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Política y legislación ambiental en Ecuador Entrevista Ricardo Crespo Plaza Ricardo Crespo es Abogado, graduado en la Universidad Católica del Ecuador en 1985. Su interés profesional se concentra en el desarrollo y aplicación de la legislación ambiental en el país mediante acciones legales, de investigación y a través de actividades académicas en varias universidades. Hizo una maestría en Oxford (97), lo que sirvió para fortalecer sus intereses en materia de gestión ambiental desde una perspectiva internacional. Es miembro fundador del Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental Ejerce derecho ambiental en actividades académicas y de consultoría. Contacto: rcrespo@ceda.org.ec
1.
¿Cómo es el panorama actual de políticas y normativas ambientales en Ecuador? En nuestro país existen suficientes políticas ambientales que apuntan al uso sustentable de los recursos naturales y que establecen metas y estrategias para la conservación del ambiente y para que las actividades económicas respeten la capacidad de restauración natural de los ecosistemas.
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Según el Informe 2000, la Biodiversidad en el Ecuador (Ministerio del Ambiente, Ecociencia, UICN 2001) el país ocupa el primer lugar en el mundo en el número de especies de vertebrados por cada 1000 Km2 de superficie.
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Para proponer las normas ambientales de la actual Constitución de la República los asambleístas se basaron en autores como Christopher Stone y Godofredo Stutzin, que consideran a la naturaleza un sujeto del derecho, es decir que proponen otorgar derechos a la naturaleza legitimando su acceso a la justicia en función de sus propios intereses.
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El país ha suscrito y ratificado importantes tratados internacionales ambientales, como el Convenio de Diversidad Biológica que es fundamental para el Ecuador considerando que consta entre los paises biológicamente mas ricos del planeta1. La firma de este tipo de tratados internacionales, obliga al país a establecer políticas de conservación y uso sustentable de la biodiversidad. Las políticas ambientales están explícitas en: la Constitución de la República2, en leyes como la Ley Forestal de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre, la de Gestión Ambiental; en reglamentos ambientales como los del sector minero y petrolero y en el texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio de Ambiente, asi como en las ordenanzas ambientales de algunos municipios del país. Estas políticas presentes en la normativa ambiental se consolidan con documentos como las Políticas Básicas Ambientales del Ecuador (1995), la Estrategia Nacional de Biodiversidad, las Políticas y Estrategias del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (2007- 2016), las Políticas del Plan del Buen Vivir del actual gobierno, entre otras. La legislación ambiental vigente y la Constitución establecen una serie de políticas ambientales directamente aplicables como los derechos de la naturaleza, el principio de prevención y precaución, la restauración integral, la responsabilidad objetiva por daños ambientales, la imprescriptibilidad de las acciones por daño ambiental, la creación de la Superintendencia del Ambiente y del Defensor del Ambiente, el derecho humano al agua, etc. Por todo esto podemos decir que el panorama formal de las políticas ambientales en el país es el adecuado para favorecer la calidad del ambiente y la biodiversidad. Sin embargo en el ámbito operativo y práctico de las normas y políticas ambientales vigentes en el país, se suscitan varios problemas. www.poderes.com.ec
El concepto de desarrollo sustentable sigue siendo un tema retórico, una meta difícil de alcanzar.
2.
¿Qué hechos -sociales políticos o económicos- nos han llevado a la actual crisis ambiental que atraviesa Ecuador? En términos generales la crisis ambiental que sufre Ecuador y el planeta se debe a que por mucho tiempo ha habido una administración imprudente de la naturaleza; la contaminación, la deforestación, la extinción de especies -con la consecuente pérdida de la biodiversidad- y el cambio climático son algunas de sus consecuencias. Esa noción de que la naturaleza puede ser explotada de manera ilimitada empieza a cambiar cuando se logra la primera fotografía del planeta desde el espacio (1982) lo que permite reflexionar que no puede haber un crecimiento y explotación infinito en un planeta finito. Esto llevó a un grupo de científicos -llamada la Comisión Brundtlanda plantear la idea del desarrollo sustentable. El desarrollo sustentable se refiere a la planificación de un modo de vida basado en una visión a largo plazo del uso de los recursos. Esto contempla el respeto a los derechos de las futuras generaciones a satisfacer sus necesidades con el ecosistema y el entorno, a diferencia de la habitual explotación natural concebida a un corto plazo. En el caso del Ecuador a pesar de muchas normas y políticas ambientales que apuntan al desarrollo sustentable, el modelo actual de desarrollo promueve actividades extractivas que presionan los ecosistemas sin respetar su capacidad de restauración natural. Por tradición la economía ecuatoriana ha dependido y sigue dependiendo de sus recursos naturales, constituye un reto lograr que las normas y políticas ambientales vigentes logren el uso y extracción sustentable de dichos recursos. Por todo esto, el concepto de desarrollo sustentable sigue siendo un tema retórico, una meta difícil de alcanzar. www.poderes.com.ec
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3.
¿Cuáles son las principales áreas naturales protegidas en Ecuador? En abril del 2010 el Ministerio del Ambiente registró 44 áreas naturales protegidas que componen el Patrimonio de Áreas Naturales del Estado3. Estas áreas son de importante valor por su biodiversidad y por ser reservas claves de germoplasma y recursos genéticos que aseguran una riqueza biológica a futuro, evitando las extinciones masivas. Por su tamaño e importancia para la humanidad podemos destacar el Parque Nacional Yasuní y el Parque Nacional Galápagos con su reserva marina. La legislación nacional que regula las áreas naturales protegidas es la Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre de 1981. Esta ley, en mi criterio, debería actualizarse o ser derogada para dar paso a una Ley de Biodiversidad que internalice los mandatos del Convenio de Diversidad Biológica y que incorpore nuevas guías para el manejo de áreas protegidas como el enfoque ecosistémico, el manejo adaptativo, las zonas de amortiguamiento, los corredores ecológicos, las reservas de biósfera, entre otras.
4.
¿Cuáles son los actores involucrados en el sistema de gobernanza ambiental actual? El actual sistema de gobernanza ambiental se rige por el artículo 399 de la Constitución que dispone:
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PANE
“El ejercicio integral de la tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación, se articulará a través de un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza.”
Como vemos en el texto la gobernanza ambiental se compone por un Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), este sistema existe desde 1999, fecha en que se expidió la Ley de Gestión Ambiental. Esta ley señala que el SNDGA estará integrado por todos los ministerios y entidades públicas con competencia ambiental: Ambiente, MAGAP, de Salud, de Obras Públicas, el de Energía, el de Recursos No Renovables, el de Electricidad, SENAGUA y los gobiernos autónomos descentralizados. Según la Ley de Gestión Ambiental el SNDGA es un mecanismo de coordinación transectorial, integración y cooperación entre los distintos ámbitos de gestión ambiental y manejo de los recursos naturales bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente. A pesar de estas reglas el SNDGA no ha operado en la práctica, es fundamental hacer víable el funcionamiento de este sistema por la transversalidad que caracteriza a la gestión ambiental. Para alcanzar esto, en mi criterio, es necesario expedir una ley que recoja el modelo colombiano o peruano. Adicionalmente esta ley debería regular la incorporación de la ciudadanía y el funcionamiento de la Defensoría del Ambiente y de la Superintendencia del Ambiente de acuerdo a la nueva Constitución.
5.
¿Existe un diálogo entre estado y organizaciones ambientales? La Coordinadora Ecuatoriana de Organizaciones para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA) es el organismo que reúne a las organizaciones ambientales no gubernamentales del Ecuador. A mi juicio si existe un diálogo entre el CEDENMA y el Ministerio del Ambiente pero también hay cierta tensión por la inconsistencia de la política ambiental que maneja el actual gobierno.
Constituye un reto lograr que las normas y políticas ambientales vigentes logren el uso y extracción sustentable de dichos recursos. 038
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Un claro ejemplo de esto es el caso del Parque Nacional Yasuní. El Gobierno promueve por un lado una política conservacionista con el Proyecto Yasuní- ITT y al mismo tiempo se guarda una carta bajo la manga para un plan de explotación petrolera. La satanización del gobierno al sector ambiental también ha agravado dichas tensiones. www.poderes.com.ec
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6.
¿Qué falencias impiden llevar a acción estas políticas públicas en el tema ambiental? En la práctica, hay una evidente debilidad en la aplicación de las normas y políticas ambientales en el país. A pesar de que la institucionalidad ambiental en el país ha mejorado, desde la creación del Ministerio del Ambiente en 1996, ésta sigue siendo frágil, aún no se logra esa ansiada coordinación transversal entre instituciones públicas con competencia ambiental y el Ministerio del Ambiente acusa debilidad administrativa y financiera en algunas áreas. Por otro lado la sociedad civil no acostumbra reclamar sus derechos ambientales debidamente. Son pocos los casos de reclamo ambiental en el país, entre los que destaca el juicio por daños ambientales contra la compañía Chevron- Texaco. Las normas y políticas ambientales podrían ser más eficaces si existiera mayor voluntad política para aplicarlas en el Ecuador porque la aplicación y el cumplimiento de las normas ambientales suponen una actitud activa por parte del estado, un “hacer cumplir las normas” o “hacer eficaz el orden jurídico”, y se basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma. Por otro lado es necesario fortalecer la educación ambiental con el objeto de eliminar la actitud reactiva antes que preventiva de las personas frente a los problemas ambientales. Está por verse si los nuevos adelantos constitucionales en materia ambiental incentivarán un mayor reclamo ciudadano. La frágil voluntad política para hacer efectivas las normas y políticas ambientales, la baja participación ciudadana, la inoperancia del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, la debilidad institucional del Ministerio del Ambiente, la falta de creación de la Defensoría del Ambiente y de la Superintendencia del Ambiente; la poca capacitación que tienen jueces y fiscales en materia ambiental y finalmente la falta de normas y políticas que regulen la aplicación de instrumentos económicos e incentivos para la gestión ambiental son factores que impiden la aplicación de una efectiva política ambiental en el páis.
7.
¿Cómo es esta situación a nivel Internacional? En general la aplicación efectiva de la legislación ambiental está en crisis a nivel global. Políticas como las propuestas en el Convenio Marco de Cambio Climático de Kyoto no
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En países desarrollados las normas y políticas ambientales están acompañadas por instrumentos e incentivos económicos que favorecen su cumplimiento, este es un tema que aun esta por desarrollarse en el Ecuador. son cumplidas a cabalidad por los Estados, a nivel internacional los países que mejor cumplen con normas ambientales son los industrializados como Suiza, pero en otros países como España el cumplimiento es débil, a nivel de la región latinoamericana países como Venezuela, Colombia, Perú, Argentina y Brasil tienen legislaciones y políticas ambientales muy adelantadas. Ellos han desarrollado una amplia jurisprudencia y cuentan con destacados juristas y especialistas en normativa y política ambiental pero la eficiencia y eficacia en la aplicación del derecho ambiental también es débil. Otro problema que persiste a nivel mundial, regional y nacional es un modelo de producción y consumo no sustentable que dificulta la aplicación de las normas y políticas ambientales a pesar del sinnúmero de declaraciones, convenios y leyes ambientales que establecen modelos respetuosos con la sustentabilidad de la naturaleza. Tal vez se podría resaltar que las normas y políticas sobre la evaluación de impacto ambiental se han consolidado en todos los países pero sigue siendo discutible la eficacia en la aplicación de los planes de manejo y las auditorías de los estudios de impacto ambiental. En ciertos países desarrollados las normas y políticas ambientales están acompañadas por instrumentos e incentivos económicos que favorecen el cumplimiento de las normas ambientales, este es un tema que aun esta por desarrollarse en el Ecuador. En conclusión, la legislación y las políticas ambientales han proliferado en todos los países del mundo, pero la asignatura pendiente sigue siendo lograr eficacia y eficiencia en la aplicación de las normas y políticas ambientales.
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8.
¿Qué tipo de incentivos hay para la gestión ambiental en Ecuador? Como instrumentos innovadores de gestión ambiental podemos señalar los programas Sociobosque y Sociopáramo del Ministerio del Ambiente que incentivan a los dueños de bosques y páramos por los beneficios que aportan dichos ecosistemas a la mitigación del cambio climático y a la conservación de la biodiversidad y del agua, mediante el pago de 30 dólares por hectárea al año. Este tipo de iniciativas aún deberían ser perfeccionadas para dotar a las comunidades de un incentivo mayor.
9.
¿Qué cambios recomendaría aplicar en el manejo del sector ambiental en el país? En el ámbito institucional es necesario operativizar a instituciones como el SNDGA, la Defensoría del Ambiente y la Superintendencia del Ambiente mediante una ley. Es urgente reactivar los procesos de descentralización de la gestión ambiental hacia gobiernos autónomos descentralizados considerando que entre ellos los municipios son los más cercanos a los problemas ambientales de sus comunidades. En el ámbito legal se requiere expedir una Ley de Biodiversidad y una Ley de Bosques según los mandatos del Convenio de Diversidad Biológica para incoporar a la gestión de las áreas protegidas y de los bosques un enfoque ecosistémico y de manejo adaptativo. Esto garantizaría la participación comunitaria y la conectividad entre los diferentes ecosistemas. En el ámbito de la formación tenemos desafíos cruciales como dotar de mayor capacitación ambiental a jueces y fiscales y crear judicaturas y fiscalías especiales. Se debe fortalecer la educación ambiental y la investigación en todos sus niveles; debemos aplicar las recomendaciones de los estudios de impacto ambiental y sus planes de manejo para garantizar el efecto preventivo de la política ambiental y si la prevención no funciona
lograr suficientes efectos persuasivos fortaleciendo las sanciones penales y administrativas para quienes cometen faltas administrativas o delitos ambientales. En el ámbito de incentivos al sector empresarial, se debe regular la aplicación de instrumentos económicos e incentivos tributarios y fiscales para invitar a las empresas e industrias a cumplir con las normas y políticas ambientales que generalmente implican costos de inversión muy altos y de esta manera hacer posible ampliamente la producción limpia entre las industrias. El desafío que tiene Ecuador es lograr que la política ambiental sea parte central de las políticas públicas y no un mero sector como hasta el momento siguen siendo consideradas. Conclusión La crisis ambiental del Ecuador es el reflejo de la crisis ambiental mundial, esto obedece a un modelo de consumismo y explotación no sustentable de la naturaleza. Está por verse si el modelo de desarrollo sustentable es una mera retórica o es una meta posible. El derecho y las políticas ambientales son programáticas porque buscan procesos graduales en función de las capacidades de los estados, no es posible negociar con la naturaleza porque los sistemas biofísicos del planeta presentan límites que podrían ser irreversibles. Frente a esta realidad es necesario plantear verdaderas políticas para frenar el crecimiento demográfico en el planeta y reducir la pobreza, dos causas y al mismo tiempo efectos de la crisis ambiental mundial.
Es urgente reactivar los procesos de descentralización de la gestión ambiental hacia gobiernos autónomos descentralizados. 042
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