JOSÉ ADRIÁN GARCÍA ROJAS Profesor de Ciencia Política y de la Administración Universidad de La Laguna
LOS CABILDOS INSULARES
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ÍNDICE CAPÍTULO I. REGULACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA DE LOS CABILDOS INSULARES 1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ISLA 2. LA ISLA EN LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL 3. LA ISLA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANARIAS Y EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA CAPÍTULO II. COMPETENCIAS Y RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS DE LOS CABILDOS INSULARES 1. LAS COMPETENCIAS INSULARES EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA 2. LAS RELACIONES DE LOS CABILDOS INSULARES CON OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 3. ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS Y LOS CABILDOS INSULARES CAPÍTULO III. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS DE LAS ISLAS DE GRAN POBLACIÓN 1. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS INSULARES 2. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS DE LAS ISLAS DE GRAN POBLACIÓN 2.1 El Pleno 2.2 El Presidente 2.3 El Consejo de Gobierno Insular 2.4 Los Vicepresidentes 2.5 Órganos administrativos 2.6 El Consejo Social Insular CAPÍTULO IV. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS DE LAS ISLAS DE MENOR POBLACIÓN 1. PRELIMINAR 2. EL PLENO 3. EL PRESIDENTE 4. LOS VICEPRESIDENTES 5. EL CONSEJO DE GOBIERNO INSULAR 6. LAS COMISIONES INFORMATIVAS CAPÍTULO V. ELEMENTOS COMUNES DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO 1. EL SISTEMA ELECTORAL INSULAR 2. EL ESTATUTO DE LOS CONSEJEROS INSULARES 3. ELECCIÓN Y CESE DEL PRESIDENTE. LA MOCIÓN DE CESNURA Y LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 1
2 4. FUNCIONAMIENTO DEL PLENO 5. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS 6. ÓRGANOS COMPLEMENTARIOS 6.1 Los Consejeros Delegados 6.2 Los Consejos Sectoriales 6.3 Los órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios 6.4 Órganos unipersonales de carácter administrativo 6.5 La Junta de Portavoces 7. LOS CABILDOS INSULARES Y EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL CAPÍTULO VI. LOS CABILDOS INSULARES EN EL PROYECTO DE REFORMA ESTATUTARIA 1. LOS CABILDOS INSULARES EN EL DOCUMENTO DE LA COMISIÓN ASESORA PARA LA REFORMA DEL ESTATUTO DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE CANARIAS 2. LOS CABILDO INSULARES EN EL PROYECTO DE REFORMA DEL ESTATUTO BIBLIOGRAFÍA
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3 CAPÍTULO I REGULACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA DE LOS CABILDOS INSULARES 1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ISLA La aproximación a la concepción constitucional de la isla tiene que comenzar por el análisis de los artículos que la Constitución española (CE) dedica al Régimen local. Nuestro texto constitucional se ocupa de esta materia en los artículos 137, 140, 141 y 142. La CE lleva a cabo en el Título VIII una labor innovadora frente a la tradición constitucional española anterior, que, salvo la excepción de la Constitución de la II República, optó por una visión centralista que subordinaba a las entidades locales al Gobierno de la Nación. Esta labor innovadora se efectúa en tres direcciones: primero, creando un sistema de garantías relativas a la configuración del Estado; segundo, aplicando el principio de autonomía a la organización de las entidades locales; y, tercero, traduciendo este principio en la reserva de un conjunto de materias de competencia de dichos entes. Una de las novedades que aporta el artículo 137 es el concepto de ente territorial autónomo que plantea el problema de interpretación de la idea de autonomía. Aun cuando la CE no defina expresamente el concepto de autonomía local, sí deja claro que no es la autonomía a la que se refiere el artículo 2 de nuestro texto constitucional, que se reconoce sólo a las nacionalidades y regiones. Los artículos 140 y 141 de la CE consagran el principio de autonomía municipal, provincial e insular. El artículo 140 reitera la autonomía municipal ya expresada en el artículo 137, reconociéndole personalidad jurídica plena. En esta misma línea se consagra, asimismo, la composición democrática de los Ayuntamientos. El artículo 141 concibe a la provincia en una doble condición: como entidad local y como circunscripción territorial del Estado. Como entidad local, goza de personalidad jurídica propia. El párrafo 4 del artículo 141 consagra a la isla, junto al municipio y a la provincia, dentro del conjunto de los entes locales más importantes. Su reconocimiento constitucional, que ya se había llevado a cabo en la Constitución de 1931, resulta un tanto parco e insatisfactorio, pues sólo otorga a los Cabildos o Consejos carácter de meros órganos administrativos, y no, como en el caso de las otras dos entidades territoriales, el de órganos de gobierno. La CE da un tratamiento diferenciado en el 141.4 a los dos archipiélagos españoles del resto de las estructuras territoriales en las que se organiza el Estado, lo que pone de manifiesto la idea del constituyente sobre la peculiar estructura y particularidad insular. Esta visión ya se recoge en el artículo 69.3, que regula el número de Senadores que deberá elegir cada provincia, al especificar, como excepción a la regla general, salvo los casos de Ceuta y Melilla, que en las insulares cada isla o agrupación de ellas constituirá una circunscripción electoral. El 141.4 consagra, además, la existencia de la provincia en Canarias. Nuestro texto constitucional proclama que el Archipiélago lo integran dos categorías de entes locales distintos, la provincia y las islas, como se deduce de la expresión “en los archipiélagos, las islas tendrán además”. Por ello, entendemos que la isla se configura como ente local intermedio entre la provincia y el municipio. El artículo 142 de la CE consagra el principio de suficiencia de las Haciendas locales, como consecuencia de la declaración de autonomía de los entes locales contenida en el artículo 137.
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4 2. LA ISLA EN LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL La regulación del Régimen local español se efectúa en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen local (LBRL). El artículo 3.1 establece las tres entidades locales más importantes: el municipio, la provincia y la isla. El artículo 3.2 recoge al resto de las entidades locales: las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, las comarcas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios. La isla está regulada en el artículo 41 de la LBRL. La LBRL no le dedica ningún Título ni Capítulo, como podría desprenderse del énfasis que le otorga en sus artículos 1.2 y 3 junto a los otros dos entes locales necesarios (el municipio y la provincia), a los que sí les dedica el Título II, en el primer caso, y el Título III, en el segundo. La LBRL incluye a los Cabildos, junto a las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la Comunidad Foral de Navarra, los Consejos Insulares de las Islas Baleares y los órganos forales de los Territorios históricos del País Vasco, entre los regímenes provinciales especiales. Lo que sí realiza el artículo 41.1 de la LBRL, en contraste con el artículo 141.4 de la CE, es la manifestación expresa de que los Cabildos Insulares son órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, con lo que repara su insuficiente definición constitucional como meros órganos administrativos. De la misma forma, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, le dedica el Capítulo III del Título II. A pesar de que el ROF reserva un Capítulo a la organización y funcionamiento de los Cabildos y Consejos, debemos señalar que de los tres artículos que contiene, sólo el 74 se refiere expresamente a los gobiernos insulares canarios, específicamente a su constitución y a la proclamación de su Presidente, para lo que remite a la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG). La entrada en vigor de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que introduce un nuevo Título X en la LBRL, dedicado a la organización de los municipios de gran población, y modificaciones importantes en el desarrollo de la citada Ley, también reforma sustancialmente la organización de la Los Cabildos Insulares. En este sentido, debemos recordar que, con anterioridad a la reforma operada, los gobiernos insulares se regían por las normas de la LBRL que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo sus competencias sin perjuicio de las que les correspondan por su legislación específica. Sin embargo, a partir de ahora, la nueva redacción del artículo 41.1 señala que los Cabildos Insulares se rigen por las normas contenidas en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, y supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales. Con esta modificación se rompe, en gran medida, con la tradicional asociación de la regulación de los Cabildos Insulares a la de las Diputaciones. A este respecto, manifiesta esta disposición adicional que las normas contenidas en los Capítulos I y II del Título X, que son los referidos a la organización de los municipios de gran población, salvo los artículos 128, 132 y 137, le son de aplicación a los gobiernos insulares canarios de islas cuya población sea superior a los 175.000 habitantes, y a los de más de 75.000, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento de Canarias a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos. También resulta novedosa la distinción que efectúa la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, entre islas de mayor o menor número de habitantes, ya que deja al legislador canario la posibilidad de extender esta nueva organización a los Cabildos de las islas con población superior a 75.000 habitantes, pero siempre que lo soliciten los Plenos de dichos Cabildos, por lo que los Cabildos de las islas con población inferior a los 75.000 habitantes tienen que regularse por lo dispuesto para las Diputaciones provinciales. 4
5 3. LA ISLA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANARIAS Y EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA La Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias (EAC) expresa que las únicas entidades territoriales locales son la isla y el municipio. La norma básica canaria parte de la realidad geográfica regional, el Archipiélago canario, para a continuación describir los territorios que lo integran: las siete entidades territoriales insulares, a las que enumera en plano de igualdad, como pone de manifiesto el orden alfabético elegido para nombrarlas, y las islas de menor tamaño que dependen administrativamente de algunas de las otras. El EAC consagra a la isla como circunscripción para la elección de los Diputados del Parlamento de Canarias (artículo 9.4 del EAC). Nuestro Estatuto eleva a los Cabildos a la condición de instituciones de la Comunidad Autónoma, respetando su carácter de Corporaciones locales. En el primer supuesto, el EAC le dedica el párrafo 2 del artículo 8, perteneciente al Título Primero, que se refiere a las Instituciones de la Comunidad Autónoma. El 8.1 señala cuáles son los poderes de la CAC y las instituciones a través de las que éstos se ejercen. Se recoge la organización institucional básica que debe contener todo Estatuto de Autonomía por mandato del artículo 152.1 de la CE (una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros): el Parlamento, el Gobierno y su Presidente. El artículo 8.2 recoge la doble vertiente de los Cabildos, esto es, su condición de instituciones de la Comunidad Autónoma y corporaciones locales de carácter insular. En la primera parte del artículo 8.2 se plasma que las siete entidades territoriales insulares se configuran como elementos de la organización territorial de la Comunidad Autónoma y expresa claramente su condición de órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, siguiendo literalmente el artículo 41.1 de la LBRL, y simultáneamente su condición de institución de la Comunidad Autónoma. La Sección Tercera del Título Primero del EAC se denomina Del Gobierno y de la Administración de las Islas. El artículo 23.1 afirma rotundamente que Canarias articula su organización territorial en siete islas, que gozan, según el artículo 23.2, para el ejercicio de sus intereses propios y para el ejercicio de las competencias que se les atribuyan en el marco de la CE y de su legislación específica, de plena autonomía. El artículo 23.3 comienza transcribiendo el contenido literal de la primera parte del artículo 41.1 de la LBRL, al señalar que los Cabildos son “los órganos de Gobierno, administración y representación de cada Isla”, y termina señalando que la organización y funcionamiento de los Cabildos se regulará por una Ley del Parlamento autónomo que necesitará para ser aprobada mayoría absoluta. El apartado 4 del artículo 23 se refiere a las funciones que le son reconocidas como propias, a las que se les transfieran o deleguen por la Comunidad Autónoma, y a su colaboración en el desarrollo y la ejecución en los acuerdos del Gobierno canario. Se cierra el apartado 4 con una cláusula en la que se manifiesta que las transferencias y delegaciones deberán llevar incorporadas los medios económicos, materiales y personales que correspondan. Este mandato estatutario no hace sino expresar, una vez más, la voluntad de que los Cabildos puedan desarrollar las competencias que le sean transferidas o delegadas por la Comunidad Autónoma con la mayor eficacia en cada una de las siete islas y el firme propósito de que se lleve a efecto una auténtica descentralización en los Cabildos, por lo que se adquiere el compromiso expreso en el propio EAC de dotar de los medios necesarios para la realización de estas competencias a las instituciones insulares. El artículo 23.5 se refiere a los Cabildos como instituciones de la Comunidad Autónoma. Por tanto, el citado apartado es el encargado de profundizar en el contenido de una de las dos naturalezas a las que se refiere el artículo 8.2, su carácter de instituciones de la 5
6 Comunidad Autónoma. Sobre la doble naturaleza de los Cabildos insulares se ha pronunciado el Consejo Consultivo de Canarias en dos conocidos Dictámenes. El Dictamen 1/1985, de 31 de octubre, entendía la configuración de los gobiernos insulares en el EAC como consecuencia lógica de la profunda descentralización del Estado. Este Dictamen afirmaba que el EAC otorga un doble significado al concepto de Comunidad Autónoma. En un sentido amplio este concepto incluye a los Cabildos como instituciones autonómicas, pero, en otras ocasiones, el sentido del término Comunidad Autónoma es más restringido y sólo afecta a las instituciones de las que habla el artículo 152 de la CE: el Parlamento, el Gobierno y su Presidente. Desde esta segunda perspectiva los Cabildos no serían instituciones autonómicas. Esta posición doctrinal varió en un Dictamen posterior, el 65/1994, de 15 de noviembre. Este Dictamen concluye afirmando que los Cabildos no se hallan integrados en la estructura organizativa institucional de la Comunidad Autónoma, pese a que se le encomienden en el EAC funciones autonómicas de notable contenido, por lo que llega a calificar a los gobiernos insulares de “coadyuvantes de la Comunidad Autónoma en el cumplimiento de los fines estatutarios”. Los argumentos que utiliza el Consejo para apoyar su nueva concepción estatutaria de los Cabildos inciden en que los Cabildos no pueden insertarse en la estructura institucional de la Comunidad, entre otras razones, porque los Cabildos no son instituciones de la Comunidad Autónoma sino de las islas y, por tanto, tienen personalidad jurídica propia. No se puede confundir la actuación de los órganos e instituciones de la Comunidad con su personalidad jurídica singular y única, ni con la que corresponde a otros entes jurídicopúblicos de base territorial como son el Estado y las Corporaciones locales. De todo ello se deduce que si los Cabildos son instituciones de las islas no pueden serlo de la Comunidad Autónoma. Consecuencia de todo lo cual es que los Cabildos no pueden hallarse integrados en la estructura institucional de la Comunidad Autónoma, lo que no impide que a través de ellos se puedan ejercer funciones autonómicas. Lo que sí tienen los Cabildos, en opinión del Consejo Consultivo, es una cualificada participación en la vida institucional de la Comunidad. Esta interpretación no invalida el hecho de que los Cabildos puedan ser concebidos como instituciones de la Comunidad Autónoma, siempre que se tenga en cuenta que no se trata de una institución de autogobierno. La redacción del artículo 23.6 establece que el Gobierno de Canarias coordinará la actividad de los Cabildos en todo lo que afecte al interés general de la Comunidad Autónoma. La coordinación es una de las técnicas más imprecisas del Derecho Administrativo, aunque, como ha dejado sentado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, que deriva de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto del coordinado. El apartado 2 del artículo 59 de LBRL especifica que la Ley deberá precisar las condiciones y límites de la coordinación y las modalidades de control que se reserven las Cortes o los correspondientes Parlamentos autónomos. Por último, nos referiremos a los artículos 12.3 y 65 del EAC. El artículo 12.3 señala que los Cabildos participarán en el Parlamento a través de la Comisión General de Cabildos Insulares. Su regulación se remite al Reglamento del Parlamento de Canarias (RPC), que la efectúa en la Sección IV de su Capítulo III (De las Comisiones). Manifiesta, por último, el artículo 12.3 que la Comisión General de Cabildos Insulares tendrá carácter consultivo e informativo. No conocemos una Comisión similar en el resto de los Estatutos de Autonomía, aunque se asemeja a la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado. La Mesa de la Comisión la integran el Presidente del Parlamento, un Vicepresidente y un Secretario elegidos siguiendo el artículo 39.2 de entre los que ocupan similar cargo en la 6
7 Mesa del Parlamento, manteniéndose su composición institucional y la representación proporcional de cada grupo (artículo 53.2 del RPC). Los Presidentes de los Cabildos y, al menos, un miembro del Gobierno asistirán, sólo con voz, a las sesiones de la Comisión, pudiendo solicitar que se haga constar en acta su posición sobre los asuntos sometidos a votación (artículo 53.4 del RPC). El artículo 54.1 del RPC específica que la Comisión General de Cabildos Insulares emitirá informe sobre los proyectos y proposiciones de ley en materia de: a) b) c) d)
Organización territorial de Canarias. Atribución de competencias a los Cabildos. Fondo de Solidaridad Interinsular. Modificación de los criterios de reparto de los ingresos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF).
No procederá informe de la Comisión sobre los proyectos de Ley de Presupuestos Generales o los de naturaleza presupuestaria, ni sobre los proyectos o proposiciones de ley sometidos a audiencia de los Cabildos en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 45.2 de la LRJAPC, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 56 del RPC (artículo 54.2 de RPC). La Comisión emitirá también informe sobre: a) La sustitución de un Cabildo por el Gobierno de Canarias por incumplimiento de las normas reguladoras de competencias delegadas. b) Medidas de suspensión o revocación de competencias delegadas a los Cabildos. La Comisión General de Cabildos emitirá informe sobre las propuestas de reforma del EAC en los supuestos contemplados en el artículo 65 de RPC (artículo 55 del RPC). El artículo 56.1 del RPC establece que la Comisión General de Cabildos Insulares será informada y debatirá, en su caso, sobre los siguientes asuntos: a) Los proyectos y proposiciones de ley sometidos a la audiencia de los Cabildos conforme a lo dispuesto en el artículo 45.2 de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias (LRJAPC). b) Los informes que por disposición legal deban ser rendidos al Parlamento por los Cabildos. c) Los planes cuatrienales del Gobierno sobre coordinación de las políticas fiscales, financieras, presupuestarias y de endeudamiento, previstos en la LRJAPC. d) Los convenios y acuerdos suscritos por el Gobierno de Canarias con los Cabildos. e) Las memorias anuales remitidas por los Cabildos conforme a lo dispuesto en el artículo 50 c) de la LRJAPC. f) Cualesquiera otros que, excepcionalmente, le sean remitidos por la Mesa de la Cámara. Señala el RPC en su artículo 57 que, a instancia de un grupo parlamentario o a petición propia, comparecerán ante la Comisión los Presidentes para informar sobre el ejercicio de los Cabildos de su actuación como instituciones de la CAC y de las competencias delegadas o transferidas por ésta. La Comisión General de Cabildos Insulares podrá recabar información de los Cabildos y del Gobierno acerca de las competencias transferidas o 7
8 delegadas por la CAC, así como del ejercicio de las actuaciones previstas en los apartados 4, 5 y 6 del artículo 23 del EAC. Por último, a petición de un grupo parlamentario, y por acuerdo de la Mesa de la Cámara y de la Junta de Portavoces, asistirán a la Comisión los miembros del Gobierno de Canarias para informar sobre el contenido de los acuerdos adoptados en las Conferencias Sectoriales y del Consejo de Política Fiscal y Financiera. El artículo 65 del EAC especifica que se requerirá la audiencia previa de los Cabildos cuando la reforma del EAC tuviera por objeto una alteración en la organización de los poderes de Canarias que afecte directamente a las Islas. El artículo 65 estatutario se refiere, como ya hemos señalado, a la estructura organizativa interna de la Comunidad Autónoma, pero no indica cuál es la parcela concreta del EAC que está dedicada a dicha cuestión. En este artículo se hace mención expresa a la alteración de los poderes de Canarias como objetivo de la reforma, y estos poderes son los contemplados en el 8.1, esto es, el Parlamento, el Gobierno y su Presidente. Pero, además, se añade que dicha alteración debe directamente afectar a los Cabildos insulares, lo que implica que ésta debe incidir mermando, trastocando e, incluso, incrementando el nivel competencial y la posición institucional de los gobiernos insulares canarios. La consulta tiene carácter preceptivo pero no vinculante. Tiene, por tanto, el carácter de un mero dictamen. Respecto al instante en el que se debe producir la consulta, dado el carácter previo de la audiencia, expresado en el artículo 65, debe entenderse que ésta tiene que realizarse antes de que se efectúe la toma en consideración de la propuesta de reforma de la propia Cámara o inmediatamente después de recibida la propuesta en el Parlamento autónomo de la proposición de las Cortes Generales o del proyecto enviado por el Gobierno de Canaria. El artículo 5.1 de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de RJAPC señala que “las islas tienen su organización gubernativa y administrativa propia en forma de Cabildos”. En el 5.2 se recoge la naturaleza bifronte de los Cabildos Insulares, que deriva del tratamiento que le da el EAC en sus artículos 8 y 23: “son órganos de gobierno y administración de cada isla e Instituciones de la CAC”. En este último sentido termina manifestando el artículo 5.4 que los Cabildos ejercen competencias y prestan servicio de aquélla de forma descentralizada, en los términos recogidos en la LRJAPC. El Título III se denomina De la prohibición de federaciones o Mancomunidades de Cabildos Insulares. Este Título sólo consta de un único artículo, el 35, en el que se reconoce, en un inciso al final del 35.1, la subsistencia de las Mancomunidades provinciales interinsulares, a las que, sin embargo, no se nombra, pues sólo se hace mención al artículo donde están reguladas, el 41.2 de la LBRL. El Título IV es el que dedica la LRJAPC a los Cabildos Insulares. Está dividido en cuatro Capítulos. El primero regula su naturaleza y funciones, el segundo, la iniciativa legislativa de los Cabildos ante el Parlamento de Canarias, el tercero, la representación y colaboración con el Gobierno de Canarias, y, el cuarto, sus competencias y funciones, que desglosa en la Sección primera, dedicada a las competencias propias, y la segunda, a las competencias delegadas. La Ley 14/1990 dedica el artículo 36 a delimitar las competencias que tienen asignadas los Cabildos Insulares en cuanto Instituciones de la CAC, y el 41 las que le son atribuidas como Corporaciones locales territoriales, como las denomina la LRJAPC en el citado artículo. El artículo 36.1, antes de abordar las competencias propias de la CAC que ejercen los Cabildos Insulares, nos habla “de su carácter de órganos de autogobierno insular”. Tan novedosa expresión aparece referida en la CE y en el EAC sólo para las Comunidades Autónomas. El artículo 41 de la LRJAPC, que es el que viene dedicado a la naturaleza de los Cabildos Insulares como Corporaciones locales, no hace sino recoger lo expresado en el artículo 41.1 de la LBRL, esto es, que son “órganos de gobierno, 8
9 administración y representación de cada isla”, pero bajo la fórmula “tienen atribuidos el gobierno, la administración y representación de cada isla”, a lo que añade, “y gozan de plena autonomía para el ejercicio de sus competencias propias”.
CAPÍTULO II COMPETENCIAS Y RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS DE LOS CABILDOS INSULARES 1. LAS COMPETENCIAS INSULARES EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA La CE guarda silencio sobre las competencias de los entes locales, lo que contrasta con la delimitación expresa que efectúa sobre el ámbito competencial reservado al Estado (artículo 149) y aquél al que pueden acceder las Comunidades Autónomas (artículos 148 y 151). El texto constitucional aporta sólo algunos elementos competenciales, tales como la atribución del gobierno y administración de municipios, provincias e islas a sus respectivas Corporaciones, que han de tener carácter representativo (artículos 140 y 141), la atribución de la gestión de sus propios intereses en régimen de autonomía (artículo 137), la posibilidad de poder establecer y exigir tributos (artículo 133.2), la suficiencia financiera para el desempeño de sus funciones (artículo 142), y la necesidad de que la atribución de competencias a las Corporaciones locales se tenga que realizar mediante ley. Las competencias locales pertenecen a uno de los ordenamientos territoriales que configura la CE. Los entes locales las ejercen en virtud del principio de autonomía del que gozan para la gestión de sus intereses (artículo 137). El ordenamiento local reproduce la tradicional atribución de competencias de nuestro Régimen local. El sistema se articula sobre la atribución de competencias de distinto tipo según sea la naturaleza de los asuntos sobre los que recaen. Históricamente se ha consagrado la distinción entre competencias propias y competencias delegadas. Estas dos categorías se establecen en el artículo 7 de la LBRL. En dicho artículo se desarrolla un distinto régimen jurídico para su ejercicio y una fuente diferente para su atribución. Las competencias propias sólo podrán ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad. Las competencias delegadas se llevan a efecto en los términos fijados en la delegación, que puede prever, como señala el artículo 7.3 de la LBRL, técnicas de dirección y control de oportunidad. Las competencias delegadas comportan los cometidos y funciones que se trasladan a los entes locales en virtud de los principios de descentralización y eficacia contemplados en el artículo 103.1 de la CE. La delegación de competencias de la CAC en los Cabildos Insulares viene regulada en el artículo 10 y en la Sección 2ª del Capítulo IV de la Ley 14/1990. El artículo 10 de la LRJAPC señala que el ejercicio de las competencias administrativas de carácter regional podrá ser delegado en los Cabildos Insulares, en su condición de Instituciones de la CAC, por razón de los principios de eficacia, economía, descentralización y máxima proximidad a los ciudadanos, cuando no se den las condiciones previstas en el artículo 9 de la misma Ley 14/1990, es decir, que corresponderá a la Administración autonómica el ejercicio de las competencias que, además, de estar implicado un interés general de la Región, concurran las 9
10 siguientes circunstancias: o bien, que la adecuada satisfacción del interés público y la defensa de los principios rectores establecidos en los artículos 1 y 5.2 del EAC, hagan preciso el desempeño regional de las funciones que abarque la competencia; o bien, que la naturaleza de la actividad o el servicio prestado impongan su organización regional por razones sociales, de eficacia o de economía. También se establece en el artículo 10.2 de la LRJAPC que no serán delegables en los Cabildos funciones normativas, de planificación y coordinación en relación con competencias de carácter regional. El artículo 51 especifica que la delegación de competencias de carácter regional se dispondrá mediante Decreto del Gobierno publicado en el Boletín Oficial de Canarias (BOC), que dicha delegación de competencias deberá atribuirse con carácter general a los siete Cabildos Insulares, y que, en todo caso, la delegación no modificará la titularidad autonómica de las competencias objeto de delegación. Otras técnicas de traslación de competencias desde un ente a otro son la transferencia y la encomienda. En el primer caso, la transferencia de competencias está recogida, junto a la delegación, en el artículo 23.4 del EAC y en los artículos 12, 42, 44 y siguientes de la Ley 14/1990. Las competencias transferidas a los Cabildos lo son en función de su condición de instituciones de la CAC. La transferencia se realiza necesariamente sobre competencias de la Comunidad Autónoma que obtienen su mejor desarrollo a través de los gobiernos insulares. Las transferencias a los Cabildos deberán hacerse a todos ellos con carácter general (artículo 47.1 de la LRJAPC), aunque su ejercicio efectivo pueda asumirse paulatinamente por los distintos Cabildos en un período no superior a un año (artículo 47.2 de la LRJAPC). La transferencia deberá hacerse por Ley del Parlamento de Canarias, que atribuirá a los gobiernos insulares la titularidad y el ejercicio de las competencias y funciones que de forma predominante satisfagan el interés insular (artículo 45.1 de LRJAPC) y se someterá al régimen jurídico de las competencias propias de cada Administración (artículo 46.1 de la LRJAPC). La CAC tendrá respecto a las materias transferidas las facultades de ordenación básica externa, legislativa y reglamentaria de las materias a que se refieran dichas competencias y funciones (artículo 46.2 de la LRJAPC), y garantiza la eficacia administrativa y legalidad de los servicios transferidos, para lo que se reserva la facultad de impugnar los actos y acuerdos de los Cabildos, de ejercer la alta inspección de los mismos en el ejercicio de las competencias transferidas, así como solicitarles la información que estime oportuna sobre el particular. Las transferencias requerirán la dotación de recursos, medios materiales y personales necesarios para el mantenimiento de los correspondientes servicios bajo el principio de suficiencia financiera (artículo 48.2.a de la LRJAPC). La encomienda de gestión se incluyó en el artículo 22.3 del EAC, pues no figuraba en su redacción anterior en la Ley Orgánica 10/1982. La encomienda de la gestión ordinaria de los servicios de la Comunidad Autónoma a los Cabildos y Ayuntamientos canarios tiene su origen en los artículos 8 y 37.1 de la LBRL que posibilita su utilización en los términos que establezcan los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas. La relación que se entabla en la encomienda es jerárquica, pues la CAC ejerce poderes de supervisión y control en los asuntos encomendados a los Cabildos Insulares, que actúan como órganos de la Comunidad y, por tanto, sometidos a ella. La responsabilidad sobre la gestión y la titularidad de la competencia es de la CAC. El artículo 36.1 de la Ley 14/1990 establece que los Cabildos Insulares, sin perjuicio de su carácter de órganos de autogobierno insular, ejercen las competencias propias de la CAC que les atribuye el EAC en los términos de la LRJAPC. El 36.2 señala que en consecuencia los Cabildos Insulares, bajo la dirección y responsabilidad de sus órganos de gobierno: 10
11 A) Ostentan iniciativa legislativa en el Parlamento de Canarias, en los términos fijados en el artículo 12.5 del EAC. B) Colaboran en el desarrollo y ejecución de los acuerdos del Gobierno de Canarias. C) Asumen la representación institucional ordinaria del Gobierno de Canarias en cada Isla. D) Ejercen las competencias propias que les garantiza la CE, la legislación básica de Régimen local y las leyes sectoriales del Estado para el cumplimiento de sus fines. E) Son titulares de las competencias administrativas autonómicas que les transfiere la LRJAPC y cualquier otra Ley del Parlamento de Canarias. F) Ejercen las competencias de la titularidad de la Administración Pública de la CAC que les sean delegadas previa autorización contenida en la LRJAPC u otra Ley del Parlamento de Canarias. G) Ejercen las competencias de titularidad estatal que les sean delegadas por la Administración General del Estado. La iniciativa legislativa que ostentan los Cabildos Insulares está consagrada en el artículo 12.5 del EAC. La iniciativa legislativa la comparten con el Gobierno canario, los Diputados autonómicos y el pueblo canario que la ejercerá a través de la iniciativa popular, que deberá ser regulada mediante Ley de acuerdo con lo especificado en la Ley Orgánica prevista en el artículo 87.3 de la CE. La iniciativa legislativa de los Cabildos Insulares podrá versar sobre cualquier materia sobre la que pueda pronunciarse la Comunidad Autónoma. También podrán proponer al Parlamento canario el ejercicio de la iniciativa prevista en el artículo 13.e del EAC (artículo 38 de la LRJAPC), que habilita al Parlamento para que solicite al Gobierno de la Nación la adopción y presentación de proyectos de ley, y presentar directamente proposiciones de ley ante las Cortes Generales, de acuerdo con el artículo 87.2 de la CE. La LRJAPC regula la iniciativa legislativa de los Cabildos Insulares en el Capítulo II del Título IV (artículos 37 a 39 de LRJAPC). El procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los Cabildos se inicia mediante la presentación ante la Mesa del Parlamento de la proposición de Ley aprobada por la mayoría absoluta del Pleno de la Corporación insular que la ejercite. El escrito de presentación de la proposición de Ley deberá acompañarse del texto articulado de la proposición de Ley, que deberá contener una exposición de motivos y los antecedentes que se consideren necesarios para pronunciarse sobre el mismo, y la certificación expedida por el Secretario del Cabildo en la que se acredite el cumplimiento de los requisitos anteriores. La Mesa del Parlamento examinará la documentación presentada para verificar el cumplimiento de los requisitos fijados por la Ley y el Reglamento del Parlamento de Canarias (RPC). Una vez admitida, ésta se tramitará en la forma prevista en el artículo 134.2, 3 y 4 del RPC. El RPC señala en su artículo 135.3 que la presentación de la proposición de Ley ante el Pleno de la Cámara la realizarán los Consejeros insulares que sean designados por sus Cabildos respectivos, hasta un máximo de dos. A continuación intervendrán los grupos parlamentarios para fijar posiciones y, a continuación, el Presidente del Parlamento preguntará al Pleno si toma en consideración la proposición. Si la respuesta es afirmativa, seguirá el mismo procedimiento que las proposiciones de ley parlamentarias. En cuanto a la posibilidad de que los Cabildos Insulares propongan al Parlamento canario el ejercicio de la iniciativa previsto en el 13.e del EAC, debemos observar que en este supuesto la facultad de los Cabildos es sólo de propuesta ante el Parlamento, ya que la iniciativa ante el Congreso de los Diputados es del Parlamento de Canarias. Lo que 11
12 pueden hacer los Cabildos es activar un mecanismo que contiene el ordenamiento jurídico por medio de una propuesta, pero el ejercicio de esa acción no contempla la obligación de su ejercicio por el Parlamento que es el órgano legitimado para efectuarla. El artículo 23.4 del EAC señala que los Cabildos colaborarán en el desarrollo y ejecución de los acuerdos del Gobierno de Canarias. Lo que implica esta competencia es una colaboración específica de los Cabildos y una responsabilidad derivada que requiere que esos acuerdos se desarrollen y ejecuten con los contenidos y el sentido que el Gobierno de Canarias les haya dado. Los artículos 23.5 del EAC y 40 de la Ley 14/1990 establecen que los Cabildos Insulares asumen la representación ordinaria en cada isla del Gobierno de Canarias. Según el artículo 40.1 de la Ley 14/1990, los Cabildos deberán aplicar estrictamente y velar por el cumplimiento de las Leyes y Reglamentos de la CAC, ejecutar los acuerdos del Gobierno autónomo que les afecten, recibir, fechar, registrar y cursar toda instancia, reclamación, recurso o documento que les fueran presentados dirigidos al Gobierno de Canarias o a su Administración pública, establecer en sus sedes una oficina de información general al público sobre la organización y actividades de las Administraciones públicas de Canarias. Asimismo, representan protocolariamente, a través de su Presidente, al Gobierno de Canarias en los actos oficiales que se celebren en la isla, siempre que no acuda el Presidente o alguno de los miembros del Gobierno de Canarias. Para el ejercicio de estas funciones se arbitrará en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma el traspaso a los Cabildos de los recursos precisos para el ejercicio de estas funciones (artículo 40.3 de la LRJAPC). Ejecutar en nombre de la Administración autonómica cualquier competencia que ésta no ejerza directamente a través de sus órganos administrativos propios, en los términos que establezca la Ley (artículo 23.5 del EAC). Esta competencia se configura como cláusula residual mediante la que el ente autonómico se apoya en las Administraciones insulares para que ejerzan cualquier competencia autonómica que no realice su Administración, lo que evita la creación de una Administración periférica de la Comunidad Autónoma. Definir una política económica insular bajo la coordinación del Gobierno de Canarias (artículo 15.3 del EAC). El ejercicio de esta competencia ahonda en la autonomía de los Cabildos Insulares al dotarles de los instrumentos necesarios y reconocerles la capacidad de desarrollar políticas públicas propias. En este caso se refiere a la definición de políticas económicas insulares que deberán integrarse en los objetivos fijados por la política económica del Gobierno canario. Todas aquellas competencias que se les transfieran o deleguen en cuanto Instituciones de la CAC (artículo 23.4 del EAC). El procedimiento que se deberá seguir para las transferencias de competencias a los Cabildos se determina en las disposiciones transitorias tercera y siguientes de la ley 14/1990 de RJAPC. En cuanto a las competencias delegadas, la disposición adicional segunda de la Ley 14/1990 autoriza al Gobierno de Canarias a delegar total o parcialmente en los Cabildos el ejercicio en el ámbito insular de una serie de competencias. El artículo 41 de la LBRL, que sigue el criterio utilizado tradicionalmente en la legislación local española a partir de 1912, equipara las competencias de los Cabildos Insulares a las de las Diputaciones provinciales. Por tanto, las competencias de los Cabildos como Corporaciones locales son las que recoge el artículo 36 de la LBRL y los que se derivan de la legislación sectorial. Como ya señalamos en otro lugar, la clasificación de las competencias locales se concreta en las denominadas propias y en las delegadas. Las primeras implican la atribución de una serie de cometidos que por su naturaleza y sus fines tienen un régimen jurídico que hace que éstas se efectúen con mayor autonomía que las delegadas. 12
13 Estas últimas obedecen a otros principios y tienen asimismo un régimen jurídico distinto en cuyo ejercicio están las Corporaciones locales más sujetas que aquéllas. Las competencias propias de los municipios, provincias, islas y demás entidades locales territoriales sólo podrán ser determinadas por Ley (artículo 7.1 de la LBRL). Su ejercicio se desarrollará en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas (artículo 7.2). Los artículos 41 y siguientes de la Ley 14/1990 singularizan la especialidad de la entidad territorial isla frente a la provincia. El artículo 42 de LRJAPC señala que son competencias propias de los Cabildos, además de las reconocidas en el artículo 5 de la Ley 11 de julio de 1912, de Régimen del Archipiélago canario, las que se le atribuyan con ese carácter en la LBRL y en las leyes sectoriales, añadiendo que idéntico carácter tendrán las competencias transferidas a los Cabildos por Leyes del Parlamento de Canarias. El artículo 43 de la Ley 14/1990 reproduce las competencias propias de las Diputaciones provinciales establecidas en el artículo 36 de la LBRL, que son asumidas por los Cabildos en virtud de lo dispuesto en el artículo 41.1 de la referida LBRL, pues la reforma del artículo 41.1 no afecta a este punto en concreto. Las competencias provinciales contenidas en el artículo 36 de la LBRL han sufrido modificaciones. Estas competencias son: a) La coordinación de los servicios municipales de la isla, para garantizar su prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio insular, supliendo a los Ayuntamientos cuando la insuficiencia de sus recursos impida la prestación de los servicios municipales obligatorios o las funciones públicas establecidas en la LBRL. b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión. c) La prestación de servicios públicos supramunicipales y, en su caso, supracomarcales. d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio insular, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones públicas en este ámbito (este apartado ha sido introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre). e) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la isla. A los efectos de lo dispuesto en los párrafos a y b del citado artículo 36.1, señala el apartado 2 del mismo artículo que el Cabildo aprueba anualmente un plan insular de cooperación de obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los municipios de las isla. El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que, en todo caso, han de ser objetivos y equitativos, podrá financiarse con medios propios del Cabildo, las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Sin perjuicio de las competencias reconocidas en el EAC y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la CAC asegura, en su territorio, la coordinación de los diversos planes insulares, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de la LBRL. El Cabildo asegura también el acceso de la población de la isla al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante cualquier fórmula de asistencia y cooperación municipal. La reforma de este artículo 36.2.b ha añadido que, con este fin, los Cabildos 13
14 Insulares podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus fondos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales que se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos específicos. La ejecución por los Cabildos de competencias de carácter municipal que tengan en la isla el ámbito más idóneo de organización, sólo podrá llevarse a cabo, ya sea a iniciativa del Cabildo o de los municipios afectados, por acuerdo de sus respectivos Ayuntamientos. También podrá llevarse a cabo por Ley del Parlamento de Canarias en aquellos sectores que sean de competencia legislativa de la Comunidad Autónoma (artículo 43.2 de LRJAPC). El artículo 18 de la Ley 14/1990 dispone que el Gobierno de Canarias podrá coordinar las competencias propias de las islas y de los municipios canarios en cuanto afecte directamente al interés general de la CAC, cuando sea expresamente autorizado para ello por Ley del Parlamento de Canarias, para materias, servicios o competencias determinadas, con el contenido y garantías previstas en la legislación básica estatal. La coordinación se realizará por el Gobierno de Canarias, respetando la potestad autoorganizadora de los Cabildos, oída la Comisión de Administración Territorial, pudiendo definir a tal fin los adecuados planes sectoriales de interés general que, una vez aprobados, serán objeto de examen por el Parlamento de Canarias. La Disposición Adicional Primera de la LRJAPC establece un listado de competencias administrativas que quedan transferidas a los Cabildos Insulares en el ámbito de su respectiva isla: a) Demarcaciones territoriales, alteración de términos y denominación oficial de los municipios, previo dictamen del Consejo Consultivo de Canarias. b) Las funciones propias de las Agencias de Extensión Agraria. c) Infraestructura rural de carácter insular. d) Campañas de saneamiento zoosanitario. e) Granjas experimentales. f) Caza. g) Fomento de la cultura, deportes, ocupación, ocio y esparcimiento en el ámbito insular. h) Conservación y administración del patrimonio histórico-artístico insular. i) Ferias y mercados insulares. j) Subrogación en las competencias municipales sobre el planeamiento urbanístico y sobre el otorgamiento de licencias de obras en caso de denuncia de la mora. k) Carreteras, salvo las que se declaren de interés regional, en el marco de lo que disponga la legislación sectorial autonómica. l) Transportes por carretera y por cable. m) Promoción y policía del turismo insular, salvo las potestades de inspección y sanción. n) Policía de espectáculos. o) Gestión de los puertos de refugio y deportivos, salvo que se declaren por el Gobierno de Canarias de interés regional. p) Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. q) Fomento de la artesanía. r) Policía de vivienda. s) Conservación y administración del parque público de viviendas. 14
15 t) Conservación y policía de obras hidráulicas y administración insular de las aguas terrestres en los términos que establezca la legislación sectorial autonómica. En la Disposición Adicional Segunda de la LRJAPC se autoriza al Gobierno de Canarias a delegar total o parcialmente en los Cabildos Insulares el ejercicio, en el ámbito de su respectiva isla, de todas o algunas de las siguientes competencias de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)
Asistencia social y servicios sociales. Defensa del consumidor. Servicios forestales, vías pecuarias y pastos. Acuicultura y cultivos marinos. Protección del medio ambiente. Gestión y conservación de espacios naturales protegidos en el marco de lo que disponga la legislación sectorial autonómica. Administración de las residencias de estudiantes establecidas en la isla. Ejecución de obras públicas de interés regional. Museos, bibliotecas y archivos que no se reserve para sí la CAC. Cualesquiera otras que por leyes sectoriales autonómicas se establezcan.
Asimismo, se contempla en el apartado 2 de la misma Disposición Adicional Segunda de la LRJAPC que podrán delegarse en los Cabildos Insulares las competencias y funciones precisas en materia de gestión del personal que se adscriba funcionalmente a los mismos para el ejercicio de las competencias previstas en el número anterior. También podrán delegarse las potestades que permitan completar las competencias transferidas, generando sectores compactos de actuación administrativa. 2. LAS RELACIONES DE LOS CABILDOS INSULARES CON OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Las relaciones interadministrativas constituyen una pieza clave del funcionamiento del modelo de Estado surgido de la CE de 1978. Este modelo de Estado que reconoce la autonomía política de las Comunidades Autónomas y la administrativa de las entidades locales para la gestión de sus intereses propios, precisa de la articulación de todo un conjunto de relaciones entre los diferentes niveles de gobierno (estatal, autonómico y local) que faciliten la consecución de sus objetivos. Al tratar la Ley 14/1990 las relaciones entre las Administraciones Públicas canarias, en el Capítulo III de su Título I, señala que éstas deberán atenerse en sus relaciones recíprocas a los principios contenidos en el artículo 55 de la LBRL y a los principios contenidos en la Sección 2ª del citado Capítulo III del Título I de la LRJAPC, sin olvidar que en el artículo 9 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se especifica que en las relaciones entre la Administración General de Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma con las entidades locales, se aplicará de forma supletoria a la LBRL lo dispuesto en el Título I de dicha Ley 30/1992. El artículo 55 de LBRL manifiesta que para la efectividad de la coordinación y eficacia administrativas entre las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas de un lado, y las entidades locales de otro, deberán relacionarse en base a los siguientes principios: 15
16 a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias. b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la información necesaria sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos. d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas. Por su parte el artículo 57 de la LBRL señala que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que se suscriban. Todos los acuerdos de cooperación formalizados se comunicarán al resto de Administraciones interesadas que no hubiesen participado en los mismos, a los efectos de mantener una constante y recíproca información. El artículo 58 de la LBRL especifica que las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración con las Administraciones locales. Estos órganos serán deliberantes o consultivos, y podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o sectorial. El artículo 15 de la LRJAPC señala que el Gobierno de Canarias podrá celebrar con Ayuntamientos y Cabildos, y éstos, a su vez, con los Ayuntamientos de su isla, convenios en los que establezcan los instrumentos de colaboración previstos para la consecución de fines comunes de interés público. A través de estos convenios las partes podrán: a) Coordinar sus políticas de fomento dirigidas a un mismo sector. b) Distribuir las subvenciones otorgadas por una de ellas con referencia al ámbito territorial o población de otra. c) Ejecutar puntualmente obras o servicios de la competencia de una de las partes. d) Compartir las sedes, locales o edificios que sean necesarios para el desarrollo de competencias concurrentes. e) Ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales. f) Desarrollar actividades de carácter prestacional. g) Adoptar las medidas oportunas para alcanzar cualquier otra finalidad de contenido análogo a las anteriores. Especificando que, en particular, los Cabildos podrán suscribir con todos o algunos municipios de su isla convenios para garantizar el acceso de la población al conjunto de los servicios municipales y la mayor eficacia en su prestación (artículo 15.3 de la LRJAPC). Los Cabildos actuarán, como entidad local, en los convenios a través de su Presidente, previa autorización expresa del Pleno otorgada por la mayoría simple de los asistentes a la sesión, salvo que el convenio se refiera a materias en las que se exija el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Pleno (artículo 16.3 de la LRJAPC). Para la prestación de servicios con contenido económico que no impliquen el ejercicio de autoridad y que afecten a 16
17 los intereses de dos o más Administraciones Públicas, se podrán constituir sociedades anónimas cuyo capital pertenezca a total o mayoritariamente a las entidades afectadas (artículo 17.1 de la LRJAPC). La Sección 3ª del Capítulo III del Título I de la Ley 14/1990 se refiere a la coordinación administrativa de las Administraciones Públicas de Canarias. El artículo 18 de LRJAPC señala que el Gobierno de Canarias podrá coordinar el ejercicio de las competencias propias de los Cabildos y de los municipios en cuanto afecte al interés general de la CAC, cuando sea autorizado previamente para ello por Ley del Parlamento de Canarias, para materias, servicios o competencias determinadas, con el contenido y garantías previstas en la legislación básica estatal. La coordinación de la actividad de los Cabildos se realizará por el Gobierno de Canarias, respetando su potestad de autoorganización, oída la Comisión de Administración Territorial, pudiendo definir para ello los adecuados planes sectoriales de interés general que, una vez aprobados, serán objeto de examen por el Parlamento de Canarias (artículo 18 de la LRJAPC). Las entidades locales deberán remitir periódicamente información sobre su actividad a la Administración de la CAC. La Administración de la CAC podrá recabar y obtener información concreta sobre la actividad insular y municipal, con el fin de comprobar la efectividad de la aplicación de la legislación autonómica. La Administración de la CAC facilitará la participación de los representantes de Cabildos y Ayuntamientos canarios en los procedimientos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente, mediante los instrumentos que al efecto proponga la Comisión de Administración Territorial (artículo 19 de la LRJAPC). La CAC coordina las políticas fiscales, financieras, presupuestarias y de endeudamiento de Cabildos y Ayuntamientos canarios, en todos los aspectos que puedan afectar a los interese generales de Canarias. La coordinación, que en ningún caso limitará la autonomía financiera de las Corporaciones locales, se realizará, mediante la aprobación por Ley del Parlamento de Canarias, de un Plan cuatrienal en el que se fijen los objetivos de ingresos, los máximos gastos y los límites de endeudamiento de las Administraciones canarias. El Plan cuatrienal, una vez aprobado: a) Orientará a Cabildos y Ayuntamientos en el ejercicio de sus potestades. b) Vinculará las políticas de fomento, transferencia y subvención del Gobierno de Canarias. El Gobierno de Canarias remitirá anualmente al Parlamento una Memoria explicativa del grado de cumplimiento de los objetivos trazados en el Plan (artículo 20 de la LRJAPC). 3. ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS Y LOS CABILDOS INSULARES Como órgano para la colaboración permanente entre la Administración de la CAC y los Cabildos Insulares y Ayuntamientos se regula la Comisión de Administración Territorial en el artículo 21 de la Ley 14/1990. La Comisión de Administración Territorial la preside el Vicepresidente del Gobierno de Canarias y forman parte de ella un número igual de representantes de la Administración de la CAC (los Consejeros competentes en materia de Régimen local y Hacienda, los Consejeros de la materia, en razón de los asuntos a tratar, y el resto de miembros designados por el Gobierno al objeto de completar la paridad establecida) y de las Administraciones insulares (sus siete Presidentes) y municipales (los Alcaldes de las 17
18 dos capitales canarias y un Alcalde representante del resto de las Corporaciones municipales por cada una de las Islas). Corresponderá a la Comisión de Administración Territorial: a) Emitir informes, dictámenes y pareceres acerca de los criterios precisos para la efectividad de la coordinación y colaboración entre las Administraciones Públicas de Canarias. b) Información conjunta de carácter fiscal y financiero. c) Previsiones en relación al endeudamiento público, autonómico e insular, así como el seguimiento y evaluación de sus resultados. d) Armonización de criterios en orden a la política presupuestaria y la actividad financiera del sector público de la CAC, de los Cabildos Insulares y de los municipios. e) Informar los estudios sobre actualización y reforma del Régimen Económico y Fiscal (REF). f) Armonización o conjunción de criterios en la política de inversiones públicas de la CAC, de los Cabildos Insulares y municipios. En cumplimiento del mandato del artículo 21.5 de la LRJAPC se establece en el Decreto 193/1993, de 24 de julio que el Vicepresidente de la Comisión de Administración Territorial es el Consejero de Economía y Hacienda, y que por parte del Gobierno son miembros, además, del anterior, el Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales (actual Consejero de Presidencia y Justicia), los ocho restantes Consejeros, que podrán ser sustituidos por un Alto cargo de su Departamento, el Viceconsejero de Administraciones Públicas, el Director General del Servicio Jurídico, el Director General de Planificación, Presupuesto y Gasto Público, el Director General de Política Financiera y Promoción Económica, el Director General de Tributos, y el Director General de Administración Territorial, que actuará como Secretario. En representación de las entidades locales, los recogidos en el artículo 21 de LRJAPC. La Comisión de Administración Territorial actúa en pleno y en las tres Subcomisiones siguientes: la de Coordinación y Colaboración entre los Entes Públicos canarios, la de Política Fiscal y Financiera, y la de Policías locales. Cada una de dichas Subcomisiones está formada por siete representantes de la Administración de la CAC y otros siete de las Administraciones locales, elegidos por y entre los miembros de la Comisión por mayoría absoluta de cada una de las representaciones, y será presidida por la persona elegida por el Presiente de la Comisión. De importancia capital para los Cabildos Insulares son las Comisiones de Transferencias y la de Delegaciones a los Cabildos Insulares. La primera se creó por Decreto del Gobierno de Canarias 187/1990, de 19 de septiembre, y la segunda quedó regulada por Decreto 29/1997, de 6 de marzo. La Comisión de Transferencias a los Cabildos Insulares se creó en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la LRJAPC. En dicha Disposición se establece que ésta deberá estar formada por los siete Presidentes de los Cabildos y siete representantes del Gobierno de Canarias. El Decreto 257/1997, de 16 de octubre, que modifica el Decreto 236/1997, de 30 de septiembre, que regula la organización y funcionamiento de la Comisión de Transferencias a los Cabildos Insulares, señala que son miembros de dicha Comisión: el Vicepresidente del Gobierno, que será su Presidente, el Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales (actual Consejero de Presidencia y Justicia), que será su Vicepresidente, y los siguientes Vocales: el Consejero de Economía y Hacienda, el Consejero competente por razón de la materia, los siete Presidentes de los 18
19 Cabildos Insulares, el Viceconsejero de Administración Pública, el Director General de Función Pública y el Director General del Servicio Jurídico, actuando como Secretario, con voz pero sin voto, el Director General de Administración Territorial y Gobernación. Corresponden a la Comisión de Transferencias, según lo recogido en la Disposición Transitoria Tercera de la LRJAPC: a) b) c) d)
Determinar las funciones que comporta la competencia transferida. Las que sigan correspondiendo a la Administración Pública de la CAC. Las que deban compartir ambas Administraciones. El método para el cálculo y determinación de los servicios, medios personales y materiales y recursos que deban ser traspasados a los Cabildos Insulares para el ejercicio de esas funciones transferidas.
Además de estas funciones, la Disposición Adicional Primera del Decreto 236/1997, estipula que la Comisión de Transferencias informará las propuestas de encomiendas de gestión de servicios de la Administración de la CAC a los Cabildos Insulares. En virtud de lo dispuesto en el artículo 52.1 de la Ley 14/1990, una vez producida la entrada en vigor de la Ley que permita una delegación a los Cabildos Insulares, se tiene que constituir la Comisión de Delegaciones de competencias a los Cabildos Insulares. La Comisión de Delegaciones se compone del mismo número de miembros que la de Transferencias, siendo así mismo paritario los representantes de ambas Administraciones. Por parte de los Cabildos Insulares sus siete representantes son los Presidentes de los Cabildos, y por parte de la CAC coinciden todos los vocales de la de Transferencias. Su Presidencia y Vicepresidencia recaen en el Vicepresidente del Gobierno y en el Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales (actual Consejero de Presidencia y Justicia), y también es el Director General de Administración Territorial y Gobernación quien actúa de Secretario, con voz pero sin voto. La Comisión de Delegaciones determinará las funciones que incluyan la delegación y el método para el cálculo y determinación de las unidades, medios personales y materiales, y recursos que deban acompañarse a la delegación. El Decreto 121/1999, de 17 de junio, reguló las Conferencias Sectoriales Canarias de Competencias y Funciones Transferidas y Delegadas a los Cabildos Insulares, configurándolas, tal y como manifiesta el propio Decreto, como instrumentos a través de los cuales se tiene que canalizar la coordinación y colaboración entre los órganos de gobierno de la Administración de la CAC y de los Cabildos Insulares, con el objetivo de intercambiar opiniones, examinar en común los problemas de cada sector y las medidas proyectadas para afrontarlos o resolverlos, en relación con las competencias de la CAC traspasadas a los Cabildos Insulares por delegación o transferencia, pues si bien es cierto que el artículo 54 de la LRJAPC no contiene referencia expresa a estas últimas, en atención a lo dispuesto en el artículo 46.2 de la citada Ley, y en tanto la CAC ostenta siempre la ordenación básica externa, legislativa y reglamentaria de las materias a que aquéllas se refieren, su ejercicio requiere la adecuada coordinación y colaboración entre las dos Administraciones Públicas. Las Conferencias Sectoriales se conciben como instrumentos de relación interadministrativa de coordinación, colaboración y cooperación entre la CAC y los Cabildos Insulares, es decir, como foros institucionales de relación intergubernamental entre los dos niveles de gobierno señalados. Las funciones de las Conferencias Sectoriales de Competencias y Funciones Transferidas y Delegadas a los Cabildos Insulares tienen las siguientes funciones: 19
20 a) Tratar la problemática general en cada materia, así como la unificación de criterios en la aplicación de la normativa en vigor y la coordinación y seguimiento de las medidas proyectadas para afrontarlos o resolverlos, a iniciativa propia o a solicitud de cualquier Administración Pública canaria. b) Proponer al Gobierno de Canarias la adopción de medidas que consideren necesarias, con el fin de lograr una mejor coordinación y colaboración entre las distintas Administraciones públicas canarias, en ejecución de competencias sobre materias transferidas o delegadas a los Cabildos Insulares, en su caso. c) Cualquier otra prevista en normas de carácter general o sectorial. La composición de las Comisiones Sectoriales de Competencias viene regulada en el artículo 4 del Decreto 121/1999, de 17 de junio, y será la siguiente: cada Comisión Sectorial estará formada por siete representantes de la CAC y por los siete Presidentes de los Cabildos Insulares, o Consejero insular en el que delegue, y serán presididas por el Consejero del Gobierno de Canarias competente en razón de la materia objeto de la Conferencia Sectorial. La composición de cada Conferencia Sectorial será determinada mediante resolución por el Presidente de la Comisión de Administración Territorial, oído el Departamento competente en la materia. Los acuerdos serán tomados por mayoría absoluta de los miembros presentes de cada representación. Cuando los acuerdos adoptados por una Conferencia Sectorial se refieran a funciones de coordinación o de cooperación interadministrativas, podrán formalizarse bajo la denominación de convenios de Conferencias Sectoriales Canarias de competencias y funciones transferidas y delegadas a los Cabildos Insulares, no suponiendo, en ningún caso, la renuncia a las competencias propias de cada una de las Administraciones. Estos convenios se regirán por lo dispuesto en el artículo 16 de la LRJAPC, debiendo ser comunicado al Parlamento de Canarias.
CAPÍTULO III ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS DE LAS ISLAS CON MAYOR POBLACIÓN 1. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS INSULARES La potestad de autoorganización de las Corporaciones locales es un elemento imprescindible de la autonomía local. La organización y el funcionamiento de los Cabildos Insulares están reguladas en la LBRL, el ROF y en los Reglamentos Orgánicos de aquellos Cabildos Insulares que se han dotado del mismo en virtud de lo establecido en los artículos 4.1.a y 33.2.a de la LBRL. La Ley 8/1986, de 19 de noviembre, de LRJAPC, renunciaba expresamente en su Preámbulo a “dictar normas supletorias sobre organización y funcionamiento de los Cabildos Insulares en aras de no incidir en absoluto en su autonomía”. Esta redacción desapareció del Preámbulo de la Ley 14/1990, de 26 de julio, que reformó la Ley 8/1986, pese a que, de hecho, la Ley 14/1990 renunció a regular la organización y funcionamiento de los Cabildos Insulares por las mismas razones que las expuestas en su redacción anterior. Lo único que sí efectúa esta Ley, en materia de organización y funcionamiento de los Cabildos, es darles la posibilidad de crear órganos unipersonales, bien de carácter administrativo cuyas funciones serán ejercidas por funcionarios de carrera, como 20
21 los Directores de Servicio, bien de carácter político, cuyo titular deberá ser un Consejero electo (Disposición Adicional Quinta de la LRJAPC). El artículo 23.3 del EAC establece que la organización y funcionamiento de los Cabildos Insulares se regirá por una Ley aprobada por mayoría absoluta del Parlamento de Canarias en el marco de la Constitución. Este mandato estatutario no se ha cumplido ocho años después de haberse aprobado la reforma del EAC, en diciembre de 1996, pese a que los Cabildos de las islas con menor población (El Hierro y La Gomera), que quedan excluidos de la nueva organización y funcionamiento contemplada en el Título X de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, ya hayan manifestado su deseo de que se haga. Para la regulación de la organización y funcionamiento de los Cabildos Insulares, la anterior redacción del artículo 41.1 de la LBRL remitía a las normas que rigen para las Diputaciones provinciales. El vigente artículo 41.1 de la LBRL establece que los Cabildos Insulares canarios se rigen por las normas contenidas en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, que modifica importantes aspectos de la LBRL, y sólo supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales. La Disposición Adicional Decimocuarta distingue tres situaciones: a) La organización de los Cabildos de las islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes, que en la actualidad son los de Gran Canaria y Tenerife, que se regirán por las normas contenidas en los Capítulos II y III del nuevo Título X de la LBRL, salvo los artículos 128, 132 y 137. Estos Cabildos tienen la misma organización y funcionamiento que los denominados municipios de gran población. Por esta razón, hemos elegido el nombre de Cabildos de islas de gran población. b) La organización de los Cabildos de las islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, que puede ser la de los Cabildos y municipios de las islas de gran población, siempre que así lo decida mediante Ley del Parlamento de Canarias a iniciativa de los sus respectivos Plenos. c) La organización de los Cabildos de las islas cuya población sea inferior a 75.000 habitantes. Estos Cabildos tienen la misma organización necesaria que los otros dos, pero no pueden optar a las normas contenidas en el nuevo Título X de la LBRL, por lo que se rigen por la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, que se recogen en los modificados artículos 32, 33, 34 y 35 de la LBRL. La Disposición Adicional Decimocuarta señala en su apartado dos que serán órganos insulares necesarios de los Cabildos: el Pleno, el Presidente y el Consejo de Gobierno Insular. El párrafo tercero, que sólo es aplicable a los Cabildos de las islas con una población superior a los 175.000 habitantes y que puede serlo a los de las de más de 75.000 cuando así lo disponga una Ley autonómica a petición de los Plenos de los Cabildos implicados, establece que las referencias contenidas en los artículos 122, 123, 124, 125 y 126 al Alcalde, se entenderán hechas al Presidente del Cabildo, las contenidas en los artículos 124, 125 y 127 a los Tenientes de Alcalde, a los Vicepresidentes, las contenidas en los artículos 123, 126, 127, 129 y 130 a la Junta de Gobierno local, al Consejo de Gobierno Insular y las contenidas en los artículos 122, 124 y 126 a los Concejales, a los Consejeros. El apartado cuatro de esta Disposición Adicional Decimocuarta manifiesta que las competencias atribuidas a los órganos mencionados en el apartado anterior serán asumidas por los órganos cabildicios siempre que no sean materias estrictamente municipales. Lo regulado en el párrafo tercero y cuarto de esta Disposición lo es sólo para los Cabildos cuya población sea superior a los 21
22 175.000 habitantes y para aquéllos de más de 75.000 cuando lo decida una Ley del Parlamento de Canarias a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos. Sin embargo, el párrafo dos, que, como hemos visto, regula los órganos necesarios de los Cabildos, lo hace para todos los Cabildos Insulares sin distinción alguna. Por tanto, dentro de los órganos necesarios de los Cabildos Insulares no se contempla la figura de los Vicepresidentes, lo que contrasta con la regulación que hacen tanto el artículo 20, con respecto a los Ayuntamientos, y el artículo 32 de la LBRL, con respecto a las Diputaciones provinciales. En ambos casos se recoge como órgano necesario a los Tenientes de Alcalde, en el primer caso, y a los Vicepresidentes, en el segundo. El artículo 32.2 de la LBRL, que es, como hemos señalado, supletorio en lo tocante a la organización y funcionamiento de los Cabildos, establece como órganos de existencia obligatoria a los que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno Insular y los Consejeros que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Los órganos complementarios son los que se establecen y regulan por los propios Cabildos, a través de sus Reglamentos de Organización y Funcionamiento, o por las Leyes de las Comunidades Autónomas. 2. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS DE LAS ISLAS DE GRAN POBLACIÓN 2.1 El Pleno El artículo 122 de la LBRL señala que el Pleno, formado por el Presidente y los Consejeros, es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno insular. Esta regulación va más allá de la escueta regulación del Pleno de la Diputación, recogida en el artículo 33.1 a la que remitía el anterior artículo 41.1 de la LBRL a efectos de la organización de los Cabildos canarios. El Pleno lo convoca y lo preside el Presidente, salvo en los supuestos previstos en la LBRL y en la LOREG. El artículo 122.3 introduce una novedad importante que incide en el paulatino proceso de “parlamentarización” de los gobiernos locales, aunque quede limitado a los municipios y a las islas del Archipiélago canario de gran población: la obligatoriedad de que el Pleno se dote de su propio Reglamento orgánico, pese a que permita que su organización y funcionamiento se contemple, asimismo, en el Reglamento orgánico insular. Las atribuciones del Pleno se establecen en el artículo 123: a) El control y la fiscalización de los órganos de Gobierno. b) La votación de la moción de censura y de la cuestión de confianza, a las que nos referiremos posteriormente. c) La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. Los reglamentos que tienen esta naturaleza se recogen en el 123.c: los que regulen el Pleno, el Consejo Social de la isla, la Comisión especial de sugerencias y reclamaciones, los órganos complementarios y los procedimientos de participación ciudadana, la determinación de los niveles de esenciales de la organización insular (áreas de gobierno, coordinadores generales, que dependan directamente de los miembros del Consejo de Gobierno Insular, con funciones de coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de sus servicios comunes u otras funciones análogas y las 22
d) e) f) g) h)
i)
j)
k) l) m)
n) o)
23 Direcciones Generales u órganos similares que culminen la organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Presidente del Cabildo para determinar el número de cada uno de dichos órganos y establecer niveles complementarios inferiores). La aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos insulares. Los acuerdos relativos a la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo. Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones suprainsulares. La determinación de los recursos propios de carácter tributario. La aprobación de los presupuestos de la plantilla de personal, así como la autorización de gastos en las materias de su competencia, y la aprobación de la cuenta general del ejercicio correspondiente. La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras Administraciones, salvo que por Ley se impongan obligatoriamente. La determinación de las formas de gestión de los servicios, así como el acuerdo de creación de organismos autónomos, de entidades públicas empresariales y de sociedades mercantiles para la gestión de los servicios de competencia insular, y la aprobación de los expedientes de insularización. Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter general. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica del Pleno en las materias de su competencia. Establecer el régimen retributivo de los miembros del Pleno, de su Secretario General, del Presidente del Cabildo, de los miembros del Consejo de Gobierno Insular y de los órganos directivos insulares. El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales y otras Administraciones públicas. Las demás que expresamente le confieran las Leyes.
El voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Pleno se requiere para la adopción de los acuerdos referidos en los párrafos c, e y f. El resto de los acuerdos se toma por simple mayoría. El Pleno sólo puede delegar las competencias referidas en los párrafos d, j, l y n, pero a favor de las Comisiones del Pleno contempladas en el artículo 122.4 de la LBRL. El artículo 122.3 recoge la necesidad de que en el seno del Pleno se formen Comisiones, a las que no califica de Informativas. Estas Comisiones estarán formadas por los miembros del Pleno designados por los grupos políticos en proporción al número de Consejeros que tengan en el Pleno. El párrafo 4 del citado artículo 122 asigna las siguientes funciones a las Comisiones del Pleno: a) El estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno. b) El seguimiento de la gestión del Presidente y de su equipo de gobierno, sin perjuicio del superior control y fiscalización que, con carácter general, le corresponde al Pleno. c) Las que le delegue el Pleno de acuerdo con lo dispuesto en la LBRL.
23
24 En todo caso, serán de aplicación a estas Comisiones las previsiones contenidas para el Pleno en el artículo 46.2 de la LBRL, que veremos al estudiar los elementos comunes de organización y funcionamiento de los Cabildos Insulares. 2.2 El Presidente El Presidente del Cabildo de las islas con una población superior a 175.000 habitantes ostenta la máxima representación de la isla y tendrá el tratamiento de Excelencia. El artículo 124.3 le asigna el ejercicio de las siguientes funciones: a) Representar al Cabildo Insular. b) Dirigir la política, el Gobierno y la Administración insular, sin perjuicio de la acción colegiada de colaboración en la dirección política que, mediante el ejercicio de las funciones ejecutivas y administrativas que le son atribuidas por la LBRL, realice el Consejo de Gobierno Insular. c) Establecer directrices generales de la acción de gobierno insular y asegurar su continuidad. d) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y del Consejo de Gobierno Insular y decidir los empates con voto de calidad. La convocatoria y presidencia del Pleno por parte del Presidente no rige en determinados supuestos contemplados en la LBRL y en la LOREG, por ejemplo, la presidencia de la Sesión extraordinaria en la que se discute una moción de censura. El Presidente del Cabildo puede delegar en cualquier momento la convocatoria y presidencia del Pleno en cualquier Consejero (artículo 122.2 de la LBRL). Lo que no puede delegar es su voto de calidad para deshacer empates en el Pleno. El Presidente puede también delegar la convocatoria y presidencia del Consejo de Gobierno Insular, así como su voto de calidad en caso de empate. e) Nombrar y cesar a los Vicepresidentes del Cabildo. f) Ordenar la publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos de los órganos ejecutivos del Cabildo. g) Dictar decretos e instrucciones. h) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dando cuenta inmediata al Pleno. i) Ejercer la superior dirección del personal al servicio de la Administración insular. j) Establecer la organización y estructura de la Administración insular ejecutiva, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Pleno en materia de organización insular. k) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno. En este supuesto deberá dar cuanta a dicho órgano en la primera Sesión que éste celebre para su ratificación. l) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos. m) La autorización y disposición de gastos en las materias de su competencia. n) Las demás que le atribuyan expresamente las Leyes y aquéllas que la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma de Canarias asignen a la isla y no se atribuyan a otros órganos insulares. El Presidente del Cabildo podrá delegar mediante decreto las competencias señaladas anteriormente en el Consejo de Gobierno Insular, en sus miembros, en los demás Consejeros 24
25 y, en su caso, en los Coordinadores generales, Directores generales, u otros órganos similares, con la excepción de las señaladas en los apartados b, e y h. Las atribuciones previstas en los apartados c y j sólo podrán ser delegadas en el Consejo de Gobierno Insular. 2.3 EL Consejo de Gobierno Insular El Consejo de Gobierno Insular es el nombre que toma la Junta de Gobierno Local municipal y la Junta de Gobierno de las Diputaciones provinciales en los Cabildos Insulares. Este nuevo órgano sustituye, con nuevas e importantes funciones, en los Cabildos de las islas con mayor población, a las antiguas Comisiones de Gobierno. El Consejo de Gobierno Insular de las islas de gran población está regulado en los artículos 126 y 127 de la LBRL. El Consejo de Gobierno Insular es el órgano que, presidido por el Presidente del Cabildo, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas reguladas en el artículo 127 de la LBRL. El Presidente del Cabildo es quien nombra y separa libremente a sus miembros. El número de miembros del Consejo de Gobierno Insular no puede exceder de un tercio del número legal de Consejeros que forman el Pleno, además del Presidente. Como novedad de este nuevo Título X de la LBRL, se recoge la posibilidad de que se nombre a personas que no ostenten la condición de Consejeros como miembros del Consejo de Gobierno, siempre que su número no supere un tercio de los mismos, excluido el Presidente. Los derechos económicos y prestaciones sociales serán los de los miembros electivos. Para la válida constitución del Consejo de Gobierno Insular se requiere que el número de sus miembros que ostenten la condición de Consejeros presentes sea superior al número de aquellos miembros presentes que ostenten dicha condición. Todos los miembros del Consejo de Gobierno Insular pueden asistir a las sesiones plenarias e intervenir en los debates, sin perjuicio de las facultades que corresponden a su Presidente. El Consejo de Gobierno Insular responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión. La Secretaría del Consejo de Gobierno Insular le corresponde a uno de sus miembros, que debe reunir la condición de Consejero del Cabildo. El Secretario del Consejo de Gobierno Insular es designado por el Presidente del Cabildo, y será el encargado de redactar las actas de las sesiones y certificar sus acuerdos. Existirá un órgano de apoyo al Consejo de Gobierno Insular y a su Consejero-Secretario, cuyo titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Las deliberaciones del Consejo de Gobierno Insular son secretas. A sus sesiones podrán asistir los Consejeros no pertenecientes al Consejo y los titulares de los órganos directivos, siempre que sean expresamente convocados por el Presidente. Las atribuciones del Consejo de Gobierno Insular son: a) La aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus Comisiones. b) La aprobación del proyecto de Presupuesto. c) La concesión de cualquier tipo de licencia, salvo que la legislación sectorial la atribuya expresamente a otro órgano. d) Las contrataciones y concesiones, incluidas las de carácter plurianual, la ampliación del número de anualidades y la modificación de los porcentajes de gastos plurianuales, así como la gestión, adquisición y enajenación del patrimonio, la concertación de 25
e)
f)
g)
h) i) j) k)
26 operaciones de crédito, todo ello de acuerdo con el Presupuesto y sus bases de ejecución. El desarrollo de la gestión económica, autorizar y disponer gastos en materia de su competencia, disponer gastos previamente autorizados por el Pleno, y la gestión de personal. Aprobar la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del personal de acuerdo con el Presupuesto aprobado por el Pleno, la oferta de empleo público, las bases de las convocatorias de selección y provisión de puestos de trabajo, el número y régimen del personal eventual, la separación del servicio de los funcionarios del Cabildo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 99 de la LBRL, el despido del personal laboral, el régimen disciplinario y las demás decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano. El nombramiento y el cese de los titulares de los órganos directivos de la Administración de la Administración insular, sin perjuicio de lo dispuesto en la Disposición Adicional octava para los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia. Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos. Ejercer la potestad sancionadora, salvo que por Ley esté atribuida a otro órgano. Las demás que le correspondan, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
El artículo 127.2 especifica que el Consejo de Gobierno Insular podrá delegar en los Vicepresidentes, en los demás miembros del Consejo, en su caso, en los demás Consejeros, en los coordinadores generales, directores generales u órganos similares, las funciones enumeradas en los párrafos c, d, e y f, con excepción de la aprobación de la aprobación de la relación de puestos de trabajo, de las retribuciones del personal, de la oferta de empleo público, de la determinación del número y del régimen del personal eventual y de la separación del servicio de los funcionarios, y del párrafo j. 2.4 Los Vicepresidentes Como señalamos en otro lugar, en el número dos de la Disposición Adicional Decimocuarta no se cita expresamente a los Vicepresidentes entre los órganos insulares necesarios tanto de los Cabildos de las islas con población superior a los 175.000 habitantes como a los restantes. En el caso que nos ocupa, los de los Cabildos de las islas con mayor población, entendemos que está claro que no lo son, ya que el artículo 125.1, recogido en el nuevo Título X de la LBRL, manifiesta la voluntariedad de su nombramiento por parte del Presidente del Cabildo Insular, pues se dice textualmente que “el Presidente podrá nombrar entre los Consejeros que formen parte del Consejo de Gobierno Insular a los Vicepresidentes”. Los Vicepresidentes, en caso de ser nombrados, sustituirán al Presidente de Cabildo, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Los Vicepresidentes de los Cabildos de las islas de gran población tendrán el tratamiento de Ilustrísima, lo que, al igual que el tratamiento de Excelencia para el Presidente, no contemplaba la regulación anterior. Los Reglamentos de Organización y Funcionamiento insulares podrán dotar a esta figura de otras funciones, como hacen los Reglamentos insulares existentes.
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27 2.5 Órganos administrativos La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, recoge en su artículo 130 la distinción entre órganos superiores y órganos directivos de los Cabildos Insulares de las islas de gran población, que son, como ya hemos reiterado, los regulados para los municipios de gran población. Esta distinción, al igual que otras de las muchas reformas introducidas por esta Ley en la LBRL, está fuertemente influida por la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). El artículo 130 señala que son órganos superiores de los Cabildos de las islas de gran población: a) El Presidente del Cabildo. b) Los miembros del Consejo de Gobierno Insular. Son órganos directivos de los citados Cabildos Insulares: a) Los coordinadores generales de cada área o Consejería. b) Los directores generales u órganos similares que culminen la organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o Consejerías. c) El titular del órgano de apoyo al Consejo de Gobierno Insular y a su ConsejeroSecretario. d) El titular de la Asesoría jurídica. e) El Secretario del Pleno. f) El Interventor general insular. g) En su caso, el titular del órgano de gestión tributaria. Tendrán también la consideración de órganos directivos, los titulares de los máximos órganos de dirección de los Organismos autónomos y de las Entidades públicas empresariales insulares, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 bis.b de la LBRL. El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las entidades locales o funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización insular, de acuerdo con el artículo 123.1.c, permita que, en atención a las características específicas del puesto directivo, su titular no reúna dicha condición de funcionario. En este caso los nombramientos deberán motivarse y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública y privada. Los órganos superiores y directivos quedan sujetos al régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, y en otras normas estatales o autonómicas que resulten de aplicación. El nuevo Título X de la LBRL, que ha introducido la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, recoge los siguientes: A) Secretario General del Pleno El artículo 122.3 señala que el Pleno contará con un Secretario General. El Secretario General del Pleno lo será, a su vez, de sus Comisiones. Las funciones del Secretario General del Pleno que se recogen en el artículo 122.5 son: 27
28 a) La redacción y custodia de las actas, así como su supervisión y autorización, que deberán contar con el visto bueno del Presidente del Pleno. b) La expedición, asimismo, con el visto bueno del Presidente del Pleno, de las certificaciones de los actos y acuerdos que se adopten. c) La asistencia al Presidente del Pleno para asegurar la convocatoria de las sesiones, el orden en los debates y la correcta celebración de las votaciones, así como la colaboración en el normal desarrollo de los trabajos del Pleno y de las Comisiones. d) La comunicación, publicación y ejecución de los acuerdos plenarios. e) El asesoramiento legal al Pleno y a las Comisiones, que será preceptivo en los siguientes supuestos: -
-
Cuando así lo ordene el Presidente o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que el asunto hubiere de tratarse. Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría especial. Cuando una Ley así lo exija en las materias de la competencia plenaria. Cuando, en el ejercicio de la función de control y fiscalización de los órganos de gobierno, lo solicite el Presidente o la cuarta parte, al menos, de los Consejeros.
Estas funciones quedan reservadas a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Su nombramiento corresponderá al Presidente en los términos previstos en la Disposición Adicional Octava de la Ley 57/2003, teniendo la misma equiparación que los órganos directivos previstos en el artículo 130 de la misma Ley, sin perjuicio de lo que determinen a este respecto las normas orgánicas que regulen el Pleno. Estas normas pueden ser el Reglamento de organización y funcionamiento del Pleno o el del Cabildo Insular. B) Órgano de apoyo al Consejo de Gobierno Insular y a su Consejero-Secretario El titular de este órgano deberá ser nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Sus funciones, que están reguladas en el artículo 126.4 son: a) La asistencia al Consejero-Secretario del Consejo de Gobierno Insular. b) La remisión de las convocatorias a los miembros del Consejo de Gobierno Insular. c) El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones del Consejo. d) Velar por la correcta y fiel comunicación de sus acuerdos. C) La Asesoría jurídica El artículo 129, que regula la Asesoría jurídica, establece que, sin perjuicio de las funciones reservadas al Secretario del Pleno en el artículo 122.5.e, existirá un órgano administrativo responsable de la asistencia jurídica al Presidente del Cabildo, al Consejo de Gobierno Insular y a los órganos directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio del Cabildo, sin perjuicio de lo dispuesto en el 447.2 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Su titular será nombrado y separado por el Consejo de Gobierno Insular entre personas que reúnan los siguientes requisitos: 28
29 a) Estar en posesión del título de licenciado en Derecho. b) Ostentar la condición de funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional, o bien funcionario de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente. D) Órganos de gestión económico-financiera El artículo 134, que se incluye en el Capítulo III del Título X de la Ley 57/2003, y que, por tanto, es de aplicación a los Cabildos de las islas con mayor población, establece que las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación serán ejercidas por el órgano u órganos que se determinen en el Reglamento orgánico insular. El titular o titulares de dicho órgano u órganos deberá ser un funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional, salvo el del órgano que desarrolle las funciones de presupuestación. E) Órgano de gestión tributaria Para la consecución de una gestión integral del sistema tributario insular, que deben regirse por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, se habilita al Pleno de los Cabildos Insulares de las islas de gran población y a los de más de 75.000, mediante Ley del Parlamento de Canarias si así lo solicitasen sus Plenos, para crear un órgano de gestión tributaria que ejerza como propias las competencias que le atribuya la legislación tributaria a la Administración tributaria insular. Al menos tendrá este órgano las siguientes competencias reguladas en el artículo 135.2: a) La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios insulares. b) La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de Derecho público del Cabildo. c) La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a los tributos cuya competencia gestora tenga atribuida. d) El análisis y diseño de la política global de ingresos públicos en lo relativo al sistema tributario insular. e) La propuesta, elaboración e interpretación de las normas tributarias propias del Cabildo. f) El seguimiento y la ordenación de la ejecución del presupuesto de ingresos en lo relativo a ingresos tributarios. En caso de que el Pleno haga uso de esta habilitación, la función de recaudación y su titular quedarán adscritos a este órgano, quedando sin efecto lo dispuesto en el artículo 134.1 en lo que respecta a la función de recaudación. F) Órgano responsable del control y de la fiscalización interna La función pública de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia, corresponderá a un órgano administrativo que se denominará Intervención general insular (artículo 136.1 de la Ley 57/2003). Este órgano ejercerá sus funciones con plena autonomía respecto de los órganos y entidades insulares y cargos 29
30 directivos cuya gestión fiscalice, teniendo completo acceso a la contabilidad y a cuantos documentos sean necesarios para el ejercicio de sus funciones. Su titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. 2.6 El Consejo Social Insular El artículo 131 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, introduce un Consejo Social de la Isla para aquéllas que superen los 175.000 habitantes y para las de población superior a 75.000 siempre que lo soliciten sus Plenos y se efectúe mediante Ley del Parlamento de Canarias. Este Consejo es fiel reflejo de los Consejos Económicos y Sociales del Estado y de las Comunidades Autónomas. Su existencia es obligatoria y está regulado en el Capítulo II del Título X que regula la organización y funcionamiento de los órganos necesarios. El Consejo Social Insular lo integran representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas. Además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, le corresponden la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico insular, planificación estratégica de la isla y grandes proyectos insulares.
CAPÍTULO IV ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS DE LAS ISLAS CON MENOR POBLACIÓN 1. PRELIMINAR La denominación de este Capítulo se refiere, como ya hemos reiterado, a la nueva situación creada por la nueva redacción del artículo 41.1 de la LBRL, que remite la organización y funcionamiento de los Cabildos canarios a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre. Lo dicho anteriormente con respecto a la organización necesaria capitular se refiere, en nuestra opinión, a todos los Cabildos, y está contenido en el apartado Dos de dicha Disposición Adicional. Los órganos insulares necesarios de los Cabildos son el Pleno, el Presidente y el Consejo de Gobierno Insular. Ahora bien, como decíamos, esta Disposición Adicional excluye de la aplicación de las normas contenidas en los Capítulos II y III del Título X a los Cabildos cuya población insular sea inferior a los 75.000 habitantes, y sólo se regulan por ella los que tengan una población superior a los 175.000 habitantes, posibilitándose a los que tengan una población superior de 75.000 la organización y funcionamiento contenida en el Título X, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento de Canarias a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos. En el momento de escribir estas líneas, el Presidente del Cabildo de La Palma ha manifestado su voluntad de llevar a cabo dicha iniciativa. Por tanto, la organización que ahora describimos es la fijada en la LBRL, y afecta a todos los Cabildos de las islas con una población inferior a los 175.000 habitantes. Del contenido del artículo 41.1 se infiere que estos Cabildos tienen una organización y funcionamiento basada en la de las Diputaciones provinciales, que tiene carácter supletorio frente a la recogida en la Disposición Adicional Decimocuarta. Lo que ocurre es que esta Disposición sólo efectúa una regulación que afecte a todos los Cabildos en cuanto a su organización necesaria, pues el resto sólo se refiere a los Cabildos de las islas con una 30
31 población de más de 175.000 habitantes. Del contenido también reformado artículo 32 de la LBRL, que es el que regula la organización provincial, entendemos que como parte de la organización de los Cabildos insulares de las islas con una población inferior a los 175.000 habitantes tienen que tener un Pleno, un Presidente, un Consejo de Gobierno Insular, que son los regulados en la Disposición Adicional Decimocuarta en su punto Dos, los Vicepresidentes, que, por tanto, no son opcionales como en el caso de los Cabildos de las islas de gran población, y los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del presidente del Cabildo, del Consejo de Gobierno Insular y de los Consejeros que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Los restantes órganos son complementarios de los anteriores y los establecen y regulan los propios Cabildos o una Ley del Parlamento de Canarias. 2. EL PLENO En el 33.2 se recogen las atribuciones del Pleno y en el 33.3, que ha sufrido una modificación que comentaremos posteriormente, se prevé la discusión y votación de la moción de censura y la cuestión de confianza, que se rige por lo dispuesto en la LOREG. El Pleno del Cabildo Insular lo forman el Presidente y los Consejeros (artículo 33.1 de la LBRL). Corresponden al Pleno del Cabildo, siguiendo el artículo 33.2 de la LBRL, las siguientes funciones: a) La organización del Cabildo. b) La aprobación de las ordenanzas. c) La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición de gastos dentro de los límites de su competencia y la aprobación provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto por la Ley de Haciendas Locales (LHL). d) La aprobación de los planes de carácter insular. e) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno. f) La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios, y el número y régimen del personal eventual. g) La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público. h) El planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades locales y demás Administraciones públicas. i) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria. j) La declaración de lesividad de los actos del Cabildo. k) La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada en el ejercicio económico exceda del 10 por 100 de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes líquidos en el ejercicio anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto en la LHL. l) Las contrataciones y concesiones de todo tipo, cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto y, en todo caso, los 500.000.000 de pesetas, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años en todo caso.
31
32 m) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos. n) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto y, en todo caso, cuando sea superior a 500.000.000 de pesetas, así como las enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos: cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles, que estén declarados de valor histórico o artístico y no estén previstas en el Presupuesto. Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen el porcentaje y la cuantía que se indican para las adquisiciones de bienes. o) Aquellas atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial. p) Las demás que expresamente le atribuyan las Leyes. El artículo 33.4 establece que el Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Presidente y en el Consejo de Gobierno Insular, salvo las enunciadas en el número 2, letras a, b, c, d, e, f, h y o, y 3 del citado artículo 33. 3. EL PRESIDENTE El Presidente es el órgano unipersonal y ejecutivo al que la LBRL confía la dirección, gobierno y administración del Cabildo Insular, y en cuya figura se centran la moción de censura y la cuestión de confianza en los términos regulados en la LOREG. Las competencias y funciones del Presidente del Cabildo vienen recogidas en el extenso artículo 34 de la LBRL, el 29 del TRRL, las reguladas en los Reglamentos orgánicos insulares, y en el artículo 61 del ROF. La Ley, asimismo, atribuye al Presidente con carácter residual todas aquellas atribuciones que la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas asignen a la entidad local isla y no sean expresamente atribuidas a otros órganos de los Cabildos Insulares (artículo 34.1.o de la LBRL). Las competencias y funciones recogidas en el artículo 34 de la LBRL son: a) Dirigir el gobierno y la administración de la isla. b) Representar al Cabildo Insular. c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la LBRL y en la LOREG, del Consejo de Gobierno Insular y cualquier otro órgano del Cabildo Insular, y decidir los empates con voto de calidad. d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad o ejercicio corresponde al Cabildo Insular. e) Asegurar la gestión de los servicios propios de la CAC cuya gestión ordinaria les esté encomendada. f) El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, de Haciendas locales (LHL), siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por100 de los ingresos liquidados en el 32
g)
h)
i)
j) k)
l) m)
n) o) p)
33 ejercicio anterior; ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Haciendas Locales (LHL). Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sea fijas y periódicas. Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo previsto en el artículo 99.1 y 3 de la LBRL. El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Cabildo en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este último supuesto dando cuenta a dicho órgano en la primera sesión que celebre para su ratificación. La iniciativa para imponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de competencia del Presidente. Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los 6.000.000 de euros; incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del Presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada. La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el Presupuesto. La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto ni los 3.000.000 de euros, así como la enajenación de patrimonio que no supere el porcentaje y la cuantía indicados en los siguientes supuestos: la de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el Presupuesto, y la de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el Presupuesto. Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos. Las demás que expresamente les atribuyan las Leyes. El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del Estado o de la CAC asigne a los Cabildos y no estén expresamente atribuidas a otros órganos.
El apartado 2 del artículo 34 contempla que el Presidente pueda delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo la de convocar y presidir las sesiones del Pleno y del Consejo de Gobierno Insular, decidir los empates con el voto de calidad, concertar operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en las letras a), i) y j) del número 1 del mismo artículo 34 de la LBRL. Corresponde al Presidente el nombramiento y cese de los Vicepresidentes del Cabildo Insular (artículo 34.3 y 35.4 de la LBRL) y de los miembros del Consejo de Gobierno Insular (artículo 35.1 de la LBRL). Asimismo, el Presidente puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros del Consejo de Gobierno Insular, sin perjuicio de las delegaciones especiales que para cometidos específicos pueda 33
34 realizar en favor de cualquier Consejero (artículo 35.3 de la LBRL) y en el propio Consejo de Gobierno Insular como órgano colegiado. El artículo 29 del TRRL, establece que, además de lo dispuesto en el artículo 34 de la LBRL, le corresponden al Presidente las siguientes atribuciones: a) b) c) d) e)
Todas las facultades en materia de personal que no tenga conferida el Pleno. Presidir las subastas y adjudicar provisionalmente el remate. El desarrollo de la gestión económica conforme al presupuesto aprobado. Rendir cuentas de las operaciones efectuadas en cada ejercicio económico. El cumplimiento de las cargas que impongan las Leyes a la Administración industrial. También le corresponden aquellas competencias que están incluidas en la Sección Segunda del Capítulo II del ROF, referidas a las atribuciones del Presidente de la Diputación provincial, como, en general, todas las remisiones que efectúan los artículos referidos a los Cabildos Insulares en la normativa estatal. 4. LOS VICEPRESIDENTES Esta figura está escasamente desarrollada en la LBRL y ni siquiera se la menciona en el TRRL. Son el ROF, en sus artículos 66 a 68, y los Reglamentos orgánicos insulares los que la regulan. El ROF, al delimitar la figura de los Vicepresidentes, los perfila en términos análogos a la de los Tenientes de Alcalde. A este fin le dedica la Sección Tercera del Capítulo II. Los Vicepresidentes serán nombrados, de entre los miembros del Consejo de Gobierno Insular, y cesados libremente del desempeño de su cargo por el Presidente, que deberá dar cuenta al Pleno (artículo 66.1 del ROF). La condición de Vicepresidente se pierde, además de por el cese, por renuncia expresa manifestada por escrito y por pérdida de la condición de miembro del Consejo de Gobierno Insular (artículo 66.2 del ROF). Los Vicepresidentes sustituyen, en la totalidad de sus funciones y por el orden de su nombramiento, al Presidente en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que le imposibilite el cumplimiento de sus atribuciones, así como el desempeño de las funciones del Presidente en los supuestos de vacante de la Presidencia hasta la toma de posesión del nuevo Presidente (artículo 67.1 del ROF). También contempla el ROF que al Vicepresidente que le corresponda sustituirá al Presidente, si durante la celebración de una sesión éste se tuviera que abstener de intervenir en algún punto concreto, de conformidad a lo previsto en el artículo 76 de LBRL (artículo 67.2 del ROF), es decir, cuando concurra alguna de las causas a las que se refiere la legislación de procedimiento administrativo (artículos 28 y 29 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre) y la de contratos de las Administraciones públicas (artículos 20 y 21 de la Ley13/1995, de 18 de mayo). En el caso de sustitución por razones de ausencia o enfermedad del Presidente, el Vicepresidente que asuma sus funciones no podrá revocar las delegaciones que hubiera otorgado aquél (artículo 63 del ROF). 5. EL CONSEJO DE GOBIERNO INSULAR A este órgano, que sustituye a la antigua Comisión de Gobierno y que se regula, en el caso que nos ocupa, siguiendo lo dispuesto para la Junta de Gobierno de la Diputación provincial, le dedica la LBRL su escueto artículo 35, y el ROF se refiere a la Comisión de Gobierno (actual Consejo de Gobierno Insular) en sus artículos 72 y 73. El artículo 35 de LBRL establece que el Consejo de Gobierno Insular lo integran el Presidente y un número de Consejeros no superior al tercio del número legal de los que forman el Pleno. Son nombrados 34
35 y separados libremente del cargo por el Presidente del Cabildo. La LBRL le asigna la vaga función de asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones (artículo 35.2.a) y las atribuciones que el Presidente le delegue o le atribuyan las Leyes (artículo 35.2.b). Son competencias indelegables del Presidente, como ya observamos, las recogidas en el artículo 34.2 de la LBRL. Los acuerdos tomados por el Consejo de Gobierno Insular, como órgano colegiado, en función de las delegaciones efectuadas por el Presidente, tendrán el mismo valor que las resoluciones que dicte el Presidente en el ejercicio de las atribuciones que no haya delegado, sin perjuicio de su adopción conforme a las reglas de funcionamiento del Consejo (artículo 63.2 del ROF). El Consejo de Gobierno celebrará su sesión constitutiva, a convocatoria del Presidente, dentro de los diez días siguientes a aquél en que éste haya designado a sus miembros (artículo 112.1 del ROF). Salvo que esté previsto de forma expresa en el Reglamento orgánico de la Corporación, el Consejo de Gobierno celebrará sesión ordinaria cada quince días como mínimo (artículo 112.2 del ROF). También puede convocar el Presidente sesiones extraordinarias y urgentes (artículo 112.4 del ROF), y reunir al Consejo de Gobierno en cualquier momento que estime necesario conocer su parecer o pedir su asistencia con anterioridad a dictar resoluciones en el ejercicio de sus atribuciones (artículo 112.5 del ROF). Las sesiones de la Comisión de Gobierno se ajustarán a lo dispuesto en el Capítulo I del Título III del ROF, que corresponde al funcionamiento del Pleno, con las siguientes modificaciones: a) Entre la convocatoria y la celebración de la sesión no podrán transcurrir menos de veinticuatro horas, salvo en caso de sesiones extraordinarias y urgentes en las que antes de entrar a conocer los asuntos incluidos en el orden del día, deberá ser declarada la urgencia por acuerdo favorable de la mayoría de los miembros. b) Las sesiones no serán públicas, sin perjuicio de la publicidad y comunicación a las Administraciones estatal y autonómica de los acuerdos adoptados. Además, deberá enviarse copia del acta a todos los miembros de la Corporación en el plazo de diez días. c) El quorum de constitución es el de la mayoría absoluta de sus miembros. Si no existiera quorum, se constituirá en segunda convocatoria, una hora después de la señalada para la primera, siendo suficiente, en este caso, la asistencia de la tercera parte de sus miembros y, en todo caso, un número no inferior a tres. d) En los casos en que ejerza competencias delegadas por el Pleno, será preceptivo el previo informe de la Comisión Informativa correspondiente. e) Tanto en sus sesiones como en sus reuniones, el Presidente podrá requerir la presencia de miembros de la Corporación no pertenecientes a la Comisión de Gobierno o de personal al servicio de la entidad, al objeto de informar en lo relativo al ámbito de sus actividades. f) Cuando ejerza competencias delegadas por el Pleno o que le hayan sido asignadas por las Leyes, adoptará sus acuerdos mediante votación formal, según las normas establecidas en los artículos 98 al 103 del ROF. 1.5 LAS COMISIONES INFORMATIVAS Las Comisiones Informativas, que son como tradicionalmente son conocidas, son órganos colegiados que actúan como órganos internos del Pleno. A raíz de la modificación de la LBRL, efectuada en la Ley 11/1999, de 21 de abril, las Comisiones Informativas pasaron a ser 35
36 órganos necesarios, pues, como señala el artículo 32.2, “existirán en todas las Diputaciones (Cabildos) órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, el Consejo de Gobierno y los Consejeros que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno” (artículo 32.2 de la LBRL). Añade este artículo que todos los grupos políticos que integran la Corporación tendrán derecho a participar en los mismos. Pese a no denominar a estos órganos con el nombre de Comisiones Informativas, la LBRL se refiere a ellas. Las Comisiones Informativas no tienen atribuciones resolutorias. Sus funciones prácticamente coinciden con las establecidas por el artículo 32.2: el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de la Comisión de Gobierno, cuando actúe con competencias delegadas por el Pleno, salvo cuando hayan de adoptarse acuerdos declarados urgentes. También informarán los asuntos de la competencia propia del Consejo de Gobierno y del Presidente que les sean sometidos a su conocimiento por expresa decisión de aquéllos (artículo 123 del ROF). Las Comisiones Informativas pueden ser permanentes o especiales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 124.1 del ROF. Las Comisiones Informativas permanentes se constituyen con carácter general, distribuyéndose entre ellas las materias que han de someterse al Pleno. Su número y denominación, así como cualquier variación durante el mandato de la Corporación, se decidirá mediante acuerdo adoptado por el Pleno, a propuesta del Presidente, procurando, en lo posible, su correspondencia con el número y denominación de las grandes áreas en que se estructuren los servicios de la Corporación (artículo 124.2 del ROF). Su creación y composición debe ser acordada por el Pleno en la sesión extraordinaria, que tiene que convoca el Presidente dentro de los treinta días posteriores a la constitución de la Corporación (artículo 38.b del ROF). Las Comisiones Informativas especiales son producto de un acuerdo del Pleno en el que se decide constituirlas para un asunto concreto, extinguiéndose automáticamente una vez que hayan dictaminado o informado sobre el asunto en cuestión, salvo que el acuerdo plenario que las creó disponga otra cosa (artículo 124.3 del ROF). Las Comisiones Informativas están integradas exclusivamente por Consejeros del Cabildo Insular. El Presidente del Cabildo Insular es el Presidente nato de todas, aunque puede delegar la presidencia efectiva en cualquier Consejero. La adscripción concreta a cada Comisión de los Consejeros insulares que representan a los distintos grupos políticos, se realizará de forma proporcional a la existente entre los diferentes grupos, mediante escrito del Portavoz del grupo dirigido al Presidente del Cabildo, en el que se pueden designar miembros suplentes. De dicho escrito se dará cuenta al Pleno (artículo 125.1.b y c del ROF). Al carecer, como ya dijimos, de atribuciones resolutorias, las Comisiones Informativas se limitan a emitir dictámenes. Estos dictámenes tienen carácter preceptivo en relación con los asuntos que deben ser sometidos a la decisión del Pleno y del Consejo de Gobierno, cuando éste actúe con competencias delegadas de dicho órgano. También se prevé que informen aquellos asuntos de la competencia propia del Presidente o del Consejo de Gobierno que les sean sometidos a su conocimiento por su expresa decisión (artículo 123.2 del ROF). En los supuestos de urgencia, el Pleno o el Consejo de Gobierno Insular podrán adoptar acuerdos sobre asuntos no dictaminados por la correspondiente Comisión Informativa. En estos casos se deberá dar cuenta a la misma en la primera sesión que celebre, y a propuesta de cualquiera de sus miembros que así lo solicitase deberá incluirse en el orden del día de la siguiente sesión del Pleno, con el objeto de que éste delibere sobre la urgencia 36
37 acordada en el ejercicio de sus atribuciones de control y fiscalización (artículo 126.2 del ROF). Los dictámenes de las Comisiones Informativas pueden limitarse a mostrar su conformidad con la propuesta que le sea sometida o formular una alternativa a la misma (artículo 136.2 del ROF), aunque en cualquiera de los sentidos en que éste sea emitido no vincula al Pleno (artículo 126.1 del ROF). Los miembros que disientan del dictamen aprobado por la Comisión, podrán pedir que conste su voto en contra o formular voto particular para su defensa ante el Pleno (artículo 136.3 del ROF). Los dictámenes se aprueban siempre por mayoría simple de los miembros presentes, decidiendo los empates el Presidente con su voto de calidad (artículo 135.3 del ROF). Las Comisiones Informativas celebrarán sesiones ordinarias con la periodicidad que acuerde el Pleno en el momento de constituirlas, en los días y horas que establezca el Presidente del Cabildo o su respectivo Presidente, quienes podrán también convocar sesiones extraordinarias. La cuarta parte, al menos, de los miembros de una Comisión Informativa podrán solicitar, asimismo, la convocatoria de una sesión extraordinaria (artículo 134.1 del ROF). Las convocatorias de las sesiones, que deberán contener el orden del día, corresponden al Presidente del Cabildo o al Presidente de la Comisión Informativa correspondiente, y tienen que ser notificadas a sus miembros o, en su caso, a los grupos políticos insulares con una antelación de dos días hábiles, salvo las urgentes (artículo 134.2 del ROF). La válida celebración de las sesiones requiere, en primera convocatoria, la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros, y en segunda convocatoria, una hora más tarde, un mínimo de tres miembros (artículo 135.1 del ROF). Las sesiones de las Comisiones Informativas no son públicas, aunque el Presidente puede requerir la presencia en las sesiones de personal o miembros de la Corporación a efectos informativos, siendo, en todo caso, obligatoria la asistencia del funcionario responsable de la Intervención a las sesiones de la Comisión de Hacienda (artículo 137.1 del ROF).
CAPÍTULO V ELEMENTOS COMUNES DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CABILDOS INSULARES 1. EL SISTEMA ELECTORAL INSULAR Nada dice el artículo 141 de la CE sobre la forma de elección de los Diputados provinciales ni de los Consejeros insulares. Las elecciones locales se han regido por dos Leyes electorales, las de 1979 y 1983 por la Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales (LEL), que fue reformada parcialmente en 1983 por la Ley Orgánica 6/1983, de 2 de mayo, y las restantes que se han regido por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG). La LOREG es un texto prolijo (227 artículos) con clara vocación de Código electoral. No se aparta sustancialmente de la normativa electoral anterior y recoge la normativa electoral local precedente en lo fundamental. La LOREG establece una división entre las disposiciones comunes para todas las elecciones por sufragio universal directo, que se contienen en el Título I, y las disposiciones especiales para las distintas elecciones. El concepto de sistema electoral no equivale al de Derecho electoral, pues mientras éste abarca todo el conjunto de normas que regulan los diversos aspectos del sistema electoral, aquél sólo se refiere a una de sus partes, la que se utiliza para convertir los resultados electorales en 37
38 escaños. La LOREG diferencia la elección de los Consejeros de los Cabildos canarios de la de los Diputados provinciales, que son elegidos de forma indirecta, por lo que comparte la elección directa de sus miembros con la de las Cortes Generales y la de los Concejales, que son, como es bien sabido, las dos únicas que están expresamente garantizadas que se realicen de esta forma por el texto constitucional. La ubicación en el Título IV de la LOREG de las Disposiciones especiales para la elección de los Cabildos Insulares Canarios se efectúa en un único y extenso artículo 201. La LOREG establece una escala para determinar el número de Consejeros insulares que han de elegirse en cada isla: Hasta 10.000 residentes.......................11 Consejeros. De 10.001 a 20.000 residentes.............13 Consejeros. De 20.001 a 50.000 residentes.............17 Consejeros. De 50.001 a 100.000 residentes...........21 Consejeros. De 100.001 en adelante 1 Consejero más por cada 100.000 residentes o fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado sea un número par. El criterio adoptado es similar al regulado para la elección de Concejales. La circunscripción electoral es la isla y las candidaturas son en listas cerradas y bloqueadas, siguiéndose para la atribución de escaños la fórmula proporcional según el sistema D'Hondt, y una barrera electoral de exclusión del cinco por ciento sobre el sufragio válidamente emitido, las mismas condiciones que rigen para las elecciones municipales. Por el contrario, la regulación del sufragio pasivo y las incompatibilidades de los candidatos a Consejeros insulares son las mismas que afectan a los Diputados provinciales. El mandato de los Consejeros insulares es de cuatro años. 2. EL ESTATUTO DE LOS CONSEJEROS INSULARES El Pleno del Cabildo determinará, a propuesta del Presidente, la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva (artículo 13.4 del ROF). Si el Consejero elegido para desempeñar un cargo retribuido y de dedicación exclusiva es funcionario de carrera o personal laboral queda en situación administrativa de servicios especiales (artículo 74.1 de LBRL). La Carta Europea de la Autonomía local dispone en su artículo 7.2 que el Estatuto de los representantes locales debe permitir la compensación financiera adecuada a los gastos causados con motivo del ejercicio de su mandato. El artículo 75.1 de la LBRL establece que los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación parcial o exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social. Su percepción será incompatible con la de cualquier otra retribución con cargo a los Presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos y empresas de ellas dependientes. Los Consejeros que no tengan dedicación exclusiva tienen garantizada, durante el período de mandato, la permanencia en el centro de trabajo público o privado en el que estuvieran prestando servicio en el momento de su elección, sin que puedan ser trasladados u obligados a concursar a otras plazas vacantes en distintos lugares (artículo 74.3 de la LBRL). La Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (artículo 30.2) y el Estatuto de los Trabajadores (artículo 37.3) reconocen el derecho del funcionario o trabajador para ausentarse de su puesto de trabajo por el tiempo indispensable para el cumplimiento de su deber público. El artículo 75.4 de la LBRL entiende por tiempo indispensable el necesario para la asistencia a las sesiones plenarias y a las Comisiones a las que pertenezca, así como a 38
39 las ausencias necesarias para la atención a las Delegaciones de las que forme parte o que desempeñe. Los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte en la cuantía que señale el Pleno (artículo 13.6 del ROF). Todos los Consejeros tienen derecho a obtener del Presidente o del Consejo de Gobierno Insular cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquel en que se hubiese presentado (artículo 77 de la LBRL). Los Consejeros insulares constituirán grupos políticos a efectos de su actuación corporativa, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de no adscritos (artículo 73.3 de la LBRL). Esta novedosa consideración de los no adscritos, que se ha introducido en la Ley 57/2003, trata de acabar con la figura de los tránsfugas políticos, para lo que toma la figura del Consejero no adscrito existente en las Cortes y en la mayor parte de los Parlamentos autonómicos. El Parlamento de Canarias la regula en el artículo 23 de su Reglamento. El Pleno, con cargo a los Presupuestos del Cabildo Insular, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos, y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que estén establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la Corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial. Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el Reglamento orgánico insular. Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que le integren decida abandonarla. Cuando la mayoría de los Consejeros de un grupo político insular abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de ella, serán los Consejeros que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el Secretario de la Corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas. El ROF regula los grupos políticos de las Corporaciones locales en el Capítulo II de su Título I. Ningún Consejero puede pertenecer simultáneamente a más de un grupo político. Los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará al Secretario General de la Corporación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación. En el mismo escrito se hará constar la designación de portavoz del grupo, pudiendo designarse también suplentes. De todo ello dará cuenta el Presidente al Pleno en la primera sesión que se celebre tras el plazo previsto de cinco días dado para la constitución de los grupos. El Reglamento Orgánico del Cabildo es el encargado de fijar el número de Consejeros necesario para formar grupo político. El Reglamento Orgánico del Cabildo Insular de Tenerife (ROFCT) establece que el número de Consejeros no ha de ser “inferior a dos, que deberán ser concordantes con la denominación de la lista que haya obtenido dicho número mínimo de escaños, no pudiendo dividirse para la formación de otros en ningún momento” (artículo 21 del ROFCT). Los 39
40 grupos políticos dispondrán de una infraestructura mínima de medios materiales y personales para el desarrollo de sus funciones. La participación política de los Consejeros a través de los grupos políticos se desarrolla principalmente en las sesiones del Pleno. El ROF contempla la intervención de los grupos políticos para la inclusión de algún punto en el orden del día de una sesión (artículo 91.4) o para la participación en los debates (artículo 94). Asimismo, corresponde a los grupos políticos designar, mediante escrito de su portavoz dirigido al Presidente del Cabildo, a aquellos de sus componentes que hayan de representarlos en todos los órganos colegiados integrados por miembros de la Corporación pertenecientes a los diversos grupos políticos (artículo 29 del ROF). La LBRL dispone que los miembros de las Corporaciones locales están obligados al cumplimiento estricto de los deberes y obligaciones inherentes al cargo (artículo 73.2). El Régimen de incompatibilidades afecta únicamente a los miembros de la Corporación que tengan reconocida exclusividad. La percepción de retribuciones por estos Consejeros es incompatible con cualquier otra del sector público. Sin embargo, no se dice nada del sector privado, admitiendo el ROF el ejercicio de ocupaciones marginales remuneradas siempre que sea declarada su compatibilidad por el Pleno (artículo 13.3). Antes de la toma de posesión, a semejanza de lo previsto para los parlamentarios nacionales en el artículo 160 de la LOREG, todos los miembros de las Corporaciones locales deberán formular declaración sobre causas de posible incompatibilidad, sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos y declaración de bienes patrimoniales (artículo 75.5 de la LBRL). Los Consejeros insulares tienen el derecho y el deber de asistir a las sesiones del Pleno y a las de aquellos órganos colegiados de que formen parte, salvo causa justificada que lo impida, que deberán comunicar con la antelación necesaria al Presidente. También deberán comunicarse al Presidente las ausencias fuera del término municipal que excedan de ocho días (artículo 12.2 del ROF). Los Consejeros insulares deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto, cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones públicas (artículos 183 y 185 del ROF). Asimismo, los Consejeros insulares tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, principalmente para aquellas que han de servir de antecedente para decisiones pendientes de adopción y para evitar la reproducción de la documentación que se les pueda facilitar para su estudio (artículo 16.3 del ROF). El artículo 78.1 de LBRL declara que los miembros de las Corporaciones locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo, pero, al contrario de lo que sucede con los parlamentarios nacionales y autonómicos, carecen de todo tipo de inmunidad, inviolabilidad y fuero especial para su enjuiciamiento civil o penal. El 78.2 considera responsables de los acuerdos de las Corporaciones locales a quienes hubiesen votado a favor de dicho acuerdo. Las Corporaciones locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando hayan causado por culpa o dolo grave daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, si hubiesen sido indemnizados por aquélla (artículo 78.3 de la LBRL). El Presidente del Cabildo podrá sancionar con multa a los Consejeros insulares por falta no justificada de asistencia a sesiones e incumplimiento reiterado de sus obligaciones, en los términos fijados en el artículo 73 del Texto Refundido de Régimen Local (TRRL), que no tiene carácter supletorio en Canarias al no estar regulado en una Ley de la CAC, como señala el artículo 78.4 de la LBRL. Como causas de pérdida de la condición de Consejero insular, recoge el artículo 9 del ROF las siguientes: por decisión judicial firme que anule la elección o proclamación; por fallecimiento 40
41 o incapacitación, que ha de ser declarada por decisión judicial firme; por extinción del mandato; por renuncia, que debe hacerse efectiva por escrito ante el Pleno; por incompatibilidad, que, dado que afectan a la delimitación del derecho al sufragio pasivo, están reguladas en el artículo 203 de la LOREG; y por pérdida de la nacionalidad española. En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un Consejero insular, su vacante se cubrirá con el candidato siguiente conforme al orden de colocación en la lista presentada a las elecciones (artículo 182, por remisión del 201.6, de la LOREG). 3. ELECCIÓN Y CESE DEL PRESIDENTE DEL CABILDO. MOCIÓN DE CENSURA Y CUESTIÓN DE CONFIANZA La elección del Presidente del Cabildo Insular no la realiza el Pleno, pues recae sobre el "candidato primero de la lista más votada" en los comicios insulares. Esta forma de elección recuerda más a la elección de los Alcaldes, en el caso de que ningún candidato a la Alcaldía consiga la mayoría absoluta de los votos del número legal de miembros del Pleno en la primera votación y en el hecho de que los candidatos deben ser cabezas de lista, que a la de los Presidentes de Diputación y Consejos Insulares, pues en estos casos puede ser Presidente cualquier Diputado provincial o Consejero de los Consejos Insulares de las Islas Baleares, y en que son elegidos por el Pleno, para lo que sólo necesitan la mayoría absoluta de sus miembros en primera votación o simple en la segunda. Esta elección no parece ser directa, ya que los ciudadanos eligen a los miembros del Pleno y no a su Presidente, pero tampoco es el resultado de una elección indirecta, puesto que no intervienen los Consejeros en la elección del Presidente que es consecuencia automática de una determinación legal. El Presidente del Cabildo puede ser destituido de su cargo mediante la aprobación de una moción de censura, que auparía a la Presidencia al candidato alternativo propuesto, y por la pérdida de la votación de una cuestión de confianza, así como por las mismas que reseñamos para la pérdida de la condición de Consejero. Como medidas excepcionales de control del equipo de gobierno y, fundamentalmente, del Presidente de la Corporación, que es el actor preeminente en los gobiernos insulares, corresponde a los miembros del Pleno la presentación y posterior votación sobre la moción de censura al Presidente y sobre la cuestión de confianza plantada por él a los miembros del Pleno. La posibilidad de presentar una moción de censura al Presidente del Cabildo se introdujo en la modificación de la LOREG de marzo de 1991. La moción de censura al Presidente del Cabildo Insular remite, lo mismo que la del Presidente de la Diputación, al artículo 197 de la LOREG, que es el que la regula en las Corporaciones municipales, pero se aparta de las condiciones previstas en las otras dos Corporaciones al regular los candidatos alternativos propuestos, pues sólo podrán optar los Consejeros insulares que encabecen las listas de las distintas fuerzas políticas presentes en el Pleno. Los requisitos para su presentación son: el número de firmantes de la moción debe ser el de la mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno, es decir, la misma que la necesaria para que prospere; se fija un plazo específico de quince días desde su presentación para su discusión; y, tercero, la moción de censura debe tratarse en un Pleno convocado al efecto. Las modificaciones efectuadas en la LOREG en la Ley Orgánica 8/1999, de 19 de junio, se centraron en dos cuestiones “relacionadas con la mejora del gobierno local”, que fueron fruto de los acuerdos del pacto local. Las modificaciones se refirieron: primero, a la nueva regulación de la moción de censura, que introduce una convocatoria automática del Pleno que debe discutirla y votarla, y, segundo, a la introducción de la cuestión de confianza, vinculada a proyectos concretos, con el objetivo de dotar a las Corporaciones locales de un instrumento que permita 41
42 superar situaciones de bloqueo en el proceso de toma de decisiones en determinadas materias que tienen una enorme trascendencia en el desarrollo de los gobiernos locales. En el caso de las modificaciones relativas a la moción de censura, se añadieron al artículo 197.1, que es al que remite el 201.7 de la LOREG (que es el que afecta a los Cabildos Insulares), una letra b, en la que se especifica que en el escrito en el que se proponga la moción de censura deberá incluir las firmas de los proponentes debidamente autentificadas por Notario o por el Secretario general de la Corporación ante el que, además, deberá presentarse el escrito por cualquiera de los signatarios. El Secretario general comprobará que ésta reúne los requisitos legales exigidos y extenderá en el mismo acto la correspondiente diligencia acreditativa. Una letra c, en la que se añade que el documento así diligenciado se presentará en el Registro General de la Corporación por cualquiera de los firmantes de la moción, quedando el Pleno automáticamente convocado para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de su registro. El Secretario General deberá enviar notificación indicativa de tal circunstancia a todos los miembros de la misma en el plazo máximo de un día, a contar desde la presentación del documento en el Registro, a los efectos de su asistencia a la sesión. Una letra d, en la que se señala que el Pleno será presidido por una Mesa de edad, integrada por los Consejeros de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el Presidente y el candidato alternativo, actuando como Secretario el que lo sea de la Corporación, quien acreditará tal circunstancia. Una letra e, en la que se manifiesta que la mesa se limitará a dar lectura a la moción de censura, a conceder la palabra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, al candidato alternativo, al Presidente del Cabildo y a los portavoces de los grupos políticos insulares, así como a someter a votación la moción de censura. Una letra f, en la que se señala que el candidato alternativo propuesto quedará automáticamente proclamado Presidente si la moción de censura prospera, para lo que necesita la mayoría absoluta de los miembros del Pleno. Se introdujeron también cinco nuevos apartados al mismo artículo 197, de los que afectan tres (2, 3 y 5) a los Cabildos Insulares. El apartado 2 del artículo 197, añade a la prohibición de los signatarios de la moción de censura de firmar otra durante su mandato, el que a estos efectos no se considerarán aquellas que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la letra b del apartado 1 de este artículo 197. El apartado 2 especifica que la dimisión sobrevenida del Presidente no suspenderá la tramitación y votación de la moción de censura. Y, el apartado 5 señala que el Presidente, en el ejercicio de sus competencias, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros de la Corporación a asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura y, por tanto, a ejercer su derecho al voto en la misma. En especial no son de aplicación a la moción de censura las causas de abstención y recusación previstas en la legislación de procedimiento administrativo. La última reforma de la LBRL, efectuada por la Ley 57/2003, añadió al párrafo 3 del artículo 33 que la votación de la moción de censura al Presidente y la cuestión de confianza planteada por él, serán públicas y se realizarán mediante llamamiento nominal. La cuestión de confianza es absolutamente novedosa en nuestro Régimen local. Como es bien sabido, es uno de los instrumentos típicos del parlamentarismo y es similar a la moción de censura, pero realizada en sentido inverso, pues la presenta el Presidente. Por eso se denomina cuestión y no moción, como se suele denominar vulgarmente. Las diferencias con la moción de censura son evidentes: la iniciativa procede del Presidente y no del Pleno, como en el caso de la moción de censura, la mayoría exigida para que prospere es la simple, no la absoluta, y su objeto es reforzar a quien gobierna y no tratar de derribarlo. Su función política consiste, por tanto, en recabar apoyos para su gestión y resolver situaciones de crisis o 42
43 de bloqueo. Su introducción debemos situarla en el marco de los acuerdos del pacto local, contenidas en el consensuado documento sobre “las medidas para el desarrollo del gobierno local”. Su objeto, según señala el citado documento y la memoria que acompañó al proyecto de Ley de modificación de la LOREG, es “ayudar a superar situaciones concretas de bloqueo o parálisis institucional, o de inestabilidad o crisis política”. El artículo 201.7 de la LOREG señala que el Presidente del Cabildo podrá cesar mediante la pérdida de una cuestión de confianza por él planteada ante el Pleno y que estará vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, del reglamento orgánico, del plan insular de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, o de la aprobación que ponga fin a la tramitación insular de los planes de ordenación de ámbito insular previstos en la legislación urbanística. En caso de no obtener la confianza, el nuevo Presidente se elegirá de acuerdo con el sistema previsto en el artículo 197 bis para los Alcaldes de municipios de más de 250 habitantes. También, la cuestión de confianza se regulará por lo dispuesto en el mismo artículo 197 bis. La presentación de la cuestión de confianza figurará expresamente en el correspondiente punto del orden día del Pleno. Se requiere para la adopción de los acuerdos a los que se vincula la cuestión de confianza, el quorum de votación exigido en la LBRL para cada uno de ellos. La votación se hará por el sistema nominal de llamamiento público. Para la presentación de la cuestión de confianza será requisito previo que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que éste no hubiera obtenido la mayoría necesaria para su aprobación. Si la cuestión de confianza no obtuviese el número necesario de votos favorable para la aprobación del acuerdo, cesará automáticamente el Presidente del Cabildo, que quedará en funciones hasta que tome posesión quien le suceda en el cargo. La elección del nuevo Presidente se efectuará en sesión plenaria convocada automáticamente para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de la votación del acuerdo al que se vinculase la cuestión de confianza, rigiéndose por las reglas contenidas en el artículo 196, pero con las especialidades recogidas en el 197 bis.4.a, que son las que rigen para los municipios de más de 250 habitantes. En el caso de los Cabildos Insulares se tenía que acudir a esta vía por cuanto, como veremos, no se produce elección entre candidatos en la sesión constitutiva de la Corporación como en el resto de las Corporaciones locales. El procedimiento que se deberá seguir en caso de no prosperar la cuestión de confianza es el siguiente: el Presidente cesante quedará excluido de la cabeza de lista a efectos de la elección, ocupando su lugar el segundo de la misma, tanto a efectos de la presentación de candidaturas a la Presidencia como de designación automática del Presidente, en caso de pertenecer a la lista más votada en las elecciones insulares y no lograr ningún candidato la mayoría absoluta del número legal de Consejeros del Cabildo Insular. Podría pensarse que este último inciso no afecta a los Cabildos, puesto que es nombrado Presidente en la sesión constitutiva el candidato que encabece la lista más votada, pero sí lo es, porque el Presidente que pierde una cuestión de confianza no tiene porque ser el elegido en dicha sesión constitutiva sino el que hubiese accedido al cargo mediante una moción de censura. La previsión contenida en el apartado anterior (el 4) no será aplicable cuando la cuestión de confianza se vincule a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales de la Corporación. En este caso se entenderá otorgada la confianza y aprobado el proyecto si en el plazo de un mes desde que se votara el rechazo de la cuestión de confianza no se presenta una moción de censura con candidato alternativo a la Presidencia del Cabildo, o si ésta no prospera. Añadiendo que a estos efectos no rige la limitación establecida en el 197.2, es decir, la prohibición de firmar más de una moción de censura durante su mandato. Cada presidente 43
44 no podrá presentar más de una cuestión de confianza en cada año, contando desde el inicio de su mandato, ni más de dos durante su duración total, ni en el último año de mandato de la Corporación. Tampoco se podrá plantear una cuestión de confianza desde la presentación de una moción de censura hasta la votación de esta última. Por último, se especifica que los Consejeros que votasen a favor de la aprobación de un asunto vinculado a una cuestión de confianza, no podrán firmar una moción de censura contra el Presidente del Cabildo que la hubiese planteado hasta que transcurra un plazo de seis meses, contado a partir de la fecha en que aquélla hubiese sido votada, ni emitir, durante el mismo plazo, un voto contrario al asunto al que se hubiese vinculado la cuestión de confianza, siempre que sea sometido a votación en los mismos términos que en tal ocasión. En caso de emitirse, éste sería considerado nulo. 4. FUNCIONAMIENTO DEL PLENO El funcionamiento del Pleno de las Corporaciones locales está expresamente excluido de las reglas generales de los órganos colegiados contenidas en la LPAC (Disposición Adicional Primera). La LBRL establece algunas reglas básicas y comunes a todas las Corporaciones locales en los artículos 46 y siguientes. Al no estar regulado el funcionamiento del Pleno de los Cabildos Insulares en la LRJAPC, se aplicará lo dispuesto en los Reglamentos orgánicos de los Cabildos y, en su defecto, en el ROF. El Cabildo Insular se reúne en sesión constitutiva dentro de los treinta días siguientes a la celebración de las elecciones insulares, formándose a tal efecto una Mesa de edad, conforme a lo establecido en el artículo 195 de la LOREG para las Corporaciones municipales (artículo 201.4 de la LOREG). El plazo fijado es superior al de los Ayuntamientos, que se constituyen el vigésimo día posterior a las elecciones municipales y distinto al de las Diputaciones provinciales, que deben esperar a la constitución de todos los Ayuntamientos de su provincia, a la posterior asignación de puestos y elección de Diputados provinciales para constituirse (artículos 205-207 de la LOREG). A partir de su constitución y en un plazo no superior a treinta días, comienza a funcionar el Pleno, primero en sesión extraordinaria, en la que se resolverán el régimen de sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno, la creación y composición de las Comisiones informativas de carácter permanente, los nombramientos de representantes del Cabildo Insular en órganos colegiados que sean de competencia del Pleno, y el conocimiento de las resoluciones de la Presidencia en materia de nombramiento de los Vicepresidentes y miembros del Consejo de Gobierno Insular, y Presidentes de las Comisiones Informativas, así como de las delegaciones que el Presidente estime oportuno conferir. Después de esta primera sesión extraordinaria, el Pleno se reunirá en sesiones ordinarias y extraordinarias, que, además, pueden ser urgentes. Las sesiones ordinarias deben celebrarse con una periodicidad mínima de una vez al mes (artículo 46.2.a de la LBRL). El Reglamento Orgánico del Cabildo puede fijar otro régimen inferior de celebración de sesiones ordinarias. Las sesiones extraordinarias se reunirán cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación, sin que ningún Consejero pueda solicitar más de tres anualmente. Las sesiones extraordinarias no podrán, en este último caso, demorar su celebración más de quince días hábiles, a contar desde que fuera solicitada, no pudiendo incorporase el asunto al orden del día de un Pleno ordinario o de otro extraordinario con más asuntos si no lo autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria. Si el Presidente no convocase dicho pleno extraordinario en el plazo señalado, quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de finalización de dicho plazo, a las doce horas, lo que será notificado por el Secretario General 44
45 a todos los miembros del Pleno al día siguiente de la finalización de la fecha señalada anteriormente. En ausencia del Presidente o de quien legalmente haya de sustituirle, el Pleno quedará válidamente constituido siempre que concurra el quorum requerido en la letra c del mismo artículo 46.2 de la LBRL, en cuyo caso será presidido por el miembro presente de mayor edad. Las sesiones extraordinarias urgentes las convoca el Presidente cuando la urgencia del asunto o asuntos a tratar no permite convocar la sesión extraordinaria con la antelación mínima de dos días hábiles exigida en la LBRL. En este caso debe incluirse como primer punto del orden del día el pronunciamiento del Pleno sobre la urgencia. Si así no lo apreciara el Pleno, se levantaría la sesión (artículo 79 del ROF). La letra e del artículo 46.2 viene a garantizar la función de control del Pleno, pues señala que en los Plenos ordinarios la parte dedicada al control de los demás órganos deberá presentar sustantividad propia y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar de forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de todos los grupos políticos insulares en la formulación de ruegos, preguntas y mociones. La fijación del orden día corresponde al Presidente asistido por el Secretario de la Corporación, y, si lo recabase, por los miembros del Consejo de Gobierno, y consultar, si lo estima oportuno, a los portavoces de los grupos políticos (artículo 82.1 del ROF). En el orden del día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa correspondiente, salvo por razones de urgencia debidamente motivada, que debe ser ratificada por el Pleno (artículo 82.3 del ROF). En las sesiones ordinarias se incluirá, además, un punto de ruegos y preguntas (artículo 82.4 del ROF). Entre la convocatoria y la celebración de la sesión no podrán transcurrir menos de dos días hábiles, salvo que se trate de una sesión extraordinaria de carácter urgente (artículo 46.2.b de la LBRL). La documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día debe estar a disposición de los Consejeros desde el día de la convocatoria (artículo 46.2.b de la LBRL), en la Secretaría general de la Corporación (artículo 84 del ROF). Las sesiones deben celebrarse en un mismo acto, sin perjuicio de que el Presidente acuerde interrupciones para permitir las deliberaciones por separado de los distintos grupos sobre una cuestión, o para descanso en los debates. Debe procurarse que la sesión plenaria finalice el mismo día de su comienzo. En caso de que se terminase sin haberse debatido y resuelto todos los asuntos incluidos en el orden del día, el Presidente podrá levantar la sesión, en cuyo caso tendrán que incluirse en el orden del día de la siguiente sesión (artículo 87 del ROF). Para la válida constitución del Pleno se requiere la asistencia de un tercio de sus miembros, siendo, en todo caso, necesaria la presencia del Presidente y del Secretario o de quienes legalmente les sustituyan (artículo 46.2.c de la LBRL). Si no se consiguiera este quorum en primera convocatoria, se entenderá convocada automáticamente la sesión dos días después, y si tampoco se alcanzase entonces el quorum necesario, la Presidencia dejará sin efecto la convocatoria posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el orden del día para la primera sesión que se celebre con posterioridad, sea ordinaria o extraordinaria (artículo 90.2 del ROF). Las sesiones plenarias son públicas, salvo en relación con los asuntos que puedan afectar al derecho fundamental a la intimidad de las personas, en cuyo caso la sesión podrá ser secreta, previo acuerdo del Pleno adoptado por mayoría absoluta (artículo 70.1 de la LBRL). Las sesiones deben comenzar preguntando el Presidente si algún Consejero tiene que formular alguna observación al acta de la sesión anterior. Se considera aprobada si no se hacen observaciones, y se debatirán y decidirán las rectificaciones que procedan, sin que en ningún caso pueda modificarse el fondo de los acuerdos (artículo 91.1 del ROF). Todos los 45
46 asuntos se debatirán y votarán por el orden en que estuviesen relacionados en el orden del día, aunque el Presidente puede alterar el orden de los temas o retirar un asunto cuando su aprobación exigiera una mayoría especial y ésta no pudiera obtenerse en el momento previsto inicialmente en el orden del día (artículo 91.3 del ROF). Finalizado el debate del asunto, se procede a su votación. Las votaciones son de tres clases: ordinarias, que se manifiestan por signos convencionales, como alzar la mano; nominales, que se realizan mediante el llamamiento por orden alfabético de apellidos y en el que cada Consejero al ser nombrado responde; y secretas, que se realiza a través de papeletas que cada miembro de la Corporación deposita en una urna. La votación nominal puede ser solicitada por un grupo y para un caso concreto, y necesita ser aprobada por el Pleno por mayoría simple en votación ordinaria (artículo 46.2.d de la LBRL y 102.2 del ROF). El sistema normal de votación es el ordinario. El voto puede ser afirmativo o negativo, pudiéndose también abstener los Consejeros. Para la adopción de acuerdos basta, por regla general, con la mayoría simple de los miembros presentes, aunque existen determinadas materias, como observamos, que exigen la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. 5. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS La Comisión Especial de Cuentas es de existencia preceptiva, según dispone el artículo 116 de la LBRL. Su constitución, composición y funcionamiento se ajusta a lo establecido para las Comisiones Informativas (artículo 127.1 del ROF). De la literalidad del artículo 116 de la LBRL, se desprende que es una Comisión Informativa especial, ya que le compete el informe de las cuentas anuales, que deberán serle sometidas antes del 1 de junio. Esta Comisión podrá actuar como Comisión Informativa permanente para los asuntos relativos a Economía y Hacienda del Cabildo Insular, siempre que lo acuerde el Pleno o se establezca en el Reglamento orgánico de la Corporación (artículo 127.3 del ROF). El ROFCLP le asigna a la Comisión Especial de Cuentas el examen, estudio e informe la Cuenta general de Presupuesto, la Cuenta general del Patrimonio, la Cuenta de valores independientes y auxiliares del Presupuesto, y la Cuenta de entes u organismos insulares de gestión. 6. ÓRGANOS COMPLEMENTARIOS El artículo 32.3 de la LBRL dispone que el resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por los propios Cabildos Insulares. No obstante, las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen local podrán establecer una organización local complementaria de la prevista en la LBRL. El Título IV del ROF regula la organización complementaria de los entes locales. Su artículo 119.1 establece que, en todas ellas, son órganos de las entidades territoriales: a) Los Concejales y Diputados, por tanto, también los Consejeros, delegados. b) Los Consejos Sectoriales. c) Los órganos desconcentrados y descentralizados. Las reglas de funcionamiento de los órganos complementarios están recogidas en el artículo 139, inserto en el Capítulo II, del ROF. A los efectos de este trabajo, nos interesan sus breves apartados 2 y 3, que se refieren al funcionamiento de los Consejos Sectoriales, que se regirán por lo dispuesto en los acuerdos plenarios que los establezcan, y de los órganos colegiados de los entes descentralizados de gestión, que se atendrán a lo que disponga la legislación en formas de gestión de servicios, según su naturaleza específica. Como ya hemos 46
47 mencionado en otro lugar, la LRJAPC no se detiene a regular la organización de los Cabildos Insulares, salvo lo dispuesto en su Disposición Adicional Quinta en referencia a la posibilidad de que puedan crear, mediante modificación de sus Reglamentos orgánicos y Relación de Puestos de Trabajo, órganos unipersonales, bien de carácter administrativo (cuyas funciones serán ejercidas por funcionarios de carrera), como los Directores de Servicio, bien de carácter político, cuyo titular deberá ser un Consejero insular. 6.1 Los Consejeros delegados El ROF le dedica la Sección Primera del Capítulo I de su Título IV a regular la figura de los Consejeros-Delegados. El artículo 120.1 del ROF los define como aquellos Consejeros insulares que ostentan algunas de las delegaciones de atribuciones del Presidente previstas en los números 3, 4 y 5 de su artículo 63. El 63.3 señala que el Presidente puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros del Consejo de Gobierno Insular y en favor de cualquier otro Consejero para cometidos específicos. Las delegaciones genéricas se referirán a una o varias áreas o materias determinadas, y podrán abarcar tanto la facultad de dirigir los servicios correspondientes como la de gestionarlos en general, incluida la facultad de resolver mediante actos administrativos que afecten a terceros. También podrá efectuar delegaciones especiales en cualquier Consejero para la gestión y dirección de asuntos determinados incluidos en las citadas áreas. En este caso, el Consejero que ostente una delegación genérica, tendrá la facultad de supervisar la actuación de los Consejeros con delegaciones especiales para cometidos específicos incluidos en su área. Las delegaciones especiales podrán ser de dos tipos: a) Relativas a un proyecto o asunto determinado. En este caso la eficacia de la delegación, que podrán contener todas las facultades delegables en del Presidente, incluida la de emitir actos que afecten a terceros, se limitará al tiempo de ejecución o gestión del proyecto. b) Relativas a un determinado servicio. En este caso la delegación comprenderá la dirección indirecta y la gestión de los servicios correspondientes pero no podrá incluir la facultad de resolver mediante actos administrativos que afecten a terceros. Todas las delegaciones señaladas anteriormente se realizarán mediante Decreto del Presidente del Cabildo que contendrá el ámbito de los asuntos a que se refiere la delegación, las facultades que se deleguen, así como las condiciones específicas del ejercicio, en la medida en que se concreten o aparten del régimen general previsto en el ROF (artículo 64.1 del ROF). De todas las delegaciones y de sus modificaciones se dará cuenta al Pleno en la primera sesión que este celebre con posterioridad a las mismas. Las delegaciones que puede otorgar el Presidente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 63.3, deberán adaptarse a las grandes áreas en que el Reglamento orgánico insular distribuya los servicios administrativos del Cabildo Insular (artículo 65 del ROF). La condición de Consejero-Delegado se pierde: a) Por renuncia expresa, que deberá formalizarse por escrito ante el Presidente. b) Por revocación de la delegación, adoptada por el Presidente con las mismas formalidades previstas para otorgarlas. c) Por pérdida de la condición de miembro de la Comisión de Gobierno, en el caso de las delegaciones a que se refiere el artículo 63.3 del ROF. 47
48 Los Reglamentos orgánicos insulares existentes recogen figuras similares a las recogidas en el ROF. En este sentido, establecen que para el ejercicio de sus funciones, el Cabildo Insular distribuirá sus competencias por Áreas de Gobierno, cuya determinación, denominación y composición orgánica concreta corresponde al Pleno de la Corporación, a propuesta del Presidente. Los Reglamentos orgánicos insulares regulan una similar estructura orgánica de cada Área de Gobierno, además de la que legalmente le corresponda: el Consejero Insular del Área, los Consejeros con delegación especial y los Directores Insulares. Asimismo, disponen los Reglamentos de los Cabildos grancanario y tinerfeño que se podrán crear en cada Área de Gobierno, como órganos complementarios de mero asesoramiento y colaboración, y con la composición que decida el Pleno, uno o varios Consejos Sectoriales. Los Consejeros Insulares de Área serán designados y cesados por el Presidente del Cabildo Insular, debiendo ser miembros del Consejo de Gobierno Insular en los Cabildos de Fuerteventura, La Palma y Tenerife. Se les reconocen competencias propias. En su Decreto de nombramiento se podrán precisar, con la concreción que se estime necesaria, las funciones específicas que comprenda el ejercicio estricto de las atribuciones previstas en el respectivo Reglamento. Los Consejeros con Delegación Especial están recogidos en todos los Reglamentos de organización y funcionamiento insulares, aunque en el del Cabildo grancanario se regula también la figura de los Consejeros Delegados de Servicios, no contemplada en los otros. El Presidente -y, en caso del Cabildo tinerfeño, los Consejeros Insulares de Área con autorización de aquél- podrá efectuar delegaciones en cualquier Consejero, para la dirección y gestión de asuntos determinados, que afecten a terceros, o la mera dirección interna de la actividad de que se trate, debiendo darse cuenta al Consejo de Gobierno y al Pleno en las primeras sesiones que celebren. Los Consejeros-Delegados, si los hubiere, podrán ser convocados a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de los que no sean miembros, en las que se traten asuntos respecto de los que desempeñen atribuciones, en cuyo caso sólo tendrán voz, pero no voto. 6.2 Los Consejos sectoriales El ROF le dedica a los Consejos Sectoriales la Sección Sexta del Capítulo I del Título VI. En su escueta regulación se establece que el Pleno podrá acordar el establecimiento de Consejos Sectoriales, cuya composición, organización y ámbito de actuación serán establecidos en el correspondiente acuerdo plenario. Cada Consejo lo presidirá un miembro de la Corporación, nombrado y separado libremente por el Presidente del Cabildo Insular, que actuará como enlace entre aquélla y el Consejo (artículo 131.1 del ROF). 6.3 Los órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios El ROF se ocupa de los órganos desconcentrados y descentralizados en la Sección Séptima del Título VI. El artículo 132 dispone que el Pleno podrá establecer órganos desconcentrados, distintos de los anteriores, y entes descentralizados con personalidad jurídica propia, cuando así lo aconsejen la necesidad de una mayor eficacia en la gestión, la complejidad de la misma, la agilización de los procedimientos, la expectativa de aumentar o mejorar la financiación o la conveniencia de obtener un mayor grado de participación ciudadana en la actividad de prestación de los servicios. Su establecimiento se rige, en su caso, por lo dispuesto en la legislación de Régimen local relativa a las formas de gestión de servicios, y en todo caso, se inspirará en el principio de economía organizativa de forma que su número sea el menor posible en atención a su correcta prestación (artículo 133 del ROF). 48
49 6.4 Órganos unipersonales de carácter administrativo Esta figura está recogida en la Disposición Adicional Quinta de la LRJAPC. En ella se establece que para garantizar la eficacia en la prestación de las funciones asumidas en virtud del proceso de traspasos contenido en dicha Ley, los Cabildos, mediante la modificación de sus Reglamentos orgánicos insulares y relaciones de puestos de trabajo, podrán crear órganos unipersonales, bien de carácter administrativo cuyas funciones serán ejercidas por funcionarios de carrera, como los Directores de Servicio, o bien de carácter político, cuyo titular deberá ser un Consejero electo. Los Directores Insulares están regulados en todos los Reglamentos orgánicos insulares que conocemos. En síntesis podemos señalar que el Presidente podrá, a iniciativa propia o a propuesta del Consejero Insular del Área, efectuar el nombramiento de funcionarios de carrera, bien de la Corporación bien de otra Administración Pública, como Directores Insulares de Área, para el desempeño de atribuciones propias, en régimen desconcentrado, en el Área de Gobierno para la que se le designe expresamente. Su cese se produce por decisión del Presidente y, en todo caso, al finalizar el mandato de la Corporación. Los Directores Insulares de Área, si los hubiere, asistirán con voz pero sin voto a las sesiones del Pleno, del Consejo de Gobierno Insular y de los órganos colegiados complementarios de la Corporación, así como de sus entes descentralizados, en los que se traten asuntos respecto de los que desempeñen atribuciones, en las que podrán ser interpelados por los miembros de aquéllos e intervenir en los debates respecto de las funciones que desempeñen. En el Reglamento orgánico del Cabildo Insular de Tenerife se especifica que sólo se podrán nombrar un máximo de cuatro Directores Insulares de Área, mientras que el del Cabildo majorero eleva esta cifra hasta un máximo de diez. Sin embargo, los Reglamentos orgánicos de los Cabildos de Gran Canaria y La Palma no se pronuncian por número alguno. 6.5 La Junta de portavoces La Junta de Portavoces no está prevista ni en la LBRL ni en el TRRL ni en el ROF. La Junta de Portavoces está expresamente recogida y regulada en los Reglamentos orgánicos insulares que cococemos. La Junta de Portavoces la integran los portavoces de los grupos políticos y se reúne bajo la presidencia del Presidente del Cabildo, que la convocará a iniciativa propia, que es la única que reconoce el ROFCGC, a petición de uno de los portavoces, como en el de La Palma, de dos grupos políticos o de la quinta parte de los miembros de la Corporación, como en los de Fuerteventura y Tenerife. El Reglamento orgánico del Cabildo palmero es el más generoso en su concepción de la Junta de Portavoces, pues establece que tiene como función tratar con la Presidencia todos los asuntos propios de competencia del Cabildo Insular, y efectuar un seguimiento generalizado de la política global seguida por la Corporación, así como el específico de aquellos temas de importancia que tenga planteada la Isla de La Palma. La Junta de Portavoces será convocada con una antelación de 24 horas. Las atribuciones de la Junta de Portavoces recogidas en los Reglamentos orgánicos son: a) El debate y propuesta sobre cualquier asunto relativo al desarrollo de sesiones plenarias, en particular, y procedimentales, en general. b) La propuesta al Pleno de mociones cuando sean formalizadas por la totalidad de sus miembros.
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50 c) Ser oída con carácter previo a la formación definitiva y remisión a los Consejeros del Orden del día de todas las sesiones ordinarias, excepto las extraordinarias urgentes. 7. LOS CABILDOS INSULARES Y EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL La modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) que introduce los conflictos en defensa de la autonomía local, fue una de las medidas incluidas en el paquete de reformas legislativas del Pacto local. También el artículo 11 de la Carta Europea de Autonomía local, que se invoca como justificación en la Exposición de Motivos de la Ley de reforma de LOTC, expresa que las entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias. El modelo elegido para la defensa de la autonomía local es el de creación de un nuevo proceso: el conflicto en defensa de la autonomía local. El proyecto de Ley fue aprobado con prácticamente el apoyo unánime del Congreso de los Diputados (317 votos a favor y sólo 2 en contra) y del Senado (177 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención). La reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, realizada por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, introduce un nuevo Capítulo en el Título IV (De los conflictos constitucionales). El objeto del recurso lo constituyen las normas del Estado con rango de Ley o las disposiciones con rango de Ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada (artículo 77.bis LOTC). La sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local, determinando la titularidad o atribución de la competencia controvertida, y resolverá lo que proceda sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local (artículo 75.quinque.5 LOTC). Por tanto, no puede ser objeto del recurso cualquier norma con rango de Ley que lesione la autonomía local constitucionalmente garantizada, sino sólo las que afectan al aspecto objetivo o sustantivo de dicha autonomía, esto es, las que afectan a las competencias locales. El art. 75.quinque.6 especifica que la declaración, en su caso, de inconstitucionalidad de la Ley que haya dado lugar al conflicto, requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local. Las entidades locales legitimadas para plantear el conflicto en defensa de la autonomía local son las tres básicas (municipios, islas y provincias), lo que es coherente, ya que el Tribunal Constitucional limita la garantía institucional de la autonomía local sólo a estas entidades locales. La singularidad de la regulación de la LOTC en lo que afecta a la entidad local isla en Canarias, viene regulado en su Disposición Adicional Tercera, en la que se recoge, primero, que las referencias a la provincia contenidas en la LOTC se entenderán realizadas a las islas, y, segundo, que los sujetos legitimados frente a Leyes y normativas con rango de Ley de la CAC, son tres Cabildos Insulares, que, además no tienen porque alcanzar, como mínimo, la mitad de la población oficial de la Comunidad Autónoma respectiva, lo que contrasta con la mitad de las provincias que representen, como mínimo, la mitad de la población oficial exigida a las provincias en igual circunstancia y la de dos islas establecida para los Consejos Insulares de las Islas Baleares, puesto que tres son menos de la mitad de las siete entidades territoriales insulares canarias, mientras que dos son más de la mitad de las tres de las Baleares. En resumen, las islas están legitimadas individualmente para impugnar Leyes o normas con rango de Ley cuyos destinatarios únicos sean ellas, como las otras dos entidades locales básicas, y están liberadas de los requisitos de la mitad de las entidades y de la mitad de la población de la CAC en el caso de Leyes o disposiciones con rango de Ley de 50
51 la CAC, incluso de forma menos gravosa que la exigida a los Consejos Insulares en el mismo caso. Por último, entendemos que de lo señalado en la Disposición Adicional Tercera 1 y 2 de la LOTC, se colige, en nuestra opinión, que serán las islas, en las Comunidades Autónomas de Canarias y de las Islas Baleares, las que contabilizarán, a efectos de la mitad de las provincias en el caso de una disposición con rango de Ley de ámbito estatal, ya que, como recoge el apartado uno de la Disposición Adicional Tercera de la LOTC, “las referencias a las provincias contenidas en esta Ley se entenderán realizadas a las islas en las Comunidades Autónomas de las Islas Baleares y Canarias”, puesto que lo establecido en el apartado 2 de la misma Disposición Adicional Tercera se refiere a las condiciones especiales que regirán en ambas Comunidades con respecto al número de Cabildos o Consejos Insulares que están legitimados “frente a Leyes y disposiciones normativas con rango de Ley” de sus respectivas Comunidades Autónomas “aún cuando en ambos casos no se alcance el porcentaje de población exigido” en el artículo 75.ter.1.
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