Page 1

Strategi för växtskyddsmedel – Förslag till en arbetsmetod

Rapport 2011:38

Jordbruks- och trädgårdsnäringen behöver en strategi för att hantera situationer där växtskyddsmedel försvinner. Då kan riskerna för försämrad lönsamhet motverkas.

Det är svårt att förutsäga förändringar i tillgången på växtskyddsmedel. En risk- och konsekvensanalys som utgår från grödan identifierar allvarliga växtskyddsproblem och hur de kan hanteras.

Alla berörda aktörer måste samverka i arbetet med strategin. En rad olika åtgärder krävs för ett effektivt och hållbart växtskydd. Med kunskap, dialog och förankring får åtgärderna effekt

01


Omslagsbild: Rapsbagge (Meligethes aeneus) i blomma pĂĽ raps. Foto: Louis Vimarlund.


Strategi för växtskyddsmedel Förslag till en arbetsmetod

Rapporten beskriver en strategi för att hantera situationer där växtskyddsmedel försvinner. Svårigheter att få information om förändringar i tillgången på växtskyddsmedel diskuteras inledningsvis. Med en risk- och konsekvensanalys identifieras allvarliga växtskyddsproblem och olika möjligheter att hantera dem. Därefter följer förslag till organisation och finansiering. Behov av att kommunicera med alla berörda aktörer betonas särskilt, liksom behovet av att följa andra länders arbete. I rapporten finns också en översiktlig beskrivning av de åtgärder som blir resultatet av strategin.

Analysenheten December 2011 Författare Peter Bergkvist Anders Emmerman Magnus Franzen Göran Gustafsson Karin Jahr Sanja Manduric Sara Ragnarsson Torben Söderberg Christina Winter


Sweden’s pesticide strategy Proposed approach

Proposal for a Swedish pesticide strategy

This report describes a strategy for dealing with situations in which pesticides are phased out. The report begins with a discussion of the difficulty in obtaining information about future availability of pesticides. This is followed by an analysis of risks and consequences identifying serious plant protection problems as well as various ways of dealing with them. After that, the report lays out a proposal about organization and financing. Particular emphasis is placed on the need for good communication with all actors involved, as well as on the importance of keeping up to date with the work of other countries. The report also contains a brief description of actions that implementation of the strategy would entail.

Authors Peter Bergkvist Anders Emmerman Magnus Franzen Göran Gustafsson Karin Jahr Sanja Manduric Sara Ragnarsson Torben Söderberg Christina Winter


Sammanfattning Regeringen har bett Jordbruksverket att utarbeta en strategi för växtskyddsmedel. En strategi som förbereder jordbruks- och trädgårdsnäringen inför att växtskyddsmedel försvinner. Strategin ska identifiera allvarliga växtskyddsproblem samt medel och metoder som är alternativ till kemiska växtskyddsmedel. Behovet av utveckling ska också belysas. Syftet är att behålla förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion. Olika källor kan bidra med information om vilka växtskyddsmedel som riskerar att försvinna. EU:s gemensamma arbetsprogram, den nationella godkännandeprocessen, och företag som marknadsför växtskyddsmedel är några exempel. Ingen av dessa källor ger tillräcklig framförhållning. Utredningen föreslår en strategi, som bygger på en risk- och konsekvensanalys för varje gröda. Analysen identifierar allvarliga växtskyddsproblem och de möjligheter som finns att hantera dem. Detta ger strategin en del av den önskvärda framförhållningen. Risk- och konsekvensanalysen är en samlad bedömning av • växtskyddsproblemens utbredning, hur ofta de uppträder och hur stor skadan blir. tillgången på kemiska växtskyddsmedel idag och förväntade • förändringar på kort sikt, 1–5 år. • andra metoder och medel som kan begränsa skadorna. Vi har testat risk- och konsekvensanalysen på tre modellgrödor: oljeväxter, kepalök och äpple. Utredningen föreslår insatser som underlättar arbetet med strategin och förbättrar framförhållningen. Jordbruksverket bör bli ansvarig för arbetet, men samverkan med alla berörda krävs för att nå resultat. Det behövs rutiner som gör att informationen, om den framtida tillgången på växtskyddsmedel, så tidigt som möjligt kommer in till strategiarbetet. Genom samverkan med rådgivning och odlarorganisationer får strategin en god bild av växtskyddssituationen ute i odlingen. Informationsutbyte och samarbete med andra länder behöver etableras. Efterhand kommer strategiarbetet att identifiera en rad åtgärder för ett fortsatt effektivt och hållbart växtskydd. Andra kemiska växtskyddsmedel behövs för att ersätta de medel som nu fasas ut på grund av sina oacceptabla risker för miljö och hälsa. Medel och metoder som är alternativ till kemiska medel måste utvecklas.


Innehåll 1

Inledning. ......................................................................................................... 1

1.1

Syfte. ............................................................................................................ 1

1.2

Bakgrund till utredningen. ...................................................................... 1

1.3

Omfattning och avgränsning. .................................................................. 5

1.4

Definitioner av använda begrepp. ........................................................... 6

1.5

Metod och källor för utredningen. ......................................................... 7

1.6

Alternativ till kemisk bekämpning – generellt ...................................... 9

2

Godkännande av växtskyddsmedel .............................................................. 15

2.1

Före EU-medlemskapet 1995. ............................................................... 15

2.2

EU:s arbetsprogram för verksamma ämnen 1995–2008. .................. 16

2.3

Ländernas prövning av produktgodkännanden. ................................ 16

2.4

Nya EU-regler med högre krav på miljö- och hälsoskydd. ............... 17

2.5

Erfarenheter av tidigare strategier – exemplet Stomp. ....................... 18

2.6

Möjligheter att förutsäga utgången av godkännandeprocessen. ....... 19

3

Risk- och konsekvensanalys.......................................................................... 24

3.1

Betydelsefulla skadegörare och ogräs. .................................................. 26

3.2

Tillgången på växtskyddsmedel inom 1–5 år ...................................... 29

3.3

Alternativ till kemiska växtskyddsmedel ............................................. 30

3.4

Risker för odlingen. ................................................................................ 31

3.5

Biologiska konsekvenser ........................................................................ 31

3.6

Ekonomiska konsekvenser ..................................................................... 35

3.7

Behov av utveckling. ............................................................................... 37

3.8

Konsekvenser för landsbygden och förädlingsindustrin. .................. 38

3.9

Hur gör viktiga konkurrentländer?...................................................... 39


4

Åtgärder. ......................................................................................................... 39

4.1

Åtgärder för ett hållbart växtskydd i den enskilda grödan. ............... 40

4.2

Övergripande förutsättningar för växtskyddet ................................... 42

5

Utredningens förslag. .................................................................................... 45

5.1

Förutsättningar för arbetet med strategin. ........................................... 45

5.2

Organisation och ansvar ........................................................................ 49

5.3

Resursbehov. ............................................................................................ 53

6

Bilagor........................................................................................... separat pdf


1

Inledning

1.1 Syfte Syftet med utredningen är att presentera en strategi som minskar konsekvenserna av att växtskyddsmedel fasas ut från marknaden. Genom att förutse växtskyddsproblemen och föreslå åtgärder bidrar strategin till att behålla förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion.

1.2 Bakgrund till utredningen 1.2.1

Uppdraget

I regleringsbrevet för 2011 gav regeringen Jordbruksverket i uppgift att utarbeta en strategi för växtskyddsmedel. Texten i regleringsbrevet var Jordbruksverket får i uppdrag att efter samråd med Kemikalieinspektionen utarbeta en strategi för hur jordbruks- och trädgårdsnäringen i framtiden kan vara förberedd när växtskyddsmedel fasas ut från marknaden, bl.a. genom att alternativa växtskyddsmedel eller metoder finns tillgängliga. Syftet med strategin är att bibehålla förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion. Strategin ska ge möjligheter att kontinuerligt fånga upp indikationer och tidiga signaler om situationen på marknaden med bland annat hjälp av EU:s gemensamma arbetsprogram och den nationella godkännandeprocessen för växtskyddsmedel. Strategin ska även kunna bidra till att bedöma hur allvarlig en situation är för jordbruksoch trädgårdsnäringen, vilka alternativa medel och metoder som finns samt visa på utvecklingsbehov. Strategin ska utarbetas i dialog med näringen och berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) senast den 1 december 2011.

1.2.2

Växtskyddssituationen idag och förväntad utveckling

Jordbruksverket har tidigare bedömt att priserna på vegetabilier kommer att stabiliseras på en högre nivå än fram till 2007 (Rapport 2008:141). Orsakerna är främst stark efterfrågan på vegetabilier både för användning som livsmedel och som råvara för industri- och energiproduktion. Höga priser gör växtskyddsåtgärder lönsamma. De relativt sett höga priserna på spannmål och oljeväxter, bedöms leda till att dessa grödor ökar på bekostnad av till exempel vallodling och andra grödor där användningen av kemiska växtskyddsmedel är lägre. Sammantaget leder det till en ökad användning av växtskyddsmedel. Enligt samma rapport kommer tillgången på kemiska växtskyddsmedel att minska på grund av pågående prövningar av växtskyddsmedel i EU och Sverige. Samtidigt utnyttjas de kvarvarande växtskyddsmedlen mer och det ökar risken för resistens hos skadegörare och ogräs. Möjligheter att hantera växtskyddsproblemen blir färre eller försvinner. 1

Hållbar användning av växtskyddsmedel. Förslag till handlingsprogram. Rapport 2008:14 Jordbruksverket

1

1


Under 2008 analyserade Jordbruksverket effekterna av förslaget till förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden inom EU. (Rapporten är inte publicerad men den finns tillgänglig på Jordbruksverkets webbplats som ett utkast). Ett begränsat antal grödor: höstvete, vårkorn, oljeväxter, potatis, lök och morötter, analyserades. Underlag för analysen var slutsatserna från Kemikalieinspektionen och Pesticides Safety Directorate (PSD)2om hur förslaget till ny lagstiftning skulle komma att påverka tillgången på verksamma ämnen. Analysen ger ingen heltäckande bild av hur den svenska odlingen påverkas. Men högre kostnader för bekämpning, lägre skördar, förluster på grund av sämre kvalitet och problem med resistens mot kvarvarande växtskyddsmedel är några av de mer allvarliga konsekvenserna som beskrivs. I avsnitt 1.5.3 finns mer om utredningens slutsatser. Regleringen på EU-nivå av verksamma ämnen har inneburit en omfattande utfasning av växtskyddsmedel som främst har berört södra och centrala Europa (se kap. 2.2) och som kan innebära problem för odlingen i dessa länder. Under vissa förutsättningar kan den omfattande utfasningen även ge upphov till konkurrensfördelar. För svensk del öppnas till exempel möjligheter att utnyttja det försprång vi har att bedriva odling utan flera av de växtskyddsmedel som är aktuella för utfasning. För närvarande finns dock skillnader i tillämpningen av bestämmelserna mellan länderna, som kan försena den harmonisering utsläppandereglerna bland annat syftar till. Om odlingen av en gröda upphör på grund av växtskyddsproblemen som inte går att lösa så påverkar det inte bara odlingen utan även företagande, sysselsättning och utveckling på landsbygden. Hur de företag som marknadsför kemiska växtskyddsmedel satsar på den svenska marknaden påverkar också tillgången på växtskyddsmedel. Ett lågt intresse för satsningar i Sverige kan i förlängningen innebära nackdelar för odlingen jämfört med övriga EU-länder. I Sverige pågår redan idag ett organiserat arbete för att lösa problemet med brist på växtskyddsmedel. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har sedan 2007 ett utvecklingsprojekt vars syfte är att öka tillgången på växtskyddsmedel för grödor som odlas i mindre omfattning och för mindre användningsområden. Projektet finansieras via återförda miljöskatter. Arbetet har fram till och med 2010 resulterat i en rad ansökningar om off label-godkännanden och dispenser. Under åren 2007–2010 har 19 off label-godkännanden sökts, av dessa har 15 beviljats. Fyra dispenser har sökts varav alla har beviljats. Inom EU startade arbetet med mindre användningsområden i början av 2000-talet. Bakgrunden var oron för minskad tillgång på växtskyddsmedel dels när godkännandena omprövas, dels på grund av försämrad lönsamhet i försäljningsledet. Efter ett initiativ från EU-kommissionen via DG SANCO, bildades en Europeisk styrgrupp för små användningsområden. Efter några års uppehåll startade arbetet upp igen hösten 2010. Till gruppen knöts en teknisk arbetsgrupp för små användningsområden där Sverige är representerade. Styrgruppens uppgift är att samordna arbetet i den tekniska arbetsgruppen och ansvara för frågor som rör arbetets genomförande, finansiering och strategiska frågor. 2

Pesticides Safety Directorate, Storbritannien, ansvarade tidigare för utvärdering och registrering av växtskyddsmedel. Detta ansvar ligger numera på Chemicals Regulation Directorate (CRD). www.pesticides.gov.uk/home.asp

1

2


Styrgruppens arbete gör det möjligt för den tekniska arbetsgruppen att koncentrera sig på de vetenskapliga och odlingstekniska problemen och att hitta lösningar på dessa. De viktigaste uppgifterna för den tekniska arbetsgruppen är

• • • • •

1.2.3

att samordna medlemsstaternas försöksprogram kring resthalter, effektivitet och selektivitet. diskutera och föreslå samordnad forskning som kan finansieras av EU. följa utvecklingen av alternativ inom viktiga användningsområden. kontakta de större växtskyddsföretagen för att uppmuntra till stöd för små användningsområden. rapportera till styrgruppen och kommissionen.

Miljömålet Giftfri miljö

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta mål, generationsmålet, är ett inriktningsmål för miljöpolitiken som är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. De olika delarna kommer att ingå som kriterier när man bedömer förutsättningarna att nå ett miljökvalitetsmål. De sexton nationella miljökvalitetsmålen är formulerade utifrån den miljöpåverkan som naturen tål och de beskriver det tillstånd för miljön som arbetet ska leda till. Riksdagen har beslutat att etappmål ska tas fram. De är steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet och ersätter de tidigare delmålen. Förslag till etappmål finns men de är ännu inte beslutade. Etappmålen måste vara en av utgångspunkterna för arbetet med en strategi för växtskyddsmedel. Giftfri miljö är det miljökvalitetsmål som har en direkt koppling till användningen av växtskyddsmedel. Målet innebär bland annat att • förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller har utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. • halterna av naturfrämmande ämnen ska vara nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen försumbar. Av de nuvarande delmålen är det främst delmål 3 och 4, se nedan, som berör användningen av växtskyddsmedel. De övriga delmålen är i huvudsak redan uppfyllda eller så berör de inte växtskyddsmedlen.

1.2.3.1 Utfasning av farliga ämnen delmål 3 2007/2010 Enligt riksdagens beslut från 2005 gäller följande för utfasning av farliga ämnen: Nyproducerade varor, ska så långt det är möjligt, vara fria från • nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande. • nya ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast 2007. • övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen, samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år 2010 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet. • övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium och bly, senast år 2010. 1

3


Dessa ämnen ska inte heller användas i produktionsprocesser, om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada.

1.2.3.2 Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier delmål 4 2010 Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen ska minska fortlöpande fram till år 2010. Berörda myndigheter fastställer indikatorer och nyckeltal för att mäta minskningen. Förekomsten och användningen av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material ska också minska under samma tid. I rapporten Etappmål i miljömålssystemet, SOU 2011:34 ges förslag på nya etappmål, bland annat rörande farliga ämnen. Utredningen konstaterar att farliga ämnen i första hand berör miljökvalitetsmålet Giftfri miljö men att det finns kopplingar till andra miljökvalitetsmål. Bedömningen är att det, med nuvarande situation, är mycket svårt att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generation. Därför behövs det insatser på kortare och längre sikt för att minska riskerna med farliga ämnen. Miljömålsberedningen föreslår följande etappmål för farliga ämnen • etappmål om särskilt farliga ämnen • etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper • etappmål om information om farliga ämnen i varor. Förslagen kan, om de antas, också komma att påverka arbetet på växtskyddsområdet. Nu styrs arbetet, med att minska riskerna med användningen av växtskyddsmedel, av det handlingsprogram som beskrivs i rapporten Hållbar användning av växtskyddsmedel – Förslag till handlingsprogram (rapport 14:2008 från Jordbruksverket). Där beskrivs de ställningstaganden som ligger till grund för arbetet. Med utgångspunkt i bland annat miljömålen är målen i handlingsprogrammet att • riskerna för miljön och hälsan – mätt med hjälp av riskindikatorer – ska minska på gårdsnivå och på nationell nivå. • resthalterna i yt- och grundvatten ska vara nära noll. • resthalterna i inhemskt odlade vegetabilier ska vara låga och inte innebära risker för konsumenten. • riskerna för dem som använder växtskyddsmedel ska vara små, skyddsåtgärder ska vidtas och arbetsrutinerna utformas på lämpligt sätt. • uthålliga odlingssystem ska utvecklas och alla odlare ska tillämpa integrerat växtskydd eller ekologisk odling. Det framstår som orealistiskt att helt sluta använda kemiska växtskyddsmedel, eller att med teknik helt förhindra spridning och effekter i miljön av de medel som används. I ett längre perspektiv (en generation eller mer) krävs genomgripande förändringar för att skapa en livsmedelsproduktion som gör det möjligt att leva upp till målsättningarna i ”Giftfri miljö” En sådan utveckling förutsätter omfattande insatser för att utveckla alternativ som kan användas i odlingen.

1

4


1.2.3.3 Miljömålets inverkan på en strategi för växtskyddsmedel Av uppdraget framgår att syftet med strategin är att behålla förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion. Några uttryckliga hänvisningar till miljömålen görs inte i uppdraget. Utredningen har ändå utgått från att miljömålen ska vara vägledande för det arbete som sker utifrån en strategi för växtskyddsmedel, på samma sätt som i all annan verksamhet i samhället. Målkonflikter kan komma att uppstå mellan till exempel miljökvalitetsmålet giftfri miljö och förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion. Därför är det angeläget att tydliggöra på vilket sätt och vid vilka situationer strategin bör beakta dessa målkonflikter. Ett exempel på en sådan situation avser delmål 3 under Giftfri miljö. Genom bland annat särskilda övergångsregler och genom skillnader i tillämpningen av de gemensamma bestämmelserna mellan länder (se avsnitt 2.3) finns det fortfarande växtskyddsmedel på den europeiska marknaden vars verksamma ämnen inte lever upp till kraven i den nya växtskyddsmedelsförordningen 1107/2009 och därmed inte heller till de svenska miljökvalitetsmålen. Situationer kan alltså uppstå där ansökningar om godkännande kan komma in till Sverige för växtskyddsmedel med sådana verksamma ämnen som enligt delmål 3 ska fasas ut. Sådana ansökningar måste prövas i vanlig ordning. Dessa ansökningar motverkar målsättningarna i Giftfri miljö om de leder till ett godkännande. Regler om ömsesidigt godkännande av växtskyddsmedel är tvingande inom zoner och ger därmed ett begränsat utrymme för länder att avvika från det ursprungliga godkännandet. Av detta skäl är det också viktigt att det fortsättningsvis sker en likartad tillämpning inom zonerna. Utredningen har valt att inte låta den föreslagna risk- och konsekvensanalysen (som redovisas i kapitel 3) begränsas av hänsyn till miljömålen, främst giftfri miljö. Det kan dock visa sig att vissa av de åtgärder som behövs inte kan genomföras med hänsyn till miljömålen. Utredningen menar att förslagen till åtgärder därför bör utformas så att sådana situationer och målkonflikter som beskrivs ovan, så långt som det är möjligt kan förhindras. I avsnitt 4.1.1 resonerar utredningen kring några exempel på sådana målkonflikter.

1.3 Omfattning och avgränsning Förslaget till strategi omfattar jordbruks- och trädgårdsgrödor och utgår från situationen i Sverige. Strategin omfattar inte användningen av växtskyddsmedel i privata trädgårdar, offentlig miljö eller skog. Det ekonomiska perspektivet i utredningen är företagsekonomiskt. När utredningen diskuterar kostnader för olika åtgärder menar vi normalt kostnader för lantbruks- eller trädgårdsföretaget, och inte kostnader för samhället. När utredningen diskuterar hur effektiva olika åtgärder är, gör vi det också utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Att kostnaden är rimlig och att åtgärden är möjlig att utföra inom det tidsintervall som står till förfogande. I vissa fall har kostnaden i det enskilda företaget skalats upp till att omfatta hela näringen. De biologiska konsekvenser som beskrivs kan vara på företagsnivå eller för näringen som helhet.

1

5


Flera remissinstanser har lämnat synpunkter på EU:s godkännandeprocess för växtskyddsmedel. Det är synpunkter som behandlar dels hur godkännandeprocessen är utformad, dels hur ansökningar om godkännande handläggs av svenska myndigheter. Remissinstanserna menar bland annat att det finns skillnader mellan de olika ländernas tillämpning. Liknande synpunkter finns också i den enkät som utredningen, via Svenskt Växtskydd, skickade ut till växtskyddsföretagen. Utredningen har inte behandlat dessa synpunkter som rör godkännandeprocessen. Vi uppfattar att det ligger utanför utredningens uppdrag. På grund av tidsbrist har utredningen gjort nedanstående prioriteringar: Avsnitt 3.8: Ekonomiska konsekvenser för förädlingsindustrin och landsbygden. Utredningen diskuterar kort hur landsbygdens utveckling och förädlingsindustrins tillgång på råvaror påverkas när växtskyddsproblem i odlingen inte längre kan hanteras. Tänkbara konsekvenser beskrivs, utan att utredningen gör ekonomiska beräkningar. Istället formuleras ett behov av fortsatta analyser. Avsnitt 3.9: Utredningen analyserar inte hur konkurrentländer arbetar med växtskyddsfrågorna. Däremot formuleras ett behov av fortsatt utredning och vad det behovet består av. Kapitel 4: Åtgärderna beskrivs översiktligt och utan närmare analys av hur effektiva de är eller hur de kan genomföras. Följande åtgärder beskrivs dock mer ingående • Avsnitt 4.2.1: Utvidgat produktgodkännande för mindre användningsområden (tidigare off label). • Avsnitt 4.2.2: Utredningens förslag om en översyn av godkännandebestämmelserna för makroorganismer (nematoder, insekter, spindeldjur). Syftet är att underlätta introduktion och användning av denna typ av biologiska växtskyddsmedel.

1.4 Definitioner av använda begrepp Växtskyddsproblem: Svamp, insekt, ogräs eller annan organism som förorsakar direkt eller indirekt skada på växter och leder till sämre avkastning eller sämre kvalitet. Med växtskydd och växtskyddssituation avser utredningen bekämpningen av skadegörare och ogräs med förebyggande och direkta åtgärder. Utvidgat produktgodkännande för mindre användningsområden har tidigare kallats för off label. Det innebär att ett produktgodkännande av ett växtskyddsmedel, som redan är godkänt i en medlemsstat, utvidgas till att gälla mindre användningsområden som ännu inte omfattas av produktgodkännandet. Utvidgat produktgodkännande regleras i EU:s förordning (EG) nr 1107/2009, artikel 51. Bekämpningsmedel omfattar växtskyddsmedel och biocidprodukter. Växtskyddsmedel är avsedda att skydda växter och växtprodukter, men även förstöra dem eller påverka deras livsprocesser (dock inte som näringsämne). Alla övriga bekämpningsmedel benämns biocidprodukter.

1

6


1.5 Metod och källor för utredningen 1.5.1

Tidigare utredningar

Utredningar publicerade av Jordbruksverket. • Hållbar användning av växtskyddsmedel. Förslag till handlingsprogram. Rapport 2008:14 Jordbruksverket. Utredningar som inte publicerats i Jordbruksverkets rapportserie • Analys av hur förslaget till ändringar i EU:s regelverk för växtskyddsmedel påverkar svensk odling. Hur påverkar stupstockskriterier och substitutionsprincipen växtodlingen? Rapport 2008:22. (Rapporten är inte publicerad i Jordbruksverkets rapportserie men ett utkast finns på Jordbruksverkets webbplats.) • Etappmål i miljömålssystemet, SOU 2011:34 Annat bakgrundsmaterial: • Utvecklingsåtgärder för integrerat växtskydd IPM, förslag från växtskyddsenheten, Jordbruksverket, 2010-09-09. • Slutrapport för projektet Bredda tillgången av växtskyddsmedel för grödor som odlas i mindre omfattning och för mindre användningsområden (”Minor use”). Dnr 259748/07. LRF, 2010-10-20 • Klimatförändringarna – en utmaning för jordbruket och Giftfri miljö. Underlagsrapport för miljömålsutvärdering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. PM 2/10 från Kemikalieinspektionen. • Hållbart växtskydd. Analys av olika strategier för att minska riskerna med kemiska växtskyddsmedel. Rapport MAT21 nr 6/2005, Sik – Institutet för Livsmedel och Bioteknik AB.

1.5.2

Metod och metodproblem

Förslaget till strategin har utvecklats av en arbetsgrupp. Gruppen har haft 12 möten varav ett har varit heldagsmöte. I arbetsgruppen har följande personer ingått: • Magnus Franzén, Jordbruksverket, Jönköping, projektledare • Eva Mellqvist, Jordbruksverkets växtskyddscentral, Skara (projektledare till den 15 september 2011) • Peter Bergkvist, Kemikalieinspektionen, Sundbyberg • Anders Emmerman, Jordbruksverket, Jönköping • Göran Gustafsson, Jordbruksverkets växtskyddscentral, Linköping • Karin Jahr, Jordbruksverkets växtskyddscentral, Uppsala • Sanja Manduric, Jordbruksverkets växtskyddscentral, Alnarp • Sara Ragnarsson, Jordbruksverkets växtskyddscentral, Alnarp • Torben Söderberg, Jordbruksverket, Jönköping • Christina Winter, Jordbruksverket, Uppsala Utredningen har haft en styrgrupp med representanter för Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Kemikalieinspektionen och Svenskt Växtskydd.

1 7


Ett utkast till rapporten presenterades på Växtskyddsrådets möte den 18 oktober 2011 i Stockholm. Den efterföljande diskussionen dokumenterades. Synpunkter och förslag har behandlats i utredningen. En remiss skickades ut den 31 oktober 2011 till berörda myndigheter: Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Arbetsmiljöverket samt näringen, branschorganisationer, rådgivningsorganisationer med flera. Sista dag att svara var den 17 november. Sammanlagt har 26 svar kommit in. Strategin har utvecklats stegvis genom att de föreslagna delarna testats på tre modellgrödor: oljeväxter, kepalök och äpple. Testerna ger kunskap dels om hur analysen kan göras, dels vilka källor som är användbara. Testerna har delvis upprepats och strategin har kompletterats och utvecklats med hänsyn till information och frågeställningar som kommit in till utredningen. Strategin ska vara generell och förutseende. Genom testerna har vi utvecklat ett antal kontrollfrågor. Med hjälp av frågorna identifierar strategin områden där riskerna och konsekvenserna, av att kemiska växtskyddsmedel försvinner, är särskilt omfattande. Kontrollfrågorna används också för att prioritera olika frågeställningar i själva analysen. Parallellt med testkörningarna har information och synpunkter inhämtats via utredningens styrgrupp, tidigare utredningar och sammanställningar samt personliga kontakter. Det har inte varit möjligt att testa strategin på alla grödor. Någon viktig aspekt i risk- eller konsekvensanalysen kan därmed ha blivit förbisedd. Detsamma kan gälla för åtgärder som är knutna till en enskild gröda. Det är mindre troligt att någon generell åtgärd blivit förbisedd. När de biologiska processerna i växtskyddsproblemet översätts till ekonomiska beräkningar medför det en rad begränsningar. Dels är de uppgifter som behövs för beräkningarna av skiftande kvalitet och osäkra, dels är sambanden mer komplicerade än vad kalkylmodellerna kan hantera, till exempel fleråriga perspektiv. Detta kan medföra att konsekvenserna av att växtskyddsmedel fasas ut blir ofullständigt belysta. Detta kommenteras i avsnitt 3.6.

1.5.3

Urval av grödor för test av strategin

Syftet med denna utredning är att ta fram en arbetsmetod för strategin. För att utveckla denna metod har utredningen använt tre modellgrödor: oljeväxter, kepalök och äpple. Modellgrödorna valdes för att de representerar olika odlingssystem och för att vi förväntade oss att finna olika exempel på svårigheter att hantera växtskyddsproblem. Att välja fler grödor ansågs inte möjligt med de resurser som utredningen hade, inte heller att analysera situationen i spannmål. Därför finns det fortfarande ett behov av att analysera sådana potentiella växtskyddsproblem som har identifierats i tidigare utredningar eller på annat sätt, se exempel nedan. Det behövs också förslag till åtgärder innan de hinner utvecklas till problem i odlingen. Som nämns ovan så analyserade Jordbruksverket 2008 effekterna av förslaget till EU:s förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden. I rapporten från 2008 finns slutsatser kring några sådana potentiella växtskyddsproblem. Flera av dessa har inte analyserats i denna utredning utan det behöver göras i det fortsatta arbetet med strategin. Växtskyddsproblemen är • I morotsodlingen kommer bägarnattskatta och nattskatta att behöva rensas för hand, alternativt kan vissa odlingsområden behöva överges. Sannolikt kommer odlingen att minska eftersom manuell rensning är mycket dyrare.

1

8


• •

• • •

Bitertanol och difenokonazol kan omfattas av stupstockskriterierna. Effekten av det blir att betning mot dvärgstinksot och markburen smitta av vanligt stinksot blir omöjlig. Det kan få till följd att stora delar av veteskörden måste kasseras vissa år. Tritikonazol kan komma att omfattas av stupstockskriterierna. Ämnet används mot flygsot genom betning av utsäde avsett till utsädesodlingar. Om tritikonazol försvinner finns stor risk för uppförökning av sjukdomen och svårigheter att försörja marknaden med utsäde. Karboxin som tidigare användes mot flygsot har numera ingen effekt mot svampen och inte heller P. chlororaphis eller Thermoseed (varmvattenbehandling). Prokloraz kan komma att omfattas av stupstockskriterierna eller försvinna av andra skäl. Bekämpningen av snömögel kan då enbart ske med tiofanatmetyl, vilket sannolikt snabbt leder till resistensutveckling. Bekämpningen av svartpricksjuka i höstvete blir inte hållbar, eftersom bekämpningarna i stor utsträckning kommer att stå och falla med ett verksamt ämne. En generell konsekvens är att det i flera grödor och för flera skadegörare kommer att finnas mycket få tillgängliga preparat med olika verkningsmekanismer, i vissa fall bara ett enda. Det går inte ur resistenssynpunkt att utforma en hållbar bekämpningsstrategi som bygger på ett enda ämne. Risken är stor att effekten av de få produkter som finns kvar försämras. Ökad användning på grund av ökad dos per behandling kan bli en av följderna av att preparaten blir verkningslösa.

Utöver ovanstående växtskyddsproblem vill utredningen lyfta fram gräsogräs i stråsäd som ett exempel på ytterligare ett problemområde som denna utrednings inte analyserat.

1.6 Alternativ till kemisk bekämpning – generellt Det finns en rad förebyggande metoder och icke-kemiska bekämpningsåtgärder som kan minska växtskyddsproblemen. Förebyggande åtgärder är av stor betydelse i all odling, naturligtvis av än större betydelse när odlingen bedrivs utan kemiska växtskyddsmedel. I detta avsnitt beskrivs ett urval av åtgärder. Deras potential att ersätta kemiska växtskyddsmedel diskuteras, liksom de begränsningar som olika medel och metoder har. Diskussionen utgår från ett odlarperspektiv. En förebyggande eller icke-kemisk åtgärd kan ersätta kemiska växtskyddsmedel om den är kostnadseffektiv och möjlig att använda i praktisk odling. Åtgärder behöver ofta utföras inom ett snävt tidsintervall, och det finns flera exempel på medel och metoder som fungerar väl mot växtskyddsproblemen, men som inte är kostnadseffektiva eller möjliga att använda. En åtgärd som inte är lönsam i en integrerad odling kan vara det i ekologisk odling eftersom man får ett merpris för produkterna. På samma sätt finns det generellt sett större möjligheter att använda icke-kemiska medel och metoder i trädgårdsodlingen, eftersom produkterna har ett större värde och tillgången på kemiska växtskyddsmedel är mindre. I utredningens tester av modellgrödorna har behov av att utveckla de icke-kemiska bekämpningsåtgärderna identifierats. Läs mer i bilaga 2–4. Vi ser ett behov av fortsatt utredning kring dessa åtgärder. Det är minst två områden som behöver analyseras vidare. Dels behöver kunskap, om sådana metoder och medel som redan nu är utvecklade, inhämtas och sammanställas, dels behöver förutsättningarna för ett utvecklingsarbete inom området utredas. Inte minst behövs mer kunskap om hur de icke kemiska metoderna kan kombineras med kemiska växtskyddsmedel på ett kostnadseffektivt sätt.

1

9


1.6.1

Förebyggande metoder

Det finns en rad åtgärder som förebygger problem med ogräs och skadegörare. Dränering, balanserad växtföljd, sortval och optimal såtidpunkt är alla exempel på sådana åtgärder. Tillsammans, eller var för sig, kan de ha stor betydelse för hur omfattande ett växtskyddsproblem blir. Därmed har de förebyggande åtgärderna också betydelse för användningen av växtskyddsmedel. En jord i god hävd är grundläggande för att motarbeta ogräsen. Åtgärder som dränering, kalkning och en balanserad gödsling gynnar grödan och gör att den konkurrerar bättre mot ogräs.

1.6.1.1 Balanserad växtföljd En växtföljd där man växlar mellan grödor med olika livslängd, utvecklingsrytm och konkurrensförmåga verkar förebyggande mot ogräs. Ettåriga ogräs utvecklar sig bäst i ettåriga grödor och därför har täta och fleråriga vallar en hämmande effekt på ettåriga ogräs. De fleråriga ogräsen klarar sig däremot sämre i ettåriga grödor, under förutsättning att jorden bearbetas mellan grödorna eftersom jordbearbetningen stör rotsystemet. En ensidig odling av vårsådda grödor gynnar sådana ogräs som gror på våren medan återkommande odling av höstsäd gynnar höstgroende ogräs. Grunden för en växtföljd, som begränsar ogräsen, är därför en flerårig vall i omväxling med vår- och höstsådda grödor. Hur stor effekten blir på de olika ogräsarterna beror också på hur de reagerar på odlingsåtgärderna i de olika grödorna. Vissa ogräs kan uppförökas om samma gröda odlas år efter år och samma herbicid används upprepade gånger. Konkurrensförhållandet mellan gröda och ogräs är avgörande för behovet av ogräsbekämpning. I en snabbväxande och storvuxen gröda, som täcker marken tidigt, är behovet av ogräsbekämpning mindre än i en låg och gles gröda som växer långsamt. Förmågan att konkurrera med ogräsen skiljer sig mellan olika grödor men också mellan olika sorter av samma växtslag. Vid riklig förekomst av rotogräs ger en bearbetad träda en effektiv bekämpning. Men risken för läckage av växtnäringsämnen ökar när jorden är obevuxen och bearbetas vid upprepade tillfällen. Jämfört med ogräs varierar angreppen av skadegörare mer från fält till fält och mellan olika år. Särskilt väderleken har stor betydelse för angreppens storlek. Svampsjukdomar utvecklas som regel bäst under fuktiga förhållanden, medan insekter trivs bäst i torr och varm väderlek. Men även för skadegörare är en växtföljd med olika grödor en av de viktigaste förebyggande åtgärderna. När en gröda odlas ofta på samma fält kan de skadegörare som grödan är värdväxt för uppförökas. Friskt utsäde och förökningsmaterial är en av de viktigaste förebyggande växtskyddsåtgärderna. Många allvarliga svampsjukdomar och även kvalster sprids med vegetativt förökningsmaterial. Ett väl fungerande system för certifierat utsäde och plantor minskar behovet av bekämpning i odlingen.

1

10


1.6.2

Förebyggande metoder – lantbruk

Variationer i såbäddsberedning påverkar mängden ogräs och hur de utvecklas. En jämn och fin såbädd ger i regel snabb och jämn uppkomst. Grödan får ett försprång och goda möjligheter att konkurrera med ogräset. Grund sådd ger också tidigare uppkomst. Utsädesmängd och såtidpunkt påverkar också ogräsförekomsten. Högre utsädesmängd ger bättre konkurrens mot ogräsen medan effekten av såtiden kan variera. Jordbearbetningen har oftast stort inflytande på ogräsens livsvillkor. En stubbearbetning som utförs omedelbart efter skörd, och sedan eventuellt upprepas eller följs direkt av en plöjning, har hämmande effekt på många rotogräs medan effekten mot fröogräs är begränsad. Vid plöjningsfri odling eller reducerad jordbearbetning plöjer man inte utan sår istället direkt eller efter grund bearbetning. Metoden används av kostnadsskäl och den har fått ökad tillämpning. Den kan leda till ökade problem med svampsjukdomar och vissa skadedjur. I kombination med spannmålsdominerade växtföljder ger reducerad jordbearbetning ökad risk för svampsjukdomar eftersom växtrester inte brukas ner. Metoden gynnar också rot- och gräsogräsen och därmed ökar behovet av kemisk bekämpning. Utveckling av nya maskiner kan utveckla systemen med reducerad jordbearbetning, samtidigt som ogräs och skadegörare hålls under kontroll.

1.6.2.1 Resistenta och motståndskraftiga sorter Det finns större möjligheter att resistensförädla mot svampsjukdomar än mot insekter. Samtidigt bildar svamparna nya raser och därför krävs det en kontinuerlig förädling av nya sorter. Av tradition prioriteras resistensförädlingen högt inom den svenska växtförädlingen. Resistensförädlingen på kontinenten är av naturliga skäl fokuserad på problem som inte alltid överensstämmer med de svenska. Flera sorter av matpotatis, med mer eller mindre god motståndskraft mot bladmögel och brunröta har provats. Det har varit svårt att få dessa sorter accepterade dels har de sämre avkastning, dels har några av dem sämre kvalitetsegenskaper (mörkfärgning), eller så är de känsliga för skorv eller rostringar. Uppköpare och konsumenter är många gånger konservativa och föredrar etablerade sorter.

1.6.3

Förebyggande metoder– trädgårdsodling

I de fleråriga trädgårdsgrödorna, som frukt och bär, får både skadegörare och ogräs särskilt goda möjligheter att utvecklas. Att fältet är fritt från rotogräs innan planteringen är en förutsättning för att lyckas. Kulturtiden bör hållas så kort som möjligt och de nya fälten placeras med avstånd till äldre fält. Ofta kan det finnas ekonomiska eller praktiska skäl för att fortsätta odla på samma fält, till exempel tillgång till bevattning eller så krävs en viss typ av jord. Flera av de sådda trädgårdsgrödorna, till exempel lök och morot, har en mycket dålig konkurrensförmåga i början av odlingsperioden. Ogräsreglering utan kemiska medel är kostsamt i sådana kulturer. För andra kulturer, som sallat och kål, kan behovet av kemisk ogräsreglering minska genom att man planterar istället för att så. Det är betydligt dyrare att etablera en odling med plantor än 1

11


med frö, men fördelarna är flera. De större plantorna konkurrerar bättre med ogräset och tål mekanisk ogräsbekämpning bättre. Kulturtiden i fält förkortas, skördetidpunkten kan planeras mer exakt och skörden kan bli högre. Upphöjda bäddar ger ett torrare mikroklimat som minskar risken för svampangrepp. Om bäddarna täcks med plast och droppbevattning läggs under plasten förbättras klimatet ytterligare och dessutom får man en effektiv kontroll av ogräset. Sådan odlingsteknik är redan allmänt utbredd inom bärodlingen. I grönsaksodlingen används bäddodling i vissa kulturer. För trädgårdsgrödor finns mycket liten svensk växtförädling. Den resistensförädling som bedrivs i andra länder är också relevant för Sverige eftersom många växtskyddsproblem är gemensamma för norra Europa. Skorvresistenta äpplesorter har börjat användas i Sverige men liksom för potatis är kunderna många gånger konservativa och efterfrågar andra sorter. Tyvärr har också resistensen brutits hos flera av sorterna. Sorter som är resistenta mot sallatsbladlus har snabbt börjat användas av odlarna. Det är ett exempel på resistens mot insekter. Ett problem är att det inte finns någon organiserad sortprovning av grönsaks- och blomsterfrö och inte heller av sorter för frukt- och bärodling. En förutsättning för att odlarna ska välja resistenta sorter är att de är jämförbara med befintliga sorter vad gäller avkastning, odlingssäkerhet och kvalitet. Inom jordgubbsodlingen har sorter som är motståndskraftiga mot gråmögel och mjöldagg ersatt äldre sorter. Sortbytet har påskyndats av att de nya sorterna också har bättre avkastning och bärkvalitet. Odlingsperioden kan avgöra angreppens storlek. Tidig och sen kål angrips till exempel mindre av skadegörare än medeltidig kål. Morötter kan skördas innan morotsflugans larver går in i rötterna. Den metoden utnyttjas inom ekologisk odling men det gör också att skörden blir lägre och att kontinuerlig produktion försvåras. I växthus och plasttunnlar är det möjligt att styra temperatur och luftfuktighet. Särskilt i växthus ger det goda möjligheter att förebygga angrepp av svampar. Det finns också goda förutsättningar att tillämpa biologiskt växtskydd. Med avancerad klimatstyrning är det möjligt att odla kompakta krukväxter och därmed minska behovet av kemiska retarderingsmedel. I växthusodlingen är sanering mellan kulturerna och god odlingshygien av stor betydelse för odlingsresultatet. Odlingen av bär i plasttunnlar ökar. Vattentillförseln kan kontrolleras och det ger lägre angrepp av till exempel gråmögel. Vissa insekter missgynnas också av tunnlarna medan andra skadedjur som bladlöss och spinnkvalster istället gynnas av värmen och blir ett större problem.

1.6.4

Icke-kemiska medel och metoder – lantbruk

Icke-kemiska metoder för att bekämpa ogräs omfattar i första hand mekaniska åtgärder som • ogräsharvning • radhackning • plöjning • stubbearbetning.

1

12


Ogräsharvning är en av de viktigaste metoderna för ogräsbekämpning i ekologisk odling och i andra sammanhang där man inte vill använda kemisk bekämpning. Ogräsharvning är användbar främst i spannmål, åkerbönor, ärter, majs och potatis. I konventionell odling kan enbart ogräsharvning inte konkurrera med kemisk bekämpning i de flesta grödor, men den kan bli ett komplement vid till exempel integrerad bekämpning. Ogräsharvningen kan göras före uppkomst, så kallad blindharvning, eller efter uppkomst. Effekten av en ogräsharvning beror mest på att ogräsplantorna hämmas av att de blir övertäckta med jord. Radhackning är en välkänd och beprövad metod i grödor som sås med stora radavstånd som till exempel sockerbetor, potatis och morötter. Upprepad hackning ger en effektiv bekämpning av ogräs mellan såraderna. I sockerbetor är radhackning en viktig del av ogräsbekämpningen. Enbart radhackning ger inte tillräcklig bekämpningseffekt utan den måste kombineras med kemisk bekämpning. Insatsen av växtskyddsmedel kan dock minska påtagligt jämfört med vid enbart kemisk bekämpning. I potatis är ogräsharvning och kupning metoder som ger i stort sett lika bra resultat som en kemisk bekämpning. Särskilda maskiner har utvecklats för stråsäd som gör det möjligt att radhacka även vid mindre radavstånd. Goda effekter har uppnåtts mot både fröogräs och rotogräs. Stubbearbetning och plöjning intar en central roll när det gäller bekämpning av rotogräs men kan även reducera fröförrådet av örtogräs. Vid bekämpning av kvickrot bör stubbearbetningen utföras så snart som möjligt efter skörd. Stubbearbetning tidigt på hösten ökar samtidigt mineraliseringen vilket ökar risken för utlakning av kväve under vinterhalvåret. Helträda är effektiv mot kvickrot och kan utnyttjas vid mycket besvärliga ogrässituationer. Ur läckagesynpunkt är en helträda tveksam då den leder till att stora mängder kväve frigörs. I många situationer kan halvträda vara fullt tillräcklig. Värmebehandling används för att sanera utsäde från vissa svampsjukdomar. Varje parti behandlas med individuellt anpassad temperatur, luftfuktighet och behandlingstid för att få så god sundhet som möjligt utan att grobarheten sänks. Värmebehandlingen görs för närvarande 2011 vid en anläggning i Skara. Årligen behandlas 10 000–15 000 ton vilket motsvarar 50 000– 75 000 hektar. Det utsäde som behandlas är havre och foderkorn avsett för Västsverige, samt havre-, korn- och höstsädesutsäde avsett för svensk ekologisk odling.

1.6.4.1 Biologiska växtskyddsmedel Biologiska växtskyddsmedel baseras på levande organismer, till exempel insekter, nematoder och svampar. Totalt finns 34 registrerade nyttoorganismer varav cirka 10 nyttosvampar och bakterier för biologisk bekämpning. Cedomon är ett biologiskt betningsmedel som baseras på bakterien Pseudomonas chlororaphis. Preparatet har framförallt effekt mot bladfläcksjuka och Bipolaris i korn, men saknar effekt mot flygsot som vissa år kan ställa till problem. Det har även en viss effekt på bladfläcksjuka i havre. Andra biologiska betningsmedel är Cerall för vete och Cedress för ärter. De mikrobiologiska betningsmedlen har nu använts under många år i Sverige och används idag, tillsammans med värmebehandlat utsäde, på cirka 25 procent av Sveriges spannmålsareal (cirka 1 13


50 procent av det certifierade utsädet). Detta visar att icke-kemiska metoder och produkter med god effekt mot sjukdomar kan fungera som ett klart alternativ till kemiskt växtskydd. En styrka hos de mikrobiologiska medlen är att de ofta har en komplex verkningsmekanism, vilket gör det svårare för sjukdomsalstraren att utveckla resistens mot medlen. Förmåga att mobilisera växtens försvarssystem ingår ofta som en av komponenterna i verkningssättet. Substanser som mobiliserar grödans eget försvarssystem är under utveckling. Ämnena har ingen egen fungicid verkan utan aktiverar växtens försvarssystem mot vissa svampar.

1.6.5

Icke-kemiska medel och metoder – trädgårdsodling

Mekanisk bearbetning med radrensare mellan raderna fungerar bra i de flesta grönsakskulturer. I vissa robusta grödor kan fingerhjul eller skrappinnar användas för mekanisk bekämpning i raderna. Avancerade maskiner med optisk styrning som bearbetar ogräsen mekaniskt mellan grödplantorna börjar komma på marknaden och är användbara i planterade grödor som kål och sallat. Maskinerna är ännu dyra i inköp och har låg kapacitet, men det pågår ett ständigt utvecklingsarbete. Harvning används i metoder med falsk såbädd och fördröjd sådd. Fältet harvas tidigt och får sedan ligga orört några veckor så att ogräsfrön hinner gro. Därefter harvas fältet ytligt före sådd, för att inte riva upp för många nya ogräsfrön. För att inte stimulera nya ogräsfrön att gro, kan man även låta jorden ligga orörd efter första harvningen och sedan så direkt. Falska såbäddar och fördröjd sådd och plantering ger god effekt i sent etablerade kulturer och kan med fördel kombineras med både kemiska och icke-kemiska metoder. Termisk ogräsbekämpning används i form av flamning av ogräs, främst före grödans uppkomst i radodlade grödor som morötter. Flamning är en etablerad metod framförallt i ekologisk grönsaksodling och kombineras ofta med fördröjd sådd. I integrerad produktion används inte flamning i någon större omfattning. Ytlig ångning av jorden för att bekämpa skadegörare och ogräs förekommer också. Det finns även utrustning för bandångning av jorden före sådd av morötter och andra grönsaker. Att utveckla kombinationer av kemiska och mekaniska åtgärder för att reglera ogräset är intressant i trädgårdsgrödor. Det behövs utvecklingsprojekt som studerar effekterna av sådana kombinationer och vad kostnaden är för olika strategier. För fleråriga kulturer behövs metoder för mekanisk bearbetning som ger en effektiv ogräsreglering, utan att skada grödan. Det handlar dels att hämta redan befintlig kunskap och teknik från andra länder, dels om att driva utvecklingsarbete för svenska förhållanden. Klimatstyrning motverkar svampsjukdomar i frukt- och potatislager. Mellan 25 och 30 procent av svensk frukt lagras i modifierad atmosfär så kallade Ultra Low Oxygen lager (ULO), vilket minskar behovet av att använda fungicider mot lagerrötor.

1.6.5.1 Biologiska och fysikaliskt verkande växtskyddsmedel Den största volymen av biologiska växtskyddsmedel användas i lantbruket i form av biologiska betningsmedel. I trädgårdsodlingen, särskilt i växthus, används dock många fler olika medel.

1

14


Den slutna miljön, med möjligheter att kontrollera klimatet, ger särskilt bra förutsättningar för biologiskt växtskydd. Det användas idag allmänt, som ersättning för kemiska växtskyddsmedel eller som ett komplement, i odlingar av grönsaker och prydnadsväxter i växthus. Rovkvalster används även i bärodling både på friland och i plasttunnlar. Det finns ett behov av att se över bestämmelserna för makroorganismer för att öka utbudet av biologiska växtskyddsmedel. Läs mer i avsnitt 4.2. Det pågår även forskning för att utnyttja ämnen som påverkar insekternas beteende, till exempel genom att repellera eller attrahera dem. Ett exempel är feromoner som används för att locka insekter till en fälla eller för att förvirra. För äpplevecklare finns ett preparat kommersiellt tillgängligt. Ett stort antal dispensrar med feromonet placeras ut i odlingen och gör att hanarna inte längre kan finna honorna. Såpor och oljor kan användas som växtskyddsmedel mot insekter, kvalster och svampar. De kallas fysikaliskt verkande eftersom effekten beror på uttorkning eller kvävning. Dessa medel har effekt mot framförallt små och mjukhudade insekter samt spinnkvalster. Behandlingarna måste starta tidigt och upprepas ofta, helst varje vecka. I växtskyddsstrategier med biologiskt växtskydd är dessa medel särskilt användbara, eftersom de har kortare persistens än kemiska växtskyddsmedel.

2

Godkännande av växtskyddsmedel

Prövningen av växtskyddsmedel i Sverige har genomgått omvälvande förändringar de senaste 20 åren. De viktigaste förändringarna kan delas in i fyra faser: 1. före EU-medlemskapet 1995 2. EU:s stora arbetsprogram för verksamma ämnen i växtskyddsmedel, 1995–2008 3. ländernas efterföljande prövning av produktgodkännanden som kulminerar efter 2008 4. nya EU-regler som ställer högre krav på miljö- och hälsoskydd från och med 2011.

2.1 Före EU-medlemskapet 1995 Arbetet före 1995 präglades av det stora nationella omprövningsprogram som Sverige genomförde strax före inträdet i EU. Godkännandet för samtliga växtskyddsmedel på den svenska marknaden omprövades, vilket var ett bärande inslag i det nationella handlingsprogrammet. Under omprövningen försvann 84 av totalt 183 verksamma ämnen på grund av oacceptabla miljö- eller hälsorisker eller för att det saknades en ansökan eller ett underlag för bedömningen. Ett viktigt inslag i prövningen var stupstockskriterier som användes för att sålla bort ämnen med de allvarligaste egenskaperna. Vidare fanns möjlighet till jämförande bedömningar och substitution samt att basera besluten på en risk/nytto-analys. Risk/nytto-analysen användes systematiskt, särskilt för ämnen med oacceptabla risker, men där det fanns ett behov av en begränsad fortsatt användning som en del av en utfasningsstrategi. Det gällde främst i mindre grödor som grönsaker, frukt och bär och några exempel är: • organiska fosforföreningar mot insekter • Cyklodan (endosulfan) mot vinbärgallkvalster • Benlate (benomyl) och Phaltan (folpet) mot svampangrepp i frukt

1

15


• Stomp (pendimetalin) mot ogräs i lök, morot och bruna bönor • Totril (ioxinil) mot ogräs i lök.

2.2 EU:s arbetsprogram för verksamma ämnen 1995–2008 Efter att Sveriges omprövningsprogram avslutats så påbörjades ett liknande arbete inom EU nu med Sveriges som ny medlem. Istället för 183 var det nu cirka 1 000 verksamma ämnen på den gemensamma marknaden som skulle omprövas. Genom övergångsregler i rådsdirektiv 91/414/EEG (nedan kallat direktivet) kunde Sverige under några år efter 1995 fortsätta att tillämpa risk/nytto-analys och utfasning, trots att behovet av ett växtskyddsmedel inte får påverka beslutet enligt de EU-gemensamma bestämmelserna. Genomgången som blev klar 2008 resulterade i ett förbud för cirka 74 procent av samtliga verksamma ämnen i EU. För 7 procent av ämnena bedömdes användningen inte leva upp till direktivets krav på en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Ytterligare två tredjedelar av ämnena återkallades därför att ansökan inte var komplett eller saknades. Figur 1. Resultat av EU:s omprövningsprogram, 1998–2009, för alla existerande verksamma ämnen (cirka 1 000 stycken).

För de flesta länder innebar programmet en radikal minskning av antalet godkända medel jämfört med situationen 15 år tidigare. För svensk del har programmet däremot inte inneburit någon minskning av antalet ämnen eftersom Sverige redan hade gjort motsvarande omprövning.

2.3 Ländernas prövning av produktgodkännanden Prövningen inom EU av växtskyddsmedel sker i två steg. Först bedöms om det verksamma ämnet kan godkännas på EU-nivå (tidigare: införas på en bilaga till direktivet). Därefter prövar länderna om de produkter, det vill säga de växtskyddsmedel där ämnet ingår, kan godkännas.

1

16


De flesta produkterna har prövats först under de senaste 2–3 åren. Det beror dels på fördröjningen mellan de båda stegen, dels att huvuddelen av de verksamma ämnena har godkänts (satts upp i bilaga 1) först under de senaste 6–7 åren. Tillämpning av beslutskriterierna (enhetliga principer), tidsrymder (deadlines för nationella beslut) och regler om ömsesidigt erkännande mellan länder har av detta skäl accentuerats först under senare tid. För de flesta länder innebär de mer omfattande kraven i de enhetliga principerna och anhopningen av arbete en stor utmaning. Bristande resurser hos flera länder har gett upphov till eftersläpning och missade deadlines. Sverige har haft en fördel jämfört med många andra länder, eftersom antalet produkter att ompröva har varit betydligt färre. Sverige hade till exempel cirka 340 godkända växtskyddsmedel 1998 medan Italien hade cirka 10 000.

2.3.1

Olikheter i tillämpningen

Skillnader i hur länderna tillämpar bestämmelserna har uppmärksammats allt mer under de senaste åren. Konsekvenser av olika tillämpning kan bli en snedvriden konkurrens genom att tillgången på växtskyddsmedel skiljer sig mellan länderna. Mot bakgrund av detta skrev landsbygdsminister Eskil Erlandsson och dåvarande miljöminister Andreas Carlgren till EUkommissionären John Dalli den 1 december 20103. De framhöll behovet av att de gemensamma kraven tillämpas på ett korrekt och enhetligt sätt så att ett stärkt miljöskydd och likvärdiga konkurrensvillkor inte äventyras. Ett exempel på när godkännandeprocessen tillämpas olika inom EU-länderna är när länder, utan omprövning, förlänger godkännandet för produkter som enligt bestämmelserna inte borde få fortsatt godkännande.

2.4 Nya EU-regler med högre krav på miljö- och hälsoskydd Två viktiga EU-rättsakter som särskilt berör växtskyddsmedel trädde i kraft under 2009:

• •

Växtskyddsmedelsförordningen (EG) nr 1107/2009 som reglerar utsläppande på marknaden (godkännande) av växtskyddsmedel. EU-direktiv 2009/128/EG om att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel.

Den EU-gemensamma prövningen går nu in i ett nytt skede då växtskyddsmedelsförordningen, som ersätter direktiv 91/414/EEG, inför nya krav och processer som ska tillämpas från den 14 juni 2011. Bland de viktigare nya inslagen kan nämnas så kallade stupstockskriterier för godkännande av verksamma ämnen. Kriterierna överensstämmer med de som tidigare tillämpats av Sverige och som finns i delmål 3 till Giftfri miljö. Vidare finns möjligheter att substituera växtskyddsmedel om det finns alternativa medel eller metoder som är väsentligt säkrare för människors och djurs hälsa eller för miljön. Sverige har som enda land i EU erfarenheter från att tillämpa jämförande bedömningar och substitution vid reglering av växtskyddsmedel. 3

www.regeringen.se/sb/d/13793/a/157322

1

17


I syfte att stärka harmoniseringen delas EU numera in i tre zoner. Utgångspunkten är att förhållandena är likvärdiga inom zonerna så att en ansökan om ömsesidigt erkännande kan underlättas. Syftet är att åstadkomma en mer enhetlig process och en ökad grad av harmonisering. Det så kallade ramdirektivet för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel ska genomföras i svensk rätt senast den 26 november 2011. Ramdirektivet är ett minimidirektiv som är tänkt att komplettera godkännandereglerna i växtskyddsmedelsförordningen. Huvudsyftet är att minimera riskerna vid användning av växtskyddsmedel. Ramdirektivet ställer krav på att länderna bland annat ska genomföra integrerat växtskydd och utarbeta nationella handlingsplaner för att minska riskerna med växtskyddsmedel. Eftersom förarbetena till ramdirektivet bland annat tagit fasta på Sveriges erfarenheter inom området, innebär kraven inte samma utmaning för svensk del som för de länder där till exempel nationella handlingsplaner och utbildningskrav för lantbrukare inte funnits sedan tidigare. Det tidigare svenska växtskyddsmedelsarbetet har fått ett erkännande eftersom några viktiga nationella principer och arbetssätt nu har lyfts upp till EU-rätt. Båda rättsakterna bär tydliga avtryck från det svenska miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, särskilt delmål 3 om utfasning av särskilt farliga ämnen och delmål 4 om fortlöpande riskminskning.

2.4.1

Fysikaliskt verkande produkter och allmänkemikalier

I samband med de svenska författningsändringarna, som gjordes till följd av förordning (EG) nr 1107/2009, upphörde ett tidigare undantag från kravet på godkännande. Undantaget var: ”Kemiska produkter vars bekämpningseffekt uppnås på enbart fysikalisk väg får föras in till Sverige och hanteras utan att vara godkända som bekämpningsmedel av Kemikalieinspektionen”. Detta undantag fanns tidigare i 3 kap 1 § i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:3) om bekämpningsmedel. Undantaget bedömdes stå i strid med definitionen av ett växtskyddsmedel i den nya EU-förordningen. Det innebär att det därmed kan komma att krävas ett godkännande för sådana kemiska produkter som sedan tidigare varit undantagna från kravet på godkännande som växtskyddsmedel. Hur många produkter det gäller och vilka konsekvenser det kan få är svårt att svara på för närvarande. Flera av dem är allmänkemikalier som kan köpas och användas ändå så länge de inte marknadsförs som växtskyddsmedel. För sådana allmänkemikalier kan det istället krävas ett EU-godkännande med ett förenklat förfarande enligt artikel 23 i EUförordningen.

2.5 Erfarenheter av tidigare strategier – exemplet Stomp Ogräsmedlet Stomp godkändes ursprungligen 1982 och användningen kom senare att utvidgas till höstsäd, ärter (i ren- och blandbestånd med stråsäd), jordgubbar, vallbaljväxter, bönor, morötter, lök och majs. Vid den stora nationella omprövningen 1993 begränsades användningsvillkoren för Stomp till att gälla endast lök, morötter och bruna bönor. Användningen av Stomp bedömdes vara oacceptabel från miljöskyddssynpunkt. Det gjordes en sådan nationell risk/nytta-bedömning som nämns ovan och det var endast i dessa grödor som nyttan bedömdes överväga riskerna.

1

18


Inskränkningen i användningsområdet var ett första steg i en avveckling av det verksamma ämnet pendimetalin. Detta har följts upp i de handlingsprogram för växtskyddsmedel som myndigheterna tagit fram och som beslutats av regeringen. Enligt det senare programmet är pendimetalin, som ett av få verksamma ämnen i växtskyddsmedel, föremål för utfasning enligt definitionen av särskilt farliga ämnen i delmål 3 av Giftfri miljö. Alla medlemsländer inom EU var skyldiga att ompröva sina nationella godkännanden för existerande växtskyddsmedel innehållande pendimetalin senast 2007. Alla länder lyckades dock inte genomföra den omprövningen i tid, och när den väl görs kan skillnader i ansökan och nationella förutsättningarna resultera i olika beslut. Det senare blev tydligt när Danmark senare kom att besluta om fortsatt godkännande för Stomp. I ansökan till den danska Miljöstyrelsen hade dosen maximerats till högst 1,8 liter/ha och högst en behandling, medan ansökan till Kemikalieinspektionen från BASF (fortsatt godkännande) och senare från LRF (dispens) innefattade en maximal dos om 5 liter/ha. 2008 avslog Kemikalieinspektionen ansökan om fortsatt godkännande för Stomp SC eftersom användningen av medlet under de förutsättningar som ansökan angav visade en oacceptabel påverkan på miljön vad gäller förorening av vatten och inverkan på arter utanför målgruppen. Den stora skillnaden i föreslagen maximal dos kan i detta fall ha spelat en avgörande roll för utgången i besluten mellan de båda länderna. Med undantag från några mindre ogräsförsök i morötter under 1994-19964 satsade man först från och med 2009, i ett samarbete mellan Sverige och Danmark, större resurser på fältförsök i syfte att hitta nya strategier för att kunna hantera ogräsen i främst morötter, palsternacka, lök och bruna bönor utan Stomp SC. Sammanfattning: Fallet med Stomp visar att trots att det varit känt under lång tid (cirka 15 år) att det verksamma ämnet är föremål för utfasning så har åtgärder satts in först efter det att godkännandet upphörde 2008. Frågan är på vilket sätt en ny strategi kan leda till ett tidigare agerande. Den framförhållning som funnits i fallet med Stomp kommer knappast att ges i framtiden.

2.6 Möjligheter att förutsäga utgången av godkännandeprocessen 2.6.1

Förordningen – möjligheter och begränsningar

Den nya växtskyddsmedelsförordningen har två huvudsyften, dels att begränsa miljö- och hälsorisker i syfte att nå en hög skyddsnivå, dels att undanröja hinder för den inre marknadens funktion. Jämfört med det tidigare växtskyddsmedelsdirektivet innebär de nya bestämmelserna att större fokus läggs på processfrågor, till exempel genom ett koordinerat förfarande för prövningen inom zoner och med fastställda tidsramar för bedömningen. Förordningen innebär både möjligheter och begränsningar i att ge tidiga signaler om utgången av den fortsatta prövningen. 4

Ogräsbekämpning i morötter – Försök med kemisk bekämpning 1994-1996. Jordbruksverket. Jordbruksinformation 8 1997.

1

19


Sammantaget kan noteras att prövningsprocessen har kommit att bli alltmer komplex med en lägre grad av förutsägbarhet. Utöver de rent förvaltningsmässiga begränsningarna i att ge förhandsbesked innebär även dessa omständigheter svårigheter för den prövande myndigheten att kunna ge tidiga signaler om utgången av en prövning. De fall där det bör vara möjligt att kontinuerligt fånga upp indikationer och tidiga signaler om situationen på marknaden, är när beslut fattas inom EU:s gemensamma arbetsprogram om att inte godkänna ett verksamt ämne. Detsamma gäller de fall där företagen kan ge tidiga besked om sina avsikter att inte söka eller eventuellt återkalla sin ansökan om fortsatt godkännande för ett visst växtskyddsmedel i Sverige.

2.6.2

Förutsägbarheten minskar

För att åstadkomma en enhetlig prövning av verksamma ämnen på EU-nivå och av produkter på landsnivå har särskilda EU-gemensamma vägledningar utarbetats. På i princip alla områden används olika simuleringsmodeller och en stegvis process i riskbedömningen. Detta avviker från tidigare nationell process där mer generella exponeringsberäkningar och medlens inneboende egenskaper hade en mer framskjuten roll, vilket innebar en större förutsägbarhet i utgången av prövningen. Flera av de vägledningsdokument som används nu har efterhand utvecklats till att bli mycket omfattande och är i vissa delar mycket komplexa. Det innebär att även arbetet med att riskbedöma växtskyddsmedlen har blivit alltmer komplext, vilket kan göra det svårare att förutsäga utgången. En annan omständighet som försvårar förutsägbarheten är att det förekommer att sökanden modifierar sina användningsrekommendationer (dos, antal behandlingar, med mera) under prövningens gång för att produkten ska kunna godkännas. En minskning av dosen per hektar kan i ett sent skede förändra riskbedömningen och därmed påverka beslutet. Dessa omständigheter gör det svårt för den prövande myndigheten att kunna ge tidiga signaler om utgången av en prövning. Det finns också rent förvaltningsmässiga begränsningarna med att ge förhandsbesked.

2.6.3

Samarbete inom zoner

Den nya växtskyddsmedelsförordningen innehåller ett nytt förfarande med en gemensam prövningsprocess av växtskyddsmedel inom tre zoner. Utgångspunkten är att förhållandena är likvärdiga inom zonerna så att en ansökan om ömsesidigt erkännande kan underlättas. Förutom ansökan om ömsesidigt erkännande av ett existerande godkännande kan ansökan även gälla ett vanligt produktgodkännande (artikel 33). En sådan ansökan ska skickas till de länder inom zonen där växtskyddsmedlet ska släppas ut på marknaden. En medlemsstat gör utvärderingen för samtliga länder i zonen och övriga länder lämnar synpunkter, som ska beaktas, under prövningsprocessen (artikel 36). De berörda medlemsstaterna ska därefter bevilja eller avslå ansökningar om produktgodkännande på grundval av slutsatserna i den bedömning som den prövande medlemsstaten kommit fram till. De berörda medlemsstaterna beslutar i samband med detta om användningsvillkor och riskreducerande åtgärder. Övriga berörda medlemsstater ska senast inom 120 dagar efter mottagandet av bedömningsrapporten och kopian av produktgodkännandet från den prövande medlemsstaten fatta ett beslut om ansökan enligt artikel 36.2 och 36.3. 1

20


När det gäller prövning av växtskyddsmedel för användning i växthus, för betning av utsäde, behandling av tomma lokaler eller för behandling efter skörd så betraktas hela EU som en zon. Ömsesidigt erkännande av beslut i ett medlemsland gäller i dessa fall för hela EU.

2.6.4

Dispenser

Möjligheter till undantag från kravet på godkännande (dispens) har en något annan utformning i den nya växtskyddsmedelsförordningen jämfört med tidigare direktiv. Artikel 53.1 om Nödsituationer på växtskyddsområdet Genom undantag från artikel 28 får en medlemsstat i särskilda fall tillåta att ett växtskyddsmedel under högst 120 dagar släpps ut på marknaden för begränsad och kontrollerad användning, om en sådan åtgärd framstår som nödvändig på grund av en fara som inte kan avvärjas på något annat rimligt sätt. Förutsättningarna för att kontinuerligt kunna fånga upp information om dessa ansökningar är i princip obefintliga då dispenser oftast handlar om mycket skyndsamma åtgärder som förutsätter en snabb handläggning. Antalet beviljade dispenser inom EU har ökat kraftigt under senare år vilket bland annat uppmärksammats av miljönätverket Pesticide Action Network (PAN). Figur 2. Antal dispenser för växtskyddsmedel inom EU under perioden 2007-2010. 350 300 250 200 150 100 50 0

2007

2008

2009

2010

Källa: Pesticide Action Network Europe (PAN). Den omfattande dispensgivningen och de stora skillnaderna i ländernas tillämpning av dispensmöjligheterna har, utöver risk för underminerande av den höga skyddsnivån, i praktiken även kommit att hota likvärdiga konkurrensvillkor mellan länderna. Den största ökningen av dispenser har skett i södra och mellersta Europa 5.

2.6.5

Information om inneliggande ansökningar

Det fanns tidigare en sökfunktion på Kemikalieinspektionens webb som gjorde det möjligt att lista samtliga inneliggande ansökningar om godkännande för växtskyddsmedel samt vilka grödor som respektive ansökan omfattade. 5

Bakgrundsinformation kring utvecklingen av antalet dispenser finns på webbplatsen för Pesticide Action Network Europé, www.pan-europe.info/News/PR/110126.html

1

21


Arbetet med strategin skulle underlättas av om denna möjlighet fanns.

2.6.6

Preparat som avregistreras – centrala beslut inom EU

När ett beslut fattas inom EU om att inte godkänna ett verksamt ämne publiceras dessa beslut i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Besluten innebär bland annat att medlemsländerna ska återkalla nationella godkännanden av växtskyddsmedel som innehåller ämnet senast 6 månader efter beslutet. Användning av eventuella kvarvarande kvantiteter kan, som en del av utfasningen, medges för ytterligare högst 1 år, det vill säga totalt högst 18 månader efter beslutet. Dessa tidsrymder ger en ganska begränsad framförhållning för att vid behov kunna sätta in åtgärder. EU-gemensamma beslut om att sänka gränsvärden för rester av växtskyddsmedel i livsmedel (MRL6-värden) kan få konsekvenser för nationella godkännanden. Preparat kan bli förbjudna för de grödor där gränsvärdet har sänkts. Stupstockskriterier är ett nytt inslag i den nya växtskyddsmedelsförordningen som omfattar ämnen med särskilt allvarliga inneboende egenskaper. (CMR7, POP8, PBT9, vPvB10) Det innebär att det tidigt i prövningsprocessen kan beslutas om att inte godkänna dessa ämnen om de uppfyller stupstockskriterierna. Dessa kriterier återges i bilaga II till förordning (EG) nr 1107/2009. Principen är att höja skyddsnivån genom att hantera osäkerheter i nuvarande riskbedömningsmetodik och samtidigt öka förutsägbarheten för alla parter. Det finns även ett harmoniserande inslag eftersom de beslutas på EU-nivå och gäller lika i alla länder. Det har inte fastställts vilka ämnen som kommer att falla för dessa kriterier. Grundtanken är att detta ska ske i samband med att godkännandet för respektive ämne omprövas. Under själva förhandlingarna om växtskyddsmedelsförordningen gjordes några preliminära bedömningar av vilka ämnen som skulle kunna komma att beröras. Kemikalieinspektionen listade i ett förslag 2008 totalt 23 verksamma ämnen som troliga kandidater att falla för kriterierna11. Det motsvarar idag cirka 5 procent av samtliga godkända ämnen. Listan bygger på en rad olika osäkerheter, framförallt gäller det kriterierna för hormonstörande ämnen som i rapporten utgjorde hela 15 av de 23 (65 procent). Det är fråga om sådana ämnen som betraktas som hormonstörande enligt den tillfälliga definition som senare antogs i den färdiga rättsakten. Av växtskyddsmedelsförordningen framgår att kommissionen senast den 14 december 2013 ska lägga fram ett förslag till kriterier för hormonstörande egenskaper som är avsett att ersätta nuvarande interimistiska kriterier. Vilka kriterier som slutligen kommer att gälla för de hormonstörande ämnena efter den 14 december 2013 är i dagsläget oklart. Det gör att Kemikalieinspektionens indikativa lista för närvarande har ett begränsat värde och det är därför tveksamt om det i dagsläget är meningsfullt att bygga allt för långtgående analyser på den. MRL Maximum Residue Levels CMR Cancerogena, Mutagena och Reproduktionstoxiska ämnen 8 POP Persistent Organic Pollutant 9 PBT Persistent, Bioaccumulative, Toxic 10 vPvB very Persistent and very Bio-accumulative 11 www.kemi.se/templates/News.aspx?id=5416 6 7

1

22


2.6.7

Kandidatämnen för substitution

Enligt växtskyddsmedelsförordningen ska kommissionen senast den 14 december 2013 även upprätta en förteckning över så kallade kandidatämnen för substitution. För de växtskyddsmedel där dessa ämnen ingår ska bestämmelserna om jämförande bedömningar och substitution tillämpas. Att ett ämne betraktas som ett kandidatämne för substitution medför inte automatiskt att det växtskyddsmedel det ingår i måste substitueras. Länderna får endast besluta om substitution om en jämförande bedömning visar att alternativet (kemiskt eller icke-kemiskt), förutom att det är väsentligt säkrare, inte medför några betydande ekonomiska eller praktiska nackdelar samt att risken för resistens begränsas till ett minimum. Dessutom ska konsekvenserna för mindre användningsområden beaktas. Identifieringen av kandidatämnen för substitution har förmodligen en marginell betydelse för behovet av att kontinuerligt fånga upp ”tidiga signaler”. Stupstockskriterierna för hormonstörande ämnen kan, i jämförelse med övriga stupstockskriterier, få störst inflytande på svensk odling enligt de indikativa analyser som tidigare genomförts av Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket. Eftersom kommissionen senast den 14 december 2013 ska lägga fram ett förslag till kriterier för hormonstörande egenskaper är det i dagsläget inte motiverat att göra några långtgående analyser om utgången för verksamma ämnen baserat på den nuvarande tillfälliga definitionen av dessa egenskaper.

2.6.8

Nationella beslut

Det måste finnas en ansökan för att Kemikalieinspektionen ska kunna pröva godkännande av ett växtskyddsmedel. För ett redan godkänt medel kan godkännandet dock omprövas utan att det finns en ansökan. Det kan bli aktuellt om • det har publicerats ett beslut inom EU att nationella godkännanden för ett verksamt ämne ska upphöra. 12 • det har tillkommit ny teknisk information (till exempel sänkt MRL ) som visar att medlet inte bör vara godkänt längre.

2.6.9

Godkännanden som upphör på företagens initiativ

Det förekommer allt oftare att företagen redovisar sent eller i vissa fall inte alls att de tänker avstå från att söka om fortsatt godkännande. Det förekommer också att de återkallar sin ansökan och avbryter prövningen. I samtliga dessa fall kan alltså godkännandet upphöra med mycket kort varsel, vilket försvårar möjligheterna till att ge tidiga signaler.

2.6.10 Utvidgat produktgodkännande för mindre användningsområden Användningsvillkoren för ett redan godkänt medel kan, efter en ansökan, utvidgas till att även gälla så kallade mindre användningsområden (tidigare off label). Medgivandet gäller så länge växtskyddsmedlet är godkänt, till skillnad från dispenser (se avsnitt 2.6.4) som gäller under särskilda förutsättningar och i högst 120 dagar. Reglerna för utvidgat produktgodkännande har redan en central betydelse i strategin. Sådana godkännanden kan kompensera för när 12

MRL Maximum Residue Levels

1

23


växtskyddsfirmorna bedömer att de inte kan behålla eller söka nytt godkännande eftersom marknaden är för liten. Kemikalieinspektionen kan utvidga ett växtskyddsmedels användningsområde på begäran från odlarorganisationer om den avsedda användningen inte medför risker för människors och djurs hälsa och inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt samt är av mindre omfattning. Något underlag som styrker medlets effektivitet eller möjlig fytotoxicitet behöver inte bifogas en sådan ansökan. Medgivandet gäller så länge växtskyddsmedlet är godkänt. Den nya växtskyddsmedelsförordningen stärker nu möjligheten ytterligare för odlarorganisationer och andra13 att söka om ett sådan utvidgande. Det kan dock finnas nackdelar med en allt för omfattande användning av denna möjlighet genom att antalet ordinarie ansökningar om godkännande, eller ordinarie ansökningar om utvidgat användningsområde, minskar. Systemet har också sina begränsningar genom att det finns ett antal användningsområden som inte faller in under kriterierna för mindre användningsområden (minor use14). Det finns också behov av växtskyddsmedel för ett antal användningsområden där det inte finns något godkänt medel att utvidga produktgodkännandet (off label) från (se även avsnitt 2.6.4 om dispenser). Av artikel 51 framgår att medlemsstaterna ska utvidga produktgodkännandet om förutsättningarna i förordningen är uppfyllda. I tidigare direktiv stod det att medlemsstaterna får utvidga sådana produktgodkännanden, vilket fick till följd att denna möjlighet gavs olika utrymme i olika länder. Kemikalieinspektionen har dock från början tillämpat reglerna som ett obligatoriskt krav (ska) på bifall om förutsättningarna har varit uppfyllda. Ansökningsformen har därför kommit att användas framgångsrikt i Sverige, främst av LRF/GRO, och omfattar idag cirka 60 beslut med ett stort antal mindre grödor. Den nya växtskyddsmedelsförordningen ger också möjlighet till ömsesidigt erkännande av mindre användningsområden utan att produkten är godkänd i det land där ansökan lämnas in. Vägledning för hur dessa ärenden ska hanteras kommer med all säkerhet att utarbetas. Utvidgning av användningsvillkoren för ett redan godkänt medel till att även gälla så kallade mindre användningsområden (off label) kan bli en viktig åtgärd i en strategi för växtskyddsmedel. En förutsättning för att Kemikalieinspektionen ska kunna pröva godkännande av ett växtskyddsmedel är att det finns en ansökan. Möjligheten att få information om när sådana ansökningar lämnas in bör vara god. Själva utfallet av en sådan ansökan torde dock vara svårt att förutse som tidigare diskuterats i avsnitt 2.6.2 och 2.6.3. Förslag till åtgärder kring denna möjlighet framgår av kapitel 4.

3

Risk- och konsekvensanalys

En bärande del i strategin är att den – så långt i förväg som möjligt – ska förutsäga tillgången på växtskyddsmedel. I kapitel 2 diskuteras möjligheterna att göra detta med hjälp av EU:s gemensamma arbetsprogram och den nationella godkännandeprocessen. Som framgår där är möjligheterna begränsade, främst genom att tillgänglig information inte ger möjlighet till den 13

Innehavaren av produktgodkännandet, officiella eller vetenskapliga organ på jordbruksområdet, jordbruksorganisationer eller yrkesmässiga användare kan begära att ett produktgodkännande utvidgas. 14 Vad som är ”minor crop” och ”minor use” är ännu inte definierat.

1

24


framförhållning som är önskvärd i strategiarbetet. Utredningen har därför dels sökt andra källor för information, dels tagit fram en arbetsmetod med en risk- och konsekvensanalys. Utredningen har diskuterat de olika källor som kan användas för att kontinuerligt fånga indikationer och tidiga signaler om förändringar i tillgången på växtskyddsmedel. Dessa källor är • nationell process för prövning av växtskyddsprodukter • EU:s process för prövning av verksamma ämnen • norra zonens process för prövning av växtskyddsprodukter • Kemikalieinspektionens rapporter från möte med Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (sektion pesticides – legislation) • EU:s pesticid-databas • Kemikalieinspektionens genomgång från 2008 • information om ämnens rörlighet enligt KompetensCentrum för Kemiska Bekämpningsmedel (CKB) vid Sveriges lantbruksuniversitet • företag som marknadsför växtskyddsmedel. Samtliga ovanstående källor har brister. Ett gemensamt problem är att ingen av dem kan förutsäga långt i förväg vilka växtskyddsmedel som riskerar att inte bli godkända. Norra zonens process för prövning av produkter är under uppbyggnad och i dagsläget är den tillgängliga informationen begränsad, men den kan eventuellt ge mer information i framtiden. Genom Kemikalieinspektionens rapporter från möten med Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (sektion pesticides – legislation)15 kan strategin få information om verksamma ämnen som är föremål för diskussion. Eftersom ett ämne kan diskuteras vid flera möten innan beslut tas om ämnet kan godkännas eller inte, kan det ge en förvarning om ämnen som riskerar att försvinna. Något definitivt besked om att ett ämne försvinner är det dock inte. Som redan diskuterats i 2.6.6 har Kemikalieinspektionens genomgång av ämnen som riskerar att falla för stupstockskriterier också ett begränsat värde. Dels motsvarar den listan ett fåtal av samtliga godkända ämnen, dels finns osäkerheter i hur kriterierna för hormonstörande ämnen utformas på EU-nivå. Information om om ämnens rörlighet från CKB ligger inte till grund för godkännande av preparat. Men ett ämnes rörlighet kan påverka villkoren för preparatets användning i form av sänkt dos eller ett begränsat tidsintervall för behandlingen. Det i sin tur kan medföra att den sammanlagda möjligheten att bekämpa en skadegörare minskar. Sådan information om villkor, som kan påverka ett preparats användbarhet, finns också i EU:s pesticiddatabas. De företag som säljer växtskyddsmedel bedöms kunna ge tidiga besked om vilka produkter som ska avregistreras. Informationen om nya preparat blir tillgänglig först när preparaten testas i officiella försök, det vill säga två år innan lansering. Det slutgiltiga beskedet om vilka nya preparat som blir godkända, kommer dock från den nationella godkännandeprocessen. 15

Standing Committee on the food chain and animal health, SCFCAH

1

25


Utredningens slutsats är att strategin måste hämta information från flera olika källor och göra en sammanlagd bedömning av tillgängliga bekämpningsmöjligheter för varje växtskyddsproblem. Med tanke på de brister hos källorna som diskuteras ovan, föreslår utredningen en risk- och konsekvensanalys som utgår från grödan. Den metod vi föreslår identifierar allvarliga växtskyddsproblem och de möjligheter som finns att hantera dem. Detta ger strategin en del av den önskvärda framförhållningen. Risk- och konsekvensanalysen utgår från en gröda och är en samlad bedömning av: • Växtskyddsproblemets utbredning och frekvens samt omfattningen av skadan. • Tillgången på kemiska växtskyddsmedel idag och förväntade förändringar på kort sikt, 1–5 år. • Andra metoder eller medel som kan begränsa skadorna. I analysen ingår också en bedömning av potentiella allvarliga situationer på lång sikt, 10–20 år. De källor som utredningen har använt i samband med testerna av modellgrödorna framgår av bilagorna 2–4. Risk och konsekvensanalysen presenteras utförligt i kapitel 3. I bilaga 1 finns den mall som riskanalysen utgår från. I bilaga 2–4 finns analyserna för de tre modellgrödorna oljeväxter, kepalök och äpple.

3.1 Betydelsefulla skadegörare och ogräs De olika grödorna analyseras var för sig. Utgångspunkten är en översikt av växtskyddsproblemen i respektive gröda. När olika bekämpningsalternativ utvärderas bör hänsyn också tas till hela odlingssystemet. Det behövs också en riskanalys av enskilda arter eller grupper av arter som inte är direkt knutna till en gröda, till exempel kvickrot och åkerfräken. En flerårig bekämpningsstrategi mot kvickrot innehåller bland annat behandling efter skörd, det vill säga ett användningsområde som inte är direkt knutet till en gröda. Denna analys har inte testats i utredningen. Översikt över skadliga arter, översikten delas upp i olika dokument för 1. ogräs 2. skadedjur (eventuellt nematoder) 3. svampar (eventuellt bakterier) 4. tillväxtreglering. Bakterier, virus och nematoder tas med när det är relevant. Virus listas i förekommande fall med den vektor som står för deras spridning. Tabellen 1, se nedan, är ett urval av de vanligast förekommande växtskyddsproblemen, även sådana som inte kan bekämpas med växtskyddsmedel. Den ger en bild över växtskyddsproblemen i grödan och information till den fortsatta riskanalysen. Kontrollfrågor för urval till översikt av växtskyddsproblem: För lantbruksgrödor 1. Finns arten med i officiella rådgivningsunderlag som ”Kemisk ogräsbekämpning” och ”Bekämpningsrekommendationer” från Jordbruksverket?

1

26


2. Finns annan indikation på att arten har ekonomisk betydelse eller bekämpas kemiskt? Det kan vara egna erfarenheter, kontakter med rådgivare och odlare. För trädgårdsodling: 1. Växtskyddsproblemet är identifierat i rapporten Trädgårdsnäringens växtskyddsförhållanden.16 2. Finns annan indikation på att arten har ekonomisk betydelse eller bekämpas kemiskt? Det kan vara egna erfarenheter, kontakter med rådgivare och odlare. Om möjligt kompletteras översikten med arter som idag har liten ekonomisk betydelse men där situationen har förändrats de senaste fem åren och en fortsatt ökad betydelse är väntad. Utredningen har använt följande kontrollfrågor för urvalet: 1. Har utbredningsområdet ökat nämnvärt för en ny eller tidigare känd art? 2. Förekommer arten mer regelbundet eller med kortare intervall än tidigare? 3. Har skadorna ökat nämnvärt i andra grödor med släktskap eller liknande odlingssätt, till exempel ogräs (odlingssätt) och rapsfluga i salladskål? För att fånga upp förändringar bör riskanalysen uppdateras kontinuerligt av den grupp som ansvarar för strategin. Analysen görs vartannat år. Den kan inledas med en workshop där översikten och kontrollfrågorna diskuteras tillsammans med representanter för näringen, rådgivare, forskare och de företag som marknadsför växtskyddsmedel. Översikten bör innehålla information om • art • utbredning • angreppsfrekvens • möjligheter till kemisk bekämpning • möjligheter till förebyggande åtgärder samt alternativa metoder och medel. En mall för en översikt finns i tabell 1 som också innehåller exempel på de uppgifter som ska finnas med. I bilaga 2–4 finns dessutom ifyllda exempel från raps, kepalök och äpple. Tabellen ger en bild över växtskyddsproblemen av ekonomisk betydelse i grödan. Den ger också information till den fortsatta riskanalysen. För ogräs ger inte urvalsfrågorna samma möjlighet att begränsa analysen som de gör för skadegörare. Det är bara delvis möjligt att identifiera problem med enskilda arter innan tillgången på växtskyddsmedel är analyserad. Den ettåriga effekten av en bekämpning är inte huvudsaken, utan effekten kommer av en flerårig strategi av åtgärder i hela växtföljden. En ogräsart förekommer sällan ensam och därför är det sällan relevant att fokusera på den enskilda artens ekonomiska betydelse. Av samma anledning används kolumnerna ”Förebyggande åtgärder” och ”Alternativa metoder och medel” i tabellen för ogräs endast när det är artspecifikt. Även ogräs som inte är direkt knutna till en gröda måste fångas upp av metoden, se ovan.

16

Trädgårdsnäringens växtskyddsförhållanden, Rapport 2001:7A från Jordbruksverket.

1

27


Tabell 1. Översikt över ogräs/skadedjur/svampar i gröda x. Art

Utbredning

Betydelse då angrepp förekommer

Angreppsfrekvens

Kemisk bekämpning

Namn Vetenskapligt namn

hela odlingsområdet /landsdelar/län. Kommentera lokala angrepp

Liten/måttlig/ stor/mycket stor eller som intervall t.ex. liten– måttlig

varje år/x år av y

Sprutning/betning /jordinblandning

3.1.1

Förebyggande åtgärder

Alternativa metoder och medel

Urval och beskrivning av de allvarligaste växtskyddsproblemen i grödan

Från översikten identifieras sedan de allvarligaste problemen. För ogräs görs urvalet enklast genom att man först bedömer vilka växtskyddsmedel som riskerar försvinna, se nedan. Här delas ogräs upp under rubrikerna örtogräs, gräsogräs, totalbekämpning före grödans uppkomst respektive grödans nedvissning. Detta i syfte att få med alla användningsområden. Utredningen har använt följande kontrollfrågor för urvalet av de allvarligaste problemen: 1. Är arten möjlig att bekämpa med kemiska växtskyddsmedel? Ta även med arter som det inte finns godkända kemiska växtskyddsmedel mot i Sverige. 2. Har arten förekommit varje år eller flera år inom föregående femårsperiod? 3. Förekommer arten/grupp av ogräs i hela eller större delen av odlingsområdet? 4. Är skadorna stora till mycket stora i hela eller delar av odlingsområdet? 5. Är skadorna små till måttliga men en förändring i frekvens, utbredningsområde, skadegörarens biologi eller annat har skett de senaste fem åren? 6. Är skadorna små till måttliga men de får trots det ett stort ekonomiskt värde? Skadorna kan till exempel leda till omfattande sorteringsarbete eller nedklassning av hela partier. 7. Är skadorna små–måttliga men arten kan uppförökas i fleråriga eller efterföljande grödor? Kontrollfrågorna är en hjälp för bedömningen, alla frågor behöver inte besvaras med ja. Andra överväganden kan också vara aktuella. Bedömningen görs av en person eller grupp med kompetens inom växtskyddsområdet. Fråga 1 ovan ska dock besvaras med ja för att arten ska tas med i den fortsatta beskrivningen. Det görs ingen fördjupad analys av de växtskyddsproblem som överhuvudtaget inte kan bekämpas med kemiska medel. Beskrivningen av arten bör innehålla information • som är kopplad till den kemiska bekämpningen eller andra bekämpningsåtgärder • om hur den förekommer • om skadorna (kvantitet eller kvalitet) • viktiga förändringar, om sådana finns (utbredning, angreppsgrad, resistens). Om det helt saknas godkända kemiska växtskyddsmedel i Sverige, kommentera om det finns växtskyddsmedel i andra europeiska länder. Exempel på hur växtskyddsproblemen beskrivs finns i testerna av modellgrödor, se bilaga 2–4.

1

28


3.2 Tillgången på växtskyddsmedel inom 1–5 år 3.2.1

Befintliga kemiska växtskyddsmedel

De preparat som är godkända innevarande år listas, se tabell 2 nedan. I bilagan 2–4 finns exempel från modellgrödorna. Tabell 2. Växtskyddsmedel som är registrerade i grödan eller för ett vidare användningsområde**. Aktiv substans Preparatgru pp (HRAC/FRA C/ IRAC-kod)

Preparat grupp

Preparat

Registrerat t.o.m.

KemI:s tolkning av rådets förslag 2008

Information om rörlighet enligt CKB* m=modersubstans n=nedbrytningsprodukt

EU:s pesticiddatabas

*KompetensCentrum för Kemiska Bekämpningsmedel vid Sveriges lantbruksuniversitet. **Exempel på ett preparat som har ett vidare användningsområde är glyfosat. Växtskyddsmedel inkluderar även biologiska och fysikaliskt verkande växtskyddsmedel. Tabellen kompletteras med uppgifter som är värdefulla för den fortsatta analysen: 1. Hur används preparaten i praktiken? 2. Förväntade effekter på växtskyddsproblemet? 3. Risk för eller redan konstaterad resistens? 4. Andra kommentarer kring situationen idag. 5. Kommentera om det helt saknas medel.

3.2.2

Växtskyddsmedel på väg ut från marknaden

Med hjälp av nedanstående källor görs en bedömning av vilka preparat som riskerar att försvinna. De olika källornas förmåga att förutse förändringar på marknaden för växtskyddsmedel, har diskuterats i inledningen till kapitel 3. En bedömnings görs med hjälp av tabellen ovan: 1. Kemikalieinspektionens tolkning av rådets förslag 2008 2. Information om rörlighet enligt CKB 3. EU:s pesticiddatabas 4. Om sista datum för godkännande, se nedan. Dessutom används nedanstående källor: 1. Kemikalieinspektionens rapporter från möte med Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (sektion pesticides – legislation). 2. Uppgifter från växtskyddsföretagen. Uppgiften om tidpunkten för omregistrering kan användas för att placera preparaten i olika kategorier. Preparat 1. där det inte finns några alternativ till kemisk bekämpning och a. som ska omprövas inom tre år. b. som blivit godkända, eller fått förnyat villkor, innevarande eller föregående år. 2. där det finns alternativ. 1

29


Preparat i kategori 1 behöver strategin analysera vidare. Det krävs minst två odlingssäsonger, oftast mer, för att bedriva utvecklingsarbete i syfte att utveckla alternativ till kemisk bekämpning. Av det följer att kategori 1 även måste innefatta preparat med relativ lång tid till omprövning. På trädgårdssidan är antalet preparat redan så få att nästan alla preparat kan hamna i kategori 1. Riskanalysen blir omfattande och det medför problem när utvecklingsinsatserna ska prioriteras. Därför är det angeläget att vi får fram ytterligare indikationer på vilka preparat som riskerar att försvinna så att strategin kan föreslå åtgärder där det är mest prioriterat.

3.2.3

Växtskyddsmedel på väg in på marknaden

Vilka preparat som är på väg in på marknaden bedöms med hjälp av följande källor: 1. uppgifter från växtskyddsföretagen 2. information från zonprövning 3. preparat aktuella för utvidgat produktgodkännande 4. information från andra länder om lösningar som är möjliga att tillämpa i Sverige 5. genomgång av aktuella försöksplaner som innehåller icke registrerade preparat.

3.3 Alternativ till kemiska växtskyddsmedel Efter att möjligheterna till kemisk bekämpning har beskrivits görs en bedömning av vilka möjligheter till förebyggande åtgärder och icke-kemiska bekämpningsmetoder som finns i den aktuella grödan. En generell översikt över sådana möjligheter finns i avsnitt 1.6. I utredningens tester grundar vi bedömningen på de medel och metoder som är tillgängliga i nuläget och som är effektiva mot de växtskyddsproblem och i den gröda som analyseras. När vi i testerna diskuterar hur effektiva olika åtgärder är, gör vi det utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Att kostnaden är rimlig i förhållande till intäkten och att åtgärden är möjlig att utföra inom det tidsintervall som står till förfogande. Åtgärder, till exempel mekanisk ogräsbekämpning, kan vara lönsamma i en ekologisk produktion eftersom produkterna får ett merpris. I en konventionell produktion kan åtgärden ersätta eller komplettera kemisk bekämpning men den högre kostnaden kompenseras inte med ett merpris. Exempel på förebyggande åtgärder är växtföljd, motståndskraftiga sorter, friskt utsäde, anpassad tidpunkt för sådd och val av jordbearbetning. I testerna har ett flertal förebyggande åtgärder mot växtskyddsproblemen identifierats. De används också redan idag och är en viktig del i växtskyddet i både lantbruk och trädgårdsodling. Det finns ett behov av att utveckla de förebyggande åtgärderna, och att föra ut redan känd kunskap till odlarna genom kompetensutveckling. Ett exempel på utvecklingsbehov som identifierats i testerna är tillgång på nya sorter som är resistenta eller motståndskraftiga mot svampsjukdomar. Med icke kemiska bekämpningsåtgärder avses metoder som radhackning, avslagning och plockning, men också medel som biologiska och fysikaliska växtskyddsmedel. I modellgrödorna har utredningen inte identifierat någon icke-kemisk åtgärd som helt kan kompensera för ett växtskyddsmedel som försvinner. Däremot har testerna identifierat medel

1

30


och metoder som kan komplettera kemiska växtskyddsmedel. Exempel finns i testerna av modellgrödorna, se bilaga 2–4.

3.3.1

Växtskyddssituationen på lång sikt

I analysen bör också en bedömning göras av växtskyddssituationen på längre sikt, 10–20 år framåt. Urvalet blir betydligt mer osäkert än det som görs för det korta perspektivet, 1–5 år, eftersom underlaget är mer osäkert. Informationen bör hämtas in genom regelbundna eller särskilda kontakter med rådgivare och myndigheter i första hand i våra grannländer. Utredningen har använt följande kontrollfrågor för urvalet: 1. Finns redan etablerade arter som kan antas få ökad betydelse eller utbredning av olika skäl, till exempel på grund av en förändrad tillgång på växtskyddsmedel. 2. Finns det arter som kan vara nya för Sverige om 10–20 år? Någon indikation bör finnas på att de är på väg. De arter som identifieras av kontrollfrågorna ovan tas med i översikten över växtskyddsproblemen i grödan. Riskanalysen genomförs för den identifierade arten.

3.4 Risker för odlingen Riskanalysen avslutas med en sammanfattning och beskrivning av situationen utifrån vilka preparat som bedöms vara tillgängliga enligt ovan. Den bör innehålla en beskrivning av omfattning och frekvens hos skadorna samt möjligheter att förhindra eller minska dem med kemiska växtskyddsmedel, förebyggande åtgärder samt alternativa metoder och medel. Tidsperspektivet är 1–5 år framåt. Utredningen har bland annat uppmärksammat följande risker: 1. förluster i mängd och kvalitet 2. uppförökning och spridning av skadegörare 3. resistens hos skadegörare och ogräs 4. högre kostnader för åtgärder som ersätter kemisk bekämpning 5. att arter inte kan bekämpas alls. Ökad resistens mot kemiska växtskyddsmedel är både en risk och en konsekvens. Utredningen har identifierat en rad risker i modellgrödorna, se bilaga 2–4.

3.5 Biologiska konsekvenser Konsekvensanalysen genomförs på ett urval av de växtskyddsproblem som identifierats i riskanalysen. Utredningen har använt följande kontrollfråga för urvalet: 1. Är det sannolikt att arten inom fem år inte kan bekämpas med de medel och metoder som idag är tillgängliga eftersom dessa kommer att försvinna/begränsas? En lista upprättas över de växtskyddsproblem som går vidare till konsekvensanalys. När det inte finns tillräckliga möjligheter att förebygga och bekämpa växtskyddsproblem får det en rad konsekvenser. Några av dem kan inte direkt omsättas i kostnader för företaget eller samhället. Utredningen har valt att kalla dem biologiska konsekvenser och exempel på sådana tänkbara är:

1

31


• • • • • • • • • •

ökat utbredningsområde för skadegörare och ogräs ökad frekvens hos skadegörare och ogräs nya skadegörare och ogräs odlingen av vissa grödor kan upphöra helt nya grödor kan inte odlas i Sverige resistens hos skadegörare och ogräs mot kemiska växtskyddsmedel ökad användning av växtskyddsmedel då prognoser inte kan användas minskad livsmedelsäkerhet – förekomst av toxiner effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster läckage på grund av ökad jordbearbetning.

Utredningen har identifierat en rad konsekvenser i modellgrödorna, se bilaga 2–4. Att konsekvenserna kan vara allvarliga och orsakssambanden komplicerade, belyses med nedanstående exempel från testerna av strategin.

3.5.1

Skadegörare och ogräs blir resistenta mot växtskyddsmedel

Risken för att skadegörare och ogräs utvecklar resistens mot kemiska växtskyddsmedel är en gemensam konsekvens som identifierats i testerna av modellgrödorna och den torde föreligga i flera andra grödor. När växtskyddsmedel fasas ut återstår ofta bara preparat med ett eller två verkningssätt. Rapsbagge är den viktigaste skadeinsekten i oljeväxter och pyretroider har varit dominerande i bekämpningen av rapsbagge sedan lång tid tillbaka. År 2000 konstaterades de första fallen av resistens mot pyretroider i Sverige. En viktig orsak till resistensbildningen var den ensidiga användningen av pyretroider på grund av att andra effektiva preparat till stor del saknades. Resistensutvecklingen har fortsatt och är nu utbredd i stora delar av odlingsområdet. Det innebär att pyretroiderna är mer eller mindre verkningslösa i dessa områden. Numera finns ytterligare två preparatgrupper tillgängliga för rapsbaggebekämpning, nämligen indoxakarb och neonikotinoider. Eftersom användningsvillkoren för indoxakarb (preparatet Steward) är omöjliga att tillämpa i praktiken finns det endast en preparatgrupp, neonikotinoider, som kan användas mot rapsbagge i stora delar av landet. European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO) rekommenderar minst tre olika preparatgrupper för bekämpning av rapsbagge för att undvika resistens. Om resistenssituationen skulle försämras ytterligare när det gäller rapsbagge kan konsekvenserna bli mycket stora. I ett sådant läge skulle odlingen av våroljeväxter sannolikt mer eller mindre försvinna, men även i höstoljeväxter skulle drabbas hårt vissa år. Detta är allvarligt eftersom oljeväxterna är en värdefull omväxlingsgröda i spannmålsdominerade växtföljder. Pyretriner är inte till någon hjälp mot pyretroidresistensen. Jordloppor i våroljeväxter är ett annat allvarligt växtskyddsproblem. Svaga effekter av de i Sverige godkända betningsmedlen har lett till att våroljeväxtutsädet numera betas utomlands med Elado, ett preparat som inte är godkänt för användning i Sverige. Så länge denna möjlighet kvarstår kan problemet med jordloppor hanteras. Om däremot möjligheten att beta med effektiva preparat försvinner blir det stora konsekvenser för den mellansvenska våroljeväxtodlingen. Dels skulle användningen av pyretroider öka med

1

32


ökad risk för resistens hos både jordloppor och rapsbaggar, och dels skulle odlingen av våroljeväxter i de mest drabbade områdena minska. Herbicidresistens är en nedärvd egenskap som finns naturligt hos ogräsen. Resistens uppstår genom selektion av plantor som överlever en behandling. Om ytterligare selekterande behandlingar görs, kan dessa plantor föröka sig och så småningom dominera i fältet. Herbicidresistenta ogräs är inte särskilt vanliga i Sverige, förutom renkavle som idag är ett stort problem i framförallt Skåne. Flera fall av resistent åkerven finns rapporterade och enstaka fall av resistent dån, gullkrage, pilört samt våtarv. Herbicidresistens kan medföra ökade produktionskostnader genom att till exempel val av växtföljd, metod för jordbearbetning och ogräsmedel blir begränsat.

3.5.2

Skadegörare och ogräs förökas

När det inte finns tillräckliga bekämpningsmöjligheter kan skadegörare och ogräs uppförökas och spridas. Den ökade omfattningen kan vara begränsad till det enskilda fältet eller leda till en spridning över ett större geografiskt område.

3.5.2.1 Oljeväxter Avregistreras metazaklor blir konsekvenserna stora eftersom det är det enda ämnet med bred verkan på örtogräs. Bedömningen är att det inte finns motsvarande alternativ till metazaklor i dagsläget. Alternativa lösningar är inte lika flexibla att använda och vissa ogräs kommer sannolikt att öka i omfattning, till exempel baldersbrå och vallmo. Klomazon måste användas senast tre dagar efter sådd av oljeväxter och är beroende av god markfukt för att ge en tillfredsställande ogräseffekt. Senare behandling innebär stor risk för skador på grödan, och är dessutom inte tillåtet. På mullrika jordar är ogräsverkan dålig. Ogräseffekten är svag mot baldersbrå och måttlig mot vallmo. Ändrade villkor för användningen kan få konsekvenser även om preparat är fortsatt godkänt. Det var tidigare tillåtet att använda klopyralid på hösten i oljeväxter, nu är endast vårbehandling tillåten. Om förekomsten av höstgrodda ogräs, till exempel baldersbrå och blåklint, är hög i höstoljeväxter är det viktigt att bekämpning utförs redan på hösten. Ogräsen är mindre och därigenom mer lättbekämpade. Dessutom försämras inte övervintringen genom att höstrapsen drivs upp på höjden.

3.5.2.2 Kepalök17 Med de ogräspreparat som finns att tillgå 2012 kommer ett flertal ogräs, bland annat viol, korsört, åkerbinda och nattskatta-arter inte att kunna bekämpas tillfredsställande i lökodingen. Alla dessa fyra arter sprids och förökas med frö och en bristande bekämpning kommer att leda till att dessa arter blommar, sätter frö och sprider sina frön i lökfältet. Detta bidrar till uppförökning av det befintliga fröförrådet i marken och kommer att innebära problem under flera år framåt. Nattskatta och bägarnattskatta som inte bekämpas växer sig stora och konkurrerar kraftigt med grödan, samtidigt som de försvårar skörden. Bägarnattskattan angrips dessutom av potatisbladmögel och bidrar till den direkta spridningen av potatisbladmögel den aktuella 17

Testet av strategin gjordes innan KemI godkände Totril EC 225.

1

33


säsongen, samtidigt som potatisbladmögel på bägarnattskatta är mer aggressiv och i större omfattning bildar zoosporer än potatisbladmögel på potatis. Obekämpad bägarnattskatta i lök kan på detta vis orsaka marksmitta av potatisbladmögel. Detta innebär särskilt stora problem då potatis och lök ofta odlas i samma områden och ibland även i samma växtföljd. Odlingen kan inte helt ersättas av ekologisk odling eftersom detta är ett dyrare sätt att odla lök och kräver stor manuell insats. Lök är en internationell handelsvara och är utsatt för stor konkurrens, samtidigt som det är en produkt där det är svårt att ta ut ett högre pris för inhemsk produktion.

3.5.2.3 Äpple För grödor med långa kulturtider, som till exempel äpple, kan små populationer av skadegörare förökas till skadliga nivåer under planteringens omlopp. För bekämpning av bladlöss i äpple har preparatet Teppeki godkänts. Tidigare användes Pirimor men det är numera förbjudet. De första resultaten från odlingar visar att Teppeki har god effekt mot olika bladlusarter, men blodlus och ullus kan inte kontrolleras. Under 2011 har en dispens (för 120 dagar) beviljats för Movento (spirotetramat) och goda resultat mot ullus, blodlus och kommasköldlus har erhållits i odlingen. Statusen för spirotetramat är inte klarlagd på EU-nivå och det är osäkert om ämnet får användas framöver. Problemen med ullusen har eskalerat under de två senaste åren och skadorna är stora. Några odlingar har röjts i förtid för att problemet är för stort. Blodlus har också ökat betydligt och det saknas effektiva preparat. Mot bladlöss fungerar Teppeki bra men det finns risk för resistens om all bekämpning grundas på endast ett preparat, även om det verksamma ämnet i Teppeki tillhör en lågriskkategori. Mospilan SG som har fungerat väl tidigare har börjat visa sämre prestanda. Det är inte utrett om det är ett tecken på resistens men det är tydligt att det behövs andra och effektivare preparat.

3.5.3

Minskad möjlighet till selektiv bekämpning av bladlöss

Sedan Pirimor (pirimicarb) förbjöds finns inte längre möjlighet att göra en selektiv bekämpning mot bladlöss i kepalök. Istället måste pyretroider användas och det minskar möjligheterna att tillämpa integrerat växtskydd. Pyretroiderna påverkar andra organismer som befinner sig i fältet, inte bara den organism som är målet för bekämpningen. Det förväntas påverka nyttodjur i och kring odlingen och kan minska värdet av ekosystemtjänster som biologisk kontroll av skadedjur och pollinering. En ökad användning av pyretroider ökar också risken för resistensbildning. Bladlöss angriper många olika trädgårdskulturer och denna konsekvens uppstår därför i andra grödor än lök.

3.5.4

Bekämpning efter prognos kräver effektiva preparat

När tillgång till växtskyddsmedel minskar, innebär det att prognosmetoder för skadegörarangrepp inte kan användas optimalt. Prognoserna för till exempel svampangrepp bygger på att man kan bekämpa innan, under eller efter en svampinfektion. För en framgångsrik bekämpning krävs det att effektiva preparat används vid rätt tidpunkt vilket möjliggör ett lägre antal bekämpningar och även användning av lägre doser. När bekämpningar 1

34


istället görs utan stödsystem bekämpas grödorna ofta förebyggande med upprepade behandlingar eller kurativt med höga doser och det leder till ökad användning av växtskyddsmedel. Skorv på äpple är mycket väderberoende och bekämpningsbehov varierar från år till år. Prognos- och varningstjänsten bidrar till en behovsanpassad användning av växtskyddsmedel men ytterligare bekämpningar skulle kunna sparas in vid bättre tillgång på preparat. I takt med att flera preparat försvinner, finns det en risk att odlarna återgår till planbesprutning vilket leder till en ineffektiv och missriktad bekämpning.

3.6 Ekonomiska konsekvenser 3.6.1 För jordbruket och trädgårdsodlingen De ekonomiska konsekvenserna av att växtskyddsmedel försvinner kan beräknas på gårds-, regions- eller nationsnivå. I avsnitt 3.8 diskuteras möjligheterna att bedöma konsekvenserna för landsbygdens utveckling och för förädlingsföretagen. Som en del av risk- och konsekvensanalysen har utredningen utvecklat två modeller för beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna på företagsnivå. Modellerna är generella och kan användas för olika grödor och växtskyddsproblem. Utredningen har testat den i modellgrödorna oljeväxter och lök. Den första modellen beräknar kostnaderna för att hantera ett växtskyddsproblem på olika sätt. Denna beräkning är möjlig att göra för både lantbruks- och trädgårdsgrödor. Den andra modellen beräknar värdet av att odlingen helt försvinner om ett växtskyddsproblem inte längre kan hanteras. För trädgårdsgrödor finns inte underlag för dessa beräkningar. De ekonomiska konsekvenserna av att ett kemiskt växtskyddsmedel försvinner beror på vilka förebyggande och direkta bekämpningsåtgärder som är möjliga för respektive gröda. En annan avgörande faktor är hur omfattande eller viktig odlingen är för jordbruket och livsmedelsindustrin. Om växtskyddsproblemet har stor eller liten påverkan på skörd och kvalitet spelar också roll, men i den föreslagna risk- och konsekvensanalysen genomförs ekonomiska beräkningar bara för sådana växtskyddsproblem som är betydelsefulla. Beräkningarna redovisas per hektar och utgår från fältnivå och gröda. Det som beräknas i kalkylerna är det förändrade täckningsbidraget. Den försämrade lönsamheten (täckningsbidraget) kan bestå av ökade kostnader för bekämpningsåtgärder och inkomstbortfall på grund av lägre skörd. Skördeminskningen kan bli så stor att det blir omöjligt att få någon lönsamhet i odlingen. Det finns begränsningar i den ekonomiska analysen och särskilt gäller det för kvaliteten på källorna. Det finns för få tillgängliga resultat från fältförsök. Därmed är uppskattningen av skördeförlusten osäker. Även uppgifterna om skadans frekvens och omfattning samt geografiskt område är osäkra. De kalkyler utredningen testat är av två skilda typer. Dels är det en kalkylmodell där det finns alternativa bekämpningsmetoder eller växtskyddsmedel, dels är det en modell där effektiva alternativ saknas och där angreppets storlek avgör lönsamheten. Exempel på dessa kalkylmodeller finns i bilagorna 2d–f.

1

35


3.6.1.1 Kalkyl för alternativ till kemisk ogräsbekämpning i höstraps Den första kalkylmodellen har använts för att analysera den ettåriga effekten av en ogräsbekämpning i oljeväxter. Metoden används i de fall där ett realistiskt alternativ för behandlingen finns. Beräkningen visar om den alternativa behandlingsmetoden ger något positivt täckningsbidrag (lönsamhet) och hur mycket kostnaderna ökar per hektar, gård, region respektive nation. I kalkylen anges först alla förutsättningar för odlingen samt kapacitet hos maskiner och arbetskraft. Därefter beräknas alla kostnader (per hektar) för behandlingen som maskiner, arbete och insatsmedel. Slutligen beräknas eventuell skördeminskning gentemot det bästa alternativet. Se bilaga 2f. Nästa steg är att beräkna kostnaden för hela behandlingsplanen (antal behandlingar eller moment). Detta görs för alla tänkbara alternativ och slutligen jämförs de olika alternativen för att avgöra vilka som kan vara lönsamma och hur mycket som skiljer i kostnad per hektar. Denna skillnad kan sedan räknas upp till gårds-, regions- eller nationsnivå. Exemplet i bilaga 2f visar att mekanisk ogräsbekämpning med radhacka (Cameleon) kostar 180 kronor mer per hektar än vad kemisk ogräsbekämpning gör. Enligt försök minskar skördenivån som mest med 10 procent.

3.6.1.1 Fleråriga effekter av en ogräsbekämpning måste beräknas Bekämpning av ogräs är ett flerårigt arbete. Efter att man fått ner förekomsten av ogräs på en nivå som inte påverkar skörden negativt gäller det att få en tillräckligt god effekt varje år så att ogräsen inte uppförökas. När ekonomiska konsekvenser av en ogräsbekämpning beräknas utgår man ifrån den ettåriga effekten, men hänsyn bör även tas till den fleråriga effekten. Därför kan det vara så att en åtgärd blir lönsam först när man räknar på en hel växtföljd. Utredningen har inte gjort några beräkningar av de fleråriga effekterna.

3.6.1.2 Kalkyl för alternativ ogräsbekämpning i kepalök Samma kalkylmodell har också använts för att studera de ekonomiska konsekvenserna av mekanisk ogräsbekämpning i kepalök med Robocrop. Beräkning är gjord på samma sätt som ovan, men det som skiljer är att ingen skördeminskning kan uppfattas mellan alternativen. Det skiljer också i nedlagd arbetstid för handrensning mellan alternativen för kepalök. Se bilaga 3d. Ogräsbekämpning med Robocrop kräver att löken är planterad. Det medför extra kostnader, både för plantuppdragning och för plantering, men kostnaden för ogräsbekämpning blir lägre jämfört med sådd lök. Skörden kan också bli högre med planterad lök. För att klara ogräsbekämpningen i planterad lök mekaniskt, behöver tekniken kompletteras med bättre bekämpning av ogräsen i raden runt plantorna. Slutsatsen från denna analys är att ett icke-kemiskt system med mekanisk bekämpning med Robocrop eller fingerhjul jämfört med kemisk bekämpning påverkar skördenivån marginellt. Mekanisk ogräsbekämpning kompletterat med handrensning är dock 3–4 gånger dyrare än kemisk bekämpning, vilket motsvarar cirka 20 procent av de totala odlingskostnaderna vid

1

36


planterad lök. I ett integrerat system där mekanisk och kemisk ogräsbekämpning kombineras blir kostnaderna lägre.

3.6.1.3 Kalkyl för bekämpning av jordloppor i vårraps Ett exempel på när den andra kalkylmodellen kan användas är vid analys av bekämpning av jordloppor i vårraps. Erfarenheter från såväl praktik som försök visar att det ibland förekommer totalskador. Modellen kan användas till exempel när skördesänkningen för ett obekämpat angrepp är känd genom försök eller erfarenhet. Det som beräknas är hur mycket den skördesänkningen påverkar täckningsbidraget (lönsamheten) och hur mycket intäkterna minskar per hektar, gård, region respektive nation. I kalkylen anges först vilken gröda och vilket område som avses. Därefter anges totalt odlad areal, normskörd, pris per kilo på varan samt kalkylerat täckningsbidrag. Utifrån detta kan total mängd, intäkt och täckningsbidrag från grödan och för hela landet beräknas. Se bilaga 2d. Landets genomsnittliga areal med vårraps under de senaste fem åren är 34 700 hektar. Mer eller mindre stora problem med jordloppor förekommer på drygt 60 procent av arealen eller cirka 22 000 hektar. Angreppen varierar med årsmånen men den genomsnittliga årliga arealen med stora problem har uppskattats till drygt 10 000 hektar eller cirka 30 procent. Värst drabbade är länen runt Mälardalen. Den genomsnittliga årliga merintäkten för betning med Elado jämfört med Chinook beräknas till cirka 14,8 miljoner kronor. Om betning med effektiva betningsmedel inte längre skulle vara möjlig och skador av jordloppor skulle bli så stora att odlingen upphör på den värst drabbade arealen, beräknas det årliga intäktsbortfallet uppgå till cirka 58 miljoner kronor. I detta beaktas även vårrapsens goda förfruktsvärde.

3.6.1.4 Kalkyl för bekämpning av rapsbaggar i vårraps Samma kalkylmodell, som användes för bekämpning av jordloppor, kan användas för bekämpning av rapsbaggar. Denna beräkning är gjord på samma sätt som ovanstående. Det som skiljer är att ingen variation i angreppsnivå finns tillgänglig utan enbart den varierande skördeminskningen kan beräknas mellan olika områden. Däremot finns möjligheten att ändå anta varierande angreppsnivåer för att analysera olika utfall. Se bilaga 2e. De största problemen med rapsbaggar förekommer i Halland, Västra Götaland och i Östergötland men även i övriga områden kan problemen vara stora. Den genomsnittliga skadan av rapsbaggar i våroljeväxter bedöms uppgå till ett värde av cirka 45 miljoner kronor. Om jordbruksnäringen skulle stå utan möjlighet att bekämpa rapsbaggarna i de tre mest utsatta länen, och odlingen av våroljeväxter skulle upphöra, beräknas kostnaden uppgå till cirka 160 miljoner kronor enbart för dessa län. I beräkningen inkluderas även att oljeväxternas goda förfruktseffekt inte längre kan utnyttjas. Det är osannolikt att odlingen av våroljeväxter eller höstraps skulle upphöra i hela landet men den totala kostnaden skulle då bli betydlig.

3.7 Behov av utveckling Genom risk- och konsekvensanalysen kommer utvecklingsbehov för de olika grödorna att identifieras. Det kan vara behov i form av forskning, teknikutveckling och underlag för rådgivning. Det kan också vara behov av att utveckla strategiarbetet, till exempel hur strategin kan få grundläggande data för ekonomiska analyser. 1

37


Vissa av utvecklingsbehoven bör lämnas över till andra grupper och organisationer som ansvara för forskning och annat utvecklingsarbete. Andra former av utvecklingsarbete kan hanteras inom strategin.

3.8 Konsekvenser för landsbygden och förädlingsindustrin Växtskyddsproblem som inte kan hanteras ger sämre förutsättningar att bedriva en lönsam odling. En konsekvens kan bli att odlingen minskar eller försvinner från hela eller delar av landet. Det kan i sin tur ge upphov till en rad följdeffekter:

• • • •

Arbetstillfällen försvinner när produktion, som är beroende av en gröda som råvara, läggs ner eller flyttas. Underlag för att bedriva service som skola, sjukvård, post, affär, bensinstation, buss och tåg försämras. Förekomsten av livsmiljöer för naturlig förekommande växter och djur förändras när odlingslandskapet förändras. De miljö- och hälsoproblem som är förknippade med växtskyddsmedlen flyttar med odlingen.

Att förutsäga vad som sker är svårt. Risken finns att sådana försök i viss utsträckning blir spekulativa. Det kan ändå finnas ett värde i att försöka tydliggöra konsekvenser av detta slag. Det kan bland annat användas som ett underlag för att prioritera mellan de förslag till åtgärder som strategiarbetet resulterar i. Delar av dessa konsekvenser skulle kunna fångas upp i en samhällsekonomisk analys. En sådan analys bör omfatta följande konsekvenser • ekonomiska konsekvenser, alla olika kostnader men även effekter på till exempel sysselsättning och teknologisk utveckling • sociala konsekvenser, till exempel hälsa och utbildning • konsekvenser för miljön, negativa och positiva effekter. I de ekonomiska konsekvenserna inkluderas också utvecklingen i olika näringar som på olika sätt har verksamheter som är kopplade till miljöspecifika attribut, till exempel turism och besöksnäringar, livsmedelsproduktion, med mera. I analysen bör kostnad och nytta jämföras för alla konsekvenserna av en åtgärd, både de negativa och de positiva följderna. Ett normalt förfarande i sådana samhällsekonomiska kostnadsnyttokalkyler är att identifiera, kvantifiera och sedan värdera olika effekter. Beroende på typ av konsekvens och tillgången på data, kan konsekvenserna uttryckas i termer av monetära värden (kronor), andra kvantitativa värden (kilo, hektar, timmar) eller kvalitativa värden (beskrivningar i ord). Även konsekvenser som är svåra att fånga och eventuellt inte kan värderas i monetära termer bör tas med i jämförelsen åtminstone på ett beskrivande sätt. I en beräkning av de samhällsekonomiska konsekvenserna ingår de företagsekonomiska konsekvenserna för jordbruket som en del. Övriga konsekvenser kan exempelvis vara effekter på sysselsättning inom jordbrukssektorn samt ekonomiska konsekvenser för service- och förädlingsföretag knutna till jordbruket. Ytterligare en ekonomisk konsekvens kan till exempel vara uteblivna mervärden vid förädling av jordbruksprodukter. Detta innebär att analyserna

1

38


omfattar så kallade multiplikativa effekter som bestäms av hur olika företag i olika sektorer är relaterade till varandra i exempelvis ett input-output perspektiv. För att en hållbar användning av växtskyddsmedel ska kunna uppnås i ett långsiktigt perspektiv är det nödvändigt att bedöma hela kostnadsbilden, både för näringen och för samhället som helhet. I förbudet mot användning av ett växtskyddspreparat ligger underförstått en mycket hög monetär värdering av hälso- och miljöriskerna inom miljökvalitetsmålet ”Giftfri miljö”. De ekonomiska konsekvenserna för landsbygden, förädlingsindustrin, kostnaderna för eventuell miljösanering, de ökade intäkterna för ekosystemtjänster samt övriga miljömål bör analyseras Detta bör dock ske först när inget annat företagsekonomiskt alternativ än förlängt godkännande finns eller inget realistiskt alternativ bedöms kunna utvecklas i tid. Det finns en skillnad om ett preparat försvinner från hela EU eller bara från Sverige. Försvinner det från hela EU blir de ekonomiska konsekvenserna mindre än om bara Sverige får ett förbud. Något liknande kan sägas om ekologiska odlingssystem, blir den ekologiska odlingen i Sverige dominerande kan sannolikt merpriset inte kompensera för de ökande kostnaderna, så länge inte hela EU har samma förhållande. Inom utredningen har det inte funnits utrymme för att genomföra någon samhällsekonomisk analys. Den information som kan komma ut från sådana analyser bedöms vara värdefulla för den sammantagna konsekvensbedömningen och prioritering av åtgärder. Därför finns ett behov av att inkludera en samhällsekonomisk analys i risk- och konsekvensanalysen samt att hitta ett lämpligt tillvägagångssätt för innehåll, metod och omfattning.

3.9 Hur gör viktiga konkurrentländer? Det finns flera anledningar att se hur viktiga konkurrentländer hanterar frågor kring tillgången på kemiska växtskyddsmedel. För det första behöver vi undersöka om det finns strategier för växtskyddsmedel i andra länder. Det kan finnas metoder och källor för information som även Sverige kan använda. För det andra behöver vi en överblick över vilka kemiska växtskyddsmedel och andra icke kemiska metoder som finns tillgängliga i andra länder. På så sätt kan vi få information om olika lösningar på växtskyddsproblemen som vi kan prova i Sverige. För det tredje behöver ett nätverk byggas upp där länderna kan byta information och samarbeta med varandra på ett organiserat sätt, till exempel kring växtskyddsstrategier med alternativa metoder. Utredningen ser samarbetet med andra länder som en viktig del i strategin för växtskyddsmedel och föreslår att det utreds närmare. Vi har inte haft möjlighet att knyta de kontakter som krävs för att undersöka frågeställningarna ovan.

4

Åtgärder

Under arbetet med utredningen har bland annat flera remissinstanser frågat efter hur de olika åtgärder, som strategin föreslår, ska prioriteras i förhållande till varandra. Några har lämnat synpunkter på hur en sådan prioritering bör göras. En del anser att åtgärderna bör styra mot en större användning av förebyggande och icke-kemiska metoder. Andra vill se åtgärder som ökar tillgången på kemiska växtskyddsmedel.

1

39


Utredningen har endast analyserat sådana åtgärder som underlättar själva arbetet med strategin, se kapitel 5 nedan. När det gäller sådana åtgärder som är resultatet av risk- och konsekvensanalyserna (se 4.1 och 4.2 nedan) är utredningens förslag att de åtgärderna inte genomförs av strategin. Strategin lämnar förslag till åtgärder, men genomförandet lämnas över till andra organisationer, grupper och projekt. Exempel på frågor som måste diskuteras och utredas vidare är: Hur ska olika åtgärder prioriteras och av vilka? Ska åtgärderna styra växtskyddsarbetet i praktiken, och i så fall hur? Vilka konsekvenser får olika åtgärder för näringen och samhället?

4.1 Åtgärder för ett hållbart växtskydd i den enskilda grödan Syftet med strategin är att behålla förutsättningarna för en konkurrenskraftig produktion. Genom olika åtgärder kan vi försäkra oss om att vi fortsättningsvis får tillgång till ett effektivt och hållbart växtskydd. Utifrån resultaten från risk- och konsekvensanalyserna kommer behovet av åtgärder, som är kopplade till respektive gröda, att bli tydligt. Vilka åtgärder det handlar om kommer att utarbetas i anslutning till respektive analys. Strategin har ansvaret att kommunicera behovet av åtgärder men att genomföra åtgärderna kan ligga på andra organisationer eller projekt. Det gäller till exempel forskning och försök, men även de åtgärder som handlar om att få tillgång till fler växtskyddsmedel (f–g) ska genomföras av andra organisationer än strategin. Exempel på andra parter som aktivt behöver delta är forskning, försöksverksamhet, marknadsföring och försäljning av växtskyddsmedel, myndigheter med flera. Utredningen har inte analyserat effekterna av de olika åtgärderna och inte heller hur man i strategin kan prioritera mellan olika åtgärder. Det innebär också att utredningen har valt att inte låta den föreslagna risk- och konsekvensanalysen (som redovisas i kapitel 3) begränsas av hänsyn till miljömålen, främst giftfri miljö. Det kan dock visa sig att vissa av dessa åtgärder inte kan genomföras med hänsyn till miljömålen. Utredningen menar att förslagen till åtgärder därför bör utformas så att sådana situationer och målkonflikter så långt som det är möjligt kan förhindras. Åtgärderna är inte rangordnade i listan nedan och det kan finnas ytterligare åtgärder som inte nämns här. Några exempel på tänkbara åtgärder är a) öka utnyttjandet av befintliga kunskaper och metoder för integrerat växtskydd, till exempel byte av sort eller förändringar av växtföljden. b) utveckla resistensstrategier för att undvika att befintliga växtskyddsmedel förlorar effekten c) utveckla nya kunskaper och metoder d) information- och utbildning e) stödja de förebyggande åtgärder och icke-kemiska metoder som redan tillämpas f) ansökningar om dispenser g) ansökningar om utvidgat produktgodkännande (off label) h) ansökningar om ömsesidigt erkännande. För att lyckas med arbetet enligt strategin, måste det behov av åtgärder som kan preciseras, i så stor utsträckning som möjligt leda fram till lösningar och förändringar i produktionen.

1

40


4.1.1

Åtgärder kan leda till målkonflikter

Ömsesidigt erkännande är ett exempel på en åtgärd som i olika situationer kan leda till olika resultat. Att stimulera ansökningar om ömsesidigt erkännande av godkännande för vissa växtskyddsmedel kan underlätta arbetet med att fortsättningsvis få tillgång till ett effektivt och hållbart växtskydd. Samtidigt kan godkännanden inom vissa tillämpningar också försvåra möjligheterna till ett hållbart växtskydd och på sikt till och med försämra möjligheterna till en konkurrenskraftig produktion. Den omfattande utfasning av verksamma ämnen som skett inom EU de senaste 10 åren har minskat möjligheterna att hantera flera allvarliga växtskyddsproblem. I södra och centrala Europa har förlusterna av kemiska växtskyddsmedel varit som störst. I länder som Spanien, Italien och Frankrike har upp emot hälften av samtliga tidigare godkända verksamma ämnen försvunnit. I Sverige har vi under samma period istället fått fler verksamma ämnen. Länder som satsat på förebyggande och icke-kemiska växtskyddsåtgärder har bättre förutsättningar att lösa en del av dessa växtskyddsproblem och det kan nu ge konkurrensfördelar. Det finns exempel på metoder som har begränsat beroendet av kemiska växtskyddsmedel i svensk odling. Det innebär att vi nu slipper de utmaningar som många andra länder har eftersom de inte har satsat på förebyggande och alternativa metoder på samma sätt. Utvecklingen när det gäller problem med nematoder kan användas som exempel på sådana situationer. Inom EU har flera så kallade jorddesinfektionsmedel förbjudits under senare år. Dessa medel beskrivs av flera länder som helt avgörande för en effektiv produktion av vissa grödor. Dessa länder står nu inför snabba och omfattande strukturella omställningar för att möta problemen med nematoder i dessa grödor. Några jorddesinfektionsmedel kan dock fortfarande användas inom EU, under förutsättning att de blir godkända i den nationella prövningen. Med undantag för prydnadsväxter och skogsplantskolor, är sådana medel, sedan 1989, inte godkända att användas i Sverige, istället använder odlarna förebyggande åtgärder som växtföljder, toleranta sorter och sådd eller plantering i frisk jord. Detta är ett exempel på en svensk begränsning som gör att vi idag är mindre beroende av kemiska insatsmedel och som gör oss mindre sårbara när tidigare godkända växtskyddsmedel fasas ut som en följd av de gemensamma bestämmelserna i EU. Att åter tillåta, och börja använda, den typ av medel som nämns ovan är ett exempel på en utveckling som kan skapa strukturella förändringar av växtskyddet, som på sikt gör oss mer sårbara och kan försämra våra möjligheter till ett hållbart växtskydd. Strategin måste beakta detta när åtgärder föreslås. I nuvarande nationella handlingsplan för en hållbar användning av växtskyddsmedel återges flera nationella begränsningar som finns sedan tidigare, och som utifrån dessa skäl kan vara viktiga att behålla.

4.1.2

Hur åtgärderna ska prioriteras bör utredas vidare

Utredningen föreslår att ansvaret för att informera om åtgärder bör ligga på den organisation som håller samman strategiarbetet. Men i kombination med detta bör även andra organisationer få ett tydligt ansvar för att ta hand om de behov av åtgärder som kommer att presenteras. Det handlar om organisationer som fördelar resurser till forskning och utvecklingsverksamhet, organisationer som bedriver sådan verksamhet men också organisationer, grupper och projekt som arbetar med att öka tillgången på växtskyddsmedel. Frågorna om hur åtgärderna ska prioriteras, om de ska styra växtskyddsarbetet och i så fall vart, bör utredas vidare.

1

41


4.2 Övergripande förutsättningar för växtskyddet Det finns flera åtgärder som direkt kan påverka förutsättningarna för växtskyddet och som har en stor betydelse för tillgången till växtskyddsmedel. I arbetet med denna utredning har det inte varit möjligt att göra en djupare analys av dessa förutsättningar. Utredningen har inte heller närmare analyserat de åtgärder som kan vara aktuella för att förbättra förutsättningarna. Som nämns ovan, i inledningen till kapitel 4 återstår det att analysera hur olika åtgärder ska prioriteras i förhållande till varandra samt om åtgärderna ska styra växtskyddsarbetet. Två åtgärder som påverkar dessa övergripande förutsättningar lyfts dock fram och diskuteras mer utförligt nedan. I botten för båda förslagen ligger en ambition att ge bättre förutsättningar för kemiskt och biologiskt växtskydd. Det ena förslaget handlar om att stimulera till fler ansökningar om utvidgat produktgodkännande (off label), se 4.2.1, och att underlätta registrering av makroorganismer, se 4.2.2. Samtidigt går det inte att frikoppla en strategi för växtskyddsmedel från hur de övergripande förutsättningarna för odlingen ser ut. Nedan följer ett urval av faktorer som på ett eller annat sätt påverkar förutsättningarna: egenskaperna hos sort- och odlingsmaterial kvalitén på utsäde och förökningsmaterial odlingssystemens utformning till exempel växtföljder, jordbearbetning, gödsling kompetensförsörjning på kort och lång sikt möjligheterna att bedriva forskning och utvecklingsverksamhet marknadens efterfrågan på vegetabilier för produktion av livsmedel, energi och andra produkter klimat och andra odlingsförutsättningar. Sambandet mellan växtskydd och dessa faktorer är ibland tydliga, ibland inte. Ibland kan man påverka och förändra förutsättningarna, ibland inte. Förståelsen för sambanden behöver öka eftersom dessa förutsättningar tillsammans bidrar till att sätta gränserna för hur långt vi kan nå, bland annat när det gäller: produktionens lönsamhet möjligheten att nå uppsatta samhällsmål, till exempel miljökvalitetsmålen anpassning till tillförändringar till exempel klimatförändringar. Med tanke på omfattningen på de insatser som kan behövas för att långsiktigt hantera växtskyddsproblemen, finns det goda skäl att utveckla samarbetet med andra länder. I förslagen kring strategin finns några idéer som kan utgöra grunden för ett ökat informationsutbyte. Men samarbetet behöver förmodligen utvidgas till konkret arbete med specifika växtskyddsproblem för att tillgängliga resurser, i form av pengar och kompetens, ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. En möjlighet kan vara att i större omfattning än i dag delta i befintliga organisationers arbete, till exempel EPPO18 och IOBC19. Där kan Sverige verka för ett öka informationsutbyte och ett fokuserat arbete på gemensamma problem. Som framgått tidigare av rapporten är den framförhållning som kan erhålls från arbetet med att pröva växtskyddsmedel mycket kort. En rimlig uppskattning är två till tre år i genomsnitt. Detta är en kort tid när alternativ till befintliga metoder behöver utvecklas. 18 19

European and Mediterranean Plant Protection Organization International Organisation for Biological Control

1

42


I avsnitt 1.6 finns flera exempel på områden där arbetet med att utveckla alternativen behöver starta redan nu, annars uppstår situationer där växtskyddsproblemen inte kan hanteras. Ytterligare växtskyddsproblem kommer att identifieras i arbetet med strategin. Även om utvecklingsarbetet startar kan det inte uteslutas att det tar längre tid än vad som finns till förfogande. Det kan medföra stora anpassningsproblem för odlingen. Vi riskerar att avvecklingen av olika växtskyddsmedel och utvecklingen av de alternativ, som ska överbrygga problemen, inte går i takt. Blir skillnaden stor behöver arbetet med att hitta alternativ intensifieras. I en sådan situation kan det också finnas skäl att undersöka om regelverket kan ändras, så att medel, som inte får fortsatt godkännande, kan avvecklas över en något längre tidsperiod.

4.2.1

Utvidgat produktgodkännande för mindre användningsområden

Utifrån den bakgrund som framgår av avsnittet 2.6.10 är bedömningen att utvidgning av användningsvillkoren för ett redan godkänt medel, till att även gälla så kallade mindre användningsområden (off label), kan bli en viktig åtgärd i en strategi för växtskyddsmedel. En förutsättning för att Kemikalieinspektionen ska kunna pröva godkännande av ett växtskyddsmedel är att det finnas en ansökan. Det kan dock finnas nackdelar med en allt för omfattande användning av denna möjlighet genom att antalet ordinarie ansökningar om godkännande eller om utvidgat användningsområde minskar. Systemet har också sina begränsningar genom att det finns ett antal användningsområden som inte faller in under kriterierna för ”minor use”. Det finns också behov av växtskyddsmedel för ett antal användningsområden där det inte finns något godkänt växtskyddsmedel att utvidga produktgodkännandet från. Av artikel 51.3 i växtskyddsmedelsförordningen framgår att ”Medlemsstaterna får vidta åtgärder för att underlätta eller uppmuntra inlämnandet av ansökningar om att produktgodkännandet av redan godkända växtskyddsmedel ska utvidgas till att gälla mindre användningsområden”. Genom att utnyttja denna möjlighet på lämpligt sätt skulle antalet ansökningar till Kemikalieinspektionen kunna ökas. Idag har LRF/GRO en central roll för att se till att ansökningar lämnas in för att, där så är möjligt, täcka de brister som uppstår i tillgången på medel för mindre grödor. Detta arbete sker i projektform med deltagare från berörda myndigheter, företag och organisationer. Ett arbete som har fungerat mycket bra och bidragit till ett brett engagemang i frågan. Under arbetet med utredningen har ett förslag om att ge Jordbruksverket ett särskilt bemyndigande för att uppfylla syftet med artikel 51.3. lämnats av Kemikalieinspektionen. Som grund för förslaget ligger ett ställningstagande om att uppdraget – att verka för att täcka de brister som finns på medel för mindre grödor och användningsområden – rimligen bör ligga på en sektorsansvarig myndighet. Förslaget presenterades ursprungligen för Växtskyddsrådet som hänvisade frågan för vidare hantering till denna utredning. Artikel 51 aktualiserar dock flera frågeställningar kring utvidgat produktgodkännande (off label) som bör hanteras samtidigt med frågan om att underlätta eller uppmuntra inlämnandet av ansökningar. Det rör sig framför allt om

medlemsstatens ansvar att säkerställa att användarna får en fullständig och detaljerad bruksanvisning genom ett officiellt offentliggörande i skrift eller på en officiell webbplats. 1

43


• • •

medlemsstatens ansvar att fastställa och regelbundet uppdatera en förteckning över mindre användningsområden. ansvar för produkten när det gäller bristande effektivitet eller fytotoxicitet hos den produkt för vilken godkännandet för mindre användningsområden beviljats. ökade krav på dokumentation.

Det är idag inte självklart hur dessa frågor ska lösas och ansvaret fördelas. Utredningen föreslår att det samarbete som idag finns kring dessa frågor om möjligt upprätthålls. LRF/GRO bör därför ha en fortsatt central roll för att se till att ansökningar om utvidgat produktgodkännande lämnas in. Beroende på arbetet omfattning och ramar kan den referensgrupp som har varit knuten till arbetet behöva ses över. När det gäller frågan om Jordbruksverket, som sektorsansvarig myndighet, bör ges ett särskilt bemyndigande för att uppfylla syftet med artikel 51.3 föreslår utredningen att detta får utgöra ett huvudalternativ i ett fortsatt utredningsarbete där det klargörs hur övriga frågeställningar i artikel 51, om bland annat ansvar för information och produktansvar, ska hanteras.

4.2.2

Översyn av bestämmelser för makroorganismer

När det gäller de makrobiologiska organismerna finns idag ingen EU-gemensam lagstiftning kring godkännande som det finns för växtskyddsmedel. För dessa organismer har alltså Sverige nationella särbestämmelser, men liknande bestämmelser finns även i flera andra länder vilket beskrivits inom REBECA-programmet20. Det gäller insekter, kvalster och nematoder som marknadsförs i bekämpningssyfte. De svenska reglerna kan till en del verka hämmande på introduktion och användning av dessa organismer. Makrobiologiska organismer har sin främsta praktiska användning i växthus där de kan utgöra ett värdefullt inslag inom integrerad och ekologisk produktion genom att ersätta problematiska kemiska växtskyddsmedel. Att förändra nuvarande lagstiftning så att ett enklare förfaringssätt erhålls för godkännande av makrobiologiska organismer i bekämpningssyfte skulle kunna bidra till ökade möjligheter att hantera en del växtskyddsproblem. Utredningen föreslår en fortsatt utredning av hur den hämmande inverkan, som de svenska särbestämmelserna om godkännande av nematoder, insekter och spindeldjur har, bäst kan begränsas.

4.2.3

Godkännandeprocessens utformning

Flera remissinstanser har lämnat synpunkter på EU:s godkännandeprocess för växtskyddsmedel. Det är synpunkter som behandlar dels hur godkännandeprocessen är utformad, dels hur ansökningar om godkännande handläggs av svenska myndigheter. Remissinstanserna menar bland annat att det finns skillnader mellan de olika ländernas tillämpning och de efterlyser en ökad harmonisering. Utredningen har inte behandlat dessa synpunkter som rör godkännandeprocessen. Vi uppfattar att det ligger utanför utredningens uppdrag. 20

REBECA är ett tidigare EU projekt (Regulation of Biological Control Agents). Regulation of Invertebrate biological control agents in Europe: review and recommendations in its pursuit of a harmonised regulatory system. http://www.rebeca-net.de/downloads/Regulation%20of%20Beneficials%20in%20Europe.pdf

1

44


5

Utredningens förslag

5.1 Förutsättningar för arbetet med strategin Strategiarbetet vilar i stor utsträckning på att den risk- och konsekvensanalys som beskrivs i kapitel 3 är tillförlitlig och förutseende. Utredningen har provat analysen på tre modellgrödorna, oljeväxter, kepalök och äpple. Erfarenheterna från detta arbete har resulterat i ett antal förslag till åtgärder för att åstadkomma en tillförlitlig och förutseende strategi. Dessa åtgärder beskrivs nedan.

5.1.1

Återkommande risk- och konsekvensanalyser

Framförhållningen är kort när det gäller vilka växtskyddsmedel som kommer att godkännas och vilka som inte längre kommer att få användas. Det gör att risk- och konsekvensanalys för en gröda behöver upprepas relativt ofta. Utredningen föreslår att arbetet sker löpande i en återkommande process där analysen av en gröda upprepas vartannat år. Totalt rör det sig om sammanlagt ett 50-tal grödor och trädgårdskulturer som behöver hanteras i arbetet. Vilka som ska analyseras får fastställas i det fortsatta arbetet.

5.1.1.1 Förslag till förbättringar Under remisstiden har utredningen fått flera konkreta förslag till hur risk- och konsekvensanalysen kan förändras. Vi har inte haft tid att analysera dessa förslag men vi tror att de på olika sätt kan förbättra analysen. Vi listar förslagen nedan så att de kan utredas vidare av den grupp som kommer att arbeta med strategin.

• Framtida källor för information om ämnen och medel som riskerar att försvinna.

MACRO-DB, som är ett verktyg för bedömning av bekämpningsmedelsexponering i ytoch grundvatten, är en sådan tänkbar källa.

• Inför en systematisk klassning av de risker som identifieras. Den kan vara i form av poäng eller omdöme som är jämförbart mellan grödorna.

5.1.2

En organisation driver och samordnar strategin

För att driva och samordna arbetet behövs en ansvarig organisation. Den bör ha expertis inom växtskydd, ekonomi och fytosanitära frågor samt kunskap om nuvarande odling. Den bör dessutom kunna inta en opartisk roll i arbetet. Hushållningssällskapet, Sveriges Lantbruksuniversitet och Jordbruksverket skulle till exempel kunna vara tänkbara organisationer för arbetet. När det gäller genomförandet av arbetet finns kompetens och resurser på många hålla som i möjligaste mån bör tas till vara i arbetet. Utifrån de synpunkter som kommit in under arbetet finns det flera intressenter som vill bidra till arbetet. Vår bedömning är att Jordbruksverket i dagsläget svarar väl mot samtliga av ovanstående krav. Med utgångspunkt i den verksamhet som bedrivs vid Växtskyddscentralerna, på fem platser i landet, skulle det vara möjligt att starta verksamheten relativt snabbt.

1

45


Utredningen föreslår att Jordbruksverket får ansvar för att driva och samordna arbetet med strategin.

5.1.3

Bevakning av zonprövning

Den gemensamma prövningsprocessen av växtskyddsmedel inom tre zoner finns beskriven i avsnitt 2.6.3. Vid ansökan om produktgodkännande eller ändring av villkoren för ett produktgodkännande utses ett av länderna inom zonen till rapportörsland för hela zonen och får genomföra hela bedömningen. Övriga länder får tillfälle att kommentera rapportörslandets bedömning och förslag till beslut. I samband med denna kommentarsrunda kan rapportörlandets förslag redovisas för en bredare krets, för att ge indikationer om ett medel kommer att godkännas. Utredningen föreslår att Kemikalieinspektionen upprättar rutiner, så att när rapportörslandet skickar sitt förslag för kommentarer vidarebefordras detta till berörda inom strategin, samt till myndigheter och organisationer som har intresse av att få informationen. Eventuella formella hinder för detta bör utredas i anslutning till att rutinen upprättas.

5.1.4

Information om växtskyddsmedel

Det finns ett behov av samlad och lätt tillgänglig information om växtskyddsmedlen. Idag finns sådan informationen på flera olika platser, bland annat företagens webbplatser och etiketter samt på Kemikalieinspektionens och Jordbruksverkets webbplatser. Ett nytt register som samlar informationen underlättar för användare, rådgivare och alla andra som söker information om växtskyddsmedlen. Registret bör även inkludera uppgifter om utvidgat produktgodkännande (off label) och dispenser. Utredningen föreslår en förstudie som utreder hur ett sådant register kan utformas samt vad det kostar att färdigställa och uppdatera.

5.1.5

Information om inneliggande ansökningar

Det fanns tidigare en sökfunktion på Kemikalieinspektionens webbplats. Funktionen listade inneliggande ansökningar om godkännande för växtskyddsmedel samt vilka grödor som respektive ansökan omfattade. Arbetet med strategin underlättas av sådan sammanställd information. Denna information kan kompletteras med information från arbetet med att pröva en ansökan om godkännande. De som arbetar med strategin bör ta del av informationen från de möten som hålls mellan sökande och Kemikalieinspektionen, före och under arbetet med att pröva en ansökan. Strategiarbetet kan också lämna värdefull information om behov av åtgärder som har identifierats i risk- och konsekvensanalyserna. Utredningen föreslår att Kemikalieinspektionen undersöker möjligheten att återinföra sökfunktionen på sin webbplats. Vidare föreslår utredningen att Jordbruksverket undersöker möjligheterna att få ta del av och lämna information till den process där växtskyddsmedel godkänns.

1

46


5.1.6

Information från företag som marknadsför växtskyddsmedel

Information om vilka produkter som kan förväntas bli godkända och vilka som inte längre kommer att få användas är viktig för att kunna göra rätt prioriteringar inom arbetet med strategin. De företag som marknadsför växtskyddsmedel är en källa för denna information. De bedöms kunna ge relativt tidiga besked både om planerade ansökningar – för nya eller förnyade godkännanden – och vilka produkter som ska avregistreras. I normalfallet blir informationen om nya preparat tillgänglig först när preparaten testas i officiella försök, det vill säga två år innan lansering. Utredningen föreslår rutiner som gör det möjligt att använda informationen från växtskyddsföretagen. Målsättningen ska vara att den information som behövs i arbetet med strategin ska överföras så tidigt som möjligt. Rutinerna utnyttjas därefter i arbetet med att samla in information om växtskyddsmedel som är på väg att godkännas respektive försvinna från marknaden. Rutinerna bör även omfatta de företag som marknadsför biologiska och ickekemiska växtskyddsmedel.

5.1.7

Kompetensförsörjning

Arbetet med risk- och konsekvensanalyser är kunskapsintensivt. För att få en positiv utveckling, där nya möjligheter att hantera olika växtskyddsproblem förs in i arbetet, krävs att nya kunskaper hämtas in. Ett sätt att försäkra sig om detta, är att de personer som utför arbetet aktivt underhåller sina kunskaper om växtskydd i grödorna de arbetar med. Kunskap om icke-kemiska bekämpningsåtgärder behöver hämtas från andra länder, sammanställas och anpassas till svenska förhållanden. Det behövs mer kunskap om hur de icke kemiska metoderna kan kombineras med kemiska växtskyddsmedel på ett kostnadseffektivt sätt. Detta kunskapsunderlag behövs också för arbetet med att införa integrerat växtskydd. Utredningen föreslår att de personer som gör risk- och konsekvensanalyserna ges goda möjligheter att inhämta nya kunskaper som kan utnyttjas i arbetet. Detta kan till exempel ske genom att delta i konferenser, bevaka facklitteratur och delta i nätverk för specialister. Kunskaperna bör kunna användas även i andra sammanhang, till exempel i arbetet med integrerat växtskydd.

5.1.8

Kommunikation och förankring

För att arbetet med strategin ska vara verkningsfullt behöver berörda aktörer – odlare, rådgivning, myndigheter med flera – vara eniga om vilka problem som är mest prioriterade och vilka åtgärder som ska genomföras. Kontakten med de som arbetar mer praktiskt med odlingen behövs också för att få information om förändringar. Det kan handla om att tidigt få uppgifter om nya växtskyddsproblem, problem som ökar eller minskar samt andra förändringar som kan påverka växtskyddet. Kommunikation och förankring med de berörda behöver därför ha en framträdande roll i arbetet. Utredningen har bland annat identifierat följande målgrupper för kommunikationen • lantbrukare och trädgårdsodlare • rådgivare • tjänstemän, informatörer och andra som arbetar inom lantbruks- och trädgårdsnäringen • forskare

1

47


• • •

försöksutförare maskinstationer branschorganisationer.

Den ansvariga för respektive grödas risk- och konsekvensanalys bör ansvara för dialogen. Det kan också finnas ett behov av att sammanställa information från risk- och konsekvensanalyserna på annat sätt än grödvis. Det kan handla om att sammanställa information kring ett växtskyddsmedel som används i flera grödor eller att sammanställa riskoch konsekvensanalyserna för en grupp av grödor till exempel frilandsgrönsaker. Utredningen föreslår att en referensgrupp kopplas till varje risk- och konsekvensanalys. I en del fall kan samma referensgrupp användas för flera grödor. Avstämningar med referensgruppen bör ske i samband med att risk- och konsekvensanalysen upprättas eller uppdateras. De bör även delta i utvärderingar av de åtgärder som har genomförts utifrån tidigare analyser. Remissinstanserna betonar vikten av samarbete och information från praktisk odling för att nå resultat. Utöver referensgrupper kan ytterligare samarbeten och informationsutbyten behövas för att dra nytta av andras kompetens och engagemang. I vilken omfattning får avgöras i anslutning till att arbetet med respektive gröda. En möjlighet är att utnyttja befintliga grupperingar, exempelvis ämneskommittéerna för ogräs respektive växtskydd, odlarorganisationer, EPPO21, NORBARAG22 samt grupper som arbetar med implementeringen av integrerat växtskydd (IPM). Detta bör utredas vidare tillsammans med möjligheter att utnyttja forum i sociala medier.

5.1.9

Utblick mot andra länder

Genom att studera hur andra länder arbetat med sin odling kan strategiarbetet effektiviseras. Det svenska arbetet kan förbättras genom att vi lär oss från andra länders lyckade och misslyckade satsningar. I dagsläget är de nätverk som finns mycket präglade av olika personers möjligheter och förmåga att knyta och underhålla kontakter. Resultatet blir då i allt för hög grad beroende av de kontakter som för närvarande är etablerade. För en mer rutinmässig bevakning av vår omvärld är det viktigt att arbetet blir mer systematiskt och strukturerat. Utredningen föreslår mer ordnade former för utbytet med andra länder om hur de hanterar motsvarande problem. En kontaktlista med personer och organisationer upprättas. Där bör framgå vilka funktioner de har och vilken information och metoder de kan bidra med. Listan används för att snabbare hämta kunskap och information från andra länder. Ett ansvar för att fånga upp information om växtskyddsmedel som kan bli föremål för godkännande, ömsesidigt erkännande eller ansökningar om utvidgat produktgodkännande i Sverige, bör ingå. Informationen kan lämnas vidare till andra grupper som arbetar med att underlätta ansökningar, se 4.2.1. Utredningen är medveten om att det är svårt att upprätthålla en sådan kontaktlista men vi bedömer att den har ett stort värde och att det bör prioriteras i arbetet med strategin. 21 22

European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO) Nordic Baltic Resistance Action Group (NORBARAG)

1

48


5.1.10 Risk- och konsekvensanalys vid produktgodkännande Tidsaspekten är avgörande för om informationen från risk- och konsekvensanalysen ska hinna omsättas i nya lösningar för praktiken. Utredningen föreslår därför att den risk- och konsekvensanalys som ingår i strategin genomförs redan vid godkännandet av ett preparat. Flera risk- och konsekvensanalyser kan då behöva uppdateras eftersom ett godkännande kan omfatta flera grödor och användningsområden. Det ger en tidig information, dels om vilka växtskyddsmedel som riskerar att försvinna, dels om tillgången på växtskyddsmedel för olika grödor och växtskyddsproblem. Förslaget innebär också en maximal framförhållning och ger tidiga signaler om utvecklingsbehov av växtskyddsmedel samt alternativa medel och metoder.

5.1.11 Forsknings- och utvecklingsverksamhet Den organisation som håller samman strategiarbetet, det vill säga Jordbruksverket, ansvarar för att sprida information om behoven av utveckling. Men även de organisationer som fördelar resurser till forskning och utvecklingsverksamhet har, tillsammans med organisationer som bedriver sådan verksamhet, ett tydligt ansvar för att ta hand om de behov som presenteras. Utredningen föreslår att växtskyddsfrågorna lyfts i de sammanhang där finansiering fördelas till forskning och utvecklingsverksamhet. Det bör vara möjligt att, utifrån de risk- och konsekvensanalyser som ska genomföras, öka motivationen för att finansiera projekt som har till syfte att lösa sådana problem. Det behövs former för ett försöks- och utvecklingsarbete som kombinerar icke kemiska metoder med kemiska växtskyddsmedel. Ett sådant utvecklingsarbete behövs också för arbetet med att införa integrerat växtskydd. Utöver detta föreslår utredningen att medel görs tillgängliga specifikt för detta ändamål. Ett årligt belopp bör sättas av för att finansiera projekt vars huvudsyfte är att lösa växtskyddsproblem i det korta perspektivet, 1–5 år. Administrationen av dessa pengar utförs av en organisation som redan har uppbyggda rutiner för detta såsom exempelvis Stiftelsen Lantbruksforskning (SLF).

5.2 Organisation och ansvar 5.2.1

Risk- och konsekvensanalyser vart annat år

För ett fungerande arbetet med risk- och konsekvensanalyser etableras ett brett samarbete mellan de företag som marknadsför växtskyddsmedel, näringen och berörda myndigheter. På detta sätt kan arbetet dra nytta av kompetens och kunskaper som finns hos de olika aktörerna och förankring av arbetet kan ske löpande, se figur 3. Arbetet sker löpande i en återkommande process där analysen av en gröda upprepas vart annat år. Totalt rör det sig om ett femtiotal grödor och trädgårdskulturer som behöver hanteras i arbetet. Stråsäd kan delas upp i de olika sädesslagen och i höst- respektive vårformer. Trädgårdsgrödorna beräknas vara cirka trettio stycken. Arbetet bör göras etappvis där man börjar med ett mindre antal grödor.

1

49


Figur 3. Kontinuerlig uppdatering och förankring av risk- och konsekvensanalyserna. Förankring i referensgrupp m.m.

Utvärdering

Problemdiskussion

Uppdatering av risk och konsekvensanalys

Åtgärder genomförs

Förankring i referensgrupp m.m. Åtgärdsdiskussion Huvuddragen i risk- och konsekvensanalysen framgår av figur 4 nedan. Dessa kan också beskrivas med följande punkter: 1. En översikt över vanliga växtskyddsproblem i en gröda sammanställs. 2. De mest betydelsefulla växtskyddsproblemen beskrivs mer utförligt. 3. Tillgången på växtskyddsmedel beskrivs och uppgifter om kemiska växtskyddsmedel på väg ut från respektive in på marknaden sammanställs. 4. Möjligheterna att använda förebyggande åtgärder och alternativ till kemiska växtskyddsmedel beskrivs. 5. Arbetet sammanfattas och ett urval görs av de växtskyddsproblem som behöver en fördjupad analys. 6. I den fördjupade analysen beskrivs biologiska och ekonomiska konsekvenser av den förväntade utvecklingen när det gäller möjligheterna att hantera växtskyddsproblemen. 7. Behov av utvecklingsinsatser och andra åtgärder preciseras. 8. Arbetet avslutas med att göra en syntes och sammanfattning av det som framkommit.

1

50


Figur 4. Beskrivning av risk- och konsekvensanalysen. Blått ramar in riskanalysen, gult ramar in konsekvensanalysen. Hela analysen mynnar ut i förslag till åtgärder.

Modellen för risk- och konsekvensanalysen kan säkert kompletteras och justeras efterhand som erfarenheter från användandet byggs upp.

5.2.2

En organisation driver och samordnar strategin

För att driva och samordna arbetet utses en ansvarig organisation. Organisationen behöver ha expertis inom växtskydd och ekonomi samt kunskap om nuvarande odling. Den bör dessutom inta en opartisk roll i arbetet. Jordbruksverket föreslås få detta ansvar och bedriva arbetet med utgångspunkt i verksamheten vid Växtskyddscentralerna. Personer med kompetens inom effektivitetsutvärderingar, ekonomi och fytosanitära frågor bör ingå i organisationen.

5.2.3

Rapportering från zonprövningen

Kemikalieinspektionen upprättar rutiner för att vidarebefordra information från zonprövningen till berörda inom arbetet med strategin samt till myndigheter och organisationer som har intresse av att få information om utgången av prövningen, under förutsättning att inga formella hinder finns. Informationen skickas vidare i samband med att ett rapportörland lämnar sitt förslag till de övriga länderna för att få kommentarer.

5.2.4

Information om inneliggande ansökningar

Kemikalieinspektionen inrättar, under förutsättning att inga formella hinder finns, en sökfunktion på sin webbplats som gör det möjligt att lista samtliga inneliggande ansökningar om godkännande för växtskyddsmedel samt vilka grödor som respektive ansökan omfattar. Jordbruksverket kompletterar med information från godkännandeprocessen för växtskyddsmedel, bland annat genom att delta i de möten som hålls före och under arbetet med 1

51


att pröva en ansökan om godkännande. I samband med dessa möten kan strategiarbetet också lämna information om behov som identifierats i risk- och konsekvensanalyserna.

5.2.5

Rapportering från företagen

Rutiner för att överföra information från växtskyddsföretagen upprättas. Rutinerna utnyttjas för att samla in information om vilka växtskyddsmedel som är på väg att bli godkända och vilka som kommer att avregistreras. Dessa rutiner omfattar även de företag som marknadsför biologiska och icke-kemiska växtskyddsmedel.

5.2.6

Referensgrupper för förankring

För att genomföra de åtgärder som behövs på ett effektivt sätt krävs en bred uppslutning och ett engagemang från berörda aktörer. Många kommer att beröras såsom näringen, rådgivningsföretagen, växtskyddsföretagen, forsknings- och utvecklingsverksamhet, med flera. En eller flera referensgrupper med bred sammansättning etableras inom strategin. Grupperna är viktiga, de ger möjligheter att fånga upp synpunkter och behov samt att samordna olika insatser. Sammansättning kommer att variera beroende på vilka grödor som analyseras. Remissinstanserna betonar vikten av samarbete och information från praktisk odling för att nå resultat. Utöver referensgrupper kan ytterligare samarbeten och informationsutbyten behövas för att dra nytta av andras kompetens och engagemang. I vilken omfattning får avgöras i anslutning till att arbetet med respektive gröda.

5.2.7

Växtskyddsmedel för mindre grödor och användningsområden

Sedan 2007 pågår ett utvecklingsprojekt, ”Minor use”, vars syfte är att få fler preparat godkända för grödor som odlas i mindre omfattning och för mindre användningsområden. Projektet har utfört eller köpt in sådana studier, bland annat resthaltsstudier, som krävs för att utvidga användningsområdet för ett redan godkänt växtskyddsmedel. Projektet har spelat en viktig roll när det gäller att finna alternativa möjligheter att hantera växtskyddsproblem. Det kommer även i fortsättningen att finnas ett stort behov av att finna sådana möjligheter. Arbetet fortsätter och är en viktig del i arbetet med strategin. Projektet omfattar alla trädgårdsgrödor och vissa jordbruksgrödor (ett exempel är lin).

5.2.8

Behov av forskning och utvecklingsverksamhet

Den organisation som håller samman strategiarbetet, det vill säga Jordbruksverket, ansvarar för att sprida information om behoven av utveckling. Men även de organisationer som fördelar resurser till forskning och utvecklingsverksamhet har, tillsammans med organisationer som bedriver sådan verksamhet, ett tydligt ansvar för att ta hand om de behov som presenteras.

5.2.9

Kompetensförsörjning

De personer som arbetar med risk- och konsekvensanalyser ska ges goda möjligheter att inhämta nya kunskaper som kan utnyttjas i arbetet. Detta kan till exempel ske genom att delta i konferenser, bevaka facklitteratur och delta i nätverk för specialister. Detta är kunskaper som bör kunna användas även i andra sammanhang än i själva strategiarbetet till exempel i arbetet med integrerat växtskydd. 1

52


5.2.10 Utblick mot andra länder Arbetet med att bygga upp kunskaper om hur motsvarande problem hanteras i andra länder genomförs. En kontaktlista upprättas där personer och organisationer förtecknas, vilka funktioner de har och vilken information och metoder de kan bidra med. Listan används sedan i arbetet med risk- och konsekvensanalysen för att på ett snabbare sätt inhämta kunskap och information från andra länder. I arbetet ingår ett ansvar för att fånga upp information om intressanta medel som används i andra länder och kan bli föremål för godkännande eller ansökningar om utvidgat produktgodkännande (off-label) i Sverige.

5.3 Resursbehov 5.3.1

Finansiering och bemanning

Tabell 3 är en sammanställning av de nya resurser som behöver tillföras för arbetet med strategin för växtskyddsmedel. Tabell 3. Resursbehov för arbetet med växtskyddsstrategin. Åtgärd

Ansvarig

Risk- och konsekvensanalyser vartannat år

Jordbruksverket

2 700

För att driva och samordna arbetet behöver en ansvarig organisation utses.

Jordbruksverket sammankallande

900

Gynna tillgången till växtskyddsmedel i små grödor och för små användningsområden

Lantbrukarnas Riksförbund

Information om växtskyddsmedel, förstudie register

Kemikalieinspektionen

800

Förbättrad information om inneliggande ansökningar

Kemikalieinspektionen

300

Rutiner för att inhämta information från företag som marknadsför växtskyddsmedel och från zonprövningar

Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket

200

Summa

Kostnad (tkr) per år

3 000

7 900

Till detta kommer ett behov av att bedriva forskning och utvecklingsverksamhet i ett kort tidsperspektiv, 1–5 år. Det behovet är svårt att uppskatta innan arbetet kommit igång, men det är förmodligen stort. Ett stort antal grödor ska hanteras och det finns sannolikt utvecklingsfrågor att hantera i flertalet av dessa. Satsas 400 000–500 000 kronor per år i var och en av de 50 grödorna som har en strategi, så handlar det om cirka 20–25 miljoner kronor per år. Detta belopp är en indikation på hur stort behovet av finansiering är.

1

53


Rapporten kan beställas från Jordbruksverket • 551 82 Jönköping • Tfn 036-15 50 00 (vx) • Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se ISSN 1102-3007 • ISRN SJV-R-11/38-SE • RA11:38

ra11_38  

This is the description

ra11_38  

This is the description