Issuu on Google+

ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН КАК УВЕЛИЧИТЬ ВКЛАД ООН В РАЗВИТИЕ СТИВЕН БРАУНИ И ТОМАС Г. ВАЙСС

«Необходимо обеспечить согласованность действий различных учреждений ООН и упростить бюрократические процедуры, снижающие эффективность деятельности Организации». (Сотрудник ООН, США) «Существующая система является устаревшей и неэффективной... Государства, продовольственные учреждения и доноры не в состоянии объединить усилия, чтобы совместно оказать целевую поддержку мелким фермерским хозяйствам тогда, когда они в ней нуждаются... Продовольственные учреждения [ООН] берутся за проекты, которые не являются стратегическими, ибо им необходимо получить хоть какое-то финансирование, чтобы обеспечить себя работой». (Билл Гейтс, февраль 2012 г.)

«Нужно оптимизировать организационную структуру и повысить эффективность работы. В большей мере использовать возможности НПО». (Предприниматель, Замбия)

«Следует создать единообразную структуру для системы ООН в области развития[позволяющую учреждениям продолжать работу по своим основным направлениям] с единым сводом административных и финансовых норм, единой информационной системой, единой программой на страновом уровне и во главе с пользующимся международной известностью и уважением деятелем в области развития». (Представитель НПО, Испания)


Институт международных исследований имени Ральфа Банча занимается исследованиями, последипломной подготовкой и обучением в сфере международных отношений и современной глобальной проблематики с акцентом на многосторонней дипломатии и международных организациях. Институт был основан в 1973 году как Институт по вопросам Объединенных Наций имени Ральфа Банча. В 2001 году институт был переименован, а его центр последипломного образования расширил область междисциплинарных изысканий в области международных отношений. Возглавляемый профессором политологии Томасом Г. Вайссом институт предоставляет условия для проведения исследовательских работ в области международных отношений силами штатного и приглашенного профессорскопреподавательского состава и осуществляет последипломную подготовку выпускников.

Проект «Будущее системы развития Организации Объединенных Наций» (Future of the United Nations Development System, FUNDS) является одним из главных текущих проектов Института имени Ральфа Банча, призванным оказать поддержку и содействие более активной реализации общепризнанной потребности в реформе сист емы ООН в области развития с целью повышения ее эффективности и готовности к глобальным вызовам в свете приближения 2015 года – заявленного срока достижения Целей развития тысячелетия и точки отсчета последующего этапа. Учитывая множество неудач, постигших попытки реформирования структур ООН, проектом предусмотрен продуманный поэтапный процесс по достижению консенсуса в отношении некоторых требуемых изменений. Такой консенсус необходим не только внутри «первой ООН» (правительства) и «второй ООН» (секретариаты учреждений системы), но и – что особенно важно – внутри «третьей ООН» (НПО, частный сектор, научное сообщество, СМИ и гражданское общество).

Всемирная федерация ассоциаций содействия ООН (ВФАСООН) – международная некоммерческая организация, цель которой состоит в укреплении позиций ООН и повышении эффективности ее деятельности. Созданная в 1946 году организация координирует работу свыше 100 национальных Ассоциаций содействия ООН и тысяч их членов. ВФАСООН – крупнейшая международная сеть, объединяющая людей, движимых стремлением оказать помощь ООН или сотрудничающих с ее структурами.

Опубликовано в США Всемирной федерацией ассоциаций содействия ООН, ВФАСООН (WFUNA),1 UnitedNationsPlaza, Room 1177, NewYork NY 10017 Copyright © Всемирная федерация ассоциаций содействия ООН и Институт международных исследований имени Ральфа Банча, 2012 г. Copyright © Информационный центр ООН в Москве (русский перевод), 2013 г. Все права защищены. Полное или частичное воспроизведение настоящей публикации, ее хранение в поисковых системах или передача в любом виде любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопировальные, записывающие и иные без предварительного письменного разрешения издателя, запрещаются.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН ПРЕДИСЛОВИЕ БОНИАНА ГОЛМОХАММАДИ

В 2012-м году тема развития особенно актуальна: в этом году состоялся долгожданный «Саммит Земли» – «Рио+20», приближается срок достижения Целей развития тысячелетия, приходящийся на 2015 год, а центр обсуждений последовательно смещается в сторону потенциально новой платформы Целей устойчивого развития. Генеральный секретарь ООН недавно объявил о создании Сети решений в области устойчивого развития, призванной объединить силы научных и технических экспертов для поиска решения неотложных экологических, социальных и экономических проблем, а также утвердил состав Группы высокого уровня для работы над Повесткой дня в области развития после 2015 года (в нее вошли руководители нескольких стран мира и эксперты по вопросам развития). Работа в этом направлении только началась, и участие в ней должно быть организовано на широкой и всесторонней основе. Необходимость эффективно решать разносторонние задачи развития определенно требует перемен в ООН, а именно ускоренных структурных реформ ее системы по поддержке развития. Авторы настоящего доклада, Стивен Брауни и Томас Г. Вайсс, указывают на три проблемы, с которыми в настоящее время сталкивается ООН в своей деятельности на ниве развития: отсутствие общесистемной слаженности, возможное снижение значимости для решения современных проблем развития и недостаток политической воли. Они подразделяют членов сообщества Объединенных Наций на три группы заинтересованных сторон: «первая ООН» (государства-члены Организации), «вторая ООН» (секретариаты учреждений системы) и «третья ООН» (гражданское общество, научное сообщество и частный сектор). Каждая из этих групп имеет свой интерес в том, чтобы «добиться перемен» – как метко характеризует эту потребность заглавие данной публикации – в отношении усилий ООН на фронте развития. В настоящем докладе излагаются и анализируются результаты двух масштабных глобальных «исследований восприятия», проведенных в рамках проекта «Будущее системы развития ООН» (FUNDS) Института международных исследований имени Ральфа Банча. Фактически Всемирная федерация ассоциаций содействия ООН (ВФАСООН) выступила в роли партнера этого исследования, проведя опрос среди своих членов как одной из заинтересованных сторон в отношении их видения статуса и будущего Системы ООН по содействию развитию. Я благодарен авторам за то, что они смогли привлечь к диалогу более широкий круг заинтересованных лиц и предложить для обсуждения свои наблюдения и предложения. В докладе представлены и проанализированы самые разнообразные точки зрения, так что с позицией ВФАСООН по данному вопросу они совпадают далеко не всегда. Тем не менее, все они вносят ценный вклад в рассмотрение вопроса, требующего к себе пристального внимания и дальнейших исследований и обсуждений. Миссия ВФАСООН состоит в том, чтобы работать на благо построения лучшего мира через укрепление и совершенствование ООН за счет привлечения к этой работе граждан мира – людей, которые разделяют глобальное мировоззрение и содействуют международному сотрудничеству. Цель настоящего доклада в целом соответствует фундаментальным принципам нашей организации, поскольку в нем представлено видение граждан мира из всех частей тяготеющего к ООН сообщества относительно усилий по построению диалога и построению такой Организации, которая могла бы более эффективно реагировать на мировые потребности в области развития. Нам было приятно работать над подготовкой и публикацией настоящего доклада. По мере роста нашего портфеля исследовательских работ, в будущем мы планируем опубликовать новые исследования о деятельности ООН в других областях.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ ДИРЕКТОРА ИНФОРМАЦИОННОГО ЦЕНТРА ООН В МОСКВЕ А.С. ГОРЕЛИКА

Доклад «Добиваясь перемен», партнером в выпуске которого стала Всемирная федерация ассоциаций содействия ООН, привлек наше внимание как серьезная попытка осмыслить то, как действует система Организации Объединенных Наций на фронте развития. Это направление является центральным для всей работы ООН в сегодняшнем мире. Именно там решаются задачи искоренения нищеты, преодоления отсталости, обеспечения устойчивости человеческих сообществ. Вместе с тем необходимость новых, а точнее новаторских подходов со стороны организаций «семьи» ООН к непростым проблемам и вызовам в данной сфере очевидна для очень многих. Вопросы ставятся по-крупному, но удовлетворяющих всех ответов зачастую нет. В любом случае речь идет о том, чтобы не допустить оттеснения ООН на обочину разносторонних усилий по достижению глобальных целей развития. Такая перспектива вроде бы не очень очевидна (пока еще через систему ООН направляется почти 1/3 всей многосторонней помощи развитию) – но объективный наблюдатель не упустит таких явлений, как фрагментация ус��лий, недостаток скоординированности или острая потребность в лидерах. Откликаясь на подобную ситуацию, Генассамблея ООН приняла под занавес 2012 года подробную, почти 40-страничную резолюцию, посвященную «обзору политики в области оперативной деятельности в целях развития». Документ очерчивает целый ряд мер, которые следует принять, чтобы обеспечивать бόльшую гибкость в том, как учреждения «семьи» ООН реагируют на потребности различных стран, более органичную увязку их работы с национальными планами и программами, лучшую согласованность действий. Среди областей, где намечены реформы – финансирование оперативной деятельности, унификация осуществления проектов и программ, инициатива «Единство действий» (Delivering as One), ориентация на результаты. Перечень конкретных рекомендованных шагов обширен и впечатляющ. Однако, с большой долей вероятности скептики скажут, что и в этот набор проникли полумеры и бюрократические рецепты. Что ж, как раз к числу «конструктивных критиков» относятся и авторы предлагаемого вашему вниманию доклада. Важно, что Стивен Брауни и Томас Г. Вайсс глубоко знают систему ООН и судят о ее достоинствах и недостатках не понаслышке. Другое дело, что их суждения подчас умышленно заострены, а предложения радикальны. Далеко не все ооновцы подписались бы под ними. Поэтому я рекомендую этот документ прежде всего не тем читателям, которые лишь встают на путь знакомства с Организацией Объединенных Наций. Их он может озадачить или породить ненужный скепсис. Гораздо полезнее доклад будет для тех, кто уже накопил объем знаний об ООН и хочет понять ее деятельность глубже и полнее.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

СОДЕРЖАНИЕ ТРИ ХРОНИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМЫ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ ......... 4 Децентрализация и соперничество ............................................4 Неэффективность и малозначительность ..................................8 Небескорыстные интересы и дефицит политической воли ......12 БУДУЩЕЕ СИСТЕМЫ РАЗВИТИЯ ООН И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ПРОЕКТ FUNDS ...................................16 Аудитория исследования ..........................................................17 Структурные различия и временные рамки ............................. 18 Значимость................................................................................ 32 Эффективность ......................................................................... 37 Повестка дня на будущее и готовность к изменениям ............44 ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН – ИЛИ, ХОТЯ БЫ, ПРИБЛИЖАЯ ИХ ...........................................................................49

3


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Миру необходима сильная система ООН по содействию развитию. Повестка дня в сфере развития обширна, комплексна и многогранна; она включает в себя множество важных областей, добиться успеха в которых под силу лишь глобальной, опирающейся на общие ценности организации. Задачи двадцать первого века требуют от ООН новых подходов и действий; они требуют отказа от механического тиражирования успешных в прошлом решений и объяснения своих неудач. Между тем, недостатки самой системы всемирной Организации сдерживают инновации. В начале данной работы рассматриваются три давно назревших проблемы, препятствующие изменениям: децентрализация, неэффективность и ангажированность. Далее в ней представлены результаты проведенного в 2012 году исследования в рамках проекта FUNDS, результаты которого не только свидетельствуют о широко распространенном недовольстве сегодняшним положением системы по содействию развитию, но также подводят к неординарным умозаключениям относительно насущных изменений, чему посвящен последний раздел данного доклада.

1. ТРИ ХРОНИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМЫ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ ПРОБЛЕМА № 1: ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И СОПЕРНИЧЕСТВО Первая проблема заключается в организационной структуре самой ООН. На деятельность, связанную с развитием, приходится около 60% совокупных расходов ООН за год (это более 13 млрд. долл. США); она осуществляется силами 50 000 сотрудников – большинством постоянного штата организации. Так называемая система развития, задействованная в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, насчитывает в своем составе более 30 организаций (различного рода фонды, программы, бюро и учреждения). Существует также несколько выполняющих вспомогательную роль функциональных комиссий, исследовательских и учебных учреждений, которые не рассматриваются в данной работе в качестве элемента системы развития Организации Объединенных Наций (СРООН). Группа Всемирного банка и Международный валютный фонд (МВФ) формально входят в структуру учреждений ООН, однако управление их деятельностью осуществляется независимо, поэтому их обычно не относят к элементам СРООН. Впрочем, результаты их аналитической работы и инвестиционная деятельность представляют собой важный фактор, поэтому задача разграничения структурных единиц системы развития ООН и так называемых бреттон-вудских учреждений, включая Всемирную торговую организацию (ВТО), представляется весьма важной. Что же представляет собой «система» развития ООН? Даже ее определение является непростой задачей. Уже сам по себе термин предполагает более высокую степень связности и концентрации, нежели это есть на самом деле, в силу чего многие предпочитают использовать термин «семья ООН», поскольку, как это нередко случается в аналогичных случаях, учреждения ООН, работающие в области развития, вряд ли можно рассматривать как четко функционирующую, налаженную «систему». Развитие обычно относят к одному из четырех «столпов» ООН наряду с поддержанием мира, оказанием гуманитарной помощи и защитой прав человека. В отличие от трех других направлений, различные организации, образующие СРООН, имеют общие долгосрочные ориентиры, в том числе Цели развития тысячелетия (ЦРТ) ООН. Практически каждая организация, входящая в состав СРООН, также является членом Комитета высокого уровня по программам и Группы Организации Объединенных Наций по вопросам развития (ГООНВР), курирующей текущую деятельность на

4


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

исследовании организации и структуры обоих типов исполнительном уровне. В этом смысле, компонент включены в общую схему СРООН, представленную ООН, занимающийся проблематикой развития, действительно можно охарактеризовать как «систему». на Графике 1 (Всемирный банк и МВФ отнесены к схеме организационной структуры де-юре, хотя дефакто к ней не относятся). Во Вставке 1 представлена Между тем, вряд ли где-то еще необходимость расшифровка основных аббревиатур. в слаженной системе учреждений проявляется так же наглядно, как в ситуации с попытками Другая сложность в отношении субъектов развития ООН решить основные долгосрочные задачи из связана с их территориальной рассредоточенностью. области развития. Как на глобальном уровне, Штаб-квартиры различных организаций расположены перед лицом таких проблем, как рациональное в 15 странах (и 16 городах). Организации СРООН использование окружающей среды, изменение насчитывают более 1 000 представительств по всему климата, продовольственная безопасность, миграция миру (и более 1 400 для ООН в целом, включая и многие другие вопросы, так на национальном деятельность по поддержанию мира и оказанию уровне, где важен опыт в успешном решении гуманитарной помощи). Более того, количество более локальных проблем – коалиции различных представительств продолжает расти. В результате, организаций и учреждений в сфере развития как указывают многие наблюдатели, СРООН «не (технических, нормативных и исполнительных) отрабатывает на 100 %»2, ибо результаты ее работы должны объединить свои усилия, иначе деятельность гораздо скромнее, чем можно было ожидать ввиду ООН не будет успешной. И хотя долгосрочные задачи средств, выделенных донорами. ООН в области развития достаточно очевидны, в некоторых нестабильных государствах, как и Проблему территориальной рассредоточенности в странах, переживающих реконструкцию, эти мог бы решить центральный орган с большими функции ООН необходимо совмещать с другими полномочиями, однако такого органа не существует. основными задачами в сфере поддержания мира (и Роль такого центра мог бы выполнять Экономический миротворчества), оказания гуманитарной помощи и и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС), но этого продвижения идей прав человека и справедливости. не происходит. По соображениям оперативной деятельности большинство организаций (хотя и не Немногие пожелают спорить с тем, что система ООН все), входящих в состав СРООН, также являются является разобщенной. По словам опытного знатока членами ГООНВР, преимущественно вовлеченной ООН Леона Горденкера, «у одних членов ооновского в недешевые и ресурсоемкие консультации по клана упоминание слова «координация» вызывает картину неких невежественных проныр, вторгающихся процедурным вопросам и надзор за работой более 130 «страновых команд» ООН. Последние со своими микрофонами и камерами в их вотчину. осуществляют деятельность в сфере развития, Для других же координация представляется оказания помощи в чрезвычайных ситуациях, объединением талантов ради достижения лучшего восстановления и экономической помощи в своих результата. Координация также может служить вспомогательным каналом помощи для решения задач странах. Администратор Программы развития ООН (ПРООН) номинально возглавляет ГООНВР, однако он ООН по поддержанию мира. Возможно, для всех это не имеет достаточных полномочий и квалификации означает еще больше заседаний и бумаг. Но никто не для определения стратегии и руководства всеми склонен воспринимать координацию как получение программами ООН. Более того, роль самой ПРООН распоряжений откуда-то сверху»1. в системе является достаточно двусмысленной. По словам бывшего главы этой организации Одной из характерных черт СРООН является ее Марка Мэллока Брауна, «существует давнее подразделение, с одной стороны, на организации и институциональное противоречие между ролью программы, подчиняющиеся Генеральной Ассамблее и Генеральному секретарю ООН, и, с другой стороны, ПРООН как координатора системы ООН и ее ролью как самостоятельного учреждения в области развития». на специализированные учреждения, имеющие Таким образом, гипотетическому центральному органу собственную систему управления. Очевидно, было бы трудно совмещать роли координатора и что при изменении данной системы необходимо конкурента другим учреждениям3. учитывать различные неизбежные структурные и финансовые последствия. Однако в настоящем 1. Leon Gordenker, “United Nations System,” in Global Governance and International Organization, eds. Thomas G. Weiss and Rorden Wilkinson (London: Routledge, ожидаемая публикация). 2. Bruce Jenks and Bruce D. Jones, “Punching Below Its Weight: The UN Development System at a Crossroads,” draft October 2011, Center for International Cooperation; и Bruce Jenks, “Emerging Issues in Development Operations,” draft April 2012, UN Department of Economics and Social Affairs. 3. Mark Malloch Brown, endorsement for Stephen Browne, The United Nations Development Programme and System (London: Routledge, 2011).

5


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 1: СИСТЕМА РАЗВИТИЯ ООН

СОВЕТ S EC SECURITY SEC UR U R ITTYY RI

ГЕНЕРАЛЬНАЯ АССАМБЛЕЯ GENERAL ASSEMBLY

БЕЗОПАСНОСТИ COUNCIL CO C OUN OU NC CIL CI ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОЦИАЛЬНЫЙ EECONOMIC CON NOMIC AND ANDИ SOC SOCIAL C IALL CO COUNCIL OUN NСОВЕТ CILL

РУКОВОДЯЩИЕ ОРГАНЫ (14) ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СОВЕТЫ (7)

EEXECUTIVE X EC U TI VEE BOARDS BOA RDS (7)

РЕГИОНАЛЬНЫЕ REGIONAL R REGIO EG IONA L

СЕКРЕТАРИАТ

UN ООН SECRETARIAT

СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ

ПРОГРАММЫ И

PROGRAMMES P RO R OФОНДЫ G R AMME M E S AND A ND (9 + 1) FUNDS (9+1) FFU UND S ((9 9 + 1) 1)

ПРООН

СЕКРЕТАРИАТЫ C COMMISSION OM MIS SIO ON КОМИССИЙ S SEC EEC CRETTARI RI ATTS S SECRETARIATS

ДЭСВ UNUN U N N--D ES EООН SA UN-DESA УНП UNO OООН DC UNODC UN U NW O ME MEN WOMEN «ООН–ЖЕНЩИНЫ»

SPECIALIZED S PEC ECI CIA ALIZED AGENCIES(7+7) A G EEN NCIE IES ES S((7 (7+ 7+ +7 7))

УЧРЕЖДЕНИЯ (7+7)

ГРУППА WORLD W WO OR RLLD ЭКА

ECA ECA EC ЕЭК ECE EC CE CE ЭКЛАК ECLAC ECL EC CLLAC ЭСКАТО ESCAP ESC AP A P EES ESCWA SCWA ЭСКЗА

ЮНИСЕФ UNDP UN

UNICEF U UNI UN NI C F CE ВПП WFP W FP ЮНФПА UNFPA UNF UN NFF PA A ЮНКТАД UNCTAD UN UNC NC TAD D ЦМТ ITC C ЮНЕП UNEP UN P UNE ХАБИТАТ HABITAT H AB A B ITA ITTAT UNAIDS UN UNA NAIDS ЮНЭЙДС UNOPS UNO UN U OPS ЮНОПС

GOVERNING G OVERNING G BODIES BODIEES ES (14) ( 4) (1

КОМИССИИ COMMISSIONS COM CO MIS SI ON(5) MISS S (5) (5)

UN УЧЕБНЫЕ TRAINING И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ AND RESEARCH

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ UN FUNCTIONAL

ORGANIZATIONS A ООН УЧРЕЖДЕНИЯ

КОМИССИИ ООН COMMISSIONS

МОТ ILO ФАО FAO ЮНЕСКО UNESCO ВОЗ WHO ЮНИДО UNIDO ИФАД IFAD ЮНВТО UNWTO ИКАО ICAO ИМО IMO МСЭ ITU ВПС UPU ВМО WMO ВОИС WIPO МАГАТЭ

IAEA REGIONAL R EGIO O NAL СИСТЕМА AND D COUNTRY COUNTR RY FFIELD IELD D SYS SYSTEM TEM M (8 (800+ 800+ + OFF OFFICES) F800 ICEES) РЕГИОНАЛЬНАЯ И СТРАНОВАЯ УЧРЕЖДЕНИЙ НАSМЕСТАХ (СВЫШЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ) MANY MA A NY R REGIONAL EGIO O NALLПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ LOC LOCATIONS: C ATIONS A :B BETWEEN ETWEEN N 5 AND A NDОТ205 ДО SEPARATE SEPA PARA ATE U UN NO OFFICES FFIC CES ВPER COUNTRY БОЛЬШОЕ ЧИСЛО НА МЕСТАХ: 20 ОТДЕЛЬНЫХ БЮРО ОДНОЙ СТРАНЕ

6

ВСЕМИРНОГО BANK BA ANK БАНКА GROUP G RO R OUP

МВФ

IMF IM MF MF


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ВСТАВКА 1. УЧРЕЖДЕНИЯ ООН В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ ФОНДЫ И ПРОГРАММЫ ПРООН ЮНИСЕФ ВПП ЮНФПА ЮНКТАД ЦМТ** ЮНЕП ООН-ХАБИТАТ ЮНЭЙДС

ШТАБ–КВАРТИРА (ГОД ОСНОВАНИЯ)

Программа развития ООН Детский фонд ООН Всемирная продовольственная программа ООН Фонд ООН в области народонаселения Конференция ООН по торговле и развитию Центр по международной торговле Программа ООН по окружающей среде Программе ООН по населенным пунктам Объединенная программа ООН по ВИЧ/СПИДу

Структура ООН по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин «ООН–Женщины»

Нью–Йорк (1965) Нью–Йорк (1946) Рим (1963) Нью–Йорк (1969) Женева (1964) Женева (1964) Найроби (1972) Найроби (1978) Женева (1996)

ИКАО** ИМО** МСЭ ВПС** ВМО ВОИС** МАГАТЭ**

ЮНИТАР ЮНИКРИ

ЮНИДИР Нью–Йорк (2011)

СЕКРЕТАРИАТ ООН УООН

УНП ООН ЮНОПС

Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН Управление ООН по наркотикам и преступности Управление ООН по обслуживанию проектов

Экономическая комиссия для Африки

ЕЭК ЭКЛАК

Европейская Экономическая Комиссия Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана Экономическая и социальная комиссия для Западной Азии

ЭСКАТО ЭСКЗА

Женева (1951) Женева (1970)* Вена (1957)

Учебный и научно–исследовательский институт ООН Межрегиональный научно–исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия Институт ООН по исследованию проблем разоружения Научно–исследовательский институт социального развития при ООН Университет Организации Объединенных Наций

Женева (1963)

Женева (1969) Женева (1980) Женева (1963) Токио (1973)

Нью–Йорк (1945) ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ КОМИССИИ** Вена (1997)* Копенгаген (1973)

РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОМИССИИ ЭКА

Монреаль (1945) Лондон (1958)* Женева (1865)* Берн (1874)

ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ**

ЮНРИСД

ДЭСВ ООН

Международная организация гражданской авиации Международная морская организация Международный союз электросвязи Всемирный почтовый союз Всемирная метеорологическая организация Всемирная организация интеллектуальной собственности Международное агентство по атомной энергии

Аддис–Абеба (1958) Женева (1947) Сантьяго (1948)

Комиссия по устойчивому развитию Комиссия по наркотическим средствам Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию Комиссия по науке и технике в целях развития Комиссия по положению женщин Комиссия по народонаселению и развитию Комиссия социального развития Статистическая комиссия Форум ООН по лесам

Нью–Йорк (1992) Вена (1997) Вена (1992) Женева (1992) Нью–Йорк (1946) Нью–Йорк (1946) Нью–Йорк (1946) Нью–Йорк (1947) Нью–Йорк (2000)

Бангкок (1949) Бейрут (1973)

СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ МОТ ФАО ЮНЕСКО

ВОЗ ЮНИДО ИФАД ЮНВТО

Международная организация труда Женева (1919) Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН Рим (1945) Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры Париж (1945) Всемирная организация здравоохранения Женева (1948)* Организация Объединенных Наций по промышленному развитию Вена (1985)# Международный фонд сельскохозяйственного развития Рим (1977) Всемирная туристская организация ООН Мадрид (2003)*#

7

ПРИМЕЧАНИЯ: # Год присоединения к ООН в качестве специализированного учреждения; * иное наименование/статус до учреждения системы ООН; ** не является членом Группы ООН по вопросам развития


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГООНВР подчиняется Координационному совету руководителей системы ООН(КСР), который состоит из глав всех организаций и учреждений системы. Возглавляет Совет Генеральный секретарь, однако его полномочия ограничены. Он осуществляет формальный надзор за группами учреждений, которые подотчетны непосредственно Генеральной Ассамблее, а также имеют собственные механизмы руководства. Еще скромнее его полномочия в отношении 14 специализированных учреждений, каждое из которых имеет собственное членство и независимый орган управления. Эти учреждения также имеют отдельный бюджет, собственную корпоративную культуру, надзорный орган и штаб-квартиру (зачастую не в том городе, в котором базируются их основные партнеры). Все структурные элементы системы в конечном счете подотчетны ЭКОСОС, который снискал себе репутацию «самого нерасторопного и наименее влиятельного совещательного органа ООН»4. В ходе последовательных мероприятий по реформированию ООН предлагалась централизация полномочий в области развития за счет назначения генерального директора либо передачи функции надзора над системой Первому заместителю Генерального секретаря. Однако ни одна из этих инициатив так и не была реализована. Удачная возможность была упущена в 1997 году, когда в рамках одной из инициатив по реформированию ООН и была создана должность Первого заместителя Генерального секретаря ООН. Однако получилось так, что второе по важности лицо в ооновской иерархии стало назначаться не на основе всеобщего признания его профессиональных заслуг, а ради поддержания географического баланса. Более того, Первый заместитель Генсека получил не мандат, который де-факто делегировал бы ему полномочия главы СРООН, а лишь возможность подменять Генерального секретаря в различных ситуациях. Недостаточная координация и пересечение сфер полномочий вкупе с отсутствием централизованного финансирования позволяют официальным донорам оказывать выборочное покровительство организациям системы. Различные учреждения вынуждены конкурировать за финансирование, необходимое им для осуществления своих задач, что приводит к раздуванию их мандатов и усугубляет их оборонительный рефлекс в отношении собственной вотчины. В подобных обстоятельствах бюрократические структуры не поддаются глубоким переменам и не идут на сотрудничество. При недостаточной концентрации и координации усилий различных частей системы, а также на фоне конкуренции между ними и дублирования функций

отсутствует согласованная позиция ООН по многим неотложным глобальным проблемам развития – или же говорить о ней приходится с большой натяжкой.

ПРОБЛЕМА № 2: НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ И МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОСТЬ О наличии второй характерной проблемы – неэффективности – свидетельствует все большее число структур, альтернативных СРООН, таких как крупные международные неправительственные организации (НПО), частные фонды, региональные союзы и корпоративные программы, созданные для решения проблем, с которыми система так или иначе не смогла справиться. Растущее количество альтернативных образований, которые воспринимаются как более открытые для сотрудничества, более оперативные и экономически более эффективные, нежели учреждения ООН, умаляет актуальность СРООН. Отдельные части этой системы, соперничающие друг с другом, становятся все менее конкурентоспособными по отношению к сторонним организациям и механизмам, многие из которых исповедуют те же ценности и имеют более представительную структуру управления. Элементам СРООН недостает необходимых навыков, им мешает чрезмерная забюрократизированность, а качество их услуг зачастую оказывается посредственным. Там же, где они оказываются более подготовлены в техническом отношении, они могут продемонстрировать свою значимость и результативность, однако оказываются неэффективными в распространении своих идейных посланий. Устав ООН определяет «сотрудничество» как фундаментальное обоснование, необходимое для устойчивой деятельности Всемирной организации в области развития. Международное сотрудничество и в самом деле выражает суть стремления ООН к экономическому и социальному развитию, что отличает его, скажем, от двусторонней помощи. Теоретически СРООН призвана устранять пробелы в пяти сферах глобального управления: в области знаний, нормативной базе, политике, в области институциональных отношений и в области выполнения принятых решений5. На практике же сотрудничество в рамках ООН развивается в четырех совершенно иных направлениях: установление технических стандартов; согласование практических

4. Thomas G. Weiss, “ECOSOC Is Dead, Long Live ECOSOC,” Friedrich Ebert Stiftung Perspectives, 2010. 5. Настоящая концепция используется в работе: Thomas G. Weiss and Ramesh Thakur, Global Governance and the UN: An Unfinished Journey (Bloomington: Indiana University Press, 2010).

8


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

путей взаимодействия, норм и соглашений; информационное обеспечение и проведение исследований; и оказание технической помощи. В каждой из этих областей отмечается рост количества альтернативных СРООН организаций. Первой и наиболее очевидной задачей является установление «технических стандартов». Государствам представляется, что общий смысл международного сотрудничества заключается в возможности решения проблем, порождаемых взаимозависимостью. Активизация межгосударственного информационного обмена, необходимость распределения радиочастот и обеспечения доставки международных почтовых отправлений привели к созданию в XIX веке6 Международного союза электросвязи и Всемирного почтового союза. Эти два специализированных учреждения ООН наряду с пятью другими, созданными позже: Международным агентством по атомной энергии, Международной организацией гражданской авиации, Международной морской организацией, Всемирной организацией интеллектуальной собственности и Всемирной метеорологической организацией – считаются эталонными образчиками функциональных технических учреждений, обслуживающих конкретные и всеобщие технические потребности. Они устанавливают общие технические стандарты, служащие основой для международного сотрудничества. Некоторые другие организации системы развития также в значительной мере являются «функционалистскими»7 – в той мере, в которой они содействуют разработке универсальных стандартов, например ВОЗ в сфере здравоохранения (а вместе с Продовольственной и сельскохозяйственной организацией – и в сфере продовольственной безопасности) и МОТ – в области занятости. Таким образом, СРООН продолжает выполнять важную и, пожалуй, монопольную функцию разработки технических стандартов. В таких областях, как распределение радиочастот (МСЭ), международные почтовые конвенции (ВПС), стандарты безопасности морского и воздушного транспорта (ИМО и ИКАО), отслеживание перемещений ядерных материалов (МАГАТЭ) или авторские права и патенты (ВОИС) – функции куратора выполняет соответствующее техническое учреждение ООН. В более широком контексте развития функции ВОЗ заключаются в сертификации фармацевтических препаратов и установлении всемирных стандартов в области здравоохранения (таких, как допустимые уровни загрязнения воды или воздуха); ВОЗ и ФАО

осуществляют надзор за соблюдением правил «Codex Alimentarius» и управление продовольственной безопасностью, а МОТ отвечает за стандарты в сфере занятости. Впрочем, разумно было бы задаться вопросом об уместности роли ООН в установлении технических стандартов в некоторых сферах, особенно в свете утраты государствами монополии на оказание услуг. Ровесница ООН, Международная организация по стандартизации (ИСО) исповедует принцип «добровольного консенсуса при установлении стандартов», который предусматривает участие в разработке отраслевых стандартов государственных органов, частного сектора и неправительственных организаций8. ИСО успешно расширила сферу своей деятельности, включив в нее, помимо сугубо практических вопросов производства, стандартизацию технологических процессов, управление качеством, природоохранное регулирование, а в последнее время и корпоративную социальную ответственность. Недавний пример – Интернет-корпорация по присвоению доменных имен и числовых адресов (ИКАНН)9, американская НПО, занимающаяся регистрацией доменных имен и управлением ими. Интернет-пользователи успешно сопротивляются попыткам некоторых государств передать функции ИКАНН Международному союзу электросвязи, аргументируя это тем, что регулирование интернетпространства должно учитывать интересы всех заинтересованных сторон в информационном обществе. Данная тема продолжающегося расширения партнерств является одной из основных реалий в сфере глобального управления. Вторая и, пожалуй, более идеалистическая задача обусловлена потребностью в сотрудничестве в рамках международных организаций, где бы ни заходила речь об общем видении проблем и готовности к выработке единой позиции в отношении принципов и норм, воплощаемых этими организациями. Когнитивную основу таких организаций образуют в равной мере общества и государства, а их важнейшими партнерами являются различные основанные на поиске знаний сообщества, в том числе международные сети и общественные группы поддержки. Это «когнитивное состояние»10 служит базисом межгосударственного сотрудничества по каналам ООН и наиболее близким вариантом глобального управления в таких важных сферах, как природоохранная деятельность (Программа ООН по окружающей среде), региональное сотрудничество (региональные комиссии ООН), эпидемические заболевания (ВОЗ) и борьба с незаконным распространением наркотиков

6. Craig Murphy, International Organization and Industrial Change: Global Governance Since 1850 (Cambridge: Polity Press, 1994). 7. David Mitrany, A Working Peace System (Chicago: Quadrangle, 1966). 8. Craig Murphy and JoAnne Yates, The International Organization for Standardization (London: Routledge, 2009). 9. John Mathiason, Internet Governance: The New Frontier in Global Institutions (London: Routledge, 2009). 10. Volker Rittberger and Bernhard Zangl, International Organization: Polity, Politics and Policies (Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan, 2006).

9


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

(Управление ООН по наркотикам и преступности). Ради обеспечения и сохранения прогресса в важных областях развития, международное сотрудничество нередко ведет к подписанию всеобъемлющих конвенций (таких, как Монреальский и Киотский протоколы и Стокгольмская конвенция ЮНЕП, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и ратифицированная наибольшим количеством стран Конвенция о правах ребенка, подготовленная ЮНИСЕФ). Различные конвенции по правам человека также являются составной частью идеалистической функции сотрудничества в рамках ООН. Впрочем, как показывает продолжающаяся дискуссия по проблеме изменения климата, разработка новых международных глобальных режимов является делом рискованным, обнажающим разногласия в подходах и интересах государствчленов. Хотя результатом межправительственного сотрудничества стало значительное количество принятых конвенций, их эффективность в значительной мере зависит от четкого определения целей и соблюдения государствами-членами своих обязательств. Венская конвенция об охране озонового слоя служит хорошим примером, поскольку ее результатом стало принятие Монреальского протокола и создание отдельного механизма финансирования усилий по сокращению выбросов, причем основной объем работ в этой сфере выпал на долю учреждений ООН и Всемирного банка. В сфере здравоохранения система ООН (преимущественно в лице ВОЗ и ЮНИСЕФ) провела успешные кампании по борьбе с заболеваниями как «традиционного» типа (оспа, полиомиелит, туберкулез, малярия, ВИЧ/СПИД) так и эпидемического характера (атипичная пневмония и птичий грипп). Другие международные конвенции, такие как документы по защите прав женщин и детей, также предусматривают механизмы мониторинга, посредством которых государства-члены должны сообщать обо всем, что мешает им достигать поставленных целей. Система развития ООН помогла привлечь внимание к потребностям человечества, однако она далеко не всегда демонстрировала эффективность в осуществлении необходимых политических изменений и обеспечении соблюдения договорных обязательств. Если же сосредоточиться не на формулировках конвенций, а на выполнении юридически обязательных соглашений, то здесь руки ООН оказываются связанными и, по общему признанию, заслуги Организации в этой сфере далеко не блестящи. Ничто так хорошо не иллюстрирует положение дел, как серия конференций сторон Рамочной конвенции ООН

об изменении климата, стремящихся заключить новое соглашение. В то время как национальные парламенты принимают решения на основе большинства голосов (иногда двух третей членов при принятии важных решений), ООН исповедует принцип консенсуса, в сущности, предоставляя право вето любому государству, даже самому маленькому, и низводя весь процесс до наименьшего общего знаменателя. В результате при поиске решений даже в таких важных сферах, как изменение климата, находящиеся в меньшинстве государства ощущают себя вполне комфортно. Манипуляции, возникающие в ходе таких конференций сторон – всего лишь наиболее красноречивый и свежий пример того, почему необходимы альтернативные способы международного сотрудничества или глобального управления, позволяющие избежать столь присущих системе ООН патовых ситуаций. Когда экономический и финансовый кризис 2008-2009 годов создал угрозу экономикам стран Севера, «Большая семерка»(« восьмерка») была расширена до 20, и были достигнуты договоренности по международной антикризисной программе11. Этот случай, во-первых, продемонстрировал важную роль кризиса как катализатора изменений (дискуссии о расширении состава «Большой семерки»/«Большой восьмерки» длились годами) и, во-вторых, свидетельствовал о снижении роли СРООН в сфере глобального управления экономикой (система развития ООН практически оказалась на обочине процесса). Организации системы ООН уполномочены предпринимать только те шаги, которые санкционируются и финансируются государствамичленами. Покойный американский дипломат Ричард Холбрук утверждал, что упрекать ООН за посредственную работу – то же самое, что поносить невезучих «Нью-Йорк Никс» в «Мэдисонсквер-гарден» – спортивной арене, на которой этот неудачливый баскетбольный клуб играл десятилетиями. Метафора Холбрука применима также и к СРООН, поскольку государства нередко используют трибуну ООН для демонстрации политической воли, столь необходимой для выработки и принятия политических решений, однако не заботятся о том, чтобы проводить эти решения в жизнь. Третий вариант сотрудничества заключается в создании «общественных благ» в виде статистических данных, обзоров и исследований. С первых лет своего существования ООН занималась сбором статистических данных у государств-членов, проверяла их аутентичность и сопоставимость, обрабатывала их, сопоставляла и регулярно публиковала в виде разнообразных тематических статистических

11. Andrew Cooper and Ramesh Thakur, The Group of 20 (G20) (London: Routledge: 2013).

10


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

сборников. Так, внедрение системы национальных счетов было весьма прогрессивным шагом12. Многие организации также издают результаты ежегодных исследований и отчеты по ситуации в курируемых ими сферах («Положение детей в мире» – ЮНИСЕФ,«Состояние городов мира» – ООН-Хабитат, «Доклад о состоянии здравоохранения в мире» – ВОЗ и т.п.). Многие организации СРООН также публикуют результаты углубленных и серьезных исследований.

собой высших постов в ООН и через резервирование денежных средств под конкретные цели конкретным получателям. Таким образом, операции по многостороннему субсидированию многими рассматриваются как ловкий трюк по финансированию приоритетных задач на двусторонней основе, избегая при этом выделения средств на поддержку основных (и более независимых) направлений деятельности СРООН.

С функцией поставщика общественно-значимой информации ООН справляется хорошо. Составители статистических справочников пользовались правом преимущественного доступа к статистическим данным национальных правительств. ООН до сих пор играет ведущую роль в оценке и прогнозировании численности мирового населения. Организация также проводила основательные исследования положения в различных областях развития и предложила массу ценных идей, включая важную парадигму «развития человеческого потенциала»13. Однако сама система не смогла сформировать ценностный взгляд на развитие; нет никаких признаков «ньюйоркского консенсуса» даже в отношении развития человеческого потенциала. Более того, имеется великое множество альтернативных источников, предлагающих качественные исследования в области развития, включая Всемирный банк, бесчисленные аналитические центры и исследовательские институты.

В настоящее время целевые взносы (в неосновные направления) традиционных доноров Программы развития ООН и многих других организаций системы ООН значительно превышают размер взносов в основные области их деятельности. Так, в 2008 году около 70% взносов, сделанных донорами в фонды организаций СРООН, были целевыми15. Таким образом, вопреки принципу многосторонности, наиболее распространенная и заметная форма содействия со стороны ООН все в большей степени становится вспомогательным каналом двусторонней помощи, отражая повестку дня доноров, а не объективную оценку потребностей в сфере развития.

Четвертая функция ООН в сфере развития связана с развитием технического сотрудничества, что предусматривает передачу знаний и опыта (техническую помощь) от богатых стран бедным; со временем к этой области стали относить и различного рода мероприятия по развитию потенциала. Впрочем, с самого начала оказание технической помощи по каналам ООН было отмечено противоречиями. Послевоенная риторика неприятия общественного благоденствия отдавала предпочтение займам перед грантами, в особенности, если донорские средства планировалось направлять через систему с размытым контролем над их целевым использованием. Поначалу ООН пыталась внедрить практику полного или частичного разделения затрат со странамибенефициарами, однако этим попыткам по сути дела воспротивились некоторые развитые страны14. В результате сформировалась система опеки, в которой доноры занимали господствующее положение. Через нее богатые страны распространяют свое влияние, используя для этого различные способы: через доминирующее положение в руководящих органах учреждений СРООН, через сохранение за

Все более важным источником финансирования системы развития ООН являются международные многосторонние фонды. Глобальный многосторонний фонд, содействующий целям Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, финансируют ПРООН, ЮНЕП, ЮНИДО, а также Всемирный банк. Учрежденный в 1992 году Глобальный экологический фонд (ГЭФ) первоначально направлял финансирование через Всемирный банк, ПРООН и ЮНЕП, но с тех пор число получателей помощи возросло за счет организаций как внутри СРООН, так и не входящих в эту систему. В последнее десятилетие возникли новые крупные многосторонние фонды в сфере здравоохранения, и сегодня их количество достигло 90, если учитывать исследовательские организации и общественнопропагандистские НПО16. В 2000 году был создан Глобальный альянс по вакцинам и иммунизации (ГАВИ) в качестве совместного проекта Фонда Билла и Мелинды Гейтс, ВОЗ, ЮНИСЕФ и Всемирного банка. К Альянсу ГАВИ, как его сейчас называют, примкнул ряд государственных организаций, субъектов частного сектора (компаний и благотворительных организаций) и НПО различных направлений. Совет Альянса насчитывает 24 члена, представляющих весь спектр его партнеров.

12. Michael Ward, Quantifying the World: UN Ideas and Statistics (Bloomington: Indiana University Press, 2004). 13. Richard Jolly, Louis Emmerij, and Thomas G. Weiss, UN Ideas That Changed the World (Bloomington: Indiana University Press, 2009). 14. David Blelloch, Aid for Development (London: Fabian Society, 1958).. 15. SilkeWeinlich, Reforming Development Cooperation at the United Nations: An Analysis of Policy Position and Actions of Key States on Reform Options (Bonn: DIE, 2011). 16. Paul Isenman and Alexander Shakow, “Donor Schizophrenia and Aid Effectiveness: The Role of Global Funds,” Practice Paper Volume 2010, no. 5 (Brighton, UK: Institute of Development Studies, 2010).

11


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Все это происходит на фоне растущего предложения финансовых средств, энергии и экспертной поддержки со стороны НПО и корпоративного сектора. Что же касается относительного эффекта от вклада ООН в области развития, то по сравнению с суммой денежных переводов мигрантов и объемами прямых иностранных инвестиций взнос СРООН представляется весьма скромным.

Помимо привлечения взносов от частного и государственного сектора, особенностью финансирования Альянса ГАВИ является практика использования облигаций, начало которой было положено в 2003 году. Через Международный механизм финансирования программ иммунизации Альянс ГАВИ может осуществлять эмиссию «прививочных облигаций». В число 10 государств-доноров Международного механизма финансирования программ иммунизации, входят, в частности, Бразилия и ЮАР. Еще одним многомиллиардным источником финансирования потребностей здравоохранения, не входящим в структуру СРООН, является Глобальный Фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией («Глобальный фонд» или ГФ). Несмотря на призыв тогдашнего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, этот фонд не был подчинен ООН (ВОЗ или ЮНЭЙДС) для управления его деятельностью.

ПРОБЛЕМА № 3: НЕБЕСКОРЫСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ И ДЕФИЦИТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВОЛИ

Глобальный многосторонний фонд, ГЭФ, Альянс ГАВИ и ГФ – все эти крупные фонды имеют свою структуру управления, отличающуюся от структуры СРООН, что содействует разрастанию многосторонних механизмов, которые в данном случае территориально сконцентрированы в Женеве по соседству со зданием ВОЗ. Все четыре фонда продолжают направлять средства через различные структуры СРООН. Однако Фонд Гейтсов и другие частные фонды, финансирующие сферу развития, недвусмысленно заявили о своем нежелании учреждать новые механизмы в рамках СРООН вследствие присущего этой системе недостатка оперативности и прозрачности. СРООН смогла сохранить и нарастить масштаб своей деятельности в сфере технического сотрудничества за счет роста целевых взносов доноров из богатых стран и других многосторонних организаций. На сегодняшний день крупнейшим донором СРООН является Европейская комиссия (ЕК)17. Но, поскольку сама ЕК является многосторонней организацией, финансируемой за счет донорских средств странчленов, то финансирование через СРООН является как бы вторичным, осуществляемым сугубо для имплементации проектов. Таким образом, будь то двустороннее или многостороннее финансирование, система развития ООН при осуществлении своей функции технической помощи становится все в меньшей степени каналом донорского содействия в соответствии с ее традиционным мандатом, а в большей степени – прикладным инструментом в руках доноров.Такое отношение патрон-клиент было фактически встроено в систему развития с самого начала и способствует дальнейшему размыванию принципов независимой многосторонности.

Многие попытки реформировать систему не достигли ожидаемой цели. Неудача эта обусловлена третьей характерной проблемой: небескорыстными интересами. Что касается государств-членов («первая ООН»), то использование принципа консенсуса при принятии решений гарантирует наименьший общий знаменатель или систему, где все добры ко всем. Основные страны-доноры все в большей степени используют элементы системы СРООН для продвижения своих интересов в области развития. Развивающие страны с удовольствием принимают патронаж ООН во всех формах, последовательно и некритично поддерживая постоянное раздувание штатов и бюджетов (иными словами, противятся оптимизации и укрупнению). Размеры помощи могут быть не слишком значительными, в особенности для крупных развивающихся стран, однако ресурсы через СРООН предоставляются без каких-либо жестких условий. При отсутствии стимулов для реформ как у государств-доноров, так и у стран-реципиентов, сотрудники секретариатов учреждений ООН («вторая ООН») имеют надежную и хорошо оплачиваемую работу, и не имеют оснований беспокоиться за свою занятость, благодаря гарантированным ежегодным взносам на финансирование учреждений системы ООН, прописанным отдельной строкой в бюджетах государств-членов. И хотя нельзя исключить, что какое-то государство откажется финансировать конкретную организацию системы ООН (в качестве примера можно привести отказ США, Великобритании и Сингапура финансировать ЮНЕСКО в 1980-х годах, а также аналогичные действия США, Канады и Израиля в 2011 году), на практике такие ситуации случаются редко. Фактически, даже случаи вынужденного сокращения бюджетов относительно редки. Инерция правит бал.

17. “Analysis of the Funding of Operational Activities for Development of the United Nations System for 2009,” документ ЭКОСОС E/2011/107, май 2011 г.

12


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Тем не менее, предпринятые в самое недавнее время попытки выработать концепцию более или менее кардинальных структурных реформ выявили определенные настроения в поддержку более глубоких изменений. Такие изменения во все большей мере должны опираться на то,что читателю уже известно как концепция «трех ООН»: государства-члены («первая ООН»), международные гражданские служащие («вторая ООН») и представители гражданского общества и частного сектора («третья ООН»)18. В 2006 году, в свой последний год пребывания в должности Генерального секретаря, Кофи Аннан и Первый заместитель Генерального секретаря Марк Мэллок Браун (то есть, два самых высокопоставленных чиновника в иерархии «второй ООН») учредили Группу высокого уровня (ГВУ) по вопросу о слаженности системы ООН в областях развития, оказания гуманитарной помощи и защиты окружающей среды. В том, что касается «первой ООН», состав ГВУ оказался весьма представительным: ее сопредседателями были назначены три действующих премьер-министра (Мозамбика, Норвегии и Пакистана), а в состав также вошли бывшие и будущие главы правительств (Чили, Танзании и Великобритании). Там не было представителей частного сектора или гражданского общества («третьей ООН»), однако группа интенсивно консультировалась с ними. Для сторонников реформ в подготовленном ГВУ документе прозвучали знакомые нотки, перекликающиеся с диагнозом Сэра Роберта Джексона, опубликовавшего в 1969 году ставший каноническим доклад, в котором деятельность ООН в области развития характеризовалась как «зачастую разрозненная и неубедительная», а также «без мозгового центра»19. В докладе ГВУ отмечалось, что существующие схемы управления и финансирования «порождают несогласованность в политике, дублирование усилий и обусловливают неэффективность функционирования всей системы». Более того, отмечалось в документе, сотрудничеству между организациями «препятствуют соперничество в борьбе за средства финансирования, смещение мандатов и устаревшие методы работы»20. В ходе обсуждения некоторые из наиболее инновационных рекомендаций Группы оказались выхолощены под давлением государств-членов

и учреждений ООН. Так, группа из 13 развитых стран, включая большинство крупнейших доноров СРООН, призвала свернуть работу Конференции ООН по торговле и развитию, чему воспротивились развивающиеся страны21. Рекомендация ГВУ об упразднения пяти региональных комиссий ООН вызвала аналогичную реакцию. Впрочем, некоторые не столь революционные рекомендации были отчасти реализованы. Доклад ГВУ, озаглавленный «Единство действий»(«Delivering as Оne»), содержал 10 пакетов рекомендаций, первый из которых касался унификации и обеспечения большей слаженности структуры учреждений ООН на страновом уровне (см. Вставку 2). Учитывая тот факт (не упомянутый в докладе ГВУ), что в период с 1992 по 1994 годы ООН успешно создала 12 полностью унифицированных представительств в Восточной Европе, такие рекомендации едва ли можно назвать революционными. Как бы то ни было, интеграция учреждений ООН на уровне отдельных стран стала одной из наиболее активно реализуемых мер, пусть даже в ходе реализации ее поставленные цели и не были достигнуты в полной мере. Пакет рекомендаций ГВУ под номером 9 также осуществлялся более последовательно, чем другие. В конце 2010 года в результате объединения четырех различных программ была создана структура «ООН-Женщины» – первый случай в истории ООН, когда на базе четырех ликвидированных организаций была создана одна. Ослабленный и размытый компромиссными формулировками, данный доклад, на наш взгляд, заслуживает оценки в 2,5 балла из 10 возможных – результат, который не может не разочаровывать. Отдельные его рекомендации были частично реализованы, однако не было отмечено никакого прогресса в создании «Совета устойчивого развития» и в учреждении должности координатора по развитию, что, как планировалось, должно было бы способствовать унификации системы в глобальном масштабе. Конференция ООН по устойчивому развитию «Рио+20» призвала к повышению статуса ЮНЕП и созданию «политического форума высокого уровня» по вопросам устойчивого развития. Однако обе эти рекомендации оказались гораздо скромнее, чем идеи Группы высокого уровня.

18. Данная концепция впервые упоминается в статье: “The ‘Third’ United Nations” (авторы Thomas G. Weiss, Tatiana Carayannis and Richard Jolly) в Global Governance 15, no. 1 (2009): 123–42. 19. UNDP, The Capacity of the UN Development System (Geneva: UN, 1969), document DP/5. 20. “Единство действий. Доклад Группы высокого уровня по вопросу о слаженности в системе Организации Объединенных Наций применительно к развитию, гуманитарной помощи и окружающей среде,” документ A/61/583, стр. 9 – доступен на веб-сайте ООН: http://www.un.org/russian/events/panel/a61_583.pdf 21. Jonas von Freiesleben, “System-wide Coherence,” in Managing Change at the United Nations, ed. Center for UN Reform Education (New York: Center for UN Reform, 2008).

13


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ВСТАВКА 2. ГРУППА ВЫСОКОГО УРОВНЯ ПО ВОПРОСУ О СЛАЖЕННОСТИ СИСТЕМЫ ООН, ТАБЛИЦА ОЦЕНОК РЕКОМЕНДАЦИЯ

СТАТУС

ОЦЕНКА

Частично реализована. Количество пилотных проектов ниже целевого показателя. Единые бюджеты ООН на страновом уровне не введены.

1/2

1.

Организация единых представительств ООН на страновом уровне во главе с единым руководителем, единой программой, единым бюджетом и, там, где это уместно, размещенных в одном помещении (изначально пять пилотных проектов представительств; 20 пилотных проектов к 2009 г.; 40 к 2012 г.).

2.

Учреждение Совета по устойчивому развитию для надзора за реализацией программ в рамках концепции «единой ООН».

Не реализована даже после обсуждения на Конференции «Рио+20»

0

3.

Учреждение должности координатора по развитию, ответственного за деятельность и отчетность учреждений ООН в области развития.

Не реализована.

0

Формирование независимой специальной группы для дальнейшего устранения дублирования функций в структуре ООН и консолидации структурных подразделений ООН там, где это уместно,

Не реализована.

0

4.

Не реализована. (В рамках двусторонней программы помощи Испании учрежден Фонд достижений ЦРТ).

0

5.

Создание механизма финансирования для Целей развития тысячелетия с целью обеспечения долгосрочного финансирования страновых программ в рамках концепции «единой ООН» и поощрения учреждений, добившихся наиболее высоких результатов. Приверженность организаций ООН идее реформ и их осуществление на практике как условие получения в полном объеме долгосрочного финансирования основной деятельности.

Отдельные доноры обязались предоставлять долгосрочное финансирование основной деятельности.

1/2

7.

Усиление роли ООН при реагировании на гуманитарные катастрофы и чрезвычайные ситуации (несколько предложений).

Частично реализована.

1/2

Повышение статуса Программы ООН по окружающей среде и наделение ее полномочиями основного органа системы ООН в области охраны окружающей среды (несколько предложений).

Не реализована. Обсуждалась на Конференции «Рио+20» в июне 2012г.22

0

8.

9.

Учреждение единой динамичной структуры ООН по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин.

Реализована в 2010 г.

1

Не реализована.

0

10.

Разработка Генеральным секретарем ООН, Президентом Всемирного банка и Управляющим директором МВФ процесса пересмотра, обновления и заключения официальных соглашений относительно роли и отношений их организаций на международном и национальном уровнях.

6.

Источник: Secretary-General’s High-level Panel on UN System-wide Coherence, Delivering as One (New York: UN, 2007); FUNDS project.

22. В декабре 2012 г. Генеральная Ассамблея ООН фактически приняла решение о повышении статуса ЮНЕП до уровня международной организации, предусмотрев возможность для каждой из 193 стран-членов ООН принимать участие в работе руководящего органа ЮНЕП – Совета управляющих (прим. редактора русского перевода).

14


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

2. БУДУЩЕЕ СИСТЕМЫ РАЗВИТИЯ ООН И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ПРОЕКТ FUNDS Как уже отмечалось, решение о создании структуры «ООН-Женщины» в июле 2010 года было поистине обнадеживающим институциональным прорывом и прецедентом для других ситуаций, где налицо острая необходимость в структурной консолидации. В результате терпеливых обсуждений на протяжении более четырех лет был сделан шаг вперед, призванный снизить вероятность дублирования функций в важной и все более расширяющейся области деятельности ООН. История ООН не знает случаев упразднения каких-либо ее структур за ненадобностью, включая Совет по опеке ООН, остающийся не у дел с 1994 года, однако по крайней мере с созданием структуры «ООНЖенщины» удалось объединить в один орган четыре прежних малоэффективных автономных структурных подразделения. Значимость этого прецедента была бы еще выше, если бы в результате консолидации в новую структуру был бы включен также и Фонд ООН в области народонаселения (ЮНФПА) и не был бы создан еще один директивный орган. В других областях скромные реформаторские усилия ООН вряд ли способствовали решению системных проблем. В 2012 году была произведена оценка программы «Единство действий» на уровне отдельных стран. Примечательно (а может быть и нет, учитывая короткую институциональную память ООН), что в документе не были упомянуты «объединенные представительства» ООН, которые начали было создавать за два десятка лет до этого – последовавшая неудача этой затеи могла бы высветить наиболее очевидные аспекты соперничества различных учреждений ООН23. Исследование выявило существенные успехи в реализации пилотных проектов в восьми странах в деле «повышения национальной ответственности» принимающей стороны. Во всех же других случаях прогресс был либо ограниченным, либо отсутствовал вообще, несмотря на то, что инициатива касалась преимуще-

ственно процесса, а не структуры взаимодействия. Что характерно, в докладе отмечалось, что «поскольку изменения не коснулись многих системных элементов высокого уровня, величина минимальных затрат на улучшение координации на уровне отдельных возрастает. Лишь существенные системные изменения способны облегчить и удешевить координацию на уровне отдельных стран»24. Таким образом, концепция «единства действий» не способствовала снижению остроты проблемы координации на страновом уровне, наоборот, как это ни парадоксально, она усугубила ее. В качестве пути к обеспечению слаженности действий рассматривались все более сложные схемы сближения, но никак не интеграции. Совместные страновые проекты, зачастую оговаривающие в качестве обязательного требования минимальное количество участвующих в их реализации учреждений ООН, лишь усложняли процесс планирования, согласования и осуществления совместных действий. А поскольку страсть ооновцев к изобретению замысловатых процедур по координации является практически неудержимой, на первом месте неизбежно оказывалось не решение реальных проблем повышения эффективности работы, а обеспечение функциональности таких процедур. Как это ни странно, следствием такого упора на обеспечение совместной работы стало не снижение, а наоборот, увеличение оперативных расходов; эта проблема стала предметом обсуждения среди сотен участников пятого ежегодного обзора осуществления программы «Единство действий», состоявшемся в Тиране в июне 2012 года. Очень важно иметь в виду, что даже если какие-то положительные изменения и имели место, произошли они не в штаб-квартирах, а на местом уровне – отнюдь не всегда при поддержке центрального руководства,

23. В 1992 году, при создании «объединенных представительств» ООН в большинстве новых независимых государств – бывших республик в составе СССР в большинстве случаев главами их (в более редких случаях заместителями глав) назначались представители ПРООН. На протяжении двух лет система успешно демонстрировала «единство действий» на уровне отдельных стран, однако достаточно быстро эксперимент был свернут. Практически с самого начала отдельные учреждения ООН через представителей соответствующих государств в Нью-Йорке начали активно выступать против ведущей роли ПРООН и добиваться разрешения на открытие своих собственных представительств в этих странах. К 1994 году «объединенные представительства» уступили место менее управляемым (и гораздо более затратным) «страновым командам». В ооновских кругах с тех пор было не принято вспоминать об объединенных представительствах, дабы не будить порожденных ими некогда трений и противоречий. Однако сам по себе этот опыт для новых попыток обеспечить большую слаженность деятельности ООН на уровне отдельных стран не обещал ничего хорошего. 24. “Independent Evaluation of the Lessons Learned from Delivering as One,” Final Draft Report (New York: April 2012), Lessons 14, 24. Документ доступен на сайте ООН: http://www.un.org/en/ga/deliveringasone/pdf/draftreport.pdf

16


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

а порой и вопреки его активному противодействию. Иными словами – если читать между строк – инициатива «Единство действий» не характеризуется в оценочном отчете как однозначный успех. Скорее, в документе указывается, что для повышения эффективности координации действий на страновом уровне государства должны санкционировать проведение фундаментальных изменений на уровне штаб-квартир учреждений (и принять меры к тому, чтобы конкретные ооновские учреждения выполнили такое решение). Несмотря на определенный прогресс, последние несколько лет наглядно продемонстрировали, что путь к укреплению эффективности ООН, обеспечению большей структурной слаженности и повышению актуальности деятельности ее подразделенийподобен дороге в ад, ибо вымощен благими намерениями. Ход осуществления инициативы «Единство действий» продемонстрировал, что необходимость проведения значимых реформ хорошо осознается теми, кто возглавляет правительства и секретариаты. Сопротивление переменам возникает на этапах их обсуждения и последующей реализации с их тяжеловесными процедурами, дающими широкие возможности для защиты укоренившихся интересов или же не препятствующими откровенным попыткам отстоять свою вотчину. Здесь вряд ли следует чему-то удивляться: такая картина присуща всем масштабным институциональным реформам. В случае ООН консерватизм находит утешение в цифрах, а оригинальные идеи размываются в результате компромиссов согласований. Давно назрела и ждет своего решения проблема повышения эффективности взаимодействия в постконфликтных ситуациях и странах с переходной э��ономикой между ооновскими подразделениями, работающими в сферах поддержания мира, прав человека и миростроительства с одной стороны, и системой развития ООН с другой. Для утверждения более радикальных подходов к реформированию ООН необходимы лидеры-реформаторы, причем не только в высших эшелонах правительств и секретариатов, а повсеместно. Идея, лежащая в основе настоящего исследовательского проекта, заключается в следующем: чем больше будет таких лидеров, тем выше шансы на успех реформ. Растущая вовлеченность «третьей ООН» в процессы международного обмена и сотрудничества является важнейшим шагом по повышению потенциального влияния межгосударственного механизма Организации. Для того, чтобы оценить насколько глубоко осознается необходимость в реформе внутри самой системы развития ООН, в 2010 и 2012 годах в рамках проекта «Будущее системы развития ООН» (FUNDS) Институт 25. http://www.un.org/esa/coordination/2012qcpr.htm

17

международных исследований имени Ральфа Банча провел два глобальных исследования среди работников учреждений СРООН. В каждом исследовании участвовало более 3 200 респондентов из разных стран, заполнивших свыше 6 500 опросных листов. Исследование 2012 года было более детальным, чем исследование 2010 года, однако ответы респондентов оказались поразительно схожими. Оставшаяся часть второго раздела настоящего доклада содержит подробности относительно аудитории и результатов последнего исследования в качестве обоснования существенных и значимых реформ в системе развития ООН – как эволюционного, так и долгосрочного характера.

АУДИТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ В исследовании 2012 года приняло участие 3 345 респондентов (около 14% от 26 000 работников), опрос которых проводился с помощью анкеты на трех языках (английском, французском и испанском). Опрос, ставший одним из самых масштабных в СРООН за последние годы, был подготовлен и проведен «Далберг Рисерч», консалтинговым агентством по изучению общественного мнения со штаб-квартирой в Копенгагене, имеющим продолжительный опыт сотрудничества с ООН. Причем перед его организаторами не стояла задача смягчать формулировки вопросов и камуфлировать содержание ответов, как это было в случае нескольких исследований, проводившихся Департаментом по экономическим и социальным вопросам ООН25. Аудитория респондентов проекта FUNDS была представлена всеми регионами (см. График 2). Из них 22% были гражданами стран-членов Комитета по содействию развитию (КСР, в котором представлены страны Севера) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а 78% представляли страны, не входящие в КСР (страны Юга). На долю стран группы BASIC (Бразилия, ЮАР, Индия и Китай) и стран со средним доходом (включая Мексику, Перу и Турцию) пришлось около одной пятой всех респондентов. В наибольшей степени среди респондентов были представлены Индия, США и Перу. Местом работы более 10% респондентов были города, где расположены основные штаб-квартиры СРООН (Нью-Йорк, Женева, Вена, Найроби, Аддис-Абеба и Бангкок).


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

СТРУКТУРНЫЕ РАЗЛИЧИЯ AND TIMING И ВРЕМЕННЫЕ In terms of institutional structures, the data РАМКИ from the survey are best organized under three

ГРАФИК 2. РЕГИОНАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСПОНДЕНТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ

Восточная иEast Юго–Восточная and South EastАзия Asia (включая (including Китай) China)

18.1

Южная SouthАмерика America

16.0

АфрикаSub к югу от Сахары Saharan Africa

14.9

Западная Восточная Westernи and Eastern Европа Europe

14.5

Южная SouthАзия Asia

12.3

Мексика/Центральная Америка/Карибский Mexico/Central America/Caribbean бассейн

9.0

USA/Canada США/Канада

7.6

Западная и Центральная Азия West and Central Asia (including Afghanistan, Iran); (включая Афганистан, Иран)

4.4

Арабские государства (включая Arab States (including North Africa); Северную Африку) Australia/New Zealand/Pacific Австралия/Новая Зеландия/Тихоокеанский регион

2.5 0.7

0

5

10

15

20

Percentage of respondents Процент респондентов

В опросе в разумной мере были представлены все основные категории заинтересованных All major categories of stakeholders were reasonучастников (см. График 3): на долю государably well сектора represented (See Figure 3): Forty-one ственного (правительства стран-членов и percent межправительственные организации, включая of respondents came from the public sector ООН) приходился 41% респондентов, а него(national governments and intergovernmental сударственный сектор (частный и organizations, including the UN) сектор, and 59 НПО percent научное сообщество) был представлен 59% реof respondents the non-state sector (private спондентов. Что from же касается текущей занятости, NGO, and респондентов academia). In terms of current тоsector, распределение по отношению the breakdown the “three UNs” к occupations, ООН выглядело следующимofобразом: «первая ООН» – 25%, «вторая ООН» – 11% и «третья was as follows: First UN, 25 percent; Second UN, ООН» – 64%.and Учитывая фактор карьерной 11 percent; Third UN, 64 percent. Given мобильности», отметить, что career mobility,целесообразно it is worth noting that almost почти треть респондентов в то или иное время one-third of respondents had worked for the UN работали в структурах ООН. at some stage.

FIGURE OF ГРАФИК3:3.OCCUPATIONAL РАСПРЕДЕЛЕНИЕDISTRIBUTION УЧАСТНИКОВ ИССЛЕДОВАНИЯ ПО СФЕРАМ ЗАНЯТОСТИ SURVEY RESPONDENTS

11%

Private ЧастныйSector сектор

28% 17%

National Government/public sector Национальное правительство/государственный сектор International public organizationорганизации (non-UN) (не Международные государственные имеющие отношения к ООН)

Non-governmental organization Неправительственные организации(NGO) (НПО) Academia Научное сообщество

14%

25%

UN organization or agency Организации и структуры ООН

5%

18

С точки зрения институциональных структур, categories: possible short-term, medium-term, целесообразнее всего представить данные and longer-term changes. опросы по трем категориям: изменения в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. SHORT-TERM CHANGES ИЗМЕНЕНИЯ В КРАТКОСРОЧНОЙ The survey sought feedback from respondents ПЕРСПЕКТИВЕ regarding their views about six organizational facing the UNDS today: internal Вchallenges ходе исследования респондентам были заorganizational access competenданы вопросы structures; относительно их to видения шести организационных стоящих в настоcies; ineffectiveness;вызовов, emergence of alternative ящее время перед то: внутренняя mechanisms to the СРООН, UN; lack как of financial resources; организационная структура; доступ к экспертand lack of adaptability. The survey found that ным ресурсам; недостаток эффективности; возall these options were considered significant никновение альтернативных ООН механизмов; challenges. The only exception was recorded by нехватка финансовых ресурсов и невысокая UN respondents regarding their views concernспособность к адаптации. Как показало исследование, эти проблемы являются весьма ing access to все specialized competencies, which существенными. исключением suggests a lack ofЕдинственным confidence by the UN in the стало мнение сотруд- by qualities of its респондентов own expertise. из Theчисле two priorities ников структур ООН относительно доступа к occupational and geographical group were lack экспертным ресурсам, что свидетельствует об of financial уверенности resources andвнутри internalООН organizational отсутствии в качестве structures. The third priority was the emergence ее собственного экспертного потенциала. Для of alternative (non-UN) mechanisms andрода ineffecгрупп, сформированных по принципу занятий территориальной принадлежности tiveness. иInterestingly, those working for the UN двумя приоритетами неrankedглавными ineffectiveness as the thirdоказались most important достаток и несовершенchallengeфинансовых (see Tables 1 ресурсов and 2). The areas in which ство внутренней организационной структуры. the UN was judged to be most and least effective Следующими в списке приоритетов были наare analyzed further below. званы появление альтернативных ООН механизмов и неэффективность. Примечательно, Respondents fromиз developed and developing что респонденты числа сотрудником струкcountries on the top two priorities. тур ООН, agreed поставили неэффективность наBut третье место по важности 1 и 2). Ниже developed countries(см. listedТаблицы ineffectiveness and анализируются сферы, в(non-UN) которых деятельность emergence of alternative mechanisms as ООН воспринимается как наиболееchallenges, и наименее the third and fourth most important эффективная. while developing countries listed emergence of alternative (non-UN) mechanisms and lack of Респонденты из развитых и развивающихся suppleness or adaptability. стран сошлись во мнении относительно двух приоритетных проблем. Однако респонденты из развитых стран отдали третье и четвертое места проблемам неэффективности и появлению альтернативных ООН механизмов, тогда как участники из развивающихся стран поставили на эти места появление альтернативных ООН механизмов и недостаток гибкости или способности к адаптации.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 1. НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ В КРАТКОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ)

ПРИОРИТЕТНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

«ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

«ТРЕТЬЯ ООН»

ПРАВИТЕЛЬСТВА

ООН

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

НПО

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО

Финансовые ресурсы

Финансовые ресурсы

Организационные структуры

Организационные структуры

Финансовые ресурсы

Финансовые ресурсы

Организацион– ные структуры

Организационные структуры

Финансовые ресурсы

Финансовые ресурсы

Организационные структуры

Организационные структуры

Появление альтернативных ООН механизмов

Неэффективность

Неэффективность

Неэффективность

Появление альтернативных ООН механизмов

Появление альтернативных ООН механизмов

ТАБЛИЦА 2. НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ В КРАТКОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (СТРАНЫ СЕВЕРА И СТРАНЫ ЮГА)

ПРИОРИТЕТНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

СТРАНЫ СЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Организационные структуры

Финансовые ресурсы

Доступ к экспертным ресурсам

Организационные структуры

Неэффективность

Появление альтернативных ООН механизмов

Появление альтернативных ООН механизмов

Невысокая способность к адаптации

Вторая серия вопросов в отношении структуры кас��лась поддержки сближения различных агентств ООН на глобальном уровне и на уровне отдельных стран. Респондентам было предложено обозначить степень их поддержки следующих предложений: назначение единого руководителя от ООН в каждой «программной» стране; создание единого представительства ООН в каждой «программной» стране; разработка единой ооновской программы для каждой страны; формирование единого фонда ООН для каждой страны; и включение Группы Всемирного банка в концепцию «Единой ООН».

19

Принципы «Единства действий» предусматривают возможность оценки качества программ СРООН в отдельных странах, и мнения об этих принципах оказались в целом достаточно позитивными: поддержка четырех элементов реформы – единый руководитель, единое представительство, единая программа и единый фонд, а также включение Группы Всемирного банка в состав «Единой ООН» – оказалась на уровне от среднего до высокого, 72 – 80% (см. График 4)


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 4. «ЕДИНСТВО ДЕЙСТВИЙ» И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

A singleотUN in Единый руководитель ООНleader в каждой стране every «программной» programme country A single ООН UN office in Единое представительство в каждой стране every «программной» programme country High support Высокая поддержка

The Worldбанка Bankв концепцию included Включение Всемирного «Единой in OneООН» UN

Medium Средняяsupport поддержка Low support Низкая поддержка

A single UNкаждой programme Единая программа ООН для страны for every country A single UN fund for Единый фонд ООН для каждой «программной» страны every programme country 0%

20%

40%

60%

80%

100%

их предпочтения совпали с общей тенденцией. ОсРеспонденты четко дали понять, что они считают нановное различие между группами занятости касалось значение единого руководителя в сфере развития от приоритетности предложения о включение Группы ООН для страны ключевым условием. Вообще наивысВсемирного банка в концепцию «Единой ООН»: предшую поддержку респондентов получили два представители организаций обозначили ложения: назначение единого руководителя от ООН Respondents made one thing very clear: designatwere similar to the международных overall pattern. The main для этой идеи более низкий приоритет, а представитев каждой «программной» стране(81%) и создание ing a single country leader for development is difference by occupational groups was in the priority ли научного сообщества – более высокий. единого представительства ООН в каждой такой страessential. in particular were rated as attached to including the World Bank Group in the не (77%).Two Этиaspects предпочтения решительно расходятся с the highestположением priority: a single leader inНа every “One UNРеспонденты, concept”: International organizations putСевера, постапредставляющие страны реальным дел UN на местах. сегодняшний program country (81пилотной percent) and a single UN единый the priority lower, and academia put it higher. банка в концепвили идею о включении Всемирного день лишь в одной стране назначен цию «Единой ООН» на третье место, тогда как у предруководитель от ООН – Кабо-Верде. Единое предoffice (77 percent). These desirable outcomes ставителей оказалась на втором месте, что ставительство ООН (или «Домrealities ООН») on учреждено вFor 59 respondents fromЮга the она global North, incorporatcontrast distinctly with current the является очевидным свидетельством высокого потенстранах, однако в очень редких случаях эта мера предing the World Bank Group was the third highest ground. So far there is a single leader in only one циала данной мерыitвwas том,the чтоsecond касается эффективности усматривала на практике централизацию администраpriority, while for the South pilot country, Cape ВVerde. The single office,где or чрезмерную “UN и масштабности деятельности системы развития ООН тивных функций. некоторых странах, a notion with profound potential House,” has beenсочли established in 59 countries, but highest—clearly (см. Таблицу 4). Добрая половина респондентов из централизацию несовместимой с требованиями impact on the nature of the delivery and scope стран выказала in very few casesООН has отказалась this measureотactually meant числа представителей развивающихся безопасности, концепции единого of the UNDS (see Table 4). Fully 50 percent of высокую поддержку этому предложению. Причины, представительства. merged administrative services. respondents in developing countries gave the обусловившие такую поддержку, могут быть разными, In some countries, where clustering is considered судя по комментариям респондентов, они Представители государств («первая ООН») proposalоднако, high support. Different reasons may be to bring additional security risks, the UN has обозначили хотели бы видеть ООН и Всемирный банк играющив качестве важнейшего приоритета создание единых attributed for this preference, but the comments moved away from the “One Office” concept. ми каждый своюaсобственную но в духе более представительств ООН (см. Таблицу 3). В остальном of respondents indicated desire for theроль, UN and тесной координации (см. Вставку 3). же, как и в ответах сотрудников ООН («вторая ООН»), Governments (First UN) put the single UN office at World Bank to play distinct but more coordinated the top of their priorities (see Table 3). Otherwise, roles (see Box 3). like UN staff of the Second UN, their preferences

20


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 3. ПОДДЕРЖКА ПРИНЦИПОВ «ЕДИНСТВА ДЕЙСТВИЙ» НА УРОВНЕ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВ (ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ) «ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

ПРАВИТЕЛЬСТВА

ООН

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

НПО

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

Единый руководитель от ООН в стране

Единый руководитель от ООН в стране

Единый руководитель от ООН в стране

Единый руководитель от ООН в стране

Единое представительство ООН

ПРИОРИТЕТЫ

«ТРЕТЬЯ ООН» НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Единый руководитель от ООН в стране

Единое представительство ООН

Единое представительство ООН

Единое представительство ООН

Единое представительство ООН

Единый руководитель от ООН в стране

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Единая программа ООН для каждой страны

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Единое представительство ООН

Единая программа ООН для каждой страны

Единая программа ООН для каждой страны

Единый фонд ООН для страны

Единый фонд ООН для каждой страны

Единая программа ООН для каждой страны

Единая программа ООН для каждой страны

Единый фонд ООН для каждой страны

Единый фонд ООН для каждой страны

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Единая программа ООН для каждой страны

Единый фонд ООН для каждой страны

Единый фонд ООН для каждой страны

ТАБЛИЦА 4. ПОДДЕРЖКА ПРИНЦИПОВ «ЕДИНСТВА ДЕЙСТВИЙ» НА УРОВНЕ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВ (СТРАНЫ СЕВЕРА И СТРАНЫ ЮГА

ПРИОРИТЕТЫ

СТРАНЫСЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Единый руководитель от ООН в стране

Единый руководитель от ООН в стране

Единое представительство ООН

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Включение Всемирного банка в концепцию «Единой ООН»

Единое представительство ООН

21


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ИЗМЕНЕНИЯ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

ВСТАВКА 3. КОММЕНТАРИИ В ОТНОШЕНИИ ПРИНЦИПОВ «ЕДИНСТВА ДЕЙСТВИЙ» «Следует создать объединяющую структуру для системы ООН в области развития [позволяющую учреждениям продолжать работу по своим основным направлениям] с единым сводом административных и финансовых норм, единой информационной системой, единой программой на страновом уровне и во главе с пользующейся международной известностью и уважением фигурой в области развития».

Заглядывая в будущее, организаторы исследования предложили респондентам назвать желаемые с их точки зрения структурные изменения, которые следовало бы осуществить в ближайшие пять лет. Всего было предложено 14 инициатив, и практически все они получили высокую степень поддержки (см. График 3). Такая всеобщая поддержка всех или большинства вариантов изменений свидетельствует о насущной потребности в них. Анти-бюрократический посыл здесь совершенно очевиден. В целом для опрошенной аудитории тремя основными приоритетами являются упрощение оперативных процедур, уточнение соответствующих ролей ООН, Всемирного банка и МВФ на страновом уровне и расширение партнерских отношений с НПО и частным сектором. Поддержку получили предложения о слиянии структур, работающих в аналогичных направлениях, а вот идея о сокращении числа направлений деятельности в области развития была поддержана не столь единодушно. Точно так же не слишком велика оказалась степень поддержки идеи совместного размещения всех региональных представительств (см. Вставки 4 и 5).

«Привлечение таких организаций, как Всемирный банк и МВФ, и расширение их участия благотворно сказалось бы на эффективности деятельности в области развития за счет укрепления целостности совместных усилий в этой сфере». «Необходимо применить модель «Единство действий» во всех странах, где ООН осуществляет свою деятельность».

ГРАФИК 5. СТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ Упрощение оперативных процедур Simplify business procedures Уточнение соответствующих ролей ООН, Всемирного банка и Define respective roles of UN, World Bank, МВФ Расширение партнерства с другимиExpand организациям в сфере partnerships with развития other development organizations and Повышение объемов финансирования из нетрадиционных ис– Increase funding from non- traditional точников Слияние учреждений, работающих аналогичных областях Mergeвagencies in similar fields Повышение объемов финансирования из частных источников Increase funding from private sources

Strongly agree Полностью поддерживают Agree Поддерживают

Обеспечение согласованной общесистемной Establish harmonizedслаженности system-wide действий

Somewhat agree Отчасти поддерживают Разработка единой общесистемной базы Develop single информационной system-wide information

Somewhat Отчасти неdisagree поддерживают

Разработка унифицированной системы показателей для оценки Develop unified system-wide эффективности деятельности в области развития development results indicators Перераспределение людских и прочих Shift ресурсов от and центральных people resources учреждений в представительства на местах from headquarters to field Установление предельных сроков пребывания в должности для Define for all heads главterm-limits всех учреждений ООН

Disagree Не поддерживают

of UN organizations

Совместное размещение всех региональных Co-locate представительств all regional offices of theСРООН system Сокращение общесистемных управленческих затрат Reduce overall system-wide

costs of management Концентрация усилий за счет сокращения Concentrate on fewerнаправлений developmentдеятель– domains ности в области развития 0%

20%

22

40%

60%

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ВСТАВКА 4. КОММЕНТАРИИ К ВОПРОСУ О БЮРОКРАТИИ В ООН «Необходимо обеспечить согласованность действий различных учреждений ООН и упростить бюрократические процедуры, снижающие эффективность деятельности Организации». «Следует оптимизировать организационную структуру и отказаться от неэффективных методов работы. Нужно активнее использовать потенциал неправительственных организаций». «Как сотрудник многосторонней структуры я поражен тем, что даже среди крупнейших бюрократических глобальных образований ООН имеет наихудшую репутацию, а в своем послужном списке – исчерпывающий перечень примеров административной неэффективности». «Нужно сократить количества бюрократических процедур за счет децентрализации». «Важно сократить операционные издержки, причем не только финансовые, но и те, что связаны с чрезвычайно длительными и сложными процедурами оформления платежей и осуществления закупок, существенно ограничивающими способность представительства своевременно и эффективно осуществлять запланированные мероприятия». «Необходимо повысить эффективность управления – так, чтобы лучше стимулировать сотрудников к достижению ожидаемых результатов, оптимизировать использование финансовых ресурсов и побудить все учреждения ООН к совместной работе во имя достижения единой цели». «Следует разоблачить миф о том, что большая часть средств ООН расходуется на оплату труда самих сотрудников Организации и их деятельности, а не на нужды развития стран-получателей помощи».

23

«Сокращение управленческих затрат, расходов на оплату труда и накладных расходов за счет более активного использования технических средств и технологий (сокращение не относящегося к технической помощи персонала) станет ключевым фактором сохранения и увеличения масштабов ооновских программ помощи в области технического сотрудничества». «Для того, чтобы повысить результативность своей деятельности, ООН обязательно должна внедрить у себя систему управленческой отчетности». «Необходимо сократить эксплуатационные расходы и отказаться от чрезмерно затратных методов работы в пользу современных, лучше адаптированных к конкретным направлениям деятельности. Нужно повысить техническую квалификацию сотрудников ООН и сократить объем выполняемых ими функций административного и дипломатического характера. Необходимо повысить эффективность управления персоналом с тем, чтобы сохранить наиболее компетентных и мотивированных сотрудников».


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 5. СТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ)

ПРИОРИТЕТЫ

«ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

«ТРЕТЬЯ ООН»

ПРАВИТЕЛЬСТВА

ООН

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

НПО

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Упрощение оперативных процедур

Упрощение оперативных процедур

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Расширение партнерств

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Упрощение оперативных процедур

Расширение партнерств

Расширение партнерств

Упрощение оперативных процедур

Упрощение оперативных процедур

Упрощение оперативных процедур

Расширение партнерств

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Расширение партнерств

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Расширение партнерств

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Разработка единой общесистемной информационно– коммуникационной платформы

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Установление предельных сроков пребывания в должности для глав всех учреждений ООН

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Внедрение согласованной общесистемной независимой системы оценки

Сокращение общесистемных управленческих затрат

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Внедрение согласованной общесистемной независимой системы оценки

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Разработка единой общесистемной информационно– коммуникационной платформы

Перераспреде– ление людских и прочих ресурсов из центральных учреждений в представительства на местах

Внедрение согласованной общесистемной независимой системы оценки

Разработка единой общесистемной информационно– коммуникационной платформы

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Разработка единой общесистемной информационно– коммуникационной платформы

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Разработка единой общесистемной информационно– коммуникационной платформы

Сокращение общесистемных управленческих затрат

Сокращение общесистемных управленческих затрат

24


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 5. СТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ)

ПРИОРИТЕТЫ

СТРАНЫ СЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Упрощение оперативных процедур

Упрощение оперативных процедур

Расширение партнерств

Расширение партнерств

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Уточнение роли ООН, ВБ и МВФ

Увеличение финансирования из нетрадиционных источников

Слияние структур, работающих в аналогичных областях

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Сокращение общесистемных управленческих затрат

Внедрение согласованной общесистемной независимой системы оценки

Перераспределение людских и прочих ресурсов из центральных учреждений в представительства на местах

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Внедрение согласованной общесистемной независимой системы оценки

Представители государств («первая ООН») отдают несколько больший приоритет определению соответствующих ролей ООН, Всемирного банка и МВФ, а также внедрению единой общеооновской информационно-коммуникационной системы (см. Таблицу 5). Слияние учреждений им видится задачей менее приоритетной, чем самим работникам таких организаций, представляющих «вторую ООН», которые в свою очередь не слишком высоко оценили предложение о введении общей для всех учреждений ООН системы оценки. В остальном приоритеты различных группы по типу занятости были в целом более или менее одинаковы. Единственным исключением стала более низкая чем в среднем степень поддержки респондентами из числа сотрудников неправительственных организаций предложения о привлечении частных источников финансирования для деятельности ООН. Респонденты, представляющие страны Севера (входящие в состав КСР) и страны Юга (не входящие в КСР) продемонстрировали поразительную схожесть ответов (см. Таблицу 6). Два первых приоритета у них

25

полностью совпали: упрощение оперативных процедур и расширение партнерств. Респонденты из развитых стран выказали несколько большую поддержку увеличению финансирования из нетрадиционных источников, тогда как представители развивающихся стран большее предпочтение отдали увеличению финансирования со стороны частного сектора. Наименьшую поддержку получило предложение по концентрации усилий ООН за счет сокращения числа направлений развития (см. График 6). Респонденты из развивающихся стран активнее поддержали идею реформ, нежели их коллеги из развитых государств, что отражает График 7. В правой верхней части диаграммы приведены пять главных приоритетов реформы в среднесрочной перспективе. Тот факт, что подавляющее большинство желательных изменений расположились выше линии в 45 градусов (соединяющей нижний левый угол и правый верхний угол) свидетельствует о том, что респонденты из стран Юга гораздо активнее поддерживают реформы, чем их северные коллеги.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 6. СТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (СТРАНЫ, ВХОДЯЩИЕ И НЕ ВХОДЯЩИЕ В КСР)

Упрощение процедур Simplify оперативных business procedures Расширение партнерств с другими организациями Expand partnerships with other сферы развития

development organizations and

Увеличение финансирования из нетрадиционных Increase funding from non-traditional источников и со стороны развивающихся стран

donor and developing countries

Уточнение соответствующих ролей ООН Define respective roles of UN, World Bank, и Всемирного банка

Слияние учреждений, работающих Merge agencies in similar fields в аналогичных областях

Reduce overall system-wide Сокращение совокупных costs ofобщесистемных management управленческих затрат

Shift people and resources Перераспределение людских и прочих ресурсов from headquarters to fieldиз центральных учреждений в представительства на местах

Страны, Non-DACне входящие в состав КСР

Establish harmonized system-wide

Страны, DAC входящие в состав КСР

Внедрение согласованной общей и независимой independent evaluation системыsystem оценки

single system-wide information Внедрение Develop единой общесистемной информационно– коммуникационной платформы Develop unified system-wide

Разработка унифицированных общесистемных показателей development results indicators оценки эффективности деятельности в области развития

term-limits forпребывания all heads УстановлениеDefine предельных сроков of UNучреждений organizations в должности для глав всех ООН funding from private sources УвеличениеIncrease финансирования со стороны частного сектора Co-locate allвсех regional offices Совместное размещение региональных the system представительств системыofразвития ООН Concentrate on fewer

Концентрация усилий на меньшем числе development направлений деятельности в областиdomains развития 0%

20%

40%

Процент респондентов, выказавших Percentage of respondents who agreeподдержку

26

60%

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 7. ОТНОШЕНИЕ К РЕФОРМЕ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (СТРАНЫ СЕВЕРА И СТРАНЫ ЮГА)

Расширение партнерств с другими организациями сферы развития и частным сектором

Увеличение финансирования со стороны частного сектора

Внедрение согласованной и независимой общесистемной оценки

Разработка унифицированных общесистемных показателей эффективности деятельности в области развития Перераспределение людских и прочих ресурсов из центральных учреждений в представительства на местах

Респонденты – представители стран, не входящих в состав КСР (%)

Увеличение финансирования со стороны нетрадиционных доноров и развивающихся стран

Уточнение соответствующих ролей ООН, Всемирного банка и МВФ на страновом уровне Упрощение оперативных процедур

Слияние учреждений, работающих в аналогичных областях

Внедрение единой общесистем– ной информационно–коммуни– кационной платформы

Сокращение совокупных общеси– стемных управленческих затрат

Установление предельных сроков пребывания в должности для глав всех учреждений ООН

Совместное размещение всех региональных представительств системы развития ООН

Концентрация усилий за счет сокращения направлений деятель– ности в области развития

Респонденты – представители стран, входящих в состав КСР (%)


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ВСТАВКА 5. КОММЕНТАРИИ ПО ВОПРОСУ О КОНСОЛИДАЦИИ ООН «Необходимо укрепить ключевые структуры и объединить учреждения с «пересекающимися» мандатами. «Нужна рационализация всей структуры ООН. В системе ее учреждений слишком много сотрудников, толком ничем не занимающихся, но при этом живущих на широкую ногу. Кроме того, ООН должна стать полностью независимой от других организаций, таких как Всемирный банк и МВФ». «Нужно улучшать коммуникацию в том числе между отдельными подразделениями одной организации. Очень часто одна и та же работа делается дважды (или даже трижды, а то и четыре – пять раз) даже в стенах одного и того же офиса. Существует насущная необходимость в уточнении миссий и мандатов, в ряде случаев, возможно, слияние или реорганизация учреждений во избежание дублирования функций». «Следует повышать эффективность и избегать дублирования функций различными учреждениями – это также позволит устранить соперничество между ними и более четко разграничить круг полномочий отдельных структур (необходимо очень четко представлять кто чем занимается)». «Необходимо устранить учрежденческую «избыточность» и изменить положение, при котором деятельность ПРООН имеет слишком общую направленность [возможно, следует вернуться к ситуации, существовавшей до 1994 года]. Нужна более высокая степень интеграции региональных представительств, которые должны работать под общим надзором [но не под непосредственным контролем] со стороны соответствующих региональных комиссий». «Необходимо улучшить координацию и четче разграничить мандаты во избежание дублирования функций. Следует сохранить лишь наиболее важные структуры, чьи функции по самой своей природе не могут быть переданы в государственный или частный сектор».

ИЗМЕНЕНИЯ В ДОЛГОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ В попытке выведать мнения о наиболее существенных изменениях, которые следует осуществить в системе развития ООН, организаторы исследования предложили респондентам рассмотреть 12 предложений в отношении структурных изменений с временным горизонтом до 2025 года (см. График 8). В целом более 80% респондентов высоко оценили важность следующих пяти предложений: увеличение финансирования организаций ООН; единый представитель от ООН в сфере развития на уровне отдельных стран; представи28

«Учитывая внушительные возможности других элементов международной системы развития (МВФ, Всемирный банк, региональные банки развития), ООН должна свернуть работу на всех направлениях, обслуживаемым этими организациями. После чего ООН следует сосредоточить усилия на том, что у нее получается лучше всего: построении консенсуса, сохранении мира, привлечении внимания общественности к глобальным проблемам и тому подобном. А сферы практической деятельности по развитию явно не для нее». «Существует слишком много конкурирующих друг с другом учреждений, борющихся за финансирование из одних и тех же донорских источников, необходимое им для выполнения своих функций. Следствием такого положения является нерациональная разработка, неэффективная реализация программ и чрезмерные операционные издержки». «ООН должна создавать хорошо организованные, но не полностью вертикально интегрированные миссии – такие, где сотрудники на местах имели бы большую свободу действий в отношении реализации нововведений и повышения эффективности». «Необходимо сократить случаи внутрисистемного межучрежденческого дублирования функций; иными словами, требуется единый, унифицированный и скоординированный подход к решению задач на уровне отдельных стран». «Следует сократить количество учреждений. Все региональные представительства системы ООН должны работать под одной крышей. Нужно поощрять финансирование из нетрадиционных источников и со стороны развивающихся стран. Необходимо четко определить соответствующее роли ООН, Всемирного банка и МВФ в каждой стране».

тельство НПО и частного сектора в руководящем звене системы развития ООН; назначение единого руководителя системы развития ООН из числа признанных профессионалов в этой области; и пересмотр мандатов и направлений деятельности организаций СРООН. К возможным недостаткам данного исследования можно отнести отсутствие возможности для респондентов сформулировать подлинно оригинальные предложения или варианты эволюционных изменений. Респонденты всех групп, сформированных по принципу занятости, отметили важность увеличения финансирования. Примечательно, что представители государственных структур («Первая ООН») отдали относительно высокий приоритет представительству НПО и частного сектора в руководящих органах ООН (см. Таблицу 7) – идее, которая нашла поддержку у


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 8. ЖЕЛАТЕЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ К 2025 ГОДУ ПО ВЕРСИИ FUNDS

funding for организаций UN organizations УвеличениеIncrease финансирования ООН Единый представитель на уровне стран Single system countryотдельных representative Представительство и частного сектора NGO and privateНПО sector representatives Единая программа на уровне отдельных стран Single country programme Сокращение Fewer числа UN учреждений ООН organizations

Полностью поддерживают Strongly agree

Назначение единого главы системы развития ООН – профессионала в области развития

Agree Поддерживают

Single specialized head of the UN Development System

Somewhat agree Отчасти поддерживают

Пересмотр мандатов и направлений деятельности Changed mandates & activities of organizations организаций

Somewhat Отчасти не disagree поддерживают

Совместное размещение представительств всех Single location for all organization headquarters учреждений ООН

Disagree Не поддерживают

Повышение заработной платы ООН Higher сотрудников UN staff salaries Представительство исключительно в нестабильных Representation only inгосударствах fragile and

No regional structures Упразднение региональных структур Сохранение статус–кво (никакихNo изменений) changes 0%

20%

40%

60%

80%

100%

подсказывают, что любое предложение о сокращении представителей развивающихся стран, как это поаппарата или финансирования ООН трактуется ими казано ниже. Респонденты – представители «второй почти бессознательно как свидетельство безразличия ООН» также отметили вариант сокращения количества или даже враждебности со стороны стран Севера. Тем учреждений ООН в качестве одного из наиболее прине менее, респонденты как из стран Юга, так и Севера оритетных. предложение о пересмотре мандатов в More funding but fewer organizations wouldпоместили be viscerally, as yet another indication of Northern число приоритетов. о назначении едиРезультаты опроса, коротко говоря, в пользуThe увелиthe short summary of–findings. differences indifference Предложение or hostility. However, respondents ного главы СРООН из числа в области чения финансирования сокращении числа оргаbetweenпри responses from developed and developfrom both the global профессионалов South and North enumerated развития было горячо поддержано представителями низаций. Различия в ответах между респондентами ing countries onстран desired long-term changes were changed mandates asвaчисло priority. A highприориpriority for стран Юга, однако не вошло главных из развитых и развивающихся в отношении marked (see Table 8 and Figure 9) and perhaps the global South, but not for the North, was the тетов респондентов из стран Севера. Для респондентов желаемых изменений в отдаленной перспективе были contained important underlying head of UNDS. For Southern из стран single Юга –specialized что, возможно, неthe вполне согласуется весьма значительными (см. Таблицуinsights 8 и График 9); tactics взглядом – предложение предвполне вероятно, этоstrategies могло быfor послужить ценным and making change happen. с общепринятым respondents, and perhaps counter toоconventional ставительстве НПО и частного сектора руководящих материалом дляRespondents разработки from тактики стратегии theиglobal Northпо and South wisdom, NGO and private sectorвrepresentation ООН болееbodies высоким реализации реформ. представляющие agreedРеспонденты, about the need for increased fundingорганах and in UNстало governing was приоритетом, a higher priorityчем than для респондентов из стран Севера. как страны Севера, так и страны Юга были едины во for a single UNDS country representative. In the for counterparts in the North. мнении относительно необходимости увеличения case of developed countries, increased funding В число других предложений, получивших высокую финансирования и назначении единого представителя The other areas in which the South was signifiwas linked to fewer UN organizations, поддержку у представителей стран Юга и низкую у от ООН в сфере развития на уровне отдельных стран. whereas cantly more supportive than theповышение North included this was not a priority in the South. Indeed, представителей as стран Севера, попали Респонденты – представители развитых стран увязали higher UN staff salaries, no regional structures, платы сотрудников ООН, упразднение увеличение финансирования с сокращением числа indicated earlier, comments from respondentsзаработной in and representation limited to fragile states. There региональных структур и создание представительств учреждений ООН, тогда как представители стран Юга the global South suggest that any reduction in системы развития исключительно в нестабильных не склонны былиUN рассматривать эту меру в качестве was limited support for no changes by 2025.гоmachinery or funding is interpreted, almost сударствах. Предложение о сохранении статус-кво до приоритетной. Как отмечалось выше, комментарии 2025 года не нашло особой поддержки. респондентов из числа представителей стран Юга 29


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 9. ЖЕЛАТЕЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ К 2025 ГОДУ (СТРАНЫ СЕВЕРА И СТРАНЫ И ЮГА)

Fewer UN учреждений organizations Сокращение числа ООН

Increaseфинансирования funding for UNорганизаций organizations Увеличение ООН Назначение единого представителя СРООН на Single system country representative страновом уровне

programme РазработкаSingle единойcountry страновой программы Пересмотр мандатов и направлений деятельности Changed mandates & организаций

activities of organizations NGO and private sector Представительство НПО иrepresentatives частного сектора

Страны, не входящие Non-DAC в состав КСР

DAC

Назначение единого системыhead развития Singleглавы specialized of ООН – профессионала в области развития

Страны, входящие в состав КСР

the UN Development System

Single location for всех all Совместное размещение представительств учреждений ООН organization headquarters

Higher UNсотрудников staff salaries Повышение заработной платы ООН No regional structures

Упразднение региональных структур Представительство Representation only исключительно in fragile and в

нестабильных государствах

Сохранение статус–кво (никаких Noизменений) changes

0%

20%

40%

Percentage of respondents who agree Процент респондентов, выказавших поддержку

30

60%

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 7. СТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В ДОЛГОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (ДО 2025 ГОДА) ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ «ПЕРВАЯ ООН» ПРАВИТЕЛЬСТВА

«ВТОРАЯ ООН» ООН

Увеличение

Увеличение

финансирования

финансирования

организаций ООН

организаций ООН

«ТРЕТЬЯ ООН» МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ Сокращение числа учреждений ООН

НПО

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

Представительство НПО

Увеличение

Увеличение

и частного сектора в

финансирования

финансирования

руководящих органах

организаций ООН

организаций ООН

Назначение единого

Назначение единого

Назначение единого

Увеличение

Назначение единого

представителя СРООН

представителя СРООН на

представителя СРООН на

финансирования

представителя СРООН

на страновом уровне

страновом уровне

страновом уровне

организаций ООН

на страновом уровне

Назначение единого главы системы развития ООН – профессионала в ПРИОРИТЕТЫ

Представительство в руководящих органах

Разработка единой страновой программы

Представительство НПО и частного сектора в руководящих органах Назначение единого

Разработка единой страновой программы

Увеличение

Назначение единого

Представительство НПО

главы системы

финансирования

представителя СРООН на

и частного сектора в

развития ООН –

организаций ООН

страновом уровне

руководящих органах

области развития

НПО и частного сектора

НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО

профессионала в области развития

Сокращение числа учреждений ООН

Представительство НПО и частного сектора в руководящих органах

Представительство НПО и частного сектора в руководящих органах

Назначение единого главы системы развития

Разработка единой

ООН – профессионала в

страновой программы

области развития

Назначение единого представителя СРООН на страновом уровне

Назначение единого

Назначение единого главы системы развития

Сокращение числа

ООН – профессионала в

учреждений ООН

области развития

главы системы развития ООН – профессионала в

Разработка единой страновой программы

области развития

Пересмотр мандатов и

Пересмотр мандатов и

Совместное размещение

Пересмотр мандатов и

Пересмотр мандатов и

Пересмотр мандатов и

направлений деятель–

направлений деятель–

представительств всех

направлений деятельности

направлений деятель–

направлений деятель–

ности организаций

ности организаций

учреждений ООН

организаций

ности организаций

ности организаций

31


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 8. СТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ В ДОЛГОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (ДО 2025 ГОДА) – СТРАНЫ СЕВЕРА И СТРАНЫ ЮГА СТРАНЫ СЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Сокращение числа учреждений ООН

Увеличение финансирования организаций ООН

Увеличение финансирования организаций ООН

Представительство НПО и частного сектора в руководящих органах

Назначение единого представителя СРООН на страновом уровне

Назначение единого главы CРООН – профессионала в области развития

Разработка единой страновой программы

Назначение единого представителя СРООН на страновом уровне

Пересмотр мандатов и направлений деятельности организаций

Пересмотр мандатов и направлений деятельности организаций

Представительство НПО и частного сектора в руководящих органах

Разработка единой страновой программы

ПРИОРИТЕТЫ

ЗНАЧИМОСТЬ В ходе исследования респондентам было предложено высказать свое мнение в отношении «значимости» различных организаций ООН. В рамках настоящего исследования под этим термином понималась то, насколько важную роль играет данная организация как с информационно-пропагандистской точки зрения, так и в смысле способности решать практические проблемы развития. Респондентам предлагалось указать степень своей осведомленности о деятельности организаций СРООН, а рейтинг значимости организаций составлялся на основании ответов тех респондентов, которые заявили о своей достаточно высокой осведомленности об их работе. Общий рейтинг организаций по настоящему показателю представлен на Графике 10. Со значительным отрывом двумя лидерами рейтинга, то есть наиболее «значимыми» с точки зрения задач развития ООН, стали ВОЗ и ЮНИСЕФ. Аутсайдерами рейтинга с показателями ниже 50% стали семь организаций, включая три региональные комиссии.

32


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 10. ЗНАЧИМОСТЬ ОРГАНИЗАЦИЙ СРООН ДЛЯ РЕШЕНИЯ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ

ВОЗ WHO ЮНИСЕФ UNICEF ФАО FAO ПРООН UNDP ЮНЭЙДС UNAIDS ВПП WFP ЮНЕСКО UNESCO «ООН–Женщины» UN WOMEN ЮНЕП UNEP ЮНФПА UNFPA ИФАД IFAD МОТ ILO ЮНКТАД UNCTAD ЦМТ ITC МСЭ ITU ЭКЛАК ООН UNECLAC ВОИС WIPO ООН-ХАБИТАТ UN HABITAT ЮНИДО UNIDO ВМО WMO УНП ООН UNODC ДЭСВ ООН UNDESA ИКАО ICAO ЭСКАТО ООН UNESCAP ИМО IMO ЮНОПС UNOPS ЭКАUNECA ООН ЕЭКUNECE ООН ВТОUNWTO ООН ЭСКЗА ООН UNESCWA ВПС UPU 0%

20%

40%

High relevance Большое значение

60%

80%

100%

Low relevanceзначение Небольшое

«Вторая ООН» продемонстрировала больший разНа Графике 11 представлены мнения респондентов из Figureв11 reflects the views ofразвития the First UN about The Second UN showed the widest variation in брос мнений в отношении значимости структур ООН числа «первой ООН» отношении системы (см. График 12), вероятно из-за того, ООН. Как имеющие наиболее значимость дляwereпо развитию its own UNDS. высокую Again, WHO and UNICEF perceptions of relevance (see Figure 12), probably что большинство ООН имеют развития воспринимаются ВОЗmost и ЮНИСЕФ. Из пяти relevant. considered the developmentally reflecting сотрудников the fact that aструктур large majority of UN о работе своих коллег региональных комиссий значимой оказалась толькоhad lowсобственное Four of the five regional commissions staff твердое membersмнение hold quite firm opinions about и the поэтому являются наиболее взыскательными критиод��а – ЭКЛАК ООН. Особенно низкую оценку значиrelevance, the exception being UNECLAC. In West performance of colleagues and are therefore the ками. Значимость десяти учреждений (одной трети мости получила ЭСКЗА ООН. Asia, UNESCWA in particular received a very low harshest critics. была Ten agencies third of the toот общего количества) оценена(one ниже средней, relevance rating. tal)оказались were considered irrelevant than relevant, в их числе четыреmore из пяти региональных комиссий. Вместеfour с тем, ООН» including of представители the five regional«второй commissions. весьма высоко оценили At the same time,значимость the Secondдеятельности UN was very highly ЮНИСЕФ, ВОЗ и ВПП. supportive of UNICEF, WHO, and WFP.

33


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 11. ЗНАЧИМОСТЬ ОРГАНИЗАЦИЙ СРООН С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР

ВОЗ WHO ЮНИСЕФ UNICEF ФАО FAO ПРООН UNDP ЮНЕСКО UNESCO ЮНЭЙДС UNAIDS ВПП WFP ИФАД IFAD ЦМТ ITC «ООН–Женщины» UN WOMEN ЮНЕП UNEDP ЮНКТАД UNCTAD ВОИС WIPO МОТ ILO МСЭ ITU ЮНИДО UNIDO ЭКЛАК ООН UNECLAC ООН-ХАБИТАТ UN HABITAT ЮНФПА UNFPA ДЭСВ ООН UNDESA ВМО WMO ИКАО ICAO ЭСКАТО ООН UNESCAP УНП ООН UNODC

UNWTO ВТО IMO ИМО UNECA ЭКА ООН UNECE ЕЭК ООН UPU ВПС UNOPS ЮНОПС UNESCWA ЭСКЗА ООН 0%

20%

40%

Большое значение High relevance

34

60%

Небольшое значение Low relevance

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 12. ЗНАЧИМОСТЬ ОРГАНИЗАЦИЙ СРООН С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ СОТРУДНИКОВ СТРУКТУР ООН

ЮНИСЕФ UNICEF ВОЗ WHO ВПП WFP ЮНЭЙДС UNAIDS ФАО FAO ЮНФПА UNFPA ПРООН UNDP МОТ ILO ВОИС WIPO «ООН–Женщины» UN WOMEN ЮНЕП UNEP УНП ООН UNODC ИФАД IFAD ЮНЕСКО UNESCO ЮНИДО UNIDO МСЭ ITU ИКАО ICAO ВМО WMO ООН-ХАБИТАТ UN HABITAT ЭКЛАК ООН UNECLAC ЮНКТАД UNCTAD ИМО IMO ЦМТ ITC ЭСКАТО ООН UNESCAP ВПС UPU ДЭСВ ООН UNDESA ЭСКЗА ООН UNESCWA

UNWTO ВТО UNOPS ЮНОПС UNECE ЕЭК ООН UNECA ЭКА ООН 0%

20%

40%

Большое значение High relevance

35

60%

Небольшое значение Low relevance

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 13. ЗНАЧИМОСТЬ ОРГАНИЗАЦИЙ СРООН С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ СТРАН СЕВЕРА И СТРАН ЮГА

РАЗВИТЫЕ СТРАНЫ

РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ

ЮНИСЕФ UNICEF

ВОЗ WHO

WHOВОЗ

ЮНИСЕФ UNICEF

WFPВПП

ФАО FAO

ЮНЭЙДС UNAIDS

ЮНЕСКО UNESCO

ВМО WMO

ПРООН UNDP

ЮНФПА UNFPA

ЮНЭЙДС UNAIDS

ПРООН UNDP

ВПП WFP

ITUМСЭ

ЮНЕП UNEP

ILOМОТ

«ООН–Женщины» UN WOMEN

FAOФАО

ЦМТ ITC

ЮНЕП UNEP

ЮНКТАД UNCTAD

«ООН–Женщины» UN WOMEN

ИФАД IFAD

ВОИС WIPO

МОТ ILO

ИФАД IFAD

ЭКЛАК ООН UNECLAC

ИКАО ICAO

ЮНИДО UNIDO

УНП ООН UNODC

МСЭ ITU

ЮНЕСКО UNESCO

ЮНФПА UNFPA

ООН-ХАБИТАТ UN HABITAT

ВОИС WIPO

ЮНКТАД UNCTAD

ООН-ХАБИТАТ UN HABITAT

UPUВПС

ДЭСВ ООН UNDESA

ИМО IMO

ВМО WMO

ITCЦМТ

ЭСКАТО ООН UNESCAP

ЭКЛАК ООН UNECLAC

УНП ООН UNODC

ЮНИДО UNIDO

ЭКА ООН UNECA

ЮНОПС UNOPS

ИКАО ICAO

ЭСКАТО UNESCAPООН

ЕЭК ООН UNECE

ДЭСВ ООН UNDESA

ЭСКЗА ООН UNESCWA

ЭСКЗА ООН UNESCWA

ИМО IMO

ЭКА ООН UNECA

UNWTOВТО

ЕЭК ООН UNECE

ЮНОПС UNOPS

UNWTOВТО

ВПС UPU

0%

20%

40%

60%

80%

100%

High relevance Большое значение

36

0%

20%

Low relevance Небольшое значение

40%

60%

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Анализ мнений групп представителей стран Севера и Юга (тех из них, которые заявили о своей осведомленности о работе конкретных организаций ООН) показал существенные различия в восприятии значимости некоторых организаций (см. График 13). Лидерами вновь оказались ЮНИСЕФ и ВОЗ, а значимость пяти региональных комиссий была оценена ниже респондентами из развитых стран и выше представителями развивающихся стран. Респонденты из развивающихся стран также гораздо выше оценили значимость многих других организаций, таких как ФАО, ЮНЕСКО, ЮНКТАД, ДЭСВ ООН, ЮНИДО и ЦМТ. В число наименее важных организаций по мнению представителей развивающихся стран вошли организации-регуляторы (МСЭ, ВМО, ИКАО, ИМО, ВОИС и ВПС), а также ЮНФПА (17-е место против 6-го), ВМО (21-е место против 5-го), ЮНЭЙДС, ЮНЕП и УНП ООН. В последнем случае различия в оценке можно объяснить тем, что развивающиеся страны считают более значимыми организации, на работу которых они способны оказывать большее влияние, и менее значимыми – организации, в большей степени находящиеся под контролем доноров. Также, в зависимости от состояния своих экономик и текущей фазы развития, развивающиеся страны склонны придавать больший вес таким «основательным» и производительным секторам, как сельское хозяйство, промышленность и торговля. При этом респонденты из стран Севера с большей охотой и энтузиазмом откликаются на чрезвычайные ситуации, проблемы борьбы с нищетой и вызовы в области народонаселения, поэтому боле высоко оценили работу ВПП, ЮНЭЙДС, ПРООН и ЮНФПА.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ Значимость и эффективность – понятия не всегда взаимосвязанные. Учреждение может считаться исключительно значимым по сфере своей деятельности, но неэффективным с точки зрения того, как оно выполняет свою работу, и наоборот – эффективным, но не слишком значимым. Респондентам было предложено оценить три аспекта эффективности: в отношении конкретных направлений развития; с точки зрения факторов, определяющих производительность; и с точки зрения межфункционального взаимодействия.

НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ Респондентам было также предложено оценить эффективность деятельности СРООН в различных областях. Прежде всего здесь бросается в глаза весьма широкий разброс высказанных мнений (см. График 14). СРООН была сочтена наиболее эффективной в таких «гуманитарных» сферах общественной деятельности, как здравоохранение, права человека, образование и гендерные вопросы, но менее эффективной в сфере услуг и туризма, борьбы с наркотиками и развития транспорта (что практически соответствует результатам, полученным в ходе исследования 2010 года).

ГРАФИК 14. ЭФФЕКТИВНОСТЬ СРООН В РАЗЛИЧНЫХ ОБЛАСТЯХ РАЗВИТИЯ Здравоохранение Health

Human rights Права человека Образование Education Гендерные вопросы Gender issues Сельское хозяйство Agriculture Окружающая среда Environment Снижение уровня Poverty reduction бедности Международная International trade торговля Региональное Regional cooperation сотрудничество Водоснабжение и Water & Sanitation санитария Social policy Социальная политика Государственное Governance управление& Информация Information & Наука и&технологии Science technology Управление Economic экономикой management Промышленность Industry Энергетика Energy Услуги и&туризм Services tourism Борьба с наркотиками Drug control Транспорт Transportation 0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

Percentage of respondents Процент респондентов

Эффективность Effectiveness

37

50.0

60.0


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 15. ЭФФЕКТИВНОСТЬ СРООН В РАЗЛИЧНЫХ ОБЛАСТЯХ РАЗВИТИЯ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ РАЗВИТЫХ И РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАН РАЗВИТЫЕ СТРАНЫ (входящие в состав КСР)

РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ (не входящие в состав КСР)

Здравоохранение Health

Здравоохранение Health

Права Humanчеловека rights

Права Humanчеловека rights

Водоснабжение и Water & sanitation санитария

Образование Education

Гендерные Genderвопросы issues

Гендерные Genderвопросы issues

Образование Education

Окружающая среда Environment

Социальная Socialполитика policy

Сельское хозяйство Agriculture

Окружающая среда Environment

Международная Internationalторговля trade

Снижение уровня

Poverty reduction бедности

Water &иsanitation Водоснабжение санитария

Regional Региональное cooperation

Региональное сотрудничество Regional cooperation

Сельское хозяйство Agriculture

Information and Com. коммуникация

сотрудничество

Информация и

Государственное

Governance and PA управление

СнижениеPoverty уровня бедности reduction

Международная Internationalторговля trade

Socialполитика policy Социальная

Информация и

Information and Com. коммуникация

Наука и технологии Science & tech.

Science & tech. Наука и технологии

Governance and PA Государственное управление

Энергетика Energy

Промышленность Industry

Транспорт Transportation

Управление экономикой Economic

control Борьба сDrug наркотиками

Energy Энергетика

Промышленность Industry

Услуги и туризм Services & tourism

Services & tourism Услуги и туризм

Транспорт Transportation

Economic management Управление экономикой

control Борьба сDrug наркотиками 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Эффективно More effective

Источник: FUNDSSurvey Survey2012 2012 Source: FUNDS

38

0%

Неэффективно Less effective

20%

40%

60%

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 16. ЗНАЧИМОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОТДЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ СРООН

ВОЗ ЮНЭЙДС

ЮНФПА

Значимость организации (%)

ЮНИСЕФ

ООН–ЖЕНЩИНЫ ООН–ХАБИТАТ ИФАД ЮНЕП

ЭКЛАК ООН ЭСКЗА ООН

ВПС

ЭКА ООН ВМО ЦМТ ВОИС ДЭСВ ООН

ЮНЕСКО

ЮНКТАД МСЭ

ФАО ПРООН

МОТ

ВПП

ЮНИДО

ВТО

ИМО ИКАО

УНП ООН Эффективность организации (%)

Сравнение ответов представителей стран Севера и Юга не выявило существенных расхождений (см. График 15), за несколькими исключениями. Респонденты из развитых стран посчитали, что ООН более эффективна в сферах снижения уровня бедности, водоснабжения и санитарии, социальной политики, государственного управления, энергетики, транспорта и борьбы с наркотиками, тогда как по мнению представителей развивающихся стран наибольшую эффективность ООН демонстрирует в областях международной торговли, информации и коммуникации, промышленности и управления экономикой. На Графике 16 совмещены оценка респондентами эффективности учреждений системы развития ООН и значимости тех областей, в которых эти учреждения осуществляют свою деятельность. Так, эффективность ВОЗ соотносилась с представлениями о значимости сферы здравоохранения, а эффективность ИМО и ИКАО – с представлениями о значимости транспортной области. Некоторые организации осуществляют свою деятельность в нескольких областях развития, поэтому для них показатель значимости рассчитывался как средневзвешенное значение их относительной зна-

чимости в таких областях. Как следует из графика, по мнению респондентов, тремя самыми эффективными и значимыми организациями являются ВОЗ, ЮНИСЕФ и ЮНЭЙДС. Результат этот заслуживает внимания, поскольку ВОЗ в последнее время заработала в глазах мирового общественного мнения немало негативных оценок вследствие осуществляемой внутренней реструктуризации, а ��акже ввиду того, это учреждение работает на одном из самых конкурентных направлений развития. Одно из возможных объяснений заключается в том, что, в отличие от других областей развития, здравоохранение считается областью ключевой, где существуют несколько важных функций, осуществлять которые надлежащим и беспристрастным образом под силу лишь глобальной межгосударственной организации. К таким функциям относится сертификация стандартов безопасности (лекарственных препаратов, а также таких важнейших экологических факторов, как качество воды и воздуха), а также координация глобальных действий по борьбе с хроническими заболеваниями, эпидемиям и пандемиям, скажем, атипичной пневмонией и птичьим гриппом.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 17. ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ СРООН

UN valuesнормы and Ценности ООН и всеобщие universal norms

Quality of expertise

Качество экспертного потенциала

Knowlege of

Осведомленность о положении в стране country situations

The factor makes Значимый фактор an important contribution

Responsive to Внимание к потребностям страны country needs

Второстепенный The factor makes a фактор limited contribution

Working both Способность работать как в in мирных peaceful andконфликта conflictусловиях, так и в обстановке Independence Независимость организаций ООН of UN organizations Independence Независимость сотрудников ООН of UN employees 0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

Доля респондентов Share of respondents(%) (percent)

ФАКТОРЫ, FACTORS AFFECTING PERFORMANCE ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ By asking what factors contribute to the overall performance of the UNDS, the survey sought to РАБОТЫ discover perceptions about special features—if

The aggregated results are as shown in Figure 17. The general perception is that most of these features of effectiveness are significant, the main possible not the uniqueness, then at least the comparative exceptions being the independence of organizations Формулируя вопросы о факторах, которые обусловлиПроанализированные результаты представлены на advantage—of UN development cooperation. and staffГрафике and their17.responsiveness. Some of the вают эффективность работы СРООН в целом, авторы Общее мнение в отношении этих факторов Responses wereстремились solicited about the weight of of respondentsтаково, reflect что these concerns из них являисследования выявить представления оcomments эффективности большинство seven explanations: values and universal (see Boxются 6). значимыми; за исключением независимости оргахарактерных чертахUN сотрудничества в рамках системы развития ООН,ofобеспечивающих еслиofнеcountry его унинизаций ООН и их сотрудников, а также их внимания к norms; quality expertise; knowledge кальность, то хотя бы сравнительное преимущество. потребностям страны. Во Вставке 6 приводятся отдельsituations; responsiveness to country needs; Респондентов попросили оценить значимость семи ные комментарии респондентов на этот счет. working in both peaceful and conflict-prone факторов: ценности ООН и всеобщие нормы; качество countries; independence UN organizations;о полоэкспертного потенциала,ofосведомленность and independence of UN staff. жении в стране; внимание к потребностям страны; способность работать как в мирных условиях, так и в обстановке конфликта; независимость организаций ООН; и независимость сотрудников ООН.

40


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 9. ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ СРООН ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ «ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

ПРАВИТЕЛЬСТВА

ООН

Качество экспертного

Осведомленность о

потенциала

положении в стране

Ценности и нормы ООН

Ценности и нормы ООН

«ТРЕТЬЯ ООН» МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Ценности и нормы ООН

Осведомленность о по– ложении в стране

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО

Качество экспертного

Осведомленность о

Принципы ООН и

потенциала

положении в стране

международные нормы

Ценности и нормы ООН

Ценности и нормы ООН

Качество экспертного потенциала

Осведомленность о

Внимание к потреб–

Качество экспертного

Осведомленность о

Качество экспертного

Осведомленность о

положении в стране

ностям страны

потенциала

положении в стране

потенциала

положении в стране

Внимание к потреб–

как в мирных условиях,

Внимание к потребностям

как в мирных условиях,

Внимание к потреб–

как в мирных условиях,

ностям страны

так и в обстановке

страны

так и в обстановке

ностям страны

так и в обстановке

Способность работать ПРИОРИТЕТЫ

НПО

Способность работать

конфликта Способность работать как в мирных условиях,

Качество экспертного

так и в обстановке

потенциала

конфликта

Способность работать

конфликта Способность работать как в мирных условиях, так и в обстановке конфликта

конфликта Способность работать

Внимание к потреб–

как в мирных условиях,

Внимание к

ностям страны

так и в обстановке

потребностям страны

конфликта

Независимость органи–

Независимость органи–

Независимость организа–

Независимость органи–

Независимость органи–

Независимость

заций ООН

заций ООН

ций ООН

заций ООН

заций ООН

организаций ООН

ТАБЛИЦА 10. ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ СРООН (СТРАНЫ СЕВЕРА И СТРАНЫ ЮГА)

ПРИОРИТЕТЫ

СТРАНЫ СЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Осведомленность о положении в стране

Качество экспертного потенциала

Ценности и нормы ООН

Ценности и нормы ООН

Способность работать как в мирных условиях, так и в обстановке конфликта

Осведомленность о положении в стране

Качество экспертного потенциала

Внимание к потребностям страны

41


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ВСТАВКА 6. КОММЕНТАРИИ В ОТНОШЕНИИ НЕЗАВИСИМОСТИ СРООН «Следует добиваться сокращения элементов политического влияния внутри организации». «Необходимо перестать во всем полагаться на пятерку «великих держав» и действовать самим, демократическими методами, с тем, чтобы обеспечить представительство людей, а не государств».

Таблица 9 показывает, насколько важными респонденты из всех групп считают ценности ООН и универсальные нормы. Это один из двух главных приоритетов по версии всех групп. Такая оценка полностью созвучна со сравнительным преимуществом Всемирной организации, о котором говорится в 17-томном сборнике, подготовленном по результатам десятилетнего проекта «Интеллектуальная история Организации Объединенных Наций»26. Два других приоритетных фактора – осведомленность о положении в странах и качество экспертного потенциала – были практически одинаково оценены представителями всех «трех ООН». Единственным исключением стала более низкая оценка респондентами из числа сотрудников ООН своего собственного экспертного потенциала. Независимость организаций ООН и их сотрудников удостоилась невысокого рейтинга во всех трех группах респондентов. Ответы респондентов из числа представителей стран Севера и Юга мало отличаются друг от друга (см. Таблицу 10). Качеству экспертного потенциала и вниманию к потребностям стран был отдан более высокий приоритет представителями развивающихся государств. Респонденты из стран Севера более важными посчитали осведомленность ООН о положении в странах, где она работает, и развитую сеть представительств на местах.

«Нужно уменьшить влияние доноров». «Важно видеть рост влияния основных «новых» держав, таких как Индия, Бразилия, Турция и Южная Корея».

СРАВНЕНИЕ ПО ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ НАПРАВЛЕНИЯМ Исследование показало также, что глобальные соглашения, пусть и труднодостижимые, играют исключительно важную роль – не в последнюю очередь благодаря тому, что допускают или даже стимулируют конкретные действия неправительственных организаций без финансирования или одобрения со стороны государств. В ходе исследования были собраны мнения в отношении шести основных функций СРООН и проведено их сравнение с другой специфической задачей, выполняемой ООН – поддержанием мира. Результаты в общем виде представлены на Графике 18, который свидетельствует, что деятельность ООН по подготовке глобальных соглашений в сфере развития считается наиболее важной. За ней следуют исследования, анализ и установление глобальных стандартов (технических и нетехнических).

ГРАФИК 18. ВАЖНОСТЬ РОЛИ СРООН ПО ОТДЕЛЬНЫМ ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ НАПРАВЛЕНИЯМ Глобальные конвенции в Global development сфере развития

conventions

Research and Исследования и анализ analysis Установление мировых Setting global технических стандартов

Indispensable Чрезвычайно impact важная

technical standards

Very positive impact Весьма важная

Техническая помощь и Technical assistance услуги

Positive Важная impact

and service

Less positive impact Отчасти важная

Peacekeeping Поддержание мира

No positive impact Второстепенная

Переговоры на глобальном уровне, Global negotiation, разработкаpolicy политических making решений Информационно– Advocacy пропагандистская работа 26. United Nations Intellectual History Project.Более подробную информацию можно найти на сайте: www.unhistory.org

0.0

42

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Эти приоритеты подробно отражены в анализе по группам занятости (см. Таблицу 11), где обнаруживаются некоторые любопытные подробности. Функциональные направления СРООН, выделенные в таблице подчеркиванием, были оценены респондентами как достаточно важные (выше 3,5 баллов из 5 возможных). Техническая помощь занимает лишь третье или четвертое по важности место, как и поддержание мира (что можно объяснить характером специализации респондентов, поскольку эксперты по вопросам безопасности склонны оценивать деятельность ООН в этом направлении гораздо выше).

Информационно-пропагандистская работа не была включена в число важнейших приоритетов ни одной из групп по сферам занятости, хотя удостоилась третьего места у респондентов из развитых стран (см. Таблицу 12). Ответы респондентов из групп стран Севера и Юга сильно различаются. Техническая помощь заняла четвертое место у обеих групп, однако совпадения по всем другим позициям рейтинга отсутствуют.

ТАБЛИЦА 11. ВАЖНОСТЬ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ СРООН (ОЦЕНКА ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ) «ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

ПРАВИТЕЛЬСТВА

ООН

«ТРЕТЬЯ ООН» МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

НПО

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

Исследования и анализ

конвенции в сфере

Глобальные

Глобальные конвенции в

Глобальные конвенции в

сфере развития

сфере развития

Глобальные конвенции в

Установление мировых

Установление мировых

Глобальные конвенции в

сфере развития

стандартов

стандартов

сфере развития

Техническая помощь

Техническая помощь

Исследования и анализ

Исследования и анализ

развития Исследования и анализ

НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО Глобальные конвенции в сфере развития

Исследования и анализ

ПРИОРИТЕТЫ

Установление мировых стандартов

Установление мировых стандартов

Поддержание мира

Установление мировых стандартов

Установление мировых Поддержание мира

Поддержание мира

Техническая помощь

стандартов, Техническая

Техническая помощь

помощь

ТАБЛИЦА 12. ВАЖНОСТЬ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ СРООН (ОЦЕНКА СТРАНАМИ СЕВЕРА И ЮГА)

ПРИОРИТЕТЫ

СТРАНЫ СЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Переговоры на мировом уровне, разработка политических решений

Глобальные конвенции в сфере развития

Поддержание мира

Установление мировых стандартов

Информационно–пропагандистская работа

Исследования и анализ

Техническая помощь

Техническая помощь

43


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ПОВЕСТКА ДНЯ НА БУДУЩЕЕ И ГОТОВНОСТЬ К ИЗМЕНЕНИЯМ Исследование четко установило, что деятельность ООН нацелена на устойчивое развитие человеческого потенциала. Однако как должна эволюционировать работа СРООН в этом смысле? В ходе исследования респондентам было предложено высказать свое мнение в отношении девяти возможных вариантов направления деятельности ООН в будущем (см. График 19). Наиболее актуальным оказался акцент на развитие человеческого потенциала и его устойчивость, затем в рейтинге следуют борьба с последствиями глобальных кризисов, права человека и общечеловеческие ценности, благое управление и укрепление потенциала. Меньшую поддержку получила разработка следующего поколения целей развития, усиление роли женщин в процессе развития и повышенное внимание к нестабильным государствам.

Респонденты из числа представителей «первой ООН» (государственные структуры) сочли наиболее актуальным направлением готовность к реагированию на глобальные кризисы. Респонденты – представители «второй ООН» на первое место поставили укрепление потенциала – клише, все чаще встречающееся в контексте различных ооновских операций. Развитие человеческого потенциала было обозначено в качестве основной приоритетной задачи на будущее у представителей «третьей ООН»; эта группа респондентов также поставила довольно высоко в рейтинге права человека и качественное управление (см. Таблицу 13). С точки зрения общего рейтинга разница в оценках представителей стран Севера и Юга была незначительной, однако их мнения о приоритетах разошлись (см. Таблицу 14). Поощрение прав человека и развитие потенциала показались более важными приоритетами представителям стран Севера, тогда как респонденты из стран Юга более высоко поставили качественное управление и готовность к реагированию на глобальные кризисы.

ГРАФИК 19. БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ООН В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ

Emphasize human потенциала development,и Упор на развитие человеческого егоincluding устойчивый характер sustainability Развитие способности реагировать на Become more responsive глобальные кризисы to global crises Усиление роли в поощрении правinчеловека Strenghten role promotingи общечеловеческих ценностей human rights and global values Повышенное внимание к качественному Give more attention to goodуправлению governance

Strongly agree Полностью согласны Agree Согласны Somewhat agree Скорее согласны

Повышенное внимание к наращиванию Give more attention to потенциала capacity-building

Somewhat disagree Скорее не согласны Disagree Не согласны

Разработка целей развития период после Develop new на post-2015 goals 2015 года

Усиление роли женщин значимости Enhance the иrole of women гендерных вопросов в развитии and gender in development Адаптация Целей развития Adapt существующих existing Millenium Development тысячелетия к вызовам в период после 2015 Goals for post-2015 challenges года Повышенное внимание к нестабильным more на onстадии fragile странамConcentrate и государствам states and reconstruction восстановления 0%

20%

40%

44

60%

80%

100%


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ТАБЛИЦА 13. БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ООН В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ (ПО ГРУППАМ ЗАНЯТОСТИ) «ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

ПРАВИТЕЛЬСТВА

ООН

Развитие способности реагировать на глобальные кризисы

ПРИОРИТЕТЫ

потенциала

глобальные кризисы

Упор на развитие

Развитие способности

Упор на развитие

реагировать на

человеческого потенциала

Поощрение прав

глобальные кризисы

Развитие качественного

Увеличение роли женщин

человека

Развитие качественного

Поощрение прав человека

Увеличение роли

Развитие качественного

женщин

управления

управления

Увеличение роли женщин

Поощрение прав человека

СООБЩЕСТВО

Упор на развитие

Упор на развитие

человеческого

человеческого

потенциала

потенциала

Развитие способности

Повышенное внимание

реагировать на

к наращиванию

глобальные кризисы

потенциала

Развитие качественного

Развитие качественного

Поощрение прав

управления

управления

человека

Упор на развитие человеческого потенциала

человеческого потенциала

НАУЧНОЕ

ЧАСТНЫЙ СЕКТОР

Повышенное внимание к

реагировать на

потенциала

НПО

наращиванию потенциала

Развитие способности

управления

ОРГАНИЗАЦИИ

Повышенное внимание к

человеческого

к наращиванию

МЕЖДУНАРОДНЫЕ

наращиванию потенциала

Упор на развитие

Повышенное внимание

«ТРЕТЬЯ ООН»

Поощрение прав человека

Развитие способности реагировать на глобальные кризисы

Поощрение прав

Развитие способности реагировать на

человека

глобальные кризисы

Повышенное внимание к

Увеличение роли

Развитие качественного

наращиванию потенциала

женщин

управления

Разработка целей

Разработка целей

Увеличение роли женщин

развития на период

развития на период

после 2015 года

после 2015 года

ТАБЛИЦА 14. БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ООН В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ (СТРАНЫ СЕВЕРА И ЮГА)

ПРИОРИТЕТЫ

СТРАНЫ СЕВЕРА

СТРАНЫ ЮГА

Упор на развитие человеческого потенциала

Упор на развитие человеческого потенциала

Поощрение прав человека

Развитие качественного управления

Развитие качественного управления

Развитие способности реагировать на глобальные кризисы

Повышенное внимание к укреплению потенциала

Поощрение прав человека

Развитие способности реагировать на глобальные кризисы

Увеличение роли женщин

45


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Не способна/ Недостаточно способна p

Способна

Решительно/ в высшей степени способна p

ГРАФИК 20. ОПТИМИСТЫ И СКЕПТИКИ ПО ОТНОШЕНИЮ К РЕФОРМАМ В ООН

Нейтральное Neutral отношение

Нейтральное Neutral отношение

(1%)

(1 per cent)

(8%)

(8 per cent)

(23 per cent)

Нейтральное Neutral отношение

Нейтральное Neutral отношение

Нейтральное Neutral отношение

(11 (11%) per cent)

(27 (27%) per cent)

(6%) (6 per cent)

Скептики Skeptics

Нейтральное Neutral отношение

Нейтральное Neutral отношение

(19 per cent)

(5%) (5 per cent)

(1%) (1 per cent)

Not capable/ Не способна/ Недостаточно less capable способна

Capable Способна

Strongly/highly Решительно/ в высшей степени capable способна

(19%)

Оптимисты Optimists (23%)

Между тем, ответы на эти вопросы представителей Способна ли система развития ООН к изменениям, и стран Юга резко различаются (см. Графики 21 готовы ли секретариаты учреждений пойти на это? However, В nge, and are secretariats thereСевера was a иmarked contrast in и 22). Респонденты из числе развиваходе исследования респондентам былasked задан вопрос о The survey also perceptions between the global Southпредставителей and North ющихся стран были более оптимистичны в отношении способности СРООН изменить свою организационную dgment on whether the (see Figures 21 and 22). The respondents from способности СРООН к изменениям организационной структуру и справиться с возникающими вызовами o change organizationally countries were more optimistic about структуры и ее готовности к новым вызовам в сфере в сфере развития. В целом ответы респондентов наdeveloping elopment challenges. Overall, the capacity of the тогда UNDS как to handle развития, среди organizational представителей развитых эти вопросы разделились примерно поровну между questionsСРООН were rather change and face up to«пессимистов» new development challenges, превысило стран число значительно теми, кто верит в способность к изменениям, и число «оптимистов». Дополнительная теми, кто в нее не верит. Как показывает диаграмма на n those who believed the whereas among the industrialized countries, the разбивка данных показала, что респонденты более молодого возГрафике 20, процент «оптимистов» to change and(23%) those несколько who pessimists easily outnumbered the optimists. более оптимистичны в своих ответах превзошел долю «скептиков» (19%). he diagram in Figure 20 Applyingраста otherоказались filters to the data, younger (что, вероятно, не должно удивлять). about change (23 percent) respondents—perhaps not surprisingly—were skeptics” (19 percent). more sanguine than their older counterparts.

46


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

ГРАФИК 21. СПОСОБНОСТЬ СРООН К ОРГАНИЗАЦИОННЫМ ИЗМЕНЕНИЯМ

50 45 40 35 30 Страны, входящие вDAC состав КСР Страны, не Non-DAC входящие в состав КСР

25 20 15 10 5 0

Strongly capable Решительно

Highly capable В высшей

способна

степени способна

Capable Способна

Less capable Недостаточно способна

Not capable Неспособна

FIGURE ABILITY TO HANDLE NEW CHALLENGES ГРАФИК22: 22.UNDS СПОСОБНОСТЬ СРО��Н СПРАВИТЬСЯ С НОВЫМИ ВЫЗОВАМИ

45 40 35 30 25

Страны, DAC входящие в состав КСР Non-DAC Страны, не входящие в состав КСР

20 15 10 5 0

Strongly capable Решительно

способна

Highly capable В высшей

Capable Способна

степени способна

47

Less capable Недостаточно способна

Not capable Неспособна


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН – ИЛИ, ХОТЯ БЫ, ПРИБЛИЖАЯ ИХ В первой части данной работы мы упомянули о трех проблемах, с которыми сталкивается СРООН. Устранение третьей из них – проблемы небескорыстных интересов и обусловленного ей недостатка политической воли – несомненно, является ключом к преодолению структурной децентрализации и неэффективности. Исследования 2010 и 2012 годов подтвердили наличие общепризнанной потребности в радикальных переменах, причем такая точка зрения свойственна не только «третьей ООН», но и, хотя и в меньшей степени, представителям государственных структур и аппарата ООН. Потенциальных поборников реформ достаточно много, однако значительная их часть изолирована, поэтому заявления их звучат недостаточно громко; другие же попросту разочарованы и не способны активно воздействовать на ситуацию. Налицо необходимость в проведении более конкретных целевых исследований, подкрепленных эмпирическими данными, чтобы определить какие именно элементы организационной структуры ООН нуждаются в реформировании; как именно ей следует переориентировать и наладить по-новому свою работу по существу; и какой должна быть наиболее целесообразная последовательность мер по реализации реформ. Параллельно с требованиями ускорения темпов эволюционных изменений в краткосрочной перспективе, определенно имеется потребность в масштабных и новаторских идеях относительно преобразования системы развития ООН. Тем, кто по-прежнему считает СРООН оптимальным инструментом для решения многих ключевых вопросов нестабильности в мире, следует отважиться на нечто большее, нежели неустанные заявления о своей приверженности курсу перемен. По счастью, нынешняя ситуация открывает возможности для того, чтобы добиться перемен, или хотя бы подготовить четкий план действий на случай очередного кризиса. Ниже приводится резюме нескольких сформулированных представителями «первой», «второй» и «третьей» ООН в рамках исследования 2012 года вариантов изменений, осуществимых в краткосрочной перспективе. Внимательный читатель наверняка обратит внимание на, возможно, чрезмерно оптимистичную коннотацию

49

заголовка настоящей главы доклада: «Добиваясь перемен – или, хотя бы, приближая их». Представленные ниже рекомендации не устраняют необходимости изучения более глубоких изменений СРООН в будущем, чему, как мы надеемся, будут посвящены дальнейшие исследования в рамках проекта FUNDS.


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

«ПЕРВАЯ ООН»

«ВТОРАЯ ООН»

1. Представить результаты исследования на межгосударственных форумах. По каналам миссий при ООН мнения многочисленных респондентов исследования могут быть доведены до сведения участников дискуссий по проблеме оптимизации деятельности Организации, в том числе в ходе Всеобъемлющего обзора политики в 2012 году. Следующий такой обзор, который должен состояться через два или три года, может служить удачным форматом для выступлений с требованием перемен.

3. Ускорить реализацию рекомендаций Группы высокого уровня. Подавляющее большинство из 10 рекомендаций с 2006 года остаются на бумаге. Робкая надежда на их осуществление связана с назначением Пан Ги Муна на второй срок на пост Генерального секретаря ООН: в стремлении сформировать весомое политическое наследие он может отважиться на более решительные шаги. Оптимизм вселяет и назначение Первым заместителем Генерального секретаря авторитетного и опытного Яна Элиассона, отстаивавшего идею реформ еще в должности Председателя Генеральной Ассамблеи ООН и заместителя Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам (вес этой должности опирался на результаты ограниченной реформы 1992 г). Сочетание этих факторов способно оживить подлинную заинтересованность в реформировании ООН, позволить отойти от оборонительной тактики и поощрить решительные действия. Назначение президентом Всемирного банка Джима Ён Кима, корейца по происхождению, также может содействовать более четкому разграничению мандатов и полномочий, а также синергии между ООН и бреттон-вудскими учреждениями. Как показывает история реформ, начало нового срока работы в должности нередко сопровождается решительными действиями.

2. Реформировать систему финансирования. Главные доноры могут сделать огромный вклад в дело реформы, согласившись объединить ресурсы, направляемые ими ООН, в рамках единого механизма финансирования на уровне отдельных стран, возглавляемого единым национальным координатором. Определенно, большее разнообразие и гибкость схем финансирования должны быть обеспечены, однако консолидация большей части средств фондов и их направление на нужды конкретных программ могли бы если не устранить, то существенно снизить непродуктивное соперничество между отдельными структурами ООН. Без этого масштабное реформирование не представляется возможным даже в отдаленной перспективе. Донорам следует прекратить имитировать заинтересованность в повышении эффективности работы в то время, как они продолжают распределять взносы в бюджеты ООН в интересах внутренних лоббистов в своих странах, будь то связанных с правительством или нет. Необходимо предусмотреть такие стимулы для финансирования основных направлений деятельности ООН, которые способствовали бы реформированию Организации, а не сохранению застоя или оправданию трудностей, связанных с изменением сложившейся практики.

4. Использовать плюсы новых структур, разрабатывающих концепции Целей развития тысячелетия и Целей устойчивого развития. В дополнение к идеям по повестке дня на период после 2015 года, этим авторитетным структурам следовало бы еще раз проанализировать рекомендации предыдущих рабочих групп и увязать будущее Целей развития тысячелетия и Целей устойчивого развития с совершенствованием способности СРООН справляться с современными вызовами, которые эти Цели призваны разрешить. 5. Пересмотреть принципы денежного вознаграждения персонала. При том, что аналогии с коммерческими структурами вряд ли уместны применительно к международной гражданской службе, целесообразно было бы внедрить стимулы для персонала, поощряющие работу по налаживанию сотрудничества, а не защиту узких корпоративных интересов.

50


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

«ТРЕТЬЯ ООН»

ВСЕ «ТРИ ООН»

6. Продолжать исследования. Инициативы, подобные предпринятой Институтом имени Ральфа Банча и Проектом FUNDS, следует продолжить. Именно они позволяют лучше понять, что стоит за ожиданиями реформ, и какими видятся их результаты. В частности, такие опросы позволяют выявить побудительные мотивы поддержки реформ СРООН, отрицания их или безразличного к ним отношения – равно как и причин, тормозящих перемены и мнения относительно того, что именно следует изменить. Восприятие – само по себе еще не реальность, однако именно оно является тем материалом, с помощью которого различные круги подходят к переменам.

8. Создавать сети. Слишком мало внимания уделяется общественности – как поддерживающей реформу системы ООН, так и выступающей против нее. Необходимо использовать различные способы ведения конструктивного диалога для обеспечения более тесной связи между сторонниками перемен в различных областях общественной жизни на разных континентах и содействия глобальному диалогу по проблеме реформирования СРООН. Ключевые источники легитимности ООН и главное ее сравнительное преимущество являются отражением всемирного характера организации («первая ООН»), который может быть усилен за счет повышения производительности труда сотрудников Организации и их мобильности («вторая ООН») и совершенствования стратегий партнерства с гражданским обществом и частным сектором («третья ООН»). Проект FUNDS может помочь в организации форума – своего рода дружественного публичного пространства, или «острова», в пределах которого мог бы развиваться диалог по различным аспектам реформы системы ООН в области развития.

7. Расширять масштабы исследований. Приняв в качестве исходной точки новаторский труд по итогам независимого проекта «Интеллектуальная история Организации Объединенных Наций», было бы естественно предположить, что новые теоретические изыскания будут способствовать повышению качества анализа сильных и слабых сторон СРООН, помогут сформулировать рекомендации в отношении благотворных изменений и проанализировать альтернативные сценарии. Следует различать четыре важных области сравнительного анализа: роль ООН как генератора идей (установление норм и стандартов, управление знаниями) в сравнении с ее функцией провайдера услуг (техническая помощь, развитие потенциала); различия между ресурсами на входе (структура так называемой системы ООН) и результатами на выходе (характер развития); эффективность (соотношение затраты-выгоды по различным альтернативам) в сравнении со значимостью (воздействие); различия между вынужденными изменениями и эволюционным развитием (например, в процедурах и методах) а также масштабной и даже радикальной трансформацией (например, структуры, стимулы и организационная «культура»).

51


ДОБИВАЯСЬ ПЕРЕМЕН

Стивен Брауни – основатель и один из руководителей проекта «Будущее системы развития ООН» (FUNDS) – старший научный сотрудник Института международных исследований имени Ральфа Банча Центра последипломной подготовки Нью-Йоркского университета. Получив образование экономиста в Кембриджском университете и в Сорбонне, он более 30 лет работал в различных структурах ООН, в том числе в должности Представителя ООН в Украине и в Руанде. Он занимал должности Директора по вопросам бедности и социального развития в ПРООН и Заместителя Исполнительного директора Международного торгового центра в Женеве. В числе последних написанных им работ: «The United Nations Industrial Development Organization», (Longon: Routledge, 2012); «The International Trade Centre» (London: Routledge, 2011); «The United Nations Development Programme and System» (London:Routledge, 2011 г.) и «Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder?» (London: Earthscan, 2006 г.).

52

Томас Г. Вайсс – преподаватель политологии в Центре последипломной подготовки Нью-Йоркского университета и директор Института международных исследований имени Ральфа Банча. Он является со-директором Проекта FUNDS; в прошлом – президент Ассоциации международных исследований (2009-2010 гг.), председатель академического совета по изучению системы ООН (2006-2009 гг.) и редактор журнала «Global Governance»(2000-2005 гг.). Автор и редактор около 45 книг и 200 статей и глав по вопросам многосторонних подходов в сферах международного мира и безопасности, гуманитарной деятельности и устойчивого развития. Среди последних его работ: «What’s Wrong with the United Nations and How to Fix It» (2012 г.); «Humanitarian Intervention: Ideas in Action» (2012 г.) и« Thinking about Global Governance: People and Ideas Matter»(2011 г.).


Design: Stislow Design, NYC Макет: «Стислоу Дизайн» (Stislow Design), Нью–Йорк


ВФАСООН – WFUNA 1 United Nations Plaza Room 1177 New York, NY 10017

Институт имени Ральфа Банча – Ralphe Bunche Institute 365 Fifth Avenue Suite 5203 New York, NY 10016–4309

212 963 5610 WWW.WFUNA.ORG

212 817 2100 WEB.GC.CUNY.EDU/DEPT/RBINS/


Making Change Happen (Russian)