ra05_14B by Jordbruksverket

2005 Foto: Mats Pettersson

Styrmedel och ersättningsmodeller för kollektiva nyttigheter – bilaga 3 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram

Rapport 2005:14B

Styrmedel och ersättningsmodeller för kollektiva nyttigheter – bilaga 3 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram

Jordbruksverket 2005-06-21 Referens Martin Sjödahl, delprojektledare

Förord Jordbruksverket fick den 28 oktober 2004 i uppdrag att ta fram ett tekniskt inriktat underlag inför arbetet med ett nytt landsbygdsprogram för perioden 2007-2013. Uppdraget redovisas i en sammanfattande huvudrapport och i ett antal bilagor som närmare utvecklar frågorna. Denna bilaga behandlar styrmedel och ersättningsmodeller för kollektiva nyttigheter, och har framtagits som ett delprojekt inom ramen för uppdraget. Ansvarig för arbetet med bilagan har varit Martin Sjödahl. Övriga medverkande framgår av förteckningen nedan.

Förteckning över medverkande i delprojektet Från Jordbruksverket Martin Sjödahl (delprojektledare), Bo Norell, Emma Lundin, Gunnar Rosqvist, Ingalill Juhlin, Jan Smedhagen, Johan Ascard, Katarina Holstmark, Lis-Britt Carlsson, Lovisa Eriksson, Magnus Bång, Nils Lagerkvist, Sofia Björnsson, Tomas Eriksson, Ulrika Bergman och Viktoria Björnström Extern medverkan Gunilla E Johansson (länsstyrelsen i Kalmar län), Martin Larsson och Susanne Boe Skåmedal (båda från länsstyrelsen i Östergötlands län), Anki Weibull, Ingrid Rydberg och Marianne Ekberg (samtliga från Naturvårdsverket), Camilla Eriksson (Riksantikvarieämbetet) och Hans Liedholm (Skogsstyrelsen)

Innehåll Sammanfattning ....................................................................................................................... 7 1

Teori och principer........................................................................................................... 9 1.1

Kollektiva nyttigheter, bakgrund, begrepp och principer .......................................... 9

1.2

Värden och värderingsprinciper ............................................................................... 11

1.3

Styrmedel – principer & avvägningar ...................................................................... 15

1.3.1

Övergripande principer .................................................................................... 15

1.3.2

Avväganden som påverkar kostnadseffektiviteten........................................... 17

1.4 2

1.3.2.1

Avvägning mellan precision och transaktionskostnader.............................. 17

1.3.2.2

Marginalkostnad för skatter ......................................................................... 18

1.3.2.3

Betala för kostnader eller värden ................................................................. 18

1.3.2.4

Anbud eller administrativt fastställda ersättningar....................................... 21

1.3.2.5

Betala för ändrat beteende eller faktiska åtgärder........................................ 22

1.3.2.6

Separata åtgärder (menyer) eller åtgärdspaket ............................................. 23

1.3.2.7

Förtroende eller kontroll............................................................................... 23

1.3.2.8

Kontinuitet v s anpassning ........................................................................... 24

1.3.2.9

Grad av regional flexibilitet ......................................................................... 24

Avtalsformer............................................................................................................. 25

Hur påverkar jordbruksreformen behoven? .............................................................. 31 2.1

Förändringar i jordbrukssektorn............................................................................... 31

2.1.1

Spannmål.......................................................................................................... 31

2.1.2

Nötkött.............................................................................................................. 31

2.1.3

Mjölk ................................................................................................................ 32

2.1.4

Anpassningar av produktionen......................................................................... 32

2.1.5

Befintliga studier .............................................................................................. 33

2.1.6

Effekter på lång och kort sikt ........................................................................... 34

2.1.7

Miljöeffekter av reformen ................................................................................ 34

2.1.8

Betydelse för landsbygdsprogrammet.............................................................. 35

2.2 3

Gårdsstödets påverkan på möjligheten att ge miljöersättning.................................. 35

Helhetsperspektiv som metod ....................................................................................... 39 3.1

Begreppet landskapsperspektiv, ev. tillämpning i LBU........................................... 39

3.1.1

Varför ett landskapsperspektiv? ....................................................................... 39

3.1.2

Innebörd ........................................................................................................... 40

3.1.3

Tillämpning ...................................................................................................... 40 3

3.1.4

Regelverkets betydelse för utformningen ........................................................ 41

3.1.5

Styrning av resurser till landskapsperspektivet................................................ 42

3.2

Andra viktiga helhetsfrågor...................................................................................... 42

3.2.1 4

Lantbruksdirektörernas tankar kring helhetslösning ........................................ 42

Analyser av åtgärder...................................................................................................... 45 4.1

Bakgrund till analyserna........................................................................................... 45

4.2

Miljöskyddsåtgärder................................................................................................. 46

4.2.1 Sammanfattande bedömning av åtgärder för minskade risker med växtskyddsmedel .............................................................................................................. 47 4.2.2

Funktionstest för lantbrukssprutor och fläktsprutor ......................................... 47

4.2.3

Sprutfria kantzoner i stråsäd............................................................................. 50

4.2.4

Minskat bekämpningsmedelsläckage............................................................... 52

4.2.5

Nollruta/kontrollruta......................................................................................... 54

4.2.6

Användning av dosnycklar och prognosmodeller............................................ 55

4.2.7

Säker förvarings-, påfyllnings- och rengöringsplats ........................................ 56

4.2.8

Miljöuppgradering av växtskyddsprutan.......................................................... 58

4.2.9

Utbyte av sprutteknik i fruktodling .................................................................. 60

4.2.10

Bandspruta........................................................................................................ 61

4.2.11

Minskat kväveläckage ...................................................................................... 63

4.2.12

Skyddszoner ..................................................................................................... 71

4.2.13

Reglerad dränering ........................................................................................... 75

4.2.14

Kalkfilterdike ................................................................................................... 78

4.2.15

Reducerad bearbetning inför höstsådd ............................................................. 78

4.2.16

Myllningsaggregat............................................................................................ 82

4.2.17

Återanvändning och/eller rening av dräneringsvatten vid odling i växthus..... 83

4.2.18

Bruna bönor på Öland ...................................................................................... 84

4.2.19

Sockerbetor på Gotland.................................................................................... 86

4.3

Ekologiskt lantbruk .................................................................................................. 87

4.3.1

Alternativa utformningar.................................................................................. 92

4.3.2

Stöd även under etableringsfasen..................................................................... 96

4.3.3

Fler grödor berättigar till djurersättning........................................................... 97

4.3.4

Justering av ersättning till djurhållning............................................................ 98

4.3.4.1

Grisar............................................................................................................ 98

4.3.4.2

Fjäderfä....................................................................................................... 100

4.3.4.3

Mjölkkor..................................................................................................... 101

4.3.5

Stimulans till eller krav på certifiering........................................................... 102

4.3.6

Ytterligare ersättning till helt omlagda gårdar ............................................... 104

4.3.7

Ersättningen differentieras per odlingsområde .............................................. 104

4.3.8

Ekologisk produktion som en certifieringsmodul. ......................................... 105

4.4

Inkomna förslag om modul- och paketlösningar.................................................... 108

4.4.1

PROJO............................................................................................................ 108

4.4.2

LRF:s förslag om miljöersättning för miljöskydd.......................................... 117

4.5

Miljöersättning för vallodling ................................................................................ 122

4.5.1

Olika stöd- och ersättningsformer .................................................................. 122

4.5.2

Kostnader och beräkningsunderlag ................................................................ 123

4.5.3

Öppet och varierat odlingslandskap ............................................................... 125

4.5.4

Miljövänlig vallodling.................................................................................... 131

4.5.5

Sammanslagning av vallersättningar.............................................................. 133

4.5.6

Åtagandets omfattning i ersättningar för vallodling ...................................... 135

4.6

Anläggning och restaurering av våtmarker ............................................................ 136

4.6.1 4.7

Stödsystem för våtmarker 2007-2013 ............................................................ 143 Betesmarker, slåtterängar samt naturoch kulturmiljöer ....................................... 149

4.7.1

Olika koncept för ersättningarna .................................................................... 152

4.7.2

Bevarande av värdefulla naturoch kulturmiljöer i odlingslandskapet ......... 157

4.7.3

Bevarande av naturoch kulturmiljöer inom en samlad ersättningsform ...... 165

4.7.4

Grund- och tilläggsersättning i betesmarker och slåtterängar........................ 166

4.7.5

Restaureringsfasen ......................................................................................... 171

4.7.6

Projektstöd för restaurering av slåtterängar och betesmarker ........................ 174

4.7.7

Skogsbeten och Alvarbeten (på Öland och Gotland) ..................................... 181

4.7.8

Kompletterande åtgärder ................................................................................ 183

4.7.9

Regionalt prioriterad ersättning (RPE) för natur-, kultur- och miljöåtgärder 188

4.7.10

Ersättning för bevarande av fäbodars naturoch kulturmiljövärden.............. 193

4.8

Bioträda .................................................................................................................. 197

4.9

Värdefulla naturoch kulturmiljöer i renskötselområdet....................................... 202

4.10

Husdjursgenetiska resurser..................................................................................... 205

4.11

Djurvälfärdsersättningar......................................................................................... 208

4.11.1

Ökad ströanvändning...................................................................................... 208

4.11.2

Hantering........................................................................................................ 211

4.11.3

Förbättrad in- och utlastning .......................................................................... 212

4.11.4

Stängsel .......................................................................................................... 214 5

4.11.5

Förbättrat stallklimat ...................................................................................... 216

4.11.6

Stöd till uterum för värphöns ......................................................................... 218

4.11.7

Väderskydd för icke utegångsdjur.................................................................. 219

4.11.8

Stöd för anslutning till djurhälso-, bekämpnings- och omsorgsprogram ....... 221

Referenser ............................................................................................................................. 225

Sammanfattning Jordbruket tillhandahåller kollektiva nyttigheter vars värden till stor del är uttryckta i miljökvalitetsmålen. Värden som uppstår av att en åtgärd utförs (eller inte utförs) är ofta svåra att kvantifiera eftersom de ofta är sammanvägda och värderingen kan variera över tiden. Kostnads-nyttoanalyser är därför svåra att göra. De mätningar som ändå har gjorts indikerar stora värden uttryckt i form av människors betalningsvilja för jordbruksanknutna kollektiva nyttigheter. Olika styrmedel är olika effektiva och principen om kostnadseffektivitet bör vara vägledande vid utformningen. Det finns också andra principer av ”rättvisekaraktär” t.ex. principen att förorenaren ska betala (PPP). Sådana principer kräver definitioner som kan vara vägledande för tillämpningen särskilt om de inte är kongruenta med effektivitetsprincipen. Oavsett vem som ska betala kan samhället vinna på minskad miljöbelastning från jordbruket Beräkningen av ersättningar ska enligt regelverket baseras på kostnaden för lantbrukaren och inte på värdet av miljötjänsten. Även kostnaden kan vara svår att fastställa, särskilt när den, som ofta är fallet, varierar stort mellan olika jordbrukare. Om man utgår från ett genomsnitt kan det medföra att de som har högre kostnader inte ansluter sig och därmed blir ersättningen generellt högre än den faktiska kostnaden. Ersättning via ett anbudsförfarande kan motverka denna effekt. Samtidigt finns det andra svårigheter med anbudsförfarande som gör dem mindre lämpliga för många av jordbrukets miljöfrågor. Vid utformning av kostnadseffektiva styrmedel måste ett antal olika avväganden göras. Precisionen (dvs. specificiteten i utformningen) måste vägas mot ökade administrativa kostnader. Samtidigt krävs en tillräcklig precision för att minska risken för att samhället betalar för åtgärder som annars ändå skulle ha utförts. Såvida det inte finns särskilda synergieffekter är separata åtgärder att föredra framför paketlösningar. Kontrollsystemets betydelse diskuteras. En förutsättning för att slippa orimliga kontrollfrekvenser är att huvuddelen av stödmottagarna har förtroende för systemet. Detta visar på betydelsen av förståelse, förtroende och acceptans för politiken/systemet och därmed också på betydelsen av information som styrmedel. Det är också viktigt att överväga betydelsen av kontinuitet i stödsystemen eftersom investeringarna i lantbruket ofta är långsiktiga. En regional flexibilitet efterfrågas när det gäller utformningen av många åtgärder. Hänsyn kan få tas till regionala kunskaper och erfarenheter. Erfarenheter pekar emellertid på att riskerna med sådana system är dålig samordning mellan regioner, otydliga regler och låg transparens. Jordbruksreformens effekter kan generellt sett förväntas leda till att en mer extensiv drift premieras. Behovet av och kostnaderna för vissa ersättningar (t.ex. vallodling) kan därför antas sjunka. Hur betesmarkerna påverkas är oklart eftersom de tillförs gårdsstöd samtidigt som bidragen till djuren försvinner. Lågavkastande betesmarker kommer att bli relativt sett mer ekonomiskt attraktiva att sköta eftersom dessa kräver färre betesdjur per areal. Ett minskat antal betesdjur och ett arealbaserat gårdsstöd innebär vidare ett lägre betestryck som kan innebära ett motiv till sämre skötsel. Kostnadskalkylerna för flera av dagens ersättningar, t.ex. betesmarksersättningen måste omarbetas. Möjligheten att införliva ett ”landskapsperspektiv” i ett framtida landsbygdsprogram har analyserats. Jordbruksverket konstaterar att begreppet är mångtydigt och svårigheterna att operationalisera det för kollektiva nyttigheter är stora. Samtidigt konstateras att lokalt engagemang i landskapets skötsel ofta är viktigt för framgång. En modell som skapar möjlighet till medinflytande för att uppnå en landskapseffekt diskuteras.

Ett stort antal åtgärder, ofta med alternativa utformningar, har analyserats utifrån kostnadseffektiviteten dvs. miljönytta (eller miljömål) per krona. Administrativa effekter har vägts in. De förslag som lämnats av olika organisationer, tidigare utvärderingar och egna erfarenheter har varit grunden i arbetet. I arbetet har inte det inte gjorts prioriteringar mellan åtgärder som syftar till att uppfylla olika mål.

1 Teori och principer 1.1 Kollektiva nyttigheter, bakgrund, begrepp och principer Inledning När de kollektiva nyttigheterna från areella näringar diskuteras måste man komma ihåg att förutsättningarna för sådana nyttigheter delvis skiljer sig mellan jordbruket och skogen. Skogs och skogsbruk behandlas mycket översiktligt i skogskapitlet. Förutsättningen för jordbrukets nyttigheter är att det finns ett jordbruk. Jordbrukarna har alltså en nyckelroll när det gäller att tillhandahålla kollektiva nyttigheter såsom naturoch kulturvärden i landskapet. Olika åtgärder inom landsbygdsprogrammet bygger alltså till stor del på grunden att jordbruk bedrivs. Några av skogens kollektiva nyttigheter beror inte av dess brukande medan andra förutsätter ett aktivt brukande. Vad är en kollektiv nyttighet? Begreppet kollektiv nyttighet har sitt ursprung inom ekonomisk teori och används för att peka på situationer där marknaden inte förmår tillhandahålla värden i tillräcklig omfattning. Även om olika definitioner kan förekomma används här den gängse inom den miljöekonomiska litteraturen. En nyttighet definieras som något som har ett värde för någon t.ex. konsumtion av nötkött eller en artrik betesmark som förskönar landskapet. Det som gör att nyttigheten är kollektiv är att alla kan tillgodogöra sig den utan att den minskar i värde och utan att man kan utesluta någon. Ett vackert landskap kan därför sägas vara en kollektiv nyttighet till skillnad från konsumtionen av nötkött som är en privat nyttighet. Den intressanta frågeställningen är hur olika åtgärder påverkar mängden av kollektiva nyttigheter. T.ex. leder minskat kväveläckage till en ökad mängd av den kollektiva nyttigheten rent hav (minskad algblomning, ökat siktdjup etc). Den privata nyttigheten nötkött kommer att produceras om konsumenter är villiga att betala ett pris som täcker produktionskostnaden. Eftersom det är svårt att ta betalt för de kollektiva nyttigheterna kan det hända att dessa inte produceras i tillräcklig omfattning. Olika typer av miljömärkning av produkter (ekologiskt, naturbeteskött etc) kan få konsumenterna att väga in den kollektiva nyttan i sin egen konsumtion. Förekomsten av miljöproblem indikerar att människor inte i tillräcklig omfattning tar hänsyn till miljöeffekten som följer av konsumtionsbeslutet, s.k. internalisering. Det är dock inte säkert att åtgärder för att uppnå en sådan internalisering är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv eftersom den informationsmängd som krävs blir mycket stor för varje enskild produkt. Oavsett detta ligger den del av miljöproblemen som åtgärdas av konsumenterna inte inom detta uppdrag eftersom dessa inte kräver statliga åtgärder (t.ex. inom landsbygdsprogrammet). I det här sammanhanget diskuteras inte heller åtgärder som strävar efter att få konsumenterna att i större utsträckning väga in miljöeffekten i konsumtionsvalet utan mer direkta åtgärder inom jordbruket för att öka de kollektiva nyttigheter som påverkas positivt eller negativt av olika typer av jordbruksproduktion. Hur samhället värderar olika kollektiva nyttigheter i förhållande till varandra och i förhållande till privata nyttigheter kan sägas vara indirekt uttolkade i miljökvalitetsmålen. Det finns dock mera direkta sätt att försöka uppskatta medborgarnas värdering.

Miljömål En viktig utgångspunkt för analyserna har varit att åtgärderna ska bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen samt internationella åtaganden. Samtliga miljökvalitetsmål ingår i begreppet kollektiva nyttigheter. En ny miljömålsproposition är på gång. Den kommer sannolikt inte att innebära några revolutionerande förändringar, dock sannolikt några smärre som kan påverka ett kommande landbygdsprogram. Även andra mål, för djurvälfärd, från åtgärdsprogram, för ekologisk odling har fungerat som utgångspunkter. En enkel genomgång av miljökvalitetsmålen visar att de övergripande miljöfrågor som främst berörs är bevarande av vattenkvalitet, luftkvalitet, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt estetiska och rekreativa värden. En genomgång av miljökvalitetsmålen och vilka miljöfrågor som berörs av uppdraget finns i tabellen nedan. Tabell: En genomgång av miljökvalitetsmålens relevans för jordbruket och för ett kommande miljö- och landsbygdsprogram. Miljömål

Detaljnivå

1.Klimatpåverkan

Växthusgaser

Nuvarande LBUstyrmedel

Relevans & kommentar Kunskapsbrist medger inga åtgärder enl. SJV rapport 2004:1

2.Frisk luft

Jordbrukets roll marginell

3.Försurning

Ammoniakavgång

4.Giftfri miljö

Bekämpningsmedel

Se 7.Övergödning KULM

Fler åtgärder är möjliga, t.ex. kantzon, sprutest, modullösningar mm.

5.Ozonskikt

Jordbrukets roll marginell

6.Strålmiljö

Jordbrukets roll marginell

7.Övergödning

8.Sjöar & vattendrag

Kväveläckage

Lmlack, KULM, Lmzon, Plan,

Fler åtgärder är möjliga, t.ex. modullösningar, reglerad dränering mm.

Fosforläckage

Lmzon, KULM

Fler åtgärder är möjliga, t.ex. plöjningsfri odling, skyddszoner mm.

Ammoniakavgång

KULM, Investeringsstöd

Alternativ utformning

Kväve & fosfor Vattenkvalitet i vattenskyddsområden

9.Grundvatten

KULM

Prioritering möjlig inom analyserade åtgärder

Natur & kulturvärden

Se 13.Odlingslandskap

Hotade arter

Se 13.Odlingslandskap

Nitrathalter

Se 7.Övergödning

Vattenkvalitet i vattenskyddsområden 10.Hav & skärgård

Se 7.Övergödning

KULM

Prioritering möjlig inom analyserade åtgärder

Bekämpningsmedel

Se 4. Giftfri miljö

Kväve & fosfor

Se 7.Övergödning

Strategi ska tas fram av RAÄ

Strategi ej klar.

Skönhet, natur- & kulturvärden.

Se 13.Odlingslandskap

Bebyggelse 11.Våtmarker

Anläggning och restaurering

Se 13.Odlingslandskap Lmiva, projektstöd

Hotade arter

Se 13.Odlingslandskap

12.Skogar 13.Odlingslandskap

Jordbrukets roll marginell. Se kapitel 5. Åkerarealen upprätthålls

Lmoppet

Alternativ utformning

Ängs- & betesmark, utmarksbeten

Lmbete, KULM, Projektstöd

Alternativ utformning

Småbiotoper bevaras och ökas i slättbygd

KULM, Lmiva, Projektstöd

Fler åtgärder är möjliga enl. småbiotopsstrategin.

Landskapselement vårdas

Lmkult, KULM

POM byggs ut Husdjursraser bevaras

14.Fjällen

Analysera möjliga åtgärder Lmutro

Alternativ utformning

Hotade arter

Genomgång av behov.

Ekonomibyggnader tillvaratas

Åtgärder är möjliga analysera utformning

Ekologisk odling

Lmeko

Analysera hur nytt mål bäst nås.

Öppet, variationsrikt landskap, livsmiljöer & spridningsvägar

Lmoppet, Lmkult m.fl.

Analysera landskapsperspektiv.

Skador på mark och vegetation Natur- och kulturvärden

15.Bebyggd miljö

Alternativ lösning analyseras

Behovet är oklart. LmSame

Kretslopp av fosfor. Avfall och slam till åkermark

Analysera utformning. Forskningsfråga.

1.2 Värden och värderingsprinciper Detta avsnitt innehåller en genomgång av de värden, med utgångspunkt från kollektiva nyttigheter, som återfinns i jordbruket. Flera av värderingsprinciperna gäller också de kollektiva nyttigheterna från skogen. – se skogskapitlet. I Jordbruksverkets och Livsmedelsekonomiska institutets utredning om samhällsekonomisk effektivitet i miljöersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar (Dnr 19-392504) gjordes en sammanställning av de värden som finns i betesmarker och slåtterängar. Till stora delar kan resultatet från den utredningen även användas för kulturhistoriska värden likväl som för andra företeelser, utöver betesmarker, i odlingslandskapet som har ett värde för biologisk mångfald. Vissa delar av utredningen presenteras även i detta avsnitt. Varför är detta avsnitt relevant för utredningen En redovisning av de kollektiva nyttigheter som finns inom jordbruket pekar på behovet av åtgärder inom landsbygdsprogrammet som syftar till att bevara, förstärka och skydda odlingslandskapet och åtgärder som syftar till att minska miljöbelastningen från jordbruket. Vid en diskussion om värden kopplade till kollektiva nyttigheter återkommer man ofta till diskussioner om vad människor är villiga att betala för att få tillgång till denna nyttighet. Ett sätt att mäta värdet av en nyttighet är att mäta människors betalningsvilja för nyttigheten. Att 11

likställa värdet av en nyttighet med människors betalningsvilja innebär dock flera svårigheter. Vissa av dessa svårigheter listas nedan i avsnittet som tar upp värderingsmetoder. Värden i betesmarker, slåtterängar och kulturmiljöer I Jordbruksverkets och SLI:s utredning delades värdet av betesmarker och slåtterängar in i följande parametrar: biologisk mångfald, kulturmiljö och tillgänglighet. Därtill lades även landskapsbild och landskapsperspektiv samt regionala särdrag. Slutsatserna var att för att kunna avgöra en marks värde måste en sammanvägning av de olika parametrarna göras. Sammansättningen av värden skapar en helhet som oftast är större än summan av de olika delarna. I utredningen påpekades även att de parametrar som beskrevs i utredningen är det vi värderar högt idag. Helt andra parametrar kan bli aktuella i framtiden. Värden av minskad miljöpåverkan från jordbruket Att relatera värden till en minskad miljöpåverkan från jordbruket är inte lika självklart som att relatera värden till en betesmark. Samhället kanske inte anser att jordbrukare ska få betalt för att minska miljöpåverkan utan att jordbrukarna själva ska betala för den negativa påverkan på miljön som t.ex. läckage av växtnäring och bekämpningsmedel kan innebära. Ansatsen skulle då vara att principen ”förorenaren betalar” (PPP, Polluter Pay Principle) ska gälla. Oavsett vem som ska betala kan samhället vinna på minskad miljöbelastning från jordbruket. I stort sett samma värdeparametrar kan räknas upp för jordbrukets miljöpåverkan som för bevarande av odlingslandskapet. Utöver biologisk mångfald, kulturmiljö och rekreation kan även säkerhet läggas. Inom miljöskyddsområdet uppstår inte ett värde primärt på den plats där en åtgärd utförs. Om en åtgärd utförs för att minska användningen av kemiska bekämpningsmedel kan den biologiska mångfalden på åkern öka t.ex. genom en mer divers ogräsflora och insektsfauna, men den kan även tänkas ge effekt i intilliggande vattendrag t.ex. genom att arter inte slås ut. Alltså, den biologiska mångfalden i omgivningen bevaras eller förstärks genom en minskad användning av kemiska bekämpningsmedel. Samma resonemang kan föras för åtgärder som minskar växtnäringsförluster. För betesmarker, slåtterängar och kulturmiljöer uppstår däremot ett värde där en åtgärd sätts in. Betas en betesmark uppstår, förstärks eller bevaras ett värde primärt på den plats där betet sker. I viss mån kan effekter uppstå på andra platser, t.ex. genom fröspridning, men den primära effekten uppstår där åtgärden utförs. Värden som uppstår där åtgärden utförs Det finns värden som uppstår där en åtgärd utförs, t.ex. kan minskad bekämpning på en åker leda till mer ogräsförekomst och därmed högre biologisk mångfald. Detta kanske dock inte upplevs som ett värde av jordbrukaren som privatperson. Utöver biologisk mångfald kan en miljömässigt förbättrad hantering av kemiska bekämpningsmedel på åkern, t.ex. minskad vindavdrift, upplevas som positivt av näromgivningen i form av ökad säkerhet. Även för jordbrukaren kan denna förbättrade hantering upplevas som mindre riskabel, men då blir det en privat nyttighet för jordbrukaren. I de fall en åtgärd både kan utgöra en privat och en kollektiv nyttighet kan värdet av den förstärkas. Det är rimligt att anta att jordbrukaren känner ett större ansvar för en åtgärd som ger privat nytta och incitamentet att utföra åtgärden ökar eftersom resultatet kan upplevas direkt av jordbrukaren. Detta medför att åtgärder som ger kollektiv nytta för samhället men dessutom privat nytta för jordbrukaren, eller åtminstone ger effekter i jordbrukarens närhet, har större sannolikhet att utföras.

Värden som uppstår som en effekt av att en åtgärd utförts inom jordbruket Som tidigare nämnts uppstår värden av miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket inte primärt där åtgärden utförs. Den stora vinsten med miljöförbättrade åtgärder inom jordbruket är för vattenkvaliteten i sjöar, hav och vattendrag. Minskat växtnäringsläckage ger en förbättrad vattenkvalitet genom mindre övergödning. Detta i sin tur påverkar biologisk mångfald positivt och minskar även igenväxningen i sjöar och vattendrag. Även åtgärder som leder till minskat läckage av kemiska bekämpningsmedel ger en förbättrad vattenkvalitet och ökad biologisk mångfald genom att organismer inte slås ut. Sammantaget ger en ökad vattenkvalitet ökade värden för rekreation eftersom miljön för t.ex. bad och fiske förbättras. Även värdeparametrar som kulturmiljö och estetik påverkas positivt av miljöförbättrande åtgärder. Minskat växtnäringsläckage gör dels att kulturelement utmed vattendrag inte påverkas av igenväxning i samma grad och därmed även estetiken. Estetik är dock en följd av ökad visualitet och ökad biologisk mångfald. Metoder för värdering av kollektiva nyttigheter Det finns flera metoder att mäta det ekonomiska värdet av en kollektiv nyttighet. Alla dessa metoder är förenade med såväl för- som nackdelar. En metod är att mäta betalningsvilja genom CVM, Contingent Valuation Method (hypotetisk värdering), som är en form av frivillig värdering där man frågar människor om deras betalningsvilja i en hypotetisk situation (se Field 1997). Det kan dock vara svårt för personen att sätta sig in en hypotetisk situation och därifrån bedöma sin egen betalningsvilja, dels genom att intervjupersonen inte är van vid att ställas inför denna situation men även för att personen inte förstår frågan eller inte tar den på alvar. Andra metoder att värdera en kollektiv nyttighet kan vara att jämföra hur fastighetspriser varierar (fastighetsprismetoden eller hedonisk prissättning) mellan platser eller över tiden, till exempel före och efter restaurering av en igenvuxen sjö, att undersöka hur långt människor är beredda att resa för att få tillgång till en kollektiv nyttighet (resekostnadsmetoden) eller att beräkna kostnaden att återskapa en nyttighet som gått förlorad. Även dessa metoder har nackdelar. För fastighetsprismetoden krävs att marknaden fungerar bra, i resekostnadsmetoden är det bland annat svårt att ta hänsyn till om ett område ligger nära eller långt ifrån hemmet och för restaureringsmetoden kan kostnaden för restaurering överstiga (eller understiga) värdet av nyttigheten. Det finns ytterligare metoder att värdera kollektiva nyttigheter (se t.ex. Konjunkturistitutet 2004 el. Skotte 2004). Avslutningsvis bör dock påpekas att värdet av en nyttighet inte är statiskt. Hur en individ värderar en nyttighet beror t.ex. på personens kunskap om nyttigheten och denna kunskap kan variera över tiden. Även samhällets samlade värdering av en nyttighet varierar med tiden. Ett exempel på detta är stadskärnor som revs under 60- och 70-talet men som man idag kanske velat ha bevarade. Detta gör att man bör se med viss försiktighet på resultatet av betalningsviljestudier. Empiriska studier visar på stora värden Nordiska ministerrådet och Konjunkturinstitutet presenterade under 2004 varsin genomgång av empiriska betalningsviljestudier om kollektiva nyttigheter gjorda i Norden (Fahlbeck 2004 och Konjunkturistitiutet 2004). Resultatet från dessa genomgångar, i den del de rör jordbruket och jordbrukslandskapet och har koppling till miljökvalitetsmålen, presenteras i nedanstående tabell. Studierna innehåller flera brister och är inte direkt applicerbara på miljöersättningarna eller andra åtgärder inom landsbygdsprogrammet som skapar kollektiva nyttigheter. Trots detta pekar de på en betydande betalningsvilja för att satsa på åtgärder som förbättrar miljön. 13

Tabell: Betaljningsviljestudier med bäring på jordbruk som kan appliceras på miljökvalitetsmålen. Tabellen bygger på studier från Konjunkturinstitutet (2005) och Nordiska ministerrådet (2005). Källa

Metod/frågeställning

Resultat

Ett rikt odlingslandskap Drake, 1992

Enkät/CVM. Betalningsvilja för bevarandet av jordbruksmark i allmänhet och för jordbruksmark med vissa egenskaper

I genomsnitt var de tillfrågade villiga att betala 500 kronor per person och år för att bevara jordbrukslandskap. Detta innebär cirka 1000 kronor per hektar. Omräknat till 2004 års priser blir det cirka 850 respektive 1700 kronor. Betalningsviljan var ungefär dubbelt så hög för att bevara ett varierat beteslandskap (2000 kronor per hektar 1986 vilket innebär 3400 i 2004 års priser) som för spannmålsodling. Enligt KI skulle den totala betaljningsviljan för delmål 1 uppgå till 1,9 Mdr kr/år

Drake, 1991

Enkät/CVM, hedoniska priser Värdet av jordbrukslandskapet i en del av Värmland

Samma storleksordning som Drake, 1992. Hedoniska priser gick inte att få detaljerad men motsade inte ovanstående resultat.

Hasund, 1998

Enkäter/CVM (återkommande 1989, 1991, 1994). Maximal betalningsvilja som årligen ökad skatt för att staten skulle förbjuda jordbrukarna att ta bort landskapselement

600-1200 kronor per hektar och år (670-1350 kronor i 2004 års priser) beroende på urvalet. Ingen statistisk skillnad mellan åren,. Motsvarar cirka 1700 kronor (1900) per hektar åker och år.

Hasler m.fl. Hedonisk prissättning, dansk 2002, Hansen, undersökning 2003

Värdet av bostäder nära större svinbesättningar hade signifikant lägre marknadsvärde än jämförbara fastigheter utan svinbesättningar i närheten (16-24 procent lägre, Hansen samt Hasler). Hasler finner dock att sjöutsikt ökar fastighetsvärdena med 13-24 procent samt att värdet på fastigheterna sjunker med avstånd till närmaste skog.

Ingen övergödning Soutukorva, 2001

Resekostnadsmetod. Den aggregerade betalningsviljan för att minska utsläppen Betalningsvilja för bättre siktdjup till Ålands hav med 50 procent var 698 mkr/år om värdet av i Stockholms skärgård per resa restiden skattades till 30 procent av nettolönen respektive 444 mkr/år om värdet av tiden var noll. (2003 års priser)

Söderqvist, 1996

Enkät/CVM

Frykblom, 1998

Enkät/CVM. Är du villig att betala ett visst angivet belopp per månad för att en reningsplan ska sättas i verket? (Laholmsbukten)

7675 kronor per person och år om bara icke proteströster inkluderades. 7127 kr/person och år om svagt Skulle du rösta ja i en proteströstande inkluderades. 3618 kr/person och år om alla folkomröstning för införande av proteströster och icke svarande fick 0 kronor i värdering. KI en aktionsplan som skulle leda till har, utifrån att proteströster och inte svarande räknas med, att Östersjön blev hållbar inom 20 räknat fram att den nationella betalningsviljan är 10,4 Mdr år om det innebar ev. viss höjning kr/år (2003 års priser) av miljöskatten? Genomsnittlig betalningsvilja på 828 kronor per år och person. KI har räknat fram att detta innebär 100 mkr/år i Laholmsregionen och 4392 mkr/år i södra Sverige. (2003 års priser)

Giftfri miljö Malmberg, 1994

Enkät/CVM. Maximal 150 kronor per månad för halvering (170 kronor i 2004 års betalningsvilja för att minska priser) användningen till hälften, 230 kronor per månad för upphörande (260) respektive att den upphör helt och hållet.

Myllrande våtmarker Cravener, 1995

Enkät/CVM. Vad är du maximalt villig att betala för att rädda våtmarken i Oxelösund (en våtmark på 22 hektar) och därmed fortsätta att ta del av dess värde (engångsbelopp). Frågan ställdes som ett bud som respondenten kunde bjuda över eller under.

Pessimistisk tolkning (de som inte svarade hade värderingen 0 kronor): 1,9 miljoner kronor (88 000 kronor per hektar) Optimistisk tolkning (de som inte svarade hade samma värdering som genomsnittet): 4,2 miljoner kronor (190 000 kronor per hektar) 2003 års priser

1.3 Styrmedel – principer & avvägningar Med jordbrukets omfattande påverkan på de kollektiva nyttigheterna finns en uppgift för staten att se till att behovet av kollektiva nyttigheter tillgodoses. Detta gäller dock bara i de fall värdet av ytterligare kollektiva nyttigheter överstiger kostnaden. Men även om marknaden inte lyckats tillhandahålla värden i tillräcklig omfattning är det inte säkert att staten heller klarar av detta på ett effektivt sätt. Det är inte säkert att det finns styrmedel som till en tillräckligt låg kostnad kan skapa de kollektiva nyttigheterna. För att bedöma detta bör styrmedel bedömas utifrån en cost/benefit analys där värden sätts i relation till kostnader (Pearce 2005). Ofta är värdenas storlek okända eller osäkra och utgångspunkten är kostnaderna i relation till miljömålen. Miljökvalitetsmålen fångar i stor utsträckning in de kollektiva nyttigheter som jord- och skogsbruket påverkar mängden av. Detta gäller bland annat målen för Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Vid val av styrmedel ska effekten av styrmedlet sättas i relation till kostnaden och det mest kostnadseffektiva styrmedlet väljas. Styrmedel kan vara utformade på olika sätt t.ex. i form av stöd, avgifter, regler eller information. Ekonomiska styrmedel där kostnaden för en åtgärd sätts i relation till effekten (t.ex. avgift per kg utsläpp eller stöd per reducerad enhet) är i princip att föredra eftersom lantbrukare kan välja att minska utsläpp så länge kostnaden för detta inte är högre än värdet, vilket ger största positiva effekten per krona. Om det är svårt att fastställa orsakssammanhangen kan mer normerande regler vara att föredra. Skälighetsprincipen inom miljöbalken kan ses som ett försök att skapa kostnadseffektivitet genom att effektens storlek ska sättas i relation till lantbrukarens kostnad. Huruvida den ena eller andra utformningen av ett styrmedel bör väljas bestäms av den totala kostnaden satt i relation till styrmedlets effekt.

1.3.1 Övergripande principer I både propositionen om miljöbalken (1997/98:45) och propositionen om en nationell strategi för hållbar utveckling (2001/02:172) framhåller man att vissa principer är viktiga att utgå ifrån för att man ska nå de mål som eftersträvas. I propositionen om miljöbalken skriver man att ”viktiga miljörättsliga principer, såsom försiktighetsprincipen, lokaliseringsprincipen, kretsloppssprincipen, produktvalsprincipen och principen att förorenaren ska betala (PPP) bör tas in i lagstiftningen”. I propositionen om en nationell strategi för hållbar utveckling skriver man att ”viktiga principer i arbetet för att upprätthålla långsiktigt hållbara och livskraftiga naturresurser och i miljö- och hälsoskyddsarbetet är försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar (producentansvar)”. När det gäller miljökvalitetsmålen så finns det inga uttalade principer som styr det arbetet utan enbart formulerade mål.

Förorenaren betalar (PPP) – PPP (Polluter Pays Principle) har fastslagits som princip t.ex. inom OECD (1975) och i flera andra internationella sammanhang. Syftet är bl.a. att länder ska tillämpa samma typ av regler för att minska handelsstörningar och att miljöbelastande verksamhet ska bära sina kostnader. En motsvarighet till principen om att förorenaren ska betala är PCP (Producer Compensate Principle) som innebär att den som producerar en kollektiv nyttighet ska kompenseras för detta. PCP är dock inte lika etablerad och erkänd som PPP. PPP kan tolkas på olika sätt men det centrala är att man definierar vem som ”smutsar ned” (polluter) för att avgöra vem som ska betala eller åläggas restriktioner. PPP har också kommit att tillämpas på olika sätt i olika länder beroende på skillnader i synsätt på vad som är skäliga inskränkningar av nyttjande- och äganderätten. Det kan alltså uppfattas som oskäligt att minskad miljöbelastning alltid ska uppnås med restriktioner eller avgifter vilket vid en strikt tolkning av PPP skulle kunna diskvalificera t.ex. stöd till ekologisk odling. En vanligare användning av begreppet tycks istället vara att en referensnivå sätts som motsvarar ”normal jordbruksaktivitet” och som utgör gräns där regler och sanktioner drabbar de som ligger under referensnivån men betalning kan ske för förbättringar över nivån. Miljö- och landsbygdsprogrammet inom EU kan sägas representera denna tolkning där referensnivån bestäms av den nationella lagstiftningen. Oavsett hur man tolkar PPP är rättighetsaspekten ytterst en politisk fråga där det krävs tydliga och konsekventa definitioner som kan vara vägledande för hur PPP ska tillämpas. Oavsett rättighetsaspekten kan invändningar göras eftersom kostnadseffektivitet kan stå i motsats till PPP. Ett exempel kan vara olika typer av avfall där PPP kan säga att dessa ska lämnas in mot avgift. Följden kan bli dumpning i naturen istället. Utifrån ett effektivitetsperspektiv handlar frågan om man ska betala eller ta betalt om transaktionskostnaderna d.v.s. möjligheterna till kontroll. Skillnader i tillämpning mellan sektorer inom ett land och mellan länder kan också leda till effektivitetsförluster. Den ursprungliga idén med PPP var att förhindra att vissa länder lagstiftade och andra betalade för att uppnå samma förändring. Här krävs dock även att miljökraven harmoniseras när det gäller gränsöverskridande problem för att effektivitet ska uppnås. PPP ligger till grund för den svenska lagstiftningen tillsammans med ett antal andra principer: Försiktighetsprincipen – försiktighetsprincipen ska gälla för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Avsaknad av bevisning om en sådan olägenhet uppkommer ska inte befria den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd från denna skyldighet. Kunskapskrav – Alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd ska skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten medför olägenhet för människors hälsa och miljön och hur sådana olägenheter kan förebyggas eller begränsas. Skyddsåtgärder och försiktighetsmått – En verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd ska vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Principen om bästa möjliga teknik – För yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter. IPPC-direktivets1 definition ”Det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utveckling av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet”. Produktvalsprincipen – Produktvalsprincipen ska tillämpas vid användning och försäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Produktvalsprincipen innebär att när det är möjligt ska kemiska produkter och biotekniska organismer ersättas med mindre farliga produkter eller organismer. Detta gäller också varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Skälighetsregeln – Vid tillämpning av ovan nämnda hänsynsregler ska en avvägning göras med beaktande av bl.a. risken för hälso- eller miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärderna och andra försiktighetsmått och kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan avvägning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. I likhet med PPP är den exakta tolkningen av dessa principer inte självklar utan utarbetad praxis och politiska klargöranden

1.3.2 Avväganden som påverkar kostnadseffektiviteten Både effekten av och kostnaden för ett styrmedel påverkas av dess utformning. Nedan beskrivs ett antal avvägningar som måste göras vid val av styrmedel som påverkar effekten av och kostnaden för styrmedlet.

1.3.2.1 Avvägning mellan precision och transaktionskostnader Utgångspunkten för ett styrmedel är att man ska betala för det man vill ha eller avgiftsbelägga det man inte vill ha. Styrmedlet ska alltså vara så nära kopplat till den effekt man vill uppnå som möjligt. Studier pekar på betydande effektivitetsvinster med stöd som är mer precisa och riktade mot det man vill uppnå (t.ex. Norell & Sjödahl 2005). T.ex. uppnås betydligt mer betesmarker per krona om stöden är riktade mot betesmark än om de betalas i form av djurbidrag. Dessutom uppnås mer positiva i förhållande till negativa effekter om stöd eller andra åtgärder riktas mot det man vill uppnå. I takt med ökad precision ökar de positiva effekterna men också transaktionskostnaderna d.v.s. administrationskostnader hos myndigheten och lantbrukare och informations- och kontrollkostnader. En exakt precision vore extremt dyrt och redan en del befintliga förslag (t.ex. Hasunds förslag i halvtidsutvärderingen) skulle medföra betydande ökningar i transaktionskostnader. Ibland har kritik framförts mot mer precisa stöd som går ut på att man inte kan definiera vad de ska riktas mot t.ex. hur man ska avgöra vad det är som gör att en betesmark ökar i värde eller kvalitet. Detta är dock mer en kritik av oklara mål än ett argument för mer generella stöd. Flertalet av LBU-stöden är relativt generella men är inriktade mot det specifika miljöproblemet.

IPPC = IPPC=Integrated Pollution Prevention and Control (direktiv 96/61/EC). Svensk titel, Rådets direktiv (96/61/EC) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

1.3.2.2 Marginalkostnad för skatter Det faktum att budgeten är begränsad, vilket givetvis inte är unikt för miljöområdet, beror på ekonomiska och politiska orsaker. Ett av de ekonomiska skälen är att det kostar för samhället att dra in skattepengar för finansiering av offentlig verksamhet. Kostnaden brukar uttryckas som marginalkostnaden för skatteuttag, vilket är kostnaden för att ta in ytterligare en krona i skattemedel. Samhällets marginalkostnad för att ta in ytterligare en krona är i allmänhet större än en krona, eftersom ökad beskattning i allmänhet leder till en ökad snedvridning i ekonomin. Ett exempel på detta kan vara att en skatt på arbete kan leda till ett minskat arbetsutbud. Det är då de samhällsekonomiska verkningarna av detta mindre arbetsutbud som utgör den del av marginalkostnaden som ligger över ett. T.ex. använder Europakommissionen i en forskningsrapport 1,28 som skuggpris på offentliga medel.

1.3.2.3 Betala för kostnader eller värden Kostnader Argumentet att man ska betala för kostnaden för en kollektiv nyttighet baseras på att man ska få så mycket värde som möjligt för tillgänglig budget. Den nuvarande rådsförordningen, liksom sannolikt även den kommande, tillåter i princip endast att ersättningsnivåerna inom miljöersättningarna motsvarar lantbrukarens kostnader. Detta gör att diskussionen om betalning baserat på värden för närvarande endast är av principiell karaktär. Samtidigt ger förordningen inte någon precis vägledning om hur kostnaderna ska beräknas. Variationen i kostnaderna mellan olika brukare och för olika åtgärder är stor men ofta tillämpas genomsnittliga beräkningar av kostnaderna. Om de som har högre kostnader än genomsnittet inte ansluter sig kommer samtliga med stöd att ha lägre kostnad än ersättningen. Om variationerna är stora i kostnaderna kommer ersättningsnivån att skilja sig markant ifrån de faktiska kostnaderna. Hur mycket kostnaderna varierar beror på vilken typ av åtgärd det är fråga om. För t.ex. hävd av betesmarker som idag ersätts med 1 100 kr per ha varierar kostnaderna kraftigt beroende på flera faktorer. Rent geografiska faktorer kan t.ex. vara skillnader i skiftenas storlek, avstånd till brukningscentrum och avkastning. Figur 3.1 och 3.2 visar arealen betesmark fördelad efter skiftesstorlek och avstånd till brukningscenter. 100% 90% 80%

>50

70%

10-50

60%

5-10

50%

1-5

40%

0,5-1

30%

0-0,5

20% 10%

G öt al an M d äl ar om rå de t M itt lä ne n Ö vr e No r rl

ål an d Sm

ne n

Sy dl ä

Ri k

Figur 3.1. Areal betesmark fördelad efter skiftenas storlek i hektar. 18

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

>50 km 10-50 km 5-10 km 1-5 km 0,5-1 km

G öt al an M d äl ar om rå de t M itt lä ne n Ö vr e No r rl

ål an d

ne n

Sy dl ä

Ri k

0-0,5 km

Figur 3.2. Areal betesmark fördelad efter avstånd till brukningscentrum. Den geografiska indelningen i figur 3.1 och 3.2 följer länen enligt följande: Sydlänen = Skåne, Blekinge och Hallands län Småland = Kronobergs, Kalmar och Jönköpings län V Götaland = Västra Götalands län Mälarområdet = Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Västmanlands, Östergötlands och Gotlands län Mittlänen = Värmlands, Örebro, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län Över Norrland = Västerbottens och Norrbottens län

Som framgår av figurerna är det en avsevärd variation mellan skiftenas storlek och avstånd till brukningscentrum. Kostnaden för skötseln varierar därför också kraftigt. Beräkningar (Kumm 2005) visar t.ex. att kostnaderna kan skilja 6 000 kr per ha mellan ett skifte på två hektar och ett på fem hektar. Enligt samma beräkningar är skillnaden i kostnad för ett skifte på två hektar tio km från gården jämfört med samma skifte vid gården 8 000 kr/ha. Beräkningarna ska inte ses som ett underlag för bedömning av genomsnittliga kostnader utan presenteras för att belysa graden av variation mellan olika faktorer. Den sammanlagda kostnadsvariationen kan dock vara både större och mindre beroende på om kostnaderna samvarierar. Bearbetning av betesmarksstatistiken (Jonasson 2005) visar att det finns relativt liten areal med små skiften långt från gården (25 000 ha på skiften som är mindre än en hektar och mer än 500 meter från gården) vilket antyder att variationerna snarare jämnar ut varandra än förstärker varandra. Detta är inte förvånande eftersom brukarna först överger marker med högst kostnader och detta i sig leder till en utjämning. Kostnaderna varierar dock även med andra faktorer som brukarens specifika planeringssituation som kan innefatta produktionsinriktning, byggnadsbestånd, krav på ersättning till eget arbete, inställning till naturoch kulturvärden mm. Det är alltså i praktiken omöjligt att hitta den exakta kostnaden i varje enskilt fall och för varje beslutssituation. Någon form av schablonisering av administrativt fastställda kostnadsnivåer blir därför nödvändig. Hur långt man ska gå när det gäller att differentiera ersättningsnivån efter variationer i kostnader bestäms av den besparing en differentiering ger i relation till ökad administrativ kostnad.

Värden Fördelen med att betala för värden är att man inte behöver bry sig om kostnaden. Om man bestämt sig för hur mycket en åtgärd får kosta maximalt d.v.s. värdet av att få den utförd är det upp till brukaren att välja att utföra den eller inte. Om brukarens kostnader för åtgärden är mindre än ersättningen kommer åtgärden att utföras. Om ersättningen motsvarar värdet finns det alltså en garanti för att varje åtgärd som genomförs ökar samhällets totala värde. Man behöver alltså inte ha någon kunskap om lantbrukarnas kostnader utan ersättningsnivåerna är stabila över tiden så länge inte värderingen av miljönyttan ändras. En invändning som brukar föras fram mot ett system med betalning för värden är att värdena ofta inte är kända. Viss kunskap om värdena måste man dock ha även i system där man betalar för kostnaden eftersom detta betyder att man anser att värdet åtminstone inte är lägre än den genomsnittliga ersättningsnivån, dvs. kostnaden för att erhålla värdet. Dessutom måste man vid varje prioritering eller budgetfördelning ha en uppfattning om vad som är högsta nivå för en viss åtgärd. Åtgärderna ges alltså ett implicit värde i varje system även om man inte behöver vara lika exakt vid ersättning baserat på kostnader. En fördel som ibland förs fram är att det är rättvist att man ska få betalt för de värden man tillhandahåller samhället. Detta skulle vara en anlog tillämpning av PPP i den s.k. PCP (Producer Compensates Principle). Det är dock inte självklart att detta skulle vara rättvisare än att betala för kostnaden eftersom man kompenserar för mer än de kostnader lantbrukaren haft vilket skulle kunna uppfattas som orättvist av de som får mindre betalt för en åtgärd som medför en högre kostnad. I bilaga 4 till halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) presenterar Knut Per Hasund ett förslag på indikatorbaserade miljöstöd för jordbrukslandskapets kollektiva nyttigheter. Hasund menar att samhällets efterfrågan på biologisk mångfald, kulturmiljöer och andra sociokulturella kvalitéer i jordbrukslandskapet motiverar högre miljöstöd för många marker. Ju högre värden, utifrån kollektiva nyttigheter, desto högre ska ersättningen vara för just denna mark. De fördelar detta ger är, enligt Hasund, att man uppnår en långsiktigt effektivare resursallokering samt att jordbrukarna får positiva ekonomiska incitament att hävda landskapet så det blir allt rikare. Hasund framhåller att eftersom de samhällsekonomiskt mest värdefulla markerna oftast är företagsekonomiskt olönsamma att bruka bör samhället stå för en del av kostnaderna att bruka dessa. Hasund framhåller vidare att alla positiva miljöeffekter som är kollektiva nyttigheter bör ges miljöstöd, men att skapa positiva effekter inte är samma sak som att minska sina negativa effekter. Utifrån detta resonemang bör miljöstöd för åtgärder som ska minska jordbrukets negativa miljöpåverkan inte lämnas. Hasund menar att värderelaterade miljöstöd är att föredra framför kostnads- eller åtgärdsbaserade eftersom kostnadsbaserade leder till en ineffektiv fördelning av resurserna och åtgärdsbaserade ofta fungerar otillfredsställande med det regelverk och den kontrollapparat som är knutet till den typen av system. Genom värdebaserade system kan jordbrukaren anpassa skötseln av sina marker och landskapselement utifrån sina, gårdens, objektets och årsmånens förutsättningar. I och med att högre värden ger ett högre stöd skapas incitament för jordbrukaren att sköta sina marker på ett sätt som gör att deras värden ökar. Hasunds förslag bygger på att sju olika indikatorer ska täcka in alla kollektiva värden i jordbrukslandskapet. Hasund framhåller att systemet med indikatorer bör vara enkelt trots att verkligheten är komplex och att det är möjligt med grövre eller mer förfinade utformningar. Indikatorerna omfattar 1) åkermark (antal hektar), 2) permanent gräsmark (antal hektar), 3) linje- respektive 4) punktelement (omfattning), 5) skogsbryn mot åker- och betesmark, 6) biorika träd och 7) kulturhistoriska lämningar. Varje indikator ska för varje mark få sitt värde bestämt av några variabler som anges i mått som väger samman kvantitet och kvalitet. 20

Åkerindikatorn får dessutom en variabel för region, vilket Hasund motiverar med att värdet av att bevara åkermark skiljer sig i landet. Åker i Norrland, skogsbygder eller särskilda områden kan klassas högre. Varje indikator ska sedan värderas utifrån vissa givna kriterier och marken får sedan ett visst antal poäng som ska multipliceras med en stödnivå. För t.ex. indikatorn punktelement finns variabler för typ av element, storlek, igenväxningsgrad, hävdstatus m.m. Åkerholmar har givits ett basvärde = 1 och detta värde ska sedan multipliceras med vissa värdefaktorer beroende på åkerholmens storlek. En stor åkerholme har ett högre värde än en liten. Alla variabler läggs sedan ihop så att varje mark får ett visst antal poäng som i sin tur avgör hur mycket pengar jordbrukaren ska ha för marken. Systemet kan jämföras med miljöersättningen för naturoch kulturmiljöer i det tidigare miljöprogrammet för jordbruket (1995-1999) där varje element gavs ett antal poäng beroende på typ och omfattning. Poängen med poängsystemet är att få in ett incitament för brukaren att om han/hon lyckas förstärka värdena kommer det att löna sig på sikt. Hasunds system är inte kompatibelt med förslaget till rådsförordning eftersom den inte medger att vi betalar för värden. Även om Hasund egentligen vill betala för värdet av skötseln så medger inte förordningen det heller. Det krävs kostnader, för att vi ska kunna betala för värden. Dock finns det möjligheter att utveckla systemet så att man inte betalar för kostnader som understiger värdet, och för ”fler/mer” kostnader i marker med särskilda värden. Detta tankesätt finns i viss mån redan i dagens system med grund/tillägg/specialklasser och i gröddifferentieringen i ekostödet. Utöver det faktum att det inte är kompatibelt med förslaget till rådsförordningen finns det flera nackdelar med ett system där ersättningsnivån baseras på en marks värden. Den viktigaste är att, Hasunds förslag trots förenklingen utifrån den teoretiska ansatsen, är väldigt komplicerat och skulle ta lång tid att införa. Samtidigt som systemet kan skapa incitament att sköta marker på ett bra sätt läggs ett stort ansvar på jordbrukaren, för hur gården ska skötas. Detta skulle förmodligen kunna lösas med rådgivning. Att betala för värden innebär i praktiken att man betalar för ett tillstånd. Effekter av dålig skötsel syns ofta inte förrän efter ett antal år, på samma sätt tar det ofta ännu längre tid innan värdet av en mark ökar. Därmed finns det en risk att om systemet inte är långsiktigt kan värden försämras. Eftersom markernas värde förändras långsamt och dessutom kan påverkas av faktorer som brukaren inte råder över (t.ex. skötsel av omgivande marker, exploateringar, mm) finns det risk att tanken med att skapa ett långsiktigt incitament inte kommer att fungera.

1.3.2.4 Anbud eller administrativt fastställda ersättningar I de fall man väljer att betala för kostnader kan olika principer tillämpas. Den enklaste är att betala ett enhetligt belopp till samtliga lantbrukare, t.ex. som i betesmarksersättningen 1100 kr per ha, där en åtgärd utförs. Ersättningen tar då inte hänsyn till att kostnaden kan variera mellan olika lantbrukare och mellan olika åtgärder (jfr med kostnaderna för betesmarken ovan). Istället för en enhetlig nivå kan man ha olika nivåer på ersättningen efter faktorer som påverkar kostnaden. Om kostnaderna varierar med många olika faktorer och dessutom innefattar subjektiva faktorer som t.ex. krav på ersättning för arbete kommer det att vara mycket svårt att administrativt hitta ersättningsnivåer som återspeglar kostnaderna. Risken är att man hamnar för högt eller för lågt. Ett anbudsförfarande kan då användas istället för administrativt fastställd nivå för att få fram lantbrukarnas verkliga kostnad d.v.s. den ersättning till vilken de är villiga att utföra en viss åtgärd. Om lantbrukarna vet mer om sina kostnader för att utföra en åtgärd än vad myndigheterna vet så kommer administrativt bestämda ersättningsnivåer i stor utsträckning att hamna över den verkliga kostnaden för de lantbrukare som ansluter sig till ersättningen.

Livsmedelsekonomiska institutet har analyserat för- och nackdelarna med ett auktions- eller anbudsförfarande (SLI 2004). Fördelen, om systemet fungerar som tänkt, är att betalningen är relaterad till kostnaden och att man får mer miljöeffekter för skattepengarna jämfört med administrativt fastställda nivåer. Med upprepade anbud kommer dock systemen att likna varandra eftersom lantbrukarna med lägst bud kommer att höja sina bud till de högsta bud som accepterades. Förutsättningen för att ett system med anbud ska sänka kostnaderna är att lantbrukarna saknar information om vilka bud som myndigheten kommer att acceptera. I varje fall gäller detta för åtgärder som lantbrukaren utför på sin egen mark. Det gäller däremot inte för anbud för t.ex. statligt ägda naturreservat där flera lantbrukare är med och konkurrerar på samma mark. Om man å andra sidan ordnar en upphandling vid ett enstaka tillfälle för att lantbrukarna inte ska hinna lära sig vilka bud som accepteras finns risken att värdefulla marker eller åtgärder inte kommer med p.g.a. strategiskt beteende hos lantbrukaren. Lantbrukare som är mer riskbenägna än andra kommer att chansa med bud som ligger högre än det lägsta de skulle acceptera. Anbudsförfarande passar bra för åtgärder där kostnaden varierar kraftigt mellan olika marker/åtgärder och är svårbedömd för administratörerna. Detta skulle t.ex. kunna gälla för hävd av betesmarker och anläggning av våtmarker men i något mindre utsträckning för åtgärder på åkermark där kostnaderna är mer likartade och lättare att beräkna. Ett annat krav för att systemet ska fungera bra är att det ska finnas ett större antal bud än vad som kommer att accepteras. Ju större andel av buden som förkastas desto mindre risk för att för höga bud accepteras. För omfattande åtgärder som t.ex. bevarande av betesmarker där målet är att samtliga marker ska hävdas är anbud ur denna synpunkt sämre än för åtgärder där ett begränsat urval av marker ska nås, t.ex. bioträda inom slättbygdsstrategin. En annan aspekt av anbudsförfarandet är att beloppen kan variera mellan olika åtagandeperioder vilket kan skapa osäkerhet hos lantbrukarna och minska benägenheten att investera mer långsiktigt i miljöförbättringar. Å andra sidan finns det en osäkerhet även i administrativt bestämda belopp eftersom även dessa ska återspegla kostnaderna och därför ska ändras om kostnadsbilden har ändrats. Olika belopp till olika brukare kan uppfattas som orättvist eftersom den som chansar kan få igenom ett högt bud. Å andra sidan kan det också uppfattas som rättvist att kostnaderna varierar eftersom kostnaderna skiljer sig kraftigt mellan olika brukare. Ett exempel på detta kan vara skillnaden i kostnader för bete på alvarmark och skogsbete.

1.3.2.5 Betala för ändrat beteende eller faktiska åtgärder Om man ersätter kostnaden för en viss åtgärd (eller betalar för värdet) innebär det ofta att vissa lantbrukare får betalt trots att de ändå skulle ha utfört åtgärden eller att åtgärden innebär obetydliga förändringar. T.ex. har ersättningar till ekologisk vallodling i många fall inte medfört särskilt stora förändringar hos brukarna (Jordbruksverket 2002:2). Likaså kan man anta att en viss del av betesmarkerna skulle skötas även utan miljöersättning. För andra åtgärder som t.ex. odling av fånggrödor är det relativt uppenbart att lantbrukarna endast i undantagsfall skulle ha utfört åtgärderna utan ersättning. I vilken utsträckning lantbrukarna ändå hade utfört en åtgärd även om ersättningen inte funnits är svårt att utvärdera. Om man försöker begränsa ersättningarna till att omfatta de som faktiskt ändrar sitt beteende får man en större effekt av budgetmedlen. Risken är dock att man skapar dåliga incitament på sikt för frivilliga miljöförbättringar eftersom det bara är ”miljöbovarna” som får ersättning. Det kan t.o.m. leda till att man gör en försämring av miljön för att kvalificera för ersättning för miljöförbättringar. Man överger sin mark för att kunna få restaureringsersättning eller

startar miljöovänlig odling för att kunna få ta del av ersättningarna. Inom dagens ersättningar finns få stöd där man betalar för förändrat beteende (t.ex. investeringsstöd).

1.3.2.6 Separata åtgärder (menyer) eller åtgärdspaket Denna fråga handlar om ifall lantbrukaren ska få välja ur en meny med åtgärder eller om ett paket av åtgärder ska erbjudas som måste tas i sin helhet eller inte alls. I princip är det att föredra att ge lantbrukarna flexibilitet att välja de åtgärder som passar bäst på gården. Detta leder till att man inte tvingar fram åtgärder där kostnaden inte står i proportion till effekten. Vid synergieffekter kan det dock vara motiverat att koppla ihop åtgärder. Detta kan gälla synergieffekter ifråga om miljöeffekten och när det gäller samordningsfördelar i kontroll och administration. T.ex. skulle det kunna finnas synergieffekter när det gäller biologisk mångfald i landskapet på så sätt att mångfalden kräver en viss storlek på sammanhängande areal. Detta skulle kunna motivera att olika marker kopplades ihop för att få så stor effekt som möjligt. Ett alternativ till att koppla ihop olika åtgärder skulle kunna vara att ge en extra ersättning om man uppnår den mängd mark eller har den rätta kombinationen av åtgärder där synergieffekter uppstår.

1.3.2.7 Förtroende eller kontroll Om en lantbrukare inte fullföljer ett åtagande dras hela eller delar av ersättningen in2. Den förväntade ekonomiska konsekvensen av att inte fullfölja sitt åtagande bestäms av sannolikheten för upptäckt (kontrollfrekvensen) och sanktionens storlek. Vid en kontrollfrekvens på fem procent och indragen ersättning på 1300 kr blir den förväntade kostnaden för att inte utföra åtgärderna 65 kr. Eftersom ersättningarna inom LBU i princip ska baseras på kostnader för åtgärder men den förväntade sanktionen i de allra flesta fall understiger ersättningen finns det ett ekonomiskt incitament att söka ersättning men avstå från att utföra kostsamma åtgärder. För t.ex. hävd av betesmarker är problemet relativt sett inte lika stort eftersom sanktionens styrka ökar varje år i och med att man kan förlora tidigare års ersättningar när ökad igenväxning är kvar till kommande år. För årliga åtgärder som t.ex. vårplöjning där det inte syns kommande år om man avstått från att utföra åtgärden ett visst år blir det ekonomiska incitamentet betydligt lägre. Om kostnaden för åtgärden motsvarar ersättningen krävs 100 % kontrollfrekvens eller en sanktion som överstiger ersättningen för att det inte strikt ekonomiskt ska löna sig att fuska. En förutsättning för att slippa orimligt höga kontrollfrekvenser är alltså att huvuddelen av lantbrukarna har förtroende till systemet och inte utnyttjar det för ren ”bidragsmaximering”. I en studie (Hart & Latacz-Lohmann 2005) framgår dock att lantbrukarna följer reglerna i betydligt större utsträckning än vad de ”borde” ha gjort utifrån ett krasst ekonomiskt perspektiv. I varje fall gäller detta för betesmarksersättningen som studien omfattade. Det finns alltså ett behov av ytterligare studier som klarlägger vilka faktorer (attityd, regelverkets komplexitet, typ av åtgärd etc.) som påverkar lantbrukarnas acceptans och förståelse för olika regler. Detta i synnerhet som behovet av dialog, ökad förståelse och ömsesidigt förtroende sannolikt kommer att öka då kontrollfrågorna i många fall accentueras i samband med jordbruksreformen.

För grövre förseelser finns i princip risk för böter och fängelse. Se SLI 2004 för en utförligare diskussion.

1.3.2.8 Kontinuitet v s anpassning I takt med ökad kunskap om styrmedlens effekter och förändringar i omvärlden kan behov av förändringar i styrmedlen uppstå, vilket ska ställas mot den osäkerhet som skapas av att systemet förändras. Detta gäller förändrade regler (t.ex. inom miljöbalken) och inom landsbygdsprogrammet såväl som inom övriga delar av den gemensamma jordbrukspolitiken. I lantbruket är investeringarna ofta långsiktiga och ändrade politiska förutsättningar minskar investeringsbenägenheten. Det är därför viktigt att lantbrukarna har förtroende för politiken och förståelse för statsmakternas intentioner. Det finns mycket som tyder på att lantbrukarna för flera delar av politiken generellt har låga förväntningar om politikens varaktighet. Här kan nämnas priset på mjölkkvoter som är under en krona per kg kvot men som enligt en strikt ekonomisk kalkyl borde ligga betydligt högre om lantbrukarna trott att systemet skulle vara bestående till 2014. Detta kan endast tolkas som att lantbrukarna inte vågar göra anpassningar efter något som man uppfattar som tillfälligt och osäkert. Om man vill att lantbrukarna ska reagera på ekonomiska styrmedel måste det finnas en trovärdighet i dess beständighet. Det finns därför en avvägning mellan kontinuiteten och anpassning till ändrade förutsättningar. En förbättring av systemet måste därför ge tydliga effektivitetsvinster som uppväger risken för minskad reaktion hos lantbrukarna. I synnerhet är detta viktigt för investeringar eller förändringar av driften för en längre period. Brukarna är nyckelfigurer för landskapet och landsbygden och deras inställning till och förtroendet för åtgärderna kan ha betydelse för anslutning och därmed för effektiviteten. Tidigare studier (Jordbruksverket 2002:10) visar på att lantbrukare ofta har en känsla av maktlöshet och utsatthet inför myndigheternas och konsumenternas godtycke och den osäkerhet som kännetecknat politiken. En tid med stora förändringar i politiken kan tala för en större kontinuitet i LBU. Detta gäller speciellt områden där man lyckats skapa tilltro till statsmakternas intentioner som t.ex. när det gäller bevarande av naturbetesmarker.

1.3.2.9 Grad av regional flexibilitet En del förslag har framförts om regional flexibilitet när det gäller att utforma miljöåtgärder inom det nuvarande landsbygdsprogrammet. Poängen med regionalt utformade regler är att hänsyn tas till regionala skillnader samt till erfarenheter och kunskap på regional nivå. I uppdraget ingår att analysera effekter av olika utformningar av styrmedel för att erhålla kollektiva nyttigheter. Idén att flytta budgetmedel och beslut till regional nivå är i sig inget styrmedel. Det går alltså inte att analysera effekterna av sådana förslag utan kännedom om utformningen av de specifika åtgärderna. För att utformningen ska bli effektiv och genomförbar kan dock några generella krav ställas.

•

Tydliga och uttryckliga ersättningskriterier. Den enskilde lantbrukaren ska i förväg kunna bedöma om han kvalificerar sig för ersättning och vilken nivå han kan få. Vid begränsning av ersättningen ska prioriteringsgrunderna vara kända i förväg så att en lantbrukare kan förstå varför t.ex. en annan betesmark fick ersättning. Avsaknad av förutsägbarhet skapar osäkerhet hos lantbrukaren och leder till lägre intresse att vidta miljöåtgärder. Ett otydligt system kan också uppfattas som godtyckligt. Inom de tidigare Landskapsvård/NOLA-stöden fanns bara allmänna råd från Naturvårdsverket som stöd för prioritering mellan marker. Råden fick en mycket varierande tolkning av länsstyrelserna. Enskilda lantbrukare saknade möjlighet att självständigt bedöma om deras mark kvalificerade för stöd eller ej.

•

Likartad bedömning mellan regioner. Det krävs någon form av jämförelse mellan regioner så att skillnaderna motiveras av objektiva kriterier och effektivitetsskäl. Om

t.ex. Lantbrukaren Bengtsson inte får ersättning för samma sorts åtgärder som Lantbrukaren Andersson kan detta ifrågasättas utifrån effektivitetsskäl. Det kan dessutom uppfattas som orättvist att man får olika ersättning beroende på var bor på. Utan övergripande samordning finns risken att varje region utformar sina kriterier oberoende av varandra och att ersättningsnivåer och regler kommer att skilja sig åt mer än vad som är motiverat av de faktiska skillnaderna. Erfarenheterna från Landskapsvård/NOLA visade på avsevärda regionala skillnader i tillämpning. Skillnaderna var stora både vad gällde ersättningsnivåer och kvalifikationskriterier för ersättning. Skillnaderna kunde inte heller motiveras med regionala särdrag. Även erfarenheterna från länens hantering av åtgärdsplaner visar på behovet av samordning av regelverket. En likartad bedömning betyder inte att reglerna ska vara lika i samtliga regioner. Tvärtom är poängen med regionalt utformade regler att hänsyn tas till skillnaderna. •

Överensstämmelse med förordningen. Olika ersättningar för miljöåtgärder inom LBU ska godkännas av kommissionen. Detta innebär att kommissionen kräver in specifika uppgifter om vilka åtgärder som ska tillämpas, ersättningsnivåer, kostnadsberäkningar mm. Åtgärderna och ersättningsnivåerna måste framgå av programmet och därmed godkännas i förväg av kommissionen. Om regionala åtgärdsförslag är harmoniserade och arbetas in i det nationella programmet innebär det att hänsyn tas till erfarenheter och kunskap på regional nivå.

1.4 Avtalsformer Uppbyggnaden av olika avtalsformer kan påverka effektiviteten av en åtgärd, både avseende den miljönytta som uppnås och administrationen kring en specifik ersättningsform eller ett stöd. Utgångspunkten vid utformandet av åtgärder inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet är att kombinera ovanstående så att så hög samhällsekonomisk effektivitet som möjligt uppnås. I tidigare avsnitt har bland annat anbudsförfarande redovisats som en möjlig avtalsform. I detta avsnitt beskrivs andra typer av avtalsformer. Utgångspunkten i beskrivningen om åtaganden är den uppbyggnad av miljöersättningarna som finns i dagens svenska landsbygdsprogram och som beskrivs i olika förslag till alternativa utformningar som Jordbruksverket tagit del av. I vissa fall görs kopplingar till hur miljöersättningsåtaganden är uppbyggda i andra medlemsländer. Åtaganden som avtalsform Med åtagande i denna text avses ett kontrakt över en viss tid t.ex. det femåriga beslut om miljöersättning som krävs för att en jordbrukare ska få utbetalning för det miljöarbete som utförs på gården. Även i system med anbud, kan de villkor som ska uppfyllas knytas till ett åtagande. Blockbundna åtaganden: I ett blockbundet3 åtagande är jordbrukaren skyldig att bruka/sköta samma mark under hela den (oftast) femåriga åtagandeperioden. Sverige har flera typer av blockbundna miljöersättningar i dagens landsbygdsprogram, t.ex. miljöersättning för skyddszoner, bevarande av betesmarker och slåtterängar samt ekologiska produktionsformer. Icke blockbundna åtaganden: I ett icke blockbundet åtagande kan den mark/areal som ingår i åtagandet variera från år till år avseende placering (ofta även avseende omfattning. Inom 3

Ett jordbruksblock är ett sammanhängande markområde som består av ett enda ägoslag (åker- eller betesmark).

vissa icke blockbundna miljöersättningar krävs dock en viss minimiareal per år. Bland de icke blockbundna åtaganden som finns i dagens landsbygdsprogram kan nämnas öppet och varierat odlingslandskap, minskat kväveläckage och ersättning för sockerbetor på Gotland. Modullösningar: En modullösning innebär att jordbrukaren ställs inför en meny av åtgärder där varje åtgärd är förknippad med specifika villkor. Jordbrukaren får själv välja vilka åtgärder från menyn han vill utföra och sätter på så sätt ihop sitt åtagande själv. Ersättningsbeloppet baseras på de åtgärder jordbrukaren väljer. Modulsystem kan utformas på mycket olika sätt. Det kan vara så att det finns en grundmodul som alla jordbrukare som har ersättningsformen måste utföra men som i sig inte ger någon ersättning, det kan även vara helt fritt att välja vilka moduler som helst. Det kan även vara så att man måste välja minst ett antal moduler, men även att det räcker att välja en. Egentligen är det svenska systemet med miljöersättningar ett modulsystem eftersom jordbrukaren själv kan välja att gå in i en eller flera ersättningsformer, där handlar det dock om separata ersättningsformer med olika syften. Systemet finns också, om än i mindre skala, redan i dagens program t.ex. i ersättningsformen minskat kväveläckage där jordbrukaren kan välja att ha antingen vårbearbetning eller fånggröda eller båda två. Andra medlemsstater, t.ex. Finland har liknande system. I England ska ett liknande system införas från och med 2005. Utgångspunkten i England är att jordbrukaren själv, utifrån ett stort antal specifika åtgärder, kan sätta samman sitt eget åtagande. Jordbruksverket bedömer att detta system är administrativt mycket krävande, både för jordbrukaren och för stödmyndigheten. Paketlösningar: En paketlösning innebär ett åtagande där en mängd olika åtgärder är knutna till samma åtagande. Jordbrukaren kan i en paketlösning inte välja att bara utföra vissa åtgärder. Detta är den stora skillnaden mot modulsystem där jordbrukaren själv kan välja vilka åtgärder som ska ingå i åtagandet. REKO-stödet som fanns i den förra programperioden var en typ av paketlösning. I REKO ingick åtgärder som utbildning, villkor om hantering av kemiska bekämpningsmedel, vissa åtgärder inom växtnäringsområdet m.m. Paketmodeller förekommer i andra länder, t.ex. i Irland. Där finns det i princip bara en miljöersättning som omfattar i stort sett hela gårdens verksamhet och jordbrukaren är tvungen att ”köpa hela paketet” för att få ta del av denna. För närvarande finns dock inte denna modell i det svenska landsbygdsprogrammet. Modullösning

Paketlösning

100 kr

300 kr

400 kr

250 kr

150 kr

ABCDE 1200 kr

Figur 3.3. Beskrivning av modul- och paketlösning. I modullösningen kan jordbrukaren själv välja vilka åtgärder han vill utföra och får betalt för de han väljer. Väljer jordbrukaren att åtgärd B, C och E ska ingå i åtagandet får han således 850 kronor. I paketlösningen måste jordbrukaren däremot utföra samtliga åtgärder för att över huvudtaget få någon ersättning. I exemplet ovan förutsätts att betalningen är densamma för respektive åtgärd oavsett modul- eller paketlösning. Det skulle kunna tänkas att man i paketlösningen sätter ersättningsnivån till 1 000 kronor och hoppas att jordbrukarna väljer att utföra åtgärderna till lägre betalning än de hade gjort om det vore en modullösning, på samma sätt skulle man kunna tänkas sätta ersättningsnivån till 1 400 kronor om man vill ge ett incitament och därmed få hög anslutning. I modullösningen skulle man kunna tänka sig att två åtgärder som ger stora synergieffekter skulle ge högre ersättning. T.ex. att A ger 100 kronor, B 300 kronor men om man gör båda får man 500 kronor. Ju mer differentiering av ersättningsformer, desto mer administration krävs dock.

Rättighetsbaserade system: I ett rättighetsbaserat system kan den stödsökande i de allra flesta fall vara garanterad ersättning så länge som stödvillkoren är uppfyllda. Samtliga miljöersättningar i dagens program är rättighetsbaserade, dvs. så länge som en stödmottagare uppfyller villkoren för ersättningsformen kan stöd beviljas. Detta skiljer dagens miljöersättningar från till exempel projektstöd för anläggning av våtmarker där inte alla stödsökande får sina ansökningar beviljade av prioriteringsskäl. Det finns dock begränsningar även för dagens miljöersättningar i och med att vissa ersättningsformer endast är knutna till specifika områden i Sverige, att antalet villkor och kriterier som ska uppfyllas kan vara stort och att budgeten kan sätta begränsningar. Prioriteringssystem: I ett prioriteringssystem kan inte alla som ansöker om ersättning räkna med att få sin ansökan beviljad. Utifrån vissa grunder sker en prioritering som innebär att endast de bäst lämpade stödsökande kan få ersättning. Om dessa prioriteringsgrunder är väl preciserade och kända för de stödsökande är skillnaden mellan ett rättighetsbaserat system och ett prioriteringssystem litet. Exempel på prioriteringssystem som tillämpats i Sverige är de NOLA- och landskapsvårdsavtal som fanns innan EU-medlemsskapet. Inom NOLA- och landskapsvårdsavtal arbetade länsstyrelserna med uppsökande verksamhet vilket gjorde att alla jordbrukare inte fick möjlighet att teckna dessa avtal. Varje avtal var individuellt vilket gjorde att t.ex. villkor och stödnivåer kunde anpassas till den enskilda gården. Åtaganden med djur kan ingå i olika typbeskrivningar ovan, men att djuren räknas istället för arealen. De olika system och lösningar som beskrivs ovan är sinsemellan kombinerbara. De miljöersättningar som finns i det svenska landsbygdsprogrammet idag är i stort sett bara blockbundna eller inte och rättighetsbaserade. Det skulle gå att inom varje ersättningsform ta in vissa moment av prioritering, göra vissa delar blockbundna och andra inte. I paket- och modullösningar kan variationen bli hur stor som helst. Ju fler lösningar som kombineras i en och samma ersättningsform desto mer komplicerad blir administrationen och transparensen. De förslag från LRF, Ekologiska jordbrukarna och Naturskyddsföreningen som utvecklas och analyseras i avsnittet om åtgärder är en kombination av modul- och paketlösningar i och med att flera av de valbara modulerna är gjorda som paket av olika åtgärder. Vissa moduler är dessutom blockbundna medan andra inte är det. Lämpliga sammanhang, samt för- och nackdelar Icke blockbundna åtaganden är lämpliga att använda för åtgärder/odlingsmetoder som inte kräver kontinuitet på samma mark, alltså där en punktinsats kan få effekter. De passar även bra på åkermark där man normalt har en växtföljd och inte utför åtgärderna på samma mark varje år. Åtagandekonstruktionen innebär en större frihet än ett blockbundet åtagande eftersom det är lätt för jordbrukaren att anpassa omfattningen av åtagandet efter årets förutsättningar. Detta innebär samtidigt att man inte kan uppnå samma kontinuitet som för blockbundna åtaganden. Administrationen av icke blockbundna åtaganden upplevs generellt som mindre krävande än för blockbundna åtaganden. Blockbundna åtaganden är lämpliga när kontinuitet krävs, dvs. när en viss åtgärd bör utföras på samma mark flera år i rad. De skapar dock bundenhet och kan vara svåra att anpassa till årets förutsättningar. Arrendeperioder är ofta inte anpassade till åtagandeperioderna och muntliga arrendeavtal innebär en stor osäkerhet för jordbrukaren vid denna typ av avtal. Denna typ av avtal innebär en mer omfattande administration, speciellt i samband med beslut om åtagande, än de icke blockbundna. Modullösningar kan vara bra för att skapa helheter. De är även bra när olika åtgärder kan ge synergieffekter och stödmottagaren själv kan anpassa sitt åtagande till gårdens förutsättningar. 27

Modullösningar gör även att antalet ersättningsformer kan hållas nere. Däremot kan mängden villkor och olika typer av åtgärder vara lika många. Modullösningar kan dock vara förenade med mycket administration och om ersättningsnivån ska beräknas schablonartat kan lösningen innebära större över- eller underkompensation i enskilda fall. Paketlösningar är bra om man kan få synergieffekter av att flera olika typer av åtgärder kan samverka. De kan även vara lämpliga för att samla ihop åtgärder som inte skulle kunna fungera som separata miljöersättningar, på detta sätt kan antalet ersättningsformer hållas nere. Utformningen ger dock små möjligheter att anpassa åtagandet efter gårdens förutsättningar och kan även verka avskräckande för stödsökande. Rättighetsbaserade ersättningssystem är lämpliga när man vill skapa en likabehandling över landet och där åtgärder har effekt oavsett var och av vem de utförs. Rättighetsbaserade system är förhållandevis enkla och tydliga, och de ger likabehandling av de stödsökande. Däremot ger de sämre möjligheter till styrning av pengar och effektiviteten av åtgärderna kan bli sämre än i ett prioriteringssystem. Dagens miljöersättningar har administrativt satta ersättningsnivåer som är samma för hela landet eller det specifika stödområdet. Detta gör att under- och överkompensation förekommer eftersom det är svårt att sätta nivåer som avspeglar de verkliga kostnaderna i varje enskilt fall. På samma sätt är det svårt att sätta villkor som är helt optimala för varje enskilt fall. Varje moment av precisering kan dock innebära en mer omfattande administration. Prioriteringssystem är lämpliga när man vill skapa styrning av en åtgärd som har större effekt om den utförs på ett visst ställe eller av en viss person. Detta gör att det är en kostnadseffektiv lösning eftersom resurserna hamnar där de ger störst effekt. Utifrån administrativa aspekter är detta system dock inte kostnadseffektivt eftersom varje ärende kräver ett prioriteringsmoment i handläggningen. Andra avtalsformer Projektstöd och investeringsstöd De projektstöd som för närvarande tillämpas inom miljöområdet i Sverige är projektstöd för anläggning av våtmarker och småvatten samt projektstöd för restaurering av betesmarker och slåtterängar. I liggande förslag till rådsförordning finns egentligen ingen möjlighet att lämna projektstöd inom miljöområdet i kommande programperiod. Däremot kan investeringsstöd för icke produktiva investeringar lämnas. Tillämpningen bör kunna bli liknande. Projektstöden innehåller vissa moment av prioritering. De projekt som förväntas ha störst positiv effekt för miljön prioriteras. Utbetalning av projektstöd sker utifrån de kostnader som projektet har och den stödsökande kan få stöd för en viss andel av kostnaderna. Lämpliga sammanhang för dessa avtalsformer är när det är svårt att schablonisera kostnaderna och när utrymme finns för att anpassa beslut till specifika förutsättningar. För att det ska klassas som ett projekt krävs även att det har en början och ett slut. Prioriteringsmoment gör att det går att styra åtgärderna till de marker där de ger bäst effekt. Projektstöden har dock kritiserats för att administrationen är mycket omfattande, både för stödmyndigheten och för den stödsökande (Emmervall m.fl. 2003). Suventionerade lån En möjlighet som tidigare använts inom jordbrukspolitiken är olika former av subventionerade lån. Exempel på sådana är lånegarantier, räntestöd och avskrivningslån. Dessa har främst utnyttjats vid nyetableringar och större investeringar. Deras funktion kan

sammanfattas med att de är mycket långsiktiga med en lång löptid och har en omfattande och dyr administration. Fördelarna är att man med en begränsad kostnad kan nå många brukare. Lånegarantier och räntestöd lämpar sig inte till kollektiva nyttigheter utan till investeringar som är lönsamma för företagets ekonomi. Det som återstår är därför avskrivningslån. De kollektiva nyttigheter som kan vara aktuella för avskrivningslån är omfattande långsiktiga restaureringar och nyanläggning av t.ex. våtmarker. P.g.a. administrationen är sannolikt endast mycket dyra åtgärder aktuella. Förmodligen kommer dock den här typen av avtal inte vara tillämpliga inom kommande landsbygdsprogram eftersom det i programmet endast finns möjlighet att lämna stöd och inte bevilja lån. Avskrivningslånet fungerar som ett lån där avbetalningen skrivs av med X procent varje år. Man får alla pengarna år 1 och efter X år är dessa omvandlade till stöd om man har följt lånevillkoren. Om man avbryter verksamheten får resterande del av lånet som inte skrivits av betalas tillbaka. Bland fördelarna med avskrivningslån kan nämnas att de främjar en långsiktig satsning och att man kan slippa använda säkerhet i små ärenden. Utöver detta kan nämnas att om verksamheten avbryts innan lånet är avskrivet innebär det inga återkrav utan bara avbetalning av lån vilket kan vara psykologiskt fördelaktigt. Däremot innebär avskrivningslån en väldigt lång löptid och erfarenheterna säger att det är mer administrativt betungande än stöd.

2 Hur påverkar jordbruksreformen behoven? Vad innebär jordbruksreformen? Den stora förändringen inom jordbruksreformen är frikopplingen av djurbidragen och arealersättningen samt sänkningen av mjölkpriset. Sammantaget kan i storleksordningen 6,5 miljarder lämna produktionen och istället ingå i det s.k. gårdsstödet. Innan reformen betalades dessa pengar ut per djur, per areal spannmål4 samt per mängd producerad mjölk. Efter reformen är villkoren för att få gårdsstödet att marken hålls i god jordbrukshävd och att verksamhetskrav kopplade till EU-direktiv uppfylls.

2.1 Förändringar i jordbrukssektorn Hur påverkas lönsamheten? Här redovisas påverkan på lönsamheten i olika produktionsgrenar som en följd av frikopplingen. Här diskuteras den långsiktiga lönsamheten, längre ned tas frågan upp om hur lantbrukarna på kort sikt kan betrakta gårdsstödet.

2.1.1 Spannmål Arealersättningen varierade mellan 1500 och 3000 kr/ha mellan de olika arealersättningsområdena. Lönsamheten i absoluta mått mätt minskar alltså mest i de högavkastande områdena. Samtidigt är lönsamheten högst där, vilket man bl.a. kan se på arrendepriserna som är betydligt högre där. För områden med lägst arealersättning är ofta lönsamheten och arrendepriserna betydligt lägre än arealersättningen vilket skulle indikera att odlingen blir olönsam annat än som insådd för vall eller där vinsten med hemmaodlat foder är stor.

2.1.2 Nötkött Tabellen visar minskningen av djurbidrag och hur stor andel denna utgör av de totala intäkterna för några produktionsinriktningar. Tabell: Förändrad lönsamhet p.g.a. jordbruksreformen

Dikor med rekrytering Stut Gödtjur Kviga till slakt

Minskade Andel av djurbidrag intäkter -4400 -40% -3200 -25% -1300 -15% -1600 -30%

Tabellen visar hur mycket djurbidragen betyder för olika uppfödningsformer. Stutar och dikor antas få extensifieringsbidrag till skillnad från gödtjurarna vilket till viss del förklarar skillnaderna i minskad lönsamhet. En annan orsak till att gödtjursuppfödningen påverkas 4

Och andra bidragsberättigade grödor.

mindre är att 75 % av handjursbidragen bibehålls kopplade till djurinnehav. Enligt Regeringens skrivelse 2003/04:137 bör även handjursbidragen frikopplas i samband med översynen av reformen senast 2009. Med även helt frikopplade handjursbidrag förändras procentsatserna till -45, -40, -30 och -30.

2.1.3 Mjölk För mjölkproduktionen blir lönsamheten helt avhängig av hur mycket mjölkpriset påverkas av sänkningen av interventionspriset på skummjölkspulver och smör. Om prissänkningen slår igenom fullt ut och förädlingsledet tar ut hela prissänkningen i primärledet kan mjölkpriset sjunka med ca 20 %. Det finns dock skäl som talar för att prissänkningen inte blir så stor och enligt Jordbruksverket skulle priset på mjölk kunna falla, kanske till nivån 2,50 kr/kg. Den förändrade lönsamheten för olika produktionsinriktningar ger en viss indikation om hur produktionen kan komma att påverkas men man måste också ta hänsyn till hur god lönsamheten är initialt och vilka anpassningsmöjligheter som kan göras.

2.1.4 Anpassningar av produktionen Den generella anpassningen till frikopplade stöd är minskad produktion som en följd av lägre intäkter. Men det finns inslag i reformen som skulle kunna innebära kostnadssänkningar, dock olika mycket beroende på produktionsinriktning och enskild planeringssituation. För spannmålsproduktionen finns relativt små anpassningsmöjligheter. Eventuellt kan mark frigöras när spannmålsproduktionen minskar vilket skulle kunna leda till större företag och lägre kostnader där det finns storleksfördelar att hämta. I så fall skyndar reformen på en strukturrationalisering som ändå skulle ha skett. En annan möjlighet är knutet till möjligheterna att handla med uttagsrätter. Eftersom det obligatoriska arealuttaget inte längre blir knutet till företaget kan uttagsrätter säljas vilket kan skapa möjligheter för företag med lönsam odling att expandera. Odlingen kan därför komma att öka på vissa företag även om den generellt sett minskar. När lönsamheten i spannmålsodlingen minskar ökar den relativa lönsamheten i vallodling på åkermark. För nötkötts- och mjölkproduktionen innebär reformen alltså ett billigare grovfoder. Detta i sig räcker dock inte för att kompensera för borttagna djurbidrag och sänkt mjölkpris. En ytterligare anpassning är en extensivare vallodling med mer bete på åker vilket kan sänka kostnaderna ytterligare i de fall arealer frigörs från spannmålsodlingen. Eftersom bidragen flyttas från djur till areal blir vinnarna de som har mycket areal per djur och det är också i denna riktning som anpassningen borde gå. God jordbrukshävd på betesmarken gynnar också betesdjuren eftersom dessa kommer att krävas för att erhålla gårdsstödet. Det ökade värdet av detta är dock svårbestämt eftersom det saknas praxis om sanktionerna mot för svag hävd och eftersom dessa kommer att variera mellan företag. Även här finns en drivkraft i reformen att utnyttja djurens beteskapacitet i större utsträckning än tidigare. Om åkermark blir tillgänglig för extensivare vallodling och betesdrift, ökar förutsättningarna för en mer storskalig nötköttsuppfödning baserat på grovfoder till låg kostnad, vilket skulle kunna sänka produktionskostnaderna ytterligare och motverka borttagna djurbidrag. Som en indirekt effekt av reformen kan priset på spannmål och nötkött komma att öka något. Förutsättningen för detta är att produktionen faller på EU-nivå och att man inte vidtar politiska åtgärder för att bibehålla priset. Även andra priser kan komma att påverkas, t.ex. kan priset på livkalvar komma att sjunka vilket förbättrar kalkylen för uppfödning till slakt men försämrar kalkylen för dikor och mjölkkor. 32

Om lönsamheten i spannmålsodlingen minskar och extensivare odling av vall relativt sett blir mer lönsam kan en övergång till ekologisk odling förbättra lönsamheten eftersom kostnaden minskat för att kvalificera sig för eko-stöden. Detta innebär kanske inte någon anpassning av produktionen men en möjlighet att genom stödsystemet förbättra lönsamheten.

2.1.5 Befintliga studier Bedömningar av reformens effekter har bl.a. gjorts av Jordbruksverket, SLI och med SASMmodellen. Jordbruksverket har i årsredovisningen för 2004 pekat på produktionsminskningar i intervallet 10-35 %. Analyserna pekar på att spannmålsproduktionen på sikt skulle kunna minska med 15-35 %. Produktionen av nötkött kan enligt analyserna komma att minska med upp till 10-25 %, medan mjölkproduktionen kan komma att minska med 15-20 %. I avsaknad av historiska paralleller är bedömningarna osäkra och storleken på effekterna starkt beroende av lantbrukarnas anpassningsförmåga. Minskningen av spannmål och ökad träda sker främst i Svealands slättbygder. Livsmedelsekonomiska institutet (SLI) har med hjälp av en EU-modell, CAPRI (Common Agricultural Policy Regional Impact) analyserat effekterna på jordbruket inom EU och Sverige. Tabellen visar påverkan på jordbruket i sverige enligt CAPRI-modellen Tabell: Effekter av jordbruksreformen enligt SLI Spannmål Träda

- 14 % 69 %

Vall

Mjölk

Amkor

- 18 %

Enligt SLI påverkas mjölkproduktionen inte eftersom kvotpriset är tillräckligt högt för en bibehållen produktion trots sänkt pris. Trots minskat djurantal ökar arealen vall vilket innebär extensivare vallodling. SASM (Swedish Agricultural Sector Model) har använts för att simulera effekterna av jordbruksreformen. Modellen visar med stor detaljeringsgrad den ekonomiskt mest lönsamma anpassningen till förändrad jordbrukspolitik och alltså inte nödvändigtvis den faktiska anpassningen. Riktningarna i förändringen stämmer i stort med övriga studier. Modellen visar också på flera intressanta regionala och produktionsekonomiska samband: Spannmål, mjölk och nötkött minskar generellt. Stora arealer spannmål i ”mellanbygder” främst Svealands slättbygder försvinner och hålls istället öppna för att erhålla gårdsstödet. Nötkreaturen minskar i antal främst som en följd av minskat antal mjölkkor. Med ett minskat antal djur minskar arealen betesmark med betesmarksstöd. Modellresultatet pekar dock på att det kommer att finnas arealer betesmark utöver dessa som kommer att vara lönsamma att hävda med gårdsstödets krav men inte att ansluta till betesmarksstödet. Arealen betesmark kan alltså vara relativt oförändrad men hävden försämras något för vissa marker. I modellen har dock antagits en hög grad av flexibilitet när det gäller förflyttning av djur och möjlighet anpassningar av dikoproduktionen för att sänka kostnaderna, förutsättningar som om de inte infrias döljer negativa effekter på betesmarken. Enligt modellen kommer nuvarande betesmarksstöd på sikt inte att räcka eftersom strukturrationaliseringen ökar kostnaden för hävd av betesmarker. 33

Reformen gynnar ett extensivare utnyttjande av vallen med större vallareal per djur som följd. Frikopplad arealersättning sänker kostnaden för vallfoder men detta gäller främst i slättbygd och inte i områden där spannmålen endast odlas som ett komplement till djurhållning för t.ex. vallinsådd. Vallen gynnas alltså i slättbygd men kan t.o.m. missgynnas i områden med sämre förutsättningar. Värdet av foder på betesmark sjunker också och får i genomsnitt ett negativt värde jämfört med innan reformen då värdet på tillväxten varken var positiv eller negativ. Detta innebär att betesmarkerna inte lönar sig genom egen produktionsförmåga utan betesmarksstöd och gårdsstöd som drar djur till betesmarkerna. Ju lägre avkastning desto färre djur krävs och desto högre lönsamhet. Modellen visar också på att betesdjurens kapacitet när det gäller att utnyttja betesmarker kommer att utnyttjas betydligt mer efter jordbruksreformen.

2.1.6 Effekter på lång och kort sikt En särskilt viktig slutsats gäller osäkerheten i de bedömningar som gjorts. Förändringen är omfattande och det saknas erfarenhet av motsvarande förändringar vilket gör bedömningarna mycket osäkra. Det finns drivkrafter i olika riktningar vilket gör det svår att uttala sig om nettoeffekten. Diskussionen ovan utgår ifrån långsiktiga effekter. Det finns dock flera skäl till att effekterna kan bli fördröjda. På kort sikt kan det hända att många lantbrukare betraktar gårdsstödet som kopplat till produktionen och fortsätter med produktionen så länge hela gården ger ett tillräckligt överskott. En låg tilltro i politikens varaktighet innebär dessutom att anpassningar till politiken dröjer, i varje fall när det gäller mer långsiktiga beslut. En del stödmässiga åtaganden fördröjer också anpassningen. Det kan t.ex. gälla att fullgöra en fem-årsperiod inom LBU eller fortsätta med mjölkproduktionen fram det datum som krävs för att erhålla mjölkbidrag.

2.1.7 Miljöeffekter av reformen Existerande studier säger inte så mycket om miljöeffekterna men en del slutsatser kan dras även om det i flera fall finns drivkrafter i olika riktningar: Utlakningen kan förväntas minska i regioner och på företag där spannmålsodlingen5 minskar. Detta eftersom spannmålen i många fall förväntas ersättas med bevuxen långliggande träda eller extensiv vallodling. Spannmålsodlingen förväntas dock minska mest i områden med låg utlakning per ha. Odlingen kan öka i områden eller på företag med intensiv odling som en följd av handel med uttagsrättigheter, minskad uttagsplikt eller högre spannmålspriser. De senare är indirekta effekter av reformen. Nettoeffekten är alltså inte självklar utan beroende på hur mycket odlingen generellt minskar och hur stora möjligheterna, genom ändrade regler för uttagen areal, blir att öka odlingen i intensivare områden. Även bekämpningsmedelsanvändingen minskar generellt men på samma sätt som för utlakningen kan odling i högavkastande områden påverkas mindre eller öka. Dessutom kan preparat som används vid trädesbrott komma att öka (eller inte minska lika mycket). Betesmarkerna kommer att påverkas både vad gäller arealen och hur väl de hävdas. Det finns ekonomiska förutsättningar för att behålla arealerna men detta kräver en kraftig anpassning av lantbrukarna både vad gäller ändrad produktionsinriktning och regional förflyttning av betesdjur. Med ett minskat antal betesdjur finns risken att de arealer som anmäls hävdas sämre än tidigare och att en del därmed inte kvalificerar för betesmarksstödet. Skötsel av 5

Inklusive andra arealersättningsberättigade grödor.

lågavkastande marker, till exempel torra, ogödslade och trädbärande betesmarker kommer att bli relativt sett mer attraktivt relativt högavkastande betesmarker. Det finns också en del som talar för att variationen i kostnaderna för hävd kommer att öka. Dels som en följd av att djurbidragen försvinner men också som en effekt av fortsatt strukturrationalisering (som delvis kan vara en följd av jordbruksreformen men i första hand andra faktorer). I skogsbygden

2.1.8 Betydelse för landsbygdsprogrammet Jordbruksreformen och andra omvärldsförändringar påverkar utformningen av styrmedel på olika sätt. Dels kan miljöproblemen öka (eller minska) vilket förstärker (minskar) behovet av åtgärder givet att man vill nå ett uppsatt miljömål. När det gäller utlakning, bekämpningsmedel och hävd av betesmarker kan regionala förändringar förväntas enligt ovan, vilket kan öka behovet av åtgärder i vissa områden och minska det i andra. För betesmark kan kvalitetsproblem när det gäller hävden komma att öka. Oavsett vilka miljöeffekter reformen får kan effektiviteten, mätt som kostnad per uppnådd effekt, i styrmedlen påverkas av ändrade förutsättningar. Eftersom reformen i sig gynnar extensiv markanvändning kan ersättning för åtgärder i denna riktning få en lägre effekt. Detta gäller t.ex. vallstödet där det kan bli lönsamt att söka för större arealer än idag när spannmålsodlingens lönsamhet minskar. Om dessa arealer utan ersättning skulle varit långliggande bevuxen träda finns det ingen miljövinst med att de kallas för vall istället. Lantbrukaren slipper dessutom de specifika miljökraven på trädan om den godkänns som vall. Om man dessutom ska framtvinga en skörd på ”trädan/vallen” innebär detta ökade kontrollproblem samt minskad samhällsekonomisk och miljömässig effektivitet. Samma principiella problem gäller även för ersättning för ekologisk odling och ersättning till fånggrödor och vårplöjning där man betalar för en miljömässigt bättre odling jämfört med traditionell odling men inte jämfört med bevuxen träda. Samtidigt kan kostnaden för att ”göra något annat än odla spannmål” minska vilket i sig ökar effektiviteten i åtgärder som t.ex. våtmarker, kantzoner bioträda och vallodling i de fall man annars skulle ha odlat spannmål eftersom det nu krävs lägre ersättning för samma åtgärder. Den kanske viktigaste slutsatsen är osäkerheten i bedömningarna av effekterna. Det finns för närvarande inga resultat som är tillräckligt tillförlitliga för att direkt ligga till grund för nya utformningar vad gäller t.ex. regional indelning eller nivåer. Samtidigt pekar flertalet bedömningar på att förändringarna på sikt kan bli stora. Det finns därför ett behov av beredskap för att möta förändringarna när de blir bättre kända.

2.2 Gårdsstödets påverkan på möjligheten att ge miljöersättning De nya direktstöden kan påverka möjligheten att ge miljöersättning på flera olika sätt. 1. Det är inte möjligt att inom miljöersättningen ersätta lantbrukaren för det som brukaren ändå måste göra för att uppfylla tvärvillkoren. 2. Kompensation för uteblivet arealstöd kan inte längre utgå. 3. Kostnadskalkylerna kommer att förändras genom att inkomsten från marken blir annorlunda bl.a. på grund av att gårdsstödet är frikopplat. Kostnader för betesdjur kan behöva ersättas..

I denna analys är det framförallt de två första faktorerna som kommer att analyseras även om den tredje faktorn är viktig för att kunna sätta de rätta ersättningsnivåerna i nästa landsbygdsprogram. Förutom direktstödens påverkan behöver tidigare gjorda kalkyler ses över, eftersom dessa inte har räknats upp och i vissa fall har varit tilltagna i underkant när det gäller brukarens kostnader, innan de nya ersättningsnivåerna bestäms. I det framtida landsbygdsprogrammet kommer det inte heller vara möjligt att ge något incitament vilket kan komma att påverka ersättningsbeloppen. Samtidigt kan man tänka sig att budgeten kommer att vara begränsad så att det kanske inte i alla lägen kommer att vara möjligt att fullt ut betala för brukarens kostnader för skötseln. Betesmarker och slåtterängar För betesmarker och slåtterängar är det jämförelsen mellan gårdsstödets och miljöersättningens skötselvillkor som ska göras. Eftersom gårdsstödets beteskrav är lägre än de krav som kan motivera miljöersättning krävs det fler betesdjur för att kunna klara skötselkraven inom miljöersättningen. Ett antagande som har gjorts (Kumm 2005) är att de behövs hälften så många djur per hektar för att sköta en betesmark i gårdsstödet jämfört med kraven i nuvarande miljöersättning. För att göra en komplett kalkyl över kostnaden behöver man alltså för hälften av djuren räkna på inkomster från djurproduktionen och utgifter för att hålla djuren över vintern. Tabell: Skötselvillkor i miljöersättning för betesmarker och ängar och i gårdsstöd Skötsel krav i gårdsstöd

Skötselkrav i miljöersättning

Vad kan inte ersättas Vad kan ersättas inom inom miljöersättning miljöersättning

Bete

Användas till bete. Synligt påverkad av bete. Inga krav på mängden förna.

Marken ska vara avbetad. Ingen skadlig förnaansamling.

Nystängsling. Hälften av avbetningen. Hälften av tillsyn och stängselunderhåll.

Hälften av avbetningen. Hälften av tillsyn och stängselunderhåll. Inkomstbortfall p.g.a. sämre tillväxt.

Slåtter

Slåtter på eftersommaren. Inga krav på redskap, mängden förna, eller fagning.

Slåtter med klippande eller skärande redskap på sensommaren. Fagning vi behov. Ingen skadlig förnaansamling.

Slåtter och skörd med billigaste metod.

Merkostnaden för slåtterbalk samt fagning.

Igenväxning

Ingen påtaglig skada på naturoch kulturvärden. Svag igenväxning får förekomma.

Inte tillåtet.

Röjning av stark igenväxning.

Övrig röjning.

Förbud

Enligt ”vanlig” lagstiftning.

Gödsling, kalkning, bekämpningsmedel, bevattning, mm.

Inkomstbortfall av att inte gödsla, kalka, bevattna, eller bekämpa kultiverade betesmarker och ängar.

Ersättningar som berör vintergröna grödor I den svenska lagstiftningen finns regler om höst- eller vinterbevuxen mark6 som syftar till att minska kväveläckaget från jordbruket. För Sveriges del har reglerna om höst- eller vinterbevuxen mark använts för att uppfylla kraven på åtgärder enligt nitratdirektivet och de utgör därmed tvärvillkor för gårdsstödet. Enligt reglerna ska minst 60 % av åkermarken vara höst- eller vinterbevuxen i Hallands, Skåne och Blekinge län och minst 50 % i Östergötlands, Kalmar, Gotlands och Västra Götalands län. I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:79) anges godkända grödor för att marken ska anses vara höst- eller vinterbevuxen. Ett flertal grödor omfattas bl.a. höstsäd, vall och sockerbetor men även fånggrödor, stubb och bevuxna trädor. Fånggröda är en av de grödor som kan utgöra höst- eller vinterbevuxen mark. Det anges dock inte i reglerna att den bevuxna marken måste bestå av en fånggröda. Även andra grödor är accepterade som bevuxen mark och dessa odlas på tillräcklig andel av åkerarealen för att uppfylla reglerna. Miljöersättningen Åtgärder för minskat kväveläckage ska enligt nuvarande landsbygdsprogram ses som ett komplement till bestämmelserna om höst- och vinterbevuxen mark. Syftet med ersättningen är att stimulera till en ökad odling av fånggrödor och en ökad andel höst- eller vinterbevuxen mark i det angivna området dvs. mer än 60 % eller 50 % av åkerarealen. Det samma kan anses gälla under kommande programperiod och bestämmelserna ska därför inte inskränka möjligheterna att lämna ersättning för odling av fånggrödor. För övriga miljöersättningar som ges till grödor som kan utgöra höst- eller vinterbevuxen mark, t.ex. ersättning för ekologisk odling av vissa grödor samt vallodling, bedöms reglerna för höst- eller vinterbevuxen mark inte vara något hinder för att ersättning kan lämnas så länge som ersättningarna inte motiveras med att de lämnas för att marken ska vara bevuxen under hösten eller vintern. Vallodling, miljövänlig odling av bruna bönor, sockerbetor etc Ersättning kan ges för att det inte odlas något annat, för skötsel samt för kompensation för inkomstbortfall. Det är inte möjligt att ge ersättning för insådd eftersom det finns krav på markvegetation på åker enligt tvärvillkoren. Kompensation kan inte ges för uteblivet arealstöd. Skyddszoner Inom nuvarande programperiod har det inte gått att kombinera miljöersättningen för skyddszoner med arealersättningen. I och med gårdsstödets införande kan jordbrukaren få både ersättning för skyddszoner och gårdsstöd för samma mark. I en eventuell kommande miljöersättning för skyddszoner är det inte möjligt att ge ersättning för insådd eftersom det finns krav på markvegetation på åker enligt tvärvillkoren. Ersättning kan dock utgå för skötsel av skyddszon samt för kompensation för utebliven odling. Ersättning kan också lämnas för det merarbete det innebär att anlägga en skyddszon jämfört med att lägga större arealer i träda.

Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket samt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:79) om miljöhänsyn i jordbruket (senaste ändring SJVFS 2005:2).

Ersättningar som inte påverkas av gårdsstödet Ersättning till skötsel och anläggning av våtmarker, utrotningshotade husdjursraser och ekologiska produktionsformer är exempel på ersättningsformer som inte påverkas av gårdsstödet eller tvärvillkoren.

3 Helhetsperspektiv som metod 3.1 Begreppet landskapsperspektiv, ev. tillämpning i LBU 3.1.1 Varför ett landskapsperspektiv? Begreppet landskapsperspektiv har lanserats i olika sammanhang som en hjälp att utveckla existerande stödformer för att uppnå en bättre anpassning till de lokala/regionala förutsättningarna och kunna värdesätta helheten eller helhetsintrycket i ett landskap bestående av olika marktyper. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003.105) förordade både utredningen såväl som Urban Emanuelsson på CBM (bilaga 2) och RAÄ (bilaga 3) ett landskapsperspektiv på de miljöersättningar som syftar till att stärka naturoch kulturvärden. Utredningen menar att ett landskapsperspektiv på vården av odlingslandskapet bör genomsyra landsbygdsprogrammet från och med nästa period. Dessutom breddar man begreppet genom att i detta innefatta även näringspolitiska perspektiv, förutom de ekologiska, kulturhistoriska och sociala aspekterna. Efter en sådan utvidgning av begreppet anser utredningen att införandet av ett landskapsperspektiv till stor del kan råda bot på de bristande kopplingar som idag finns, dels mellan insatser i programmet, dels till insatser utanför detta. Därefter skriver man också att artperspektivet bör betonas starkt i detta arbete. Utredningen föreslår att Jordbruksverket och Naturvårdsverket får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda hur ett brett landskapsperspektiv ska kunna tillämpas i programmet. Inom arbetet med nya miljökvalitetsmål förs diskussioner om ett arbete med regionala landskapsstrategier för att stärka biologisk mångfald på regional nivå samt ekologiska landskapsplaner för landskapsavsnitt med höga naturvärden i ett nationellt perspektiv. I arbetet med principiella analyser av betesmarkers värden (Jordbruksverket och Livsmedelsekonomiska institutet 2004) lyfts markernas betydelse för landskapet fram. Betesmarker och slåtterängar är oerhört viktiga komponenter i landskapet, såväl det öppna odlingslandskapet som det småbrutna variationsrika landskapet. Till begreppet landskapsbild måste även begreppet landskapsperspektiv, som handlar om hur olika ängs- och betesmarker förhåller sig till varandra, andra markslag, gården, byn och regionen läggas. I detta sammanhang förs ett översiktligt resonemang om de ekologiska teorier som ligger till grund för sådana resonemang. Tanken med regionala planer går igen i vattendirektivet. Inom ramen för detta ska åtgärdsprogram tas fram för avrinningsområden. Jord- och skogsbruket är viktiga fokusområden när det gäller vattenfrågor. Jord och skog är en enhet för många brukare och det finns många beröringspunkter, inte minst i kantzonen mellan jordbruksmark och skog. Även skogen berörs av biologisk mångfald, kulturmiljövärden och rekreation. Skogen är också förknippad med historiken i bondens landskap. Regelverkets breddning mot skogen kan ses som en möjlighet att innefatta perspektivet ”hela landskapet”. Sålunda är frågan om landskapsperspektiv väckt både i halvtidsutvärderingen, av organisationer, av Jordbruksverket såväl som av andra myndigheter och inom miljömålsarbetet. Det finns därför stor anledning att försöka förstå i vilket sammanhang och på vilket sätt ett ”landskapsperspektiv” kan införlivas i ett framtida landsbygdsprogram.

3.1.2 Innebörd Landskapsperspektiv har blivit lite av ett ”modeord”. Det dyker upp i många sammanhang där helheten ska in i ett resonemang. Som med alla begrepp finns risken att var och en gör sin egen tolkning av dess betydelse och innehåll. Att det handlar om landskap i betydelsen innehåll, form, topografi och naturtyper och inte ett geografiskt område, t.ex. Småland, råder det enighet om. Vi har dock försökt att gå vidare och analysera innebörden i begreppet, hur man ska definiera det man vill åstadkomma och hur man praktiskt skulle kunna integrera modellen i ett landsbygdsprogram. Vid ett seminarium i mars 2005 diskuterades frågorna tillsammans med ett antal inbjudna experter. Inledningsvis kan man konstatera att i begreppet ryms många olika ansatser. Det används på olika sätt i olika sammanhang. Landskapsperspektivet är ett otydligt definierat begrepp. Begreppet skulle kunna delas in på bl.a. följande sätt: •

ekologiskt landskapsperspektiv (t.ex. de naturvetenskapliga teorierna om hur arter utnyttjar landskapet, metapopulationsdynamik, spridning & landskapskonnektivitet)

•

estetiskt landskapsperspektiv (t.ex. vackra enbuskar och röda stugor i sluttningen ner mot sjön)

•

rekreativt landskapsperspektiv eller tillgänglighetsperspektiv (t.ex. motorvägar och åkermarker gör det svårt att komma fram)

•

kulturhistoriskt landskapsperspektiv (t.ex. förståelsen för hur landskapet har utnyttjats i ett historiskt sammanhang)

•

socialt landskapsperspektiv (t.ex. levande landsbygd och att landskapet ger människor en identitet)

•

osv

Förutom att begreppet landskapsperspektiv kan innebära olika saker, blir svårigheten med begreppet ännu större eftersom det finns flera begrepp som ibland använd på liknande sätt. I sammanhanget kan man nämna begrepp som landsbygdsperspektiv, landskapsbild, underifrånperspektiv, bygdeperspektiv och landsbygdsutveckling.

3.1.3 Tillämpning En slutsats som Jordbruksverket drar är alltså att innebörden av begreppet är svårt att entydigt definiera. De biologiska sammanhangen är synnerligen komplexa och det är för närvarande svårt att utifrån dem utforma åtgärder inom ett landsbygdsprogram så att de bevarar biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv. Det finns inget bra svar på var i landskapet vi ska satsa resurserna om vi måste välja. Begreppen fragmentering och variation drar delvis i olika riktningar. Viktiga livsmiljöer (t.ex. naturbetesmarker) har visserligen större potential att bevara biologisk mångfald om de är stora och ligger samlade. Men samtidigt ger detta ingen tydligt vägledning eftersom en upphörd skötsel av små och avlägsna marker kan innebära större förluster i antal arter. Det mest kostnadseffektiva skulle faktiskt kunna vara att bevara många små betesmarker. Till dessa svårigheter kommer de temporala effekterna som handlar om att landskapets biologiska mångfald och dess rumsliga struktur beror på hur det har sett ut historiskt. Tidsaspekten har även stor betydelse ur ett kulturhistoriskt perspektiv. Följaktligen krävs ytterligare forskning i frågorna, vilket också har uppmärksammats nyligen inom bl.a. Hagmarksmistra.

En sammanfattning av det anordnade seminariet är att de flesta menar att de generella objektstöden ska finnas kvar. Sedan borde någon form av ersättning utifrån landskapsperspektiv också ges men här går åsikterna åt lite olika håll. Det finns en social (eller medinflytande-)aspekt på frågan som kanske är lättare att tackla en den rent vetenskapliga. Utifrån utgångspunkten att det har ett värde att boende i ett område får ett inflytande över värderingen av miljön och landskapet kan man låta frågan om landskapsperspektivet avgöras på lokal nivå. Detta skulle då kunna göras alldeles oavsett svårigheten att vetenskapligt definiera vad man strävar efter. För att miljömål ska uppnås och för att landskapet ska hållas öppet menar många att det är de enskilda lantbrukarna som är viktiga i processen. Det lokala engagemanget och deltagandet i utformning av skötselmål för ett landskapsavsnitt kan vara mycket viktigt för att målen ska nås. Det finns många exempel på framgångsriks lokala projekt där brukare och naturvårdare tillsammans engagerat sig i lokala naturoch kulturvärden. Ett underifrånperspektiv skulle alltså kunna främja landskapsskötseln. Lokalbefolkningens perspektiv och kapaciteter är viktiga utgångspunkter vid bevarandeplanering i odlingslandskapet. Med en tillämpning av den modell för utveckling av landsbygden som skisseras i axel 3 i förordningsutkastet skulle insatser, främst av projektkaraktär, men kanske även vissa löpande stödformer kunna tillämpas. LEADERansatsen skulle därvid kunna användas. Det går också att tänka sig en medinflytandemodell, t ex LEADER-modell, för att utforma program/planer som sedan ev infogas i regionala planer och som får utgöra vägledning för regional/lokal differentiering av vissa miljöstöd i landsbygdsprogrammet. Då skulle regelrätta miljöersättningar med 5-årsåtaganden kunna kombineras med t ex projektstöd för att uppnå en landskapseffekt.

3.1.4 Regelverkets betydelse för utformningen Förordningen har åtminstone 8 artiklar som berör miljöfrågor och landskapsperspektivet: •

artikel 37 säger att en jordbrukare (även andra användare av marken om detta kan motiveras i programmet) som frivilligt gör åtaganden utöver vad EU:s och nationella normer föreskriver, kan få stöd för miljövänligt jordbruk. Åtagandet är 5-7 år. Stödmottagaren kan väljas ut genom ett anbudsförfarande.

•

artikel 38 säger att stöd till investeringar kan ges för att kunna fullgöra ett åtagande eller mer allmänt för att nå miljökvalitetsmålen. Detta gäller även inom Natura 2000 områden eller andra områden för att höja rekreationsvärdet för marken.

•

artikel 44 och 46 har motsvarande skrivningar som art 37 och 38 men för skogsbruket.

•

art 43 säger att skogsägare kan få kompensation för kostnader för restriktioner i användningen i Natura 2000 områden.

•

art 49.b ii (axel 3) säger att stöd kan ges till åtgärder som förbättrar livskvaliteten på landsbygden genom bevarande och uppgradering av landsbygdsarvet (= natur- & kulturarv).

•

art 55 säger att stöd kan ges till åtgärder för att höja medvetenheten om miljön samt att färdigställa förvaltnings- och skyddsplaner i Natura 2000 områden samt i andra områden med högt naturvärde. Vidare kan stöd ges för studier och investeringar i samband med bibehållande, restaurering och uppgradering av kulturarvet såsom kulturspår i byar och i det rurala landskapet.

Genom att kombinera artiklarna ovan kan omfattande åtgärder för att skapa eller återställa landskapet finansieras. Exempelvis kan artiklarna kombineras för att först restaurera ett område med jordbruksmark och sedan sköta det enligt åtagandet. Artiklarna kan också 41

kombineras för att återställa ett markområde som har bäring på värdefullt landskap Inom avsnitten där åtgärder analyseras beskrivs några åtgärder som bygger på en regional planering och prioritering. Detta gäller åtgärder för våtmarker och vissa naturoch kulturvärden.

3.1.5 Styrning av resurser till landskapsperspektivet. I detta avsnitt skisseras några möjliga lösningar som skulle kunna medföra ett ökat underifrån- och landskapsperspektiv i arbetet med kollektiva nyttigheter. Alt 1. Varje region inkluderar i sina utvecklingsplaner åtgärder för landsbygdsarvet och landskapet. Planläggningsarbetet utförs i ett partnerskap med lokala och regionala aktörer. Varje region kan söka finansiering för sina önskvärda åtgärder hos Jordbruksverket. Verket prövar ansökningarna mot regelverket och effektiviteten i förslagen och tillstyrker eller avstyrker hela eller delar av förslaget. Beroende på budgetens storlek för åtgärden kan fler eller färre regioner få del av finansieringen. Alt 2. Varje region tilldelas en egen pott för landskapsfrämjande åtgärder som styrs av regionens utvecklingsplaner och regionala miljömål enligt alt 1. Någon bedömning av åtgärdens effektivitet sker inte på Jordbruksverket. Alt.3 Resursbehovet och värdet av landskapsåtgärder bedöms utifrån de regionala landskapsplanerna. En bedömning skulle kunna göras av oberoende expertis? Utifrån detta fördelas potter enligt alternativ 2. Detta kan bli kostnadseffektivast om man tror att den regionala kunskapen om åtgärdernas effekt är stor. De som utför åtgärderna kan vara enskilda jordbrukare och skogsägare tillsammans med exempelvis en lokal byagrupp. Även Leader är möjligt att använda. Åtgärden kan med fördel placeras inom axel 3 (och Leader) och därigenom inte enbart gälla kontinuerliga fleråriga åtaganden även om det inte är uteslutet att sådana också kan ingå. Detta skulle t.ex. kunna vara fallet om värden och skötselkostnader eller skötselkrav av någon anledning inte ryms inom ”normala” miljöersättnningar.Landskapsåtgärden måste skrivas in i programmet och Jordbruksverket måste föreskriva om hur regionerna ska söka stödet och vilka villkor som måste uppfyllas, i den mån det senare inte framgår av programmet. Prövningen sker av verket enligt en fastställd ordning för att bedöma kvaliteten i planerna. Detta gäller alternativ 1. En utbildning måste ske av den handläggande personalen.

3.2 Andra viktiga helhetsfrågor Förutom förslagen till ”landskapsbaserade” ersättningar och samlade ersättningar för naturoch kulturmiljöåtgärder finns det också förslag till samlade ersättningsformer på miljöskyddsområdet. Både SNF och Ekologiska lantbrukarna såväl som LRF och länsstyrelsen i Västra Götaland har framfört sådana idéer. Vissa av dessa förslag beskrivs och analyseras i avsnittet om anlys av åtgärder.

3.2.1 Lantbruksdirektörernas tankar kring helhetslösning Utöver ovan nämnda förslag har även lantbruksdirektörerna på länsstyrelserna framfört tankar om att samla miljöersättningarna i ett åtagande. Någon utveckling av dessa idéer har inte varit möjlig inom uppdragets tidsram och därmed har inte heller en sådan åtgärd kunnat analyseras med avseende på dess effektivitet och genomförbarhet. Lantbruksdirektörernas tankar bygger på en förenklad administration, transparens mot lantbrukarna och ökad regional anpassning.

Tankarna om landskaps- och underifrånperspektiv känns igen hos lantbruksdirektörerna som menar att en regionalisering ökar träffsäkerheten samtidigt som begränsade resurser kan koncentreras till de områden där behoven eller miljönyttan är störst. Regional anpassning och prioritering av åtgärderna bör ske utifrån länsprogram som är framtagna i samråd med lokalt förankrade partnerskap. Arbetsgången blir därmed likartad den som tillämpas vid upprättande av andra regionala program och strategier såsom regionala miljömål och regionala utvecklingsplaner. Lantbruksdirektörerna anser att ett modulbaserat miljöstöd kan vara en väg att gå. Det bör utformas som ett prioriteringsstöd och ge ersättning till brukaren för efterfrågade och utförda miljöåtgärder som går utöver vad som krävs enligt gällande lagar och utöver vad som krävs för att erhålla ett grundstöd för öppet landskap. Ett miljöstöd med byggstenar, menar man, ska kunna ge större anpassning till förhållandena på varje gård och större frihet för den enskilde brukaren att förverkliga sin egenbild av vad en bra miljö innebär. Idén är också att det ska bli tydligare för alla skattebetalande medborgare såväl som för den politiska nivån vad de kollektiva nyttigheterna består av och vad man betalar för. Enligt lantbruksdirektörernas idéskiss kan de ingående modulerna differentieras mellan regioner och utpekade lokala områden utifrån ett landskapsperspektiv och med de regionala miljömålen som riktmärke. Insatserna ska vara redovisade i lokalt förankrade regionala program, som granskas och fastställs av Jordbruksverket.

4 Analyser av åtgärder 4.1 Bakgrund till analyserna Uppdraget gäller styrmedel kopplade till kollektiva nyttigheter. En genomgång av vad detta innebär har gjorts. Begreppet innefattar värden som alla kan ta del av och där en persons utnyttjande inte utesluter andras. Det innebär att biologisk mångfald och kulturmiljövärden såväl som miljöbelastande utsläpp till mark, vatten och luft ska ingå eftersom de alla är eller påverkar kollektiva nyttigheter. Utgångspunkten för analyserna är att åtgärderna ska bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen samt internationella åtaganden. En enkel genomgång av miljökvalitetsmålen visar att de övergripande miljöfrågor som främst berörs är bevarande av vattenkvalitet, luftkvalitet, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt estetiska och rekreativa värden. En ny miljömålsproposition är på gång. Sannolikt kommer den inte att innebära några revolutionerande förändringar, ehuru naturligtvis några smärre som kan påverka prioriteringar inom ett kommande landsbygdsprogram. Även andra mål från åtgärdsprogram, för ekologisk odling och djurvälfärdsmål har fungerat som utgångspunkt. Förordningen sätter vissa gränser för vad som ryms inom ett kommande landsbygdsprogram och över fördelningen inom ett sådant. Information och stöd är de övergripande styrmedel som medges. Begränsningar finns t.ex. beträffande maximala ersättningsnivåer, längd på vissa åtaganden och att ersättningarna måste vara relaterade till kostnader. Följaktligen har analyserna av styrmedel anpassats till detta. I arbetet har inriktningen varit att undvika att kombinera alternativ ifall det inte finns goda grunder för detta. Utgångspunkten har varit de teoretiska grunderna och principer som har behandlats. De avvägningar som beskrivs i det inledande avsnittet om principer har beaktats. Enkelhet och kontinuitet har givits betydelse utöver den övergripande principen om kostnadseffektivitet. Relevanta studier som behandlar (miljö)effekter av miljörelaterade styrmedel inom jordbrukssektorn har tagits fram. Tiden för insamling av sådana har dock varit knapp och de utvärderingar som tidigare genomförts av nuvarande miljö- och landsbygdsprogram har varit ett viktigt bakgrundsmaterial. Analyserna har sedan arbetats ned i detaljeringsgrad. Bedömningar av olika styrmedels effektivitet kräver i flera fall en analys av stödnivåer och skötselregler. I varje analyserad åtgärd har målsättningen alltså varit att utgå från syftet och kopplingen till miljökvalitetsmålen. I många fall har alternativa utformningar analyserats. I vissa fall har däremot tidigare utvärderingar på ett tydligt sätt pekat ut vilka behov av förändringar som finns. De analyserade alternativen har då blivit färre. Analyserna har beräknat, uppskattat eller bedömt kostnaderna för åtgärderna, både för lantbrukaren, administrationen och totalt för åtgärden. Målsättningen har också varit att göra bedömningar av miljöeffekten. För befintliga åtgärder är effekterna enklare att bedöma än för potentiella nya åtgärder. För en del åtgärder är miljöeffekterna svåra att kvantifiera. Bedömningarna har då grundat sig på så kvalificerade antaganden eller gissningar som möjligt. Efter att kostnad och effekt är bedömd har den sammanlagda kostnadseffektiviteten uppskattats. I vissa fall är effekten kvantifierad i t.ex. miljöeffekt per krona. Någon prioritering mellan åtgärder som syftar till att uppfylla olika mål har inte gjorts. Bedömningarna av kostnadseffektiviteten är däremot bra underlag för sådan prioritering för åtgärder med liknande syften. Vid utformningen av analyserade alternativ har i första hand de förslag och idéer som förts fram i olika sammanhang beaktats. Precisionen i form av differentiering mot vissa regioner, företag och specifika skötselkrav har stor utsträckning vägts in i analyserna. Samtidigt har de administrativa fördyringar och besparingar som detta kan innebära beaktats. Frågor som funnits med är t.ex. om 45

administrationen kan förenklas med oförändrad effekt? eller vad som talar för en ökad effektivitet med ett mindre precist stöd? och vilka specifika kontrollproblem finns med åtgärden? Synergieffekter som talar för att man borde koppla samman åtgärder har också varit en del av bakgrunden till vissa analyser. Synergieffekterna kan finnas både bland miljöeffekterna och i administrationen eller hos lantbrukaren. I uppdraget har också ingått att analysera de alternativ som presenterats i halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) eller redovisats av olika organisationer. Vissa sådana förslag finns sålunda med i analyserna. Det rör t.ex. det s.k. PROJO-förslaget som härrör från Svenska Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna och ett förslag till paketlösning på miljöskyddsområdet från LRF. Under arbetets gång har också andra mindre omfattande förslag och idéer tillförts Jordbruksverket. Dessa har behandlats i olika utsträckning delvis beroende på hur tidigt/sent i utredningen de har presenterats. Ett förslag från Hushållningssällskapet angående en regeländring i ersättningar för vall har behandlats. Svensk Raps har inkommit med ett förslag som handlar om en ersättning för växtföljd med avbrottsgrödor som har behandlats översiktligt inom ramen för ett liknande alternativ. Ett förslag om en pollineringspremie för bin från Sveriges Biodlares Riksförbund har inte hunnit behandlas inom utredningen. I övrigt har under arbetets gång tankar kring frågor som ändå behandlats vid analyserna, inkommit från länsstyrelser, LRF, Hushållningssällskapet och Ekologiska lantbrukarna. Åtgärder inom skogsområdet som berör kollektiva nyttigheter behandlas inte i detta kapitel. Dessa frågor behandlas separat.

4.2 Miljöskyddsåtgärder Detta kapitel innehåller analyser av åtgärder inom miljöskyddsområdet, vilket innebär åtgärder för användningen av växtskyddsmedel och åtgärder inom växtnäringsområdet. Avgränsningen till användningen av växtskyddsmedel och växtnäringsområdet har gjorts eftersom det inom dessa två områden finns tydliga miljökvalitetsmål för jordbruket, vilket exempelvis saknas för användningen av allmänkemikalier inom jordbruket. Avsaknaden av tydliga miljökvalitetsmål för jordbruket inom andra miljöskyddsfrågor innebär att det inte har varit möjligt att analysera möjliga åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsmålen. Inom nuvarande program finns endast ersättningsformer som är specifikt riktade till åtgärder som ska minska läckage av växtnäringsämnen; miljöersättning för minskat kväveläckage (fånggrödor och vårbearbetning) och skyddszoner samt investeringsstöd till myllningsaggregat. Därtill kommer åtgärder för våtmarker, men de behandlas i ett separat kapitel. Åtgärder som är specifikt riktade mot en minskning av riskerna med växtskyddsmedel saknas i dagens program. Det finns dock ett antal möjliga åtgärder för användning av växtskyddsmedel som analyseras i detta kapitel. Åtgärder inom miljöskyddsområdet är väldigt beroende av de forskningsresultat som finns. Inom vissa områden saknas forskningsresultat, men effekter kan ändå härledas från olika företeelser. Det gäller t.ex. olika åtgärder inom växtskyddsområdet där man antar att punktkällor är orsak till att bekämpningsmedel återfinns i vattendrag. Inom vissa åtgärder råder en konflikt mellan olika miljölkvalitetsmål, växtnärings- och växtskyddsåtgärder, dvs. att en åtgärd inom växtnäringsområdet kan leda till en ökad och mer riskfylld användning av växtskyddsmedel. Detta är fallet för miljöersättningen minskat kväveläckage. Detta kan även vara fallet för åtgärder som ligger utanför landsbygdsprogrammet, t.ex. kemisk brytning av träda. Jordbruksverket har dock inte analyserat någon åtgärd som syftar till att minska kemisk brytning av träda eftersom Jordbruksverket anser att det är olämpligt att införa nya ersättningsformer för att komma tillrätta med eventuella problem som de nuvarande ersättningsformerna skapar. 46

Analyserna av olika åtgärder bygger på de nuvarande miljökvalitetsmålen men flera av åtgärderna kan behöva förändras om ytterligare mål tillkommer. Det kan exempelvis vara aktuellt för genomförandet av de åtgärdsprogram som ska tas fram inom ramen för vattendirektivet. I vissa fall kan det finnas behov av att förändra och utöka vissa miljöersättningarna för att kunna uppnå målen i kommande åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen inom ramen för vattendirektivet kan i högsta grad påverka åtgärderna för användning av växtskyddsmedel och inom växtnäringsområdet eftersom dessa pekas ut i direktivet. Eftersom åtgärdsprogrammen inte är framtagna går det däremot inte att analysera hur åtgärderna kan påverkas av det. Behoven av åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan också komma att öka. Bl. a. har miljömålsrådet föreslagit en skärpning av delmålet som rör hur mycket kvävebelastningen på havet måste minska till 2010. Om förslaget tas upp i den kommande miljöpropositionen och riksdagen beslutar om denna skärpning kommer kraven på åtgärder för att minska kväveläckaget att öka betydligt.

4.2.1 Sammanfattande bedömning av åtgärder för minskade risker med växtskyddsmedel I de några av de följande avsnitten (4.2.2 – 4.2.10) analyseras åtgärder som berör användningen av växtskyddsmedel. I handlingsprogrammet för användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäringen till år 2006 angavs i huvudförslaget att ersättningsformer för att uppnå målet skulle analyseras (Jordbruksverket 2002:7). De analyserade åtgärderna kan delas in i två grupper, åtgärder för miljöersättningar och åtgärder för investeringsstöd. Åtgärderna som har analyserats inom ramen för miljöersättningarna är funktionstest för växtskyddsspruta, sprutfria kantzoner, minskat bekämpningsmedelsläckage, nollruta/kontrollruta och användning av dosnycklar och prognosmodeller. Jordbruksverket har gjort bedömningen att åtgärden funktionstest för växtskyddsspruta lämpar sig bäst som en separat åtgärd i hela landet och att ett nationellt stöd är lämpligare. De övriga fyra åtgärderna har analyserats både som separata åtgärder och som möjliga i en paketlösning som är geografiskt begränsad för att uppnå större miljönytta. Kostnaden räknat i förhållande till utbetalningarna för dessa ersättningar bedöms dock bli höga eftersom varje utbetalning är låg. En slutsats är att åtgärderna främst är lämpliga i en paketlösning. Åtgärderna som har analyserats inom ramen för investeringsstöd är säker förvarings-, påfyllnings- och rengöringsplats, miljöuppgradering av växtskyddssprutan, utbyte av sprutteknik i fruktodling och bandspruta. De är åtgärder med hög precision men de administrativa kostnaderna är högre eftersom ett investeringsstöd generellt sett medför större administration än miljöersättningar både för den sökande och för myndigheten.

4.2.2 Funktionstest för lantbrukssprutor och fläktsprutor Underlaget till analyserna är hämtat från Jordbruksverket 2004:17. Mål Funktionstest visar på eventuella fel och brister hos sprutor. Många sprutor är i dålig kondition. En spruta med brister kan leda till förorening av yt- och grundvatten, och i förlängningen dricksvatten samt påverka arbetsmiljön. Detta oavsett om föroreningen sker i ett område där bekämpningen är mer intensiv eller i skogsbygd. Dessutom ger funktionstest goda möjligheter att informera lantbrukaren om sprutans underhåll och användning. Genom 47

att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Beskrivning av åtgärden Åtgärden är uppbyggd som en miljöersättning med ett sexårigt åtagande. De sprutägare som testar sina sprutor (lantbrukssprutor och fläktsprutor) vartannat år och där sprutan godkänns ska kunna få ersättning för detta. Ersättning bör kunna lämnas i hela landet. Ersättningen är knuten till ett krav på minsta areal om 10 hektar eftersom miljöersättningarna måste vara knutna till jordbruksareal. Det första testet ska göras det första året i åtagandeperioden. Ersättning betalas ut årligen vilket innebär att halva kostnaden för testet ersätts det första året och den andra halvan år två. Målsättningen bör vara att samtliga blir anslutna till ersättningsformen eftersom en spruta med brister kan leda till förorening oavsett om det sker i ett område där bekämpningen är mer intensiv eller i skogsbygd. Det innebär att ersättningsnivån nästan helt bör motsvara kostnaden.Årlig ersättning i södra, västra och östra Sverige bör vara i storleksordningen 1 000 kronor och i norra Sverige 1 250 kronor. Den högre nivån i norra Sverige beror på höga transportkostnader. De exakta ersättningsområdena bör regleras i en föreskrift. Grundkrav för ansökan ska vara att sprutan som används vid ansökningstillfället har funktionstestats och godkänts under det senaste året samt att jordbrukaren eller någon anställd ska har giltig behörighet för användning av växtskyddsmedel. Grundkraven finns med för att åtgärden ska riktas mot sprutor som är i bruk och sannolikt kommer att vara det en tid framöver. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta miljöeffekten av funktionstest men i olika studier pekar man på att olika punktkällor är troliga orsaker till att bekämpningsmedel senare återfinns i vatten (Higginbotham m.fl. 1999 & Kreuger 2002). Resultat från en enkätundersökning visade att 73 % av sprutorna hade någon slags fel som behövde åtgärdas innan sprutan kunde godkännas. Antalet sprutor med någon typ av läckage eller efterdropp uppgick till 44 %. Efter genomgånget test var det 8 % som inte kunde godkännas utan krävde större åtgärder än vad testaren kunde utföra på plats. Urvalet var 240 testade sprutor. Storleken på tankarna på förekommande svenska lantbrukssprutor varierar mellan 600 och 7 000 liter. Det innebär att sprutan kan innehålla mellan 4 och 50 hektardoser färdigblandad sprutvätska som kan läcka ut mer eller mindre, antingen på grund av läckage eller på grund av totalhaveri. Ett 50 liters läckage från en spruta med omrörningen i gång, om pumpen ger mellan 80 och 300 liter per minut, ske på 10 till 30 sekunder. Det kan räcka för att uppnå gränsvärdet 0,1 µg/l i ett vattendrag som är 5 m brett, 2 m djupt och 625 km långt, 0,1 µg/l är gränsvärdet för ett enskilt växtskyddsmedel i dricksvatten.. Ett exempel på en typ av mindre läckage är otäta droppskydd. Om det droppar en droppe var 20:e sekund i 10 minuter från ett otätt droppskydd på en påfyllningsplats utan uppsamling kan spillet leda till en förorening över 0,1 µg/l i ett dike som är en m brett, 0,3 m djupt och 13 km långt. Målsättningen är att samtliga sprutor ansluts till ersättningsformen eftersom en spruta med brister kan leda till förorening oavsett om det sker i ett område där bekämpningen är mer intensiv eller i skogsbygd. Därför bör åtgärden utformas som en separat ekonomisk ersättning. Kostnader Kostnaden för själva funktionstestet uppskattas bli i genomsnitt 1 750 kronor per test. I områden där det är glesare mellan sprutorna kan kostnaden bli mellan 200 och 500 kr dyrare p.g.a. ökade transportkostnader. Om man räknar på att det är 18 050 sprutor i södra, västra 48

och östra Sverige och 950 sprutor i norra Sverige och sprutorna testas vartannat år så skulle kostnaden blir ca 19,2 Mkr per år. Lantbrukaren kommer att stå för kostnaden för förlorad arbetstid och eventuell transport av sprutan. Till detta kommer kostnaden för myndigheterna för register och löpande administration. För att möjliggöra en enkel och kontrollerad utbetalning av ersättningen för funktionstest måste det gå att registrera testet. Kostnaden för uppbyggnad av ett register som kopplas till Jordbruksverkets IT-system för administration av jordbrukarstöd beräknas till 516 000 kr. Därtill kommer kostnaden för löpande administration. Administrationskostnaderna för denna ersättningsform bör bli liten. Kostnaden avgörs dock av hur administrationen läggs upp, om den t.ex. ska ske centralt på Jordbruksverket eller på respektive länsstyrelse. Kostnaden räknat i förhållande till utbetalningarna bedöms dock bli hög eftersom varje utbetalning är låg. Till detta kommer dagens kostnader för att upprätthålla systemet med bidrag till utbildning och utrustning till testare samt den administration som det innebär och hur det ska finansieras. Eftersom ett sådant system redan är i bruk och finansieras inom ett annat anslag tas det inte med i beräkningarna för ett eventuellt stöd. Däremot kan det anslaget behöva höjas beroende på vilken standard man vill kräva inom miljöersättningen. Om Sverige inför testning enligt CEN-standarden (Comité Européen de Normalisation) tillkommer en kostnad på ca 22,5 Mkr för inköp av utrustning. Om CEN-standarden uppfylls enligt norsk modell tillkommer en kostnad på ca 1 Mkr för inköp av utrustning. Något som kräver ytterligare utredning är problemet med kvalitetssäkring av funktionstestarna. Det finns inga paralleller till sådan verksamhet i något tidigare miljö- och landsbygdsprogram. Effekten bör utvärderas efter införandet. En möjlighet är att använda områdena för miljöövervakning och se hur koncentrationerna av växtskyddsmedel förändras till följd av hur många inom området som har funktionstestad spruta. Förutsättningen är att inte alla inom dessa områden redan i dagsläget har en funktionstestad spruta och att fler börjar funktionstesta sprutan. Effektivitet I dagsläget är testfrekvensen för låg. Det svenska frivilliga systemet som varit igång sedan år 1988 har inte nått målsättningen att andelen testade lantbrukssprutor ska vara mycket hög. Ett lagstadgat obligatoriskt system innebär att samtliga sprutor omfattas och att lantbrukarna får bära hela kostnaden för funktionstestet. Totalkostnaden för ett sådant system är också högre. Precisionen i åtgärden är relativt hög då den är separat och dessutom enkel att följa upp och kontrollera. Ett funktionstest utförs på en specifik spruta och resulterar i en rapport. En ersättning skulle medföra att en del tester som redan utförs i dagsläget kommer att betalas med miljöersättning d.v.s. att man betalar för en åtgärd som redan utförs. Det beror på att incitamentet är störst för de grupper som redan nu genomför funktionstest. Dessutom är det enklare eftersom man redan idag använder systemet. Det gäller t.ex. i de situationer där det finns krav på att sprutan ska vara funktionstestad. Exempel på sådana situationer är där kommunen ställt krav på funktionstestad spruta i ett tillstånd, eller där odlingskontrakt kräver det t.ex. Miljöledning betodling och Svenskt sigill. Dessa två kontraktsbundna odlingsformer har för närvarande ca 4 800 kontrakterade odlare. Odlarna kan vara anslutna till båda systemen vilket gör att antalet som funktionstestar sprutan kan vara lägre. Med en ersättning inom Miljö- och landsbygdsprogrammet utesluter man de som har en spruta men som inte är knutna till ett jordbruksföretag t.ex. vissa sprutor i kommunal ägo, sprutor som ägs av golfbanor och vissa sprutor som ägs av maskinstationer. Maskinstationssprutor kommer 49

sannolikt att testas ändå p.g.a. olika odlingskrav hos de lantbrukare som köper in spruttjänsten. Det kommer att finnas en del sprutor som inte testas men ändå används på stora arealer. Alternativa utformningar Det finns i huvudsak fyra alternativa utformningar, det ena är att förändra nivåerna för bidraget, det andra är att ta in funktionstest i ett paket, det tredje är att göra en geografisk begränsning och det fjärde är att göra åtgärden till en nationell ersättningsform utan EUfinansiering. Två smärre justeringar skulle vara att istället knyta ersättningsnivån till avståndet mellan brukningscentrum och testaren och att inte utveckla ett register för funktionstesterna. Att knyta ersättningsnivån till avståndet mellan brukningscentrum och testaren är dock mer svåradministrerat och kan leda till komplikationer i kontrollen om flera fyller i ett felaktigt avstånd. Att inte utveckla ett register för funktionstesterna skulle innebära en administrativ förenkling genom att endast kryssa på ansökningsblanketten och därefter sköts det helt och hållet genom kontrollen. Alternativet till analyserad ersättningsnivå är att sänka nivån för att minska totalkostnaden för ersättningsformen. Vad som händer då är att fler väljer att avstå från att utföra testet och att man i ännu högre utsträckning lockar de som redan genomför ett funktionstest. Fler sprutor i norra Sverige förblir otestade eftersom kostnaden för att utföra ett funktionstest är högre där. Det innebär även att man frångår den nuvarande lägstanivån för utbetalning på 1 000 kronor. Väljer man att ta in ett funktionstest i ett paket innebär det också att fler väljer att avstå från att utföra testet. Dels beroende på att det inte finns intresse för att genomföra övriga åtgärder i paketet men också på att kostnadstäckningen sannolikt blir lägre i ett paket. Också med detta alternativ får man en styrning där man i högre utsträckning lockar de som redan utför ett funktionstest och avskräcker de med höga kostnader. I detta alternativ finns dock möjligheten at ställa krav på att en lejd sprutning ska utföras med en funktionstestad spruta. Det leder till att vissa sprutor som inte är knutna till jordbruksmark ändå skulle kunna ingå i systemet. Det tredje alternativet med att begränsa åtgärden geografiskt skulle kunna innebära att ansökande från norra Sverige prioriteras framför ansökande från södra Sverige. På så sätt skulle man kunna undvika den snedfördelning som de andra två alternativen innebär. Detta alternativ innebär dock en orättvisa som är svår att motivera med skäl om bättre miljöeffekt eftersom en spruta med brister kan leda till förorening oavsett om det sker i ett område där bekämpningen är mer intensiv eller i skogsbygd. En nationell ersättningsform utan EU-finansiering innebär att man skulle kunna välja en kortare åtagandeperiod, att göra utbetalning vartannat år d.v.s. det år kostnaden uppstår och att samtliga sprutägare skulle kunna ingå. Dessutom är det möjligt att betala ut ersättningen direkt till testaren efter utfört funktionstest. Sammantaget ger ett nationellt stöd bättre möjligheter till högre måluppfyllelse, samtliga sprutor kan komma ifråga, och en större flexibilitet för villkor och utbetalningar.

4.2.3 Sprutfria kantzoner i stråsäd Mål Syftet med obesprutade kantzoner är att det ska finnas ogräs som under sommaren drar till sig insekter som ger en ökad födotillgång och skydd åt t.ex. fåglar. Syftet uppnås bäst om kantzonen placeras intill artrika marker som betesmarker, skogsbryn, bäckar eller öppna diken. Genom att införa obesprutade kantzoner i stråsäd ökar möjligheterna att nå

miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Ersättning till obesprutade kantzoner i stråsäd bidrar också till mer småbiotoper i slättbygden (Jordbruksverket 2004:23). Beskrivning av åtgärden Ersättning lämnas i form av en separat miljöersättning till jordbrukare i södra och mellersta Sveriges slättbygder som lämnar en obesprutad kantzon i stråsäd. Åtgärden kan inte kombineras med åtgärder för ekologisk produktion. Åtgärden ska vara ettårig för att inte leda till ökade ogräsregleringsinsatser senare i växtföljden, dock knuten till ett femårigt åtagande. Jordbrukaren måste ha en viss andel av sin stråsädesareal som obesprutad kantzon varje år i åtagandeperioden. Åtgärden är inte blockbunden. Jordbrukaren ska markera på blockkartan var den obesprutade kantzonen ligger och anger i ansökningsblanketten hur många meter kantzoner som finns det enskilda året. Ersättning betalas ut årligen. Ingen användning av kemiska växtskyddsmedel eller produkter som står växtskyddsmedlen nära får förekomma i den obesprutade kantzonen. Kantzonen ska vara minst 6 meter bred med en minsta sammanhängande löpsträcka på 100 m och ska utgöra minst ca 1-2 % av den odlade stårsädesarealen på gården. Förbudet mot kemisk bekämpning gäller från sådd fram till och med spannmålsskörden. Som grundkrav till åtgärden bör jordbrukaren utföra kemisk bekämpning med en funktionstestad spruta samt att jordbrukaren, någon anställd eller sprutföraren ska ha en giltig behörighet för användning av kemiska växtskyddsmedel. Grundkraven ställs för att ytterligare styra åtgärden mot jordbrukare och gårdar som sprutar större arealer och för att den jordbrukare som tar emot ersättningen ska ha ansvar för att sprutningen utförs av någon som har behörighet. Om åtgärden ges separat bör ersättningsnivån täcka kostnaden på 40 öre per löpmeter kantzon. Effekter Ogräsfloran gynnas av sprutfria kantzoner. Artantal, diversitet och tätheter är genomgående signifikant högre i sprutfria kantzoner än i de delar av fältet som behandlas normalt. Motsvarande positiva effekter gäller också för insektsfaunan. Resultaten är särskilt tydliga för de grupper som utgör föda för fälthönskycklingar. De ökade födoresurserna i form av växter och insekter utnyttjas av rapphöns och fasaner (Jordbruksverket 2003:4). Kostnader Kostnaden för en kantzon på minst 6 meters bredd beräknas bli ca 40 öre per löpmeter. Kostnadskalkylen bygger på 7-8 % skördeminskning p.g.a. utebliven kemisk bekämpning, ökade tröskningskostnader (10 %), ökade torkningskostnader (20 %) och minskade preparatkostnader (ca 250 kr). En eventuell neddragning av gödselmängden är inte medtagen i kalkylen men skulle kunna resultera i en något lägre kostnad för åtgärden. Om man räknar med en anslutning på 5 000 kilometer kantzon, vilket motsvarar målet 3 000 hektar kantzon, blir kostnaden ca 2 Mkr per år (Jordbruksverket 2004:23). Till detta kommer kostnaden för löpande administration. Kostnaden för administration avgörs av hur den läggs upp. Kostnaden räknat i förhållande till utbetalningarna bedöms dock bli hög eftersom flera utbetalningar sannolikt blir låga. Kantzonerna bör utvärderas efter införandet med avseende på om deras placering har blivit bra och gynnat den biologiska mångfalden.

Effektivitet Arter som är knutna till odlingslandskapet minskar trendmässigt. Om inga åtgärder kommer till stånd kommer den negativa trenden att fortsätta. Ytterligare åtgärder för att öka andelen småbiotoper i slättbygden har redovisats i en separat utredning (Jordbruksverket 2004:23). Precisionen i åtgärden är tillräcklig eftersom åtgärden styrs till vissa geografiska områden och vissa grödor. En svårighet kan vara att få kantzonen placerad där den gör absolut störst nytta. En ersättning skulle medföra att ett fåtal kantzoner som ändå skulle finnas kommer att ges ersättning. Det beror på att incitamentet att söka ersättning för kantzoner är störst hos de grupper som redan i dag har kantzoner. Det gäller t.ex. för de kontraktsbundna odlingsformer som kräver kantzoner, exempelvis Svenskt sigill. För att komma upp i de 1 000 kronor som är lägsta utbetalningsbelopp i nuvarande program krävs en minsta löpsträcka kantzon på 2, 5 kilometer per ansökan. Det kan ifrågasättas att ha den här åtgärden som en egen ersättningsform med tanke på att antalet ersättningsformer redan är mycket stort. Dock kan det bli något problematiskt att ha åtgärden i en paketlösning eftersom obesprutade kantzoner som ersättningsform endast bör genomföras i vissa delar av Sverige. Alternativa utformningar Det huvudsakliga alternativet till en separat ersättning för kantzoner är att ta med åtgärden i en paketlösning. En enklare modell vore att utforma åtgärden som i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk (REKO) som fanns inom det tidigare miljöprogrammet för jordbruket. Där ingick kantzoner i ett paket och jordbrukaren premierades inte om det fanns mer kantzon än miniminivån på gården. En lämplig utformning är att kantzonen ska vara minst 6 meter bred och längden ska vara minst 20 meter per hektar stråsäd, dock med en minsta sammanhängande löpsträcka på 100 meter. En paketlösning kan vara en lämplig utformning förutsatt att övriga åtgärder i paketet är tillräckligt intressanta i förhållande till ersättningsnivån. Åtgärder som är lämpliga att kombinera med sprutfria kantzoner i en paketlösning är: Minskat bekämpningsmedelsläckage, Nollruta/kontrollruta och Dosnycklar och prognosmodeller. Paketlösningen begränsas då geografiskt till södra och mellersta Sveriges slättbygder. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att ta med åtgärden i en paketlösning. Det analyseras under alternativa utformningar.

4.2.4 Minskat bekämpningsmedelsläckage Mål Vissa ogräsmedel påträffas ofta i vattendrag, ibland i koncentrationer som är skadliga för vattenlevande organismer. Det beror på att en del ogräsmedel sprids vid olämpliga tidpunkter, sen höst, när de klimatiska förhållandena gör att bekämpningsmedlen bryts ner långsammare och vattenhalten i marken är högre och det är en högre nederbörd vilket ger en ökad uttransport av växtskyddsmedel. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet.

Beskrivning av åtgärden En ekonomisk ersättning lämnas till lantbrukare som åtar sig att inte utföra sen kemisk ogräsbekämpning i höstvete. Åtgärden ska inte vara möjlig att kombinera med åtgärden ekologisk odling. Utformningen ska vara ett icke blockbundet femårigt åtagande. Jordbrukaren förbinder sig att under den femåriga åtagandeperioden inte utföra sen ogräsbekämpning på hela sin höstveteareal. Har jordbrukaren inget höstvete ett enskilt år finns inga krav på att åtgärden ska uppfyllas. Ingen sen ogräsbekämpning i höstvete avser att ogräsmedel inte får användas i höstvete efter den 1 oktober. Detta för att förhållandena för snabb nedbrytning och låg risk för uttransport fortfarande ska vara gynnsamma. Ett lämpligt villkor för att kunna söka ersättningen är att jordbrukaren i genomsnitt årligen odlar minst 20 ha höstvete. Ett sådant villkor är lämpligt för att styra åtgärden till de områden där den får störst effekt. Ersättningsnivån för Ingen sen kemisk ogräsbekämpning bedöms kunna ligga på 300 kr per hektar höstvete vilket innebär att högst kostnad för åtgärden, 500 kr/ha, inte kompenseras fullt ut. Anledningen till en något lägre ersättningsnivå är att åtgärden inte alltid kommer att leda till högsta kostnad. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta effekten av spruttidpunktens påverkan på bekämpningsmedelsläckaget. Det saknas också underlag över på hur stor andel av arealen som ogräsbekämpningen utförs efter den 1 oktober. Indikationer tyder dock på att sena kemiska ogräsbekämpningar är relativt vanliga. Flera av de bekämpningsmedel som hittas i vattenmiljön är dock ogräsmedel. Ett antal återfinns både ofta och i koncentrationer över riktvärdesnivåerna och 0,1 µg/l (Kreuger m.fl. 2004). Sen höst kan vara en olämplig tidpunkt eftersom de klimatiska förhållandena kan göra att bekämpningsmedlen bryts ner långsammare och vattenhalten i marken är högre samt att nederbörden är högre vilket ger en ökad uttransport av växtskyddsmedel. Kostnader Det är svårt att beräkna kostnaderna för åtgärderna eftersom det beror på förutsättningarna på den enskilda gården och förhållandena det enskilda året. Ingen sen kemisk ogräsbekämpning i höstvete innebär att ogräsbekämpningen måste vara utförd före den 1 oktober. Det kan medföra att vissa ogräs kan växa till efter den 1 oktober och istället behöva bekämpas på våren. Utan att räkna in en eventuell skördenedsättning skulle en extra vårbehandling kosta ca 500 kr per hektar. All konventionell höstveteareal kan anslutas till stödet vilket gör att drygt 300 000 hektar skulle kunna vara möjliga att söka ersättning för. Det skulle i sådana fall röra sig om en total årlig kostnad på 90 Mkr för ersättningen. Om en tredjedel av arealen höstvete ansluts skulle den totala årliga kostnaden uppgå till 30 Mkr för ersättningen. Effektivitet En ersättning till Ingen sen ogräsbekämpning skulle medföra att vissa ersätts även om de redan i dagsläget varken ogräsbekämpar tidigt eller sent. Det beror på att incitamentet är störst för de grupper som redan idag utför åtgärderna. Åtgärderna är svåra att kontrollera eftersom det är snudd på omöjligt att finnas på plats under själva spruttillfället och därför får kontrollen göras på grundval av den sprutjournal sprutföraren fyller i. 53

I Sverige utvärderas och godkänns växtskyddsmedel innan de får säljas och användas. Det är möjligt att lägga begränsningarna i godkännandet av enskilda produkter. En nyligen meddelad dom från Regeringsrätten kan komma att påverka förutsättningarna för en sådan tillämpning (mål nr. 3843-04). Att lägga begränsningarna i godkännandet innebär att jordbrukaren står för hela kostnaden för försämrad bekämpning. För samhället kostar det alternativet mindre även om kontrollen är lika kostsam. Alternativa utformningar Det är möjligt att lägga in åtgärden i en paketlösning men det innebär samtidigt att fler kommer att välja att avstå från åtgärden. Dels beroende på att det inte finns intresse av att genomföra övriga åtgärder i paketet men också på att kostnadstäckningen sannolikt blir lägre i en paketlösning. Åtgärder som är lämpliga att kombinera med Minskat bekämpningsmedelsläckage i en paketlösning är: Obesprutade kantzoner, Dosnycklar och prognosmodeller och Nollruta/kontrollruta. Paketlösningen begränsas då geografiskt till södra och mellersta Sveriges slättbygder. Det är också möjligt att dra ner på kravet om areal där åtgärden ska utföras. Det går t.ex. att välja 70 % av arealen höstvete. På så sätt skulle fler kunna tycka att åtgärden är intressant eftersom det ändå öppnas bättre möjligheter att utföra vissa bekämpningar. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att ta med åtgärden i en paketlösning. Det analyseras under alternativa utformningar.

4.2.5 Nollruta/kontrollruta Mål En nollruta/kontrollruta innebär att jordbrukaren avstår från att använda kemiska bekämpningsmedel på en specifik yta på ett fält. Att kunna se skillnaden mellan behandlat och obehandlat gör att jordbrukaren kan motiveras att arbeta med anpassningar av bekämpningsarbetet ex. dos och följa behovet att växtskyddsinsatser. Genom att bättre anpassa bekämpningen till fältets enskilda förutsättningar och behov minskar man riskerna för att växtskyddsmedel sprids till miljön. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Beskrivning av åtgärden En ersättning lämnas till de jordbrukare som anlägger nollrutor/kontrollrutor i sina åkermarksskiften. Rutan läggs i sådana åkermarksskiften som besprutas. Vall och uttagen areal är dock inte stödberättigande. Nollrutan ska vara 6 x 10 meter och hållas obehandlad från sådd fram till skörd. Ersättning utgår för maximalt en nollruta per skifte och högst 10 per gård. Åtgärden bör genomföras i hela landet. Ersättningen bör ligga på mellan 100 och 200 kronor per nollruta. På grund av den låga ersättningsnivån bör åtgärden genomföras i en paketlösning. Åtgärder som är lämpliga att kombinera med Nollruta/kontrollruta i en paketlösning är: Obesprutade kantzoner, Minskat bekämpningsmedelsläckage och Dosnycklar och prognosmodeller. Paketlösningen begränsas då geografiskt till södra och mellersta Sveriges slättbygder.

Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta effekten av en nollruta för att minska riskerna med växtskyddsmedel. Åtgärden finns med som ett villkor i miljöersättningen för odling av sockerbetor på Gotland, men effekterna av detta villkor har inte undersökts. Det är också svårt att göra en uppskattning eftersom åtgärdens syfte är att skapa förståelse och ge möjligheter till anpassningar ex. dos, efter behov. Kostnader Kostnaderna för åtgärden är dels arbetet för att lägga ut rutan, extra arbetsmoment för att inte spruta rutan under bekämpningsarbetet, tid för att läsa av rutan och kostnader för skördeminskning p.g.a. utebliven kemisk bekämpning, ökade tröskningskostnader och ökade torkningskostnader. Sammanlagt överskrider dessa kostnader högsta föreslagna ersättningsnivån på 200 kr per nollruta. Effektivitet Precisionen i åtgärden är relativt låg eftersom det inte går att styra vilka jordbrukare som kommer att söka ersättning. Därför kan åtgärden utföras på sådan åkermark som inte alls bekämpas eller bekämpas i liten utsträckning. Om åtgärden inte genomförs blir det ingen skillnad mot dagsläget vilket innebär att vissa jordbrukare använder nollrutor/kontrollrutor och andra inte. Åtgärden är dock relativt enkel att kontrollera. Alternativa utformningar Den möjliga alternativa utformning som finns är att istället för ersättning via en miljöersättning visa på fördelarna med kontrollruta/nollruta genom information.. Det går också att förändra villkoren t.ex. att alla åkerskiften som besprutas ska ha en kontrollruta. Vissa grödor bör i det fallet undantas från kravet p.g.a. att svåra växtskyddssituationer kan uppstå ex. potatis. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att istället visa på fördelarna med åtgärden genom information. Det analyseras under alternativa utformningar.

4.2.6 Användning av dosnycklar och prognosmodeller Mål Användning av dosnycklar och prognosmodeller motiverar jordbrukaren att arbeta med anpassningar av bekämpningsarbetet ex. dos och följa behovet att växtskyddsinsatser. Genom att bättre anpassa bekämpningen till fältets enskilda förutsättningar och behov minskar man riskerna för att växtskyddsmedel sprids till miljön. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Beskrivning av åtgärden En ersättning till de jordbrukare som använder sig av dosnycklar och prognosmodeller i bekämpningsarbetet. Dosnycklarna och prognosmodellerna ska användas i alla åkermarksskiftenskiften och i alla grödor där det är möjligt. Åtgärden bör genomföras i en paketlösning och ersättningen ska då anpassas beroende på vilka andra åtgärder som ingår i 55

paketlösningen. Samma ersättningsnivå ska gälla för alla ersättningsberättigande grödor. All åkermark på företaget det enskilda året ska ingå i åtagandet. Åtgärder som är lämpliga att kombinera med Dosnycklar och prognosmodeller i en paketlösning är: Obesprutade kantzoner, Minskat bekämpningsmedelsläckage och Nollruta/kontrollruta. Paketlösningen begränsas då geografiskt till södra och mellersta Sveriges slättbygder. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta effekten av användning av dosnycklar och prognosmodeller för att minska riskerna med växtskyddsmedel. Det är också svårt att göra en uppskattning eftersom åtgärdens syfte är att skapa förståelse och ge möjligheter till anpassningar ex. dos, efter behov. Kostnader Kostnaderna för åtgärden är arbetet för att undersöka ogrästryck i de olika skiftena, följa modellerna och de parametrar som kan vara nödvändiga, exempelvis temperatur och nederbörd. Beroende på antalet skiften, vilka grödor som odlas och vilka nycklar respektive modeller som används krävs det mycket varierande arbetsinsats vilket gör att det inte är möjligt att beräkna kostnaden. Effektivitet Precisionen i åtgärden är relativt låg eftersom det inte går att styra vilka som söker ersättningsformen. Därför kan åtgärden utföras på sådan åkermark som inte alls bekämpas eller bekämpas i liten utsträckning. Om åtgärden inte genomförs blir det ingen skillnad mot dagsläget vilket innebär att vissa jordbrukare använder dosnycklar och prognosmodeller och andra inte. Åtgärden är dock relativt enkel att kontrollera. Alternativa utformningar Den möjliga alternativa utformning som finns är att istället för ersättning via en miljöersättning visa på fördelarna med användning av dosnycklar och prognosmodeller genom information. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att istället visa på fördelarna med åtgärden genom information. Det analyseras under alternativa utformningar.

4.2.7 Säker förvarings-, påfyllnings- och rengöringsplats Mål Växtskyddsmedel behöver hanteras på ett säkert sätt. En osäker hantering innebär punktutsläpp med åtföljande risker för påverkan av vatten miljö och övrig omgivning. Säkra platser för förvaring, påfyllning och rengöring gör att växtskyddsmedel inte sprids till miljön på ett okontrollerat sätt. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet.

Beskrivning av åtgärden En ekonomisk ersättning, i form av ett investeringsstöd, lämnas till de lantbrukare som anlägger en säker förvarings-, påfyllnings- och rengöringsplats. Vad som är säker förvaringspåfyllnings- och rengöringsplats får definieras i föreskrifter. Stödet lämnas för en investering per gård under programperioden. Stödet lämnas för 50 % av kostnaden men maximalt 10 000 kronor per gård. Beroende på vilka villkor som kommer att gälla för stödnivåerna i investeringsstöden kan dessa siffror behöva justeras. Om stödnivån kommer att understiga 50 % är det lämpligt att undersöka om det är möjligt att ge undantag för denna åtgärd. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta miljöeffekten av säker förvaring, påfyllning och rengöring men i olika studier pekar man på att olika punktkällor är troliga orsaker till att bekämpningsmedel senare återfinns i vatten (Higginbotham m.fl. 1999 & Kreuger 2002). Om det finns säkra förvaringsplatser för växtskyddsmedel så kan även andra miljöfarliga kemikalier förvaras i dessa utrymmen. Platsen för påfyllning och rengöring av sprutan är utsatt för stora risker för punktbelastningar. Spill av koncentrerat preparat kan förekomma. Små spill, exempelvis 1 dl sputvätska av ett fiskgiftigt preparat, kan orsaka skadliga halter i ett vattendrag. En säker påfyllnings- och rengöringsplats bidrar till att växtskyddsmedel tas om hand på ett kontrollerat sätt. Kostnader Det är mycket svårt att skatta kostnader för ett investeringsstöd eftersom kostnaderna dels kan variera mycket mellan de som ansöker och det dels finns ett prioriteringsmoment i handläggningen av ansökan. Dock är de administrativa kostnaderna för ett investeringsstöd generellt sett högre än för t.ex. miljöersättningarna både för den sökande och för myndigheten. Med en kvalificerad gissning om att 5 000 jordbrukare söker investeringsstöd för åtgärden under programperioden, skulle den totala kostnaden bli 50 Mkr. Effektivitet Antalet lantbrukare som har säker förvaring, påfyllning och rengöring ökar stadigt. Mycket p.g.a. informationskampanjen ”Säkert växtskydd” som sker inom ramen för det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogrammet. Takten är dock relativt långsam (LRF 2004). Det är möjligt att lagstifta om säker förvaring, påfyllning och rengöring. Ett lagstadgat krav på säker förvaring, påfyllning och rengöring innebär att lantbrukarna får bära hela kostnaden för investeringen och att kostnaderna för kommunal tillsyn behöver öka. Det är även möjligt att avgiftsbelägga de som inte tillämpar säker förvaring, påfyllning och rengöring. Ett avgiftssystem innebär att lantbrukarna får bära hela kostnaden för investeringen samtidigt som det blir en stor administrativ belastning, både med avseende på ett införande av ett sådant system och kontrollen av efterlevnaden. Precisionen i åtgärden är mycket hög eftersom handläggningen bygger på ett prioriteringsmoment. Med riktlinjer för ansökan och prioritering kan man styra åtgärden till de jordbrukare där störst miljönytta kan uppnås. Alternativa utformningar Det huvudsakliga alternativet till ett separat investeringsstöd till säker förvaring, påfyllning och rengöring är att ta med åtgärderna i en paketlösning. En paketlösning kan vara en lämplig utformning förutsatt att övriga åtgärder i paketet är tillräckligt intressanta i förhållande till 57

ersättningsnivån. En paketlösning innebär att det i första hand kommer att vara de lantbrukare som redan i dagsläget har en säker förvaring, påfyllning och rengöring som kommer att söka ett sådant paket. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att ta med åtgärden i en paketlösning. Det analyseras under alternativa utformningar.

4.2.8 Miljöuppgradering av växtskyddsprutan Mål Växtskyddsmedel behöver hanteras på ett säkert sätt och det underlättas om sprutan är miljöuppgraderad. En osäker hantering innebär punktutsläpp med åtföljande risker för påverkan av vatten miljö och övrig omgivning. Dessutom finns det en hälsorisk framförallt för sprutföraren. Uppgraderingen av utrustningen ger i flera fall bättre konkurrenskraft genom att effektiviteten ökar. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Beskrivning av åtgärden Ett investeringsstöd till de sprutägare som uppgraderar sina sprutor med en eller flera miljöförbättrande komponenter ex. sköljvattentank med tankdiskmunstyckesanslutning, utrustning för yttre rengöring i fält, preparatpåfyllare och dunkrengöringsmunstycke som arbetar med renvatten eller elektriska manöverventiler med delsektionsavstängning. Vilka miljöförbättrande komponenter som är ersättningsberättigande bör definieras i föreskrifter. Åtgärden förutsätter att det är möjligt att ge investeringsstöd till lösa investeringar. Stödet lämnas för en investering per spruta under en treårsperiod oberoende av sprutans ålder. Stödet lämnas för 75 % av kostnaden men maximalt 15 000 kronor per spruta. Beroende på vilka villkor som kommer att gälla för stödnivåerna i investeringsstöden kan dessa siffror behöva justeras. Om stödnivån kommer att understiga 75 % är det lämpligt att undersöka om det är möjligt att ge undantag för denna åtgärd. Grundkrav för ansökan ska vara att sprutan har funktionstestats och godkänts under det senaste året samt att jordbrukaren eller en anställd har en giltig behörighet för användning av kemiska växtskyddsmedel. Grundkraven finns med för att åtgärden ska riktas mot sprutor som är i bruk och sannolikt kommer att vara det en tid framöver. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta miljöeffekten av en miljöuppgraderad spruta men i olika studier pekar man på att olika punktkällor är troliga orsaker till att bekämpningsmedel senare återfinns i vatten (Higginbotham m.fl. 1999 & Kreuger 2002). Miljöuppgradering av äldre sprutor ger klara miljöfördelar. Dessutom är det inte är odelat positivt ur miljösynpunkt att ersätta alla äldre, mindre sprutor, med nya, större sprutor. Sköljvattentank med tankdiskmunstyckesanslutning – motverkar risken för att man beroende på tidspress öppnar bottenpluggen och släpper ut koncentrerad sprutvätska på marken innan man sköljt av sprutan invändigt rekommenderat antal gånger. Detta ökar också effektiviteten genom att sprutföraren inte behöver köra hem flera gånger för att fylla på sköljvatten. Utrustning för yttre rengöring i fält – motverkar risken för att växskyddsmedelsrester sköljs av vid regn vid vägtransporter och parkering av sprutekipage eller utgör en hälsorisk för sprutföraren. Utrustningen finns i dagsläget sannolikt endast på de allra nyaste sprutorna. 58

Preparatpåfyllare och dunkrengöringsmunstycke som arbetar med renvatten – med preparatpåfyllare motverkar man risken för koncentrerat spill på påfyllningsplats och sprutförare. Dunkrengöringsmunstycke med renvatten minskar risken för att orena förpackningar lämnas för energiåtervinning. Det är sannolikt ovanligt med renvatten i dunkrengöringsmunstycket. Det ökar effektiviteten genom att dunkrengöringen går snabbare. Det ger också en snabbare påfyllning. Elektriska manöverventiler med delsektionsavstängning – Elektriska manöverventiler med delsektionsavstängning innebär att man kan stänga av en del av sprutrampen under pågående sprutning vilket motverkar risken för dåliga skyddsavstånd vid ex. täckdikesbrunnar och dubbeldosering när fälten ”sneddar”. Elektriska manöverventiler innebär dessutom mindre exponeringsrisk för sprutföraren. Det ökar effektiviteten genom att dubbelsprutning går lättare att undvika. Kostnader Det är mycket svårt att skatta kostnader för ett investeringsstöd eftersom kostnaderna dels kan variera mycket mellan de som ansöker och det dels finns ett prioriteringsmoment i handläggningen av ansökan. Dock är de administrativa kostnaderna för ett investeringsstöd generellt sett högre än för t.ex. miljöersättningarna både för den sökande och för myndigheten. Med en kvalificerad gissning om att 3 500 jordbrukare söker maximalt belopp för investeringsstödet skulle den totala kostnaden under programperioden bli 52,5 Mkr. Effektivitet Anledningen till att den uppräknade utrustningen saknas på äldre sprutor är att kostnaden för uppgraderingen bedöms som för hög. Samtidigt innebär den pressade odlingsekonomin i jordbruket att den äldre och ofta miljömässigt svagt utrustade sprutan kommer att användas i fortsatt många år och därför innebär en miljörisk. Att lagstifta om miljöuppgradering eller försöka hantera det med avgifter på äldre sprutor som inte är miljöuppgraderade innebär en mycket stor administrativ belastning, både med avseende på ett införande av ett sådant system och kontrollen av efterlevnaden. Precisionen i åtgärden är mycket hög eftersom handläggningen bygger på ett prioriteringsmoment. Med riktlinjer för ansökan och prioritering kan man styra åtgärden mot största miljönytta. Med ett stöd inom miljö- och landsbygdsprogrammet utesluter man de som har en spruta men som inte är knutna till ett jordbruksföretag t.ex. vissa sprutor i kommunal ägo, sprutor som ägs av golfbanor och vissa sprutor som ägs av maskinstationer. Alternativa utformningar Det finns inga lämpliga alternativa utformningar. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att ta med åtgärden i en paketlösning. Men eftersom investeringen kostar en del skulle sannolikt anslutningen till paketlösningen bli betydligt lägre. Det innebär att en mycket liten miljöeffekt skulle uppnås och då är det en mycket liten skillnad gentemot nuläget när inga åtgärder finns med i LBU.

4.2.9 Utbyte av sprutteknik i fruktodling Mål Växtskyddsmedel behöver hanteras på ett säkert sätt och det underlättas om spruttekniken byts ut eller förbättras genom uppgradering. En förbättrad teknik innebär mindre risker för påverkan av vattenmiljö och övrig omgivning. Dessutom finns det en hälsorisk framförallt för sprutföraren. Utbyte eller uppgraderingen av utrustningen ger i flera fall bättre konkurrenskraft genom att effektiviteten ökar. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Beskrivning av åtgärden Ett investeringsstöd lämnas till de sprutägare som nyinvesterar i miljömässigt sett bättre teknik framförallt avdriftsreducerande utrustning ex. tunnelspruta eller renoveringssatsen till Schaumannsprutan. Åtgärden förutsätter att det är möjligt att ge investeringsstöd till lösa investeringar. Vilka åtgärder som ska vara ersättningsberättigande bör definieras i föreskrifter. Stödet lämnas oberoende av den gamla sprutans ålder. Stödet lämnas för en investering per spruta under programperioden. Stödet lämnas för 75 % av kostnaden. Ytterligare ekonomiska begränsningar bör kunna göras vid utformningen av investeringsstödet samt vid handläggningen av ansökan. Beroende på vilka villkor som kommer att gälla för stödnivåerna i investeringsstöden kan dessa siffror behöva justeras. Om stödnivån kommer att understiga 75 % är det lämpligt att undersöka om det är möjligt att ge undantag för denna åtgärd. Ett grundkrav för ansökan ska vara att den gamla sprutan har funktionstestats och godkänts under det senaste året samt att jordbrukaren eller en anställd har en giltig behörighet för användning av kemiska växtskyddsmedel. Grundkraven finns med för att åtgärden ska riktas mot sprutor som är i bruk och sannolikt kommer att vara det en tid framöver. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta miljöeffekten av ett teknikbyte. Fläktsprutorna som används i fruktodling i Sverige har dock en hög ålder och har därför ofta en sämre kvalitet vad gäller säkerhet. Tekniken hos de äldre sprutorna ger luftströmmar som är divergenta och mestadels uppåtriktade, vilket är en nackdel med tanke på vindavdrift. Vindavdriften gör att det finns risker för att sprutföraren utsätts för exponering av sprutdimma under körningen. Äldre sprutor saknar också funktioner för att minska arbetsmiljöriskerna vid blandning och påfyllning. De är heller inte utrustade med moderna tillbehör för att minska riskerna för kontaminering av vatten, ex. färskvattentankar för att kunna göra en rengöring i fält. Den äldre spruttekniken utvecklades för ett planterings- och bekämpningssystem som omfattade högre träd och större radavstånd. Anpassningen av den äldre spruttekniken till dagens planteringssystem, med mindre träd och mindre radavstånd, blir därigenom svårare. Möjligheterna till anpassning och dosreducering är större med moderna utrustning. Anpassningar och dosreduceringar är framförallt enklare att genomföra för odlaren vilket sparar tid. Kostnader Det är mycket svårt att skatta kostnader för ett investeringsstöd eftersom kostnaderna dels kan variera mycket mellan de som ansöker och det dels finns ett prioriteringsmoment i handläggningen av ansökan. Dock är de administrativa kostnaderna för ett investeringsstöd

generellt sett högre än för t.ex. miljöersättningarna både för den sökande och för myndigheten. Det finns totalt ca 250 fläktsprutor i Sverige. För dessa fläktsprutor, och med den utformning av stödet som beskrivs, har vi gjort en kvalificerad gissning att 25 tunnelsprutor och 75 renoveringssatser kan vara aktuella för investeringsstöd. Detta skulle ge en total kostnad på 6 Mkr för åtgärden under hela programperioden. Effektivitet Det finns ett intresse och vilja från fruktnäringens sida att modernisera sin utrustning men det går långsamt. Anledningen till den långsamma takten är att den äldre sprutgenerationens driftsäkerhet och tillförlitlighet anses ovärderlig. De gamla sprutorna är dock miljömässigt sett ofta sämre än de nya sprutorna. Den pressade odlingsekonomin i fruktodlingen innebär dock att den äldre sprutan kommer att användas i fortsatt många år vilket innebär en miljörisk. Att lagstifta om utbyte eller miljöuppgradering eller försöka hantera det med avgifter på äldre sprutor som inte är utbytta eller miljöuppgraderade innebär en mycket stor administrativ belastning, både med avseende på ett införande av ett sådant system och kontrollen av efterlevnaden. Precisionen i åtgärden är mycket hög eftersom handläggningen bygger på ett prioriteringsmoment. Med riktlinjer för ansökan och prioritering kan man styra åtgärden mot största miljönytta. Med ett stöd inom miljö- och landsbygdsprogrammet utesluter man de som har en spruta men som inte är knutna till ett jordbruksföretag men det är i princip ett försumbart antal. Alternativa utformningar Det finns inga lämpliga alternativa utformningar. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att ta med åtgärden i en paketlösning men eftersom det är en kostsam invstering skulle sannolikt anslutningen till paketlösningen bli mycket låg hos de jordbrukare som skulle investera i förbättrad sprutteknik i fruktodlingen. Det innebär att ingen miljöeffekt skulle uppnås och då är det ingen skillnad gentemot nuläget när inga åtgärder finns med i LBU.

4.2.10 Bandspruta Mål Växtskyddsmedel behöver hanteras på ett säkert sätt och det underlättas genom att spruttekniken medger en säkrare och mer begränsad användning av växtskyddsmedlen. En mer precis teknik innebär mindre risker för påverkan av vattenmiljö och övrig omgivning. En ökad användning av bandspruta kan i flera fall ge bättre konkurrenskraft genom att bekämpningsarbetets precision förbättras. Genom att minska risken för att växtskyddsmedel sprids till miljön påverkas flera miljökvalitetsmål men framförallt Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag och Grundvatten av god kvalitet. Beskrivning av åtgärden Ett investeringsstöd till de sprutägare som nyinvesterar i teknik som möjliggör bandsprutning. Stödet lämnas för investeringen en gång i programperioden. Åtgärden förutsätter att det är möjligt att ge investeringsstöd till lösa investeringar. Stödet lämnas för 75 % av kostnaden per 61

spruta. Ytterligare ekonomiska begränsningar bör kunna göras vid utformningen av investeringsstödet samt vid handläggningen av ansökan. Beroende på vilka villkor som kommer att gälla för stödnivåerna i investeringsstöden kan dessa siffror behöva justeras. Om stödnivån kommer att understiga 75 % är det lämpligt att undersöka om det är möjligt att ge undantag för denna åtgärd. Grundkrav för ansökan ska vara att sprutan som används vid ansökningstillfället har funktionstestats och godkänts under det senaste året samt att jordbrukaren eller någon anställd ska ha giltig behörighet för användning av växtskyddsmedel. Grundkraven finns med för att åtgärden ska riktas mot de som har sprutor i bruk och där sprutorna sannolikt kommer att vara i bruk en tid framöver. Effekter Det finns inga studier som har undersökt den direkta miljöeffekten av ett teknikbyte. Tekniken innebär att endast ett band, plantraden eller utrymmet mellan raderna, behandlas. Det gör det möjligt att nästan halvera mängden bekämpningsmedel och minska miljöbelastningen eftersom den behandlade ytan begränsas. Den låga placeringen av munstyckena minskar också risken för avdrift. Kostnader Det är mycket svårt att skatta kostnader för ett investeringsstöd eftersom kostnaderna dels kan variera mycket mellan de som ansöker och det dels finns ett prioriteringsmoment i handläggningen av ansökan. Dock är de administrativa kostnaderna för ett investeringsstöd generellt sett högre än för t.ex. miljöersättningarna både för den sökande och för myndigheten. En diskussion om kostnaderna för administration av investeringsstöd återfinns i bilagan om åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden. Kostnaden för en investring i bandspruta ligger på mellan 100 000 och 200 000 kronor. Det kommer sannolikt att finnas störst intresse av en investering hos vissa bär- och sockerbetsodlare. Vid en beräkning på 200 investeringar i bandspruta och det högre investeringsbeloppet, skulle kostnaden för åtgärden under hela programperioden uppgå till 30 miljoner kr. Effektivitet Anledningen till den långsamma takten av investeringar i bandsprutor är att en jordbrukare nästan alltid också har ett behov av en bredspruta. Det räcker alltså inte med enbart en bandspruta. Därför är det många som avstår från att investera i dubbla tekniker. Att lagstifta om utbyte eller försöka hantera det med avgifter på sprutor som används i radodlade grödor innebär en mycket stor administrativ belastning, både med avseende på ett införande av ett sådant system och kontrollen av efterlevnaden. Precisionen i åtgärden är mycket hög eftersom handläggningen bygger på ett prioriteringsmoment. Med riktlinjer för ansökan och prioritering kan man styra åtgärden mot största miljönytta. Alternativa utformningar Det finns inga lämpliga alternativa utformningar. Förenklingar En förenklingsmöjlighet vore att ta med åtgärden i en paketlösning men eftersom det är en kostsam investering skulle sannolikt anslutningen till paketlösningen bli mycket låg hos de jordbrukare som skulle investera i en bandspruta. Det innebär att ingen miljöeffekt skulle uppnås och då är det ingen skillnad gentemot nuläget när inga åtgärder finns med i LBU. 62

4.2.11 Minskat kväveläckage Sammanfattande bedömning Jordbruksverkets bedömning är att miljöersättningen minskat kväveläckage, dvs. odling av fånggrödor respektive vårbearbetning, har god effekt och bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Det finns därför starka motiv till att ha kvar ersättningsformen även i kommande programperiod. Vissa förändringar kan dock vara motiverade. Detta gäller t.ex. områdesavgränsningen som bör kunna anpassas till den kommande tillämpningen av ramdirektivet för vatten samt att öka styrningen till att jordbrukare utför både odling av fånggröda och vårbearbetning på samma mark. En ytterligare möjlig förändring vore att i Götalands södra slättbygder införa en ersättning för vinterstubb där ingen insådd tillåts och stubben ska ligga obearbetad fram till den 1 mars. Denna åtgärd skulle bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Mål med åtgärden Syftet med miljöersättningen minskat kväveläckage är att minska kväveläckaget från åkermark. Åtgärden bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och det delmål som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ska minska med 30 % jämfört med 1995 års nivå. I det åtgärdsprogram som genomförs för att bl.a. minska kväveutlakningen från jordbruket utgör åtgärden en viktig del. Den har också betydelse för miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård och för att de åtaganden som Sverige gjort i olika havsmiljökonventioner, t.ex. HELCOMkonventionen, ska kunna nås. Beskrivning av åtgärden Den nuvarande miljöersättningen för minskat kväveläckage är utformad som ett icke blockbundet femårigt åtagande. Ersättning lämnas i Skåne, Blekinge, Hallands, Västra Götalands, Gotlands och Kalmar län. Jordbrukaren förbinder sig att varje år under den femåriga åtagandeperioden odla fånggröda respektive vårbearbeta motsvarande minst 20 procent av sin vårsådda stråsäd. De båda åtgärderna måste var för sig uppgå till dessa 20 procent. Om större areal odlas med fånggröda eller vårbearbetas lämnas ersättning även för denna areal. Har jordbrukaren ingen vårstråsäd ett enskilt år finns inga krav på att åtgärderna ska utföras. Med en fånggröda avses i den nuvarande ersättningsformen växtlighet som har sin huvudsakliga tillväxt mellan två huvudgrödor och som odlas med syftet att ta upp växtnäring efter skörd av huvudgrödan. Med huvudgröda avses den gröda som odlas till skörd, men den får inte utgöras av vall eller bevuxen träda. Fånggrödan ska sås senast den 15 juni det år ansökan om utbetalning avser. Fånggrödan ska utgöras av ett vallgräs med maximalt tio viktprocents inblandning av vallbaljväxter. Tidigaste brytningsdatum för fånggrödan är den 10 oktober i Kalmar, Gotlands och Västra Götalands län respektive den 20 oktober i övriga län. Fånggrödan får inte användas till produktion och får således inte övergå till huvudgröda året efter det att ersättning lämnats. Det är inte tillåtet att gödsla eller sprida kemiska bekämpningsmedel i fånggrödan efter skörd av huvudgrödan fram till datum för brytning. Brytningen får således ske både mekaniskt och kemiskt. Det finns även möjlighet att få ersättning för fånggröda som sås efter skörd av potatis, rotfrukter och grönsaker. Då krävs att fånggrödan sås så snart som möjligt efter skörd. Godkända fånggrödor är höstråg (måste sås senast den 15 september i de norra länen respektive den 1 oktober i de södra) respektive westervoldiskt rajgräs (måste sås senast den 15 augusti). Denna fånggröda får inte brytas förrän efter årsskiftet. 63

Åtgärden vårbearbetning avser egentligen att ingen höstbearbetning sker efter huvudgrödan på hösten. Skörd av potatis, rotfrukter och grönsaker betraktas som bearbetning och ersättning kan därför inte lämnas för dessa grödor. Ersättning lämnas för mark som lämnas obearbetad efter skörd fram till och med årsskiftet. Jordbrukaren måste utföra en vårsådd på marken året efter det att ersättning lämnats. Efter skörd av huvudgrödan på hösten får inte kemiska bekämpningsmedel eller gödsel spridas på marken förrän efter årsskiftet. De nuvarande ersättningsnivåerna är per hektar 900 kronor för fånggröda och 400 kronor för vårbearbetning. Kombineras åtgärderna lämnas således 1 300 kronor per hektar. Effekt En fånggröda som har sin huvudsakliga tillväxt efter huvudgrödans skörd på hösten minskar effektivt risken för kväveläckage under hösten. Fånggrödans effekt beror på att den kan ta upp kväve ur marken och på att marken inte bearbetas. Jordbearbetning stimulerar frigörelsen av kväve från marken. Vid jordbearbetning efter skörd brukas skörderester ned i marken och vid omsättning av dessa frigörs kväve. Senareläggs jordbearbetningen hålls kvävefrigörelsen tillbaka och kan istället ske vid en tidpunkt på året då riskerna för kväveutlakning är mindre. Målet för nuvarande ersättningsform är att åkermark motsvarande 50 000 ha vårsäd ska anslutas. Detta beräknades leda till en minskning av kväveläckaget med ca 700 ton årligen7. Någon målsättning för anslutningen till delåtgärderna fånggröda respektive vårbearbetning har inte fastställts. Redan 2001, det första året, som ersättningsformen var öppen för anslutning överskreds målsättningen betydligt. Anslutningen blev då drygt 150 000 ha. På 62 000 ha genomfördes båda delåtgärderna. Hittills har anslutningen därefter ökat varje år och uppgick 2004 till ca 203 000 ha, av dessa hade ca 76 200 ha båda delåtgärderna, se figur nedan. Figur över utvecklingen av arealen fångröda och vårbearbetning seedan 1996. 250000

Enb vårbearb Enb fånggröda

200000

Fånggröda + vårbearb

17 900

17 400

104 100

109 600

19 400 20 800

150000 88 600 100000

69 800

50000 2000

2200

8 400

11 600

11 400

1997

1998

1999

2000

61 900

71 000

74 200

76 200

2001

2002

2003

2004

0 1996

Denna siffra återfinns i landsbygdsprogrammet.

Om nuvarande villkor för ersättningsformen kvarstår och fortsatt finansiering är möjlig antas att anslutningen fortsätter att öka svagt även under perioden 2007-13. Detta kan delvis komma att motverkas av effekter av jordbruksreformen som kan leda till att den odlade arealen minskar. Nuvarande stödområde utgörs till stor del av goda jordbruksbygder där förändringarna i den odlade arealen inte förväntas bli så stora. Eftersom hela län ingår i stödområdet ingår även vissa områden som kan klassas som skogsbygder. I dessa kan den odlade arealen komma att minska till följd av reformen. Här antas att anslutningen varje år under perioden 2007-13 kommer att ligga i nivå med anslutningen 2004. Anslutningen antas därför komma att uppgå till 180 000 ha fånggrödor och 100 000 ha vårbearbetning. Vid den antagna anslutningen beräknas kväveutlakningen från rotzonen minska med 2600 ton jämfört med 1995 års nivå. Kostnader Vid oförändrad ersättningsnivå (900 kr/ha för fånggröda och 400 kr/ha för vårbearbetning) blir kostnaden 162 miljoner kronor per år för odling av fånggröda och 40 miljoner kronor per år för vårbearbetning. Vid odling av fånggröda utgörs kostnaderna för jordbrukaren av ökade kostnader för ogräsbekämpning, kostnader i samband med sådd av fånggrödan och ökade kostnader i samband med skörd av huvudgrödan. För vårbearbetning utgörs kostnaden för jordbrukaren av t.ex. skördeförluster och ökad ogräsbekämpning. Till detta kommer en indirekt intäkt för jordbrukaren i form av sparad växtnäring. Nettokostnaden för båda åtgärderna har dock beräknats överstiga den aktuella ersättningsnivån. Den höga anslutningen förklaras av olika orsaker, se nedan, men en bidragande orsak kan vara, åtminstone för vissa jordbrukare, att de verkliga kostnaderna har visat sig vara lägre än beräknat. Jämfört med andra miljöersättningar är minskat kväveläckage en ersättningsform som är mycket lättadministrerad. Den kan jämföras med det nationella stödet för växtodlingsplaner där kostnaden för varje ansökan är cirka 80 kronor per år (genomsnittskostnad för 20022004). Administrationen för minskat kväveläckage uppskattas dock ligga något över detta. Den totala kostnaden för administration, med cirka 10 000 ansökningar, blir då cirka 1 mkr per år. Effektivitet Kostnaden per kilo minskad kväveutlakning för ersättningsformen uppgår till 78 kr. Vid en utvärdering av ersättningen beräknades kostnaden per kilo minskad kväveutlakning till 83 kr för fånggröda och 64 kr för vårbearbetning (Jordbruksverket 2004:5). Genom avgränsning av stödområdet har ersättningsformen styrts till de områden där kväveutlakningen är störst och där störst effekt därmed kan uppnås. Inom stödområdet kan kväveutlakningen variera till följd av naturgivna förhållanden som klimat och jordartsförhållanden. Effekten avseende påverkan på havet är beroende var i förhållande till havet som åtgärderna genomförs. Dessa frågeställningar behandlas ytterligare i nedanstående avsnitt. Kontroll Ersättningsformen är förhållandevis enkel att kontrollera i fält. För fånggrödornas del kan tidiga kontroller vara komplicerade eftersom fånggrödans tillväxt är svag i växande huvudgröda. Kontroll av fånggröda sker företrädesvis efter skörd av huvudgrödan. Även för vårbearbetning bör kontrollen ske sent på året.

Utvärderingar och erfarenheter av nuvarande ersättningsform I ”halvtidsutvärderingen” (SOU 2003:105) konstaterar utredaren att ersättningsformen minskat kväveläckage bedöms ha stor effekt på ett allvarligt miljöproblem och att det är angeläget att en större omfattning accepteras och finansieras. Inför nästa programperiod bör, enligt utredaren, det operativa målet höjas åtminstone till dagens anslutningsnivå och budgeten anpassas till denna. Vidare framhålls att det är viktigt att åtgärder kommer till stånd på de jordar där läckaget är som störst, för att uppnå maximal effekt. Informationen om effekter på olika jordar är idag otillräcklig. Men om det visar sig att effekterna på vissa jordar är lägre än vad som antagits skulle det enligt utredaren återigen kunna bli aktuellt koppla krav på vårplöjning till odlingen av fånggröda. I havsmiljökommissionens slutbetänkande (SOU 2003:72 ), uppmärksammas odling av fånggrödor och vårbearbetning som viktiga åtgärder för att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska kunna nås. Havsmiljökommissionen konstaterar bl.a. att för att det framgångsrika arbetet med odling av fånggrödor och vårbearbetning ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningarna kvarstår kommande programperioder. Även i miljömålsrådets utvärdering av Sveriges 15 miljökvalitetsmål, Miljömålen – allas vårt ansvar, lyfts odling av fånggrödor och vårbearbetning fram som viktiga åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Liksom havsmiljökommissionen konstaterar miljömålsrådet att det är avgörande att miljöersättningarna kvarstår för att det framgångsrika arbetet ska bli bestående. Projektet CAP:s miljöeffekter har utvärderat miljöersättningen minskat kväveläckage (Jordbruksverket 2004:5). Utvärderingen belyser bl.a. anledningar till den höga anslutningen, begränsningar för fortsatt anslutning, var i landet anslutningen har skett, i vilka grödor åtgärderna har genomförts och kostnadseffektiviteten för åtgärderna. På uppdrag av Jordbruksverket genomförde Sveriges lantbruksuniversitet en beräkning av den förväntade minskningen av kväveutlakningen till följd av ersättningsformen. Olika alternativ beräknades, bl.a. beaktades fånggrödornas etablering och utveckling, vilket grundades på en enkätundersökning Jordbruksverket genomförde 2001. Reduktionen genom fånggrödor och vårbearbetning för all areal med dessa åtgärder blev ca 2150 ton eller ca 1850 ton om hänsyn tas till den sämre utvecklingen av vissa fånggrödor. Orsaker till hög anslutning För att förklara orsaken till den högre anslutningen till miljöersättningen för minskat kväveläckage krävs en jämförelse med den tidigare ersättningsformen för fånggrödor. Inom ersättningsformen till fånggrödor inom det tidigare miljöprogrammet till jordbruket var anslutningen cirka 11 400 hektar det år den var som högst, år 2000. Inom den nuvarande ersättningsformen var anslutningen år 2004 cirka 185 800 hektar fånggröda och 93 600 hektar vårbearbetning (varav cirka 76 200 hektar har båda åtgärderna på samma mark)8. Cirka 10 300 brukare var år 2004 anslutna till ersättningsformen och av dessa har cirka 9 000 fånggröda och 6 500 vårbearbetning. I villkoren för den tidigare ersättningsformen skulle fånggrödan sås in senast den 1 augusti och den fick brytas tidigast den 15 februari året efter sådd. Detta innebar i praktiken att de båda åtgärderna fånggröda och vårbearbetning ingick i samma åtgärd. Jordbrukaren band sig dessutom till ett visst antal hektar som skulle odlas med fånggröda varje år under den femåriga åtagandeperioden. Odlades mer gavs ingen ersättning för den överskjutande arealen.

Utdrag ur stödregistren mars 2005

I den nuvarande ersättningsformen finns det inte längre något ”tak” som begränsar hur många hektar fånggröda som ger ersättning, däremot finns en lägstanivå som avgörs av hur stor areal som odlas med vårstråsäd. Detta har skapat en större flexibilitet för jordbrukaren. Uppdelningen i fånggröda och vårbearbetning har ytterligare ökat flexibiliteten samtidigt som ersättningsnivån har höjts jämfört med den tidigare programperioden. Detta sammantaget med nya datumgränser, möjlighet att få ersättning för fånggröda efter potatis, rotfrukter och grönsaker samt drivande informationssatsningar har lett till en kraftigt ökad anslutning. Områdesavgränsning Ersättningsformen syftar i första hand till att bidra till att uppfylla det delmål under Ingen övergödning som innebär att kvävebelastningen till haven söder om Ålands hav ska minska. Men den leder även till att kväveläckaget till sjöar, vattendrag och grundvatten minskar. Med kväveretention menas att det sker en avskiljning av kväve genom olika processer som sedimentation, växtupptag och denitrifikation under kvävets transport till havet. Är retentionen hög innan kvävet når havet blir effekten av de vidtagna åtgärderna lägre. Högst effekt (med avseende på havet) erhålls när retentionen är låg, vilket i regel är det samma som att åtgärden vidtas i kustnära områden. I nuvarande stödområde är det främst områden som gränsar till Vättern i Västra Götalands län som retentionen är hög. Områdena ingår för att stödområdet ska kunna avgränsas på länsnivå, alltså av administrativa skäl. Det rör sig om förhållandevis små arealer, ca 2000 hektar av respektive delåtgärd, som är anslutna till ersättningen. Synpunkter har framförts till Jordbruksverket att även de områden runt Hjälmaren och Mälaren som utgör känsliga områden enligt nitratdirektivet (direktiv 91/676/EEG) borde ingå i stödområdet. Syftet med de känsliga områdena är att minska nitrattillförseln till Hjälmaren, Mälaren och till kustvattnen. Verkets bedömning är att det inte är lämpligt att generellt införa denna ersättningsform inom dessa känsliga områden. Effektiviteten av ersättningsformen skulle troligen bli lägre eftersom det finns mer lerjordar i området, klimatförhållandena ger fånggrödorna sämre möjlighet att växa till under hösten jämfört med södra Sverige och kväveretentionen med avseende på havet är relativt hög i området. Åtgärdsprogrammen enligt EG:s ramdirektiv för vatten kommer att vara viktiga för att minska kväveutlakningen och få stor betydelse för måluppfyllelsen av bl.a. målet Ingen övergödning. Åtgärdsprogrammen ska vara upprättade senast 2009 och ska träda ikraft senast 2012. Tankar finns om att tidigarelägga upprättande och genomförande av åtgärdsprogrammen. Miljömålsrådet föreslår vid utvärderingen av de 15 miljökvalitetsmålen, att Sverige bör arbeta för att upprätta åtgärdsprogram tidigare än vad direktivet föreskriver och att möjligheterna till detta ska utredas av vattenmyndigheterna. Odling av fånggrödor och vårbearbetning kan i sammanhanget vara lämpliga åtgärder. Det som skulle vara aktuellt är avrinningsområden utanför nuvarande stödområde i de fall behovet av att minska kväveutsläppen är stort och åtgärderna bedöms ha stor effekt. En svårighet i dagsläget är att uppskatta omfattningen av en sådan utökning eftersom åtgärdsprogrammen inte upprättats. Utifrån karaktäriseringen av vatten enligt ramdirektivet för vatten och utifrån annan känd kunskap skulle dock en uppskattning av behovet kunna göras. Varierande effektivitet beroende på jordart Kväveutlakningen är i regel större på lättare och mer genomsläppliga jordar än på tyngre lerjordar. Därmed finns det ett större behov och möjlighet att åstadkomma en reduktion på lättare jordar. En tanke som ibland framförs är att i högre grad styra mot lättare jordar eller att fånggrödor på lerjordar inte ska berättiga till ersättning. I det senare fallet fodras kunskap om jordarten på skiftesnivå. Många lantbrukare skulle behöva bekosta jordartsanalyser vilket 67

förväntas hämma anslutningen även om kostnaden eventuellt kan täckas av ersättningen. Den viktigaste invändningen mot att på detta sätt styra mot lättare jordare är att ett jordartskrav kommer att bli komplicerat att administrera, bl.a. mot bakgrund av den variation i jordart som förekommer även på gårdsnivå (och på skiftesnivå). För att undvika packningsskador och för att få en bra såbädd bör jordbearbetning på lerjordar genomföras under hösten. På lerjordar är möjligheterna till vårbearbetning begränsade. (Senare tids maskinutveckling har dock ökat möjligheterna att vårbearbeta högre upp i lerhaltsklasserna.) Om ersättning för fånggrödor enbart utgick i kombination med vårbearbetning skulle en styrning ske mot lättare jordar. Effekten av fånggrödor i kombination med vårbearbetning är större än fånggrödor som bryts på hösten dels p.g.a. att jordbearbetningen sker senare och att åtgärden i högre grad genomförs på jordar med högre kväveutlakning. Enligt utvärderingen inom projektet CAP:s miljöeffekter var kostnaden per kilo minskad kväveutlakning knappt 20 kr högre för fånggrödor som höstbryts jämfört med fånggrödor som bryts på våren. Enligt samma utvärdering svarade 2001 fånggrödor som höstbryts för 37 % av den beräknade reduktionen till följd av miljöersättningen minskat kväveläckage. Sedan 2001 har dock andelen mark i ersättningsformen som enbart har åtgärden fånggröda, dvs. fånggröda som höstbryts, ökat och uppgick till 2004 till ca 110 000 ha. Jordbruksverkets bedömning är således att fånggröda som bryts på hösten har en god effekt på kväveutlakningen och att slå ihop de båda åtgärderna fånggröda och vårbearbetning så att fånggrödan får brytas först på våren kraftigt skulle minska anslutningen. Det bör därför även fortsättningsvis vara möjligt att erhålla ersättning för fånggröda som höstbryts. En möjlighet att styra mot kombinationen fånggröda och vårbearbetning kan dock vara att skillnaden i ersättning mellan fånggröda som bryts på hösten respektive våren ökar. Arter som kan vara fånggröda Vid sådd av fånggröda som sås in i en huvudgröda på våren ska utsädet utgöras av vallgräs med högst 10 viktprocent vallbaljväxter. Fånggröda kan även sås efter skörd av potatis, rotfrukter och grönsaker och då begränsas artvalet till höstråg eller westervoldiskt rajgräs. De vanligaste arterna vid insådd av fånggröda är engelskt rajgräs och rödsvingel. Försök med oljerättika och vitsenap som fånggröda har gett goda resultat i flera försök, men är i dagsläget inte ersättningsberättigande som fånggröda i miljöersättningen9. Jordbruksverket avser inte i denna utredning analysera inskränkning eller utökning av fånggrödearter i miljöersättningen. Frågan bör utredas vidare men preciseringen kan kvarstå tills dess detaljregler beskrivs i föreskrifter. Kommande program bör dock även fortsättningsvis inte inskränka möjligheten att lämna ersättning för fånggröda till enbart vallgräs och vallbaljväxter. Miljökonflikt Ersättningsformen antas vara en orsak till att användningen av ogräsmedel (glyfosat) har ökat. I de vattendrag som provtas inom miljöövervakningen för jordbruk (4 s.k. typområden) hade glyfosat, år 2003, en fyndfrekvens på drygt 75 %, vilket är den näst högsta fyndfrekvensen av växtskyddsmedlen. Fyndfrekvensen anger antalet fynd i procent av antalet analyserade prov. Gränsvärdet för ett enskilt bekämpningsmedel i dricksvatten är 0,1 µg/l. Fyndfrekvensen med halter över gränsvärdet var drygt 35 %. Till en del beror detta på att spridningen av glyfosat ibland sker på olämpliga tidpunkter, sen höst, när de klimatiska förhållandena gör att bekämpningsmedlen bryts ner långsammare och vattenhalten i marken är högre och det är en

Se t.ex. försök från Hushållningssällskapet Malmöhus

högre nederbörd vilket ger en ökad uttransport av växtskyddsmedel. Det finns dock inga studier där det undersökts hur stor del av fynden som beror på brytning av fånggröda. Villkoren för ersättningsformen reglerar vilka datum på hösten som brytning av fånggrödan tidigast får ske. Eftersom kort tid återstår efter dessa datum för brytning av fånggrödan och efterföljande höstbearbetning kan lantbrukare välja att bryta fånggrödan kemisk i stället för mekaniskt, vilket är mindre tidskrävande, även om detta är olämplig tidpunkt. En möjlighet att minska riskerna vid användning av bekämpningsmedel kan vara att tidigarelägga tidpunkten för när kemisk brytning av fånggrödan får genomföras, men att inte ändra tidpunkten för när jordbearbetning tidigast får ske. Eftersom effekten är beroende av att den bekämpade växtligheten är i tillväxt ger en tidigare behandling bättre effekt. Behovet av (sena) upprepningar minskar. Vilken effekt detta skulle få på kväveutlakningen och även på glyfosatutlakningen kommer de kommande åren att undersökas i ett forskningsprojekt. En annan möjlighet skulle vara att ge högre ersättning för en fånggröda som bryts mekaniskt än en som bryts kemiskt, eftersom kostnaden för mekanisk brytning är högre. Möjlighet till alternativ utformning Under avsnitten ovan behandlades några olika tankar och idéer till alternativ utformning av villkor för ersättningsformen Vidare analys görs endast av en alternativ stödområdesindelning och en ökad differentiering av ersättningen för de olika delåtgärderna. Alternativ områdesavgränsning Syftet är att i högre grad styra ersättningen mot områden där ersättningen skulle få större effekt. Åtgärden skulle bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning m.fl. miljökvalitetsmål och målsättningarna enligt ramdirektivet för vatten (direktiv 2000/60/EG). I det senare fallet innebär det att syftet inte primärt behöver vara att minska kvävebelastningen på havet. Det vore önskvärt att fånggrödor och vårbearbetning kunde ingå som en del i de åtgärdsprogram som ska utformas enligt ramdirektivet för vatten. Även om utarbetandet av åtgärdsprogrammen tidigareläggs kan de troligen börja genomföras först en bit in på kommande LBU-period. Möjlighet bör ges till utökad anslutning en bit in på LBU-perioden, förslagsvis från 2009. Kostnaderna för att genomföra delåtgärderna varierar inte nämnvärt geografiskt. Kostnaden för utökning av stödområdet kan inte uppskattas eftersom det beror på hur ramdirektivet för vatten kommer att tillämpas. Eftersom ersättningen styrs till områden med hög kväveutlakning beräknas effektiviteten åtminstone bli jämförbar med de åtgärder som utförs i nuvarande område. Administrationskostnaderna förväntas inte öka nämnvärt vid en utökning av stödområdet. För de län som inte har några andra ansökningar om minskat kväveläckage kan dock kostnaden per ansökan vara högre än i andra län beroende på skaleffekter. Ökad styrning mot kombinationen av fånggröda och vårbearbetning Syftet är att i högre grad styra ersättningen mot en kombination av åtgärderna fånggröda och vårbearbetning för att öka kostnadseffektiviteten. Kostnaden per kilo minskad kväveutlakning är lägre för kombinationen av fånggröda och vårbearbetning än för en fånggröda som bryts på hösten. Det beror på att kombinationen av de båda delåtgärderna i högre grad kan genomföras i områden och på jordar med högre kväveutlakning. En ökad skillnad i ersättning mellan kombinationen av fånggröda och 69

vårbearbetning i förhållande till en fånggröda som bryts på hösten (genom höjd respektive sänkt ersättning i förhållande till nuvarande nivå) skulle i högre grad styra mot kombinationen. En risk med detta är att anslutningen till alternativet fånggrödor som bryts på hösten minskar utan att kombinationen av fånggröda och vårbearbetning ökar. De som anslutit sig till det första alternativet kan sakna eller ha begränsade möjlighet att öka omfattningen av kombinationen till följd av begränsningar i växtföljden eller olämpliga jordarter. Vinterstubb i Götalands södra slättbygder Syftet är i första hand att skapa bättre förutsättningar för stannfåglar och övervintrande flyttfåglar. Åtgärden bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Vinterstubb ingår som en åtgärd i det förslag till strategi för ökad biologisk mångfald i slättbygder som Jordbruksverket har presenterat (Jordbruksverket, 2004:23). Åtgärden innebär att efter skörd av spannmål så ska stubb och mark lämnas obearbetad fram till 1 mars året efter skörden. Insådd av vall eller fånggröda får inte förekomma i stubben. Enligt förslaget bör åtgärden endast tillämpas i kustkommunerna i Götalands södra slättbygder. Avtalsform Åtgärden bör genomföras i områden där det är störst chans att marken inte är snötäckt under vintern. Det område som är lämpligast att genomföra åtgärden i är kustkommunerna i västra och södra Skåne län (kommunerna i f.d. Malmöhus län och Båstad och Ängelholms kommun). I detta område fanns det 2004 ca 22 000 ha med ersättning för fånggrödor eller vårbearbetning. Endast ca 550 ha hade dock ersättning för enbart vårbearbetning. Arealen med vårbearbetning begränsas bl.a. av att mycket höstsådda grödor och specialgrödor odlas i området. I förslaget till slättbygdsstrategi föreslås en ersättning på 1000 kr/ha för denna åtgärd (600 kr/ha i tillägg utöver de 400 kr/ha som lämnas för vårbearbetning i nuvarande ersättningsform). Kostnaden för lantbrukaren består bl.a. av lägre intäkter till följd av de anpassningar i växtföljden som måste göras för att vårbearbetning tidigast den 1 mars ska vara möjlig. Målsättningen för åtgärden bör vara 2 000 hektar. Den totala kostnaden skulle då uppgå till två miljoner kr. Produktionsområdet Götalands södra slättbygder enligt Statistiska centralbyråns indelning omfattar även områden i Hallands län. Detta område har en högre andel med enbart vårbearbetning och fånggröda i kombination med vårbearbetning eftersom växtföljder och odling är mer lämpade för de delåtgärderna. I detta område har ersättningsformen varit mest effektiv (Jordbruksverket, 2004:5). Ökad ersättning för enbart vårbearbetning kan öka anslutningen till denna delåtgärd på bekostnad av den mer effektiva kombinationen av fånggröda och vårbearbetning, vilket skulle leda till reduktionen av kväveutlakningen blir lägre. Det är ytterligare ett skäl till att ersättning för vinterstubb bör begränsas till västra och södra kustområdena i Skåne län. Förenklingar Som beskrivits ovan är minskat kväveläckage en ersättningsform som är mycket lättadministrerad jämfört med andra ersättningsformer. För jordbrukaren kompliceras ansökningsförfarandet av att man måste ange med kryss i blanketten SAM vilka skiften som ska ha fånggröda respektive vårbearbetning respektive stödår. Något annat

ansökningsförfarande bedöms dock inte vara möjligt om EU:s regler ska uppfyllas och om man inte vill göra avkall på effekten. De administrativa konsekvenserna för en alternativ områdesavgränsning beror av hur ansökningsförfarandet och tillämpningen kommer att utformas. En så enkel tillämpning som möjligt vore önskvärd. Vad gäller alternativen att öka styrningen mot kombinationen av fånggröda och vårbearbetning kan detta leda till en något mer komplicerad administration i och med att en ytterligare differentiering av stödbeloppet krävs. Detta bedöms dock endast leda till en marginell ökning av administrationen. Detsamma gäller alternativet Vinterstubb i Götalands södra slättbygder.

4.2.12 Skyddszoner Sammanfattande bedömning Jordbruksverkets bedömning är att miljöersättning för skyddszoner ger miljövinster, dessa är dock inte kvantifierbara. Detta motiverar att även fortsättningsvis lämna ersättning för skyddszoner i kommande landsbygdsprogram. En sänkt och differentierad ersättningsnivå i samma stödområde som idag, där högst ersättning utgår i de södra slättbygderna och lägst i skogsbygderna skulle leda till betydligt lägre totalkostnader för ersättningsformen jämfört med dagens situation. Ytterligare förändringar skulle kunna vara motiverade, t.ex. att endast lämna ersättning i slättbygder och att skärpa vissa villkor för ersättningsformen. Mål med åtgärden Skyddszoner ska bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap. Målet med åtgärden är att minska erosion och växtnäringsläckage från åker till vattendrag. Skyddszoner är även gynnsamma för flora och fauna. Beskrivning av åtgärden Den nuvarande miljöersättningen för skyddszoner är knuten till ett blockbundet femårigt åtagande. Ersättning lämnas i södra Sverige utanför området som utgör mål 1. Jordbrukaren förbinder sig att ha skyddszon på en viss areal under fem år. Med skyddszon avses ett markområde som ligger intill ett vattendrag, hav, sjö eller damm som är besådd med vall. Skyddszonen ska vara mellan sex och tjugo meter bred och den del av skiftet som gränsar mot vattendraget ska vara minst 20 meter. Skyddszonen ska vara etablerad senast den 15 juni det första året i stödperioden. Den får därefter inte brytas förrän på hösten det sista året i perioden. Utsädet ska bestå av vall med högst 10 viktprocent vallbaljväxter i utsädesblandningen. Jordbrukaren får skörda sin skyddszon, men detta får ske tidigast den 15 juli. Skörden måste föras bort från marken. Skyddszonen får betas med betesdjur hela betessäsongen. Det är inte tillåtet att sprida kemiska bekämpningsmedel eller gödsel på skyddszonen. Den nuvarande ersättningsnivån är 3 000 kronor per hektar. Effekter Anslutningen år 2004 var cirka 8 650 hektar fördelat på 4 450 jordbrukare10. Anslutningen ökade markant mellan åren 2002 och 2003 (från 2 300 till 6 100 hektar). Denna ökning

Utdrag ur stödregistren mars 2005

berodde troligen på att jordbrukare som tidigare hade skyddszon i den tidigare miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk (REKO), där skyddszon var ett krav, valde att gå över i miljöersättningen för skyddszoner när åtagandet i REKO löpt ut. Under år 2001 till 2003 var medelarealen skyddszon per jordbrukare cirka 1,80 hektar. År 2004 ökade denna medelareal till 1,95 hektar. En viss andel av den ökade anslutningen mellan 2003 och 2004 kan troligen förklaras av att många jordbrukare som redan hade ett åtagande valde att utöka sitt befintliga åtagande. Det är troligt att många valt att bredda sina skyddszoner från sex till tjugo meter. Denna ökning beror förmodligen på en informationssatsning inom t.ex. Greppa Näringen samt att många jordbrukare upplever fördelar med sina skyddszoner. Tabellen nedan visar anslutning till miljöersättningen för skyddszoner. Medelarealen per jordbrukare och även anslutningen är högst i Svealands slättbygder. Det finns ett stort antal studier gjorda av effekter av olika typer av vegetationsbuffertzoner för att minska belastningen av närsalter, sediment och bekämpningsmedel från åkermark till vattendrag (Ulén, 2002). För den typ av skyddszoner som omfattas av miljöersättningen har dock relativt få försök genomförts. Några försök har genomförts under nordiska förhållanden i Finland, Norge, Danmark och Sverige. Det är från dessa inte möjligt att härleda effekten av skyddszoner eftersom det inte undersökts hur mycket av transporten av närsalter till vattendraget som skett via ytavrinning, dräneringsrör eller via grundvattentillförsel. Det är därför i nuläget inte möjligt att göra en uppskattning av hur stor minskning av växtnäringstillförseln till vattendrag som skyddszonerna gett upphov till. Förutom att hindra näringstranport till vattendrag har skyddszonerna även effekt genom att skyddsavstånd hålls i förhållande till vattendrag i samband med gödsling och att skyddszonerna stabiliserar dikeskanter och slänter mot vattendrag och därmed motverkar jorderosion till vattnet. Skyddszoner kan även ha positiv effekt för växt- och djurliv. Tabell: Anslutning till miljöersättningen för skyddszoner, fördelat per produktionsområde, stödår 2004. Statistiken är framtagen utifrån brukningscentrum varför några brukare som har brukningscentrum i Nedre Norrland men mark utanför har kommit med. Produktionsområde

Antal jordbrukare

Areal

Medelareal per jordbrukare

Götalands södra slättbygder

750

900

1,2

Götalands mellanbygder

520

770

1,5

Götalands norra slättbygder

910

1 500

1,6

Svealands slättbygder

1 375

3 890

2,8

Götalands skogsbygder

690

1 200

1,7

Mellersta Sveriges skogsbygder

185

370

2,0

Nedre Norrland

1,0

Summa/medel

4 450

8 650

1,9

Kostnader Nuvarande ersättning bygger bl.a. på att skyddszoner inte har kunnat kombineras med utbetalning av arealersättning. För närvarande (2005) går det dock att kombinera gårdsstöd med skyddszoner. Det troliga är att det även kommer att gå fortsättningsvis, men i t.ex. Danmark har man undantagit skyddszoner från deras motsvarighet till gårdsstödet. Detta är dock en nationell tillämpning. Om det kommer att vara möjligt att kombinera de båda 72

ersättningsformerna är det inte motiverat att behålla den nuvarande ersättningsnivån på 3 000 kronor per hektar. Nuvarande ersättningsnivå bygger även på andra kostnader som jordbrukaren har för skyddszonerna. Ett alternativt sätt att beräkna ersättningen är att göra detta på liknande sätt som vid analyserna av åtgärden bioträda. Där grundas ersättningen på det intäktsbortfall som uppstår till följd av jordbrukaren inte kan odla grödor på marken. Ersättningsnivån blir då högre i områden med goda odlingsförutsättningar. Med detta tillvägagångssätt skulle det vara motiverat att differentiera ersättningsnivån för skyddszoner i landet. Om samma nivåer blir gällande som för bioträdan skulle ersättningsnivån bli i enlighet med tabellen nedan11. Tabell: Kostnadsnivå för stubbträda fördelat på produktionsområde. Källa Jordbruksverket 2004: 23. Produktionsområde

Ersättningsnivå

Götalands södra slättbygder

2600 kronor per hektar

Götalands mellanbygder

1900 kronor per hektar

Götalands norra slättbygder

1100 kronor per hektar

Svealands slättbygder

1000 kronor per hektar

För skogsbygderna skulle ersättningsnivån ligga lägre än 1 000 kronor per hektar. Med en uppskattad ersättningsnivå på 600 kronor per hektar i skogsbygder skulle 2004 års anslutning leda till en totalkostnad på cirka 10,3 miljoner kr med ovanstående ersättningsnivåer. Detta är betydligt lägre än kostnaden för ersättningsformen för stödår 2004, cirka 25 miljoner kr. Om ersättning för skyddszoner runt våtmarker införs antas det leda till att cirka 100 hektar skyddszon anläggs runt våtmarker12. Kostnaderna för administration är svåra att skatta. Ersättningsformen är blockbunden, men det finns endast en ersättningsnivå och endast en möjlig markanvändning vilket gör att handläggningen och ansökningsförfarandet är förhållandevis enkel jämfört med andra blockbundna miljöersättningar. I och med att ansökan om utbetalning är baserad på jordbrukarens åtagande är utbetalningsansökan mycket lättadministrerad, både för jordbrukaren och stödmyndigheten. Även kontrollerna bedöms vara enkla att genomföra jämfört med andra ersättningsformer, mycket beroende på att omfattningen av varje åtagande är förhållandevis litet. Utvärderingar och erfarenheter av nuvarande ersättningsform I halvtidsutvärderingen konstateras att det inte finns tillräckligt med vetenskapliga studier och underlag för en närmare bedömning av skyddszonernas bidrag till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö. Utredningen framhåller att övervägande skäl dock talar för att skyddszoner bidrar till att minska miljöbelastningen från jordbruket. Skyddszoner är ett etablerat kvalitetsbegrepp i odlingen, t.ex. inom Svensk Sigill. Den administrativa kostnaden är förhållandevis låg. Detta 11

. Förhållandet för skyddszoner är lite annorlunda eftersom de ska ligga i fem år men bioträdan i tre år. Men det är även tillåtet att ta årlig skörd från skyddszonen. Storleksordningen borde vara ungefär densamma 12 Detta antagande bygger på att 10 meter breda skyddszoner anläggs runt 150 runda våtmarker som är cirka 4 hektar stora.

sammantaget medför att halvtidsutvärderingen bedömer att de anslutna skyddszonerna bidragit till uppfyllelsen av det specifika målet liksom de övergripande miljökvalitetsmålen. Utredaren anser att ersättningsformen även bidrar till målet Gifri miljö13. Halvtidsutvärderingen har även tagit upp frågan om möjligheten att inom direktstöden lämna ersättning för smala trädesskiften utmed vattendrag och att dessa skulle kunna ersätta miljöersättningen för skyddszoner. Detta system är mer flexibelt än miljöersättningen för skyddszoner, bland annat beroende på att jordbrukaren kan välja att ha ettåriga trädor istället för femåriga skyddszoner. Utredningen framhåller dock att miljönyttan troligtvis skulle bli lägre med ett sådant system eftersom man inte kan styra var jordbrukaren lägger trädan. Detta gör att utredningen anser att nuvarande utformning av miljöersättningen även bör gälla framöver. Naturvårdsverket har haft ett regeringsuppdrag att redovisa delmål, åtgärder och styrmedel för minskade fosforutsläpp till vatten (Naturvårdsverket, 2004). Verket anger i rapporten att skyddszoner har flera positiva effekter eftersom de hindrar erosion från åkern ner i vattendraget samt att jordbrukaren sprider gödsel med skyddsavstånd till vattendraget. De anger dock att de även kan ha negativ effekt för fosforförluster genom utfrysning av biomassan. Möjlighet till alternativ utformning Även om det för närvarande inte går att kvantifiera effekterna, t.ex. i kilo minskade fosforförluster, så synliggör skyddszonerna på ett tydligt sätt det miljöarbete som bedrivs inom jordbruket. Behovet av skyddszoner är större i slättbygderna där ofta en mer ensidig spannmålsodling bedrivs jämfört med mellan- och skogsbygder där växtföljderna ofta är mer varierande och andelen vall, som har liknande funktion som en skyddszon, är högre. En möjlig effekt av jordbruksreformen är en betydande ökning av trädesarealen i områden utanför slättbygder. Ett alternativ vore att ersättningen endast ska kunna utgå i slättbygder. Ersättningsnivån kan beräknas på motsvarande sätt som för bioträda, vilket innebär att ersättningen blir högre i områden med goda odlingsförutsättningar. Om stödområdet kommer att begränsas bör dock möjligheten skapas att lämna ersättning i vissa andra områden beroende på hur ramdirektivet för vatten kommer att implementeras. Med differentierade ersättningsnivåer och samma anslutning i slättbygderna som idag skulle denna förändring leda till att den totala kostnaden blir cirka 8 miljoner kr per år. Ett ytterligare alternativ eller ett komplement till att snäva in stödområdet vore att ställa krav på att angränsande skiften huvudsakligen består av en viss gröda, t.ex. spannmål och oljeväxter. I dagsläget kan en skyddszon gränsa till vilken gröda och vilket markslag som helst så länge som själva skyddszonen ligger på åkermark. Om ett skifte utgörs av t.ex. vall eller träda uppfylls i många fall syftet med en skyddszon helt eller delvis, det går dock inte att ställa krav på samma liggetid som för en skyddszon. Ett krav på intilliggande skiften kan dock innebära merarbete i samband med handläggning beroende på vilken utredningsnivå som krävs inför utbetalning. Om ett krav läggs in på att t.ex. vall eller träda inte är tillåtet intill skyddszoner måste det dock finnas möjlighet att lämna undantag från denna regel ett enstaka år för att jordbrukaren ska kunna ha varierande växtföljder. I halvtidsutvärderingen nämns smala trädor utmed vattendrag som ett möjligt, om än inte önskvärt, alternativ till miljöersättningen för skyddszoner. Dessa skiften skulle vara minst 13

I och med att det är lagkrav att hålla skyddsavstånd vid spridning av växtskyddsmedel får man förmoda att skyddszoners bidrag till Giftfri miljö är litet. Det finns dock indikatorer på att lagkraven om skyddsavstånd inte följs i tillräcklig utsträckning.

0,05 hektar stora och minst fem meter breda. Jordbruksverket bedömer att omfattningen av dessa smala trädor utmed vattendrag i dagsläget är väldigt liten. Det saknas incitament för lantbrukarna att placera trädor intill vattendrag. Trädorna behöver inte vara fleråriga vilket är en förutsättning för att uppnå miljöeffekter. Den sammanlagda bedömningen blir därför att miljöeffekten av dessa trädor i dagsläget är låg och i och med att skillnaderna mot skyddszonerna är så pass stora utgör de inget alternativ till miljöersättningen för skyddszoner. Förenkling Åtgärden är enkel att administrera jämfört med andra blockbundna miljöersättningar. Det är inget alternativ att göra ersättningsformen ej blockbunden eftersom åtgärden kräver viss kontinuitet (läs mer i avsnitten ovan om Halvtidsutvärderingen samt Möjlighet till alternativ utformning). Att snäva in stödområdet skulle inte ändra det administrativa förhållandet vare sig för jordbrukaren eller för länsstyrelserna, annat än i de områden där ersättning inte längre skulle lämnas. Däremot skulle, som redan nämnts, ökade krav på vilken gröda som odlas på intilliggande skifte medföra ökad administration både för jordbrukaren och för länsstyrelsen.

4.2.13 Reglerad dränering Sammanfattande bedömning Ersättning för reglerad dränering i form av investeringsstöd eller miljöersättning kan bidra till att minska kväve- och fosforförluster från åkermark och därmed till att uppnå bl.a. miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Reglerad dränering har gett positiva effekter i försök och bedöms vara en kostnadseffektiv åtgärd för att minska växtnäringsförlusterna. Ett frågetecken finns kring åtgärden p.g.a. att den kan bidra till ökad lustgasavgång. Denna ökning bedöms dock vara liten i förhållande till den totala lustgasavgången i Sverige. Mål med åtgärden Syftet är att minska läckaget av kväve men åtgärden kan även leda till minskade fosforförluster. Åtgärden bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Den har också betydelse för miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård samt för att de åtaganden som Sverige gjort i olika havsmiljökonventioner, t.ex. HELCOM-konventionen, ska kunna uppfyllas. Beskrivning av åtgärden Vid reglerad dränering/markavvattning använder man sig av befintliga eller nya täckdikessystem och av särskilda reglerbrunnar. Fältets grundvattennivå hålls så högt som det odlingsmässigt är möjligt, dock minst 0,5 m under fältets markyta. Avrinningen minskar därigenom och därmed läckaget av näringsämnen. På torkkänsliga jordar bidrar metoden till att spara vatten till växtsäsongen vilket ger bättre tillväxtförhållanden för grödan och därmed bättre utnyttjande av växtnäringen i marken. Dräneringen ska dock kunna regleras så att dräneringssystemet vid vissa tillfällen, t.ex. vid skörd fungerar med full kapacitet, så att grundvattennivån sänks och bärigheten ökar. Metoden är mest lämplig inom områden med relativt hög hydraulisk konduktivitet dvs. på jordar som leder vatten bra. Sand- och mojordar lämpar sig väl medan tyngre ler- och mjälajordar är mindre lämpliga. Helst ska det finnas en naturligt högt stående grundvattenyta eller ett tätt jordlager på ett djup av en till tre meter. Områdenas/fältets lutning har central betydelse för möjligheten att utnyttja metoden. Lutningen avgör hur tätt reglerbrunnar 75

behöver installeras och påverkar därmed kostnaderna. Sveriges lantbruksuniversitet har genomfört en översiktlig kartläggning av de topografiska och agrohydrologiska förutsättningarna för reglerad dränering i södra Sverige (Joel m.fl. 2003). Därefter har även en mer detaljerad studie gjorts för de områden som bedömts vara lämpliga. Ca 200 000 ha i södra Sveriges kustområden (Skåne, Hallands, Blekinge och Kalmar län) bedömdes då ha potential för reglerad dränering (Joel & Wesström, 2004) Metoden har studerats i USA och Kanada sedan 1970-talet. I USA har reglerad dränering installerats på mer än 800 000 hektar. I Finland utgår stöd för reglerbar dränering inom det finska miljöstödssystemet. Under den första perioden (1995-1999) anlades 18 000 hektar. Under den nuvarande perioden (2000-2006) beräknas ytterligare 20 000 hektar anläggas. En ersättningsform för reglerad är lämplig att införa i första hand i Skåne, Blekinge, Hallands och Kalmar län. Vilka områden som är lämpliga utanför detta område har inte undersökts. Men i områden med hög kväveutlakning och med rätt förutsättningar ur topografisk och hydrologisk synvinkel, skulle åtgärden kunna motiveras. Det kan t.ex. bli aktuellt i vissa områden där stora behov av åtgärder identifieras när åtgärdsprogrammen enligt ramdirektivet för vatten utarbetas. Här presenteras två alternativ till avtalsform för reglerad dränering. I och med att kommande rådsförordning inte är beslutad och tillämpningsregler saknas är det svårt att avgöra vilken avtalsform som passar bäst. Det skulle dels vara möjligt att utforma åtgärden som en miljöersättning, men även att lämna investeringsstöd för ”icke produktiv investering”, eventuellt i kombination med miljöersättning. Alternativ 1. Ett investeringsstöd skulle täcka kostnaden för reglerbrunnar, observationsrör för grundvatten och kostnaden för att installera dessa. Vid detta alternativ ges bättre möjlighet att ersätta den kostnad som faktiskt uppkommer för jordbrukaren, t.ex. varierar behovet av antal brunnar per hektar. Alternativ 2. För en miljöersättning skulle ersättningsnivån kunna grundas på investeringskostnaderna (samma kostnader som i alternativ 1) och betalas ut som en arealbaserad ersättning under en femårsperiod. I detta alternativ blir ersättningen lika för alla oavsett vilka kostnader jordbrukaren har för åtgärden. I båda fallen bör en prövning göras innan anläggningen inleds och kriterier tas fram för när åtgärden är lämplig. För att metoden ska bli effektiv krävs skötsel av reglerbrunnarna. I en separat en miljöersättning skulle kostnader för skötseln kunna ersättas oavsett om alternativ 1 eller 2 används för att ersätta investeringen. I båda fallen behövs ersättningen även efter det att investeringen har ersatts. Effekter Försöksdata finns som tyder på stora minskningar av utlakningen av kväve, men också av fosfor, till följd av reglerad dränering. Försök har genomförts i Sverige sedan 1996/97 och i dessa försök har kväveutlakningen minskat med 15 till 30 kg N per hektar eller mellan 70 och 95 %. Viss försiktighet bör dock iakttagas då antalet försök är begränsat och det finns svårigheter med dräneringsförsök. Försök har också gjorts i Finland, USA och Kanada. I områden där utlakningen av kväve är 30 kg N eller mer per hektar (t.ex. i Skåne och Halland var den mellan 35 och 40 kg N per hektar 1995) kan det antas att kväveutlakningen minskar med 15 kg N per hektar om reglerad dränering införs på för det lämpliga marker. Införs reglerad dränering på 50 000 hektar (i samma storleksordning som i Finland) minskar utlakningen med 750 ton kväve. Skulle omfattningen bli 200 000 ha skulle minskningen bli 3 000 ton. 76

Kostnader Behovet av reglerbrunnar varierar med lutningen vilket påverkar kostnaden för åtgärden. T.ex. kan behovet variera från 0,2 brunnar per hektar vid 0,1 % lutning till 4 brunnar vid 2 % marklutning. Om det i medeltal behövs 1 brunn per hektar, kostnaden för en brunn är 6 000 kr och omfattningen blir 25 000 hektar under perioden 2007-2013 blir totalkostnaden under perioden 150 miljoner kronor. Utbetalas ersättningen som en miljöersättning blir stödbeloppet 1 200 kr/ha och år under en femårsperiod. Till detta kommer skötselersättning med 400 kr/hektar och år. Vad gäller administrationen påverkas kostnaderna av om åtgärden införs som en miljöersättning eller ett investeringsstöd. I och med att en prövning krävs även för miljöersättningen kan dock administrationen bli relativt sett dyr för att vara en miljöersättning. Se även bilagan om åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden för en diskussion om administration av investeringsstöd. Effektivitet Om åtagandet görs tioårigt kan investeringskostnaden fördelas på 10 år (oavsett hur den betalas ut enligt ovan). Investeringskostnaden blir då 600 kr per år (vid en brunn per hektar) och kostnaden per kg minskad kväveutlakning blir (vid en minskning på 15 kg N per hektar) 40 kr. Om en skötselersättning på 400 kr hektar och år tillkommer blir kostnaden per kg minskad kväveutlakning 67 kr. Genom avgränsa stödområdet till södra Sverige kan åtgärden genomföras där den har störst effekt. God kunskap finns om vilka förutsättningar som krävs för att åtgärden ska bli effektiv. Var dessa förutsättningar finns har undersökts av SLU. Även i andra områden i Sverige med hög kväveutlakning skulle åtgärden vara kostnadseffektiv att genomföra. Påverkan på lustgasavgången Tvekan till metoden har uttryckts för att den skulle kunna innebära ökad risk för utsläpp av lustgas som fungerar som en klimatgas. Det råder stor osäkerhet kring dessa frågor bl.a. till följd av att flera faktorer påverkar avgången lustgas. Det finns inte tillräcklig med försöksunderlag för att uppskatta en förväntad ökning av lustgasavgången om reglerad dränering införs på den areal som antagits ovan. En grov uppskattning ger dock vid handen att detta endast bör ha marginell inverkan på den svenska lustgasavgången. Reglerad dränering har positiv inverkan på ett miljökvalitetsmål men kan inverka negativt på ett annat. En avvägning mellan dessa mål måste göras för att kunna ta ställning till om en satsning bör göras på reglerad dränering som en ersättningsform. För att kunna avgöra risken med ökad lustgasavgång krävs att nya forskningsresultat kommer fram om lustgasavgång i samband med reglerad dränering. Sådana resultat kan dock inte förväntas före nästa LBUperiod (2007-2013). Förenkling Denna åtgärd finns inte i dagens landsbygdsprogram vilket inte gör det möjligt att genomföra förenklingar av en befintlig åtgärd. Eftersom det, för att avgöra om åtgärden ska få effekt eller inte, krävs en prövning på plats kommer kostnaden för administration att bli relativt omfattande. Denna kostnad måste ställas mot de effekter och den långsiktighet som åtgärden innebär. Om åtgärden kan införas som en miljöersättning innebär detta mindre omfattande administration, både för jordbrukaren och för stödmyndigheten. Ett investeringsstöd kräver mer omfattande administration. Skillnaden är dock inte så stor i och med att den individuella prövningen krävs oavsett vilken avtalsform som väljs. 77

4.2.14 Kalkfilterdike Sammanfattande bedömning Syftet med åtgärden är att minska fosforhalten och partikelmängden i vatten som rinner av från åkermark. Det bedöms i dagsläget inte vara lämpligt att lämna ersättning för åtgärden. Ytterligare forskning och försök behövs för att kunna bedöma effekten av åtgärden under olika förhållanden. Mål med åtgärden Syftet med åtgärden är att minska fosforhalten och partikelmängden i vatten som rinner av från åkermark. Åtgärden bidrar därmed till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Beskrivning av åtgärden Genom att återfyllningsjorden över täckdiken eller runt ytvattenbrunnar blandas med osläckt kalk (CaO) kan risken för fosforförluster till vattendragen minska på två sätt: Dels kan löst reaktivt fosfor bindas kemiskt direkt till den osläckta kalken och dels infiltrerar vattnet bättre i det kalkade området vilket minkar risken för att rännilar uppstår ovan mark. Det är det rinnande vattnet som för med sig partiklar och därmed fosfor. En möjlighet skulle vara att ersättning utgick som investeringsstöd i samband med täckdikning eller anläggning av ytvattenbrunn. Täckdikning eller anläggning av ytvattenbrunn är i hög grad motiverat av produktionstekniska skäl och det är i första hand ersättning för inblandning av kalk vid återfyllningen som är motiverat ur miljösynpunkt. Denna utgör dock en mindre del av kostnaden vid täckdikning eller anläggning av ytvattenbrunn och en sådan ersättning bedöms få liten betydelse. Inblandning av osläckt kalk i täckdikesåterfyllningen används för att reducera fosforförlusterna på lerjordar med låg hydraulisk konduktivitet, dålig infiltration, i Finland. Åtgärden har där uppmuntrats genom miljöersättning. Kostnader Ev. kostnader har inte uppskattats. Effekter Endast enstaka försök har utförts under svenska förhållanden. Försöket visade lovande resultat både vad gäller att minska ytavrinningen och halterna av fosfor i vatten som rinner genom kalkfiltret. Ytterligare försök behövs dock för att kunna bedöma effekten av åtgärden under olika förhållanden t.ex. vid olika jordartsförhållanden.

4.2.15 Reducerad bearbetning inför höstsådd Sammanfattande bedömning En miljöersättning för reducerad bearbetning inför höstsådd är en möjlig åtgärd för att minska läckaget av kväve. Denna åtgärd påminner i stora drag om det förslag på ersättning till miljöriktig växtföljd som inkommit från Svensk Raps i mars 2005. Redan idag tillämpar 3075 % av jordbrukarna i dessa län plöjningsfri odling efter oljeväxter, vilket innebär att effekten av en ersättning skulle bli låg.. Ett bättre alternativ bedöms vara att öka fokus på frågan i rådgivnings- och informationsinsatser.

Mål med åtgärden Huvudsyftet är att minska kväveläckaget förorsakat av jordbearbetning (plöjning/stubbearbetning) inför höstsådd efter vissa förfrukter. Åtgärden bidrar därmed till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Åtgärden kan också ha betydelse för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö eftersom den kopplar till mer varierade växtföljder och därmed minskad bekämpningsmedelsanvändning, vilket kan vara ett sätt att minska riskerna med denna. Beskrivning av åtgärden Ersättning lämnas, i form av miljöersättning, till lantbrukare som inför höstsådd ersätter plöjning med reducerad bearbetning. Med reducerad bearbetning avses direktsådd eller bearbetning med tallrikar eller kultivatorpinnar, däremot ej grund plöjning (detta pga. svårigheter att kontrollera att plöjningen är just grund). Ersättning lämnas för reducerad bearbetning (icke plöjning) inför höstsådd. Det bör inte vara möjligt att få ersättning om höstsäd följs av höstsäd. Ersättning skulle kunna utgå i samma område som för minskat kväveläckage, dvs. Skåne, Blekinge, Hallands, Västra Götalands, Gotlands och Kalmar län. I Finland, Norge och Tyskland utgår redan idag ersättning för reducerad bearbetning. Motivet är här minskad erosion, ett problem som är litet i Sverige. Kostnader Jordbruksverket uppskattar att ett förhållandevis stort antal (30-75 % beroende på län) jordbrukare redan praktiserar plöjningsfri odling efter skörd av oljeväxter och ett visst antal (0-25 %) efter ärter. Ett mindre antal (5 %) gör det efter stråsäd. Det faktum att ett så stort antal gör det efter skörd av oljeväxter måste innebära att åtgärden i flera fall är lönsam för jordbrukaren. Om denna åtgärd ska vara aktuell som miljöersättning krävs att den är förenad med vissa kostnader för jordbrukarna. Ett sätt att motivera kostnader är att titta på de risker åtgärden kan medföra. Åtgärden kan innebära vissa risker, t.ex. kan den leda till skördebortfall, dvs. en kostnad för jordbrukaren. Dessutom kan investering i ny maskinell utrustning krävas och tid för att lära sig den nya tekniken. För de jordbrukare som lärt sig den nya metoden uppnås efter oljeväxter i många fall jämförbar avkastning, om skörderesterna är väl avmognade. Om så inte är fallet uppkommer tekniska problem i samband med såbäddsberedning och sådd och därmed en skördereduktion. Åtgärden innebär därmed en nettovinst för vissa och en nettokostnad för andra jordbrukare. Potentialen för ersättningen reducerad bearbetning är ca 250 000 ha höstsådd i området. Idag odlas här ca 50 000 ha oljeväxter och ärter. En tänkbar anslutning skulle vara 75 % anslutning efter ärter och oljeväxter och att 10 % av höstsådd med stråsäd som förfrukt anslöts, dvs. 37 500 hektar oljeväxter och ärter och 20 000 hektar stråsäd. Om man utgår från att åtgärden medför kostnader för merparten av de stödsökande skulle en ersättningsnivå på 500 kr/ha för icke stråsäd och 250 kr/ha för stråsäd kunna vara aktuell. Detta skulle innebära en totalkostnad på 23 750 tkr per år. Ersättningsnivån kan dock vara svår att motivera. Kostnaderna för administration framgår nedan. Administration och kontroller Ansökningsförfarandet kan kompliceras av att jordbrukaren redan på våren måste ange vilken areal som ska omfattas av åtgärden kommande höst. Väderleksförhållanden under hösten kan 79

påverka hur mycket som höstsås varför gjorda planer inte alltid kan följas. Dessutom måste något form av uppföljningssystem utvecklas som kontrollerar att en höstsådd verkligen utförts på de skiften som genererat utbetalning. Om höstsådd inte skett på den mark som ersättning lämnats för bör utbetalda medel betalas tillbaka. Även kontrollarbetet i fält kompliceras på så sätt att kontroller endast kan utföras efter skörd, dvs. ofta efter den normala kontrollsäsongen. Motsvarande förhållande råder dock även för åtgärden vårbearbetning inom den nuvarande miljöersättningen minskat kväveläckage. Kostnaderna för administration borde kunna jämföras med kostnaderna för minskat kväveläckage eftersom båda är ej blockbundna ersättningsformer där jordbrukaren får utbetalt för den areal som anges i ansökan om utbetalning ett enskilt år. Administrationen förväntas dock bli mer komplicerad för denna ersättningsform vilket gör att kostnaden kan landa över 100 kronor per ansökan och år. Effekter Vissa grödor, som ärter och oljeväxter, har positiva växtföljdseffekter men innebär risk för ökade kväveförluster. Förlusterna kan minskas om de kopplas till lämpliga åtgärder, som reducerad bearbetning. Ett begränsat försöksunderlag finns hittills som visar på effekterna av reducerad jordbearbetning inför höstsådd under svenska förhållanden, se t.ex. Jordbearbetningsavdelningens årsrapport 2003 (SLU, 2004). Nedan uppskattas effekten av en eventuell ersättning för reducerad jordbearbetning. En uppskattning görs av effekten av reducerad jordbearbetning jämfört med om all berörd areal istället hade plöjts. Eftersom reducerad jordbearbetning redan tillämpas i viss utsträckning är det mer relevant att uppskatta den extra effekten av en ersättning jämfört med dagens situation. I det tilltänkta området odlas ca 50 000 hektar oljeväxter och ärter. Här antas att hela denna areal följs av höstsådd och att på 75 % av denna kommer att anslutas om en ersättning införs, och att tekniken kommer att användas på 10 % av arealen med stråsäd som förfrukt. I stycket om kostnader anges en uppskattning av den areal där tekniken tillämpas redan idag. Effekten av reducerad jordbearbetning jämfört med om all areal plöjs inför höstsådd uppskattas till ca 400 ton (ca 10 kg/ha) minskad kväveutlakning efter oljeväxter och ärter och 100 ton (ca 5 kg/ha) efter stråsäd. Den minskade kväveutlakningen utöver dagen situation uppskattas dock bli lägre, ca 200 ton när reducerad jordbearbetning tillämpas inför höstsådd efter oljeväxter och ärter och 50 ton inför höstsådd efter stråsäd. Ersättningen bidrar också till bättre växtföljder (när oljeväxter eller ärter utgör förfrukter), vilket kan leda minskad bekämpningsmedelsanvändning. Reducerad jordbearbetning innebär även minskad drivmedelsåtgång vilket leder till minskade CO2 utsläpp. Effektivitet Kostnaden per kilo minskad kväveutlakning utöver dagens situation blir 100 kr vid de ersättningsnivåer som angivits ovan. Kostnaden är högre än för ersättningsformen minskat kväveläckage för vilken kostnaderna för delåtgärderna fånggröda och vårbearbetning har beräknats till 83 respektive 64 kr per kilo minskad kväveutlakning. Åtgärden innebär i sig en styrning till en viss region med hög kväveutlakning. Ersättningen varierar också på så sätt att den är högre efter förfrukter med risk för högre kväveutlakning. Däremot kan precisionen i åtgärden anses vara ganska låg eftersom tekniken redan tillämpas i varierande grad.

Alternativ utformning 1 Ett nedbantat alternativ i samma område är att ersättningen inte erbjuds om förfrukten är stråsäd. Totalkostnaden för detta alternativ minskar med 5 000 tkr till 18 750 tkr. Alternativ utformning 2 Eftersom tekniken redan tillämpas, på vissa håll i hög grad, och eftersom åtgärden ibland kan innebära en kostnad men ibland kan vara lönsam att genomföra är det tveksamt om miljöersättning är rätt styrmedel för denna åtgärd. Åtgärden rekommenderas redan idag i rådgivningen. Fortsatt rådgivning och vid behov fortsatt försöksverksamhet för att utveckla tekniken bör kunna leda till ökad tillämpning av åtgärden. Alternativ utformning 3 I skrivelsen från Svensk raps anges som villkor för att få ersättning att minst 15 % av gårdens areal odlas med raps, rybs, lin eller ärter. Det kommer att tillsammans med vall, träda, potatis, sockerbetor och andra specialgrödor ge en balanserad växtföljd och en positiv variation i odlingslandskapet. Svensk raps anger vidare att det är rimligt att kräva att de som får miljöersättning för 15 % avbrottsgrödor endast får göra en grund bearbetning inför efterföljande spannmål. Dessutom bör krav ställas på att en växtodlingsplan görs som bl.a. visar hur förfruktens kväveeffekt utnyttjas till efterföljande spannmål. De gårdar som uppfyller ovanstående krav ska, enligt skrivelsen, få en miljöersättning på 250 kronor för hela gårdens areal. Det anges inte i skrivelsen hur denna ersättningsnivå är framräknad. Svensk raps antar att 60 % av åkerarealen i Mälarområdet samt i Öster- och Västergötland ansluter sig till systemet. I övriga Sverige blir anslutningen lägre. I Skåne bör anslutningen bli ca 25 %. Detta leder till en total kostnad på cirka 175 mkr (700 000 hektar). De miljöskäl Svensk raps anger som motiv till miljöersättningen är bl.a. att ersättningsformen leder till ett minskat beroende av importerat vegetabiliskt sojaprotein, mer varierat landskap, mer miljöriktig växtföljd, minskat behov av svampbekämpning och mer livskraftiga bisamhällen. Reducerad bearbetning leder dessutom till mindre dieselförbrukning och bättre ekonomiska förutsättningar för lantbrukarna. Svensk raps har inte angett hur ersättningsnivån på 250 kr/ha för hela gårdens areal är framräknad. De anger inte heller några precisa motiv till varför hela gårdens areal ska få ersättning och inte enbart den areal som odlas med avbrottsgrödor. Jordbruksverket anser att det är svårt att av miljöskäl motivera att hela gården ska få ersättning när det enda villkor som gäller hela gården är växtodlingsplan. Kostnaderna för åtgärden kan inte uppgå till 250 kr/ha för hela gården. Utifrån detta perspektiv blir Svensk raps förslag inte tillämpbart i och med att man i förslag till kommande rådsförordning endast möjliggör att ersättning kan beviljas för de extrakostnader och det inkomstbortfall ett åtagande innebär. Förenkling Denna miljöersättning skulle kunna göras relativt enkel administrativt, både för jordbrukaren och för stödmyndigheten. Det administrativa förfarandet framgår ovan. Under alternativ framgår att det skulle vara möjligt att istället satsa på dessa åtgärder inom information och rådgivningsinsatser.

4.2.16 Myllningsaggregat Sammanfattande bedömning Användning av myllningsaggregat bidrar till att uppfylla bl.a. miljökvalitetsmålet Ingen övergödning särskilt delmålet om minskade ammoniakförluster. Tekniken är ett effektivt sätt att minska ammoniakförlusterna vid spridning av flytgödsel. Genom att tekniken är mest lämplig för stora gårdar eller maskinstationer kommer varje aggregat att användas på förhållandevis stora arealer. Möjligheten till investeringsstöd i samband med investering i myllningsaggregat bör finnas kvar även kommande programperiod. Mål med åtgärden Syftet är i första hand att minska ammoniakförlusterna i samband med spridning av stallgödsel. Åtgärden bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, särskilt det delmål som innebär att utsläppen av ammoniak ska minska med 15 % jämfört med 1995 års nivå. Den har också betydelse för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning och för att de åtaganden som Sverige har enligt EU:s ”takdirektiv” och LRTAP-konventionen ska kunna uppfyllas. Beskrivning av åtgärden Att använda myllningsaggregat är ett effektivt sätt minska ammoniakförlusterna vid spridning av flytgödsel. Endast en mindre del av spridningen av flytgödsel sker idag med myllningsaggregat. Under nuvarande LBU-period har det varit möjligt att erhålla investeringsstöd för myllningsaggregat. Den möjligheten bör kvarstå även kommande period. Det skulle vara möjligt att utforma åtgärden som ett investeringsstöd för en ”icke produktiv investering”. Kostnader Under nuvarande period har målsättningen varit begränsad. Detta p.g.a. att tekniken är relativt ny och vissa utvecklingsbehov har funnits. Investeringsstöd under 2000-2003 beviljats till 25 myllningsaggregat. Totalt har ca 2,6 miljoner kronor utbetalts. Administrationen bedöms som relativt omfattande. Se även kapitel 4 för en diskussion om administration av investeringsstöd. Spridning med myllningsaggregat sker alltjämt på liten del av den areal som gödslas. En anledning är att investeringskostnaden är hög. I första hand är tekniken ekonomiskt motiverad på större gårdar och för maskinstationer. Det leder dock till att aggregaten kan utnyttjas på stora arealer. Under 2007-2013 beräknas investeringstakten öka något jämfört med nuvarande period och uppgå till 50 myllningsaggregat. Vid en genomsnittlig ersättning på 120 000 kronor per aggregat uppgår kostnaden totalt till 6 miljoner kronor. Effekter Myllningsaggregat är den effektivaste tekniken att minska ammoniakförlusterna vid spridning av flytgödsel (främst i vall). Flytgödsel utgör en stor del av den stallgödsel som sprids. En ökad spridning med myllningsaggregat kommer att bidra till att ammoniakförlusterna minskar.

Effektivitet I en tidigare utredning har kostnaden per kilo minskad ammoniakavgång har beräknats till ca 70 kr för investeringsstöd till myllningsaggregat (Jordbruksverket 1999:23). Investeringar kommer i första hand att vara aktuellt för större gårdar eller maskinstationer, vilket innebär att aggregaten kommer att utnyttjas på större arealer per aggregat jämfört med annan teknik. Förenkling Investeringsstöd kan kräva omfattande administration, en diskussion om kostnaderna för administrationen av investeringsstöd återfinns i bilagan om åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden.

4.2.17 Återanvändning och/eller rening av dräneringsvatten vid odling i växthus. Sammanfattande bedömning I ett helt slutet odlingssystem läcker ingen växtnäring från ett växthus ut i marken eller till yteller grundvatten. Att införa ett riktat investeringsstöd till växthusodlarna, där grönsaksodlare prioriteras, är en effektiv åtgärd för att minska belastningen i miljön, både lokalt och ur ett nationellt perspektiv. Åtgärden att sluta odlingssystemen eller att på annat sätt rena eller att återanvända dräneringsvatten är lönsam ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och kan också vara motiverad ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Det senare förutsätter att risker som hänger samman med förekomsten av patogener i dräneringsvattnet kan elimineras, vilket kan åstadkommas genom olika reningstekniker. Totalkostnaden för ersättning för investering i reningsteknik, där hälften av investeringen ersätts, kan beräknas till 22,5 miljoner kronor under den kommande programperioden. Totalt innebär det att cirka 100 ton kväve och 15 ton fosfor per år kan återanvändas och undgå att belasta miljön. Mål med åtgärden Syftet är att minska växtnäringsförlusterna vid växthusodling. Åtgärden bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Den har också betydelse för miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård och för att de åtaganden som Sverige gjort i olika havsmiljökonventioner, t.ex. HELCOM-konventionen, ska kunna uppfyllas. Beskrivning av åtgärden Vid växthusodling tillämpas en odlingsteknik som innebär att vatten och näring tillförs genom bevattning. Överskottet av näringsberikat vatten bidrar idag till att förorena mark och vatten. För att minska utsläppen förordas att sluta odlingssystemen eller att på annat sätt återanvända näringslösningen. Det krävs dock förhållandevis omfattande investeringar, som att bygga upp ett helt system med uppsamling och rening. Dessutom finns det en risk – en smittorisk - som gör att odlaren inte är helt säker i sin investering. Tillämpningen kan påskyndas genom att ersättning lämnas i form av investeringsstöd vid investeringar i reningsteknik. Det finns olika metoder för rening och återanvändning, med olika reningsgrad och kostnader. Sådana metoder är filtrering, UV-behandling och värmebehandling eller system för uppsamling och bevattning av andra grödor på friland (bl.a. Alsanius & Brandt, 2000). Åtgärden är i första hand motiverad i grönsaksodlingar, där recirkulering inte används i någon större utsträckning. Det finns i dagsläget cirka 135 hektar grönsaksodlingar. Den totala 83

växthusarealen uppgår till 340 hektar. I andra hand bör åtgärden vidtas i krukväxtodlingar. Det finns bedömningar att ungefär 2/3 av alla krukväxtodlare redan idag recirkulerar utan någon form av rening, 1/3 tar inte tillvara dräneringsvattnet alls. Det finns således ett investeringsbehov även bland dessa odlare, även om växtnäringsbesparingen är mindre. Kostnader Anslutningen bedöms bli 150 ha växthusanläggningar under perioden 2007-2013 och medelinvesteringen antas uppgå till 300 000 kr/ha. Det totala investeringsbehovet blir därmed 45 mkr. Hur stor andel av kostnaden som kan ersättas är i dagsläget oklart. Förutom investeringskostnader medför åtgärden även besparingar för näringen till följd av att vatten och växtnäring recirkulerar. Ersättningsnivån skulle kunna vara 50 procent. Den totala kostnaden för ett investeringsstöd skulle då uppgå till 22,5 mkr under 2007-2013. För administration av investeringsstöd, se bilagan om åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden. Effekter Effekten av åtgärden kan beräknas till att ca 100 ton kväve och 15 ton fosfor per år kan återanvändas och undgå att belasta miljön. Växthusanläggningar ligger ofta i områden där den totala belastningen på miljön är stor och åtgärden kan bidra till att minska denna belastning. Den lokala belastningen av en enskild växthusanläggning kan också vara betydande, inte minst med tanke på kväve- och fosforutsläpp. Dräneringsvattnet från ett enda hektar gurkodling i växthus kan innehålla 700 kg N, 100 kg fosfor och 800 kg kalium plus andra växtnäringsämnen. Effektivitet Kostnaden för ersättningen per kilo minskat kväveutsläpp eller per kilo återanvänt kväve blir, vid en ersättningsnivå på 50 procent, 32 kr/kg kväve och år (vid en avskrivningstid på 7 år) och lika mycket för näringen. Det sker även en fosforrening och beaktar man detta blir kostnaden lägre. Eftersom utsläpp av näringslösning i många fall sker direkt i avlopp krävs rening i reningsverk, till en betydligt högre kostnad än vad som angivits ovan. Åtgärden kommer därför att innebära en samhällsekonomisk vinst även om den medför kostnader för ett investeringsstöd. Åtgärden blir effektivast om grönsaksodlingen i växthus prioriteras framför prydnadsväxtodlingen. Det kan dock i enskilda fall vara motiverat att prioritera växthusanläggningar med krukväxtodling, beroende på läge, storlek och produktionsinriktning. Det får avgöras från fall till fall. Förenkling Investeringsstöd kan kräva omfattande administration, en diskussion om kostnaderna för administrationen av investeringsstöd återfinns i bilagan om åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden.

4.2.18 Bruna bönor på Öland Sammanfattande bedömning Miljöeffekterna är svåra att bedöma samtidigt som totalkostnaderna för åtgärden är små. Jordbruksreformen gör att ersättningen kan sänkas kraftigt.

Mål Landsbygdsprogrammet anger att den nuvarande ersättningsformen bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt odlingslandskap. Motivet är att säkra fortsatt odling av lokala sorter av bruna bönor på Öland. Odlingen är en viktig del av öns kulturarv. Beskrivning av åtgärden Nuvarande ersättningsform innebär att man under fem år åtar sig att odla minst en viss areal med bruna bönor. Sorterna ska vara av svenskt ursprung. Bönorna ska odlas med ett så pass brett radavstånd att mekanisk ogräsbekämpning kan utföras. Bekämpning av svamp och insekter får inte utföras under odlingssäsongen. Det finns även begränsningar av hur marken får höstbearbetas och av kvävegödslingen. Ersättningen lämnas endast på Öland. Kostnad Stödbeloppet är i nuvarande ersättningsform 2 700 kr per hektar och anslutningen 2004 var 770 hektar vilket innebär en kostnad på ca 2 miljoner kr för stödåret. Ersättningsnivån behöver ses över eftersom kompensation för uteblivet arealstöd inte kan ingå i kostnadskalkylen. Detta skulle innebära kraftigt minskade kostnader för åtgärden. I beräkningen av lantbrukarens kostnad har man jämfört med odling av höstvete som är en gröda som ofta skulle odlas istället för bruna bönor. De ekonomiska förutsättningarna att odla bruna bönor jämfört med t.ex. höstvete har förbättrats i och med att bruna bönor nu är ersättningsberättigande i gårdsstödet, vilket grödan inte var i arealersättningen. Arealersättningen för spannmål har i de stödområden som finns på Öland uppgått till ca 1500–2400 kr per hektar mellan 2001 och 2004. Ersättningsformen är visserligen liten, men eftersom den bara omfattar Öland och därför bara hanteras i ett län blir administrationen i förhållande till arealen och de utbetalade pengarna ändå begränsad. Varken Länsstyrelsen i Kalmar län eller Jordbruksverket upplever ersättningen som tung att administrera. De kraftigt sänkta ersättningsnivåerna innebär dock att administrationen per utbetald krona kommer att öka. Effekter och effektivitet Länsstyrelsen och Kalmar-Ölands Tädgårdsprodukter ekonomisk förening har bedömt att miljöersättningen har stor betydelse för den regionala utvecklingen, liksom för ett varierat odlingslandskap (SOU 2003:105). Södra Ölands odlingslandskap är nu världsarv. Någon ingående utvärdering av miljöeffekter har inte gjorts. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) har man bedömt att målet med att bevara den traditionella odlingen av lokala bruna bönsorter delvis har uppnåtts. Åtgärdens bidrag till måluppfyllelse av Ingen övergödning och Giftfri miljö bedöms vara begränsad. Man anser att en jämförelse med miljönyttan för spannmål med miljörestriktioner bör göras, vilket inte har varit möjligt inom tidsramen för denna utredning. Man ifrågasätter om den relativt höga ersättningsnivån motsvarar de kollektiva nyttigheter som åtgärden medför. Slutligen har man föreslagit att ersättningens utformning omprövas inför kommande programperiod om arealen minskar ytterligare under programperioden.

Alternativ utformning Efterfrågan på marknaden har minskat något. Åtgärder för marknadsföring och information till konsumenter skulle kunna vara en väg att öka efterfrågan och skulle kunna vara ett komplement till en ersättning som går till odling av bruna bönor. I avsnittet om regionalt prioriterade ersättningar bland naturoch kulturmiljöåtgärderna finns en beskrivning av en möjlig åtgärd för bevarande av genetiska växtresurser. Om man vill lämna ersättning endast för att svenska sorter bevaras i odling och inte för miljöanpassad odlingsteknik skulle en åtgärd för växtgenetiska resurser vara tänkbar. I kapitlet om miljöskyddsåtgärder finns åtgärder som även skulle kunna omfatta bruna bönor. I kapitlet om ekologisk produktion finns diskussioner om att höja ersättningen för ekologisk odling av bruna bönor. Att helt ersätta nuvarande ersättning för bruna bönor med ersättning för ekologisk odling fungerar dock inte för alla odlare. Man har inte alltid förutsättningar att odla de andra grödorna i växtföljden ekologiskt.

4.2.19 Sockerbetor på Gotland Sammanfattande bedömning Miljöeffekterna är svåra att bedöma samtidigt som totalkostnaderna för åtgärden är små. Mål Landsbygdsprogrammet anger att den nuvarande ersättningsformen bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Bara naturlig försurning och Giftfri miljö. Miljöersättningen främjar miljövänlig sockerbetsodling som minskar riskerna med bekämpningsmedel samtidigt som förlusterna av växtnäringsämnen begränsas. Vidare anges att Gotland har en känslig grundvattensituation, vilket motiverar särskilda åtgärder mot läckage av skadliga ämnen. Genom att sockerbetsblasten ska brukas ned eller föras bort efter skörd minskar ammoniakavgång till luften. Man har också pekat på att sockerbetsodling medför en mer varierad växtföljd. Beskrivning av åtgärden Nuvarande ersättningsform innebär att man under fem år åtar sig att odla minst en viss areal med sockerbetor. Kemiska bekämpningsmedel får endast användas före första augusti, herbicider får förutom vid första behandlingen endast spridas med bandspridningsteknik. För att underlätta länsstyrelsens kontroll ska varje skifte ha en kontrollruta där ogräset endast får bekämpas kemiskt med bandspridningteknik. Sockerbetsblasten ska brukas ner eller föras bort senast en vecka efter det att skörden avslutades på fältet. Ersättningen lämnas endast på Gotland. Kostnad Stödbeloppet är i nuvarande ersättningsform 1 350 kr per hektar och anslutningen 2004 var ca 2100 hektar vilket innebär en kostnad på ca 2,8 Mkr för stödåret. Åtgärden medför att lantbrukarens kostnader för arbete och maskinkapacitet ökar samt en viss skördesänkning. Ersättningsformen är visserligen liten, men eftersom den bara omfattar Gotland och därför bara hanteras i ett län blir administrationen i förhållande till arealen och de utbetalade pengarna ändå begränsad. Varken Länsstyrelsen eller Jordbruksverket upplever ersättningen som tung att administrera. 86

Effekter och effektivitet Sockerbetor är en av de mest bekämpningsmedelsintensiva lantbruksgrödorna. Det är troligt att ersättningsvillkoren, ingen bekämpning efter 1 augusti och bandspridningsteknik för herbicider, har bidragit till att minska risker vid bekämpningsmedelsanvändning. Någon ingående utvärdering av nuvarande ersättningsforms miljöeffekter har inte gjorts. Det kan finnas miljömässiga fördelar med att sprida sockerbetsodlingen till olika delar av landet för att uppnå bättre växtföljder och därmed mindre behov av bekämpning av ogräs och skadegörare. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) har man bedömt att miljönyttan är begränsad. Det finns inga vetenskapliga belägg för några större effekter på miljön, särskilt vad gäller läckage av växtnäringsämnen. Dessutom transporteras betorna som är skrymmande och tunga till sockerbruk på fastlandet. Man ifrågasätter om en större miljönytta inte skulle uppnås med någon form av särskilt vallstöd till Gotland. Utredningens förslag var att den nuvarande ersättningen skulle stängas för nya åtaganden redan från 2005. Alternativ utformning I kapitlet om miljöskyddsåtgärder finns åtgärder som även skulle kunna omfatta sockerbetor, och då även i andra delar av landet. I kapitlet om ekologisk produktion finns diskussioner om att höja ersättningen för ekologisk odling av sockerbetor. Att helt ersätta nuvarande ersättning för sockerbetor med ersättning för ekologisk odling gör dock att man inte når det stora flertalet av sockerbetsodlarna. Efterfrågan på ekologiskt socker är fortfarande relativt liten och endast en mindre del av odlarna har möjlighet att lägga om. Eftersom sockerbetsodling är en av de mest bekämpningsintensiva grödorna kan det vara strategiskt att även rikta åtgärder för sockerbetor till konventionella odlare i hela landet.

4.3 Ekologiskt lantbruk Mål för ekologisk odling Jordbruksverket har i tidigare utredningar bedömt att det främst är sex av de 15 miljökvalitetsmålen som berör ekologiskt lantbruk: Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Begränsad klimatpåverkan. Ekologisk produktion kan ha betydelse för den ekonomiska utvecklingen av landsbygdsföretagen genom att lantbrukare får möjlighet att profilera sina produkter. Mål för olika produktionsinriktningar har föreslagits i målutredningen (Jordbruksverket 2004:19): •

minst 15 procent av jordbruksmarken

•

minst 10 procent av mjölkkor, ungnöt och lamm för slakt samt värphöns

•

minst 1 procent av grisar och matfågel

ska finnas i certifierad produktion eller genomgå omläggning år 2010. I målutredningen har hela det ekologiska lantbruket och livsmedelskedjan samt olika verktyg, t.ex. miljöersättning, marknadsföring och kompetensutveckling, för att uppnå målen diskuterats. Utifrån de analyser som har gjorts av den ekologiska produktionens möjlighet att bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen kom man i målutredningen fram till att syftet med ett statligt mål för den ekologiska produktionen bör vara att få till stånd: 87

•

ökad omläggning av konventionell produktion som bedrivs med hjälp av stor användning av kemiska bekämpningsmedel

•

ökad omläggning av produktion med hög djurtäthet

•

ökad omläggning av nötkreatursföretag med spannmålsodling

•

ökad omläggning av företag med slaktsvin eller slaktkyckling

•

ökad omläggning av produktion med ensidig växtodling

•

fortsatt omläggning av övriga inriktningar

För att bidra till marknadsutvecklingen bör dessutom den ekologiska produktionen vara certifierad. Problem och behov av förändringar Ett antal utredningar har gjorts under innevarande programperiod där man mer eller mindre berört miljöersättningen för ekologiska produktionsformer. De olika utredningarna har pekat på olika problem. En utförligare presentation och diskussion finns i rapporten Mål för ekologisk produktion 2010 (Jordbruksverket 2004:19), i följande text kallad målutredningen. Vissa djurslag halkar efter Djurhållning som redan bedrivs relativt extensivt med betesdjur och utan stora givor av kraftfoder har haft lättare att lägga om till ekologisk produktion. Många producenter med amoch dikor är med i miljöersättningen men är inte anslutna till KRAV:s certifiering, bl.a. eftersom det inte finns tillräcklig efterfrågan på marknaden. Trots att man då inte kan få ut merpris på marknaden gör miljöersättningen det ändå lönsamt att lägga om. Mjölkkor och särskilt grisar har anslutits till miljöersättningen i betydligt lägre utsträckning. Ersättningsbeloppet motsvarar inte merkostnaden för ekologisk produktion utan man måste även kunna få ut merpris för produkten. Många mejerier har inte haft möjlighet att ta emot ekologisk mjölk i den takt som lantbrukare har velat lägga om till ekologisk mjölkproduktion. Missgynnas naturbetesmarker? För att få utbetalning för ekologisk djurhållning ska lantbrukaren bruka ett hektar vall eller grönfoder på åkermark per djurenhet. Lantbrukare som har mycket naturbetesmarker och liten areal vall kan inte få utbetalning för alla sina djur eller arrenderar in vall på åkermark för att kunna få utbetalning för hela sin ekologiska djurhållning. Det är viktigt att naturbetesmarker med höga värden kan hävdas och att olika miljöersättningar inte motverkar varandra genom att det blir ”konkurrens” om var djuren ska beta. En ökad andel vall på åkermark är positiv främst i områden med intensivt jordbruk där andelen naturbetesmark är låg. Att även naturbetesmarker berättigar till stöd för ekologisk djurhållning lär inte missgynna målsättningen att öka andelen vall i slättbygderna så länge det inte innebär att stödbeloppet behöver sänkas. Jordbruksverket har i en utvärdering framfört att miljöersättningarna för ekologiskt lantbruk inte haft någon tydlig effekt på det totala utnyttjandet av naturbetesmarker (Jordbruksverket 2002:2). I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) anser utredarna att det är angeläget att se över effekterna av reglerna för ekologisk produktion och hävden av naturbetesmarker och vid behov anpassa dessa regler så att sådan hävd främjas. Lantbruk som läggs om är redan extensiva Ersättning för ekologisk produktion har generellt gynnat lantbruk som varit extensiva redan innan omläggning. Am- och dikoproduktion, fåruppfödning och vallodling som utgör en stor 88

del i dagens ersättning skulle troligen inte bedrivas så mycket annorlunda oavsett om ersättningen finns. En relativt stor andel av den ekologiska vallen odlas dessutom på gårdar utan ekologisk djurhållning. Dessa extensiva produktionsinriktningar skulle missgynnas och minska på sikt om de inte stöds på något sätt. I en utvärdering har Jordbruksverket sett att många av dem som lagt om var lantbrukare som använde lite kemiska bekämpningsmedel innan omläggningen (2004:5). Anslutningen till miljöersättningen är lägst i de regioner och för de grödor där mest bekämpning görs. En omläggning i regioner och av grödor där mer bekämpningsmedel används skulle innebära en relativt större minskning av bekämpningsmedelsanvändningen och därmed i högre utsträckning bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Rådgivare och stödansvariga på länsstyrelserna har påpekat att det i relativt stor omfattning finns marginella marker med i ersättningen. Man ser hellre att ersättning för ekologiskt lantbruk går till odling som resulterar i en produkt. Växtnäring – kan vara både plus och minus Jordbruksverkets utredningar har visat att på ekologiska gårdar med djurhållning är riskerna för växtnäringsläckage generellt sett lägre än på konventionella djurgårdar. Risker med ökat kväveläckage kan främst uppkomma vid odlingssystem som till övervägande del baseras på kvävefixering och med mycket kortliggande vallar. Men dessa odlingssystem med mycket gröngödslingsvallar har hittills förekommit i mycket liten omfattning inom miljöersättningen Ekologiska produktionsformer. Dessutom har modellberäkningar och försök visat att kväveutlakningen från växtodlingsgårdar med ekologiska eller konventionella växtföljder tenderar att bli densamma, eftersom en större del av det tillgängliga kvävet på de ekologiska växtodlingsgårdarna tas upp av den organiska markpoolen. Omläggning till ekologisk produktion bör ur växtnäringssynpunkt särskilt stimuleras på företag med nötkreatur och med minst 2-3 åriga växtföljdsvallar. Den största positiva effekten på utlakningen åstadkoms genom en ökad vallandel. En sänkt intensitet i djurhållningen och spannmålsodlingen till följd av denna omläggningen bidrar också till minskad utlakning. För lite certifierad produktion En sjättedel av åkerarealen brukas idag med miljöersättning för ekologiska produktionsformer, men mindre än hälften av den arealen är certifierad. De certifierade företagen utgör idag endast ca 20 % av företagen med miljöersättning för ekologiska produktionsformer. Resterande 80 % har endast miljöersättning. Det är endast den certifierade arealen som resulterar i produkter som får säljas som ekologiska. Andelen av den ekologiska produktionen som är certifierad varierar mycket mellan olika produktionsgrenar. Som exempel kan nämnas att 100 % av den ekologiska grönsaksarealen och ca 85 % av grisproduktionen är certifierad men endast 28 % av vallarealen och 25 % av korna är certifierade. Dessa skillnader beror både på avsättningsmöjligheterna på marknaden och på merprisets betydelse för lönsamheten jämfört med miljöersättningens. Generellt sett är den produktion som är svårast och dyrast att lägga om också den som ger störst effekter för miljö respektive djurvälfärd vid en omläggning. För denna produktion är det inte möjligt att täcka merkostnaden helt med miljöersättning, utan en omläggning förutsätter också ett merpris på marknaden. En ökad certifierad produktion är således en förutsättning för att få en ökad omläggning av produktion som ger störst effekter på miljö och djurvälfärd. I flertalet EU-länder finns krav på certifiering för att få ersättning för ekologisk produktion. Ersättningsbeloppet varierar liksom andelen anslutna lantbrukare. Sverige är ett av de länder som har den största andelen av jordbruksmarken ekologiskt odlad.

För lite helt omlagda gårdar En ökad omläggning av hela produktionen är i linje med EU:s handlingsplan och anses öka de positiva effekterna för miljö och djurhälsa. Enligt Jordbruksverkets målutredning är det främst delvis omlagd växtodling i kombination med konventionell djurhållning, som kan medföra risk för ökade växtnäringsförluster jämfört med helt omlagda djurgårdar. Omläggning av både areal och djur begränsar kompletteringsinköp av foder som kan förorsaka förhöjd växtnäringstillförsel. Med helt omlagda gårdar undviker man problemet med att huvudsakligen sämre skiften, som ger dålig skörd, läggs i miljöersättningen. Krav på helt omlagda produktionsenheter skulle dock försvåra successiv och delvis omläggning till ekologisk odling, inte minst inom specialiserad produktion av grönsaker, frukt och bär, som alltmer domineras av få men stora aktörer som levererar både konventionella och ekologiska produkter. Möjligheten till parallellodling är också ett sätt för företagarna att minska det ekonomiska risktagandet vid odling av känsliga grödor. Att kräva helomläggning av dessa företag skulle motverka utvecklingen av ekologisk produktion. Jordbruksverket bedömer att det inte finns tillräckliga belägg för oönskade följder av delvis omläggning för att det ska vara motiverat att ställa krav på helomläggning av företag med miljöersättning. Krav på helt omlagda företag skulle troligen motverka omläggning i slättbygder med specialiserad produktion. Däremot anser Jordbruksverket att andelen helt omlagda företag bör öka. Helt omlagda gårdar gynnas redan idag i certifierad produktion genom lägre kontrollavgifter. Gårdar där hela produktionen är certifierad behöver dessutom inte ha uttagen areal för att få gårdsstöd. Ersättningsnivåer och kostnader Certifierade ekologiska lantbrukare kan oftast få ut ett merpris på marknaden för sina produkter. Om man antar att principen om tillgång och efterfrågan fungerar fullt ut finns möjlighet för lantbrukarna att få kompensation för sina merkostnader. Ersättning som lämnas för ekologisk produktion påverkar utbudet och därmed priset. En lägre ersättning medför ett mindre utbud och ett högre pris. En högre ersättning ökar utbudet varvid priset sjunker. Om efterfrågan inte ökar måste staten gå in med mer stöd per hektar eller djur ju mer ekologisk produktion man vill åstadkomma. Hur sambanden ser ut exakt varierar för varje produkt och är komplicerat att utröna. Ersättningsnivån kan sättas på samma nivå eller lägre än de kostnader som lantbrukare har för att producera ekologiskt om merpriset inte räknas in. I det spannet kommer merpriset att anpassas så att ersättning ges för ökade kostnader. Kostnaden för att producera ekologiskt varierar i stor utsträckning mellan olika lantbrukare även för samma gröda eller djurslag. Var gården ligger i landet har stor betydelse men även kunskapen om ekologiskt lantbruk. I en dansk undersökning har man sett att det ekonomiska resultatet har en större spridning hos ekologiska lantbrukare än hos konventionella (Vestergaard m.fl. 2001). I en studie av ekonomi i ekologiskt lantbruk kom man fram till att merpriset gör att certifierad ekologisk växtodling kan vara lönsam även utan att miljöersättningen räknas in (SLI 2003). För djurhållningen såg man att ekologisk produktion utan miljöersättning hade sämre lönsamhet än konventionell. För tjurar gick producenten med minus även om ersättningen räknas in. Lantbrukare kan dock välja att producera eller för den delen att inte producera ekologiskt av andra än ekonomiska skäl. Det kan handla om egna förutsättningar och värderingar. De grödor där omfattningen av den ekologiska odlingen påverkas mest av att det finns möjlighet att söka miljöersättning för ekologisk produktion är spannmål, proteingrödor och 90

oljeväxter där ersättningen hjälper till att göra den ekologiska produktionen lönsam. För trädgårdsgrödor och i viss mån även för andra specialgrödor utgör ersättningen en mindre andel av omsättningen. Dessa grödor påverkas mer av vilket merpris man kan få och odlingstekniska problem med ogräs och skadegörare. När det är på gränsen till att en odling ska vara lönsam kan ersättningen ändå ha stor betydelse för specialgrödor. Miljöersättningen för ekologisk produktion har inom vissa produktionsgrenar hittills varit för låg för att stimulera omläggning. Det gäller framför allt produktion som innebär stora merkostnader eller stora risker. För dessa produktionsgrenar är det varken möjligt eller önskvärt att miljöersättningen helt ska ersätta merkostnaden. Merbetalningen från marknaden är nödvändig för att en omläggning ska kunna vara lönsam. Miljöersättningen kan ses som en riskpremie för lantbrukaren att våga ställa om produktionen. Ersättningsnivåerna för olika grödor och djurslag kan behöva ändras för att i högre utsträckning stimulera omläggning av viss produktion. Även förutsättningarna för ersättningen kan i vissa fall behöva förändras. Förändring av arealer för olika grödor 2000-2004 I det tidigare miljöstödet Ekologisk odling var ersättningsbeloppet 900 kr per ha för stödområde 1-5a och 1600 kr per ha för övriga delar av landet. Djurersättningen var 600 kr per ha och gavs liksom nu endast för areal med vall och grönfoder. I nuvarande miljöersättning Ekologiska produktionsformer som infördes 2001 är ersättningsbeloppet differentierat olika för olika grödor (tabell nedan) och djurersättningen är 1700 kr per ha. Av tabellen framgår det att omfattningen på den ekologiska odlingen av specialgrödor har varit relativt oförändrad trots de höjda ersättningsnivåerna. Den ekologiska vall- och spannmålsodlingen har ökat fast stödnivåerna sänkts. Förändringarna i omfattning av den ekologiskt odlade arealen har alltså inte utvecklats i linje med de förändrade ersättningsnivåerna. Tabell: Jämförelse mellan areal, andel och ersättningsnivå i miljöersättningarna till ekologisk odling år 2000 och 2004. Ekologisk odling, 2000 Stödområde 1-5a ”Zon 1” Skogsbygd

Ekologiska produktionsformer 2004

andel

kr / hektar

andel

kr / hektar

Vall och grönfoder

149 500

76%

900+ ev 600

157 200

75%

500+ ev 1 700

Spannmål och proteingrödor

38 200

19%

900

39 300

19%

1 300

Oljeväxter, potatis, sockerbetor och övriga grödor

1 800

1 600

2 200

Grönsaker

175

1 600

145

5 000

Frukt och bär

177

7 000

224

7 500

6 200

10 700

Ej stödberättigande och gröngödsling

196 100

209 200

Stödområden 5b-9 ”Zon 2” Slättbygd Vall och grönfoder

84 500

59%

1 600+ ev 600

134 900

64%

500+ ev 1 700

Spannmål och proteingrödor

42 700

30%

1 600

81 300

39%

1 300

Oljeväxter, potatis, sockerbetor och övriga

6 300

1 600

5 100

2 200

grödor Grönsaker

612

1 600

452

5 000

Frukt och bär

370

7 000

424

7 500

9 800

23 800

11%

Ej stödberättigande och gröngödsling

144 200

246 000

Resultatet i tabellen kan ha en rad olika förklaringar. För vall i slättbygder beror troligen en stor del av ökningen på en ökning av ekologisk djurhållning. För vall där man även får tillägg för ekologisk djurhållning var beloppet totalt 2200 kr per hektar i stödområde 5b-9 både 2000 och 2004. För specialgrödor och trädgårdsgrödor är ersättningsnivån ofta av mindre ekonomisk betydelse än för t.ex. spannmål. Arealerna potatis och sockerbetor har minskat, medan övriga oljeväxter ökat. Även ca 3900 ha oljelin har försvunnit eftersom den generella arealersättningen för oljelin sänkts. Grundförutsättningar För att uppnå miljönytta av att syntetiska bekämpningsmedel och lättlöslig konstgödsel inte används är det en förutsättning att samma mark odlas ekologiskt under hela åtagandeperioden. Nästan alla alternativ till utformning av åtagande för ekologisk produktion bör därför vara blockbundna. Nuvarande princip för djurersättningen där antalet djur får variera under femårsperioden har i stort sett fungerat väl och bör behållas. Åtgärden ska finnas i hela landet. Produktionsreglerna bör hämtas från EU:s regler för ekologisk produktion 2092/91, så som också varit fallet för nuvarande och tidigare ersättningsformer. EU:s regler utgör också grundkraven för certifiering av den ekologiska produktionen. Vissa nödvändiga förtydliganden bör göras i föreskriften. För regler som man på förhand vet kommer att ändras under programperioden bör specifika förbehåll göras i informationen till lantbrukarna. Det är viktigt med tydlighet och därför bör regelverket om möjligt vara lika för både miljöersättning och grundkraven för certifiering.

4.3.1 Alternativa utformningar De förändringar som analyseras nedan syftar samtliga till att justera för de problem som har identifierats samt för att bättre uppnå de mål som Jordbruksverket föreslagit för ekologisk produktion 2010 i målutredningen. Förändringarna kan tillämpas var för sig eller i olika kombinationer. Om inget nämns om administration påverkas denna inte eller i mycket liten omfattning av åtgärden. Själva produktionsvillkoren går sällan att förenkla eftersom det handlar om regler som fastställts gemensamt av EU:s medlemsstater. Ersättning lämnas inte för vall utan ekologisk djurhållning Det finns indikationer på att en del ekologisk vall odlas extensivt och inte används till foder i den utsträckning som är syftet. Sannolikt är endast en obetydlig andel av denna vall certifierad och resulterar i ekologiska produkter. Ur miljösynpunkt kan extensiv vall vara positiv, men det skulle innebära en administrativ förenkling att stödja denna miljönytta med en annan ersättning. Se vidare analyser av åtgärder för vallodling.

För närvarande är stödbeloppet för vall 500 kronor per hektar. Arealen vall som får dessa 500 kronor var 2003 cirka 270 000 hektar. 170 000 hektar av dessa får inget tillägg för ekologisk djurhållning utan endast 500 kronor per hektar. Cirka 130 000 hektar av denna vall fanns 2003 på gårdar utan ekologisk djurhållning varav 75 000 hektar fanns på gårdar med konventionell djurhållning. Den övriga arealen, cirka 55 000 hektar, finns på företag utan varken ekologiska eller konventionella lantbruksdjur. I vilken utsträckning dessa gårdar istället har hästar eller samarbetar med andra djurägare är osäkert. Förändringen kan medföra vissa nackdelar. Miljöersättning skulle inte längre ges till vallodling på företag utan djur men med t.ex. ekologisk spannmålsodling. Vall har en viktig funktion i den ekologiska växtföljden av flera skäl. Bl. a. har ökad andel vall i växtföljden utpekats som en av den ekologiska odlingens viktigaste bidrag till minskad kväveutlakning (Jordbruksverket 2005). Det är därför negativt om den ekonomiska förutsättningen att ha vall i den ekologiska växtföljden skulle minska. Ekologiska växtodlingsgårdar har i vissa fall samarbete med andra företag som har ekologiska eller konventionella djur. Ekologiska företag som samarbetar med djurgårdar istället för att ha egna djur respektive foderareal missgynnas redan idag av djurkopplingen. Eftersom djurproduktion missgynnas av gårdsstödet medan vallproduktion och särskilt extensiv sådan gynnas kan kostnaderna inom den ekologiska produktionen bli lägre för vallodling och högre för djurhållning. För att kompensera den borttagna ersättningen till vall utan djur kan ersättningen höjas något för spannmål och proteingrödor. I ett exempel nedan har ersättningen för dessa grödor höjts med 100 kr. Sammantaget, sett över en hel växtföljd och med beaktande av det nya gårdsstödets effekter och miljöersättning för vallodling generellt, bör det med detta alternativ finnas förutsättningar att odla växtföljdsvall på ekologiska växtodlingsgårdar. En konsekvens av att inte betala för vall utan ekologisk djurhållning vore att den areal som Sverige kan redovisa i statistiken som ekologisk skulle minska. Minskningen skulle uppskattningsvis bli en fjärdedel av nuvarande areal i miljöersättningen. Ersättning till specialgrödor höjs För att stimulera till en ökad omläggning av specialgrödor, som sockerbetor, potatis och konservärtor som ofta odlas intensivt och i slättbygderna kan ersättningen för dessa höjas till den maximala nivån för ettåriga grödor. Se även avsnittet om förändring av arealer för olika grödor 2000-2004, ovan. Motivet är att få en ökad omläggning av grödor där användningen av bekämpningsmedel i konventionell produktion är stor. Miljöersättningen kan inte täcka merkostnaden för ekologisk produktion av dessa grödor, men den kan fungera som en stimulans och en riskpremie. En ökad omläggning av dessa grödor kan också medföra en ökad omläggning av andra grödor på berörda företag. Även betesmarker berättigar till ersättning för ekologisk djurhållning I ett räkneexempel där betesmark ger samma ersättning som vall på åker skulle ytterligare 17 000 djurenheter bli ersättningsberättigande. De lantbrukare som 2003 hade åtagande för ekologisk djurhållning samt de ekologiska djur och betesmarksarealer som dessa lantbrukare äger har räknats med i exemplet. Ökningen skulle antagligen bli något större än 17 000 djurenheter. Kostnaden för en ökning med 25 000 djurenheter skulle bli cirka 42,5 miljoner kronor. Om man istället sänker ersättningsnivån för att få samma totalkostnad som för 2003 skulle ersättningen behöva minskas från 1700 kronor till 1360 kronor per hektar. Om samma antal djur per hektar krävs som för åkermark skulle reglerna bli enkla, men arealen betesmark skulle ofta grovt räknat behöva vara den dubbla för att täcka samma foderbehov. En större areal ökar förutsättningarna för betesrotation och för att kunna förebygga parasitproblem. Det

finns inget enkelt svar på vilken arealfaktor som gynnar biologisk mångfald mest. I exemplet nedan används för enkelhetens skull samma arealfaktor som för vall på åkermark. Ersättning för energigrödor Även energiframställning skulle kunna vara en godkänd användning av ersättningsberättigande grödor. Flera av de arter som odlas för energiändamål förekommer också som livsmedel eller foder. Eftersom det oftast är möjligt att få ett merpris för ekologiska produkter kommer lantbrukare troligen i flertalet fall att välja att sälja sina ekologiska produkter som foder och livsmedel. Merpriset är i flertalet fall högre än energiggrödestödet som maximalt ger 45 euro per hektar och ställer krav på kontrakt med en förädlare. Om lantbrukaren har avsett att producera livsmedel men grödan inte håller måttet, är det en fördel för lantbrukaren om grödan kan användas för energiändamål utan att lantbrukaren går miste om miljöersättningen. Det är dessutom svårt att kontrollera hur en gröda som har skördats används. För fleråriga grödor eller grödor som inte även odlas till livsmedel och foder, t.ex. rörflen och salix bedöms vinsterna som små av ekologisk jämfört med konventionell produktion. Kemisk bekämpning tycks framför allt användas mot ogräs före anläggningen av grödan. Detta kan utgöra en risk för anslutning av energigröda till miljöersättningen strax efter bekämpning. Energigrödan kan därefter inbringa miljöersättning i många år under en tid då man inte heller i konventionell odling hade utfört kemisk bekämpning. Både rörflen och salix kan ge bra avkastning i 20-30 år utan nyetablering. Avloppsslam och avloppsvatten får enligt EU:s regler inte användas för gödsling i certifierad ekologisk produktion. Sådan näringsförsörjning förekommer idag i konventionell salixproduktion. Vid sidan om själva energiproduktionen är möjligheterna att få avsättning för avloppsprodukter något som ofta lyfts fram som en miljövinst vid salixodling. Kostnad I nedanstående exempel visas hur kostnaden för ersättningen förändras om alternativen ovan genomförs. Ett antagande görs att arealen fördubblas för de specialgrödor där beloppet höjs till 5 000 kr. Arealen betesmark som tillkommer är beräknad utifrån det antal djurenheter på varje företag som inte är berättigade till utbetalning eftersom det inte fanns nog med vall på företaget men som det finns mark i miljöersättningen för betesmarker till. Den summan hamnar på 17 000 hektar. Eftersom lantbrukarna till viss del kommer att anpassa sina förhållanden beräknas antalet hektar vara 20 000 i exemplet. För energigrödor har ingen tillkommande areal räknats med eftersom den antas bli ganska liten och dessutom är svår att uppskatta. Exemplet i tabellen visar att djurhållning står för cirka hälften av den totala kostnaden. Den största skillnaden i tabellen ovan är att ersättning för vall utan djur utgår. Kostnaderna för en ökning av miljöersättningen till specialgrödor till 5000 kr/ha utgör en liten del av den totala kostnaden, även om arealen fördubblas. Det bör påpekas att detta är ett räkneexempel där flera förändringar införs samlat. De olika alternativen kan också genomföras var för sig.

Tabell: Exempel på kostnad för ändring av ersättningsnivå för vissa grödor. Nuvarande ha jurvall

Alternativ utformning

kr/ha

kostnad

kr/ha

kostnad

108 000

2 200

237 600 000

108 000

2 200

237 600 000

20 000

1 700

34 000 000

Frukt och bär

600

7 500

4 500 000

600

7 500

4 500 000

Grönsaker

600

5 000

3 000 000

600

5 000

3 000 000

Oljeväxer och övriga grödor

5 000

2 200

11 000 000

5 000

2 200

11 000 000

Potatis, bruna bönor, konservärtor, sockerbetor

1 500

2 200

3 300 000

3 000

5 000

15 000 000

13 300

1 300

17 290 000

13 300

1 400

18 620 000

Spannmål

104 000

1 300

135 200 000

104 000

1 400

145 600 000

Vall och grönfoder

171 000

500

85 500 000

80 000

Ej stödberättigande

52 000

497 390 000

386 500 (366500 åker)

Betesmarker

Proteingrödor

Totalt

456 000

469 320 000

Administration I ett blockbundet stöd uppstår en hel del administration. Även för lantbrukaren innebär blockbundna åtaganden problem om man t.ex. inte kan få arrendeavtal för hela perioden. I exemplet ovan förenklas administrationen genom att den totala arealen minskar med ca 100 000 ha. Betesmarken som tillkommer finns redan i blockbundna åtaganden. I detta fall innebär kopplingen mellan olika ersättningar inte att administrationen kompliceras i så stor utsträckning. Ärenden där lantbrukaren har ansökt om miljöersättning för ekologiska nötkreatur kan ändå inte beräknas förrän i september då uppgifter om antal nötkreatur hämtas från centrala djurdatabasen. Antalet anslutna företag som varken har andra grödor än vall eller ekologisk djurhållning är ca 5 000, en fjärdedel av företagen. Om dessa företag och den marken inte finns med i ersättningsformen innebär detta en väsentlig förenkling av administrationen. Effekter Jämfört med nuvarande ersättning kommer antalet vallar med miljöersättning för ekologisk produktion att minska, men de kommer i de flesta fall inte att skötas så mycket annorlunda. Om djurhållningen kopplas till betesmarker finns möjligheten att djur i större utsträckning styrs till betesmarker. Den höjda ersättningen till specialgrödor gör att odlingen av dessa ökar något eller att nuvarande minskning av odlingen stagnerar. En ökad omläggning i slättbygderna bör bli möjlig. Användningen av bekämpningsmedel och de risker som är förknippade med den minskar betydligt mer om en hektar specialgröda i slättbygden läggs om än om ett hektar vall i skogsbygden läggs om. För övriga grödor är ersättningen oförändrad eller ändrad i så liten utsträckning att förändringen i sig inte beräknas leda till några stora förändringar.

Effektivitet Effektiviteten bör öka jämfört med nuvarande utformning eftersom effekterna på miljön blir bättre. Administrationen är densamma eller minskar något och kostnaderna minskar. Att begränsa den ekologiska miljöersättningen för vall till företag med ekologisk djurhållning har flera fördelar. Produktion som har förutsättningar att nå marknaden premieras. Ersättningen kan i större utsträckning användas till en omläggning av produktion som ger positiva effekter på miljö och djurvälfärd. Dessa ändringar av ersättningsnivåerna innebär inget direkt incitament till att certifiera sitt lantbruk eller att lägga om hela lantbruket. Specialgrödorna som gynnas kommer dock till största delen att vara certifierade. De vallar utan djur som kommer att försvinna ur stödet till följd av att de inte ersätts har sällan varit certifierade. Kopplingen till miljöersättning för betesmarker kan bidra till bevarande av biologisk mångfald. Alternativ utformning – vall utan ekologisk djurhållning endast om man odlar andra grödor Vall som utgör upp till 25 % av arealen för övriga ekologiska grödor skulle kunna ersättas med t.ex. 500 kr som i nuvarande ersättning. För areal med ekologisk djurhållning kan ytterligare ersättning ges. Det finns ingen garanti för att vallen kommer att ingå i växtföljden, men den kommer troligen att göra det i flertalet fall. Beräkningen går att göra i datasystemet. Däremot gör det ersättningen mer komplicerad att sätta sig in i för lantbrukaren.

4.3.2 Stöd även under etableringsfasen Mål Konventionell frukt- och bärodling bedrivs ofta med intensiv användning av kemiska bekämpningsmedel och det är därför önskvärt ur miljösynpunkt att ytterligare stimulera ekologisk odling av dessa grödor. Idag ges ingen utbetalning av miljöersättning under etablerings- eller föryngringsfasen för frukt- och bärväxter eftersom det finns krav på användning av grödan. Etablering och skötsel under denna period är kostsamma samtidigt som man inte får någon skörd. Möjlighet till undantag från de restriktioner mot att ge medel till etablering av frukt- och bär som finns i EU:s marknadsordningar behöver undersökas. Beskrivning av åtgärden Miljöersättningen för frukt och bär får idag högst vara 900 Euro per ha och är i Sverige 7 500 kr/ha. Samma ersättning skulle kunna ges under etableringsfasen som under de år då kulturerna ger skörd. Kravet bör vara detsamma som för annan ekologisk produktion, dvs. att odlingen ska bedrivas med sikte på god skörd. Kostnad Förändringen innebär att ersättning betalas ut även under etableringsåren för frukt och bärväxter. Under 2004 fanns ca 660 ha med frukt och bär i miljöersättningen för ekologisk produktion. Livslängden på en odling är mycket olika beroende på växtslag men om man antar att 60 ha etableras eller föryngras per år innebär det en merkostnad på 450 000 kronor per år.

Effekt Möjlighet att få ersättning även under etableringsåren stimulerar till nyplantering av ekologisk frukt- och bärodling och bidrar till en ökning av den totala arealen ekologisk frukt- och bärodling. Effektivitet Eftersom frukt- och bärodling tillhör de grödor där allra mest kemiska bekämpningsmedel används ger omläggning inom den produktionsgrenen en stor minskning av bekämpningsmedelsanvändningen per hektar jämfört med andra grödor. Alternativ I miljöprogramutredningen föreslogs att det ska vara möjligt att söka investeringsstöd för frukt- och bärodling (SOU 1999:78). Rent administrativt är det enklare att lämna ett fast belopp per hektar genom en miljöersättning än genom ett investeringsstöd. Å andra sidan kan ett investeringsstöd anpassas till odlarens kostnad som är olika för olika frukt- och bärslag.

4.3.3 Fler grödor berättigar till djurersättning Mål och motiv Om fler grödor berättigade till djurersättning skulle det gynna djurhållning i de södra delarna av landet där foderproduktionen är högre per hektar vall. Många lantbrukare i södra Sverige behöver inte ett hektar vall per djurenhet och får därför inte utbetalning för alla djur som de kan hålla. Att även betala djurersättning för andra grödor skulle kunna gynna djurhållning i slättbygderna. De djurslag som är kostsamma att hålla ekologiskt bl.a. eftersom de kräver mer kraftfoder, t.ex. grisar och mjölkkor skulle inte missgynnas. Anledningen till dagens begränsning där endast vall och grönfoder ger djurersättning är dels att gynna mer extensiv djurhållning och att det när miljöstöden infördes 1995 fanns en begränsning av hur mycket totalt stöd (inräknat både miljöersättning och arealersättning) som fick gå till ett hektar spannmål. Därför valde man att inte betala djurersättning för spannmål. En tanke med ekologisk djurhållning är att särskilt idisslare ska vara grovfoderomvandlare. Dock finns redan krav i ersättningsvillkoren om att en viss andel av fodret ska vara grovfoder. Beskrivning Istället för att djurersättning endast betalas ut för vall och grönfoder ligger all areal som odlas med lantbruksgrödor som används till foder och livsmedel till grund för djurersättning. Dessa grödor är de som idag berättigar till ersättning för ekologisk odling. Kostnad Beräknat på 2003 års förutsättningar skulle antalet ersatta djurenheter bli ca 120 000 istället för 100 000 om all ersättningsberättigande areal också skulle ge djurersättning istället för om bara vall och grönfoder berättigade till ersättning. I detta exempel har endast djur och arealer som 2003 fanns på varje företag räknats med. Om ändringen skulle genomföras skulle lantbrukarna till viss del ändra sin produktion. Kostnaden för en ökning med 30 000 djurenheter är 51 miljoner kr om man räknar med dagens ersättningsnivå, 1 700 kr per djurenhet. Att alla ersättningsberättigande grödor även berättigar till djurersättning ger en något tydligare princip än i dagens regelverk. Jämfört med särskilda åtgärder för djurslag med större kraftfoderförbrukning, är detta en enkel administrativ lösning. Åtgärden är dock inte lika differentierad mot dessa djurslag.

Effekt Förändringen skulle styra mer mot ekologisk produktion med både djurhållning och växtodling av mer intensiva grödor än vall, än dagens ersättning gör. Till viss del innebär ändringen att vallarealen kommer att minska när vallen inte längre behövs för att få djurersättning. Vissa ekologiska djurhållare kommer att välja att inte längre arrendera in samma areal. Å andra sidan kan mark frigöras för odling av t.ex. ekologisk spannmål eller oljeväxter. Om man måste sänka djurersättningen för att få råd att ge den även för spannmål missgynnar det lantbrukare med enbart vall och djur. Denna ändring skulle kunna bidra till omläggning av produktionsgrenar som målutredningen pekat på; produktion med hög djurtäthet, nötkreatursföretag med spannmålsodling, företag med slaktsvin eller slaktkyckling. Effektivitet I målutredningen har man bedömt att omläggning av dessa produktionsgrenar bör leda till ökad uppfyllelse av miljökvalitetsmålen.

4.3.4 Justering av ersättning till djurhållning Principen för beräkning av djurersättning, där man får ersättning per djurenhet som man dessutom har en hektar vall eller grönfoder till, kan vara problematisk. Merkostnaden för ekologisk djurhållning motsvarar inte foderbehovet räknat i hektar vall på samma sätt för olika djurslag. Om ersättningsbeloppet per djurenhet och hektar vall höjs gynnas all djurersättning, även den där den ekologiska inriktningen inte innebär lika hög merkostnad per djurenhet. Om man minskar antalet djur som motsvarar en djurenhet för de djurslag man vill gynna är det möjligt att få mer ersättning, men bara för de lantbrukare som har areal så att det räcker. Hittills och enligt förslag till ny rådsförordning om LBU-stöd är det inte möjligt att ge ersättning för ekologisk djurhållning direkt för djuren. Det kan finnas en möjlighet att ekologisk djurhållning av t.ex. fjäderfä och grisar ersätts som en åtgärd för djurvälfärd. En sådan ersättning skulle få baseras direkt på djurantalet. Så länge det inte är möjligt att ge ersättning direkt för djuren är man hänvisad till andra lösningar om man vill gynna vissa djurslag. Ett exempel är att ge ersättning även för andra grödor som tagits upp i avsnittet ovan. I södra delarna av landet får flertalet lantbrukare foder till mer än en djurenhet från ett hektar vall. I de allra nordligaste länen behövs generellt mer än ett hektar för att producera foder till en mjölkko. Att räkna med olika antal djurenheter per hektar i olika delar av landet skulle innebära att ersättningsreglerna komplicerades avsevärt. Alternativet vore att antalet djur per djurenhet sänks för hela landet och att ersättningen per hektar höjs. Det skulle gynna produktion i södra delarna av landet som behöver mindre foderareal.

4.3.4.1 Grisar Mål och motiv Idag finns endast 0,6 % av suggorna med i miljöersättningen. Ca 85 % av suggorna i miljöersättningen är certifierade. Målet som Jordbruksverket har föreslagit är att 1 % av grisarna ska finnas i certifierad produktion 2010. Brist på griskött inverkar även på efterfrågan av nötkött då charkprodukter inte kan tillverkas i den omfattning som behövs om det inte finns nog med griskött. Efterfrågan och merpris på griskött leder till att även de nyanslutna företagen kommer att välja certifiering för att uppnå full lönsamhet.

Ekologiskt hållna grisar har tillgång till större utrymme vilket stimulerar deras naturliga beteende. Dessutom ställs krav på utevistelse och riklig strötillgång. Utegrisar kan innebära ökad risk för växtnäringsläckage. En uppfödningsmetod som förekommer är att hålla varje sugga i en hydda under hela året. Systemet innebär mycket arbete och slitsam arbetsmiljö. Foderåtgången ökar om grisar hålls i temperaturer under 15 grader. Kostnaden är högre än för ekologisk produktion med stallbyggnad och fållor som vi utgått från i detta kapitel. Många av de svinföretag som idag har eller är intresserade av ekogrisproduktion håller enbart slaktsvin som de köper in från en smågrisproducent. Om det är möjligt att ersätta denna produktion för de ganska stora merkostnader som ekologisk djurhållning innebär skulle produktionen av ekologiskt griskött gynnas ytterligare. Ett alternativ till att lämna ersättning för slaktsvin är att höja ersättningen för suggor. Det medför vissa nackdelar. Då får högre ersättning per djurenhet lämnas för suggor än för t.ex. amoch dikor. Det skulle göra stödet mer komplicerat att förstå. Alternativet att räkna en sugga som mer än en djurenhet skulle enbart gynnar de producenter som har tillräckligt med areal. Att ekologiska smågrisar skulle bli lika billiga som konventionella är en risk först om ersättningsbeloppet är högre än 5000 kr per sugga. Beskrivning En sugga med 19 smågrisar per år behöver ekologisk betesvall, spannmål och ärtor motsvarande grovt räknat 1 hektar. För slaktsvin är motsvarande behov ca 0,1 hektar. Det kan därför finnas anledning till att det nuvarande antalet suggor per djurenhet, 0,5 ändras till en sugga per djurenhet, särskilt om även andra grödor än vall ska berättiga till djurersättning. I nuvarande miljöersättning finns villkor om att alla djur, även grisar ska ha tillgång till bete. I EU:s regler om ekologisk produktion finns inte detta krav, utan det räcker att grisarna har tillgång till en rastgård. I övrigt är reglerna i miljöersättningen baserade på EU:s regler om ekologisk produktion. Kostnader Om antalet suggor uppgår till 2000, en sugga motsvarar en djurenhet och ersättningen är 1700 kr per djurenhet blir kostnaden 3,4 miljoner. Om varje sugga ger 19 slaktsvin per år och slaktsvinen beräknas som 0,1 djurenhet blir kostnaden för ersättning till slaktsvin ca 6,5 miljoner. Troligen kommer alla lantbrukare inte att kunna få utbetalning för alla sina djur eftersom de inte har tillräckligt med areal. Om endast vall och grönfoder berättigar till ersättning för grisar kommer djurhållarna att kunna utnyttja förändringen i ännu mindre omfattning. Administration Ändringen att suggor motsvarar en djurenhet innebär i princip ingen större påverkan på administrationen. Om även slaktsvin ska ingå i ersättningen innebär det en ökad administration, dels för att ytterligare djur ska hanteras inom ersättningen och dels för att djurantalet inte kan räknas på samma sätt som för andra djurslag. Eftersom antalet slaktsvin som hålls på olika företag varierar mycket under året går det inte att såsom för moderdjuren redovisa ett visst antal djur. Tänkbara alternativ är att ta in uppgifter från slakterier på liknande sätt som för nationellt stöd för slaktsvin eller att ta uppgifter om inköpta smågrisar från grisregistret. Att suggor berättigar till ett högre belopp per djurenhet än andra djurslag bör totalt sett ge en enklare administration än att även inkludera slaktsvinen i ersättningen.

Effekt Förväntad anslutning med de föreslagna ändringarna är ca 1000-2000 ytterligare ekologiska suggor. Idag finns ca 850 ekologiska suggor i miljöersättningen. Det föreslagna målet till 2010 är 1 % av grisarna vilket för suggorna motsvarar ca 2000 djur. De senaste åren har antalet suggor i miljöersättningen minskat något. Med nuvarande ersättning eller ingen ersättning skulle produktionen öka mycket långsamt eller t.o.m. minska. Genom att stimulera ekologisk grisproduktion kan man indirekt stimulera certifierad produktion och produktion som sker i slättbygder där grisarnas foder, spannmål och proteingrödor odlas. Effektivitet Att öka den ekologiska grisproduktionen var en av de faktorer som i målutredningen pekades ut som en väg att genom ekologisk produktion bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen och ökad djurvälfärd.

4.3.4.2 Fjäderfä Mål Fjäderfä omfattas idag inte av miljöersättningen för ekologiska produktionsformer. Målet med ett stöd till fjäderfäproduktionen är att öka den ekologiska produktionen till 10 % för värphöns och till 1 % för slaktkyckling. 2003 var andelen ekologiska värphöns 7,2 % och andelen slaktkyckling 0,4 %, vilket motsvarar ca 325 000 värphöns och ca 25 000 slaktkycklingar. För ankor och gäss rör det sig enbart om enstaka ekologiskt hållna djur. Inga kalkoner producerades ekologiskt 2003. Skillnaden mellan ekologisk och konventionell fjäderfäproduktion är generellt större än för konventionell och ekologisk produktion av t.ex. amoch dikor och får. Uppfödningsmetoden med tillgång till utevistelse, den långa uppfödningstiden för slaktkycklingar och dyrare foder gör uppfödningen riskfylld och kostsam. Miljöersättning, förutom merpris på marknaden, kan ge producenterna ett bidrag till de merkostnader som uppstår. Beskrivning av åtgärden Antalet djur beräknas utifrån det antal platser som finns i besättningen och som är fyllda under huvuddelen av året. Antalet värphöns kontrolleras på samma sätt som sker vid Jordbruksverkets tillsyn av äggproduktionsanläggningar. Då kontrolleras följesedlar för levererade livdjur och journalföring av döda djur. Motkontroll kan också göras av antalet levererade ägg. Antalet slaktkycklingar kan kontrolleras via följesedlar för levererade livdjur och/eller antalet djur, levererade till slakt. Ett tänkbart antal djur per djurenhet är 100 ekologiska värphöns och 400 producerade slaktkycklingar. För slaktkycklingar innebär det 100 slaktkycklingplatser och fyra omgångar per år i stallet. Utbetalning för fjäderfä bör endast göras om djurantalet överstiger det antal djur som motsvarar en djurenhet. För att ytterligare stimulera den ekologiska slaktkycklingproduktionen kan antalet djurenheter per hektar minskas. Merkostnaden för ekologisk produktion för slaktkyckling är högre än 4,25 kr per djur (1700 kr/djurenhet / 400 djur/djurenhet).

100

Kostnad Målutredningen föreslår ett mål på 10 % av värphönsen och 1 % av slaktkycklingarna. Det motsvarar ca 450 000 värphöns och 60 000 slaktkycklingar eller 4 500 djurenheter värphöns och 150 djurenheter slaktkyckling. Med en ersättning på 1700 kr per djurenhet blir den totala kostnaden ca 8 miljoner kr. Troligen kommer fjäderfäuppfödarna inte att ha mark så att det räcker till alla djurenheter varför kostnaden mer troligt hamnar runt 6 miljoner. Även här är en förutsättning för att förändringen ska gynna ekologisk fjäderfäproduktion att all ersättningsberättigande mark, inte bara slåtter- och betesvall, berättigar till djurersättning. Att lägga till värphöns och slaktkycklingar innebär ökad administration. Administrationen blir relativt stor i förhållande till det utbetalda beloppet. Effekter Effekterna blir till stor del desamma som för ekologisk svinhållning. Då merpriset är så pass mycket högre för ekologiska ägg och fjärderfäkött kommer den anslutna produktionen till allra största del att vara certifierad. Effektivitet Att öka den ekologiska fjäderfäproduktionen var en av de faktorer som i målutredningen pekades ut som en väg att genom ekologisk produktion bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen. Om fjäderfäuppfödning kan få miljöersättning för ekologisk produktion ökar förutsättningarna att de föreslagna målen ska uppnås.

4.3.4.3 Mjölkkor Mål med åtgärden Det föreslagna målet är att 10 % av mjölkkorna ska finnas i ekologisk certifierad produktion 2010, vilket motsvarar 40 000 av det nuvarande antalet mjölkkorna. 2003 fanns ca 22 000 KRAV-godkända mjölkkor. För mjölkkor är skillnaden i kostnad mellan ekologisk och konventionell produktion större än för amoch dikor. Det är bl.a. åtgången av kraftfoder för mjölkkorna som fördyrar den ekologiska produktionen. Just nu finns en osäkerhet inom hela mjölkbranschen. Många mjölkproducenter ser över sin produktion. Att lägga om till ekologisk mjölkproduktion kan vara ett alternativ för att kunna fortsätta med mjölkdjur. Även om mjölkkor i sig kräver ett näringsrikt bete ger en mjölkkobesättning också upphov till en mängd djur som kan användas för naturbetesmarker. I en kommande rapport om växtnäring har Jordbruksverket med de använda beräkningsmodellerna kunnat peka på en minskning av kväveläckage vid omläggning av mjölkproduktion. Däremot uppvisade ekologisk och konventionell amoch dikoproduktion inte någon skillnad. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) har författaren särskilt nämnt att nuvarande utformning av hur stöd för djur beräknas kan missgynna mjölkkor och att detta bör ses över. Beskrivning Det finns olika alternativ för att gynna ekologisk mjölkproduktion. Ett alternativ är att räkna mjölkkor som fler djurenheter än amoch dikor eller att ge ett högre belopp per djurenhet för mjölkkor. En diskussion om detta finns i inledningen till detta kapitel om ekologisk djurhållning. Om även andra grödor än vall och grönfoder berättigar till djurersättning, se text om detta, kompenseras de lantbrukare som även har odling av t.ex. spannmål. Eftersom

101

mjölkkor äter en relativt stor andel kraftfoder skulle denna ändring kunna gynna i alla fall vissa ekologiska mjölkproducenter. Administration I dagens miljöersättning hämtas uppgifter om antal nötkreatur ur det centrala nötkreatursregistret (CDB). Detta är en enkel administrativ lösning. Om ersättning ska beräknas på olika sätt för mjölkkor resp. amoch dikor blir hämtningen av uppgifter betydligt mer komplicerad och arbetskrävande. Att betala samma belopp för alla kor är en mer lättförståelig princip. Kostnader Det finns många variabler att förändra och osäkerheten är stor runt hur mjölkproduktionen kommer att förändras de närmaste åren. Därför är det svårt att ange ett särskilt alternativ utan vi har här valt att beräkna kostnaden utifrån målutredningens förslag till mål. Om en förändring blir aktuell krävs ytterligare och mer ingående beräkningar utifrån de då aktuella alternativen. 2003 fanns 22 218 KRAV-godkända mjölkkor. I halvtidsutvärdering (SOU 2003:115) uppskattades antalet mjölkkor med miljöersättning till 32 700. Om antalet mjölkkor ökar från 23 000 till 40 000 och ersättningsnivån är densamma som nu blir kostnaden för ökningen ca 29 miljoner. För närvarande är efterfrågan på ekologisk mjölk stor inom Arla, den största mejeriföreningen i Sverige. En ökning till det föreslagna målet på 10 % skulle kunna vara möjligt utan ändring av nuvarande ersättningsnivå.

4.3.5 Stimulans till eller krav på certifiering Beskrivning av åtgärden Miljöersättning för ekologiskt lantbruk lämnas endast för arealer och djur som är kontrollerade av ett godkänt kontrollorgan. Ersättning lämnas även under karenstiden. Lantbrukaren kan välja mellan kontroll enbart enligt EU:s regler för ekologisk produktion, som är miniminivån, eller andra certifieringssystem som inkluderar dessa regler. För att kunna ställa krav på certifiering är det lämpligt att det finns olika kontrollorgan som lantbrukaren kan välja mellan. För att det ska vara lönsamt för lantbrukare att ansluta sig måste ersättningsbeloppet och merpriset tillsammans kompensera för ökad produktionskostnad, certifieringskostnad och för det administrativa merarbetet. Kostnad Anslutningen påverkas i hög grad av ersättningsnivån. Lantbrukare med extensiv produktion och som inte har möjlighet att få ut merpris på marknaden kan fortfarande komma att välja certifiering, så länge miljöersättningen täcker ökad produktionskostnad, kostnad för administration och certifiering. Eftersom certifieringen har en grundavgift och medför administration kommer särskilt mindre företag och de med produktionsinriktningar som har låg andel certifiering, t.ex. bärodling och amoch dikoproduktion att välja att inte ansluta sig. Med samma ersättningsnivåer minskar kostnaden om certifieringskrav införs eftersom vissa företag kommer att försvinna ur ersättningen. Om ersättningen höjs för att kompensera för alla kostnader för certifiering skulle antalet anslutna företag, arealer och djur kanske inte påverkas lika mycket. Vissa lantbrukare kommer att lockas med eftersom de får ersättning för certifieringen och vissa att försvinna p.g.a. tidsbrist hos den enskilde lantbrukaren.

102

Administration Den totala administrationen ökar betydligt eftersom kontrollen av certifierade företag är årlig och mer ingående än den kontroll av ekostödet som görs på de företag som tas ut för kontroll av sökta jordbrukarstöd. Ca 80 % av företagen i dagens miljöersättning är inte certifierade. Länsstyrelserna kontrollerar varje år ca 5 % av företagen som har någon miljöersättning. Istället för en relativt enkel kontroll som samordnas med kontroll av andra ersättningar kommer en mer ingående kontroll att göras varje år. Det kan finnas anledning till att vall på företag utan ekologisk djurhållning inte ska berättiga till ersättning. Eftersom denna vall mycket sällan genererar någon certifierad ekologisk produkt finns det ingen anledning att lägga resurser på att den omfattas av en avancerad kontroll. Effekter Förändring av produktionsinriktningar och lantbrukare som ingår i miljöersättningen, till följd av ett certifieringskrav, beror till stor del på ersättningsnivåerna och hur kompensation för certifiering utformas. Utbudet av certifierade varor ökar betydligt, vilket får effekter på pris och tillgång för uppköpare och konsumenter. Om mängden av en produkt ökar och priset sjunker bör intresset av att köpa och förädla ekologiska produkter öka hos uppköpare och livsmedelsindustrin. Kanaler och efterfrågan byggs upp. På sikt ökar den ekologiska produktionens möjlighet att få ut ett merpris. Behovet av att staten går in med andra finansiella åtgärder kan därmed minska. Å andra sidan kan priset till producenten minska i takt med att den certifierade produktionen ökar, om inte efterfrågan ökar i samma omfattning ens på lång sikt, och detta kan leda till lönsamhetsförsämringar för dem som redan nu är certifierade. Effektivitet På kort sikt bedöms effektiviteten minska p.g.a. att resurser läggs på certifiering som inte leder till merpris för lantbrukarna. På lång sikt, kan ett krav på certifiering öka effektiviteten. Särskilt om andra kompletterande åtgärder sätts in för att öka efterfrågan bör en förändring komma redan under programperioden för vissa produktionsinriktningar. Alternativ Ett alternativ, om certifieringsstöd inte anses lämpligt, är att endast kräva certifiering av de arealer som får ett högt ersättningsbelopp, t.ex. potatis, grönsaker, frukt och bär. Ytterligare ersättning till certifiering De lantbrukare som har miljöersättning för ekologisk produktion skulle kunna få en ytterligare ersättning för att certifiera sin produktion. Beskrivningen av modulstöd för certifiering är giltig även då åtgärden är en komplettering till en ”vanlig” miljöersättning för ekologiskt lantbruk. Ytterligare ersättning till certifiering kan ge mycket av samma goda långsiktiga effekt som ett krav på certifiering utan att resurser behöver läggas på att certifiera produkter som inte kan säljas till merpris. Nackdelen är att en ytterligare åtgärd utöver miljöersättning för ekologisk produktion införs med medföljande administration och komplicering av ersättningssystemet. Andra alternativ för att stimulera till certifiering Många av de förändringar som har beskrivits styr ersättningen till produktionsgrenar som i stor utsträckning är certifierade. Anledningen är att det för dessa produktionsgrenar finns stora skillnader mellan ekologisk och konventionell produktion och att det krävs ett merpris 103

för att produktionen ska vara lönsam. När skillnaden mellan konventionell och ekologisk produktion är stor innebär en övergång till ekologisk produktion ofta större miljönytta. Förändringar som kan antas leda till mer certifierad produktion är: -

Ingen ersättning till vall utan djur

Höjd ersättning till specialgrödor

Förbättringar för mjölk- och svinproduktion

Ersättning till fjäderfäproduktion

Alla ersättningsberättigande grödor ligger till grund för djurstöd

4.3.6 Ytterligare ersättning till helt omlagda gårdar Rent administrativt är det möjligt att höja ersättningen för företag som är helt omlagda. Det problem som främst kan dyka upp är att företag delas upp med den ekologiska produktionen i ett företag och den konventionella i ett annat. Ju högre kompensationen för helt omlagd produktion är ju större är risken för en sådan uppdelning. Erfarenheter från andra ersättningar är att uppdelning av företag är tidsödande och komplicerat att kontrollera och bedöma. Om djurersättning även kan lämnas för all ersättningsberättigande areal bör det gynna helt omlagda företag.

4.3.7 Ersättningen differentieras per odlingsområde Mål med åtgärden Målet med en sådan lösning är att öka ekologisk produktion i de områden som idag har halkat efter, slättbygderna. Det ekologiska jordbruket har större merkostnader och ger störst miljöeffekter i slättbygder vilket skulle kunna motivera en högre ersättningsnivå där än i skogsbygderna. Enligt jordbruksstatistiken är skillnaderna i skördenivåer för spannmål mellan ekologisk och konventionell odling större i slättbygderna. I slättbygderna används mer bekämpningsmedel och växtföljderna innehåller mindre vall. Balansen mellan djurhållning och växtodling är ofta sämre. Några undersökningar av insekter visade att det finns tendenser till att ekologisk och konventionell odling uppvisar större skillnader ju mer intensiv jordbruksbygden är (Weibull & Östman 2002, Rundlöf muntl.). Beskrivning av åtgärden Differentieringen av ersättningsnivåer och regioner kan varieras på många sätt. För att få en bild av vilka som är de mest optimala krävs ytterligare utredning. I miljöstödet för ekologisk odling under förra programperioden var ersättningen för alla grödor i skogs- och mellanbygder 900 kronor och i slättbygderna 1600 kronor per hektar. Undantag var frukt- och bärodling som gav 7 000 kr i hela landet. I nuvarande miljöersättning finns cirka 35 procent av arealen i de områden som definierades som skogs- och mellanbygd i det tidigare stödet. Administration Att en lantbrukare får samma belopp för alla grödor gör att regelverket blir lättare att förstå. En differentiering utifrån regioner kan dock upplevas som orättvis eftersom två lantbrukare med mark intill varandra kan få olika ersättning. Ett alternativ är att ha samma ersättning för specialgrödor och eventuellt för djurhållning i hela landet men differentiera mellan regionerna för övriga lantbruksgrödor. Vall utan ekologisk djurhållning skulle kunna berättiga till ett 104

lägre ersättningsbelopp eller inte alls berättiga till ersättning. Att både differentiera per stödområden och gröda gör ersättningen mer komplex och svårförstådd. Effektivitet Tabellen nedan kan ses som ett exempel på att bekämpningsmedelsförbrukning varierar mycket mellan både olika grödor och regioner. I målutredningen förs ett resonemang om potential för minskad bekämpning. En omläggning av 5 procent av arealen i Skåne beräknas ge en minskning på 13 ton aktiv substans medan en omläggning av 5 procent av arealen i Västra Götaland beräknas ge en minskning med 9,5 ton aktiv substans. (Den totala åkerarealen i länen är ca 465 000 ha respektive 488 000 ha.) Omvänt kan det anses vara optimalt att odla grödor ekologiskt där de naturliga förutsättningarna finns. Ett exempel är att om mer ekologisk potatis odlades i bygder med lämpligt klimat skulle problem med bladmögel minska. För att bidra till omläggning av bekämpningsmedelsintensiva grödor som sockerbetor och potatis måste ersättningsbeloppet vara relativt högt. Om ersättningen sätts högt för alla grödor kommer de grödor som inte är lika kostsamma att odla ekologiskt att överkompenseras. I den nuvarande miljöersättningen frångick man differentiering mellan regioner och valde istället att differentiera utifrån gröda. I det tidigare avsnittetet om förändring av arealer av olika grödor 2000-2004 redovisas hur arealerna av olika grödor har förändrats för dåvarande zon 1 och 2. Tabell: Exempel på hur användning av bekämpningsmedel kan skilja mellan olika grödor och regioner (Glyfosfatanvändningen ingår inte i uppgifterna). (Källa: Bekämpningsmedel i jordbruket 1997/98 Mi 31 Statistiskt meddelande 9902, Kemikalieinspektionen och SCB) Götalands södra slättbygder

Götalands skogsbygder

Slåttervall

kg aktiv substans / ha 0

Höstsäd

1,19

0,6

Oljeväxter

0,88

0,58

Potatis

5,95

3,12

Energiskog

4.3.8 Ekologisk produktion som en certifieringsmodul. Olika principer och idéer om olika modulsystem för miljöersättningar har framförts och diskuterats. Ekologisk produktion ingår ofta i dessa modulsystem. Beroende på hur övriga moduler är utformade kan en modul för ekologisk produktion se ut på olika sätt. Olika alternativ och kombinationer diskuteras nedan. Mål Samma miljökvalitetsmål är aktuella som för ekologisk produktion. Motivet är även att öka den ekologiska certifierade produktionen. Beskrivning av åtgärden I denna modul kan lantbrukare få ersättning för ekologisk produktion som är kontrollerad av ett godkänt kontrollorgan. Ersättningen kan sökas i hela landet. 105

Avtalsform Förslag till ny rådsförordning ger två möjliga sätt att stödja certifiering. Ersättning kan ges för certifiering i kvalitetssystem för livsmedel som ingår i Axel 1, att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket. Beskrivning av och resonemang om denna åtgärd och ersättning till olika certifieringssystem finns i kapitlet om förbättrad konkurrenskraft. Denna möjlighet innebär i korta drag att stöd kan beviljas i form av ett årligt stimulansbidrag på i genomsnitt 600 Euro under högst 5 år. Endast själva certifieringskostnaden ersätts. Ersättningen kan också ges i form av en miljöersättning. Beroende på vilka andra moduler som införs skulle modulen för ekologisk produktion kunna renodlas till en certifieringsersättning. Det är också tänkbart att även lämna ersättning för åtgärder som inte ingår i de andra modulerna, men som krävs för certifierad ekologisk produktion. Skötselvillkor Om ersättning lämnas bara för certifiering och merkostnader för administration behöver modulen inte vara blockbunden. Om ersättning däremot lämnas för åtgärder som är knutna till marken bör marken finnas med under hela åtagandeperioden. Eftersom kontrollorganen har straffavgifter vid varningar bör avdrag från stödet generellt inte behövas. Ersättningsnivå Det finns olika möjliga principer för att beräkna ersättningsbelopp utifrån: - Lantbrukarens faktiska kostnader för certifieringen - Ett schablonbelopp utifrån ekologiskt djurantal samt areal eller grödor på företaget. - Ett schablonbelopp per företag Andelen av avgiften som ersättningen täcker kan sättas olika. Om ersättningen beräknas utifrån lantbrukarens faktiska kostnad för certifieringen kan det vara befogat att lantbrukaren själv får stå för t.ex. extra avgifter för ej helt omlagd produktion. Om ersättningsbeloppet motsvarar certifieringsavgiften finns det risk att incitamenten för effektivisering av kontrollen minskar. Eftersom Jordbruksverket godkänner kontrollorganen och deras avgifter finns dock en viss möjlighet att hindra att kontrollkostnaderna ökas omotiverat. Ett schablonbelopp som beräknas utifrån areal, grödor och antal djur kan övervägas om det finns flera kontrollorgan med olika avgiftssystem. Om schablonbelopp per företag tillämpas bör det finnas en nedre gräns i areal och djur eller total certifieringskostnad för att få ersättningen. I kostnadsberäkningarna har vi räknat med att lantbrukaren själv får stå för sådant som extra avgifter för ej helt omlagd produktion och avgifter för extra kontroll p.g.a. avvikelser. Om certifieringen medför åtgärder som inte ersätts i övriga moduler är det tänkbart att lantbrukaren även ersätts för de kostnader som dessa åtgärder medför. Kostnader Anslutningen påverkas av hur stor del av kostnaden för certifiering och egen administration som ersätts. För att det ska vara lönsamt för lantbrukare att ansluta sig måste ersättningsbeloppet och merpriset tillsammans kompensera för certifieringskostnaden och för det administrativa merarbetet. Även med en subventionerad certifieringskostnad kommer anslutningen troligen att minska för små och extensiva lantbruk och vissa produktionsgrenar där det idag är liten andel certifiering. I ett räkneexempel där endast certifieringskostnaden (grundavgift samt rörlig avgift per hektar och djur) skulle ersättas för lantbrukare som idag

106

har miljöersättningen för ekologiska produktionsformer skulle kostnaden hamna runt 70 miljoner kronor, i genomsnitt 3500 kr per företag. I nedanstående räkneexempel har ett schablonbelopp per lantbrukare beräknats utifrån KRAV:s grundavgift för växtodling respektive djurhållning och även för administration till följd av certifieringen. Antalet lantbrukare är hämtade från nuvarande miljöersättning. Särskilt för större ekologiska lantbruksföretag skulle beloppet endast utgöra en liten del av certifieringskostnaden. Ersättning med ett schablonbelopp per företag skulle främst ha betydelse för mindre lantbruk. KRAV har hittills inte fullt ut tagit betalt för den faktiska kostnaden för kontroll av de mindre lantbruken. Det är osäkert om de i framtiden kommer att ha samma möjlighet att ”gynna” de små lantbruksföretagen. Tabell: Exempel på beräkning av schablonbelopp för ersättning för certifiering.

Växtodling

KRAVS Administrat TimGrund- ion kostnad avgift

Kostnad för Total kostnad Antal Total kostnad, adminiper lantbrukare alla lantbrukare stration lantbrukare

timmar

kr / timme

1 300

166

1 660

2 960

19 000

56 240 000

700

166

830

1 530

6 000

9 180 000

Djurhållning

65 420 000,00

Kostnader för brukaren Den genomsnittliga kontrollavgiften till KRAV var 7700 kr per lantbruksföretag under 2004. Avgiften varierar dock kraftigt. De flesta företagen är relativt små, vilket innebär att 85 % av företagen betalar i genomsnitt 5000 kr/år, medan de 15 % största företagen betalar i genomsnitt 22 000 kr/år. Källa: KRAV Lantbruk, april 2005 Till det kommer den tid som krävs för administration. I en djupintervju med 10 lantbrukare som var anslutna till KRAV uppskattade dessa att de la mellan 10 och 20 timmar. Det kan ta olika tid beroende på hur lätt man har för pappersarbete, hur god ordning man har på sina uppgifter och verksamhetens omfattning. De lantbrukare som inte är certifierade idag får en större ekonomisk möjlighet att certifiera sin produktion och då få tillgång till merpris. Möjligheten att få ut ett merpris för certifierade ekologiska produkter skiljer mellan olika produktionsinriktningar och olika delar av landet. För de som redan är certifierade minskar kostnaden för certifiering. Om utbudet av certifierade produkter ökar finns en risk att merpriset som lantbrukarna får för certifierade produkter sjunker, åtminstone på kort sikt. Administration Om antalet certifierade företag ökar kommer den totala administrationen för lantbrukare och kontrollorgan att öka, se text om krav på certifiering. Båda räkneexemplen ovan innebär att i genomsnitt ca 3 500 kr ska betalas ut till 19 000 lantbrukare. Det kan om man tillämpar ett vanligt ansökningsförfarande med redovisning av certifierad areal och certifierade djur skapa mycket administration i förhållande till de utbetalda pengarna. Alternativet att lantbrukaren skickar in sin räkning från kontrollorganet kräver också administration. I så fall bör en överenskommelse göras med kontrollorganet så att de själva på räkningen visar vilken del av certifieringskostnaden som lantbrukaren ska ersättas för.

107

Alternativet att lämna ersättning med ett fast belopp per företag innebär en betydligt enklare administration. Det uppstår ett visst behov av att kontrollera att företag inte har delats upp för att kunna erhålla mer ersättning. Sådana kontroller är enligt tidigare erfarenheter komplicerade. Effekter Vissa av de lantbrukare som idag har miljöersättningen, men inte är anslutna till KRAV, ca 80 %, kommer inte att ansluta sig till en certifieringsmodul. Det blir troligen mindre anslutning av små och extensiva lantbruk och i produktionsgrenar med låg andel certifiering, t.ex. amoch dikor och vall. En certifieringsmodul får relativt liten betydelse för grödor där en stor andel av den ekologiska arealen redan idag är certifierad, t.ex. brödsäd, baljväxter, potatis, sockerbetor, oljeväxter och grönsaker. De som inte väljer att ansluta sig till en certifieringsmodul kan fortsätta med ungefär samma produktionsmetoder utan ersättning eller med ersättning från andra passande moduler, t.ex. modul för odling utan syntetiska bekämpningsmedel. Utbudet av certifierade varor ökar för vissa produkter vilket får effekter på priset. Man får dock räkna med att utbudet även fortsatt i vissa fall kommer att begränsas av att förädlingsindustrin inte kan ta emot alla ekologiska produkter. Om volymen av en produkt ökar och priset sjunker bör intresset av att köpa upp och förädla ekologiska produkter öka hos uppköpare och livsmedelsindustrin. Kanaler och efterfrågan byggs upp. På sikt ökar den ekologiska produktionens möjlighet att få ut ett merpris och behovet av att staten går in med andra finansiella åtgärder kan minska. Det är vanskligt att bestämma ett exakt och rättvisande stödbelopp. Om man beräknar stödbeloppet utifrån en genomsnittlig kostnad kommer stora företag att underkompenseras medan små företag överkompenseras för sina kostnader. Ersättning till certifiering i kvalitetssystem för livsmedel lämnas endast under fem år, därefter får lantbrukaren själv stå för hela certifieringskostnaden. Det kan dock finnas ett behov av att inte bara stimulera övergång till certifiering utan att fortlöpande ersätta en del av certifieringskostnaden för att motverka att lantbrukare lämnar certifieringen. Om lantbrukaren själv får betala certifieringsföretagets extra avgift för att hela gården inte är omlagd, ger det ett visst incitament för omläggning av hela företaget. Effektivitet En modul för certifiering bidrar till att den certifierade ekologiska produktionen ökar. Om man med denna åtgärd kan komma runt de tröskelproblem som nu finns erhåller man långsiktiga positiva effekter. Effektiviteten hos ersättningen kan bli högre om konsumenterna kan betala en del av lantbrukarnas ökade kostnader som idag betalas med miljöersättning. Beroende på hur modulen utformas kan det finnas risk för att mycket resurser går åt till administration i förhållande till utbetalda medel och effekten.

4.4 Inkomna förslag om modul- och paketlösningar Jordbruksverket har tagit del av två idéskisser för s.k. modul- eller paketlösningar, PROJO och LRF:s förslag.

4.4.1 PROJO Jordbruksverket har fått ta del av en idéskiss från Ekologiska Lantbrukarna och Naturskyddsföreningen om en samlad miljöersättning, PROJO (Miljöprogram för hållbart produktionsjordbruk). Förslaget skrevs i februari 2004, dvs. innan riktlinjerna kring 108

jordbruksreformen var framtagna och analyser av möjliga effekter av reformen gjorts. Förslaget är uppbyggt kring en grundmodul och åtta tilläggsmoduler enligt figuren nedan. Av uppdraget till denna utredning framgår att alternativ till nuvarande utformning av miljö- och landsbygdsåtgärder som tidigare presenterats i halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) eller redovisats av olika organisationer ska analyseras och, om så bedöms vara möjligt, utvecklas vidare. Principskiss över PROJO-förslagets uppbyggnad.

Tilläggsmoduler

Ej kemisk bekämpning

Ej handelsgödsel

Växtföljd med vall

Balans Växtodling /Djurhållning

Växtnäringsutnyttjande

Betesmark

Djurhållning

Certifiering

Grundmodul Sammanfattande bedömning Den grundläggande tanken med PROJO-förslaget är, enligt Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna, att ta ett helhetsgrepp på miljöanpassningen av jordbruksproduktionen. Miljöersättningen ska kunna omfatta all produktion på hela gården. PROJO är uppbyggt som en grundmodul och åtta tilläggsmoduler. Åtgärderna i PROJO rör i stort sett hela produktionen på ett jordbruk och är inriktade på bl.a. växtnäring, växtskydd, djurhälsa och betesmarker. I förslaget finns även med en modul som innebär att jordbrukaren övergått till ekologisk produktion. Jordbruksverket bedömer att förslaget bör vara tilltalande för jordbrukarna i och med att ett åtagande kan göras flexibelt och byggas på successivt. Villkoren som är förenade med grundmodulen kan dock verka avskräckande för vissa jordbrukare, dels beroende på att det är förhållandevis omfattande villkor, men även beroende på att grundmodulen i sig inte ska ge någon ersättning. Det är troligt att de jordbrukare som i första hand väljer att gå in i PROJO är de som ställt om till ekologisk odling, i andra hand de som redan gör mycket av åtgärderna som ingår i grundmodulen. Jordbruksverket bedömer att förslaget gynnar extensiv produktion. Jordbruksverket befarar att förslaget, så som det är uppbyggt i idéskissen, kommer att medföra komplicerad administration. Detta är något som förslagsställarna påpekat i idéskissen. Kostnadseffektiviteten kan också bli låg eftersom betalning i stor utsträckning kan komma att utgå för åtgärder som redan utförs. Mål med åtgärden Enligt idéskissen är programmet tänkt att ta ett helhetsgrepp på miljöanpassningen av jordbruksproduktionen. Vidare anges i idéskissen att programmet utgår från sju av de femton miljökvalitetsmålen. Minskad användning av kemiska bekämpningsmedel bidrar till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och Grundvatten av god kvalitet. Minskat växtnäringsläckage för jordbruket är viktigt för att leva upp till målen om Ingen övergödning, Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans. Bevarande av betesmarker och varierade växtföljder bidrar till uppfyllandet av Ett rikt odlingslandskap. Ett antal mål för PROJO har formulerats, dessa är: Övergång till varierande och välbalanserade växtföljder, Bättre växtnäringsutnyttjande (minskning av insatsmedel och minskat läckage i kretsloppet), Jämnare regional fördelning av djurhållningen och bättre integration av

109

växtodling/djurhållning på gårdsnivå, Minskad kemisk bekämpning, Ökad biologisk mångfald samt Förbättrad djurhållning. Tanken med PROJO är att det ska kunna ersätta de nuvarande miljöersättningarna till ekologiska produktionsformer, öppet och varierat odlingslandskap, minskat kväveläckage (fånggrödor och vårbearbetning), skyddszoner, bruna bönor på Öland, sockerbetsodling på Gotland och bevarande av betesmarker. Beskrivning av åtgärden PROJO är upplagt som ett modulsystem med inslag av paketlösningar. Det finns en grundmodul och åtta tilläggsmoduler. Detta är knutet till ett femårigt åtagande. Den stödsökande måste uppfylla grundmodulen för att kunna få ersättning för tilläggsmodulerna. PROJO är i vissa delar uppbyggt som ett åtagande som gäller hela gården, i vissa delar upplagt som åtgärder som är knutna till specifika marker på gården. Grundmodulen samt modulerna växtnäringsutnyttjande, växtföljd och balans växt/djur är knutna till hela gården, den senare endast för djurgårdar. Modulerna ej handelsgödsel och ej kemisk bekämpning är knutna till bestämda arealer. Det är oklart huruvida modulerna certifiering och betesmark är knutna till gården eller till marken, men det troliga är att de är knutna till arealer. Modulen djurhållning torde vara knuten till djurantalet. Enligt förslaget ska femårstagandet göras för hela gården och jordbrukaren måste vara med i grundmodulen samt ytterligare en modul. Detta utgör därmed en miniminivå som inte får underskridas under perioden. Det ska dock vara möjligt att utöka med fler moduler under femårsperioden utan att nytt åtagandebeslut behöver fattas. Det framgår inte tydligt om antalet moduler även kan minska under femårsperioden, men utfallet från de olika modulerna kan dock variera mellan åren vilket kan resultera i både högre och lägre ersättningsbelopp varje enskilt år. I redovisningen nedan förutsätts att antalet moduler inte kan minska mellan åren. Beskrivning av modulerna Grundmodul I PROJO-förslaget är grundmodulen en förutsättning för att kunna få övriga moduler. Det utgår ingen ersättning i sig för grundmodulen utan den måste kombineras med minst ytterligare en modul. Grundmodulen har formen av ett paket. Flera olika åtgärder som alla måste uppfyllas för att grundmodulen ska vara giltig. Grundmodulens krav är följande: •

dokumentation av produktionen (odling, bete, djurhållning)

•

genomförd miljöhusesyn eller liknande

•

årlig växtodlingsplan

•

årlig växtnäringsbalans

•

markkartering en gång under femårsperioden

•

utbildning minst ett par dagar under stödperioden

•

hänsynskrav om kemisk bekämpning, är egentligen två olika krav o biobädd o kantzoner mot vatten, privata trädgårdar, ekologiska granngårdar etc.

• 110

hänsynskrav om genmodifierade grödor odlas på gården, är egentligen två olika krav

o isoleringsavstånd o ansvarsförsäkring Kraven i grundmodulen är både av dokumentär karaktär och av praktisk karaktär. Åtgärderna som går ut på att dokumentera vad som görs leder till en bättre kontroll av de åtgärder som utförs på gården. Dessa krav leder framförallt till att jordbrukaren har ett bättre underlag vid beslutstillfället. Den effekt som det har är att ett bättre underlag ger bättre förutsättningar för ett förändrat beteende. Även kravet på markkartering ger bättre förutsättningar för ett förändrat beteende. Det finns dock inga studier som visar vilken effekt dokumentationsåtgärder har. Genom det lagstadgade kravet på egenkontroll är jordbrukaren till viss del ålagd att dokumentera åtgärder och man kan ifrågasätta vilken ytterligare miljönytta man får av att lägga in dokumentationsåtgärderna som grundkrav för att kunna få denna miljöersättning. Sannolikt består nyttan av att kontrollfrekvensen ökar. Kravet på utbildning syftar till att ge bättre kunskaper vilket i sin tur ska motivera till ett förändrat beteende. Hur information och kunskap påverkar effekten och i vilka situationer utbildning är lämpligt redovisas redan i detta kapitels inledande delar. Hänsynskraven är däremot av praktisk karaktär och deras syfte är att begränsa eventuell negativ effekt på miljön av användningen av växtskyddsmedel eller genetiskt modifierade grödor. Båda kraven är olämpliga att ha med i en grundmodul eftersom det inte är alla lantbrukare som använder växtskyddsmedel eller genetiskt modifierade grödor. En grundmodul som inte är ersättningsberättigande bör innehålla åtgärder som majoriteten av jordbrukarna skulle kunna arbeta med. Odling av genetiskt modifierade grödor är en typ av odling som inom den kommande femårsperioden sannolikt kommer att ha en mycket liten omfattning. Jordbruksverket tolkar hänsynskraven om kantzoner som skyddsavstånd. Skyddsavstånd vid användning av kemiska bekämpningsmedel är reglerat i föreskrifter och bör därför inte ingå i en miljöersättning. En föreskriftsreglering om skyddsavstånd för odling av genetiskt modifierade grödor kommer att utredas och i avvaktan på det arbetet bör inte sådana krav ingå i en miljöersättning. En ansvarsförsäkring har i sig ingen miljönytta utan syftar enbart till att reglera eventuella anspråk om skador. Det är därför olämpligt att ställa krav på en sådan försäkring inom ramen för en miljöersättning. Man kan tänka sig att vissa delar av grundmodulen kan ingå som ersättningsberättigande åtgärder inom några av de andra modulerna eller att de ingår i det som i nuvarande miljö- och landsbygdsprogram utgör God jordbrukarsed. Ej kemisk bekämpning Syftet är att minska användningen av kemisk bekämpning. En arealbaserad ersättning utgår till den som förbinder sig att inte använda kemiska bekämpningsmedel. Ersättningen kan sökas för en del av brukningsenheten, men endast för fasta skiften (den bekämpningsfria delen får inte flytta runt). Under programperioden får inte gårdens bekämpningsfria del minska. Åtgärden innebär att vissa kommer att få ersättning trots att de inte skulle ha utfört någon bekämpning det enskilda året. Åtgärden gynnar i stor utsträckning de jordbrukare som har en lågintensiv användning av växtskyddsmedel och sådana jordbrukare som funderar på en övergång till ekologisk odling. Precisionen i åtgärden är därför låg. För att modulen ska bli efterfrågad av de jordbrukare som har en intensiv odling med avseende på växtskyddsinsatser krävs en stor differentiering av ersättningsnivån mellan olika grödor eftersom kostnaden för att inte använda växtskyddsmedel varierar mycket. För vissa grödor bör det inte vara möjligt att erhålla ersättning ex. vall eller så bör ersättningsnivån vara mycket låg, eftersom det annars är en stor risk för att ersättningen betalas ut till sådana grödor som ändå inte bekämpas. 111

Åtgärden är också svår att kontrollera men det finns lagkrav på att dokumentera utfört växtskyddsarbete och behålla den i tre år vilket gör en dokumentationskontroll möjlig. Ej handelsgödsel I PROJO förslaget anges att syftet med modulen är att minska insatsmedlen i jordbruket. Ersättning lämnas om handelsgödsel inte används under hela femårsperioden på fasta skiften. Handelsgödsel definieras i enlighet med EU:s förordning 2092/91. Kostnaden för att inte använda mineralgödsel varierar mellan olika grödor För att modulen ska bli efterfrågad för alla grödor och inte bara grödor som redan odlas utan handelsgödsel (mineralgödsel) eller med liten gödslingsinsats behövs en differentiering av ersättningsnivån. Åtgärden kan innebära att vissa kommer att få ersättning trots att de ändå inte skulle ha använt mineralgödsel. Precisionen i åtgärden är därför ganska låg. Åtgärden är också svår att kontrollera i fält, men dokumentation om gödslingen bör kunna erhållas från växtodlingsplanen i grundmodulen. Växtföljd med vall Enligt förslaget är syftet att stimulera de fördelar som en varierad växtföljd ger, t.ex. bättre jordstruktur, ökning av biologisk mångfald, kvävefixering i vallar mm. Ersättning betalas ut för gårdens hela areal och baseras på andelen vall i växtföljden. Hel ersättning utgår om vallandelen är mellan 25 och 60 procent och halv ersättning utgår för en vallandel på mellan 60 och 80 procent. Vallen ska vara roterande i växtföljden. Modulen premierar enbart växtföljder med vall men inte varierad växtföljd med andra grödor, vilket också kan vara positivt. Att ersättningen baseras på vallandelen innebär en styrning till djurföretag med nötkreatur och får. Växtodlingsodlingsföretag eller andra typer av djurföretag med varierad växtföljd men låg andel vall premieras inte. De senare företagen har generellt inte avsättning för vall om de inte producerar för försäljning. Åtgärden innebär vidare att vissa som ändå skulle ha odlat vall får ersättning. Precisionen i åtgärden är därför ganska låg. Eftersom ersättningen ska motiveras av en kostnad (för att odla vall), krävs ett resonemang om att det är mindre lönsamt med denna odling jämfört med den odling som annars skulle ha skett. Balans växtodling/djurhållning Syftet med modulen uppges bl.a. vara att öka självförsörjningsgraden på gårdsnivå för att få en bättre balans mellan gödselmängd och spridningsareal och därmed minska riskerna för växtnäringsförluster. Ersättning ska utgå till gårdar med en självförsörjningsgrad utöver en viss miniminivå. Ersättningsnivåerna differentieras i ett antal steg beroende på hur högt över miniminivån som självförsörjningen ligger. Modulen är bara tänkt att vara tillgänglig för djurgårdar. En hög självförsörjningsgrad uppnås delvis för vissa djurslag genom att ha vall i växtföljden. Denna modul premierar därför delvis samma sak som den tidigare. Även vid en hög självförsörjningsgrad kan växtnäringsförlusterna bli stora om stallgödseln inte hanteras rätt. En låg självförsörjningsgrad på gårdsnivå behöver heller inte leda till ökade växtnäringsförluster. Djurföretag kan t.ex. leverera stallgödsel till andra företag utan stallgödsel. Vidare kan vissa extensiva djurföretag komma att få ersättning trots att de inte ändrar något i produktionen. Precisionen i åtgärden är därför ganska låg. Eftersom ersättningen ska motiveras av en kostnad krävs ett resonemang om att det är mindre lönsamt att själv producera fodret jämfört med att köpa in det.

112

Växtnäringsutnyttjande Syftet enligt förslaget är att förbättra växtnäringsutnyttjandet på gården. Växtnäringsbalansen i grundmodulen ska ligga till grund för ersättningen, som enbart kan sökas för hela brukningsenheten. Ersättning ska utgå per hektar till gårdar som har en bättre växtnäringsbalans än medeltalet. Även differentiering på ett antal nivåer föreslås. Modulen riktas bara till djurgårdar. Om man utgår från ett medelvärde är det att bara en del som kan få ersättning även om alla har ett bra växtnäringsutnyttjande. Någon form av riktvärde bör vara mer lämpligt. Sådana värden varierar mycket mellan olika driftsinriktningar och även med djurtätheten på gården. Det skulle krävas många olika riktvärden för olika varianter av driftsinriktningar vilket skulle bli komplicerat att hantera i ett stödsystem. En annan möjlighet är att beräkna individuella jämförvärden för den enskilda gården. Även detta system riskerar att bli mycket komplicerat. Generellt kommer modulen att bli svårt att kontrollera då t.ex. uppskattning av klöverhalten i vallar (för beräkning av kvävefixeringen) eller kvävehalten i grödan (för beräkning av bortförsel med produkter) kan ligga till grund för resultatet och därmed utbetalningen. Det kan också skapa en rättsosäkerhet då det kan vara svårt att belägga sådana uppskattningar. Ett lågt överskott är lättare att uppnå för gårdar med låg djurtäthet eller hög självförsörjningsgrad. Denna modul premierar därför delvis samma sak som den tidigare. Vid samma ersättningsbelopp per hektar oavsett storlek på gården blir det svårt att motivera ersättningen till större gårdar då kostnaden för att göra en växtnäringsbalans inte ökar i samma grad som arealen. Bevarande av betesmarker I idéskissen framförs att även miljöersättningen för bevarande av betesmarker ska bli en del av PROJO för att minska tudelningen av jordbruket i en bevarandedel och en produktionsdel. Jordbruksverket anser inte att det i dagsläget är en lämplig utformning och har därför inte analyserat ersättning till betesmarker inom ramen för PROJO. Djurhållning Syftet med modulen är att öka djurvälfärden och att integrera djurhållningen med de principer som finns uttryckta i övriga moduler. Härmed avses t.ex. växtnäringsutnyttjande, produktiv betesmarksanvändning och växtföljd med vall. Ersättningen föreslås utgå i tre nivåer för uppfyllande av ett antal kriterier inom •

djurhälsa

•

utevistelse och stallmiljö

•

utfodring.

För nivån ”djurhälsa” föreslås att bl.a. kriterierna för deltagande i Djurhälsovården och/eller sjukdomsbekämpande program ska gälla som villkor för stöd. Eftersom det i dag saknas säkra indikatorer för djurvälfärd måste det anses tillfredsställande med detta kriterium för att få stöd. För övrigt torde EU:s förordning 2092/91 i huvudsak ligga till grund för kriterierna. Reglerna för ekologisk produktion ger goda förutsättningar för djurvälfärd (Jordbruksverket 2004:19). Att hålla djur i ekologisk produktion medför högre kostnader är motsvarande konventionella djurhållning. Anledningen är bl.a. kraven på utevistelse och minimimått för tillgängliga ytor och andra åtgärder för att underlätta att djuren får utlopp för sitt naturliga beteende. Det ställs

113

också speciella krav foderstatens sammansättning och utfodringen av de nyföddas och unga djuren. Certifiering Hur en modul för certifiering av ekologisk produktion skulle kunna se ut finns beskrivet i kapitlet om ekologiskt lantbruk. I PROJO ingår moduler som motsvarar vissa delar i dagens miljöersättning för ekologiska produktionsformer. Ekologiska lantbrukarna ersätts för många av de merkostnader som finns i ekologisk produktion i de övriga modulerna. Därför behöver modulen för ekologisk produktion endast omfatta certifiering, vilket möjliggör en relativt enkel administration av eko-modulen. De administrativa svårigheter som finns i nuvarande miljöersättning läggs istället i andra moduler. Även certifiering enligt andra miljö- och kvalitetsledningssystem skulle kunna vara aktuella. En möjlighet att ge ersättning för certifiering i kvalitetssystem för livsmedel beskrivs i bilagan om åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden. Geografisk omfattning I den idéskiss som finns om PROJO framgår inte den geografiska omfattningen. Grundtanken borde dock vara att ersättning ska kunna lämnas i hela landet. Ersättningsnivå I idéskissen lämnas inte förslag på detaljberäknade ersättningsnivåer. Det framförs dock att som allmän utgångspunkt bör den sammantagna maxnivån, dvs. ersättningen för den som når den högsta nivån i samtliga moduler och medverkar i alla moduler, ligga ett stycke högre än ersättningsnivån för ekologiska produktionsformer inom dagens landsbygdsprogram. Detta motiverar Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna med att det totala åtagandet blir mer omfattande och att spännvidden måste vara stor nog för att möjliggöra en rimlig ersättning för varje enskild modul. Vidare anges att en lösning med relativt många moduler och relativ måttlig ersättning per modul förordas, bl.a. för att minska möjligheterna till bidragsoptimering. Kostnader Ekologiska jordbrukarna och Naturskyddsföreningen förutser en relativt stor anslutning till PROJO. Förmodligen kommer stödet att vara attraktivt för merparten av dem som idag har miljöersättning för ekologiska produktionsformer. Dokumentationskravet i grundmodulen kan dock verka avskräckande för små gårdar med mycket vallodling och som saknar KRAVcertifiering. I idéskissen anges vidare att förutom gårdar med ekologisk produktion bör PROJO vara tilldragande för en stor del av det övriga jordbruket. Driftsinriktningen blir avgörande för vilka moduler som kan vara aktuella för den enskilda gården. Som exempel nämns att mjölk- och köttgårdar har lätt att klara växtföljdskraven medan djurlösa spannmålsgårdar lättare klarar modulen om växtnäringsutnyttjande. Olika moduler är förenade med olika kostnader för jordbrukaren. Vissa moduler, t.ex. den om växtnäringsutnyttjande, borde inte vara förenad med några extrakostnader för jordbrukaren. Grundmodulen, som i sig inte ska ge någon ersättning, är förenad med relativt höga kostnader för jordbrukaren dels för dokumentation, men även för praktiska åtgärder som att hålla sprutfria kantzoner och delta i utbildning. Modulen ”Ej kemisk bekämpning” är förenad med kostnader för skördebortfall, kvalitetsförsämring och ökade dieselkostnader vid mekanisk bekämpning. Vad gäller modulen ”Ej handelsgödsel” varierar kostnaderna beroende på om en specifik gård har djur eller inte eftersom kostnaden för inköp av gödsel blir hög för en växtodlingsgård. Det är inte troligt att rena växtodlingsgårdar ansluter sig till denna modul. 114

Modulen ”Växtföljd med vall” borde inte leda till några höga kostnader för jordbrukaren. Vallodling gynnas genom andra miljöersättningar (om de är kvar) och regionala stöd, men flera utredningar pekar även på att vallodlingen kommer att öka som en effekt av jordbruksreformen. För modulen ”Balans växtodling/djurhållning” är kostnaderna svårbestämda. Modulen för ”Växtnäringsutnyttjande” bör dock leda till att jordbrukaren sparar pengar om växtnäringen utnyttjas mer effektivt. Att lämna ersättning för detta går direkt emot de villkor som ställts upp i förslaget till rådsförordning där det framgår att ersättning endast kan lämnas för de extrakostnader och det inkomstbortfall ett åtagande medför. Kostnader för modulen ”Certifiering” beskrivs i avsnittet om ekologisk produktion och för modulen ”Bevarande av betesmarker” i avsnitt om naturoch kulturåtgärder. Administrativa konsekvenser Så som idéskissen är utformad kan det administrativa genomförandet bli mycket komplicerat. Det faktum att man fritt kan lägga till åtgärder utan ett nytt beslut följer inte grundprincipen om femåriga åtaganden för miljöersättningar. Möjligheten öppnar dock upp för ökad flexibilitet för jordbrukaren som kan anpassa åtgärderna efter gårdens förutsättningar, vilket talar för en högre anslutning än ett ”stelare” system. I PROJO kombineras icke blockbundna system med blockbundna vilket kan vara komplicerat både ansökningsmässigt, men även rent IT-mässigt. Komplicerade ansökningsförfaranden kombinerat med dito IT-lösningar leder ofta till sena utbetalningsbeslut eftersom handläggningen kompliceras. Ansökningshandlingen för åtagande kräver flera steg. Dels måste jordbrukaren ansöka om åtagande i PROJO, dessutom måste jordbrukaren specificera vilka moduler som ska vara med från och med år ett, därutöver krävs en arealredovisning för de moduler som är blockbundna. Om åtagandet ska utökas under befintlig period krävs att en motsvarande handling, för utökningen, skickas in det år utökningen ska göras. För utbetalning krävs att jordbrukaren redovisar all areal på gården, något som redan görs idag. Utbetalning borde i de flesta delar kunna ske utifrån hur åtagandet ser ut, men vissa moduler har en stor variation för utbetalning mellan åren och mellan olika grödor. Beroende på hur modulen för certifiering utformas kan administrationen för denna bli mycket enklare eller lika omfattande som för dagens miljöersättning för ekologiska produktionsformer. Modulen växtnäringsutnyttjande kräver att utbetalningen relateras till den årliga växtnäringsbalansen. I idéskissen framförs att just modulen för växtnäringsutnyttjande är tekniskt och administrativt tung. Svårigheten ligger bland annat i att man först vid årets slut kan beräkna ersättningsnivån. En lösning till detta framförs i idéskissen och det skulle kunna vara att det tidigare årets växtnäringsbalans ligger till grund för utbetalning. Även fältkontrollerna kommer att bli komplicerade eftersom det är ett stort antal villkor som ska kontrolleras. Vissa åtgärder, t.ex. växtnäringsutnyttjande och växtföljd, har inte tidigare funnits med i miljöersättningar vilket innebär att erfarenheter av kontroll av detta saknas. Vissa delar av åtagandet kommer att kontrolleras utifrån åtagandet och andra utifrån ansökan om utbetalning. Det är oklart om t.ex. modulen om växtnäringsutnyttjande klarar EU:s krav på kontrollerbarhet. I förslaget framförs att det finns flera förslag på lösningar på administrativa problem men att de inte redovisats.

115

Effekter Jordbruksverket befarar att de villkor som är förenade med grundmodulen kommer att avskräcka jordbrukare från att ansluta sig till ersättningsformen. Däremot delar Jordbruksverket Ekologiska Lantbrukarnas och Naturskyddsföreningens tankegångar om att det framförallt är jordbrukare som redan idag lagt om hela eller delar av sin produktion till ekologisk som kommer att ansluta sig. Som kategori nummer två kommer de jordbrukare som redan utför stora delar av grundmodulen och som kan tänka sig att utföra ett fåtal andra moduler vilket i sig inte leder till någon kraftig ökning av miljönyttan. Förslaget gynnar kraftigt extensiv produktion, något som gårdsstödet förväntas leda till. Förslaget skrevs dock innan ramarna för jordbruksreformen slogs fast och effekterna av reformen utvärderats. Det finns inga åtgärder inom PROJO liknande de för odling av fånggrödor och vårbearbetning som finns inom miljöersättningen minskat kväveläckage i dagens landsbygdsprogram. Denna miljöersättning har gett stora effekter på växtnäringsläckaget och Jordbruksverket befarar att ett borttagande av denna ersättningsform skulle leda till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning skulle bli svårare att nå. Om en modul om bevarande av betesmarker ska ingå i ett modulsystem bör även andra bevarandeåtgärder som finns i dagens landsbygdsprogram ingå, som t.ex. bevarande av slåtterängar och kulturelement i odlingslandskapet. Detta för att skapa en helhetsbild. Då skulle alla miljöersättningar kunna slås ihop till en enda. Om inte dessa delar ska ingå är det nog att föredra att renodla paketlösningen inom miljöskyddsområdet och ekologisk produktion för att skapa logiska och väl sammansatta system.

116

4.4.2 LRF:s förslag om miljöersättning för miljöskydd Jordbruksverket har fått ta del av idéskiss från LRF om en samlad ersättningsform inom miljöskyddsområdet. Idéskissen är utformad som nedanstående figur, dvs. ett modulsystem med tre grundmoduler och fem tilläggsmoduler. Någon mer utförlig beskrivning av idéerna har inte lämnats vilket gör att analysen av förslaget blir kortfattad.

Tilläggsmoduler

SKYDDSZONER FÅNGGRÖDA VÅTMARK VÅRBEARBETNING GOD VÄXTFÖLJD

Grundmoduler God växtnäringssed

Säkert växtskydd

Markkartering

Säker påfyllning

Inte sprida flytgödsel på hösten till höstsäd

Test av spruta

Följa SJV:s riktlinjer för gödsling/växtodlingsplan

Ingen höstbehandling efter vissa datum eller med IPU

Analys av stallgödsel

Sprutfria kantzoner

Utbildning två dagar

Täckta dikesbrunnar

Växtnäringsbalans

Inte bekämpa gårdsplaner

Ekologisk produktion Tydligare styrning mot certifierad produktion Särskild satsning på enkelmagade djur Kortare åtaganden bör beaktas efter första femårsperioden

Sammanfattande bedömning Förslaget från LRF går ut på att ha en samlad miljöersättning inom miljöskyddsområdet. Ersättningsformen är uppbyggd med tre grundmoduler och fem tilläggsmoduler. Tilläggsmodulerna motsvarar i stort sett dagens miljöersättningar inom växtnäringsområdet. Precisionen i grundmodulerna är varierande eftersom precisionen i de olika åtgärder som ingår i respektive modul varierar. Ersättningsformen borde i första hand intressera jordbrukare som redan har ekologisk produktion men även de odlare som är anslutna till Svenskt Sigill och i viss mån ledningssystem för betodling. Jordbruksverket ser en risk att de positiva miljöeffekterna från dagens miljöersättningar inom växtnäringsområdet minskar eftersom det i förslaget krävs att 117

man är ansluten till en grundmodul för att få tillgång till ersättningen inom tilläggsmodulerna. Däremot ser Jordbruksverket att förslaget kan ge en positiv utveckling inom växtskyddsområdet. Förslaget borde vidare tilltala odlare med intensiv, snarare än extensiv, produktion. Mål med åtgärden LRF föreslår en samlad ersättningsform inom miljöskyddsområdet som bygger på tre antaganden: uppfyllelse av de nya miljökvalitetsmålen bör vara vägledande för vilka miljöersättningar som föreslås, de fyra befintliga miljöersättningarna för miljöskydd i stora drag fungerar som avsett och att en ny bred miljöersättning införs som har större genomslag och riktar sig till fler lantbrukare än de fyra befintliga. Att de nya miljökvalitetsmålen bör vara vägledande tolkar Jordbruksverket som att ersättningarna ska bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Ett rikt odlingslandskap. Enligt idéskissen är det som föreslås i första hand ett försök att skapa en systematik och en logik i miljöersättningarna snarare än att föreslå nya ersättningsformer. Enligt LRF (muntligt medd.) bör åtgärderna i miljöersättningar också kunna kanaliseras genom marknaden, genom en tydlig profilering. Exempelvis så bör Eko-modulen gynna de livsmedel som kommer ut på marknaden som ekologiska. Beskrivning av åtgärden LRF:s förslag om en samlad ersättningsform inom miljöskyddsområdet är upplagd som ett modulsystem med tre grundläggande moduler och fem tilläggsmoduler. De grundläggande modulerna består av två olika paket, ett för växtnäring och ett för växtskydd, samt en modul som går ut på omställning till ekologisk produktion. Tilläggsmodulerna är våtmark, skyddszon, fånggröda, vårbearbetning samt växtföljd. Jordbrukaren måste delta i minst en av grundmodulerna för att kunna få ersättning för åtgärderna i tilläggsmodulerna. De olika grundmodulerna är sinsemellan kombinerbara på gårdsnivå. Grundmodulerna för god växtnäringssed och ekologisk produktion bör även kunna vara kombinerbara på skiftesnivå. Det framgår inte av det lämnade förslaget om vissa delar är blockbundna och andra inte, men Jordbruksverket antar att grundmodulen ekologisk produktion samt vissa av tilläggsmodulerna är blockbundna medan resten gäller för hela företaget, eller den del som inte drivs ekologiskt. En beskrivning av vad modulsystem och paketlösningar innebär, samt vad ett blockbundet och icke blockbundet åtagande är finns beskrivet i tidigare kapitel. I idéskissen råder en obalans mellan de olika modulerna, t.ex. mellan modulerna god växtnäringssed och säkert växtskydd. Modulen god växtnäringssed är mycket inriktad på dokumenterande åtgärder medan säkert växtskydd är inriktad på praktiska åtgärder. Beskrivning av modulerna Säkert växtskydd Modulen har formen av ett paket. Flera olika åtgärder som alla måste uppfyllas för att modulen ska vara giltig. De åtgärder som ingår i modulen är: säker påfyllning, test av spruta, kantzoner, ingen höstbehandling efter vissa datum eller med IPU, täckta dikesbrunnar och inte bekämpa gårdsplaner. Alla åtgärder förutom täckta dikesbrunnar och inte bekämpa gårdsplaner finns beskrivna i separata analyser. Att ta in ett funktionstest i ett paket innebär att man får en styrning som i högre utsträckning lockar de som redan utför ett funktionstest och avskräcker de med höga kostnader för ett funktionstest eftersom kostnadstäckningen 118

sannolikt inte kommer att vara tillräcklig. Täckta dikesbrunnar ska motverka risken att växtskyddsmedel sprids till vattenmiljön. Denna åtgärd är dock tveksam som villkor i en miljöersättning eftersom det finns lagstadgade krav på att tillräckliga skyddsavstånd ska hållas till brunnar vid användning av växtskyddsmedel. Att inte bekämpa på gårdsplanen är positiv genom att undvika en bekämpning som görs på oftast genomsläpplig mark med dålig biologisk aktivitet. Det minskar risken för att växtskyddsmedel ska spridas till miljön med vatten. Det finns dock inte några undersökningar som visar på den direkta effekten av att inte bekämpa på gårdsplanen. Att inte bekämpa på gårdsplanen gynnar också uppkomsten av ogräs vilket i sin tur kan påverka förekomsten av insekter och fåglar och på så sätt vara positivt för målen i Ett rikt odlingslandskap. Precisionen i modulen är varierande eftersom den består av flera åtgärder. Vissa av åtgärderna är svåra att följa upp och utvärdera. En ersättning skulle medföra att en del åtgärder som redan utförs i dagsläget kommer att betalas med miljöersättning d.v.s. att man betalar för en åtgärd som redan utförs. Det beror på att incitamentet är störst för de grupper som redan nu genomför åtgärderna. Det gäller t.ex. i de situationer där det finns krav på att genomföra vissa av åtgärderna. Exempel på sådana situationer med krav är där odlingskontrakt kräver vissa åtgärder t.ex. Miljöledning betodling och Svenskt sigill. Dessa två kontraktsbundna odlingsformer har för närvarande ca 4 800 kontrakterade odlare. Kraven i modulen liknar mycket kraven i Svenskt Sigill . Det kan vara svårt att få en lämplig avgränsning för modulen. Modulen bör inte vara öppen för de gårdar som inte sprutar men att avgöra vilka gårdar som har en användning av växtskyddsmedel eller inte kan bli ett problem. En möjlighet är att lägga ett grundkrav för modulen om att den stödsökande har giltig behörighet för att använda växtskyddsmedel. Något som bör utredas vidare är också om åtgärden ska gälla för alla grödor eller bara vissa. Jordbruksverket ser inte gärna att man hamnar i samma situation som för miljöstödet för resurshushållande konventionellt jordbruk inom det tidigare programmet där jordbrukare som inte använde kemiska växtskyddsmedel kunde få dispens från vissa villkor i ersättningsformen men ändå erhålla samma ersättning. Det kan dock vara svårt att utforma kontroller som gör att endast de som förändrar sitt beteende ansluter sig. God växtnäringssed Växtnäringsmodulen innehåller flera åtgärder som syftar till att jordbrukaren ska få ett bättre beslutsunderlag för de åtgärder som ska genomföras. Att göra markkartering, växtodlingsplan och analysera stallgödsel är grundläggande åtgärder för att kunna planera odling och gödsling. Växtnäringsbalanser ger en överblick över växtnäringseffektiviteten på gårdsnivå och genomförs i dagsläget i den miljöinriktade rådgivningsverksamheten. Kravet på utbildning syftar till att ge bättre kunskaper, vilka ska motivera till förändrat beteende. Hur information och kunskap påverkar effekten behandlas i principavsnitten. I detta fall ska utbildningen vara obligatorisk vilket kan kräva stora administrativa resurser. Minskad spridning av flytgödsel på hösten till höstsäd är den enda praktiska åtgärden i paketet som direkt leder till minskade växtnäringsförluster. Åtgärden rekommenderas idag i rådgivningen. Flera av åtgärderna i paketet tas upp redan i dagsläget i rådgivningsverksamheten i Greppa näringen eller den övriga KULM-verksamheten Tilläggsmoduler Åtgärderna i tilläggsmodulerna skyddszon, våtmark, fånggröda och vårbearbetning är desamma som i motsvarande miljöersättningar i dagens landsbygdsprogram och dessa redogörs för i andra avsnitt. Vad gäller modulen god växtföljd har ingen precisering av modulens innehåll gjorts av LRF vilket innebär att modulen inte kan analyseras. 119

Ekologisk produktion I princip alla de alternativ som tas upp i kapitlet om ekologisk produktion skulle kunna tillämpas i detta. I detta kapitel beskrivs olika alternativ som styr mot certifierad produktion och gynnar ekologisk djurhållning av enkelmagade djur. Eftersom det inte finns moduler som innehåller och ersätter de åtgärder som krävs i certifierad ekologisk produktion är ersättning endast för certifiering inte tillräcklig för att skapa incitament för omläggning. Om åtgärder som är knutna till själva marken, t.ex. att endast använda växtskyddsmedel och gödselmedel som är godkända för ekologisk produktion ska ersättas i denna modul bör samma areal finnas med i modulen under hela åtagandeperioden. Den princip som hittills tillämpats i EU:s regler om minst femåriga åtaganden för miljöersättningar och nya ersättningsformer i varje programperiod gör det svårt att kunna tillgodoräkna att man tidigare varit ansluten till en åtgärd för ekologisk produktion mellan olika programperioder. EU-kommissionen har inte för avsikt att frångå principen om minst femåriga åtagandeperioder inom miljöersättningarna. Förlängningar inom programperioden tillämpas redan i viss utsträckning, men då i kombination med utökning eller i slutet av programperioder. Geografisk omfattning Det ska gå att få ersättning i hela landet, men vissa delar av modulerna och vissa tilläggsmoduler är dock knutna till specifika stödområden. Det framgår inte av förslaget hur stödområdena är uppdelade. Ersättningsnivå LRF har inte lämnat förslag på ersättningsnivå. Jordbruksverket ser möjligheter att beräkna ersättningsnivåerna för grundmodulerna om växtnäring och växtskydd på liknande sätt som gjordes för miljöstödet för resurshushållande konventionellt jordbruk inom den tidigare programperioden. Där var ersättningsnivån 225 kronor per hektar åkermark upp till 50 hektar och 100 kronor per hektar för areal upp till 200 hektar. Den totala ersättningen per jordbrukare kunde därmed aldrig överstiga ett maxbelopp förutom i de fall jordbrukaren hade skyddszoner. Det kan dock ifrågasättas om ett maxbelopp är lämpligt i denna ersättningsform. Däremot kan en ”trappstegsmodell” vara lämplig med tanke på att flera åtgärder inte är arealberoende och därmed inte får ökad kostnad för ökad areal. För ersättningsnivåer inom tilläggsmodulerna och modulen om ekologisk produktion, se specifik analys i tidigare kapitel. Kostnader Jordbruksverket ser att de jordbrukare som framförallt kommer att ansluta sig till grundmodulerna är jordbrukare som idag är anslutna till Svenskt Sigill, och då grundmodul växtnäring och växtskydd, och miljöersättningen för ekologiska produktionsformer, grundmodul växtnäring och ekologisk produktion. I övrigt är det svårt att avgöra intresset från jordbrukarna eftersom det till stor del beror på vilken ersättningsnivå som sätts och hur jordbrukarna resonerar utifrån de åtgärder som ingår i de olika paketen. Det finns i dagsläget cirka 700 jordbrukare som är anslutna till Svenskt Sigill (www.svensktsigill.com). Enligt Svenskt Sigill odlar dessa jordbrukare cirka 230 000 ton spannmål. Om hektarskörden för spannmål i genomsnitt är 5,5 ton innebär detta att cirka 40 000 hektar åkermark är ansluten till Svenskt Sigill. Inom miljöersättningen för ekologiska produktionsformer är cirka 450 000 hektar ansluten. Detta innebär, om dessa arealer inte överlappar varandra, att åtminstone cirka 500 000 hektar åkermark skulle kunna ansluta sig till någon av grundmodulerna. Inom miljöersättningen för ekologiska produktionsformer 120

utgörs en stor andel av anslutningen av vall på gårdar som enbart odlar vall eller enbart har vall omställt till ekologisk produktion. Jordbruksverket antar att en viss andel av dessa jordbrukare inte kommer att ansluta sig till denna miljöersättning p.g.a. grundmodulen. Om ersättningen får ett maxbelopp per jordbrukare kan detta leda till att större gårdar väljer att inte ansluta sig till åtgärden eftersom kostnadstäckningen blir lägre. Vad gäller tilläggsmodulerna är förhållandet annorlunda. Där ser Jordbruksverket en risk att anslutningen till de nuvarande miljöersättningarna kommer att sjunka som en effekt av att det krävs att man är ansluten till minst en grundmodul för att kunna få ersättning för en tilläggsmodul. Hur stor minskningen blir är svårt att förutspå. Vad gäller ersättningsnivåer hänvisas till respektive avsnitt. De åtgärder som ingår i LRF:s idéskiss innebär merkostnader för jordbrukarna. Administrativa konsekvenser Så som förslaget ser ut antas det att jordbrukaren år ett i åtagandeperioden ansöker om omfattningen av sitt åtagande på så sätt att han anger vilka grundmoduler och eventuella tilläggsmoduler han vill följa, och i förekommande fall på vilken mark åtgärderna ska utföras. För ansökan om utbetalning krävs, liksom idag, redovisning av samtliga skiften. Vid en jämförelse med PROJO, som beskrivs i ett tidigare avsnitt, innebär dock LRF:s förslag betydligt mindre krävande administration beroende på att förslaget innehåller många delar som redan finns i det befintliga programmet samt att antalet nytillkomna åtgärder är färre än i PROJO. Fältkontrollerna kan komma att bli komplicerade eftersom det är ett stort antal villkor som ska kontrolleras. Vissa åtgärder, t.ex. god växtföljd, analys av stallgödsel och ingen höstbehandling efter vissa datum, har inte tidigare funnits med i miljöersättningar vilket innebär att erfarenheter av kontroll av detta saknas. Vissa delar av åtagandet kommer att kontrolleras utifrån åtagandet och andra utifrån ansökan om utbetalning. Effekter Det faktum att det krävs att jordbrukaren uppfyller minst en av grundmodulerna kan innebära att anslutningen till tilläggsmodulerna blir lägre jämfört med anslutningen till dagens landsbygdsprogram. Om så blir fallet kommer miljöeffekterna vad gäller växtskyddsåtgärder få en positiv utveckling, men Jordbruksverket ser en risk att miljöeffekterna från växtnäringsåtgärderna kan bli sämre än i dagens landsbygdsprogram. Vad gäller grundmodulerna är det, som tidigare nämnts, troligt att de som redan odlar ekologiskt ansluter sig till modulen för ekologisk produktion och de som odlar enligt Svenskt Sigill ansluter sig till modulerna God växtnäringssed och Säkert växtskydd. Det är även troligt att de jordbrukare som ansluter sig men som idag inte är med i t.ex. Svenskt Sigill redan utför ett antal av de åtgärder som ingår i grundmodulerna och mervärdet blir därmed inte så stort. Om ersättningsbeloppet får ett maxtak kan det, som tidigare nämnts, leda till att större gårdar väljer att inte gå in i ersättningsformen. Detta kan även medföra att anslutningen till tilläggsmodulerna försämras. Till skillnad från det förslag om miljöersättningen PROJO som lämnats från Ekologiska Lantbrukarna och Naturskyddsföreningen anser Jordbruksverket att LRF:s förslag snarare tilltalar företag med intensiv än extensiv produktion. I och med att målgruppen är en annan kan andra typer av positiva miljöeffekter uppstå.

121

4.5 Miljöersättning för vallodling 4.5.1 Olika stöd- och ersättningsformer Stöd och ersättning till vallodling ges under år 2005 i flera olika former. Gårdsstöd Införandet av gårdsstödet innebär att från och med 2005 ges ett arealstöd till all vallareal mot att tidigare arealersättning endast gavs till vall som ensilerades. Gårdsstödets grundbelopp till åkermark varierar inom landet mellan ca 125 – 255 euro per hektar motsvarande ca 1 100 – 2 300 kronor per hektar. Utöver grundbelopp kan en jordbrukare ha ett individuellt tilläggsbelopp per hektar beroende på främst de djurbidrag som brukaren erhöll i genomsnitt under åren 2000 – 2002. Kompensationsbidrag Kompensationsbidrag lämnas för slåtter- och betesvall samt betesmark i stödområdena F (fjällnära jordbruk) samt 1 – 5b. Bidraget lämnas bara för så många hektar vall och betesmark som motsvaras av djurinnehav. Antal djurenheter, nötkreatur, får och getter, som krävs per hektar varierar mellan 1 och 1,3 i olika stödområden. Om företagets ersättningsberättigande vall och betesmark överstiger 60 hektar lämnas bidraget för den överskjutande arealen med hälften så stort belopp per hektar som för de första 60 hektaren. Områdesavgränsningar och stödnivåer är under översyn och kan komma att ändras från och med år 2007. Öppet och varierat odlingslandskap Miljöersättning för öppet och varierat odlingslandskap lämnas för miljövänlig odling av slåtter- och betesvall i stödområde 1-5. Inom stödområde 1-3 lämnas ersättning bara för så många hektar vall som motsvaras av djurinnehav. Antal djurenheter, nötkreatur, får och getter, som krävs per hektar varierar mellan 0,83 i stödområde 1 till 1,05 i stödområde 3. Miljövänlig vallodling Miljöersättning för miljövänlig vallodling införs från och med år 2005. Ersättning lämnas för slåtter- och betesvall samt flerårig frövall i områden utanför stödområdena 1–5b, dvs. ersättning lämnas endast i områden där kompensationsbidrag för vall inte kan lämnas. Ersättning lämnas oberoende av djurinnehav. Ekologisk produktion Inom ersättningsformen ekologisk produktion lämnas ersättning för vallodling på åkermark. Är även djurhållningen, nötkreatur, suggor samt tackor och getter, ekologisk lämnas ytterligare ersättning för så stor areal vall och grönfoder som motsvaras av djurhållningen. En djurenhet ger ersättning för 1 hektar. Kombination av olika stöd 2005 I nedanstående tabell har sammanställts den maximalt möjliga summan av stöd och ersättningar per hektar vall i olika stödområden år 2005.

122

Tabell: Stöd till vallodling år 2005 (exklusive gårdsstöd). Lmvall = Miljövänlig vallodling, Lmoppet = Öppet och varierat odlingslandskap, Komp = Kompensationsbidrag. Område

Lmvall Lmoppet Summa Lmvall och Lmoppet

Summa Lmvall, 0-60ha Lmoppet och Komp

Ekol. Vall

Ekol. djur

Möjligt totalt stöd

Kr/ha

Komp

Kr/ha

Fjällnära

2050

2460

4510

500

1700

6710

1-3 övr.

2050

1960

4010

500

1700

6210

900

1810

2710

500

1700

4910

900

1010

1910

500

1700

4110

400

1210

1610

500

1700

3810

400

710

1110

500

1700

3310

300

400

700

500

1700

2900

300

400

700

500

1700

2900

300

500

1700

2500

För kompensationsbidrag i stödområde F samt 1-5b, öppet och varierat odlingslandskap i stödområde 1-3 samt för ekologisk produktion, djurhållning, krävs djurunderlag. Möjligt totalt stöd per hektar kan bara erhållas av den som bedriver ekologisk djurhållning och högst för så många hektar som motsvaras av djurinnehavet i de olika stödformerna. Gårdsstödet är inte med i tabellen. Gårdsstödet är olika i olika områden, ca 1 100 – 2 300 kronor. Indelningen i områden sammanfaller inte med stödområden i tabellen. Gårdsstödets lägsta belopp, ca 1 100 kr erhålls i område F samt 1-3, med undantag av smärre områden som tillhör stödområde 3, och i huvudsak i stödområde 5a. Gårdsstödets högsta belopp erhålls i vissa delar av område 9.

4.5.2 Kostnader och beräkningsunderlag Sammanfattning av kostnader för analyserade alternativ Jordbruksverket har analyserat nuvarande miljöersättningar för öppet och varierat odlingslandskap och miljövänlig vallodling samt en sammanslagning av dessa ersättningsformer med vissa modifierade utformningar. I följande tabell anges de beräknade årliga kostnaderna för olika alternativ. I alternativ där djurkoppling förekommer avser den redovisade uppgiften djurkoppling till nötkreatur, tackor och getter och uppgiften inom parantes djurkoppling även till hästar.

123

Analyserat alternativ

Beräknade totala kostnader per år, mkr

Öppet och varierat odlingslandskap •

Nuvarande utformning

500 (523)

•

Modifiering – begränsning till stödområde 1-3 och sänkt ersättningsnivå

135 (146)

•

Modifiering – slopad djurkoppling

•

Modifiering – reducerat stöd för areal utöver djurkopplad areal i stödområde 1-3

542 (565)

•

Djurkoppling i hela stödområde 1-5

462 (501)

595

Miljövänlig vallodling •

Nuvarande utformning

•

Ersättningsformen avskaffas

Sammanslagning av vallersättningar •

Nuvarande utformning av sammanslagna ersättningsformer

•

Modifiering – slopad djurkoppling

•

Modifiering – reducerat stöd för areal utöver djurkopplad areal i stödområde 1-3

637 (660)

•

Djurkoppling i hela landet

545 (591)

595 (618) 690

Beräkningsunderlag för analyserade alternativ I nedanstående tabell visas djurenheter av nötkreatur, får och getter resp. hästar samt beräknade arealer vall för dessa djurslag som utgör underlag för beräkningarna i olika redovisade alternativa utformningar av miljöersättning för vallodling. Antal djurenheter har beräknats utifrån antalet nötkreatur och får enligt Lantbruksregistret 2004 och antalet hästar enligt Lantbruksregistret 2003. Använda arealfaktorer är de nu tillämpade i stödområde 1-3 samt skattade arealfaktorer för stödområdena 4, 5 och 9 utifrån kalkylunderlag som tidigare använts för beräkning av ersättningsnivåer. I tabellen visas även ersättningsberättigande arealer slåtter- och betesvall i öppet och varierat odlingslandskap år 2004 samt totala arealer slåtter- och betesvall enligt Lantbruksregistret 2004. Stödområde

Nöt, får och getter enligt LBR 2004

Hästar enligt LBR 2003

Djurenh.

Are alfakt or

Beräknad areal vall för nöt, får och getter

Beräknad areal vall för hästar

Areal vall i Öppet och varierat odlingslandskap 2004

Areal slåtteroch betesvall totalt enligt LBR 2004

Hektar

13 239

821

0,83

15 951

989

14 419

19 245

58 757

3 648

0,95

61 849

3 840

57 826

79 247

36 318

4 229

36 318

4 229

34 693

51 524

29 984

2 712

1,05

28 556

2 583

25 761

38 628

1-3

138 298

11 410

142 674

11 641

132 699

188 644

41 575

5 204

33 260

4 163

58 607

61 213

124

1,25

12 845

1 478

54 420

6 682

195 348

14 331

228 920

17 075

5a-b

424 268

31 406

86 540

6 518

37 792

3 116

5c-m

124 332

10 276

1 182

14 878

15 167

43 536

5 346

73 485

76 380

1,4

139 534

10 236

144 518

153 093

1,4

163 514

12 196

162 926

177 488

303 049

22 433

307 444

330 581

1,4

61 814

4 656

62 044

69 395

1,4

26 994

2 226

25 848

30 138

9 634

88 809

6 881

87 892

99 533

548 600

41 040

391 857

29 314

395 336

430 114

1-5

741 318

59 132

578 067

46 301

601 520

695 138

344 855

36 367

215 534

22 729

8 461 *

233 157

1 086 173

95 499

793 602

69 030

609 981

928 295

Summa

1,25

1,6

* Arealen hänför sig till företag med brukningscentrum i område 9. Arealen är dock belägen inom stödområde 1-5.

4.5.3 Öppet och varierat odlingslandskap Sammanfattande bedömning Miljöeffekten bedöms bli högst i alternativet med djurkoppling (utan hästar) i hela stödområde 1-5. Detta alternativ ger mest öppet odlingslandskap i förhållande till totalt utbetald ersättning. Mål med åtgärden Miljöersättningen för öppet och varierat odlingslandskap ska genom att främja vallodling bidra till att det öppna odlingslandskapet, och förutsättningarna för en rik biologisk mångfald och en värdefull kulturmiljö knutna till detta landskap, bevaras i södra Sveriges skogs- och mellanbygder och i norra Sverige. Ersättningsformen samverkar i detta med andra stöd, främst kompensationsbidrag och nationellt stöd (gäller stödområde 1-3). Ersättningsformen ska även bidra till att läckaget av växtnäringsämnen och erosionen från åkermarken minskar och att användningen av kemiska bekämpningsmedel reduceras. Vidare har vallodling positiva effekter för jordbrukslandskapet genom bl. a. sin betydelse för djurhållningen. De övergripande miljökvalitetsmålen är, enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet, Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Det specifika målet är att förbättra eller upprätthålla odlingslandskapet och förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Det operativa målet är en anslutning om ca 600 000 hektar åkermark. Beskrivning av åtgärden Ersättning lämnas för skötsel av slåtter- och betesvall på åkermark som är minst 0,1 hektar. Särskilda krav för ersättning är bl.a. att vallen ligger obruten minst två vintrar i följd, att den årligen betas eller slås, att skörden förs bort och att inga bekämpningsmedel används. Jordbruksföretagets hela vallareal ska ingå i åtagandet. Ersättning lämnas för areal inom stödområde 1-5. Inom stödområde 1-3 är stödet förenat med krav på djurhållning. Detta krav är motiverat av det norrländska jordbrukets speciella förutsättningar, nämligen en stor överskottsareal. En styrning mot den areal som har största 125

förutsättningar att brukas på lång sikt, dvs. är knuten till animalieproduktion, är därför önskvärd. Antalet får och getter som kommer att hållas ska anmälas i ansökan. Uppgifter om antal nötkreatur hämtas ur Centrala nötkreatursregistret (CDB). Av följande tabell framgår ersättningsbelopp per hektar i olika stödområden. Stödområde 1-3 4 5

Årlig ersättningsnivå, kr/ha 2 050 900 400

Av följande tabell framgår antal djurenheter per hektar som krävs för erhållande av ersättning i stödområde 1-3. Stödområde 1 2a 2b 3

Djurenheter/ha 0,83 0,95 1,00 1,05

Kostnader för åtgärden Det operativa målet för ersättningen till öppet och varierat odlingslandskap, 600 000 hektar, har uppnåtts. För 2004 har ersättning utbetalts för ca 610 000 hektar med drygt 500 miljoner kronor. Effekter av åtgärden Jordbruksverkets utvärdering Ersättningsformen är mycket enkel att administrera då den inte är skiftesbunden, skötselkraven är enkla och arealen vall tillåts variera mellan åren under åtagandeperioden. Att inte ha kvar denna ersättningsform i någon form synes orealistiskt. Motivet att bevara odlingslandskapet i norra Sverige och södra Sveriges skogsbygder kvarstår. Gårdsstödet kan inte rimligen räcka till att uppnå det syftet, särskilt inte för stödområde 1-3. Gårdsstödets grundersättning är i stödområde 1-3 ca 1 100 kr/ha och ersättningen i öppet och varierat odlingslandskap är 2 050 kr/ha. Av den totala årliga kostnaden, ca 500 mkr, går ca 275 mkr till stödområde 1-3. Tidigare utvärderingar I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) dras slutsatsen att ersättningen till öppet och varierat odlingslandskap har bidragit till att slå vakt om jordbruket i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder, att bromsa nedläggningen av jordbruksmark samt till uppfyllelsen av andra miljömål. I halvtidsutvärderingens enkäter till länsstyrelser har några länsstyrelser i norrlandslänen förslagit att ersättning i stödområde 1-3, liksom i stödområdena 4 och 5, även ska kunna ges till jordbruk utan djur. Utvecklingen i framförallt stödområde 1 tyder på att ytterligare åtgärder behövs för att slå vakt om det öppna landskapet. Överskottsarealen som inte matchar ersättningsformen är omkring 50 – 60 000 hektar i stödområde 1-3. Halvtidsutvärderingen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda konsekvenserna för anslutning m.m. inom stödområdena 1-3 av en grundersättning på 500 – 1 000 kronor per hektar för att hålla landskapet öppet utan koppling till djurinnehav kombinerat med den nuvarande ersättningen för djurinnehav. Länsstyrelserna anger vidare att ersättning bör kunna ges till jordbrukare och andra som har 126

hästar. Halvtidsutvärderingen anser det rimligt att hästar utgjorde stödgrundande djur när syftet är att bevara odlingslandskapet öppet och varierat. En jämförelse kan göras med ersättningen till betesmarker som utgår även när dessa betas av hästar. Alternativ – analys Utredningen har analyserat följande alternativ för ersättningsformen öppet och varierat odlingslandskap: • Nuvarande utformning •

• •

Alternativa modifieringar: Begränsning till stödområde 1-3 och sänkt ersättningsnivå Slopad djurkoppling Reducerat stöd för areal utöver djurkopplad areal i stödområde 1-3 Djurkoppling i hela stödområde 1-5 Hästar som stödgrundande djur i alternativ med djurkoppling

Nuvarande utformning Då ersättningsformen har fungerat bra kan ett alternativ vara att bibehålla den enligt nuvarande utformning. Använda arealfaktorer för djurkoppling i stödområde 1-3 samt ersättningsnivåerna kan dock behöva ses över. Arealfaktorer Nuvarande arealfaktorer för djurkoppling har använts sedan år 1999, i dåvarande miljöstödet för öppet odlingslandskap. Öppet odlingslandskap omfattade både slåtter- och betesvall på åkermark samt betesmark. Arealfaktorerna angavs i förordningen (1997:1336) om miljöstöd som areal vall + betesmark/djurenhet. I Jordbrukets miljöprogramutrednings betänkande (SOU 1994:82) angavs att arealfaktorerna motsvarar drygt det faktiska behovet av vall och bete samt att en omprövning av dessa borde göras när erfarenhet vunnits. Miljöstödet för öppet odlingslandskap ersattes fr. o. m. nuvarande programperiod av miljöersättningen för öppet och varierat odlingslandskap. Ersättningen ges endast för slåtter och betesvall på åker och inte för betesmark. Arealfaktorerna har i praktiken bibehållits oförändrade men anges i förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder som antal djurenheter/hektar. Som jämförelse kan nämnas att i kompensationsbidraget används arealfaktorn 1,0 för antalet djurenheter/hektar vall + bete i hela stödområde 1-3. Ersättningsnivåer Tillämpade ersättningsnivåer: Stödområde 1-3 2 050 kr/ha Stödområde 4 900 kr/ha Stödområde 5 400 kr/ha Ersättningsnivåerna baseras enligt ”Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000 – 2006” på de beräknade högre kostnaderna för att producera hö och bete inom områdena jämfört med områden med lägre produktionskostnad i mellersta Sverige. Den beräknade nettokostnaden är ungefär 400 – 2 050 kr/ha. Denna kalkyl kan behöva uppdateras. Införandet av gårdsstödet för all åkermark kan vidare motivera en översyn av ersättningsbeloppen. Skillnaden mellan långliggande träda, som kan antas öka särskilt i sämre jordbruksbygder, och flerårig vall som skördas är liten. Miljömässigt är det ingen fördel med 127

vall framför långliggande träda. Ett vallstöd utan djurkoppling kan då innebära att överskottsareal blir till sådana vallar. Förändringar kan vidare bli aktuella vad gäller områdesindelningen för kompensationsbidraget. Detta kan göra det lämpligt att se över områdesindelningen för öppetoch varierat odlingslandskap så att denna även i framtiden i huvudsak sammanfaller med kompensationsbidragets områdesindelning. Modifiering - begränsning till stödområde 1-3 och sänkt ersättningsnivå Införandet av gårdsstödet fr.o.m. år 2005, som inom stödområde 1-5 ger ett grundbelopp om ca 1 100 kronor eller mer per hektar till all åkerareal, dvs. även till vallareal som i huvudsak inte erhöll arealersättning, kan utgöra motiv för en sänkt ersättning. En sänkning av samma storleksordning som gårdsstödets grundbelopp skulle t.ex. innebära att ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap endast skulle lämnas i stödområde 1-3 med t.ex. 1 000 kronor per hektar. Under förutsättning att djurhållningen och vallodlingen inte påverkas av en sådan förändring skulle det innebära en total kostnad om ca 135 mkr för stödformen. Modifiering – slopad djurkoppling I översynen (2001:19) av miljö- och landsbygdsprogrammet tog Jordbruksverket upp frågan om djurkopplingen i stödområde 1-3. Det nuvarande systemet med djurkoppling innebär administrativa kostnader framför allt för att utreda fel som uppstår i centrala djurregistret (CDB), i vilket nötkreaturen hanteras. Att slopa djurkopplingen i stödområde 1-3 innebär administrativa fördelar. Det innebär även att de stödberättigade arealerna kan förväntas öka betydligt. De i lantbruksregistret redovisade vallarealerna i stödområde 1-3 år 2004, 188 600 hektar, överstiger de ersättningsberättigade arealerna, 132 000 hektar, med ca 56 000 hektar. Under antagande att ca 95 % av de i lantbruksregistret redovisade vallarealerna skulle bli ersättningsberättigade vid en slopad djurkoppling (den relation som gäller i stödområde 4) innebär detta en ökning av den ersättningsberättigade arealen med ca 47 000 hektar och med ersättningen 2 050 kr/ha en ökad årlig kostnad i storlekordningen 95 mkr. Den totala kostnaden för ersättningsformen skulle därmed uppgå till ca 595 mkr. Förändringens inverkan på de administrativa kostnaderna har inte kunnat beräknas. Det arbete som djurkopplingen innebär bortfaller i ersättningsformen. Mycket av arbetet med hanteringen av djurinnehav i stödsystemen finns dock kvar eftersom djurkoppling även finns i kompensationsbidraget. Det är i huvudsak samma brukare som söker såväl kompensationsbidrag som miljöersättningar. Slopad djurkoppling innebär också att fler brukare kan söka ersättningen, brukar som saknar ersättningsgrundande djur men odlar vall. Jordbruksverket bedömer att alternativet innebär vissa minskade administrativa kostnader. Eftersom förändringen endast bedöms medföra marginella vinster i form av miljönytta, innebär den ökade kostnaden för ersättningsformen en försämrad effektivitet jämfört med nuvarande utformning. Modifiering – reducerat stöd för areal utöver djurkopplad areal i stödområde 1-3 I halvtidsutvärderingen anfördes att utvecklingen i framför allt stödområde 1 tydde på att ytterligare åtgärder behövdes för att slå vakt om det öppna landskapet. Utredningen föreslog att Jordbruksverket skulle få i uppdrag att inför nästa programperiod utreda konsekvenserna för anslutning m.m. inom stödområdena 1-3 av en grundersättning på 500 – 1 000 kronor per

128

hektar för att hålla landskapet öppet utan koppling till djurinnehav kombinerat med den nuvarande ersättningen för djurinnehav. Alternativet innebär att nuvarande djurkoppling inom stödområde 1-3 bibehålls, men att vallareal utöver den som kan kopplas till djurinnehav ersätts till ett lägre belopp per hektar än den vallareal som kan kopplas till djurhållning. Ersättningsnivån kan exempelvis sättas till samma nivå som i område 4, f.n. 900 kr/ha. Om stödet kan sökas för all vallareal som inte kan kopplas till djurhållning bör, med samma antaganden som i alternativet med helt slopad djurhållning, arealen komma att uppgå till ca 47 000 ha. Med ersättningen 900 kr/ha blir kostnaden för den tillkommande arealen i storleksordningen 42 mkr och den totala kostnaden för stödformen blir ca 542 mkr årligen. Förändringen innebär administrativt fler ansökningar att hantera då även brukare utan ersättningsgrundande djur kan söka ersättningen. Motivet är närmast en rättviseaspekt. Miljöeffekten är marginell och effektiviteten därmed låg. Djurkoppling i hela stödområde 1-5 Mot bakgrund av att gårdsstödet införs för all åkermark kan överskottsareal komma att redovisas som vall och inte som träda om miljöersättning kan erhållas för vallodling. Ett alternativ kan därför vara att i hela stödområde 1-5, eller motsvarande efter eventuell förändrad områdesindelning, och inte bara i stödområde 1-3 rikta miljöersättningen för öppet och varierat odlingslandskap till de jordbrukare som har djurhållning. I beräkningsunderlaget i avsnitt 4.5.2 visas bl.a. den beräknade arealen med djurkoppling. I stödområde 1-3, där djurkoppling idag tillämpas, är den ersättningsberättigade vallarealen ca 95 % av den beräknade. Om detta förhållande skulle komma att gälla även för övriga stödområden skulle förslaget innebära att den stödberättigade arealen minskade med ca 32 000 hektar i stödområde 4 och med ca 23 000 hektar i stödområde 5. Med nuvarande ersättningsnivåer, 900 kronor resp. 400 kronor, blir minskningen i kostnader totalt ca 38 mkr. Den totala årliga kostnaden enligt detta alternativ blir ca 462 mkr. Eftersom de företag som saknar djur har tillförts ett belopp om ca 1 100 kronor eller mer per hektar vall i och med gårdsstödet, bedöms åkerarealen inte minska nämnvärt till följd av förändringen. Kostnadsminskningen innebär en effektivitetsvinst. Hästar som stödgrundande djur i alternativ med djurkoppling I hästutredningen (SOU 2000:109) föreslogs att hästar skulle inkluderas som stödgrundande djurslag i kompensationsbidraget och i miljöersättningen öppet och varierat odlingslandskap. I översynen (2001:19) av miljö- och landsbygdsprogrammet utredde Jordbruksverket konsekvenserna av detta förslag. Hästutredningen ansåg att hästar i lika stor utsträckning som nötkreatur, tackor och getter höll landskapet öppet och bidrog till en fortsatt markanvändning och att det inte fanns något rimligt skäl till att ersättning för odling av slåtter- och betesvall endast skulle ges till företag med dessa djurslag i stödområde 1-3. Hästar äldre än 6 månader borde motsvara en djurenhet, vilket angavs vara i linje med gällande praxis. I alternativen ”nuvarande utformning”, med modifieringen ”begränsning till stödområde 1-3 och sänkt ersättningsnivå”, och ”djurkoppling i hela område 1-5” kan en modifiering vara att även inkludera hästar bland ersättningsgrundande djurslag. Utifrån uppgifter om antal hästar enligt lantbruksregistret 2003, arealfaktorer för djurenheter per hektar vall, nuvarande ersättningsbelopp och antagandet att ca 95 procent av beräknad 129

areal kommer att omfattas av ersättningen kan kostnaderna för att inkludera hästar som stödgrundande djur beräknas till ca 23 mkr i alternativet ”nuvarande utformning”, till ca 11 mkr i alternativet ”begränsning till stödområde 1-3 och sänkt ersättningsnivå” och till ca 39 mkr i alternativet ”djurkoppling i hela område 1-5”. I beräkningsunderlaget i avsnitt 4.5.2 visas bl.a. beräknade arealer med djurkoppling för hästar. Beräkningen baseras också på antagandet att företagen med hästar enligt lantbruksregistret antas komma att söka ersättning, att samtliga hästar bestäms motsvara en djurenhet och att företagen har tillgänglig vall att söka ersättning för utöver vall som täcks in av andra djurslag. Beräkningarna är mycket osäkra då antalet hästar i Sverige är betydligt större än det antal som redovisas i lantbruksregistret. Antalet hästar år 2004 anges till ca 270 000 enligt en undersökning av Statistiska centralbyrån (Jordbruksverket 2005:5). Som en del i undersökningen valdes företagare i Lantbruksregistret, LBR, som en undersökningsgrupp. Samma grupp hade tidigare undersökts i ordinarie LBR-undersökning år 2003. Anledningen till att företagsgruppen på nytt undersöktes var att misstanke fanns om att vissa företagare endast redovisade hästar tillhörande företagsverksamheten och inte rena fritidshästar. Uppföljningen visade att denna misstanke var befogad. Antalet hästar i gruppen var år 2004 ca 109 000, jämfört med i LBR 2003 redovisade ca 93 000. Undersökningen visar dock att antalet hästar som kan knytas till företag i LBR endast utgör ca 40 procent av det totala hästantalet. Det är främst för de hästar som kan knytas till företag i LBR som det kan förmodas finnas arealunderlag för som kan bli aktuellt för ersättning om hästar införs som ersättningsgrundande djurslag i öppet och varierat odlingslandskap. I översynen (2001:19) angav Jordbruksverket angående den administrativa hanteringen att det vid ett införande av hästar som ersättningsgrundande djurslag borde räcka med att i ansökan ange antalet hästar som skulle komma att hållas på företaget under fastställd hållandeperiod. Hästar skulle således komma att behandlas på samma sätt som får och getter idag behandlas. I Jordbruksverkets rapport om hästverksamheten i Sverige berörs frågan om hästar som stödgrundande djurslag i kompensationsbidrag och miljöersättning för öppet och varierat odlingslandskap (Jordbruksverket 2005:5). I rapporten anförs bl.a. att det i princip är möjligt att även räkna med hästarna som ersättningsgrundande djurslag. Emot detta talar eventuella tekniska svårigheter i stödhanteringsprocessen. F.n. saknas ett register över hästar. De studier som gjorts pekar på att hästarna flyttar runt på olika marker under sommaren och att det därför är svårt att knyta djuret till en viss yta. Även identiteten på hästarna kan vara svår att fastställa. Det kan t.ex vara svårt att kontrollera om samma häst inte förekommer på flera ytor som stöd sökts för. Det kan finnas tekniska problem som närmare bör utredas om hästar ska medräknas som ersättningsgrundande djurslag. Under alla omständigheter krävs ombyggnad av IT-systemen, vilket medför att de administrativa kostnaderna ökar. Eftersom företag med hästar i och med gårdsstödets införande tillförs gårdsstöd för bl.a. vallareal kommer förändringen inte att leda till en större areal öppet odlingslandskap utan endast en större ersättningsgrundande areal. Effektiviteten av ersättningen blir därmed sämre. Förenklingar Ersättningsformen bedöms som mycket enkel vad gäller utformning och administration. Åtagandet är inte skiftesbundet eller bestämt till en viss areal utan omfattar all den areal slåtter- och betesvall som varje enskilt år odlas på företaget. Ansökan om åtagande innebär bara en uppgift om att brukaren önskar ett åtagande och den årliga ansökan om utbetalning innebär, utom i alternativ med djurkoppling, inte att några uppgifter behöver lämnas utöver de uppgifter om skiften, arealer och grödor som ändå ska lämnas i SAM-blanketten. I alternativ 130

med djurkoppling måste uppgift om produktionsplatsnummer för nötkreatur samt antalet tackor och getter resp. hästar lämnas. Uppgiftslämnandet och handläggningen bedöms därmed vara mycket enkel. Av de analyserade alternativen och modifieringarna innebär alternativet ”slopad djurkoppling” det enklaste ur administrativ synpunkt. Ersättningsformen kan slås samman med ersättningen för miljövänlig vallodling. Detta alternativ analyseras i avsnitt 4.5.5 ”Sammanslagning av vallersättningar”.

4.5.4 Miljövänlig vallodling Sammanfattande bedömning Vall är ur miljösynpunkt inte bättre än flerårig träda. Ersättningen kan dra djur från betesmark till betesvall. Vall bidrar å andra sidan till foderproduktion som ger ökade skäl att hålla betesdjur och därmed hävda betesmark. Då vall (främst i slättbygderna) antas bli konkurrenskraftigare i och med jordbruksreformen bedöms ersättningen ha låg kostnadseffektivitet. Mål med åtgärden Ersättningen för miljövänlig vallodling införs fr.o.m. år 2005. Vallodling har en positiv inverkan på miljön ur flera aspekter. Odling av vall bidrar till en variation i jordbruksområden där spannmålsodling utgör den dominerande produktionsinriktningen. Vallodlingen bidrar till att öka mullhalten vilket är viktigt för markens långsiktiga produktionsförmåga. Avsaknaden av vall i växtföljden kan leda till strukturproblem på vissa typer av jordar. Vallodling ger lägre kväveutlakning jämfört med grödor i öppen odling, t.ex. spannmål, och kan också minska risken för ytavrinning från erosionskänsliga jordar. En positiv miljöeffekt av vallodling är vidare att vall under växtperioden har ett lägre bekämpningsbehov än t.ex spannmål. De övergripande miljökvalitetsmålen är Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Genom införandet av ersättningen förstärks de positiva miljöeffekterna som följer av vallodlingen genom att ersättningsformen stimulerar till ökad vallodling. Beskrivning av åtgärden Ersättning lämnas för skötsel av slåtter- och betesvall på åkermark samt flerårig frövall som är minst 0,1 hektar. Särskilda krav för ersättning är bl.a. att vallen ligger obruten minst tre vintrar i följd, att den årligen betas eller slås, att skörden förs bort och att inga bekämpningsmedel används. Jordbruksföretagets hela areal slåtter- och betesvall samt flerårig frövall ska ingå i åtagandet. Ersättning lämnas endast för areal inom de stödområden där kompensationsbidrag inte kan lämnas, dvs. utanför stödområde 1 – 5b. Årlig ersättning är 300 kronor per hektar. Kostnader för och effekter av åtgärden Anslutningen till ersättningen uppskattades enligt Jordbruksverkets förslag till utformning av åtgärden bli ca 305 000 hektar slåtter- och betesvall, beräknat som 90 procent av arealen vall inom stödberättigat område enligt preliminära uppgifter i Lantbruksregistret för 2004. Då ersättningsformen även kom att omfatta flerårig frövall bör anslutningen kunna antas bli ca 315 000 hektar och den årliga kostnaden ca 95 mkr. Odlingen av frövall var enligt lantbruksregistret för 2004 ca 11 500 hektar inom det område som omfattas av ersättningen. Uppgifter om fördelning på ettårig och flerårig frövall saknas. 131

Då åtgärden införs först år 2005 finns ännu inga uppgifter om hur stor anslutningen kommer att bli. Det är även för tidigt att göra någon utvärdering av åtgärden. Från länsstyrelser och även från enskilda jordbrukare, som kontaktat Jordbruksverket, har framförts kritik mot kravet att vallen måste ha en liggetid om tre vintrar. Kravet innebär att en normal tvåårsvall inte kan brytas efter andra årets skörd, vilket är brukligt, utan att den måste ligga minst en vinter till och tidigast kan brytas efterföljande vår. I det underlag som lämnats till EU-kommissionen har bl.a kravet på tre vintrars liggetid angivits som motiv för ersättningen. Alternativ – analys Utredningen har analyserat följande alternativ för ersättningsformen miljövänlig vallodling: • Nuvarande utformning •

Ersättningsformen avskaffas

Nuvarande utformning Ersättningsformen införs år 2005 och åtaganden som ingås år 2005 kommer att löpa t.o.m. år 2009. Några erfarenheter av hur stödformen kommer att utnyttjas har ännu inte kunnat vinnas. Ett alternativ är att låta stödformen fortsätta under den nya programperioden. Ersättningsformen avskaffas Ett alternativ kan vara att inte ersätta åtgärden med någon motsvarande ersättningsform under kommande programperiod. Åtgärden har motiverats med att vallodling har en positiv effekter jämfört med t.ex. spannmål. Genom införandet av ersättningen förstärks de positiva miljöeffekter som följer av vallodling genom att ersättningsformen stimulerar till ökad vallodling. I översynen (Jordbruksverket 2001:19) ingick i uppdraget att analysera behovet av en ersättning för vallodling av miljöskäl för områdena utanför stödområde 1-5. I översynen anfördes, utöver de positiva effekter med vallodling som anförts i motiveringen för nuvarande ersättning, att en sådan även kunde få negativa effekter. En ökad vallodling kunde antas leda till att antalet nötkreatur ökade utanför stödområde 1-5 vilket sannolikt skulle leda till en minskning inom stödområdena 1-5. Djuren behövs inom skogs- och mellanbygder för att hålla landskapet öppet och hävda ängs- och betesmarker i dessa områden. Med hänsyn till att en ersättning för vallodling utanför stödområdena kunde få motstridiga effekter och med hänsyn till de ekonomiska ramar som angivits i uppdraget lämnade Jordbruksverket vid det tillfället inte något förslag till en ersättning för vallodling utanför stödområde 1-5. Införandet av gårdsstödet år 2005 innebär att konkurrensförhållandet mellan vall och t.ex. spannmål förskjuts till vallens fördel. Värdet av denna förskjutning överstiger ersättningsbeloppet för miljövänlig vallodling. Eftersom arealersättningen till spannmål försvinner minskar lönsamheten i spannmålsodlingen och behovet av vallersättning minskar. Gårdsstödet är detsamma per hektar oavsett vilken gröda som odlas. Ersättningen för miljövänlig vallodling kan leda till att långliggande träda redovisas som vall eller att betesdjur flyttas från betesmark till betesvall. Ersättningen ger därför oförändrad eller negativ miljöeffekt jämfört med om ingen vallersättning lämnas. Om ersättningsformen inte ersätts av motsvarande åtgärd under den nya programperioden kommer ersättning att utbetalas t.o.m. år 2009 inom de åtaganden som ingås år 2005. Några 132

nämnvärda medel frigörs således inte före år 2010 om ersättningsformen inte ersätts under den nya programperioden. Ovan nämnda förhållanden motiverar att ersättningsformen inte ersätts med någon liknande åtgärd under den kommande programperioden. Förenklingar Ersättningsformen bedöms som mycket enkel vad gäller utformning och administration. Åtagandet är inte skiftesbundet eller bestämt till en viss areal utan omfattar all den areal slåtter- och betesvall och flerårig frövall som varje enskilt år odlas på företaget. Ansökan om åtagande innebär bara en uppgift om att brukaren önskar ett åtagande och den årliga ansökan om utbetalning innebär inte att några uppgifter behöver lämnas utöver de uppgifter om skiften arealer och grödor som ändå ska lämnas i SAM-blanketten. Uppgiftslämnandet och handläggningen bedöms därmed vara mycket enkel. Av de analyserade alternativen innebär alternativet ”ersättningsformen avskaffas” det enklaste ur administrativ synpunkt. Ersättningsformen kan slås samman med ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap. Detta alternativ analyseras i avsnitt 4.5.5 ”Sammanslagning av vallersättningar.

4.5.5 Sammanslagning av vallersättningar Sammanfattande bedömning Under förutsättning att ersättningar liknande nuvarande öppet och varierat odlingslandskap och miljövänlig vallodling, med eller utan modifieringar, ska finnas i det nya landsbygdsprogrammet bör det övervägas att slå samman dessa i en stödform. Motivet till detta är att reglerna för ersättningarna är mycket lika och att det är en administrativ fördel om de kan slås ihop även om nuvarande ersättningar bara överlappar varandra i stödområdena 5c och 5m. Bakgrund och analys Inför nuvarande programperiod föreslogs ett stöd för vallodling i hela landet som i praktiken var en sammanslagning av de tidigare stöden för öppet odlingslandskap och flerårig vallodling. Förslaget innebar en ”grundersättning” i hela landet, motsvarande tidigare stöd för flerårig vallodling, och en ”tilläggsersättning” i stödområde 1 – 5, med djurkoppling i områdena 1-3, motsvarande tidigare stöd för öppet odlingslandskap för vall. Förslaget genomfördes inte. I stället infördes nuvarande ersättningsform öppet och varierat odlingslandskap vilket i praktiken innebar att endast den föreslagna tilläggsersättningen, men inte grundersättningen, infördes. Ersättningsformen öppet och varierat odlingslandskap ersatte den tidigare ersättningsformen öppet odlingslandskap vad gällde vall på åkermark (i öppet odlingslandskap ingick även betesmark som ersattes av ersättningsformen bevarande av betesmarker och slåtterängar). Ersättningsformen flerårig vallodling ersattes inte i nuvarande programperiod av någon liknande ersättning utan upphörde i och med att de sista gällande åtagande fullföljts år 2003. Ett problem med en sammanslagning kan möjligen vara att de finansieras från olika konton och att de överlappar varandra i stödområden 5c och 5m. Ett annat problem kan vara att de båda stödformerna motiveras på olika sätt. Öppet och varierat odlingslandskap motiveras främst med att det öppna och varierade odlingslandskapet 133

ska bibehållas. Miljövänlig vallodling motiveras med att vallodling ska stimuleras i områden med stor spannmålsproduktion. En sammanslagning av ersättningsformerna med nuvarande ersättningsnivåer skulle ge följande ersättningsnivåer i de olika stödområdena: Stödområde 1-3 4 5a och 5b 5c och 5m Övriga landet

Årlig ersättning, kr/ha 2 050 900 400 700 300

Den sammanslagna ersättningsformen får då flera syften som motiverar ersättningen, dels vallodlingens positiva effekter jämfört med t.ex. spannmål och dels att upprätthålla landskapet och förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark i norra Sverige och södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Den högre ersättningsnivån i stödområde 5c och 5m motiveras av att dessa delar av stödområde 5 inte erhåller kompensationsbidrag. Som nämnts i avsnittet om öppet och varierat odlingslandskap kan stödnivåerna behöva ses över och vidare kan områdesindelningen behöva ändras för att anpassas till till en eventuell förändring av områdesindelningen för kompensationsbidrag. Nuvarande stödregler bör kunna jämkas samman. Skillnaderna i regler är främst krav på minst två vintrars liggetid i öppet och varierat odlingslandskap resp tre vintrars liggetid i miljövänlig vallodling och att flerårig frövall även är stödberättigande i miljövänlig vallodling men inte i öppet och varierat odlingslandskap. Odlingen av frövall är enligt lantbruksregistret obetydlig i de områden där ersättning för miljövänlig vallodling inte lämnas. Exempelvis bör övervägas att låta kravet på vallarnas liggetid, minst två vintrars liggetid och minst två skördar vall, enligt reglerna för öppet och varierat odlingslandskap, gälla för den sammanslagna ersättningsformen. Flerårig frövall bör bli ersättningsberättigad i hela landet. Odlingen av frövall i stödområde 1-5c uppgår enligt lantbruksregistret för 2004 till endast 800 hektar varför kostnaden härför understiger 1 mkr. Om djurkoppling helt eller delvis ska krävas bör djurkopplingen endast gälla slåtter- och betesvall och inte frövall. Sammanslagning med nuvarande utformning av stödformerna Sammanslagning av stödformerna med deras nuvarande utformning innebär således obetydliga anpassningar. Den totala anslutningen kan uppskattas till ca 830 000 hektar, anslutningen till öppet och varierat odlingslandskap 2004 om ca 610 000 hektar samt antagen anslutning utanför stödområde 1-5 inklusive frövall om ca 220 000 hektar, beräknat som 90 % av arealen vall och frövall enligt Lantbruksregistret 2004. Den totala kostnaden beräknas till ca 595 mkr per år. En sammanslagen stödform kan även modifieras enligt alternativen ”slopad djurkoppling” och ”reducerat stöd för areal utöver djurkopplad areal i stödområde 1-3”. (Se tidigare avsnitt Öppet och varierat odlingslandskap). Alternativ djurkoppling i hela landet Utifrån samma beräkningsmodell som i avsnittet om djurkoppling i hela område 1-5 i öppet och varierat odlingslandskap, med antagandet att ca 95 procent i stödområde 1-5 och 90 procent i övriga landet av den maximalt beräknade ersättningsberättigande arealen ansluts, kan anslutna arealer och total ersättning beräknas bli totalt ca 750 000 hektar och den totala årliga kostnaden ca 545 mkr. 134

Om även hästar utgör ersättningsgrundande djurslag tillkommer totalt ca 65 000 hektar i hela landet. Den totala ersättningen kan i detta alternativ beräknas öka med ca 46 mkr och den totala årliga kostnaden bli ca 591 mkr. Förenklingar Ersättningsformen bedöms som mycket enkel vad gäller utformning och administration. Åtagandet är inte skiftesbundet eller bestämt till en viss areal utan omfattar all den areal slåtter- och betesvall och flerårig frövall fsom varje enskilt år odlas på företaget. Ansökan om åtagande innebär bara en uppgift om att brukaren önskar ett åtagande och den årliga ansökan om utbetalning innebär, utom i alternativ med djurkoppling, inte att några uppgifter behöver lämnas utöver de uppgifter om skiften, arealer och grödor som ändå ska lämnas i SAMblanketten. I alternativ med djurkoppling måste uppgift om produktionsplatsnummer för nötkreatur samt antalet tackor och getter resp. hästar lämnas. Uppgiftslämnandet och handläggningen bedöms därmed vara mycket enkel. Av de analyserade alternativen och modifieringarna innebär alternativet ”slopad djurkoppling” det enklaste ur administrativ synpunkt.

4.5.6 Åtagandets omfattning i ersättningar för vallodling Förslag från hushållningssällskapens förbund I skrivelse från hushållningssällskapens förbund 2005-03-08 angående landsbygdsprogram 2007-2013 har bl.a. framförts att de nuvarande reglerna för öppet och varierat odlingslandskap inte medger odling av ettåriga vallar då all slåtter- och betesvall på företaget omfattas av åtagandet och då en vall måste ligga minst två vintrar. Lantbrukaren har därmed inte möjlighet att odla de grödor som är bäst ur växtodlings- och växtföljdssynpunkt utan att komma i konflikt med reglerna för ersättningen. Förbundet hänvisar till att man vid upprepade tillfällen framfört sina synpunkter till Jordbruksverket men inte fått gehör för detta odlarproblem. Förbundet framhåller att för spridning av fastgödsel på valldominerade gårdar kan ettårig vall bidra till att spridning av fastgödsel kan ske på ett sätt som innebär lägre risker för gödselkontaminering i samband med ensilage- och höhantering. I bygder där djurhållningen är den dominerande produktionsinriktningen och där vallen dominerar växtföljden är odling av ettåriga vallar nödvändiga för att kunna bearbeta jorden och bekämpa svåra ogräs såsom kvickrot och skräppa. Odling av ettåriga vallar gör det möjligt att kombinera bekämpning genom kemisk bekämpning och upprepad jordbearbetning. Möjligheten att odla ettårig vall medför ökade möjligheter för brukaren att under några år jordbearbeta rotogräsen och därmed kanske helt klara sig utan en kemisk bekämpning. Förbundet föreslår att regeln om att all vall på företaget ska omfattas av ersättningsreglerna för öppet och varierat odlingslandskap ska tas bort inför den nya programperioden. En ny grödkod för ettårig vall, som inte omfattas av åtagandet, bör införas. Det blir på så sätt möjligt för brukaren att själv välja att avstå från ersättningen några år på enskilda skiften för att t.ex. få bukt med rotogräs. Det förslag Hushållningssällskapens förbund framför är enligt Jordbruksverkets uppfattning tillämpligt på såväl nuvarande ersättningsformer öppet och varierat odlingslandskap och miljövänlig vallodling med tänkbara modifieringar i övrigt, som på alternativet med en sammanslagen ersättningsform.

135

Jordbruksverkets bedömning Jordbruksverket bedömer utifrån hushållningssällskapens förbunds skrivelse att det kan finnas sakliga skäl till att kunna undanta vissa slåtter- och betesvallar från stödreglerna och åtagandet i ersättningarna för öppet och varierat odlingslandskap och miljövänlig vallodling. För frövall har undantag medgivits i stödet miljövänlig vallodling. Administrativt utgör det inget problem att göra motsvarande undantag för t.ex. ettåriga slåtter- och betesvallar. Å ena sidan kan invändas att brukaren enligt nuvarande regler, trots ett femårigt åtagande att odla vall, inte binder sig för någon långsiktighet vad gäller odlingens omfattning. Denna kan variera mellan åren och nästan helt upphöra under åtagandeperioden (dock med de restriktioner som krav på liggetid ställer). Att då även införa möjligheten att bara vissa vallar omfattas av åtagandet innebär att substansen i åtagandet ytterligare minskar. Å andra sidan ges denna möjlighet redan idag för frövall i ersättningen för miljövänlig vallodling, varför samma princip borde kunna tillämpas för slåtter- och betesvall i de nämnda ersättningsformerna. Den vallareal som sköts enligt reglerna kan naturligtvis bli något lägre med nämnda modifiering av åtagandenas omfattning. Minskningen av arealen bör dock rimligen inte bli så stor då brukaren går miste om ersättningen för den areal som undantas och därför har incitament att odla så mycket vall som möjligt i enlighet med reglerna för ersättningen. Det kan även tänkas att brukare helt avstår från ersättningen på grund av att åtagandet måste omfatta all vall. Dessa brukare kan tänkas gå med i ersättningsformerna med en del av sin odling om kravet på ”all vall” mjukas upp. Förslaget att åtagandet inte tvunget måste omfatta ”all vall” borde kunna tillmötesgås. De skäl som framförts synes vara rimliga. Det underlättar för enskilda brukare och någon risk för att den anslutna arealen nämnvärt skulle minska borde inte föreligga. Det kan dock framstå som stötande om vissa brukare går med i ersättningsformerna och endast utnyttjar dessa för enstaka vallar. En sådan utveckling kan undvikas om t.ex krav ställs på att minst en viss del av årets slåtter- och betesvall ska skötas enligt reglerna.

4.6 Anläggning och restaurering av våtmarker Sammanfattande bedömning Ett alternativ som innebär en stor förändring och som bedöms ge bättre miljöeffekt än nuvarande stödformer beskrivs. De viktigaste förändringarna är uppsökande verksamhet, extra markersättning, flexiblare investeringsstöd, inriktning mot restaurering samt harmonisering med övriga ersättningsformer. Anledningen är att nuvarande ersättningar givit vare sig tillräcklig kvalitet eller kvantitet i förhållande till miljökvalitetsmålet. Ändringarna bedöms ge bättre kostnadseffektivitet. Utgångspunkten för analysen har varit de slutsatser som kommit fram vid tidigare utvärderingar och i samband med framtagande av en nationell strategi på området. Mål Odlingslandskapets våtmarker har betydelse för uppfyllande av miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap. Enligt miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska 12 000 hektar våtmarker anläggas eller återställas i odlingslandskapet till 2010. Genom att en stor del av odlingslandskapets våtmarker är fuktiga och våta betesmarker och slåtterängar bidrar detta mål till att även uppfylla Ett rikt odlingslandskap. Många våtmarker, t.ex. dammar, betraktas dessutom som 136

småbiotoper. Våtmarker är genom sin vattenrenande förmåga även betydelsefulla för att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Under 2000-2004 har 3 600 hektar våtmarker anlagts eller restaurerats i odlingslandskapet. Med oförändrad takt innebär det att ca 8 000 hektar kommer att ha anlagts eller återställts till 2010, vilket innebär att vi är långt från att nå det nationella arealmålet. Merparten av våtmarkerna har tillkommit med LBU-stöd. Även kommunernas medel för lokala investeringsprogram (LIP) har varit betydelsefulla, men bara lite av dessa pengar återstår varför kommunernas anläggning av våtmarker förväntas minska. Arealmålet kan vara missvisande eftersom syftet med våtmarkerna är att uppnå vissa miljöeffekter. Våtmarkerna ska bl.a. bidra till av våtmarksberoende växt- och djurarter bevaras. Målet för våtmarkers kväverening är att 12 000 hektar våtmarker ska rena 2 100 ton (Jordbruksverket 2000:1) eller 2 400 ton kväve per år (SOU 2003:72). Detta innebär att våtmarkerna i genomsnitt ska rena 175-200 kg N/ha. Utvärderingar av våtmarksstöd Våtmarkscentrum (Svensson m.fl. 2004) har jämfört våtmarker anlagda med statligt stöd för tre olika stödsystem (se tabell nedan). Våtmarker som anlagts med LIP visade sig vara betydligt effektivare att rena kväve och fosfor än de våtmarker som anlagts med LBU-stöd. Skillnaden i reningseffekt förklaras huvudsakligen av våtmarkernas placering. Detta illustreras med att LIP-våtmarkerna har större tillrinningsområde och hög andel åker i tillrinningsområdet. Avgörande för en bra placering kan vara att man inom LIP haft möjlighet att ge en extra markersättning för anläggning på högavkastande åkermark. Inslag av uppsökande verksamhet förekommer enbart inom LIP. Av betydelse är också att LIPprojekten drivs av anlitade personer (konsulter, hushållningssällskap o.dyl.) medan markägaren själv får ta ett större ansvar i LBU-projekten. Tabell: Resultat från Våtmarkscentrums utvärdering (Svensson m.fl. 2004). Ett stort tillrinningsområde och hög andel åker ökar belastningen av näringsämnen på våtmarken vilket ger en hög reningseffekt. LBU Stödform

Skötselersättning utan projektstöd1

Projektstöd2

Stödet omfattar

Årlig miljöersättning (ca 3 000 kr/ha och år)

Projektering, anläggning, årlig miljöersättning

Reningseffekt (kg P/ha och år)

0,2-2,6

LIP3 Som projektstöd, men med möjlighet till extra markersättning. I vissa fall ingår uppsökande verksamhet och samordning.

0,2-1,1

4-12

Reningseffekt (kg N/ha och år)

250

Kostnadseffektivitet (kr/kg N)

34-54

107-180

504

Tillrinningsområde, ha (medel)

162

110

423

Andel åker i tillrinningsomr. (%)

1 Våtmarker anlagda med miljöstöd 1996-2000 och våtmarker i landsbygdsprogrammet som inte fått projektstöd för anläggning 2 Projektstöd för anläggning av våtmarker 2001-2002 3 Kommunernas lokala investeringsprogram 1998-2002 4 I rapporten (Svensson m.fl. 2004) anges kostnadseffektiviteten 34-36 kr/kg, men då har en uppskattning av kostnader på 70 000 kr/ha för uppsökande verksamhet och projektering räknats med.

137

Utvärderingen visar att de våtmarker som hittills anlagts inom landsbygdsprogrammet har en lägre reningseffekt än vad som behövs för att nå uppsatta reduktionsmål för kväve. Enligt Våtmarkscentrum uppgår dock reningseffekten i vissa våtmarker till 1 000 kg N/ha och år (både inom LBU och LIP), vilket visar att den genomsnittliga (och totala) reningseffekten skulle kunna öka om fler våtmarker ges en, ur reningshänseende, bättre placering, utformning och skötsel. Enligt Jordbruksverkets kvalitetskriterier (Jordbruksverket 2004:2) bör våtmarker för näringsrening placeras inom det känsliga område som pekats ut inom Nitratdirektivet. Vidare ställs krav på minst 50 hektars tillrinningsområde och minst 70 procent åkermark inom tillrinningsområdet. Mindre än hälften av de våtmarker som anläggs med projektstöd antas uppfylla dessa grundläggande krav. Våtmarkscentrum anser att våtmarkerna i kategorin Skötselersättning utan projektstöd ger bättre förutsättningar för hög biologisk mångfald än Projektstöd och LIP, främst beroende på de förstnämnda våtmarkerna generellt sett är större och placerade i mer varierad miljö. Enligt Våtmarkscentrums utvärdering riskerar en tredjedel av våtmarkerna att växa igen pga. avsaknad av skötsel och olämplig släntlutning (gäller både LIP och LBU). Flera utvärderingar har gjorts av anlagda våtmarkers effekt för biologisk mångfald (bl.a. Nolbrant 2000 och 2003, Feuerbach 2004). Resultaten är inte entydiga vilket kan bero på att det är svårt att definiera vad som avses med ”värde för biologisk mångfald”. Till skillnad från våtmaker för näringsrening finns inget generellt koncept för att få en hög miljönytta avseende biologisk mångfald. Olika organismer gynnas av olika typ av våtmark varför det är viktigt att i varje enskilt fall bestämma vilken sorts habitat och vilka organismer våtmarken främst ska gynna. Stödsystemen har kritiserats för att främst tillhandahålla en viss typ av våtmarker. Bl.a. kritiseras att stöd främst ges för nyanläggning medan för lite satsas på restaurering av befintliga våtmarker. Det saknas dessutom incitament att anlägga stora våtmarker som kanske berör flera markägare eller t.o.m. påverkar ett helt vattendrag. Stora projekt stupar ofta på det merarbete som ett samarbete mellan markägare skulle kräva eller på juridiska svårigheter, t.ex. dikningsföretag eller intressekonflikter med fisket. Pågående utvärdering av våtmarksrådgivningen inom Greppa näringen tyder på att rådgivningen leder till större våtmarker samt bättre placering för näringsrening. Styrmedel för fler och bättre våtmarker Nedan beskrivs de åtgärder som Jordbruksverket anser behövs för att uppnå arealmålet 12 000 hektar samtidigt som en hög kvalitet på våtmarkerna eftersträvas. De åtgärder som behövs kan beskrivas som en sammanhängande kedja, en s.k. våtmarkskedja (figur nedan). Nationell strategi (finansieras inte inom LBU) En nationell strategi håller på att tas fram av Naturvårdsverket tillsammans med Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen. Strategin går ut på att i stora drag ange hur stor areal och var i landet olika typer av våtmarker ska återställas. I strategin ingår även att åskådliggöra vilka planeringsunderlag och styrmedel som ska användas för att underhålla länkarna i våtmarkskedjan. Den nationella strategin syftar också till att ge den balans mellan olika intressen (biologisk mångfald, näringsrening, kulturmiljö, rekreation, flödesutjämning) som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålet.

138

Utanför LBU

Nationell strategi

Regional planering

Kan finanieras inom LBU

Uppsökande verksamhet

Samordning

Flexibelt stöd

Långsiktigt hållbara våtmarker

Figur över våtmarkskedjan. Alla sex länkarna behöver utvecklas och finnas tillgängliga för att uppnå arealmålet och hög kvalitet på de våtmarker som anläggs och restaureras. Fyra av länkarna kan teoretiskt sett ingå (helt eller delvis) i ett kommande landsbygdsprogram. Regional planering (finansieras inte inom LBU) Arbete utifrån regionala planer är tankar som går igen i vattendirektivet liksom i det föreslagna 16:e miljökvalitetsmålet. En regional plan beskriver vilka vattendrag och områden inom regionen som ska prioriteras för våtmarksåtgärder. Detta med syfte att styra resurser (information, stöd etc.) till dessa områden. En regional plan bör beakta samtliga våtmarksfunktioner (biologisk mångfald, näringsrening etc.). Uppsökande verksamhet En våtmarks placering är avgörande för dess reningseffekt. Placeringen är även viktig för biologisk mångfald, kulturmiljön etc. Ekonomiskt incitament saknas vid våtmarksanläggning och en markägare kan ha svårt att själv inse den stora nytta för miljön som en våtmark skulle innebära. Därför är det viktigt att uppsökande verksamhet sker i de områden där våtmarker bedöms göra störst nytta. I uppsökande verksamhet ingår att utifrån en regional plan identifiera möjliga platser i landskapet där anläggning eller restaurering bör genomföras. Vid den kontakt som skapas i mötet med markägarna blir det även möjligt att skapa ett lokalt engagemang och erbjuda hjälp med projektering, samordning, juridik m.m. Samordning (och vägledning) Den som ska anlägga en våtmark behöver mycket olika slags kunskap, Förutom naturvetenskaplig och teknisk kompetens kan juridiska kunskaper behövas, t.ex. vid anläggning i dikningsföretag eller om tillstånd från miljödomstolen behövs. En samordnare kan även ha en betydelsefull roll om det finns intressmotsättningar, t.ex. om vattendraget hyser vandrande fisk. När flera markägare berörs kan dessutom en utomståendes råd vara lättare att ta till sig. Samordning är en förutsättning för att få till stånd stora våtmarksprojekt (stora, tidskrävande eller dyra våtmarker), vilka landsbygdsprogrammet kritiserats för att inte möjliggöra tillblivelsen av. Syftet är inte att ställa markägare och brukare utanför processen. En samordnare kan istället ge de berörda trygghet och engagemang. Samordnaren bör även planera för långsiktig hållbarhet, t.ex. underhåll och hävd, avgöra hur stort och kostsamt projektet bör vara samt beakta förstärkningseffekter i och omkring våtmarken. Sist men inte minst kan samordnare informera om stöden eller till och med erbjuda en viss stödnivå.

139

Tabell: Exempel på genomsnittlig kostnad för uppsökande verksamhet, samordning och projektering. Kostnaden anges som kr/ha anlagd våtmark, där även kostnader för våtmarker som planerats men inte blivit av ingår (i många fall har fältbesök gjorts även om våtmarken inte blir av). Uppgifter om tidsåtgång från Ekologgruppen i Landskrona och Hushållningssällskapet i Halland. Vid beräkningen har en timkostnad på 800 kr/timme använts. Verklig kostnad kan ha varit en annan. Uppgifter om Greppa näringen från Jordbruksverket. Kostnader (kr/ha) Projekt

Projektering

Total kostnad

Areal

Antal

En renare Laholmsbukt

7 000

25 000

32 000

100

Kävlingeå-projektet

42 000

50 000

92 000

125

Höjeå-projektet

50 000

48 000

98 000

Segeå-projektet

45 000

44 000

89 000

286

Greppa näringen 1

Uppsökande verksamhet

Intresseanmälningar1 som blir våtmark (%)

Anlagda våtmarker

5 000 kr/ 361 rådgivn.

I intresseanmälningarna ingår kontakter som tagits via uppsökande verksamhet.

Flexibelt stöd Svårigheten att skapa en enkel ersättningsform för våtmarker ligger till stor del i den stora variationen i kostnad för anläggning och skötsel liksom för markens alternativvärde. Även miljönyttan varierar stort mellan olika våtmarker. Dessutom kan våtmarker med mindre miljönytta ha en bra kostnadseffektivitet pga. att de är billiga att genomföra. Stödperioden behöver vara lång för att säkra en långsiktig miljönytta, samtidigt som stödperioden inte får inverka avskräckande. Möjlighet behöver finnas att stödja mer eller mindre oförutsedda händelser under stödperioden, som reparation av vallar och brunnar, rensning av rör och brunnar, utgrävning av sediment eller att djurhållningen på gården ändras. Det är viktigt att stödet/stöden blir relativt enkla att administrera. En stödmodell som enbart består av en miljöersättning, kan visserligen ge en hög anslutning (förutsatt att stödbeloppet är högt), men våtmarkerna kommer att placeras på de marker som har minst värde för jordbruksdriften, vilket ofta inte sammanfaller med den placering som ger störst miljönytta. Det är uppenbart, enligt resonemanget ovan, att man behöver välja en modell där stödmyndigheten har möjlighet att variera stödnivån. Långsiktigt hållbara våtmarker Alla våtmarker i odlingslandskapet kräver någon form av skötsel och underhåll. Som tidigare nämnts behöver stödsystemet ta hänsyn till oförutsedda händelser och varierande kostnader mellan åren. Ett sätt kan vara att i större utsträckning använda sig av kvalitetskrav (t.ex. att minst 50 % ska förbli vattenspegel) i stället för exakta skötselvillkor. Till skillnad från nuvarande stödhantering bör anlagda våtmarker som sköts som betesmark eller slåtteräng fortsätta att i stödsammanhang betraktas som betesmark/slåtteräng. På så sätt behålls dessa marker i jordbruksdriften vilket möjliggör en långsiktig skötsel. Dessa marker kan även efter åtgärden behålla sina stödrätter och berättiga till gårdsstöd. Möjlighet bör även fortsättningsvis finnas att återkräva stödbelopp för anlagda/restaurerade våtmarker som inte bevaras som våtmark under minst 20 år. 140

Hur uppnå ökad flexibilitet utan att krångla till det? I nuvarande miljöersättning för skötsel av våtmarker (3 000 kr/ha och år) utgörs 2 500 kr/ha av ersättning för markens alternativvärde (markersättning). Denna schabloniserade ersättning är lätt att administrera och bör vara kvar. I kommande landsbygdsprogram bör dock möjlighet finnas att ge en extra markersättning till mark där sökanden kan visa att markpriset överstiger den markersättning som ingår i skötselersättningen. Om markersättning ges i skötselersättningen med 2 500 kr/ha och år blir det en markersättning på 50 000 kr/ha under en 20-årig avtalsperiod. Räknat med 5 % ränta blir det diskonterade värdet visserligen bara 31 000 (dvs. det belopp brukaren skulle få om markersättningen betalades ut direkt i stället för utspritt på 20 år). Dock kan det vara lämpligt att ha en högre gräns, t.ex. 50 000 kr/ha så att denna extra ersättning bara behöver betalas ut till mark som tydligt överskrider det diskonterade markvärdet. Det kan vara svårt att exakt uppskatta markvärdet och genom denna ”säkerhetsmarginal” elimineras risken för dubbelfinansiering. Om projektstöden försvinner 2006 bör anläggning och restaurering av våtmarker finansieras med investeringsstöd. Detta förutsätter emellertid att investeringsstöd (icke-produktiva investeringar) kan beviljas med mer än 30 %, helst upp till 95 eller 100 % av stödberättigande kostnader. Om inte det är möjligt kan det vara bättre att slopa investeringsstödet och bara ge en hög och individuellt anpassad miljöersättning med kraftigt differentierad ersättningsnivå. Eftersom EU inte medfinansierar ersättningsnivåer över 4 000 kr/ha (preliminär siffra) kan en sådan miljöersättning delvis behöva finansieras med nationella medel. I investeringsstödet ska finnas en ökad möjlighet att sätta individuella ersättningsnivåer (jämfört med nuvarande projektstöd). Högsta stödandel bör öka från 90 % till 95 % och maxbeloppet bör öka till 400 000 kr/ha i prioriterade områden (t.ex. områden utpekade enligt Nitratdirektivet). Motivet är att anläggningskostnaden (inklusive projektering) i många angelägna våtmarkslägen överstiger nuvarande takbelopp (200 000 kr/ha). Med nuvarande högsta stödandel på 90 % skulle det innebära att brukaren själv får betala 40 000 kr/ha (vid ett tak på 400 000 kr/ha), vilket avskräcker många från att göra ett ”miljöprojekt helt utan ekonomisk vinning”. Förslaget innebär även att länsstyrelsen får större möjlighet att påverka beloppet i enskilda beslut, vilket innebär att pengar kan sparas. Investeringsstöd bör även kunna ges för oförutsedda händelser under åtagandeperioden (dvs. sådant som inte täcks av miljöersättningen). Detta kan t.ex. vara reparationer av vallar, rör, brunnar eller utgrävning. Eventuellt bör stöd för reparationer även kunna ges för våtmarker anlagda med jordbrukarstöd 1996-2006. I nuvarande landsbygdsprogram ges stöd främst för anläggning av nya våtmarker och endast i begränsad omfattning för restaureringar. Investeringsstöd bör även kunna ges för restaurering eller förbättringar av befintliga våtmarker. Om en anlagd eller restaurerad våtmark ska skötas med slåtter eller bete bör brukaren ges möjlighet att gå in i ersättningen för betesmarker och slåtterängar. På så sätt behåller brukaren möjligheten att få gårdsstöd för marken. Det är dessutom naturligt att mark som sköts som betesmark/slåtteräng benämns som sådan mark. Villkoret att marken ska förbli våtmark bör finnas i projektstödet, vilket ger möjlighet att återkräva såväl investeringsstöd som miljöersättning om våtmarken skulle övergå till annat ägoslag. En fördel är även att möjlighet finns att bevilja tilläggsersättning för särskild skötsel. Är landsbygdsprogrammet rätt styrmedel för kedjans länkar? I nuvarande landsbygdsprogram finns medel för att underhålla de två sista länkarna i våtmarkskedjan genom projektstöd för anläggning och en miljöersättning för skötsel. 141

Därutöver ges våtmarksrådgivning inom Greppa näringen. Rådgivning ges till brukare som är intresserade (utgår inte från någon regional plan). Det låga intresset för ersättningsformen har inneburit att de LBU-medel som är avsedda för våtmarksanläggning, enligt prognoserna bara kommer att utnyttjas till 70-80 %. Om delar av dessa medel hade kunnat styras över till åtgärder för planering och uppsökande verksamhet hade måluppfyllelsen kunnat öka, både vad gäller kvalitet och kvantitet. De styrmedel som används för att upprätta och upprätthålla länkarna i våtmarkskedjan ska väljas utifrån vad som är mest kostnadseffektivt. Det är inte säkert att landsbygdsprogrammet bör vara det enda styrmedlet för dessa länkar. Dock är det uppenbart att förändringar behövs för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet nås. Det analyserade alternativet visar att möjligheten finns att genomföra kedjans fyra sista länkar inom landsbygdsprogrammet. Sammanfattande nulägesbeskrivning •

Anläggnings och restaureringstakten är för låg för att nå det nationella arealmålet (12 000 ha)

•

Våtmarkernas reningseffekt är för låg för att nå uppsatta kvalitetsmål. Kvaliteten kan öka om resurser satsas på samtliga länkar i våtmarkskedjan. Kedjan är inte starkare än dess svagaste länk.

•

Med nuvarande stödsystem anläggs/restaureras endast vissa typer av våtmarker. Det satsas för lite på restaurering (undantaget restaurering av betesmarker/slåtterängar med höga natur-/kulturvärden) och återskapas för få stora våtmarker.

•

Nuvarande skötsel är inte alltid anpassad för att ge en långsiktig miljönytta.

Arealmål inom LBU 2007-2010 Med nuvarande takt i anläggning och restaurering av våtmarker kommer ca 5 000 ha våtmarker att ha anlagts eller restaurerats (med LBU eller annan finansiering) till 2006. För att nå det nationella målet behöver därför 7 000 ha anläggas eller restaureras 2007-2010. Om man räknar med att ca 200 ha årligen anläggs eller återställs utan LBU-medel bör målet inom LBU vara 6 200 ha mellan 2007-2010 (och ytterligare areal 2011-2013). Om man antar att det nationella våtmarksmålet efter 2010 kommer att vara ungefär detsamma som 2000-2010 (dvs. drygt 1 000 ha/år) kan man räkna med att ca 2 800 ha ska återställas (inom LBU) mellan 2011 –2013. Det finns inga beräkningar av hur stor andel av dessa våtmarker som bör vara nyanläggningar och hur stor andel som kan åstadkommas genom betydligt billigare restaurering, t.ex. restaurering av våta/fuktiga betesmarker och slåtterängar. Nedan har antagits att 50 % av våtmarkerna ska tillkomma genom anläggning och 50 % med restaurering. Hur stor andel av kostnaderna för dessa våtmarker som faller inom våtmarksersättningen beror på om fuktiga/våta betesmarker och slåtterängar kommer att restaureras inom andra ersättningsformer. En stor andel av restaureringarna förväntas ske inom ersättningsformen för betesmarker och slåtterängar. Beräkningarna i analysen nedan bygger på att 4 500 ha ska anläggas och 1 500 ha restaureras inom våtmarksersättningen. Övriga 3 000 ha antas restaureras inom ersättningsformen för betesmarker och slåtterängar.

142

Areal våtmark inom landsbygdsprogrammet 2007-2013. Ersättningsform för anläggning/restaurering

Areal (ha)

Skötselersättning

Anlagda

Investeringsstöd (35 %)

3 150

(50 %)

Privat/annan finansier. (15 %) 1 350

Miljöersättning för våtmark, 4 500 ha

Restaurerade (50 %)

Investeringsstöd (17 %)

1 500

Miljöersättning för betesmark/slåtteräng (33 %)

3 000

Totalt

Miljöersättning för betesmark/slåtteräng, 4 500 ha

9 000

4.6.1 Stödsystem för våtmarker 2007-2013 Ett smörgåsbord Det analyserade stödsystemets utformning bygger på nuvarande modell med ett projektstöd/investeringsstöd för anläggning och en miljöersättning för skötsel av våtmarker. Om projektstöden försvinner 2006 kan anläggning/restaurering ersättas av stöd för ickeproduktiva investeringar enligt artikel 38 (fortsättningsvis kallat investeringsstöd). Analysen är uppbyggd som ett smörgåsbord där det är möjligt att välja vilka förändringar som ska tillämpas. Stödet bör kunna sökas i hela Sverige som en följd av att det även omfattar vissa restaureringar. Stödsystemet innebär ett nytt angreppsätt där mer resurser används för förberedande åtgärder (planering, rådgivning och samordning) samtidigt som stödbeloppen blir mer individuellt anpassade utifrån kostnad och förväntade miljöeffekter i det enskilda fallet. Överkompensation förekommer inte. Systemet bygger i stället på att genom strategisk planering, dialog och vägledning öka anslutningen till ersättningsformen. Dessutom skapas förstärkningeffekter genom åtgärder (skyddszoner, omläggning till permanent vall) i våtmarkens närhet. Stödmyndigheten ska kunna erbjuda olika delar av stödsystemet till brukarna. Syftet är alltså inte att alla stödmottagarna ska kunna få tillgång till hela stödpaketet. Stödsystemet möjliggör att ersättning ges till en stor variation av våtmarkstyper. Stöd kan ges i hela landet, men resurserna kan styras genom regional prioritering.

143

Avtalsformer för våtmarker Avtalsform

Typ av ersättning

Omfattning

Kriterier

Målgrupp

Kompetensutveckling

Max 100 % av kostnader

Uppsökande verksamhet

Prioriteringsstyrt

Konsult/

Investeringsstöd

Max en viss andel av kostnader

Samordning

myndighet Prioriteringsstyrt

Projektering Anläggning Restaurering Reparationer

Särskild markersättning

Engångsbelopp (kr/ha)

Miljöersättning (våtmark)

Markersättning (extra)

Mark där det kan visas att markpriset överstiger grundplåten 50 000 kr/ha. Brukare/

Anlagd våtmark som går in i miljöersättning för betesmark/slåtteräng

Mark vars alternativvärde minskar

Omläggning av intilliggande åker till långliggande vall

Prioriteringsstyrt

Årlig ersättning Markersättning (grundplåt) (kr/ha) Underhåll

Våtmark som inte sköts som betesmark/slåtteräng

markägare/ samfällighet/ ideell organisation

Hävd (ej årlig) och igenväxning Miljöersättning (betesmark/äng)

Årlig ersättning Underhåll (kr/ha) Årlig hävd och igenväxning

Våtm. som sköts som betesmark/slåtteräng

Nyheter Uppsökande verksamhet Nuvarande våtmarksrådgivning utökas till att även omfatta uppsökande verksamhet. I den uppsökande verksamheten ingår lokal planering, dvs. att utifrån en regional plan kartlägga lämpliga platser för våtmarker i landskapet. Rådgivningen riktas till markägare enligt den lokala planen. Uppsökande verksamhet behöver ske för hälften av våtmarkerna. Förväntade kostnader: 4 500 ha * 10 000 kr/ha = 45 Mkr Extra markersättning Extra markersättning kan ges vissa stödmottagare och med varierande belopp. Ett kriterium för extra markersättning är att sökanden kan visa att markens alternativvärde överstiger 2 500 kr/ha (markpris över 50 000 kr/ha). Markersättning kan även ges för omläggning av intilliggande åker till långliggande vall samt för anlagda våtmarker som går in i miljöersättningen för betesmarker/slåtterängar. Utbetalning kan ske som en klumpsumma t.ex. i samband med slututbetalning av investeringsstöd.

144

Förväntade kostnader: Åker med markpris över 50 000 kr/ha:

500 ha * 50 000 kr/ha =

25 Mkr

Våtm. som går in i miljöers. för betesm./slåtteräng

1 000 ha * 15 000 kr/ha =

15 Mkr

Omläggning av intilliggande åker till vall

(ingår ej i våtmarksbudget)

Totalt

40 Mkr

Flexibelt investeringsstöd Tillämpningen ska vara sådan att kostnad för förberedande arbete för projekt som inte blir av kan vara stödberättigande, förutsatt att stödmyndigheten har godkänt sådana kostnader. På så sätt möjliggörs att en utomstående aktör, tar fram projektplaner för flera projekt inom ett område. Samordning kan även behövas för våtmarker där det krävs juridisk kompetens och när flera brukare behöver samordnas. Maxbeloppet ökar till 400 000 kr/ha i prioriterade områden (t.ex. områden utpekade enligt Nitratdirektivet). Stödnivån är vanligtvis 95 % av störberättigande kostnader, men kan sättas ned om annan finansiering finns eller om våtmarken inte uppfyller minst ett av kriterierna för hög miljönytta. Kriterier för hög miljönytta: •

Våtmark som anläggs inom nitratdirektivets känsliga område med ett tillrinningsområde på minst 50 ha och minst 70 % åker i tillrinningsområdet

•

Våtmark med fluktuerande vattennivå som kommer att hävdas med bete eller slåtter

•

Våtmark som förväntas gynna rödlistad art

Investeringsstöd kan även ges till andra vattenåtgärder i odlingslandskapet, som återmeandring av vattendrag och öppning av kulverterade diken. Dessutom kan investeringsstöd även ges för oförutsedda händelser under åtagandeperioden (sådant som inte täcks av miljöersättningen). Detta kan t.ex. vara reparationer av vallar, rör, brunnar eller utgrävning. I investeringsstödet ska ersättning för eget arbete kunna ges på samma sätt som inom nuvarande projektstöd. Förväntade kostnader 2007-2013: Genomsnittlig kostnad för anläggning inklusive projektering med projektstöd 2001-2004 är 50 000 kr/ha. Med högre stödandel och takbelopp antas kostnaden öka med 20 000 kr/ha. Därutöver ökar kostnaden för samordning/projektering med 50 000 kr/ha. Av de våtmarker som ska anläggas förväntas investeringsstöd ges till 70 %. Totalt (ha)

Areal som får investeringsstöd (ha)

Stöd

Totalt

(kr/ha)

(kr)

Anlagda våtmarker (ha)

4 500

3 150 (70 %)

120 000

378 Mkr

Restaurerade våtm. (ha)

4 500

1 500 (33 %)

40 000

60 Mkr

Reparationer

1 000

1 000 (100 %)

30 000

30 Mkr

Totalt

468 Mkr

145

Detta kan jämföras med nuvarande budget på 189 Mkr (Projektstöd för våtmarker) som bedöms resultera i anläggning av 2 000-2 500 hektar våtmark 2001-2006. Ökad möjlighet till ersättning för restaurering Alternativet innebär en möjlighet att ge investeringsstöd för restaurering eller förbättringar av befintliga våtmarker. Detta gäller mer omfattande restaurering av fuktiga/våta betesmarker och slåtterängar som omfattar hydrologiska förändringar. Det kan även gälla förbättring av befintliga våtmarker, t.ex. åtgärder för förbättrad näringsrening som vassröjning och åtgärder för att sprida inkommande vatten över hela våtmarksytan. Restaurering som bara omfattar återställning av markvegetation föreslås ingå i ersättningen för betesmarker och slåtterängar. Alternativet förväntas leda till att den genomsnittliga kostnaden (kr/ha våtmark) minskar, eftersom det blir en större andel restaurering i förhållande till nyanläggning. Förväntade kostnader: Framgår av beräkningen för flexibelt investeringsstöd (ovan). Skötselersättning via betesmarksstödet Anlagda och restaurerade våtmarker som sköts med bete eller slåtter ska kunna gå in i miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar. Stödmyndigheten avgör om våtmarken ska gå in i ett åtagande för betesmarker och slåtterängar eller ett våtmarksåtagande. Detta diskuteras med brukaren före anläggning/restaurering och skrivs in i beslutet om investeringsstöd. Våtmarker som till stor del utgörs av en damm som inte kan utnyttjas för bete eller slåtter kan inte berättiga till ersättning för betesmarker eller slåtterängar. Åtagandeperioden är 5 år med möjlighet till förlängning med 5 år i taget. Ett villkor för stöd är dock att våtmarken bevaras som våtmark i minst 20 år. Åker och betesmark som läggs om till våt/fuktig betesmark/slåtteräng behåller sina gårdsstödrätter.

Miljöersättning

Våtmarksersättning

Betesmarker och slåtterängar

(4 500 ha)

3 000

1 100

Extra markersättning

15 000 (klumpsumma, 20 år)

Gårdsstöd

1 125

Totalt (kr/ha och år)

3 000 kr/ha och år

3 025 kr/ha och år (räknat på 20 år)

Förväntade kostnader: 3 000 kr/ha * 4 500 ha * 20 år = 270 Mkr (20 år) eller 13,5 Mkr/år. Att vissa våtmarker går in i ett åtagande för för betesmarker och slåtterängar innebär en besparing enligt: 1 125 kr/ha * 3 000 ha = 3,375 Mkr jämfört med att ge ersättningen som en våtmarksersättning. Kostnad för extra markersättning redovisas i stycket; Extra markersättning ovan. Kostnad för miljöersättning för slåtterängar och betesmarker redovisas i det avsnittet (ingår inte i våtmarksbudget). Miljöersättning för övrig mark Alla våtmarker bör kunna få skötselersättning, även våtmarker som anläggs på annan mark än åker eller betesmark, förutsatt att våtmarken ligger i odlingslandskapet. På så sätt kan stöd ges för skötsel av restaurerade våtmarker och även våtmark som anlagts på skogsmark eller övrig mark i anslutning till jordbruksmarken. Förväntade kostnader: 200 ha * 3 000 kr/ha * 20 år = 12 Mkr (20 år) eller 0,6 Mkr/år

146

Skyddszon Förutsatt att en ersättningsform för skyddszoner ingår i kommande landsbygdsprogram, bör möjlighet finnas att få stöd för skyddszon på åkermark som angränsar till våtmark som fått miljöstöd/miljöersättning 1996-2013. Förväntade kostnader: Ingår i budget för skyddszoner (inte våtmarksbudget) Kostnader Om samtliga analyserade åtgärder genomförs antas reningseffekten för kväve i genomsnitt öka från 100 kg/ha till 250 kg/ha för våtmarker med huvudsyfte att rena växtnäring. Denna bedömning grundar sig på Våtmarkscentrums utvärdering (Svensson m.fl. 2004). Hälften av våtmarkerna förväntas anläggas/restaureras för att rena växtnäring. För övriga våtmarker antas ökningen i reningseffekt vara försumbar. Beräknad reningseffekt (med förändringar)

4 500 ha * 250 kg/ha =

1 125 ton N/år

Beräknad reningseffekt (utan förändringar):

4 500 ha * 100 kg/ha =

450 ton N/år

Reningseffekt som beror på förändringar

4 500 ha * 150 kg/ha =

675 ton N/år

Totala kostnader för genomförande samt kostnadseffektivitet. Åtgärd

Totalkostnad (Mkr)

Kostnad utslaget på 20 år (Mkr/år)

Kompetensutveckling

Investeringsstöd

468

Särskild markersättning

Miljöersättning våtmark

270

Totalt

823

Kväverrening (ton/år)

Kostnadseffektivitet (kr/kg N)

1 125

I tabellen nedan anges kostnader och miljönytta som nyheterna bedöms medföra. Vinsten i form av ökad biologisk mångfald, kulturmiljö, rekreation etc. är svår att värdera i kronor, varför bedömningen har gjorts om nyheten bidrar till ökade sådana värden eller ej.

147

Tabell med bedömning av kostnader för föreslagna nyheter. Nyhet

Totalkostnad (Mkr)

Kostnad utslaget på 20 år (Mkr/år)

Ökad kväverening (ton/år)

Kostnads- Positivt för biologisk effektivitet mångfald, kulturmiljö (kr/kg N) och rekreation

Uppsökande verksamhet

2,25

100

Ja, mycket

Extra markersättning

100

468

350

Ja, mycket

Ökad möjlighet t. restaurering

Ja, mycket

Reparationer

1,5

Skötselersättning för övr mark

1,5

Mer flexibilitet investeringsstöd

Skötsel via miljöersättning för betesmark/slåtteräng

Totalt

673

33,65

675

Ja 50

Kostnad om samma areal ska uppnås utan nyheterna Om arealmålet 9 000 ha under perioden 2007-2013 ska nås utan de analyserade förändringarna behöver exempelvis stödnivån i miljöersättningen ökas kraftigt. I nedanstående räkneexempel har antagits att skötselersättningen behöver fördubblas. Investeringsstödet som i genomsnitt är 50 000 kr/ha antas utgå till 75 % av våtmarkerna. Viktigt att komma ihåg är även att oavsett stödnivån i miljöersättningen kan inte samma höga miljöeffekt uppnås, eftersom stödnivån i miljöersättningen inte kan användas för att påverka våtmarkernas placering i samma utsträckning. Räkneexempel: Totala kostnader för genomförande samt kostnadseffektivitet utan nyheter. Åtgärd

Totalkostnad (Mkr)

Investeringsstöd

Kostnad utslaget på Kväverrening 20 år (Mkr/år) (ton/år) 338

Miljöersättning våtmark

1080

Totalt

1418

Kostnadseffektivitet (kr/kg N)

450

158

Effekter och effektivitet De analyserade åtgärderna har utformats för att möjliggöra att det nationella målet (12 000 ha) nås. Åtgärderna bidrar till att att fler länkar i våtmarkskedjan ska fungera. Därmed förväntas takten i återskapandet av våtmarker öka med 80 % jämfört med perioden 2000-2006, samtidigt som miljökvalitetsmålet kan nås till lägre kostnader. Kostnadseffektiviteten förbättras från över 100 kr/kg N till ca 50 kr/kg. Värdet för biologisk mångfald, rekreation m.m. väntas också öka väsentligt.

148

Förenklingar Det analyserade alternativet innebär att mer resurser bör läggas på förberedande åtgärder såsom planering, rådgivning och samordning, samtidigt som stödbeloppen blir mer individuellt anpassade utifrån kostnad och förväntade miljöeffekter. Stödprocessen bedöms bli mer komplicerad och länsstyrelsen kommer att behöva lägga mer tid och resurser på åtgärden. Att behålla nuvarande utformning bedöms vara administrativt enklare. Även om stödnivåerna höjs så kan inte våtmarkernas placering påverkas enligt principerna med ”våtmarkskedjan”.

4.7 Betesmarker, slåtterängar samt naturoch kulturmiljöer Bakgrund I detta avsnitt hanteras åtgärder som har syftet att bevara och stärka naturoch kulturvärden i olika typer av betesmarker, slåtterängar, småbiotoper och landskapselement. Våtmarker, vallskötsel och husdjursraser behandlas i andra avsnitt. Ett flertal alternativa lösningar kommer att beskrivas och analyseras. Dessa har valts utifrån de förslag, möjligheter och problem som identifierats under innevarande och föregående programperioder. Analyserna utgår ifrån miljökvalitetsmålen, tidigare utvärderingar och bedömningar av effektiviteten i åtgärderna från personer som hanterar dagens miljöersättningar. Eftersom gjorda utvärderingar, bedömningar av möjligheter och problem är desamma oavsett det analyserade alternativet, inleds detta avsnitt med en bedömning av starka och svaga sidor med dagens ersättningar för naturoch kulturvärden. Ett problem vid utformning av åtgärder är att många synpunkter står i direkt motsats till varandra. Ger ökad flexibiltet samtidigt ökad tydlighet? Är regional anpassning och helhetstänkande förenligt med effektivare administration? Administrativ effektivitet måste också vägas mot riktad anpassning av skötseln o.s.v. Ängs- och betesmarksinventeringen I den nyligen avslutade ängs- och betesmarksinventeringen ingår ca 270 000 ha värdefulla ängar och betesmarker, varav 34 000 ha har värden som är i behov av en mindre omfattande restaurering (Jordbruksverket 2005:1). En geografisk överlagringsanalys visar att ungefär tre fjärdedelar av dessa värdefulla marker har miljöersättning för skötseln. Sammantaget visar dessa analyser att 41 % av de arealer som har miljöersättning för betesmarker och slåtterängar ingår i ängs- och betesmarksinventeringen (tabell nedan). Andelen varierar kraftigt mellan olika klasser och som väntat har en betydligt högre andel av tilläggsersättningsmarkerna inventerats. Även mellan specialbetesklasserna skiljer sig andelen som har värden tillräckliga för ängs- och betesmarksinventeringen kraftigt åt. Medan en mycket stor del av alvarbetena har höga värden är t.ex. de stora arealerna fäbodbeten sällan värderade i inventeringen.

149

Tabell: Arealer i ängs- och betesmarksinventeringen (ÄoB) som har olika typer av miljöersättning för betesmarker och slåtterängar 2004. Miljöersättning klass

Betesmark, grundersättning

Areal i ÄoB exkl restaurerbar areal

Areal i ÄoB Restaurerbar

(ha)

Andel av areal med miljöersättning som ingår i ÄoB (%)

20 400

2 800

135 500

3 900

300

4 700

100

Alvarbete

21 400

300

Skogsbete

6 700

400

Fäbodbete

800

300

189 700

7 900

46 200

26 400

235 900

34 300

Betesmark, tilläggsersättning Äng, grundersättning Äng, tilläggsersättning

Totalt miljöersättning Areal utan miljöersättning Total areal i ÄoB

Nuvarande ersättningsformer Betesmarker och slåtterängar Ersättning lämnas för skötsel av betesmarker, slåtterängar, fäbodbete, skogsbete och alvarbete på Öland och Gotland. Grundersättning lämnas för betesmarker och slåtterängar samt fäbodsoch skogsbeten i hela landet. Grundersättning lämnas även för alvarbete. Utöver grundersättning kan tilläggsersättning lämnas för särskild skötsel av betesmarker och slåtterängar med höga natur- eller kulturhistoriska värden. Ersättning för kompletterande åtgärder kan lämnas för lövtäkt, lieslåtter och efterbete för mark med tilläggsersättning. Ersättning kan även lämnas för restaurering av betesmarker och slåtterängar i form av projektstöd. Natur- och kulturmiljöer Ersättning för bevarande av värdefulla naturoch kulturmiljöer lämnas för skötsel av lämningar och miljöer (landskapselement) som vittnar om den äldre markanvändningen. Ersättningen lämnas i hela landet för landskapselement belägna på eller i anslutning till åkermark. För landskapselement på betesmark lämnas ingen ersättning. Vad fungerar bra? Sammanfattande bedömning. Ersättningsformerna har i stort sett fungerat bra enligt halvtidsutvärderingen. Kvantiteten. Skötseln har blivit bättre sedan miljöersättningarna infördes. Aldrig tidigare har så mycket ängar, betesmarker och landskapselement skötts med hjälp av ersättning. Tidigare utarmning av betesmarker och ängar har bromsats upp (SOU 2003:105). Åtgärdsplaner och miljöersättningen har haft en positiv effekt på möjligheten att bevara biologisk mångfald. Ersättningarna har haft effekt på landskapets öppenhet och för biologisk mångfald.

150

Effektiviteten. Länsstyrelserna anser att ersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar är den mest effektiva miljöersättningen i nuvarande program (Emmervall m.fl. 2003). Mark med tilläggsersättning har (ofta) dokumenterat höga värden. Åtgärdsplanernas rådgivningsdel. Lantbrukarna uppger att de är nöjda med sina åtgärdsplaner särskilt fältbesöket är viktigt. Åtgärdsplanernas klassning och arealavgränsning. Innebär ett framsteg i jämförelse med tidigare programperiod. Det har gett brukarna en trygghet vid bedömning av markerna. Landskapsbilden. Många element har blivit synliggjorda. Vad behöver bli bättre? Regelverk. Lantbruksdirektörerna pekar på att regelverket är för snårigt, vilket leder till onödig byråkrati. Särskilt ersättningen till naturoch kulturmiljöer upplevs som jobbig att handlägga och kontrollera. Bland annat beror detta på att elementen är svåra att definiera liksom skötseln av dem. Det har framförts synpunkter på att detaljeringsnivån i regelverken är onödigt hög och att kontrollen styr verksamheten (Jordbruksverket 2004:11). Regelverkets stringens måste dock vägas mot dess flexibilitet. En förenklad ansökan med en begränsning i antalet stödformer bör eftersträvas. Regelverket kring restaureringsstödet är betungande och anslutningen är låg. Kvalifikationsgränsen i ersättningen till naturoch kulturmiljöer har slagit snett. Administrativa problem uppstår när åtgärdsplaner inte är korrekta eftersom myndigheten är ansvarig för bedömningen. Riktat kvalitetsbevarande. Kännedomen om mängden bevarade och skötta betesmarker och ängar är förhållandevis god, men samtidigt vet vi alltför lite om dess kvalitativa innehåll och hur detta utvecklas till följd av skötseln (Jordbruksverket 2003:19). Denna osäkerhet gäller därför även måluppfyllelsen eftersom de biologiska och kulturhistoriska värdena ska bevaras och stärkas. Ett framtida system måste bättre fånga upp ”rätt marker”. Idag är det ca 25 % av markerna med tilläggsersättning som inte ingår i ängs- och betesmarksinventeringen (tabell ovan), till stor del beroende på att de inte har tillräckliga inneboende värden. Samtidigt finns det 46 200 ha värdefulla ängs- och betesmarker som inte sköts med hjälp av miljöersättning. Åtgärdsplanerna inom ersättningen till betesmarker och ängar syftar bland annat till att anpassa skötseln efter den enskilda markens värde. Detta så kallade riktade kvalitetsbevarande har sällan fungerat utan istället är skötselåtgärderna i de värdefullaste markerna i stor utsträckning schabloniserade och möjligheten att få tilläggsersättning har dessutom varierat på ett oförklarligt sätt mellan de olika länen. En utvärdering av åtgärdsplanerna från Gävleborgs län visar på stora brister i hur skötselåtgärder utförts (Länsstyrelsen i Gävleborgs län 2004). En stor del av länsstyrelserna saknar styrande dokument över hur åtgärdsplaner ska utformas och efter vilka värden tilläggsersättningar ska beviljas (Jordbruksverket 2004:5). Detta trots att ett syfte med åtgärdsplanerna var att möjliggöra en större regional anpassning och prioritering utifrån värden. Inom ersättningen till natur och kulturmiljöer är skötselvillkoren generella, ibland behövs en mer omfattande skötsel, ibland har skötseln negativa effekter. Inom miljömålsuppföljningen utrycks en önskan om en översyn av om dagens markvård är tillräcklig för alla typer av landskapselement (Jordbruksverket 2003:19). Transparens och marknadstänkande. Tydliga värderingsgrunder är särskilt viktiga i ersättningar som bygger på en bedömning. Lantbrukarnas kännedom om de grunder efter vilka tilläggsersättningen för ängs- och betesmarker beviljas är sannolikt låg. Regionala styrdokument saknas i stor utsträckning. Ansökningarna om tilläggsersättning är i praktiken en intresseanmälan utan krav på eller önskan om motiv från den sökande att motivera varför tilläggsersättning ska utgå. Brukaren får därefter anta eller förkasta länsstyrelsens förslag till åtgärdsplan efter att ha fått möjlighet att komma med synpunkter och förändringsförslag. 151

Tiden för dialog, delaktighet och specificitet har varit liten. Brukarnas engagemang samt möjligheten och viljan att anpassa och utföra skötselåtgärder efter samhällets behov har därför varierat. En ökad transparens ger tydligare signaler om att det handlar om produktion av kollektiva nyttigheter. Idag finns åsikter om att det handlar alltför mycket om bevarande och för lite om utveckling. En ökad tydlighet medför också att brukaren kan ställa krav på administrationen och graden av subjektivitet hos handläggarna minskar. Målen för ersättningarna behöver renodlas så att den kollektiva nyttigheten står i centrum. En ökad målstyrning på såväl regional som lokal nivå medför en större tydlighet. Samordning och partnerskap. I en stor utvärdering av ersättningen till betesmarker och ängar fastslogs det att samordningen inom och mellan myndigheter fungerar dåligt (Jordbruksverket 2004:5). Anledningen är att miljöersättningen inte utnyttjas i naturskyddade områden i särskilt stor utsträckning samt att hanteringen av tilläggsersättningen varierar kraftigt mellan olika länsstyrelser. Vikten av ökad samordning mellan kontrollanter och rådgivare och mellan naturvårds-, kulturmiljö-, och lantbruksenheter är stor på regional nivå (Jordbruksverket 2004:5 & 2004:11). Inom miljömålsarbetet har samordningen och partnerskapet fungerat bra. Kommuner, lantbruksorganisationer och ideella organisationer har haft en delaktighet. I den regionaliserade prioritering som tilläggsersättningen innebär har detta inte fungerat tillfredsställande. Andra värden. Sociala, estetiska och rekreativa värden är tydliga delar av den kollektiva nyttan i ängs- och betesmarker samt i landskapselementen. Även markernas och landskapselementens läge och ekologiska eller kulturhistoriska sammanhang kan ha stor betydelse för deras värde. Dessa värden har hittills inte beaktats inom miljöersättningarna. Flexibilitet och regional anpassning. I diverse sammanhang lyfts frågan om ökad flexibilitet fram när det gäller skötseln av odlingslandskapets naturoch kulturvärden. Påståenden som; ”Flexibiliteten kunde vara bättre. Reglerna passar inte våra regionala förhållanden.” hörs relativt ofta. Ytterst sällan hörs dock konkreta förslag på vad det är som är oflexibelt. Vissa detaljer som möjlighet till betesfria år, bränning, och successiv röjning över flera år när värdena kräver det, lyfts dock fram. Mycket av möjligheten till flexibilitet finns dock i och med åtgärdsplanerna. Problemet är snarare att den inte har utnyttjats. Skötselfrågorna är komplicerade och forskning pågår på området. På länsstyrelserna finns stor erfarenhet och stort engagemang kring dessa skötselfrågor och inte minst kring de regionala aspekterna på skötseln. Helhetstänkande. En samlad åtgärdsplan för gårdens naturoch kulturvärden (ibland även för övriga miljöfrågor) efterfrågas ofta. Ibland förs även tankar om en samlad ersättningsform fram. Helhetstänkandet borde medge att landskapselement i betesmarker, ängar, gårdsmiljöer och skog medges ersättning för skötsel. Fäbodersättning. Regelverket bör göras om eftersom det inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att bevara naturoch kulturvärden (Jordbruksverket 2004:5). Bebyggelse. Värden som är knutna till bebyggelse och byggnader (främst kulturhistoriska) är dåligt uppmärksammade i nuvarande ersättningar. Vissa miljöer, t.ex. skärgårdsmiljöer och ängar är särskilt hotade. Inom miljömålsuppföljningen konstateras att det inte alltid är de mest värdefulla slåtterängarna som ökar (Jordbruksverket 2003:19).

4.7.1 Olika koncept för ersättningarna I detta avsnitt presenteras några olika koncept eller alternativa sätt att kombinera olika åtgärder. Det är även möjligt att kombinera dessa på andra sätt. För koncepten presenteras 152

vilka åtgärder som kan ingå, motiv, synergieffekter och samlade kostnader. I senare avsnitt analyseras de ingående åtgärderna. En sammanfattande bedömning är att en samlad ersättningsform kan få positiva effekter. Samtidigt medför det en ökad administration och ökade kostnader. En justering/utveckling av dagens ersättningar är tilltalande av administrativa skäl och för kontinuiteten för lantbrukarna. Justerad version av nuvarande ersättningsformer Beskrivning av konceptet Konceptet innebär att dagens programuppbyggnad bibehålls men med vissa justeringar. Grundstrukturen med en ersättning för betesmarker och slåtterängar, en ersättning för bevarande av landskapselement och ett projektstöd för restaurering av slåtterängar behålls. Fäbodbete kan utgöra en egen ersättningsform. Genom en ökad flexibilitet inom nuvarande system kan t.ex. anpassningen av skötselåtgärderna till markernas naturoch kulturvärde förbättras. Vidare kan skötselåtgärderna inom ramen för kompletterande åtgärder utökas. Ersättning för betesmarker och slåtterängar består av grundoch tilläggsersättning. För att en mark ska berättiga till tilläggsersättning krävs vissa naturoch kulturvärden. Tilläggsersättning ska vara förknippad med särskilda skötselvillkor. Ersättning utgår även för skogsbete och alvarbete. Utöver grundoch tilläggsersättning ersätts kompletterande åtgärder om dessa är motiverade för att bevara särskilda naturoch kulturvärden. Ersättning för lieslåtter, efterbete och hässjning lämnas för slåtteräng med tilläggsersättning. Ersättning för bränning lämnas för betesmark med tilläggsersättning. Ersättning för lövtäkt lämnas för både slåtteräng och betesmark med tilläggsersättning. Areal, villkor och kompletterande åtgärder för mark med tilläggsersättning fastställs i en åtgärdsplan. På samma sätt fastställs areal och villkor för skogsbeten och alvarbeten i en skogsbetesplan eller alvarplan. I ersättningen för naturoch kulturvärden i odlingslandskapet utgår ersättning för landskapselement i och i anslutning till åkermark. Stöd för restaurering av betesmarker och slåtterängar utgår i form av ett projektstöd på samma sätt som idag fast med vissa justeringar som underlättar för lantbrukare och länsstyrelser. Ersättningarna och projektstödet utgår för alla marker, träd och landskapselement som berättigar till respektive ersättning under förutsättning att brukaren åtar sig att utföra åtgärderna under hela åtagandeperioden. Åtgärdsplaner I inledningen till detta avsnitt beskrivs styrkor och svagheter med nuvarande ersättningar. Åtgärdsplanerna innebar en avsevärd förbättring jämfört med miljöstöden under perioden 1995-2000. Samtidigt finns brister och nackdelar. Det framtida arbetet med åtgärdsplaner kan utökas, bibehållas som idag eller förenklas. Vilken väg som är lämpligast är svårbedömt, och i detta stycke diskuteras för- och nackdelarna med de olika alternativen. En möjlig väg att gå är att utöka arbetet med åtgärdsplaner till att även omfatta t.ex. landskapselement i åkermark, skogsbete, och restaureringsmark. Fördelen vore trygghet för brukarna, möjligheten till riktat kvalitetsbevarande och minskade kostnader vid kontroll. Det kan också medföra en ökad kvalitet på bevarandearbetet. En breddning som innebär åtgärdsplaner där landskapselementen fastställs och skötseln differentieras medför stora kostnader. Den administrativa problematik som ett initialt upprättande av ett stort antal åtgärdsplaner under kort tid innebär fungerade inte tillfredsställande under nuvarande programperiod. De brister i styrning och samordning som konstaterats kan förklaras med bristande tid och resurser. Om en utökning av arbetet med åtgärdsplaner genomförs är det 153

angeläget att dessa erfarenheter tillvaratas så att upprättandet kan spridas över en längre tidsperiod och resurser för arbetet tillförs. De åtgärdsplaner som redan är gjord innebär att utgångsläget är betydligt bättre inför kommande programperiod. Det är viktigt att befintliga åtgärdsplaner tillvaratas och kan utgöra grunden för kommande planer. Även om de flesta marker redan idag har en åtgärdsplan kommer många planer att behöva uppdateras beroende på dynamiken i markutnyttjandet med brukarskiften, utökningar och korrigering av felaktiga planer. En annan möjlig väg är att återföra ansvaret för åtgärdsplanerna till lantbrukarna. Tanken bakom detta skulle vara att komma åt de problem med tydlighet och delaktighet som myndighetens avgränsning och fastställande av villkor innebär. De administrativa problem som uppkommer som en följd av att länsstyrelsen både fastställer och kontrollerar arealer undviks och stora administrativa besparingar kan göras. En sådan förändring förutsätter att myndigheterna är tydliga med vilken skötsel som efterfrågas och vilka villkor som bör gälla i olika typer av marker och områden. En annan förutsättning är att möjligheter till riktad rådgivning finns kvar. Risken är att de problem som lantbrukarnas avgränsning och bedömning av marker medförde under perioden 1995-2000 återkommer. Skillnaden som innebär att åtgärdsplanen fastställs i samband med beslutet bör dock kvarstå även om brukaren ansvarar för planen. Förutsättningarna är också annorlunda än i mitten av 90-talet eftersom det idag finns en aktuella ängs- och betesmarksinventering och eftersom de flesta marker redan har en åtgärdsplan. Ängs- och betesmarksinventeringen samt befintliga planer bedöms vara ett bra underlag för lantbrukarna vid upprättande av förslag till åtgärdsplaner. Motiv och synergieffekter Konceptet innebär att det nuvarande upplägget bibehålls, vilket ökar förståelsen hos lantbrukaren och ger en kontinuitet med åtgärderna inom nuvarande programperiod. De sammanlagda kostnaderna blir lägre än för en samlad ersättningsform. Fäbodbete (som endast gäller ett fåtal brukare) bryts dock ut till en egen ersättningsform. . Om samtliga restaureringsplaner inom projektstödet för restaurering från början skulle upprättas av länsstyrelsen i samarbete med stödmottagaren skulle en bättre styrning och en högre miljönytta kunna uppnås. Många kompletteringar och revideringar av restaureringsplanerna skulle kunna undvikas. Kostnader och administrativa konsekvenser Kostnaderna beror på utformningen och vilka åtgärder som ingår, se under respektive avsnitt. Utöver kostnaderna i dagens programperiod tillkommer kostnader för de kompletterande åtgärderna för bränning på betesmark och hässjning/höhantering på slåtteräng. Kostnader för att upprätta skogsbetesplaner för skogsbeten samt för att införa de nya kompletterande åtgärderna i åtgärdsplanerna för betesmarker och slåtterängar tillkommer. Att göra åtgärdsplaner för skötsel av landskapselement på åkermark är en stor kostnad som bör vägas mot de fördelar som bättre skötsel och mindre fel vid kontroll innebär. På samma sätt måste kostnaderna för att låta länsstyrelserna upprätta restaureringsplanerna vägas mot de fördelar som en bättre styrning och färre kompletteringar innebär. Kostnaderna för att upprätta åtgärdsplaner inom ersättningen för betesmarker och slåtterängar beräknas uppgå till ca 100 miljoner kronor för hela perioden. Kostnaderna för upprättande av åtgärdsplaner för landskapselement i åkermark beräknas även den uppgå till ca 100 miljoner kronor för hela perioden om ett fastställande av landskapselementen ingår. Kostnaderna för restaureringsplaner som upprättas av länsstyrelsen bedöms uppgå till 10 miljoner kronor för hela perioden.

154

Samlad ersättningsform för bevarande av odlingslandskapets naturoch kulturmiljövärden inklusive regionalt prioriterad ersättning Beskrivning av konceptet Konceptet innebär en samlad ersättningsform för biologisk mångfald och kulturmiljövärden. En mer heltäckande ersättning än de nuvarande skapar förutsättningar för ett helhetsperspektiv. En samlad ersättningsform ersätter de nuvarande ersättningsformerna för betesmarker och slåtterängar, naturoch kulturmiljöer, skötsel av våtmarker och restaurering av betesmarker och slåtterängar. En samlad ersättningsform med grundoch tilläggsersättning för betesmarker och slåtterängar. För att en mark ska vara berättigad till tilläggsersättning krävs vissa naturoch kulturvärden. Tilläggsersättning ska vara förknippad med särskilda skötselvillkor. Ersättning utgår även för skogsbete och alvarbete. Fäbodbete kan utgöra en egen ersättningsform. Ersättning utgår för marker som har potential att få de värden som krävs för att berättiga till tilläggsersättning eller ersättning för skogsbete eller alvarbete. Utformningen kan bestå av en restaureringsfas och en skötselfas. Restaureringen ska beskrivas i en plan och marken besiktigas efter att restaureringen avslutats. Ersättning för de kompletterande åtgärderna lieslåtter och efterbete lämnas för slåtteräng med tilläggsersättning. Ersättning för de kompletterande åtgärderna bränning lämnas för betesmark med tilläggsersättning. I en samlad ersättningsform ingår skötsel av landskapselement. Ersättning lämnas för landskapselement på åker och även i viss mån i betesmark, slåtteräng och gårdsmiljö. I en samlad ersättningsform är fördelarna med en åtgärdsplan tydligare. Det bör finnas plats för rådgivning i åtgärdsplanen. Det är viktigt att åtgärdsplanen upprättas i samråd med brukaren och att den är lätt att uppdatera. Ersättning utgår för alla marker, träd och landskapselement som berättigar till ersättning under förutsättning att brukaren åtar sig att utföra åtgärderna under hela åtagandeperioden. Utöver en samlad ersättningsform kan det även finnas en regionalt prioriterad ersättning (RPE) för naturoch kulturåtgärder. .RPE kan innehålla olika delar t.ex.: •

En tredje nivå för prioriterade områden

•

Våtmarker och vattendrag

•

Byggnader

•

Övriga åtgärder

Inom RPE utgår länsstyrelsen från vissa givna riktlinjer för när ersättning beviljas. De regionala prioriteringsgrunderna måste framgå av landskapsplaner, vilka måste upprättas. En tredje nivå är tänkt att fungera som en extra ersättning till områden med mycket höga värden där ett riktat kvalitetsbevarande innebär extra höga kostnader. De extra höga kostnaderna skulle till exempel kunna vara transport och tillsyn av betesdjur på skärgårdsöar. Inom våtmarker och vattendrag hanteras ersättning för restaurering och anläggning av våtmarker. Området för byggnader skulle användas för restaurering av överloppsbyggnader. Området för övriga åtgärder skulle kunna innehålla odling av äldre/lokala sorter av grödor och köksväxter, skapande av småbiotoper i landskapet, åtgärder för att gynna hotade arter mm.

155

Motiv I halvtidsutvärderingen förordade såväl utredningen som Riksantikvarieämbetet och Urban Emanuelsson på CBM vikten av ett landskapsperspektiv inom landsbygdsprogrammet. Landskapsperspektiv behandlas utförligt i avsnitt 3. En tillämpning av naturoch kulturmiljöåtgärder baserat på ett landskapsperspektiv utgår rimligen från olika regionala kunskapsunderlag såsom kulturmiljöprogram, naturvårdsprogram, bevarandeprogram för odlingslandskapets naturoch kulturvärden, regionala utvecklingsprogram m.fl. Konceptet innebär ett försök att se till hela gårdens naturoch kulturvärden samlat. Med en åtgärdsplan blir det en tydligare koppling mellan naturoch kulturvärden. Åtgärdsplanerna har möjliggjort ett riktat kvalitetsbevarande och planer även för skötsel av landskapselement och för skogsbeten kan bidra till en högre kvalité på bevarandearbetet. Ersättning för landskapselement på betesmarker, slåtterängar och gårdsmiljö utöver åkermark är möjligt. Gårdsmiljöerna innehåller värdefulla landskapselement, bl.a. överloppsbyggnader, som har ett kulturhistoriskt värde och är ett karaktäristiskt inslag i landskapsbilden. Landskapselement i betesmarker och slåtterängar sköts i nuvarande ersättningsform. Det kan dock vara mer arbetskrävande att sköta en betesmark eller slåtteräng med många landskapselement. En ersättning för landskapselement i andra marker än åkermark måste vägas mot ökade kostnader. Konceptet med regionalt planerad ersättning (RPE) ger möjlighet att införa ett landskapsperspektiv och att satsa på de naturoch kulturvärden som upplevs som viktiga för regionen ur ett regionalt, nationellt och internationellt perspektiv. Inom RPE finns möjlighet att ta hänsyn till rekreation, landskapsbild och sociala värden i landskapet. Den landskapsplan som måste göras bör förankras i regionen och den kan bidra till ett samlat grepp för regionalt arbete med att bevara naturoch kulturvärden. Kostnader och administrativa konsekvenser Den samlade ersättningsformen med RPE innebär ökade kostnader både i form av utbetalda belopp och administration. Jämfört med nuvarande program tillkommer kostnader för landskapselement i betesmark, skogsbete, alvarbete, slåtteräng och gårdsmiljö. Vidare tillkommer kostnader för lövtäkt på grundersättningsmark, hässjning/höhantering på slåtteräng och bränning på betesmark. Utöver den samlade ersättningsformen tillkommer kostnader för RPE. Med en anslutning motsvarande dagens beräknas den totala kostnaden till 957 Mkr per år beräknat på följande: Grund- och tilläggsersättning i betesmarker (656 Mkr) och slåtterängar (29 Mkr), skogsbete (31 Mkr), alvarbete (24 Mkr), kompletterande åtgärder (32 Mkr), landskapselement i åkermark exklusive byggnader (167 Mkr), överloppsbyggnader i åker-, betesmark, slåtteräng och gårdsmiljö (14 Mkr). Detta är under förutsättning att ersättningsnivåerna är enligt respektive åtgärd. Med lägre ersättningsnivåer blir kostnaderna, anslutningen och måluppfyllelsen lägre. När det gäller de administrativa konsekvenserna tillkommer kostnader för upprättande av åtgärdsplaner för landskapselement, skogsbeten och för restaureringsmark. Uppföljande besiktning av restaureringsmark innebär extra kostnader. Det extra åtgärdsplanearbetet kan till viss del kompenseras av enklare handläggning och kontroll. Kostnaderna för att upprätta åtgärdsplaner inom den samlade ersättningsformen bedöms uppgå till 180 miljoner kronor för hela perioden. Kostnaderna för åtgärdsplaner inom dagens programperiod har uppgått till mer än 100 miljoner kronor.

156

4.7.2 Bevarande av värdefulla naturoch kulturmiljöer i odlingslandskapet Sammanfattande bedömning Flera olika alternativa förändringar analyseras. Sänkning av kvalifikationsgränsen bedöms vara effektivt. Effektiviteten i ett återinförande av grässkötsel, förändring av ingående element, ersättning till byggnader, ersättning till landskapselement i gårdsmiljö samt införande av åtgärdsplaner är svårbedömt. En breddning av ersättningen till att omfatta andra landskapselement än byggnader i betesmark och slåtteräng bedöms vara mindre effektiv. Åtgärden är ett av de främsta styrmedlen för att bevara värdefulla naturoch kulturmiljöer i odlingslandskapet . Åtgärden har medfört att fler landskapselement sköts och underhålls vilket haft positiva effekter på landskapsbilden. Behov finns av en mer differentierad skötsel. Ersättning för skötsel utgår endast till landskapselement i anslutning till åkermark vilket inte bidrar till en helhetssyn på landskapet. Kvalifikationsgränsen på 3 000 kronor gör att mindre gårdar utesluts trots att de har höga kulturvärden. En sänkt kvalifikationsgräns bedöms vara en effektiv förändring. Som en annan orsak till att inte söka anges att ersättningsnivån är för låg. Det kan vara svårt för brukaren att fastställa omfattningen av sitt åtagande samt vilken skötsel som erfodras. Mål med åtgärden Syftet med åtgärden är att uppnå Ett rikt odlingslandskap och målen om att: •

Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.

•

Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

•

Odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden bevaras och utvecklas.

•

Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

Åtgärden syftar till att nå delmål 2 ”mängden småbiotoper i odlingslandskapet ska bevaras i minst dagens omfattning i hela landet” och delmål 3 ”mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ska öka till år 2010 med ca 70 %”. Åtgärden har även betydelse för delmål 6 ”ett program ska finnas för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas tillvara”. Motiv och värdeprecisering Kulturbärande landskapselement är historiska spår och utgörs av fysiska lämningar som hägnader, vägar, alléer, byggnader samt andra spår av tidigare odlingssystem. De utgör unika källor till kunskap om hur jordbruket har varit organiserat och hur människan har nyttjat landskapet. Landskapselementen uppvisar ofta tydliga regionala variationer i utseende, funktion och ålder. Den stora omvandlingen av jordbruket som skett de sista femtio åren har medfört att många landskapselement har försvunnit. Även utebliven skötsel och underhåll har bidragit till att minska antalet landskapselement. De kvarvarande elementen hotas av förfall då de ofta förlorat sin tidigare funktion och därför inte längre underhålls. Att bevara, vårda och underhålla återstående landskapselement har stor betydelse för utvecklingen av odlingslandskapets kulturmiljövärden och är en förutsättning för ett varierat landskap med kvarvarande regionala särdrag. Landskapselementen har även stor betydelse för den biologiska mångfalden. Ett bevarande av landskapselementen innebär att synliggöra och 157

underhålla elementen så att deras odlingshistoriska funktioner blir begripliga samt att deras funktion för biologiska värden bibehållas. Beskrivning av nuvarande åtgärd Operativt mål för nuvarande åtgärd är att ersättningsberättigade värdefulla kulturmiljöer och biologiskt rika livsmiljöer i åkermark och i anslutning till denna ska bevaras och skötas på omkring 18 000 av landets jordbruksföretag som brukar omkring 25-30 procent av landets åkerareal. Ersättning lämnas i hela landet för skötsel av vissa landskapselement belägna på eller i anslutning till åkermark. Alla landskapselement på åkermarken kring företagets brukningscentrum ska vårdas. Ersättningsbeloppet är baserat på hur många löpmeter, antal eller hektar den stödsökande har per landskapselement. Skötselkraven innebär att buskar och träd som medför igenväxning ska tas bort på och kring landskapselementen. Ersättning lämnas då den sammanlaga ersättningsnivån uppgår till 3 000 kr. Ersättningsnivå Basersättning 100 kr/landskapselementtyp eller småbiotop samt extra ersättning enligt nedan 6 kr/10 m

Öppet dike, renar mellan åkerskiften, jord- och gropvallar

26 kr/10 m

Brukningsvägar, stenmurar, gärdesgårdar av trä, läplanteringar, träd- och buskrader

58 kr/10 m

Fägator omgärdade av stenmur eller trädgärdesgård

60 kr/styck

Odlingsrösen, stentippar, fornlämningslokaler, byggnadsgrunder, brunnar, källor, allé- och solitärträd

180 kr/styck

Hamlade pilar i rader eller häckar, hamlade träd, märgelgravar, linsänken, anlagda smådammar, åkerholmar, överloppsbyggnader, (kringskötsel), liten svårbrukad åker

1 000 kr/ha

Traditionella hässjor eller storhässjor i bruk

Kostnader År 2004 var 15 150 brukare och ca 30 % av landets totala åkerareal anslutna till åtgärden. Anslutningsgraden varierar dels mellan regionerna, dels inom regionerna. Generellt är dock anslutningen högre i södra Sverige avseende både antal anslutna brukare och areal ansluten åker. Kostnaden för ersättningsformen bedöms av Jordbruksverket i januari 2005 till ca 790 miljoner kronor för hela programperioden. Hittills har 625 miljoner kronor betalats ut. Brukarens kostnader består i skötsel, dvs. borttagande av igenväxning samt underhåll av landskapselementen. Det finns idag inga undersökningar som visar på de faktiska kostnaderna för den enskilde brukaren. Klart är att kostnaden varierar kraftigt mellan elementtyper, gårdar och regioner. Hur dyr den faktiska kostnaden blir beror även av vilka landskapselement som finns på brukningsenheten samt hur väl hävdade de tidigare var. Miljöersättningen är relativt komplex eftersom varje element måste definieras och mätas. Även registreringen av åtaganden krävande liksom kontroller och överlåtelser mellan brukare.

158

Effekter Tidigare utvärderingar I den fördjupade utvärdering av Ett rikt odlingslandskap (Jordbruksverket 2003:19) framgår att mängden/längden linjeelement som sköts ökar i tillfredsställande takt. Däremot är ökningstakten inte tillräcklig för antalet punktelement. Det finns fortfarande möjlighet att nå delmålet. I underlag anges även att det faktum att det inte finns något krav på bortförsel av markvegetation på sikt kan komma att dölja element, luckra upp grässvålen och slå ut hävdgynnad flora. Miljömålsrådet konstaterar att det behövs en översyn av huruvida dagens markvård är tillräcklig för alla typer av element. Någon sådan översyn är inte gjord. Av halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) framgår att ersättningsformen sannolikt har bidragit till att biologisk mångfald främjats. Kvalifikationsgränsen på 3 000 kronor bedöms vara för hög då små gårdar samt gårdar med få element, inte når upp till kvalifikationsgränsen. Detta har troligen bidragit till den låga anslutningsnivån i Norrland. Utredningen konstaterar också att det råder stor osäkerhet bland lantbrukarna om skötsel av elementen, dvs. hur elementen ska skötas på bästa sätt. Skötseln är inte heller alltid anpassad till lokala förutsättningar och traditioner. I översynen av Miljö- och Landsbygdsprogrammet (Jordbruksverket 2001:19) framgår att det är högre anslutning för större företag samt att det är låg anslutningsgrad för Norrland både avseende antalet brukare och ansluten åkerareal. En förändring från föregående programperiod är att landskapselement i betesmark inte längre kan kvalificera ett företag till ersättning vilket var särskilt viktig för gårdar med inriktning på animalieproduktion. Effekten är att färre företag i Sveriges skogs- och mellanbygder har kvalificerat sig för ersättningen. Elementtypen fornlämning har minskat i omfattning medan elementtyperna jordvall/gropvall, läplantering, ren mellan åkerskiften och trädrad/buskrad har haft stora procentuella ökningar. Styrkor hos nuvarande ersättningsform Ersättningen har synliggjort kulturelement och haft en positiv effekt på landskapsbilden. Det tidigare miljöstödet lade grunden för att tydliggöra landskapselementen och dagens miljöersättning leder till att de fortsätter att skötas. Det är positivt med en helhetssyn på gårdsnivå eftersom det skapar hela miljöer av synliggjorda och skötta landskapselement. Svagheter hos nuvarande ersättningsform Det operativa målet som består av antal brukare och areal är enbart riktat mot landskapselement i anslutning till åkermark och säger inte så mycket om antalet värdefulla miljöer eller vilken kvalitet och vilka värden som ska bevaras. I målformuleringen saknas ett landskapsperspektiv som tar hänsyn till odlingslandskapets lokala och regionala särdrag. Miljöersättningen utgår endast till landskapselement i anslutning till åkermark, vilket gör att många värdefulla element faller utanför. Att alla element på all åkermark ska ingå i åtagandet kan göra att vissa brukare inte söker alls och att värdefulla element därför inte blir skötta. Kvalifikationsgränsen på 3 000 kronor gör att mindre gårdar utesluts trots att de har höga kulturvärden. Att sänka kvalifikationsgränsen skulle kunna innebära åtminstone 400 nya sökande i de norra delarna av Sverige. Ett annat vanligt skäl till att inte söka är att ersättningsnivån är för låg. Bedömningsproblemen kan vara stora för brukarna och länsstyrelsen, till exempel om vad som är ”i anslutning till åkermark”? För brukarna kan det även vara svårt att veta vilken skötsel av elementen som bäst bevarar den biologiska mångfalden. Skötseln kan ibland leda till konflikter mellan naturoch kulturvärden framförallt i slättbygden där buskvegetation vid 159

och på t.ex. diken och stenmurar kan utgöra spridningsvägar och refuger. Det kan också vara svårt för brukarna att veta när elementen är tillräckligt skötta för att klara en kontroll. Då det enbart är landskapselement i åkermark som uppmärksammas saknas det historiska helhetsperspektivet på tidigare markanvändning och odlingssystem. Åtgärden är ett viktigt komplement till de riktade insatser som lämnas av Riksantikvarieämbetet avseende vård av fornlämningar. Effektivitet Utan åtgärd för skötsel av landskapselement riskerar många av dessa att inte skötas och därmed förfalla. Det finns idag ingen annan åtgärd som särskilt riktar sig till att vårda och underhålla landskapselement. Ersättningens styrka ligger i att större enheter av landskapselement blir skötta och synliggjorda i sitt sammanhang. Miljöersättningen utgår enbart för skötsel av befintliga element, inte för restaurering eller återskapande av landskapselement. Till skillnad från olika typer av riktade insatser, exempelvis projektstöd, så är ersättningsnivån generell och kraven därför inte specifikt utformade till respektive insats eller enligt med respektive elements behov. En ökad kostnadsdifferentiering vid skötseln skulle kunna innebära att skötseln anpassas till varje elements behov eller att brukarna i högre grad blev ersatta för de faktiska kostnader som uppkommer. Osäkerheten kring skötselkostnader för de olika elementtyperna, men även mellan olika marker och regioner är stor. Det saknas även kunskap om vilken skötsel de olika elementtyperna kräver för ett bevarande av deras värden. Alternativa utformningar De fem följande alternativ (1-5) baseras på uppföljningar och utvärderingar samt samlad erfarenhet från de två tidigare programperioderna. Alternativen grundar sig på dagens ersättning. Det vill säga: Ersättningen lämnas i hela landet för skötsel av vissa landskapselement belägna på eller i anslutning till åkermark. Alla landskapselement på åkermarken kring företagets brukningscentrum ska vårdas. Ersättningsbeloppet är baserat på hur många löpmeter, antal eller hektar den stödsökande har av olika landskapselement. Alternativ 1 Återinförande av årlig skötsel på och kring landskapselementen Motiv Det faktum att det inte finns något krav på bortförsel av markvegetation på sikt kan komma att dölja element, luckra upp grässvålen och slå ut hävdgynnad flora (Jordbruksverket 2003:19). Det har även framkommit synpunkter om att villkoren är för generella och att skötseln ibland kan medföra negativa effekter för naturvärden. Analyserad förändring De grundläggande skötselkraven för landskapselement i åkermark återgår till den nivå som gällde inom den första programperioden. Detta innebär att träd och buskar av igenväxningskaraktär ska tas bort samt att markvegetation i anslutning till samtliga landskapselement slås av som en årlig skötselåtgärd. Denna skötsel är att jämföra med den som kan förväntas av skötseln på landskapselement i ängs- och betesmarker med miljöersättning. Kostnader Kostnaderna för åtgärden som helhet förväntas öka då de ökade skötselkraven måste ersättas. Vid en måluppfyllelse om 18 000 anslutna brukare förväntas kostnaden öka med ca 150 160

miljoner för programperioden som helhet. Kostnaderna för brukaren beräknas öka på grund av ökade skötselkrav medan de administrativa kostnaderna bedöms förbli oförändrade. Effekter Riksantikvarieämbetet bedömer att ökade skötselkrav i form av årlig skötsel av markvegetation ökar möjligheten att bevara landskapselementens kulturhistoriska värden och skulle likställa skötselkraven för åtgärden med skötselkraven för landskapselement i ängsoch betesmarker. Däremot är det osäkert om grässkötsel i och på landskapselement alltid gynnar naturvärdena. Det finns indikationer på att grässkötsel i vissa fall inte har någon påvisbar effekt och att den till och med kan ha negativ effekt på dessa. Effektivitet Ökade skötselkrav för landskapselement i åkermark skulle jämställa hävden med skötselkrav för landskapselement i betesmark med tilläggsersättning och ge en ökad samsyn på skötsel av landskapselement. Utvärderingsbehov Värdet av årlig grässkötsel bör utvärderas närmare avseende bevarande av landskapselementen samt skötselns påverkan på den biologiska mångfalden. Detta efterfrågas även i den fördjupade utvärderingen av Ett rikt odlingslandskap. Förenklingar En generell grässkötsel vid/på element medför ett merarbete jämfört med idag, då lantbrukaren kommer bli tvungen att slå av och föra bort markvegetationen på alla sina element i åkermark. Alternativet bedöms inte ge någon förenklingsvinst. Alternativ 2 Översyn av stödberättigande landskapselement Motiv Länsstyrelserna har framlagt önskemål om en översyn av dagens stödberättigande element och vilka som ska berättiga till ersättning. I en pågående utvärdering av kulturmiljöstödet har det framkommit att huvuddelen av ersättningen utgår till enstaka elementtyper såsom brukningsvägar, öppna diken och stenmurar. De vanligaste elementtyperna utgör en stor del av kostnaden för åtgärden. Ett alternativ vore att i högre grad ersätta skötsel av de landskapselement som är särskilt hotade eller som regionalt ses som angelägna och karaktärsskapande. Önskemålen om att utöka antal typer av landskapselement och småbiotoper vars skötsel kan ersättas inom åtgärden kan exemplifieras med broar, bryn, stensatta täckta diken, gödselhögar, åker med oförändrad arrondering, mossodlingar, mjölkbord, allé vid allmän väg, icke Rmärkta kulturlämningar, stenbundna åkrar, gamla gårdstomter, dämmen, torrhö, renar mot skog och vatten, fäbodbebyggelse, torv- och tångvallar, trädgårdar m.fl. Genom att utöka antalet stödberättigande landskapselement får man ytterligare djup i åtgärden och ökar möjligheten att ta ett helhetsgrepp på odlingslandskapets kulturmiljöer. Definitionerna av några elementtyper har även förändrats mellan programperioderna. Till exempel så har elementtypen fornlämningar minskat jämfört med förra programperioden och detta kan bero på att definitionen för fornlämning under nuvarande programperiod begränsat elementtypen till att endast omfatta fasta fornlämningar ovan jord.

161

Kostnader En översyn av stödberättigande elementtyper och definitioner medför ingen kostnadsökning i sig. Det är osäkert i vilken grad anslutningen skulle påverkas genom fler elementtyper och förändrade definitioner. Kostnaderna för brukaren påverkas inte medan de administrativa kostnaderna bedöms kunna öka något vid införandet av fler elementtyper. Effekter Omfattningen av de elementtyper som förslås bli ersättningsberättigade är svårbedömd. Även effekten av att ändra ersättningsnivåerna för befintliga element är svår att göra då de faktiska kostnaderna inte har utretts. En bedömning är dock att förändrade ersättningsnivåer är motiverade utifrån tanken om en regional spridning av ersättningen för åtgärden. Effektivitet Genom att se över stödberättigande landskapselement kan en precisering av insatserna göras till de landskapselement som bedöms vara i stort behov av skötsel. En översyn innebär inte nödvändigtvis en kostnadsökning för åtgärden som helhet. Utvärderingsbehov Det finns ett behov av att närmare utvärdera hur införande av nya elementtyper i åtgärden samt ändrade ersättningsnivåer och definitioner för befintliga ersättningsberättigande element skulle påverka dels anslutningen och måluppfyllelsen, dels kostnaden för åtgärden. Förenklingar Genom att göra en översyn av stödberättigande landskapselement kan man förtydliga och precisera vilka element som ska få ersättning. Detta kan ses som en förenkling och ett förtydligande gentemot brukaren. Alternativet bedöms inte medföra förändrad administration för handläggande myndighet. Alternativ 3 Sänkt kvalifikationsgräns Motiv Ersättningen för att bevara värdefulla naturoch kulturmiljöer i odlingslandskapet har idag en omfattande anslutning sett till arealen ansluten åkermark men när det gäller antalet anslutna jordbruksföretag krävs ytterligare åtgärder för att målet ska nås. Halvtidsutvärderingen föreslog en sänkning av kvalifikationsgränsen och Jordbruksverket föreslog detsamma i sin översyn av programmet 2001. Den begränsar anslutningen samt ger en regional snedvridning av anslutningsgraden. För övriga miljöersättningar är idag kvalifikationsgränsen 1 000 kr. Genom att sänka kvalifikationsgränsen inför nästa programperiod till motsvarande 1 000 kronor för naturoch kulturmiljöer kan en ökad anslutning förväntas samt en minskad regional snedvridning av antalet anslutna brukare. Kostnader En sänkning av kvalifikationsgränsen kan öka antalet sökande vilket innebär en ökad handläggningskostnad. Däremot förväntas antalet återkrav att minska. Skälet till detta är att färre brukare förväntas hamna under kvalifikationsgränsen vid fältkontroll. Jordbruksverket har beräknat de ökade kostnaderna för miljöersättningen med en sänkning av kvalifikationsgränsen till 1 500 kronor (som föreslogs av halvtidsvärderingen) istället för 3 000 kr vilket gav en ökad kostnad med cirka 8,5 miljoner kronor för åren 2003-2006. Genom att sänka gränsen ytterligare till 1 000 kr kommer kostnaden att öka ytterligare något, 162

men kan antas bli ca 20 miljoner för hela nästa programperiod. Även en viss ökning av de administrativa kostnaderna torde uppstå genom att ansökningarna förväntas bli fler. Denna kan inte närmare beräknas men bedöms bli begränsad. Effekter Anslutningen till åtgärden bedöms öka med en bättre regional balans och ett ökat bevarande av värdefulla miljöer i mindre lantbruk som följd. En bedömning är att denna förändring även skulle gynna brukarna då även mindre företag kan vara aktuella för ersättningen. Förenkling En sänkning av kvalifikationsgränsen förväntas öka anslutningen genom att fler brukare kan söka. Länsstyrelsen kommer att få en ökad handläggning då fler ansökningar om åtagande kommer in. I övrigt innebär alternativet inga förändringar. Alternativ 4 Åtgärdsplaner Motiv Bedömningsproblemen kan vara stora för brukarna och länsstyrelsen både avseende avgränsning och skötsel. Då det enbart är landskapselement i åkermark som uppmärksammas saknas det historiska perspektivet på tidigare markanvändning och odlingssystem. Analyserad förändring Ett behov av åtgärdsplaner har konstaterats för både fastställande av landskapselement och skötsel. Införande av åtgärdsplaner för alla landskapselement i åkermark kan vara ett viktigt instrument för att öka måluppfyllelsen Kostnader Nödvändig rådgivning avseende åtgärdsplaner bör kunna erbjudas inom ramen för kompetensutveckling. Kostnaden är svår att bedöma då den beror på omfattningen men ett antagande är att 18 000 brukare får en åtgärdsplan (20 000 planer upprättas) till en genomsnittlig kostnad om 5 000 kr per plan. För hela programperioden 2007-2013 blir då kostnaden ca 100 miljoner kr. Detta ska ställas i relation till den besparing som görs med anledning av förenklad handläggning och smidigare kontroller. Kostnaden för åtgärdsplaner minskar om samordning sker med åtgärdsplanen för betesmark och slåtteräng. Alternativet är att utföra en mindre åtgärdsplan där brukaren själv ansvarar för omfattningen av landskapselementen och myndigheten enbart fastställer skötselkrav och osäkra elementtyper. Kostnaden för dessa beräknas uppgå till ca 50 miljoner kr. Effekter Åtgärdsplaner för landskapselement i åkermark underlättar för markägaren vid ansökan och skötsel samt förenklar handläggning och kontroll. En bedömning är att denna förändring skulle gynna brukarna då det underlättar skötsel och förståelse av regelverk för markägaren/brukaren. Effektivitet Införande av åtgärdsplaner för landskapselement bidrar till att öka kunskapen om och intresset för landskapets agrara historia och biologisk mångfald. Möjligheten att anpassa skötselkraven efter särskilda behov ger en ökad kvalitetsaspekt avseende måluppfyllelsen.

163

Förenklingar Införandet av åtgärdsplaner kan förväntas bli en förenkling för brukaren. Genom att införa åtgärdsplan för landskapselement i åkermark minskar risken för avvikelser vid kontroll eftersom åtagandets omfattning och skötsel av landskapselementen redan har bedömts. Åtgärdsplanen innebär en trygghet. Det blir initialt väldigt resurskrävande för länsstyrelsen att upprätta åtgärdsplaner. En förlängning av denna period vore önskvärd. Samordningsvinster kan göras om åtgärdsplanen samordnas med skrivandet av åtgärdsplanen för betesmarker och slåtterängar. Kontrollarbetet kommer att underlättas om åtgärdsplaner införs. Alternativ 5 Odlingslandskapets äldre ekonomibyggnader Motiv Hoten mot den äldre agrara bebyggelsen är idag ett faktum. I vissa delar av landet liksom i fråga om särskilda typer av byggnader är de starka. Upphörande underhåll, förfall och rivning utgör de mest påtagliga hoten. Utvecklingen hänger ihop med en rad förändringar inom jordbruket. Ekonomibyggnaderna återspeglar den agrara utvecklingen och bidrar till regionens karaktär och landskapsbild. Byggnaderna är kostnadskrävande att underhålla. Det finns därför ett behov av särskilt riktade insatser för detta. Att ge särskilda ersättningar för att stimulera till upprustning, fortlöpande underhåll och ett alternativt nyttjande inom ramen för kommande program skulle i hög grad bidra till ett tillvaratagande av byggnaderna. Analyserad förändring Det finns i nuläget inget operativt mål för ekonomibyggnaderna inom miljökvalitetsmålen. Inom Riksantikvarieämbetets uppdrag att utarbeta ett program för tillvaratagande av lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader har olika nivåer av insatser inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet 2007-2013 identifierats. Dessa kan ha alternativa utformningar beroende på programmets övergripande utformning. De identifierade åtgärderna inom programmet är: •

Fortsatt satsning på kompetensutveckling för lantbrukare inom KULM

•

Höjd ersättning för markvård kompletterat med krav på borttagande av markvegetation.

•

Ersättning för underhåll av byggnader med dokumenterat vårdbehov, kopplat till krav på åtgärdsplan.

•

Ett restaureringsstöd som riktas till ett urval av särskilt uppmärksammad, kulturhistoriskt värdefulla byggnader där en prioriteringsordning fastställs regionalt.

Ett projektstöd (inom landsbygdsutveckling) som utgör en utveckling av nuvarande projektstöd för byutveckling och bevarande av kulturarvet på landsbygden. Kostnader I ängs- och betesmarksinventeringen har registrerats totalt ca 24 000 ekonomibyggnader, varav ca 4 000 med status ”delvis raserade”. I nuvarande ersättning finns ca 11 000 överloppsbyggnader. Deras status är okänd men uppskattningsvis är ca ¼ av dessa byggnader i behov av underhåll, dvs. ca 3 000 byggnader. En höjd ersättning för markvård i åkermark, från 180 kr till 360 kr per byggnad, innebär en ökad kostnad för elementtypen med ca 2 miljoner kr. Införande av ett underhållsstöd för byggnader i både åker- och betesmark med en

164

ersättningsnivå på 15 000 kr/byggnad. En målsättning om 6 000 byggnader innebär en kostnad om ca 90 miljoner kr för hela programperioden. Kostnaderna för restaureringsstöd och särskilt projektstöd behandlas i avsnitt om regionalt prioriterad ersättning. Effekter Erfarenheter från regionala försök har visat att stor effekt nås genom att ge brukaren det ekonomiska incitamentet som ett underhållsstöde utgör. Detta underhållsstöd skulle därför bidra till att de små överloppsbyggnaderna i landskapet bevaras och sköts i betydligt högre grad än idag. Om inga åtgärder införs riskerar stora delar av de äldre ekonomibyggnaderna att försvinna.

4.7.3 Bevarande av naturoch kulturmiljöer inom en samlad ersättningsform En samlad ersättningsform ökar möjligheten till helhetsperspektiv på odlingslandskapets värden. Det skulle också kunna medföra vissa administrativa förenklingar då rådgivning angående gårdens samlade miljövärden och handläggning av gårdens samlade miljöåtaganden kan ske samlat vilket ökar tydligheten gentemot brukaren. Engagemang i skötsel och underhåll av landskapselement är beroende dels av ekonomiska incitament, dels av intresse och kunskap. Att sammantaget betrakta de fysiska spåren på de olika markslagen ger en ökad förståelse och kunskap om gårdens förutsättningar och historik samt landskapshistorien i bygden. En samlad ersättningsform innebär bland annat att förutom landskapselement i åkermark kan även element i ängs- och betesmark samt gårdsmiljöer vara stödberättigande. En samlad åtgärdsplan för hela gården tar ett helhetsgrepp för bevarandet på gårdsnivå och undviker gränsdragningar mellan olika markslag. Landskapselement i åkermark Motiv Effekten av nuvarande skötsel av landskapselement i åkermark är osäker och behöver utredas vidare. Klart är att de nuvarande skötselvillkoren är generella och inte beaktar den mångfald av element och hävdbehov som innefattas av åtgärden. Det råder även en obalans mellan åtgärdens skötselkrav och de som efterfrågas inom ängs- och betesmarker med tilläggsersättning. I de fall där underhållet är mer arbets- eller kostnadskrävande, till exempel för ekonomibyggnader, bör även ersättning för underhåll vara möjlig att få. Se tidigare avsnitt om ”införande av årlig skötsel” samt ”odlingslandskapet äldre ekonomibyggnader”. Ett alternativ är att låta den särskilda skötseln fastställas av länsstyrelsen och administreras inom regionalt prioriterad ersättning (RPE). RPE lämpar sig för åtgärder som genomförs i mindre skala, och är anpassade till lokala förutsättningar men som inte passar in eller går utöver övriga mer generella miljöersättningar. Se kommande avsnitt om regionalt prioriterad ersättning. Kostnader Kostanden för införande av årlig skötsel uppskattas till ytterligare ca 150 miljoner kr för hela programperioden. Kostnaden för särskilda skötselåtgärder på landskapselement i åkermark inom en regionalt prioriterad ersättning är beroende av de prioriteringarna.

165

Landskapselement i ängar och betesmarker I ängs- och betesmarkernas värdebegrepp ingår även de kulturbärande landskapselementen. Landskapselement i ängar och betesmark sköts genom slåtter eller bete och genom borttagande av igenväxning. Särskild skötsel av element är sällan nödvändig. I vissa fall kan det finnas försvårande omständigheter. Vissa element såsom byggnader, diken och trägärdesgårdar behöver underhåll utöver betesmarksersättningens regler. Sådan särskild skötsel som uppkommer ger ytterligare kostnader för brukaren. En del av denna skötsel kan ersättas inom tilläggsersättningen till betesmarker och ängar. Det är ett litet antal element som kräver skötsel utöver vad som kan tillgodoses med betesmarksersättning. En ökad administration och ökade kostnader införs. En särskild skötsel för landskapselement i betesmarker och ängar bedöms därför inte vara kostnadseffektiv. Landskapselement i gårdsmiljö Motiv För en helhetssyn på gårdens naturoch kulturvärden och en förståelse för landskapshistoriken bör även de kulturbärande landskapselementen i gårdsmiljö uppmärksammas. Det saknas idag en samlad syn på landskapet och bevarandearbetet kring hela gårdens värden. För en del av skötseln i gårdsmiljön kan den privata nyttan dock antas överstiga den kollektiva. Alternativ förändring Genom att möjliggöra för länsstyrelsen att bevilja ersättning för särskild skötsel av markvegetation samt igenväxning för vissa element i gårdsmiljö jämställer man skötselkraven med de i betesmark och åkermark. Risken för att värdefulla element inte sköts pga. avsaknad av ersättning för skötsel, minskar. En ersättning för skötsel av landskapselement i gårdsmiljö bör enbart utgå för vissa särskilt hävdberoende element som saknar funktion i dagens landskap. Exempel på ersättningsberättigande element i gårdsmiljö är bland annat källor, brunnar och överloppsbyggnader. Kostnader Det är med befintligt underlag svårt att beräkna kostnaderna för att ersätta skötsel av särskilda landskapselement i gårdsmiljö. Genom att totala antalet element som har ersättning för skötsel ökar förväntas även de administrativa kostnaderna öka. Effekter Att ersätta skötsel av landskapselement i gårdsmiljö ökar möjligheten att ta tillvara hela gårdens värden. En bedömning är att förändringen skulle gynna landskapsbilden och bevarandet av gårdens naturoch kulturvärden. Effektivitet Att ersätta för värden på gårdsmiljön kan innebära att ersättning utgår för nyttigheter av privat karaktär som i vissa fall ändå sköts. Ur detta hänseende kan effektiviteten ifrågasättas.

4.7.4 Grund- och tilläggsersättning i betesmarker och slåtterängar Sammanfattande bedömning Upplägget med en grundoch tilläggsersättning till betesmarker och slåtterängar där tilläggsersättningsmarkens areal och skötsel fastställs i en åtgärdsplan bedöms vara mer kostnadseffektivt än att ha en enda ersättningsnivå. Kostnaderna för skötsel av betesmarker 166

varierar kraftigt och fler nivåer innebär att en differentiering efter värden är möjlig. Utformningen medför en kontinuitet och bedöms öka förtroendet hos lantbrukarna. Uppdelningen på två ersättningsnivåer medför att kostnader för tilläggsersättning tillkommer när detta är motiverat ur naturoch kultursynpunkt. Att enbart behålla grundersättning och avskaffa tilläggsersättningen skulle sannolikt innebära att marker med höga naturoch kulturvärden inte skulle skötas på ett sätt som bevarar dess värden. Ett fastställande av grundersättningsmark skulle minska felen vid en kontroll och förenkla för lantbrukaren vid ansökningstillfället men samtidigt innebära ökade administrativa kostnader utan att miljönyttan ökade. Kontinuiteten innebär även administrativa fördelar. Att införa fler särskilda skötselvillkor är kostnadseffektivt eftersom precisionen och därmed även miljönyttan ökar utan att det tillkommer några extra kostnader. Mål med åtgärden Syftet med åtgärden är att bidra till miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Åtgärden syftar även till att uppnå delmål 1, att samtliga ängs- och betesmarker ska bevaras och skötas på ett sådant sätt som bevarar deras värden samt att arealen ängsmark ska öka med 5000 ha till år 2010. Upplägget med grundoch tilläggsersättning syftar både till att uppnå arealmålen och kvalitetsmålen. En högre ersättning till slåtterängar med tilläggsersättning syftar till att arealen hävdad ängsmark ska öka i linje med delmål 1. Gårdstödets införande medför en skötsel av betesmarkerna. Villkoren inom gårdsstödet är inte tillräckliga och syftar inte heller till att bevara och förstärka markernas naturoch kulturmiljövärden. Beskrivning av åtgärden Inom nuvarande programperiod lämnas grundersättning för skötsel av betesmarker och slåtterängar. Utöver grundersättningen kan tilläggsersättning lämnas för särskild skötsel av betesmarker och slåtterängar med höga naturoch kulturvärden. Grund- och tilläggsersättning utgår för skötsel på samma sätt som i nuvarande program men med vissa justeringar. En pedagogisk justering är att en mark bör erhålla antingen grund- eller tilläggsersättning istället för att som idag få tilläggsersättningen ovanpå grundersättningen. Ersättningsnivåer och skötselvillkor för den framtida tilläggsersättningen skulle då inkludera ersättning och villkor som idag finns inom grundersättningen. Det skulle tydliggöra att de generella skötselvillkoren även gäller marker med tilläggsersättning. En annan möjlig förändring är att låta anlagda och restaurerade våtmarker med tillhörande bete ingå i ersättningsformen med samma villkor som våta slåtterängar och betesmarker (se avsnittet om våtmarker). Tilläggsersättning lämnas för betesmark och slåtteräng med höga värden som kräver särskild skötsel. En åtgärdsplan upprättas för marker med tilläggsersättning. Olika sätt att hantera åtgärdsplaner beskrivs i det tidigare avsnittet om olika koncept. Grundersättningsmark fastställs inte. I marker med mycket höga kultur- eller naturvärden, som inte är knutna till fältskiktet, tillåts påverkan av produktionshöjande åtgärder vara måttlig. I dagens tilläggsersättning krävs att påverkan av produktionshöjande åtgärder endast är ringa. Utöver dagens skötselvillkor bör det vara möjligt att ställa krav på betesfria år samt på hur höet ska hanteras efter slåtter. Ett alternativ eller komplement till det sistnämnda är att införa höhantering som en kompletterande åtgärd för slåtterängar med tilläggsersättning (se avsnittet om kompletterande åtgärder). Möjligheten att ställa krav olika för olika år föreslås bli större, exempelvis hur träd och buskskiktet ska se ut år 3 och år 5. Eventuell bör förbud mot avermectiner kunna införas som ett särskilt skötselvillkor.

167

Ersättningen utgår för alla marker som uppfyller kraven. Tilläggsersättning bör vara frivillig, vilket innebär att brukare ska kunna välja om de vill ha grundersättning eller tilläggsersättning på en enskild mark. Kostnader Förväntad anslutning och kostnader Om ersättningsnivåerna för grundoch tilläggsersättning bibehålls kommer enligt beräkningar (Jonasson 2005) anslutningen till miljöersättningen att minska som en följd av jordbruksreformen. Det som inte framgår är vilka marker som försvinner. Det finns viss risk att de marker som skulle försvinna är marker med höga värden eftersom hävden av dessa kan vara förenade med höga kostnader. Om ersättningsnivåerna för slåtterängar bibehålls förväntas anslutningen öka i linje med delmålet 1 inom Ett rikt odlingslandskap. Effekterna av den höjda ersättningsnivå som infördes från och med 2005 kommer till viss del att visa sig redan under året. Det går dock inte att avgöra om programändringen fått avsedd effekt förrän efter flera år. Den totala kostnaden för betesmarker beräknas bli 656 miljoner kr per år under förutsättning att anslutning och ersättningsnivåer är i samma nivå som i nuvarande program. För slåtterängar beräknas den totala anslutningen bli 10 000 hektar varav 7 500 hektar antas ha tilläggsersättning. Det skulle innebära en kostnad för slåtterängar på 29 miljoner kr per år under förutsättning att ersättningsnivåerna motsvarar dagens. Kostnader för brukaren Betesmarker Beräkningen av kostnader för skötsel av betesmarker kommer att påverkas av gårdsstödet på så vis att det inte är tillåtet att i miljöersättningen betala för det som brukaren måste göra enligt tvärvillkoren. Det innebär att brukaren inte kan få ersättning för att ta bort huvuddelen av den starka igenväxningen eller att beta så pass mycket att gårdsstödskraven uppfylls. Inom miljöersättningen kan brukaren ersättas för det extra arbete som det innebär att sköta marken enligt miljöersättningsreglerna. Ett antagande är att det kommer att gå åt dubbelt så mycket betesdjur per hektar för att uppfylla miljöersättningens skötselkrav (om dessa är de samma framöver) jämfört med gårdsstödets skötselkrav. Det är ett rimligt antagande, eftersom miljöersättningen ställer krav på att marken ska vara avbetad vid betessäsongens slut och att det inte får finnas någon skadlig förnaansamling vilket får till följd att det antingen krävs djur under hela betessäsongen eller att djuren får beta av betesmarken vid två tillfällen. Konsekvensen blir att betets förädlingsvärde, det vill säga intäkterna från djuren minus kostnaderna för djuren, måste räknas in kalkylerna för de extra djur som inte behövs för gårdsstödsskötseln. Detta är en stor skillnad jämfört med nuvarande program där kalkylerna för miljöersättning utgår från att djurhållning i sig är lönsam. Även kostnader för stängselunderhåll och djurtillsyn har antagits vara hälften så höga om endast gårdsstödets krav ska uppfyllas, vilket är ett antagande som kan diskuteras. Inom gårdsstödet finns heller inga krav på att betesmarken inte ska gödslas, kalkas, bevattnas, bekämpas eller sås in vilket gör att miljöersättningens regler leder till visst inkomstbortfall. Enligt Kumm (2005) varierar kostnaderna för att hävda en betesmark med avståndet till brukningscentrum, storleken på betesmarken samt med hur lönsam djurproduktionen är. Kostnaderna för hävden varierar även med graden av igenväxning, avkastning och arrondering. 168

Kostnaderna för en lantbrukare att sköta en betesmark med grundersättning varierar enligt beräkningar mellan 650 kr/ha för en betesmark med en 50 hektar stor fålla hemma vid gården med stutar i Götalands skogsbygd till 7 200 kr/ha för en betesmark på två hektar som ligger tio km från gården på en gård med dikor i Bergslagen (Kumm 2005). Kostnaderna för att sköta marker enligt kraven för tilläggsersättning med två särskilda skötselvillkor varierar på Kumms exempelgårdar på samma sätt från ca 1 300 kr/ha till ca 8 500 kr/ha. Om skötselkraven är fler ökar kostnaden. Om man i beräkningar endast utgår ifrån fållor som ligger vid brukningscentrum är den genomsnittliga kostnaden (skötselkraven enligt gårdsstödet exkluderad) för att sköta en betesmark med grundersättning ca 2 100 kr och för tilläggsersättning med två skötselkrav ca 2 800. Beräkningar har utgått ifrån att kostnaderna för arbete är 160 kr per timme. Beräkningarna visar att kostnaderna varierar kraftigt mellan olika marker. Genom kravet på naturoch kulturvärden i betesmarker med tilläggsersättning ersätts höga kostnader endast i marker med höga värden. I betesmarker med låga värden och höga kostnader räcker inte en grundersättning på 1 100 kr. I betesmarker med höga värden räcker en tilläggsersättning på 2 500 kr/ha till marker med något högre kostnader. Tilläggsersättningen räcker enligt kalkylerna dock inte till för betesmarker med mycket höga kostnader. Beräkningar visar också att även om kostnaderna som krävs för att uppfylla gårdsstödets skötselkrav räknas bort är behovet av en miljöersättning till brukarna för att sköta betesmarker och slåtterängar på ett sätt som bevarar och förstärker naturoch kulturvärdena minst lika stora som i nuvarande programperiod. Tabell: Kostnader för betesproduktion minus betets förädlingsvärde, för att uppfylla villkoren för grundersättning utöver kraven för gårdsstöd. Fållor hemma (fållstorlek)

Kostnad för betesproduktion, grundersättning utöver gårdsstöd, kr/ha Betets förädlingsvärde för extra djur Djurslag Stutar (15 st), Gsk

Fållor 10 km från gården (fållstorlek)

2 ha

8 ha

50 ha

Snitt

2 ha

8 ha

50 ha

624

570

538

577

5 328

1 786

777

Kostnad för betesproduktion minus betets förädlingsvärde, kr/ha

Kr/ha -112

736

682

650

689

5 440

1 898

889

Dikor (40 st), Ss

-1 760

2 384

2 330

2 298

2 337

7 088

3 546

2 537

Stutar (20 st), Ss

-2 362

2 986

2 932

2 900

2 939

7 690

4 148

3 139

Dikor (15 st), Bergslagen

-1 870

2 494

2 440

2 408

2 447

7 198

3 656

2 647

Tackor (75 st), Berslagen

-1 250

1 874

1 820

1 788

1 827

6 578

3 036

2 027

Genomsnitt för olika djurslag

-1 500

2 124

2 070

2 038

2 077

6 828

3 286

2 277

169

Tabell: Kostnader för betesproduktion minus betets förädlingsvärde, för att uppfylla villkoren för tilläggsersättning med två särskilda skötselvillkor (ingen tillskottsutfodring och vegetationens utseende) utöver kraven för gårdsstöd. Fållor hemma (fållstorlek)

Kostnad för betesproduktion, tilläggsersättning med två särskilda skötselvillkor utöver gårdsstöd, kr/ha Betets förädlingsvärde för extra djur Djurslag Stutar (15 st), Gsk

Fållor 10 km från gården (fållstorlek)

2 ha

8 ha

50 ha

Snitt

2 ha

8 ha

50 ha

1 344

1 263

1 214

1 273

6 048

2 479

1 454

Kostnad för betesproduktion minus betets förädlingsvärde, kr/ha

Kr/ha -112

1 456

1 375

1 326

1 386

6 160

2 591

1 566

Dikor (40 st), Ss

-1 760

3 104

3 023

2 974

3 033

7 808

4 239

3 214

Stutar (20 st), Ss

-2 362

3 706

3 625

3 576

3 636

8 410

4 841

3 816

Dikor (15 st), Bergslagen

-1 870

3 214

3 133

3 084

3 144

7 918

4 349

3 324

Tackor (75 st), Berslagen

-1 250

2 594

2 513

2 464

2 523

7 298

3 729

2 704

Genomsnitt för olika djurslag

-1 500

2 844

2 763

2 714

2 774

7 548

3 979

2 954

Slåtterängar Kostnaderna för skötsel av slåtterängar är utredd i samband med programändringen. Gårdstödet kräver att slåtterängen ska slås på eftersommaren med ställer inga krav på redskap, på att det inte får finnas någon skadlig förnaansamling eller på att marken ska fagas vid behov. Inom gårdsstödets skötselkrav finns inga krav på att marken inte får gödslas, kalkas bevattnas med mera eller något krav på att annan igenväxning än stark sådan ska tas bort. Även efter att kostnaderna för att sköta slåtterängen enligt gårdsstödets regelverk räknats bort överstiger inte ersättningen de beräknade kostnaderna för att sköta en slåtteräng enligt grundoch tilläggsersättnings krav. Införandet av gårdsstödet behöver därför inte föranleda en sänkning av ersättningsnivåerna. Administrativa konsekvenser Åtgärdens utformning innebär endast små förändringar i förhållande till dagens program. Befintliga datasystem kan i stor utsträckning utnyttjas. Befintliga åtgärdsplaner bedöms kunna utnyttjas i stor utsträckning. I vissa fall kan förnyade fältbesök behöva göras. Ängs- och betesmarksinventeringen bedöms vara en viktig tillgång i arbetet med åtgärdsplaner. Kostnader för åtgärdsplaner bedöms bli ca 100 miljoner kronor för hela perioden under förutsättning att länsstyrelserna ansvarar för upprättandet. Om brukarna ansvarar för upprättandet försvinner den kostnaden medan kostnaderna knutna till handläggningen ökar.

170

Effekter I stora drag blir effekterna detsamma som i dagens programperiod. De förändringar som diskuteras ovan medför en ökad möjlighet till riktat kvalitetsbevarande dvs. att ersättningen går till rätt marker och att skötseln anpassas till den enskilda markens värden. Genom att tilläggsersättningen ersätter kombinationen grundoch tilläggsersättning minskas problemet med att grundersättningsarealen inte fastställs. Erfarenheter av nuvarande åtgärder De viktigaste erfarenheterna av nuvarande miljöersättning beskrivs utförligt i inledningen till avsnittet om betesmarker, slåtterängar samt naturoch kulturmiljöåtgärder samt i Jordbruksverkets rapporter (2004:5 & 2004:11). Effektivitet Genom en differentiering i grundoch tilläggsersättning ökar kostnadseffektiviteten. Enbart grundersättning skulle medföra att endast marker med låga kostnader skulle bevaras vilket ofta är lättskötta marker som har låga biologiska och kulturhistoriska värden. Det skulle inte heller finnas någon möjlighet att anpassa skötseln efter markens behov för att få ett riktat kvalitetsbevarande. Enbart tilläggsersättning skulle ersätta skötsel som är mindre motiverad. Om all betesmark skulle ges tilläggsersättning skulle kostnaden för åtgärden bli mer än dubbelt så hög. Gårdsstödet kommer att hålla vissa betesmarker i hävd men miljöersättningen med grundersättning och tilläggsersättning kommer att vara nödvändig för att uppnå miljökvalitetsmålet både vad gäller arealen betesmark och slåtteräng och kvalitén i bevarandet. Inom gårdsstödet är skötselkraven lägre. Det är betydligt dyrare att sköta en värdefull slåtteräng jämfört med en betesmark. Därför bör den högre ersättningen för slåtterängar med tilläggsersättning finnas kvar. Höjningen av ersättningsnivåerna förväntas på sikt ha stor effekt för bevarandet av de värdefulla slåtterängarna. Alternativ utformning, fastställande av grundersättning Ett alternativ är att länsstyrelsen fastställer hela eller delar av den areal som uppfyller kraven för grundersättning. Detta kommer att medföra merarbete men är ett sätt att undvika problem och risker för felaktiga utbetalningar. När fördelarna vägas mot nackdelarna bedömer Jordbruksverket inte att alternativet är kostnadseffektivt.

4.7.5 Restaureringsfasen Mål med åtgärden Syftet med restaureringsfasen är att bidra till miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap och till delmål 1 som handlar om att samtliga ängs- och betesmarker ska bevaras och skötas på ett sådant sätt som bevarar deras värden samt att arealen ängsmark ska utökas med minst 5000 hektar och de mest hotade betesmarkerna ska öka med 13000 hektar till 2010. Om delmålet ska kunna uppnås krävs att ängar och betesmarker av de mer hotade typerna restaureras. Många av de betesmarker som är igenvuxna och ohävdade har högre värden än de marker som är i hävd och det kan även därför finnas skäl för restaurering. När restaureringen genomförs är det viktigt att inte gå för fort fram eftersom det kan orsaka röjgödslingseffekter och innebära en allt för stor omställning för de arter som finns i markerna. Det är därför

171

viktigt att restaureringen kan ske etappvis och att länsstyrelsen upprättar en restaureringsplan i samråd med brukaren där åtgärderna beskrivs steg för steg. Beskrivning av åtgärden Idag har lantbrukaren första året på sig att åtgärda igenväxning inom miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar. I marker med tilläggsersättning beskrivs ofta vilka åtgärder som behöver göras i åtgärdsplanen. Inom nuvarande programperiod sker dock ingen uppföljning av att åtgärderna i åtgärdsplanen verkligen har genomförts, annat än vid en eventuell kontroll. För större restaureringar finns ett projektstöd för restaurering av betesmarker och slåtterängar. Den analyserade åtgärden innebär att Projektstödet för restaurering och nuvarande röjningsmöjlighet inom tilläggsersättningens första år slås samman till en restaureringsfas. Denna ska kunna lämnas till igenvuxna marker som efter mer eller mindre omfattande åtgärder bedöms berättiga till tilläggsersättning eller ersättning för skogsbete eller alvarbete. Kraven för tilläggsersättning, skogsbete eller alvarbete behöver därmed inte vara uppfyllda förrän restaureringsfasen är över. Nuvarande krav på att marken inte får ha haft ersättning eller stöd tidigare tas bort. För att marken ska övergå till skötselfasen i tilläggsersättningen eller ersättningarna för skogsbete eller alvarbete ska åtgärderna vara utförda och huvuddelen av igenväxningen borttagen. Genom att alla marker som är igenvuxna eller har annat behov av restaurering ska besiktas innan de kan få gå in i skötselfasen betalas ingen ersättning ut för mark där åtgärdsplanen inte har följts, vilket kan ske idag om brukaren inte får någon kontroll. En tanke är att länsstyrelsen upprättar en restaureringsplan med åtgärder för varje år för alla restaureringsmarker. Restaureringen kan genomföras under 1-4 år. I slutet av restaureringen görs en slutbesiktning för att se om målet med åtgärderna är uppnått. Efter att restaureringen är avslutad ska marken skötas i minst tre år. Åtagandet kommer därmed att bestå av en restaureringsfas på 0-4 år och en skötselfas på 3-5 år. Det sammanlagda åtagandets längd blir mellan 5-7 år beroende på hur lång restaureringsfasen behöver vara. Av administrativa skäl bör ersättningsnivån vara den samma både för restaureringsfasen och skötselfasen. I de fall kostnaderna för restaurering överstiger tilläggsersättning eller ersättningen för skogsbeten eller alvarbeten är det möjligt att ersätta dessa extra kostnader från den tredje nivån för prioriterade områden inom länsbudgeten, ifall det är ett angeläget restaureringsobjekt. För betesmarker eller slåtterängar med grundersättning bör lantbrukaren som i nuvarande programperiod ha första stödåret på sig att åtgärda igenväxning. Om en samlad ersättningsform med en gemensam åtgärdsplan införs bör det vara möjligt att även ha en restaureringsfas och en skötselfas för skötsel av landskapselement. Kostnader Förväntad anslutning och kostnader Se avsnittet grundoch tilläggsersättning i betesmarker och slåtterängar Kostnader för brukaren Kostnaderna för brukaren blir ungefär det samma som idag. Skillnaden blir att brukaren inte behöver ta bort all igenväxning under första året utan om det är biologisk motiverat kan röjningen få ta längre tid. Kostnaderna för restaureringen varierar kraftig men de är endast de grundläggande restaureringsåtgärderna som ersätts. Kostnaderna för borttagandet av igenväxning är egentligen högre under restaureringsfasen jämfört med skötselfasen men i 172

ersättningen till brukaren slås kostnaderna för att ta bort igenväxning ut över hela perioden. Detta har dels administrativa skäl och motiveras även av att de som på egen hand har tagit bort all igenväxning inte ska få lägre ersättning än de som inte gjort detta. Det ska heller inte finnas någon ekonomisk vinst med att dra ut på restaureringsfasen längre än nödvändigt. Administrativa konsekvenser Att låta den samlade ersättningsformen innehålla en restaureringsfas innebär en förenkling för brukarna. Det är betydligt enklare att få en generell ersättning och få en restaureringsplan av länsstyrelsen än att söka projektstöd för restaurering, redovisa alla kostnader samt själv upprätta en restaureringsplan. Erfarenheter visar att införandet av ett nytt regelverk innebär en del kostnader och svårigheter. Att upprätta restaureringsplaner och att göra en besiktning av alla marker efter restaureringsfasen innebär dessutom ett merarbete för länsstyrelsen. Alternativa sätt att hantera åtgärdsplaner diskuteras i inledningen till avsnittet om betesmarker, slåtterängar och naturoch kulturmiljöer. Utformning av åtgärdsplan för restaureringsfas och skötselfas kan göras på olika sätt. Antingen görs de samtidigt eller görs restaureringsdelen först och skötseldelen efter besiktningen. Effekter Restaureringsfasen bedöms leda till att fler marker restaureras eftersom restaureringsfasen kan beviljas till alla marker som efter åtgärder uppfyller kraven för tilläggsersättning, skogsbete eller alvarbete och inte bara till områden som prioriterats. Samtidigt kan prioriterade objekt få ersättning för kostnaderna som går utöver normal årlig ersättning på samma sätt som tidigare. Restaureringsfasen innebär även att om igenväxningen är omfattande kan lantbrukaren få ta bort den under en längre tidsperiod. Besiktningen efter att restaureringsfasen är över förväntas leda till att de beskrivna åtgärderna verkligen utförs och kan vara till stor hjälp för lantbrukaren för att veta att denne har gjort rätt. Besiktningen är även en möjlighet att kunna anpassa skötseln efter hur restaureringen har fallit ut. Nackdelen är att återbesök och uppdaterade planer tar tid för länsstyrelsen. Att ge riktigt restaureringsrådgivning och avgöra hur långt tid restaureringen bör ta kräver även hög kompetens på länsstyrelsen. Att följa upp de åtgärder som genomförts kan dock vara kompetenshöjande både för länsstyrelsepersonal och för lantbrukaren. Uppföljningen kan även ge värdefull information inför skötseln av både de aktuella och även andra objekt. Erfarenheter av nuvarande åtgärder Projektstöd för restaurering behandlas i kommande avsnitt Eftersom projektstödet för restaurering av betesmarker och slåtterängar har varit komplicerat och dessutom uteslutit de marker som fått stöd tidigare har det inneburit att även mycket igenvuxna marker har gått in i ersättningsformen för bevarande av betesmarker och slåtterängar. Förutom för alvarbetet har det inte funnits någon möjlighet att sprida ut borttagandet av igenväxning över flera år utan allt ska ske under första stödperioden. För mark med höga naturoch kulturvärden har detta inneburit en allt för hård röjning som har skadat vissa värden. Eftersom åtgärdsplanerna generellt inte har följts upp har det vid kontroll visat sig att alla åtgärder i åtgärdsplanerna inte har utförts. I något län har dock länsstyrelsen gjort återbesök på alla åtgärdsplanemarker efter första stödåret och de som inte utfört de beskrivna åtgärderna har inte fått något åtagande. Förfarandet har lett till ökad kostnadseffektivitet. 173

Synergieffekter Restaureringsfasen förutsätter en ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar. Det finns ingen anledning att restaurera marker som sedan inte sköts. Om restaureringsfasen kombineras med en regionalt prioriterad ersättning eller ett projektstöd införs en administrativt sett smidig ersättning för enkla restaureringar samtidigt som viktiga objekt kan få ersättning för dyra restaureringsåtgärder. Utvärderingsbehov Mer forskning behövs kring hur marker ska restaureras på ett sätt som bevarar och återskapar värden. Det är viktigt att restaurerade objekt följs upp. Effektivitet Jämfört med nuvarande åtgärd innebär en restaureringsfas med återbesök och åtgärdsplaner att kvalitén på skötseln och restaureringen höjs. De administrativa kostnaderna för återbesök och uppdaterade planer ökar samtidigt som de minskar eftersom inte alla restaureringsmarker behöver söka projektstöd. Kostnadseffektiviteten ökar även genom att alla åtgärder följs upp och att ersättning endast lämnas när åtgärderna verkligen utförs. Detta förväntas även minska felen vid kontroll. Om ingen ersättning lämnas under restaureringstiden finns risk att naturoch kulturvärden går förlorade. Marker med grundersättning har inte sådana värden att det motiverar den precision som en restaureringsperiod med restaureringsplan innebär. För grundersättningsmarker är effektiviteten med en ersättning för restaurering låg.

4.7.6 Projektstöd för restaurering av slåtterängar och betesmarker Sammanfattande bedömning Behovet kvarstår. Om ersättningen kvarstår med en utformning liknande den nuvarande bedöms effektiviteten öka om länsstyrelsen deltar i arbetet med projektplaner och om schabloner införs för vissa typer av vanligare kostnader. En tydlig regional planering och prioritering inom åtgärden bedöms vara viktig. Mål med åtgärden Stödet ska bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Under första delmålet anges att ”arealen hävdad ängsmark ska utökas med minst 5 000 ha och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna ska utökas med minst 13 000 ha till år 2010”. Åtgärden kommer vara ett av de huvudsakliga instrumenten för att nå målet. Syftet med stödet är att återfå biologisk mångfald och kulturmiljövärden i slåtterängar, betesmarker, skogs- eller fäbodbeten som helt eller delvis har försvunnit genom att hävden har upphört. Beskrivning av åtgärden Projektstöd ges för en viss andel av kostnaderna för att restaurera slåtterängar och betesmarker. Budgeten inom varje län är begränsad och länsstyrelsen prioriterar mellan ansökningarna. Stöd beviljas de restaureringar som förväntas ha störst positiv effekt för miljön.

174

Stöd lämnas i hela landet utanför Mål 1 under förutsättning att det aktuella området är ohävdat eller igenvuxet och tidigare har brukats som betesmark, slåtteräng, skogsbete eller fäbodbete. Området måste innehålla rester av hävdgynnade vegetationstyper, växt- eller djurarter eller höga kulturhistoriska värden. Andra förutsättningar är att marken endast i liten grad får vara påverkad av gödsling eller andra produktionshöjande åtgärder. Restaureringen ska utföras under högst 6 år och enligt den restaureringsplan som upprättats samt enligt beslut om stöd. Restaureringsplanen innehåller tidsangivelser för när de olika åtgärderna (röjning, fräsning, stängsling och betning) ska genomföras samt ungefärliga tidsoch kostnadsangivelser. Efter genomförd restaurering ska länsstyrelsen göra slutbesiktning på plats. Efter godkänd slutbesiktning är det möjligt för alla marker restaurerade med projektstöd att gå in i miljöersättningen med syfte att bevara betesmarker och slåtterängar. Oavsett om marken ansluts till miljöersättningen eller ej så ska marken brukas i minst 5 år från året efter slutbesiktningen enligt i stort sett samma regler som gäller för miljöersättningen. Det är faktiska kostnader och eget arbete under restaureringsprojektet som ligger till grund för beräkningen av stöd. Länsstyrelsen beslutar om stöd och vilken stödnivå som gäller. Endast kostnader som anses bidra till miljönytta är stödberättigande. Stödnivån kan vara högst 90 procent av stödberättigande kostnader och ersättning lämnas med högst 10 000 kr per hektar och år. Inom Mål 1-området lämnas liknande projektstöd för restaurering, men här skiljer sig stödnivåer och totalbudget något från ovan beskrivna åtgärd. Generellt i texten som följer är det projektstödet utanför Mål 1-området som analyseras med kostnader etc. Kostnader Förväntad anslutning och kostnader Dagens åtgärd har en total budget på 73 miljoner för hela programperioden. Till dags datum (mars 2005) har 3 314 ha slåtter- och betesmark fått beslut om projektstöd till en kostnad av knappt 50 miljoner. Hittills har ca 27 miljoner kronor betalats ut. Anslutningen till stödet var låg i början av stödperioden. Länsstyrelsens informationskampanjer har dock gjort att tillströmningen av potentiella projekt har ökat markant. Restaureringstakten har därför ökat och bedöms kunna fortsätta vara hög även under nästa programperiod. Kvalitén på restaureringsprojekten förväntas också bli högre prioriteringsmomentet kan användas fullt ut då mängden ansökningar är många. Kostnader för brukaren Kostnaderna för de olika restaureringsprojekten varierar kraftigt. Framräknad medelkostnad per restaurerad hektar är 15 000 kr. Den totala projektkostnaden finansieras idag dels av projektstöd men även av brukaren själv genom egen medfinansiering. Kostnaden för brukaren beror därför av den totala projektkostnaden. Administrativa konsekvenser Regelverket är idag mycket detaljstyrande vilket gör att handläggningen blir tung. Administrationen för projektstöden inom insatsområde I följer regelverket för övriga projektstöd vilket gör att det saknas möjlighet att lämna stöd för t.ex. schablonkostnader. Det är problematiskt att bedöma tidsåtgång och kostnad för olika åtgärder både för brukare och länsstyrelse. Om man kunde frångå detta regelverk skulle många förenklingar kunna göras. Brukaren måste lägga mycket tid och kraft på att fylla i de blanketter som finns för ansökan om stöd och utbetalning vilket kan avskräcka vissa sökande. En särskilt svår del i ansökan är 175

kostnadsbudget och finansieringsplan. Det är svårt för brukarna att uppskatta kostnader och eventuella intäkter. Administrationen för länsstyrelsen är också avsevärd då de måste kontrollera rimligheten i alla beräkningar samt komplettera ansökningar där brukaren har haft problem att få fram rätt uppgifter. Effekter Tidigare utvärderingar Under den förra stödperioden (1995-1999) fanns restaurering av slåtterängar som ett miljöstöd. Under programperioden tillkom ca 1 000 ha slåtteräng. Under 2001 gjordes en utvärdering av nuvarande projektstöd (Jordbruksverket 2001:19). Översynens grova uppskattning av beräknad restaurerad areal utifrån dåvarande genomsnittlig kostnad per hektar visade att drygt 7 300 ha skulle restaureras under programperioden. Idag (mars 05) har 3 314 ha slåtteräng och betesmark fått beslut om restaurering. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) görs ingen närmare utvärdering av projektstödet eftersom antalet restaureringar totalt sett är få. Erfarenheter av nuvarande åtgärder Inom den interna utvärdering som gjordes av Jordbruksverket under 2004 framkom följande synpunkter om projektstödet: •

Ersättning för faktiska kostnader + Ersättning ges för de faktiska kostnader, upp till en viss nivå, som uppkommer i samband med restaureringen. Genom att bevilja ersättning för faktiska kostnader har man möjlighet att ersätta kostnader som uppkommit till följd av specialåtgärder som fordras i det enskilda projektet. Detta i kombination med den långa projektperioden (upp till sex år) ger goda möjligheter att skräddarsy restaureringen av ett visst objekt och ersätta medföljande kostnader.

•

Slutbesiktning + Slutbesiktningen av den restaurerade marken är obligatorisk för att slututbetalning av de sista stödpengarna ska kunna göras. Denna besiktning ger goda möjligheter till uppföljning av restaureringsprojekten samt erfarenheter och lärdomar inför framtida projekt. Slutbesiktningen borgar också för att restaureringen av marken håller en viss kvalité.

•

Restaureringsplan + För restaureringsprojekt upprättas en restaureringsplan som ska godkännas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen får därmed möjligheter att påverka hur restaureringen ska genomföras bl.a. genom att de kan begära revidering av de planer de inte är nöjda med. Om samtliga restaureringsplaner från början skulle upprättas av länsstyrelsen i samarbete med stödmottagaren skulle en ännu bättre styrning kunna göras och en högre miljönytta kunna uppnås. Många kompletteringar och revideringar av restaureringsplanerna skulle också kunna undvikas. Ofta saknas ett landskapsperspektiv vid restaureringen. Genom att göra länsstyrelsen ansvarig för restaureringsplanen kan de i större utsträckning ha överblick över vilka

176

marktyper länet lider brist på, vilka marktyper som borde restaureras och var man borde restaurera fler marker. •

Prioritering +/Länsstyrelsen upplever en stor frihet i och med den egna budgeten och kan göra egna prioriteringar. Härigenom ges en regional frihet att satsa på det som bedöms som viktigt inom länet. Det har varit svårt att nå ut till potentiella projektägare och få dem att söka ersättning. Länsstyrelsen har ofta suttit med stora summor pengar i början av perioden, men väldigt få sökanden. Därför har någon egentlig prioritering mellan projekt inte kunnat ske så som det var tänkt.

•

Anslutning Anslutningen till stödet är låg vilket kan bero på ett komplicerat ansökningsförfarande och bristande information om stödet. Den låga anslutningen leder till att arealmålet om en ökning av arealen slåtteräng i miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap sannolikt inte kommer att uppfyllas.

•

Hårda kriterier Kriterierna för att kunna få ersättning för restaurering är onödigt hårda och slår mot igenvuxna marker som varit med i miljöstödet eller miljöersättningen under någon tid. Antingen tvingas igenvuxna marker in i miljöersättning trots att de borde restaureras under längre period eller så får de ingen ersättning och blir inte restaurerade. Detta är extra allvarligt för restaureringsbara slåtterängar.

•

Stöd utanför mål 1-området Den regionalpolitiska uppdelningen i mål 1, 2 och övriga landet har delvis motverkat syftet med stödet. Antalet restaureringar inom mål 1 södra-området är lågt och utnyttjandegraden av anslagna medel är låg. Genom att göra en stödform för hela landet skulle man kunna öka måluppfyllelsen samt ha likabehandling av alla ärenden.

Synergieffekter Restaureringsfasen förutsätter en ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar. Det finns ingen anledning att restaurera marker som sedan inte sköts. Idag har marker som restaurerats inom projektstödet möjlighet att gå in i miljöersättningen. Även om brukaren väljer att inte gå in i ett femårigt åtagande så ska restaurerade marker ändå skötas enligt vissa uppsatta krav. Utvärderingsbehov Önskvärda utvärderingar för framtiden vore en kvalitétstudie på restaurerade marker samt utvärdering av kostnadseffektiviteten av åtgärden. Även hur man restaurerar marker på bästa sätt för att återfå tidigare värden. Också studier på hur brukarna upplever arbetet med projektstödet. Effektivitet Jämfört med ingen åtgärd Utan åtgärd för restaurering av betesmarker och slåtterängar kommer väldigt få att återskapas och tas i bruk igen. Sverige har då små möjligheter att nå delmål 1 under miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

177

Konsekvenser av ökad kostnadsdifferentiering Stöd betalas idag ut efter faktiska stödberättigande kostnader. Någon ökad kostnadsdifferentiering är därmed inte möjlig. Tvärtom skulle en minskad kostnadsdifferentiering och en ökad användning av schabloner med största sannolikhet öka anslutningen till stödet. Effekter av precisionen i åtgärden En majoritet av de restaurerade markerna är ”vanliga” betesmarker. Restaurering av

slåtterängar, skogsbeten, alvarbeten och fäbodbeten är mindre förekommande. Detta gör att utökningen av arealen betesmark av de mest hotade typerna på 13 000 ha är svår att nå. Idag är det inte möjligt för mark som tidigare haft miljöstöd, eller mark som kan gå in i miljöersättningen att få projektstöd. Ibland kan marken ha varit misskött av tidigare brukare, och ibland blir marken bortprioriterad av länsstyrelsen på grund av att det finns andra marker som är i större behov av projektstöd. Resultatet kan bli att marker restaureras för hårt och snabbt för att komma in i miljöersättningen och värden kan gå förlorade. Alternativ – utgå från landskapsperspektiv Motiv till att ta fram landskapsplaner Det finns en mängd markområden ute i landet som idag inte kan räknas som värdefulla ängsoch betesmarker men som i en framtid genom restaurering skulle kunna bli det (resultat från landskapsövervakning och från SCB-undersökning). För att kunna utöka arealen ängs- och betesmark i enlighet med delmål 1 i Ett rikt odlingslandskap anför Emanuelsson (i SOU 2003:105), att det finns långsiktiga strategiska skäl att försöka få kunskap om vad det kan finnas för ”potentiella” naturbetesmarker och ängar som idag antingen är igenväxningsmarker i olika stadier, eller t.o.m. har en annan markanvändning, men där det skulle kunna återskapas värdefulla naturbetesmarker och slåtterängar. Marker som skulle kunna bli aktuella är bland annat mer eller mindre starkt igenvuxen betes- och slåttermark, mark som idag delvis räknas som skog, skogsbetesmark som idag hävdas mycket svagt eller inte alls med där spår finns kvar av skogsbetet, starkt gödslingspåverkad mark samt åker, kulturbete eller skog som skulle kunna verka sammanbindande mellan betesmarker. Därför föreslår Emanuelsson genomförande av olika regionala inventeringar; av potentiella ängs- och betesmarker i tätortsnära områden, men även av potentiella fodermarker i områden med höga värden men där en utglesning av fodermarkerna skett nyligen eller pågår. Emanuelsson förslår även att det skapas ett nordsvenskt kunskapsunderlag för eventuella regionala restaureringar av fodermarker. Slutligen föreslår han att bristanalyser görs utifrån de hot som finns mot olika växt-, djur och svamparter, men även utifrån en kulturhistorisk bakgrund. Urvalskriterier för stöd till restaurering bör ta hänsyn till åtgärdsprogram för berörda rödlistade arter som kan finnas i området. Konnektivitet i landskapet bör också vara en faktor. Genom att skapa sammanhängande betesmarksområden kan man göra stora vinster för biologiska, kulturella och rekreativa värden i vissa landskap. Även långsiktigheten i restaureringen bör vägas in som en faktor. Det bör finnas en långsiktig djurhållning i området eftersom det inte är någon nytta med att lägga resurser på att restaurera något som sedan inte kommer att kunna hållas i hävd.

178

Förenklingar Att ta fram landskapsplaner som länsstyrelsen kan tillgå i sitt arbete med att bevilja projektstöd till vissa marker är ingen förenkling i sig. Arbetet med detta kommer ta både tid och resurser. Däremot förenklas länsstyrelsens arbete avsevärt på lång sikt då landskapsplanerna fungerar som ett värdefullt stöd vid handläggning av ansökningar om stöd. Genom landskapsplanerna kan man uppnå synnergieffekter mellan olika åtgärder, planera för var vissa åtgärder bör sättas in, och därmed öka kvalitén på restaurerade marker och värdet på den kollektiva nyttigheten. Alternativa utformningar av nuvarande projektstöd Följande alternativa utformningar baseras på grunderna för dagens projektstöd. De skillnader som avses är: 1. Stöd lämnas i hela landet från samma budget 2. Restaureringsplan upprättas i samarbete med länsstyrelsen. 3. Ökad användning av schabloner med möjlighet till att bevilja för faktiska kostnader. 4. Stödet är öppet även för vissa marker som haft miljöstöd tidigare. 5. Ett rent stängslingsbidrag Stöd lämnas i hela landet Se stöd utanför mål 1-området (tidigare avsnitt). Restaureringsplan i samarbete med länsstyrelsen Restaureringsprojekt bör även i framtiden kunna initieras av intresserade brukare. Men länsstyrelsen bör även ges möjlighet att arbeta uppsökande utifrån regionala landskapsplaner. Med länsstyrelsens kunskap och överblick av vilka marktyper länet lider brist på samt var, kan arbetet ske mer strategiskt. Genom möjligheten att arbeta uppsökande kan perioder av låg anslutning motverkas. Restaureringsplanen bör upprättas gemensamt av länsstyrelsen och den sökande. Projektplaner för restaurering av betesmarker och slåtterängar, som upprättas gemensamt av länsstyrelsen och den sökande från och med 2005, beräknades av utredaren inom halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105), och bedömdes ge en merkostnad på högst 3 miljoner kronor för perioden 2005–2006. Som underlag för bedömningen användes kostnaden för åtgärdsplaner. Kostnaden beror till stor del på hur omfattande rådgivningen blir. Utredningen valde att använda ett maxalternativ. Motsvarande kostnad för perioden 2007-2013 uppräknat med 1,5 miljoner kr per år blir 10 miljoner kr. Länsstyrelsen får lägga ner mer tid och resurser på att skriva restaureringsplaner tillsammans med brukaren. Men sannolikt kommer länsstyrelsen att spara in tid och resurser då färre kompletteringar kommer att behövas. Länsstyrelsen har också möjlighet att prioritera utifrån sina landskapsplaner. Användning av schabloner Schablonkostnader för olika vanligen återkommande åtgärder samt tidsåtgång vid eget arbete för dessa bör tas fram som riktlinjer och till hjälp för både brukare och länsstyrelse. Men möjligheten att kunna ersätta faktiska kostnader som uppkommit till följd av specialåtgärder som fordras i det enskilda projektet bör kvarstå enligt innevarande system. Genom

179

användandet av schablonkostnader för olika åtgärder kan delar av den omfattande administrationen undvikas, både för brukare och länsstyrelsen. Alla restaureringsobjekt är inte i behov av specialåtgärder. Att ta fram riktlinjer och schablonkostnader för vissa typer av åtgärder som kan användas i dessa objekt skulle underlätta både för brukaren samt för länsstyrelsen. Detta bedöms innebära en kostnadseffektivare utformning. Restaurering ”Light”

Restaurering ”Deluxe”

Framräknade schabloner för kostnader samt tidsåtgång för ett urval av vanliga åtgärder.

Ersättning för faktiska kostnader vid restaurering av mark där specialåtgärder fodras för att uppnå extra hög miljönytta.

Trädröjning x kr/ha, Stängsling x kr/ha, Slyröjning x kr/ha, m.m.

Faktiska kostnader mot faktura och betalningsbevis. Stödnivå exempelvis 90 % av stödberättigande kostnader.

Stöd för marker som tidigare fått stöd Det blir möjligt för marker som fått miljöstöd för bevarande av betesmarker och slåtterängar inom förra programperioden att om vissa premisser föreligger bli aktuella för restaureringsstöd. Premisserna kan vara en lång tids hävduppehåll, brukarskifte eller nya skärpta krav för skötselersättningen. Dessa marker kan vara i stort behov av varsam restaurering innan de kan gå in i miljöersättningen för skötsel. Genom att inte ge restaureringsstöd kan resultatet bli att markerna restaureras för hårt och snabbt för att komma in i miljöersättningen och stora värden kan gå förlorade. Nackdelen med detta är att det indirekt kan tolkas som att den som missköter sina marker kan få ersättning för restaurering. Förändringen är därför inte långsiktigt kostnadseffektiv. Bidrag till stängsling Det har från länsstyrelsens sida framkommit att många gånger efterfrågas bara hjälp med stängsling i vissa ohävdade områden. Genom att ersätta stängsling kan många idag ohävdade marker tas i bruk och de betande djuren tillhandahåller en viss restaurering. Inom ersättningen för skötsel av betesmarker och ängar ingår idag underhåll av stängsel, inte ersättning för nystängsling. Inom halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) föreslås att ett stöd med huvudsyfte att ge ersättning för stängsling bör införas. Medel för stängsling har hittills beviljats i samband med restaurering. Utredaren menar att stängsling skulle kunna stödjas även om syftet är att hålla rovdjur ute och att sådan stängsling inte enbart bör premieras i samband med en restaurering utan även för generell betesdrift där behovet är påkallat. Utredaren föreslog att projektstöd skulle utgå för rovdjursstängsel från och med nästa programperiod. Kostnaderna för stängsling beror på stängslingstyp men kan schablonberäknas. Många marker är ohävdade men inte i sådant behov av restaurering att de kvalificerar för projektstöd. Bete ingår idag som en restaureringsåtgärd och genom att ge stöd för stängsling kan ohävdade betesmarker åter tas i bruk. Genom bidrag till stängsling mot rovdjur kan man även säkra betesdriften i sådana områden där rovdjur gör driften osäker.

180

Stängslingsbidrag Schablonkostnad för uppsättning av stängsel i stödberättigande områden. Stängsling, 2040 kr/m Schablonkostnad för uppsättning av rovdjursstängsel i aktuella områden. Stängsling rovdjur x kr/m Förenklingar Genom att ha en gemensam stödform och budget för hela landet för åtgärden restaurering har man möjlighet att öka måluppfyllelsen samt får en likabehandling av åtgärden över hela landet. Det blir en trygghet både för länsstyrelsen samt brukaren. Genom dessa alternativ kommer länsstyrelsens arbetsbörda öka initialt genom att restaureringsplaner ska skrivas och fler ansökningar kan väntas. På lite längre sikt kan stora vinster väntas, både vad gäller administrationen samt miljömässigt. Antalet kompletteringar och felaktiga ansökningar minskar. Genom att använda schabloner ökar den administrativa effektiviteten medan möjligheten kvarstår att ge stöd för faktiska kostnader i speciella fall.

4.7.7 Skogsbeten och Alvarbeten (på Öland och Gotland) Sammanfattande bedömning En särskild ersättning till skogsbete och alvarbete där areal och skötsel fastställs i en åtgärdsplan bedöms vara kostnadseffektiv. Miljökvalitetsmålet bedöms bli svårt att nå utan särskild skogsbetesersättning. Skogsbetesplaner innebär ökade administrativa kostnader. Mål med åtgärden Syftet med åtgärden att bidra till miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Åtgärder syftar även till att uppnå delmålet som handlar om att samtliga ängs- och betesmarker ska bevaras och skötas på ett sådant sätt som bevarar deras värden samt att arealen betesmark av de mest hotade typerna ska öka med minst 13 000 ha till år 2010. Delmålet är att arealen skogsbete ska öka från 11 000 hektar till 14 000 hektar och att arealen alvarbete ska öka från 22 000 hektar till 28 000 år 2010 (Jordbruksverket 2003:19). Under 2004 fanns ca 11 700 hektar skogsbete och 27 400 hektar alvarbete på Öland och Gotland inom miljöersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar. Åtgärden syftar både till att öka arealen av dessa betesmarkstyper samt att bevara och förstärka dessa markers naturoch kulturvärden. Beskrivning av åtgärden I nuvarande ersättning för betesmarker och slåtterängar lämnas grundersättning till alvarbete på Öland och Gotland, fäbodbete och skogsbete. Arealen fastställs av länsstyrelsen och för alvarbetet på Öland och Gotland upprättas även en alvarplan. Ersättning kan lämnas för skogsbete och för alvarbete på Öland och Gotland som uppfyller definitionen för dessa typer av betesmark, vilket bl.a. omfattar krav på vissa naturoch kulturvärden. På samma sätt som idag fastställer länsstyrelsen arealen. En väsentlig skillnad jämfört med nuvarande ersättningsform skulle kunna vara att skötseln för skogsbete beskrivs i en skogsbetesplan. Skötseln av alvarbete på Öland och Gotland beskrivs i en alvarplan. I planerna finns möjlighet att ställa villkor för varje år i åtagandet gällande vegetationens utseende, plockhuggning (skogsbete), förbud mot tillskottsutfodring, skötsel av landskapselement och förbud mot vissa djurslag. 181

Förväntad anslutning och kostnader Alvarbete på Öland och Gotland Alvarmarker är unika och har mycket höga natur och kulturvärden. Brukarnas intresse och kunskap om alvarmarkernas skötsel och värden har ökat under de senaste tio åren. Miljöersättningen har gett ekonomiska förutsättningar för en kontinuerlig hävd och stora insatser görs för att restaurera och röja markerna. Det är viktigt att bibehålla skötselnivån för alvarmarkerna. Antalet djur per hektar är lägre än i normala betesmarker, i genomsnitt nyttjas sex hektar för ett vuxet nötkreatur. Stora fållor och låg avkastning på markvegetationen ger en låg tillväxt hos djuren. Tid och kostnader för den dagliga tillsynen är högre då fållornas storlek kan vara upp till 1 000 hektar. Fållornas storlek gör dock att kostnaderna för stängsel blir lägre. Möjligheterna till maskinell röjning är begränsad då vissa markområden är mycket känsliga för körskador. Den totala kostnaden i genomsnitt (exkl. kostnaden som kan hänföras till gårdsstödets skötselkrav) för att sköta ett alvarbete som ligger 3-10 km från gården beräknas bli 950 kr per hektar och år. Om fållstorleken beräknas vara över 50 hektar. Kostnader för skötsel av alvarmark för att klara miljöstödskraven, kr per hektar och år. Extra djurtillsyn 160 Ingen tillskottsutfodring* 85 Kostnader för extra djur* 245 Borttagning av igenväxning 310 Stängselunderhåll 50 Summa 850 * kostnaden för extra djur och utebliven tillskottsutfodring utgör ca 1/6 av kostnaden för ”normala” betesmarker.

Om ersättningen för alvarbete uppgår till 850 kr/ha och år och anslutningen i perioden kommer upp till målets 28 000 hektar blir kostnaden 24 miljoner kr per år. Skogsbete Att sköta ett skogsbete som fullt ut bevarar alla natur och kulturvärden är förknippad med en hel del kostnader. Det går åt färre djur för att få marken avbetad men tillväxten på djuren är låg. Det är inte heller alla typer av djur som kan beta ett skogsbete på ett bra sätt. Kostnaderna för stängselöversyn är förhållandevis hög då översyn behöver göras oftare i skogsbeten än i andra betesmarker. Även djurtillsynen beräknas ta längre tid. Att sköta skogsbete med plockhuggning och röjning på ett sådant sätt som bevarar värden och strukturer innebär att inkomsten från skogen blir mindre och att avverkningskostnaderna blir högre. Den totala kostnaden i genomsnitt (exkl. kostnaden som kan hänföras till gårdsstödets skötselkrav) för att sköta ett skogsbete beräknas bli 2 200 kr per hektar och år. Kostnaden varierar dock kraftigt i likhet med kostnaden för övriga betesmarker. Om skogsbetesersättningen uppgår till 2 200 kr/ha och år och anslutningen i perioden kommer upp till målets 14 000 ha blir den totala kostnaden ca 31 miljoner kr/år. Administrativa konsekvenser Åtgärden innebär alvarplaner och skogsbetesplaner. I nuvarande programperiod upprättas alvarplaner och skillnaden mot idag blir att även skogsbeten får en bindande åtgärdsplan. Effekter Genom att skogsbetets areal och skötsel fastställs i en skogsbetesplan finns ökade möjligheter att styra plockhuggning och övrig skötsel på ett så sätt att skogsbetenas värden bevaras och förstärks. Skogsbetesplanen kommer även att underlätta vid en kontroll. En förutsättning för 182

att arealen skogsbete ska öka i enlighet med miljökvalitetsmålet är att ersättningsnivån motsvarar kostnaderna för skötsel av skogsbeten på ett sätt som bevarar dess värden. Erfarenheter av nuvarande åtgärder Kriterierna för vad som är ett skogsbete är mer genomtänkta än vid det tidigare miljöstödet. Tolkningen av vad som kan godkännas som ett skogsbete skiljer sig dock i hög grad mellan olika länsstyrelser. Därför behövs mer samordning och fler rekommendationer kring hur reglerna ska tolkas och vilka regionala anpassningar som är möjliga. I och med att arealen fastställs det första året i åtagandeperioden undviks problemet med återkrav för marker som inte uppfyller villkoren för ersättning. Att låta skogsbeten omfattas av en skogsbetesplan med möjlighet att styra skötseln bl.a. genom att ställa krav på genomförandet av plockhuggning, är efterfrågat av länsstyrelserna. I dagsläget är det svårt för brukaren att veta hur skogsbetet ska skötas och det är även svårt att kontrollera huruvida skogsbetet är igenvuxet eller ej. Det finns stor risk att skogsbeten blir så pass täta att deras naturoch kulturvärden inte bevaras. Det finns inom KULM möjlighet att göra en skötselplan för skogsbetet men den är inte bindande och endast rådgivande. Det är positivt att det finns möjligheter för länsstyrelsen att göra alvarplaner och att arealen därmed fastställs det första året i åtagandeperioden. Det är även positivt att röjning får ske under en längre tidsperiod i alvarmarker jämfört med övrig mark i ersättningen. Effektivitet Åtgärden innebär en för skogsbete ökad kostnad jämfört med nuvarande programperiod både pga. höjd ersättningsnivå och pga. de skogbetesplaner som ska göras. Effektiviteten får dock anses förhållandevis god eftersom kvalitén på skötseln höjs avsevärt och anslutningen kan förväntas öka i linje med miljökvalitetsmålet. Om ersättningen till skogsbete togs bort helt finns det mycket lite som tyder på att några nämnvärda arealer skogsbete skulle hävdas på ett sånt sätt att värdena bevaras eller förstärks. Alternativ utformning En möjlighet är att utöver skogsbete och alvarbete införa ytterligare en specialbetesmark för marker med hög andel impediment till exempel utmarksbete på skärgårdsöar. Definitioner behöver då utformas. Regelverk och ersättningsnivå skulle kunna likna alvarbetet på Öland och Gotland.

4.7.8 Kompletterande åtgärder Sammanfattande bedömning De kompletterande åtgärderna är kostnadseffektiva eftersom ersättning för dessa endast lämnas när de är motiverade ur natur- eller kulturmiljösynpunkt. Att endast lämna ersättning för kompletterande åtgärder till mark med tilläggsersättning är administrativt fördelaktigt och därmed mer kostnadseffektivt än att även lämna ersättning för kompletterande åtgärder i grundersättningsmark. Orsaken är att det endast innebär ett marginellt merarbete att handlägga, fastställa och upprätta åtgärdsplan för tilläggsersättningsmark med kompletterande åtgärder jämfört med tilläggsersättningsmark utan kompletterande åtgärder. Mål med åtgärderna Syftet med de kompletterande åtgärderna är att bidra till miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. De kompletterande åtgärderna lövtäkt, lieslåtter, hässjning, efterbete och bränning syftar även till att uppnå delmål 1 som handlar om att samtliga ängs- och betesmarker ska bevaras och skötas på ett sådant sätt som bevarar deras värden samt att 183

arealen ängsmark ska utökas med minst 5000 hektar och de mest hotade betesmarkerna ska öka med 14000 hektar till 2010. De kompletterade åtgärderna lövtäkt och hässjning bidrar även till att uppnå delmålet att mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ska öka med 70 %. Motiv och värdeprecisering En traditionellt hävdad slåtteräng har höga naturoch kulturvärden. För att värdena ska bevaras krävs att ängen fagas (räfsas fri från kvistar, löv och fjolårsgräs) på våren och slås med klippande eller skärande redskap i rätt tid på eftersommaren. Höet behöver sedan torka på plats för att fröna ska mogna och falla ut i sina frökapslar och spridas till både den ursprungliga slåtterängen och närliggande marker. Det torra höet måste föras bort så att det inte bildas någon skadlig förnaansamling som gödslar marken och kväver floran. Det är viktigt att slåttern inte trasar sönder växtmaterialet så att det inte kan föras bort. För att fröna ska kunna gro är efterbetet mycket viktigt eftersom den betar bort återväxten och hindar förnaansamling samt skapar viss markstörning som underlättar groning. Blommande växter och frön är mycket viktiga för de insekter som finns i slåtterängen. Även träden i slåtterängen, särskilt hamlade träd, har stor betydelse för artrikedomen och de kulturhistoriska värdena i den typen av slåtterängar. Ersättningen till de kompletterande åtgärderna hässjning, lieslåtter och efterbete bidrar till att ytterligare bevara naturoch kulturvärden i odlingslandskapet på ett sätt som går utöver grundersättning, tilläggsersättning och genomsnittlig skötsel av landskapselement. Lieslåtter är i många fall en förutsättning för att många av de mest värdefulla ängarna över huvud taget ska kunna hävdas genom slåtter med klippande eller skärande redskap. Många av de mest värdefulla ängarna har terrängformer, är trädbärande och är stenbundna så att det är omöjligt att sköta slåttern med en traktorburen slåtterbalk. Traditionell slåtter med lie sig har även ett viss kulturhistoriskt värde. Hässjor, stackar och volmar som traditionellt har förekommit på slåtterängar har lika stort kulturhistorisk värde som de traditionella hässjor som förekommit på åkermark. Ersättning för hässjning14 borde kunna ges till både åkermark och slåtteräng under förutsättning att själva hässjningen och de hässjor, eller liknande som används är kulturhistoriskt riktiga på den aktuella marken. Traditionell hantering av ängshö innebär även att växternas frön får tid att mogna och falla ut vilket är av stor betydelse för fröspridningen. Lövtäkt/hamling har stor biologisk betydelse för en mängd arter bl.a. pga. av att träden vid en korrekt hamling kan bli mycket gamla. Hamlade träd har även stora kulturhistoriska värden och är i vissa bygder en del av kulturlandskapets karaktär. Lövtäkt på hamlade träd har hittills betraktats som en kompletterade åtgärd i ängs- och betesmarker och som ett landskapselement (hamlade träd) i åkermark. Betesmarker och slåtterängar med grundersättning har inte kunnat få ersättning för lövtäkt/hamling. Hässjor i bruk har betraktats som ett landskapselement på åkermark och det har hittills inte gått att få ersättning för hässjning på slåtterängar. Bränning har inte ersatts inom miljöersättningen utan har krävt finansiering från annat håll, t.ex. genom naturvårdsanslag. Hamling av träd som sker på ett biologiskt och kulturhistoriskt riktigt sätt har även samma värde då det hamlade trädet står på grundersättningsmark som när det står på åkermark eller betesmarker och slåtterängar med tilläggsersättning. Bränning är ett viktigt inslag i skötseln av framförallt ljunghedar men kan ha betydelse även i skötseln av vissa andra betesmarker. Idag bränns i princip endast de ljunghedar som finns i olika naturreservat eftersom det endast är där som bränningen kan finansieras. Hävdade

Med hässjor menas även höstackar, hövolmar m.m.

184

ljunghedar är en av de hotade typer av naturbetesmarker som ska öka i enlighet med miljökvalitetsmålet. Beskrivning av åtgärden Kompletterande åtgärder som går utöver tilläggsersättningen finns inom innevarande programperiod. En tanke är att utöka de nuvarande kompletterande åtgärderna lieslåtter15, efterbete och lövtäkt16 till att även omfatta hässjning och bränning. Ersättning för de kompletterande åtgärder lämnas när naturoch/eller kulturmiljövärdena kräver en viss kompletterande åtgärd för att värdena ska bevaras och förstärkas. Omfattningen av den kompletterande åtgärden och villkoren för hur och när den ska utföras ska fastställas i åtgärdsplanen. I nuvarande programperiod har de träd som ersätts per hektar varit begränsat till fem. I många fall har det traditionellt funnits betydligt fler hamlade träd. En höjning av maximiantalet träd per hektar kan därför vara motiverat. Ersättning för bränning lämnas till betesmarker med tilläggsersättning. Ersättning för lieslåtter och efterbete lämnas för slåtterängar med tilläggsersättning. För vilka marker de kompletterande åtgärderna hässjning och lövtäkt kan vara aktuella beror på om en samlad ersättningsform införs eller om nuvarande uppdelning mellan miljöersättningen betesmarker och slåtterängar och miljöersättningar för landskapselement i åkermark bibehålls. Två ersättningsformer Ersättning för hässjning lämnas för slåtterängar med grund- eller tilläggsersättning och ersättning för lövtäkt lämnas för betesmarker och slåtterängar med grund- eller tilläggsersättning. Det är möjligt att av administrativa skäl begränsa de kompletterande åtgärderna till mark med tilläggsersättning. I åkermark betraktas även fortsättningsvis hamlade träd och hässjor i bruk som landskapselement. En samlad ersättningsform för odlingslandskapets natur och kulturvärden I en samlad ersättningsform finns möjlighet att låta hässjning och lövtäkt vara en kompletterande åtgärd även för åkermark. Samma regler för lövtäkt kan då gälla för både åkermark, betesmark och slåtteräng. Ersättning för hässjning skulle då lämnas för åkermark och slåtteräng och ersättning för lövtäkt skulle lämnas för betesmark, slåtteräng och åkermark Tabellen visar vilken mark som skulle kunna erhålla en viss kompletterande åtgärd. Kompletterande åtgärd

Kräver minst följande:

Lieslåtter

Slåtteräng tilläggsersättning

Lövtäkt

Betesmark, Slåtteräng, Åkermark

Hässjning

Slåtteräng, Åkermark

Efterbete

Slåtteräng tilläggsersättning

Bränning

Betesmark tilläggsersättning

15 16

I begreppet lieslåtter kan förutom slåtter med lie även slåtter med minimanuell motorslåtterbalk ingå. Med lövtäkt menas den hamling eller det stubbskottsbruk som traditionellt bedrivits med syfte att ta lövfoder.

185

Förväntad anslutning och kostnader Lislåtter och efterbete Under förutsättning att ersättningsnivåerna för tilläggsersättning, lieslåtter och efterbete bibehålls beräknas anslutningen till lieslåtter och hässjning uppgå till i genomsnitt 3 700 ha per år vardera. Det skulle innebära en kostnad i genomsnitt på ca 24 miljoner kr per år för lieslåtter och ca tre miljoner kr för efterbete. Lövtäkt Om ersättningsnivån för lövtäkt på betesmark, slåtteräng och åkermark är 100 kr/träd (max 20 träd/ha) bedöms kostnaden bli ca tre miljoner kr/år. Bränning Den kompletterande åtgärden bränning förväntas vara aktuell på ca 2 500 ha. Om ersättningsnivån sätts till 600 kr skulle det innebära en kostnad på i genomsnitt på två miljoner kr per år. Hässjning En ersättning på 1 000 kr/ha för hässjning bedöms innebära en kostnad på ca två miljoner kr per år. Det är osäkert hur många hektar slåtteräng som hässjas. Kostnader för brukaren Kostnaderna för lieslåtter sågs över i samband med halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105). Programändringen som träder i kraft 2005 innebär att ersättningen höjdes till 6 500 kr/ha för att bättre motsvara kostnaderna för lieslåtter. I ersättningen för lövtäkt är i nuvarande programperiod varit 100 kr träd/år med max 500 kr/ha. Eftersom de i flera fall finns fler hamlade träd i kontinuerlig hamling på betesmarker ersätts inte brukarens hela kostnad. Ersättningen för efterbete har inför den nuvarande programperioden beräknats till 700 kr/ha. Ersättning för lieslåtter har inom ersättningen för naturoch kulturmiljöer i odlingslandskapet beräknats till 1 000 kr/ha. Enligt beräkningar som grundar sig på bränning av ljunghedar inom naturreservat i Halland uppgår kostnaderna för en bränning till ca 650 kr per hektar och år. Administrativa konsekvenser De kompletterande åtgärderna medför att den mark där åtgärderna ska genomföras måste fastställas. Åtgärderna behöver även beskrivas i åtgärdsplanen. Om vissa kompletterande åtgärder ska godkännas även på grundersättningsmark och åkermark innebär de en förändring jämfört med nuvarande program. Effekter De kompletterande åtgärderna efterbete och lieslåtter höjer kvalitén på bevarandet och lieslåtter är i många fall en förutsättning för att många av de mest värdefulla ängarna ska kunna hävdas på ett sätt som bevarar dess värden. Ersättningen till lövtäkt förväntas medföra att hamling kan fortsätta och återupptas i områden där den funnits tidigare. Antal lövtäktsträd förväntas öka som en följd av att dessa träd blir ersättningsberättigade på grundersättningsmark och att taket för ersättningen höjs. Det är bra om nyhamling kan tillåtas på såväl åkermark som betesmark och slåtteräng så länge den sker på ett kulturhistoriskt riktigt sätt. Om lövtäkt betraktas som en kompletterande åtgärd kan det vara naturligare att tillåta kulturhistoriskt riktig nyhamling jämfört med om befintliga träd betraktas som ett 186

landskapselement. Nackdelen är det krävs större kunskap på länsstyrelsen för att bedöma vilken nyhamling som är kulturhistorisk riktig jämfört med att endast ersätta hamling av redan hamlade träd eller ersättningsträd för dessa. All nyhamling förutsätter en åtgärdsplan. Den kompletterande åtgärden bränning kommer att bidra till att fler ljunghedar hävdas på ett sätt som bevarar dess värden. Fördelen med de kompletterande åtgärderna är att de ökar kvalitén på bevarandet. Nackdelen är att de de kräver hög kulturhistorisk och biologisk kompetens på länsstyrelsen och att tar tid att fastställa de kompletterande åtgärderna och beskriva hur de ska utföras i åtgärdsplanen. Om kompletterande åtgärder ska ges även på grundersättningsmark blir detta enklast ifall den grundersättningsmarken fastställs. Det kan annars bli problem om en kompletterande åtgärd godkänns på mark som inte kan godkännas i grundersättningen. De kompletterande åtgärderna på grundersättningsmarken behöver beskrivas i skötselplanen även om skötseln av marken i övrigt inte beskrivs där. Om endast betesmark och slåtterängar med tilläggsersättning berättigar till ersättning för kompletterande åtgärder blir kostnaderna för ersättning och administration lägre. Följden blir dock en lägre anslutning och måluppfyllelse. Tidigare utvärderingar Enligt Riksantikvarieämbetets bilaga i halvtidsutvärderingen bör hässjning och lövtäkt snarare ses som en åtgärd än som ett landskapselement. Erfarenheter av nuvarande åtgärder De kompletterande åtgärder som funnits i nuvarande programperiod har fungerat bra. Ersättningen till lieslåtter har dock varit alldeles för låg i förhållande till den arbetsinsats som krävts av bruken. Detta har medverkat till den låga anslutningen av slåtterängar som berättigar till tilläggsersättning. Från och med 2005 kommer ersättningen för lieslåtter att vara betydligt högre. Om ersättningsnivån bibehålls förväntas detta medverka till att delmålet för slåtterängar kan nås inom nästa programperiod. Kritik har även framförts mot den begränsning som maxersättning på 500 kr/ha för lövtäkt har inneburit. Det innebär i praktiken att endast fem träd per hektar kan få ersättning för hamling. I vissa områden har det traditionellt förekommit betydligt fler hamlade träd per hektar. I vilken grad nyhamling har tillåtits på betesmark och slåtteräng har varierat mellan länsstyrelserna. Det behövs tydligare riktlinjer när och hur nyhamling ska tillåtas. Reglerna för lövtäkt i betesmark och slåtteräng har varit olika jämfört med reglerna för hamlade träd på åkermark. Det har även varit otydligt hur reglerna för hamling ska tillämpas på stubbskottsbruk. Effektivitet och synergieffekter De kompletterande åtgärderna ökar måluppfyllelsen både vad gäller kvalitet och kvantitet. De kan inte ersätta grundoch tilläggsersättningen utan är ett viktigt komplement till dessa. Genom att endast ersätta efterbete och lieslåtter på slåtterängar med tilläggsersättning betalar man för åtgärden enbart då det är motiverat ur biologisk synpunkt. Slåtterängar med grundersättning har inte sådan slåttergynnad ängsflora som motiverar lieslåtter och efterbete. Möjligtvis skulle man av samma skäl kunna tänka sig att begränsa hässjningen till slåtterängar med tilläggsersättning av samma skäl. Hässjning på grundersättningsmark kan dock ha ett kulturhistoriskt värde. Beträffande bränning är det endast betesmarker med tilläggsersättning som har värden som kan motivera åtgärden.

187

För lövtäkt finns ingen biologisk anledning att begränsa åtgärden till betesmark och slåtterängar med tilläggsersättning. Anledningen till en sådan begränsning är snarare ökad administration. När det gäller åtgärder som är kostsamma för brukaren och som endast behövs i vissa fall är det bättre att ha dem som kompletterande åtgärder än som särskilda skötselvillkor. Om exempelvis åtgärden bränning skulle vara ett särskilt skötselvillkor istället för en kompletterande åtgärd skulle antingen de brukare som behöver utföra bränningen underkompenseras eller så skulle de som inte behöver utföra bränningen överkompenseras. Eftersom de endast är ett fåtal som behöver utföra bränningen skulle den totala kostnaden för åtgärden bli mycket större om den ingick i den ordinarie ersättningen jämfört med om ersättningen endast ges där åtgärden är motiverad. Alternativa utformningar Lövtäkt och hässjning som landskapselement Lövtäkt och hässjning kan inom en samlad ersättningsform hanteras som landskapselement (hässja och hamlat träd) liksom det gör i nuvarande ersättning till naturoch kulturmiljöer. Fördelen är att man även fortsättningsvis endast har kompletterande åtgärder på betesmark och slåtteräng med tilläggsersättning. Höhantering på slåtteräng Ett alternativ är att utvidga den kompletterande åtgärden för hässjning till att även gälla traditionell höhanterig på slåtterängarna. Åtgärden skulle då innebära hässjning av stråsäd eller hö på åkermark. På slåtteräng skulle åtgärden innebära att höet ska torka på plats med de metoder som traditionellt förekommit på slåtterängar i regionen såsom strängar, stackar, breddor, volmar och i vissa fall hässjor. Denna kompletterande åtgärd skulle då kunna ersätta torkning av hö som ett särskilt skötselvillkor.

4.7.9 Regionalt prioriterad ersättning (RPE) för natur-, kultur- och miljöåtgärder Sammanfattande bedömning En regionalt prioriterad ersättning (RPE) bedöms kunna få hög miljönytta eftersom den medför en flexibilitet som inte ryms i övriga ersättningar. Det möjliggör en ökad anpassning efter regionala behov vilket ökar miljönyttan. En eventuell tredje nivå (utöver grundoch tilläggsersättning) medför även att marker med höga kostnader och mycket höga naturoch kulturvärden kan skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Att tillämpa RPE är dyrt och administrativt betungande. Det bedöms dock vara effektivt ur den aspekten att ersättning för höga kostnader endast lämnas när det gäller att bevara de mest prioriterade naturoch kulturvärdena. Om RPE ska bedömas bli kostnadseffektiv beror på om administrationen kan göras förhållandevis enkel utan att miljönyttan går förlorad. En regional plan är en förutsättning för åtgärden. Åtgärden bedöms kunna användas för t.ex. småbiotoper, våtmarker, byggnader och extra ersättning för naturoch kulturvärden i betesmarker, ängar och på landskapselement. Mål med åtgärden Syftet med åtgärden är att uppnå miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Myllrande våtmarker. Åtgärden bidrar även till att uppnå målen genom att en landskapsplan upprättas. Åtgärden är uppdelad på delåtgärder som var och en bidrar till att uppnå något av 188

de olika delmålen inom miljökvalitetsmålen. Inom Ett rikt odlingslandskap bidrar åtgärderna tillsammans till att uppnå alla delmålen. Syftet med RPE är att ge möjlighet att skräddasy åtgärder efter de regionala förhållanden och efter respektive regions särskilda behov utifrån ett ekologiskt och kulturhistoriskt landskapsperspektiv. Regionalt finns behov både av särskilda åtgärder som är viktiga för regionens naturoch kulturmiljövärden och särskilda åtgärder som är viktiga för naturoch kulturmiljövärden ur ett nationellt och internationellt perspektiv. Det finns regional kunskap och regionalt engagemang som kan utnyttjas bättre. RPE lämpar sig för åtgärder som genomförs i mindre skala, och är anpassade till lokala förutsättningar. RPE ger möjlighet till åtgärder som är viktiga för att uppnå miljökvalitetsmålen, men som inte passar in eller går utöver övriga mer generella miljöersättningar. I en RPE finns även möjlighet att ta hänsyn till andra regionalt viktiga värdegrunder som rekreation, identitet samt kulturella och sociala värden. Beskrivning av åtgärden Varje län får en egen budget för miljöåtgärder i odlingslandskapet där åtgärder för naturoch kulturvärden är huvudsyftet. Åtgärderna kan vara utformade som projektstöd eller som komplement till befintliga åtaganden. Åtgärderna bör samordnas med åtgärder inom Leader. Det finns inget som hindrar att projekt genomförs där endast vissa delåtgärder finansieras av budgeten för RPE och vissa kompletterande ersättningar är sannolikt lämpligare att utföra med nationell finansiering. RPE behöver inte ersätta någon befintlig åtgärd inom nuvarande program, bortsett från anläggning av våtmarker samt eventuellt projektstöd för restaurering av slåtterängar och betesmarker, utan den är ett komplement till övriga miljöersättningar. Åtgärder som finansieras via RPE ska inte vara ”rättighetsbaserade” utan varje län ska prioritera. En förutsättning för att ersättning ska kunna lämnas är att åtgärderna inte ingår i andra stödberättigande åtgärder. Däremot kan åtgärden användas för att ”toppa” en åtgärd inom en miljöersättning. I det senare fallet måste åtgärden tydligt beskrivas så att den kan ingå i landsbygdsprogrammet och godkännas av EU-kommisionen. Åtgärden är utformad som nuvarande projektstöd, vilket innebär att myndigheten prioriterar mellan ansökningar och fördelar stöd till de mest angelägna projekten. RPE är bäst lämpat för projekt, dvs. åtgärder som är begränsade i tiden. Vissa åtgärder, som ”allmogeåkrar” eller ”särskilt prioriterade områden”, kan vara femåriga och skiftesbundna. Stödmottagare kan vara såväl enskilda jordbrukare som ideella föreningar. Prioriteringarna för åtgärder som finansieras via RPE måste finnas i en landskapsplan som varje region upprättar. Landskapsplanen bör stämma överens med de regionala miljömålen och vara förankrad i länet (kommuner, föreningslivet mm). Varje län tilldelas resurser som de själva kan förfoga över med viss styrning. Det kan alltså vara lämpligt att öronmärka en viss del av resurserna för varje delområde. I en RPE kan följande områden ingå: 1. Tredje nivån (särskilt prioriterade områden) som går utöver de ”rättighetsbaserade” miljöersättningarna. 2. Våtmarker och vattendrag Anläggning och restaurering av våtmarker (både med syfte kväverening och biologisk mångfald). Omläggning till permanenta vallar i anslutning till vattenområden. Återmeandring av vattendrag. Öppning av kulverterade diken. 189

3. Byggnader 4. Övriga åtgärder för att befrämja biologisk mångfald och kulturmiljövärden. Projekt för växtgenetiska resurser och allmogeåkrar Småbiotoper i slättbygd Åtgärder inom åtgärdsprogram för hotade arter. Annat Dessa huvudgrupper inom beskrivs kortfattat var för sig nedan. Tredje nivån (särskilt prioriterade områden) Syftet med åtgärden är framför allt att kunna ge en extra ersättning till områden med mycket höga värden där ett riktat kvalitetsbevarande eller en restaurering innebär extra höga kostnader. Åtgärden syftar därmed till att kunna hävda marker med mycket höga naturoch kulturvärden och där skötseln samtidigt är förenad med höga kostnader. Det kan t.ex. gälla bete på skärgårdsöar dit betesdjur och människor måste transporteras med båt. Åtgärden syftar även till att kunna höja kvalitén i bevarandet eller restaureringen av de mest värdefulla betesmarkerna, slåtterängarna och landskapselementen genom att extra åtgärder kan genomföras där det är motiverat. Möjligheten att ta hänsyn till ett ekologiskt eller kulturhistoriskt landskapsperspektiv är en annan viktig aspekt. Tredje nivån ska kunna lämnas för betesmarker, slåtterängar, skogsbeten, alvarbeten eller landskapselement som uppfyller kraven att vara prioriterade i landskapsplan, ha extra höga värden och ha extra höga kostnader. Åtgärden måste tydligt beskrivas så att den kan ingå i landsbygdsprogrammet och godkännas av EU-kommisionen. Extra höga värdena och extra höga kostnader kan vara av olika karaktär. Här lämnas några exempel: •

Geografiskt avgränsade områden som är karaktäristiska och viktiga för länet t.ex. skärgården. Transporter till avlägsna betesmarker t.ex. på skärgårdsöar.

•

Hela byar där man gör insatser för både biologisk mångfald och kulturmiljövärden och därmed uppnår större värden jämfört med om samma åtgärder endast gjordes på enskilda objekt. Återuppbyggnad av trägärdesgårdar där det funnits sådana tidigare.

•

Områden som har biologiska/kulturhistoriska värden och som dessutom är viktiga ur ett socialt perspektiv (rekreation, kultur, estetiskt mm). Extra tillsyn av djur och stängsel, anpassade stängsel och stättor samt lämpliga djur i populära rekreationsområden med mycket folk.

•

Skötsel av markvegetationen kring landskapselement, t.ex. slåtter av värdefulla renar med lie eller annan mer avancerad skötsel/underhåll av landskapselement.

•

Skötsel av översilningsäng.

• Fräsning av strandäng. Enligt regionala uppskattningar är behovet för tredje nivån ca 50 miljoner kr per år. Detta bygger på uppskattningar från länsstyrelsen i Östergötland, som sedan har räknats upp efter areal värdefull ängs- och betesmark till nationell nivå. Den tredje nivån kommer liksom hela länsprogrammet att leda till ökade kostnader för vissa objekt och ökad administration för länen. De administrativa kostnaderna för tredje nivån beräknas bli ca 10 miljoner kr per år för handläggningstjänster på länsstyrelserna (utifrån uppskattningar från Östergötlands län). 190

Våtmarker och vattendrag Anläggning och restaurering av våtmarker kan vara utformad så som beskrivs i avsnittet om våtmarker. Miljöeffekten är noggrant bedömd och den totala kostnaden är beräknad. Byggnader Åtgärden är lämplig för mer omfattande restaureringar. Exempel på regionalt prioriterade områden är: •

Ladlandskap

•

Den byggda miljön på levande fäbodar.

•

Skärgårdens ekonomibyggnader.

•

Andra sammanhållna bebyggelsemiljöer med höga miljövärden/landskapsvärden.

•

Byggnader i områden/regioner med potential för regional utveckling (”levande landsbygd”).

•

Projekt med flera finansiärer och/eller flera samarbetspartners/sökanden.

Med en genomsnittlig kostnad om 100 000 kr per byggnad och en målsättning om 1 000 byggnader får åtgärden som helhet en kostnad om 100 miljoner kr för hela programperioden. Kostnad för plan och antikvarisk kontroll är exkluderad men borde vara möjlig att delfinansiera inom ramen för åtgärden. Övriga åtgärder inom RPE En åtgärd kan innebära satsningar på växtgenetiska resurser och allmogeåkrar. Möjlighet kan ges att ersätta allmogeåkrar som odlas av rena bevarandeskäl. Projekt för växtgenetiska resurser bör ske utifrån strategin för bevarande och nyttjande av växtgenetiska resurser. Satsningar på återskapande av småbiotoper i slättbygderna kan ingå i åtgärden i enlighet med småbiotopsstrategin. Inom detta område i RPE finns det möjlighet att genomföra de åtgärder på jordbruksmark som inte ryms inom miljöersättningarna. Det kan även vara möjligt att utföra åtgärder inom åtgärdsprogrammen för hotade arter som inte ryms inom ordinarie miljöersättningar. Det kan t.ex. röra sig om att sköta områden som behöver både hävd och skugga men som är alltför igenvuxna för att kunna erhålla miljöersättning och där restaurering enligt miljöersättningens krav inte är lämplig pga. hotade arter. Länsstyrelsen har även möjlighet att inom ramen för Landskapsplanen inom RPE ersätta även andra åtgärder inom odlingslandskapet som bevarar och förstärker biologisk mångfald och kulturmiljövärden Totala kostnaden beräknas bli ca 10 miljoner kronor per år. Naturvårdsverket fördelar särskilda resurser till länsstyrelserna för arbetet med åtgärdsprogrammen för hotade arter. Det är dock angeläget att åtgärderna samordnas med och integreras i landskapsplanerna. Vissa av åtgärderna bedöms också lämpliga att lägga inom LBU. En mindre kostnad kan därför behöva finansieras via RPE. Total kostnad Kostnaden är beroende av de medel som kommer att finnas tillgängliga eftersom det är frågan om prioriteringar. Med en större budget kan fler åtgärder genomföras. Även med en mindre budget är det alltså möjligt att ha kvar de fyra områdena. Det bör även vara möjligt att tillföra 191

nationella medel utöver LBU-medel till de olika områdena. I vissa fall finns det särskilda medel som är avsedda för åtgärder inom området, t.ex. för hotade arter. Det är möjligt att låta något område helt finansieras med nationella medel. Nationella medel kan även behövas för de fall där ersättningen kan blir högre än landsbygdsprogrammets takbelopp per hektar, på samma vis som för slåtterängarna i nuvarande program. RPE ska vara ett viktigt komplement till övriga miljöersättningar och nationell finansiering. Administrativa konsekvenser Upprättandet av en landskapsplan kommer att vara administrativt krävande. Uppsökande verksamhet och rådgivning kommer att vara en viktig del inom arbetet med RPE och resurser för kompetensutveckling är en förutsättning. Dessa resonemang utvecklas i avsnittet om våtmarker. Inventeringar av olika slag t.ex. den nyss avslutade ängs- och betesmarksinventeringen bör kunna vara till stor hjälp i arbetet med att få fram prioriterade objekt. Ett möjligt tillvägagångssätt är att länsstyrelsen utformar en landskapsplan som dels innehåller en övergripande del och dels en årlig del som innehåller förslag till tilldelning av RPE för respektive område. Fördelningen av medel skulle kunna ske årligen ungefär på samma sätt som fördelningen av KULM-medel eller projektstöd inom dagens landsbygdsprogram. Det är en fördel ifall dessa resurser kan fungera på samma sätt som dagens projektstöd i det avseendet att pengar som inte används ett visst år kan sparas till ett kommande år. Den övergripande delen av landskapsplanen bör även samordnas med eventuell regional landskapsplanering inom ramen för kommande miljömål. En fråga som kräver vidare utredning är om det ska ställas krav på hur stor andel av RPE som ska gå till olika åtgärder. En fördel med en styrning är att det säkerställs att pengarna fördelas mellan olika åtgärder så att en viss regional likabehandling uppnås, men å andra sidan är motivet med RPE att regionerna själva ska kunna fördela medel utifrån prioriteringar i landskapsplanen. För att underlätta genomförandet RPE krävs regionala landskapsplaner av god kvalitet. RPE kan därför sannolikt inte införas förrän år 2008. Vissa delar av RPE, främst restaurering och anläggning av våtmarker behöver komma igång redan 2007 eftersom det är viktigt med en kontinuitet från nuvarande projektstöd för anläggning av våtmarker. Effekter Åtgärden medför möjligheter till regional anpassning av naturoch kulturmiljöåtgärder. Åtgärden medger också en flexibilitet. Det minskar risken att frågor som är viktiga regionalt faller mellan stolarna. Erfarenhet från nuvarande programperiod När nuvarande landsbygdsprogram infördes var projektstöden något nytt. Det finns två projektstöd med direkt koppling till miljökvalitetsmålen, projektstöd 6a (restaurering av slåtterängar och betesmarker) och 6b (anläggning av våtmarker). Projektstöden 6a och 6b har relativt tydliga avgränsningar för vilka marker som är möjliga att ge stöd till. Detta för att styra till just dessa åtgärder samt för att underlätta länsstyrelsens urvalsprocess. Under programperioden har framförts önskemål om att använda projektstöden bredare än i nuläget. Bl.a. har länsstyrelsen velat ge stöd för projekt som ”faller mellan stolarna”, exempelvis anläggningsarbeten i befintliga våtmarker i odlingslandskapet. Detta har i viss mån möjliggjorts i och med att länen sedan april 2003 får använda 10 procent av budgeten för 6a och 6b för andra insatser för främjande av miljön och djurmiljön (åtgärd 6c). Fram till augusti 2004 har dock endast ett fåtal 6c-projekt genomförts. Avsaknad av direktiv för hur dessa 192

medel kan användas och det faktum att det rör sig om relativt lite pengar kan bidra till det låga medelsutnyttjandet. Det är därför viktigt att vissa direktiv ges om åtgärdens inriktning. Dessutom bör så pass mycket medel avsättas att mängden ärenden kan bli tillräckligt stor för en rationell handläggning. En skillnad jämfört med nuvarande budgethantering är att flera typer av åtgärder samlas i samma länspott. Detta medför att länen behöver kunna jämföra samhällsnyttan mellan våtmarksprojekt och projekt för restaurering av en kulturhistoriskt värdefull byggnad etc. Detta blir svårare än i nuläget. Under nuvarande programperiod har dock de flesta länsstyrelser fått erfarenhet av att bedöma miljönytta och kostnadseffektivitet för våtmarker, slåtterängar och betesmarker. Denna erfarenhet kan vara till hjälp för att veta vilken nivå som ska gälla för att en ansökning ska få bifall. Andra erfarenheter är att det är viktigt att kunna ge ersättning för eget arbete och eget material, på samma sätt som för projektstöden för våtmarker och slåtterängar i nuläget. Denna möjlighet finns inte för övriga projektstöd eller åtgärd 6c. Likaså bör, för att maximera effekten, länsstyrelsen kunna initiera eller driva projekt, i stället för att urvalet enbart utgörs utifrån de ansökningar som kommer in. Effektivitet Åtgärderna blir administrativt komplicerade och kostnaden för en viss åtgärd blir förhållandevis hög. Eftersom det blir de mest angelägna projekten och åtgärderna som genomförs blir det samtidigt en hög måluppfyllelse. Genom RPE kan mycket höga naturoch kulturvärden bevaras och förstärkas. Det blir även möjligt att ta hänsyn till andra värden såsom rekreation, kultur, landskapsidentitet och social värden. Om en åtgärd behöver genomföras i stor omfattning är det mer kostnadseffektivt att ha en generell miljöersättning. Om en åtgärd behöver hög grad av specialisering och är ovanlig är den relativt sett mer kostnadseffektivt inom en RPE. Dyra åtgärder kan även vara motiverade när det gäller mycket höga värden i prioriterade fall.

4.7.10 Ersättning för bevarande av fäbodars naturoch kulturmiljövärden Sammanfattande bedömning En förändrad ersättning för bevarande av fäbodars naturoch kulturmiljöer bedöms vara mer kostnadseffektivt än den ersättning till fäbodbete som ingår i den nuvarande ersättningen för betesmarker och slåtterängar. Orsaken till detta är en förbättrad miljönytta till marginellt ökade kostnader. Mål med åtgärden Syftet med åtgärden är att bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Åtgärden syftar även till att uppnå delmålet att arealen betesmark av de mest hotade typerna ska öka med minst 13 000 ha till år 2010. Delmålet innebär även att betesmarkerna ska skötas på ett sätt som bevarar deras värden. För fäbodbetenas del har delmålet preciserats till att antalet fäbodar ska öka till att omfatta ca 250 st. (Jordbruksverket 2003:19). Under 2004 fanns det ca 200 fäbodbrukare inom ersättningsformen. Utvärderingar visar att arealen fäbodbete har ökat men att det framförallt är antalet djur vid fäbodarna som har ökat medan antalet fäbodar i bruk inte har ökat i samma omfattning (Jordbruksverket 2004:5). Inom den nuvarande ersättningsformen står ersättningen i proportion till hur mycket mark djuren som gått vid fäboden har beräknats beta. Huvudinriktningen borde dock vara fler fäbodar i bruk, då biologiska och kulturhistoriska värden i första hand är knutna till själva 193

fäbodbruket och inte till arealen betad mark. Åtgärden syftar både till att öka antalet fäbodar i bruk samt att i högre grad bevara och förstärka dessa fäbodars specifika naturoch kulturvärden. Beskrivning I nuvarande ersättning för betesmarker och slåtterängar lämnas grundersättning till fäbodbete. Arealen fastställs av länsstyrelsen men fäbodbetet omfattas inte av någon åtgärdsplan. Arealen beräknas delvis utifrån hur många djurenheter som betar vid fäboden. Åtgärden kan utformas som en separat ersättningen istället för att som i den nuvarande programperioden ingå i ersättningen för betesmarker och slåtterängar. Ersättningen utgår ifrån hela den brukade fäbodens naturoch kulturmiljövärden istället för att endast utgå från den areal som betas vid fäboden. Åtgärden kan utformas i fyra delar. •

Fäbod i bruk

•

Grundersättning

•

Tilläggsersättning

•

Kompletterande åtgärder

Utformningen kan ses som ett frivilligt menysystem som utgår ifrån ersättningen till fäbod i bruk och som kan byggas på med grundersättning, tilläggsersättning och kompletterande åtgärder om fäbodbrukaren så önskar. Fäbodplan För alla fäbodar upprättar länsstyrelsen, i samråd med brukaren, en fäbodplan (liknande en åtgärdsplan) där formerna för skötsel av marken och övriga åtgärder ingår och den fastställda arealen redovisas. I samband med upprättande görs ett fältbesök på fäboden. Fäbodplanen upprättas oavsett eventuell tilläggsersättning och all areal fastställs. Det ska vara möjligt att genom riktade åtgärder få ökat kvalitetsbevarande genom att de kraven ska vara anpassade till varje enskild fäbods förutsättningar, dess kulturhistoria samt naturvärden. Länsstyrelsen kan ställa krav på vilken period djuren ska vara på fäboden. Åtagande Åtagandet bör vara femårigt. Villkoren för fäbod i bruk måste vara uppfyllda och tilläggsersättningsmark och landskapselement måste skötas under hela stödperioden. Övriga delar av åtagandet bör kunna variera över tiden dvs. fäbodbrukaren söker utbetalning för de delar i åtagandet som är aktuella varje enskilt år. Det kan vara svårt för brukaren att veta hur många djur som kommer att hållas på fäboden varje år och rädsla för återkrav kan begränsa viljan att gå in i ett åtagande. Utformningen förenklar även länsstyrelsens hantering. Fäbod i bruk Den första delen utgörs av en ersättning för fäbod i bruk som är ett fast belopp oberoende av fäbodens storlek vilket ges till alla fäbodbrukare som håller ett minsta antal djurenheter vid en av länsstyrelsen godkänd fäbod. Kriterier skulle kunna vara: minst en ursprunglig fäbodstuga, inte omgjord till hemgård, kulturhistorisk riktig utformning, fäbodkaraktär. Flerfäbodssystem bör vara möjligt.

194

Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskaps delmål om fäbodbete har tolkats så att det framförallt är antalet fäbodar som ska öka. Det stora kulturhistoriska värdet är att det finns en fäbod i bruk och inte att det är många djur på en enskild fäbod. Det är dyrare att starta upp fäboddriften jämfört med att ta dit fler djur. Grundersättning Den andra delen är en ersättning för själva fäbodbetet. Den utformas som en rörlig del som är beroende av antalet djur på fäboden. De ersättningsberättigade djuren måste ha tillgång till ett minsta antal hektar (exempelvis 5 ha) fäbodbete per djurenhet. I åtagandet fastställer länsstyrelsen hur många djurenheter fäboden maximalt får ha (beroende på hur mycket mark som finns) och sedan får brukaren söka utbetalning för så många djur han/hon har vid fäboden varje år. Eventuellt skulle ersättningen kunna vara differentierad på så sätt att de första tio djurenheterna fick en högre ersättning. Tilläggsersättning En tredje del kan bestå av en tilläggsersättning som utgår för fäbodvall och fäbodskog som, förutom att den betas, även är präglad av fäbodbruk och har, eller har potential att få, vissa biologiska eller kulturhistoriska värden och som kräver särskild skötsel eller särskilda restaureringsinsatser. Det är viktigt att brukaren har möjlighet att utföra den särskilda skötseln. Skötseln ska beskrivas i fäbodplanen. De särskilda skötselvillkoren kan vara vegetationens utseende för respektive år, plockhuggning, skötsel av fäbodstigar, ingen tillskottsutfodring. Eventuell restaurering ingår i ersättningen. Areal som berättigar till tilläggsersättning ska fastställas och avgränsas och markeras ut på karta. Även tilläggsersättningsmarken måste betas med minst 1/5 djurenhet per hektar. Genom tilläggsersättningen finns möjlighet att få till stånd aktiva åtgärder på fäbodvallen och fäbodskogen och på detta sätt bevara, förstärka och återskapa fäbodarnas och fäbodskogarnas karaktär. Fäbodvallar och betespräglade fäbodskogar kan på samma sätt som skogsbeten behålla eller återfå höga naturoch kulturvärden under förutsättning att markerna sköts på ett kulturhistoriskt riktigt sätt. Det har i nuvarande miljöersättningen inte funnits något incitament att sköta fäbodskogarna traditionellt vilket har medfört att värden gått förlorade. Kompletterande åtgärder På fäboden finns som en fjärde del även möjlighet att få ersättning för kompletterande åtgärder. Detta ska beskrivas i fäbodplanen. För att berättiga till kompletterande åtgärder bör det inte finnas något krav på att en brukare ska ha tilläggsersättning. De flesta åtgärder som listas nedan bör ge en ersättning som betalas ut per fäbod, alternativt att något form av intervallsystem införs. Kompletterande åtgärder: •

Skötsel av landskapselement. Landskapselementen, särskilt byggnaderna, är en stor del av fäbodens kulturhistoriska värde. Ersättning kan lämnas för skötsel. Ersättning betalas ut per styck och per meter. Ägandeförhållanden vid fäbodarna är ofta komplicerade och det bör därför inte finnas några krav på vilka element som ska skötas. För byggnader som behöver en mer genomgripande restaurering krävs andra åtgärder.

•

Hålla mjölkdjur. Traditionellt har det förekommit mjölkdjur vid fäbodar och dessa har därför ett stort kulturhistoriskt värde. Att hålla mjölkdjur kräver extra insatser för brukaren.

195

•

Hålla traditionella fäbodraser. Ett sätt att bevara dessa raser i sin rätt miljö (in situ bevarande). Åtgärden innebär att ersättning lämnas för hållandet av traditionella svenska utrotningshotade husdjursraser av nöt, get och får vid fäboden. Djuren bör av administrativa skäl vara anslutna till en eventuell ersättning för utrotningshotade husdjursraser.

•

Nattillsyn. För lösgående djur på fäbod är risken större för rovdjursangrepp än om djuren varit inhägnade. Problemen med rovdjursangrepp är relativt små. De flesta angrepp sker nattetid och en nattfålla med elstängsel ger ett gott skydd. Ersättning bör lämnas till förebyggande åtgärder. Ersättning utgår om djuren tas in på natten eller hålls i natthägn.

Kostnad Förväntad anslutning och kostnader Ersättningsnivåer behöver utredas närmare ifall det blir aktuellt att införa den beskrivna ersättningen för bevarande av fäbodars naturoch kulturmiljövärden. Kostnaderna för åtgärden bedöms kunna bli motsvarande den för fäbodbete i nuvarande programperiod. Om antalet fäbodar inom ersättningsformen ökar i linje med miljökvalitetsmålet skulle det innebära en total kostnad på ca 25 miljoner kr per år. Kostnader för brukaren Kostnaderna för fäbodbruk varierar. Generellt är det dyrare att starta upp ett fäbodbruk jämfört med att utöka ett befintligt. Mycket av kostnaden beror på att verksamheten flyttar till fäboden under sommaren. Fäbodbrukaren måste antingen åka emellan gården och fäboden eller anställa någon. Det traditionella fäbodbruket innebär att någon bor på fäboden under sommaren. Att hålla mjölkdjur vid fäboden innebär extra investeringar i form av mjölkrum och mjölkanläggning samt merarbete. Att ha utrotningshotade raser på fäboden istället för produktionsraser innebär ingen merkostnad på fäboden eftersom dessa raser är bättre anpassade till fäbodbetet. Däremot innebär hållandet av dessa raser merkostnader och inkomstbortfall under övriga året. Administrativa konsekvenser De administrativa konsekvenserna av den beskrivna utformningen skulle bli att en fäbodplan behöver upprättas där villkor och omfattningen av åtagandet fastställs. Eftersom det rör sig om få brukare behöver det inte byggas upp ett nytt datasystem för samma masshantering som för övriga ersättningsformer. Eftersom antalet fäbodplaner som behöver upprättas bedöms omfatta ca 250 stycken lär den totala kostnader bli ca 2,5 miljoner kr. Effekter Effekten av åtgärden förväntas bli ett bättre bevarande av hela fäbodens naturoch kulturmiljövärden. Antalet fäbodar i bruk förväntas öka och utvecklingen med allt fler djur på fäbodarna förväntas avstanna. Trenden att hålla köttdjur på fäboden istället för mjölkdjur förväntas avstanna och möjligtvis vända. Arealen fäbodskog som sköts med inriktning mot att bevara naturoch kulturvärden förväntas öka. På sikt förväntas kvalitén på fäbodskogarna med avseende på naturoch kulturvärde och fäbodskogskaraktär att bli högre. Andelen djur av utrotningshotade husdjursraser som traditionellt förekommit på fäbodarna förväntas öka. Byggnader och andra landskapselement på fäbodarna förväntas skötas och restaureras i högre omfattning. 196

Erfarenheter av nuvarande åtgärder Reglerna för fäbodbete har fått miljömässigt tveksamma effekter (Jordbruksverket 2004:5 & 2003:19). Antalet fäbodar har ökat marginellt och antal djur och areal på fäbodarna har ökat stort. Det har blivit ekonomiskt lönsamt att ha djur på fäbod, vilket lett till att djur som kulturhistoriskt inte hör hemma på en fäbod t.ex. hästar och tunga köttdjur har förts dit. Mycket av betet har även bedrivits i produktionsskog. På vissa håll har det medfört att antalet djur på fäbodarna har ökat på bekostnad av betesmarkerna vid hemgårdarna. Huvudinriktningen borde vara fler fäbodar i bruk, då biologiska och kulturhistoriska värden i första hand är knutna till själva fäbodbruket och inte till stora arealer betesmark. Ersättningsformen premierar inte de största biologiska värdena eftersom det saknas möjlighet till ett riktat kvalitetsbevarande. Ersättningsformen gynnar inte bevarande av kulturhistoriska värden som t.ex. fäbodbyggnader, fägator eller traditionell fäboddrift. Effektivitet Nuvarande ersättningssysten är enklare administrativt men innebär en sämre kvalitet på bevarandet av fäbodarna jämfört med den beskrivna åtgärden. Den totala kostnaden för ersättningen till fäbodbrukarna beräknas bli densamma som i nuvarande ersättningsform. Kraftigt förbättrade miljöeffekter till oförändrad kostnad ger därmed en betydligt högre kostnadseffektivitet jämfört med dagens ersättningsform. Alternativ utformning Delar av ersättningsformen skulle även kunna tillämpas på fritt skogsbete och/eller fritt utmarksbete till exempel vid finnbosättningar mm.

4.8 Bioträda Mål med åtgärden Miljömål Åtgärden avser att bevara och förstärka åkermarkens biologiska mångfald i enlighet med miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Det är främst delmål 2 till miljökvalitetsmålet som berörs. Det lyder: ”Mängden småbiotoper i odlingslandskapet skall bevaras i minst dagens omfattning i hela landet. Senast till år 2005 skall en strategi finnas för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka”. Motiv Förlusterna av biologisk mångfald i slättlandskapen har främst sin orsak i intensifieringen av jordbruket. Berörd jordbruksmark har antingen övergått till att brukas intensivt eller genom igenväxning eller plantering övergått till skogsmark. Den heterogenitet i tid och rum som behövs för att vilda växter och djur i slättlandskapen ska kunna reproducera sig har därmed mer eller mindre gått förlorad. Mark utan jordbearbetning som inte tillåts att växa igen påminner mest om det extensiva jordbruk som föregått dagens jordbruk. Sådan mark har ett större värde för bevarande av arter knutna till odlingslandskapet än arealer med ettåriga grödor. Exempel på sådan mark är trädor, vallar, betesmarker, landskapselement, impediment och skogsbryn. I jämförelse med det extensiva jordbrukets marker är de exemplifierade miljöerna antingen för intensivt skötta som vallar och kultiverade betesmarker eller lämnade att växa igen som landskapselement och skogsbryn. Med bioträda kan man återskapa en miljö med liknade ekologiska effekter som de miljöer som gått förlorade i slättlandskapen på grund av jordbrukets intensifiering. Med bioträda skapas ett vegetationstäcke som ger skydd, föda och näring för många arter med anknytning till jordbruket. Åtgärden är också en god grund 197

och gott komplement till andra mera specialiserade åtgärder för att stärka åkerlandskapens biologiska mångfald. Beskrivning av åtgärden Avtalsform Icke blockbundet åtagande. Åtagandeperioden omfattar fem år. Bioträdesarealen får variera under åtagandeperioden. Varje enskild bioträda ska ligga på samma plats i tre år i följd. För mer än tre år utgår inte ersättning för den enskilda bioträdan. Åtagandet kan utökas med ny bioträdesareal år 2 och 3 inom åtagandeperioden. Uttagen areal får användas. Skötselvillkor Ett helt fält eller del av ett fält lämnas med orörd stubb efter skörd av spannmål eller oljeväxter. Ingen insådd av vall eller fånggröda får förekomma. Fältet tillåts växa igen med naturlig succession. Inga åtgärder får ske under en period av tre år. Marken får inte användas för körning eller upplag. Brytning av trädan får ske tidigast i juli månad det tredje året. Vid brytningen får kemisk bekämpning tillämpas. Bioträdan kan läggas ut som ett helt fält eller som en del av ett fält. Varje enskild bioträda måste dock omfatta minst 1 ha. Geografisk omfattning Stödet är tillämpbart på åkermark inom regionerna 1 – 3 enligt förordningen (2004:760) om EU:s direktstöd för jordbrukare m.m.. Dessa regioner ligger inom Södra och mellersta Sveriges slättbygder. I övriga delar av landet är förekomsten av småbiotoper och kantzoner fortfarande så pass stor att det är mer kostnadseffektivt att hävda dessa miljöer än att skapa bioträda. Ersättningsnivå Direktstödsregion

Årlig ersättning kronor per hektar

2 700

2 500

3 i Skåne och Hallands län

2 000

3 i övriga Sverige

500

Ersättningsnivån för region 1, 2 och 3 i Skåne och Hallands län är satt så pass hög att den kompenserar för annat bruk av mark som inte är uttagspliktig. Nivån kompenserar också för bruk av uttagspliktig mark till energi- och industrigröda. Ersättningsnivån för region 3 i övriga Sverige är lägre och kompenserar främst för annat bruk av uttagspliktig areal dock inte energi- och industrigrödor Kostnader Förväntad anslutning och kostnader Direktstödsregion

Areal

6 000

3 i Skåne och Hallands län

6 000

3 i övriga Sverige

32 000

Totalt

50 000

198

Åtgärden bör omfatta en areal om ca 50 000 ha inom södra och mellersta Sveriges slättbygder. Detta motsvarar ca 3 procent av åkermarken inom dessa bygder (Jordbruksverket 2004:3). I tabellen ovan redovisas en tänkbar fördelning av arealmålet över direktstödsregioner. Med en sådan fördelning skulle den totala årliga ersättningen bli 60 miljoner kronor. Kostnader för brukaren Den uttagspliktiga arealen inom södra och mellersta Sveriges slättbygder blir uppskattningsvis i storleksordningen 90 000 ha. En mindre del därav kommer att nyttjas för odling av industri- och energigrödor. Ett arealbehov om 50 000 ha bioträda kan inte helt men dock till viss del tillgodoses med uttagspliktig mark. Minskning av täckningsbidrag 1 På mark som inte omfattas av uttagsplikt På mark som omfattas av uttagsplikt

Götalands södra slättbygder

Götalands mellanbygder

Götalands norra slättbygder

Svealands slättbygder

2 600

1 900

1 100

1 000

500

Med täckningsbidrag 1 avses intäkter minskade med särkostnader. I särkostnaderna ingår inte ränta på rörelsekapital och arbete. Bidragskalkylerna på mark som inte omfattas av uttagsplikt bygger på förutsättningen att den anpassade skötselns treåriga stubbträda slår ut en höstgröda och två vårgrödor. För Götalands norra slättbygder och Svealands slättbygder har det genomsnittliga täckningsbidraget TB1 från tre av de vanligast förekommande grödorna i respektive område räknats fram för att få fram det årliga inkomstbortfallet. De grödor som antagits vara de som i första hand uteslutits ur växtföljden är höstvete, vårkorn/vårvete och en våroljeväxt. För Götaland södra slättbygder har i stället det genomsnittliga inkomstbortfallet från en hel växtföljd på Söderslätt beräknats inkl höstraps och sockerbetor. Där blir bortfallet cirka 2 600 kr per hektar och år. Totalt kommer det enligt kalkylberäkningarna beroende av område att skilja 3 000 –3 600 kr i täckningsbidrag mellan en sjuårig växtföljd med tre års stubbträda och en sjuårig växtföljd utan stubbträda. Värdet för Götalands mellanbygder har beräknats som ett medelvärde av värdet för Götalands södra och norra slättbygder. Merkostnaden för att bryta den treåriga stubbträdan beräknar uppvägas av en motsvarande merintäkt av ett ökat förfruktvärde. Bidragskalkylerna på mark som omfattas av uttagsplikt bygger på förutsättningen att merkostnaden för brytning av en stubbträda till övervägande del uppvägs av uteblivna kostnader för den uteslutna insåningsgrödan. Ersättningsnivån kompenserar också för den uteblivna möjligheten att använda mark för långliggande vallträda. Administrativa konsekvenser Ersättningen är en ny stödform. Den är dock enkelt utformad, enligt liknande principer som nuvarande miljöersättningar till vallodling, vilka brukar uppskattas för sin administrativa enkelhet. Den enskilda bioträdan är skiftesbunden i tre år. Stödet är inte blockbundet utan företagsbundet. Effekter Tidigare utvärderingar Åtgärden är nyligen utvecklad och effektivitetsbedömd som ”ryggraden” i en strategi för hur mängden småbiotoper i slättbygden ska öka. 199

En nyligen genomförd meta-analys (Buskirk & Willi 2004) av hela 127 fältstudier från Europa och Nordamerika visade att såväl artrikedom som populationstätheten var signifikant högre på trädor än i konventionellt odlade grödor, t ex spannmål och vall. Slutsatsen avsåg främst de fyra organismgrupper som de fann tillräckligt mycket data om; fåglar, insekter, spindlar och växter. Skillnaden var särskilt påtaglig då trädan: -

inte insåtts utan fått en naturlig föryngring av vegetationen ur fröbanken. Det gav större artdiversitet i vegetationen. I övrigt fann de ingen märkbar effekt av variation i anläggningssätt eller typ av träda.

låg i ett område med lågintensivt jordbruk och hög andel mark som erhåller olika typer av miljöstöd. Den positiva effekten var mindre i t ex Nederländerna och delar av England som har ett mycket intensivt jordbruk med ensidig växtföljd, hög användning av kemikalier och få restbiotoper för det vilda.

täckte en större areal. Större trädor har signifikant fler arter av samtliga studerade grupper och högre populationstätheter för samtliga grupper utom insekter. Därmed inte sagt att det alltid är bättre att lägga t ex 10 ha träda som ett skifte än att dela upp det på 5 olika bitar. Utformning och placering i landskapet kan vara nog så viktigt.

fått ligga ett antal år. Stigande ålder på trädorna gav både högre artrikedom och populationstäthet för samtliga grupper utom fåglar där artrikedomen tvärtom var negativt korrelerad med stigande ålder på trädorna.

Även i de mest intensivt odlade delarna av södra Sverige är intensiteten lägre än i Nederländerna och de delar av England där effekten av trädan var sämre enligt metaanalysen. Svenska undersökningar visar att förekomsten av jordbruksfåglar först ökar men sedan avtar i takt med att trädans växtsamhällen ändras. Erfarenheter av nuvarande åtgärder Åtgärdstypen eller något liknande har inte tillämpats tidigare. Synergieffekter Generellt är trädor av större värde för biologisk mångfald om de ligger i nära anslutning till andra värdefulla miljöer som våtmarker, naturbetesmarker, åkerholmar och andra kantzoner i det öppna landskapet. Utvärderingsbehov Uppföljning och utvärdering måste ske löpande med hänsyn till den osäkerhet som råder beträffande effekten av bioträdan. För detta krävs inledningsvis ett utvecklingsarbete. Det kan vara möjligt att göra en riktad inventering mot vissa arter. Effektivitet Jämfört med ingen åtgärd Utan åtgärden kommer artutarmningen för slättlandskapets biologiska mångfald att fortsätta. Den negativa trenden kommer inte att kunna vändas. Jämfört med andra åtgärder Bioträda lägger en kostnadseffektiv grund för att öka slättlandskapens biologiska mångfald. Åtgärden måste dock kompletteras med en rad andra åtgärder om den negativa trenden för arter knutna till slättlandskapen ska kunna brytas. Sådana åtgärder är hävd av landskapselement, ängs- och betesmarker, anläggning och skötsel av våtmarker. Bioträda kan inte ersätta dessa. 200

Effekter av precisionen i åtgärden Ersättningsmodellen är enkel. Det kan innebära en viss risk för att ersättningen i vissa fall är väsentligt högre än brukarens kostnad för att producera bioträda. Alternativ utformning med anbudsförfarande En alternativ utformning skulle kunna vara med ett anbudsförfarande. Avtalsformen skulle då på en punkt behöva skilja sig från den ovan beskrivna grundåtgärden. Brukaren får lämna anbud på vilken areal han inledningsvis tänker ta i bioträda. Under den femåriga åtagandeperioden får den arealen inte variera mer än plus minus en viss procentandel. Denna andel kan sättas till något mellan 10 –50 procent. Skötselvillkoren ska vara desamma som i grundåtgärden. Alternativet skulle kunna administreras antingen regionalt eller centralt. Hur kriterierna för hur anbuden ska antas måste hållas hemligt. Särskilt vid en central hantering av anbudsförfarandet finns det goda möjligheter att väsentligt sänka ersättningsvolymen för åtgärden. Vid en regional hantering skulle man ha större möjligheter att väga in bioträdornas biologiska effekt. Ett anbudsförfarande ger större administrativa kostnader särskilt om hänsyn ska tas till den biologiska effekten vid antagandet av varje enskild träda. Eftersom anbudsmodellen är oprövad i Sverige finns det anledning att testa den på mindre delar av landet innan den används för hela landet. Alternativ med undantag från direktstödets regler om fånggröda Enligt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:85) om direktstöd ska vid flerårig träda en fånggröda vara etablerad senast den 15 juli året efter skörd. Ett alternativ till en miljöersättning skulle kunna vara att komplettera reglerna för fånggröda för direkstödsregionerna 1 - 3. Länsstyrelsen skulle kunna ges möjlighet att medge undantag för trädad mark som uppfyller samma skötselvillkor som gäller för bioträda. Några problem med växtnäringsläckage kan knappast förutses eftersom inga former av jordbearbetning eller annan störning på marken får ske under tre år. Ett sådant alternativ skulle innebära lägre kostnader och en enklare administration. Fördelen för lantbrukaren skulle då vara att inte vara uppbunden så länge som ett femårigt åtagande innebär. Den alternativa utformningen innebär dock risker för att man inte uppnår en tillräcklig omfattning av åtgärden. Detta gäller särskilt för direkstödsregionerna 1 och 2. Alternativet innebär också risker för att åtgärden koncentreras till marker som annars skulle ha använts för permanent trädesläggning inför nedläggning av jordbruksproduktionen. I båda fallen skulle värdet för biologisk mångfald på längre sikt allvarligt urholkas. Förenklingar Stödets administration är enkel för både lantbrukare och stödmyndighet i samtliga processteg från ansökan till utbetalning. Regelverket är enkelt för både lantbrukare och stödmyndighet. Målen är enkla och tydliga och kan knappast uppnås med enklare regler för lantbrukarna. Målen kan inte uppnås på ett administrativt mindre betungande sätt för lantbrukare och stödmyndighet. Stödet kan inte slås ihop med någon annan stödåtgärd. En bioträda startar upp på samma sätt som åtgärderna minskat kväveläckage/vårbearbetning och minskat kväveläckage/vinterstubb. Administrativ kontroll bör ske om marken stödåret 201

innan givits stöd för åtgärderna minskat kväveläckage/vårbearbetning eller minskat kväveläckage/vinterstubb. I sådant fall ska stöd för bioträda vägras.

4.9 Värdefulla naturoch kulturmiljöer i renskötselområdet Sammanfattande bedömning Målet för dagens utformning är för högt och bör därför omformuleras. Åtgärdsplaner kan underlätta för både den stödsökande Och för länsstyrelserna. Åtgärdsplaner underlättar i den fortsatta hanteringen och vid kontroller men innebär samtidigt kraftigt ökad kostnader. En förändring som gör det möjligt för andra än medlemmar i samebyar att få del av ersättningen bedöms höja måluppfyllelsen. Miljömål och motiv Ersättningens syfte är att bevara renskötsellandskapets lokala och regionala särdrag och historia genom att bevara och förstärka skötselbetingade växt- och djursamhällen med tillhörande arter och tydliggöra det kulturhistoriska innehållet. Målet är att bevara ca 1 700 ha mark med särskilda skötselbetingade naturoch kulturmiljövärden inom fjällområdet. Dagens ersättning syftar till att uppfylla miljökvalitetsmålet ”Storslagen fjällmiljö”, framförallt delmål 3 att ”senast år 2010 ska merparten av områden med representativa höga naturoch kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering”. Renskötseln har lång tradition i Sverige. Renarna strövar fritt över stora områden vilket gör det till en väldigt extensiv typ av boskapsskötsel. Renbetesmarkerna brukas kollektivt medan renarna är privat egendom. I Sverige regleras renskötseln av rennäringslagen. Särskilda kultur- och naturmiljövärden är knutna till vissa anläggningar för renskötseln. Värdena är unika sett ur ett europeiskt perspektiv och riskerar att gå förlorade. Beskrivning av åtgärden Ersättningen lämnas i första hand inom det område där renskötsel får bedrivas under hela året till samebyar eller medlemmar i samebyar. Ersättning lämnas för skötsel av de renvallar och renhägn som huvudsakligen är uppförda före 1960. Renvallarna och renhägnen ska omfatta minst 0,2 respektive 0,05 ha. Särskilda skötselvillkor gäller, bl.a. att buskar och träd som medför igenväxning ska tas bort och att landskapselement och träd som bär spår av renskötsel inte får skadas eller tas bort. Årliga ersättningsnivåer

Resetillägg

Renvall inom intervallet 0,2-4,0 ha

6 300 kr/ha

Renvallar som är större än 4,0 ha

26 475 kr/renvall

Underhållet renhägn

20 kr/löpmeter

1 275 kr/renvall 1 275 kr/renhägn

Kostnader Anslutningen till stödet har ökat sedan starten. Från och med 2003 höjdes ersättningsnivåerna vilket har lett till en ytterligare ökad anslutning. Idag är drygt 90 brukare anslutna och många nyansökningar har inkommit under 2004. Utbetalningarna för 2004 sker först i oktober 2005, varför det ännu inte är känt hur många av de ca 130 ansökningarna från 2004 som kommer att 202

beviljas. För år 2003 betalades totalt 4,2 miljoner kronor ut för knappt 500 ha renvall och ca 56 km renhägn. År 2003 beräknades den totala kostnaden för åtgärden under hela programperioden vara 11 miljoner kronor. Denna kostnad förväntas stiga. De kostnader som uppstår för brukaren består både av skötselkostnader samt resekostnader (se tabell ovan). Sedan höjningen 2003 motsvarar ersättningen bättre de kostnader som uppkommer till följd av stödet. Administrativa konsekvenser Kontroller inom stödformen är kostsamma eftersom objekten ofta ligger i väglöst landskap. Ersättningen tar stora resurser i anspråk för att genomföra en handfull kontroller. Stödet hanteras manuellt pga. det låga antalet stödmottagare. Effekter I Jordbruksverkets konstaterades att en orsak till den låga måluppfyllelsen var att ersättningsnivåerna inte motsvarade de verkliga kostnaderna för skötseln (Jordbruksverket 2001:19). Jordbruksverket påpekade även att det fastställda målet för ersättningsformen på 1 700 ha bevarade renvallar och renhägn var orimligt högt. Utredningen föreslog därför att ersättningsnivåerna skulle höjas och att en reseersättning skulle lämnas för varje enskild renvall och enskilt renhägn. Från och med 2003 genomfördes utredningens förslag och ersättningsnivåerna höjdes. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) bedömer man också att arealmålet är för högt satt. Ersättningsformen bedöms inte vara anpassad efter rådande förhållanden i renskötselområdet och bidrar endast i ringa mån till att uppfylla miljökvalitetsmålet. Utredningen förslår att inför nästa programperiod bör Jordbruksverket i samråd med berörda länsstyrelser utreda dels vilken målnivå som bör gälla för ersättningsformen, men även vilka förenklingar och anpassningar som bör göras av stödreglerna för att öka anslutningen. I miljömålsrådets uppföljning 2004 konstateras att kunskapen om var representativa höga kulturvärden finns är låg. Det är sällan som det anges i beslut och skötselplaner för nationalparker och naturreservat vilka kulturmiljövärden som finns och hur dessa bör skötas och restaureras. Kulturmiljövårdens resurser måste ökas, dels för insatser i de naturreservat och nationalparker som redan inrättats, dels för att tillsammans med naturvården i framtiden kunna avsätta områden med långsiktigt skydd. Kunskapen om fjällvärldens kulturmiljöer, fornlämningar och bebyggelse behöver kompletteras. Miljöersättningen har höjts för att öka möjligheterna att uppfylla delmålet. Miljömålsrådet bedömer att delmål 3 kan nås, förutsatt att fler åtgärder beslutas och vidtas. Effektivitet Den äldre renskötseln skiljer sig från dagens i många avseenden. Kulturlämningar från den traditionella renskötseln riskerar att försvinna utan skötselåtgärder. Genom ersättningens krav på skötsel kan det biologiska kulturarvet bevaras, kulturlämningar bli synliggjorda och deras förfall bromsas upp. Dagens stöd är i huvudsak ett arealbaserat stöd. Genom att hålla markerna öppna och fria från igenväxning kan man uppnå det kvantitativa målet för stödet. Kvalitén på objekten är svårare att påverka. Eftersom många objekt bara besöks vid kontroll, och stödet är så pass litet att bara ett fåtal kontroller görs, vet vi idag väldigt lite om vilken kvalité som stödberättigade objekt håller.

203

Alternativ utformning De alternativa utformningar som följer bygger vidare på dagens ersättning och de styrkor och svagheter som identifierats. Översyn av ersättningens målformulering Nuvarande arealmål för åtgärden är att 1 700 hektar renvall och renhägn ska bevaras och skötas. De flesta renvallar idag är mindre än ett hektar stora vilket i praktiken innebär att drygt 1 700 renvallar och hägn ska skötas. Idag är målgruppen för stödet ca 4 000 personer. Det betyder i princip att hälften av dessa, oavsett ålder, måste sköta ett objekt. Det kommer att vara svårt att nå målet beroende på att det det i dagsläget inte finns tillräckligt många stödberättigande objekt. En översyn av målformuleringen bör innefatta en kvantitativ omformulering samt en utvärdering av hur kvalitativa aspekter ska komma in i målet. Inför åtgärdsplaner Dagens kvantitativa målsättning för åtgärden säger inget om kvaliteten på de lämningar som ingår. Att kulturelementen sköts varsamt och på rätt sätt är väsentligt för deras bevarande. Dagens renskötsel kan i vissa fall utgöra en fara för de gamla kulturelementen. Gamla vallar och hägn kan förstöras om nya hagar ställs i ordning i anslutning till de gamla hägnen/vallarna och hundratals renar samlas på platsen. Ett sätt att säkerställa att objekten sköts på rätt sätt är att upprätta åtgärdsplaner för skötseln. Ytterligare ett syfte med att upprätta åtgärdsplaner för kulturelementen/miljöerna är att underlätta ansökningsförfarandet för den sökande. Det är många gånger besvärligt för den sökande att göra kartskisser och att ange koordinater för vallarna och hägnen. Genom att länsstyrelsen gör en åtgärdsplan underlättas detta vilket också minskar risken för krav på återbetalning samt underlättar arbetet vid handläggningen betydligt. Detta förfarande skulle sannolikt öka anslutningen till ersättningsformen. Kostnaden för brukaren blir densamma, men incitamentet för brukaren att ansluta sig till ersättningen ökar då han får hjälp med att skriva en åtgärdsplan. Genom antagandet att de flesta renvallar är ca ett hektar och målet för åtgärden kvarstår på 1 700 ha bevarade renvallar blir kostnaden för att ge varje objekt en åtgärdsplan (genomsnittlig kostnad för åtgärdsplan 4 000 kr) för hela åtgärden under stödperioden 6,8 miljoner kr. Både anslutningen och kvaliteten på de skötta objekten kan antas öka då länsstyrelsen hjälper brukaren med en åtgärdsplan. Utöka stödsökande till att även inbegripa andra än medlem i sameby Inom nuvarande ersättningsform är det endast samebyar eller medlemmar i samebyar med samebyns samtycke som kan söka stödet. Genom att tillåta även andra personer, godkända av samebyn att söka stödet öppnar man upp så att även andra som är intresserade av kulturmiljövård kan söka ersättningen. Genom denna förändring i regelverket kan man öka anslutningen och måluppfyllelsen. Förenklingar Genom att se över målformuleringen kan man göra målet enklare, tydligare och mer väldefinierat. Ett införande av åtgärdsplaner leder till att omfattning och skötselkrav blir tydligare för brukaren. För länsstyrelsen blir upprättandet av åtgärdsplaner betungande men färre kompletteringar av ansökningar och betydligt enklare kontroller bedöms bli långsiktiga effekter.

204

Genom att utöka målgruppen kommer fler kunna söka stödet. Detta leder till en större administration för länsstyrelsen men möjliggör även en högre måluppfyllnad. Målet för åtgärden är oberoende av vem som utför skötseln.

4.10 Husdjursgenetiska resurser Sammanfattande bedömning En miljöersättning med en ökad differentiering mot handjur och mindre besättningar bedöms vara lämplig. En förenklad kontroll innebär administrativa fördelar. Det är dock nödvändigt att bibehålla en förhållandevis omfattande kontroll av renrasigheten för att inte äventyra målet. Trots administrativa förenklingar innebär analyserad utformning en stor administration. Mål Målet med åtgärden är att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap och delmålet att det senast 2010 ska finnas ett tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa bevarandet av inhemska husdjursraser i Sverige. Erfarenheter I nuvarande miljöersättning lämnas en ersättning på 1000 kr/djurenhet för renrasiga djur av raserna linderödssvin, rödkulla, fjällko, bohuskulla, ringamålako, väneko, skogsfår, roslagsfår, dala päslfår, ryafår, svensk filullsfår, gutefår, jämtget, göringeget och svensk lantrasget. Ersättningens styrka består i att utrotningshotade husdjursraser har uppmärksammats (Jordbruksverket 2003:19). Nya djurägare tillkommer varje år. Djurägarna uppmärksammas på vikten av att hålla renrasiga djur. Emellertid har många brukare små besättningar som faller utanför ersättningsformen p.g.a. att de inte kommer upp i kvalifikationsgränsen på 1000 kronor. Hållande av handjur är undervärderad eftersom ersättningen till handjur och hondjur är lika hög trots att kostnaden för handjur är större. Ersättningsformen är administrativt mycket krävande vid handläggningen, bl.a. eftersom renrasigheten för varje enskilt djur måste utredas. Rasföreningarna har i nuvarande programperiod fått medel till information via KULM men inte några medel till avelsåtgärder. I halvtidsutvärderingen (SOU 2003:105) framförs att anslutningen är låg för cirka hälften av de ersättningsberättigade raserna och att små besättningar hamnar utanför ersättningen p.g.a. kvalifikationsgränsen på 1 000 kronor. Det riktas även kritik mot att alla utrotningshotade raser inte är stödberättigande. Beskrivning Åtgärden skulle i nästa landsbygdsprogram kunna bestå av två delar; en miljöersättning till djurhållarna samt medel till respektive rasförening. Utöver detta kan medel till information för varje rasförening tillkomma i likhet med dagens fördelning av kompetensutvecklingsmedel. Medel till rasföreningar Åtgärden kan utformas så att föreningarna för utrotningshotade husdjursraser ska kunna söka medel för avelsåtgärder för att gynna bevarandet av de utrotningshotade husdjursraserna. Det kan t.ex. handla om flyttning av handjur som är viktiga för avelsarbetet, hälsoundersökningar av avelsdjur eller uppstart av genbanksbesättning. Fördelningen av medel bygger på ett ansökningsförfarande. Det är möjligt att låta fördelningen samordnas med en fördelning av informationsmedel till rasföreningarna liknande den som sker idag inom kompetensutveckling på miljöområdet. De rasföreningar som ska kunna ansöka bör vara samma rasföreningar som 205

får medel för informationsåtgärder. Det innebär att även föreningarna för häst, kanin och fjäderfä kan få del av denna åtgärd. Åtgärder som syftar till bevarande av de mest hotade raserna bör prioriteras. Miljöersättning Ersättning lämnas liksom idag till de brukare som håller renrasiga individer av utrotningshotade husdjursraser. En differentiering i form av en högre ersättningsnivå för den första djurenheten inom respektive djurslag och en högre nivå för handjur kan införas. Detta baseras på att brukarens kostnad är högre för den första djurenheten och för handjur. Orsaken är att det är dyrare för en djurhållare att initiera djurhållning av ett visst djurslag än att utöka en besättning. För stora besättningar innebär hållande av fler än ett handjur att bevarandearbetet förbättras. Hållande av ett extra handjur i stora besättningar innebär högre kostnader. En förutsättning för att en individ ska vara ersättningsberättigande är att denna ska vara satt i renrasig avel. För ungnöt innebär det att de ska vara avsedda som avelsdjur. För hästar del innebär det att de ska användas till avel under femårsperioden. Rådsförordningen sätter gränsen på 200 euro/djurenhet och det är därför svårt att låta fjäderfä få del av miljöersättningen eller att ge en grundersättning till alla som håller en renrasig besättning. En förenkling kan vara att alla ersättningsberättigade djur inte kontrolleras. Handjurens renrasighet bör kontrolleras medan det för hondjuren kan räcka med stickprov. Djurenhet per djur för respektive djurslag Djurslag

Antal djurenhet per djur

Får

0,15

get

0,15

Ko, nöt över 2 år

Ungnöt 6 mån

0,6

Gris

0,5

Häst

Åtgärdens ersättningsnivåer

Får, get, svin, nöt, häst

Handjur i avel.

Upp till första djurenheten hondjur för respektive djurslag

Hondjur därutöver

1800 kr/djurenhet

1400 kr/djurenhet

1000 kr/djurenhet

Ersättningsberättigade djur i åtgärden Utöver de raser som berättigar till ersättning idag bör även ersättning kunna lämnas till hästraserna nordsvensk brukshäst, svensk ardenner och gotlandsruss. Det behöver även utredas om fler raser av svin, nöt, får och get, exempelvis svensk lantrasgris, ska vara ersättningsberättigande. Syftet med utformningen är att det långsiktiga bevarandet ska säkerställas genom att fler besättningar håller handjur och att könsfördelningarna i besättningarna blir jämnare. Bevarandearbetet förbättras även genom att föreningarna får medel att bedriva mer övergripande avelsarbete.

206

Kostnader Åtgärden bedöms kosta ca åtta miljoner kr per år varav kostnaderna för hästarna omfattar knappt en miljon kr. Att inte alla djurs renrasighet kontrolleras innebär en administrativ förenkling. Risken med detta är att icke renrasiga djur används i aveln. Detta skulle kunna innebära negativa konsekvenser för bevarandearbetet och stora administrativa konsekvenser i form av återkrav och återkravsutredningar. Risken kan begränsas genom att stickprov tas på alla besättningars hondjur. Ett icke renrasigt handjur kan få stora negativa konsekvenser eftersom ett handjur kan påverka hela nästa generation. Det är därför angeläget att renrasigheten för handjur i avel kontrolleras. Trots dessa förenklingar kommer åtgärden att innehålla en mycket omfattande administration i förhållande till utbetalade medel. Effekter Konsekvensen av den analyserade utformningen kan förväntas bli att antalet besättningar ökar. Utformningen kan leda till fler djurhållare. Antalet besättningar kommer sannolikt att öka eftersom små besättningar av får och get kan få ersättning. Det krävs fem får eller getter för att komma upp i kvalifikationsgränsen 1 000 kr jämfört med nuvarande sju. Antalet handjur i besättningarna kan förväntas öka om åtgärden genomföras. För grisar och nöt innebär det strängare kravet på att djuret ska vara satt i avel att slaktsvin och stutar inte blir ersättningsberättigade vilket gör att anslutningen troligen inte kommer att öka i samma utsträckning för dessa djurslag. Det är rimligt att endast de djur som inte bidrar till bevarandet berättigar till ersättning. Konsekvenserna bedöms sammantaget bli en ökad anslutning. Effekterna av medel till rasföreningarna förväntas bli att åtgärder som är angelägna för bevarandearbetet men som det är svårt att få en enskild djurägare att bekosta genomförs. För de aktuella raserna bedöms åtgärden dels ge en högre kvalité i bevarandearbetet samt även öka antalet besättningar av de aktuella raserna. Effektivitet Åtgärden bidrar till att uppnå miljömålet för inhemska husdjursraser. Jämfört med nuvarande åtgärd bedöms utformningen ge högre effektivitet. Att införa hästar i ersättningsformen förväntas bidra till ökat antal renrasiga djur av de aktuella hästraserna till följd av ökad renrasig avel med dessa raser. En bibehållen ersättning till rasföreningarnas informationsverksamhet bedöms förstärka effekterna av åtgärderna. Alternativ utformning Att avskaffa miljöersättningen eller kompetensutvecklingsdelen för utrotningshotade husdjursraser bedöms innebära att antalet individer och antalet besättningar av de utrotningshotade husdjursraserna skulle minska samt att kvalitén på bevarandearbetet skulle försämras avsevärt. Att enbart ha en ersättning till rasföreningarna skulle sannolikt också innebära att antalet individer skulle minska.

207

4.11 Djurvälfärdsersättningar Inledning Jordbruksverket har, på uppdrag av regeringen, utrett möjligheterna att i nästa landsbygdsprogram införa stöd för produktionsmetoder inom jordbruket som är utformade för att förbättra djurens välbefinnande. Uppdraget rapporterades till regeringen den 7 februari 2005 (dnr 3317/04). I rapporten lämnades förslag på stöd för ett antal produktionsmetoder. De åtgärder som föreslås i rapporten analyseras här vidare. Vid analysen av åtgärder för att förbättra djurens välbefinnande måste det påpekas att det inte finns något bra sätt att mäta hur djuren mår och sköts. Inom EU har medel nyligen beviljats till ett projekt, som ska utveckla ett enkelt och trovärdigt mätsystem för olika djurslag. Resultatet kan dock inte förväntas vara klart förrän om tre till fem år. Fram till dess får studier av skade- och sjukdomsförekomst och beteendestudier ligga till grund för bedömningar av djurvälfärden. Analyserna har visat att många åtgärder för att förbättra djurens välbefinnande som är lämpliga att införa i ett landsbygdsprogram är kopplade till investeringar i maskinell eller fast utrustning. Investeringarna är oftast att betrakta som icke-produktiva och således av den typ som beskrivs i artikel 38 i förslaget till Rådets förordning om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Denna typ av investeringar kan, enligt förslaget, beviljas för att brukaren ska kunna fullfölja ett (femårigt) åtagande. Det skulle vara värdefullt om investeringar av detta slag kan beviljas stöd utan att former för ett flerårigt åtagande måste konstrueras. Det är ett rimligt antagande att en investering utnyttjas för sitt ändamål och därmed bidrar till ökad djurvälfärd i minst fem år. De kriterier som skulle ligga till grund för ett åtagande bedöms ofta som svåra att kontrollera. Stöden skulle också i vissa fall vara så små att administrationen av dem inte skulle stå i rimlig proportion till nyttan. Om icke-produktiva investeringar inte kan frikopplas från åtaganden vore det önskvärt om villkoren för investeringsstöd utformas så att de blir tillämpbara även på stöd med syfte att öka djurens välfärd utan att öka konkurrenskraften inom företaget. En bättre djurvälfärd kan i och för sig öka lönsamheten i produktionen även om det inte är huvudsyftet. Det kan vara svårt att ekonomiskt beräkna den ”bieffekten” av investeringen. Sammanfattande bedömning De åtgärder som analyseras är i de flesta fall lämpliga som investeringsstöd, vilket förutsätter att villkoren utformas så att även icke produktiva investeringar kan komma ifråga. Av föreslagna åtgärder vill Jordbruksverket framhålla stöd för ökad ströanvändning, för hantering och för förbättrad in- och utlastning som särskilt angelägna. Dessa åtgärder bedöms vara mest angelägna för att förbättra djurens välfärd.

4.11.1 Ökad ströanvändning Bakgrund och mål Enligt gällande lagstiftning (9 och 16 §§ djurskyddsförordningen) ska boxar för svin och för kalvar upp till en månads ålder vara försedda med strö av halm eller annat jämförbart material och båspallar och liggbås för mjölkkor ska ha en godtagbar bädd av halm eller annat jämförbart material. Vidare ska höns för äggproduktion ha tillgång till ströbad. Det finns 208

därtill ett allmänt råd om att liggplatsen för nötkreatur som är äldre än en månad bör vara försedd med strö. Lagstiftningen anger inte hur mycket strö som djuren ska ha och i många fall ligger man på en miniminivån som ibland har tolkats så att ”När man än kommer in i stallet ska det finnas strö i boxar, burar och bås”. I system med djupströbäddar och motsvarande är det som regel inga problem med strötilldelningen men i vissa andra inhysningssystem innebär denna tolkning att strötilldelningen kan upplevas som alltför knapphändig. I första hand gäller detta ströade liggboxar/platser för nötkreatur och grisar och ströbad för värphöns i bur. Genom ett flertal studier vet man att ökade mängder strö har en klart positiv effekt för djurens välbefinnande. Stora mängder strö (1 kg halm per sugga och dag, jämfört med 0,2 kg) har sålunda en klart positiv effekt på förekomsten av klövskador och är viktigt för suggornas välfärd (Olsson & Svendsen 2004). Det ger också suggorna större möjlighet att utföra det naturliga beteendet att boa inför grisningen och minskar slitskadorna på smågrisarnas knän i samband med att de diar. Svansbitning är ett avvikande beteende som förekommer både hos tidigt avvanda grisar och hos slaktsvin. Det antas utvecklas ur bl.a. stress och understimulering (Schrøder-Petersen & Simonsen, 2001). Både miljöberikning och ökad yta per gris resulterar i en minskad svansbitning hos växande grisar, men miljöberikning har visat sig vara mest effektivt (Beattie m.fl. 1996). Grisar mår också väl av halm som fodertillskott, mera för att öka välbefinnandet än för att täcka ett näringsbehov. Riklig strötilldelning till nötkreatur minskar frekvensen tryckskador samt bidrar till bättre hygien, speciellt viktigt i mjölkproduktionen (JTI Teknik för lantbruket 2000). Eftersom värphöns använder 80 % av sin vakna tid till att picka och krafsa i marksubstratet (Yngvesson, J. 2005) bidrar riklig strötilldelning till att värphöns får ökad möjlighet att utföra ett viktigt naturligt beteende. Målet med detta stöd är att öka mängden strö i framför allt ströade liggboxar/platser för nötkreatur och grisar och ströbad för värphöns i bur för att härigenom öka djurens välfärd. En ytterligare målsättning är att helt strölösa system, t. ex. spaltgolvsboxar för ungnöt, ska byggas om till system där strö används på liggytorna. Beskrivning av åtgärden För att ökad ströanvändning ska bli genomförd i praktiken är det som regel en klar fördel om arbetet med tilldelning av strö kan underlättas med mekaniska hjälpmedel i form av automatiska halmströare, spånvagnar, spånskruvar och dylikt. Stöd bör alltså kunna utgå för sådan utrustning. Den ökade strömängden kan därtill kräva större lagringsutrymme för strö och gödsel. Erforderliga investeringar kan betraktas som icke-produktiva även om ökad djurvälfärd indirekt medför ökad produktion (tillväxt, mjölkproduktion m.m.). Under åtagandeperioden ska djuren förses med riklig mängd strö under hela den period de vistas inomhus. En ansökan bör lämpligen innehålla en utförlig beskrivning av den planerade åtgärden. Det kan då röra sig om ombyggnad, investering i mekaniska hjälpmedel, utökat utrymme för lagring av strö och gödsel och/eller merkostnad för strö och eventuellt arbete.

209

Kostnader En intressant typ av mekaniskt hjälpmedel för strötilldelning i stora nöt- och grisstallar är rälshängda strövagnar som automatiskt går från box till box och fördelar en förprogrammerad mängd strö. Kostnaden för en sådan vagn är cirka 120 000 kr vartill kommer kringutrustning. För strötilldelning i burhönsstallar kan antingen spånvagnar eller spånskruvar/band användas. En spånvagn kostar cirka 40 000 kr och betjänar som regel en stallavdelning och spånskruvar kostar cirka 12 kr/hönsplats. Riklig strötilldelning innebär också ökade kostnader för strömedel. Med utgångspunkt från Jordbruksverkets rapporter 1993:20 och 1995:10 har den extra strömängden i form av halm beräknats för åtgärden. Priset på halm har skattats till 1,00 kronor/kilo men kan variera mycket. För värphöns grundar sig uppgifterna på resultat från ny teknik-provning, utförd av Ragnar Tauson, SLU. Merkostnaden per djur och år har beräknats med följande stallperioder: Grisar

hela året

Mjölkkor

245 dagar

Diko

215 dagar

Gödtjur

hela året

Värphöns

hela året

Djurkategori

Extra strögiva*/dag

Extra kostnad/djur/år, kr

Sugga

1 kg

365

Slaktsvin

0,15 kg

Mjölkko

0,5 kg

123

Diko

0,5 kg

108

Ungnöt

0,5 kg

183

Värphöns i inredd bur (1 000 djur)

100

* För värphöns avses spån, för övriga djurslag halm. En ytterligare kostnad, som inte beaktats här, är arbetsförbrukning som i vissa fall kan öka till följd av flera strötillfällen och större strömängder men som i andra fall kanske kan minska om automatisk utrustning för strötilldelning anskaffas. Hur många djurhållare som kan antas ansöka om stöd för ökad strötilldelning är svårt att uppskatta och eftersom åtgärderna kan variera inom vida gränser är det också svårt att skatta någon genomsnittlig kostnad. Om ansökan innefattar inköp av mekanisk utrustning är det lämpligt att stödet utgår med viss procent av anskaffningskostnaden och att ett takbelopp fastställs. Effekter och effektivitet Stödet har som mål att öka intresset för och insikterna om att ökad ströanvändning är positivt för djurens välbefinnande. Genom att ge stöd för anskaffning av mekaniska hjälpmedel för strötilldelning bedöms det att åtgärden blir mer uthållig eftersom man då slipper det 210

tidsödande arbetet med manuell strötilldelning. För djurens del kommer den ökade strötilldelningen att tillgodose vissa viktiga beteendebehov, minska slit- och tryckskador, förbättra klövhälsan, minska stressrelaterade negativa beteenden, osv. Synergieffekter kan uppnås med kompetensutvecklingsåtgärder. Förenklingar Administrativt bör denna form av stöd vara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla förslag på vilka åtgärder som planeras samt en kostnadsuppskattning av dessa. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. I de fall investeringar har gjorts ska dessa sedan besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske med stöd av verifikationer. Årliga kontroller bedöms vara nödvändiga och krav på journalföring i någon form bör övervägas.

4.11.2 Hantering Bakgrund och mål Självrekryterande nötköttsproduktion har blivit en alltmer utbredd produktionsgren i Sverige. En stor del av dessa köttdjur går ute på betesmarker under hela eller större delen av året. Om dessa djur inte blir hanterade i tillräcklig utsträckning och om det inte finns särskilda hanteringsanläggningar uppstår problem i samband med behandling, märkning, sortering, transport till slakt, hantering på slakterier, osv. Djuren blir stressade och svåra eller omöjliga att hantera och detta är både ett djurskyddsproblem och ett arbetsmiljöproblem. Det händer inte alltför sällan att djur måste skjutas eller bedövas på betet på grund av att de är omöjliga att fånga in. Detta är inte acceptabelt. Den generella bedömningen är att hanteringen av djuren alltför ofta är bristfällig och att det i alltför många fall saknas bra hanteringsanläggningar. Skälen kan vara att personer som satsar på självrekryterande nötköttsproduktion har för dåliga kunskaper på området men också att det saknas bra och lättillgänglig rådgivning och rådgivningsmaterial. Litteratur, som på ett mer utförligt sätt behandlar hanteringsanläggningar och som utkommit på senare tid, är CIGR, 2004 &. Ascard, 2005. Målet med stödet är att stimulera framförallt djurhållare med självrekryterande köttdjur att ägna mer tid åt att hantera djuren så att de blir mer tama och hanterbara. Även annan djurhållning med extensiv betesdrift bör kunna komma ifråga för stödet. Det bedöms vara svårt att uppnå målet genom att enbart vistas mer tid bland djuren. För att vänja djuren vid hantering är det sannolikt nödvändigt att ha tillgång till en hanteringsanläggning som djuren med jämna mellanrum får bekanta sig med. Hanteringsanläggningen kan antingen vara stationär eller flyttbar. Stöd ska således i första hand utgå till anskaffning av hanteringsanläggningar. Någon lagstiftning som specifikt behandlar eller ställer krav på hanteringsanläggningar finns inte. Beskrivning av åtgärden Syftet med åtgärden är således att stimulera djurhållare med självrekryterande (eller betesbaserad extensiv) nötköttsproduktion att skaffa hanteringsanläggningar för att härigenom göra djuren mer tama och lätthanterliga i samband med erforderliga skötselinsatser. En ansökan bör lämpligen innehålla en beskrivning av djurhållningen och de marker som djuren hålls på. Vidare ska ansökan innehålla en utförlig beskrivning av den planerade

211

hanteringsanläggningen, en redovisning av hur den ska användas samt en kostnadsuppskattning. Det bör övervägas att sätta en nedre gräns för när stöd ska kunna utgå (t.ex. 10 DE). Mot bakgrund av att djur i små besättningar snarare blir mindre hanterade än djur i stora besättningar är det dock inte invändningsfritt att sätta en nedre gräns. Kostnader Nötköttsproduktionen är fortfarande småskalig i Sverige. Det finns cirka 30 000 producenter och 80 % av leveranserna sker från anläggningar som levererar mindre än 20 djur per år. Antalet företag med kor för uppfödning av kalvar uppgick år 2003 till cirka 13 000 och den genomsnittliga besättningsstorleken var 13 kor. Om de mindre producenterna sorteras bort kommer naturligtvis antalet företag att sjunka avsevärt. För en 70-korsbesättning kostar en hanteringsanläggning bestående av samlingsfållor, behandlingsbur med fånggrind och våg och lastramp med sidogrindar cirka 90 000 kr. En tänkbar modell för stöd är att djurhållaren får ersättning för en viss procent av investeringskostnaden upp till ett visst takbelopp. Om ersättningsprocenten sätts till 25 % skulle ersättning för hanteringsanläggningen ovan utgå med 22 500 kr. Om 50 djurhållare ansöker per år och den genomsnittliga ersättningen är 20 000 kr skulle den årliga kostnaden uppgå till 1 miljon kr. Om man undantar avskrivningar och underhåll för hanteringsanläggningen kommer knappast några årliga merkostnader att uppstå. Effekter och effektivitet Hanteringsstödet kommer förhoppningsvis att öka intresset för och insikten om att djur måste hanteras regelbundet för att de inte ska bli stressade och ohanterliga i samband med behandling, märkning, sortering och andra skötselaktiviteter. Tama och lugna djur underlättar dessutom i hög grad skötselarbetet. Ett prioriterat område i nuvarande KULM 4-program är djurvänlig hantering. Det bedöms att ett stöd för ökad djurhantering i hög grad skulle effektivisera KULM 4-insatserna och stimulera djurhållare att vidta lämpliga åtgärder. Förenklingar Administrativt bör denna form av stöd vara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla förslag på vilka investeringar som planeras samt en kostnadsuppskattning av dessa. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. Genomförda åtgärder ska sedan besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske med stöd av verifikationer. Några årliga kontroller bedöms inte vara nödvändiga annat än i undantagsfall. Om hanteringsanläggningar finns kommer de med all sannolikhet att utnyttjas.

4.11.3 Förbättrad in- och utlastning Bakgrund och mål Hantering av djur har rönt stor uppmärksammat under senare år, inte minst hantering i samband med transporter. Ett av de mest stressande momenten under transporten uppstår i samband med på- och avlastning. Flera forskningsrapporter visar att hanteringen vid pålastningen påverkar djurens välbefinnande under resten av transporten varför det är mycket viktigt att denna del av hanteringen utförs så skonsamt som möjligt. Med stöd av KULM 4212

bidrag har Swedish Meats under senare år utarbetat rådgivningsbroschyrer om lastning av djur där vikten av bra utlastningsanordningar och rutiner beskrivs. Från smittskyddssynpunkt är det också viktigt att in- och utlastning utförs på ett riktigt sätt. Det är exempelvis inte önskvärt att djurtransportören går in i stallet och hämtar djur eftersom transportören utgör en smittkälla. Inte heller ska man tillåta att luft strömmar in i djurstallet via transportbilens djurutrymme. Enligt Svenska Djurhälsovårdens AD-program ska man vid utlastning skilja på stallpersonalzon och transportörzon. För att förhindra direkta smittokontakter får inte respektive zon överträdas. När det gäller inlastning så är det framför allt tillgång på karantäns- eller inslussningsutrymmen som är viktiga. Ett sådant utrymme ska vara skilt från uppfödningsutrymmet och bör helst vara beläget i en separat byggnad. Strikta skötselrutiner måste tillämpas och utrymmet måste kunna rengöras och desinfekteras mellan omgångarna. På anläggningar med grishållning är förhållandena relativt goda när det gäller in- och utlastning tack vare AD-programmet. Det finns dock inga krav på in- och utlastningsanordningar i lagstiftningen och i och med att nya sjukdomar såsom PMWS dykt upp har vikten av bra in- och utlastningsrutiner åter aktualiserats. På anläggningar med nötkreatur och får saknas ofta särskilda in- och utlastningsutrymmen. Det är mer regel än undantag att transportören går in i stallarna och hämtar djuren. Det finns också stora brister när det gäller utformning av drivgångar, grindar, lastramper, lastbryggor, m.m. Både från djurskyddssynpunkt och från smittskyddssynpunkt är det alltså angeläget att standarden på in- och utlastningsanordningar förbättras. Målet med stödet är således att stimulera djurhållare att bygga och utforma in- och utlastningsanordningar som minskar djurens stress i samband med transporter och som förbättrar smittskyddet. Beskrivning av åtgärden Förbättringar av in- och utlastningsanordningar innebär nästan undantagslöst att investeringar behöver göras. Vilka investeringar som kan behöva göras kommer att variera från gård till gård. Olika alternativ när det gäller utlastning är t.ex. utlastningsrum, utlastningshage eller utlastningsvagn. Åtgärderna ska följa de anvisningar eller riktlinjer som redan finns, t.ex. i ”Systemlösningar för jordbrukets driftsbyggnader, Stallar för svinproduktion”(LBT, SLU, 1993)”. I fall där konkreta anvisningar saknas bör sådana utarbetas. Anpassningar till förutsättningar och möjligheter på den enskilda gården måste dock kunna göras. Kostnader Ett utlastningsrum kostar cirka 3000 - 4000 kr/m2 varav cirka hälften belöper sig på byggnaden och hälften på inredning och utrustning. Kostnaden för inslussningsutrymmen är av samma storleksordning. Hur stora utrymmen som behövs och vilka övriga åtgärder som kan behövas varierar med bl. a. besättningsstorlek. I stora besättningar får man räkna med att stallpersonalen slussar ut omgångar av djur till utlastningsrummet och transportören. I ADprogrammet föreslås utlastningsrum för grisar på cirka 15 m2. Kostnaden för ett sådant rum blir då 45 000 – 60 000 kr. Utlastningshagar är något billigare. En tänkbar modell för ersättning är att investeringen ersätts med viss procent men att det finns ett takbelopp.

213

Hur många djurhållare som kan tänkas ansöka om detta stöd kommer sannolikt att bero på de rådgivningsinsatser som planeras, bl. a. från Svenska Djurhälsovården (se nedan). Om man undantar avskrivningar och underhåll medför förbättrade in- och utlastningsutrymmen knappast några årliga merkostnader att tala om. Effekter och effektivitet Inom KULM 4 har flera satsningar gjorts på in- och utlastning. Redan nämnda är de broschyrer som Swedish Meats utarbetat. Därtill har Svenska Djurhälsovården beviljats medel för ett projekt där in- och utlastning behandlas, nämligen ”Djurflöde och smittskydd på besättningsnivå för bra djurhälsa och –välfärd”. Dessa rådgivningsaktiviteter bedöms kunna få ett mycket större genomslag om djurhållarna blir informerade om att det finns möjlighet att få ett ekonomiskt stöd för konkreta förbättringsåtgärderna. Förenklingar Administrativt bör denna form av stöd vara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla förslag på vilka förbättringsåtgärder som planeras samt en kostnadsuppskattning av dessa. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. Genomförda åtgärder ska sedan besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske med stöd av verifikationer. Några årliga kontroller bedöms inte vara nödvändiga annat än i undantagsfall. Om in- och utlastningsanordningar finns kommer de att utnyttjas.

4.11.4 Stängsel Bakgrund och mål Alla typer av stängsel kan åstadkomma skador på djur om de är dåligt uppsatta och underhållna. Detta har konstaterats i utredningar av såväl Jordbruksverket som Djurskyddsmyndigheten. Svåra skador kan också orsakas av kvarlämnade stängsel i naturen som inte längre används. I utredningarna har man inte kunnat belägga att väl uppsatta taggtrådsstängsel orsakar mer skador än andra stängsel men båda myndigheterna har varit eller är inne på att förbjuda taggtråd för hästar. Orsaken är att hästar är utpräglade flyktdjur och att flyende hästar har svårt att upptäcka stängsel av trådar. Dåliga stängsel innebär också att djur lättare tar sig ut vilket kan förorsaka trafikolyckor, tjuvbetäckningar, smittspridning till andra djur, osv. Inom kort utkommer en reviderad upplaga av publikationen Stängsel (Råsberg A., 2005). Enligt denna skrift finns det cirka 12 000 mil stängsel i Sverige. En stor andel av dessa stängsel är lappade och lagade och även om de kan bedömas uppfylla grundläggande krav så skulle funktionen bli avsevärt bättre om de ersattes med nya och mer djurvänliga stängsel. Gammal rostig taggtråd skulle tas ner och forslas bort från markerna. Någon uppskattning av hur många mil stängsel som kan vara i behov av sådan renovering finns inte men andelen torde inte vara obetydlig. Viss uppfattning kan man få när man bilar på landsbygden. Det finns heller ingen uppskattning av hur mycket gamla oanvända stängsel som finns kvar i naturen. Det bedöms att en upprustning av stängselstandarden skulle bidra till att minska skadorna på betesdjuren och därmed öka deras välbefinnande. Målet med stödet är således att gamla, lappade och lagade stängsel ska tas bort och ersättas med nya och mer djurvänliga stängsel. Det kan också övervägas att ge stöd till borttagandet av gamla stängsel som inte används.

214

Djurskyddslagstiftningen är tämligen kortfattad när det gäller stängsel. Här anges att stängsel ska vara utformat och anordnat på sådant sätt att djur som hålls inom stängslet under normala förhållanden inte skadas och att betesmarker m.m. ska vara fria från föremål med uppenbar risk att skada djuren. För närvarande arbetar Djurskyddsmyndigheten med en modifiering av stängselbestämmelserna. Bl. a. kompletteras bestämmelserna med att stängsel ska vara väl uppsatta och underhållna och att stängseltrådar och -nät ska vara väl sträckta. Därtill kommer eltrådar på distanshållare att vara tillåtna på stängsel som innehåller taggtråd. Beskrivning av åtgärden Stödet syftar i första hand till att gamla, lappade och lagade stängsel ska tas bort och ersättas med nya och mer djurvänliga stängsel. Ansökan om stöd ska lämpligen innehålla en beskrivning av aktuella betesmarker, av befintliga stängsel och av den planerade åtgärden. Byte av gamla taggtrådsstängsel mot stängsel som inte innehåller taggtråd bör prioriteras men i speciella fall det ska vara möjligt att vara öppen för andra alternativ. Av praktiska skäl är det lämpligt att sätta en nedre gräns för när stöd kan utgå. Gränsen bör sättas både vid ett minsta antal djurenheter i besättningen (t. ex. 5 DE) och vid en viss minsta areal (t. ex. 3 ha). Stöd för att ta bort gamla oanvända stängsel bör övervägas. Kostnader Anskaffningsvärde för stängsel är enligt boken Stängsel cirka 30 kr/m. Om man antar att 5 % av den totala stängsellängden skulle ersättas skulle kostnaden uppgå till 180 miljoner kronor. Nedtagningen av det gamla stängslet är då inte inräknad. Det är inte rimligt att stängselstödet ersätter hela kostnaden för byte av stängsel. Stödet bör i stället utgå som ett stimulansbidrag och kan antingen beräknas per meter stängsel eller per stängslad arealenhet. Ett stängselstöd på exempelvis 2 kr/m motsvarar härvid ett arealstöd på ungefär 350 kr/ha och om 5 % av stängslen byts ut blir den årliga stödkostnaden 12 miljoner kronor och berörd areal cirka 35 000 ha. Effekter och effektivitet Det är flera aktiviteter på gång med syfte att höja stängselstandarden. Som tidigare nämnts utkommer inom kort en KULM 4-finansierad bok om stängsel. Boken kommer att utgöra underlag för två stycken stängselkurser i landet under våren 2005. Därtill har Djurskyddsmyndigheten aviserat att man planerar att initiera ett samarbetsprojekt vars syfte dels är att höja kvaliteten på stängslen och dels att få bort gamla oanvända stängsel. Det nämns också att ett tillsynsprojekt kan vara nödvändigt för att nå fram till alla djurhållare. Det bedöms att en ekonomisk stimulans i form av stängselbidrag i hög grad skulle effektivisera effekterna av dessa aktiviteter på ett mycket påtagligt sätt. Förenklingar Administrativt bör denna form av stödvara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla förslag på vilka stängsel som ska åtgärdas. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. Genomförda åtgärder ska sedan besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske. Några årliga kontroller bedöms inte vara nödvändiga.

215

4.11.5 Förbättrat stallklimat Bakgrund och mål Stallklimat och luftkvalitet är av stor betydelse för djurens hälsa och välbefinnande. Detta är beskrivet i ett flertal forskningsrapporter inte minst från JBT, SLU, och Svenska Djurhälsovården. Höga halter av ammoniak och andra gaser försämrar djurhälsan, foderutnyttjandet och tillväxten och dåligt stallklimat avseende temperatur och luftfuktighet försämrar närmiljön och sätter ner djurens motståndskraft mot sjukdomar. Eftersom djurhälsoläget i en besättning är multifaktoriellt betingat är det mycket svårt att kvantifiera effekterna av förbättrad stallmiljö men tveklöst är en god stallmiljö en viktig faktor för djurens välbefinnande och hälsa. I slutet av 1980-talet skedde en kraftfull satsning på förbättring av stallmiljön genom de miljöundersökningar som genomfördes inom ramen för slaktsvinshälsvården. Det utbildades ett stort antal miljötekniker som verksamt bidrog till att höja standarden på klimatanläggningarna i våra djurstallar. Efterhand har resurserna för denna verksamhet skurits ner och det finns därför anledning och behov av att åter göra en satsning på förbättring av klimat och luftkvalitet. Målet med åtgärden är således att stimulera till förnyad satsning på förbättring av klimat och luftkvalitet i befintliga djurstallar. Satsningen bör i första hand inriktas på värmeisolerade djurstallar där problemen och bristerna är störst. Enligt gällande lagstiftning (i förkortad form) •

ska djur ha ett klimat som är anpassat till djurslaget och djurhållningsformen (termisk komfort).

•

får den relativa fuktigheten under vintern inte överstiga 80 % i värmeisolerade djurstallar

•

får djur inte utsättas för luftföroreningar som överstiger 10 ppm ammoniak, 3000 ppm koldioxid, 0,5 ppm svavelväte och 10 mg/m3 organiskt damm.

•

får djur inte utsättas för buller överstigande 65 dB(A).

Dessa bestämmelser är minimikrav och en målsättning med åtgärden är naturligtvis att åstadkomma en miljö för djuren som är bättre än minimikraven. Beskrivning av åtgärden Det bedöms att de största bristerna i klimatsystemen finns i värmeisolerade stallar eftersom man där styr/reglerar såväl ventilationsflöden som tillskottsvärme och att funktionen i hög grad är beroende av systemets utformning och uppbyggnad. Brister kan finnas i stallar för alla djurslag men det bedöms att de största bristerna finns i stallar för hästar, för växande grisar och för kalvar. Med all sannolikhet finns det ett samband mellan dålig miljö och problemen med luftvägssjukdomar, diarréer och hög dödlighet i dessa stallar. De brister som finns i klimatanläggningarna kan vara av högst varierande slag och ett första steg bör därför vara att kartlägga bristerna genom en miljöundersökning. Om möjligt bör denna undersökning genomföras av en obunden miljötekniker. Miljöundersökningen ska omfatta - beskrivning av frånluftsystem med eventuella brister - beskrivning av tilluftsystem med eventuella brister såsom oönskad tilluft - beskrivning av värmesystem med eventuella brister - beskrivning av reglersystem med eventuella brister 216

och ska avslutas med ett förslag på åtgärder. Åtgärderna kan variera från att ställa om reglercentralen till att installera tillskottsvärme eller att byta ut eller dimensionera upp hela eller delar av klimatsystemet. Ett villkor för att få stöd bör vara att alla åtgärder enligt miljöundersökningen genomförs. Andra villkor kan t.ex. vara att tillskottsvärme tillförs i den utsträckning som behövs för att upprätthålla ett bra stallklimat. Kostnader Som så många andra åtgärder för att förbättra djurens välbefinnande är åtgärder för att förbättra klimatsystemen förknippade med investeringar och engångskostnader. En engångskostnad är kostnaden för miljöundersökningen. En sådan undersökning kostar 5 000 – 10 000 kr beroende på anläggningens storlek och utformning. Kostnader för de åtgärder som sedan ska genomföras kan variera inom mycket vida gränser, från 0 kr till flera hundratusen kr. En tänkbar modell för ersättning kan vara att djurhållaren ersätts fullt ut för miljöundersökningen och att viss procent (kanske 25 %) av investeringen ersätts men att denna ersättning begränsas uppåt av ett takbelopp (t ex 50 000 kr). Om exempelvis en djurhållare förbättrar sin klimatanläggning för 50 000 kr och miljöundersökningen kostade 5 000 kr skulle ett stödbelopp på 0,25 x 50 000 + 5000 = 17 500 kr utgå. Hur många djurhållare som kan tänkas ansöka om stöd för miljöförbättring är svårt att bedöma. Om den genomsnittliga ersättningen uppgår till 17 500 kr och 100 djurhållare ansöker om stöd skulle ersättningskostnaden för investeringen uppgå till 1,75 miljoner kr. Om 200 ansöker dubblas beloppet till cirka 3,5 miljoner kr. En årlig merkostnad som i vissa fall kan uppkomma är kostnaden för tilläggsvärme. För enskilda anläggningar finns möjlighet att uppskatta denna kostnad med hjälp av datorsimuleringsprogram men att uppskatta ett belopp för hela landet är på detta stadium inte möjligt. Några stora summor lär det dock knappast vara fråga om. Effekter och effektivitet Stödet för förbättrat stallklimat kommer förhoppningsvis att öka intresset för och insikten om att ett bra stallklimat och en god luftkvalitet är en förutsättning för god djurhälsa och ett gott välbefinnande hos djuren. Flera undersökningar visar att en orsak till dålig djurhälsa i många fall kan vara dålig stallmiljö. Om ingenting görs finns risk att standarden och kunskaperna sjunker och att många djur kommer att inhysas i utrymmen som har undermåliga klimatsystem. Ett prioriterat område i nuvarande KULM 4-program är stallmiljöns betydelse för djurens välfärd. Det bedöms att ett stöd för att förbättra klimatsystemen i stallarna i hög grad skulle effektivisera KULM 4-insatserna och stimulera djurhållare att vidta lämpliga åtgärder. Eftersom djurhälsan är multifaktoriellt betingad är det svårt att på förhand precisera effekterna av ett stöd för förbättrat stallklimat. En god stall- och närmiljö är dock en förutsättning för att förbättra djurens välbefinnande. Förenklingar Administrativt bör denna form av stöd vara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla miljöundersökningen samt en kostnadsuppskattning av erforderliga åtgärder. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. Genomförda åtgärder ska sedan 217

besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske med stöd av verifikationer. Några årliga kontroller bedöms inte vara nödvändiga annat än i undantagsfall.

4.11.6 Stöd till uterum för värphöns Bakgrund och mål Enligt EU:s handelsnormer för ägg ska alla konsumtionsägg från den 1 januari 2004 märkas med ett särskiljande beteckning. Av märkningen ska bl. a. framgå vilket djurhållningssystem (produktionsmetod) som hönsen hållits i. De produktionsmetoder som får användas är •

Ekologisk produktion

•

Frigående utomhus

•

Frigående inomhus

•

Burhöns

För respektive produktionsmetod finns ett antal djurskyddsbestämmelser som måste uppfyllas. För frigående höns utomhus gäller sålunda att hönsen året om ska ha tillgång till utomhusvistelse dagtid. Av klimatskäl är detta svårt att uppfylla i Sverige och därför finns nästan inga anläggningar med utehöns. För ekologiska höns krävs utevistelse dagtid när markoch väderförhållande tillåter detta. I båda fallen ska uterastgården ha en area motsvarande 4 m2/höna. Det krävs med andra ord stora arealer; för 5 000 höns exempelvis 2 ha. För frigående värphöns inomhus finns inget krav på utevistelse. Studier (bl.a. Abrahamsson 1998) visar dock att utevistelse minskar fjäderplockning och berikar hönsen närmiljö och därmed deras välbefinnande. De rastgårdar det här var fråga om är överbyggda uterum som är gnagar- och fågelsäkra och därmed godtagbara enligt salmonellakontrollprogrammen. Djurtätheten är 4-5 höns/m2. Dessa uterum skiljer sig alltså markant från rastgårdarna för utehöns och ekologiska höns. Djuren släpps ut i uterummet under större delen av året och får där möjlighet att sprätta och sandbada i en grus- eller sandbädd. I Schweiz är uterum av denna typ vanliga och kallas där för vinterträdgårdar. För ett 10-tal år sedan byggdes ett antal anläggningar med uterum i Sverige när handeln var inne på att marknadsföra ägg från dessa anläggningar som ett särskilt sortiment. Nuvarande handelsnormerna har dock ingen märkningsklass som passar för produktionssystem med uterum och tillåter inte heller att systemet beskrivs på förpackningar och ägg. Det är härigenom inte möjligt att få ut något merpris för äggen och därför finns för närvarande inget intresse för att bygga anläggningar med uterum. För hönsens välbefinnande skulle det dock vara positivt om de fick tillgång till uterum och målet med stödet är att äggproducenter som producerar ägg enligt märkningsklassen ”frigående inomhus” ska stimuleras att bygga uterum för hönsen. Djurskyddslagstiftningen tillåter inte att uterummet får inräknas i tillgänglig area och kostnaden för uterum blir därför en icke-produktiv investering. Beskrivning av åtgärden Många befintliga stallar för frigående höns inomhus skulle kunna kompletteras med uterum utmed långsidorna. Förutom byggandet av uterummen behöver öppningar tas upp i stallväggarna. Om stallet har undertrycksventilation bör ventilationssystemet göras om till ett system med neutraltryck. Detta för att förhindra att öppningarna fungerar som icke önskvärda tilluftsdon som kyler ner ströbädden och orsakar dålig hygien.

218

En ansökan bör lämpligen innehålla en beskrivning av den planerade åtgärden. Ansökan ska kunna gälla uterum både vid nybyggnad och vid komplettering av befintligt stall. Kostnader Omställningen från gamla system med oinredda burar till nya alternativa system är i princip klar i Sverige. Många nya stallar har byggts och någon ytterligare nybyggnation att tala om kommer knappast att ske under de närmaste 10-15 åren. Drygt hälften, eller cirka 3 miljoner, av Sveriges höns hålls i system där äggen klassas som ”frigående inomhus”. Hur många producenter som skulle kunna vara intresserade av att förse sina stallar med uterum är svårt att uppskatta. Intresset kan i hög grad antas bero på hur stort stödet kan tänkas bli. Om det antas att det byggs uterum för 5 % av berörda höns och att beläggningen i uterummen blir 5 höns/m2 så innebär det att 30 000 m2 uterum behöver byggas. Investeringskostnaden för uterum kan uppskattas till 1 000 kr/m2 och den totala investeringskostnaden blir då 30 miljoner kr. Det bedöms att mer än 50 % av investeringskostnaden måste utgå som stöd för att intresset för uterum ska bli påtagligt. Effekter och effektivitet Tillgång till uterum kommer på ett påtagligt sätt att förbättra möjligheterna för höns av kategorin ”frigående inomhus” att bete sig naturligt och därmed öka deras välbefinnande. Stöd för uterum bedöms vara enda möjligheten för att få denna berikning till stånd eftersom handelsnormer och handel inte på något sätt stödjer denna åtgärd eller detta åtagande. Förenklingar Administrativt bör denna form av stöd vara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla förslag på vilka åtgärder som planeras samt en kostnadsuppskattning av dessa. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. Genomförda åtgärder ska sedan besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske med stöd av verifikationer. Några årliga kontroller bedöms inte vara nödvändiga annat än i undantagsfall. Om uterum finns kommer de med all sannolikhet att utnyttjas.

4.11.7 Väderskydd för icke utegångsdjur Bakgrund och mål Utegångsdjur är sådana djur som går ute eller har möjlighet att gå ut på betesmark eller i rasthage halva dygnet eller mer under den kalla årstiden då betestillväxt inte sker. Populärt uttryckt är det alltså djur som går ute på vintern och för dessa djur finns det i djurskyddslagstiftningen krav på att de ska ha tillgång till ligghall eller annan byggnad som ger dem skydd mot väder och vind samt en torr och ren liggplats. (L 100, 38 §). För icke utegångsdjur finns inget motsvarande krav utom för grisar där det föreskrivs att grisar som hålls utomhus under den varma årstiden ska ha tillgång till plats som ger skydd mot solstrålning och dåligt väder. (L 100, 37 §). Icke utegångsdjur är alltså djur som populärt uttryckt går ute på sommaren och djur som går ute mindre än halva dygnet på vintern. Det senare tillämpas framför allt för hästar som släpps ut i rasthage på morgonen och tas in på kvällen. Även om det inte finns krav på väderskydd så kan icke utegångsdjur ha behov av sådant. Hästar som går på bete där de inte kan finna skugga eller kylande vind kan sålunda få värmeslag under extremt varma och soliga sommardagar (Ventrop & Michanek 2001) och högproducerande mjölkkor kan bli värmestressade redan vid temperaturer strax över 20ºC, 219

särskilt vid hög luftfuktighet (Hallands Husdjur 2004). Att djur kan behöva skydd för nederbörd och sol kan betraktas som en självklarhet. Det visar djuren själva genom att vid söka skydd under t.ex. träd. Målet med stödet är sålunda att erbjuda väderskydd till djur även under perioder när det enligt lagstiftningen inte finns krav på sådant. Det kan gälla såväl sol- och regnskydd för betesdjur under sommaren som ligghallar för hästar som släpps ut dagtid utan tillsyn under vintern. Beskrivning av åtgärden Åtgärden innebär att det byggs någon form av väderskydd (stolphus, ligghall eller dylikt) på marker eller rasthagar där naturligt skydd saknas. Väderskyddet kan vara stationärt eller mobilt. I princip bör väderskydden uppfylla de krav på utrymmen som föreskrivs i djurskyddsföreskrifterna (L 100). Däremot bör konstruktionen i en del fall kunna förenklas. Det kan ifrågasättas om det ska sättas en nedre gräns för när stöd ska kunna utgå. Om det sätts en nedre gräns så är det många hästägare som inte kan söka stöd och mot bakgrund av att behovet av väderskydd troligtvis är stort inom denna djurhållning är detta knappast önskvärt med en nedre gräns. Kostnader Kostnaderna för att uppföra ett väderskydd kan variera inom vida gränser beroende på byggnadens konstruktion, vilket djurslag det gäller och vilka naturförhållanden som råder. I runda tal bör dock ett väderskydd kunna uppföras för mellan 500-1 000 kr/m2. Om man utgår från utrymmeskraven i L 100 skulle en genomsnittlig kostnad för några djurkategorier bli cirka 5 000 kr/hästplats, 2 500 kr/dikoplats och 1 000 kr/fårplats. Om man investerar i färdiga mobila ligghallar blir kostnaden något högre. Vilken omfattning stödåtgärden kan få torde i hög grad bero på hur stort stödet kan bli. En gissning är att stödet måste vara mer än 50 % av investeringskostnaden för att omfattningen ska bli stor. Effekter och effektivitet Om stödandelen blir stor kan intresset för stödet bli stort. Därmed kommer komforten och välbefinnandet för många djur att öka. Ett sätt att ytterligare öka intresset är att åtgärden kompletteras och kombineras med rådgivningsinsatser. Förenklingar Administrativt bör denna form av stöd vara relativt lätthanterligt. En ansökan bör innehålla en beskrivning av djurhållningen samt ett förslag på det planerade väderskyddet med kostnadsuppskattning. Ansökan prövas och om den beviljas kan planerade åtgärder genomföras. Genomförda åtgärder ska sedan besiktas och godkännas varpå utbetalning kan ske med stöd av verifikationer. Några årliga kontroller bedöms inte vara nödvändiga annat än i undantagsfall.

220

4.11.8 Stöd för anslutning till djurhälso-, bekämpnings- och omsorgsprogram Bakgrund och mål Omsorgs- och djurhälsoprogram av skilda slag har i hög utsträckning bidragit till att höja den djurskyddsmässiga och djurhälsomässiga standarden i våra djurstallar. Det finns dock många djurhållare som står utanför dessa program och inom vissa program finns det utrymme att höja nivån både tekniskt och skötselmässigt. Programmen kan indelas i tre kategorier, nämligen djurhälsoprogram, bekämpningsprogram och omsorgsprogram. Beroende på vilken typ av program det är fråga om är målen med stödet något olika. När det gäller hälsoprogram är målsättningen att så många som möjligt ska ansluta sig till programmen. Bekämpningsprogrammen kan vara såväl obligatoriska som frivilliga. Som regel är bekämpningsprogrammen förknippade med ett antal villkor som innebär merkostnader i form av arbete och investeringar i utrustning, utrymmen, m.m. Målet är att så många som möjligt ska ansluta sig till programmen och att anslutningen vid behov ska kunna stimuleras med stöd för investeringar och merarbete. Omsorgsprogram av olika slag är som regel utvecklade av näringens egna branschorganisationer. I vissa fall utnyttjas omsorgsprogrammen i djurskyddslagstiftningen för att exempelvis reglera djurbeläggningen. I omsorgsprogrammen ställs bl. a. krav på hur stallarna ska vara utformade och hur djuren ska skötas. Målsättningen med stöd för denna typ av program är att så många som möjligt ska stimuleras att ansluta sig till programmen och att stöd ska kunna utgå för att uppfylla ställda villkor eller för att höja den tekniska eller skötselmässiga standarden. Nedan behandlas hälsoprogrammen mer utförligt och de andra typerna av program mer översiktligt. Detta ska dock inte ses som en gradering av programmen. Oavsett program kan stöd bidra till förbättring av djurens välbefinnande. Nöt-, får- och svinhälsovård Svenska Djurhälsovården AB är huvudman för hälsovårdsprogrammen. Anslutna besättningar får rådgivning på besättningsnivå, besättningsutredningar vid hälsoproblem, kostnadsfria analyser av träck för parasitkontroll och bidrag till kostnader för obduktion av avlivade eller självdöda djur. För alla besättningar utom vissa inom nöt- och fårhälsovården (”Lilla paketet”) ingår minst ett veterinärbesök per år. Vid problem med hälsoläget i en besättning kan flera veterinärbesök förekomma per år. Syftet med hälsoprogrammen är att arbeta förebyggande för att förhindra sjukdomsutbrott och därmed öka djurens välbefinnande. För akuta sjukdomar hos enskilda djur hänvisas alltid till aktuell besättningsveterinär. Kostnader Lantbrukare, som ansluter sin besättning till något av hälsoprogrammen betalar en anslutningsavgift till Svenska Djurhälsovården AB. Avgifterna och antalet anslutna besättningar framgår av nedanstående sammanställning.

221

Program

Anslutningsavgift

Antal anslutna besättningar

Nöthälsovård – ”stora paketet”

1 400 kr per besättning

400

Nöthälsovård – ”lilla paketet”

700 kr per besättning

600

Fårhälsovård – ”stora paketet”

1 500 kr per besättning

1 600*

70 000 får*

Fårhälsovård – ”lilla paketet”

740 kr per besättning

Svinhälsovården

1 500 – 2 000 kr per besättning.

1 800 suggbes.

70 % av suggbesättningarna

För suggbesättningar tillkommer en avgift på 50 – 20 kr per sugga

550 slaktsvinsbes.

Antal anslutna djur

90 % av slaktsvinen

*Avser total anslutning år 2003. Systemet med ”stora” resp.”lilla” paketet införs år 2005 för Fårhälsovården.

Ett bidrag, konstruerat för att motsvara anslutningsavgiften för hälsoprogrammet skulle med nuvarande anslutning kosta (400*1 400 + 600*700=) 980 000 kr för Nöthälsovården. För Fårhälsovården kan motsvarande belopp, med 600 besättningar anslutna till ”stora paketet”, beräknas till (600*1 600 + 1 000*740=) 1 700 000 kr. För Svinhälsovården skulle ett bidrag på 35 kronor per sugga kosta 6 930 000 kronor under förutsättning att de är största besättningarna som är anslutna till programmet. Om 550 slaktsvinsbesättningar i dag betalar i genomsnitt 1 750 kr blir totala kostnaden 963 000 kronor. Ett stöd, som ersätter lantbrukarna för de kostnader de har i dag för anslutning till Nöthälso-, Fårhälso och Svinhälsovården skulle motsvara en kostnad på drygt 10 miljoner kronor. År 2003 fanns det nästan 28 000 besättningar med nötkreatur, varav nästan 10 000 med mjölkkor. Det innebär minst 15 000 besättningar med nötkreatur för slakt. Det innebär därför också att det finns rimlig anledning att tro att antalet anslutna besättningar skulle öka, kanske till det dubbla med ett stöd som helt eller delvis ersätter anslutningskostnaden. Kostanden skulle då öka med ca en miljon kronor. Inom fårnäringen stod ca 6 000 besättningar utanför Fårhälsovården år 2003. Ett stöd skulle kunna medföra en fördubbling av anslutningen. Kostnaden skulle då öka med 1,7 miljoner kronor. På svinsidan är anslutningen redan hög. Här skulle ett stöd sannolikt inte innebära några större förändringar i antalet anslutna besättningar eller djur.

222

Beräknade årliga kostnader Program Nöthälsovård Fårhälsovård Svinhälsovård

Beräknad kostnad för anslutningsavgifter i dag 980 000 kr 1 700 000 kr 7 893 000 kr

Beräknad kostnad för anslutningsavgifter med stöd 1 980 000 kr 2 400 000 kr 7 900 000 kr

Beräknad ökning om stöd införs 1 000 000 kr 1 700 000 kr ± 0 kr

Det kan vara på sin plats att påpeka att Svenska Djurhälsovården AB erhåller stöd från Jordbruksverket för sin verksamhet. För år 2005 uppgår detta stöd till 4 606 000 kronor, varav minst 365 000 kronor är avsedda för fårhälsovård. Organisationen får också 4 000 000 kronor till finansiering av obduktionsverksamhet på animalieproducerande djur. Effekter Ett stöd för anslutning till ett djurhälsoprogram skulle sannolikt öka antalet anslutna besättningar och därmed öka antalet djur som omfattas av ett förebyggande hälsoprogram. Störst effekt skulle detta sannolikt få på parasitbelastningen på betande djur. Här innebär anslutning till hälsoprogrammen att möjligheterna att kontrollera och åtgärda förekomster av parasiter ökar betydligt. Parasiter är ett av de större hälsoproblemen för betande djur. I kombination med aktiviteter inom KULM kan en ökad anslutning till hälsoprogrammen väsentligt öka välfärden, främst för de djur som står utanför programmen i dag. Alternativ utformning I det presenterade alternativet förutsätts att alla lantbrukare får stöd för att vara anslutna till ett hälsoprogram. Ett alternativ kan vara att endast nyanslutning berättigar till stöd. Fördelen är att stödet verkligen riktas till djur som antas få en ökad välfärd. Nackdelen är att det skulle upplevas som orättvist att den lantbrukare som redan påtagit sig kostnaden för att ansluta sin besättning inte får del av stödet. Kostnaden skulle då uppgå till ”beräknad kostnad om stöd införs”. En viss uppräkning bör dock göras med tanke på att viss omsättning av besättningar kan förekomma utan att anslutningen förändras antalsmässigt. Bekämpningsprogram Bekämpnings- eller djurhälsoprogrammens uppgift är att bekämpa eller kontrollera olika sjukdomar. Exempel på program är BVD-programmet, leukos-programmet, IBR-programmet, salmonellaprogrammet, paratuberkulos-programmet och Maedi Visna-programmet. Kostnader för provtagning och kontroll bekostas till stor del av staten men om åtgärder behöver vidtas på gårdssnivå så får djurägarna som regel svara för detta själva. Genom att ge stöd till åtgärder på gårdsnivå är målsättningan att anslutningen till programmen skulle öka vilket i förlängningen kommer att medföra ökad djurvälfärd. Omsorgsprogram Bland näringens omsorgsprogram kan nämnas Svensk Mjölks nöthälsoprogram för mjölkkor (FRISKKO), SFS-Svenska Äggs omsorgsprogram för värphöns i bur och för frigående värphöns, Svensk Fågels omsorgsprogram för slaktkyckling och för kalkon och grisnäringens BIS-program. Programmen finansieras som regel genom att avgifter tas ut av djurhållarna. För att bli ansluten till programmen krävs som regel att teknik och skötsel uppfyller uppställda krav. Detta kan medföra merkostnader såväl för merarbete som för nödvändiga investeringar. Genom att ge stöd för merkostnaderna kommer anslutningen till programmen att stimuleras vilket i förlängningen medför ökad djurvälfärd. 223

Omsorgsprogrammen för fjäderfäna är uppbyggda så att det sätts poäng på ett antal kontrollpunkter i stallet. Poäng sätts både på skötsel och teknisk standard. Önskvärt är naturligtvis att det blir högsta poäng på alla kontrollpunkterna men i framför allt gamla stallar kan detta kräva avsevärda investeringar. Genom att ge stöd till nödvändiga förbättringsåtgärder skulle den redan höga standarden i fjäderfästallar kunna höjas ytterligare. Total kostnad för åtgärderna För programperioden kan kostnaderna för föreslagna åtgärder uppskattas till ca 200 miljoner för investeringsbidrag och till ca 20 miljoner kronor per år för fleråriga åtaganden. Kostnadernas storlek beror på hur eventuella stöd utformas och på hur stor anslutningen blir. Eftersom denna typ av stöd inte funnits tidigare är osäkerheten i skattningarna stor. Förenklingar För djurhälso- bekämpnings- och omsorgsprogram finns regler och rutiner för anslutning och kontroll redan utarbetade av de organisationer som ansvarar för programmen. Dessa regler och rutiner bör kunna utnyttjas som utgångspunkt för stödvillkor och därmed vara förhållandevis enkla för både kund och administration.

224

Referenser Abrahamsson, P., 1998. Hönshållning med rastgårdar och tuppar. Fakta Jordbruk Nr 9, SLU. Alsanius & Brandt, 2000. Reningsalternativ för näringslösning i slutna odlingssystem. Ascard, K., 2005. Systemlösningar för jordbrukets driftsbyggnade. Byggnader för nötköttsproduktion, JBT, SLU, Alnarp”. Beattie m.fl. 1996. Applied Animal Behaviour Science, 50, 237-249. Berg och Pärt 1994. Abundance of breeding farmland birds on arable and set-aside fields at forest edges. Ecography 14:147-152. Buskirk, J. V, Willi, Y. 2004. Enhancement of Farmland Biodiversity within Set-Aside Land. Conservation Biology 18: 987-994. CIGR, 2004. Design Recommendations of Beef Cattle Housing, Report of the CIGR Section II Cravener M., 1995. Samhällsekonomisk värdering av den anlagda våtmarken i Oxelösund, en tillämpning av Contingent Valuation metoden, Master thesis, Department of Economics, Stockholm University Drake L., 1992. The non-market value of agricultural landscape. European Review of Agricultural Economics, 19(3): 351-364 Drake L., Kumm K-I. och Andersson M., 1991, Har jordburket i Rottnadalen någon framtid? En analys av landskapsvärden och företagsekonomiska analyser. SLU. Emmervall, J m.fl. 2003. Sammanställning av svar på: Frågeformulär om det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogarmmet, opubl. Fahlbeck, E., 2004. Om värdering av kollektiva nyttigheter, I: Lindqvist L. (red), Lantbrukets och landsbygdens framtida roller, Nordiska ministerrådet, Tema Nord 2004:516, Feuerbach, P. 2003. Dokumentation av våtmarkers åldrings- och mognadsförlopp. Hushållningssällskapet Halland. Rapport på uppdrag av Jordbruksverket. Field B.C., 1997, Environmental Economics – An introduction, 2nd edition, McGraw Hill Frykblom, P., 1998. Halved Emissions of Nutrients, What are the Benefits? – A Contingent Valuation Method Survey Applied to Laholm Bay, in Questions in the Contingent Valuation Method – Five Essays, doctoral thesis Agraria 100, Department of Economics, SLU, Uppsala. Hallands Husdjur 2004. Tipset nr 6. (Hanna Åström) Hansen V och Juel Petersen C., 2003. Vaerdien af gener forbudet med at bo i naerheden av en svinebedrift – vaerdisaetning ved hjaelp av husprismetoden. KVL. Hart R. & Latacz-Lohmann U., 2005. Combating moral hazard in agri-environmental schemes: a multiple-agent approach. European Review of Agricultural Economics Vol 32 (1) sid. 75-01. Hasler B. et al, 2002. De rekreative vaerdier av skov, so og naturgenopretning – vaerdisaetning af naturgoder med hursprismetoden. AKF Forlaget Hasund K. P., 1998, Valuable Landscape and Reliable Estimates, I: Dabbert S. et al (red), The economics of Landscape and Wildlife Conservation, CAB international.

225

Higginbotham, S. m.fl. 1999. The 1999 Brighton conference – Weeds: Point-source contamination: quantification and practical solutions. Joel A. & Wesström I. 2004. Kartläggning av förutsättningarna för reglerad dränering i södra Sveriges kustnära jordbruksområden. Slutredovisning av projekt 25-2216/02 Joel A., Wesström I. & Linnér H. 2003. Reglerad dränering. Topografiska och hydrologiska förutsättningar i södra Sveriges kustnära jordbruksområden. Avdelningsmeddelande 03:1. Institutionen för markvetenskap, Avdelningen för lantbrukets hydroteknik, SLU. 26 Jonasson 2005. Modellberäkningar och behov av kunskapsuppbyggnad. Opublicerat manuskript på Jordbruksverket. Jordbruksverket 1999, Ammoniakförluster från jordbruket –Förslag till delmål och åtgärder, Rapport 1999:23 Jordbruksverket 2000. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från jordbruket. Rapport 2000:1. Jordbruksverket 2001. Översyn av miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige 2000-2006. Rapport 2001:19. Jordbruksverket 2002. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter 2001. Rapport 2002:2. Jordbruksverket 2002. Handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel. Rapport 2002:7 Jordbruksverket 2002. Att vara lantbrukare eller inte. En studie av förutsättningar för livskraftigt lantbruk i tre nedläggningsdrabbade områden i Sverige. Rapport 2002:10. Jordbruksverket 2003. Ökad mångfald – kunskapssammanställning om nyskapande av livsmiljöer i enahanda åkerlandskap, Rapport 2003:4. Jordbruksverket 2003. Ett rikt odlingslandskap. Fördjupad utvärdering 2003. Rapport 2003:19. Jordbruksverket 2004. Kvalitetskriterier för våtmarker i odlingslandskapet - kriterier för rening av växtnäring med beaktande av biologisk mångfald och kulturmiljö. Rapport 2004:2. Jordbruksverket 2004. Tre nya miljöersättningar – Hur blev det? Rapport från projekt CAP:s miljöeffekter. Rapport 2004:5. Jordbruksverket 2004. Skötsle och restaurering av betesmarker och slåtterängar. En sammanställning av den regionala naturvårdens kunskaper och erfarenheter. Rapport 2004:11. Jordbruksverket 2004. Införandeav obligatoriskt funktionstest för lantbrukssprutor och fläktsprutor. Rapport 2004:17. Jordbruksverket 2004. Mål för ekologisk produktion 2010. Rapport 2004:19. Jordbruksverket 2004. Mer småbiotoper i slättbygden – förslag till en strategi för ökad biologisk mångfald. Rapport 2004:23 Jordbruksverket 2005. Ängs- och betesmarksinventeringen 2002-2004. Rapport 2005:1. Jordbruksverket 2005. Kartläggning och analys av hästverksamheten i Sverige. Rapport 2005:5. Jordbruksverket och Livsmedelsekonomiska institutet 2004. Den samhällsekonomiska effektiviteten i miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar. En principiell analys

226

utifrån markernas värden. Rapportering av ett regeringsuppdrag. Jordbruksverkets dnr. 193925-04 JTI Teknik för lantbruket nr. 85 2000. Konjunkturinstitutet 2004, Samhällsekonomiskt underlag till Miljöpropositionen, Dnr 42-304. Kreuger, J. 2002. Övervakning av bekämpningsmedel i vatten från ett avrinningsområde i Skåne. Årsredovisning för Vemmenhögsprojektet 2001. Institutionen för markvetenskap, avd. f. Vattenvårdslära. Ekohydrologi 69. Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala. Kreuger, J., Törnquist, M. och Kylin, H., 2004. Bekämpningsmedel i vatten och sediment från typområden och åar samt i nederbörd under 2003, Inst. F. Markvetenskap, SLU, Rapport 2004:18. Kumm 2005. Företagsekonomiska förutsättningar för hävd av betesmarker. Opublicerat manuskript på Jordbruksverket. LRF 2004. Omnibusundersökningen Sveriges Lantbruk 2004. Malmberg, J, 1994. Attityder till bekämpningsmedel och betalningsviljan för en minskad användning av dessa i det svenska jordbruket, Master thesis 126, Natural Resource and Environmental Economics, Department of economics SLU, Uppsala. Naturvårdsverket 2004, Rapport 5364, Fosforutsläpp till vatten år 2010 – delmål, åtgärder och styrmedel. Nolbrant, P., 2000. Naturvärden i några småvatten i södra Halland – uppföljning efter biotopförbättrande åtgärder i småvatten på Lilla Böslid. Hushållningssällskapet-Halland, Länsstyrelsen i Halland. Nolbrant, P., 2003. Flora och faunautveckling efter biotopförbättrande åtgärder i småvatten på Lilla Böslid. Hushållningssällskapet-Halland, Jordbruksverket, Naturvårdsverket. Länsstyrelsen i Gävleborgs län 2004. Åtgärdsplaner – välsignelse eller pina? En utvärdering av åtgärdsplaner skrivna i Gävleborgs län åren 2000-2003. Norell och Sjödahl 2005. Sweden’s Experience with Evaluating Agri-Environmental Payments. Under tryckning. Presenterad på en workshop (Workshop on evaluating agrienvironmental policies) vid OECD 6-8 december 2004. OECD 1975. The Polluter-Pays Principle. Slut på förlaget. Olsson, A-Ch. & Svendsen, J. 2004. JBT, SLU, Rapport 131. Pearce 2005. What Constitutes a Good Agri-environmental Policy Evaluation? Manuskript som presenterades vid OECD Workshop on evaluating agri-environmental policies. Paris 6-8 december 2004. Rundlöf Maj, Lunds universitet, Avdelningen för zooekologi. Personligt meddelande. Råsberg A., 2005. Stängselboken (under tryckning), Jordbruksverket. Schrøder-Petersen & Simonsen, 2001. Acta Agriculture Scandinavia, Section A - Animal Science, 54, 213-219 SLI 2003. Ekologiskt jordbruk - lönsamt för jordbrukaren? Håkan Rosenqvist. Rapport 2003:5. SLI 2004. Att bevara betesmarker – en analys av ekonomiska styrmedel. Katarina Elofsson. Rapport 2004:8, rapportering av regeringsuppdrag tillsammans med Jordbruksverket 227

SLU 2004, (Arvidsson J, red.), Rapporter från jordbearbetningsavdelningen, Jordbearbetningens årsrapport 2003 (rapport 107), Sveriges Lantbruksuniversitet Skotte, M, 2004, Vaerdi- og prissaetningsmetoder, Notat til institut for miljovurderings miljookonomiske vaerktojskasse. SOU 1999:78 Jordbruk och miljönytta. Miljöprogramutredningen 1999. SOU 2003:72 Havet – tid för en ny strategi. Havsmiljökommissionen, 2003. SOU 2003:105 Levande kulturlandskap – en halvtidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet Soutukorva, Å., 2001. The Value of Improved Water Quality – A Random Utility Model of Recreation in the Stockholm Archipelago, Discussion paper No. 135, Beijer International Institute of Ecological Economics. Svensson, J, Strand, J., Sahlén, G. ochWeisner, S., 2004. Rikare mångfald och mindre kväve. Utvärdering av våtmarker skapade med stöd av lokala investeringsprogram och med landsbygdsutvecklingsstöd. Våtmarkscentrum, Högskolan i Halmstad. Naturvårdsverket rapport 5362. Söderqvist T., 1996. Contingent Valuation of a Less Eutrophicated Baltic Sea. Discussion paper no 88, Beijer International Institute of Ecological Economics. Ventrop, M. & Michanek, P. 2001. Att bygga häststall, SLU, Alnarp. Vestergaard m.fl. 2001. Produktionsøkonomi Kvæg 2001. Dansk Landbrugsrådgivning, Weibull och Östman, 2002. Biologisk mångfald i jordbrukslandskapet – gårdens läge betyder mer än odlingssystemet. SLU Fakta Jordbruk nr 1 2002. Yngvesson, J., Djurskyddsmyndigheten , Skara, personligt meddelande 2005.

228

Jordbruksverkets rapporter 2005 1.

Ängs- och betesmarksinventeringen 2002–2004.

Ängs- och betesmarksinventeringen – inventeringsmetod.

Merkostnader och mervärden i svenskt jordbruk.

Konflikt eller samverkan mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga mål på landsbygden?

Kartläggning och analys av hästverksamheten i Sverige.

Sveriges utrikeshandel med jordbruksvaror och livsmedel 2001–2003.

Indikatorsystem för småbiotoper – metodutveckling för nationell övervakning av biologisk mångfald.

Indikatorsystem för ängs- och betesmarker – metodutveckling för nationell övervakning av biologisk mångfald.

Fragmenterat landskap – en kunskapssammanställning om fragmentering som hot mot biologisk mångfald.

10.

Åtgärder för att främja och underlätta för småskalig livsmedelsförädling – ett regeringsuppdrag till Jordbruksverket och Livsmedelsverket.

11.

Jordbruksverkets foderkontroll 2004 – Feed Control by the Swedish Board of Agriculture 2004.

12.

Marknadsöversikt – bearbetade jordbruksvaror (icke bilaga I).

13.

Växtnäringsförsörjning inom Ekologiska produktionsformer – rapport från projektet CAP:s miljöeffekter.

14A. Tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14B. Styrmedel och ersättningsmodeller för kollektiva nyttigheter – bilaga 3 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14C. Åtgärder för konkurrenskraft och tillväxt på landsbygden – bilaga 4 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14D. Skogsåtgärder – bilaga 5 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14E. Åtgärder för kompetensutveckling – bilaga 6 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14F. Partnerskap och Leadermodellen – bilaga 7 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14G. Förenklingar och effektiviseringar i stödsystemen – bilaga 8 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 14H. Samordnings- och övergångsfrågor – bilaga 9 till tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram.

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket, 551 82 Jönköping Tfn 036-15 50 00 (vx) Fax 036 34 04 14 E-post: jordbruksverket@sjv.se Internet: www.sjv.se

ISSN 1102-3007 ISRN SJV-R-05/14B-SE SJV offset, Jönköping, 2005 RA05:14B