Issuu on Google+

Jordbrukspolitiken och miljön i går – i dag – i morgon Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter

Rapport 2003:2


Jordbrukspolitiken och miljön i går – i dag – i morgon Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter

Referens Bo Norell, Torben Söderberg och Martin Sjödahl Rapporten är utgiven av Jordbruksverket i samarbete med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet.


Innehåll Sammanfattning och slutsatser ............................................................................................... 5 Summary and conclusions ....................................................................................................... 7 1

2

3

Inledning ......................................................................................................................... 11 1.1

Rapportens inriktning............................................................................................... 11

1.2

Disposition ............................................................................................................... 11

1.3

Avgränsningar .......................................................................................................... 11

1.4

Projektorganisation................................................................................................... 12

Den gemensamma jordbrukspolitiken och Agenda 2000 – resumé........................... 13 2.1

Vad är CAP?............................................................................................................. 13

2.2

Tidigare analyser om CAP: s påverkan.................................................................... 14

2.2.1

Stödens effektivitet skiljer sig åt ...................................................................... 14

2.2.2

Påverkan av CAP 98 och Agenda 2000 ........................................................... 14

Mål, indikatorer och tidigare resultat .......................................................................... 17 3.1

Vilka faktorer påverkar miljötillståndet ................................................................... 17

3.1.1

Kväveutlakning ................................................................................................ 17

3.1.2

Ammoniakavgång ............................................................................................ 17

3.1.3

Fosforförluster.................................................................................................. 17

3.1.4

Kemiska bekämpningsmedel............................................................................ 18

3.1.5

Biologisk mångfald .......................................................................................... 18

3.1.6

Kulturmiljövärden ............................................................................................ 18

3.2

4

Miljömål och använda indikatorer ........................................................................... 18

3.2.1

Kväveutlakning ................................................................................................ 18

3.2.2

Ammoniakavgång ............................................................................................ 19

3.2.3

Fosforförluster.................................................................................................. 20

3.2.4

Kemiska bekämpningsmedel............................................................................ 21

3.2.5

Biologisk mångfald .......................................................................................... 22

3.2.6

Kulturmiljövärden ............................................................................................ 24

Jordbrukets utveckling under de senaste åren............................................................ 27 4.1

Areal åkermark och antal företag ............................................................................. 27

4.2

Grödfördelning ......................................................................................................... 28

4.2.1 4.3

Träda och uttagen areal .................................................................................... 28

Regionala förändringar av odlade grödor................................................................. 30

4.3.1

Antal företag med växtodling........................................................................... 32

1


4.4

Djurantal och antalet företag med djur..................................................................... 33

4.4.1

Nötkreatur......................................................................................................... 33

4.4.2

Minskad mjölkproduktion ................................................................................ 34

4.4.3

Övriga djur ....................................................................................................... 35

4.5

Regionala förändringar av antalet djur..................................................................... 36

4.5.1

Nötkreatur......................................................................................................... 36

4.5.2

Övriga djur ....................................................................................................... 37

4.5.3

Antal företag med djurhållning ........................................................................ 39

4.5.4

Betesmarker...................................................................................................... 39 Betesmarkernas regionala fördelning................................................................... 41

4.5.5

4.5.6 4.6

Användning av växtnäring ....................................................................................... 43

4.6.1

Försäljning av mineralgödsel ........................................................................... 43

4.6.2

Gödselmedelsundersökningen 2000/2001........................................................ 44

4.7

5

Beräknad djurtäthet på betesmark .................................................................... 42

Användning av bekämpningsmedel ......................................................................... 47

4.7.1

Försäljning av preparat..................................................................................... 47

4.7.2

Användning av preparat ................................................................................... 48

Jordbrukspolitiken, utvecklingen och miljön.............................................................. 51 Överensstämmelse med gjorda analyser – hur har CAP påverkat utvecklingen?................ 51 5.1.1

Odlingslandskapet krymper.............................................................................. 51

5.1.2

Grödfördelningen ändras.................................................................................. 51

5.1.3

Betesmarkerna ökar.......................................................................................... 52

5.1.4

Mjölkkorna fortsätter att minska ...................................................................... 52

5.1.5

Dikor ökar men borde minska.......................................................................... 52

5.1.6

Stutarna fortsätter att öka ................................................................................. 52

5.1.7

Minskad kalvslakt ............................................................................................ 53

5.1.8

Påverkan genom LBU-programmet ................................................................. 53

5.1.9

Utvecklingen påverkas inte enbart av CAP...................................................... 53

5.2

2

Miljöeffekter............................................................................................................. 54

5.2.1

CAP:s påverkan på kväveutlakningen är svårbedömd..................................... 54

5.2.2

En fortsatt minskad ammoniakavgång ............................................................. 55

5.2.3

Fosforläckaget påverkas av annat än CAP....................................................... 56

5.2.4

Fortsatt ökad användning av kemiska bekämpningsmedel .............................. 56

5.2.5

Den ökade mängden betesmark är viktig för biologisk mångfald ................... 56

5.2.6

Kulturmiljön kräver ett brukat landskap .......................................................... 57


6

Miljöeffekter av frikoppling.......................................................................................... 59 6.1

Minskande stöd till produktionen............................................................................. 59

6.2

Vilka stöd skulle beröras? ........................................................................................ 59

6.2.1

Vilka får arealersättning? ................................................................................. 60

6.2.2

Vilka får djurbidragen? .................................................................................... 61

6.2.3

Komplicerade kopplingar mellan stöden.......................................................... 61

6.3

Analys med hjälp av SASM-modellen..................................................................... 62

6.3.1

Varför använda en modell? .............................................................................. 62

6.3.2

Vilka förändringar analyseras i SASM?........................................................... 63

6.3.3

Vilka blir effekterna på djur och grödor?......................................................... 64

6.4

7

Effekter på miljön..................................................................................................... 68

6.4.1

Kväveutlakningen minskar............................................................................... 68

6.4.2

Ammoniakavgången minskar........................................................................... 69

6.4.3

Bekämpningsmedelsanvändningen minskar .................................................... 69

6.4.4

Betesmarkerna minskar .................................................................................... 69

6.4.5

Åkerarealen bibehålls och intensiteten minskar............................................... 70

6.4.6

Fler företag men med minskad aktivitet?......................................................... 70

6.5

Effekter på inkomster och markpriser...................................................................... 71

6.6

Gränsöverskridande effekter .................................................................................... 72

6.7

Kan modellresultatet användas som prognos? ......................................................... 72

6.8

Slutsatser om stödens miljöeffektivitet .................................................................... 75

Referenser ....................................................................................................................... 77

Bilaga 1. Karta över produktionsområden

3


Sammanfattning och slutsatser Gårdagens reformer…. Den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) innehåller ett omfattande stödsystem och regelverk som det svenska jordbruket kom att omfattas av 1995 och som kom att förändras till 2000 genom den senaste reformen Agenda 2000. I tidigare analyser inom projektet CAP: s miljöeffekter har lantbrukets anpassning till den ändrade politiken, både ”CAP 98” och Agenda 2000 tydligt kunnat urskiljas medan andra delar av jordbrukets utveckling bättre kunnat förklaras av andra faktorer. CAP: s påverkan på utvecklingen är tydlig när det gäller djurbidragens och kvoternas betydelse för antalet stutar, dikor och mjölkkor. Men utvecklingen har också påverkats av reglerna för arealersättning och krav på foderareal vilka bl.a. haft betydelse för arealerna av betesmark, träda och vall. …. dagens miljöeffekter Utvecklingen inom jordbruket de senaste åren bekräftar i stor utsträckning tidigare analyser av vad förändringarna i jordbrukspolitiken bidragit till och vilka miljöeffekter detta fått. Arealen betesmark har ökat under de senaste åren, både vad det gäller betesmark inom LBUprogrammet och som foderareal. Detta är en följd av de ekonomiska drivkrafter, som konstaterats i tidigare studier av Agenda 2000, mot en ökad areal betesmark. Arealökningen är mycket positiv för natur- och kulturvärden och ökar möjligheten att nå miljömålet. Samtidigt finns det en osäkerhet i hur betesmarkernas kvalitativa innehåll i form av biologisk mångfald och kulturmiljövärden utvecklas. Ökningen av betande djur fortsätter i och med att antalet stutar ökar. Detta drivs till stor del av stödsystemet i CAP. Det ökade antalet betesdjur ökar förutsättningarna att hävda betesmarken. För miljöbelastningen kan konstateras att de sammantagna effekterna på miljön som kan förklaras av de generella delarna inom CAP har varit mindre. Här är det istället den allmänna utvecklingen inom jordbruket och olika åtgärder inom LBU-programmet som i större utsträckning påverkat miljötillståndet. De generella delarna av CAP har haft en begränsad påverkan på kväveläckaget. Däremot förväntas kväveläckaget minska som en följd av införda riktade miljöåtgärder, exempelvis ersättningar för fånggrödor och vårbearbetning. Enligt modellberäkningar fortsätter ammoniakavgången att minska. Detta är en följd av förändrad stallgödselhantering och en trendmässig minskning av antalet djur, vilket inte heller det kan förklaras av de generella delarna av CAP. Förbrukningen av kemiska bekämpningsmedel fortsätter att öka främst på grund av den tilltagande användningen av glyfosat. Denna ökning av användningen av glyfosat kan delvis förklaras av en ökad areal med trädesbrott, låg kostnad, ensidig växtföljd och av uppställda villkor för att minska kväveläckaget, vilket har minskat den möjliga tiden för mekanisk kvickrotsbekämpning. Strukturomvandlingen mot större och färre gårdar fortsätter och kan påverka möjligheterna att i skogsbygden kunna hävda betesmarkerna. Denna trendmässiga utveckling kan inte relateras till förändringar inom CAP. Framtidens reformer (?)… Produktionsstödet inom CAP har diskuterats och kritiserats inom EU för höga kostnader och från länder utanför EU för att konkurrensen snedvrids. Kritiken har på senare tid ofta gällt att areal- och djurbidragen inom EU upprätthåller produktionen och under 2002/2003 lade kommissionen fram ett förslag som bland annat innebar frikoppling av dessa bidrag från produktionen. I rapporten analyseras inte det förslag som kommissionens lade fram 2002/2003 utan endast frikopplingen av areal- och djurbidrag under några hypotetiska 5


antagande. De analyser av frikoppling som görs i rapporten är alltså inte en analys av något konkret förslag utan syftar till att ge en bild av sambanden mellan utformningen av frikopplade stöd och effekterna på miljön. ….ger omfattande effekter på jordbruket…. Produktionen av nötkött och spannmål minskar om areal- och djurbidrag omvandlas till ett stöd utan krav på odling eller djurinnehav. Stöden är omfattande och det får därför stor effekt om kraven för att få stöd tas bort eller ändras. Om kravet på djurinnehav tas bort minskar den stödberoende köttproduktionen kraftigt vilket främst påverkar dikorna. Detta innebär ett minskat antal betande djur och minskad areal betesmarker. Motsvarade gäller för spannmålsodlingen där lönsamheten i många regioner på längre sikt är beroende av arealersättningen. ….och omfattande miljöeffekter Minskningen av spannmålsodlingen, det minskade djurantalet och extensifieringen i odlingen medför att odlingslandskapet kommer att karaktäriseras av gräsbevuxen extensiv mark i form av långliggande ogödslade vallar. En del av dessa kommer inte att utnyttjas för foder utan endast hållas öppna, vilket kan bli det tänkta kravet för att få stöd. Minskningen av spannmåls- och oljeväxtodlingen blir stor och de negativa miljöeffekterna, i termer av kväveutlakning och bekämpningsmedelsanvändning, minskar kraftigt. Den minskade utlakningen från jordbruket kommer att bidra till möjligheterna att nå miljömålet ”Ingen övergödning”. Ammoniakavgången och jordbrukets användning av bekämpningsmedel minskar kraftigt. Samtidigt uppnås då inte målet om ett öppet och variationsrikt odlingslandskap eller delmålet för betesmarkerna inom ”Ett rikt odlingslandskap”. Om det frikopplade stödet till betesmark kopplas till ett krav på hävd leder det ändå till en minskning av arealen betesmark. Minskningen är betydligt mindre men det blir ändå svårigheter att uppnå miljömålen. Detta är under förutsättning att stödet fördelas även till betesmarken och är knutet till marken. Effekterna på kulturmiljövärden och levande landsbygd är mycket svårbestämda eftersom förändringarna inom jordbruket blir så stora. Slutsatser om stödens miljöeffektivitet Skillnaden i hur mycket positiva i förhållande till negativa miljöeffekter stöden ger (miljöeffektivitet) varierar med hur stöden är utformade. Tidigare rapporter har indikerat att stöd i form av högre pris har en lägre miljöeffektivitet än direktstöd till djur och areal som i sin tur är ineffektivare än stöd till specifika miljöåtgärder (riktade miljöstöd). Denna studie, som inte analyserar det förslag som kommissionen lade fram 2002/03, indikerar att frikopplade stöd, baserade på de tidigare direktstöden, är oprecisa styrmedel för att uppnå miljöeffekter. Frikopplingen av stöden minskar både de positiva och de negativa effekter som dagens produktionskopplade stöd har. Den negativa belastningen på miljön minskar men det gör också de positiva effekterna på biologisk mångfald och kulturmiljövärden som de hävdade betesmarkerna bidrar med. Tillsammans med tidigare studier indikerar denna rapport att riktade stöd och åtgärder som är specifikt utformade för att uppnå positiva miljöeffekter är effektivast för att nå miljömålen. Med riktade åtgärder hade positiva effekter sannolikt kunnat uppnås med mindre effekter på produktionen. Exempelvis kunde specifika åtgärder ha satts in i speciellt utlakningskänsliga områden eller åtgärder riktats mot odlingsmetoder eller grödor med negativa miljöeffekter. En inriktning mot minskade direktstöd och ökade riktade miljöstöd samt riktade åtgärder i övrigt skulle vara ett bättre alternativ ur miljösynpunkt än frikopplade stöd med miljövillkor (t.ex. hävdkrav). Eftersom studien endast omfattar ett begränsat antal scenarier och en speciell typ av frikopplade stöd kan inte alltför generella slutsatser dras. 6


Summary and conclusions Yesterday’s reforms… The Common Agricultural Policy (CAP) comprises a large support system and detailed legislation. The CAP began to apply in Sweden in 1995, and was changed in 2000 by the most recent reform, Agenda 2000. In previous analyses within the project “Environmental Effects of the CAP”, the agricultural sector’s adaptation to policy changes (both “CAP 98” and Agenda 2000) could be clearly identified, whereas other aspects of the development in the sector were better explained by other factors. The effects of the CAP are obvious as regards the importance of livestock aid and quotas for the number of steers, suckler cows and dairy cows. However, the development has also been affected by the rules regarding area payments and the forage area requirements – these factors matter i.a. to how much area is devoted to pastures, fallow land and leys. …today’s environmental effects Developments within agriculture in recent years largely confirm previous analyses as regards the effects of agricultural policy changes and their environmental effects. Pasture area has increased in recent years, both as regards pastures comprised by the rural development programme and forage areas. As was seen in earlier studies of Agenda 2000, this is a result of economic incentives for increasing pasture area. This increase in area is a very good thing for the environment and for cultural heritage, and increases the chances of achieving the environmental objective. However, it is uncertain how the quality (biodiversity and cultural heritage) of the pasture is developing. The number of grazing animals continues to increase, since the number of steers is going up. This is largely an effect of the CAP support system. The increased number of grazing animals provides better opportunities for keeping pastures well managed. As regards environmental load, it can be seen that the total environmental effect of the general parts of the CAP has been smaller. Instead, it is the overall development of the agricultural sector and various measures within the rural development programme that have had the largest effect on the state of the environment. The general parts of the CAP has had a limited effect on nitrate leaching. On the other hand, reduced nitrate leaching is the expected result of targeted environmental measures, such as compensation for catch crops and spring tillage. According to model calculations, the reduction in ammonia emissions will continue. This is a result of altered handling of manure and the downwards trend in the number of animals, which also cannot be explained by the general aspects of the CAP. The use of pesticides continues to increase, mostly because of the growing use of glyphosate. This trend is partly explained by increased areas of interrupted fallow, low cost, monotonous crop rotation and requirements aimed at reducing nitrate leaching, which has reduced the time available for mechanical control of couchgrass. The structural change towards larger and fewer farms continues, and may have an effect on the changes of managing pastures in forest regions. This trend is not related to CAP changes. The reforms of the future (?)… Production aid within the CAP has been discussed, and criticised from within the EU for being expensive and by non-EU countries for distorting competition. Lately, the criticism has often claimed that area and livestock aid within the EU keep production high, and in 2002/2003, the Commission presented a proposal that among other things would decouple 7


these forms of support from production. This study does not analyse the Commission’s proposal of 2002/2003, but only a hypothetic assumption about decoupling of area and livestock aid. In other words, the analysis of decoupling carried out in this study does not refer to any actual proposal, but is intended to illustrate the correlations between the design of decoupled aid and environmental effects. …have considerable effects on agriculture… Beef and cereal production will fall if area and livestock aid are changed into a form of support where there is no requirement to grow crops or keep animals. The support is large, and any change in or removal of requirements for being entitled to the money will have a large effect. If the beneficiaries are not required to keep livestock, animal production that is dependent on support will fall sharply, which will to a large extent affect suckler cows. This means fewer grazing animals and reduced pasture area. The same reasoning applies to cereals production, since the profitability in many regions is dependent on area aid in the long run. …and considerable environmental effects Reduced growing of cereals, fewer animals and extensification of production will lead to an agricultural landscape characterised by extensive grasslands in the form of long-term, unfertilised leys. Some of these will not be used for forage but merely be kept open, which may be the requirement laid down for being entitled to the support. There will be a large reduction in the growing of cereals and oilseeds, and the environmental load (such as nitrate leaching and pesticide use) will be much reduced. Reduced leaching from agriculture will make it easier to achieve the objective “Zero Eutrophication”. Ammonia emissions and agricultural use of pesticides will fall sharply. However, another effect is that the objective of an open and varied agricultural landscape will not be achieved, and nor will the partial objective concerning pastures within “A Varied Agricultural Landscape”. If the decoupled support to pastures is linked to management, the pasture area will still decline. The reduction will be considerably less, but the environmental objectives will still be hard to achieve. This assumes that support is distributed also to pastures, and is linked to the land. It is very difficult to predict the effects on cultural heritage and thriving rural areas, since the changes within the agricultural sector will be so large. Conclusions about the environmental efficiency of the aid The difference between positive and negative environmental effects (environmental efficiency) varies depending on how the support is designed. Previous reports indicate that support in the form of higher prices has a lower environmental efficiency than direct support to livestock and area, which in turn is less efficient than support to specific environmental measures (targeted environmental support). This study, which does not analyse the Commission’s proposal of 2002/2003, indicates that decoupled support, based on the preceding direct support, is an imprecise instrument for achieving environmental effects. The decoupling of support reduces both the positive and the negative effects of today’s coupled support. Environmental load is reduced, but so are also the positive effects on biodiversity and cultural heritage associated with managed pastures. Like earlier studies, this report indicates that targeted support and measures specifically designed to achieve positive environmental effects are the most efficient means for reaching the environmental objectives. Targeted measures would probably have made it possible to achieve positive effects with less effect on production. For instance, specific measures could have been introduced in areas particularly sensitive to leaching, or aimed at cropping practises or crops that have negative environmental effects. From an environmental point of view, it 8


would be better to reduce direct support and increase environmental support and targeted support in general, rather than decouple support from production and add environmental conditions (such as management requirements). Since this study only comprises a limited number of scenarios and one particular form of decoupled support, it cannot be the base for very general conclusions.

9


1 Inledning 1.1 Rapportens inriktning Den uttalade uppgiften för projektet CAP: s miljöeffekter är att fortlöpande följa upp och utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det innebär att följa både de stora övergripande förändringarna men även de mindre detaljerna. Denna rapport koncentreras på de stora förändringarna inom CAP (Common Agricultural Policy). Förändringarna i samband med Agenda 2000 har följts inom projektet. Det har konstaterats att de samlade förändringar som skett givit ett så komplicerat system att enskilda förändringars effekter kan vara hart när omöjliga att förstå. En förändring av ett stöd påverkar alla andra system som ringar på vattnet. Det finns bara en viss mängd jordbruksmark och ett visst antal jordbruksföretag och förändringar i stödreglerna kan få effekter som egentligen inte var menade. Den samlade utsagan har ändå varit att de olika delarna inom Agenda 2000 sannolikt kommer att ge positiva effekter på miljön. Denna rapport följer de senaste årens utveckling inom svenskt jordbruk. Slutligen höjs också blicken och funderingar sker över framtidens politik. Det finns flera indikationer som pekar ut en tydlig framtida inriktning på jordbrukspolitiken, bort från marknadsprisstöd och övriga produktionskopplade stöd och mot mer riktade miljöstöd. Hur kommer den tänkbara framtida politiken att påverka miljön i Sverige? I detta sammanhang är det naturligt att diskussionen handlar om de övergripande förändringarnas effekter. Diskussionen utgår också från de slag av förändringar som föreslagits inom EU.

1.2 Disposition Rapporten kan sägas ha perspektivet då-nu-framtid. Den börjar med att beskriva vad som har hänt och avslutar med framtidsspekulationer! I rapporten ägnas kapitel 2 åt en sammanfattning av Agenda 2000 och de tidigare gjorda analyserna. I kapitel 3 beskrivs mycket kortfattat vilka drivkrafter som är viktiga för de olika miljöproblem som har undersökts. Detta ger en bild av hur politiken och jordbrukets utveckling kan tänkas påverka miljön. Vidare beskrivs respektive miljömål som kan relateras till de olika drivkrafterna. Rapporten går också igenom miljöeffekterna av jordbrukets utveckling sedan Sveriges EUinträde och de förklaringar som kan finnas till denna utveckling. Sedan övergår den till att beskriva utvecklingen de senaste åren och beräkna dess miljöeffekter. Rapporten är nu framme vid kapitlen 4 och 5. I kapitel 6 utgår rapporten från några olika tänkbara framtida stödmöjligheter och analyserar effekterna av frikopplade stöd, d.v.s. stöd utan krav på produktion. Utgående från ett antal scenarier bedöms de förväntade miljöeffekterna av frikopplade stöd. Följderna av att de generella direktstöden föreslås bli fördelade utan krav på produktion medför stora effekter på jordbruket i Sverige och därmed också på miljön.

1.3 Avgränsningar Rapporten fokuserar på övergripande förändringar i politiken och i hur jordbruket utvecklas. De särskilda åtgärder som finns för att komma till rätta med olika miljöproblem behandlas inte särskilt i denna rapport. Dessa kommer att behandlas närmare i en rapport om miljöersättningarna som är planerad till våren 2003 inom projektet CAP: s miljöeffekter Studien begränsas till direkta miljöeffekter i Sverige och miljöeffekter i andra länder som en följd av att livsmedelsproduktionen ändras eller flyttas har inte kunnat beaktas.

11


1.4 Projektorganisation Arbetet inom projektet CAP: s miljöeffekter bedrivs inom delprojekten miljöbelastning samt biologisk mångfald och kulturmiljöer under ledning av en styrgrupp. Följande personer ingår i styrgruppen: Styrgrupp Carl Johan Lidén, Jordbruksverket Johan Bodegård, Naturvårdsverket Ivar Eklöf, Riksantikvarieämbetet Olof Johansson, Jordbruksverket Klas Kristenson, Länsstyrelsen Östergötlands län Hans Rolandsson, Jordbruksverket Stefan Svenaeus, Länsstyrelsen Kalmar län Arbetsgrupperna har huvudsakligen haft följande sammansättning: Miljöbelastning

Biologisk mångfald och kulturmiljöer

Torben Söderberg, Jordbruksverket (delprojektledare) Magnus Bång, Jordbruksverket Magnus Franzén, Jordbruksverket Lennart Hedén, Länsstyrelsen Västra Götalands län Kersti Linderholm, Naturvårdsverket Lena Nerkegård, Naturvårdsverket Ingrid Rydberg, Naturvårdsverket

Martin Sjödahl, Jordbruksverket (projektledare) Marianne Ekberg, Naturvårdsverket Camilla Eriksson, Riksantikvarieämbetet Lena Landström, Länsstyrelsen Gävleborgs län Dessutom har följande deltagit i viktiga delar av arbetet inom delprojektet: Helena Busk, Jordbruksverket Michael Frisk, Riksantikvarieämbetet Ulf Lindberg, Riksantikvarieämbetet Peter Norman, Riksantikvarieämbetet Lotta Stadig, Jordbruksverket Susanne Vävare, Naturvårdsverket

Bo Norell, Jordbruksverket, har ingått i båda delprojekten

12


2 Den gemensamma jordbrukspolitiken och Agenda 2000 – resumé För att sätta in denna studie i sitt sammanhang ges i detta kapitel en kort sammanfattning av vad som analyserats i tidigare rapporter. För att få en heltäckande bild av gjorda analyser hänvisas till de tidigare rapporterna.

2.1 Vad är CAP? Den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, (Common Agricultural Policy) består av flera olika delar. Stöden inom CAP kan indelas i marknadsprisstöd, generella direktstöd och riktade stöd. Marknadsprisstödet utgörs av den prisökning som uppkommer som en följd av gränsskydd (tullar, exportsubventioner etc.). Marknadsprisstödet mäts som skillnaden i pris ”innanför tullarna” jämfört med utanför. Budgetfinansierade direkta utbetalningar till lantbrukare brukar benämnas generella direktstöd om de inte har ett specifikt ändamål och är utformade för att få vissa effekter t.ex. hävd av betesmarker. I det senare fallet brukar istället termen riktade stöd användas. Det bör påpekas att det inte är självklart vad som räknas in i CAP och att definitionerna varierar. I denna rapport används en vid definition, i vilken ingår såväl stöd beslutade och finansierade av EU som stöd utformade av Sverige och helt eller delvis nationellt finansierade. Stödnivåerna har legat relativt konstant över tiden men stödsammansättningen har ändrats. 100% 80% Övriga stöd

60%

Areal/Djurbidrag 40%

Marknadsprisstöd

20% 0% 1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Figur 1 Stödsammansättning för EU-15 (källa OECD)

Inom övriga stöd i figur 1 ligger det riktade miljöstödet som i flera länder, däribland Sverige, ökat kraftigt men som fortfarande utgör en liten del av de totala stöden. CAP är dock inte bara stöd. Förutom olika typer av stöd innehåller CAP en mängd komplicerade regler som har betydelse för effekterna av jordbrukspolitiken. Exempel på detta är produktionsbegränsningar såsom mjölkkvoter, trädeskrav eller bidragstak eller kopplingar mellan stöd och regelverk såsom krav på foderareal och djurtäthetsregler för att få stöd. Det är alltså miljöeffekterna av detta omfattande regelverk som ska analyseras inom projektet CAP: s miljöeffekter. För att urskilja effekterna av CAP har vi använt en ekonomisk modell för att se i vilken riktning CAP påverkar (se faktaruta 2, avsnitt 6.3.1). Dessutom måste referensscenarier tydligt anges eftersom det annars inte framgår vad det är man jämför CAP med. 13


2.2 Tidigare analyser om CAP: s påverkan Rapporten (SJV 1999b) inom CAP: s miljöeffekter gjordes vid en tidpunkt då Sverige nyligen blivit medlem i EU och innan reformen Agenda 2000 beslutats. Det naturliga var därför att analysera de olika delarna inom CAP, var och en för sig, för att få en uppfattning om i vilken riktning dessa påverkade lantbruket och därmed vilken miljöpåverkan de hade. I och med att Agenda 2000 beslutades fanns det anledning att se hur denna nya politik påverkade miljön jämfört med den tidigare och det fanns också intresse av att se på effekterna av de olika stöden inom Agenda 2000, var och en för sig (SJV 2000b & 2002a). Även om analysen av CAP blir spekulativ och osäkerheten stor har den ändå givit flera intressanta insikter som redogjorts för i tidigare rapporter och som här sammanfattas kort.

2.2.1 Stödens effektivitet skiljer sig åt Analysen pekade på att stöden ökade både de positiva och de negativa effekterna av jordbruk men att förhållandet mellan positiva och negativa effekter skiljde sig kraftigt åt. I allmänhet ger marknadsprisstöden mer negativa effekter än direktstöden (djur- och arealbidrag) som i sin tur är ineffektiva jämfört med riktade miljöstöd. Ett exempel på detta är effekterna på betesmarken av olika stöd där betesmarksstödet stimulerar utnyttjandet av betesmarker och därmed indirekt de djur som specifikt utnyttjar betesmarken. Djurbidragen gynnar antalet nötkreatur och får, oavsett om dessa djur utnyttjar betesmarken eller inte. Men djurbidragen medför indirekt ett ökat utnyttjande av betesmarkerna. För marknadsprisstödet är kopplingarna mellan ett ökat pris och ökat utnyttjande av betesmarker ännu oklarare. Med ett begränsat antal djur p.g.a. kvoter och bidragstak kan högre priser t.o.m. leda till sämre utnyttjande av betesmarker eftersom den relativa lönsamheten för djur som utnyttjar betesmark försämras.

2.2.2 Påverkan av CAP 98 och Agenda 2000 Förutom att peka på effekterna av CAP jämfört med tänkta referensscenarier har de tidigare analyserna försökt förklara vilka delar av utvecklingen i jordbruket som kan hänföras till förändringarna i jordbrukspolitiken. Förändringar i jordbruket kan hänföras till ändrad politik i den utsträckning jordbrukarna anpassat sig helt till den rådande politiken vilket är fullt rimligt att anta. Politiken ändras nämligen i en snabbare takt än lantbrukets planeringshorisont. Stora investeringar kräver långa avskrivningstider och många verksamheter (t.ex. mjölkkobesättningar) tar lång tid att bygga upp. För att fullt ut anpassa sig till de politiska förändringarna krävs att lantbrukarna upplever politiken som stabil och långsiktig. I och med EU-inträdet 1995 fick lantbruket del av den gemensamma jordbrukspolitiken och 1999 reformerades CAP i och med Agenda 2000. Tidigare rapporter inom projekt CAP: s miljöeffekter har i en ekonomisk modell analyserat i vilken riktning jordbruket kan tänkas vara på väg för att anpassa sig till ändringarna i CAP (SJV 1999b & 2000b). Analysen har behandlat två scenarier att jämföra observerad statistik med, nämligen anpassning till politiken som den såg ut 1998 (benämns CAP 98 i fortsättningen) och Agenda 2000. Detta samband illustreras i figuren nedan:

14


Jordbruket fullt anpassat till CAP 98

Observerad statistik

Jordbruket fullt anpassat till Agenda 2000

I vissa fall pekade analysen i samma riktning nämligen att en anpassning till både CAP 98 och Agenda 2000 skulle innebära: •

Ökat antal stutar

Ökad vallareal i skogsbygden

Ökad andel uttagen areal

Ökat betesmarksutnyttjande

Oförändrad mjölkproduktion

I vissa avseenden innebar dock Agenda 2000 reformen förändringar i stödsystemet och regelverket jämfört med CAP 98 som ändrade politikens drivkraft: Ökad vallareal i slättbygden jämfört med CAP 98 som i sin tur indikerade minskad vallareal jämfört med observerad statistik Dessutom innebar Agenda 2000 ett incitament att minska antalet dikor eftersom kravet på djurinnehav minskades. Samtidigt innebar Agenda 2000 starkare drivkrafter mot ett ökat betesmarksutnyttjande med höjda djurbidrag och foderarealskrav. Observerad utveckling i statistiken kräver ofta längre perioder för att lantbrukarna ska ställa om produktion och säkrare slutsatser ska kunna dras. Det är därför av betydelse att se om utvecklingen fortsatt överensstämmer med de drivkrafter som konstaterats i CAP.

15


3 Mål, indikatorer och tidigare resultat Det är viktigt att utvärderingen av jordbrukspolitiken relateras till de uppsatta miljömålen. Detta för att kunna avgöra om förändringar går åt rätt håll eller om de går tillräckligt fort. Det kan också vara viktigt med preciserade mål eftersom förändringar ofta har både positiva och negativa effekter. De viktigaste av de använda målen är de av riksdagen fastställda svenska miljökvalitetsmålen (Regeringens prop. 2000/01:130). Till de femton miljökvalitetsmålen finns mätbara och kvantifierbara delmål som relateras till det miljötillstånd som vi ska lämna över till kommande generationer. I avsnitt 3.2 beskrivs några av delmålen samt andra miljömål från olika handlingsprogram som har använts vid utvärderingar i de tidigare rapporterna. De viktigaste resultaten från de beräkningar och undersökningar som gjorts för att följa upp miljömålen redovisas. En del slutsatser från de tidigare uppföljningarna tas också upp.

3.1 Vilka faktorer påverkar miljötillståndet Till projektet CAP: s miljöeffekter utnyttjas data från många olika källor. Projektet har i möjligaste mån valt att arbeta med den årliga jordbruksstatistiken och SCB: s regelbundna jordbruks- och miljöundersökningar för att belysa hur miljön påverkas av jordbruket. Andra källor är miljöövervakningen, registeruppgifter om administrationen kring jordbruksstöden och uppföljningsprogram som LiM och NILS inom landskapsövervakningen När en företagare agerar utifrån någon drivkraft och exempelvis ändrar driftinriktning eller ökar produktionen, så innebär detta en ändrad påverkan på miljön. Påverkan kan indikeras genom tidsvariabler, exempelvis ett antal variabler med tidsserier (tillstånd och förändring i tid och rum) som indikerar en påverkan av bl. a åkerareal, areal av olika grödor, antal betesdjur etc. Dessa påverkansindikatorer är de som är lättast att hitta i det tillgängliga datamaterialet. I följande avsnitt redovisas ett antal variabler och faktorer som bedöms kunna påverka de miljötillstånd som har undersökts. Många av variablerna indikerar inte bara en påverkan utan kan även beskriva ett tillstånd vid en viss tidpunkt.

3.1.1 Kväveutlakning Faktorer som kan påverka kväveutlakningen från åkermark är arealen odlad mark, grödval, odling av fånggrödor, kvävegivornas storlek, odling av kvävefixerande grödor, djurantal och djurslag, stallgödselhantering och jordbearbetningmetod.

3.1.2 Ammoniakavgång Ammoniakavgången inom jordbruket påverkas av och är till stora delar relaterad till djurhållningen. Förändringar i djurantalet, främst nöt och svin har därför stor påverkan. Även stallgödselhantering, lagringsteknik, spridningsteknik och väderförhållandena vid gödselspridning, sammansättning och proteinmängd i djurens foder samt stallsystem påverkar ammoniakavgången. Tidsperioden på bete och intensiteten i betesdriften kan också ha inverkan på ammoniakavgången.

3.1.3 Fosforförluster Kunskapen om hur de komplexa processerna i odlad mark samverkar och hur större fosforförluster uppkommer är begränsad. Faktorer som påverkar förlusterna är jordart, klimat, 17


nederbörd, infiltrationsförmåga, erosionsrisk (topografin), utfrysning från växttäcke samt jordbearbetning och gödselspridning.

3.1.4 Kemiska bekämpningsmedel De faktorer som påverkar mängden och typen av bekämpningsmedel som används är bland annat vilka grödor som odlas, vilka ogräs eller vilken skadegörare som ska bekämpas, olika grödors behov av en bekämpningsinsats, vilka preparat som är godkända och hur effektiva de är samt priset på preparat, drivmedel, arbetskraft och maskiner. Behovet av att använda bekämpningsmedel kan också påverkas av växtföljden, sortvalet, jordbearbetning m.m.

3.1.5 Biologisk mångfald De faktorer som påverkar utvecklingen av odlingslandskapets biologiska mångfald är många. De kan alla sammanfattas under begreppet skötsel. Särskilt viktigt är antalet betesdjur och dess regionala fördelning. Även i vilken utsträckning djuren går i betesmarker är av stor betydelse. I detta sammanhang är miljöersättningar och informationsåtgärder viktiga. Att åkermarken brukas är också viktigt. Den får inte växa igen. Extensiv odling med en stor variation i mängden grödor är faktorer som generellt sett är positiva för biologisk mångfald. Antalet bevarade och skötta småbiotoper är också viktigt. Rätt skötsel innebär vanligtvis att småbiotoperna hävdas och hålls öppna på ett traditionellt sätt. Det kan t.ex. innebära bete eller slåtter på åkerholmar eller kring renar och småvatten. Med småbiotop avses ett mindre markeller vattenområde som utgör eller kan utgöra livsmiljö för värdefulla växt- och djurarter knutna till odlingslandskapet.

3.1.6 Kulturmiljövärden Viktigt för kulturmiljön är ett öppet och brukat landskap där de kulturhistoriska lämningarna bevaras. Odlingslandskapets kulturmiljövärden påverkas av den övergripande utvecklingen inom jordbruket och trender i nedläggning alternativt investeringar. Påverkande faktorer är även jordbrukets areella omfattning och den hävd och de brukningsmetoder som används. Att människor finns och verkar i landskapet är en viktig kulturmiljöaspekt eftersom de påverkar bevarandet och brukandet av gårdarnas bebyggelse. I likhet med de faktorer som påverkar den biologiska mångfalden är de ekonomiska och informativa styrmedlen inom LBU - programmet mycket viktiga åtgärder för bevarandet av odlingslandskapets kulturhistoriska värden. Utöver dessa styrmedel finns det många drivkrafter, både inom och utom CAP, som påverkar bevarandet och brukandet av odlingslandskapets kulturmiljöer. I SJV: s rapport ”Att vara lantbrukare eller inte” (SJV 2002c) undersöks andra påverkande faktorer.

3.2 Miljömål och använda indikatorer 3.2.1 Kväveutlakning Ett delmål under miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning” innebär att de svenska kväveutsläppen från mänsklig verksamhet till havet söder om Ålands hav ska ha minskat med minst 30 % från 1995 års nivå fram till år 2010. Någon fördelning av ansvaret mellan olika sektorer har inte angivits. Jordbruket beräknas stå för knappt hälften av de kväveutsläpp som delmålet avser. För att kunna beräkna kväveutlakningen från all åkermark behövs någon form av generaliserad beskrivning. För att ta fram underlaget för jordbrukssektorn till delmålet ovan 18


har bl. a modellberäkningar använts. En begränsning med modellberäkningar är att resultatet endast återspeglar de faktorer som modellen beaktar. Även en fördröjning i datainsamlingen och att modellen bygger på försöksresultat gör att resultaten kan ha svårigheter att spegla den senaste utvecklingen. Beräkningsmetoderna utvecklas och förbättras efterhand, vilket är positivt men det innebär samtidigt svårigheter att jämföra beräkningar som gjorts vid olika tidpunkter.

3.2.1.1 SOIL/SOILN-modellen Med SOIL/SOILN-modellen (Johnsson & Hoffman 1997) kan kväveutlakningen från åkermark eller den s.k. rotzonsutlakningen beräknas. Under kvävets transport till havet sker en avskiljning av kväve genom bl.a. denitrifikation och växtupptag vilket benämns kväveretention. För att kunna bestämma den antropogena kväveutlakningen behöver den naturliga belastningen uppskattas. För jordbruksmark har kväveutlakningen från ogödslad permanent gräsmark använts för att uppskatta den naturliga belastningen. Delmålet avser kväveutsläpp från mänsklig verksamhet till haven, d v s efter avdrag för kväveretention och naturlig kväveutlakning. Enligt de senaste beräkningarna med SOIL/SOILN-modellen har rotzonsutlakningen på riksnivå varit oförändrad mellan åren 1995 och 1999. Senare års utveckling, som bedöms vara positiv, finns inte beräknad med denna modell, se vidare 5.1.8. Tabell 1 Utlakning av kväve från jordbruksmark, 1995 och 1999 (ton N/år) samt normalutlakning (N kg per hektar) år 1999 (karta över områdesindelning bilaga 1)

Område/region * GSS, södra delen

Bruttobelastning 1995 1999 10 300 10 100

GSS, västra delen

4 000

3 900

47

GMB, södra delen

4 600

4 400

37

GMB, östra delen

4 900

4 900

24

GNS

10 100

10 000

23

SS

8 000

8 500

13

GSK, västra delen

7 600

7 700

26

GSK, östra delen

3 100

3 100

14

MSS

3 000

3 000

15

NN

1 700

10

1 700

14

55 600

23

Sverige exkl. Norrland

55 600

Normalutlakning 1999 39

* karta över områdesindelning bilaga 1

3.2.2 Ammoniakavgång Senast till 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 % från 1995 års nivå ned till 51 700 ton, enligt delmål 4 till miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”.

19


3.2.2.1 SCB: s beräkningar av ammoniakavgången Beräkningar på ammoniakavgången från jordbruket genomförs vartannat år av Statistiska centralbyrån (SCB 2003). Beräkningsmetoden har tagits fram av SCB och genomgick en större revision 1997 och mindre revisioner gjordes 1999 och 2001. Beräkningarna bygger på antal djur av olika slag och deras respektive gödselproduktion, på differentierade uppgifter om hantering och spridning av gödsel samt på emissionsfaktorer för ammoniakförluster i olika hanteringssteg. Beräkningarna bygger främst på dataunderlag insamlat genom SCB: s gödselundersökning (GU), vilken i sin tur bygger på intervjuer av cirka 4000 lantbrukare. Emissionsfaktorerna liksom uppgifterna om kväveutsöndring per djur har främst erhållits från dataprogrammet STANK. Uppgifter om djurantal m.m. har i första hand hämtats från Lantbruksregistret (LBR). Sammantaget gör detta att modellberäkningarna och det slutliga resultatet blir osäkert. Förlustberäkningarna görs utifrån schabloner och statistik eftersom verkliga mätningar inte är praktiskt och ekonomiskt möjliga att genomföra. Osäkerheten i modellen kan bero på modellfel, osäkerhet i emissionsfaktorerna, mätfel (brukaren minns fel), viss statistisk osäkerhet (medelfel) för variabler från GU och brister i urvalsramen från LBR (SCB 2003). Tabell 2 Utsläpp av ammoniak (NH3 ton/år) från jordbruket 1999 jämfört med 1997 och 1995. (SCB 2000a)

Utsläpp av ammoniak 1995

1997

1999

Stallgödsel

47 500

45 400

41 750

Betesdrift

5 450

5 400

5 550

Handelsgödsel

2 200

1 950

1 700

Summa

55 200

52 800

49 100

Vid den förra beräkningen 1999 var utsläppen från jordbrukssektorn 49 100 ton, vilket motsvarade knappt 90 % av den totala ammoniakavgången på 55 500 ton. Av övriga källor till ammoniakavgång är vägtrafiken den största med ett utsläpp på 3800 ton. Ammoniakavgången från jordbruksektorn beräknas ha minskat med ca 6000 ton, motsvarande tio procent, under perioden 1995-1999. De beräknade utsläppen från övriga sektorer är oförändrade under perioden En viktig förklaring till den minskade ammoniakavgången från jordbruket är att antalet nötkreatur och svin har minskat. Ytterligare en förklaring är att stallgödselhanteringen har förändrats under perioden, det har skett genom teknikutveckling och efterlevandet av föreskrifter för att minska ammoniakavgången vid lagring och spridning av stallgödsel.

3.2.3 Fosforförluster I regeringens delmål om fosforbelastningen inom miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning” sägs att senast till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå. Naturvårdsverket har ett uppdrag från regeringen att precisera detta delmål. Det saknas ännu en analysmodell som på ett tillförlitligt sätt kan beräkna jordbrukets andel av den totala fosforbelastningen på sjöar, vattendrag och kustvatten, samt en modell för att mäta

20


fosforretentionen. Kunskapen om hur de komplexa processerna i odlad mark samverkar och hur större fosforförluster uppkommer är begränsad.

3.2.4 Kemiska bekämpningsmedel Det finns inte några preciserade delmål inom de femton miljökvalitetsmålen som speciellt avser kemiska bekämpningsmedel. Vid tidigare utvärderingar har därför använts det senaste av riksdagen fastställda handlingsprogrammen (1996-2001) för användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen. Där ställdes bland annat följande mål upp: -

de riskindikatortal som används för att redovisa resultaten av de två första handlingsprogrammen ska fortsätta att minska jämfört med 1996. Minskningen av riskindikatortalen ska vara större än minskningen av använd mängd bekämpningsmedel

-

användningen utryckt i mängd aktiv substans ska under perioden 1996-2001 vara högst 25 % av genomsnittsanvändningen 1981-85, dvs. 1150 ton./år.

-

den del av landets odlade areal som hålls obehandlad respektive odlingssäsong ska öka med tio procent fram till 2001 jämfört med mitten av 1990-talet, från 50 till 55 % av åkerarealen.

-

förhållandet mellan den samlade dosytan och den odlade arealen ska minska tio procent fram till 2001 jämfört med mitten av 1990-talet. Under det föreslagna referensåret 1993 användes 2 965 miljoner hektardoser.

3.2.4.1 Ett nytt handlingsprogram Ett förslag till ett nytt handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring för åren fram till 2006 har tagits fram men är ännu inte fastlagt. Förslaget redovisas i ”Förslag till handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen till 2006” (SJV 2002:7). Förslaget fokuserar på att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel och en övergång föreslås till mål som innebär att hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel ska minska både på nationell nivå och på gårdsnivå. Uppföljningen av dessa mål ska ske via indikatortal. En annan viktig målsättning i programmet rör förekomsten av bekämpningsmedel i vatten. Målsättningen är att halterna av bekämpningsmedel på sikt ska vara nära noll. Även bekämpningsmedlens egenskaper, förekomst och risker vid konsumtion av vegetabilier samt arbetsmiljö innefattas av förslagen till mål.

3.2.4.2 Miljöriskindikatorer De använda riskindikatorerna baseras på uppskattningar av de risker som varje ämne innebär för miljö och hälsa. Miljöriskindikatortalen som ingår i miljöbedömningen har ökat något mellan åren 1995-2000. Förändringarna av riskindikatortalen har i stort sätt följt förändringarna i försäljningsstatistiken. Att riskindikatortalen och mängden försålt verksamt ämne följer varandra visar att försäljningen av verksamt ämne har stor betydelse för indikatortalens utveckling.

21


6000 Miljöriskindikatortal 5000 Volym verksamt ämne 4000 3000 2000

25% av medelvärdet 1981-85

1000 0 1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Figur 2 Förändring av miljöriskindikatortal relaterat till försåld volym verksamt ämne under perioden 1986-2000. Kurvorna relateras till målet (25 % av medelvärdet 1981-85). Källa KemI 2001.

3.2.4.3 Användning av bekämpningsmedel SCB redovisar årligen statistik över den sålda mängden bekämpningsmedel och beräknat antal sålda hektardoser. Uträkningen bygger på KEMI: s försäljningsstatistik över bekämpningsmedel, arealen odlad mark och användningsområden för medlen och rekommenderade doser av tillverkarna. Tabell 3 Försåld mängd verksam substans bekämpningsmedel inom jordbruk och trädgårdsskötsel samt antalet beräknat använda hektardoser i jordbruket

Typ av medel

Betningsmedel Svampbekämpningsmedel Ogräsbekämpningsmedel Insektsbekämpningsmedel Totalt inkl tillväxt.reg.

1993

1999

1993

1999

ton

ton

miljoner hektardoser

miljoner hektardoser

76

63

*

*

283

304

0,93

1,42

1 105

1 288

1,54

2,37

29

63

0,46

0,81

1 531

1 692

2,96

4,64

* ingår i siffror för svampmedel och insektsmedel

Användningen av kemiska bekämpningsmedel mätt som försåld mängd ökade under perioden 1995 till 1999. Även för antalet hektardoser skedde en ökning fram till 1999. Utvecklingen gick därmed i motsatt riktning i förhållande till de mål som sattes upp i handlingsprogrammet från 1996. De främsta orsakerna till den negativa utvecklingen fram till 1999 är den ökade odlingen av grödor med hög användning av bekämpningsmedel (exempelvis höstsäd) samt den ökande användningen av totalbekämpningsmedlet glyfosat (SJV 1999:15).

3.2.5 Biologisk mångfald Odlingslandskapets biologiska mångfald innefattar allt från mångfalden på ekosystemnivå ner till den genetiska variationen inom en art. I begreppet ingår även biologiskt viktiga funktioner. Viktiga sådana skeenden i odlingslandskapet är t.ex. cirkulation av näringsämnen, 22


pollinering och effekter av olika slags störningar som bete, slåtter eller plöjning. Sådana företeelser är ofta en förutsättning för att en viss typ av ekosystem och deras innehåll av arter och gener ska fortleva. Av praktiska skäl har utvärderingen av effekterna på biologisk mångfald i odlingslandskapet koncentrerats på viktiga processer och biotoper. Kvalitativa aspekter, såsom innehåll i form av värdefulla arter är för den skull inte ointressanta. Betesmarker, slåtterängar, våtmarker och småbiotoper är miljöer som ofta pekas ut i odlingslandskapet. Dessa biotoper har en stor mångfald knuten till sig samtidigt som de idag är betydligt mer sällsynta än förr. Även inom de av riksdagen fastlagda miljömålen koncentreras de mätbara målen till dessa miljöer. Inom ”Ett rikt odlingslandskap” och ”Myllrande våtmarker” finns särskilda delmål för dessa miljöer. •

Senast år 2010 ska samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark ska utökas med minst 5 000 ha och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna ska utökas med minst 13 000 ha till år 2010.

Mängden småbiotoper i odlingslandskapet ska bevaras i minst dagens omfattning i hela landet.

I odlingslandskapet ska minst 12 000 ha våtmarker och småvatten anläggas eller återställas fram till år 2010.

3.2.5.1 Ängs- och betesmark Med utgångspunkt från den areella utvecklingen av betesmarker och slåtterängar kan utvecklingen sedan EU-inträdet sammanfattas som tillfredsställande. Ängsarealen har ökat sedan mitten av 90-talet och ökningen fortgår. År 2001 fanns det drygt 6000 hektar äng. Betesmarken har mellan 1996 och 1999 legat relativt stabilt kring 450 000 hektar i landet. Däremot tyder undersökningar som gjorts i vissa län på att kvalitativa aspekter, såsom innehåll i form av värdefulla arter och strukturer är osäkra. Det är inte de artrikaste ängs- och betesmarkerna som ökar. Detta pekar på att förändringen i areal måste kompletteras med andra indikatorer för att följa hur den biologiska mångfalden utvecklas.

3.2.5.2 Småbiotoper Eftersom inventeringar inom den nationella miljöövervakningen av förändringar i landskap och biologisk mångfald genomförs vart 6: e år (1996 & 2002) saknas i nuläget möjligheter att bedöma hur mängden och kvaliteten av småbiotoper förändrats sedan 1996. Miljöersättningarna för skötsel av natur- och kulturmiljöer har sannolikt bidragit till bättre skötsel av många småbiotoper under perioden sedan 1996.

3.2.5.3 Våtmarker Det har anlagts ungefär 2000 hektar våtmarker med ersättning från LBU-programmet mellan 1996 och 2001. Ungefär lika mycket har anlagts av kommunerna inom det lokala investeringsprogrammet (LIP) mellan 1998 och 2001. En stor del av dessa kan antas ha hamnat i odlingslandskapet. Ytterligare våtmarker har dessutom anlagts med andra resurser, hur mycket är dock okänt. Sammantaget kan man konstatera att för att nå målet om 12 000 hektar nyanlagda våtmarker under en tioårsperiod måste anläggningstakten öka väsentligt. Att nå det kvantitativa målet är dock i sig inte tillräckligt, det är även viktigt att de kvalitativa aspekterna tillgodoses. De utvärderingar som hittills gjorts visar att de anlagda våtmarkernas

23


påverkan på miljön är dåligt kända (SJV 2000:21, RAÄ 2001:3). Möjligheten till uppföljning och dokumentation av effekterna av de småvatten som anläggs måste förbättras. 3.2.6 Kulturmiljövärden Odlingslandskapets fysiska kulturmiljövärden omfattar de kulturhistoriska spåren från äldre tiders jordbruk. Dessa utgörs bl.a. av tidigare markanvändning, lämningar efter olika odlingssystem och bebyggelsen både på gårdsplan och ute i markerna. Odlingslandskapets biologiska värden är ofta sammanlänkade med de kulturhistoriska värdena och är ofta beroende av hävd och att traditionella brukningsmetoder som används. Kulturmiljövärden ingår tillsammans med biologisk mångfald som ett av fem grundläggande värden som ska genomsyra arbetet med att uppnå miljömålen (Regeringens prop. 2000/01:130). Det är i generationsmålen som tillståndet för kulturmiljövärdena beskrivs medan kopplingen till kulturmiljövärden i delmålen är mer vag. Kulturmiljövärden som direkt berör odlingslandskapet tas dock upp under flera av riksdagens femton miljökvalitetsmål. Inom ”Ett rikt odlingslandskap” finns särskilda delmål för mängden skötta kulturbärande landskapselement samt för de kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnaderna. Under ”Hav i balans” betonas bevarandet och brukandet av de unika odlingslandskapen i skärgårdsmiljöer. •

Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas skall öka med 70 %.

Mål för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas tillvara.

Mål för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

3.2.6.1 Ängs- och betesmark Betesmarkernas och ängarnas hävd är centrala indikatorer över kulturmiljövärden i landskapet. Deras utveckling beskrivs översiktligt under avsnitt 3.2.5. Ängs- och betesmarkerna har även ett helhetsvärde utöver det rent objektsinriktade. Med helhetsvärde avses dels ängs- och betesmarkernas betydelse för landskapsbilden och dels den betydelse dessa markslag har haft i tidigare odlingssystem.

3.2.6.2 Landskapselement I samband med EU-inträdet infördes möjligheten att få ersättning för skötsel och bevarande av värdefulla kulturlämningar och biologiskt rika livsmiljöer inom miljöstödet för natur- och kulturmiljöer. Ersättningsformen mottogs med stort intresse av jordbrukarna. Sammantaget har ersättningen bidragit till att över 10 000 lantbrukare skött sina landskapselement på åkermark. Detta innebär troligen att skötseln av de landskapselement som omfattas av stödet förbättrats i jämförelse med perioden innan 1995. Anslutningsgraden varierar dock kraftigt över landet och mellan de två programperioderna för LBU. Den under år 2002 pågående inventeringen av förändringar i landskap och biologisk mångfald kommer att ge möjligheter till säkrare slutsatser angående hur mängden kulturbärande landskapselement som vårdas utvecklats. Förra inventeringen visade på nästan obefintlig skötsel av landskapselementen i anslutning till åkermark under mitten av 1990-talet (LiM 1997).

3.2.6.3 Bebyggelse Den pågående utvecklingen mot större och färre enheter utgör ett hot mot odlingslandskapets kulturmiljövärden. Detta gäller särskilt bebyggelsen då det inom lantbruket finns många byggnader med stora kulturhistoriska värden. En mångfald av lantbrukets äldre ekonomibyggnader saknar idag användning och är s.k. överloppsbyggnader. När gårdar läggs 24


ned eller moderniseras riskerar ofta byggnader eller hela gårdar att förfalla. Ängsladorna är ett exempel på byggnader som tappat sin funktion och försvinner ur landskapet (Länsstyrelsen i Norrbottens län 1998 & Länsstyrelsen i Jämtlands län 2002). Det finns en hotbild mot lantbrukets bebyggelse vilket tydliggörs i delmål 6 inom ”Ett rikt odlingslandskap”. Där anges särskilt att det senast år 2005 skall finnas ett program för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas tillvara (regeringens prop. 2000/01:130). Liksom för landskapselementen är statistiken bristfällig beträffande utvecklingen av bebyggelsen i odlingslandskapet. Under 2002 och 2003 genomför Riksantikvarieämbetet ett övervakningsprogram över bebyggelsen i vissa referensområden.

25


4 Jordbrukets utveckling under de senaste åren Detta kapitel inriktas på hur de produktionsfaktorer som kan styras av den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) och som påverkar miljötillståndet har utvecklats. I första hand följs utvecklingen inom jordbruket under de senaste tre till fyra åren, fram till 2001/2002. Syftet är att komplettera jordbruksstatistiken från tidigare rapporter inom projektet CAP: s miljöeffekter för att se vilka de fortsatta trenderna är för de olika produktionsfaktorerna. Jordbruksstatistiken över djurantalet för åren 2000 till 2002, har samlats in genom urvalsundersökningar och därmed krävs det större geografiska områden för att få ett statistiskt säkert material. Indelningen i detta kapitel är därför i de flesta fall på produktionsområden (PO8) eller på stödområden (1a-9s). Områdesindelningen framgår av bilaga 1. För att kunna bryta ner statistiken på kommun eller församlingsnivå krävs en totalundersökning och den senaste kompletta lantbruksräkningen (LBR) som inkluderade alla djur gjordes 1999. För att kunna analysera jordbrukspolitikens påverkan på jordbrukets utveckling har olika utgångsår valts för de olika produktionsgrenarna. Det livsmedelpolitiska beslutet från 1990 har haft stor betydelse för förändringar av djurantalet och året 1989 har därför valts som utgångsår för djuren. För grödorna har år 1994 valts som utgångsår då verkan av 1990 års beslut då borde ha slagit igenom och CAP: s inträde 1995 kom sedan att bryta denna utveckling. I SJV: s rapport 2000:21 sträckte sig sammanställningen av jordbruksstatistiken och analyserna av utvecklingstrenderna fram till 1998/99. Denna rapport är koncentrerad på jordbruksutvecklingen under de senaste åren, fram till 2001/2002.

4.1 Areal åkermark och antal företag På riksnivå fortsätter, i långsam takt, jordbrukets utveckling från tidigare år. Under perioden 1998-2002 har åkerarealen och antalet företag minskat, men åkerarealen på de kvarvarande gårdarna blir allt större (figur 3). 82 000

Antal företag

Antal hekta/företag

37

36

35

34

79 000

76 000

73 000 1999

2000

2001

1999

2000

2001

Figur 3 Förändring av antalet lantbruksföretag och den genomsnittliga åkerarealen per företag under perioden 1999-2001

Den uppgivna åkerarealen har sedan införandet av CAP år 1995 minskat med cirka 85 000 hektar eller tre procent. Den totala åkerarealen var 2 695 200 hektar år 2002, vilket i stort sett var samma areal som för år 2001. Antalet företag har minskat med cirka 3 000 per år under den senaste femårsperioden (figur 3). 27


4.2 Grödfördelning När det gäller grödfördelningen är det svårare att urskilja några trender, bl. a för att årsmånen och gällande marknadspriser har stor betydelse för vilken gröda lantbrukaren väljer att odla. På riksnivå har andelen vall och grönfoder minskat marginellt sedan1998. Andelen spannmål har varierat mellan åren men minskat med 152 000 hektar (12 %) sett över perioden 19982002. Areal hektar 3 000 000

2 000 000

1 000 000

0 1994 Spannmål

1995

1996

Vall o grönfoder

1997

1998

Träda o obrukad areal

1999

2000 Övriga grödor

2001

2002 Total areal

Figur 4 Totala åkerarealen samt grödfördelningen i Sverige mellan åren 1994-2002

Den totala spannmålsarealen minskade med cirka fyra procent det senaste året och var 1 130 800 hektar, vilket motsvarar 42 % av den totala åkerarealen. Mycket regn och sen skörd hösten 2001, gjorde att endast mindre arealer kunde höstsås. De höstsådda arealerna minskade därmed medan vårgrödor som korn och havre ökade år 2002. Vetearealen minskade t ex med 49 000 ha (12 %) under senaste året. År 2002 blev arealen vall och grönfoder 987 300 hektar en ökning med två procent mot föregående år. Det motsvarar ungefär 36 % av den totala arealen. Sett över de senaste fyra åren har det skett en svag minskning av den totala vallarealen, men efter år 2000 har arealen ökat.

4.2.1 Träda och uttagen areal Trädan och den obrukade arealen var tillsammans 351 300 hektar år 2002. Det är drygt 13 % av den totala åkerarealen. Genom åren har definition och redovisning förändrats för den obrukade arealen och för ospecificerad åkermark. Det gör det svårt att tydligt avgränsa den inte odlade marken mot vad som är träda eller exempelvis outnyttjad vall. Det har dock under de senaste fyra åren varit en tendens mot en ökande areal träda. Arealersättningen, uttagen areal, har ökat under perioden och år 2002 var andelen uttagen areal 83 % av den totalt redovisade arealen träda och obrukad åker.

28


400 000

andel uttagen areal

350 000

all träda o obrukad areal

Antal hektar

300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 1 998

1 999

2 000

2 001

2 002

Figur 5 Total areal av träda och ospecificerad/obrukad åker i LBR 1998 -2002 jämförd med uttagen areal (EU-träda exkl. energigrödor) inom arealersättningen åren 1998 – 2002

Även begreppet träda är mångfacetterat. Exempelvis menas med EU-träda den areal som är stödberättigad som uttagen areal. I denna areal ingår bl. a små arealer viltbete, baljväxtgrönfoder och energigrödor. Även den traditionella trädan förekommer i olika skepnader såsom stubbträda, mer eller mindre bevuxen träda, ettårig eller flerårig träda. Även små arealer med bearbetad träda (svartträda) kan förekomma utanför EU-trädan. Detta sammantaget gör det svårt att bedöma hur stora miljöeffekterna blir och på vilket sätt trädan blir positiv eller negativ för biologisk mångfald, kväveläckage etc. Exempelvis är en flerårig bevuxen EU-träda med en insådd av en inte kvävefixerande gröda mycket positiv ur läckagesynpunkt. Likaledes gynnar trädan sannolikt den biologiska mångfalden i form av t.ex. insekter och fåglar vid rätt skötsel (t.ex. bör tidig och intensiv putsning undvikas).

80 000

oljeväxter baljväxter

70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1998

1999

2000

2001

2002

Figur 6 Areal med baljväxter och oljeväxter åren 1998-2002

De övriga grödorna omfattar 225 800 hektar. Av dessa är oljeväxter det enskilt största grödslaget med 67 700 hektar år 2002, en ökning med drygt 50 % mot år 2001 (figur 6). Ökningen beror på en stegrad prisnivå på oljeväxtfrö. Det är främst höstraps- och i viss mån vårrapsarealen som ökat. Den årliga oljeväxtarealen har varierat under senare tid främst beroende på årsvisa ogynnsamma odlingsbetingelser och osäkra marknadsförutsättningar. Baljväxterna, 41 600 hektar varav merparten är ärtor, har visat en positiv trend över de senaste åren med en ökning för år 2002 på fem procent (figur 6). Sockerbetsarealen, 49 000 hektar, är 29


i stort sett oförändrad och potatisodlingen minskade 750 ha vilket motsvarar två procent av arealen.

4.3 Regionala förändringar av odlade grödor Större och tydligare förändringar kan urskiljas om man ser på utvecklingen i olika regioner och för olika produktionsgrenar. Odlingen av vissa grödor är också mycket regionalt betingad som sockerbetor till Skåne och Gotland och fabrikspotatis till Skåne och Blekinge. Dessa grödor odlas endast på kontrakt och därmed sker regionala förändringar i odlingsarealen mest vid större förändringar i förädlings- och försäljningsleden (exempelvis nedläggning av en förädlingsfabrik). I vissa områden kan en gröda dominera, detta gäller vall i de två nordligaste regionerna och Götalands skogsbygder där cirka 60 % av den totala åkerarealen är till för grovfoderproduktion. 1,00

1994-1998 1998-2002

0,50 0,00 -0,50 -1,00 -1,50 -2,00 -2,50 GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Sverige

Figur 7 Genomsnittlig årlig procentuell förändring av arealen åkermark inom produktionsområdena för tidsperioderna 1994-1998 och 1998-2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

I regioner med sämre förhållanden för jordbruket, i Norrland och mellersta Sveriges skogsbygder har nedläggningstakten för åkermark ökat under den senaste fyraårsperioden jämfört med perioden 1994-1998 (figur 7). I produktionsområdena i södra Sverige minskar också åkerarealerna men inte i samma takt som för de norra landsdelarna. Två regioner, Götalands södra slättbygder och mellersta Sveriges skogsbygder, visar lite avvikande mönster jämfört med de andra genom att ha större skillnader mellan perioderna. Nedläggning av åkermark, speciellt i mellersta Sveriges skogsbygder och Norrland, kan bero på den generella glesbygdsproblematiken (SJV rapport 2002:10). För södra Sveriges slättbygder kan de senaste årens minskning i åkerareal vara orsakad av ökad markexpropriering i samband med att infrastrukturen byggts ut och tätorter expanderat.

30


400 000 350 000 GSS

Antal hektar

300 000

GMB

250 000

GNS SS

200 000

GSK MSS

150 000

NN

100 000

50 000 0 1998

1999

2000

2001

2002

Figur 8 Förändringar av spannmålsarealen inom de olika produktionsområdena mellan åren 1998-2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

För perioden 1998-2002 har spannmålsarealen inom de olika produktionsområdena minskat med mellan 5 och 21 % (figur 8). För den totala spannmålsarealen är minskningen cirka tolv procent för perioden. Det är en stor skillnad jämfört med perioden 1994-1998 då den totala spannmålsarealen ökade med cirka tio procent. Andelsmässigt ökade tidigare spannmålsodlingen mest i slättbygderna, nu minskar den mest i skogs- och mellanbygderna Det tyder på att spannmålsodlingen fortsätter att koncentreras till slättbygden. Som en förklaring till oregelbundenheten i figur 8 kan sägas att odlingsåret 1998 var ett toppår för spannmålsarealen i Sverige med stora höstsådda arealer speciellt i de norra slättbygdsområdena. 1994-1998

4,0%

1998-2002

2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0% -8,0% -10,0% GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Sverige

Figur 9 Relativa procentuella förändringar av andelen vall inom olika produktionsområden för perioderna 1994-1998 och 1998-2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

Den totala arealen vall har minskat med knappt en procent under perioden 1998-2002 men den totala åkerarealen har minskat med mer. Det medför att för perioden har andelen vall ökat marginellt (0,5 %) i landet. Under perioden 1994-1998 var minskningen drygt fyra procent. Sedan 1998 har större minskningar skett i de två norra produktionsområdena (figur 9). I

31


övriga produktionsområden har förändringarna varit marginella med undantag av Svealands slättbygder. 70

Ettårig träda obevuxen/stubb

60

Ettårig träda bevuxen Flrårig träda obevuxen/stubb

50

Flrårig träda bevuxen 40 30 20 10 0 Sverige

GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Figur 10 Andel i procent av olika former av träda inom uttagen areal (EU-träda) år 2000/01 per produktionsområde (karta över områdesindelning bilaga 1)

I undersökningen gödselmedel i jordbruket 2000/01 (SCB 2002b) har lantbrukarna redovisat hur den uttagna arealen används och att det förekommer stora regionala skillnader i utnyttjandet. I Sverige är andelen ettårig obevuxen träda och flerårig bevuxen träda vardera cirka 40 %. Flerårig obevuxen träda är enligt reglerna för EU-trädan endast tillåten i norra Sverige. Andelen ettårig bevuxen träda är ca 15 % (figur 10). Intressant att notera är att i Götalands södra slättbygder är huvuddelen av den uttagna arealen flerårig bevuxen träda medan motsatsen (ettårig obevuxen träda) gäller i Götalands norra slättbygder och Svealands slättbygder. I de norra slättbygderna används sannolikt trädan till att föregå höstsådd i växtföljden. I Skåne läggs troligen mycket av EU-trädan som en långliggande bevuxen träda på vändtegar och sämre marker utanför växtföljden. Största andelen flerårig obevuxen träda (20 %) har nedre Norrland. Hur flerårig träda påverkar näringsförluster och biologisk mångfald beror sannolikt på hur den sköts. Trädesreglerna för ”EU-trädan” är relativt komplicerade (Jordbruksverket www.sjv.se).

4.3.1 Antal företag med växtodling 0,0%

-5,0%

-10,0%

-15,0%

-20,0%

-25,0% GSS

GMB

GNS

SS

GSK

SSK

NN

Sverige

Figur 11 Relativ procentuell förändring av antalet företag med spannmålsodling per produktionsområde och totalt för landet mellan åren 1999-2001 (två år) (karta över områdesindelning bilaga 1)

32


Nedläggningen av jordbruksföretag fortsätter i snabb takt över hela Sverige. För företagen med spannmålsodling har drygt 5000 företag av 52 000 försvunnit mellan åren 1999 och 2001. Den årliga minskningen var därmed 5 procent för landet totalt och runt fyra procent i de södra slättbygderna (figur 11). För mellersta Sveriges skogsbygder och Norrland var nedläggningstakten högre. För nedre och övre Norrland har 15-20 % av växtodlingsföretagen försvunnit mellan åren 1999 och 2001. Uppgifterna kommer från SCB: s och SJV: s årliga statistik över odlade arealer, grödslag och antal företag (SCB 2002c).

4.4 Djurantal och antalet företag med djur 4.4.1 Nötkreatur På riksnivå har under många år antalet husdjur minskat och denna utveckling fortsatte även under 2002. Förändringarna av totala antalet husdjur mellan 2001 och 2002 var dock relativt små (figur 12). Antalet nötkreatur har minskat med cirka en procent mellan 2001 och 2002 och det totala antalet nötkreatur var 1 637 500 i juni 2002. Bland nötkreaturen har antalet ungdjur (dvs. kvigor samt tjurar och stutar) minskat mest med drygt tre procent under 2002. 1 400 000 1 200 000

Mjölkkor Am- och dikor Kvigor Tjurar och stutar Ungdjur Nötkreatur

1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Figur 12 Antal nötkreatur ett år eller äldre i Sverige åren 1994-2002

Antalet moderdjur för köttproduktion ökade med knappt 3000 djur mellan 2001 och 2002. Sedan 1995 har antalet dikor ökat med cirka 11 000 djur eller cirka sju procent. Antalet dikor har efter en kraftig uppgång 1996 legat kring 164 -170 000 djur (figur 12). Antalet företag med köttproduktion har minskat med 4000 sedan 1995 för att 2002 vara nere i 13 100 företag. Kvigor, tjurar och stutar har minskat med 20 000 djur mellan 2001 och 2002, vilket innebär att den neråtgående trenden sedan 1996 fortsätter. Antalet mjölkkor fortsätter att minska. Sedan 1995 har antalet mjölkkor minskat med 65 000 djur eller 13 %. Under samma period har antalet mjölkföretag minskat med 6 400 stycken och var i juni 2002 nere i 11 300 företag. Samtidigt har medelbesättningen ökat från 27 till 37 djur.

33


4.4.2 Minskad mjölkproduktion Sedan 1998 har mjölkinvägningen hållit sig ganska konstant strax under 3 300 000 ton per år vilket är nära den för Sverige tillåtna mängden mjölkkvot på 3 300 000 ton. Landskvoten kommer kanske inte att uppnås för 2002/2003, vilket till viss del beror på en relativt besvärlig grovfoderskörd i början av säsongen 2002 som resulterade i låga energihalter i grovfodret. Osäkerhet inför framtidsutsikterna i mjölksektorn kan också ha påverkat mjölkinvägningen. 68

2000

66

2001 2002

64 62 60 58 56 54 1

4

7

10

13

16

19

22

25

28

31

34

37

40

43

46

49

52

Figur 13 Landets mjölkinvägning (miljoner kg) veckorna 1-52 under åren 2000 – 2002. Källa: Svensk mjölk.

Fram till oktober 2002 har den samlade mjölkinvägningen varit 1,6 % lägre än under perioden jan-okt föregående år (figur 13). En förklaring är att ökningen i mjölkavkastning per ko inte har varit lika stor som tidigare år vilket därmed inte har kunnat kompensera för det minskade antalet mjölkkor. Tidigare har den årliga ökningen varit cirka 2,0 %, men under 2002 har avkastningen ökat med endast 1,3 %. Den viktigaste förklaringen är ändå att fler kor försvunnit under 2002 än under tidigare år. Senaste året försvann cirka 8000 kontrollanslutna mjölkkor mot 3400 året innan. Av landets mjölkkor är 86 % anslutna till Svensk Mjölk: s officiella avkastningskontroll (Svensk Mjölk). Antalet producenter som avvecklat sin mjölkproduktion, cirka 550 företag för 2002, har minskat något under de senaste åren då det tidigare försvunnit i genomsnitt cirka 700-800 mjölkföretag per år. Då det årliga antalet mjölkföretag som lagts ner inte blivit fler utan snarare färre tyder detta på att de mjölkproducenter som har slutat det senaste året i genomsnitt har haft betydligt större besättningar än de som lagt av tidigare år. 1,60

2000 2001

1,40

2002

1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 4

7

25

41

Figur 14 Genomsnittligt pris (kr) per kilo mjölkkvot under veckorna 4-7-25-41 åren 2000 – 2002. Källa Mjölkkvotbörsen. LRF konsult.

34


Det genomsnittliga kvotpriset har sjunkit under ett antal år (figur 14). Speciell under hösten 2002 har priserna varit mycket låga. Under oktober/november var priset i södra Sverige 52 öre per kg outnyttjad kvot. Som lägst har priset varit nere under 40 öre/kg. Innan kvothandeln frisläpptes våren 2000 var kvotpriset 150 öre/kg. Fler säljare än köpare och en låg mjölkinvägning är några av förklaringarna till det låga priset. Att kvotpriset är så lågt visar på en dålig framtidstron i branschen och ett lågt intresse för att satsa på mjölkproduktion. Detta kan leda till att antalet mjölkkor ytterligare minskar och därmed minskar också underlaget till betesdjuren

4.4.3 Övriga djur Totala antalet får minskade mellan 2001 och 2002 med drygt fem procent för att året dessförinnan ha ökat lika mycket. Totala antalet svin var i stort sett oförändrat under perioden 2001 till 2002 och uppgick i juni 2002 till 1 881 700. Den kraftigaste nedgången har det varit av antalet höns. Antalet värphöns och kycklingar till värpraser har minskat med elva procent. Mellan juni 2001 och juni 2002 minskade även antalet slaktkycklingar med tolv procent. Det har varit en stadig tillbakagång av antalet höns och kycklingar under den senaste fyraårsperioden. Många har lagt av med produktionen när de nya skärpta reglerna för att hålla burhöns införts och inga förlängda dispanser längre ges. Antalet jordbruksföretag har dock minskat kraftigare än vad antalet husdjur har minskat så de genomsnittliga djurbesättningarna har ökat betydligt sedan 1995. Störst har förändringen varit för svin där medelbesättningen för suggor i genomsnitt ökat från 31 djur till 77. För besättningar med värphöns är dock utvecklingen under det sista året den motsatta men det beror på att inga dispenser längre ges för att hålla höns i de gamla mindre burarna. Svin >20 kg Smågrisar Suggor och galtar Totalt Svin

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000

500 000

-

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Figur 15 Antal svin i landet åren under perioden 1994-2002

En svag nedgång i antalet suggor noteras mellan 2001 och 2002. Nedgången motsvarar två procent. Sedan 1995 har antalet djur minskat med 33 000 (figur 15). Antalet svinföretag har minskat drastiskt från 8 000 företag 1995 till 2 700 företag 2002. Därför har den genomsnittliga besättningsstorleken mer än fördubblats. Det relativt nya sättet att bedriva smågrisproduktion med speciella suggpooler har bidragit till de ökade besättningsstorlekarna. Slaktsvin och smågrisar visar samma tendens som suggorna. Tillsammans har de minskat med 8 000 djur mellan 2001 och 2002. Nedgången i antalet företag har dock inte varit lika kraftig 35


efter 1999 som den varit tidigare. Den genomsnittliga besättningsstorleken för slaktsvin har mer än fördubblats sedan 1995 och var i juni 2002 uppe i 336 djur per företag.

4.5 Regionala förändringar av antalet djur 4.5.1 Nötkreatur Det totala antalet nötkreatur har sedan 1994 stadigt minskat i landet. Under de senaste fyra åren har dock minskningstakten avtagit. Det är främst förändringarna i antalet mjölkkor som påverkar i vilken omfattning det totala antalet nötkreatur förändras. Fördelningen av djuren inom landet påverkar lokalt fosfor- och kväveutlakningen samt möjligheten att regionalt klara beteshävd och målen för biologisk mångfald och kulturmiljövärden. 180 000

1994

160 000

1998 2002

140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Figur 16 Totala antalet mjölkkor i respektive produktionsområde mellan åren 1994, 1998 och 2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

Figur 16 visar hur antalet mjölkkor fördelas mellan de åtta produktionsområdena. Figuren visar att i Götalands skogs- och mellanbygder (Gsk & Gmb) finns det övervägande antalet mjölkkor. I de tre produktionsområden som har det minsta antalet mjölkkor, Götalands slättbygder, Mellersta Sveriges skogsbygder och övre Norrland (Gss, Mss & Nö) har antalet djur minskat påtagligt mellan åren 1994 och 2002. Speciellt har minskningen varit stor i mellersta Sveriges skogsbygder. I den förra rapporten (SJV 2002a) gjordes en genomgång på kommunnivå med kartor över var mjölkkorna finns och hur antalet mjölkkor har förändrats. Trenden från denna studie fortgår och mjölkkorna fortsätter att koncentreras till Götalands skogs- och mellanbygder (Gsk & Gmb) även om det totala antalet mjölkkor minskar även här. I mellersta Sveriges skogsbygder samt i Svealands slättbygder (Mss & Ss) är minskningstakten för mjölkkorna fortsatt kraftig och på sikt kan det leda till svårigheter att sköta betesmarkerna i dessa områden (karta över produktionsområden i bilaga 1).

36


1994-1998

20%

1998-2002 15% 10% 5% 0% -5% -10%

GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Sverige

Figur 17 Genomsnittlig årlig relativ förändring av antalet am- och dikor i respektive produktionsområde åren 1994-1998 och 1998-2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

De årliga förändringarna i antalet am- och dikor har varit små under perioden 1998-2002. Jämfört med perioden 1994-1998 har förändringstakten avtagit (figur 17). Antalet am- och dikor fortsätter att minska i Götalands slättbygder, vilket innebär att det på sikt kan bli svårt att finna betesdjur. Totalt för landet har det sedan 1998 varit en svag minskning av antalet djur, dock har det skett en liten ökning med 3000 djur det senaste året. I Svealands slättbygder, mellersta Sveriges skogsbygder samt i nedre och övre Norrland finns det för närvarande få am- och dikor. I just dessa områden har en ökning av antalet am- och dikor skett vilket är positivt (figur 15).

4.5.2 Övriga djur 4.5.2.1 Svin Drygt 45 % av alla slaktsvin finns i Götalands södra och norra slättbygder (figur 18). Ytterligare 15 % finns i Svealands slättbygder. Det innebär att drygt 60 % av alla slaktsvin föds upp på slätten i södra och mellersta Sverige. De tre nordligaste produktionsområdena har tillsammans knappt åtta procent av slaktsvinen. De resterande dryga trettio procenten finns i Götalands skogs- och mellanbygder.

37


30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Figur 18 Andel av landets slaktsvin i respektive produktionsområde år 2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

Trots att det totala antalet slaktsvin i Sverige har förändrats relativt lite under de senaste åren har det varit stora förändringar mellan produktionsområdena (figur 19). Det har skett en kraftig relativ ökning av antalet slaktsvin i de norra produktionsområdena det senaste året. Speciellt i mellersta Sveriges skogsbygder (Mss) har en kraftig relativ ökning skett. I slättbygderna har slaktsvinen också ökat det senaste året, dock i en långsammare takt. I Götalands skogs- och mellanbygder har däremot antalet slaktsvin minskat. 2000-2001

20,0%

2001-2002

15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0% -15,0% -20,0% GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Sverige

Figur 19 Årlig relativ förändring av antalet slaktsvin i respektive produktionsområde under perioden 2000 till 2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

4.5.2.2 Får Antalet får har sedan 1994 hållit sig kring 190 000-200 000 djur. Variationerna mellan åren har dock varit många och exempelvis var antalet får som mest år 2001 med 207 000 djur. Lite större förändringar har det varit på produktionsområdesnivå under perioden. Antalet får har mellan 1998-2002 minskat i övre och nedre Norrland. I övriga landet har antalet får varit oförändrat eller ökat något (figur 20). I tre av produktionsområdena, Götalands skogs- och

38


mellanbygder (Gsk, Gmb) samt Svealands slättbygder (Ss), fanns det 2002 fler än trettio tusen får. 10,0%

1994-1998 1998-2002

5,0% 0,0% -5,0% -10,0% -15,0%

GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Sverige

Figur 20 Genomsnittlig årlig relativ förändring av antalet får i respektive produktionsområde för åren 1994-1998 och 1998-2002 (karta över områdesindelning bilaga 1)

4.5.3 Antal företag med djurhållning Antalet jordbruksföretag med djurhållning som huvudsaklig driftsinrikning har minskat sedan 1995. Andelen gårdar med djurhållning av totala antalet gårdar har under samma period hållit sig kring 39 %. Djurhållningen är starkt koncentrerad till landets södra skogsbygder och drygt en tredjedel av landets alla besättningar med nötkreatur finns i Götalands skogsbygder.

4.5.4 Betesmarker Betesmarker kan utgöras av naturbetesmark eller kultiverad betesmark. I begreppet ingår betade strandängar, skogsbete, alvar, bete vid fäbodar såväl som nedlagd åkermark. Insådda vallar som betas är dock betesvall vilket ska skiljas från betesmark. Av detta framgår att betesmarken är svår att avgränsa mot övriga markslag. Den kan dels övergå i skog och dels i åker. I båda fallen är gränsen mer eller mindre flytande. Liknande marker kan mycket väl definieras olika av olika personer och framför allt olika vid olika tidsperioder. Betesmarken har under långa perioder inte haft samma ekonomiska betydelse som åkermark. De till statistiken inlämnande uppgifterna har varit bristfälliga och undersökningarna har inte varit heltäckande. De är inte helt jämförbara mellan olika år eller tidsperioder. Statistiken över betesmarker måste därför tolkas med stor försiktighet och förändringar av arealerna betesmark är svårare att följa än arealen åkermark.

39


Totala arealen betesmark i Sverige

500 000

antal hektar

450 000

400 000

350 000

300 000 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Figur 21 Total areal betesmark i Sverige under perioden 1989-1999 enligt lantbruksregistret (fyllda tecken) och 1999-2002 enligt uttag ur stödregister på jordbruksverket (ofyllda tecken). I siffrorna för åren 2001 & 2002 har 7900 respektive 9200 ha tagits bort från totalarealen för att kompensera för förändringar i sättet att beräkna arealen fäbodbete.

Arealen betesmark ökade svagt, från 333 000 till 348 000 hektar under åren 1989-1994 (figur 21). Detta var ett trendbrott efter en mycket lång minskning under hela det tidigare 1900-talet (SJV 1999b). En kraftig ökning av arealen skedde sedan vid EU-inträdet. Det beror på ändrade metoder att samla in uppgifter samt att betesmarken blev mer värdefull för lantbrukarna genom införandet av EU: s jordbruksstöd 1995. Kravet på foderareal för djurbidragen samt de riktade betesmarksersättningarna är viktiga faktorer. Även om en stor del av denna ökning sannolikt inte var reell, ingår dessa marker numera i jordbruksdriften. Detta innebär i sin tur att de hävdas i någon mån. I vilken utsträckning dessa marker tidigare sköttes är oklart. Efter 1995 har arealen betesmark ökat svagt från 433 000 till 448 000 hektar år 1999. Till år 2000 ändrades metoden att samla in uppgifterna och den redovisade arealen steg det året till 472 000 hektar. Statistiken tas numera utifrån stödsystemen istället för utifrån särskilda enkäter. Beräkningar visar att med dagens metod skulle arealen för 1999 bli 473 000 hektar. Det visar att ökningen i statistiken på ca 20 000 hektar mellan 1999 och 2000 (figur 21) inte är en verklig ökning utan att förändringen helt och hållet kan hänföras till förändrad insamlingsmetodik. Fram till 2002 har betesarealen ökat ytterligare till 497 000 hektar. Mellan år 2000 och 2001 ändrades definitionerna för hur man får räkna ut betesarealen vid fäbodar. Idag kan en större areal knytas till varje djur som betar vid en fäbod än tidigare. Detta har lett till en ökad areal fäbodbete motsvarande högst 9000 ha. Denna areal är borträknad i figur 21. Den totala arealen betesmark har ökat under perioden 1995-2002. Under denna period har betesarealen (efter justeringar för ändrad metodik) ökat med ca 40 000 hektar till cirka 490 000 hektar. Även om det för en del av dessa betesmarker inte krävs att de ska vara väl avbetade så är det ändå så att uppemot 400 000 ha idag ingår i miljöersättningen för betesmarker Detta innebär att även om man bortser från de betesmarksarealer som sköts med

40


lägre krav på avbetning så har betesmarksarealen ökat kraftigt sedan perioden innan EUinträdet. Skötselkraven för de olika ersättningsformerna presenteras i faktaruta 1. Faktaruta 1 Skötselkrav på betesmarker För de ca 400 000 ha betesmarker med miljöersättning i Sverige gäller att; ”Marken ska skötas så att ingen skadlig ansamling av förna sker. Betesmarker ska betas av varje år (ett enstaka år får avbetningen ersättas med slåtter). Träd och buskar av igenväxningskaraktär ska tas bort”.

En stor del av de övriga betesmarkerna är anmälda som foderareal. Foderealen på betesmark uppgår totalt till ca 360 000 ha. För dem gäller att de ska vara; ”betesmarker bevuxna med gräs, örter eller ris som har ett fodervärde och som är lämpliga för betesdrift. Marken ska ha betats eller slagits under föregående år eller komma att betas eller slås innevarande år”

4.5.5 Betesmarkernas regionala fördelning Betesmarkerna är mycket ojämnt fördelade över landet. Drygt 60 % ligger i Götalands skogsoch mellanbygder (figur 22). I Götalands mellanbygder är cirka 30 % alvarbeten och i Norrland är en betydande del av arealen fäbodbeten. Alvarbeten och fäbodbeten har ofta höga biologiska och/eller kulturhistoriska värden. Lantbrukarna fick år 2001 miljöersättning för 80 % av landets betesmarker. Högst var andelen i Götalands skogs- och mellanbygder medan den är lägst i Götalands södra slättbygder, (64 %). Andelen av betesmarkerna i landet som också har tilläggsersättning är 27 %. Andelen med tilläggsersättning är särskilt låg i produktionsområdena i Norrland (ca 10 %). Detta kan delvis bero på stora arealer fäbodbete som inte är berättigade till tilläggsersättning. Å andra sidan är andelen tilläggsersättning högst i Götalands mellanbygder (37 %) trots att 30 % av betesmarken är alvar som inte heller berättigar till tilläggsersättning. Detta indikerar att mellanbygderna i södra Sverige har högst andel värdefulla betesmarker. Den pågående ängs- och betesmarksinventeringen kommer att ge en tydligare bild av förekomsten och utbredningen av värdefull betesmark.

Areal (ha)

Total betesmark

200 000

Miljöersättning 150 000

100 000

50 000

0 GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Figur 22 Areal med miljöersättning för betesmark som delmängd av total areal betesmark för respektive produktionsområde år 2001. I diagrammet saknas ca 16 000 ha med de gamla miljöersättningarna som inte har kunnat knytas till produktionsområde. I siffrorna ingår också ca 5000 ha äng (karta över områdesindelning bilaga 1)

41


De största relativa förändringarna har skett i Norrland där den anmälda betesmarksarealen har ökat med drygt 20 % årligen under de senaste två åren (figur 23). En mycket stor del av denna förändring beror på förändringar i antalet djur vid fäbodar samt på förändrat sätt att beräkna arealen fäbodbete. För landet har betesmarken årligen ökat med cirka två procent sedan år 2000. Det enda produktionsområde som under perioden 2000-2002 minskat sin betesmarksareal är Götalands skogsbygder (Gsk). Minskningen är dock marginell (figur 23). 25% 20% 15% 10% 5% 0% GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

-5%

Figur 23 Årlig relativ förändring av betesmarksarealen åren 2000-2002 i respektive produktionsområde. I siffrorna ingår också ängsarealen (karta över områdesindelning bilaga 1). I förändringen ingår fäbodbeten i Norrland enligt resonemang i avsnitt 4.5.4.

4.5.6 Beräknad djurtäthet på betesmark För att avgöra hur betesmarken och betesdjuren är fördelade och hur betesmarken kan hävdas och utnyttjas har en beräkning gjorts av antalet djurenheter av lämpliga betesdjur dividerat med antalet hektar tillgänglig betesmark per produktionsområde (figur 24). Antal/ha 1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Figur 24 Förhållandet mellan antalet betesdjursenheter och areal betesmark i respektive produktionsområde år 2002 enligt SJV och stödregistret (karta över områdesindelning bilaga 1). Beräkningen finns i texten nedan.

Betesdjursenheter har beräknats enligt: 1,4 * [am- och dikor] + 0,5 * [kvigor>1år] + 0,5 * [stutar>1år] + 0,2 * [tackor] 42


Koefficienterna (som framgår av figur 24) är framtagna efter hur mycket foder och därmed hur många hektar betesmark som behövs för att livnära ett djur av respektive djurslag under en hel betessäsong. Antagandet bygger på att betesmarkens nettoavkastning är 1600 kg torrsubstans per hektar och att samtliga djur används som betesdjur och enbart hålls på betesmark under hela betessäsongen. Ur figur 24 kan man, enligt ovan ställda definition på betesdjurenheter, utläsa att i vissa av produktionsområdena all tillgänglig betesmark inte kan vara väl avbetad. När kvoten mellan betesdjursenheterna och betesmarksarealen ligger under 1,0 kan man schablonmässigt anta att det finns för få betesdjur för att betesmarkerna ska bli väl avbetade. Det skulle kunna tyda på att det i Sverige finns för få betesdjur för att klara av en god skötsel av all betesmark. Analysen är dock grov och resultaten bör främst användas för att konstatera i vilka områden det finns risk för brist på betesdjur. Exempelvis tas ingen hänsyn till hästarna, vilka troligtvis har stor betydelse i vissa områden. Alla betesmarker behandlas som vore de lika i fråga om produktion vilket naturligtvis inte heller är fallet. Många torra, steniga eller trädbärande marker producerar sannolikt betydligt mindre än vad som antagits i modellen. I vilket fall indikerar analysen regionala skillnader som är kraftiga. Intressant är t ex att Götalands skogsbygder (Gsk), det produktionsområde som har flest antal nötkreatur, har en kvot understigande 1,0. Det kan avspegla att där finns mycket stora arealer med betesmarker och att all tillgänglig betesmark rimligen inte kan hävdas väl. Även i Svealands slättbygder och i Götalands mellanbygder (Ss & Gmb) indikeras en brist på betesdjur enligt denna grova analys. I Götalands mellanbygder är situationen sannolikt inte särskilt allvarlig eftersom en stor del av markerna är torra marker (t.ex. alvaren) som i verkligheten behöver långt ifrån en djurenhet per hektar för att vara väl avbetad. Minst arealer betesmark jämfört med antalet betesdjur finns i Götalands södra slättbygder, mellersta Sveriges skogsbygder och nedre Norrland (Gss, Mss & Nn). I dessa områden finns det alltså förhållandevis gott om betesdjur och därmed en potential att utöka arealen betesmark. Analysen kan jämföras med den regionala analys som gjordes för 1999 (SJV 2000b). Betesdjurens fördelning i förhållande till betesmarkerna visar enligt denna analys inga större förändringar sedan dess.

4.6 Användning av växtnäring Varje år görs en statistisk sammanställning över försäljningen av handelsgödsel i Sverige. Sammanställningen görs av SCB på uppdrag av Jordbruksverket och grundar sig på uppgifter från företagen inom gödselmedelsbranschen. Vartannat år gör SCB också en omfattande gödselmedelsundersökning som grundar sig på intervjuer av ca 4000 jordbrukare. Undersökningen beskriver hur jordbrukarna använder mineral- och stallgödseln över växtsäsongen och till vilka grödor samt hur stallgödseln i övrigt hanteras och lagras. Gödselmedelsundersökningen kompletterar därför försäljningsstatistiken i vissa delar.

4.6.1 Försäljning av mineralgödsel Försäljningen av kväve i mineralgödsel uppgick till 197 tusen ton för växtodlingssäsongen 2000/01, vilket är en minskning jämfört med 1997/98 (figur 25a). Till de två senaste växtodlingssäsongerna har dock försäljningen ökat. Försäljningen av fosfor minskade med 21 % under samma period och försäljningen uppgick till 17 000 ton säsongen 2000/01. Den årliga minskningen av fosforförsäljningen har annars legat relativt stabil kring fyra procent sedan mitten av 1990-talet (figur 25b). Den oönskade tillförseln av tungmetallen kadmium har minskat kraftigt sedan 1995, men under de senaste två åren har minskningen upphört. Kadmiumtillförseln är beroende av kadmiumhalten i använda fosforgödselmedel. 43


Den kraftiga nedgången i försäljningen av kväve under 1998/99 berodde främst på dåliga väderförhållanden under eftersommaren 1998, vilket påverkade andelen höstsådda grödor och tillförda kvävegivor till vallåterväxten och höstvetet. 250 210,2

205,6

196,9

200 150

Kväve (N) Fosfor (P)

100 50

23,9

21,7

17,1

1995-2001

6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0% -8,0% -10,0% -12,0% -14,0% -16,0%

2000-2001

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Kväve (N)

Fosfor (P)

Kadmium

Figur 25a Försäljning (ton) av kväve och fosfor i handelsgödsel för åren 1995-2001 samt figur 25b årlig relativ förändring av inköpt mängd kväve, fosfor och kadmium för åren 1995-2001 och 2000-2001

Priserna på kväve i handelsgödselkväve ökade kraftigt under 2000/01, vilket innebär att lönsamheten har sjunkit för kvävegödslingen. Dessutom har spannmålsarealen minskat med 50 000 hektar under perioden. Förändringar i lagersituationen beaktas inte i undersökningarna vilket kan leda till felaktiga slutsatser mellan enskilda år. De under 2000/2001 skärpta kraven på proteinhalt vid intervention inom EU bedöms kunna leda till ökade kvävegivor till höstvete. Även rekommendationerna på kvävegödselgiva till exempelvis fodervete höjdes lite för 2001 (SJV 2000c). Sett över en längre tidsperiod har skördarna ökat i växtodlingen. Under 2000/01 har den största ökningen av kvävegödselförsäljningen skett i Skåne, Hallands och Västra Götalands län, de områden som redan har en intensiv gödsling. Djurhållningen har minskat på senare år speciellt inom svinskötsel, vilket också kan leda till en ökat användning av mineralgödsel. Även antalet höns har minskat kraftigt.

4.6.2 Gödselmedelsundersökningen 2000/2001 I gödselmedelsundersökningen redovisas bl. a förändringar i gödselintensitet till olika grödor (mineral- och stallgödsel), hanteringssystem för stallgödsel, andelen gödslad areal, stallperiod och jordbearbetning. Arealerna i undersökningen omfattar all åkermark på företag med minst 2,1 ha utom trädesarealer och arealer med ospecificerad gröda. För hästar redovisas inga uppgifter om stallgödselhanteringen. Dels saknas uppgifter på alla företag som har hästar, dels finns knappt hälften av hästarna på lantbruksföretag. Vid en jämförelse mellan den senaste undersökningen 2000/01 och 1998/99 eller 1996/97 års undersökningar (SCB 2002b, 2000b & 1998) visas t ex vilka förändringar som skett av:

44

Kvävegivor i handelsgödsel till spannmål, slåttervall och övriga grödor per produktionsområde och på riksnivå

Totala användningen av kväve till spannmål, slåttervall och övriga grödor per produktionsområde och på riksnivå

Fördelning mellan och förändring av använda stallgödselslag


Av åkerarealen kvävegödslades 80 % av arealen år 2000/01 med mineral- och/eller stallgödselkväve. Över 50 % av den kvävegödslade arealen gödslades enbart med mineralgödsel. Från år 1996/97 har andelen ogödslad areal ökat och uppgick till tjugo procent. Endast enstaka lantbrukare har utnyttjat avloppsslam som gödningsmedel under 2000/01, beroende på den osäkerhet som råder i frågan för tillfället. Den kraftigt minskade användningen av avloppsslam under 90-talet kommer på sikt att leda till ett ökat behov av fosfor i mineralgödsel. I genomsnitt tillfördes 105 kg/ha av växttillgängligt kväve på den areal som gödslades, vilket är en mindre ökning sedan 1998/99. De genomsnittliga kvävegivorna (mineral- och/eller stallgödsel) till spannmål och slåttervall har sedan 1996/97 ökat med 5 % respektive 10 %, dock har andelen av slåttervallsarealen som gödslas minskat med fem procent. 10 000

Spannmål 1999-2001

8 000

Vall 1999-2001

6 000

Övriga grödor 1999-2001

4 000 2 000 0 -2 000 -4 000 -6 000 -8 000

GSS

GMB

GNS

SS

GSK

MSS

NN

Sverige

Figur 26 Förändring av tillfört växttillgängligt kväve (ton) mellan växtodlingsåren 1998/99 och 2000/01 inom olika produktionsområden och på riksnivå för spannmål, slåttervall och övriga grödor (karta över områdesindelning bilaga 1)

Den totala tillförseln av växttillgängligt kväve med mineral- och stallgödsel uppgick 2000/01 till 207 000 ton, vilket är en minskning jämfört med 1996/97. Dock ökade tillförseln av växttillgängligt kväve med ca 3000 ton mellan 1998/1999 och 2000/01. Men medan ökningen i spannmålsodlingen var ca 8000 ton och i vallodlingen ca 1000 ton var minskningen inom övriga odlade grödor ca 6000 ton (figur 26).

45


25 000 000 Förändring genom givan

20 000 000

Förändring genom arealen

15 000 000

Summa förändring

10 000 000 5 000 000 0 -5 000 000 -10 000 000

Höstvete

Vårkorn

Havre

Slåttervall

Vårraps

Figur 27 Förändring av totala kvävemängden från mineralgödsel mellan växtodlingsåren 1998/99 och 2000/01 beroende av total mineralgödslad areal och ändrad kvävegiva per hektar för olika grödor

Ser man på förändringen av tillfört mineralgödselkväve mellan växtodlingssäsongerna 1998/99 och 2000/01 är den större arealen höstvete den avgörande faktorn för den ökade tillförda mängden mineralgödselkväve. Till följd av svåra förhållanden för sådd under hösten 1998 blev höstvetearealen 1998/99 betydligt lägre än normalt. Den enda gröda som mellan åren 1999-2001 visar på ökande tillförda hektargivor av mineralgödselkväve är slåttervallen, märk dock att den totala arealen vall gödslad med mineralkväve har minskat (figur 27). Tabell 4 Förändringar i andel gödslad areal och fosforgiva för handels- och/eller stallgödslad areal mellan växtodlingsåren 1998/99 till 2000/01 och för olika grödslag (Källa SCB 2002b)

Enbart mineralgödslad Andel gödslad areal (%)

Fosforgiva (kg/ha)

Spannmål

-4

+1

Slåttervall

-2

Övriga grödor

-6

Enbart stallgödslad Andel gödslad areal (%)

Mineral- och stallgödslad

Fosforgiva (kg/ha)

Andel gödslad areal (%)

Fosforgiva (kg/ha)

0

-2

-2

+2

-1

+1

+1

-3

0

0

+3

-8

-2

+3

Det har varit relativt små förändringar i tillförsel av fosfor under perioden 1999-2001. Den fosforgödslade arealen har minskat svagt utom för arealer som enbart gödslas med stallgödsel där en marginell ökning av den gödslade arealen skett. Fosforgivorna per hektar har varit relativt konstanta under perioden (tabell 4). En liten ökning av fosforgivan har skett på den areal som tillförs både mineral- och stallgödsel. Denna areal fick redan tidigare höga hektargivor av fosfor, exempelvis tillfördes spannmålsgrödorna i genomsnitt 40 kg fosfor/ha. Denna giva har ökat till 42 kg fosfor per hektar för år 2001, samtidigt har andelen gödslad areal minskat så slutsatsen blir att den areal som får både stall- och mineralgödsel får en allt större fosforgiva på en allt mindre areal (SCB2002b & 2000b). När det gäller gödsling med fosfor har Jönköpings, Kronobergs och Gotlands län störst andel fosfortillförsel, vilket har ett starkt samband med den omfattande djurhållningen i dessa län. På ungefär halva den stallgödslade arealen tillförs gödseln i växande grödor, främst till 46


vallarna. I Götalands skogsbygder tillförs stallgödsel till växande gröda på 70 % av den stallgödslade arealen. 70%

63,0%

1997

60%

1999

50%

2001

52,5%

40% 30%

29,2% 22,4%

20%

12,5%

10%

4,1%

3,2%

1,7%

8,8%

2,6%

0% fastgödsel

kletgödsel

djupströ

urin

flytgödsel

Figur 28 Fördelning och förändring av den totala mängden spridd stallgödsel från alla djurslag och mellan olika gödselslag åren 2000/01 till 1996/97

Stallgödsel från knappt 60 % av mjölkkorna hanteras som flytgödsel, en ökning med fem procentenheter jämfört med 1998/99. Även inom slaktsvinproduktionen ökar andelen flytgödsel (7 %) och 2001 hanterades stallgödseln från drygt 80 % av slaktsvinen som flytgödsel. Andelen fastgödsel och urin har minskat i samma omfattning som andelen flytgödsel har ökat. Däremot har andelen med djupströ ökat marginellt under perioden (figur 28). En av orsakerna till ökningen är att fler enkla byggnader med djupströbädd till betesdjur som kvigor, dikor och stutar har byggts. Stallperioden för nötkreaturen har minskat sedan 1998/99 med mellan 0,1- 0,6 månader beroende på djurslag. Det medför att betesperioden, tiden djuren går ute på bete, har förlängts under de senaste åren. Utvecklingen går också mot mindre arealer mineralgödslade betesmarker. Mindre än fem procent av betesmarksarealen i landet gödslades med mineralgödselkväve år 2001 vilket innebär en minskning jämfört med 1998/99.

4.7 Användning av bekämpningsmedel 4.7.1 Försäljning av preparat Försäljningen till jordbrukssektorn av kemiska bekämpningsmedel, utryckt i verksam substans, steg mellan år 2000 och 2001 från 1650 ton till 1736 ton (figur 29). Sedan 1998 har den årliga försäljningen ökat med i genomsnitt drygt två procent. Ökningen kan till stora delar förklaras av en fortsatt ökad försäljning av totalbekämpningsmedlet glyfosat (KemI 2001).

47


3000

bekämpningsmedel 2450

miljömål 2001

2500

varav glyfosat

1961

2000

1736

1627

1500 miljömål till 2001 1000 618

468 500

278

272

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figur 30 Försäljning av verksam substans (ton) till jordbrukssektorn 1990-2001. I försäljningskurvan för glyfosat ingår en mindre mängd såld till kommun, industri, hushåll, etc. (Källa: SCB 2002a)

4.7.2 Användning av preparat Enligt statistiken har användningen av aktiv substans under perioden 1996-2001 varit 37 % av användningen 1981-1985. Förhållandet mellan den samlade dosytan och den odlade arealen år 2001 har ökat med 50 % jämfört med referensåret 1993 (figur 30). Trenden är en ökande användning av bekämpningsmedel sedan mitten av 1990-talet.

Dosyta/ Åkerareal 3,00 2,63 2,50

2,00 1,69

1,63

1,58 1,50

1,28

1,24 1,17 1,13 1,17 1,23 1,07 1,07

1,40

1,50

1,58 1,61

0,91

1,00

0,50

0,00 2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1981-85

Figur 30 Förhållandet mellan den samlade dosytan och den odlade arealen. Källa SCB och KemI 2002

48


För året 2001 uppgick det beräknade antalet hektardoser till 4,3 miljoner (tabell 6). Jämfört med genomsnittet för perioden 1995-2000 har antalet hektardoser ökat med fem procent. Antalet hektardoser av insektsmedel minskade 40 % under 2001 medan antalet hektardoser av svampmedel ökade 20 %. Förändringar i användandet av insektsmedel är till övervägande del orsakad av årliga växlingar i trycket från skadegörare. Ökningen i antalet hektardoser för svampmedel berodde av ett för säsongen 2000/2001 kraftigt behov att beta utsädet mot utsädesburna svampsjukdomar. Tabell 5 Försåld mängd verksam substans bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgård samt antal använda hektardoser i jordbruket för åren 1997-2001

Typ av medel

1997

1999

2001

1999

2001

ton

ton

ton

miljoner hektardoser

miljoner hektardoser

74

63

69

*

*

Svampbekämpningsmedel

230

304

224

1,42

1,69

Ogräsbekämpningsmedel

1323

1 288

1435

2,37

20

63

17

0,81

0,35

1 676

1 751

1 783

4,64

4,34

Betningsmedel

Insektsbekämpningsmedel Totalt inkl tillväxt.reg.

**

2,26

* ingår i siffror för svampmedel och insektsmedel **

varav glyfosat 0,56 miljoner hektardoser

Orsakerna kan vara flera till den fortsatt ökande användningen av kemiska bekämpningsmedel under perioden 1997-2001 jämfört med mitten av 1990-talet. Odlingen av höstsäd som har en relativt hög användning av bekämpningsmedel per hektar räknat har ökat jämfört med före 1995. Odlingen av vall och vårsäd där användningen per hektar är relativt låg har däremot minskat. Efter 2000 har dock vallarealen ökat något medan arealen höstsäd har varierat mycket genom åren. Det bör om utvecklingen fortgår mot en ökad vallodling ge en minskad användning av bekämpningsmedel. Valet av växtföljd styrs i hög utsträckning av kravet på lönsamhet i det korta tidsperspektivet. Detta leder ofta till ensidiga växtföljder. Ett exempel är odlingen av höstvete, träda följt av höstvete. Detta har sannolikt ökat problemen med vissa skadegörare och ogräs. År 2001 såldes 618 ton glyfosat enligt statistiken. Behovet av dessa medel har fortsatt öka på grund av krav på träda för att få arealbidrag, ändrade grödval (fånggrödor och mellangrödor som ska brytas) och miljöregler med syftet att minska kväveläckaget. Dessutom har skillnaden mellan kostnaderna för mekanisk bekämpning och kemisk bekämpning ökat på grund av lägre priser på glyfosatmedel, högre kostnader för drivmedel och högre arbetskostnad för mekanisk bekämpning.

49


5 Jordbrukspolitiken, utvecklingen och miljön I detta kapitel relateras till den senaste statistiken och till de förändringar som skett inom jordbruket främst under perioden 1998-2002. I vilken omfattning CAP påverkar och styr samt hur utvecklingen i sin tur påverkar miljötillståndet analyseras i de två följande avsnitten.

Överensstämmelse med gjorda analyser – hur har CAP påverkat utvecklingen? I detta avsnitt jämförs i första hand den senaste utvecklingen med de förändringarna som CAP 98 och Agenda 2000 förutspåtts ge. De tidigare gjorda analyserna har sammanfattats i kapitel 2.

5.1.1 Odlingslandskapet krymper För åkerarealen sker långsiktigt en svag minskning utan uppenbar koppling till jordbrukspolitiken. Detta sker trots att åkermarken generellt sett är lönsam och markpriserna varit stigande sedan EU-inträdet. Snarare tycks minskningen vara kopplad till samhällsutvecklingen i allmänhet. Speciellt minskar andelen åkermark i norra Sverige vilket antyder att strukturomvandlingen kan vara en drivkraft. Det övriga samhällets expansion på jordbruksmarkens bekostnad, är en annan förklaring till minskad åkerareal. En fortsatt strukturomvandling som leder till större och färre företag pågår i oförändrad hög takt men tycks inte vara kopplad till förändringar i jordbrukspolitiken utan relaterad andra faktorer såsom teknisk utveckling. Viktiga drivkrafter till nedläggning av jordbruksmark och jordbruksföretag utöver de rent politiska och ekonomiska har nyligen belysts inom projekt CAP:s miljöeffekter (SJV 2002c).

5.1.2 Grödfördelningen ändras Sedan 1995 och EU-inträdet har vallarealen minskat, bl.a. som en följd av införandet av arealersättningen för spannmål CAP. Men efter Agenda 2000 införande har andelen vall ökat. Införandet av gräsensilagestödet har gett en stimulans åt vallodlingen speciellt i slättbygden. Ett trendbrott har alltså skett kring år 2000 som kan få positiva effekter på miljön eftersom ökningen kan komma att ske i slättbygden med dess större problem med näringsläckage och bekämpningsmedel. Förändringarna är dock små och det är för tidigt att dra några säkra slutsatser om vad som beror på tillfälliga förändringar och vad som är en trendmässig förändring. Trädan har ökat kontinuerligt sedan EU-inträdet. Detta stämmer med analyserna, både för bedömningarna av CAP 98 och Agenda 2000. Det ökade trädeskravet har slagit igenom i statistiken men den frivilliga trädan tycks också öka. Spannmålsodlingen ökade från 1995 men under de senaste två åren har utvecklingen vänt och spannmålsarealen har minskat samtidigt som arealerna med träda och vall har ökat. Vallodlingen är bra för miljön, speciellt ur kväveutlakningssynpunkt. Detta gäller om vallen får ligga några år och dessutom bryter en ensidig växtföljd, vilket t.ex. inte är fallet i norra Sverige där vallen dominerar. Oljeväxterna uppvisar ingen trend och det är därmed svårt att bedöma miljöeffekterna. Den tydligaste påverkan på grödfördelningen via Agenda 2000 är att vallodlingen stimulerats i slättbygd och att arealen träda ökat 51


5.1.3 Betesmarkerna ökar Sedan EU-inträdet har arealen betesmark ökat kraftigt. Särskilt efter Agenda 2000 har en ytterligare ökning skett. Detta stämmer väl med tidigare gjorda analyser. Speciellt gjorde Agenda 2000 att lönsamheten i att utnyttja betesmarkerna ökade kraftigt genom höjda djurbidrag, extensifieringsbidrag och hårdare krav på foderareal.

5.1.4 Mjölkkorna fortsätter att minska Sedan EU-inträdet har antalet mjölkkor bestämts av mjölkkvoten eftersom det har varit lönsamt att producera mjölk. Detta innebär att antalet mjölkkor har bestämts av mjölkkvoten. Mjölkkorna har alltså minskat i takt med avkastningsökningen per ko, vilket också bekräftas av statistiken. De senaste åren har det inte skett några dramatiska förändringar i politiken som kan förklara en ändrad lönsamhet. En något oroande utveckling, som inte är i linje med tidigare bedömningar, är dock att priset på mjölkkvot sjunkit de senaste åren och mjölkinvägningen har också minskat något under det senaste året. Detta kan vara en följd av fallande lönsamhet och pessimism inför framtiden och kan påskynda minskningen av antalet mjölkkor. Det är för tidigt att säga att den minskande mjölkinvägningen under det senaste året är en trend, men det är ändå en signal på att något håller på att ske.

5.1.5 Dikor ökar men borde minska Antalet dikor har ökat sedan EU-inträdet till att 2002 vara något över den tilldelade landskvoten för bidragsrätter. Generellt sett begränsar antalet bidragsrätter antalet dikor eftersom det inte är lönsamt att ha dikor utan bidrag. Det kan finnas flera förklaringar till att man överskrider antalet bidragsrätter även om det generellt sett inte är lönsamt. En del av produktionen bedrivs i mindre besättningar, mer eller mindre som hobbyjordbruk och för besättningar på mindre än tre djur ges inga bidrag. Att ha några extra rekryteringsdjur utgör också en säkerhetsmarginal för att kunna utnyttja bidragsrätterna. Vid förändringar i besättningsstorlekarna dröjer det också innan bidragsrätterna har överförts till dem som håller på att bygga upp en besättning. Oavsett dessa förklaringar borde den senaste förändringen inom Agenda 2000 med bidrag till rekryteringskvigor leda till ett minskat antal djur. Orsaken till detta är att man inte längre behöver ha lika många dikor för att få bidrag eftersom 20 % av bidragen kan utbetalas till rekryteringkvigor. Den faktiska förändringen under det senaste året visar dock på en svag ökning. Förändringarna är dock små och kan bero på tillfälliga svängningar t.ex. som en följd av förändringar i pensionsavgångar inom mjölkproduktionen. Det finns därför fortfarande skäl att tro att en minskning kan komma att ske som följd av att bidrag fördelas till kvigor och att detta därmed kan få en negativ påverkan på arealen hävdad betesmark.

5.1.6 Stutarna fortsätter att öka CAP 98 pekade på att djurbidragen relativt sett gynnade stutuppfödning. Förändringen i Agenda 2000 förstärkte ytterligare den relativa lönsamheten för stutar i jämförelse med tjuruppfödning. Statistiken visar tydligt på en kraftig ökning av stutarna sedan 1995. Innan 1995 förekom stutar endast i mycket liten omfattning. Den ökade uppfödningen av stutar istället för tjurar har motverkat den förväntade minskningen av betesdjuren. Betesdjuren (främst kvigor) skulle annars ha minskat p g a att mjölkkorna, som levererar potentiella betesdjur via sina kalvar, minskar stadigt.

52


5.1.7 Minskad kalvslakt Kalvslakten har minskat. De utökade djurbidragen inom Agenda 2000 har ökat lönsamheten att föda upp kvigor till slakt vilket kan ha påverkat kalvslakten. Men minskad efterfrågan på kalvkött kan också ha påverkat kalvslakten. Den totala ungdjurslakten har ökat vilket indikerar att kalvar från mjölkkor i större omfattning än tidigare sparas som tjurar, slaktkvigor samt stutar och sedan slaktas vid en högre ålder.

5.1.8 Påverkan genom LBU-programmet I miljö och landsbygdsprogrammet inom den gemensamma jordbrukspolitiken finns några riktade miljöstöd som införts för att minska kväve- och fosfortillförseln till havet från jordbruket. Inför 2001 infördes en ny ersättning för vårbearbetning och villkoren och ersättningsnivån ändrades samtidigt för fånggrödor. Kväveutlakningen beräknas minska genom att en fånggröda sås in i huvudgrödan och att ingen jordbearbetning utförs efter skörden på hösten. För att ersättningen ska bli så effektiv som möjligt är åtgärderna riktade till de sex sydliga länen Gotland, Kalmar, Blekinge, Skåne, Halland och Västra Götaland, där kväveutlakningen är hög. Anslutningen till miljöersättningen åtgärder för minskat kväveläckage överskred målsättningen redan första året. Det uppsatta arealmålet i LBU-programmet var på 50 000 hektar. År 2002 var anslutningen till miljöersättningen ”Minskat kväveläckage” 163 000 hektar fånggröda varav 97 000 hektar i kombination med vårbearbetning. Denna anslutning med åtgärderna fånggrödor och vårbearbetning beräknas minska läckaget av kväve med cirka 1 600 ton. Även anslutningen till miljöersättningen våtmarker och småvatten med cirka 2 200 hektar fram till 2002 har bidragit till en minskad kvävetillförsel till havet. Genom att anlägga våtmarker och småvatten som kvävefällor beräknas kvävetillförseln ha minskat med 300-400 ton. Genom KULM (Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet) som finansieras av medel från LBU-programmet genomförs olika demonstrations, utbildnings- och informationsprojekt. Inom KULM: s kompetensområde 2 Skydd av miljökänsliga områden har projektet Greppa näringen startats under 2000/2001. Greppa näringen är ett kunskaps- och rådgivningsprojekt som syftar till att förse lantbrukarna med kunskap om jordbrukets näringsläckage så att kväve- och fosforförlusterna kan minska på ett kostnadseffektivt sätt. I ett första skede har tre län tagits med i projektet, Blekinge, Skåne och Halland. Under 2003 kommer ytterligare tre län Gotland, Kalmar och Västra Götaland att tas med. Hur kväve- och fosforgödslingen samt bekämpningsmedelsanvändningen ändrats i förhållande till de uppställda riktlinjerna och till följd av ökade rådgivningsinsatser har ännu inte utvärderats då projektet varit igång alldeles för kort tid. Däremot är de positiva effekterna av de riktade miljöstöden inom LBU-programmet tydliga under 2002.

5.1.9 Utvecklingen påverkas inte enbart av CAP Det är inte enbart de olika delarna inom CAP som påverkar miljön. Lagstiftningen om jordbrukets miljöhänsyn som utgår ifrån nationella beslut och gemenskapsbeslut finns i förordningarna och föreskrifterna till miljöbalken. Exempelvis finns det i förordningen (SFS 1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket regler om lagringskapacitet för stallgödsel, täckning 53


av gödselbehållare och påfyllning under täckning samt regler för en viss andel höst- eller vinterbevuxen mark (s.k. grön mark). I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:79) om miljöhänsyn i jordbruket finns regler om krav på spridningsareal, spridningsregler samt detaljerade regler om grön mark. Dessa förordningar och föreskrifter verkar som styrmedel för att minska miljöbelastningen från jordbruket.

5.1.9.1 Ett exempel på riktade åtgärder - förbättrad hantering av stallgödsel Andelen täckta flytgödsel- och urinbehållare för nöt- och slaktsvingödsel har ökat med femton procentenheter jämfört med 1999. Beräknat på alla djurslag (omräknat till djurenheter) har andelen täckta flytgödsel- och urinbehållare ökat med 20 % sedan 1999 (SCB2002b). Under växtsäsongen 2000/01 stallgödslades i genomsnitt 35 % av den gödslade arealen. På en tredjedel av den stallgödslade arealen spreds gödseln på hösten och på två tredjedelar under våren. Sedan förra undersökningen 1998/99 har andelen som är höstspridd minskat med några procent. Cirka 60 % av den inte besådda arealen som gödslas med stallgödsel myllas inom 4 timmar, det är en ökning med 30 % jämfört med 1997. Andelen areal där gödseln sprids med släpslang har ökat från 20 % 1997 till 30 % 2001. Med hjälp av rådgivning, FoU och lagstiftning har en förbättrad hantering av gödsel alltså uppnåtts. Detta är också ett bevis på att förbättringar med bibehållen produktion är möjlig, till skillnad från den minskade belastning som erhålls genom att produktionen upphör.

5.2 Miljöeffekter Förändringarna i grödfördelning och djurhållning påverkas av CAP främst genom de ekonomiska styrmedlen arealersättning och djurbidrag och genom de olika villkor som är knutna till de direkta stöden. Dessa förändringar kan ha varierande påverkan på miljön, vilket redovisas nedan. Minst lika stor betydelse för miljön har de förändringar haft som påverkats av vidtagna åtgärder inom de riktade miljöersättningarna. Ett exempel är den stora anslutningen till miljöersättningen ”åtgärder för minskat kväveläckage” vilken medfört minskat kväveläckage genom åtgärder som ändrad jordbearbetning och ökad etablering av fånggrödor. Många av de undersökta miljötillstånden påverkas också av faktorer som årsmån, jordmån, olika allmänna trender i samhället, etc., vilka varken direkt eller indirekt påverkas eller styrs genom vidtagna åtgärder inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

5.2.1 CAP:s påverkan på kväveutlakningen är svårbedömd Åkerarealen har minskat med cirka 80 000 hektar i Sverige sedan 1998 och det innebär att kväveutlakningen totalt från åkermarken har minskat. Arealminskningen är dock svår att relatera direkt till några åtgärder inom CAP. CAP: s arealersättningar gynnar öppen växtodling (spannmåls- och oljeväxtodling) i förhållande till vallodling. Sverige hade tidigare ett vallstöd som vi valt att inte förlänga. Det finns också ett arealstöd sedan år 2000 till vall som skördas som ensilage. Detta ensilagestöd är dock övertecknat och ersättningen är därför halverad. Under perioden 1998-2002 har den totala vallarealen minskat svagt, även om man efter år 2000 kan skönja en svag ökning.

54


Den totala spannmålsarealen har minskat. Efter 1998 har de största minskningarna skett i skogsbygder. Den minskade spannmålsarealen i slättbygderna har störst betydelse för kväveutlakningen, eftersom urlakningen per hektar där är större än i skogsbygderna. Det finns olika former av träda där en flerårig gräsbevuxen träda är mest positiv ur kväveläckagesynpunkt och en ettårig träda med mycket klöverinslag som bryts på hösten är mest negativ. I Sverige var år 2001 cirka 55 % av den uttagna arealen bevuxen träda. Sedan 1999 har andel bevuxen träda ökat. Den ökade trädesarealen minskar kväveläckaget och bör ge effekter. Andelen övriga grödor har minskat men de senaste året har baljväxter och oljeväxter ökat vilket för dessa grödor medför en något ökad risk för kväveutlakning Anslutningen till miljöersättningen ”åtgärder för minskat kväveläckage” har ökat markant under de senaste två åren. Denna stödform finns endast i de fem sydliga kustlänen och Gotland. Lantbrukarna åtar sig inom ersättningen att öka arealen med insådda fånggrödor och öka andelen vårplöjning, det är åtgärder som minskar kväveutlakningen. Uppskattade beräkningar visar på en avgörande positiv effekt under de senaste två åren (5.1.9). Även anslutningen till KULM-projektet ”Greppa näringen” som pågått sedan 2001 i de tre södra kustlänen har varit omfattande. Den information, utbildning och rådgivning som sker inom projektet om effektivare växtnäringshantering kan leda till minskad kväveutlakning. Det numera stängda REKO-stödet som omfattade bland annat växtnäringsbalansberäkningar och markkartering har sannolikt haft en positiv inverkan på kväveutlakningen. Genom att interventionreglerna för vete skärpts genom ett högre proteinkrav finns en risk att en intensivare jordbruksdrift tvingas fram. Enligt tabell 28 har detta dock inte skett för höstvete, utan det är kvävegivorna till vall som ökat och som står bakom att de genomsnittliga kvävegivorna har ökat. Påverkan på kväveutlakningen är inte enbart beroende av tillförd mängd kväve till en gröda utan är också beroende av flera andra faktorer. Påverkan på kväveutlakningen kan därför inte göras med hjälp av enbart de statistiska uppgifterna över gödselmedelsförsäljning. Det är dock troligtvis positivt att det är gödslingen till vallen och inte vetet som till viss del förklarar försäljningsökningen. Den totala djurhållningen beräknat i djurenheter har minskat och för nötkreaturen går produktionen mot en mer extensiv produktion med en större andel betesdjur som stutar, dikor och slaktkvigor. Det minskade antalet djur ger en minskad gödselproduktion. Den fortsatta övergången till flytgödsel är positiv då lagring och framför allt spridning kan göras mer effektiv ur kvävesynpunkt. Men det ställer stora krav på att gödseln sprids vid lämplig väderlek.

5.2.2 En fortsatt minskad ammoniakavgång Sammantaget har förändringarna inom jordbruket under perioden1998-2002 beräknats medföra en fortsatt minskad ammoniakavgång. Den enskilt viktigaste faktorn är att det totala antalet djur har fortsatt minska. Nötkreaturen har minskat med cirka 100 000 djur sedan 1998. Andelen betesdjur har ökat. Främst har antalet stutar ökat och fler kvigor föds upp till slakt. Det minskade antalet nötkreatur ger en fortsatt minskad ammoniakavgång. Även den ökade andelen extensivt uppfödda betesdjur bör medföra en minskad ammoniakavgång. Även antalet svin har minskat under perioden men här är påverkan från CAP obetydlig, eftersom inget stödsystem som riktar sig till denna produktionsgren finns inom CAP. Förändringarna inom stallgödselhanteringen har gått mot en större andel flytgödsel och fler täckta behållare. Även stallgödselspridning med släpslangar i växande gröda har ökat. Denna utveckling för minskad ammoniakavgång har främst påverkats av miljölagstiftningen men 55


möjligheten att få investeringsstöd och rådgivningsinsatser genom LBU-programmet kan också ha påverkat denna utveckling.

5.2.3 Fosforläckaget påverkas av annat än CAP Kunskapen om processer som påverkar fosforläckage är begränsad. Jordarter med stor erosionrisk, låg fosforbindande förmåga och låg infiltrationsförmåga samt gödselspridning och jordbearbetning vid fel tidpunkt är negativt ur läckagesynpunkt. Det lokala klimatet och terrängförhållandena har också stor betydelse. Dessa faktorer styrs inte av den gemensamma jordbrukspolitiken. Några av faktorerna kan dock påverkas indirekt exempelvis genom EU-lagstiftning, rådgivning, utbildning och information förmedlad inom olika LBU-projekt. Mer direkt kan fosforläckaget påverkas genom miljöersättningarna för skyddszoner och våtmarker. Dessa ersättningar har dock hittills haft en relativt liten areell omfattning och det har även varit svårt att utvärdera miljöeffekterna av åtgärderna. I REKO-stödet fanns inslag som beaktade fosforgödsling.

5.2.4 Fortsatt ökad användning av kemiska bekämpningsmedel Det har varit en fortsatt ökad användning av bekämpningsmedel speciellt av glyfosat. Användningen har ökat bland annat beroende på att priserna på vissa bekämpningsmedel har sjunkit (ex. glyfosat). Kostnaderna för alternativa metoder till exempel mekanisk ogräsbekämpning har ökat som en följd av de ökade kostnaderna för drivmedel och arbetskraft. Även en ökad andel grödor med en relativt hög användning av bekämpningsmedel som höstsäd, sockerbetor samt ensidiga växtföljder har bidragit till ökningen. Kravet på träda tillsammans med minskade möjligheter till mekanisk jordbearbetning under höstarna, som en följd av bland annat kraven på grön mark samt ersättning för fånggröda och vårbearbetning, utgör viktiga orsaker till den ökade användningen av glyfosat.

5.2.5 Den ökade mängden betesmark är viktig för biologisk mångfald Den kraftiga ökningen i arealen betesmark är mycket positiv för natur- och kulturvärden. Ökningen gäller alla betesmarker även de med höga skötselkrav (den mark som brukaren får miljöersättning för). Här har de ekonomiska och informativa styrmedlen inom miljö- och landsbygdsprogrammet haft en avgörande betydelse. Samtidigt ökar andelen betesdjur. Detta är viktigt för att det ska vara möjligt att hålla en tillfredsställande hävd på markerna. Förvisso finns det även möjlighet flytta betesdjur mellan betesmark och beten på åkermark, vilket också kan påverka utnyttjandegraden av betesmarkerna. En sådan positiv effekt på betesmarksutnyttjandet har gräsensilagestödet medfört eftersom vallen därigenom fått ett större värde och då inte i samma utsträckning har kunnat användas för bete eller som foderareal. Den ökade mängden betesdjur beror på att antalet stutar och slaktkvigor har ökat. Stutarna utnyttjar mer betesmarker och vall eftersom stutar generellt sett utfodras med grovfoder i större utsträckning än tjurar. Den totala mängden husdjur har dock minskat. Eftersom mjölkkorna producerar huvuddelen av betesdjuren kan minskningen på sikt påverka betesmarkerna om inte betesutnyttjande fortsätter att öka t.ex. genom ett ökat antal stutar. Den av modellen förutspådda minskningen i antalet am- och dikor till följd av förändringarna i Agenda 2000 har ännu inte slagit igenom, vilket är bra för hävden av betesmark. Det finns dock stor anledning att följa utvecklingen framöver.

56


Grova analyser visar att det är tveksamt om all anmäld betesmarksareal i Sverige är teoretiskt möjliga att hävda på ett tillfredsställande sätt. Analyserna visar att det förekommer områden i landet med för få betesdjur i förhållande till arealen betesmark. Samtidigt minskar det totala antalet företag med nötkreatur. Detta är en problematisk utveckling eftersom det bör ge längre avstånd till betesmarkerna från brukningscentrum och det kan åtminstone lokalt ge försämrade möjligheter till skötsel av värdefulla betesmarker. Dessa regionala problem måste tas på allvar. De bör följas genom att bedöma om hävden generellt sett är tillräcklig för att bevara den biologiska mångfalden. För sådana analyser krävs dock inventeringar utöver den tillgängliga jordbruks- och stödstatistiken. Även förändringar i andel och areal av olika grödor har betydelse för odlingslandskapets biologiska mångfald. Generellt sett är extensivare odlade åkrar och stor variation i grödor positivt. Därför bör den ökade trädesarealen, även om statistiken visar att trädornas utseende varierar kraftigt, vara positivt för mångfalden i åkerlandskapet. Likaså bör de två senaste årens ökade vallareal och minskade spannmålsareal vara positiv. Samtidigt har förändringarna i grödval inte skett i de områden där de bäst skulle behövas för att öka variationen i landskapet.

5.2.6 Kulturmiljön kräver ett brukat landskap Nationellt sett har den totala jordbruksarealen minskat marginellt, och minskningstakten har avtagit under de senaste åren. Regionalt är dock nedläggningen av åkermark ett stort hot mot kulturmiljön, detta gäller framför allt för Norrland och mellersta Sveriges skogsbygder. Den nedläggning av åkermark som förekommer är andelsmässigt störst i dessa områden. Denna utveckling beror till stora delar på faktorer utanför CAP och kan kopplas till den generella samhällsutvecklingen med utvidgade tätorter i södra Sverige och avflyttning från skogsbygder. Strukturomvandlingen inom lantbrukets företag pågår i oförändrad hög takt. Den årliga minskningstakten i antal företag under den senaste fyraårsperioden har varit störst (cirka tio procent) för mellersta Sveriges skogsbygder och Norrland och minskningen ser ut att fortsätta i samma takt. Detta är allvarligt eftersom de kulturmiljövärden som finns i det småbrutna odlingslandskapet är beroende av ett aktivt brukande och en befolkad landsbygd. För att stimulera till ett regionalt bevarande av odlingslandskapets kulturmiljövärden är det viktigt att behålla skötselkraven för ersättningarna inom miljö- och landsbygdsprogrammet. Dessa åtgärder måste dock kompletteras med andra åtgärder på både regional och nationell nivå.

57


6 Miljöeffekter av frikoppling I det föregående kapitlet har bland annat diskuterats vilka effekter förändringar i CAP har haft sedan EU-inträdet. Ibland har effekterna varit tydliga men de har inte i något fall medfört dramatiska miljöeffekter vilket delvis kan bero på att förändringarna i politiken inte varit så omfattande. I detta kapitel diskuteras vilka effekter en mer omfattande förändring av politiken, i linje med pågående reformdiskussioner, skulle kunna medföra.

6.1 Minskande stöd till produktionen Även om förändringar i den gemensamma jordbrukspolitiken går långsamt har förändringar dock skett kontinuerligt sedan CAP infördes. De två senaste reformerna MacSharry-reformen (CAP98) och Agenda 2000 innebar en övergång från rena produktionsstöd (marknadsprisstöd) till djur- och arealbidrag och även till riktade miljö- och landsbygdsstöd. Det finns flera faktorer som tyder på att trenden kommer att fortsätta. Stöd som i högre grad är kopplade till produktionen kommer att minska till förmån för riktade stöd och stöd frikopplade från produktionseffekter. Det yttre trycket från omvärlden, inte minst u-länderna, är stort i de pågående WTO-förhandlingarna. Förutom den traditionella kritiken mot marknadsprisstödet har kritiken också kommit att omfatta generella direktstöd som påverkar produktionen och därmed drabbar lantbrukare i andra länder. Detta gäller t.ex. djur- och arealbidragen inom CAP som anses påverka produktionen även om detta sker i mindre grad än vad som gäller för marknadsprisstöden. Men det finns även ett missnöje inom EU med effekterna av den nuvarande jordbrukspolitiken. Yttre och inre tryck har resulterat i ett omfattande reformförslag från kommissionen som en följd av halvtidsöversynen av Agenda 2000. Förslaget innebär bl.a. att djur- och arealbidragen ska ersättas med ett arealstöd som är frikopplat från produktionskrav. För att få stödet ställs endast det grundläggande kravet att marken skall hållas i ”god jordbrukshävd”. God jordbrukshävd kan omfatta mycket men enligt kommissionen får kravet inte innebära att produktionen påverkas eftersom detta skulle motverka ett av syftena med reformen, nämligen att omvandla stöden till sådana som är mer accepterade i omvärlden. Det är för närvarande (årsskiftet 2002/2003) oklart hur mycket av kommissionens förslag som kommer att förverkligas och, om reformen inte går igenom, hur lång tid det tar innan någon mer omfattande CAP-reformer sker. Även om det kan dröja lång tid innan förändringar sker och även om innehållet i dessa är svåra att förutsäga så tycks en förändring mot mer frikopplade stöd vara högst trolig. Miljöarbetet är ett långsiktigt arbete där siktet måste vara inställt många år framåt i tiden. Det är därför viktigt att göra en konsekvensanalys av tänkbara förändringar i politiken även om de ligger i framtiden. Syftet med denna studie är inte att analysera effekterna av kommissionens nuvarande förslag eller att göra en prognos över framtida förändringar utan snarare att ge en övergripande bild av sambanden mellan utformningen av frikopplade stöd och effekterna på miljön.

6.2 Vilka stöd skulle beröras? Inom CAP finns produktionskopplade stöd dels i form av marknadsprisstöd och dels direktstöden som är finansierade via budgeten. Marknadsprisstöden behandlas inte här även om effekten av lägre priser på grund av minskade handelshinder naturligtvis är en viktig fråga. Här studeras effekten av att frikoppla befintliga direktstöd d.v.s. ta bort de direkta eller indirekta krav på produktion som finns. Marknadsprisstöden är en ersättning per producerad 59


enhet (ett högre pris) som uppkommer indirekt av olika marknadsreglerande åtgärder t.ex. tullar och exportsubventioner. Ett prisstöd utgår per definition till produktionen och en frikoppling kan inte ske om inte marknadsprisstöden först omvandlats till budgetfinansierade stöd i likhet med vad som skett i de senaste CAP-reformerna. En analys som innehåller en sådan förändring av prisstöden skulle bli alltför omfattande för denna studie. I denna studie behandlas därför inte marknadsprisstöden utan uteslutande de budgetfinansierade direktstöden. En frikoppling tar sikte på produktionskopplingen i direktstöden d.v.s. de krav som medför en produktionseffekt. Det innebär i första hand odlingskravet och kravet på djurinnehav inom arealersättningen respektive djurbidragen. Riktade stöd i form av LBU-stöd kan förvisso ha en produktionseffekt men denna är i de flesta fall en indirekt följd av ett miljökrav t.ex. hävd av betesmarker. En frikoppling av sådana stöd som är specifikt riktade för att uppnå positiva miljöeffekter eller riktade mot speciella landsbygdsåtgärder behandlas inte här. Det förekommer visserligen kritik från t.ex. u-länder även mot denna typ av stöd som man hävdar har en produktionseffekt och därmed konkurrerar ut produktion i u-länderna med negativ effekt på landsbygden som följd. Dessa stöd är dock i allmänhet accepterade eftersom produktionseffekten anses begränsad och andra länder inte påverkas i så stor omfattning. Eventuella produktionseffekter är dessutom en indirekt effekt av villkor preciserade för att uppnå positiva effekter som ofta är internationellt accepterade som t.ex. biologisk mångfald. Ett tryck på framtida reformer kommer därför i första hand inte att omfatta denna typ av stöd. Analysen begränsas därför till att gälla en frikoppling av arealersättningen och djurbidragen i linje med kommissionens förslag.

6.2.1 Vilka får arealersättning? Effekterna av att frikoppla arealersättningen beror på vilka regioner och grödor som får arealersättning. Arealersättning utgår till spannmål, oljeväxter, träda och gräsensilage. Beloppen för 2002 framgår av tabell 6 nedan Tabell 6 Arealersättningar för 2002 (kr per ha och år) Ersättningsområde

Arealersättning spannmål m.m.

Gräsensilage (51% reduktion)

1

2985

1522

2

2621

1337

3

2338

1192

4

1988

1014

5

1696

865

6

1530

780

Beloppet till gräsensilage var år 2002 lägre (51 % av beloppet till spannmål) på grund av att den specifika basarealen för gräsensilage överskreds. Relativt sett gynnas de högavkastande områdena mest eftersom dessa får de högsta beloppen. Även om de högsta beloppen betalas ut i högavkastande områden betyder det inte att effekten av en frikoppling är störst där. Produktionseffekten kan mycket väl vara större i lågavkastande områden eftersom marginalerna är mindre och en sänkt lönsamhet innebär att större arealer inte lönar sig att bruka. För många grödor utgör arealersättningen en betydande del av intäkterna. 60


6.2.2 Vilka får djurbidragen? Djurbidragens storlek för olika djurslag framgår av tabell 7. Tabell 7 Djurbidragsnivåer 2002 (kr per djur och år) Djurbidrag

Djurbidrag (kr/djur och år)

Am- och dikobidrag

1888

Tackbidrag

198

Handjursbidrag tjur

1982

stut

1416

handjur

870

kvigor

1600

Slaktbidrag

De mest ”bidragsberoende” djurslagen är dikor, tjurar och stutar. Stutarna får dessutom två bidrag under sin livstid vilket gör att bidragen utgör en stor del av intäkterna. Lönsamheten i dikoproduktionen blir också beroende av bidragen för avkomman vilket gör att bidragen får stor betydelse för lönsamheten. Mjölkkor får inte några bidrag alls utan blir endast indirekt beroende av bidragen till avkomman, främst tjur- och stutbidrag. För dikoproduktion, inklusive rekrytering och uppfödning till slakt, kan bidragen uppgå till 50-70 % av intäkterna, vilket gör lönsamheten kraftigt beroende av bidragen. Värdet av bidragsrätterna ger en indikation på att lönsamheten i produktionen är lägre än djurbidragen och att produktionen skulle kunna påverkas kraftigt om djurbidragen frikopplades från kravet på djurinnehav.

6.2.3 Komplicerade kopplingar mellan stöden Förutom att djurbidragen påverkar djurantalet och att arealersättningen gynnar bidragsberättigade grödor så finns det kopplingar mellan stödformerna och krav på djurtäthet som komplicerar analysen av vad frikopplingen kan få för effekter. Det är t.ex. inte bara förändringen i djurantalet som påverkar betesmarksutnyttjandet utan även den relativa lönsamheten i att låta djuren få sitt grovfoderbehov från åkermark eller betesmark. Flera inslag i Agenda 2000 gynnar utnyttjande av betesmarken. Arealersättningen betalas inte ut till vall på åkermark (undantag ensilage men då till ett lägre belopp) utan kravet är att odla spannmål, oljeväxter mm eller träda marken. För att få djurbidragen krävs foderareal där areal med arealersättning inte får ingå. Spannmåls- och oljeväxtodling som får arealersättning och vall med gräsensilagestöd får alltså inte räknas som foderareal. Betesmarkens värde som foderareal varierar kraftigt med region och lantbrukarens specifika beslutssituation. I de fall lantbrukare skulle ha varit tvungna att utnyttja spannmålsareal om de inte haft betesmarkerna är betesmarkerna värda arealersättningen (nivåerna framgår av tabell 6). Tabell 6 visar att arealersättningen eller gräsensilagestödet vid marginalbeslut kan vara en väl så stark drivkraft som det riktade betesmarksstödet. Detta gäller för alla företag som inte har tillräckligt med foderareal för att söka arealersättning fullt ut. För dessa innebär ett ytterligare hektar betesmark möjlighet att söka ännu ett ha gräsensilagestöd eller arealersättning. 61


I de fall lantbrukaren saknar annan foderareal och inte har tillräckligt med betesmark innebär ett ytterligare ha betesmark att man får möjlighet att söka fler djurbidrag. Eftersom djurtäthetskravet innebär att man inte får ha mer än 1,9 djurenheter per hektar ger varje hektar betesmark alltså möjlighet att söka djurbidrag för ytterligare 1,9 djurenheter. För de lantbrukare som befinner sig i denna situation får betesmarken på marginalen värdet enligt tabell 8 nedan: Tabell 8 Djurenheter för olika djurslag vid uträkning av djurbidrag. Redovisat per djur och utslaget på foderarealen. Siffrorna avser år 2002. Två stutbidrag utgår om djuret vid slakt är över 22 månader gammalt. Djurenheter

Bidrag per djur (kr per djur och år)

Bidrag utslaget per hektar foderarel (kr per ha och år)

Am- och dikobidrag

1,0

1888

3587

Tjurbidrag

0,6

1982

6342

Stutbidrag

1,2 (0,6)

2832

4531

Tabell 8 visar att betesmarker är mycket värdefulla för en lantbrukare som saknar foderareal till sina djur. Varje hektar foderareal (på åker eller betesmark) ger rätt till bidrag (generella djurbidraget) motsvarande 1,9 djurenheter (2002) vilket för t.ex. dikor motsvarar 1,9 am- och dikobidrag (3587 kr per ha foderareal). För tjurar (handjursbidraget) ger ett hektar foderareal på motsvarande sätt (1,9/0,6) rätt till 3,2 handjurbidrag (6342 kr per ha foderareal). De extremt höga värdena i tabell 8 gäller sannolikt endast för ett mindre antal lantbrukare och i mycket speciella fall eftersom man i första hand avstår att söka arealstöd eller gräsensilagestöd istället för att missa djurbidragen. Betesmarken utgör dock till någon del underlag för djurbidragen på de flesta gårdar och frågan kvarstår därför hur mycket av djurbidragen som kan ses som ett ”betesmarksstöd” via kravet på foderareal. Om djurtätheten understiger 1,4 djurenheter per ha betalas dessutom extensifieringsbidrag ut med ca 900 kr per djurbidrag. Extensifieringsbidraget ger samma incitament att öka arealen betesmark som djurbidragen där värdet kan vara mycket högt av att utnyttja betesmarken om denna är avgörande för om man får extensifieringsbidrag eller inte. I synnerhet för specialiserade stut- och tjuruppfödare och mjölkproducenter med omfattande nötköttsproduktion blir betesmarken värdefull för att få tillräckligt med foderareal. I en tidigare rapport bedömdes ovanstående faktorer ha en betydande effekt på utnyttjandet av betesmarken (SJV 2002a). Den faktiska ökningen i anmälda arealer betesmark styrker riktigheten i denna bedömning. Här bör påpekas att för den betesmark som anmäls som foderareal ställs inte samma krav på hävd som för den betesmark som ingår i LBU-programmet. Den kan alltså vara ”sämre skött” och har därmed generellt lägre natur- och kulturvärde än LBU-arealerna (se faktaruta 1 i avsnitt 4.5.4.).

6.3 Analys med hjälp av SASM-modellen 6.3.1 Varför använda en modell? Genomgången (i avsnitt 6.2) av vad stöden betalas ut till och vilka regler som gäller ger en viss uppfattning om hur arealersättningen och djurbidragen påverkar lönsamheten i olika produktionsgrenar. För att få en sammanhållen analys och en bättre uppfattning om effekterna 62


av ändrad lönsamhet p.g.a. ändrade regler kommer i detta avsnitt SASM-modellen (Swedish Agricultural Sector Model) att användas. SASM visar hur jordbrukssektorn anpassar sig till den ändrade politiken under förutsättning att den ekonomiska vinsten maximeras. Modellresultatet är alltså inte i första hand en prognos utan visar snarare vilket beteende som den förändrade politiken belönar. Förutom ett grundläggande antagande om vinstmaximering innehåller modellen ett antal förenklingar som gör att resultatet indikerar riktningen och storleken av effekterna snarare än att ange exakta värden. Det måste betonas att det inte finns något alternativ till att använda modeller för att analysera tänkta förändringar och att det därför är speciellt viktigt att förstå antagandena i modellen. I avsnitt 6.6 diskuteras vad förenklingarna i modellen kan betyda för resultatet. För att förstå hur en frikoppling av stöden och olika utformningar av dessa påverkar jordbrukssektorn har ett antal scenarier definierats. Dessa utgör olika varianter på frikopplingstemat och syftar till att illustrera mekanismerna i CAP. Även om en frikoppling inte skulle bli aktuell så illustrerar ändå analysen i denna studie inte bara effekten av frikoppling utan ger även information om i vilken riktning direktstöden påverkar jordbrukssektorn och miljön. Faktaruta 2 SASM (Swedish Agricultural Sector Model) SASM är en ekonomisk modell över svensk jordbrukssektor som framtagits vid SLU av Agr Dr Lars Jonasson. Modellen används bl.a. för att studera effekter av ändringar i jordbrukspolitiken. Modellen bygger på lönsamhetskalkyler för olika produktionsgrenar (t.ex. spannmål och mjölk). I modellen finns specificerat tillgängliga fasta resurser (t.ex. åkermark och byggnader) för ett antal regioner. Dessutom finns politiska begränsningar inom CAP, såsom mjölkkvoter, basarealer och bidragsrätter, specificerade. På basis av lönsamheten i de olika produktionsgrenarna beräknar modellen det ekonomiskt mest lönsamma sättet att använda fasta resurser och effekten av olika scenarier, t.ex. med olika stöd och priser, kan jämföras. Modellen räknar ut ett långsiktigt jämviktsläge (10 år) då produktionen anpassats till de priser, stöd eller regler som antagits gälla. Med hänsyn till den osäkerhet som föreligger skall resultatet av modellen tolkas i termer av riktning och storlek snarare än som en mer exakt prognos.

6.3.2 Vilka förändringar analyseras i SASM? Fyra olika scenarier (scenario A till D) beskriver olika varianter av frikopplade djurbidrag och arealersättningar. I samtliga fall betalas stödet ut per hektar jordbruksmark i likhet med det aktuella förslaget från kommissionen. Man kunde naturligtvis istället ha tänkt sig ett frikopplat stöd till brukaren personligen oavsett vad denne i framtiden sysslar med. Ett sådant stöd, som egentligen är mer frikopplat än det som diskuteras här, skulle ge samma effekter som ett helt avskaffade av stöden eftersom det inte skulle ha någon koppling alls till jordbrukssektorn. Det förefaller därför vara mer intressant att analysera ett stöd till marken vilket också ligger det i linje med kommissionens förslag i samband med halvtidsöversynen. Scenario A: Frikopplade direktstöd med krav på hävd av betesmark I detta scenario avskaffas nuvarande djurbidrag och arealersättning och ersätts med ett nytt arealstöd frikopplat från produktionen och utan något krav på odling. Det utbetalas till åkermark och betesmark. Stödet är regionaliserat med ett gemensamt belopp per hektar för varje stödområde enligt tabell 9. Beloppen i tabell 9 är baserade på faktiskt utbetalda djurbidrag och arealersättningar i 63


respektive område vilket innebär att de totala stöden är oförändrade men omfördelade och inte längre är kopplade till om det sker någon faktisk produktionen. Tabell 9 Frikopplat stöd till olika regioner enligt scenario A Stödområde

1

Premiebelopp 609

2a

2b

3

4a

4b

5a

5b

5c

5m

9

Genomsnitt

960

952

1114

1260

1579

1099

1349

1510

1603

2060

1640

Något krav på odling eller produktion ställs inte, men scenariot innebär ett allmänt skötselkrav där marken ska hållas i gott skick för jordbruksverksamhet. För åkermarken innebär detta att igenväxning förhindras. Premien fås alltså vid vanlig odling av spannmål, oljeväxter, vall etc. eller om marken vid behov slås av med t.ex. slaghack. Kostnaden för att få stödet är därmed låg och odling kommer inte att ske om det inte lönar sig utan bidrag. För betesmarken ställs i detta scenario kravet att växtligheten årligen betas av (väl hävdad)1. Man skulle naturligtvis kunna tänka sig ett lägre krav där inte all växtlighet betas av varje år eller möjlighet att hålla öppet med mekanisk hjälp utan djur. Ett sådant mindre strikt krav skulle kunna uppnås med lägre kostnad. Det har dock inte funnits tillräckliga uppgifter om faktiska kostnader för ett lägre krav på hävd att använda i modellen. Detta gör att kravet i modellen formuleras som ett strikt beteskrav som ligger nära kraven på betesmarker inom LBU-programmet men är inte identiskt (se faktaruta 1 i avsnitt 4.5.4). Stödet är alltså frikopplat från produktionen men knutet till marken och i detta scenario kopplat till en viss skötsel. Scenario B: Frikopplade direktstöd utan krav på hävd av betesmark Samma förutsättningar gäller som för scenario A, utom att inget krav ställs på betesmarken. Stödet är alltså ännu mer frikopplat och utgår oavsett om betesmarken hävdas eller inte. Scenario C: Frikopplade direktstöd med krav på hävd av betesmark och enhetligt premie Samma förutsättningar gäller som för scenario A, utom att en enhetlig premie utbetalas på 1640 kr per hektar för hela landet. Detta belopp motsvarar de totalt utbetalda djur- och arealbidragen utslagna på hela Sveriges åker- och betesmarksareal. Scenario D: Frikoppling av arealersättningen med bibehållna djurbidrag I detta scenario bibehålls djurbidragen, men arealersättningen frikopplas. Arealersättningen slås ut på åkermarken i respektive region. Detta scenario illustrerar effekterna av att behålla djurbidragen men låta arealersättningen betalas ut oavsett vad som odlas eller inte odlas. Kravet om att marken ska hållas öppen bibehålls enligt scenario A. Detta eftersom beloppen per hektar behålls relativt oförändrade men ökar för vall och minskar för spannmål och oljeväxter.

6.3.3 Vilka blir effekterna på djur och grödor? Nedan redovisas effekterna av varje scenario för sig jämfört med Agenda 2000. Påverkan på jordbruket av olika varianter av frikopplade stöd jämförs alltså med hur jordbruket skulle ha sett ut om det anpassat sig fullt ut till Agenda 2000, vilket som tidigare nämnts i vissa 1

I modellen formuleras detta som att hela tillväxten från betesmarken i foderhänseende måste ätas upp av betande djur.

64


avseenden skiljer sig ifrån hur jordbruket ser ut idag. Man måste också komma ihåg att det är det ekonomiska incitamentet att anpassa sig till den förändrade politiken som uppskattas i modellen. De procentuella förändringar som anges i tabellerna ska mer ses som ett mått på hur starka de ekonomiska drivkrafterna är i en viss politik visavi en annan politik (Agenda 2000) än att ses som en prognos. Möjligheten att tolka resultatet som en prognos diskuteras i avsnitt 6.7. Frikoppling med hävdkrav för betesmark jämfört med Agenda 2000 (Scenario A) I tabell 10 jämförs effekterna på riksnivå av en frikoppling av djurbidrag och arealersättning (Scenario A jämfört med en fortsatt politik i form av Agenda 2000). Tabell 10 Frikopplade djurbidrag och arealersättning Grödor och djur

Förändring jämfört med Agenda 2000

Vall

2%

Spannmål och oljeväxter

- 62 %

Träda energi- och industrigrödor

464 %

Hävdad betesmark

-9%

Mjölkkor

0%

Dikor

- 100 %

Kvigor

- 19 %

Tjurar

- 94 %

Stutar

- 10 %

Källa: SASM. Siffrorna ska inte tolkas som faktisk förändring. De är snarare en indikation på den ekonomiska drivkraften i den förändrade politiken.

Som framgår av tabell 10 får frikopplingen stora effekter. Samtliga nötkreatur utom mjölkkorna minskar kraftigt som en följd av att djurbidragen har tagits bort. Mjölkproduktionen är oförändrad eftersom modellen förutsätter att produktionen är lönsam och begränsas av mjölkkvoten. Till skillnad från mjölkproduktionen är dikorna starkt beroende av djurbidragen och blir därmed olönsamma i samtliga regioner och produktionen upphör helt. Även ungdjuren, tjurarna och kvigorna, från dikoproduktionen försvinner därmed. De grödor (spannmål och oljeväxter) som man tidigare var tvungen att odla för att få arealersättning minskar kraftigt när stödet frikopplas. Dessa ersätts med långliggande träda och i liten utsträckning av vall. Vallen minskar alltså inte trots att djurantalet minskar kraftigt. Detta möjliggörs av en extensifiering av vallarna med lägre skördenivåer bl.a. genom minskade gödselgivor och längre liggtider. Bibehållandet av vallarealen genom extensifiering blir lönsam genom att det frikopplade stödet inte längre är förbehållet spannmål och oljeväxter utan även utgår till vall. På grund av frikopplingen blir skillnaden mellan träda och vall i tabell 10 i vissa fall väldigt liten då båda består av extensiv gräsbevuxen mark men vallen skördas till skillnad från trädan. Betesmarkerna minskar med 9 % vilket är relativt lite med tanke på den kraftiga minskningen av djurantalet. I detta scenario förstärks dock betesmarksersättningen med det frikopplade stödet då båda stöden har samma krav på hävd vilket innebär betydande ökningar av ersättningen till betesmarker. I t.ex. stödområde 9 ökar betesmarksstödet med 2060 kr per ha (se tabell 9). Det ökade stödet till betesmark ökar lönsamheten i att låta djuren utnyttja

65


betesmark istället för betesvall. Dessutom utnyttjar djuren i större utsträckning betesmarker med lägre avkastning vilket också förklarar att antalet hektar betesmarker inte minskar i samma utsträckning som djurantalet. Modellen har vissa begränsningar i sina antaganden vilka beskrivs i avsnitt 6.7. Särskilt gäller detta betesmarkerna. Effekter av frikoppling utan hävdkrav för betesmark (scenario B) Tabell 11 visar effekterna av frikopplade stöd utan hävdkrav för betesmarken jämfört med Agenda 2000. Tabell 11 Effekter av frikoppling utan hävdkrav Grödor och djur

Förändring jämfört med Agenda 2000

Vall

-8%

Spannmål och oljeväxter

- 62 %

Träda energi- och industrigrödor

552 %

Hävdad betesmark

- 38 %

Mjölkkor

0%

Dikor

- 100 %

Kvigor

- 26 %

Tjurar

68 %

Stutar

- 89 %

Källa: SASM. Siffrorna ska inte tolkas som faktisk förändring. De är snarare en indikation på den ekonomiska drivkraften i den förändrade politiken.

Tabell 11 visar att om det frikopplade stödet inte villkoras med ett krav på hävd av betesmarkerna får detta stor effekt för betesmarkerna. Hävdade betesmarker minskar med nästan 40 % jämfört med Agenda 2000. Detta skall jämföras med minskningen med 9 % med hävdkrav (scenario A). Orsaken till den kraftiga skillnaden beror på att hävdkravet gör betesintensiva djur mer lönsamma vilket innebär att kvigor och stutar blir betydligt fler jämfört med om inget krav på hävd finns. Med hävdkrav minskar stutarna med 10 % men utan hävdkrav med 90 %. Däremot ökar uppfödning av tjurar (69 %) som i stor utsträckning står på stall. Återigen måste betonas att denna siffra skall sättas i relation till det låga antalet tjurar (ca en fjärdedel av dagens antal) som är kvar efter en anpassning till Agenda 2000. Utan krav på hävd, är stutar och slaktkvigor i stor utsträckning lönsamma endast p.g.a. betesmarksersättningen inom LBU-programmet. Tjurkalvarna i övrigt föds upp som tjurar vilka utnyttjar betesmarker endast i liten omfattning. Eftersom dikorna inte är lönsamma utan djurbidrag kommer utnyttjandet av betesmarkerna att bli beroende av hur mjölkkornas avkomma utnyttjas. Scenario A och B visar att hävdkravet gör det lönsamt för mjölkföretagen att öka betesdriften genom att utnyttja fler hektar betesmark och öka antalet betesdjur. Detta innebär dessutom att vallarealen ökar eftersom behovet av grovfoder generellt ökar med ett ökat antal djur. Det minskade djurantalet i scenario B (utan hävd) jämfört med scenario A indikerar ett kraftigt ökat antal ”överskottskalvar” (som går till slakt eller export) från mjölkproduktionen eftersom det inte utan bidrag lönar sig att föda upp ungdjuren, i första hand kvigor, till slakt. I övrigt ger scenario B liknande effekter som scenario A med en kraftig minskning av spannmåls- och oljeväxtodlingen som ersätts av långliggande träda. Utan hävdkrav leder det 66


minskade djurantalet också till en minskad vallareal (-8 %) jämfört med en svag ökning med krav på hävd. Effekter av en enhetspremie (scenario C) I tabell 12 visas effekterna om det frikopplade stödet betalas ut med samma belopp i hela landet istället för att en regionalisering sker på stödområdesnivå. Tabell 12 Effekter av en enhetspremie Grödor och djur

Förändring jämfört med Agenda 2000

Vall

4%

Spannmål och oljeväxter

- 62 %

Träda energi- och industrigrödor

451 %

Hävdad betesmark

- 10 %

Mjölkkor

0%

Dikor

- 100 %

Kvigor

- 19 %

Tjurar

- 93 %

Stutar

- 12 %

Källa: SASM. Siffrorna ska inte tolkas som faktisk förändring. De är snarare en indikation på den ekonomiska drivkraften i den förändrade politiken.

Ett enhetligt stöd ger endast små effekter för Sverige som helhet jämfört med ett regionaliserat stöd (scenario A). Om man jämför tabell 10 och tabell 12 ser man att effekterna av scenario C och scenario A är nästan identiska. Orsaken är att det i båda fallen är samma stödregler och samma totala stöd, men i scenario C sprids det ut jämt på alla stödområden. För åkermarkens användning har detta ingen större betydelse eftersom kostnaden för skötselkravet för det frikopplade stödet är så lågt att det inte spelar någon roll om stödet är 600 eller 2000 kronor (se tabell 9). Det är främst betesmarksutnyttjandet som påverkas och de effekter som uppstår beror på att stöd flyttas från stödområde 9 till övriga stödområden. Detta innebär en regional omfördelning där betesmarkerna minskar i stödområde 9m och 9s men ökar i stödområde 5. Effekter av en frikoppling av arealersättningen (scenario D) Tabell 13 visar effekterna av att bibehålla djurbidragen med nuvarande regler men frikoppla arealersättningen. Detta innebär främst att arealersättningen kommer att utgå även till vall och att trädan inte begränsas enligt nuvarande regler (50 %). Som framgår av tabell 13 blir de stora förändringarna jämfört med Agenda 2000 att vallen och trädan, i likhet med tidigare scenarier, ökar på bekostnad av spannmål och oljeväxter. Jämfört med en frikoppling av både areal- och djurbidragen (scenario A, B och C) innebär en frikoppling av endast arealersättningen att djurantalet blir betydligt högre. Antalet dikor blir detsamma som vid Agenda 2000 och begränsas av taket för bidragsrätterna. Även antalet stutar och tjurar blir detsamma som i Agenda 2000 och alltså betydligt fler än i övriga scenarier. Det högre antalet djur (jämfört med scenario A, B och C) medför en ökning av vallarealen och betesmarksutnyttjandet. Genom ett högre arealstöd till vall ökar vallarealen mer (12 %) än vad som varit fallet med Agenda 2000 eftersom arealersättningen i Agenda 2000 endast utgår till gräsensilagevall och med ett lägre belopp än för spannmål. Den ökade vallarealen och relativt oförändrat djurantal gör dock att grovfodret i något större utsträckning 67


tas från vall än från betesmark vilket innebär en svag minskning av betesmarken (6 %) jämfört med Agenda 2000. Däremot blir arealen avsevärt mycket större än vid en frikoppling utan hävdkrav beroende på att djurantalet ökar. Tabell 13 Effekter av en frikoppling av arealersättningen Grödor och djur

Förändring jämfört med Agenda 2000

Vall

12 %

Spannmål och oljeväxter

- 59 %

Träda energi- och industrigrödor

362 %

Hävdad betesmark

-6%

Mjölkkor

0%

Dikor

0%

Kvigor

3%

Tjurar

0%

Stutar

0%

Källa: SASM. Siffrorna ska inte tolkas som faktisk förändring. De är snarare en indikation på den ekonomiska drivkraften i den förändrade politiken.

Om man jämför effekten av hävdkravet (scenario A) med effekten av att endast frikoppla arealersättningen (scenario D) framgår att betesmarken i scenario D inte ökar i samma omfattning som djurantalet. Detta beror på att stödet till betesmark inte ökar i scenario D till skillnad från scenario A där det frikopplade stödet utgick till betesmark med ett hävdkrav. Trots att djurantalet är betydligt högre i scenario D så ger scenario A obetydligt mindre betesmark, vilket visar betydelsen av riktade stöd. Eftersom bidraget till trädan minskar och bidraget till vallen ökar förändras även markutnyttjandet i denna riktning.

6.4 Effekter på miljön Någon kvantitativ analys av miljöeffekterna har inte gjorts i denna scenariostudie. Effekterna av frikopplingen är dock så omfattande att man ändå kan urskilja tydliga effekter på miljön

6.4.1 Kväveutlakningen minskar Frikopplingen av stöden leder till flera förändringar som alla påverkar i riktningen mot minskad kväveutlakning: •

Byte av grödor med minskad oljeväxt- och spannmålsodling till förmån för odling av extensiv vall och långliggande trädor.

Extensivare odling med lägre kvävegödsling på vallarna och ogödslade långliggande trädor.

Minskat djurantal vilket leder till en mindre stallgödselmängd att hantera.

Effekten på kväveutlakningen blir också beroende av den regionala fördelningen d.v.s. var det minskade djurantalet sker och var den extensiva odlingen hamnar. Om detta sker i utlakningskänsliga områden minskar naturligtvis kväveutlakningen. Huvuddelen av de arealer som tas ur produktion (i form av långliggande trädor) återfinns i stödområde 9m (mer än 400 000 hektar) vilket indikerar att mycket av arealerna hamnar i områden med låg risk för kväveutlakning. Stora arealer, mer än 100 000 hektar, hamnar dock i område 9s, även om de 68


relativt sett utgör en mindre del. I modellen finns ingen information om vilken typ av jordar inom respektive område som i första hand tas ur produktion. Möjligen kan man anta att det i första hand är lättare jordar med lägre avkastning som ligger i områden med hög arealersättning som övergår till extensiv produktion, vilket i så fall skulle vara positivt ur utlakningssynpunkt. Resultatet av de olika scenarierna pekar på att det främst är frikopplingen av arealersättningen som bidrar till den minskade utlakningen. I samtliga scenarier ökar trädan och extensifieringen av odlingen. Effekten på utlakningen beror på hur trädan faktiskt används. Modellresultatet pekar på att huvuddelen kommer att bestå av långliggande träda vilket ger en starkt positiv effekt för utlakningen. Om den ökade trädan istället skulle bestå av mer roterande träda blir effekten på utlakningen inte lika entydig och i stor utsträckning beroende av vilka skötselkrav som finns.

6.4.2 Ammoniakavgången minskar Som en följd av ett kraftigt minskat djurantal kan man förvänta sig en minskad ammoniakavgång. Minskningen av djurantalet är omfattande i samtliga regioner speciellt i det scenario där inget krav på hävd ställs för att få bidraget. De djur som minskar är främst dikor med tillhörande tjuruppfödning. Frikopplingen påverkar även djurhållningen med ett ökat antal djur på bete vilket i sig kan ha en positiv påverkan på ammoniakavgången. Detta gäller speciellt i det scenario som kräver hävd av betesmarker.

6.4.3 Bekämpningsmedelsanvändningen minskar Grödor som använder mer bekämpningsmedel (spannmål och oljeväxter) minskar till förmån för grödor med lite eller inga bekämpningsmedel (långliggande trädor och extensiva vallar). Modellen indikerar att det framförallt är de långliggande trädorna som ökar kraftigt. Ettåriga trädor används i växtföljden för att kunna odla höstgrödor, främst höstvete och höstraps. Men med minskad odling minskar också behovet av ettåriga trädor. Detta gör att trädorna sannolikt får en positiv effekt på bekämpningsmedelsanvändningen.

6.4.4 Betesmarkerna minskar Ett helt frikopplat stöd leder till en omfattande minskning av arealen hävdade betesmarker speciellt om det inte är förknippat med ett krav på hävd (eller om det inte utgår till betesmarker). Med ett hävdkrav blir minskningen betydligt mindre men fortfarande kommer arealen hävdad betesmark att bli mindre än med djurbidragen i Agenda 2000. Detta skulle ge en negativ effekt på biologisk mångfald och kulturmiljövärden. Figur 31 visar hur de olika scenarierna påverkar arealen betesmark2.

2

De totala arealerna betesmark i modellen är mindre än de arealer som i verkligheten anmälts som foderareal eller som ingår i LBU-programmet. Detta beror delvis på att de arealer betesmark som ingår i modellen endast är de som är väl hävdade d.v.s. arealen är uträknad utifrån djurens betesutnyttjande och tillväxten på betesmarken. Även om de absoluta nivåerna inte är jämförbara påverkar detta inte möjligheten att dra slutsatser om de relativa skillnaderna mellan scenarierna.

69


400 350 300 250 200 150 100 50 0 Agenda 2000

Frikoppling ( A )

Med hävdkrav ( B )

Enhetspremie ( C )

Arealers.frikoppl ( D )

Figur 31 Areal betesmark (tusen hektar) under olika politik (i de olika scenarier som analyserats). Källa: SASM. Siffrorna ska inte tolkas som faktisk förändring. De är snarare en indikation på den ekonomiska drivkraften i den förändrade politiken.

Som tidigare nämnts skall resultatet tolkas i termer av riktning och storlek, något som speciellt gäller betesmarken (diskuteras vidare under 6.7). Av figur 31 framgår att det är själva hävdkravet som har betydelse och i mindre utsträckning hur stöden fördelas regionalt (under förutsättning att betesmarken får stöd). Om man jämför scenariot ”Frikoppling” (utan hävdkrav) med övriga scenarier framgår att stora arealer faller bort om stödet inte kopplas till ett hävdkrav3. Med ett hävdkrav minskar dock inte arealerna i samma grad som djuren minskar eftersom en anpassning till ökat utnyttjande av lågavkastande betesmarker kan ske. Detta sker som en följd av att stödet betalas ut per hektar betesmark istället för per djur. Dessutom visar modellresultatet att hävden av betesmark vid frikopplade stöd blir beroende av hur mjölkproducenterna agerar. Utan dikor blir hävden av betesmarken beroende av lönsamheten i mjölkproduktionen och att denna genererar ett stort antal stutar som utnyttjar betesmark. Därmed är även mjölkgårdarnas regionala fördelning betydelsefull.

6.4.5 Åkerarealen bibehålls och intensiteten minskar Kulturmiljövärden innefattar många olika saker och det är svårt att uttala sig mer precist om effekterna. Det är dock uppenbart att en mer extensiv produktion gynnar många kulturvärden och biologiska värden. Biologisk mångfald och kulturmiljövärden missgynnas generellt sett av produktionshöjande åtgärder. Detta kan t.ex. gälla borttagande av småbiotoper och landskapselement. Många av dessa har dock ett generellt skydd inom biotopskyddet i miljöbalken. Ett frikopplat stöd leder till ett fortsatt öppethållande av landskapet med bibehållen åkerareal vilket är viktigt för kulturmiljön och den biologiska mångfalden.

6.4.6 Fler företag men med minskad aktivitet? Många kulturvärden är beroende av aktiviteter som är kopplade till produktionen i lantbruket. Det kan gälla upprätthållande av byggnadsbeståndet eller att förhindra igenväxning. 3

En del förenklingar i modellen (se 6.7) innebär att arealerna betesmark i Agenda 2000 är underskattade varför den verkliga förändringen vid frikopplingen t.o.m. blir större.

70


Bevarandet av byggnadsbestånd och vård av kulturmiljöer kring gårdarna hänger i stor utsträckning samman med i vilken grad folk kommer att bo kvar på gårdarna när produktionen minskar. Inkomsterna ökar kraftigt på grund av avlänkningen vilket i sig skulle frigöra resurser för att bo kvar på gården och uppfylla de låga krav som ställs för att få bidragen. En del mark kan förväntas tas tillbaka av jordägare vilket skulle innebära en minskning av gårdsarealerna och kanske en ökning av antalet företag i statistiken. Samtidigt finns ingen koppling till boende i det frikopplade stödet och de aktiviteter som krävs kan förmodligen skötas på distans varför ett ökat antal företag i sig inte behöver betyda en ökad aktivitet på landsbygden. I vilken utsträckning lantbrukare kommer att bo kvar när produktionen minskar blir sannolikt beroende av möjligheterna att hitta nya aktiviteter och användningsområden för de resurser som inte längre behövs i den traditionella jordbruksproduktionen. Några bedömningar av detta har inte kunnat göras i denna studie.

6.5 Effekter på inkomster och markpriser Den kraftiga minskningen av antalet djur och arealen spannmål beror på att lantbrukarna genom frikopplingen av stödet kan välja om man vill hålla på med produktion eller inte. De frikopplade stöden får man oavsett vad man producerar till skillnad från djur – och arealbidragen. I de fall produktionen inte är lönsam utan bidrag kan lantbrukaren, i och med frikopplingen, öka inkomsterna genom att upphöra med produktionen. Samtidigt betalas stödet ut per hektar mark vilket gör att innehav av mark blir mer värt. Diagram 32 visar den totala inkomsten till lantbruket (producentöverskott) exklusive direktstöd (mätt i miljoner kronor) och markvärden (jordränta mätt i kronor per hektar) i årligt belopp för tre av scenarierna. 3 000

Prod. överskott exklusive stöd

2 500

Jordränta åker

2 000

Jordränta bete

1 500 1 000 500 Agenda 2000

Frikoppling med beteskrav

Frikoppling utan beteskrav

Figur 32 Totalt producentöverskott (miljoner kr) och jordränta (kr/ha) per år. Källa: SASM. Siffrorna ska inte tolkas som faktisk förändring. De är snarare en indikation på den ekonomiska drivkraften i den förändrade politiken.

Som framgår av figur 32 ökar inkomsterna för lantbruket om man släpper på odlingskravet och kravet på djurinnehav för att få stödet. Skillnaderna i producentöverskottet mellan scenarierna Agenda 2000 och frikoppling utgörs av insparade kostnader för maskiner, handelsgödsel, bekämpningsmedel etc. som överstiger uteblivna intäkter från produktionen. Denna ”vinst” för jordbrukssektorn av frikopplingen uppgår till cirka en miljard kronor. Detta belopp representerar minskade kostnader p.g.a. att lantbrukarna inte längre bedriver den produktion som var lönsam endast på grund av areal- eller djurbidragets produktionskrav. Denna inkomstökning uppstår dock endast i den utsträckning som lantbrukarna väljer att utnyttja möjligheten med de frikopplade stöden att ändra eller lägga ner produktionen och 71


fortfarande få stöden. Eftersom stöden totalt sett är oförändrade kan denna omställning komma att ske under en längre tid. Med tanke på de dramatiska förändringarna i produktionen, som enligt modellresultatet på sikt kan komma att ske, är vinsten låg och indikerar att lönsamheten i själva produktionen inte går med så stora underskott i jämförelse med stödutbetalningarna. Skillnaderna mellan scenarierna ”frikoppling” och ”utan beteskrav” utgörs av kostnaden för att uppfylla beteskravet. Diagrammet visar också hur jordräntan stiger om kravet för att få stödet minskar. I scenariot ”utan beteskrav” är dock jordräntan ungefär densamma som med beteskrav eftersom kravet på åkermarken inte ändrats. Jordbrukssektorns inkomster ökar alltså med bibehållna stöd och minskade kostnader och ökningen tillfaller till stor del jordägarna. Frikopplingen innebär att det inte är lika intressant att arrendera ut mark. Jordägaren får större möjlighet att själv få stöden eftersom kostnaden för att uppfylla kraven är låga. Samtidigt kan problem uppstå för brukare som gjort större investeringar om de inte får tillgång till mark. Om ett villkor ställs som är svårare för jordägaren att uppfylla kommer en mindre del att tillfalla jordägarna. Detta illustreras i diagrammet av skillnaden i jordränta för betesmark om krav ställs på bete eller inte. Det måste betonas att omfördelningseffekten mellan jordägare och arrendator inte är en följd av frikopplingen som sådan utan av hur stödet utformas och fördelas. I denna studie antas stödet vara knutet till marken vilket innebär att det hamnar hos jordägaren i form av högre markpriser. Om det frikopplade stödet istället följt arrendatorn hade omfördelningseffekten blivit den omvända. I båda fallen innebär dock frikopplingen att produktionen minskar i den utsträckning den inte är lönsam utan stöd.

6.6 Gränsöverskridande effekter Analysen ovan har endast behandlat miljöeffekterna i Sverige av frikopplade stöd. En reform av areal- och djurbidragen inom CAP påverkar naturligtvis inte bara Sverige utan hela EU. Eftersom produktionskopplade stöd påverkar produktionen så kommer också andra länder utanför EU att påverkas via marknaderna för jordbruksprodukter. En minskning av produktionen inom EU och Sverige på grund av en frikoppling av stöden kan ge högre priser i andra länder och därmed leda till ökad produktion. I den utsträckning det finns negativa och positiva miljöeffekter kopplade till produktionen kommer dessa att öka i de länder som får högre priser och ökad produktion. I den här studien har inte tagits hänsyn till positiva och negativa miljöeffekter i andra länder av en reform där djur- och arealbidragen inom EU frikopplas från produktionskrav.

6.7 Kan modellresultatet användas som prognos? Om en frikoppling skulle ske ger modellen i så fall en god förutsägbarhet? Denna fråga handlar om ifall de förändringar som modellen indikerar är över- eller underskattningar av verkligheten som en följd av modellens förenklingar eller effekter som modellen bortser ifrån. Nedan diskuteras några av de förenklingar som görs i modellen Antagandet om vinstmaximering Beräkningarna i modellen är baserade på kalkyler om hur politiken påverkar lönsamheten. Det kan finnas flera skäl till att lantbrukarna inte fullt ut anpassar sitt beteende till den ändrade lönsamheten. Ett sådant skäl kan vara att man inte litar på att politiken blir bestående och att man därför inte anpassar sig till något som man tror kan vara tillfälligt. Detta innebär att man är försiktig med att fatta långsiktiga beslut, exempelvis att göra sig av med maskiner eller upphöra med djurproduktion om man är osäker på att frikopplingen består. 72


En del av produktionen sker på mindre gårdar där man kan tänka sig att andra skäl än de rent lönsamhetsmässiga är drivande för verksamheten. Detta kan gälla nötköttsproduktion där en stor del av produktionen sker i mindre besättningar. Antagandet om vinstmaximering kan därför möjligen överskatta produktionsminskningarna om dessa mindre besättningar har andra syften än de rent ekonomiska. Å andra sidan betyder inte ett lägre krav på lönsamhet att man accepterar vilka försämringar i lönsamhet som helst. Även om man inte försöker maximera vinsten kanske reaktionen på minskade inkomster blir densamma. I modellen vet lantbrukaren vad stöden är kopplade till. I verkligheten kan det finnas lantbrukare som inte ändrar produktionsinriktning så länge den totala verksamheten lönar sig. Det är dock osannolikt att lantbrukaren, eller den som tar över verksamheten, aldrig någonsin i framtiden ska bli medveten om de olika produktionsgrenarnas lönsamhet och då låta bli att anpassa sig för att öka inkomsterna. Betydande trögheter kan dock uppstå där det tar lång tid innan förändringar sker. Inga transaktionskostnader I modellen finns inga kostnader för säljare och köpare att nå varandra och sluta avtal (s.k. transaktionskostnader). Detta påverkar t.ex. livdjursmarknaden där modellen visar på relativt kraftiga förflyttningar av djur. I verkligheten kan man misstänka att marknaden inte är lika effektiv och att kalvarna i större utsträckning föds upp där moderdjuren finns. Även när det gäller jordägare och arrendatorer kan man tänka sig att dessa i verkligheten inte hittar varandra lika lätt som i modellen vilket kan påverka t.ex. möjligheterna att få djur till betesmarkerna. Även om modellresultatet pekar i rätt riktning innebär förenklingen en överskattning av lantbrukets anpassningsförmåga och en underskattning av den tid förändringen tar. Aktiviteter som inte finns med i modellen I modellen finns ett begränsat antal produktionsgrenar beskrivna utifrån den teknik och produktionsförhållanden som förekommer idag. I verkligheten finns en betydlig större potential när det gäller produktionsgrenar och produktionssätt. Ett sådant exempel är stutarna som i modellen har utnyttjat en maximal andel naturbete baserat på vad som anses rimligt enligt gällande utfodringsnormer. Om förhållandena ändras så kraftigt som här har skisserats skulle man kanske kunna göra avkall på tillväxten för att tillgodogöra sig betesmarksstödet. Detsamma gäller mer extensiva betesformer, exempelvis hägna in åkermark, som idag inte är realistiska men med stora arealer frigjorda från annan användning skulle kunna få ökad lönsamhet. I detta avseende underskattar modellresultatet jordbrukssektorns förmåga att anpassa sig och att därmed hitta nya sätt att utnyttja arealerna även om det inte är möjligt att uttala sig om vilken faktisk betydelse detta har. Förenklade antaganden om betesmarkerna Det saknas statistik om betesmarkernas avkastningsnivåer och om i vilken utsträckning olika djurslag faktiskt utnyttjar betesmarkerna. Modellresultatet är därför, i likhet med andra bedömningar, extra osäkert på detta område. Det är dessutom svårt att utvärdera modellresultatet mot betesareal i statistiken eftersom olika definitioner används. Arealen i modellen avse väl hävdad betesmark som beräknats utifrån antaganden om vad djuren faktiskt äter och avkastningen på betesmarken. Arealerna i statistiken avser som tidigare nämnts arealer med olika utnyttjandegrad.

73


Några förenklingar i modellen innebär dock att den totala arealen betesmark underskattas i Agenda 2000-scenariet och att minskningen av arealen betesmark vid frikopplingsscenarierna underskattas. För det första är arealen betesmark begränsad till 1995 års nivå vilket innebär att fler arealer inte kan hävdas i modellen även om det skulle finnas fler djur. Dessutom tar modellen inte hänsyn till en eventuell minskning av fåren p.g.a. att tackbidragen frikopplas. Man måste också komma ihåg att scenariot med de frikopplade stöden jämförs med Agenda 2000 vilket innebär att förändringen i förhållande till dagens situation i vissa avseenden ser annorlunda ut. I Agenda 2000 är antalet stutar betydlig fler än idag vilket ger en bättre möjlighet att motverka minskningen av betesmarkerna. Med dagens djurfördelning skulle det först krävas att stutarna från mjölkproduktionen ökade för att kunna utnyttjas på betesmarkerna. Priseffekter på marknaden I modellen har priserna på jordbruksprodukter antagits vara oförändrade vid frikoppling av stöden. Priserna har antagits ligga på samma nivåer som de politiskt beslutade priserna i Agenda 2000. Den kraftiga produktionsminskningen antyder visserligen att priserna skulle kunna stiga markant i Sverige, speciellt om liknande produktionsminskningar även sker i EU: s övriga medlemsländer. Man måste komma ihåg att prisnivåerna på ett flertal produkter är politiskt bestämda i form av ett administrativt pris och att det är handelspolitiken (nivån på t.ex. tullar och exportsubventioner) som avgör priset på EU-marknaden. Om man håller kvar vid det administrativa priset kan man sänka tullar och tillåta ökad import i takt med produktionsminskningarna för att hindra prisstegringar, vilket också är det implicita antagandet i modellen4. Om detta är ett realistiskt antagande om följdändringar (eller avsaknad av sådana) i politiken är omöjligt att avgöra. Man kan nöja sig med att konstatera att stigande priser knappast är i linje med de grundläggande målen i CAP om skäliga konsumentpriser i en situation när inkomsterna till lantbruket stiger på grund av frikopplingen. I vissa fall är det förmodligen mindre realistiskt att anta oförändrade priser, t.ex. i de fall de administrativa priserna hamnar under världsmarknadspriserna. Detta skulle kunna bli aktuellt för produkter som ligger i nivå med världsmarknadspriset (vete i dagsläget) och där en minskad produktion inom EU, på grund av frikopplingen, höjer världsmarknadspriset. Det är därför rimligt att anta att modellen snarare över- än underskattar produktionsminskningen eftersom priseffekter inte beaktats. Oavsett vilka politiska beslut som kommer att fattas angående priserna på jordbruksprodukter har antagandet om oförändrade priser den fördelen att effekten av frikopplingen i sig analyseras och hålls isolerad från andra effekter. Man kan också tänka sig att det finns en speciell efterfrågan på svenskt kött (i Sverige) där priset stiger när produktionen minskar. Detta skulle i så fall motverka en del av den stora produktionsminskningen som blir följden av att djurbidragen försvinner. Även i detta fall kan det alltså finnas faktorer som talar för att resultatet överskattar produktionsminskningen.

4

Detta antagande är inte helt korrekt för exempelvis oljeväxter där ett administrativt pris saknas.

74


Även om antagandet om bibehållna priser innebär att produktionsminskningen överskattas är det inte självklart vad detta betyder för miljöpåverkan. Prisökningar på nötkött betyder att viss konsumtion av nötkött byts ut mot griskött. Priset på griskött stiger och produktionen ökar. Politiken oförändrad i övrigt Analysen sker under antagandet att all annan jordbrukspolitik är oförändrad. Det innebär att marknadsprisstödet till bl.a. sockerbetor och mjölk liksom mjölkkvoterna är oförändrade. På längre sikt förefaller det rimligt att en frikoppling även omfattar produktionsgrenar som mjölk och socker. Här kan noteras att en av förutsättningen för resultatet är att mjölkproduktionen är lönsam upp till kvot. Mjölkkorna genererar, i samtliga scenarier, de betande ungdjur som styrs till betesmarkerna med de riktade betesmarksstöden. Med en försämrad lönsamhet i mjölkproduktionen som en följd av en vidare reform som även omfattar mjölk skulle resultatet, genom ett minskande antal moderdjur, påverkas och hävden av betesmarker försämras. Sammantaget kan konstateras att det finns ett antal förenklingar som gör att modellresultatet över- eller underskattar lantbrukets reaktion på den förändrade politiken. I huvudsak innebär detta att modellen överdriver den takt i vilken lantbruket kan förväntas anpassa sig. Det kan finnas betydande trögheter i praktiken som gör att förändringen tar tid. Speciellt gäller detta en sådan förändring av stöden som innebär att nivåerna är desamma men att stöden inte längre är kopplade till en specifik gröda eller till djurinnehav. I en sådan situation kan förändringen av produktionen förväntas ta längre tid än om den tvingas fram på grund av att man inte har råd att fortsätta. Det viktigaste skälet till att modellresultatet inte skall uppfattas som en prognos av reaktionen på framtida reformer är dock att de scenarier som målas upp inte är identiska med de reformförslag som diskuteras för närvarande. Förändringar som kan komma att ske inom andra områden t.ex. mjölksektorn tas inte upp här, vilket dock inte betyder att dessa förändringar är mindre viktiga.

6.8 Slutsatser om stödens miljöeffektivitet Trots att modellresultatet inte skall tolkas som en förutsägelse visar det på en del intressanta samband och pekar på hur politiken förändrar lönsamheten mellan olika produktionsgrenar. Den säger även vilka ekonomiska signaler olika typer av stöd skickar ut till lantbruket och därmed något om hur effektiv politiken är för att uppnå olika miljömål. Tidigare rapporter inom projektet CAP: s miljöeffekter har pekat på hur flertalet stöd medför bibehållen jordbruksproduktion och därmed en ökning av både de positiva och negativa miljöeffekter som är förknippade med produktionen. Skillnaden i hur mycket positiva i förhållande till negativa effekter stöden ger (miljöeffektivitet) varierar dock kraftigt med hur stöden är utformade. Tidigare rapporter har indikerat att marknadsprisstödet har en lägre miljöeffektivitet än direktstöd till djur och areal som i sin tur är ineffektivare än stöd till specifika miljöåtgärder (riktade miljöstöd). Analysen i denna rapport bekräftar slutsatserna från tidigare studier (SJV 1999b & 2000b). Om man tar bort direktstöden (eller frikopplar dem från produktionen) uppstår både positiva och negativa effekter för miljön. Man kan inte hävda att miljötillståndet totalt sett blir sämre utan direktstöd – vissa tillstånd försämras vissa förbättras. Förhållandet mellan positiva och negativa miljöeffekter är sämre för arealersättningen än för djurbidragen vilka genom 75


specifika regler i Agenda 2000 kommit att gynna betande djur. Att direktstöden är ineffektiva som ett styrmedel för att uppnå miljömål är en följd av att de inte tillkommit för att uppnå miljöeffekter utan för att kompensera för prissänkningar. Det finns alltså en tydlig risk för målkonflikter mellan olika miljömål om man använder produktionskopplade stöd som indirekt påverkar miljön via sin påverkan på produktionen. Samtidigt indikerar denna studie att frikopplade stöd, baserade på de tidigare direktstöden, är oprecisa styrmedel för att uppnå miljöeffekter. Frikopplingen av stöden minskar den negativa belastningen på miljön men minskar också de positiva effekterna på biologisk mångfald och kulturmiljövärden som de hävdade betesmarkerna bidrar med. Modellberäkningarna visar också på svårigheten att använda de frikopplade stöden för att uppnå miljöeffekter eftersom stöden inte är relaterade till miljöproblemen utan betalas utifrån historiska stödnivåer. Detta visas inte minst i scenariot med en enhetlig premie per hektar, jämfört med en regionalt differentierad premie, där skillnaden i miljöeffekter blir obetydlig. Betesmarken gynnas i de områden där stöden ökar och missgynnas i områden där stöden minskar. En sådan omflyttning kan vara positiv om ökningen hamnar i områden med mycket värdefulla marker. Med ett så generellt styrmedel som frikopplade stöd utgör kan effekten dock lika gärna bli den motsatta. Eftersom budgetkostnaden för stöden är oförändrad och en stor del av stöden fördelas på åkerareal innebär det att kostnadseffektiviteten för att uppnå positiva miljöeffekter blir låg för de frikopplade stöden som helhet. Stora belopp betalas ut till åkermarken där miljökravet att landskapet hålls öppet skulle kunna nås till en betydligt lägre kostnad än via det frikopplade arealstödet. Tillsammans med tidigare studier indikerar denna rapport att riktade stöd och åtgärder som är specifikt utformade för att uppnå positiva miljöeffekter är effektivast för att nå miljömålen. Exempel på sådana åtgärder är rådgivning, riktade miljöersättningar, FoU och lagstiftning. Även om analysen i rapporten inte studerar effekten av ett stort antal riktade åtgärder så visar resultaten indirekt att riktade åtgärder skulle kunna vara betydligt effektivare. Detta visas bland annat av att ett hävdkrav får en stor effekt på betesmarkerna. Detta skulle sannolikt kunna förstärkas ytterligare om stödet (med hävdkrav) relaterades till betesmarkernas naturoch kulturmiljövärde. Frikopplingen av stöden medför att de negativa miljöeffekterna av jordbruk minskar kraftigt. Detta sker med en kraftig minskning av jordbruksproduktionen. Med riktade åtgärder hade positiva effekter sannolikt kunnat uppnås med mindre effekter på jordbruksproduktionen. Exempelvis kunde specifika åtgärder ha satts in i speciellt utlakningskänsliga områden eller åtgärder riktats mot odlingsmetoder eller grödor med negativa miljöeffekter. Resultatet antyder att en inriktning mot minskade direktstöd och ökade riktade miljöstöd samt riktade åtgärder i övrigt skulle vara ett bättre alternativ ur miljösynpunkt än frikopplade stöd med miljövillkor (t.ex. hävdkrav). Eftersom studien endast omfattar ett begränsat antal scenarier och en speciell typ av frikopplade stöd kan inte alltför generella slutsatser dras.

76


7 Referenser Greppa näringen. www.greppa.nu/net/Startsida+Greppa Johnsson H.& Hoffman M.1997. Kväveläckage från svensk åkermark – beräkningar av normalutlakning och möjliga åtgärder. Rapport 4741. Naturvårdsverket. Jordbruksdepartementet 1998. Förordning (SFS 1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Jordbruksverket.www.sjv.se/net/SJV/Startsida/%c4mnesomr%e5den/St%f6d%2C+bidrag+& +mj%f6lkkvoter/Arealers%e4ttning/Uttagen+areal KemI 2001. Försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2001. Kemikalieinspektionen. LiM 1997. Biologisk mångfald i jordbrukslandskapet. Resultat av fältdokumentation 1996 i LiM:s referensområden. Naturvårdsverket. Länsstyrelsen i Norrbottens län 1998. Ladlandskapet är hotat. Rapportserie 9/1998. Länsstyrelsen i Jämtlands län 2002. Ladans landskap – hotad miljö. Förslag till en kampanj för bevarande av äldre ekonomibyggnader i det norrländska odlingslandskapet. Mjölkkvotsbörsen. LRF konsult. www.konsult.lrf.se/vara_tjanster/lant/mjolkkvot/index.html RAÄ 2001 Anlagda våtmarker och småvatten. Rapport från kulturmiljöövervakning. Rapport 2001:3. Riksantikvarieämbetet. SCB 1998. Gödselmedel i jordbruket 1996/97. Na30 SM9803. Statistiska centralbyrån. SCB. 2000a. Utsläpp till luft av ammoniak i Sverige 1999.MI37 SM0001 Statistiska centralbyrån. SCB 2000b. Gödselmedel i jordbruket 1998/99. MI30 SM0002. Statistiska centralbyrån. SCB 2002a. Försäljning av mineralgödsel för jord- och trädgårdsbruk Gödselåret 2001. MI30 SM0201. Statistiska centralbyrån. SCB 2002b. Gödselmedel i jordbruket 2000/2001. MI30 SM0202. Statistiska centralbyrån. SCB 2002c. Jordbruksstatistisk årsbok 2002. Statistiska centralbyrån. SCB 2003. Utsläpp av ammoniak till luft i Sverige 2001. MI37SM0201. Statistiska centralbyrån. SCB & KemI 2000. Bekämpningsmedel i jordbruket 1999. Beräknat antal doser. MI31 SM0001. Statistiska centralbyrån och Kemikalieinspektionen. SCB & KemI 2002. Bekämpningsmedel i jordbruket 2001. Beräknat antal doser. MI31 SM0201. Statistiska centralbyrån och Kemikalieinspektionen. SJV 1999a Ökad användning av glyfosat. Rapport 1999:15. Jordbruksverket. SJV 1999b. Miljöeffekter i Sverige av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 1999:28. Jordbruksverket. SJV 2000a. Förslag till sektorsmål liksom åtgärder för att minska växtnäringsförlusterna från jordbruket. Rapport 2000:1. Jordbruksverket. SJV 2000b. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport 2000:21. Jordbruksverket. SJV 2000c. Riktlinjer för gödsling och kalkning 2001. Rapport 2000:22. Jordbruksverket. SJV 2001. Översyn av Miljö- och landsbygdsprogram. Rapport 2001:19. Jordbruksverket.


Jordbruksverkets rapporter 2002 1. Fri handel med mjölkkvoter, –en utvärdering av införandet 2. Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik 3. Kväveprovtagning i höstvete 4. Marknadsöversikt – Trädgårdsprodukter 5. Tullsänkningar – Tänkbara metoder i WTO-förhandlingarna 6. Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM 7. Handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel 8. Strategi för inventering av kulturväxter i Sverige 9. Programmet för odlad mångfald – Verksamhetsåret 2001 10. Att vara lantbrukare eller inte 11. Riktlinjer för gödsling och kalkning 2003 12. Marknadsöversikt – vegetabilier 13. Marknadsöversikt – animalier

Jordbruksverkets rapporter 2003 1. Indikatorarter – metodutveckling för nationell övervakning av biologisk mångfald i ängs- och betesmarker


Rapporten kan beställas från Jordbruksverket, 551 82 Jönköping Tfn 036-15 50 00 (vx) Fax 036 34 04 14 E-post: jordbruksverket@sjv.se Internet: www.sjv.se

ISSN 1102-3007 ISRN SJV-R-03/2-SE SJV offset, Jönköping, 2003 RA03:2


ra03_2