como su nombre lo indica busca facilitar las inversiones en el sector construcción mediante la agilización de los trámites relacionados con los permisos de construcción. De esta manera, la presente administración está impulsando la reforma del marco legal e institucional más ambiciosa de las últimas décadas tendiente a crear un nuevo sistema de incentivos económicos que promueva la inversión y genere más y mejores empleos.

[205] De manera simultánea, el Gobierno de la república ha tra-

bajado intensamente en los últimos años en impulsar proyectos productivos estratégicos que involucran grandes inversiones públicas y privadas y cuya ejecución tomará entre cuatro y cinco años, es decir, son proyectos que tendrán que ser ejecutados por la presente administración y por la que asumirá el control del ejecutivo a partir del 1 de junio de 2014. Por su naturaleza 174

estratégica y por el monto de recursos que requieren, estos proyectos son sin duda proyectos nacionales y por tanto deberían contar con el apoyo de todos los sectores que conforman la sociedad salvadoreña. Esta gestión gubernamental procurará que dichos proyectos se concreticen en lo que falta de su mandato ya que considera que su realización es fundamental para desencadenar un proceso sostenido de inversión privada que rompa finalmente con el largo ciclo de bajo crecimiento, bajo empleo y bajos ingresos. [206] Algunos de los proyectos estratégicos fueron iniciados por

gobiernos anteriores, que fueron incapaces de concretizarlos o de darles el mantenimiento adecuado. La mayoría, sin embargo, son nuevos y se han generado durante la presente administración. Todos se encuentran en la etapa final de concreción y algunos de ellos incluso ya han iniciado. El primero de ellos es el proyecto del Puerto de la Unión Centroamericana, que se terminó de construir en diciembre de 2008, mediante un préstamo internacional, y que las administraciones anteriores fueron incapaces de operar o de concesionar. El Gobierno de la república heredó este activo en condiciones sumamente desfavorables; sin embargo ha asumido el reto de rescatarlo y de convertirlo en el eje central del desarrollo de la zona oriental del país. Por ello, en los últimos años ha trabajado en la preparación del proceso de concesión, que se espera culmine con éxito antes de que termine 2013.

[207] El segundo proyecto estratégico es la modernización, re-

habilitación y ampliación del Aeropuerto Internacional de El Salvador, que desde que inició operaciones en 1980, no recibió nunca un mantenimiento adecuado por parte de los gobiernos anteriores, pese a su importancia estratégica para el desarrollo del país. No es sino hasta la llegada de la presente administración que este activo ha recibido atención. A estas alturas ya se 175

encuentra todo listo para iniciar su modernización y rehabilitación, que implicará una inversión de alrededor de 70 millones de dólares. Además, en lo que resta de la presente gestión se trabajará en la estructuración de un proyecto de asocio públicoprivado que posibilite su ampliación y modernización. La meta del Gobierno de la república es que la ampliación del Aeropuerto Internacional de El Salvador sea el primer proyecto que se desarrolle bajo la figura de asocio público-privado. [208] El tercer proyecto es el relacionado con el sector energético,

que ya se ha mencionado, y consiste en la licitación de 350 MW de potencia que significará la inversión privada más grande en la historia reciente del país (alrededor de 900 millones de dólares). El desarrollo de este proyecto es fundamental para avanzar en el objetivo de modificar la matriz energética del país en favor de fuentes de energía más limpias y más barata así como para asegurar la oferta que se requiere para cubrir la mayor demanda futura. El primer proceso de licitación se declaró desierto y actualmente está en pleno desarrollo el segundo que avanza sin dificultades y que se espera culmine exitosamente antes de que termine 2013. [209] El cuarto proyecto es el desarrollo del nuevo Sistema In-

tegrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMS) que iniciará con la entrada en operación del primer tramo que va desde la Ciudad de Soyapango hasta los alrededores de Metrocentro en San Salvador y que involucra una inversión de alrededor de 100 millones de dólares entre fondos públicos y privados. En este proyecto el Gobierno participa en la construcción de la infraestructura física y empresarios privados participarán en la compra de los autobuses articulados y en el manejo del sistema. De acuerdo con la calendarización establecida, el nuevo sistema estará listo antes de que finalice la

176

presente administración y beneficiará a más de 500 000 personas que utilizan a diario el transporte público de pasajeros. Además contribuirá de forma significativa a reducir la contaminación ambiental, ya que posibilitará la introducción de buses modernos y eficientes y el retiro de más de 611 buses y microbuses que ya cumplieron su vida útil. [210] El quinto proyecto estratégico es el desarrollo de un even-

tual segundo compacto (Fomilenio II) con fondos no reembolsables provenientes de Estados Unidos a través de la Corporación de la Cuenta del Milenio (MCC por sus siglas en inglés). La finalización exitosa y a tiempo del primer compacto por parte de la presente administración y las buenas relaciones entre la administración Funes y la administración Obama posibilitaron que el país fuera elegible para el otorgamiento de un nuevo compacto. Desde que se confirmó la elegibilidad, los equipos técnicos del gobierno de El Salvador y los de la Corporación han estado trabajando en el desarrollo de la propuesta que diseñó originalmente el equipo salvadoreño y que la junta directiva de la conocerá para su aprobación en el mes de septiembre del presente año. El eventual Fomilenio II se desarrollará principalmente en la Franja Costero-Marina del país y busca convertirse en el factor detonante de un proceso sostenido de inversiones productivas privadas en dicho territorio. Sus componentes principales tienen que ver con la inversión en educación, la creación de infraestructura logística estratégica y el mejoramiento del clima de negocios, incluyendo la conformación de un fondo no reembolsable para apalancar inversiones privadas mediante la construcción de bienes públicos o semipúblicos.

[211] El sexto proyecto es el desarrollo de la Franja Costero-Ma-

rina, que es precisamente donde se encuentran los principales activos estratégicos del país como es el caso de los activos lo-

177

gísticos (puertos y aeropuerto), los activos productivos (allí se concentra alrededor del 50 % de las tierras del país), los activos turísticos (playa y montaña), los activos del mar y los activos medioambientales. Además, en dicha zona vive alrededor del 25 % de la población que por el abandono histórico al que ha sido sometido dicho territorio, se encuentra en condiciones de alta vulnerabilidad, pobreza y exclusión. De hecho, es la presente administración la primera en la historia del país que reconoce y valora las enormes potencialidades de la zona costera y que hace una apuesta estratégica para su desarrollo. Para ello se ha formulado una estrategia integral que incluye una importante movilización de recursos públicos destinados a construir la infraestructura física que requieren los sectores productivos para desarrollar sus proyectos de inversión. Como se detalla más adelante, en el último año de este gobierno se concretizarán proyectos productivos, sociales y de infraestructura que convertirán a la Franja Costero-Marina convertirse en uno de los principales territorios de desarrollo en el futuro. [212] Como puede apreciarse, durante la presente administra-

ción se ha avanzado sustantivamente en la promoción de las economías locales, en el fortalecimiento de nuevos agentes económicos y sociales y en la generación de condiciones que posibiliten el surgimiento de nuevos ejes de acumulación de capital. Si bien el impacto positivo de las acciones implementadas sólo se manifestará plenamente en el mediano plazo, es responsabilidad del Gobierno de la república concretizarlas en lo que resta de su gestión. Por ello es que se ha definido el año 2013 como un año crucial para el desarrollo futuro del país, ya que es precisamente en este período que se pretenden concretizar e iniciar la mayoría de los proyectos estratégicos que en conjunto significarán una inversión de más de 2500 millones de dólares en los próximos años. De esta manera, la presente administra-

178

ción cumplirá con la promesa de sentar las bases de un nuevo modelo económico y social y de iniciar un nuevo ciclo de crecimiento alto y sostenido.

Los cambios en la gestión de riesgos socioambientales y en la política ambiental

[213] El Salvador es considerado uno de los países más vulne-

rables del mundo en términos socioambientales; y a lo largo de la historia ha sufrido constantes y recurrentes eventos naturales que han causado destrucción y muerte (terremotos, tormentas y depresiones tropicales, entre otros). Sin embargo, ningún Gobierno había desarrollado políticas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la presente administración, y con el propósito de revertir la degradación ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático, se comenzó a incorporar de manera estratégica en el diseño e implementación de las políticas públicas la prevención integral de riesgos y la dimensión del medioambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la institucionalidad relacionada con las emergencias. Esto se comenzó a hacer a partir del segundo semestre de 2009. [214] El fortalecimiento y ampliación de la institucionalidad es-

tatal vinculada con el manejo de emergencias ha posibilitado salvar un mayor número de vidas humanas. Durante la presente administración se creó la Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad, se conformó el Comité Nacional de Reconstrucción y se ha fortalecido la Dirección General de Protección Civil, que ha incrementado su personal de 33 a 233, lo que ha permitido consolidar el Sistema Nacional de Protección Civil en todo el territorio nacional a través de una eficiente coordinación interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y después de las emergencias. Este Sistema cuenta en la ac179

tualidad con 14 Comisiones Departamentales, 262 Comisiones Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres. Este cambio institucional en la gestión integral de riesgos ha recibido el reconocimiento de Naciones Unidas en la atención de las emergencias, ya que el país ha superado los estándares internacionales en este campo, y se ha convertido en un ejemplo de buenas prácticas en el ámbito mundial. Con el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos a través del Comando Sur se está construyendo el Centro de Operaciones de Emergencia Nacional y 3 Oficinas Regionales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, que estarán ubicadas en Santa Ana, San Miguel y San Vicente, y que permitirá brindar un mejor servicio de prevención y atención a las emergencias. [215] Una de las iniciativas más exitosas de intervención en los

territorios para reducir los riesgos ha sido el desarrollo del Programa de Obras de Rehabilitación y Reconstrucción para la reducción de la vulnerabilidad de la Cuenca baja del río Lempa, que fue consensuado con las comunidades y la población organizada de la zona y significó una inversión de más de 25 millones de dólares. El programa incluyó reparación y rehabilitación de bordas; rehabilitación y reconstrucción de drenajes y desazolves; reparación de ecosistemas y limpieza de canales y gestión social, y fue el resultado del diálogo entre las comunidades, los gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales y una buena cantidad de instituciones gubernamentales. Como parte del programa se construyeron dos albergues permanentes en el municipio de Jiquilisco, departamento de Usulután, y el municipio de Tecoluca, departamento de San Vicente. Este modelo de gestión interinstitucional está siendo replicado para las cuencas de los ríos Paz, Castaño, Grande de San Miguel, Goascorán y Jiboa, que actualmente se encuentran en la fase de estudios para 180

determinar la intervención del Estado y la gestión de fondos que se requerirán. [216] Para apoyar en la reducción de riesgos ante amenazas natu-

rales el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales estableció un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas Naturales que funciona las 24 horas del día y los 365 días del año. Este centro vigila por medio de sofisticados equipos informáticos y con el apoyo de unos 600 observadores locales y más de 200 estaciones ubicadas en todo el país lluvias, niveles de ríos, susceptibilidad a inundaciones y deslizamientos, sismos, volcanes, oleaje y corrientes marinas. Se logró establecer una de las redes de monitoreo más completa de América Latina gracias a las siguientes acciones: Se triplicó el número de estaciones que monitorean lluvia de 34 estaciones en 2009 a 103, incluyendo una potente red de ocho radares meteorológicos, única en América Latina, que monitorea intensidades y trayectorias de lluvia en todo el territorio nacional y zonas fronterizas de Guatemala y Honduras; las estaciones para el monitoreo sísmico se duplicaron de 40 en 2009 a 80 en 2012, y se agregarán 16 más antes de junio de 2014, lo que permitirá estimar con mayor precisión la magnitud de los sismos y mejorará la información sobre el comportamiento local del suelo en diversas zonas del país ante esos eventos; se estableció una red de monitoreo oceanográfico, única en Centroamérica, con dos estaciones que miden el nivel del mar y dos que monitorean oleaje y corrientes; próximamente se instalará una estación adicional para medir el nivel del mar en La Libertad y dos cámaras vigilarán desde el centro de monitoreo las condiciones del mar en Acajutla y La Libertad; cinco cámaras controladas remotamente vigilan desde el Centro de Monitoreo del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales posibles erupciones en los volcanes de San Miguel, San Salvador, Santa Ana e Izalco. El Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas traslada de forma permanente informa181

ción al Sistema Nacional de Protección Civil a través de pantallas remotas que se encuentran instaladas en la Dirección de Protección Civil, las catorce gobernaciones departamentales, seis instituciones de gobierno y 88 municipalidades. [217] Se atendieron también de manera prioritaria problemas

de saneamiento ambiental largamente ignorados relacionados con el manejo de los desechos sólidos, la contaminación por materiales tóxicos abandonados y el funcionamiento de rastros municipales obsoletos e insalubres. Cuando inició su gestión la presente administración a mediados de 2009, el 85 % del negocio de residuos sólidos en el país pertenecía a una sola empresa, lo que se había traducido en costos desmedidos, que sumados a la deficiente distribución territorial de los rellenos, suponían un gasto insostenible en transporte y en servicios para muchas municipalidades. Con la implementación del Programa Nacional para el Manejo Integral se han construido once nuevas plantas de compostaje que ya están funcionando, lo que ha mejorado el manejo de los desechos sólidos en los municipios beneficiados a través del fortalecimiento de una cultura de separación, reducción y reciclaje. Además se entregó equipo de protección personal, básculas y otros materiales a 35 plantas de compostaje y rellenos sanitarios manuales en todo el país; se amplió la oferta de rellenos sanitarios mecanizados con un nuevo relleno construido en Chalatenango y dos más en Santa Ana y Ahuachapán. Se está apoyando a las Asociaciones Municipales que administrarán las instalaciones para lograr la sostenibilidad técnica y financiera del manejo de los nuevos rellenos. Además, se construyeron centros de acopio para llantas en desuso y se elaboraron lineamientos técnicos para la aprobación y funcionamiento de centros de acopio de materiales reciclables, llantas y residuos eléctricos y electrónicos.

182

[218] En lo relativo al grave problema de materiales tóxicos se

destruyeron 43 mil kilogramos de desechos de toxafeno que estuvieron abandonados por más de 10 años en San Miguel y se está brindando una respuesta integral a la contaminación por plomo en las instalaciones y alrededores de la ex fábrica Baterías de El Salvador, en Sitio del Niño. También se comenzó a atender el problema de insalubridad y obsolescencia de los rastros municipales Se mejoró el Rastro Municipal de La Libertad y se trabaja en el diseño de los nuevos rastros municipales de San Miguel, Acajutla y las Asociaciones de Municipios del Golfo de Fonseca y Los Nonualcos.

[219] Para restaurar las extensas zonas ambientalmente degra-

dadas en el país y mejorar las condiciones de vida de la población en las zonas rurales se formuló y se pusieron en marcha las acciones iniciales del Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes. Este programa propone una intervención integral de los paisajes y territorios a través de tres componentes: desarrollo de una agricultura resiliente al cambio climático, clima y amigable con la biodiversidad; desarrollo sinérgico de la infraestructura física y la infraestructura natural; y restauración y conservación inclusiva de ecosistemas críticos como manglares, humedales y bosques en las riberas de los ríos. [220] Otro cambio relevante es haber sacado de su marginalidad

a la gestión ambiental pública y haberle dado un claro rumbo estratégico que trascenderá la presente administración. Se cuenta finalmente con una Política Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una amplia consulta ciudadana y aprobada en Consejo de Ministros, que busca articular los esfuerzos del Estado, la ciudadanía y el empresariado para avanzar en dos grandes metas: revertir la degradación ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático. Se formuló asimis183

mo una Estrategia Nacional de Medio Ambiente integrada por cuatro estrategias nacionales —cambio climático, biodiversidad, recursos hídricos y saneamiento ambiental —que ofrecen orientaciones concretas para alcanzar esas metas. La Estrategia Nacional de Cambio Climático servirá de base para formular, sobre la base de una amplia consulta, el primer Plan Nacional de Cambio Climático requerido por la Ley del Medio Ambiente reformada en el último trimestre del 2012. Dicho Plan contendrá los programas prioritarios para: responder a las crecientes pérdidas y daños por el cambio climático; estructurar de manera más coherente las respuestas de adaptación al cambio climático en sectores prioritarios como agricultura, recursos hídricos, salud e infraestructura; y reducir el crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero del país bajo una lógica que permita alcanzar otros objetivos nacionales, sobre todo en el sector de agricultura, energía, transporte y desarrollo urbano. La Estrategia Nacional de Biodiversidad se enfoca en la recuperación de la biodiversidad más básica —la que existe en el suelo— y en tal sentido pone el acento en la transformación de la agricultura y ganadería que representan tres cuartas partes del uso del suelo en el país para reducir la vulnerabilidad del agro frente al cambio climático y a la vez reducir los impactos negativos del agro en otros sectores. La Estrategia Nacional de Recursos Hídricos ofrece orientaciones concretas para avanzar hacia la seguridad hídrica en el país. Se busca garantizar el derecho humano al agua, reducir los riesgos asociados a los excesos o escasez de agua, la descontaminación de cuerpos de agua, una asignación y uso eficiente del agua en la economía, y una gestión territorial para proteger un recurso que cada vez resulta más escaso y amenazado. Finalmente la Estrategia Nacional de Saneamiento Ambiental ofrece una hoja de ruta para seguir avanzando en mejorar la calidad ambiental en el país a través de procesos sostenidos de descontaminación, el manejo de residuos sólidos 184

y peligrosos, el tratamiento de aguas residuales y su reúso, así como en el saneamiento básico. [221] Se están sentando sólidas bases institucionales para una

gestión ambiental pública enérgica, articulada, inclusiva, responsable y transparente. Se fortaleció el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales como ente rector de la gestión ambiental. Su presupuesto de funcionamiento, sin tomar en cuenta su presupuesto de inversión, pasó de 7.1 millones de dólares en 2009 a 10.9 millones en 2013, un aumento de más del 50 %. Se restructuró el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES) para convertirlo en un importante instrumento de financiamiento de la Política Nacional de Medio Ambiente. Se creó el Comité Intersectorial de Financiamiento y Cambio Climático que está integrado por 18 instituciones del Gobierno Central, con el fin de integrar el tema de cambio climático en el país, analizar oportunidades de acceso a financiamiento y promover el desarrollo de capacidades en la materia. Se activaron instrumentos clave de la política ambiental como la declaratoria de Emergencia Ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica y las Directrices Ambientales para el ordenamiento territorial. La declaratoria de emergencia ambiental por contaminación por plomo en Sitio del Niño permitió dar respuesta a necesidades vitales a las comunidades afectadas, creándose un modelo de intervención integral y coordinado interinstitucionalmente para servir y atender a poblaciones en situaciones de emergencia ambiental. Como resultado de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de la actividad minero metálica se formuló un decreto que está siendo considerado por la Asamblea Legislativa que suspende todo proceso administrativo relacionado con ese tipo de exploración o explotación debido a que no existen condiciones seguras para que sean desarrolladas en el país, buscando proteger así los recursos naturales y la salud de toda la ciudadanía. La Evaluación 185

Ambiental Estratégica de la Estrategia para el Desarrollo de la Franja Costero Marina ofrece un conjunto de recomendaciones para asegurar el aprovechamiento sostenible e inclusivo de los importantes activos ambientales de esa zona sin comprometerlos y sin generar mayores riesgos. Se elaboraron las directrices ambientales para el ordenamiento del desarrollo en 28 municipios de la subregión del gran San Salvador y se están elaborando las correspondientes a toda la Franja Costero-Marina. [222] Para facilitar los procesos de inversión se han agilizado los

procesos relacionados con la obtención de permisos ambientales a la vez que se ha mejorado la calidad de dichos procesos para asegurar que cumplen con su finalidad, tal es proteger activos ambientales críticos y evitar la generación de mayores riesgos. En el período 2009‐2012 se redujeron los tiempos promedio de respuesta a solicitudes de formularios y de permisos ambientales en un 80 % (de 90 días a 18 días) y en un 50 % (de 120 días a 60 días) respectivamente, con lo cual se ha mejorado la atención a instituciones, empresas y ciudadanía en general, para la ejecución de proyectos en diferentes sectores.

[223] Por su importancia para alcanzar la seguridad hídrica en el

país merece una mención especial la formulación de un anteproyecto de Ley General de Aguas, el cual se entregó a la Asamblea Legislativa en Marzo de 2012. La Ley General de Aguas busca garantizar el derecho de nuestra población al agua potable y saneamiento, el eficiente aprovechamiento del agua en la agricultura, la industria y otros sectores, así como el buen manejo de las aguas residuales para prevenir la contaminación de este recurso tan vital. Anticipándose a la aprobación de la Ley General de Agua, y con un financiamiento de $20.8 millones del Fondo del Agua de España, el Miniasterio de Medio Ambiente y Recursos Naturales está elaborando los principales instrumentos que se requerirán

186

para la puesta en marcha de esa Ley, incluyendo la Política Nacional de Recursos Hídricos, el Plan Nacional Hídrico, el Sistema de Información Hídrica, el Observatorio del Agua, y planes de cuenca en zonas prioritarias que abarcan el 40 % del territorio del país. Se implementan asimismo acciones piloto en 2000 ha en microcuencas de cuencas prioritarias.

Los cambios en el ámbito de la seguridad y sus implicaciones para la democracia y el desarrollo

[224] La inseguridad y el crimen es uno de los problemas más

acuciantes que padece El Salvador y es una herencia que recibió la presente administración de los gobiernos anteriores, en cuyas gestiones se agravó y complejizó debido a la implementación de una política de seguridad sesgada e incompleta que se centró en la represión del delito y que se implementó sin estrategias para los distintos tipos de delito y con débiles acciones preventivas; sin considerar criterios territoriales. Además, dicha política nunca consideró seriamente otras dimensiones sustantivas del problema, especialmente la prevención y la modernización y fortalecimiento de las instituciones gubernamentales relacionadas con la seguridad. Tomando en cuenta esta situación, el Gobierno de la república ha efectuados cambios radicales en la política de seguridad ciudadana y de combate al crimen.

[225] Por una parte se ha reformulado la concepción y el alcance

de la política de seguridad incorporando la prevención y la modernización institucional como componentes fundamentales de dicha política. En la actualidad, la política de seguridad ciudadana es concebida como parte integrante de la seguridad humana e incluye los siguientes componentes: control y represión del delito; prevención social de la violencia y el delito; sanción, rehabilitación y reinserción laboral; reparación social del delito y aten187

ción a las víctimas; y reforma institucional y legal. Además, y en cumplimiento de la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, se han generado los insumos necesarios para implementar un Sistema Nacional de Datos, Estadísticas e Información y Violencia contra las Mujeres que proveerá la información necesaria sobre la situación de violencia contra las mujeres a fin de que se tomen las decisiones estratégicas para mejorar la seguridad desde la perspectiva de género. [226] Por una parte se ha reformulado la concepción y el alcance

de la política de seguridad, a partir de focalización territorial y la implementación de la estrategia Municipios Libres de Violencia, que busca construir una visión compartida entre el gobierno central, los gobiernos municipales, la sociedad civil organizada y las comunidades. En concreto, lo que se pretende es definir un marco de actuación concertado para la creación de oportunidades, rehabilitación y reinserción integral de la población en riesgo y en conflicto con la ley, para la prevención de la violencia. Actualmente 6 municipios han suscrito el Pacto por la Vida y por la Paz y se espera que 13 más lo firmen en el transcurso del año (para llegar a un total de 19), lo cual beneficiará a cerca de 8000 jóvenes (verificar ). Para fortalecer esta iniciativa, el Gobierno de la república destinará alrededor de 33 millones durante el presente año. Además se han promovido los Consejos Municipales de Prevención de la Violencia para apoyar la formulación y ejecución de los planes municipales de prevención social de la violencia. Hasta la fecha se han establecido 76 Consejos municipales. Además, se creado Programas para la Promoción de valores positivos, prácticas de convivencia ciudadana y cultura de Paz. [227] Asimismo, a partir del año 2012 se han desarrollado pro-

gramas que han contribuido a mejorar la convivencia en los municipios con mayores índices de violencia. El Plan Interinstitucio188

nal de Prevención y Protección Escolar ya incluye a 3000 jóvenes de 350 Centros Escolares capacitados en resolución alternativa de conflictos e instauración de 28 redes de Directores socios del programa. Otro programa es el de Formación en Protección Civil y Cultura de Paz en el cual 500 Jóvenes en riesgo han sido formados en las áreas de Protección Civil; Capacitación Técnica Vocacional; Cultura de Paz; Arte, Cultura y Deporte. Asimismo se ha establecido el Pacto por la Seguridad y el Empleo en la zona Metropolitana de San salvador. [228] También ha tenido lugar un cambio sustantivo en cuanto

al diagnóstico del problema ya que a diferencia de los gobiernos anteriores que consideraban que la inseguridad, la violencia y el crimen era un problema fundamentalmente nacional, la presente administración parte del hecho de que dichos problemas tienen una dimensión internacional y regional y que por tanto, su erradicación definitiva involucra la participación de los actores internacionales, regionales y nacionales con base en el principio de la corresponsabilidad. La presente administración elaboró un Plan de Seguridad Pública fundamentado tanto en el trabajo conjunto en el ámbito centroamericano como en el que se tiene con México, Colombia y Estados Unidos para hacer frente al narcotráfico. Y en lo interno se inició un proceso de fortalecimiento del aparato de prevención y represión del delito y de depuración de las instituciones, esencialmente de la Policía Nacional Civil y la Dirección General de Centros Penales, para remover de las mismas a elementos corrompidos por las organizaciones criminales. En esta misma área, se ha iniciado un proceso de modernización del sistema penitenciario en el país. Para ello, se ha implementado un sistema de información penitenciario que permite el control administrativo de los reclusos, incluyendo la supervisión del cumplimiento de plazos de sus respectivas penas. 189

[229] Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisión toma-

da por el Presidente Funes en sumar a la Fuerza Armada ―en colaboración de la PNC― a la lucha contra el crimen organizado. Unos 7000 efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y protección a cada vez más zonas en todo el territorio nacional. Se aumentó el número de vehículos, de sistemas y aparatos de comunicación, se mejoró el ingreso de los agentes y sus condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento significativo que ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de tres años de labor, son visibles y el Plan está dando los frutos esperados, aunque todavía queda mucho por hacer.

[230] En materia penitenciaria también se han logrado avances

notables. Se ha impulsado el programa “Yo Cambio” que cuenta con los siguientes componentes: Granjas Penitenciarias, Apoyo a la Comunidad, Pintando la Libertad, Trabajo Penitenciario y Cooperativas de Solidaridad. Además, se desarrollan diferentes acciones relacionadas a los Programa de Seguridad Tecnológica y al Programa de Fortalecimiento de la Escuela Penitenciaria. Para mejorar los procesos de rehabilitación se han creado dos granjas penitenciarias, otra en proceso de gestión y una de rehabilitación juvenil pronta a ser inaugurada. Estas infraestructuras representan un viraje total en el proceso de rehabilitación impulsado en el país. [231] Las acciones anteriores han generado resultados positivos.

Por ejemplo, los homicidios se han reducido en más de un 50 % pasando de un promedio diario de entre 12 y 14 homicidios en el 2011 a 7 homicidios diarios en el año 2012. De acuerdo a comparaciones internacionales, San Salvador pasó de ser la tercera ciudad más violenta del mundo a la número veinte. 190

Cuadro 25 El Salvador, número de homicidios, 2009-2013

No.

DEPARTAMENTO

2009

2010

2011

2012

2013 (Contabilizado hasta el mes de Marzo)

San Salvador

1487

1350

1450

745

158

La Libertad

647

579

525

274

Sonsonate

460

404

293

233

Santa Ana

468

392

504

257

San Miguel

331

290

447

192

La Paz

157

190

221

156

Ahuchapán

158

151

111

Cuscatlan

105

121

141

Cabañas

164

Usulutan

162

139

171

148

La Union

122

121

129

San Vicente

108

138

Morazan

Chalatenango

Totales

4382

4006

4371

2576

557

Fuente: Mesa Técnica constituida por Instituto de Medicina Legal, Policía Nacional Civil, Fiscalía General de la República

191

Parte cuatro

La agenda prioritaria del último año de gestión gubernamental

[232] El Gobierno de la república ha completado el cuarto año de

mandato. A lo largo de su gestión y pese a todas las dificultades encontradas, no ha renunciado ni un solo momento a impulsar un proceso de cambio estructural e institucional que permita, en el mediano plazo, la construcción de una sociedad más democrática y más justa y de una economía más productiva, eficiente competitiva y equitativa. El último año de gobierno no será la excepción. En los próximos doce meses se enfrentará el enorme desafío de consolidar los cambios que ya se han realizado, de profundizar y completar aquellos que aún están en desarrollo y de iniciar algunos que hasta ahora no ha sido posible concretizar. La situación es más compleja si se considera que la gestión gubernamental del último año se desarrollará en medio de una contienda electoral que se anticipa intensa y polarizada, en donde los sectores conservadores y la oposición política tratarán de desprestigiar y deslegitimar el proceso de cambio y evitar que continúe y se consolide.

[233] Es por ello que se ha definido una agenda prioritaria que

guiará la acción gubernamental hasta el último día del mandato y que permitirá profundizar y consolidar el proceso de cambios iniciado hace cuatro años. El Gobierno de la república está plenamente consciente de que es necesario asegurar la continuidad 195

del proceso de cambios después del 1 de junio del 2014 ya que es la única manera de generar un proceso acumulativo que posibilite en el mediano plazo la construcción de un mejor El Salvador. Por eso la agenda prioritaria que a continuación se presenta incluye todos aquellos temas que por su importancia estratégica para el desarrollo del país son de carácter nacional y por tanto tienen que tratarse desde una perspectiva de Estado y no de gobierno. Se espera entonces contar con el apoyo decidido de los sectores democráticos, progresistas y revolucionarios que aspiran a la construcción de una sociedad más democrática, justa, inclusiva y solidaria, así como con el acompañamiento solidario de la comunidad internacional en la ejecución efectiva de la agenda prioritaria. [234] La agenda prioritaria que se propone desarrollar el Go-

bierno de la república en el último año de su mandato es la siguiente:

a) La continuación de la implementación de la política de seguridad ciudadana, haciendo énfasis en el componente de prevención, particularmente en todo lo relacionado con la creación de oportunidades laborales y educativas para los jóvenes, sin descuidar el combate frontal al crimen organizado. Además se continuará con la ejecución del programa Municipios libres de Violencia en estrecha colaboración con los gobiernos municipales. En concordancia con el plan de acción en el área de seguridad del Asocio para el Crecimiento, se dará prioridad a la lucha contra las extorsiones, delito que afecta la economía de muchas familias salvadoreñas y que ejerce una presión importante sobre los costos de las empresas, sobre todo de las pequeñas y medianas. De manera simultánea, se intensificarán los cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre todo en lo relacionado con 196

la modernización, la profesionalización y el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil, la coordinación de las distintas agencias de inteligencia, la coordinación interinstitucional en lo referente a la prevención de la violencia, la ampliación y modernización del sistema carcelario y la depuración continua de las distintas instituciones del sector de seguridad. Además se fortalecerán las estrategias y acciones para prevenir y erradicar la violencia de género hacia las mujeres desde un abordaje interinstitucional. b) La concreción de los proyectos productivos estratégicos que posibilitarán romper con el circulo vicioso de bajo crecimiento que padece el país desde hace un cuarto de siglo y que contribuirán a sentar las bases del nuevo modelo económico y social al posibilitar la generación de nuevos ejes de acumulación dinámicos y competitivos. Los proyectos que recibirán la máxima prioridad son los siguientes: la concesión del Puerto de La Unión Centroamericana; la modernización, rehabilitación y ampliación del Aeropuerto Internacional de El Salvador; la licitación de los 350 MW de energía; la construcción y finalización del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano (SITRAMSS); la finalización del proceso de elaboración y presentación de la propuesta del segundo compacto (Fomilenio II) y el montaje de la institucionalidad que eventualmente ejecutará el proyecto una vez sea aprobado por Estados Unidos; la implementación de la estrategia de desarrollo de la Franja Costero-Marina, que incluye la finalización de la negociación exitosa de operaciones de préstamo actualmente en marcha y su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa para la realización de los siguientes proyectos: la ampliación a cuatro carriles de la carretera Zaragoza-La Libertad y la construcción del By-pass de La Libertad; la ampliación a cuatro carriles del tramo de la carretera panamericana San Vicente-San Miguel 197

y la construcción del By-pass de San Miguel; la construcción de muelles y carreteras secundarias en puntos estratégicos de la zona costera y el desarrollo de un programa de fomento productivo y de turismo que beneficiará a los productores y productoras, al sector cooperativo y a las micro, pequeñas y medianas empresas que operan en esa región. El gobierno pondrá especial énfasis en que el desarrollo de estos proyectos se articule de forma adecuada y efectiva con el desarrollo económico local de los territorios, y en particular generen oportunidades de empleo a la población de los territorios. c) La estructuración de al menos dos proyectos a ser desarrollados bajo la modalidad de asocios público privados, incluyendo la ampliación del aeropuerto internacional de El Salvador y un proyecto de energía renovable (parque eólico) de Metapán. d) La construcción plena del nuevo marco legal e institucional de fomento de la inversión privada nacional e internacional, lo cual supone seguir realizando esfuerzos para la pronta aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de las siguientes leyes: Ley de Contratos de Seguridad Jurídica, Ley de Agilización de Trámites del Sector Construcción, Ley de Garantías Mobiliarias, Ley de Fomento a las Micro y Pequeñas Empresas y Ley de Firma Electrónica. e) El aceleramiento de la ejecución de los proyectos de inversión pública que ya cuenta con financiamiento, incluyendo la finalización del hospital de maternidad, el equipamiento de 30 hospitales de la Red Nacional Hospitalaria; el programa de mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios para 5479 familias, la carretera CA-03 tramo 2: a Nueva Concepción Chalatenango, ruta CA03w tramo: ca04n (Desvío 198

Amayo)-Chalatenango; reconstrucción del Puente sobre el Rio Acahuapa en San Vicente y Puente San Antonio en La Libertad; el tratamiento de aguas negras en Municipio de Nuevo Cuscatlán, la ampliación Ciudad Mujer con construcción de dos sedes en los departamentos de San Miguel y Morazán, entre otros. f) El fortalecimiento del Plan de Agricultura Familiar PAF, ampliando la cobertura del Programa Presidencial de Entrega de Paquetes Agrícolas, gracias a la mejora del padrón de registro de productores, atendiendo además con asistencia técnica integral a las familias productoras con potencial de generación de excedentes. También se fortalecerán las capacidades de producción lechera a través de la construcción de cuatro plantas lácteas en diferentes zonas del país, que mejorarán el abastecimiento del “Programa Vasos de Leche”; se finalizará la construcción de la planta para acondicionamiento de granos y semillas del Centro Nacional de Tecnologia Agropecuaria y Forestal para mejorar la producción nacional de grano y semilla certificada de maíz y mejorada de frijol; se ampliará el área de cultivo de riego mediante la rehabilitación de los Distritos de Riego de Lempa Acahuapa y Zapotitán y la creación del Fondo competitivo para incentivar la utilización de riego mediante la entrega de un “bono” a los agricultores de las diferentes cadenas productivas del PAF, con lo que se espera incrementar el área de riego en al menos 3 700 manzanas. Así mismo se fortalecerá la investigación para la generación de nuevas variedades mejoradas y semillas híbridas de granos básicos de mayor productividad y adaptados a las condiciones adversas que implica el Cambio Climático, así como se consolidará el Parque Científico Tecnológico, con el objeto de mejorar la capacidad del país para innovar y transferir tecnología agropecuaria. 199

g) La consolidación y la institucionalización del Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluirá la promulgación de una ley de desarrollo social. h) La profundización de la reforma de la educación, con énfasis en la calidad, en la innovación y en el mejoramiento de la infraestructura educativa, a través de la expansión del modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP), y la institucionalización del Programa de Paquetes Escolares, como ya se ha hecho con el Programa Vaso de Leche. En esta dirección se implementará con fuerza la nueva política de innovación, ciencia y tecnología. i) La profundización de la reforma fiscal mediante la búsqueda de un acuerdo nacional que haga énfasis en l sostenibilidad del sistema en el mediano y largo plazo. j) La ampliación del programa Territorios de Progreso para el desarrollo e implementación de la estrategia de la Franja Costero-Marina. k) La continuación del apoyo técnico, financiero e institucional a las micro, pequeñas y medianas empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres productoras. En los próximos doce meses el Gobierno de la república hará todo lo que esté a su alcance para fortalecer a estos sectores, incluyendo programas de apoyo específicos que permitan convertirlos en verdaderos agentes del desarrollo económico y social, en particular del programa CrecES MIPYME, donde, en conformidad con los compromisos presidenciales, se incentivará mediante instrumentos y acciones específicas el apoyo prioritario a las mujeres micro, pequeñas y medianas empresarias. 200

l) La realización de gestiones ante la Asamblea Legislativa para la aprobación de la Ley de Reconocimiento a los Veteranos de Guerra del Histórico Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional. m)El lanzamiento de nuevas rutas turísticas como la segunda fase de la Ruta Monseñor Romero (municipios de San Miguel y Usulután), el fortalecimiento de la Ruta Náhuat Pipil; del Tour de las Olas, enfocado en la oferta de sol y playa; Tour de Islas del Golfo de Fonseca que incluyen pesca artesanal, pesca nocturna, snorkel, tubbing, avistamiento de aves, bosque salado / salineras. Así mismo se desarrollarán acciones de generación de condiciones para el turismo médico. n) La restructuración del Consejo Económico y Social y su consolidación como espacio permanente de diálogo y concertación sobre las políticas públicas, con el objetivo de promover mayor representatividad de los distintos sectores y asegurar además la participación equitativa de las visiones de mujeres y hombres. ñ) La presentación de la Ley de Creación del Instituto Nacional de Estadísticas como ente autónomo y rector de las estadísticas nacionales, así como la puesta en marcha del Sistema Nacional de Estadísticas e Indicadores de Género como parte integrante del mismo. o) La promoción e impulso de nuevas reformas políticas que fortalezcan la gobernabilidad democrática, el sistema democrático y consoliden el Estado social de derecho. Con este propósito se elaborarán y se impulsarán propuestas de reforma para asegurar la despartidización del Tribunal Supremo Electoral y de otros órganos del Estado. Además, se contribuirá a 201

acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de los salvadoreños en el exterior y se continuará promoviendo la independencia de poderes del Estado y la participación activa de la sociedad civil en la definición e implementación de políticas públicas. De esta manera se iniciará la implementación de la Política de Participación Ciudadana en el Órgano Ejecutivo y se elaborará de forma participativa una propuesta de Ley de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. p) La ampliación de la participación y el acceso de las mujeres a las oportunidades, servicios y recursos derivados de las políticas y programas gubernamentales, así como de las estrategias y acciones nacionales para reducir las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres en todos los ámbitos. Los esfuerzos se centrarán principalmente en ampliar las acciones para facilitar el acceso de las mujeres a los servicios de desarrollo empresarial, en particular en el marco de CRECES Mypime, al crédito productivo y a la titularización de tierras, avanzando en la institucionalización de mecanismos que erradiquen la discriminación tanto directa como indirecta y promuevan el empoderamiento económico de las mujeres. q) El fortalecimiento de las habilidades y capacidades institucionales para la transversalización del enfoque de género, mediante la puesta en marcha del Sistema Nacional de Igualdad Sustantiva, coordinado por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, para lo cual, entre otras, todas las instituciones del ejecutivo deberán asegurar durante este próximo año la institucionalización de unidades o áreas especializadas de género e igualdad, así como promoverán la paridad de género en todos los espacios y mecanismos de participación ciudadana que desarrollen en el marco de sus funciones, y en 202

particular en aquellos espacios de carácter nacional, como el Consejo Económico y Social. r) La profundización de la reforma del Estado mediante la implementación gradual del Sistema Nacional de Planificación. Además se priorizará la creación y consolidación de los espacios institucionales que aseguren la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos y se impulsará la Ley de la Función Pública que busca modernizar la administración pública y asegurar la estabilidad laboral de los servidores públicos. Como parte de la reforma del Estado se profundizará la lucha contra la corrupción y la impunidad. s) La profundización y fortalecimiento de las relaciones políticas, económicas y comerciales con los países de Centroamérica, América Latina y los países emergentes. Además se profundizarán las relaciones económicas y comerciales con Europa mediante la entrada en vigencia del Tratado de Cooperación con la Unión Europea.

203

La impresión de El camino del CAMBIO en El Salvador. Los legados de cuatro años de gestión finalizó a los 31 días del mes de julio de 2013 en Impresos Múltiples, San Salvador, El Salvador. En su composición se usaron tipos Palatino, Linotype 12/16, 10/13; Frutiger LT 9/12, 10/13 y Vegur 19/21 pts. Para la impresión de los interiores se usó papel Ledger de 24 g; y para los forros, cartulina foldcote c-14 laminada mate. La edición consta de 5000 ejemplares.

GOBIERNO DE EL SALVADOR

l final se concluyó que el principal legado que el gobierno del presidente Funes podría dejarle al país no era la transformación total de la sociedad, sino otro más modesto, pero fundamental en términos históricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modificar por primera vez en la historia del país la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo económico y social.