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CURSO: GESTIร“N MUNICIPAL

Unidad General de Administraciรณn

Direcciรณn General del Instituto de Capacitaciรณn y Desarrollo en Fiscalizaciรณn Superior


Gestión municipal

Contenido temático

Pág.

I. INTRODUCCION

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II. PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

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III. GOBIERNO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

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IV. GESTIÓN PRESUPUESTARIA

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V. SERVICIOS PÚBLICOS

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VI. SISTEMA DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA

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VII. GESTIÓN DE PROGRAMAS FEDERALES

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VIII.

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MARKETING MUNICIPAL

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1. INTRODUCCIÓN Este pequeño manual muestra la concepción básica de elementos que ayudan a mejorar toda gestión municipal, desde elementos que tienen que ver con la planificación estratégica, participación social y ciudadana, gestión presupuestaria, mecanismo para la prestación de los servicios públicos, sistema de inversión en infraestructura, gestión de recursos de programas federales y marketing público municipal. En el primer capítulo se muestra la planeación estratégica como una herramienta que permite establecer como hipótesis todas las acciones de gobierno y de manera en como se ejecuta dicho plan las acciones pueden ir modificando según el contexto. Diferente a la planeación tradicional, en el que todas las acciones son rígidas. Después describimos las principales funciones de la participación ciudadana y los posibles mecanismo de incorporar a la ciudadanía en las decisiones de gobierno, para ganar legitimidad. En un tercer capitulo se plantean instrumentos para mejorar la gestión presupuestaria, desde elaborar un diagnostico de los ingresos públicos, mejorar la recaudación y mejorar la aplicación del gasto público, evitando los problemas más comunes que se presenta en el proceso de presupuesto. La gestión de los servicios públicos es planteada desde la dificultades que presenta todo gobierno municipal para prestar los servicios, dado que no cuentan en su mayoría con capacidad técnica y financiera para ampliar sus cobertura y mejorar su calidad. En base a ello, se hacen un análisis de los mecanismo que mejoran la prestación de los servicios públicos a través de concesiones, convenios, etc. La priorización de los recursos públicos municipales deben elaborarse en base a los análisis socioeconómicos que permiten conocer la rentabilidad social de los proyectos. Por lo que se plantea un capítulo para la constitución de los sistemas municipales de inversión. En un penúltimo capitulo se describe la posibilidad de acceder a recursos distintos a los de las participaciones y aportaciones federales, a través de los programas federales que destinan recursos a los municipios y se describen los tipos. Finalmente, este manual presenta algunas consideraciones que habrán de tomarse en cuenta para mejorar la imagen pública a través del marketing municipal y de los servicios públicos. DGICADEFIS

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Es importante aclara que se incluyeron estos temas, dado la complejidad que representa la gestión municipal actual. Tal vez pudo haber queda algunos temas pendientes, pero habrán de explicarse de manera especial y especifica en otro curso.

2. PLANEACIÓN ESTRATEGICA. La planeación estratégica ha surgido como una herramienta necesaria para la gestión pública municipal, dado que los gobiernos municipales se han introducido en escenarios cada ves más complejos (económicos, culturales, políticas y sociales), que exigen día a día organizaciones públicas con mayor capacidad de innovación, adaptación y rediseño oportuno de la acción gubernamental. A diferencia de la planeación tradicional, la planeación estratégica establece que los objetivos no son rígidos y que el contexto es cambiante. La planeación implica la definición de prioridades, objetivos, metas, estrategias, la formulación, ejecución y evaluación permanente de actividades y acciones, estimado los recursos necesarios para su realización. La falta de planeación conduce a que se improvise, lo cual generalmente conduce a resultados negativos. La mayoría de los gobiernos trabajan sólo dando prioridad a las demandas que van recibiendo, sin atender la vinculación con objetivos estratégicos y con la disponibilidad de recursos.

Realmente la planeación estratégica es un proceso bien estructurado que busca las respuestas a preguntas vitales tales como el diseño, organización y dirección de los gobiernos municipales.

Si bien la planeación estratégica permite definir objetivos iniciales de gobierno, debe modificar los supuestos iniciales del plan para adaptarse a nuevas situaciones, por restricciones presupuestales, crisis no previstas en los servicios públicos, cambios tecnológicos o

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acontecimientos sociales. Así mismo, con los cambios en el contexto surgen oportunidades no previstas inicialmente que permitirán mejorar la gestión municipal.

Para lo cual, es importante tener bien claro la visión hacia donde se dirigen las acciones del gobierno y definir lo que se requiere para asignar recursos y trabajo necesario para poder implementar las actividades adecuadas. Si el gobierno municipal, no tiene un propósito específico en su administración, podrá hacer cualquier cosa y llegar a muchos destinos y, si no sabe qué situaciones realmente debe mejorar entonces no ayudará a crear las condiciones de vida de los ciudadanos.

Es importante recordar que la mayor incertidumbre se tiene en el nivel de gobierno municipal, por lo que la planeación estratégica permite adaptarse a situaciones diferentes, sin perder los puntos esenciales de referencia sobre la misión y grandes fines que se planearon en el compromiso adquirido con el apoyo electoral. El reto de la planeación consiste en ser capaz de traducir los grandes retos que enfrenta toda organización pública, la razón de existir de la misma, es decir su misión no solo en programas, sino en acciones concretas que día a día puede ir construyendo la forma de incrementar los logros en el sentido ideal. Para ello la misión debe traducirse en un paquete de objetivos generales adecuados (líneas de acción), los cuales deben traducirse en programas concretos (programas de gobierno) y verse reflejado en los presupuestos de acuerdo a las prioridades y tiempos previstos en los programas. Para planear estratégicamente el desarrollo municipal es importante racionalizar la función administrativa encaminada a prever y adaptar las actividades económicas con las necesidades básicas de educación, vivienda, salud, servicios públicos, asistencia social y mejoramiento de la comunidad.

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Tanto los objetivos, programas y presupuestos en la planeación estratégica son sólo hipótesis de comportamiento, es decir supone que llevando a cabo tal o cual objetivo se responde a ciertas situaciones o proyectos de gobierno; sin embargo, se requiere un sistema que permita someter dichos supuestos o hipótesis a la realidad cotidiana, de no ser así se puede perder el rumbo o no estar logrando el impacto que suponía lograr cualquier gobierno. Veamos ahora cual es el sistema de planeación estratégica que traducimos en actividades estructuradas metodológicamente e integradas en etapas consecutivas que permiten generar la retroalimentación permanente. PLANEACIÓN ESTRATÉGICA 1 SISTEMA DE PLANEACIÓN ESTRATEGICA Misión (Proyecto de Gobierno) Objetivos Generales Líneas de Acción Programas de Gobierno Presupuesto

SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN Evaluación de Impacto Control del Desempeño Control Programático Control Presupuestal

Legitimidad Eficacia Eficiencia

Todos los sistemas de planeación estratégica requiere previamente de un diagnostico de variables o aspectos internos y externos del aparato organizacional del gobierno municipal; es decir, de ubicar el contexto de posibilidades reales en que se desarrolla el gobierno, las potencialidades, los riesgos, las debilidades y las posibles evoluciones de las condiciones del entorno. Por lo anterior, describiré algunas variables a observar, tanto internas como externas, que recomienda Enrique Cabrero: a. Externas. o En lo Económico: ƒ Situación y tamaño actual del municipio, características geográficas, demográficas, crecimiento poblacional, grupos de edad, flujo migratorio, etc. 1

Cabrero Mendoza, E., Gerencia Pública Municipal: Conceptos Básicos. Ed. CIDE. 2000

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ƒ Capacidad económica, crecimiento reciente por sectores, contribución al PIB estatal y microrregiones económicas en el desarrollo. ƒ Perfil económico, sectores más importantes de la economía municipal, distribución poblacional por sectores de actividad, centros de producción, de consumo, etc. ƒ Inserción de la economía municipal en la estatal, regional y nacional, esquemas de vinculación actual y potencial, redes de asociaciones y complementariedad con otras regiones. ƒ Evolución de niveles de empleo, análisis de proyectos detonadores consumidores de mano de obra actual y potenciales. o En lo Político: ƒ Conformación de las fuerzas políticas locales, mapa de actores, de agrupaciones políticas, alianzas, conflictos, identificación de redes de asociación, apoyo y confrontación con proyectos de gobierno. ƒ Identificación de actores y fuerzas emergentes. ƒ Análisis de redes institucionales de deliberación, discusión y negociación de consensos. ƒ Análisis de esquemas de articulación de agentes promotores de programas municipales. ƒ Sondeos de opinión ciudadana sobre preferencias en los proyectos de gobierno. o En lo Social: ƒ Análisis de índices de marginación por comunidades. ƒ Condiciones y niveles de alfabetización de la población. ƒ Niveles de salud y rezago en la atención de grupos comunitarios. ƒ Radiografía de redes de ONG’s, AC, grupos de colonos, etc. ƒ Sondeos de opinión sobre experiencias de éxito en la participación e interacción con gobiernos municipales. o En lo Legal: ƒ Análisis de las disposiciones jurídicas estatales relevantes para el municipio (Constitución Política Estatal, Ley Orgánica del Municipio) ƒ En materia hacendaria (Leyes de Ingresos, de Coordinación Fiscal, Deuda Pública, Presupuesto, Fiscalización, etc.) ƒ En materia de desarrollo urbano (Leyes de Ordenamiento Urbano, Obras, Catastro, Adquisiciones, etc.). b. Internas. o De eficiencia (Hacendarios y de servicios públicos): ƒ Tasa anual de crecimiento de ingreso y gasto (% de variación) ƒ Análisis del valor real de ingreso y gasto (deflactando precios) ƒ Ingreso y gasto municipal per cápita a precios constantes. ƒ Evolución del balance financiero. ƒ Autonomía financiera y tributaria (% de ingresos directos del Total) ƒ Ingreso per cápita por impuesto, derechos, aprovechamientos, etc. DGICADEFIS

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Capacidad de inversión (% de inversión del total de gasto). Gasto per capita de inversión. Gasto administrativo (% del gasto corriente del total). Gasto por servicios (% del gasto de servicios del total de gasto corriente). Relación de gasto administrativo y de inversión (gasto corriente/gasto de inversión) ƒ Carga de la deuda (% de deuda en relación al gasto total). ƒ Apalancamiento financiero (deuda total[deuda, intereses, recargos]/total de ingresos o de gasto). ƒ Recolección de basura: • Eficiencia de recolección=toneladas recogidas/viajes realizados. • Eficiencia financiera=gastos totales/ingresos totales • Rentabilidad=gastos totales/cuotas de recuperación. • Cobertura=toneladas recolectadas por habitante. ƒ Alumbrado público: • Lámpara en funcionamiento/total de lámparas instaladas. • Número de lámpara por habitantes. • Lámparas instaladas/número de colonias o barrios. • Gastos totales/ingresos totales • Rentabilidad=gastos/cuota de recuperación. ƒ Agua potable: • Tomas totales de agua/número total de viviendas. • Tomas de agua por habitante • % de incremento respecto al año anterior. • Gastos totales/cuota de recuperación. ƒ Mercados y tianguis: • Total de mercados/total de población • Número de tianguis/total de población • Gastos de mantenimiento/cuota de recuperación ƒ Rastro: • Número de rastros/total de ganada sacrificado. • Gastos de mantenimiento/cuota de recuperación. o De eficacia (Administración y organización municipal): ƒ Número de niveles jerárquicos en la administración. ƒ Número de departamentos u oficinas por dirección o secretaria. ƒ Número de documentos y trámites a efectuar entre áreas. (formalización interna) ƒ Tipo de mecanismo de control (normativo o de gestión). ƒ Número de documentos y trámites que exigen los usuarios, por servicio. (formalización externa) ƒ Tipo de mecanismo de cogestión con agentes no gubernamentales. ƒ Funcionario públicos/empleados totales. ƒ Funcionario públicos/personal administrativo. ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

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ƒ Personal administrativo/empleados totales. ƒ Demandas atendidas/total de demandas ciudadanas. ƒ Servicios públicos prestados/servicios establecidos por ley. ƒ Servicios nuevos/servicios totales. ƒ Objetivos alcanzados/objetivos planeados. ƒ Metas alcanzadas/metas planeadas. ƒ Objetivos logrados/recursos utilizados por área. ƒ Presupuesto ejercido/presupuesto aprobado. ƒ Avance programático/recursos presupuestados. ƒ Gasto corriente/unidades administrativas. ƒ Gasto corriente/total de empleados. o De Legitimidad: ƒ Áreas responsables de la comunicación social (número y tipo de mensajes que se transmiten a la población y número y tipo de mensajes que se reciben de la población. ƒ Áreas responsables de promover la participación social (número y tipo de mecanismos de participación existentes: consejos, comités, patronatos, asociaciones o cualquier otro). ƒ Mecanismos institucionales y reglamentos existentes para normar la participación social. ƒ Frecuencia y tipo de sondeos de opinión ciudadana que se realizan. ƒ Existencias de centros de quejas y de atención ciudadana por dependencia. ƒ Mecanismos existentes para la resolución de conflictos y tendencias a generar consensos. ƒ Agenda de conflictos críticos que no se han resuelto. ƒ Imagen sobre niveles de corrupción (sondeos de opinión al respecto, número de casos detectados, acciones que se han venido tomando). Es importante tener bien claro el diagnostico, tanto interno como externo utilizando las variables antes mencionadas, dado que nos permitirá ir comparando la evolución de cada una de esas variables para tener una idea de mejoría o empeoramiento después del desarrollo de cualquier parte del plan estratégico. Es importante también, lograr una buena entrega recepción, ya que habrá documentos que nos ayudar a ampliar nuestro conocimiento de la situación actual de la gestión municipal, tales como: la continuidad de planes y proyectos, bienes materiales, recursos financieros y no financieros, obras, nivel de desarrollo, alcances, compromisos adquiridos, deudas, asuntos laborales, entre otros. DGICADEFIS

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Una vez elaborado el diagnostico estratégico municipal debemos iniciar con la definición de los objetivos, las líneas prioritarias de acción, lo programas, definir las responsabilidades y los recursos necesarios, y establecer la concertación con los grupos sociales. El proceso de planeación realmente consiste en: ⇒ La Formulación del Plan ⇒ Discusión y Aprobación ⇒ Ejecución ⇒ Control y Monitoreo ⇒ Evaluación En la formulación del plan se define lo que se va a hacer a través de: a. El diagnostico. b. Definición de objetivos y prioridades. c. Estrategias y políticas a seguir. d. Elaboración de programas operativos anuales. e. Definición de responsabilidades y recursos a utilizar. f. Consenso con grupos sociales. En la parte de discusión y aprobación, después de su elaboración, el plan debe ser sustentado con la participación ciudadana y la aprobación de este por el Cabildo, el cual, también deberá enviarse al Congreso Local. Para la Ejecución cada responsable deberá asegurarse que las actividades y acciones se apeguen a lo establecido en el plan. En la etapa de control y monitoreo se deberá identificar el grado de cumplimiento del plan y el avance de los programas, con el objeto de localizar las posibles desviaciones y verificar si el

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proceso funciona en conformidad a lo establecido. Para ello, será necesario establecer indicadores que sean verificables. Cada municipio o autoridad municipal le imprime el Sello al Plan de Gobierno, por ello se debe destacar el objetivo primordial y especifico de gobierno. Los sellos son las marcas adquiridas por el gobierno, en la calidad de símbolos de sus realizaciones, vistas como positivas y/o negativas por los actores sociales del municipio (con sus percepciones de las realidad y sus intereses propios). La gente regularmente percibe una forma particular de las acciones que realiza el gobierno, por eso la administración debe pensar de que manera quiere ser recordado, cuál será el elemento por el cual transcenderá como administración. El sello del gobierno en el plan, puede concebirse como un desafío o reto relacionado a la voluntad del gobernante para crear una situación o realidad nueva. El elemento base para el desarrollo prácticamente de cualquier estrategia gubernamental, es la gobernabilidad, entendida no como la inexistencia de conflictos, sino la existencia de relaciones que permitan la construcción de acuerdos y consensos para implementar proyectos. La ingobernabilidad existe cuando los proyectos ya no se pueden manejar. La clave de la gobernabilidad democrática es: ♦ El cumplimiento del plan de gobierno. ♦ La capacidad de la autoridad y personal para lograrlo; y ♦ El logro y la visibilidad de sus resultados. Así que el método para elaborar el plan debe ser esencialmente participativo, para integrar los mejores elementos de la sociedad en la acción de gobierno.

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3. GOBIERNO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA Después de ser electos de manera democrática a través de voto directo, los nuevos funcionarios deben establecer diferentes mecanismos continuos en sus diferentes grados de participación ciudadana que permitan consolidar la democracia en el municipio. No es posible hoy en día, mantener la gobernabilidad sin la participación social en las políticas y decisiones de gobierno. Sin embargo, es necesario situar un equilibrio entre una mayor participación social, sin perder capacidad regulatoria de la misma, que permita incorporar la pluralidad de opiniones en los proyectos de gobierno. Lo que caracteriza un buen sistema de participación ciudadana es: ƒ Incluyente.- Se debe realizar un esfuerzo especial para integrar a los grupos históricamente marginados, como los que viven en asentamientos irregulares, integrantes de los partidos políticos de oposición, mujeres, jóvenes, minorías étnicas, adultos mayores, etc. ƒ Oportuno.- Para calendarizar las participaciones de la sociedad y estar en el momento oportuno para atender una situación especial. ƒ Eficiente.- Es importante que la participación ciudadana se requiera con el mínimo tiempo necesario para cumplir los objetivos. Es decir, minimizar el tiempo requerido de la participación ciudadana, de manera que se agilicen las resoluciones. ƒ Relevante.- Los temas a tratar deben ser o suficientemente relevantes para los participantes, entre más fáciles de entender es mejor. ƒ Informativo.- La información gubernamental debe ser fácil, accesible, oportuna, clara, concreta, diferenciada por grupos y estar actualizada para que el gobierno y la ciudadanía tengan la misma información a la hora de tratar un temas y facilite las relaciones.

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ƒ Efectivo.- Debe existir un claro nexo entre la participación ciudadana y las acciones de gobierno, que es el motivo de ser de la participación, mejorar las acciones de gobierno. La efectividad dependerá del logro de acuerdos con la participación social y el cumplimiento de estos. En lo referente a los mecanismo de participación, en algunos países de America, los municipios han establecido diversos tipos: plebiscito, cabildos abiertos, consejos de desarrollo, comisiones de trabajo, audiencias públicas, procesos electorales, juntas de desarrollo, foros, referéndums, etc. Sin embargo, los espacios de participación ciudadana pueden ser muy amplio, pero es importante acotarlas a 4 funciones básicas 2 , y después establecer los mecanismo más idóneos: ¾ Función Consultiva: consiste en omitir opiniones sobre respecto a las preferencias o niveles de satisfacción sobre las políticas o programas propuestos o ejecutados por el gobierno municipal; a través, de sondeos de opinión, referéndum, comités o consejos. ¾ Función Cooperativa: se refiere a colaborar o cooperar en la realización de alguna obra pública o en la prestación de algún servicio público municipal, para ello, se constituyen comités, asociaciones civiles, fundaciones o ONG’s. ¾ Función Decisoria: consiste en contribuir en la toma de decisiones orientando las acciones de gobierno mediante un poder de decisión, para lo cual es necesario constituir consejos ciudadanos o agentes sociales. ¾ Función de Evaluación: consiste en la de evaluar y seguir las acciones de gobierno a través de la conformación de comités ac hoc a los programas o políticas de que se trate. Es importante tener bien claro que la participación ciudadana pudiera polarizarse en determinado momento, por lo que se deberán contemplar mecanismos de participación en los

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Cabrero Mendoza, E. y Nava Campos, G., ¿Hasta donde es posible integrar la participación social?. Gerencia Pública Municipal. Ed. CIDE. México, D.F. 2000.

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que el gobierno pueda llevar a cabo su labor de intermediación entre ellos y no necesariamente confrontarlos en el seno de la deliberación de políticas públicas municipales. Algunos plantean herramientas que incentivan la participación ciudadana en los gobiernos municipales, tales como: ¾ Divulgación de información. ¾ Definir regiones dentro del municipio. ¾ Mecanismo claros para priorizar obras y servicios ¾ Oficinas de reclamaciones o quejas. ¾ Presupuestos participativos, y ¾ Techos financieros por ciudad o comunidades.

4. GESTIÓN PRESUPUESTARIA MUNICIPAL. Después de haber elaborado la planeación estratégica, contemplando la participación ciudadana y definido los recursos a utilizar es importante iniciar la etapa de la gestión del presupuesto municipal. Las gestión presupuestaria debe estar enfocada a generar beneficios, mantener las finanzas sanas y transparentar el uso de los recursos públicos. Es importante tener una base sólida y un control bien definido en la obtención de recursos y la eficiente aplicación del gasto. A. Ingresos. En lo referente a los ingresos es importante hacer más eficiente los procesos de recaudación e innovar en esquemas de financiamiento que permitan ampliar los recursos públicos, dado las limitaciones que se tienen para generar nuevas fuentes de ingresos. DGICADEFIS

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Las Leyes de Ingresos Municipales representa el instrumento jurídico que da las facultades a los gobiernos municipales para generar ingresos. Por ello, es importante que se establezcan en dicha ley de manera clara y precisa los conceptos y montos que representaran los ingresos. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 3 establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes, contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor. Entre las que se encuentran son: a. Ingresos Ordinarios o Impuestos o Derechos o Productos o Aprovechamiento, y o Participaciones b. Ingresos Extraordinarios o Créditos o Contribuciones especiales. Sin embargo, más que verificar los tipos de ingresos, será importante mejorar la gestión recaudatoria que nos permita ampliar nuestra capacidad de obtención de recursos. Para lo cual describiré algunas ideas. i. Diagnostico de Fuente de Ingresos. Es importante tener bien claro cuales son las fuentes de ingresos, analizar las actuales y potenciales desde el punto de vista jurídico, económico y social.

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Artículo 115, párrafo IV.

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Impuestos

Derechos

Predial Adquisiciones inmuebles Diversiones espectáculos

Licencias de Permisos Certificaciones y

Rastro Panteón

Productos Arrendamiento bienes

Aprovechamientos de Rezagos

Recargos Balnearios y centros Multas recreativos Donativos Baños públicos

Otros Participaciones Aportaciones Empréstitos Convenios gobierno estatal y federal

Corralón

Agua Alumbrado Público Limpia y recolección

• Eficientar los Procesos de Recaudación. Para definir los ingresos potenciales es importante tomar en cuenta los siguientes elementos: las bases de cálculo, fijar tarifas, estimar los descuentos y actualizar constantemente el padrón de contribuyentes. Es importante aprovechar cada una de las fuentes de ingresos, sin menos preciar alguna. Procurando lograr que los morosos paguen las multas y recargos dando el mismo tratamiento que a los contribuyentes cumplidores.

ii. Egresos. Una vez establecido de manera eficiente nuestros proceso de recaudación y los ingresos para el año del ejercicio, es importante impulsar un Presupuesto de Egresos, como el principal instrumento de política pública que incentive el desarrollo y bienestar en el municipio.

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Con el presupuesto de egresos habrán de costearse las actividades del gobierno para realizar las obras y prestar los servicios públicos que establece la Constitución como parte de su responsabilidad: • Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales. • Alumbrado público. • Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos. • Mercados y central de abasto. • Panteones • Rastro • Calles, parques, jardines y su equipamiento. • Seguridad pública, a través de las policías preventivas y tránsito. Considerando que las demandas de obras y servicios son crecientes y que los recursos son escasos, es fundamental establecer algunos parámetros que nos permitan priorizar el gasto de manera que el presupuesto sea viable y eficiente. Para ello, es recomendable enfocarse a las necesidades y demandas prioritarias. Para lo cual, se recomienda: ♦ Definir claramente el segmento de los ciudadanos a los que se habrá de beneficiar. ♦ Establecer claramente sus necesidades a satisfacer, y ♦ Negociar sobre las metas a lograr tanto con los ciudadanos como con los funcionarios responsables de cada servicio público. En el caso de los funcionarios públicos es importante que ellos definan el universo de la acción que pretendan desarrollar (comunidad y población) y que cantidad de recursos se necesitan (financieros, materiales y humanos). Para ello, habrá que clasificar el tipo de gasto en los siguientes capítulos: • 1000 Servicios Personales • 2000 Materiales y Suministros DGICADEFIS

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• • • • • • •

3000 Servicios Generales 4000 Transferencias 5000 Bienes Muebles e Inmuebles 6000 Obras Públicas 7000 Inversiones Financieras 8000 Deuda Pública 9000 Participaciones y Aportaciones

Existen algunas ideas para realizar enfocarse realmente a lo que es necesario, garantizando los servicios mínimos a la mayoría: a. Atender a la gente en extrema pobreza que no puede esperar a que se termine de construir cierta obra para recibir ayuda de primera necesidad (alimentos, salud, etc.). b. Es importante primero mantener la infraestructura ya existente que realizar nuevas obras que generan mayores gasto y después no se pueden mantener. c. Implementar acciones que no promuevan la dependencia recurrente, para ello hay que revisar el gasto de ese tipo. d. Establecer las aportaciones del municipio y buscar mecanismos para multiplicar los recursos con la propia ciudadanía y otros ordenes de gobierno. Previo a la priorización que realice cada unidad o dirección administrativa del gobierno municipal es importante que se les de a conocer los techos financiero que le permitirá tener una referencia clara de los recursos con que se cuenta a la hora de asignarlos. Después de conocer el techo financiero y priorizar el gasto el responsable de las finanzas públicas municipales deberá integrar el proyecto de presupuesto, en el que se contemplen los programas y principales funciones a desarrollar.

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CLASIFICACION PROGRAMATICA MUNICIPAL FUNCIÓN

PROGRAMA

PROYECTO

FUENTE DE FINANCIAM.

UNIDAD EJECUTORA

OBJETO DEL GASTO

REGISTRO CONTABLE

El realizar la clasificación programática del gasto permite realizar un mejor control del gasto revisando partida por partida y la disponibilidad con que se cuenta en cada una antes de comprometer la obra o servicio. Recordemos que lo que no se mide, no se puede mejorar, y eso suele pasar mucho con la estimación de los costos de los servicios públicos ya que el gobierno no tiene bien especificado este tipo de gastos. Las funciones más tradicionales del presupuesto son las que llamamos político-administrativas, relacionadas con 3 propósitos diferentes: previsión, planificación y control. En lo que respecta a la previsión, podemos decir que el presupuesto debe asegurar y prever la calidad en la toma de decisiones; en la planificación, el presupuesto debe asegurar consistencia en el gasto; y sobre el control, el presupuesto debe ser un medio eficaz para asegurar transparencia y rendición de cuentas. Otra de las principales funciones del presupuesto es el de estabilizador, dado que impone la exigencia de la disciplina sobre el gasto y el déficit, dado que un gasto elevado pude originar ineficiencia en la economía de cualquier municipio. Finalmente, esta también, la función político-económica del presupuesto, que consiste en facilitar la negociación entre los funcionarios públicos que genera acuerdos entre el gobierno y el cabildo incentivando el uso eficiente de los recursos públicos municipales.

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También hay que recordar que existen aspectos fundamentales que provocan ineficiencia en el proceso de gestión presupuestaria: 1) la existencia de metas políticas particulares de algunos funcionarios, que promueven el uso de recursos públicos para fines no relacionados con el interés colectivo. 2)la famosa ilusión fiscal, es decir, el excesivo gasto de los funcionarios que no consideran el verdadero costo social de los recursos públicos, y 3) propensión al déficit y deuda, cuando por malas decisiones de gasto, los contribuyentes dejan de pagar los impuestos.

5. SERVICIOS PÚBLICOS. En el capítulo anterior describimos los servicios públicos que tienen a su cargo toda administración municipal. Sin embargo, es importante especificar que existen servicios públicos propios e impropios. Los propios son las actividades que se realizan para satisfacer una necesidad en general, definidas por el régimen jurídico y prestados directamente por el gobierno municipal 4 ; mientras que los impropios, son cuando la actividad con la que se presta un servicio público no esta definida por la ley como tal y que puede ser desempeñada por un particular a través de un permiso, licencia o autorización, por lo que será obligado a prestar el servicio a toda persona, en algunos casos a cambio de una tarifa monetaria. Sabemos que debido a la carencia de recursos financieros en el gobierno municipal, tiene la persistente costumbre de prestar directamente los servicio públicos, en buena parte de los gobierno municipales la obsolescencia de los sistemas de prestación de dichos servicios es muy evidente. Esto nos lleva a que ni los niveles de cobertura que el crecimiento requiere puedan ser atendidos, no la calidad que la ciudadanía demanda pueda mejorar, dado que la innovación tecnológica no puede llevarse por parte de los gobierno municipales a los niveles requeridos. Prueba de lo anterior es que ningún tipo de servicio alcanza una cobertura de más de 80%; por ejemplo: ninguna ciudad alcanza el 70% en la cobertura del drenaje, el servicios de agua no 4

Establecidos en el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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pasa del 80%, el alumbrado solo alcanza el 78% de la población urbana y la recolección de basura solo alcanza el 65% de la población urbana en el país. Imaginemos ahora los municipios rurales, aun peores 5 . En muchas ciudades se ha demostrado que la prestación de los servicios públicos mejora con la participación de empresas privadas, dado que ha permitido ampliar la cobertura y mejorar la capacidad técnica de los sistemas de producción. Los problemas que presenta en la actualidad la prestación de un servicio público y las decisiones sobre su modernización y ampliación se dan en el ámbito de la capacidad técnica, de ahí es que surge la idea de buscar nuevas estrategias con la iniciativa privada para mejorar los sistemas de producción y distribución de los servicios. La fuerte tendencia de adoptar esta estrategia tiene que ver con el hecho de que presenta muchas ventajas dejar en manos de privados especializados la prestación de un servicio, dado que en la mayoría de los casos una empresa privada puede tener un mayor grado de experiencia, mayor capacidad técnica, mejores niveles de actualización sobre métodos de prestación de servicios, dado que llevan o prestan el mismo servicio en ciudades o municipios con problemas similares. Mientras que cuando los gobiernos municipales prestan un servicio de manera directa se corre el riesgo de burocratizar el servicio, genera obsolescencia, se desconocen nuevas técnicas y métodos de trabajo, además que los cambios y modernización de los sistemas son más costosos para las hacienda municipales cada vez con recursos más escasos. A pesar de las grandes ventajas que tiene la concesión de los servicios públicos, existen riesgos latentes que afectan de una u otra manera a las administraciones municipales. En primer lugar, para lograr atraer a un concesionario para que se haga cargo del servicio, este requiere ser lo suficientemente grande para evitar que los concesionarios vayan a querer aumentar las tarifas para recuperar su inversión en un periodo corto; en segundo lugar, es que 5

García, R. Urban Infraestructure: the situation of states and municipalities. Uniersity of Colorado, Denver. 1996.

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el concesionar un servicio va generando la cultura de desaprendizaje en la administración pública municipal, desmantelando a la estructura administrativa y su personal; el tercer riesgo, consiste en que el hecho de concesionar un servicio exige desarrollar una buena capacidad de regulación, supervisión y control sobre el servicio, dado que la responsabilidad de este no deja de ser de la administración municipal. En los casos en que se define prestar un servicio por la modalidad público-privado, se puede dar en diferentes niveles de coparticipación, desde un simple contrato de servicios (en el que el gobierno selecciona y supervisa al contratista, quien tiene la responsabilidad de la operación y mantenimiento), un contrato de administración (en el que el privado asume la responsabilidad de administración, operación y mantenimiento), y el contrato por arrendamiento (en el que el gobierno municipal transfiere al privado el servicio, a cambio de una renta y la responsabilidad de la inversión fija y del pago de la deuda, mientras que el municipio asume los riesgos comerciales, el financiamiento del capital trabajo y los gasto de mantenimiento). Realmente existen diversos mecanismo para prestar un servicio público: convenios con el gobierno estatal, creación de organismos públicos descentralizados (como los organismos de agua potable), constitución de empresas paramunicipales (Consejo Ejecutivo, autonomía jurídica y financiera) fideicomisos, asociaciones entre municipios y cooperativas de servicios municipales 6 . Presentare aquí algunas recomendaciones que da Enrique Cabrero sobre los factores que se tienen que tomar en cuenta a la hora de decidir sobre la concesión de un servicio público: Primero. El tamaño de la demanda. Segundo. Tamaño y experiencia acumulada de la empresa privada

6

Tercero.

Nivel de capacidad para regular y supervisar

Cuarto.

La cantidad de empresas del mismo tipo o el tamaño del mercado.

Poco usual en México, mientras que en otros países ha sido muy sugerida.

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MODELO DE ANÁLISIS ESTRATÉGICO PARA LA ELECCIÓN DE ALTERNATIVAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS 7 ALTO

Niveles de capacidad del municipio

Prestación directa

Empresa paramunicipal

Organismo descentralizado

Fideicomiso

Contrato de servicios

Coinversión público-privado

Contrato de administración Contrato de arrendamiento

Concesión privado

Cooperativas municipales Convenios con el estado Asociación intermunicipal BAJO

Niveles de expansión de la demanda

ALTO

TENDENCIA FUTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS ALTO

Seguridad pública

Rastros

Tránsito y vialidad

Parques y jardines Mercados seguridad pública Alumbrado público Transporte público

Niveles de capacidad del municipio

BAJO

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Parques y jardines Panteones

Agua potable

Mercados

Transporte público

Drenaje y alcantarillado

Limpia y tratamiento

Alumbrado público

Rastro

Niveles de expansión de la demanda

ALTO

FUENTE: Cabrero, Enrique. Gerencia pública municipal. Ed. CIDE. 2000

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6. SISTEMA DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA. Después de las reformas hacendarias emprendidas en los últimos la Secretaria de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal ha establecido y mejorado su sistema de inversión en infraestructura. Por lo cual, las entidades federativas y los municipios ha iniciados un proceso de implementación de los sistemas estatales y municipales de inversión que les permita analizar los beneficios y costos atribuibles a cualquier proyectos para determinar su rentabilidad social. Como hemos mencionado en los capítulos anteriores, la aplicación del gasto público en obras se realiza sin priorizar, considerando la escasez de recursos públicos y la creciente demanda de obra. Para ello, muchos gobierno municipales, han iniciado la tarea de establecer su sistema de inversión, a través de una dirección que se responsabilice de realizar todo el análisis riguroso que le permita tomar de l decisión de realizar o no una obra pública. Aun cuando existen al menos cuatro puntos de vista desde los cuales se pueden analizar los proyectos (el del banquero que lo financia, el del propietario, el de la oficina presupuestal del gobierno y el del municipio), en esencia, para fines de política de desarrollo económico, llevar a cabo un proyecto exige responder a dos preguntas: ¿qué pasa con el bienestar o la riqueza del dueño o promotor del proyecto?, ¿qué pasa con el bienestar o riqueza de la sociedad en su conjunto? 8 Si ambas respuestas coinciden en decirnos que con la realización de un proyecto mejora la riqueza del dueño y mejora la riqueza de la sociedad, entonces estamos en un mundo feliz (zona A de la grafica). Asimismo, estaríamos en la misma situación si sucediera el caso contrario, es decir, cuando se prevé que la realización de un proyecto va a empobrecer tanto al dueño como al país en su conjunto, ya que no se llevaría a cabo (zona D de la gráfica siguiente).

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Véase Gala, Javier. ¿qué sirve? ¿Para que sirve? Evaluación Social. Ed. CEPEP

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RENTABILIDAD DE PROYECTOS RENTABILIDAD RENTABILIDAD SOCIAL SOCIAL POSITIVA NEGATIVA RENTABILIDAD PRIVADA POSITIVA

A

B

RENTABILIDAD PRIVADA NEGATIVA

C

D

Sin embargo, en países como el nuestro es frecuente que, debido a distorsiones en los mercados de bienes y servicios, ambas respuestas pueden ser contradictorias. Un primer caso es cuando un proyecto resulta rentable desde el punto de vista privado, pero no lo es por cuanto a la sociedad (véase la zona B). Por ejemplo, cuando una familia decide instalar cisterna, tinaco y equipo eléctrico para asegurar su dotación de agua, así como comprar agua para beber en garrafones especiales, está realizando varios proyectos que le resultan rentables, es decir, que mejoran su bienestar. No obstante, estos proyectos no son rentables para la sociedad en su conjunto, debido a que el beneficio que la familia obtiene por los citados medios, se podría obtener a un costo social mucho menor a través de mecanismos eficientes de dotación de agua potable. La diferencia entre el costo de un sistema eficiente y el de proveer el servicio como actualmente lo hacemos (incluida una gran proporción de agua embotellada) es una medida de la pérdida social en que incurre la sociedad. Un segundo caso, mucho más frecuente, es cuando los proyectos no son rentables para una empresa o grupo particular, pero sí lo son para la sociedad en su conjunto (zona C). En DGICADEFIS

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especial, en el área de “necesidades básicas”2 (alimentación, salud, educación y vivienda) ocurre, en la gran mayoría de los casos, que el beneficio social es mayor que el privado y, por lo tanto, son socialmente rentables proyectos que nunca llevaría a cabo una empresa privada. Por ejemplo, resulta claro que en zonas de extrema pobreza no se instalarán escuelas o clínicas de salud privadas, simplemente porque sus habitantes no pueden pagar los servicios. En ausencia de una acción directa del Estado que provea tales servicios, o de que establezca los mecanismos para incentivar a los privados a realizarlos, la diferencia entre el beneficio neto que se obtendría de llevarse a cabo el proyecto y la situación actual, también es una medida de la pérdida social. Por razones como las anteriormente señaladas es por las cuales en ocasiones los gobiernos se retiran de las áreas que pueden ser realizadas por el sector privado (asegurando mecanismos de competencia, libertad de entrada, derechos de propiedad, etc.), con una rentabilidad social igual o mayor que la privada, y entonces les es posible concentrarse en: • Realizar o crear los incentivos (como los subsidios a la demanda) para que los proyectos socialmente rentables se lleven a cabo • Corregir las distorsiones que hacen que los agentes privados realicen proyectos no rentables para la sociedad. Ambas funciones requieren una enorme cantidad de esfuerzos, pero concentran la función pública en políticas que, por su naturaleza, no pueden provenir de otra parte, además de que constituyen la parte medular de la política económica del desarrollo. Por el contrario, en la medida en que el Estado insista en actuar como empresario en asuntos que pueden ser llevados a cabo por el sector privado, con igual o mayor eficacia, seguramente está distrayendo atención y recursos en detrimento de las funciones que el sector privado no puede realizar, como es el caso de los programas de combate a la pobreza extrema.

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La gran contribución que pueden aportar estos criterios a la sociedad se mide de diferentes formas, pero en esencia se trata de que los ahorros obtenidos al asignar eficientemente los recursos nacionales (evitando los malos proyectos) se pueden canalizar a la formación de capital humano: en especial, de la población más pobre. Además, los excedentes económicos de los proyectos rentables aumentan el crecimiento económico y por lo tanto contribuyen a disminuir los niveles de pobreza de los países. La lección práctica de estos “enfoques” radica en la conveniencia de que los países tengan un sistema de evaluación de los proyectos que pretenden realizar. En primer lugar, por los dueños de los proyectos, aunque esto debería surgir de manera natural. En segundo lugar, por los funcionarios de las instituciones que los van a financiar, a pesar de que existan garantías o avales que puedan incluso rebasar el monto de los créditos. En tercero, por los funcionarios de las oficinas presupuestales en la medida en que afecten las finanzas públicas del país y, finalmente, para asegurarse de que ningún proyecto socialmente no rentable llegue a realizarse. El sistema de inversión no es otra cosas distinta al proceso de planeación, en el que el gobierno municipal elabora su propuesta o plan de gobierno, y en base a él, las direcciones o secretaria habrán de presentar sus proyectos prioritarios, con los que se constituirá una cartera de proyectos que habrán de evaluarse socialmente, a través de metodologías recomendadas 9 ; una vez que se determina la rentabilidad del proyecto, se incluyen en el presupuesto de egresos del municipio y se priorizan en base a la disponibilidad de los recursos y una vez aprobado se llevan a cabo.

9

La SHCP establece en sus lineamientos como análisis: el Costo-Beneficio, Costo-Eficiencia y la Justificación Económica

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FLUJO DEL SISTEMA DE INVERSIÓN 10

El objetivo de todo sistema de inversión es que los municipios tengan como principal atribución identificar, cuantificar y valorar los costos y beneficios económicos y sociales atribuibles a los proyectos y sus alternativas, con la finalidad de determinar si el bienestar de la sociedad aumenta o disminuye con la realización de un proyecto u obra. El punto básico de la Evaluación Social de Proyectos (ESP) consiste en aportar información a las autoridades respecto al uso de los recursos públicos. Esto a final de cuentas genera una disyuntiva: ¿puede la sociedad permitir que el uso de sus recursos se asigne sobre la base de “corazonadas”, “fines políticos” o encuestas de opinión, o bien, debe establecer un esquema ordenado a través del cual los posibles proyectos de inversión deben demostrar, sin lugar a dudas, su rentabilidad social, antes de aspirar a recibir recursos públicos? La mayoría de los países en desarrollo se encuentra tratando de modernizar los sistemas a través de los cuales aprueba sus proyectos de inversión y, prácticamente, en todos los casos su base es la ESP. Quizás hoy la diferencia de opinión más importante sea, por un lado, el grado de amplitud de lo que se quiere resolver a través de los proyectos y, por el otro, el deseo de que se elaboren los estudios de preinversión correspondientes.

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Elaboración propia con información de la SHCP.

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En un seminario realizado por el Banco Mundial en 1992, 10 la diferencia principal entre dos grupos claramente definidos establecía, por una parte, que los proyectos deberían tratar de alcanzar una gama de objetivos, además de ser socialmente rentables, en tanto que el otro grupo favorecía una visión más simplista, pero más realista: los proyectos debían ser claros, sencillos y con un objetivo bien establecido. Aún cuando sería deseable que a través de la realización de proyectos se pudieran alcanzar diversos objetivos, la realidad es que mientras más complicados sean y más aspectos abarquen, más improbable resultará el éxito. De hecho, una de las herramientas de mayor aplicación en la práctica de estas técnicas es el principio de la “separabilidad de proyectos”, que tiene por objeto simplificar y hacer más claros los objetivos de cada proyecto cuando sus costos y beneficios son independientes entre sí. Por esta razón, los planes “maestros” o “integrales” se deberían desglosar para fines de evaluación, en los proyectos que sean separables, a fin de no esconder proyectos malos en los buenos, o de no realizar proyectos rentables que no alcanzan a compensar los costos de los no rentables. Solamente hay que evaluar de manera global los que sean complementarios, es decir, los que potencian sus beneficios cuando se ejecutan conjuntamente. Conviene ver a la evaluación social de proyectos como una herramienta de la administración pública que está integrada por elementos complementarios de diversas ciencias y técnicas, y que se utiliza para apoyar a las autoridades de los países, estados o municipios en su proceso de toma de decisiones respecto a la asignación de los recursos públicos. Esta herramienta es útil cuando hablamos de proyectos de inversión pública e incluso cuando nos referimos a algunos proyectos privados que, por su magnitud o porque buscan el apoyo o el aval del gobierno, pueden afectar el bienestar o la riqueza de la sociedad en su conjunto. Desgraciadamente la economía mexicana aún se encuentra muy afectada por la existencia de precios “mentirosos”, que no reflejan los costos sociales reales y, por tanto, es muy difícil saber si los proyectos privados, evaluados a través de las técnicas respectivas, son en realidad socialmente rentables. Esto obligaría a utilizar una gran cantidad de recursos para evaluar DGICADEFIS

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socialmente casi todos los proyectos. Por todo lo que esto implica, la realidad es que hay mucho trabajo por hacer para sustituir el complejo esquema de “precios mentirosos” por otro de precios reales acompañado de subsidios eficientes a la demanda. Pero esto es una larga historia. Casi nadie dudaría de la conveniencia de aplicar los criterios de la evaluación privada o financiera cuando hablamos de proyectos de las empresas privadas. Sin embargo, cuando se trata de los recursos públicos, constituye un severo error aplicar esos mismos criterios. Esto es así porque al hablar de los recursos públicos, la verdadera cuestión de fondo que se trata de alcanzar es un mejoramiento de la riqueza o bienestar de la sociedad mexicana en su conjunto. En este sentido, la única forma de disminuir el grado de incertidumbre respecto al resultado de invertir o no en un proyecto de inversión pública es a través de la aplicación de los principios de la evaluación social de proyectos. También conviene subrayar lo que entendemos por “proyecto”. En ocasiones las personas hablan de un “proyecto” cuando en realidad se están refiriendo a una idea, o a algo que quieren realizar, expresada quizás en una maqueta o en un plano arquitectónico. Para nosotros, un “proyecto” se refiere a una acción (o decisión) que implica costos y beneficios que ocurren a lo largo del tiempo. Un aspecto importante es que dichos costos y beneficios deben estar identificados, cuantificados y valorados, de manera que cuando se habla de “proyecto” se debe tener una idea aproximada de sí se trata de un emprendimiento rentable, es decir, que ofrece un rendimiento superior a su costo. El grado de aproximación de las cifras dependerá de si el proyecto cuenta con estudios de perfil, de prefactibilidad o de factibilidad. De aquí entonces que, a pesar de que México es un país de muchas carencias y oportunidades (ojalá también de muchas ideas), en realidad hablamos de un país que tiene muy pocos proyectos. También debe señalarse que la utilidad del uso y la práctica de las técnicas de la evaluación social de proyectos se refiere no sólo a obras de infraestructura, sino también a proyectos de DGICADEFIS

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normas, leyes o incluso programas, de salud, alfabetización, educativos y de protección del medio ambiente, que necesariamente son fuente de costos y beneficios para la sociedad. Pongamos como ejemplo el programa “Hoy no circula” en la Ciudad de México. Se trata de una norma cuya aplicación ha traído por consecuencia costos y beneficios tanto para los habitantes de la propia ciudad como para toda la sociedad mexicana. La pregunta que trata de contestar la evaluación social de proyectos es ¿en cuánto está México mejor (o peor) al poner en efecto dicha norma? Por su naturaleza, la respuesta tiene que ser cuantitativa y monetaria y, por ello, requiere técnicas y metodologías especiales para cuantificar costos y beneficios, no sólo directos (como en la evaluación privada o financiera), sino también los indirectos y las denominadas “externalidades”, como pueden ser los efectos en el medio ambiente o en costos por molestias que ocasionan muchas obras durante su etapa de construcción. Por supuesto, se trata de técnicas imperfectas, que difícilmente alcanzan a medir todo. Casi siempre hay un margen de costos o de beneficios, de muy difícil cuantificación, a los cuales se les denomina “intangibles”. Sin embargo, en cada proyecto analizado se deben señalar los costos y beneficios que se pudieron medir, el resultado de la evaluación y aquellos que no se pudieron medir, a fin de proporcionar los mayores elementos posibles a la autoridad que tiene que tomar una decisión respecto a realizar o no un proyecto. Otro rasgo importante de la evaluación social de proyectos es que también se puede aplicar al análisis del llamado “gasto corriente”, ya que el punto de partida de los estudios de un posible proyecto siempre consiste en realizar un diagnóstico profundo de la manera como funciona la sociedad sin dicho proyecto, a fin de proponer medidas de optimización que eviten o retarden inversiones adicionales con baja rentabilidad. Es decir, el énfasis no recae en invertir por invertir, sino en realizar mejores inversiones, en mejorar la forma como funciona la sociedad a fin de reservar los escasos recursos disponibles para canalizarlos a los proyectos verdaderamente rentables.

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Lo que se denomina “optimización de la situación actual” es la base sobre la cual se evalúa un proyecto. Esto es, nunca se compara la situación actual con la situación con proyecto, debido a que en la gran mayoría de los casos en la “situación actual” existe una serie de deficiencias que es necesario analizar y, en su caso, subsanar antes de emprender nuevas inversiones sobe bases ineficientes. Esto último significa que antes de realizar un proyecto se debe analizar la posible mejora de la situación actual con pequeñas inversiones. En muchos casos, las acciones para “eficientar” la situación actual pueden retrasar y hasta evitar inversiones cuantiosas que tienen poca o nula rentabilidad. Existen algunos beneficios adicionales que se le atribuyen a la evaluación social de proyectos, tales como: ♦ Se obtendrá información integral de los proyectos de inversión. ♦ Se establecerán responsabilidades claras y transparentes en el manejo de recursos, y ♦ Se podrán difundir de manera claro los beneficios de las acciones de gobierno. Finalmente es fundamental darle a conocer los aspectos más relevantes que establece la SCHP en su lineamiento para la elaboración y presentación del análisis costo-beneficio de los proyectos de inversión, dado que les será de mucho utilidad a la hora de presentar sus proyectos ante dicha secretaria. En la sección II de dicho lineamiento describe la clasificación de los tipos de proyectos: a. Proyectos de infraestructura económica, cuando se trate de la construcción, adquisición y ampliación de activos fijos para la producción de bienes y servicios en los sectores de agua, comunicaciones y transportes, electricidad, hidrocarburos y turismo. Bajo esta denominación, se incluyen todos los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo a que se refieren los artículos 18, tercer párrafo, de la Ley General de Deuda DGICADEFIS

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Pública y 32, segundo párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como los de rehabilitación y mantenimiento cuyo objeto sea incrementar la vida útil o capacidad original de los activos fijos destinados a la producción de bienes y servicios de los sectores mencionados; b. Proyectos de infraestructura social, cuando se trate de la construcción, adquisición y ampliación de activos fijos para llevar a cabo funciones en materia de educación, ciencia y tecnología, cultura, deporte, salud, seguridad social, urbanización, vivienda y asistencia social; c. Proyectos de infraestructura gubernamental, cuando se refieran a la construcción, adquisición y ampliación de activos fijos para llevar a cabo funciones de gobierno, tales como seguridad nacional, seguridad pública y procuración de justicia, entre otras, así como funciones de desarrollo económico y social distintas a las señaladas en las fracciones anteriores. Esta fracción no incluye los proyectos de inmuebles destinados a oficinas administrativas, mismos que están comprendidos en la fracción iv de este numeral; d. Proyectos de inmuebles, cuando se refieran a la construcción, adquisición y ampliación de inmuebles destinados a oficinas administrativas, incluyendo las operaciones que se realicen bajo el esquema de arrendamiento financiero, y e. Otros proyectos de inversión, cuando se trate de aquellos que no estén identificados en las fracciones anteriores. En el mismo apartado se describen los programas de inversión: a. Programas de adquisiciones, cuando se trate de la compra de bienes muebles, tales como vehículos, mobiliario para oficinas, bienes informáticos y equipo diverso, entre otros, que no estén asociados a proyectos de inversión; DGICADEFIS

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b. Programas de mantenimiento, tratándose de acciones cuyo objeto sea conservar o mantener los activos existentes en condiciones adecuadas de operación y que no implican un aumento en la vida útil o capacidad original de dichos activos para la producción de bienes y servicios. Estas acciones incluyen reparaciones y remodelaciones de activos fijos y bienes inmuebles aun cuando se trate de obra pública o se asocien a ésta; c. Estudios de preinversión, cuando se trate de estudios que sean necesarios para que una dependencia o entidad tome la decisión de llevar a cabo un programa o proyecto de inversión. Los estudios que se realicen con posterioridad a la decisión de ejecutar un programa o proyecto deberán considerarse dentro del monto total de inversión del mismo, y d. Otros programas de inversión, cuando se trate de acciones que impliquen erogaciones de gasto de capital no identificadas en las fracciones anteriores. Mientras que en la sección IV, se describe el contenido que debe presentar cada documento según el tipo de análisis: El análisis costo-beneficio deberá contener lo siguiente: i. Resumen ejecutivo El resumen ejecutivo deberá presentar la visión global del proyecto, describiendo brevemente sus aspectos más relevantes. Se explicará en forma concisa, la problemática que se pretende resolver o las necesidades a cubrir; las principales características del proyecto, las razones por las que la alternativa elegida es la más conveniente; el monto de inversión y sus principales componentes, los indicadores de rentabilidad y los riesgos asociados a su ejecución. DGICADEFIS

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ii. Situación sin proyecto y posibles soluciones En esta sección se deberá presentar lo siguiente: a) Diagnóstico de la situación actual que motiva la realización del proyecto, resaltando la problemática que se pretende resolver; b) Descripción de la situación actual optimizada, la cual detallará las acciones que llevarían a cabo las dependencias o entidades en caso de que el proyecto no se realice. El efecto de las medidas de optimización deberá proyectarse a lo largo del horizonte de evaluación, con el fin de asegurar que en ésta solamente se consideren los costos y beneficios atribuibles a la realización del proyecto; c) Análisis de la Oferta y Demanda de la situación sin proyecto. Se deberá incluir una estimación de la Oferta, Demanda y, en su caso, precios a lo largo del horizonte de evaluación, explicando su comportamiento y su evolución, señalando la metodología y los supuestos utilizados, así como la justificación de los mismos, y d) Alternativas de solución. Se deberán describir las alternativas que pudieran resolver la problemática señalada, identificando y explicando sus características técnicas, económicas, así como las razones por las que no fueron seleccionadas. Para efectos de este inciso, no se considera como alternativa de solución diferente, la comparación entre distintos proveedores del mismo bien o servicio. iii. Descripción del proyecto En esta sección se deberán señalar las características más importantes del proyecto de inversión, incluyendo lo siguiente: a) Objetivo, es la descripción de cómo el proyecto contribuye a la consecución de los objetivos y DGICADEFIS

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estrategias establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, regionales y especiales, así como al mecanismo de planeación al que hace referencia al artículo 34 fracción I de la Ley; b) Propósito, es el resultado inmediato o consecuencia directa que se espera lograr con la ejecución del proyecto y que contribuirá a alcanzar el objetivo a que se refiere el inciso anterior, por ejemplo, ahorros en tiempos en el caso de una carretera o aumento en la cobertura del servicio en el caso de líneas de distribución eléctrica; c) Componentes, indicar el número, tipo y principales características de los activos que resultarían de la realización del proyecto, tales como edificios, caminos, plantas productivas, redes, mobiliario y equipamiento, o servicios, los cuales son necesarios para alcanzar el propósito del mismo; d) Calendario de actividades, programación de las principales acciones que se requieren para generar los componentes del proyecto; e) Tipo de proyecto o programa, justificación conforme al numeral 2 de estos Lineamientos; f) Localización geográfica, dónde se desarrollará el proyecto, así como su zona de influencia; g) Vida útil del programa o proyecto y su horizonte de evaluación; h) Capacidad instalada que se tendría y su evolución en el horizonte de evaluación del proyecto; i) Metas anuales y totales de producción de bienes y servicios cuantificadas en el horizonte de evaluación; j) Beneficios anuales y totales en el horizonte de evaluación, identificar, describir, cuantificar y DGICADEFIS

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valorar la generación de ingresos o la obtención de ahorros derivados del proyecto de forma desagregada incluyendo los supuestos y fuentes empleadas para su cálculo; k) Una descripción de los aspectos más relevantes de las evaluaciones técnica, legal y ambiental del proyecto; l) El avance en la obtención de los derechos de vía, manifestación de impacto ambiental, cambio de uso de suelo y cualquier otro trámite previo, en el caso de proyectos que requieran contar con ellos; m) El costo total del proyecto, considerando por separado las erogaciones a realizar tanto en la etapa de ejecución como en la de operación: m.1) Para la etapa de ejecución, el calendario de inversiones por año y la distribución del monto total de inversión en los componentes del proyecto o en sus principales rubros, y m.2) Para la etapa de operación, la distribución de las erogaciones a realizar en sus principales rubros; n) Las fuentes de recursos, su calendarización estimada y su distribución entre recursos públicos (federales, estatales y municipales) y privados; o) Supuestos técnicos y socio-económicos, señalando los más importantes para efectos de la evaluación, tales como factor de planta, rendimiento por hectárea, variación del Producto Interno Bruto, crecimiento de la población, tipo de cambio, costo de los combustibles, precios de los productos, entre otros. p) Infraestructura existente y proyectos en desarrollo que podrían verse afectados por la realización del proyecto. iv. Situación con proyecto DGICADEFIS

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En esta sección se deberá considerar el impacto que tendría sobre el mercado la realización del proyecto. Para dicho análisis deberá compararse la situación actual optimizada con la situación con proyecto, de tal manera que se identifiquen los impactos atribuibles al proyecto exclusivamente, mismos que deberán reflejarse en el flujo de costos y beneficios. Este análisis deberá comparar las estimaciones de la Oferta y Demanda incluidas en el punto ii con las estimadas en la situación con proyecto. v. Evaluación del proyecto En esta sección se deberán identificar y cuantificar en términos monetarios los costos y beneficios del proyecto, así como el flujo de los mismos a lo largo del horizonte de evaluación, con objeto de mostrar que el proyecto es susceptible de generar, por sí mismo, beneficios netos para la sociedad bajo supuestos razonables. En la evaluación del proyecto se deberán tomar en cuenta los efectos directos e indirectos, incluyendo, en su caso, las externalidades y los efectos intangibles, derivados de su realización sobre el mercado relevante, los mercados relacionados de bienes y servicios, y otros agentes económicos, a fin de determinar su impacto final sobre la sociedad. Se deberán presentar los indicadores de rentabilidad que resulten del flujo neto de costos y beneficios del proyecto; así como el cálculo del Valor Presente Neto (VPN), la Tasa Interna de Retorno (TIR) y, en el caso de proyectos cuyos beneficios sean crecientes en el tiempo, la Tasa de Rendimiento Inmediato (TRI). Los indicadores de rentabilidad se calcularán de conformidad con las fórmulas contenidas en el Anexo 1. vi. Análisis de sensibilidad y riesgos Mediante este análisis, se deberán identificar los efectos que ocasionaría la modificación de las DGICADEFIS

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variables relevantes sobre los indicadores de rentabilidad del proyecto, esto es, el VPN, la TIR y, en su caso, la TRI. Entre otros aspectos, deberá considerarse el efecto derivado de variaciones porcentuales en: el monto total de inversión, los costos de operación y mantenimiento, los beneficios, en la demanda, el precio de los principales insumos y los bienes y servicios producidos, etc.; asimismo, se deberá señalar la variación porcentual de estos rubros con la que el VPN sería igual a cero. Finalmente, se deberán considerar los riesgos asociados tanto en la etapa de ejecución del proyecto como en su operación que puedan afectar su viabilidad y rentabilidad. vii. Conclusiones Exponer de forma clara y precisa los argumentos por los cuales el proyecto debe realizarse.

El contenido del documento donde se presente el análisis costo-eficiencia será el mismo que se señala en el numeral 8 de estos Lineamientos, excepto por lo que se refiere a la cuantificación de los beneficios y, por lo tanto, al cálculo de los indicadores de rentabilidad. Adicionalmente, en el análisis costo-eficiencia se deberá incluir la evaluación de, al menos, una segunda alternativa de programa o proyecto, de manera que se muestre que la alternativa elegida es la más conveniente en términos de costos. Para ello, se deberán comparar las opciones calculando el Costo Anual Equivalente (CAE), conforme a la fórmula que se especifica en el Anexo 1. Para efectos de este numeral, no se considera como alternativa diferente, la comparación entre distintos proveedores del mismo bien o servicio. Cuando el monto total de inversión del programa o proyecto sea mayor a 150 millones de pesos, el análisis costo-eficiencia se realizará a nivel de prefactibilidad, mientras que cuando DGICADEFIS

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sea de hasta 150 millones de pesos se deberá presentar a nivel de perfil, de conformidad con las definiciones establecidas en el Anexo 1. En el caso a los que se refieren los incisos i y ii del numeral 11, el análisis costo-eficiencia deberá acompañarse de una justificación que lo sustente. La Secretaría, por conducto de la Unidad de Inversiones, podrá solicitar la presentación de un análisis costo-beneficio o costo beneficio simplificado, según corresponda. En cualquier caso se deberán señalar a nivel cualitativo cuáles son los beneficios del programa o proyecto.

La justificación económica consistirá en una descripción detallada del problema a resolver con el programa o proyecto de inversión, así como las razones para elegir la solución presentada. El documento que se presente con la justificación económica deberá contener los siguientes elementos: i. Tipo de programa o proyecto, de conformidad con lo establecido en los numerales 2 y 3 de estos Lineamientos, y la localización geográfica donde se desarrollará el proyecto y, en su caso, su zona de influencia; ii. Monto total de inversión y calendario de inversiones por año, identificando los componentes del programa o proyecto o sus principales rubros; iii. Fuentes de recursos; iv. La situación actual, donde se identifique el problema que requiere ser solucionado con el programa o proyecto de inversión; Adicionalmente, en la situación actual se deberá incluir una descripción del estado de los bienes y equipos de la dependencia o entidad que serán sustituidos, señalando su cantidad, antigüedad y estado actual; v. Alternativas de solución a la problemática, describiendo en qué consiste cada una de ellas e identificando sus ventajas y desventajas frente a las otras. No se considerará como alternativa de solución válida permanecer en la situación actual; vi. Dentro de las alternativas señaladas, las razones por las que se eligió la solución más DGICADEFIS

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viable técnica y económicamente; vii. Componentes, indicar el número, tipo y principales características de los activos que resultarían de la realización del proyecto, tales como edificios, caminos, plantas productivas, redes, mobiliario y equipamiento, o servicios. Se debe presentar un listado de los componentes del programa o proyecto con sus costos estimados. En el caso de los estudios de preinversión a que se refiere la fracción iii del numeral 3 de estos Lineamientos, el documento debe contener la información señalada en las fracciones i a iv de este numeral, junto con la vigencia del estudio y una descripción de los estudios a realizar así como cualquier otra información que en su caso solicite la Unidad de Inversiones.

7. GESTIÓN DE PROGRAMA FEDERALES. Existen diferentes vertientes a través de los cuales llegan recursos federales a los municipios, los más conocidos son aquellos que tienen que ver con las Participaciones (ramo 28) y Aportaciones (ramo 33). Sin embargo, hay otros esquemas de recursos derivados de los programas y proyectos que establece cada dependencia del gobierno federal. Actualmente los recursos por concepto de participaciones y aportaciones se han visto y se verán afectados por la crisis económica internacional iniciada a finales del año 2008. Esto por la disminución de la recaudación federal participable que ha disminuido en más del 23% en el país. Por lo que como parte de la estrategia de gestión pública municipal habrá de emprender algunos proyectos concursables para acceder a los recursos de los programas federales. Actualmente existen 45 programas federales que destinan recursos a los municipios. Programas que están sujetos a Reglas de Operación y que se requiere contar con un

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grupo de técnicos que elaboré las solicitudes de apoyo y cumpla cabalmente cada una de las etapas de los procesos administrativos de gestión. Los Programas Federales son instrumentos del Gobierno Federal para atender problemáticas específicas que tienen prioridad nacional. Cada una de las dependencias sigue un proceso para formular sus programas y de forma general incluye las siguientes fases: 1.

Diagnóstico

2.

Definición de prioridades

3.

Precisión de estrategias

4.

Asignación de recursos

5.

Operación

Este proceso explica porqué los programas impactan de distinta manera. Por ejemplo, en la fase de diagnóstico se encuentra que ciertas localidades tienen mayores carencias con respecto a infraestructura básica, entonces los recursos de un Programa de Desarrollo Social que atiende temas de pisos firmes, servicios sanitarios y otros que encuadren dentro de infraestructura básica, se destinarán precisamente a esas localidades. Los estados y municipios tienen diferencias importantes entre sí, de población, de grado de marginación, de tipo de economía, etc., por eso no todos los Programas Federales operan en todos los estados y municipios. Algunos Programas tienen varios años en funcionamiento, otros dejaron de operar y constantemente el Gobierno Federal está creando nuevos programas que atiendan nuevas necesidades. Aquí una selección de algunos programas: • Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL): o Programa de Microrregiones o Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) o Programa Hábitat o DGICADEFIS

Programa de Rescate de Espacios Públicos 42


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o

Programa 3X1 Para Migrantes

o

Programa Tu Casa

o

Programa de Vivienda Rural

o

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas

o

Programa de Opciones Productivas

o

Programa de Coinversión Social

o

Programa de Guarderías y Estancias Infantiles

o

Programa de Atención a Adultos Mayores de 70 Años

o

Programa de Empleo Temporal Sedesol, Sct, Semarnat, (PET)

• Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación: o

Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria

o

Programa de Adquisición de Activos Productivos

o

Programa de Soporte

o

Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)

o

Programa de Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios(FAPPA)

o

Programa La Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)

o

Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras

• Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas: o

Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI)

o

Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROLAPI)

o

Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODEC)

o

Programa de Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)

• Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales: o

Programa ProÁrbol

• Comisión Nacional del Agua: DGICADEFIS

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o

Programa Agua Limpia

o

Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas

o

Programa de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales

o

Programa de Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y

o

Saneamiento en Zonas Rurales

• Secretaría de Educación Pública: o

Programa de Escuelas De Calidad (PEC)

o

Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES)

o

Programa de Cultura Física

o

Programa de Deporte

• Secretaría de Salud: o

Programa de Comunidades Saludables

• Secretaría de Turismo o

Programa de Pueblos Mágicos

• Secretaría de Economía: o

Programa de Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)

o

Programa Fondo de Apoyo Para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)

• Secretaría de Seguridad Pública: o

Fondo Municipal de Subsidios a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para la Seguridad Pública (SUBSEMUN)

• BANOBRAS:

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o

Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento

o

Carreteras, Vialidades, Puentes y Obras De Urbanización

o

Adquisición y Habilitación de Suelo

o

Adquisición de Vehículos, Maquinaria y Equipo

o

Proyectos de Generación y Ahorro de Energía

o

Equipamiento e Imagen Urbana, Edificios Públicos y de Servicios 44


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o

Catastro y Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio

o

Recolección, Disposición y Tratamiento de Basura y de Residuos Industriales

Los programas operan de distintas maneras. Para su aplicación, algunos requieren que el Gobierno Federal establezca acuerdos con los estados, otros distribuyen recursos directamente a los beneficiarios, unos exigen que los recursos federales sean complementados y otros subsidian las acciones totalmente. Para simplificar y facilitar la comprensión, se establece 4 tipos de clasificación: TIPO 1. • Directo. El gobierno federal ejecuta las acciones por sí mismo o entrega los recursos directamente a los beneficiarios. • Indirecto. El gobierno federal entrega los recursos a otro órgano (gobierno estatal, gobierno municipal, asociación civil) y esté quien realiza las acciones o entrega los recursos a los beneficiarios. TIPO 2. • No puede ejecutar el Municipio. Los recursos federales destinados al Programa no pueden ser operados por los gobiernos municipales. • Puede ejecutar el Municipio. Los recursos federales destinados al Programa si pueden ser operados por los gobiernos municipales. TIPO 3. • Estado no tiene que aprobar. Para que los recursos federales se ejerzan, no es obligatorio que el gobierno estatal avale el Programa. • El Estado tiene que aprobar. Para que los recursos federales se ejerzan, si es obligatorio que el gobierno estatal avale el Programa. DGICADEFIS

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TIPO 4. • Con recursos complementarios. Los recursos federales no tienen que ser complementados con recursos de otras instancias. • Sin recursos complementarios. Los recursos federales si tienen que ser complementados con recursos de otras instancias.

8. MARKETING PÚBLICO MUNICIPAL.

Un elemento fundamental para la buena gestión municipal y que poca importancia le dan los funcionarios municipales tiene que ver con la imagen pública y la forma de comunicar las acciones de gobierno. Existen muchas formas de definir la imagen, sin embargo, para no entrar a detalle, podemos decir que imagen es sinónimo de percepción. Por lo que la imagen pública de cualquier gobierno es la percepción ciudadana de las acciones de gobierno. La forma de comunicar las acciones de gobierno será fundamental para tener una buena imagen ciudadano. En muchos casos, difundimos las actividades de forma no efectiva, ni directa a los sectores interesados y beneficiados. El marketing público municipal es la disciplina que estudia el proceso de planificación y ejecución del concepto, precio, comunicación y distribución de los diferentes productos que se intercambian entre el sector público local y los ciudadanos. Estos productos los clasifican en bienes, servicios, ideas, organizaciones, personas y lugares. Una de las tareas del marketing municipal es analizar el intercambio que se produce entre el gobierno y los ciudadanos. El objetivo final de ese intercambio consiste en crear calor para los DGICADEFIS

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ciudadanos. Los municipios más valiosos son aquellos que suman el mayor valor entre el conjunto de sus ciudadanos. El valor es un concepto orientado al ciudadano, nos va a permitir desarrollar eficazmente toda acción de gobierno municipal. Los funcionarios municipales deben maximizar el valor de sus ciudadanos otorgando la prestación de los servicios públicos, que es la forma en que actuara el marketing municipal. Sin embargo, no hay que olvidar que entra en juego el mundo de las ideas, de las personas con liderazgo, de las emociones y de los sentimientos a la hora de recibir los servicios. Así por ejemplo, los caracteres de identidad municipal que percibimos, el sentido de pertenencia a la colectividad, la sensación de bienestar social o individual relacionado con el entorno, rasgos afectivos, o la lealtad política, son los aspectos que pueden promoverse desde las herramientas que nos proporciona el marketing público. Si un numero de ciudadanos considera muy valioso para su municipio disfrutar de un evento deportivo o cultural de gran nivel, el gobierno municipal podría adoptar medidas tendientes s satisfacer esa necesidad o demanda. El marketing municipal se utilizan técnicas de investigación ciudadana y campo de estudio. Crear valor implica conocer lo que piensan y demandan los ciudadanos. El marketing municipal representa una técnica de gestión que nos ayuda a crea valor en los municipios. El Marketing de Servicios Municipales o Marketing Municipal es la actividad que permite a la ciudad y a sus instituciones estar en contacto permanente con sus grupos objetivo, reconocer sus demandas (necesidades), desarrollar "productos" correspondientes a estas demandas y generar un programa de información que comunique los objetivos de la ciudad. En otras palabras, se lo concibe como un proceso continuo de desarrollo y comercialización del producto "municipio". Se considera al municipio y sus diferentes instituciones como los DGICADEFIS

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"oferentes", y los diferentes usuarios (ciudadanos) de los servicios locales como los "consumidores"(clientes o beneficiarios). La técnica de marketing mejora la eficiencia, eficacia, la efectividad y equidad de las acciones que el municipio desarrolla logrando una mejor satisfacción de sus clientes y usuarios. El marketing, por supuesto, no es una panacea para todos los problemas del municipio. Alcanzar el éxito con las acciones y actividades emprendidas a través del marketing requiere trabajar de afuera hacia adentro, es decir desde las necesidades de los ciudadanos, de abajo hacia arriba, en equipos integrados, donde cada uno de sus miembros se sientan identificados con la misión de la organización. El Marketing Municipal es la actividad que permite a las instituciones locales: • Reconocer las necesidades y deseos de los ciudadanos. • Desarrollar "productos" (servicios) correspondientes a esas necesidades y deseos. • Mantener un contacto permanente con ellos abriendo canales de comunicación • Evaluar la efectividad de los servicios entregados. Los beneficios del Marketing Municipal serán: • Que los servicios ofrecidos por las instituciones locales sean utilizados por los ciudadanos. • Que exista una imagen positiva del municipio. • Que los ciudadanos estén satisfechos con los servicios ofrecidos por las instituciones locales. Ejecutar con éxito un plan de marketing municipal que responda y satisfaga las necesidades posicionar la imagen de la ciudad en el contexto global y al municipio entre los ciudadanos requiere la existencia previa de un Plan Estratégico Municipal. El Plan Estratégico es el que provee las visiones colectivas, los valores, las orientaciones de DGICADEFIS

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política, los objetivos y las metas a cuyo logro el Marketing Municipal debe contribuir aplicando las técnicas e instrumentos que le son propias. Con el planeamiento del marketing municipal, o mejor aún del marketing de servicios municipales, se busca, en primer término, identificar las necesidades y los retos de la ciudadanía, con la finalidad de satisfacerlas, de tal modo que cada ciudadano experimente con el uso de los diferentes servicios que su vida mejora. ¿Cómo lograr el conocimiento de las necesidades y deseos de los ciudadanos?. En el marketing municipal es necesario considerar distintas perspectivas para determinar cuáles son las demandas de actuaciones del gobierno local por parte de la comunidad. Una de las perspectivas es considerar la demanda individualizada. Por ejemplo, analizar lo que desean los usuarios de un servicio público determinado. La otra perspectiva es considerar al conjunto social como demandante. Es el caso de los estudios sobre la opinión que tiene los ciudadanos sobre un determinado problema – la seguridad, por caso – y la respuesta que esperan del gobierno local. Estas perspectivas no son excluyentes, sino complementarias, ya que la acción pública, como ya hemos comentado, debe proporcionar, al mismo tiempo, beneficios privados y sociales. Para investigar las demandas de actuaciones del gobierno local, pueden disponerse de instrumentos técnicos. No obstante, también deberán tenerse en cuenta los procesos políticos por medio de los cuales se definen los problemas socialmente relevantes y se manifiestan las preferencias de la ciudadanía por una determinada alternativa de solución. Una vez determinada las demandas, toda organización municipal necesita de una gama de servicios de calidad, que sean positivamente valorados por sus ciudadanos. Es por ello que el núcleo central del proceso de planificación del marketing municipal está en el diseño de los productos- servicios municipales. DGICADEFIS

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La clave de la creación del servicio es la transformación de las respuestas posibles a las necesidades en un servicio eficiente y eficaz, utilizable y satisfactorio para los ciudadanos. Debe destacarse que todo servicio público se compone de un conjunto de servicios coordinados, cada uno de ellos con una entidad propia. En el caso del transporte urbano, el servicio principal es el traslado en autobús de los pasajeros de un punto a otro de la ciudad. No obstante, hay asociados a este servicio principal otro conjunto constituido, entre otros, por el de venta de billetes para viajar, el de mantenimiento de los autobuses, el de gestión del personal, el de control de frecuencias, el de recepción y análisis de las quejas y sugerencias de los usuarios. La servucción es el diseño del proceso de producción de un servicio. Es importante en esta etapa evaluar y asignar correctamente los recursos de información, el personal, los medios económicos y de gestión que se verán involucrados en el proceso. Una herramienta del marketing municipal que permite correlacionar necesidades de los ciudadanos, las respuestas y los recursos es el Catálogo de Servicios. Una vez diseñado, es necesario producir efectivamente el servicio. En esta fase es clave la motivación, la capacidad profesional y la participación activa del personal municipal involucrado, en otras palabras, los valores, la productividad y el involucramiento de los equipos de trabajo relacionados con cada servicio. El marketing municipal requiere una gestión de personal moderna y eficiente. Otro momento importante del marketing municipal es el de la comunicación del servicio. Ésta debe efectuarse de tal manera que los ciudadanos sepan que las necesidades que les preocupaban han sido abordadas por la organización municipal, la cual ha generado en respuesta un servicio apropiado. Debe lograr que el vecino use ese servicio, a partir que el mismo proporciona una respuesta y sobre todo, satisfacción personal. A su vez, los canales de comunicación abiertos con los ciudadanos (encuestas, reuniones de grupos focales, quejas y sugerencias) deben servir para conocer la medida en que las expectativas de los usuarios o beneficiarios de los servicios son satisfechas y mejorar, a partir de tales informaciones, la calidad de las acciones desarrolladas. DGICADEFIS

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