Laboratoria multi-level governance by Instytut Rozwoju Terytorialnego

Untitled-1.indd 2

2014-04-09 13:30:53

Laboratories

of multi-level governance

Laboratoria

multi-level governance

Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia

WrocĹ&#x201A;aw April 2014 / KwiecieĹ&#x201E; 2014 3

Project partners: / Partnerzy projektu: The Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners (leader) / Towarzystwo Urbanistów Polskich – oddział Wrocław (lider) Institute for Territorial Development / Instytut Rozwoju Terytorialnego we Wrocławiu Ing. Danes Brzica, PhD. Institute of Economic Research, Slovak Academy of Sciences Ádám Kobrizsa (Managing Director), Szilvia Zsargó (Project Manager). MindSpace Nonprofit Kft Mgr. František Kubeš. Magistrát města Brna, Kancelář strategie města

Project coordinator: / Koordynator projektu: Marek Karabon, TUP Technical coordination: / Koordynacja techniczna: Magdalena Wieczorek, IRT Scientific committee: / Komitet naukowy publikacji: Prof. dr hab. Jan Waszkiewicz, Politechnika Wrocławska (chairman / przewodniczący) Dr inż. arch. Magdalena Belof, Instytut Rozwoju Terytorialnego we Wrocławiu Ing. Danes Brzica, PhD. Institute of Economic Research, Slovak Academy of Sciences Editors: / Redakcja publikacji: Łukasz Medeksza, TUP (chief editor / redaktor prowadzący) Magdalena Belof, IRT Reviewers: / Recenzenci: prof. dr hab. Krzysztof Jarosiński dr hab. Marian Kachniarz Translation: / Tłumaczenia: Biuro Tłumaczeń Lemon, Wrocław Editors of translations: / Redakcja tłumaczeń: Magdalena Belof Katarzyna Niepogodzińska Graphic, layout, typesetting and imaging: / Skład, łamanie i projekt okładki: Alicja Brakoniecka, IRT The cover illustration is based on a picture by Katarzyna Kozak, taken during the Green Nadodrze festival, in the courtyard located between the Łowiecka, Staszica, Biskupa Tomasza streets and the Strzelecki square in Wrocław. Na okładce wykorzystaliśmy fotografię autorstwa Katarzyny Kozak, wykonaną podczas festynu Zielone Nadodrze, na podwórku między ulicami: Łowiecką, Staszica, Biskupa Tomasza i pl. Strzeleckim we Wrocławiu. Printer: / Druk: Green Press sp. z o. o., Wrocław

Publication of this volume was co-financed by The Visegrad Fund in framework of the project „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia” Publikacja została wydana w ramach projektu „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, dofinansowanego ze środków Funduszu Wyszehradzkiego.

Table of contents / Spis treści 0.1. 0.2

Introduction / Wprowadzenie Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? / Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

7 9

PART 1 / CZĘŚĆ 1 Between theory and practice / Między teorią a praktyką 1.1. 1.2. 1.3.

Łukasz Medeksza - Multi-level governance as praxis / Multi-level governance jako praxis Magdalena Belof - Contemporary challenges for spatial planning / Współczesne wyzwania planowania przestrzennego Aldona Wiktorska-Święcka - Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław / Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

19 25 30

PART 2 / CZĘŚĆ 2 Towards a system change: new challenges, new instruments / Ku zmianom systemowym: nowe wyzwania, nowe instrumenty 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8.

Daneš Brzica - Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area / Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń Rebecca Leshinsky - Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal / Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria Maciej Borsa - Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian Voivodeship / Wyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego Jan Waszkiewicz - Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logic / Kilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance Petr Chladek, František Kubeš - The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 / Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013 Robert Szymala - The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area / Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego Łukasz Medeksza, Paweł Karpiński - Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko / Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka Łukasz Urbanek - Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance / Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

45 54 64 74 78 84 96 105

PART 3 / CZĘŚĆ 3 Obywatele w działaniu / Citizens in action 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5

Irena Krukowska-Szopa - The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia / Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku Karolina Mróz - Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model / Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania Michał Ciesielski - Karpacz: public project workshops / Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe Szilvia Zsargo, Adam Kobrizsa - Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative / Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest Radosław Lesisz - Cycling as a bond of urban functional area / Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

111 119 131 141 146

Introduction Wprowadzenie

0.1.

Introduction Wprowadzenie

It is a great pleasure to introduce to you the publication entitled “Laboratories of multi-level governance”, which is a final result of the project “Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, realized thanks to the financial support of The Visegrad Fund.

Mamy przyjemność przedstawić Państwu publikację pt. „Laboratoria multi-level governance”, która podsumowuje projekt „Analysis of possibilities of implementing multi-level governance instruments in four chosen urban functional areas in the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia”, zrealizowany dzięki wsparciu finansowemu Funduszu Wyszehradzkiego.

The Wrocław Branch of the Society of Polish Town Planners (TUP) played the role of the project leader, and the official Partners were: The Institute for Territorial Development – a unit of self-government of Lower Silesia, Danes Brzica from the Slovak Academy of Sciences, František Kubeš from the Brno City Council, and MindSpace – a non-profit organization from Budapest.

Liderem przedsięwzięcia był wrocławski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich, a oficjalnymi Partnerami: Instytut Rozwoju Terytorialnego – jednostka samorządu Województwa Dolnośląskiego, Danes Brzica ze Słowackiej Akademii Nauk, František Kubeš z Urzędu Miasta Brna oraz organizacja MindSpace z Budapesztu.

As a part of the project we organized an international conference in Wrocław – the 5th Metropolitan Forum. It brought together over 100 participants and became a highly inspiring event. The Metropolitan Forums are annual events organized by the Wrocław branch of TUP in close cooperation with the Institute of Territorial Development, the self-government of Lower Silesia and many scientific, political and administrative partners.

W ramach projektu zorganizowaliśmy we Wrocławiu międzynarodową konferencję – 5. Forum Metropolitalne. Zgromadziła ponad 100 osób, była wydarzeniem niezwykle inspirującym. Fora Metropolitalne to coroczne wydarzenie organizowane przez wrocławski oddział TUP przy ścisłej współpracy z Instytutem Rozwoju Terytorialnego, samorządem Województwa Dolnośląskiego i wieloma partnerami naukowymi, politycznymi

Introduction Wprowadzenie

In 2013 for the first time we succeeded in inviting such a wide range of NGOs and other civic partners to our metropolitan debate.

i administracyjnymi. W 2013 r. po raz pierwszy w cykl debat metropolitalnych udało się włączyć tak szeroki wachlarz organizacji społecznych i ruchów obywatelskich.

We hope that this volume will be equally inspiring.

Mamy nadzieję, że równie inspirująca okaże się niniejsza publikacja.

Izabela Mironowicz

President of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners

Maciej Borsa

Director of The Institute for Territorial Development

Izabela Mironowicz

Prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich – oddział Wrocław

Maciej Borsa

Dyrektor Instytutu Rozwoju Terytorialnego we Wrocławiu

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Jan Waszkiewicz Magdalena Belof Daneš Brzica

0.2.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Currently, in the European Union the management of urban areas and their impact zones is marked by an explosion of the multi-level governance (MLG) model. What favors such explosion? It seems that firstly – it is the weakness of the power structures (especially the state) that are supported and often even replaced in exercising their functions by civic organizations and business. Secondly – the MLG model is supported by incentives in the form of funds flowing from the European Union.

W całej Unii Europejskiej obserwujemy obecnie prawdziwą eksplozję modelu multi-level governance (MLG) w zarządzaniu obszarami miejskimi i ich strefami oddziaływania. Co jej sprzyja? Wydaje się, że – po pierwsze – słabość struktur władzy (zwłaszcza państwa), które są wypierane, a często wręcz zastępowane w pełnieniu swych funkcji przez organizacje obywatelskie i biznes. Po drugie – zachęty w postaci środków finansowych płynących z Unii Europejskiej, które wspierają taki właśnie model zarządzania rozwojem.

Observing the MLG trends in Poland, and in particular the formation of the structures of cooperation in the functional areas, may lead to the conclusion that the second of those factors plays a key role here. It was only with the arrival of adequate resources or the prospect of obtaining them (see the current wave of self-government agreements in the framework of the Integrated Territorial Investments instrument), that these initiatives began to spread more widely. This situation, however, raises troubling questions: what will happen when that financial “cotton wool” is removed? What will happen when EU funds significantly decrease, or are directed elsewhere? What will be the effect of a possible change in the priorities of the EU, or even of its deep crisis? Will the trend of using the MLG in the development policy disappear or slow down?

Obserwacja trendu MLG w Polsce, a zwłaszcza formowania się struktur współpracy na obszarach funkcjonalnych, skłania do uznania tego drugiego czynnika za kluczowy. Dopiero bowiem wraz z napływem odpowiednich środków lub perspektywą możliwości ich pozyskania (vide obecna fala samorządowych porozumień w ramach tzw. ZIT-ów, czyli Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych) inicjatywy te zaczęły szerzej się rozpowszechniać. Ta sytuacja rodzi jednak niepokojące pytania: co się stanie, gdy ów finansowy „klosz” zostanie zdjęty? Co będzie, gdy unijne środki znacząco zmniejszą się, albo będą kierowane gdzie indziej? Co przyniesie ewentualna zmiana priorytetów UE lub wręcz pełny kryzys wspólnoty? Czy trend na prowadzenie polityki rozwojowej w modelu MLG zniknie lub ulegnie wyhamowaniu?

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

There is no simple answer to these questions.

Nie ma prostej odpowiedzi na te pytania.

On the one hand we must reckon with the fact that if the only incentive for MLG is money, its disappearance would be tantamount to the death of that model. Hence, in order to become stronger, it should be equipped with additional foundations - such as the corresponding formal constitutional arrangements, building the awareness of the benefits resulting (not being conditioned by!) from the application of MLG, strengthening of civic behaviors, etc. It must be also remembered that some established behavior resulting from such factors as formal administrative divisions, political and financial rivalry of various entities, or the weakness of many of the non-public participants of MLG processes need to be overcome. In addition, a threat to all trends of decentralization, regionalization, participation, etc. (and thus to MLG) may be caused by the global political situation. One may probably risk the thesis that the offensive actions of Russia in 2014 will in consequence rather lead to a consolidation on national and Community level in Europe than support further dispersing of powers and strengthening the local and regional actors.

Z jednej strony – należy liczyć się z faktem, że skoro jedynym bodźcem dla MLG są pieniądze, to ich zniknięcie będzie równoznaczne ze śmiercią tego modelu działania. Stąd z kolei płynie wniosek, że aby go wzmocnić, należy wyposażyć go w dodatkowe fundamenty – np. odpowiednie formalne rozwiązania ustrojowe, uświadamianie korzyści będących rezultatem (a nie warunkiem!) stosowania MLG, wzmacnianie zachowań obywatelskich itp. Trzeba przy tym pamiętać, że przezwyciężyć trzeba utrwalone zachowania wynikające z takich czynników jak: formalne podziały administracyjne, rywalizacja polityczna i finansowa wielu uczestników MLG, czy słabość podmiotów spoza sektora publicznego. Ponadto zagrożeniem dla wszelkich trendów decentralizacyjnych, regionalistycznych, partycypacyjnych itp. (a więc i dla MLG) może okazać się globalna sytuacja polityczna. Można zapewne zaryzykować tezę, że ofensywne działania Rosji w 2014 r. będą raczej sprzyjały konsolidacji na poziomie państwowym i wspólnotowym w Europie, niż dalszemu rozpraszaniu kompetencji i wzmacnianiu aktorów lokalnych i regionalnych.

On the other hand – MLG model is firmly imprinted in the functioning of the EU. It has its foundation in the Treaty of Lisbon (in the form of records related to the principle of subsidiarity, the citizen’s rights to participate in EU’s life or the right to dialogue and consultations of individual policies conducted by the EU institutions and the European Commission with NGOs and other stakeholders). It is also a tool of cohesion policy. In purely political terms the MLG can be interpreted as a way of strengthening transnational (e.g. the European Commission), regional and local actors at the expense of the state level. So this model has some very influential supporters, whose interest lies in its strengthening. What’s more, MLG is promoted not only by the EU but also by various international institutions. As an example can serve the consultation process over a draft management plan for Wrocław Centennial Hall, conducted in the spring of 2014. It has aimed at a real introduction of the MLG model into the decision making processes related to the functioning of the object and its surroundings, which in fact was a UNESCO requirement towards the Wrocław local administration (as a consequence of the recognition of the Hall as UNESCO World Heritage site).

Z drugiej strony – model MLG jest mocno wpisany w funkcjonowanie UE. Ma np. podbudowę w Traktacie Lizbońskim (w postaci zapisów o zasadzie pomocniczości, o prawie każdego obywatela do udziału w życiu UE czy o dialogu i konsultacjach prowadzonych przez unijne instytucje i Komisję Europejską z organizacjami pozarządowymi i interesariuszami poszczególnych polityk). Jest narzędziem prowadzenia polityki spójności. W sensie czysto politycznym można interpretować MLG jako sposób wzmacniania aktorów ponadpaństwowych (np. Komisji Europejskiej) oraz regionalnych i lokalnych kosztem szczebla państwowego. Model ten ma więc wpływowych zwolenników, których interes leży w jego wzmacnianiu. Co więcej, MLG jest promowany nie tylko przez UE, ale też przez różne instytucje międzynarodowe. Przykładem na to są choćby prowadzone wiosną 2014 r. konsultacje projektu planu zarządzania wrocławską Halą Stulecia, których celem jest m.in. faktyczne wprowadzenie modelu MLG do procesu decydowania o funkcjonowaniu tego obiektu i jego otoczenia – taki kierunek wyznaczyło Wrocławiowi UNESCO (co jest konsekwencją uznania Hali za obiekt światowego dziedzictwa).

The serious challenge in planning and conducting activities in the MLG model is to care for the relations between the stakeholders to be based on partnership and not to resemble clientelistic networks. It is difficult, taking into account the often unequal position

W planowaniu i prowadzeniu działań w modelu MLG sporym wyzwaniem jest dbałość o to, by relacje między interesariuszami były w jak największym stopniu partnerskie i nie przypominały sieci klientelistycznych. To trudne, zważywszy na często nierówną po-

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

(also economic) of the participants in such projects. It is particularly noticeable in the relationship between NGOs and public administration. Many ‘non-profit‘ organizations either fall into full dependence on public funds, or fight with the authorities. The point is that both sides should begin to talk without trying to dominate or shout at each other. Another issue is to attract private sector partners, which still seems to be hardly present in the activities of the MLG model, especially in countries with a shorter EU membership experience, facing problems with the construction of a stable but socially just market economy.

zycję (choćby finansową) uczestników takich przedsięwzięć. Jest ona szczególnie widoczna w relacjach między organizacjami pozarządowymi a administracją publiczną. Wiele organizacji ‘non-profit’ albo popada w pełną zależność od środków publicznych, albo wojuje z władzą. Rzecz w tym, aby obie strony zaczęły ze sobą rozmawiać, nie próbując przy tym zdominować się nawzajem, ani zakrzyczeć. Odrębnym zagadnieniem pozostaje pozyskiwanie partnerów z sektora prywatnego – wydają się wciąż słabo obecni w działaniach w modelu MLG, zwłaszcza w krajach o krótszym stażu w UE, borykających się z budową stabilnej, lecz i sprawiedliwej społecznie gospodarki rynkowej.

Certainly the stability of MLG model is favored by the maturity of the system and its instruments. They in turn largely depend on the level of awareness and readiness of the public, of the administrative authority and of other stakeholders for an open dialogue.

Trwałości MLG sprzyja dojrzałość modelu i stosowanych w nim instrumentów. Są one w dużej mierze zależne od poziomu świadomości i przygotowania społeczeństwa, administracji i innych interesariuszy do otwartego dialogu.

This publication is a result of the project, whose aim was to analyze the possibilities of implementing the MLG instruments in four selected functional areas of the Visegrad Group countries. All articles presented here refer to these complex and ambiguous issues. The authors present many different perspectives, therefore the book addresses the question of area definition, with particular emphasis on the functional areas; the question of scale (from a local and even district level to the international one) and related instruments and methods; the question of power legitimacy and new mechanisms of its exercising; the question of territorial identity - both perceived by local communities and the administration, for which too often the path of competitiveness wins over the benefits of potential cooperation, and finally the question of social selforganization and spontaneous movements of citizens in the management system.

Celem projektu, którego wynikiem jest niniejsza publikacja była analiza możliwości wdrażania instrumentów MLG w czterech wybranych obszarach funkcjonalnych państw Grupy Wyszehradzkiej. Zebrane w niej artykuły w różnym ujęciu odnoszą się do tego złożonego i niejednoznacznego zagadnienia. Odmienna perspektywa, jaką prezentują poszczególni autorzy powoduje, że odnajdziemy tu odniesienia do problemu definicji obszaru, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych; do problemu skali – od lokalnej, a nawet dzielnicowej, po międzynarodową i związanych z nią metod działania; do problemu legitymacji władzy i nowych mechanizmów jej sprawowania; do problemu tożsamości terytorialnej – postrzeganej zarówno z perspektywy społeczności lokalnych, jak i z punktu widzenia administracji, dla której nader często ścieżka konkurencyjności przysłania korzyści z potencjalnej współpracy; czy wreszcie do problemu społecznej samoorganizacji i miejsca spontanicznych ruchów obywatelskich w systemie zarządzania.

This variety of approaches may give an impression of a somewhat eclectic set of papers, but such hint is in the very nature of the object of study. Particularly valuable is that all the papers are anchored not only in theoretical considerations but also in the immediate and real experiences of their authors. The shape of the publication crystallized as a result of presentations and unofficial discussions during the 5th Metropolitan Forum in Wrocław, on 4th October 2013 It was a very lively and inspiring meeting, whose main objective was to bring together the representatives of various bodies: government and politics, social backgrounds and fields of study in order to illuminate the theory and practice of MLG.

Ta różnorodność podejść może sprawiać wrażenie pewnego eklektyzmu prezentowanego zbioru, jednak właśnie ten eklektyzm jest rzeczywistą cechą badanego zagadnienia. Za szczególnie cenne uznajemy, że wszystkie artykuły wyrosły nie tylko z teoretycznych rozważań, lecz miały swoje źródło w bezpośrednim i realnym doświadczeniu ich autorek i autorów. Kształt publikacji wykrystalizował się jako wynik prezentacji i kuluarowych dyskusji, jakie miały miejsce podczas 5. Forum Metropolitalnego w Wrocławiu (4 października 2013 r.). Było to niezwykle żywe i inspirujące spotkanie, którego głównym celem było zderzenie teorii i praktyki MLG przez przedstawicieli różnych gremiów: administracji i polityki, środowisk społecznych oraz sfery nauki.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

We tried to harmonize the multi-voice effect of the discussion by offering a three part structure of the publication. Each part focuses around a certain dimension of multi-level governance, such as the theoretical framework of MLG, the new tools, models and methods exercised mainly by the governments and self-governments at various levels and - last but not least – the actions and projects driven by citizens’ organizations in the formula of the MLG model.

Wielowątkowość dyskusji staraliśmy się nieco uporządkować proponując strukturę opartą o trzy zasadnicze części, w których rozważania koncentrują się kolejno: wokół próby osadzania zagadnienia wieloszczeblowego zarządzania w ramach teoretycznych, wokół nowych narzędzi, modeli i metod podejmowanych głównie przez administrację i samorządy różnych szczebli i wreszcie wokół działań społecznych wpisujących się w formułę modelu MLG.

Part one, under the title “Between theory and practice”, begins with the deliberations of Łukasz Medeksza, for whom the presentation of the activities of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners, made an excellent opportunity for a much broader discussion on the phenomenon of MLG (the author advocates moving away from trying to translate the English term multi-level governance into Polish in order not to lose its multidimensionality). Particularly interesting are the reflections on the “coming into consciousness” of MLG, where cognition turns out to be the self-cognition, the governance is the self-governance at the same time and the process analyst appears to be a participant and even an initiator of the process itself. Similarly, the considerations of Aldona Wiktorska-Święcka stretch far beyond a mere presentation of the Polish Governance Institute as a think-and-do tank in the field of multi-level governance. Her text is a significant contribution to the clarification of various terms associated with the MLG concept, both in relation to its scale (on the national, European and global level), as well as to specialized research areas (e.g. democracy, management, government and business theories). Wiktorska-Święcka draws attention to the interesting aspect of the institutionalization of governance in the European public practice. The part is complemented by the considerations of Magdalena Belof over the search for effective models in the contemporary practice of spatial planning, which necessitate significant revision of the attitudes of government, society and the planners themselves. In this context the author points out the specificity of the egalitarian and elitist models of participation, whose adequacy significantly depends on the scale of reference. One gets the impression that the MLG carries an element of elitism, while participation has strong populist and egalitarian features. The question about MLG becomes a question about the future direction of the evolution of the whole political system.

Część pierwszą pt. Między teorią a praktyką, rozpoczynają rozważania Łukasza Medekszy, który wykorzystał pretekst, jakim było zaprezentowanie działalności wrocławskiego oddziału Towarzystwa Urbanistów Polskich, dla znacznie szerszych rozważań nad fenomenem MLG (autor postuluje odejście od prób tłumaczenia angielskiego terminu multi-level governance, aby nie zatracić jego wielowymiarowości). Szczególnie interesujące są refleksje nad „dochodzeniem do świadomości” MLG, gdzie poznanie okazuje się samo-poznaniem, rządność – samo-rządnością, zaś analityk procesu jest jednocześnie jego uczestnikiem, a nawet inspiratorem. Podobnie rozważania Aldony Wiktorskiej-Święckiej wybiegają daleko poza zaprezentowanie jedynie marki Polish Governance Institute jako think-and-do tanku w dziedzinie wieloszczeblowego zarządzania. Jej tekst jest znaczącym wkładem w przybliżenie pojęć związanych ze sferą MLG zarówno w kontekście skali (na poziomie państwowym, europejskim i globalnym), jak też specjalistycznych obszarów badawczych (m.in. teorii demokracji, nauki o zarządzaniu, administracji, biznesu). Autorka zwraca uwagę na interesujący aspekt instytucjonalizacji governance w europejskiej praktyce publicznej. Uzupełnieniem tej części są rozważania Magdaleny Belof nad poszukiwaniem efektywnych modeli we współczesnej praktyce planowania przestrzennego, które wymuszają znaczącą rewizję postaw władzy, społeczeństwa i samych planistów. Autorka zwraca w tym kontekście uwagę na egalitarny i elitarny model partycypacji, uzależniony istotnie od skali odniesienia. Można odnieść wrażenie, że MLG nosi w sobie pierwiastek elitarny, a partycypacja ma silne cechy układu populistyczno-egalitarnego. Pytanie o MLG staje się pytaniem o dalszy kierunek ewolucji całego ustroju.

Part Two, entitled “Towards a system change: new challenges, new instruments” presents the broadest collection of texts whose authors describe the already tested approaches as well as completely new trial implementations of the principles of multi-level

Część druga, zatytułowana “Ku zmianom systemowym: nowe wyzwania, nowe instrumenty” prezentuje najobszerniejszy zbiór tekstów, których autorzy opisują sprawdzone już podejścia oraz zupełnie nowe próby wdrażania zasad wieloszczeblowego zarządzania ani-

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

governance. They are animated by different levels of government being either enforced by a functioning legal and administrative system, or by non-compulsory, innovative activities of local governments.

mowane przez różne szczeble administracji – zarówno te wymuszane przez funkcjonujący system prawno administracyjny, jak też te nieobligatoryjne, które uznać można za innowacyjne działania samorządów.

Almost all the authors refer in their texts to supra-local scale, which is certainly a consequence of the primary focus of the discussion on the problems of metropolitan areas. Maciej Borsa, Łukasz Urbanek and Rebecca Leshinsky present the perspective of administrative regions. Maciej Borsa introduces a new approach to the planning for metropolitan areas in Lower Silesia, stressing the possibility of linking the spheres of spatial and strategic planning and boosting multi-level cooperation in functional areas. The first is hindered by administrative and legal system barriers, the second by a strong barrier of distrust among partners, especially when a different potential is an issue. The author notes that a delay in forming partnership agreements may result in a centralization of management at the regional level. Borsa’s Lower Silesian considerations complements the text of Łukasz Urbanek, who presents specific management tools of territorial development, to be applied in Lower Silesia in the new EU financial perspective 2014-2020.

Niemal wszyscy autorzy odnoszą się w swych tekstach do skali ponadlokalnej, co jest z pewnością konsekwencją pierwotnego zogniskowania zakresu rozważań na problemach metropolitalnych. Perspektywę regionu administracyjnego prezentują teksty Macieja Borsy, Łukasza Urbanka i Rebeki Leshinsky. Maciej Borsa przybliża nowe podejście do planowania obszarów metropolitalnych na Dolnym Śląsku, wskazując możliwości powiązania sfery planowania przestrzennego i strategicznego, a także pobudzenia współpracy wieloszczeblowej w obszarach funkcjonalnych. W przypadku pierwszego z tych wyzwań problemem są bariery systemowe, w przypadku drugiego – brak wzajemnego zaufania pomiędzy partnerami, zwłaszcza tymi, którzy znacznie różnią się potencjałem. Autor zwraca uwagę, że opóźnienie porozumień może w rezultacie prowadzić do centralizacji zarządzania polityką rozwojową na szczeblu regionalnym. Rozważania dolnośląskie Borsy uzupełnia niejako tekst Łukasza Urbanka, prezentujący konkretne instrumenty zarządzania rozwojem terytorialnym, które będą stosowane na Dolnym Śląsku w nowej unijnej perspektywie finansowej 2014-2020.

The text of Rebecca Leshinsky directs us to the Antipodes. The author presents the role of the Tribunal for Spatial Planning in the Australian state of Victoria - a very interesting legal tool which is an additional level in the national planning system. On the one hand it can be considered as an element which favors lengthening of planning procedures (as another level of horizontal management), on the other hand, however, as evidenced by the author, it supports social inclusion and thus the model of a more ‘fair city’ in the state of Victoria. This example can be extremely inspiring in the context of the discussion on the possibility of greater regionalization of spatial planning law in such a large country as Poland.

Tekst Rebeki Leshinsky kieruje nas dla odmiany na Antypody. Prezentuje bardzo interesujące narzędzie prawne, jakim jest Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria w Australii. Trybunał jest dodatkowym szczeblem w krajowym systemie planowania przestrzennego. Z jednej strony może być uznany za element sprzyjający wydłużeniu procedur planistycznych (jako kolejny poziom zarządzania horyzontalnego), z drugiej zaś – co udowadnia autorka – sprzyja włączeniu społecznemu, a tym samym modelowi bardziej ‘sprawiedliwego miasta’ dla stanu Wiktoria. Przykład regionalnego instrumentu, jakim jest Trybunał może być niezwykle inspirujący w kontekście dyskusji na temat możliwości większej regionalizacji prawa w zakresie planowania przestrzennego w tak dużym kraju jak Polska.

Another dimension of the region appears in the deliberations of Jan Waszkiewicz about the idea of establishing the European Copper Region (ECR), which grew out of the concept of corporate social responsibility (CSR). The business in this case is represented by the global company KGHM Polska Miedź S.A. The European Copper Region is a typical example of an area that can be shaped only on a basis of voluntary accession of interested authorities and be based on a system of functional relationships. As such, it is therefore a natural field of applying the MLG approach.

Inny wymiar regionu pojawia się w rozważaniach Jana Waszkiewicza na temat idei rozwoju Europejskiego Regionu Miedziowego (ERM), która wyrosła z koncepcji społecznej odpowiedzialności (CSR) biznesu, reprezentowanego w tym przypadku przez globalny koncern KGHM Polska Miedź SA. Europejski Region Miedziowy to typowy przykład obszaru, który może kształtować się jedynie w oparciu o dobrowolną akcesję zainteresowanych samorządów i o system powiązań funkcjonalnych. Jako taki jest więc naturalnym polem zastosowania podejścia MLG.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

Danes Brzica discusses the management challenges in a functional area which is a cross-border metropolitan region formed by the bipolar system of two capital cities: Bratislava and Vienna (BVUA). He puts into strong theoretical context the mechanisms that trigger relationships in this area as well as possible future directions of development. Brzica points out the counterweighing processes of integration and disintegration that occur within BVUA. He argues that government stimulus measures and the regional or national institutional network may have only a limited impact on the real development trajectory of the area, while the quality and strength of local ties, including the relations between the local self-governments, will play a key role.

Danes Brzica przybliża wyzwania związane z zarządzaniem w innym obszarze funkcjonalnym, jakim jest transgraniczny obszar metropolitalny ukształtowany przez bipolarny układ dwu stolic: Bratysławy i Wiednia (BVUA). Autor osadza mechanizmy rządzące zależnościami w tym obszarze, a także przyszłe możliwe kierunki rozwoju, w silnym kontekście teoretycznym. Brzica wskazuje procesy integracji i dezintegracji, jakie zachodzą w ramach BVUA, wzajemnie się przeciwważąc. Argumentuje, że rządowe działania stymulacyjne oraz regionalna czy krajowa sieć instytucjonalna mogą mieć jedynie ograniczony wpływ na realną trajektorię rozwoju obszaru, natomiast kluczowe znaczenie będzie miała jakość i siła powiązań lokalnych, w tym tych pomiędzy samorządami.

The specific factor of a coherent management of the metropolitan area, namely the relationship between the region and the metropolitan city is presented in the text of Frantisek Kubes and Petr Chladek. They describe the effects of the cooperation between the city of Brno and the South Moravian region that have been initiated already more than a decade ago. Their backbone is the Regional Innovation Strategy.

Szczególny kontekst spójnego zarządzania obszarem metropolitalnym, a mianowicie relacja: region – miasto metropolitalne prezentuje tekst Frantiska Kubesa i Petra Chladka. Opisują oni efekty podjętej już ponad dekadę temu współpracy miasta Brna i Kraju Południowomorawskiego, której kręgosłupem jest Regionalna Strategia Innowacji.

Part Two ends with two examples of building cooperation between local authorities within crystallizing functional areas. Both examples relate to areas around major sub-regional centers of Lower Silesia, but the message is rather different. Robert Szymala presents the model way of building a consensus in the Wałbrzych Agglomeration, while Łukasz Medeksza and Paweł Karpiński search for the reasons behind the lack of success in a similar co-operation in Kłodzko Land. It seems that the main barrier hindering collaboration in Poland are currently the political and administrative reasons, which support egoism and political competition among self-governments (also Brzica points out similar reasons for disintegration in BVUA). The local authorities need to be strongly determined to go beyond the ‘independence without context’ and to build up cooperation “in spite of everything”. Such a determination appeared in Walbrzych, but unfortunately not in Kłodzko.

Część drugą kończą dwa głosy prezentujące współpracę samorządów w ramach krystalizujących się obszarów funkcjonalnych. Oba przykłady dotyczą obszarów wokół ważnych ośrodków subregionalnych Dolnego Śląska, lecz ich wydźwięk jest zgoła odmienny. Robert Szymala przedstawia wzorcową drogę budowy porozumienia w Aglomeracji Wałbrzyskiej, natomiast Łukasz Medeksza w dwugłosie z Pawłem Karpińskim zastanawiają się nad przyczyną braku sukcesu w podobnej współpracy na Ziemi Kłodzkiej. Wydaje się, że główną barierą dla takiego współdziałania w Polsce są obecnie przyczyny natury administracyjnej i politycznej, które wspierają samorządowy egoizm i polityczną rywalizację (podobne przyczyny dezintegracji w BVUA wskazał także Brzica). Potrzeba zatem dużej determinacji władz samorządowych (zaistniała w Wałbrzychu, ale już w Kłodzku jej zabrakło), aby nie ograniczać się do bezkontekstowej samodzielności, lecz budować współpracę „mimo wszystko”.

Part Three: “Citizens in Action” is a collection of very important texts presenting models of inclusion of various civic activities in the city management and their key objectives and linkages with the activities of local governments. The series starts with the text of Irena Krukowska-Szopa, who describes the origins, progressive development and current immense popularity of Local Action Groups (LAGs) that have been initiated at the EU level as a formula of cooperation in rural areas, and now they start to operate in urban areas.

Część trzecia pt. “Obywatele w działaniu” to zbiór niezwykle ważnych tekstów prezentujących formuły włączenia różnych działań obywatelskich w zarządzanie miastem, ich zasadnicze cele oraz powiązania z działaniami samorządów. Cykl rozpoczyna tekst Ireny KrukowskiejSzopy, opisujący powstanie, stopniowy rozwój i obecną ogromną popularność Lokalnych Grup Działania, które jako formuła współpracy zainicjowana z poziomu UE, początkowo realizowane były na obszarach wiejskich, a obecnie wchodzą w nowy, miejski ‘etap’.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

The other four texts from Part Three present specific examples of precisely targeted civic activities supporting the development of the city - both in its material and its social and environmental dimension.

Pozostałe cztery teksty z tej części opisują konkretne, precyzyjnie adresowane przykłady działań obywatelskich na rzecz kształtowania przestrzeni miasta – zarówno w jego materialnym, jak też społecznym i ekologicznym wymiarze.

Karolina Mróz presents activities related to the revitalization of Nadodrze - the nineteenth century urban district of Wrocław. Particularly interesting is the question of identity and the associated element of memory and civic knowledge of the place – the value of such approach has been strongly emphasized in contemporary theories of urban planning. Equally remarkable are the complicated relationships between the NGOs and the City Hall, which are mutually overlapping, fulfilling, and co-inspiring. Michał Ciesielski describes similar mechanisms, although related to one-off action, which was a series of public planning workshops in Karpacz. Among other issues he discusses the matter of financing participation and points out the emerging threats of the model: “the donor decides”.

Karolina Mróz prezentuje działania związane z rewitalizacją Nadodrza – dziewiętnastowiecznej, śródmiejskiej dzielnicy Wrocławia. Szczególnie interesujący jest tu problem tożsamości i związany z nim element pamięci i społecznej wiedzy o miejscu, których waga jest tak mocno podkreślana we współczesnych teoriach planowania miejskiego. Równie godny uwagi jest kontekst wzajemnie przenikających się, uzupełniających czy współ-inspirujących relacji: NGO – urząd miasta. Michał Ciesielski opisuje podobne, choć jednorazowe działanie, jakim były uspołecznione warsztaty planistyczne w Karpaczu. Podnosi on m.in. bardzo interesujący wątek finansowania partycypacji i pojawiającego się zagrożenia: „finansujący decyduje”.

The last two texts by Szilvia Zsargo and Adam Kobrizsa from Budapest and Radosław Lesisz from Wrocław are examples of citizens’ awareness and responsibility for proper, intelligent and sustainable development of the city.

Dwa ostatnie teksty: Szilvii Zsargo i Adama Kobrizsy z Budapesztu oraz Radosława Lesisza z Wrocławia są przykładami społecznej świadomości i odpowiedzialności za właściwy, inteligentny i zrównoważony rozwój miasta.

The presented collection of articles seems to confirm that the model of MLG - whether we are aware of it or not - has become, in practice, an administrative necessity and is socially expected. The development may be encouraged only by taking into account the voices of as many as possible different actors, who are not always present in the administrative processes within the limited boundaries of the territory.

Prezentowany tu zbiór artykułów zdaje się potwierdzać, że model MLG – czy uświadamiamy to sobie, czy nie – stał się administracyjną koniecznością i jednocześnie jest społecznie oczekiwany. Sprzyjać rozwojowi może bowiem jedynie uwzględnienie możliwie wielu rozmaitych aktorów, którzy nie zawsze są obecni w procesach administracyjnych danego, ograniczonego terytorium.

During the project we have realized that there is no need to implement MLG instruments, because the actions in this model are conducted all the time, in many different places and are animated by a variety of actors (as evidenced by the texts collected in this volume).

W trakcie realizacji projektu uświadomiliśmy sobie także, że MLG nie trzeba wdrażać, bo działania w tym modelu prowadzone są cały czas, w wielu różnych miejscach i animowane przez bardzo różnych aktorów (o czym świadczą m.in. teksty zebrane w niniejszym tomie).

Though some important conclusion emerged too: the most important challenges for the future is to find the right instruments for implementing common strategies that we have already learned to build in various sizes and configurations. Equally important is the introduction of mechanisms that enable the NGOs to be independent from legal power, while maintaining the attitude of both parties to cooperation.

Wyłonił się natomiast wniosek, że do najważniejszych wyzwań na przyszłość należy przed wszystkim znalezienie właściwych instrumentów długofalowej realizacji wspólnych, wielopodmiotowych strategii, które już nauczyliśmy się budować w różnych wymiarach i konfiguracjach, a także wdrożenie mechanizmów, które uniezależnią organizacji pozarządowych od władzy, przy jednoczesnym zachowaniu nastawienia obu stron na współpracę.

Multi-level governance: a model not only for today, but also for tomorrow? Multi-level governance: model tylko na dziś czy także na jutro?

The question that at this stage remains unanswered is how to overcome administrative particularity and political conflicts without the financial ‘carrots’ - and thus how to strengthen the self-sustainability of MLG.

Pytaniem które zapewne pozostanie na tym etapie bez odpowiedzi jest: jak bez pomocy finansowej marchewki przełamywać administracyjny partykularyzm i polityczne konflikty – a zatem jak wzmacniać ‘samodzielność’ modelu MLG.

PART I. Between theory and practice

CZĘŚĆ I.

Między teorią a praktyką 17

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

Łukasz Medeksza Vice-President of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners Wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich – oddział Wrocław

1.1.

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

We have been dealing with multi-level governance for years. But it was only recently that we have been able to appropriately name, describe and interpret them.

Wieloszczeblowym zarządzaniem zajmujemy się od lat. Ale dopiero od niedawna potrafimy je odpowiednio nazwać, opisać i zinterpretować.

Multi-level governance (hereinafter: the “MLG”) is the management of a new type, the one that requires to take into account the interests and beliefs of many different entities and sectors, such as public authorities, non-governmental organizations, academia, business circles, media and ordinary citizens. MLG draws attention to the fact that geographic lines between administrative units blur and competences of different institutions overlap with each other. Therefore, this multidimensional system is both vertical (multilevel) and horizontal (when there are many stakeholders in a given area to deal with). MLG also indicates the weakening distinction between what is “public” and what is “private”, and between what is “inside” the political system and what is “outside” it.

Multi-level governance (MLG) to zarządzanie nowego typu – takie, które każe uwzględniać interesy i przekonania wielu różnych podmiotów i sektorów. A więc nie tylko władz publicznych, ale też organizacji pozarządowych, świata nauki, biznesu, mediów i zwykłych mieszkańców. MLG zwraca uwagę na zamazywanie się geograficznych granic między jednostkami administracyjnymi i na nakładające się kompetencje różnych instytucji. Jest to zatem wielopodmiotowość jednocześnie pionowa (wieloszczeblowa) i pozioma (gdy na danym obszarze trzeba liczyć się z wieloma interesariuszami). MLG wskazuje również na słabnące rozróżnienie między tym, co „publiczne”, a tym, co „prywatne” oraz między tym, co „wewnątrz” systemu władzy, a tym, co na „zewnątrz”.

In thus described realities the word “management” is quite doubtful. We are rather dealing with continuous processes of interaction between various entities. And only in such network of interactions, new initiatives, projects, activities, the purpose of which is to change the public sphere, are started. Thus MLG becomes

W tak opisanych realiach samo słowo „zarządzanie” jest dość wątpliwe. Mamy raczej do czynienia z bezustannymi procesami interakcji między rozmaitymi podmiotami. I dopiero w tej sieci, wtórnie, są uruchamiane inicjatywy, projekty, działania, których celem jest jakaś zmiana w sferze publicznej. W takim momencie MLG staje się

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

an art of change management. Its essence is then: a) the ability to formulate the purpose of an action; b) identifying key entities that have different kinds of authority over a given area and/or sector; c) finding possible tools for cooperation between these entities; d) carrying out the planned actions in cooperation with “a coalition of the willing”.

sztuką zarządzania zmianą. Jego istotą jest wówczas: a) umiejętność formułowania celu działania; b) rozpoznanie głównych podmiotów, które mają różnego rodzaju władztwa nad danym obszarem i/lub sektorem; c) znalezienie możliwych narzędzi współpracy między tymi podmiotami; d) przeprowadzenie zamierzonego działania we współpracy z „koalicją chętnych”.

There is no need to translate the term “multi-level governance” in order to keep the rich diversity of its meanings. Each attempt to clarify the term carries too much risk of narrowing its definition.

Żeby zachować całe to bogactwo znaczeniowe MLG odstępujemy od prób tłumaczenia tego terminu. Każda z nich obarczona jest ryzykiem zawężenia jego definicji.

Experiences of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners

Doświadczenia wrocławskiego oddziału TUP

Our reflection on MLG arises more out of practical experience than theoretical studies.

Refleksję nad MLG traktujemy jako w większej mierze efekt doświadczeń praktycznych, niż studiów teoretycznych.

The Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners has been developing its expertise in the field of MLG since 2009. At first, we focused on organizing of debates in order to exchange ideas and experiences with representatives of various entities and sectors. Gradually, we began to put more and more emphasis on practice. Our achievements include organization of public planning workshops, provision of consultancy services to self-governments and establishment of original formula of bottom-up “development support strategies” (as a possible complement to official development strategies recommended and adopted by local authorities).

Wrocławski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich (TUP) rozwija swoje kompetencje w zakresie MLG od 2009 r. Wpierw skupialiśmy się na organizacji debat, by wymieniać się pomysłami i doświadczeniami z przedstawicielami rozmaitych podmiotów i sektorów. Stopniowo zaczęliśmy kłaść coraz większy nacisk na praktykę. W swoim świeżym dorobku mamy m.in. uspołecznione warsztaty planistyczne, doradztwo dla samorządów oraz autorską formułę oddolnych „strategii wsparcia rozwoju” (jako możliwego uzupełnienia dla zlecanych i przyjmowanych przez lokalne władze oficjalnych strategii rozwoju).

Annual Metropolitan Forums are the flagship of our activity. We have been organizing them since 2009, always in Wrocław. During these conferences we discuss various aspects of cooperation within urban functional areas. Self-government officials, academics, NGO activists are our frequent guests. It is worth emphasizing that the 5th Metropolitan Forum (organized on 4 October 2013) was the main element of the project which we summarize in this publication. Most of the texts contained herein are extended versions of the speeches delivered at this conference.

Okrętem flagowym naszej aktywności są coroczne Fora Metropolitalne. Organizujemy je właśnie od 2009 r., zawsze we Wrocławiu. Podczas tych konferencji dyskutujemy o rozmaitych aspektach współpracy w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych. Naszymi gośćmi są samorządowcy, naukowcy, działacze organizacji pozarządowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że niniejsza publikacja podsumowuje projekt, którego głównym elementem było 5. Forum Metropolitalne (zorganizowaliśmy je 4 października 2013 r.). Większość zamieszczonych tu tekstów to poszerzone wersje wystąpień wygłoszonych podczas tej konferencji.

Let us, however, go back a little in time to show our way towards a deeper understanding of MLG.

Warto jednak cofnąć się nieco w czasie, by przybliżyć przebytą przez nas drogę ku głębszemu rozumieniu MLG.

From the very beginning we were interested in analysing the management of areas and projects that went beyond administrative and cross-sector boundaries. Initially, we did not use the term “MLG”. We were rather using such expressions as “public-private partnership”, “agglomerations” and “metropolitan areas” and we were considering various forms of participatory

Od samego początku interesowała nas tematyka zarządzania obszarami i projektami, które przekraczały granice administracyjne i międzysektorowe. Początkowo nie posługiwaliśmy się terminem MLG. Mówiliśmy raczej o partnerstwie publiczno-prywatnym, o układach aglomeracyjnych i obszarach metropolitalnych, rozważaliśmy różne formy demokracji uczestniczącej

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

democracy (including the participation concept which is currently becoming popular). The discussions on MLG culminated in 2010. In addition to the Metropolitan Forum, we co-organized at that time a series of debates held in the session hall of the Wrocław City Council (together with the Council Chairman and the Society for the Beautification of Wrocław). In the same year we chaired a series of discussions about the city under the name Habeas Lounge.

(w tym popularną obecnie partycypację). Kulminacja dyskusji na te tematy przypadła na 2010 r. Oprócz Forum Metropolitalnego współorganizowaliśmy wówczas cykl debat w sali sesyjnej Rady Miejskiej Wrocławia (wraz z Przewodniczącym RM i Towarzystwem Upiększania Miasta Wrocławia). Równolegle autor tych słów prowadził cykl dyskusji o mieście pod szyldem Habeas Lounge.

Three of the debates were particularly distinctive. One of them, held as a part of the Habeas Lounge project and dedicated to deepening the understanding of urban politics (15 May 2010), brought together some of the leading representatives of political parties, city and district councillors, experts (including, for example, Aldona Wiktorska-Święcka who describes further in this publication the Polish Governance Institute, a think-and-do tank dealing with MLG, of which she is the head). The second discussion was organised by a working group dedicated to the Wrocław Metropolitan Area during The Lower Silesian Political and Economic Forum in Krzyżowa (29 October 2010) - that discussion was led by the undersigned. The group brought together the representatives of the authorities of Wrocław, Świdnica and Lower Silesia region, as well as NGO activists, who jointly discussed the concepts of statutory regulations to manage large urban areas. Finally, the third stormy debate pertained to the principles of erecting monuments in Wrocław (18 February 2010). It attracted a large group of stakeholders: the City Council session hall was full. In consultation with the Society for the Beautification of Wrocław, we suggested then that applications for monuments should be initially assessed not only by the City Council culture committee, but also by the representatives of expert and academic organizations. This way we influenced the shape of the socalled monument resolution that the City Council adopted a few months later. Today we know that this was a testing ground for future MLG projects.

Szczególnie charakterystyczne były trzy ówczesne spotkania. Jedno w ramach Habeas Lounge, poświęcone pogłębianiu rozumienia miejskiej polityczności (15.05.2010.) – zgromadziło czołowych przedstawicieli partii politycznych, radnych miejskich i osiedlowych, ekspertów (wystąpiła m.in. Aldona Wiktorska-Święcka, która w niniejszym tomie opisuje kierowany przez siebie Polish Governance Institute – think-and-do tank zajmujący się właśnie MLG). Okazją do drugiej takiej gorącej dyskusji była grupa robocza poświęcona Wrocławskiemu Obszarowi Metropolitalnemu podczas Dolnośląskiego Forum Politycznego i Gospodarczego w Krzyżowej (29.10.2010.). Prowadził ją autor tych słów. Grupa zgromadziła m.in. przedstawicieli władz Wrocławia, Świdnicy i Dolnego Śląska oraz działaczy organizacji pozarządowych, którzy wspólnie roztrząsali koncepcje ustawowych uregulowań zarządzania dużymi obszarami miejskimi. Wiele emocji wzbudziła debata o zasadach stawiania pomników we Wrocławiu (18.02.2010.). Przyciągnęła spore grono zainteresowanych – sala sesyjna Rady Miejskiej była pełna. Wraz z Towarzystwem Upiększania Miasta Wrocławia zaproponowaliśmy wówczas, by wstępną ocenę wniosków o pomniki formułowała nie tylko komisja kultury RM, ale też grono przedstawicieli organizacji eksperckich i wyższych uczelni. Wpłynęliśmy tym samym na kształt uchwały pomnikowej, którą RM przyjęła parę miesięcy później. Dziś wiemy, że było to nasze wczesne ćwiczenie z MLG.

Since 2011, we have been more boldly shifting towards the practice. That year we prepared the Walbrzych Development Support Strategy, along with the representatives of several NGOs (mentioned by Robert Szymala further in this publication). Based on the knowledge we acquired from Metropolitan Forums, we suggested co-operating more closely within the Walbrzych Agglomeration; this recommendation is being implemented from then on. In 2012, we recommended a similar model of cooperation with neighbouring self-governments and entities from other sectors to Klodzko, as a part of this town’s strategy project which was developed at the request of Klodzko authorities (this is mentioned further herein by the undersigned and Pawel Karpinski).

Od 2011 r. coraz śmielej wkraczamy na obszar praktyki. To właśnie wtedy – wraz z przedstawicielami kilku zaprzyjaźnionych NGO-sów – napisaliśmy Strategię Wsparcia Rozwoju Wałbrzycha (wspomina o niej w tym tomie Robert Szymala). Bazując na wiedzy wyniesionej z naszych Forów Metropolitalnych zaproponowaliśmy zacieśnienie wielopodmiotowej współpracy w ramach Aglomeracji Wałbrzyskiej – ta rekomendacja jest od tamtej pory wdrażana. W 2012 r. podobny model współdziałania z sąsiednimi samorządami i podmiotami z innych sektorów podpowiedzieliśmy Kłodzku, w ramach projektu strategii tego miasta, którą opracowaliśmy na zlecenie jego władz (piszemy o niej w tym tomie wraz z Pawłem Karpińskim).

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

In the years 2012-2013, we supported the Foundation “House of Peace” by developing a project called “Stallone and Szapolowska also blew 60 candles out, or Seniors in the Nadodrze District”, addressed to the elderly. It was executed as part of activities conducted by the Nadodrze – Łokietka 5 InfoPoint. The project resulted in developing, in cooperation with a group of experts, NGOs activists, and seniors themselves, a document which we entitled “Masterplan 60+. The strategy of supporting seniors in the Nadodrze District“ (mentioned further herein by Karolina Mróz). The recommendations it contains are being systematically implemented.

W latach 2012-2013 wspomogliśmy Fundację Dom Pokoju w skierowanym do osób starszych projekcie „Stallone i Szapołowska też zdmuchnęli 60 świeczek, czyli Senior na Nadodrzu”. Realizowany był w ramach działalności InfoPunktu Nadodrze – Łokietka 5. Efektem projektu był wypracowany wspólnie z gronem ekspertów, działaczy NGO-sów oraz samych seniorów dokument, który zatytułowaliśmy „Masterplan 60+. Strategia wsparcia seniorów Nadodrza” (wspomina o nim w tym tomie Karolina Mróz). Zapisane w nim rekomendacje są systematycznie wdrażane.

In 2013, we worked out a package of concepts regarding the development of a new promenade in the town of Karpacz. For this purpose, we arranged a series of workshops that were attended not only by professional urban planners, but also by interested residents. Our partners included: the town authorities, Kristensen Group property developer and Publicon PR agency (for more information see the article by Michal Ciesielski further in this publication). In the same year we started an international project, the result of which is this publication. For the first time we directly referred to the concept of MLG and invited our partners from the Czech Republic, Slovakia, Hungary and Poland to share their experiences in execution of projects within the MLG model.

W 2013 r. wypracowaliśmy pakiet koncepcji na zagospodarowanie nowego deptaka w Karpaczu. Zorganizowaliśmy w tym celu cykl warsztatów, w których wzięli udział nie tylko zawodowi planiści, ale też zainteresowani mieszkańcy. Naszymi partnerami były władze miasta, firma deweloperska Kristensen Group i agencja PRowska Publicon (na ten temat pisze Michał Ciesielski). W tym samym roku rozpoczęliśmy realizację międzynarodowego projektu, którego efektem jest niniejsza publikacja. Po raz pierwszy wprost odwołaliśmy się do pojęcia MLG i zaprosiliśmy naszych partnerów z Czech, Słowacji, Węgier i Polski, by podzielili się doświadczeniami z działań prowadzonych w tym modelu.

From PPP to MLG

Od PPP do MLG

It is easy to notice that in all these projects, we co-operate primarily with two types of entities: public institutions (especially self-governments) and NGOs. The former act in accordance with procedures, they are used to topdown management, they function in a strong political context and follow the rhythm of elections. The latter often demand offices to be wide open to the public (through ensuring easier access to public information and holding consultations about almost all issues); they also call for the replacement of representative democracy with participatory democracy. Both types of entities treat each other with reserve, sometimes they come into open conflicts with each other. The fact that we are placed between them gave us an interesting perspective as we could see pros and cons of both sides. At the same time, we could lay foundations of dialogue based on the principles of openness and cooperation.

Łatwo zauważyć, że w tych wszystkich projektach współpracujemy głównie z dwoma typami podmiotów: instytucjami publicznymi (zwłaszcza samorządami) i organizacjami pozarządowymi. Te pierwsze kierują się procedurami, przyzwyczajone są do odgórnego zarządzania, funkcjonują w silnym kontekście politycznym i rytmie kadencyjnym. Te drugie często domagają się jak najszerszego otwarcia urzędów (poprzez szerokie udostępnianie informacji publicznej i prowadzenie konsultacji na niemal każdy temat) i postulują zastąpienie demokracji przedstawicielskiej demokracją uczestniczącą. Oba te typy podmiotów podchodzą do siebie z rezerwą, nie raz spierają się. Nasze usytuowanie pomiędzy nimi dawało nam ciekawą perspektywę – dostrzegaliśmy plusy i minusy każdej ze stron. Zarazem mogliśmy budować płaszczyzny dialogu, oparte na zasadach otwartości i współpracy.

Such a gradual increase of consciousness regarding the MLG approach and its importance is also my personal experience. This process was accompanied by a steady change in understanding the essence of MLG. During two conferences organized in cooperation with Borysław Zatoka (one devoted to the PPP, held in Ladek-Zdroj in June 2004 and the other dedicated

Takie stopniowe dochodzenie do świadomości MLG jest również doświadczeniem autora tych słów. Temu procesowi towarzyszyła stopniowa zmiana rozumienia istoty MLG – pierwotną koncentrację na twardych rozwiązaniach (takich jak projekty ustaw o partnerstwie publiczno-prywatnym czy aglomeracyjnej, które rozważaliśmy jeszcze podczas organizowanych

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

to the Wrocław Agglomeration, held in Wrocław in June 2007) we focused on “hard” solutions (such as projects of Act on public-private partnership or Act on agglomeration). Later we realized that “soft” factors such as the sphere of values, community ties or local traditions of cooperation play a key role.

wraz z Borysławem Zatoką dwóch konferencji: o PPP w Lądku-Zdroju w czerwcu w 2004 r. oraz o Aglomeracji Wrocławskiej we Wrocławiu, w czerwcu 2007 r.) zastępował pogląd, że kluczowe znaczenie mają czynniki „miękkie” – sfera wartości, więzi wspólnotowe, lokalne tradycje współpracy.

Two additional factors create favourable conditions for MLG development. Firstly, in July 2013, the multi-level governance was recognized by the Polish government as one of the three principles of national urban policy (see “Assumptions of the National Urban Policy until 2020”)1. Secondly, Lower Silesia has interesting institutional achievements in this field. The first Marshal of Lower Silesia region, Jan Waszkiewicz, already in the late 90s formulated the concept of the “Game of the region”, which can be considered a precursor of MLG; we are all the more proud because Mr Waszkiewicz supported the first editions of Metropolitan Forums as the head of their Programming Council. Currently, he chairs the scientific committee of this publication and is the author of an article dedicated to multi-level governance in the area of Copper Basin published further herein. He is also the co-organizer of the annual forums in Krzyżowa, which served as an inspiration for our Metropolitan Forums. Selfgovernments of the Wrocław Metropolitan Area also have a lot of experience as regards MLG: in 1999 they jointly and successfully engaged in the works on the first strategy for this area. Now it is the Institute of Territorial Development in Wrocław (IRT), a unit of the regional self-government of Lower Silesia, which functions as a leading centre where plans and strategies within the MLG model are developed. This publication is a result of the project in which IRT is our main partner. It includes articles by Maciej Borsa, the IRT Director and by Magdalena Belof, IRTs Deputy Director.

Tematowi MLG sprzyjają dodatkowo dwa czynniki. Po pierwsze – w lipcu 2013 r. wielopoziomowe zarządzanie zostało uznane przez rząd za jedną z trzech zasad prowadzenia krajowej polityki miejskiej (vide „Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020”)1. Po drugie – Dolny Śląsk ma ciekawy dorobek instytucjonalny w tym zakresie. Pierwszy marszałek województwa Jan Waszkiewicz już pod koniec lat 90. sformułował koncepcję „gry o region”, którą można uznać za prekursorską wobec MLG – tym bardziej jesteśmy dumni, że autor ten wspomagał pierwsze edycje Forów Metropolitalnych jako szef ich rady programowej, a obecnie przewodniczy komitetowi naukowemu niniejszej publikacji i sam pisze w niej o wielopoziomowym zarządzaniu na obszarze Zagłębia Miedziowego. Jest zarazem współorganizatorem corocznych forów w Krzyżowej, których formuła była jedną z inspiracji dla naszych Forów Metropolitalnych. Sporo doświadczeń z zakresu MLG mają samorządy Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego – już w 1999 r. podjęły wspólne, zakończone sukcesem prace nad pierwszą strategią dla tego obszaru. Obecnie czołowym ośrodkiem formułowania planów i strategii w modelu MLG jest Instytut Rozwoju Terytorialnego we Wrocławiu (IRT) – jednostka samorządu województwa. To nasz główny partner w projekcie, którego efektem jest ta publikacja. Można w niej przeczytać artykuły Dyrektora IRT Macieja Borsy oraz Wicedyrektor tej jednostki – Magdaleny Belof.

Towards the sphere of values

Ku sferze wartości

We may look at MLG from four major perspectives: a) a theoretical one, attempting to identify and describe the new ways of management in the public sphere and the relationships between entities involved in these processes; b) a normative one, suggesting new management tools; c) a practical one, describing the experiences of various entities, not always recognized as indications of MLG; d) a meta-political one, according to which MLG is a timeless method of doing politics as such or doing politics under certain circumstances (e.g. in democratic systems). It is easy to notice that our project focuses primarily on the “c)” perspective. We asked our partners to describe their experiences, yet not imposing any understanding of MLG on them (just presenting a theoretical perspective a bit).

Na MLG można spojrzeć z czterech głównych perspektyw: a) teoretycznej, która próbuje zidentyfikować i opisać nowe sposoby zarządzania w sferze publicznej i relacje między podmiotami angażującymi się w te procesy; b) normatywnej, która proponuje nowe narzędzia zarządzania; c) praktycznej, która opisuje doświadczenia różnych podmiotów, nie zawsze rozpoznawane jako przejawy MLG; d) metapolitycznej, która widzi w MLG ponadczasowy sposób uprawiania polityki jako takiej lub polityki w określonych warunkach (np. w systemach demokratycznych). Łatwo zauważyć, że nasz projekt skupia się przede wszystkim na perspektywie „c)”. Poprosiliśmy naszych partnerów o opis ich doświadczeń, nie narzucając przy tym żadnego sposobu rozumienia MLG. Te opowieści uzupełniamy oczywiście perspektywą teoretyczną, czyli „a)”.

https://www.mir.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/Zalozenia_ KPM_20_lipca_po_uwagach_MMN.pdf

Multi-level governance as praxis Multi-level governance jako praxis

In the course of discussions, we have become gradually aware of the fact that many of us have been operating in the MLG model for a long time, although we have not always called our actions “multi-governance”. What is more, we have noticed that these four perspectives interpenetrate. MLG causes not only the administrative or cross-sector boundaries to blur; the line between theory and practice is also disappearing. It is fair to say that the transition from the management model based on well-known practices of public administration (such as vertical structure, top-down decision-making process, strictly defined geographical area of competence etc.) to the MLG model is a change comparable to the shift from the mechanistic to the quantum paradigm, or the hermeneutic turn in the humanities. Here we have a multiplicity of different entities, numerous and complex relationships between them, processuality, continuous variation. The theoretical discussion about MLG imperceptibly becomes a tool to create a “coalition of the willing” who are ready to act within this model. The cognition turns out to be the self-cognition and vice versa. Governance is self-governance at the same time. We are both analysts and participants, and even initiators of processes within the MLG model. The Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners has developed this kind of self-consciousness. We are inevitably approaching the think-and-do tank model, to which the already mentioned Polish Governance Institute refers (described further in this publication by Aldona Wiktorska-Święcka).

W toku dyskusji stopniowo uświadamiamy sobie, że wielu z nas od dawna działa w modelu MLG, choć nie zawsze tak to nazywaliśmy (dociera więc do nas, że „mówimy prozą”). Co więcej, zaczynamy dostrzegać, że powyższe cztery perspektywy przenikają się wzajemnie. W MLG zamazują się nie tylko granice administracyjne, czy te oddzielające różne sektory – zatarciu ulega również granica między teorią a praktyką. Można śmiało rzec, że przejście z modelu zarządzania opisywanego w kategoriach znanych z administracji publicznej (pionowa struktura, decyzje płynące z góry na dół, ściśle wyznaczony geograficznie obszar kompetencji itp.) do modelu MLG jest zmianą porównywalną z zamianą paradygmatu mechanistycznego na kwantowy, albo ze zwrotem hermeneutycznym w humanistyce. Oto mamy wielość rozmaitych aktorów, liczne i skomplikowane związki między nimi, procesualność, ciągłą zmienność. Teoretyczna dyskusja o MLG niepostrzeżenie staje się narzędziem tworzenia „koalicji chętnych” do działania w tym modelu. Poznanie okazuje się samo-poznaniem – i na odwrót. Rządność jest zarazem samo-rządnością. Jesteśmy jednocześnie analitykami i uczestnikami, a nawet inspiratorami procesów w modelu MLG. Taką właśnie samoświadomość nabył wrocławski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich. Jako środowisko nieuchronnie zmierzamy do modelu think-and-do tanku, do którego odwołuje się także wspomniany już Polish Governance Institute, opisany w niniejszym tomie przez Aldonę Wiktorską-Święcką.

Naturally, MLG does not reject the institutional dimension of power or the realm of pure politics (understood as conflict and struggle for hegemony). However, even thus defined politics gives in to variability which is caused, if for no other reasons, by the tenure of elected authorities, the evolution of forms of political systems or the internal rhythm of the European Union, which is determined primarily by the seven-year programming periods.

Oczywiście, MLG nie unieważnia instytucjonalnego wymiaru władzy czy polityki rozumianej jako konflikt i walka o hegemonię. Ale i w tych sferach dostrzegamy zmienność wynikającą choćby z kadencyjności wybieralnych władz, ewolucji form ustrojowych czy wewnętrznego rytmu Unii Europejskiej, wyznaczanego przede wszystkim przez siedmioletnie okresy programowania.

In all such – so to speak – flickering of entities, forms and interactions, any kind of long-lasting support becomes highly desirable. Perhaps it is the sphere of values that could play such role, as indicated by Jan Waszkiewicz and Roman Galar, co-authors of development strategy for Wrocław and the first strategy for Lower Silesia. According to their proposal, long-term management is oriented to values, not goals or procedures. And if so, the study (and implementation) of the axiological dimension of MLG may be the next, logical and natural, step to be taken by the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners in its projects.

W całym tym – by tak rzec – migotaniu podmiotów, form i interakcji elementem wysoce pożądanym staje się jakakolwiek trwała ostoja. Być może jest nią sfera wartości, na którą wskazują Jan Waszkiewicz i Roman Galar, współautorzy m.in. strategii rozwoju Wrocławia i pierwszej strategii Dolnego Śląska. Zgodnie z ich propozycją, zarządzanie długofalowe jest zorientowane właśnie na wartości, a nie na cele czy procedury. A skoro tak, to badanie (i wdrażanie) aksjologicznego wymiaru MLG może być kolejnym, logicznym krokiem w pracach wrocławskiego oddziału TUP.

Contemporary challenges for spatial planning Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

Magdalena Belof Institute for Territorial Development Instytut Rozwoju Terytorialnego

1.2.

Contemporary challenges for spatial planning Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

The social, economic and political reality of Poland and the rest of the world at the beginning of the 21st century is characterized by a high level of uncertainty. This is related to the unpredictability of global processes (economy, climate, migrations, etc.), the ambiguity of values that are the basis for political goals and a very complicated network of relationships: institutional, financial, competence and ownership related. Traditional planning and especially spatial planning models turn out to be unsuited to the circumstances of this new reality, often referred to as postmodern. On the one hand, this leads to a planning crisis (which is now commonly observed in the EU and some other parts of the world), on the other hand, it triggers the need to search for a new formula.

Rzeczywistość społeczną, gospodarczą i polityczną na początku XXI w. Polsce i na świecie cechuje wysoki stopień niepewności. Związane jest to m.in. z nieprzewidywalnością procesów globalnych (gospodarka, klimat, migracje i in.), niejednoznacznością wartości, które są podstawą obieranych celów politycznych, a wreszcie z ogromnie skomplikowaną siatką zależności instytucjonalnych, kompetencyjnych, własnościowych, finansowych i innych. Tradycyjne modele planowania, w tym zwłaszcza planowania przestrzennego, okazują się nieprzystosowane do uwarunkowań tej nowej rzeczywistości, często określanej jako postmodernistyczna. Prowadzi to z jednej strony do kryzysu planowania (powszechnie dziś obserwowanego, m.in. w krajach UE), z drugiej zaś wyzwala konieczność poszukiwania jego nowej formuły.

There is a particularly important challenge for spatial planning practice, especially at the regional level: the ambiguous, aterritorial dimension of space, which Manuel Castells named over 20 years ago as “a space of flows” and which is defined by global migrations, cooperation networks, economic relations and even the Internet (Castells, 1996). The disappearance of clearly determinable, ‘container spaces’ as called by Andreas Faludi (Faludi, 2010), within the set

Dla praktyki planowania przestrzennego, zwłaszcza na poziomie regionalnym, szczególnie istotnym wyzwaniem jest niejednoznaczny, aterytorialny wymiar przestrzeni, którą Manuel Castells określił już pond 20 lat temu jako „przestrzeń przepływów” definiowaną poprzez globalne migracje, sieci współpracy i zależności ekonomiczne, a nawet Internet (Castells, 1996). Zanikanie przestrzeni jednoznaczne wyznaczalnych, „pojemnikowych” jak je nazywa Faludi (Faludi, 2010), zawierających się w obrę-

Contemporary challenges for spatial planning Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

out administrative boundaries is widely perceived today – especially in Europe where not only formal territorial divisions but also the competences are getting blurred (e.g. Graham & Healey, 1999; Healey, 1997, 2007; Haughton & Allmendinger 2008; Davoudi 2006). These traditional ‘hard’ spaces are replaced by the new ‘soft’ (relational) spaces of connections defined by functional relationships between the elements. Their proper diagnosis and understanding is essential for spatial planning.

bie wytyczonych granic administracyjnych jest dziś powszechnie dostrzegalne - zwłaszcza w Europie, gdzie zacierają się nie tylko formalne podziały terytorialne, ale także kompetencyjne (m.in. Graham & Healey, 1999; Healey, 1997, 2007; Haughton & Allmendinger 2008; Davoudi 2006). Owe tradycyjne „twarde” przestrzenie są wypierane przez nowe „miękkie” przestrzenie powiązań (relacyjne), oparte o związki funkcjonalne pomiędzy elementami. Ich prawidłowe zdiagnozowanie i zrozumienie jest niezwykle istotne dla planowania przestrzennego.

In planning for functional areas, the technical and substantive issues, though not easy, are not the main problem. A much bigger challenge are the institutional issues related to the fact that usually the functional dimensions do not correspond to the administrative boundaries of an individual territorial entity which is a subject of planning recognized by the law. The situation causes the following problems: first, there are no suitable institutions for the ‘soft spaces’, which could coordinate and manage their development themselves; secondly, the territory itself as the subject of the plan loses its ‘solidity’, and consequently the dimension and scope of the plan get blurred; thirdly, the hierarchical position of such a plan in the planning system and its range, binding by law, is unclear. As a result planning faces the problem of ambiguous competence relations in the maze of institutions and various actors of the regional, national and local scene. The problem becomes even more complicated when one realizes that the space, apart from its materialistic (relational) dimension, has also a relative (cognitive) one, which is based on the nature of human perception, values, culture and assumptions concerning the surrounding environment (Paasi, 2009).

W planowaniu obszarów funkcjonalnych kwestie techniczno-merytoryczne, choć niełatwe, nie stanowią jednak głównego problemu. Znacznie poważniejszym wyzwaniem są kwestie instytucjonalne, związane z faktem, że najczęściej zasięgi funkcjonalne nie odpowiadają granicom administracyjnym jednostki, która jest podmiotem planowania uznanym przez prawo. Rodzi to następujące problemy: po pierwsze, dla „miękkich przestrzeni” przeważnie nie istnieją odpowiednie instytucje, które samodzielnie mogłyby koordynować i zarządzać ich rozwojem; po drugie samo terytorium jako podmiot planu traci swoją jednoznaczność, a w ślad za tym rozmywa się wymiar i zasięg planu; po trzecie, niejasna jest pozycja hierarchiczna takiego planu w systemie i jego, obowiązujący prawem, zakres. W efekcie planowanie zmaga się z problem niejednoznacznych zależności kompetencyjnych w gąszczu instytucji i innych podmiotów sceny regionalnej, krajowej i lokalnej. Problem komplikuje się jeszcze bardziej, jeśli uświadomimy sobie, że obok materialistycznego wymiaru przestrzeni relacyjnej, istnieje także inny – relatywny (kognitywny) jej wymiar, oparty o naturę ludzkiej percepcji, wartości, kultury, przekonań wobec otaczającego go środowiska (Paasi, 2009).

If we consider “management of territorial development and coordination of spatial impact of sectoral policies” as the main planning function (Nadin, 2002) we must admit that it requires explicit reference to the ‘hard’ determinable territory with an institutional structure that is able to manage development processes. In particular, specific boundaries require the territorially targeted financial instruments and it is difficult to adapt them to the ‘soft’ nature of functional areas.

Jeśli za jedną z funkcji planowania uznamy, zarządzanie rozwojem terytorialnym i koordynowanie oddziaływania przestrzennego polityk sektorowych” (Nadin, 2002, str. 3), to nietrudno zauważyć, że wymaga ono jednoznacznego odniesienia do terytorium, które jest przestrzenią „twardą”, wyznaczalną i posiadającą strukturę instytucjonalną zdolną zarządzać procesami rozwoju. Konkretnych granic wymagają zwłaszcza terytorialnie adresowane instrumenty finansowe i trudno przystosować je do współczesnej „miękkiej” natury obszarów funkcjonalnych.

Currently, the central position in the debate about management and planning for functional areas is taken by metropolitan areas (metropolitan regions) where innovative management methods and new institutional models are tested - Jessop eloquently described them as – ‘spatio-temporal fixes’ (Jessop, 2000). New institutional relations in functional areas do not need to be permanent and their structures may be built

Obecnie centralne miejsce w debacie o zarządzaniu i planowaniu obszarów funkcjonalnych zajmują obszary i regiony metropolitalne, gdzie testowane są innowacyjne metody zarządzania i nowe modele instytucjonalne: „przestrzenno-czasowe mieszanki”, jak elokwentnie określił je Jessop (Jessop, 2000). Nowe związki instytucjonalne w obszarach funkcjonalnych nie muszą być trwałe a ich struktury mogą być bu-

Contemporary challenges for spatial planning Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

in a non-linear and non-hierarchical manner on the basis of network structures. This requires a new role of a planner, his/her departure from the learned and wellknown bureaucratic procedures, and instead opening to cooperation and searching for new opportunities to solve the problems.

dowane nielinearnie i niehierarchicznie, na zasadzie struktur sieciowych. Wymaga to nowej roli planisty, jego odejścia od wyuczonych i znanych biurokratycznych procedur, a w zamian otwarcia na współpracę i poszukiwanie nowych możliwości rozwiązywania problemów.

The change in traditional roles and instruments in the planning process was obviously affected by the neoliberal doctrine of development. It forced a competitive approach which in urban planning introduced the strategies based on city marketing aimed at encouraging investors, organization of global events, implementation of megaprojects, etc. Planning, which in traditional approaches has always been oriented towards solving a dispute arising from some kind of duality: state vs. market, top-down vs. bottom-up, public vs. private, and incremental vs. comprehensive, is now confronted with a much more extended field of conflict. Trying to find solutions in the dual model can result in omitting the relevant forces and players that also have an impact on the situation. A key task for a planner is therefore to recognize the structure of the institutions and evaluae their role in the planning process.

Na zmianę tradycyjnych ról i narzędzi w procesie planowania w oczywisty sposób wpłynęła neoliberalna doktryna rozwoju. Wymusiła podejście konkurencyjne, które w urbanistyce rozpowszechniło m.in. strategie oparte na marketingu miejskim mające na celu zachęcanie inwestorów, organizację globalnych wydarzeń i realizację megaprojektów. Planowanie, które w tradycyjnych podejściach zawsze było zorientowane na rozwiązywanie sporu, wynikającego z jakiegoś dualizmu: państwowerynkowe, odgórne-oddolne, publiczne-prywatne, inkrementalne-całościowe, teraz konfrontuje się ze znacznie bardziej rozbudowanym polem konfliktu. Próba poszukiwania rozwiązań w układzie dualnym może spowodować przeoczenie istotnych sił i aktorów, mających także wpływ na zaistniałą sytuację. Kluczowym zadaniem dla planisty staje się zatem rozpoznanie struktury instytucji i ocena ich roli w procesie planowania.

The ideals of neoliberalism made the concept of welfare state outdated, and caused the increasing reduction of the state’s role in many sectors of public management. Such a situation had to provoke a reaction. An alternative counterweight to the profit-oriented development concepts emergged. Such counterweight was formed by the participation of society in the development management (or at least, its control), including the control of land and urban development. While it is relatively easy to identify the players and design the mechanism of social participation at the local planning level (regardless the undoubted difficulties of their implementation in a real planning process), providing similar mechanism at the regional level is a much more difficult task, since it is not known whether and how in the communities (usually of a few million people) each citizen should be ensured with the right to co-decide? Or maybe the participation should concern only the democratically elected representatives of the regional community? Another issue is an extremely complex nature of regional planning and the complication of its instruments, so the question is: how to manage the participation process to make it more understandable, immune to populist simplification and, most of all, effective?

Ideały neoliberalizmu przyniosły dezaktualizację koncepcji państwa dobrobytu i narastające ograniczanie roli państwa w wielu sektorach zarządzania publicznego. Musiało to wywołać reakcję. Powstała przeciwwaga dla zorientowanych na ekonomiczny zysk, koncepcji rozwoju. Tą przeciwwagą stał się udział społeczeństwa w zarządzaniu rozwojem (a przynajmniej jego kontroli), w tym także kształtowaniu otaczającej je przestrzeni. Podczas gdy stosunkowo łatwo można zidentyfikować „graczy” i zaprojektować mechanizmy partycypacji społecznej na poziomie planowania lokalnego (niezależnie od niewątpliwej trudności ich wdrażania w realnym procesie planowania), to zapewnienie podobnych mechanizmów na poziome regionalnym jest zadaniem znacznie trudniejszym. Nie wiadomo bowiem, czy w – zazwyczaj kilkumilionowych społecznościach – należy zapewnić prawo do współdecydowania każdemu obywatelowi, a jeśli tak to w jaki sposób, czy jedynie samorządnie wybranym reprezentantom społeczności regionalnej, bazując na pryncypiach demokracji. Osobną kwestią jest ogromnie złożona natura planowania regionalnego i komplikacja jego narzędzi, stąd nasuwa się pytanie: jak zarządzać procesem partycypacji, aby był on zrozumiały, niepodatny na populistyczne uproszczenia i nade wszystko efektywny?

The two key concepts are clashing here: an elitist and a participatory one. The system change in the elitist concept is based on broadening the regional

Ścierają się tu dwie zasadnicze koncepcje: elitystyczna i partycypacyjna. W koncepcji elitystycznej zmiana systemowa polega na tym, że proces planowania na poziomie

Contemporary challenges for spatial planning Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

planning process by inclusion of players from the management circles from the other levels (e.g. local ones) and from the non-governmental organizations. The private sphere is represented almost exclusively by formalized business organizations and/or powerful companies. This model, based on the cooperation of elites, is often called ‘governance’, in contrast to ‘governing’ disgraced by the liberal system (Glasson & Marshall, 2007).

regionalnym rozszerzony jest o udział aktorów z kręgów zarządzania pochodzących z innych szczebli (np. lokalnego) i z organizacji pozarządowych. Sfera prywatna reprezentowana jest niemal wyłącznie przez sformalizowane organizacje biznesowe lub wpływowe przedsiębiorstwa Ten model, oparty o współpracę elit, nazywany jest często „zarządzaniem” (governance), w odróżnieniu od „rządzenia” (governing), skompromitowanego przez system liberalny (Glasson & Marshall, 2007).

However, the elitist model very often does not meet the expectations of a more and more conscious society or the ambitions of the planners themselves who want to significantly ‘open’ and publicize the planning process without limiting it only to the representatives appointed by election. On a regional scale, the most common channel of communication with the society is the media (press, television, Internet) as well as any kind of organized public debates. Evaluation of the effectiveness of attempts of direct public consultation for spatial and strategic planning on a regional scale is difficult. It seems that such processes produce the greatest impact in the areas where certain ‘regional identity’ is observed. It is surely most common in smaller regions that are able to unite its communities around relatively clear common interests. Metropolitan areas belong to such category.

Bardzo często model elitystyczny nie spełnia jednak ani oczekiwań coraz bardziej świadomego społeczeństwa, ani ambicji samych planistów, chcących znacząco „otworzyć” i upublicznić proces planowania, nie ograniczając go jedynie do reprezentantów powołanych w drodze wyboru. W skali regionalnej najczęstszym kanałem komunikowania się ze społeczeństwem są media (prasa, telewizja, Internet), a także wszelkiego rodzaju zorganizowane debaty publiczne. Ocena skuteczności prób bezpośredniej społecznej konsultacji planowania przestrzennego i strategicznego w skali regionalnej jest trudna. Wydaje się, że procesy takie największy skutek przynoszą w obszarach, gdzie wytwarza się swoista „tożsamość regionalna”, o co z pewnością łatwiej w regionach mniejszych obszarowo i spajających społeczność wokół stosunkowo czytelnych wspólnych interesów. Takimi regionami są m.in. obszary metropolitalne.

A recent experience of Lower Silesia in consultation for 2020 Development Strategy shows a surprisingly high interest of society in the planning process, also in much more extensive areas1. It is difficult to determine how the regional identity, and thus a keen interest of society, can be shaped in the regions of even bigger, transnational dimension and where is the boundary where the direct participation becomes meaningless.

Ostatnie doświadczenia Dolnego Śląska w konsultacji Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, wskazują jednak na nadspodziewanie wysokie zainteresowanie społeczeństwa udziałem w procesie planowania, także na znacznie rozleglejszym obszarze1. Trudno określić jak tożsamość regionalna, a tym samym żywe zainteresowanie społeczeństwa, kształtować może się w regionach o jeszcze większym, transnarodowym zasięgu i gdzie leży granica, powyżej której bezpośredni wymiar partycypacji traci sens.

Regardless of the model, a new approach to planning at the regional level must take into account the principles of partnership, cooperation and negotiating consensus, instead of top-down control mechanisms.

Bez względu na przyjęty model, nowe podejście do planowania na poziomie regionalnym, w miejsce mechanizmów odgórnego sterowania, musi uwzględnić pryncypia partnerstwa, współpracy i negocjowania konsensusu.

While discussing the social participation processes, it is worth considering the problem which draws attention of many practicing planners, that is the lack of genuine partnership based on the responsibility of both parties, and therefore the society. The debate and consensus should lead to some kind of social contract, and not only turn into a social wish-list concert which happens too often in the today’s planning practice.

Dyskutując o procesach partycypacji społecznej, warto zastanowić się nad problemem, na który zwraca uwagę wielu praktykujących planistów. Jest to mianowicie odczuwalny brak rzeczywistego partnerstwa, opartego na odpowiedzialności obu stron, a więc także społeczeństwa. Debata i konsensus powinny prowadzić do swoistego społecznego kontraktu a nie jedynie zamieniać się w koncert życzeń społecznych, co zbyt często ma dziś

In a relatively short period of consultation of the draft of “2020 Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship”, in an open multi-channel system of consultation, more than 2,000 applications from local self-governments, organizations and individuals were received.

W stosunkowo krótkim okresie konsultacji, jakim podlegał projekt Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, w otwartym, wielokanałowym systemie konsultacji napłynęło ponad 2000 wniosków od samorządów, organizacji, instytucji i osób prywatnych.

Contemporary challenges for spatial planning Współczesne wyzwania planowania przestrzennego

Social activity is relatively easy to boost, and the abovementioned modern communication paths serve this goal. It is much harder to produce a lasting effect of cooperation. This is due not to the demanding attitude of the society, as some want to see it, but to its specific contemporary nature based on incidentally appointed structures which was described by Zygmunt Bauman as a swarm structure. Such structure is not able to change the reality but it can only deconstruct it temporarily (Bauman, 2010).

miejsce w praktyce planowania. Aktywność społeczną stosunkowo łatwo pobudzić – służą temu wspomniane wyżej współczesne ścieżki komunikacji. Znacznie trudniej uzyskać trwały efekt współpracy. Wiąże się to nie tyle – jak chcą to widzieć niektórzy – z roszczeniową postawą społeczeństwa, ile z jego specyficzną współczesną naturą, opartą o incydentalnie powoływane struktury, które Zygmunt Bauman określił jako strukturę roju. Struktura taka nie jest zdolna przemienić rzeczywistość, lecz jedynie chwilowo ją zdekonstruować. (Bauman, 2010).

Awareness of the challenges described above has become the basis for a profound revision of the mission and tasks of the regional planning services in Lower Silesia. In 2013, after 14 years of operation, the Voivodeship Urban Planning Office – a self-government unit of the Lower Silesian Voivodeship – by decision of the regional council, was transformed into the Institute of Territorial Development. Its tasks have been significantly expanded and its mission can be described in three key words: knowledge, cooperation and development. We believe that the deep crisis of spatial planning which Poland has been facing for more than a decade can be overcome only by adopting a new and innovative formula and instruments which will change the orientation of the planning authorities from the ‘product oriented’ planning to the ’process-oriented’ one. Another significant change concerns the attitude of planners themselves who need to open up to the real cooperation with many players in the relational space as well as the creation of innovative institutions based on multilevel cooperation.

Świadomość opisanych wyżej wyzwań stała się podstawą do głębokiej rewizji misji i zadań regionalnych służb planistycznych na Dolnym Śląsku. W 2013 r. Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne – jednostka samorządu województwa dolnośląskiego, po 14 latach działania zostało decyzją Sejmiku przekształcone w Instytut Rozwoju Terytorialnego. Jego zadania zostały znacząco poszerzone, a jego misja zawiera się obecnie w trzech kluczowych słowach: wiedza, współpraca i rozwój. Jesteśmy przekonani, że głęboki kryzys planowania przestrzennego jaki trwa w Polsce od ponad dekady może zostać przełamany jedynie poprzez przyjęcie nowej, innowacyjnej formuły oraz narzędzi, które spowodują zmianę orientacji organów planowania z „produktowej” na „procesową”. Niezwykle istotna jest także zmiana postawy samych planistów, którzy muszą otworzyć się na realne współdziałanie z wieloma aktorami w relacyjnej przestrzeni, a także na tworzenie innowacyjnych instytucji opartych na wieloszczeblowej współpracy.

Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

Aldona Wiktorska-Święcka University of Wrocław Polish Governance Institute Uniwersytet Wrocławski Polish Governance Institute

1.3.

Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

The foundation was established in 2012; it is building up its brand as a think-and-do tank in the field of multilevel governance.

Ta założona w 2012 r. fundacja buduje swoją markę think-and-do tanku w dziedzinie wieloszczeblowego zarządzania.

The word governance occurs in the Polish language in the following selected terms: ‘multi-level governance’, ‘multidimensional governance’, ‘integrated governance’, ‘good management’ or ‘good governance’. In recent years, it has become more and more popular. It slowly takes hold in the scientific debate and inspires new institutional practices.

Słowo governance występuje w terminach, które tłumaczone są na język polski jako „zarządzanie wielopoziomowe”, „zarządzanie wieloszczeblowe”, „zarządzanie zintegrowane”, „dobre zarządzanie”, albo „dobre rządzenie”. W ostatnich latach cieszy się u nas coraz większą popularnością. Powoli zakorzenia się w debacie naukowej. Staje się inspiracją nowych praktyk instytucjonalnych.

In Western Europe, the concept of governance entered the scientific and political discourse almost twenty years ago. It owes its popularity to numerous debates held by sociologists and political scientists who have been raising the issue of securing political control in the West since the mid-90s. They assumed that it caused problems as a result of progressing crisis of the state and the market. They argued that independent and comprehensive policy will fall within the model based on hierarchy and subordination on one hand and exclusion of entities from operating in the public sphere.

W Europie Zachodniej pojęcie governance weszło do dyskursu naukowego i politycznego już kilkanaście lat temu. Swoją popularność zawdzięcza licznym debatom socjologów i politologów, którzy od połowy lat 90. analizowali odczuwany na Zachodzie problem ze sterowaniem politycznym. Zakładali, że jest on efektem postępującego kryzysu państwa i rynku. Argumentowali, że coraz bardziej niezależna i kompleksowa polityka będzie tak długo skazana na porażkę, jak długo będzie prowadzona w modelu opartym na hierarchii i podporządkowaniu, przy jednoczesnym wykluczeniu aktorów nie działających w sferze publicznej.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

A concept which promoted the shift from traditional notions of political control and called for replacing them with an increased social self-control was then considered to be prospective.

Za przyszłościową uznana została wówczas koncepcja, która promuje odwrót od tradycyjnych wyobrażeń o sterowaniu politycznym i postuluje zastąpienie ich zwiększonym samosterowaniem społecznym.

A change in the paradigm of the state turned out to be the key factor here: the state ceases to act as a sovereign and hierarch and becomes rather an intermediary, a patron, an advocate. Participants in debates on governance recommended implementation of a mixture of various network models. According to this approach, the state, the market and the society become independent and complementary tools to carry out politics, and each of them can be regarded as the leading one depending on specific policies. Governance defines the rules of management that guide processes of coordination and cooperation between different entities operating at many levels.

Kluczowa okazała się przy tym zmiana paradygmatu państwa: przestaje ono pełnić rolę suwerena i hierarchy, a staje się raczej pośrednikiem, mecenasem, adwokatem. Debata na temat governance zalecała wdrażanie mieszanki różnorodnych modeli sieciowych. W myśl tego podejścia państwo, rynek i społeczeństwo stają się samodzielnymi i komplementarnymi narzędziami prowadzenia polityki, a każde z nich może być traktowane jako wiodące w zależności od konkretnych treści politycznych (policies). Governance określa reguły rządzenia, które sterują koordynacją i kooperacją różnych aktorów, działających na wielu płaszczyznach.

In the course of discussion on governance, a few specialized research areas emerged at local, regional, state, European and global level. This concept feeds the public debate with arguments from the theory of democracy; it also has a significant influence on management and administration sciences. It works well as a tool to explain processes taking place in the private sector (e.g. corporate governance) as well as in its specific trades and disciplines (e.g. IT governance).

W toku dyskusji o governance narodziło się kilka specjalistycznych obszarów badawczych – na poziomie lokalnym i regionalnym, na poziomie państwa, na poziomie europejskim i globalnym. Koncepcja ta zasila debatę publiczną argumentami z obszaru teorii demokracji, wywarła też istotny wpływ na nauki o zarządzaniu oraz o administracji. Sprawdza się w roli narzędzia wyjaśniającego procesy zachodzące w sektorze prywatnym (np. corporate governance) i w jego wąskich branżach i specjalnościach (np. IT governance).

In Polish realities, the term governance emerged in the debate conducted in research and development centres, mainly in connection with the subject of public policies and international relations. In turn, public institutions responded to the emergence of this new approach with proposals for actions in favour of public sector modernization (especially in the area of the socalled ‘state streamlining’) and in the field of regional policy.

W polskich realiach pojęcie governance pojawiło się w debacie prowadzonej w ośrodkach naukowo-badawczych głównie w związku z tematyką polityk publicznych oraz stosunków międzynarodowych. Z kolei praktyka instytucjonalna zareagowała na pojawienie się tego nowego podejścia propozycjami działań na rzecz modernizacji sektora publicznego (zwłaszcza w obszarze tzw. „usprawniania państwa”) i w polityce regionalnej.

Changes in approach to public policies resulted in, among others, in acceptance of such documents as The Poland 2030 Report. Development challenges (Polska 2030.Wyzwania rozwojowe). It formulates strategic vision for Poland’s development. The principle of governance has been defined therein in the priority 9: “Efficient state”, which emphasizes that from strategic point of view governance means: • modernization of the public sector (services provided within education, health, administration, justice, national security sectors); • deregulation (healthy, liberation oriented philosophy of law, entrepreneurship and creativity); • democracy, participation, representation

Efektem przemian w podejściu do sterowania politykami publicznymi było m.in. przyjęcie do realizacji takich dokumentów kierunkowych jak Polska 2030. Wyzwania rozwojowe. Formułuje on strategiczną perspektywę rozwoju Polski. Zasada governance została tam zdefiniowana w wyzwaniu 9: „Sprawne państwo”, który podkreśla, że ze strategicznego punktu widzenia rządzenie polegać ma na: • modernizacji sektora publicznego (usługi w ramach edukacji, zdrowia, administracji, sprawiedliwości, bezpieczeństwa państwa); • deregulacji (zdrowa, wolnościowa filozofia prawa; przedsiębiorczość i kreatywność); • demokracji, partycypacji, reprezentacji interesów, dialogu i kooperacji oraz wzmacnianiu społeczeń-

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

of interests, dialogue, cooperation strengthening of civil society1.

and

stwa obywatelskiego1.

The perspective of governance was included in the National Development Strategy 2007-2015, which stressed that the existing condition of public administration hinders the country’s development. The authors of this report draw attention to the need for significant improvement in administrative capacities through the introduction of modern management techniques, information systems and betterment of public finance management. They emphasize that effective implementation of good governance principles is hampered by such factors as a low level of professionalism in public administration, excessive bureaucracy and corruption2.

Perspektywa governance została uwzględniona w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, która uznała, że dotychczasowa kondycja administracji publicznej utrudnia rozwój kraju. Dokument zwraca uwagę na konieczność znaczącej poprawy zdolności administracyjnych poprzez wprowadzenie nowoczesnych technik zarządzania, systemów informatycznych oraz usprawnienie zarządzania finansami publicznymi. Podkreśla, że skutecznej realizacji zasady good governance przeszkadzają takie czynniki jak niski poziom profesjonalizmu administracji publicznej, nadmierna biurokracja oraz korupcja2.

The concept of governance has been included in the National Regional Development Strategy 2010-2020: Regions, Cities, Rural Areas (NRDS). The document sets regional policy objectives addressed to various parts of the country, including urban and rural areas, and indicates its relations to other territory-oriented public policies. The NRDS defines the method of operation of public bodies, in particular the government and provincial self-governments, in order to achieve the strategic objectives of country’s development3. The governance approach has also been applied in the Act on principles of conducting development policy and the Act on principles of regional development support.

Koncepcja governance została uwzględniona w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie (KSRR). Dokument ten wskazuje cele polityki regionalnej wobec poszczególnych części kraju, w tym obszarów miejskich i wiejskich oraz wyznacza ich miejsce w innych politykach publicznych o wyraźnym ukierunkowaniu terytorialnym. KSRR określa sposób działania podmiotów publicznych, a w szczególności rządu i samorządów województw dla osiągnięcia strategicznych celów rozwoju kraju3. Podejście governance zostało również zastosowane w Ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.

It should be noted here that all examples of institutional solutions applicable in Poland referenced herein will remain a dead letter if they are not accompanied by dissemination of governance issues that means not only the transmission of knowledge (‘what is it?’), but also delivering ‘know how’ to translate knowledge into concrete actions and practices (‘how to do it?’, ‘how to do it effectively and efficiently?’).

Należy przy tym zauważyć, że wszystkie przywołane przykłady obowiązujących w Polsce rozwiązań instytucjonalnych pozostaną martwymi zapisami, jeśli nie będzie im towarzyszyć upowszechnianie problematyki governance – i to nie tylko poprzez przekazywanie wiedzy teoretycznej („co to jest?”), ale również poprzez wskazywanie możliwości jej praktycznego przełożenia i wykorzystania („jak to robić?”, „jak to robić skutecznie i efektywnie?”).

Basic issues connected with governance

Podstawowe zagadnienia związane z governance

The ongoing changes regarding civilization, politics and economy are primarily the result of globalization. They are complex, they penetrate different spheres of life (in horizontal and vertical terms) and take place at local, regional, national and international level. Various interdependencies between different sectors emerge,

Zachodzące obecnie przemiany cywilizacyjne, polityczne i gospodarcze są przede wszystkim efektem globalizacji. Mają złożony charakter: przenikają różne sfery życia (w wymiarze horyzontalnym i wertykalnym), rozgrywają się na płaszczyźnie lokalnej, regionalnej, narodowej i międzynarodowej. Powstają współzależności między

Cf.: Boni, M. (2009) (ed.). Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Prime Minister’s Office, Warsaw. Cf.: Ministry of Regional Development, Warsaw 2006; http://www.mir.gov.pl/ rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK/Documents/SRK_2007_2015.pdf

Cf.: Ministry of Regional Development , Warsaw 2010; http://www.mir.gov.pl/ aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/KSRR_13_07_2010.pdf

2 3

Por. Boni M. (red.) Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009. Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006; http:// www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK/Documents/ SRK_2007_2015.pdf Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010; http://www.mir. gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/KSRR_13_07_2010.pdf

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

for example, between economy and environment, the education system and the social security one, economic and cultural policy.

różnymi sektorami – np. między gospodarką a środowiskiem naturalnym, systemem edukacji a systemem ubezpieczeń społecznych, polityką gospodarczą a kulturową.

In modern research literature, there are many definitions of governance and proposals for their possible use. Semantic area of this term is very wide. From objective point of view, it is possible to identify certain elements common to different understandings of governance, such as for example: • this term means guidance and coordination (or governing) in order to manage interdependencies between entities (which are usually collective); • steering and coordination are based on institutionalized systems of regulation, which should guide the actions of entities, and the most preferred combinations are comprised of different systems (market, hierarchy, the rules of majority, the rules of negotiations); • governance involves interaction patterns and models of collective actions, which result from the framework imposed by institutions (networks, coalitions, contractual relations, bilateral match in the competition); • processes of guidance or coordination as well as patterns of interaction indicated by governance, usually go beyond boundaries that in political practice have become exceptionally vague, especially beyond the boundaries of the state and society (interaction between state and non-state entities or entities operating within and outside an organization usually constitutes the area of thus understood policy)4.

We współczesnej literaturze badawczej istnieje wiele definicji governance i propozycji ich możliwego zastosowania. Obszar znaczeniowy tego pojęcia jest bardzo szeroki. W zakresie przedmiotowym można zidentyfikować pewne elementy wspólne dla różnych rozumień governance: • pojęcie to oznacza sterowanie i koordynację (czy też rządzenie) w celu zarządzania współzależnościami pomiędzy (z reguły zbiorowymi) aktorami; • sterowanie i koordynacja opierają się na zinstytucjonalizowanych systemach regulacji, które powinny kierować działaniem aktorów, przy czym przeważnie preferowane są kombinacje złożone z różnych systemów (rynek, hierarchia, reguły większości, reguły negocjacji); • governance obejmuje wzorce interakcji i modele działania zbiorowego, jakie wynikają z ram narzuconych przez instytucje (sieci powiązań, koalicje, relacje umowne, obustronne dopasowanie w konkurencji); • procesy sterowania lub koordynowania, jak również wzorce interakcji, na które wskazuje governance, wykraczają z reguły poza granice, które w praktyce politycznej stały się wyjątkowo płynne – w szczególności poza granice państwa i społeczeństwa (obszarem tak rozumianej polityki jest zazwyczaj współoddziaływanie aktorów państwowych i niepaństwowych, bądź aktorów wewnątrz i na zewnątrz organizacji)4.

Despite the existence of many definitions of governance, it is quite clear that in different contexts this term refers to similar issues. For example, it tries to describe: • how systems of regulations are formed between entities which are institutionally linked with each other; • how systems of regulations are respected or sanctioned; • how entities, through voluntary associations, shape strategies and are capable of taking collective actions; • how the results of self-control are adjusted to political structures; • how common arrangements are put into practice.

Pomimo istnienia wielu definicji governance można zauważyć, że w różnych kontekstach pojęcie to dotyczy podobnych zagadnień. Próbuje opisać np.: • w jaki sposób pomiędzy aktorami kształtują się systemy regulacji, które są ze sobą powiązane instytucjonalnie; • w jaki sposób systemy regulacji są respektowane bądź sankcjonowane; • w jaki sposób aktorzy poprzez dobrowolne zrzeszenia kształtują strategie i są zdolni do działania zbiorowego; • w jaki sposób wyniki samosterowania są dopasowane do struktur politycznych; • w jaki sposób realizowane są wspólne ustalenia.

Governance versus modernization of systems for public affairs management

Governance a modernizacja systemów sterowania sprawami publicznymi

Last two decades brought about a revolution in thinking of the public sector, including the role of government.

W ostatnich dwóch dekadach dokonał się zwrot w myśleniu o sektorze publicznym, w tym także o roli admini-

A. Benz, Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen: Eine Einführung, Wiesbaden 2004, p. 18.

A. Benz, Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen: Eine Einführung, Wiesbaden 2004, s. 18.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

This was related to the failure of the classical Weberian bourgeoisie model and the surfeit with the idea of ‘new public management’, so popular in the 80s; according to its opponents, this idea is based on too narrow a set of assumptions and values revolving around liberalisation and the maximization of profits.

stracji. Było to związane z niewydolnością klasycznego modelu weberowskiej burżuazji oraz z przesytem popularną w latach 80. ideą „nowego zarządzania publicznego”, która – zdaniem jej oponentów – bazuje na zbyt wąskim zbiorze założeń i wartości krążących wokół urynkowienia i maksymalizacji zysku.

While the ‘new public management’ was focused on achieving ever higher business efficiency, the concept of governance emphasizes the role of increasing public value as the main function of the public sector. At the same time, governance is not ideologically burdened (which is typical of the ‘new public management’), neither does it call for market revolution in the public sector. It rather asks questions about what the government should do better – and how to do it – but it does not call for the need for institutional reform of the market. The governance paradigm calls for granting more power to administrative bodies and making them more closely cooperate with the private sector, but it is not in favour of creating a competitive market for public goods and services. It highlights the primal idea of public administration as a mission for the benefit of the society understood as the provision of public services. This is one of the five elements making up the system of social organization of the liberal democratic state (the others include: political system, law, market economy and civil society). Governance implies that thoughtless application of solutions from the private sector is a mistake, because in case of public administration, the managers provide public services to consumers, but they are not remunerated by them. Decisions on executing and financing a given action are taken by politicians. They are elected by citizens who primarily expect social effects, such as increase in a sense of security, increase in purchasing power and fall in unemployment. It is, however, worth noting that the consumers of public services and the society may come into conflict. Therefore, the authors of governance approach recommend managing interests of many stakeholders and taking into account their sometimes divergent expectations and various values; furthermore, they call for the greatest possible contribution to the public good.

Podczas gdy „nowe zarządzanie publiczne” skupiało się na osiąganiu coraz wyższej efektywności biznesowej, koncepcja governance podkreśla rolę zwiększania wartości publicznej jako głównej funkcji sektora publicznego. Jednocześnie governance nie ma ideologicznego bagażu charakterystycznego dla „nowego zarządzania publicznego”, nie wzywa do rynkowej rewolucji w sektorze publicznym. Stawia raczej pytania o to, co rząd powinien – i jak – zrobić lepiej, jednak bez wskazywania na konieczność instytucjonalnej reformy rynkowej. Paradygmat governance postuluje, by przyznać więcej uprawnień organom administracyjnym i doprowadzić do ich bliższej współpracy z sektorem prywatnym, ale nie opowiada się za tworzeniem konkurencyjnego rynku publicznych dóbr i usług. Podkreśla pierwotną ideę administracji publicznej jako służby społeczeństwu przez dostarczanie usług publicznych. Jest ona jednym z pięciu elementów systemu organizacji społecznej liberalnego państwa demokratycznego (pozostałe to: system polityczny, prawo, gospodarka rynkowa i społeczeństwo obywatelskie). Governance zakłada, że bezrefleksyjne kopiowanie rozwiązań z sektora prywatnego jest błędem, gdyż w administracji zarządzający świadczą usługi publiczne konsumentom, lecz nie przez nich są wynagradzani. Decyzje o realizacji i finansowaniu danego działania podejmują politycy. Wybierają ich obywatele, którzy oczekują przede wszystkim efektów społecznych, np. wzrostu poczucia bezpieczeństwa, wzrostu siły nabywczej czy spadku bezrobocia. Należy jednak pamiętać, że między konsumentami usług publicznych a społeczeństwem może pojawić się konflikt. Dlatego podejście governance zaleca zarządzanie interesami wielu podmiotów, uwzględnianie ich niekiedy rozbieżnych oczekiwań i różnorodnych wartości, postuluje jak największy wkład w dobro publiczne.

This concept requires multiple forms of social responsibility. Traditional public administration focused on hierarchical dependability within public administration and vertical subordination to political leaders. By contrast, the ‘new public management’ focused on dual, mutually supportive obligation towards economic efficiency and the customer. The governance approach is different: it offers a comprehensive form of responsibility, within which there are many stakeholders, both on the side of policy

To koncept, który wymaga wielu form społecznej odpowiedzialności. Tradycyjna administracja publiczna koncentrowała się na odpowiedzialności hierarchicznej wewnątrz służby cywilnej i podporządkowanej pionowo liderom politycznym. Z kolei „nowe zarządzanie publiczne” skupiało się na dualnej, wzajemnie wspomagającej się odpowiedzialności wobec efektywności ekonomicznej i wobec klienta. Podejście governance jest inne: proponuje kompleksową formę odpowiedzialności, w której jest wielu interesariuszy

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

makers and the interested parties. The emphasis is put on cooperation as a key form of engagement (such form is called partnership). Additionally, the governance concept call for new forms of cooperation, new skills and new leadership, requiring political independence as well as social responsibility, awareness, openness and sensitivity.

– zarówno po stronie decydentów, jak i odbiorców ich decyzji. Kładzie nacisk na współpracę jako kluczową formę zaangażowania, nazywając ją partnerstwem. I postuluje nowe formy kooperacji, nowe kompetencje i nowe przywództwo, wymagające zarówno niezależności politycznej, jak i społecznej odpowiedzialności, świadomości, otwartości i wrażliwości.

Directions of institutionalization of governance in European public practice

Kierunki instytucjonalizacji governance w europejskiej praktyce publicznej

On the one hand, governance is understood as an improvement programme regarding the quality of management in national and international political systems; on the other hand, however, it calls for broadening the involvement of private and public entities in such management.

Z jednej strony governance rozumiane jest jako program poprawy jakości rządzenia w narodowych i międzynarodowych systemach politycznych, z drugiej zaś – funkcjonuje jako koncepcja poszerzenia sterowania o aktywność aktorów prywatnych i społecznych.

In normative terms, this approach was first defined by the World Bank as good governance5. The Bank formulated criteria for effective, citizen-friendly practices applied by the state and public administration as well as conditions for granting loans to developing countries and countries undergoing transformation.

W ujęciu normatywnym podejście to zostało po raz pierwszy zdefiniowane przez Bank Światowy jako good governance5. W tej roli pozwoliło sformułować kryteria skutecznej, przyjaznej obywatelowi praktyki państwa i administracji oraz warunki udzielania kredytów krajom rozwijającym się i przechodzącym okres transformacji.

According to the United Nations Development Programme, governance means the exercise of power in economic, political and administrative areas, at all levels of public administration. Such a definition also includes mechanisms, processes and institutions that enable citizens and their groups to express their interests, enforce the law, fulfil obligations and mediate in disputable matters6.

Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju rozumie governance jako sprawowanie władzy w sferze gospodarczej, politycznej i administracyjnej, na wszystkich szczeblach administracji. Obejmuje również mechanizmy, procesy i instytucje, które umożliwiają obywatelom i ich grupom artykulację własnych interesów, egzekwowanie prawa i spełnianie obowiązków, a także mediację w kwestiach spornych6.

The United States Agency for International Development describes governance as government’s ability to manage public policies effectively, efficiently (i.e. economically) and accountably, whereas such a management is also open to participation of citizens and leads to reinforcement of the democratic system7.

Z kolei Agencja Stanów Zjednoczonych na rzecz Rozwoju Międzynarodowego definiuje governance jako zdolność rządu do efektywnego, wydajnego (tj. oszczędnego) i rozliczalnego procesu zarządzania politykami publicznymi, który jest zarazem otwarty na partycypację obywateli i zmierza do wzmocnienia systemu demokratycznego7.

The idea of governance, inspired by the United Nations agencies, has been the subject of numerous initiatives in the European Union. Admittedly the solutions suggested in this area are not binding on member states, but they provide a valuable source of standards, which EU countries should be guided by while managing public affairs. Here are examples of basic studies governing this issue: • European Governance. The White Paper adopted by the Commission on 25th of July 2001;

Zainspirowana agendami Narodów Zjednoczonych, problematyka governance stała się przedmiotem licznych inicjatyw podejmowanych w Unii Europejskiej. Co prawda rozwiązania w tym zakresie nie są wiążące dla państw członkowskich, ale stanowią cenne źródło standardów, którymi kraje Unii powinny kierować się przy zarządzaniu sprawami publicznymi. Oto przykłady podstawowych opracowań regulujących tę kwestię: • Europejskie Rządzenie. Biała Księga przyjęta przez Komisję Europejską 25 lipca 2001 r.;

5 6

Governance matters. World Bank, Geneve 2009. As cited in: Hill, H. (2000). Good Governance. In: H. Hill, H., Klages (ed.), Good governance und Qualitätsmanagement – Europäische und internationale Entwicklungen. (pp. 1-10). Speyerer Arbeitsheft 132. Democracy and Governance: A Conceptual Framework, USAID, New York 1998.

Governance matters. Bank Światowy, Genewa 2009. Za: H. Hill, Good Governance, [w:] Good governance und Qualitätsmanagement – Europäische und internationale Entwicklungen. H. Hill, H., Klages (red.), Speyerer Arbeitsheft 132, 2000, s. 1-10. Democracy and Governance: A Conceptual Framework, USAID, New York 1998.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

• •

European Code of Good Administrative Behaviour adopted by the European Parliament on 6th of September 2001; Better Regulation initiative.

• •

Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjęty przez Parlament Europejski 6 września 2001 r.; Inicjatywa Better Regulation.

The EU’s main document devoted to good governance, i.e. the aforementioned White Paper8 published in 2001, responded to the need for exchange the method of exercising power in the EU for more effective and transparent one. As early as at the beginning of current decade, the European Commission announced the initiation of process, the aims at inclusion of citizens and institutions in EU policy making. Its purpose is to build consensus, win support and help people understand the key reforms initiated at the level of the European Union. At the same time, the European Parliament adopted the European Code of Good Administrative Behaviour9, which set standards for the EU administration mainly with regard to relationship between the EU institutions and the citizens of the Member States. In accordance with provisions of the Code, good administration activities should be based on the principles of legality, non-discrimination, proportionality, impartiality, independence, objectivity, consistency, reliability and courtesy. Entering the right to good administration in the Charter of Fundamental Rights of the European Union (Article 11) made these standards particularly firmly established.

Główny unijny dokument na rzecz dobrego rządzenia, tj. wspomniana już Biała Księga8 z 2001 r., odpowiadał na potrzebę zmiany sposobu sprawowania władzy w UE – na bardziej efektywną i przejrzystą. Komisja Europejska już na początku obecnej dekady ogłosiła rozpoczęcie procesu włączającego obywateli i instytucje w kreowanie polityki UE. Celem jest budowanie konsensusu, pozyskiwanie wsparcia i zrozumienie dla najważniejszych reform inicjowanych na poziomie Unii. Równocześnie Parlament Europejski przyjął Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej9, który wyznaczył standardy pracy administracji unijnej przede wszystkim w odniesieniu do relacji między instytucjami unijnymi a obywatelami państw członkowskich. Zgodnie z zapisami kodeksu działalność dobrej administracji powinna opierać się na zasadach legalności, niedyskryminacji, proporcjonalności, bezstronności, niezależności, obiektywności, spójności, wiarygodności i uprzejmości. Standardy te zyskały szczególnie silne umocowanie poprzez wpisanie prawa do dobrej administracji do Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art.11).

The implementation of the White Paper is supported by many initiatives, including the Better Regulation10 initiative. Its purpose is to improve the quality of regulations at Community level. It is intended to reduce bureaucratic burden and develop better rules and provisions for consumers and businesses. The expected effect thereof comes down to the creation of better environment for economic growth and employment in member states.

Realizację Białej Księgi wspomaga m.in. inicjatywa Better Regulation10. Jej celem jest poprawa jakości regulacji na szczeblu wspólnotowym. Ma ona służyć ograniczaniu obciążeń biurokratycznych i konstruowaniu lepszych przepisów – dla konsumentów i dla przedsiębiorstw. Efektem ma być lepsze otoczenie dla wzrostu gospodarczego i dla zatrudnienia w państwach członkowskich.

Debate on the future of cohesion policy after 2013, began with the Fourth Cohesion Report published by the European Commission11. It constitutes a perfect example of respecting the principle of governance. It is worth recalling here the key strategic document outlining the development of the EU in the next decade, namely Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth12. The Commission sets the EU five measurable goals which are to signify direction to its development. These goals include: employment, research and innovation, climate change and energy, education and combating poverty.

Przykładem respektowania zasady governance jest debata na temat przyszłości polityki spójności po 2013 r., rozpoczęta publikacją Czwartego Raportu Kohezyjnego przez Komisję Europejską11. Warto w tym miejscu przywołać kluczowy dokument strategiczny określający rozwój UE w perspektywie do 2020 r. – Europę 2020. Strategię na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu12. Komisja wyznacza Unii pięć wymiernych celów, które mają nadać kierunek rozwojowi. Obejmują one zatrudnienie, badania i innowacje, zmiany klimatu i energię, edukację oraz walkę z ubóstwem.

8 9

10 11 12

European Governance. The White Paper, European Commission, Brussels, 2001. European Code of Good Administrative Behaviour, the European Parliament, Strasbourg, 2001. Better Regulation, European Commission, Brussels, 2010. Fourth Cohesion Report, the European Commission, Brussels, 2007. Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, the European Commission, Brussels 2010.

10 11 12

Europejskie Rządzenie. Biała Księga, Komisja Europejska, Bruksela 2001. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, Parlament Europejski, Strasburg 2001. Better Regulation, Komisja Europejska, Bruksela 2010. Czwarty Raport Kohezyjny, Komisja Europejska, Bruksela 2007. Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komisja Europejska, Bruksela 2010.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

For the European Union, governance is the principle of achieving strategic goals. The Commission assumes that all national, regional and local authorities should pursue the idea of partnership by encouraging parliaments, social partners and civil society representatives to join forces in order to implement national reform programmes.

Dla Unii Europejskiej governance to zasada osiągania celów strategicznych. Komisja zakłada, że wszystkie władze krajowe, regionalne i lokalne powinny realizować ideę partnerstwa, włączając do tego procesu parlamenty, partnerów społecznych oraz przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, którzy będą przyczyniać się do opracowania i wdrażania krajowych programów reform.

Figure 1 The Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’ organized by Polish Governance Institute. Wrocław, 2nd December 2013 Ilustracja 1 Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r. fot.: A. Wiktorska-Święcka

What does the Polish Governance Institute do?

Co robi Polish Governance Institute?

Faced with challenges of global competitiveness, development management has been recently gaining importance also at local and regional level, especially in the context of the search for effective solutions to political and institutional praxis. In Poland, the issue of governance is still relatively unknown, and therefore institutions and initiatives, the purpose of which is to disseminate current knowledge in this field, play and will play a special role.

W obliczu wyzwań globalnej konkurencyjności w ostatnich kilkunastu latach zarządzanie rozwojem zyskuje na znaczeniu również w wymiarze lokalnym i regionalnym – zwłaszcza w kontekście poszukiwań efektywnych rozwiązań dla polityczno-instytucjonalnej praxis. W Polsce problematyka governance jest nadal stosunkowo mało znana, dlatego szczególną rolę pełnią i pełnić będą instytucje i inicjatywy, których celem jest upowszechnianie aktualnej wiedzy w tym zakresie.

The Polish Governance Institute (further: the ‘PGI’) is a specific example of an organization specializing in the subject of governance. This is a foundation which was established in 2012. It was set up by experts and entrepreneurs as a think tank type institution (which can be literally translated as a ‘factory of ideas’), that is an independent centre engaged in research and analyses of public affairs.

Szczególnym przykładem organizacji specjalizującej się w tematyce governance jest Polish Governance Institute (PGI). To fundacja, która powstała w 2012 r. Powołali ją do życia eksperci i przedsiębiorcy. Jest instytucją o charakterze think tanku (co można dosłownie przetłumaczyć jako „zbiornik myśli”; można by również posłużyć się określeniem „fabryka idei”) – niezależnym ośrodkiem zajmującym się badaniami i analizami dotyczącymi spraw publicznych.

Think tanks set themselves mostly two main goals: firstly, a quest for innovative ways to solve problems that arise from the public sphere operations (especially when the existing mechanisms fail) and secondly, participation in public debate. The PGI formulates concepts that are suitable for implementation in institutional practice, which additionally makes it become the so-called dotank.

Think tanki stawiają sobie przeważnie dwa główne cele: poszukiwanie nowatorskich sposobów rozwiązywania problemów wynikających z funkcjonowania sfery publicznej (szczególnie wówczas, gdy zawodzą dotychczasowe mechanizmy) oraz udział w publicznej debacie. PGI formułuje koncepcje, które nadają się do wdrożenia w praktyce instytucjonalnej, co nadaje mu dodatkowo profil tzw. do-tanku.

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

The PGI cooperates with policy makers and key representatives of the public, private and civil sectors. The foundation’s mission is to: • conduct research and development activities; • raise the standards of public policy both in Poland and at European and global level; • take care of the quality of public policies by inspiring and implementing institutional changes; • promote the transfer of knowledge and theory into management practices; • strengthen innovation infrastructure; • improve the quality of the public sphere, develop knowledge through public education, support and educate leaders in the private, public and civil sectors; • promote democratic values.

PGI współpracuje z decydentami i kluczowymi przedstawicielami sektorów publicznego, prywatnego i obywatelskiego. Misją fundacji jest: • prowadzenie działalności badawczo-rozwojowej; • podnoszenie standardów polityki publicznej w Polsce oraz na poziomie europejskim i globalnym; • dbanie o jakość polityk publicznych poprzez inspirowanie oraz wdrażanie zmian instytucjonalnych; • wspieranie transferu wiedzy naukowej do praktyki zarządzania; • wzmacnianie infrastruktury innowacyjnej; • podnoszenie jakości sfery publicznej i budowanie wiedzy poprzez kształcenie publiczne, a także wspieranie oraz kształcenie liderów sektora prywatnego, publicznego i obywatelskiego; • promowanie wartości demokratycznych.

The objective of the PGI is to promote, disseminate and put into public practice the participatory processes of good governance. The foundation carries out research, develops expert’s reports and recommendations, conducts popularizing and training activities, thereby providing experts the base for suggested improvements and new solutions to public management. It is also a platform to exchange experience, expertise and good practices by stimulating partnership-based cooperation between the public, private and civil sectors. Academia and the mass media play a special role in this process. The PGI takes up issues connected with the following areas: local and regional development, modernization of the public sector and public management, leadership and support for leaders, professionalization of sectoral and horizontal areas of public policy, institutional support for co-operation, social market economy, democracy and civil society, social innovations, innovations in management, cross-sectoral partnerships, active labour market policy, local funds. A team of professionals with recognized achievements in the field of economics, management, business, law and social sciences guarantee that an interdisciplinary approach to activities will be adopted.

Celem PGI jest promocja, upowszechnianie i wdrażanie w praktyce publicznej partycypacyjnych procesów dobrego zarządzania. Poprzez prowadzenie badań, opracowanie ekspertyz i rekomendacji, działalność popularyzatorską oraz szkoleniową fundacja stanowi zaplecze eksperckie w zakresie proponowania ulepszeń i nowych rozwiązań dla zarządzania publicznego. Jest zarazem platformą wymiany doświadczeń, wiedzy i dobrych praktyk poprzez stymulowanie partnerskiej współpracy sektora prywatnego, publicznego i obywatelskiego. Szczególną rolę w tym procesie odgrywają środowisko naukowe i media. PGI podejmuje zagadnienia związane z następującymi obszarami: rozwój lokalny i regionalny, modernizacja sektora publicznego i zarządzanie publiczne, przywództwo i wspieranie liderów, profesjonalizacja sektorowych i horyzontalnych obszarów polityki publicznej, instytucjonalne wspieranie kooperacji, społeczna gospodarka rynkowa, demokracja i społeczeństwo obywatelskie, innowacje społeczne, innowacje w zarządzaniu, partnerstwo międzysektorowe, aktywna polityka rynku pracy, fundusze lokalne. Zespół profesjonalistów z uznanym dorobkiem w dziedzinie ekonomii, zarządzania, biznesu, prawa, nauk społecznych gwarantuje interdyscyplinarne podejście do prowadzonych działań.

Figure 2 The Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’ organized by Polish Governance Institute. Wrocław, 2nd December 2013 Ilustracja 2 Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r. fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

In the first year of its operation, the PGI won favour with international and national partners, organized three specialist seminars involving experts from Poland, Germany and the UK and published two factual reports and two books. It also held the first edition of the Academy of Multi-level Management Leaders and conducted a training in the area of multi-level governance.

W pierwszym roku swojej działalności PGI zyskał przychylność międzynarodowych i krajowych partnerów, zorganizował trzy seminaria specjalistyczne z udziałem ekspertów z Polski, Niemiec i Wielkiej Brytanii, wydał dwa raporty merytoryczne oraz dwie książki. Przeprowadził też pierwszą edycję Akademii Przywódców Zarządzania Wielopoziomowego oraz szkolenie z zakresu multi-level governance.

Figure 3 prof. Witold Orłowski The Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’ organized by Polish Governance Institute. Wrocław, 2nd December 2013 Ilustracja 3 prof. Witold Orłowski Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r. fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Congress of Local Development called ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’ was a remarkable activity promoting the idea of governance. It was a summary of the project under the name ‘From Passive to Mature Citizen: A Series of Actions Strengthening Civil Awareness of Local Development Leaders in Lower Silesia’, funded by the Civil Initiatives Fund in 2013. It was addressed to local and regional development leaders, namely representatives of the public and private spheres, NGO, science and the mass media. It was executed together with the Konrad Adenauer Foundation in Poland and the Clarena company as part of multi-sectoral partnership. The Marshal of Lower Silesia region assumed the honorary patronage, whereas the magazine Lower Silesia Business held the event under its media patronage. The Congress was devoted to the issues of urban management. During the debates, the following issues were discussed: participatory model in management, urban development strategies, creative city, cities’ capital, urban management tools (such as participatory budget), urban development projects, cooperation with other sectors in the public space, barriers to transforming Polish model of self-government administration. All issues were illustrated with practical examples from Poland, Germany and the UK.

Szczególnym działaniem upowszechniającym ideę governance był Kongres Rozwoju Lokalnego „Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych”. Był podsumowaniem projektu „Od obywatela biernego do dojrzałego – cykl działań wzmacniających świadomość obywatelską liderów rozwoju lokalnego na Dolnym Śląsku”, finansowanego ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich w 2013 r. Adresowany był do lokalnych i regionalnych liderów rozwoju: przedstawicieli sektora publicznego, prywatnego, pozarządowego, nauki i mediów. Realizowany był wspólnie z Fundacją im. Konrada Adenauera w Polsce oraz firmą Clarena w ramach partnerstwa wielosektorowego. Patronat honorowy nad wydarzeniem objął Marszałek Województwa Dolnośląskiego, a patronem medialnym był „Biznes Dolnośląski”. Kongres poświęcony był problematyce zarządzania miastami. W trakcie obrad omawiane były takie zagadnienia, jak: model partycypacyjny w zarządzaniu, strategie rozwojowe miast, miasto kreatywne, kapitały miast, narzędzia zarządzania miastami (np. budżet partycypacyjny), projekty rozwojowe miast, współpraca z innymi sektorami w przestrzeni publicznej, bariery w przekształcaniu polskiego modelu administracji samorządowej. Wszystkie treści poparte były praktycznymi przykładami z Polski, Niemiec i Wielkiej Brytanii.

The Congress aroused great interest of its participants, that is individuals representing the public, private and non-governmental sectors, who expressed the following opinions in the evaluation form: (1) ‘The Congress was important and necessary. The subject has been chosen accurately, the target group was appropriate to the

Kongres wzbudził duże zainteresowanie uczestników: osób reprezentujących sektory publiczny, prywatny i pozarządowy, którzy w ewaluacji wyrazili m.in. następujące opinie: „Kongres ważny i potrzebny. Temat został dobrany trafnie. Grupa docelowa adekwatna do tematyki. Organizacja bardzo sprawna. Atmosfera, ja-

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

subject matter and the organization was very efficient. The atmosphere, which I have not experienced in a long time, was excellent: very well prepared professionals, friendly moderation, splendid interpretation, maximally involved hosts’; (2) ‘Thank you for inviting me to the Congress. I was pleased to have heard the speeches. I particularly liked the presentation of a person from Gorzow Wielkopolski on re-industrialisation of the city combined with development of cultural infrastructure for its residents. I would recommend this model of development to towns in Lower Silesia’; (3) ‘Thank you again for the invitation. The Congress was wellthought-out and perfectly organized. The speakers were precisely selected, the subject was accurate and interpreters were brilliant. Winning Professor Charles Landry to a cooperation was a great success (it is a pity that his book The Creative City cannot be bought any more as it is out of print!)’; (4) ‘The examples from Gorzow Wielkopolski and Swidnica were very inspiring. But it was after the presentation from Lodz that I understood it is worth moving to this city: Lodz is executing the project of participatory budget in a model fashion! Other cities can learn from Lodz!’; (5) ‘Without a change in thinking and without cooperation with people from the outside, Polish self-government will never change. I realized that we have the same conditions as other cities in Europe. I learned at the Congress what can be done to catch up with Germany and the UK.’ On the one hand, the above opinions show that there is an interest in practical aspects of the governance concept implementation within new institutional arrangements at local and regional level, and on the other hand, they emphasize the need to share knowledge and experiences in this area.

kiej dawno nie doświadczyłem: przygotowani profesjonaliści, przyjazne moderowanie, świetne tłumaczenie, zaangażowani maksymalnie gospodarze”; „Dziękuję za zaproszenie mnie na kongres. Z przyjemnością wysłuchałem wystąpień. Bardzo podobała mi się prezentacja osoby z Gorzowa Wielkopolskiego dotycząca reindustrializacji miasta połączonej z rozbudową infrastruktury kulturalnej dla mieszkańców. Ten model rozwoju postulowałbym dla miast na Dolnym Śląsku”; „Jeszcze raz dziękuję za zaproszenie. Kongres był świetnie pomyślany i bardzo dobrze przeprowadzony. Referenci bezbłędnie dobrani, temat trafny, tłumacze błyskotliwi. Pozyskanie do współpracy prof. Charlesa Landry było wielkim sukcesem (szkoda, że Jego książki „Kreatywne miasto” nie można już dostać, nakład wyczerpany!)”; „Przykłady Gorzowa Wielkopolskiego i Świdnicy bardzo inspirujące. Ale po prezentacji Łodzi zrozumiałem, dlaczego warto przeprowadzić się do tego miasta; to miasto, które modelowo realizuje projekt budżetu partycypacyjnego! Inne miasta mogą się od Łodzi uczyć!”; „Bez zmiany myślenia i współpracy z ludźmi z zewnątrz, nie uda się zmienić polskiego samorządu. Uzmysłowiłem sobie, że mamy te same warunki, jak inne miasta w Europie. Na Kongresie dowiedziałem się, co można zrobić, żeby nadgonić zaległości wobec Niemiec i Wielkiej Brytanii”. Powyższe opinie – z jednej strony – wskazują na zainteresowanie praktycznymi aspektami wdrażania koncepcji governance w ramach nowych rozwiązań instytucjonalnych na poziomie lokalnym i regionalnym, a z drugiej strony podkreślają konieczność dzielenia się wiedzą i doświadczeniami w tym zakresie.

So far, the PGI activities’ recipients included: • participants directly benefiting from projects executed in 2013 (over 500 people); • more than 2000 direct and indirect addressees of expert’s reports, including the highest-ranking government officials and business leaders; • representatives of all sectors relevant to raising the

Dotychczasowymi odbiorcami działań PGI byli: • uczestnicy bezpośrednio korzystający z projektów realizowanych w 2013 r. (ponad 500 osób); • ponad 2000 bezpośrednich i pośrednich odbiorców opracowań eksperckich, łącznie z najwyższymi rangą urzędnikami państwowymi i szefami przedsiębiorstw;

Figure 4 Charles Landry The Congress of Local Development ‘From Cities in Crisis to Sustainable Cities’ organized by Polish Governance Institute. Wrocław, 2nd December 2013 Ilustracja 4 Charles Landry Kongres Rozwoju Lokalnego “Od miast w kryzysie do miast zrównoważonych” zorganizowany przez Polish Governance Institute - Wrocław, 2.12.2013 r. fot.: A. Wiktorska-Święcka

The Polish Governance Institute: the promoter of the governance concept in Wrocław Polish Governance Institute: wrocławski promotor koncepcji governance

•

standards of public management in Poland, that is leaders of business, science, public administration, politics, the mass media and civil sector; the 2.0 community staying in contact with the PGI through social media.

• •

przedstawiciele wszystkich sektorów istotnych dla podnoszenia standardów zarządzania publicznego w Polsce: liderzy biznesu, nauki, administracji, polityki, mediów i sektora obywatelskiego; społeczność 2.0 komunikująca się z PGI poprzez media społecznościowe.

The priority of the foundation for the next year of its operation is to take up the following issues relative to multi-level governance at local and regional level: • effectiveness in the management of local development; • leadership in local development; • urban management; • Wrocław 2016 European Capital of Culture; • civil education in connection with local elections.

Priorytetem fundacji w kolejnym roku działalności jest podejmowanie następujących zagadnień związanych z zarządzaniem wielopoziomowym w wymiarze lokalnym i regionalnym: • efektywność w zarządzaniu rozwojem lokalnym; • przywództwo w rozwoju lokalnym; • zarządzanie miastami; • Europejska Stolica Kultury Wrocław 2016; • kształcenie obywatelskie w związku z wyborami samorządowymi.

Development of such institutions instils optimism. It seems that authorities are receptive and open to governance, especially where leaders are aware of the importance of professionalization in public management and where there is a strong environment supporting local development (such as active entrepreneurs and NGOs). To be successful in implementing this innovative concept in Poland, public administration has to be open to necessary changes in management style (partnership instead of power, network instead of hierarchy). This requirement is both the biggest challenge and threat to the governance approach taking hold in many local communities. A special role is played here by such institutions as the Polish Governance Institute, the duty of which is to identify current trends of development, provide knowledge and strengthen leaders trough trainings and workshops in order to help them make decisions consciously and responsibly in the field of local and regional development.

Rozwój tego typu instytucji daje powody do optymizmu. Istnieje duża podatność i otwartość na problematykę governance, szczególnie tam, gdzie liderzy wiedzą jak ważna jest profesjonalizacja w zarządzaniu publicznym i gdzie istnieje silne środowisko wspierające rozwój lokalny (aktywni przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe). Warunkiem sukcesu we wdrażaniu tej nowatorskiej u nas koncepcji jest również otwarcie administracji publicznej na zmianę sposobu zarządzania (nie władztwo, a partnerstwo; nie hierarchia, a sieć). Wymóg ten jest zarazem największym wyzwaniem i zagrożeniem dla zakorzenienia podejścia governance w wielu środowiskach lokalnych. Szczególna rola przypada tu instytucjom takim jak Polish Governance Institute, których zadaniem jest wskazanie aktualnych trendów rozwojowych, dostarczenie wiedzy oraz wzmocnienie liderów poprzez szkolenia i treningi, aby świadomie i odpowiedzialnie podejmowali decyzje w zakresie rozwoju lokalnego i regionalnego.

PART II.

Towards a system change: new challenges, new instruments

CZĘŚĆ II.

Ku zmianom systemowym: nowe wyzwania, nowe instrumenty 43

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Daneš Brzica Institute of Economic Research, Slovak Academy of Sciences Instytut Badań Ekonomicznych, Słowacka Akademia Nauk

2.1.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Capitals of Austria and Slovakia lie close to each other and form one of the most interesting urban functional areas in Europe. But relations between the two cities are very complicated. Vienna and Bratislava at the same time integrate and compete with each other.

Stolice Austrii i Słowacji leżą blisko siebie i tworzą jeden z najciekawszych miejskich obszarów funkcjonalnych w Europie. Ale relacje między tymi miastami są bardzo skomplikowane. Wiedeń i Bratysława jednocześnie integrują się i rywalizują ze sobą.

Urban areas grow in importance as the increasing role in the societal development and competitiveness of countries is becoming attributed not only to traditional areas of industrial economic activity, but also to other areas – like culture and arts. These “new” areas include activities using various knowledge bases. The use of culture and attractiveness of cities requires also effective governance structures. Numerous changes and the increase in the number and diversity of actors operating within the framework of functional urban areas indicate a problem of coping with regional and municipal governance issues of complexity and uncertainty. This fact increases the need to manage things efficiently, appropriately prioritize and efficiently manage regional projects. Another issue that enters as an element complicating management processes is anchoring jobs in the regions and the relationship between (often-dynamic) city centers and the rest of the urban area where the city belongs.

Znaczenie obszarów miejskich stale rośnie, bo w dzisiejszym świecie rozwój społeczny i konkurencyjność państw zależy nie tylko od tradycyjnej działalności gospodarczej i przemysłowej, ale także od poziomu innych sektorów, takich jak np. kultura i sztuka. Te „nowe” dziedziny obejmują też działania oparte na rozmaitych bazach wiedzy. Żeby wykorzystać kulturę i atrakcyjność miast, potrzebne są efektywne struktury zarządzania. Muszą one uwzględniać złożoność i niepewność, na które wpływa ciągła zmienność uwarunkowań oraz wzrost liczby i różnorodności podmiotów funkcjonujących w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych. Potrzebne jest nie tylko skuteczne zarządzanie, ale też umiejętność prawidłowego ustalania priorytetów i prowadzenia projektów regionalnych. Elementami, które dodatkowo komplikują procesy zarządzania są: zakorzenianie miejsc pracy w regionach oraz relacje pomiędzy (często dynamicznymi) centrami miast a ich miejskim otoczeniem.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

This paper briefly looks at the challenges associated with complexity of governance in the context of functional urban areas Bratislava-Vienna (UABV). A specific dimension of this case is that distance of both cities is unique in the world (60 km only). Relatively complex issue to cope with governance of UABV is the difficulty due to the different history of the development of both areas as well as the question how to address structural heterogeneity of both national sub-regions.

Niniejsza praca stanowi przegląd wyzwań związanych ze złożonością zarządzania w miejskim obszarze funkcjonalnym Bratysławy i Wiednia (Urban Area BratislavaVienna / UABV). Charakterystycznym elementem tego układu jest wyjątkowo mały w skali światowej dystans pomiędzy obiema stolicami (jedynie 60 km). Sytuację komplikuje odmienna historia rozwoju obu obszarów oraz strukturalna heterogeniczność subregionów po obu stronach austriacko-słowackiej granicy.

The contribution is divided into five parts. The first part deals with theoretical works dealing with issues of governance and regional development. The second part defines the territory and looks at the differences between Bratislava and Vienna urban areas. Such differences indicate the nature of the competition-cohesion processes related to the governance of UABV. This issue is in section 3. The fourth part brings suggestions for improving the situation in the UABV. The last concluding part briefly summarizes some of the important contributions.

Artykuł jest podzielony na pięć części. Pierwsza dotyczy prac teoretycznych z zakresu zarządzania i rozwoju regionalnego. Druga analizuje główne cechy UABV i wskazuje różnice pomiędzy miejskimi obszarami Bratysławy i Wiednia. Różnice te wpływają na charakter procesów konkurencji i spójności związanych z zarządzaniem UABV, które opisane są w części trzeciej. Część czwarta przedstawia propozycje poprawy sytuacji w UABV. Zaś piąta, ostatnia, jest krótkim podsumowaniem najważniejszych kwestii.

Part 1: Theoretical basis

Część 1: Podstawa teoretyczna

Problems of governance in general are becoming increasingly important area how to increase success of individual entities. Unlike the private sector, where corporate governance relates primarily to private interests, is the governance in the context of regional/ urban development more intertwined with the need to resolve disputes on democratic principles taking into account the needs and interests of minorities and individuals.

Ogólne problemy zarządzania mają coraz większy wpływ na to, w jaki sposób pojedyncze podmioty odnoszą sukces. W przeciwieństwie do sektora prywatnego, gdzie zarządzanie korporacyjne jest związane głównie z prywatnymi interesami, zarządzanie prowadzone w kontekście rozwoju regionalnego/miejskiego ma większy związek z potrzebą demokratycznego rozwiązywania sporów, które powinno brać pod uwagę potrzeby i interesy mniejszości i jednostek.

Theoretical works related to the governance take note of the various governance areas and their specificities (Mehta, 1998; Tosics, 2011; Giffinger and Suitner, 2010; Swiatek, 2011; Bernt et al., 2012). Among the empirical works on UABV region, we can state the studies of Brzica (2008b, 2009), Jeck and Lábaj (2012). Patti (2013) notes the current situation within the governance of UABV.

Prace teoretyczne z tej dziedziny zwracają uwagę na odmienne obszary zarządzania oraz ich specyfikę (Mehta, 1998; Tosics, 2011; Giffinger i Suitner, 2010; Swiatek, 2011; Bernt i in., 2012). Spośród prac empirycznych dotyczących regionu UABV można wymienić badania Brzicy (2008b, 2009), Jecka i Lábaja (2012). Również Patti (2013) zwraca uwagę na obecną sytuację w zarządzaniu UABV.

Conceptual framework of national or regional innovation capability is based on the several structural elements. These include (Balog et al., 2013): • Absorptive capacity1; • The ability of actors to manage processes and structures related to innovation; • Ability to generate knowledge (inventiveness); • Ability to disseminate knowledge and its commercial use; • Demand (for new products currently often stimulated by government orders)

Ramy pojęciowe krajowego i regionalnego potencjału innowacyjnego oparte są na kilku elementach strukturalnych. Należą do nich (Balog i in., 2013): • Chłonność1; • Zdolność podmiotów do zarządzania procesami i strukturami związanymi z innowacjami; • Zdolność generowania wiedzy (inwencja); • Zdolność upowszechniania wiedzy i jej komercyjnego zastosowania; • Popyt (na nowe produkty – obecnie często stymulowany przez zamówienia rządowe).

Absorptive capacity reflects the ability of an actor to receive new knowledge and technologies imported. Effect of dissemination depends on the absorption capacity of firms and technology firms imports of foreign-made products (Perez, 1997).

Chłonność odzwierciedla zdolność podmiotu do przyswajania nowej wiedzy i przejmowanych technologii. Efekt upowszechniania zależy od chłonności firm oraz przejmowania zagranicznych produktów przez firmy technologiczne (Perez, 1997).

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

This conceptual framework can be supplemented by characteristics such as suitability of approaches, timing, and diversity. Transferring experience from elsewhere, however, can not be widely used and its effect is relative, depending on the specific context. Long-term commitment to change is therefore important.

Te ramy pojęciowe można uzupełnić takimi elementami jak: umiejętność dostosowywania podejścia do problemu, koordynacja czasowa i różnorodność. Należy pamiętać, że przenoszenie doświadczeń z jednego obszaru funkcjonalnego na inny nie może być szeroko stosowane, bowiem efekty zawsze są względne i zależą od konkretnego kontekstu. Istotne jest długofalowe nastawienie na zmianę.

Nauwelaers (2003) provides some of the negative effects associated with regional development. It is a lock-in-effects; decrease in competitive pressures, and self-sufficiency syndrome. Referred long-term effects may influence the development of regions and eliminate the motivation of actors to work together on common strategic concepts. Low motivation of actors to cooperate supported by poor governance and low competitiveness can result in maintaining such a balance of the regional system, which does not correspond to the potential of this system. A similar negative effect can result in a situation where policymakers in a given area believe that the prior course of development can be ensured by its own means and without interactions on a large scale (national or global). Parameters of good urban governance states Mehta (1998): • accountability; • responsiveness; • management innovation; • public-private partnership; • local government–citizen interaction; • decentralized management; • human resource development.

Nauwelaers (2003) pokazuje przykłady negatywnych zjawisk związanych z rozwojem regionalnym. To tzw. efekt lock-in: spadek presji konkurencyjnej i syndrom samowystarczalności. Tego typu zjawiska w dłuższym okresie czasu mogą negatywnie wpłynąć na rozwój regionów i zniszczyć motywację poszczególnych podmiotów do współpracy w zakresie wspólnych koncepcji strategicznych. Niska motywacja do współpracy, potęgowana przez złe zarządzanie i połączona z niską konkurencyjnością może skutkować osiągnięciem takiej równowagi systemu regionalnego, która nie odpowiada jego potencjałowi. Możliwa jest również sytuacja, w której decydenci z danego obszaru uważają, że podstawowy kierunek rozwoju można oprzeć o własne środki, bez interakcji na dużą skalę (krajowej lub międzynarodowej). Mehta (1998) opisuje parametry dobrego zarządzania na poziomie miejskim: • odpowiedzialność; • elastyczność; • innowacje w zakresie zarządzania; • partnerstwo publiczno-prywatne; • interakcje pomiędzy samorządem lokalnym a obywatelem; • zarządzanie zdecentralizowane; • rozwój zasobów ludzkich.

Figure 1. Deepening complexity in RIS/NIS Source: Tuffs (2012)

Rysunek 1. Pogłębianie złożoności w RSI/NSI

[RSI = Regionalne Strategie Innowacji; NSI = Narodowe Strategie Innowacji; przyp. red.]. Źródło: Tuffs (2012)

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Actors’ motivation for cooperation is important at all levels of governance and in all areas of governance. For the UABV - as well as for other urban areas – has motivation of actors more complex form as in the case of a single firm. Deepening complexity is schematically shown in Figure 1, which emphasizes the entering public authorities into the traditional knowledge triangle.

Na wszystkich poziomach i we wszystkich obszarach zarządzania istotna jest motywacja podmiotów na rzecz współpracy. W przypadku UABV, podobnie jak w wielu innych obszarach miejskich, zaangażowanie podmiotów przyjmuje bardziej złożoną formę niż w pojedynczym przedsiębiorstwie. Rysunek 1. w sposób schematyczny przedstawia tę pogłębiającą się złożoność, zwracając uwagę na pojawienie się władz publicznych w układzie tradycyjnego „trójkąta wiedzy”.

Part 2: Overview of structural differences within UABV

Część 2: Przegląd różnic strukturalnych w obrębie UABV

In this chapter, we examine the situation in the functional urban area UABV. Therefore, it is good to see main specificities of this region. There are the following factors that together distinguish this area (UABV) from other cross-border or transnational areas: • two sub-regions in the two neighboring countries; • in both cases, these are two largest cities (capitals) of these countries; • the distance of the two capitals is very close about 60 km; • in the recent past, both countries belonged to different socio-economic systems; • both cities belong to different countries – their functioning is in different institutional environments; • socio-economic importance of both cities is different. Vienna is in this respect economically more important center and cultural and politically stronger unit.

W niniejszym rozdziale przeanalizujemy sytuację w obszarze UABV. Warto przyjrzeć się głównym cechom tego regionu. Zbiór następujących cech wyróżnia UABV na tle innych obszarów transgranicznych i międzynarodowych: • dwa podregiony w dwóch sąsiadujących krajach; • w obu przypadkach są to dwa największe miasta państw (ich stolice); • dystans pomiędzy tymi dwiema stolicami jest bardzo mały – ok. 60 km; • w niedalekiej przeszłości oba kraje należały do różnych systemów ekonomiczno-społecznych; • każde miasto należy do innego państwa – funkcjonują w różnych środowiskach instytucjonalnych; • pozycja ekonomiczno-społeczna każdego z miast jest inna. Wiedeń jest silniejszy gospodarczo, lecz jest także ważniejszym ośrodkiem kulturalnym i politycznym.

Above factors is not an exhaustive description of the differences, but serve to realize the context in which cooperation between the two cities and their regions takes place. Unfortunately, economic theory does not examine in detail the processes of unequal levels of cooperation among partners, like is the case of alliances among unequal firms. Nevertheless, it appears that some of the insights in this area can be applied to the partnership of cities.

Powyższe zestawienie nie jest wyczerpującym opisem różnic. Ma raczej służyć wyjaśnieniu kontekstu współpracy pomiędzy obydwoma miastami i ich regionami. Niestety nawet teoria ekonomiczna nie wyjaśnia szczegółowo procesów współpracy między partnerami, którzy funkcjonują na różnych poziomach – np. zasad działania sojuszy pomiędzy firmami o nierównej pozycji. Wydaje się jednak, że niektóre obserwacje z tej dziedziny mogą być zastosowane do analizy partnerstw między miastami.

Regional cooperation of actors in such specific conditions requires appropriate incentives for actors (a) at all levels of government and with (b) the key stakeholders in the area. Openness to change and flexibility of actors as well as appropriate incentives and motivation form conditions for the application of modern approaches to routine governance of UABV. Despite the overall better position of the urban area Vienna (UAV), in terms of structural characteristics it is the urban area Bratislava (UAB) which also has also some competitive advantages – e.g., high quality of workforce in terms of education and skills.

Regionalna współpraca aktorów w tak specyficznych warunkach wymaga zastosowania odpowiednich środków motywujących wobec: a) wszystkich szczebli władzy; b) kluczowych interesariuszy z danego obszaru. Otwartość na zmiany i elastyczność współpracujących podmiotów, a także odpowiednia zachęta i motywacja tworzą sprzyjające warunki, by zastosować bardziej nowoczesne podejścia do rutynowego zarządzania w UABV. Pomimo ogólnie lepszej pozycji obszaru miejskiego Wiednia (UAV), obszar miejski Bratysławy (UAB) również ma pewne cechy strukturalne, które stanowią o jego konkurencyjności: to choćby wysoka jakość siły roboczej pod względem wykształcenia i umiejętności.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Part 3: Nature of the competition-cohesion processes in UABV governance

Część 3: Charakter procesów konkurencji i spójności związanych z zarządzaniem UABV

When analyzing the governance problem in the UABV we must distinguish on the one hand between the problems of the present and possible future, while on the other hand between general problems and problems that are specific for the UABV. It is evident that some processes of the homogenization of differences between the two countries will proceed parallelly with the process of shifting nature of the problems of both sub regions from specific to general. Also today is the nature of the current problems largely marked by a general context of the development of the European integration process and its attributes (e.g., unemployment, EU subsidy policy).

Analizując zagadnienie zarządzania w UABV, należy odróżnić – z jednej strony – problemy teraźniejsze od przyszłych, a z drugiej – problemy ogólne od tych, które są specyficzne dla UABV. Jest oczywiste, że z czasem – wraz z zacieraniem niektórych różnic pomiędzy dwoma krajami – problemy odrębnych podregionów przekształcać się będą ze specyficznych w ogólne. Dodatkowo wpłynie na to ogólny kontekst procesu integracji europejskiej i związanych z nim zjawisk (jak bezrobocie czy polityka UE w zakresie dotacji).

Table 1. below indicates tying two sectors (private and public) and two modes of interactions (competition and cohesion) within the UABV. Individual boxes contain possible examples of processes in relation to the listed combinations of the aforementioned four factors in the case of competition and cohesion at high and low intensity. In both sectors we distinguish the situations of strong and weak interactions. Contents of boxes represent examples of situations, policies, procedures, and conditions associated with these combinations.

Tabela 1. poniżej wskazuje na powiązania dwóch sektorów (prywatnego i publicznego) oraz dwóch sposobów interakcji (konkurencji i spójności) w ramach UABV. Pojedyncze komórki tego zestawienia zawierają przykłady możliwych procesów związanych z wymienionymi kombinacjami wspomnianych wcześniej czterech czynników dla konkurencji oraz spójności o dużej i małej intensywności. Podobnie w obu sektorach rozróżniamy silne i słabe interakcje. Zawartość komórek to przykłady sytuacji, polityk, procedur i warunków związanych z tymi kombinacjami.

Table 1. Competition-cohesion matrix for UABV – governance space

Tabela 1. Matryca konkurencji i spójności dla UABV – przestrzeń zarządzania

Competition / Konkurencja

Private sector* Sektor prywatny*

Public sector** Sektor publiczny**

Intense interactions / Intensywne interakcje

Weak interactions / Słabe interakcje

Intense interactions / Intensywne interakcje

Weak interactions / Słabe interakcje

Cohesion / Spójność

High / Duża

Low / Mała

High / Duża

Low / Mała

“Pure competition” intensive competition / “Czysta konkurencja” Intensywna konkurencja

“Co-ompetition” (a) “Współ-konkurencja” (a)

Networks/clusters Corporate social responsibility Sieci/klastry Społeczna odpowiedzialność biznesu

Bureaucracy / Biurokracja

Niche competitors / Niszowi konkurenci

Unrelated firms sectors / Niepowiązane firmy sektory

Participative management, corporate social responsibility / Zarządzanie partycypacyjne, społeczna odpowiedzialność biznesu

Low corporate social responsibility / Mała społeczna odpowiedzialność biznesu

Purely defined, overlapping competencies / Wyraźnie zdefiniowane, zachodzące na siebie kompetencje

Cross-border cooperation Współpraca transgraniczna

Municipality, Regional Bodies / Władze miejskie Podmioty regionalne

Bureaucracy, inefficient management / Biurokracja, nieskuteczne zarządzanie

“Resortism” lack of communication / “Ucieczka”, brak komunikacji

Unrelated administrative units / Niepowiązane jednostki administracyjne

Informal institutions highly developed, trust / Nieformalne instytucje o wysokim zaufaniu

Temporal cooperation / Tymczasowa współpraca

Source: Brzica (2008a) Notes: (*) - Actors like, e.g., firms, research institutes or clusters represent private sector; (**) Public sector includes public research institutes, self-administrative bodies, ministries etc.; (a) Co-ompetition represent a type of interactions among actors based on mixture of competition and cooperation.

Źródło: Brzica (2008a) Uwagi: * - Podmioty takie jak firmy, instytucje badawcze lub klastry reprezentują sektor prywatny; ** Sektor publiczny obejmuje publiczne instytucje badawcze, organy samorządowe, ministerstwa itp.; (a) Współkonkurencja to rodzaj interakcji pomiędzy podmiotami, opartej na połączeniu konkurencji i współpracy.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

There are two opposing tendencies within the territory UABV. One of them is the process of homogenization of the whole area because of the continuation of deepening integration. If current trends continue, this integration can be manifested in form of homogenization. On the other hand, the opposite process is partly already ongoing process of heterogenisation (e.g. in the form of fragmentation of political interests, immigration and commuting). In light of the already mentioned nature of complexity, it is difficult to predict predominance of one or the other direction. In any case, the mix of these processes will require a more flexible structure and modern systems of planning, programming and consensus building of different stakeholders as before. This refers to the internal processes within the UAB/UAV and relations between them.

W obrębie UABV istnieją dwie przeciwstawne tendencje. Jedną z nich jest proces homogenizacji całego obszaru spowodowany pogłębianiem procesu integracji. Z drugiej strony, zachodzi odwrotny proces heterogenizacji (np. w postaci rozdrobnienia interesów politycznych, imigracji i dojazdów do pracy). Ze względu na wspomnianą wcześniej złożoność sytuacji, trudno przewidzieć dominację jednego czy drugiego kierunku. W każdym razie przemieszanie tych procesów będzie wymagało elastyczniejszej struktury i nowocześniejszych systemów planowania, programowania i budowania konsensusu pomiędzy interesariuszami. Odnosi się to zarówno do procesów wewnętrznych w ramach UAB i UAV, jak i do wzajemnych relacji pomiędzy nimi.

Part 4: Possible approaches to improving the situation in the area of the UABV

Część 4: Możliwe podejścia do poprawy sytuacji na obszarze UABV

Problems that were described above indicated that in spite of the fact that there are new approaches to their resolution, their nature, intensity and level of complexity are changing. This means a constant need to address them adequately, to find new suitable approaches and keep in mind the balance between the interests of the majority and the legitimate demands of the small interest groups or individuals. Especially, in the case of the implementation of large (international) investment, governance may have to deal with a number of serious challenges that need to be addressed quickly, efficiently and effectively.

Zmienia się charakter, intensywność i poziom złożoności opisanych powyżej problemów – i to niezależnie od faktu, że istnieją nowe sposoby ich rozwiązywania. Należy więc wciąż adekwatnie odnosić się do bieżącej sytuacji, znajdować odpowiednie rozwiązania i pamiętać o równowadze pomiędzy interesami większości a uzasadnionymi żądaniami małych grup interesu czy pojedynczych osób. Zwłaszcza w przypadku realizacji dużych (międzynarodowych) inwestycji zarządzanie każe zmierzyć się z ogromną liczbą poważnych wyzwań, na które trzeba reagować szybko, sprawnie i skutecznie.

The complexity of actors, interactions, processes and institutions is not present in all segments of urban areas. In addition, ability to generate prosperity and cooperative development potential is not territorially and sector uniform. For the success of development, it is important that multi-level governance effectively addresses not only partial goals, but also maintains a certain balance of development in the area. Moreover, efficient governance requires - and should promote the formation of a critical mass of certain parameters of the metropolitan area. To be successful, UABV has to have (Brzica, in Asheim et al. 2006): • critical mass of institutional density (as an additional factor to the OLI factors2); • critical mass of institutional flexibility;

Złożoność podmiotów, interakcji, procesów i instytucji nie dotyczy wszystkich segmentów obszarów miejskich. Ponadto zdolność tworzenia dobrobytu oraz potencjał współpracy na rzecz rozwoju nie są jednolite w ramach danego terytorium czy sektora. Żeby odnosić sukcesy w rozwoju ważne jest, aby zarządzanie wieloszczeblowe nie tylko skutecznie mierzyło się z celami cząstkowymi, ale też utrzymywało pewien poziom równowagi rozwojowej danego obszaru. Co więcej, skuteczne zarządzanie wymaga i powinno promować powstawanie określonej masy krytycznej w odniesieniu do niektórych parametrów obszaru metropolii. Aby odnieść sukces, UABV musi posiadać (Brzica, w Asheim i in. 2006): • masę krytyczną gęstości instytucjonalnej (jako czynnik dodatkowy do czynników OLI2;

Various factors play their role in corporate decision to select particular host country, site of factory, form of investment and mode and extent of financing. It is widely agreed that FDI takes place when three sets of factors exist simultaneously (the eclectic OLI paradigm). They can be described as the presence of: (a) ownership-specific competitive advantages; (b) location advantages in a host country; (c) superior benefits in an intra-firm as against arm’s-length relationship between investor and recipient (UNCTAD, 1999). There is an additional factor, institutional density.

[OLI = tzw. paradygmat OLI, czyli Ownership-Location-Internalization, opisujący przesłanki decyzji o lokalizowaniu inwestycji zagranicznych – przyp. red.]); Różne czynniki odgrywają rolę przy podejmowaniu decyzji korporacyjnej dotyczącej ulokowania inwestycji w konkretnym kraju, usytuowania fabryki, formy inwestycji oraz trybu i zakresu jej finansowania. Uznaje się, że warunkiem BIZ jest jednoczesne występowanie trzech zestawów czynników (paradygmat eklektycznego OLI), które można opisać jako wymagające obecności: a) przewagi konkurencyjnej ze względu na własność; b) przewagi ze względu na lokalizację w kraju przyjmującym inwestycję; c) nadrzędne korzyści w obrębie samej firmy – w kontekście współpracy pomiędzy inwestorem i beneficjentem (UNCTAD, 1999). Dodatkowym czynnikiem jest gęstość instytucjonalna.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

• •

critical mass of technical infrastructure; critical mass of educated workforce with tacit knowledge.

• • •

masę krytyczną elastyczności instytucjonalnej; masę krytyczną infrastruktury technicznej; masę krytyczną wykształconej siły roboczej wyposażonej w wiedzę milczącą.

Social capital represents a network of social relations characterized by norms of trust and reciprocity. The core of social capital is the quality of social relations (see Bullen, 1999). Social capital represents degree of social cohesion, which exists in communities (De Rossi, 2004). Complexity challenges can be addressed by using elements like (Jones, 2011): • decentralization and autonomy; • building adaptive capacity; • engaging local institutions; • removing barrier to self-organization; • boundary management; • supporting network governance.

Kapitał społeczny reprezentuje sieć relacji opartych na zaufaniu i wzajemności. Jego istotą jest jakość relacji społecznych (patrz: Bullen, 1999). Ma podobną spójność jak wspólnoty (De Rossi, 2004). Odpowiedziami na wyzwania związane ze złożonością mogą być (Jones, 2011):

A focus on constructing regional advantage (CRA) requires an ‘unpacking’ of what makes territorial agglomerations important for innovation and growth. Unpacking along the following three dimensions: (1) related variety, (2) differentiated knowledge bases, and (3) distributed knowledge networks, which taken together provide the fundament for formulating sectoral transcending platform oriented policies. A better basis for policymakers on different geographical levels to formulate specific innovation support customized to different regions and sectors. Especially important is to be able to formulate and pursue the formation of necessary capabilities in regions (Asheim et al., 2006). Description of differences between competitive advantage vs. constructed advantage is provided in Asheim et al. (2006): • Competitive advantage represents (1) a strong focus on markets and competition as selection mechanisms and (2) a too narrow approach to the creation of endogenous capacity of regions to learn and innovate as primarily being based on co-location of firms in clusters and by placing the state in the peripheral position. • Constructed advantage acknowledges more the important interplay between industrial dynamics (knowledge bases) and institutional dynamics (i.e. different knowledge bases need different kinds of institutional support) as well as private-public complementarities in policy making by a stronger focus on actors, agencies and governance forms (addressing system failures – weak connectivity within and between NIS/RIS).

Budowanie przewagi regionalnej („constructing regional advantage” – CRA) wymaga uprzedniego rozwinięcia mechanizmów, które spowodują, że aglomeracja terytorialna stanie się ważna jako baza dla innowacji i rozwoju. Tę operację należy przeprowadzić z wykorzystaniem: 1. powiązanej różnorodności, 2. zróżnicowanych baz wiedzy, 3. rozproszonych sieci wiedzy, które razem stanowią fundament dla formułowania polityki budowanej jako platforma przekraczająca wymiar danego sektora. W ten sposób powstaje lepsza baza dla decydentów, pozwalająca na tworzenie konkretnego wsparcia dla innowacji, dostosowanego do poszczególnych regionów i sektorów. Należy zwłaszcza wiedzieć jak inicjować i monitorować formowanie niezbędnych potencjałów w regionach (Asheim i in., 2006). Opis różnic pomiędzy przewagą konkurencyjną a przewagą skonstruowaną znajdziemy w pracy Asheima i in. (2006): • Przewaga konkurencyjna: 1. skupia się na rynkach i konkurencji jako mechanizmach selekcji oraz 2. jest podejściem zbyt ograniczonym jako podstawa do tworzenia endogenicznego potencjału regionów w zakresie uczenia się i innowacji, ponieważ jest oparta przede wszystkim na wspólnej lokalizacji firm w klastrach i wyznacza państwu rolę peryferyjną. • Przewaga skonstruowana zwraca większą uwagę na istotną interakcję pomiędzy dynamiką przemysłową (bazy wiedzy) a dynamiką instytucjonalną (np. różne bazy wiedzy wymagają różnych rodzajów wsparcia instytucjonalnego), a także na publiczno-prywatną komplementarność w kształtowaniu polityki poprzez większy nacisk na podmioty, agencje i formy zarządzania (likwidowanie błędów systemowych – słaba łączność w ramach RSI/NSI i pomiędzy nimi3).

• • • • • •

decentralizacja i autonomia; budowanie zdolności adaptacyjnej; angażowanie lokalnych instytucji; likwidowanie barier wobec samoorganizacji; zarządzanie granicami; wspieranie zarządzania sieciowego.

[RSI = Regionalne Strategie Innowacji; NSI = Narodowe Strategie Innowacji; przyp. red.]).

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Bratislava urban area uses synthetic knowledge base, which provides opportunities for linking automotive and other industries specializing in production of car parts. However, creating linkages between academia and industry sectors receives less attention by policymakers. The Unlike UAV, Bratislava region has underdeveloped innovation governance structures despite of the high level of economic development in Slovakia, and high number of higher education institutions and research organizations. A way to improvement can be to establish and/ or develop various high-level entities focused on innovation policies. There is limited evidence on use of policy measures and tools aimed at regional benchmarking and evaluation of policy impacts.

Obszar miejski Bratysławy korzysta z syntetycznej bazy wiedzy, która daje możliwość tworzenia powiązań między przemysłem motoryzacyjnym a innymi sektorami specjalizującymi się w produkcji części samochodowych. Mniejszym zainteresowaniem decydentów cieszy się tworzenie podobnych powiązań między wyższymi uczelniami a przemysłem. W przeciwieństwie do UAV, region Bratysławy ma słabo rozwinięte struktury zarządzania innowacjami, pomimo wysokiego poziomu rozwoju gospodarczego Słowacji oraz dużej liczby instytucji szkolnictwa wyższego i organizacji badawczych. Sposobem na poprawę sytuacji może być powołanie lub udoskonalenie struktur wysokiego szczebla, które odpowiadałyby za politykę innowacji. Jest niewiele danych dotyczących wykorzystania środków oraz narzędzi umożliwiających benchmarking regionalny i ocenę wpływu danej polityki.

Conclusion

Wnioski

This contribution was intended to highlight the challenges related to the complexity of governance in the context of UABV. Based on theoretical concepts and empirical knowledge we have tried to determine the specificity and universality of these challenges in the given field, to identify current and future challenges and suggest what approaches are leading to desirable changes. It turns out that the increasing complexity of the environment in which these cities operate and uncertainty of future developments requires new approaches to the management of such areas. Despite the aspects that facilitate change and support integration (e.g., similar orientation in both countries, financing from European funds), there are also factors which distort possible harmonization or cooperation of the two sub regions. This includes, e.g., different size and international importance both capitals leading to possible power clashes rather than to complementary economic activities, different emphasis on different knowledge bases, etc.

Niniejsza praca miała zwrócić uwagę na wyzwania związane ze złożonością zarządzania w kontekście UABV. Ich specyfikę oraz uniwersalność staraliśmy się określić w oparciu o koncepcje teoretyczne i wiedzę empiryczną. Próbowaliśmy też wskazać obecne i przyszłe wyzwania oraz zasugerować, jakie podejście może przyczynić się do pożądanych zmian. Okazuje się, że rosnąca złożoność środowiska, w którym funkcjonują oba miasta oraz niepewność przyszłych zdarzeń wymagają nowego podejścia do zarządzania tymi obszarami. Choć niektóre czynniki ułatwiają zmiany i sprzyjają integracji (np. podobna orientacja obu państw, finansowanie z funduszy europejskich), inne zakłócają harmonizację działań lub możliwą współpracę obu podregionów. Wśród problemów wymienić można m.in. różną wielkość i międzynarodowe znaczenie obu stolic – może ono zachęcać raczej do rywalizacji o władzę, niż do komplementarnych działań gospodarczych, do rozwijania odmiennych baz wiedzy itp.

It is not only local governments, but a wide set of actors that contribute to potential success of the UABV. Therefore, regional/state economic policy, regional/ country characteristics, governmental stimulation measures, and regional/national institutional framework can have only limited effects.

Do ewentualnego sukcesu UABV przyczynić się mogą nie tylko lokalne samorządy, ale również ogromna liczba innych podmiotów. Dlatego regionalna/krajowa polityka gospodarcza, charakterystyczne cechy regionu/ państwa, rządowe działania stymulacyjne oraz regionalna/krajowa sieć instytucjonalna mogą mieć jedynie ograniczony wpływ.

This chapter has been prepared with financial support of the VEGA project No. 2/0080/12.

Niniejszy rozdział powstał przy wsparciu finansowym projektu VEGA nr 2/0080/12.

Challenges of the (governance) complexities: Bratislava-Vienna functional urban area Wyzwania wynikające ze złożoności zarządzania: miejski obszar funkcjonalny Bratysława-Wiedeń

Literature Asheim, B. et al. (2006): Constructing Regional Advantage: Principles - Perspectives - Politics: DG Research Expert Group on ‘Constructing Regional Advantage’. Brussels, DG Research. Balog, M. et al. (2013): Inovatívne Slovensko - východiská a výzvy. Slovenská inovačná a energetická agentúra. Bratislava. Bernt, M. et al. (2012): Policy Response, Governance and Future Directions, Shrink Smart Research Brief No. 2, March, Helmholtz Centre for Environmental Research – UFZ, Leipzig. https://www.intern.ufz.de/data/ResearchBrief2_17486.pdf Brzica, D. (2008a): Urban Dynamism within a Trans-Metropolitan Slovak-Austrian Region: Bratislava Case. In: Sitar, M. et al. (2008): Urban Futures. Maribor:University of Maribor, pp. 75-91. Brzica, D. (2008b): Positioning Bratislava in an Emerging Coss-Border Metropolitan Area. In: Ache, P. et al. (Eds.) Cities between Competitiveness and Cohesion: Discourses, realities and Implementation. Springer Science+Business Media B.V., pp. 243-256. Brzica, D. (2009): Urban Dynamism within the Vienna-Bratislava Metropolitan Area: Improving Regional Competitiveness and the Constructed Regional Advantage Concept. Managing Global Transitions, vol. 7, issue 3, pp. 241-258 http://econpapers.repec.org/article/mgtyoumgt/v_3a7_3ay_3a2009_3ai_3a3_3ap_ 3a241-258.htm Bullen, P. (1999): What is social capital? April. http://www.mapl.com.au/socialcapital/soccap1.htm Chaoui, L. K., Spiezia, V. (2004): Metropolitan governance and economic competitiveness Urban Public Economics Review, Núm. 2, pp. 41-62, Universidade de Santiago de Compostela. http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50400202 De Rossi, L. C. (Ed.) (2004): What is social capital? http://www.masternewmedia.org/2004/05/06/what_is_social_capital.htm Giffinger, R., Suitner, J. (2010): Danube Region Strategy – Arguments for a Territorial Capital Based Multilevel Approach. SPATIUM International Review, No. 23, October, pp. 9-16. Jeck, T., Lábaj, M. (2012): Structural aspects of cross-border regions in EU: the case of CENTROPE. In Region direct: the international scientific journal, Vol. 5, No. 1, pp. 26-46. Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity, ODI Briefing paper No. 68, August. Mehta, D. (1998): Some attributes of Good Governance and Cities. Adopted from Mehta, D. Urban Governance: Lessons from Best Practices in Asia. UMP-Asia Occasional Paper no. 40. http://www.gdrc.org/u-gov/good-governance.html Nauwelaers, C. (2003): Innovative Hot Spots in Europe. Background paper on Cluster Policies, EC, European Trend Chart on Innovation, Luxembourg. Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity. Briefing paper, No. 68, ODI, August 2011. Patti, D. (2013): Governance in the Metropolitan Region: The Vienna-Bratislava Case. In: Schrenk, M. et al. (Eds.), Proceedings Real Corp 2013: Planning Times Tagungsband. 20-23 May, Rome, pp. 1201-1205. Perez, T.(1997): Multinational enterprises and technological spillovers: An evolutionary model. Journal of Evolutionary Economics, Vol. 7, pp. 169-192. Swiatek, D. C. (2011): Governance in new European regions: the case of Centrope. Wirtschaftsuniversität Wien, November 2011. Tosics, I. (2011): Governance challenges and models for the cities of tomorrow. Issue paper commissioned by the European Commission. Tuffs, R. (2012): Synergy of universities, research centres and business sector as a key element of innovation Presentation, Brno May 14th 2012 www.errin.eu UNCTAD (1999): World Investment Report. United Nations, Geneva. http://unctad.org/en/docs/wir1999_en.pdf

Bibliografia Asheim, B. et al. (2006): Constructing Regional Advantage: Principles - Perspectives - Politics: DG Research Expert Group on ‘Constructing Regional Advantage’. Brussels, DG Research. Balog, M. et al. (2013): Inovatívne Slovensko - východiská a výzvy. Slovenská inovačná a energetická agentúra. Bratislava. Bernt, M. et al. (2012): Policy Response, Governance and Future Directions, Shrink Smart Research Brief No. 2, March, Helmholtz Centre for Environmental Research – UFZ, Leipzig. https://www.intern.ufz.de/data/ResearchBrief2_17486.pdf Brzica, D. (2008a): Urban Dynamism within a Trans-Metropolitan Slovak-Austrian Region: Bratislava Case. In: Sitar, M. et al. (2008): Urban Futures. Maribor:University of Maribor, str. 75-91. Brzica, D. (2008b): Positioning Bratislava in an Emerging Coss-Border Metropolitan Area. In: Ache, P. et al. (Eds.) Cities between Competitiveness and Cohesion: Discourses, realities and Implementation. Springer Science+Business Media B.V., str. 243-256. Brzica, D. (2009): Urban Dynamism within the Vienna-Bratislava Metropolitan Area: Improving Regional Competitiveness and the Constructed Regional Advantage Concept. Managing Global Transitions, vol. 7, issue 3, str. 241-258 http://econpapers.repec.org/article/mgtyoumgt/v_3a7_3ay_3a2009_3ai_3a3_3ap_3a241-258.htm Bullen, P. (1999): What is social capital? April. http://www.mapl.com.au/socialcapital/soccap1.htm Chaoui, L. K., Spiezia, V. (2004): Metropolitan governance and economic competitiveness Urban Public Economics Review, Núm. 2, str. 41-62, Universidade de Santiago de Compostela. http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50400202 De Rossi, L. C. (Ed.) (2004): What is social capital? http://www.masternewmedia.org/2004/05/06/what_is_social_capital.htm Giffinger, R., Suitner, J. (2010): Danube Region Strategy – Arguments for a Territorial Capital Based Multilevel Approach. SPATIUM International Review, No. 23, October, str. 9-16. Jeck, T., Lábaj, M. (2012): Structural aspects of cross-border regions in EU: the case of CENTROPE. In Region direct: the international scientific journal, Vol. 5, No. 1, str. 26-46. Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity, ODI Briefing paper No. 68, August. Mehta, D. (1998): Some attributes of Good Governance and Cities. Adopted from Mehta, D. Urban Governance: Lessons from Best Practices in Asia. UMP-Asia Occasional Paper no. 40. http://www.gdrc.org/u-gov/good-governance.html Nauwelaers, C. (2003): Innovative Hot Spots in Europe. Background paper on Cluster Policies, EC, European Trend Chart on Innovation, Luxembourg. Jones, H. (2011): Taking responsibility for complexity. Briefing paper, No. 68, ODI, August 2011. Patti, D. (2013): Governance in the Metropolitan Region: The Vienna-Bratislava Case. In: Schrenk, M. et al. (Eds.), Proceedings Real Corp 2013: Planning Times Tagungsband. 20-23 May, Rome, str. 1201-1205. Perez , T.(1997): Multinational enterprises and technological spillovers: An evolutionary model. Journal of Evolutionary Economics, Vol. 7, str. 169-192. Swiatek, D. C. (2011): Governance in new European regions: the case of Centrope. Wirtschaftsuniversität Wien, November 2011. Tosics, I. (2011): Governance challenges and models for the cities of tomorrow. Issue paper commissioned by the European Commission. Tuffs, R. (2012): Synergy of universities, research centres and business sector as a key element of innovation Presentation, Brno May 14th 2012 www.errin.eu UNCTAD (1999): World Investment Report. United Nations, Geneva. http://unctad.org/en/docs/wir1999_en.pdf

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

Rebecca Leshinsky Senior Lecturer-in-Law, Faculty of Law & Business, Australian Catholic University (Melbounre) Sessional Member, Planning & Environment List, Victorian & Civil Administrative Tribunal Starszy Wykładowca Prawa, Wydział Prawa i Biznesu Australijski Uniwersytet Katolicki (Melbourne) Członek składu sędziowskiego na Liście ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska, Trybunał ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria

2.2.

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

This paper introduces the role of the planning tribunal in the state of Victoria, Australia. Though it affords a further level of horizontal governance, the paper argues that overall, the planning tribunal ensures for a more ‘just city’ model for the state of Victoria.

Ta nieznana w Europie Środkowej instytucja daje obywatelom narzędzie wpływu na lokalną politykę przestrzenną. Choć wprowadza kolejny szczebel zarządzania, jest zarazem podporą modelu „sprawiedliwego miasta” w stanie Wiktoria.

Australia has a very strong neo-liberalist economy (Legacy, Pinnegar, & Wiesel 2013; Sager, 2011). At both the Federal and State levels, private public partnerships (PPPs) are encouraged (McGuirk & Dowling, 2009). Each tier of government in Australia, Federal, State and Local, is tightly structured. Within these layers of regulation, there are anti-corruption preventative processes with statutory bodies that oversee threats of corruption and conflicts of interest that could interfere with transparent government decisionmaking. These tight checks and balances have not always been effective.

Gospodarka Australii ma bardzo silne zabarwienie neoliberalne (Legacy, Pinnegar i Wiesel 2013; Sager, 2011). Zarówno na poziomie federalnym, jak i stanowym zachęca się do partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) (McGuirk & Dowling, 2009). Poszczególne szczeble władzy w Australii (federalny, stanowy i lokalny) są silnie ustrukturyzowane. Na każdym z nich prowadzi się działania zapobiegające korupcji. Odpowiedzialne za to organy próbują przewidywać sytuacje, które jej sprzyjają oraz te wywołujące konflikty interesów, traktując je jako zagrożenie dla transparentności podejmowania decyzji przez struktury władzy. Jednak skrupulatne kontrole i audyty nie zawsze były skuteczne.

This paper introduces the operation of planning law decision-making in the state of Victoria, Australia, with an emphasis on the role of the planning (review) tribunal. The planning jurisdiction in Victoria is subject to horizontal and vertical governance. The paper introduces the place for the planning tribunal within

Niniejszy artykuł przedstawia mechanizmy podejmowania decyzji w ramach obowiązującego prawa planowania przestrzennego w stanie Wiktoria w Australii, ze szczególnym uwzględnieniem roli Trybunału (apelacyjnego) ds. Planowania Przestrzennego. Prawo stanowe w tym zakresie ma odniesienia do procesów zarządza-

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

the planning system in the state of Victoria. It sets out the role of discretion by decision-makers in the planning system and discusses whether the additional level of horizontal governance afforded by the Planning Tribunal is adequately balanced. The paper concludes with the proposition that the planning law system in Victoria, Australia, is overall a fair and just model.

nia zarówno w układzie horyzontalnym, jak i wertykalnym. Artykuł opisuje miejsce trybunału w systemie planowania w stanie Wiktoria, omawia swobodę podejmowania decyzji przez podmioty w ramach tego systemu, podejmuje również próbę odpowiedzi na pytanie czy taki dodatkowy poziom zarządzania horyzontalnego jest właściwie zrównoważony. Praca zawiera konkluzję, że system prawny planowania w stanie Wiktoria jest przede wszystkim modelem sprawiedliwym.

Background: Planning law in the state of Victoria

Kontekst: prawo dotyczące planowania przestrzennego w stanie Wiktoria

The planning jurisdiction in the state of Victoria, Australia, was chosen for a number of reasons. Firstly, Melbourne, the city coined repeatedly as the world’s most liveable city, is the capital of the state of Victoria (The Economist, 2013). Most of population of the state of Victoria reside in Melbourne. From this perspective, it is interesting to share knowledge of a planning jurisdiction which has achieved successful and equitable outcomes. Feinstein (2010) and then later, Feinstein & Feinstein (2013) propose a model for a just city whereby such a city is one which supports equity, diversity and democracy. These are tenets fundamental to the planning system in Victoria. That is, the planning judicial system in Victoria is well recognised as a successful, transparent and open system which, (mostly) strives to accommodate its diverse population in a manner free of corruption and mismanagement (Eccles & Bryrant, 2011).

Stanowa jurysdykcja w zakresie planowania została wybrana jako temat artykułu z wielu powodów. Po pierwsze, stolica stanu – Melbourne – wielokrotnie uznawana była za najbardziej przyjazne miasto na świecie (The Economist, 2013). Mieszka tam większość ludności stanu. Skoro tamtejszy system prawny w zakresie planowania przynosi pomyślne i sprawiedliwe rezultaty, warto mu się przyjrzeć. Fainstein (2010 i później), Fainstein i Fainstein (2013), zaproponowali, by za sprawiedliwe uznawać takie miasto, które wspiera równość, różnorodność i demokrację. Są to założenia fundamentalne dla systemu planowania przestrzennego w Wiktorii. Oznacza to, że tamtejszy system sądowniczy w zakresie planowania jest powszechnie uznawany za skuteczny, przejrzysty i otwarty oraz taki, w którym (zazwyczaj) udaje się wyjść naprzeciw potrzebom zróżnicowanej populacji w sposób wolny od korupcji i niegospodarności (Eccles i Bryrant, 2011).

The Planning and Environment Act 1987 (Vic) (PE Act) is the planning statute for the state of Victoria. It provides heads of power for strategic and statutory planning for the state. Planning and local government are part of the Federal (Commonwealth) Constitution and therefore, the planning jurisdiction is left to the Australian states to administer. Each state (and territory) has its own planning model. These are similar, yet different, from each other. State governments have a strong hold over planning regulation with local government being left as the very poor and almost powerless cash strapped cousin.

Zasady planowania przestrzennego dla stanu Wiktoria określa Ustawa o planowaniu przestrzennym i środowisku z 1987 r. (Ustawa PE). Jest ona podstawą prawną dla działań statutowych i strategicznych w zakresie planowania na poziomie stanowym. Zagadnienia planowania oraz samorządności lokalnej są zawarte w Konstytucji Federalnej (Związku Australijskiego), a jurysdykcja w zakresie planowania przestrzennego leży w kompetencjach poszczególnych stanów. Każdy stan (i terytorium) ma swój własny model planowania. Są one podobne, jednak występują między nimi także pewne różnice. Władze stanowe mają silną kontrolę nad regulacjami dotyczącymi planowania, pozostawiając samorządy lokalne w roli biednego kuzyna, który jest właściwie pozbawiony władzy i środków finansowych.

Planning in Australia is very much a top down approach (state to local governance). States, especially Victoria, have very strong and transparent legal protections under the Local Government Act 1989 (LGA) to deter conflicts of interest and to encourage transparency and fairness in municipal decision-making. The PE Act allows for each municipality (79 in Victoria!) to tailor

Planowanie przestrzenne w Australii charakteryzuje się w dużej mierze podejściem odgórnym (od władz stanowych do lokalnych). Dzięki Ustawie o Samorządach Lokalnych z 1989 r. (LGA) stany, zwłaszcza Wiktoria, dysponują silnym i przejrzystym prawem, które pozwala na niwelowanie konfliktów interesów i wspiera transparencję i uczciwość procesów decyzyjnych na poziomie

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

local provisions in planning schemes to accord with local area values (eg. ecological, topographical values and identity). These schemes are subordinate binding legal instruments and form the essence of planning governance at the local level of government. Planning schemes are composed (mostly) of state law and governance components and a tailored municipal aspect for each planning scheme.

lokalnym. Z kolei na mocy Ustawy PE, władze każdego miasta (jest ich 79 w Wiktorii!) mogą zapisywać w miejscowych planach regulacje dostosowane do lokalnych wartości (np. ekologicznych, topograficznych i tożsamościowych). Takie plany, podporządkowane są wyższym przepisom prawa i stanowią istotę planowania lokalnego. Plany zawierają zatem (głównie) elementy prawa i regulacji stanowych, uzupełnione o zagadnienia lokalne, wynikające z potrzeb określonego miasta.

The planning tribunal and the right to an independent review

Trybunał ds. planowania przestrzennego i prawo do niezależnej rewizji

The planning tribunal in the state of Victoria is known as the Planning and Environment list (PE List) and it sits within the Victorian Civil and Administrative Tribunal (VCAT, located at 55 King Street, Melbourne). VCAT obtains its heads of power through the state of Victoria, Victorian Civil and Administrative Tribunal Act 1998 (VCAT Act). The PE Act also provides jurisdiction to the planning tribunal. The VCAT Act and the PE Act work together to provide an additional tier of planning governance for the independent review of planning decisions. The PE Act establishes opportunities for VCAT to independently review decisions from planning permits granted by municipalities. The planning tribunal makes an independent assessment of the relevant issues. Most of the applications for review involve decisions about planning permits for the use and development of land that are disputed from the initial decision made at the municipal level. Like other planning jurisdictions, planning officers at the municipal level make recommendations to elected municipal councillors who vote in a democratic and independent fashion on whether to allow or deny a planning proposal1. The planning tribunal also has other decisionmaking powers in circumstances where no review of an earlier decision is made because the application is made directly to the Tribunal pursuant to its original jurisdiction. For example, applications to cancel permits, and applications for enforcement orders, are also made to the planning tribunal.

Trybunał jest znany pod nazwą Lista ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska (Lista PE) i jest częścią Trybunału ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria (VCAT; działa pod adresem 55 King Street, Melbourne). VCAT sprawuje władzę na mocy Ustawy o trybunale ds. cywilnych i administracyjnych stanu Wiktoria z 1998 r. (Ustawa VCAT). Także Ustawa PE jest podstawą prawną działania trybunału. Ustawy VCAT i PE są powiązane, wspólnie tworzą dodatkowy poziom planowania przestrzennego, który umożliwia niezależną ocenę decyzji planistycznych. Dzięki Ustawie PE trybunał VCAT może m.in. ponownie, niezależnie rozpatrywać decyzje dotyczące pozwoleń na budowę przyznawanych przez władze miejskie. Trybunał ds. Planowania Przestrzennego dokonuje niezależnej oceny istotnych kwestii. Większość kierowanych do niego podań dotyczy rewizji decyzji w sprawie tzw. pozwoleń planistycznych podejmowanych przez władze miejskie. W miastach, podobnie jak dzieje się to na innych poziomach planowania przestrzennego, urzędnicy ds. planowania przedstawiają swoje rekomendacje demokratycznie wybranym członkom rady miasta, którzy następnie głosują niezależnie i demokratycznie nad przyjęciem lub odrzuceniem określonego planu zagospodarowania1. Trybunał ma również inne uprawnienia decyzyjne w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia wcześniejszej decyzji, a zgłoszenie trafia bezpośrednio do niego. Np. wprost do Trybunału składa się wnioski o unieważnienie pozwoleń oraz te dotyczące nakazów wykonawczych.

Commencing a review to the Tribunal

Skierowanie decyzji do rozpatrzenia przez Trybunał

The process of reviewing the decision begins when an application for review is made to the Principal Registrar, VCAT Planning & Environment List. The Registrar may arrange for mediation, directions hearing or a compulsory conference to try to settle the matter or to clarify an aspect of the dispute. Most applications

Proces ponownego rozpatrzenia decyzji rozpoczyna się w momencie, gdy zostanie złożony wniosek do Głównego Sekretarza Listy ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska. Sekretarz może zarządzić mediacje, przesłuchanie kierunkowe lub obowiązkowe spotkanie mające na celu rozstrzygnięcie sporu lub wyjaśnienie jego

There are very strict provisions, including criminal sanctions, in the Legal Government Act to prevent councilors from voting on planning proposals where they hold conflicts of interest.

Ustawa o władzach lokalnych zawiera bardzo surowe przepisy, w tym sankcje karne, uniemożliwiające przedstawicielom władz miejskich głosowanie w sprawie wniosków, co do których występuje konflikt interesów.

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

proceed to a hearing before a Member of the Planning and Environment List, who is appointed by VCAT, to decide the application. The hearing provides all parties to the application for review the opportunity to present written and oral submissions, to call or give evidence and to ask questions of witnesses. VCAT decides the merits of the application and can make a new decision; or affirm, modify or overturn the decision being reviewed. This is a de novo hearing, where the Tribunal effectively ‘steps into the shoes’ of the municipality to make a new decision. The Tribunal’s decision contains an order to give effect to its decision. For example, the order may direct that a permit is not issued, or that a permit is issued with specified conditions. Pursuant to section 57(1) PE Act, any person who may be ‘affected’ by the grant of the permit may object to the grant of the permit. Care must be taken to not bring a matter to the Tribunal which is vexatious or misconceived. The starting point for the Tribunal is for all parties to cover their own legal costs. Vexatious litigants may have legal costs awarded against them.

istoty. Większość wniosków rozpatrywana jest przez Członka Listy ds. Planowania Przestrzennego i Środowiska, który jest powoływany przez trybunał VCAT. Przesłuchanie daje wszystkim stronom postępowania możliwość zaprezentowania pisemnych lub ustnych opinii, powołania lub przedstawienia dowodów oraz zadawania pytań świadkom. Trybunał VCAT rozpatruje przedmiot wniosku i może wydać nową decyzję, albo potwierdzić, zmienić lub obalić decyzję skierowaną do rozpatrzenia. Jest to rozpatrzenie sprawy „od nowa” (de novo), co oznacza, że trybunał faktycznie wchodzi w rolę władz miejskich w celu podjęcia nowej decyzji. Postanowienie trybunału obejmuje nakaz wykonania jego decyzji. Mogą one dotyczyć np.: uzyskania pozwolenia albo wydania go na określonych warunkach. Zgodnie z ustępem 57(1) Ustawy PE, każdy, na kogo potencjalnie wpływa decyzja o udzielenie zezwolenia planistycznego, może zgłosić sprzeciw wobec niej. Należy zadbać, aby przed Trybunał nie trafiały sprawy, które są wnoszone w złej wierze lub nie zostały przemyślane. Zasadą działania Trybunału jest to, że wszystkie strony pokryją własne koszty postępowania. Strony wnoszące sprawę w złej wierze mogą zostać obciążone także pozostałymi kosztami postępowania.

Does the Tribunal add yet another layer of planning governance?

Czy Trybunał to kolejny poziom w systemie planowania przestrzennego?

It does, however, the right to a review is a fair and equitable component of a just, transparent, democratic and robust planning system. This is supportive of the values for a just city (Fainstein, 2010). Under the planning system in Victoria, permit applicants and/or parties who are materially affected by the grant of a permit by a particular land use/development proposal, may be able to have a municipal decision reviewed if it falls within the prescribed procedure and time frames. These are quite strict provisions in the PE Act which set out the timetables for when a review can be brought by a permit applicant/third party objector. Such timetabling allows for greater certainty for all stakeholders in the planning process.

Prawo do ponownego rozpatrzenia decyzji jest właściwym i słusznym elementem sprawiedliwego, przejrzystego, demokratycznego i zdrowego systemu planowania. Wspiera ono wartości sprawiedliwego miasta (Fainstein, 2010). Zgodnie z systemem planowania w stanie Wiktoria osoby wnioskujące o udzielenie zezwolenia na użytkowanie/zagospodarowanie określonego gruntu, albo strony, na które udzielenie takiego zezwolenia ma zasadniczy wpływ (w wymiarze materialnym), mogą odwołać się od decyzji władz miejskich, jeśli uczynią to stosując się do procedur i odpowiednich ram czasowych. Ustawa PE precyzyjnie określa, kiedy wnioskodawca ubiegający się o zezwolenie, albo osoba trzecia mogą odwołać się od decyzji i skierować ją do ponownego rozpatrzenia. Wyznaczenie ram czasowych zapewnia większe bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom procesu planowania.

Strict legal tests (from both common law2 and the PE Act) have evolved to determine whether a third party has legal standing in a planning review. This is a pertinent question in Victoria as it is the Australian state with the most developed third party (objector) rights and therefore most reviews to the planning tribunal. The question is whether such a process contributes to delays in determinations regarding the

W celu ustalenia czy osoba trzecia ma zdolność prawną w procesie ponownego rozpatrzenia decyzji, przeprowadzane są rygorystyczne procedury sprawdzające (zarówno w zakresie common law2, jak i Ustawy PE). To szczególnie istotna kwestia w Wiktorii, ponieważ jest to stan, w którym prawo do sprzeciwu jest w Australii najsilniejsze, a tym samym jest to stan z największą liczbą odwołań kierowanych do Trybunału ds. Planowania

Australia inherited the English common law however, over time, this common law has evolved into its own style.

Australia odziedziczyła brytyjskie common law, które z czasem jednak ewoluowało na swój własny sposób.

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

use and development of land? The other side to such a claim is that even if it does ‘hold up’ the system, in regards to the fundamental principles of administrative law, particularly natural justice and due process, it is a safety net to ensure that justice is accorded fairly and allows for all parties, with a real material interest, to be heard in regards to the planning proposal.

Przestrzennego. Warto zadać pytanie, czy taki proces opóźnia ustalenia dotyczące użytkowania i zagospodarowania gruntów. Jednak nawet jeśli „wstrzymuje” on działanie systemu w zakresie podstawowych zasad prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa sprawiedliwości społecznej (natural justice) i proceduralnej (due process), co tworzy jednocześnie sieć bezpieczeństwa, która gwarantuje poczucie sprawiedliwości, bo zezwala wszystkim zainteresowanym stronom na wyrażenie swego stanowiska w kwestiach dotyczących planowania.

Material detriment carries a significant legal threshold test so that not just anyone can ask for a review at the planning tribunal. The number of objectors to a matter is not the issue but rather, the merits of the actual case (Minawood Pty Ltd v Bayside CC [2009] VCAT 440).

Pojęcie szkody materialnej ma kluczowe znaczenie dla wagi prawnej danej sprawy. Unika się w ten sposób sytuacji, w której dowolna osoba może złożyć odwołanie do trybunału. O wadze sprawy decydują kwestie merytoryczne, a nie liczba osób zgłaszających sprzeciw (Minawood Pty Ltd v Bayside CC [2009] VCAT 440).

Decisions from the Tribunal can be reviewed in the Victorian Supreme Court but only on a point of law. The Tribunal is not a court of law and tribunals such as VCAT have been criticised for not being as transparent as courts due to planning members not carrying tenure nor their being any legal precedent to follow (Ireland, 2006)3. Having said this, there has never been a case of corruption associated with a decision emanating from the PE List at VCAT.

Postanowienia trybunału mogą być rozpatrywane przez Sąd Okręgowy stanu Wiktoria, ale jedynie w zakresie zgodności z prawem. Trybunał nie jest sądem. Trybunałom takim jak VCAT często zarzucano, że nie są tak transparentne jak sądy, ponieważ nie zatrudniają swoich członków etatowo, nie ma też odpowiednich precedensów, na których można się wzorować (Ireland, 2006)3. Mimo to, nigdy nie było przypadku korupcji związanej z określonym składem listy PE trybunału VCAT.

Balancing checks and balances: aiming for more robust justice and equitable planning law decision-making

Mechanizmy równowagi i kontroli: dążąc do silniejszego i bardziej sprawiedliwego procesu decyzyjnego

Clause 65 of the state of Victoria Planning Provisions (incorporated into each planning scheme in Victoria), contains a list of decision guidelines of general application and more specific provisions in the planning schemes, which cover zone purposes, policies, overlay purposes, purposes of other provisions and decision guidelines in relation to specific matters that may be relevant in particular cases. In making a decision, whilst technical compliance is a favourable it not decisive factor, and a municipality (at first instance and then at the Tribunal on review) should instead consider whether a proposal meets the “scheme’s policies, objectives and strategies when considered as a whole. There will obviously be competing objectives and policies, however, these need to be balanced in the assessment of whether when taken on an overall basis, the proposal produces an acceptable outcome …” (Grech v Hepburn SC [2003] VCAT 846 at [35]).

Klauzula 65 Przepisów o planowaniu przestrzennym stanu Wiktoria (włączana do kązdego planu zagospodarowania przestrzennego) zawiera listę wytycznych jak formułowac zapisy o charakterze ogólnym i szczegółowym (w planach miejscowych). Są to między innymi: strefowanie, regulacje, nakładanie się własności, dostępność, a także inne przepisy i regulacje istotne w specyficznych przypadkach. Najczęściej w podejmowaniu decyzji prawidłowość techniczna planu jest czynnikiem sprzyjającym, a nawet decydującym, lecz władze miejskie (w pierwszej instancji; potem także trybunał dokonujący ponownego rozpatrzenia) powinny rozważyć, czy wnioski są zgodne z „polityką, celami i strategią systemu jako całości. Będą oczywiście istniały konkurencyjne cele i polityki, które należy zrównoważyć dokonując oceny, czy w sensie ogólnym wniosek przynosi zadowalające rezultaty…” (Grech v Hepburn SC [2003] VCAT 846 w [35]).

Over time, the PE List at VCAT has established a list of ‘red dot’ cases which are important and informative judgments which do provide guidance to planning members, advocates and other stakeholders in the planning system.

Z czasem, członkowie Listy PE w VCAT stworzyli listę spraw „red dot” – orzeczeń będących źródłem istotnych informacji, które dostarczają wskazówek sędziom trybunału, adwokatom i innym osobom zainteresowanym w systemie planowania przestrzennego.

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

The test of acceptable outcome stated in the decision guidelines in Clause 65 of the Victorian Planning Provisions in the planning schemes “is informed by the notions of net community benefit and sustainable development”: Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583 where the Supreme Court of Victoria noted: 171. … An outcome may be acceptable despite some negative characteristics. An outcome may be acceptable because on balance it results in net community benefit despite achieving some only of potentially relevant planning objectives and impeding or running contrary to the achievement of others. 172. The weight to be given to the various considerations which may be relevant on the one hand, and to particular facts bearing on those considerations on the other hand, is not fixed by the planning scheme but is essentially a matter for the decision maker.

Test zadowalającego rezultatu planu zagospodarowania przestrzennego określony w wytycznych dla decyzji w Klauzuli 65 Przepisów o planowaniu przestrzennym stanu Wiktoria „opiera się na ocenie ogólnego zysku społeczności i zrównoważonego rozwoju”: w sprawie Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583 Sąd Okręgowy stanu Wiktoria zauważył, że: 171. … Rezultat może być zadowalający, pomimo pewnych wad. Rezultat może być zadowalający, gdy w ostatecznym rozrachunku przynosi ogólny zysk dla społeczeństwa, pomimo zrealizowania tylko niektórych z założonych celów i niemożności osiągnięcia pozostałych, a nawet gdy stoi z nimi w sprzeczności. 172. Wagi jakie należy przydać poszczególnym istotnym argumentom z jednej strony oraz faktom związanym z tymi argumentami z drugiej strony, nie są ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego, ale zależą od decydenta.

The Tribunal noted further in Knox City Council v Tulcany Pty Ltd [2004] VSC 375 and Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583, that the planning scheme does not require an ideal outcome as a prerequisite to a permit. If it did, very few, if any, permits for development would ever be granted and there would be difficult differences of opinion as to whether the outcomes were in fact ideal. The Tribunal is entitled to grant a permit where it is satisfied that the permit will result in a reasonably acceptable outcome having regard to the matters relevant to its decision under the planning controls.

Trybunał zaważył ponadto w sprawach: Knox City Council v Tulcany Pty Ltd [2004] VSC 375 i Rozen v Macedon Ranges SC [2010] VSC 583, że plan zagospodarowania przestrzennego nie musi udowadniać, iż jego rezultat będzie idealny, aby możliwe było wydanie nań pozwolenia. Jeśli by tak było, wydawano by bardzo niewiele pozwoleń (albo nie wydawano by ich wcale) i występowałyby trudne do rozstrzygnięcia różnice zdań co do tego, jakie rezultaty można uznać za idealne. Trybunał jest uprawniony do wydania pozwolenia w momencie, gdy jest przekonany, że przyniesie to wystarczająco zadowalający rezultat w odniesieniu do najistotniejszych kwestii, które były przyczyną rewizji.

Use of discretion in planning decision-making

Uznaniowość w procesie decyzyjnym w zakresie planowania

Planning law decision-makers in Australia are afforded a level of discretion in their decision-making. It is certainly not unfettered discretion but there is a level of flexibility provided that the decision-makers adhere to the criteria noted in the planning scheme. Further, any discretion to decide whether or not to grant a permit and, if so, on what conditions, must be exercised in accordance with the purpose for which the discretion has been conferred. This supports the strong principles of natural justice and procedural fairness which underlie the planning system(s) in Australia (see for instance, Shalit v Jackson Clements Burrows Architects Pty Ltd (2002) 12 VPR 329; National Trust of Australia (Vic) v Australian Temperance & General Mutual Life Assurance Society Ltd [1976] VR 592; (1976) 37 LGRA 172 Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 at [31] Peters v Port Phillip CC [2005] VCAT 2580 at [27] and [29]; Moir & Pignataro v Glen Eira CC [2005]

Osoby podejmujące decyzje w oparciu o prawo planowania przestrzennego w Australii mają pewien stopień swobody. Z pewnością nie jest ona nieograniczona, jednak istnieje pewien zakres elastyczności, pod warunkiem, że decydenci przestrzegają zapisów określonych w planach zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, swoboda podejmowania decyzji, czy należy udzielić zezwolenia, czy nie (a jeśli tak, to na jakich warunkach), musi uwzględniać cel, dla którego prawo do takiej swobody zostało przyznane. Wzmacnia to poczucie sprawiedliwości społecznej oraz sprawiedliwości proceduralnej, które leżą u podstaw systemów planowania przestrzennego w Australii (na przykład w sprawach: Shalit v Jackson Clements Burrows Architects Pty Ltd (2002) 12 VPR 329; National Trust of Australia (Vic) v Australian Temperance & General Mutual Life Assurance Society Ltd [1976] VR 592; (1976) 37 LGRA 172 Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 at [31] Peters

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

VCAT 130 at [4]; Hrubos & Gregson v Cardinia SC [2005] VCAT 2549 at [9]. For example, a permit may only be required because the land is within an overlay such as Heritage Overlay, Land Subject to Inundation Overlay, and so forth. In Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 at [35], the Tribunal noted that: „The National Trust principle has a valuable role to play in the administration of planning in Victoria. Indeed, current planning schemes, which are based on the Victoria Planning Provisions, are predicated upon the application of the National Trust principle. These schemes contain many provisions which require a permit to be obtained in specific circumstances, which are designed to regulate use or development in those specific circumstances … If, upon an application for a permit under one of the specific provisions the decision maker was required to consider the full panoply of planning considerations set out in sections 60 and 84B of the Planning and Environment Act and in clause 65 of each planning scheme, planning decision making would grind to a standstill”.

v Port Phillip CC [2005] VCAT 2580 w [27] i [29]; Moir & Pignataro v Glen Eira CC [2005] VCAT 130 w [4]; Hrubos & Gregson v Cardinia SC [2005] VCAT 2549 w [9]). Przykładowo, zezwolenie może być wymagane jedynie dlatego, że grunt stanowi część obszaru szczególnego, jak np. obszaru dziedzictwa kulturowego, obszaru zagrożonego zalaniem itp. W sprawie Victorian National Parks Association Inc v Southern Grampians SC (2004) 16 VPR 98; [2004] VCAT 20 w [35], Trybunał stwierdził, że: „Zasada ochrony Dziedzictwa Narodowego odgrywa znaczącą rolę w planowaniu przestrzennym w Wiktorii. W istocie, obecne plany zagospodarowania przestrzennego, oparte o Przepisy o planowaniu przestrzennym stanu Wiktoria, uwzględniają zasadę ochrony Dziedzictwa Narodowego. Plany te zawierają wiele zapisów, które wskazują jak uzyskać zezwolenia w konkretnych okolicznościach, ponieważ zostały stworzone po to, aby regulować użytkowanie lub zagospodarowanie ziemi w tych konkretnych okolicznościach. (…) Gdyby tych zapisów nie zawierały, a wniosek o wydanie zezwolenia dotyczyłby sytuacji szczególnej, decydent byłby zobowiązany do rozważenia całego wachlarza czynników wymienionych w rozdziałach 60 i 84B Ustawy o planowaniu przestrzennym i środowisku oraz w klauzuli 65, i proces decyzyjny zostałby praktycznie zatrzymany”.

In Grochowski v Glen Eira CC [2004] VCAT 602, the tribunal observed at [8] that when strict rules are designed without some overriding discretion to deal with anomalous situations injustice can arise. The Tribunal acknowledged that is the task of courts and tribunals, as best they can, to seek to achieve justice; but in doing so, they are bound to apply the law.

W sprawie Grochowski v Glen Eira CC [2004] VCAT 602, trybunał stwierdził w punkcie [8], że gdy reguły są zbyt surowe i nie zapewniają marginesu uznaniowości w sytuacjach szczególnych, mogą one skutkować niesprawiedliwością. Trybunał przyznał, że zadaniem sądów i trybunałów jest dążenie do wymierzenia sprawiedliwości najlepiej jak potrafią, jednak w swoich działaniach są one zobowiązane do przestrzegania prawa.

Balancing governance upwards and downwards in the planning system in Victoria

Harmonizacja zarządzania odgórnego i oddolnego

Top down, from the Victorian state government via the PE Act and the VPPs4, the use and development of land is quite stringently regulated and this permeates into planning decision-making both at the municipal level as well as in the Planning Tribunal. At the same time, there is an opportunity for planning law decision-makers to make (some) use of their discretion when deciding on the best outcome for a parcel of land, and such discretion must be exercised fairly and in accordance with the principles of natural justice and procedural fairness. The review of a municipal decision is subject itself to particular procedures and deadlines and if this does not accord with the principles of administrative law, the decisions may be subject to a judicial review.

Użytkowanie i zagospodarowanie gruntów jest bardzo ściśle regulowane odgórnie, poczynając od władz stanu Wiktoria, poprzez Ustawę PE, po przepisy VPP4. Zasada ta przenika do procesów decyzyjnych w zakresie planowania przestrzennego – zarówno na poziomie władz miejskich, jak i na poziomie Trybunału ds. Planowania Przestrzennego. Jednocześnie decydenci w zakresie prawa o planowaniu mają możliwość skorzystania z (pewnego) prawa do uznaniowości przy podejmowaniu decyzji dotyczących najlepszych rozwiązań dla określonej działki gruntowej. Z tego prawa należy korzystać w sposób uczciwy i zgodny z zasadą społecznej sprawiedliwości oraz sprawiedliwości proceduralnej. Rewizja decyzji władz miejskich także podlega określonym procedurom i terminom. Jeśli nie jest procedowana

The Victorian Planning Provisions (VPPs) are the state written strategic policy which is incorporated into every municipal planning scheme in Victoria.

Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym stanu Wiktoria (VPP) są wyrazem polityki, która jest częścią każdego systemu planowania miejskiego w tym stanie.

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

zgodnie z zasadami prawa administracyjnego, wydana decyzja może podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez sąd. Across the board, planning decision makers, especially at the council level, must adhere with their obligations as per the requirements of the planning scheme as well as fair decision making in accordance with the Victorian Charter for Human Rights and Responsibilities 2006 and the requirements of the LG Act (at the municipal level) and then the VCAT Act (when a matter reaches the Planning Tribunal). Decisions which fall foul of these obligations, may then be reviewed either at the planning tribunal (for a merits review) or the Victorian Supreme Court (judicial review). A merits review in the Planning Tribunal certainly stalls a development but by the same token, can ‘test’ if the proposal is the best planning outcome for a particular parcel of land. The involvement of third party objectors at both the municipal level and later in a merits review in the Planning Tribunal can also hold up the development process consequent to the additional horizontal level of governance. Having said this, this additional tier of governance also allows for a more open, transparent planning process that engages the community who are being impacted by the proposal.

Decydenci w zakresie planowania przestrzennego, zwłaszcza na poziomie władz miejskich, muszą przestrzegać zobowiązań, jakie na nich ciążą, takich jak wymogi systemu planowania przestrzennego oraz warunki sprawiedliwego procesu decyzyjnego wynikające ze stanowej Karty praw i obowiązków człowieka z 2006 r. oraz Ustawy LG (na poziomie władz miejskich), a także Ustawy VCAT (gdy sprawa zostaje skierowana do Trybunału ds. Planowania Przestrzennego). Decyzje, które nie spełnią tych wymogów, mogą być potem rozpatrywane przez Trybunał ds. Planowania Przestrzennego (w zakresie merytorycznym), albo przez Sąd Okręgowy stanu Wiktoria (w zakresie zgodności z prawem). Merytoryczne rozpatrzenie sprawy w trybunale z pewnością opóźnia zagospodarowanie terenu, ale równocześnie pozwala „przetestować”, czy dany wniosek przedstawia najlepsze rozwiązanie przestrzenne dla konkretnej działki gruntowej. Zaangażowanie sprzeciwiających się osób trzecich, zarówno na poziomie władz miejskich, jak i później, na poziomie merytorycznego rozpatrywania decyzji w trybunale, może również hamować proces zagospodarowania i jest konsekwencją włączenia dodatkowego poziomu zarządzania w układzie horyzontalnym. Jednak ten dodatkowy szczebel zarządzania umożliwia bardziej otwarty i transparentny proces planowania. Angażuje on obywateli, na których dany wniosek ma wpływ.

Ministerial call in

Wezwania ministerialne

A further level of vertical governance exists with ‘call in power’ afforded to the Minister for Planning.

Kolejny poziom zarządzania wertykalnego istnieje w ramach „prawa do wezwania”, jakie przysługuje Ministrowi ds. Planowania Przestrzennego.

The Minister has the power, under Section 58 of Schedule 1 of the Victorian Civil and Administrative Tribunal Act, to call-in appeals being reviewed by the Planning Division of the Victorian Civil and Administrative Tribunal, where the Minister considers that: • the proceeding raises a major issue of policy; and • the determination of the proceeding may have a substantial effect on the achievement or development of planning objectives • View cases where the Minister has exercised this power.

Zgodnie z Rozdziałem 58 Załącznika nr 1 do Ustawy o Trybunale ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria, Minister ma prawo ogłosić wezwanie do rozpatrzenia sprawy przez Wydział ds. Planowania Przestrzennego Trybunału ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria. W trakcie tej procedury Minister rozpatruje czy: • postępowanie dotyczy ważnych kwestii polityki; oraz • orzeczenie w sprawie postępowania może mieć istotny wpływ na osiągnięcie lub rozwój celów związanych z planowaniem przestrzennym; • bada również sprawy, w których wcześniej wykonywał swoje uprawnienia.

The Minister has the option of appointing an advisory committee to review these appeal call-ins. Whilst they

Minister ma możliwość powołania komitetu doradczego w celu rozpatrzenia w/w wezwań apelacyjnych.

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

are appointed as advisory committees under Section 151 of the PE Act, these matters are generally referred to as a Appeal Call-ins.

Taki komitet działa na podstawie zapisów Rozdziału 151 Ustawy PE, a sprawy rozpatrywane przez to gremium są ogólnie określane jako Wezwania Apelacyjne.

Permit Call-ins

Wezwania w sprawie pozwoleń

The Minister for Planning also has the power, under Section 97 of the PE Act, to call-in a planning permit application being considered by a responsible authority, where the Minister for Planning is of the view that the matter: • raises a major issue of policy and that the determination of the application may have a substantial effect on the achievement or development of planning objectives • the decision on the application has been unreasonably delayed to the disadvantage of the applicant • the use or development to which the application relates is also required to be considered by the Minister under another Act or regulation and that consideration would be facilitated by the referral of the application to the Minister.

Zgodnie z Rozdziałem 97 Ustawy PE, Minister ds. Planowania Przestrzennego ma również prawo do wezwania w sprawie zgody planistycznej (która była rozpatrywana przez odpowiedzialny organ) w przypadku, gdy jest zdania, że sprawa: • podnosi ważną kwestię polityki i że orzeczenie w sprawie postępowania może mieć istotny wpływ na osiągnięcie lub rozwój celów związanych z planowaniem przestrzennym; • decyzja dotycząca wniosku została bezpodstawnie opóźniona ze szkodą dla wnioskodawcy; • użytkowanie lub zagospodarowanie, do których odnosi się wniosek również musi zostać rozpatrzone przez Ministra zgodnie z inną Ustawą lub rozporządzeniem, co może zostać ułatwione przez skierowanie wniosku do Ministra.

The Minister for Planning can appoint a panel (under Section 97E of the PE Act) to consider the objections and submissions received in respect of the application.

Minister ds. Planowania Przestrzennego może powołać panel (zgodnie z Rozdziałem 97E Ustawy PE) w celu rozpatrzenia zarzutów i uwag otrzymanych w odniesieniu do wniosku.

Conclusion

Wnioski

Overall, because the Victorian planning system and the planning tribunal itself have proven to be, on balance, honest and respectable legal institutions, it can be argued that whilst they may be offer a further tier of horizontal governance, it is a system which is serving its citizens well in the state of Victoria. That is, everyone is provided with the opportunity, provided they can show that they have a material interest in a planning proposal, to contribute to the discussion on the merits of a proposal.

Ponieważ można uznać, że system planowania stanu Wiktoria, a także Trybunał ds. Planowania Przestrzennego są uczciwymi i szanowanymi instrumentami prawnymi, to pomimo, iż stanowią dodatkowy poziom zarządzania horyzontalnego, działają na rzecz dobrobytu obywateli. Oznacza to, że każda osoba może być partnerem w dyskusji dotyczącej wartości wniosku planistycznego, zakładając, że osoba ta jest w stanie wykazać swój istotny interes związany ze sprawą.

Effectively, this is an inclusive form of community engagement, which can add to a better planning proposal for a given site, as well as to the net community benefit for a precinct. This provides for more just and equitable planning for the state of Victoria. On the other hand, the planning tribunal does adds a further tier of governance which may not be necessary if there is good transparent decision-making by elected municipal councillors. This may be one matter for the state of Victoria to consider but as it currently stands, the Planning and Environment List at the Victorian Civil and Administrative Tribunal is helping to provide for a more just and robust planning system and Melbourne

W rzeczywistości instrumenty te są formą włączenia społecznego, które może przyczyniać się do lepszej jakości wniosków planistycznych dla danego terenu, a tym samym zwiększać ogólny zysk społeczności lokalnej. Zapewnia to bardziej sprawiedliwe i praworządne planowanie przestrzenne. Z drugiej strony, Trybunał ds. Planowania Przestrzennego stanowi kolejny poziom zarządzania, który może nie jest potrzebny, przy założeniu, że decyzje podejmowane przez wyłonione w wyborach władze miejskie są wystarczająco transparentne. Być może jest to kwestia, którą powinny rozważyć władze stanu, jednak na obecnym etapie członkowie Listy Planowania Przestrzennego i Środowiska przy Trybuna-

Australia: the case of the Victorian State Planning Tribunal Australia: Trybunał ds. Planowania Przestrzennego w stanie Wiktoria

is continuing to thrive as the world’s most ‘liveable city’.

le ds. Cywilnych i Administracyjnych stanu Wiktoria pomagają w zapewnieniu bardziej sprawiedliwego i solidnego systemu planowania, a Melbourne nadal rozwija się jako najbardziej „przyjazne miasto” na świecie.

References:

Bibliografia:

Eccles, D. & Byrant, T. (2011) Statutory Planning in Victoria (Leichardt, The Federation Press). Fainstein, S.S. (2010) The Just City (Ithica, Cornell University). Fainstein, S.S. & Fainstein, N. (2013) ‘Restoring just outcomes to planning concerns’, in N Carmon & S S Fainstein (eds), Policy, Planning and People: Promoting Justice in Urban Development, University of Pennsylvania Press, Philadelphia. Ireland, C. (2006) Planning merits review and the doctrine of precedent, Australian Bar Review, 27(2) pp.231-241. Legacy, C., Pinnegar, S. & Wiesel, I. (2013) ‘Under the strategic radar and outside planning’s ‘spaces of interest’: knockdown rebuild and the changing suburban form of Australia’s cities’, Australian Planner, 50(2): 117-22. McGuirk, P. & Dowling, R. (2009) ‘Neoliberal privatisation? remapping the public and the private in Sydney’s masterplanned residential estates’, Political Geography, 28: 174-85. Sager, T. (2011) ‘Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990-2010’, Progress in Planning, 76: 147-99. The Economist (2013) http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=The_Global_Liveability_Report

Useful resources to understand the operation of urban planning in the state of Victoria, Australia http://www.dpcd.vic.gov.au/planning/theplanningsystem/a-guide-to-the-planningsystem http://www.edovic.org.au/legal-assistance/resources Planning a short guide: Department of Planning and Community Development 2008)

Źródła pomocne w zrozumieniu działań urbanistycznych w stanie Wiktoria w Australii http://www.dpcd.vic.gov.au/planning/theplanningsystem/a-guide-to-the-planningsystem http://www.edovic.org.au/legal-assistance/resources Planning a short guide: Department of Planning and Community Development (2008)

Challenges of multi-level governance in the development of metropolitan areas of the Lower Silesian Voivodeship Wyzwania wieloszczeblowego zarządzania w rozwoju obszarów metropolitalnych Województwa Dolnośląskiego

Maciej Borsa Institute for Territorial Development Instytut Rozwoju Terytorialnego

2.3.

The new programming period for 2014-2020 has brought a significant increase in the number of multilevel agreements involving self-governments in the Lower Silesian Voivodeship. This explosion of multi-level governance was caused by the regulations of the 2020 Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship and the announcement of a new instrument - the Integrated Territorial Investments (ITIs).

Nowy okres programowania 2014-2020 przyniósł w Województwie Dolnośląskim znaczący wzrost liczby wieloszczeblowych porozumień z udziałem samorządów. Tę eksplozję multi-level governance wywołały zapisy Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 i zapowiedzi uruchomienia Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (tzw. ZIT-ów).

The principle of subsidiarity has separated competences of particular levels of government in order to clearly define their tasks and solve common problems more effectively. On the other hand, the development processes form a highly complex system, which includes the competences of various centers of power. The analysis of their mutual dependence is very difficult, if not impossible in practice. Contemporary management of development is like getting around an unfamiliar town – in order to understand it you have to look at the map from a distance and see a network of various links.

Zasada subsydiarności rozdzieliła kompetencje poszczególnych szczebli władzy po to, aby jasno zdefiniować ich zadania i skuteczniej rozwiązywać występujące problemy. Z drugiej strony procesy rozwoju tworzą wysoce złożony system, który obejmuje kompetencje różnych ośrodków władzy. Analiza ich wzajemnych zależności jest bardzo trudna, a w praktyce wręcz niemożliwa. Współczesne zarządzanie rozwojem jest jak poruszanie się po obcym mieście. Żeby je zrozumieć, trzeba spojrzeć na mapę – jakby z oddali – i dostrzec splot rozmaitych powiązań.

Multi-level governance is a necessity because the range of problems does not always correspond to the range of competences of public institutions. The phenomenon of suburbanization may serve as an example. The number of population in the cities has been decreasing but the

Wieloszczeblowe zarządzanie jest koniecznością, bo zasięgi problemów nie zawsze odpowiadają zasięgom kompetencji instytucji władzy. Przykładem jest zjawisko suburbanizacji. Zmniejsza się liczba ludności w miastach, ale rośnie zaludnienie w gmi-

number of people living in the surrounding gminas1 has been growing. May we than risk the opinion that the cities are shrinking? From their point of view, deconcentration takes place indeed. But from the point of view of the whole region, we are dealing with concentration but on a larger area. The population increases in the areas surrounding large cities at the expense of regional peripheries. Therefore, we interpret this phenomenon rather as a “dispersed concentration”.

nach, które położone są wokół nich. Czy w tej sytuacji prawdziwa jest teza, że miasta się kurczą? Z ich punktu widzenia następuje dekoncentracja. Ale z punktu widzenia regionu mamy do czynienia z koncentracją, tyle że na większym obszarze. Liczba ludności zwiększa się w strefie dużych miast, kosztem peryferyjnych obszarów województwa. Dlatego interpretując to zjawisko mówimy raczej o „rozproszonej koncentracji”.

In order to meet the challenges of this type, in 2012, the Lower Silesian Regional Board coordinated works on the two main regional documents: the Spatial Development Plan for the Lower Silesian Voivodeship (SDPLSV) and the 2020 Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship (DSLSV). Both of them were created in the Institute of Territorial Development (until the beginning of 2013 it had been operating as the Regional Bureau of Spatial Planning). The coordination of works enabled a deep territorialisation of future development programs. It involves strict compliance with the spatial occurrence of phenomena and processes, taking them into account in the proposed regional policies and the creation of appropriate structures that will implement these policies.

Aby sprostać tego typu wyzwaniom Zarząd Województwa Dolnośląskiego w 2012 r. skoordynował prace nad dwoma podstawowymi dokumentami regionalnymi: Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Dolnośląskiego (PZPWD) oraz Strategią Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 (SRWD). Oba powstawały w Instytucie Rozwoju Terytorialnego (do początku 2013 r. działał jako Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne). Ta koordynacja prac pozwoliła na głęboką terytorializację przyszłych programów rozwoju. Polega ona na ścisłym respektowaniu granic występowania zjawisk i procesów, uwzględnianiu ich w proponowanych politykach regionalnych i tworzeniu odpowiednich struktur, które będą te polityki realizować.

The DSLSV identifies four areas of integration (see Figure 1). It is the concept previously written down in the SDPLSR project. We deliberately call them “areas

SRWD wskazuje cztery obszary integracji (patrz rys. 1). To koncepcja zapisana wcześniej w projekcie PZPWD. Celowo mówimy o „obszarach integracji”, nie zaś

Figure 1. Areas of Integration in the Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship 2020 Rysunek 1 Obszary Integracji w Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 1

Gmina – the self-government unit and the lowest level of administration authority, run by the elected voit, mayor or city president, depending on its character (rural, rural-city or city).

of integration” and not “functional areas” because the terminology of the latter has not been stabilized yet. Besides, the term “functional areas” is sometimes chaotically adopted by authors of various documents and scientific studies. In order to avoid semantic discussion, we are writing about “areas of integration”, although in practice they are of functional nature.

o „obszarach funkcjonalnych”, ponieważ terminologia dotycząca tych ostatnich nie jest jeszcze ustabilizowana. Zresztą sam termin „obszary funkcjonalne” bywa chaotycznie przywłaszczany przez autorów różnych dokumentów i opracowań naukowych. Aby uniknąć dyskusji semantycznej, piszemy o „obszarach integracji”, choć w praktyce mają one charakter funkcjonalny.

As a result of analyses and additional findings during the work on the DSLSV we have also delineated twelve areas of intervention. These are areas where you can carry out specific policies proposed by the strategy. Some of these areas have metropolitan character.

W wyniku analiz oraz dodatkowych ustaleń w trakcie prac nad SRWD wydzieliliśmy też dwanaście obszarów interwencji. Są to tereny, na których można prowadzić specyficzne polityki przewidziane w strategii. Kilka z tych obszarów ma charakter metropolitalny.

a) The biggest one is the Wrocław Metropolitan Area (WrMA). It includes Wrocław and its surroundings. It is characterized by a particularly strong daily commuting, and intensive processes of residential and economic suburbanization. The WrMa’s problem is also a significant transformation of the environment and the broken emission limits (the effect of industrial activity). The area has a dense network of rivers and is exposed to the risk of flooding which can cause significant damage to the economy of the region. At the same time, the Oder and its tributaries are important ecological corridors, some of them are protected as part of the Natura 2000 network, which has an impact on the activities carried out in the river valleys. The WrMA has a great intellectual, scientific and research potential – companies from many industries and universities concentrated in Wrocław form numerous internal and supra-regional links of the area.

a) Największym z nich jest Wrocławski Obszar Metropolitalny (WrOM). Obejmuje Wrocław i otaczający go pierścień. Charakteryzują go szczególnie silne codzienne migracje wahadłowe mieszkańców, intensywne procesy suburbanizacji mieszkaniowej i ekonomicznej. Problemem WrOM są też znaczne przekształcenia środowiska i przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń (efekt działalności przemysłowej). Obszar ma gęstą sieć rzek i jest narażony na zagrożenia powodziowe, które mogą powodować znaczne straty w gospodarce regionu. Jednocześnie Odra i jej dopływy to ważne korytarze ekologiczne, chronione m.in. w ramach sieci Natura 2000, co ma wpływ na działania prowadzone w dolinach rzecznych. WrOM ma duży potencjał intelektualny i naukowo-badawczy – firmy z wielu branż oraz skoncentrowane we Wrocławiu uczelnie tworzą liczne powiązania wewnętrzne i ponadregionalne obszaru.

b) The Głogów-Legnica Industrial District (GLID) is a homogeneous economic area. Its strength bases on the resources of copper ore and its processing. The GLID urbanizes rapidly. The natural environment here is strongly transformed. However, the GLID requires dramatic changes over the next 20-25 years. The area needs new competencies – the copper resources are limited and will become exhausted. At the same time, there are large deposits of brown coal here. The exploitation however requires the national government’s decision. For these reasons, the GLID is a “dream” subject for planners. Unfortunately, in practice, the local self-governments cooperate with one another poorly.

b) Legnicko-Głogowski Okręg Przemysłowy (LGOP) to monokulturowy obszar gospodarczy. Jego siła oparta jest na zasobach rudy miedzi i jej przetwórstwie. LGOP jest coraz silniej zurbanizowany. Środowisko naturalne jest tu mocno przekształcone. LGOP wymaga jednak dramatycznych zmian w ciągu najbliższych 20-25 lat. Obszarowi potrzeba nowych kompetencji – zasoby miedzi są bowiem ograniczone i wyczerpią się. Jednocześnie są tu ogromne złoża węgla brunatnego. Ich wykorzystanie wymaga jednak decyzji państwa. Z tych powodów LGOP to „wymarzony” temat dla planistów. Niestety w praktyce władze tamtejszych jednostek samorządu terytorialnego (jst) słabo ze sobą współpracują.

c) One of the key metropolitan areas in Lower Silesia is the Wałbrzych Agglomeration. It lost its former position after the abolition of coal mining industry. Its inhabitants found it difficult to adjust themselves to sudden structural changes in the economy. Currently, the agglomeration is covered by a model agreement of local self-governments. They jointly implement a development strategy for the whole area utilizing its resources, including the values of

c) Kluczowym obszarem o charakterze metropolitalnym na Dolnym Śląsku jest Aglomeracja Wałbrzyska. Straciła swą dawną pozycję po likwidacji przemysłu wydobywczego węgla kamiennego. Jej mieszkańcy mieli trudności z dostosowaniem się do nagłych zmian strukturalnych w gospodarce. Obecnie aglomeracja jest objęta modelowym porozumieniem samorządów lokalnych. Wspólnie realizują strategię rozwoju całego obszaru, wykorzystując jego zasoby, w tym walory

natural environment and tourist attractions. It requires a number of coordinated actions to overcome the social and economic stagnation. One of them is to improve the transport links with Wrocław.

przyrodnicze i turystyczne. Wymaga on wielu skoordynowanych działań dla przełamania stagnacji społecznej i gospodarczej. Jednym z nich jest poprawa połączeń transportowych z Wrocławiem.

d) The Jelenia Góra Agglomeration is an area which is based on rich traditions of the Karkonosze Mountains sub-region. It is a combination of a tourist and holiday center with an agglomeration developing modern economy. It requires decisive actions to improve transport accessibility and regional and supraregional linkages to Prague and Berlin. The area faces social problems. It is at risk of flooding as well.

d) Aglomeracja Jeleniogórska to obszar, który bazuje na bogatych tradycjach subregionu karkonoskiego. Jest połączeniem centrum turystycznego i wypoczynkowego z aglomeracją skupiającą nowoczesną gospodarkę. Wymaga zdecydowanych działań na rzecz poprawy dostępności transportowej i powiązań zarówno wewnątrz regionu, jak i tych ponadregionalnych – w kierunku Pragi i Berlina. Obszar ma problemy społeczne. Grożą mu też powodzie.

e) The Kłodzko Land is an area of a slightly different type. It fits into the category of an agglomeration although it is less urbanized. It includes the gminas within the Association of the Gminas of the Kłodzko Land and Ząbkowice Śląskie. It is surrounded by an orographic barrier. The Kłodzko Land is very attractive in terms of nature, landscape and tourism. At the same time, it is poorly accessible. Some parts of the Kłodzko Land are also the areas at risk of social exclusion. It is an area which requires intervention and investments in transport and energy infrastructure. It needs to develop the local spa services while protecting the environment. This area is also endangered by the floods.

e) Obszarem nieco innego typu jest Ziemia Kłodzka. Mieści się w kategoriach aglomeracji, choć jest słabiej zurbanizowana. Obejmuje m.in. gminy zrzeszone w Stowarzyszeniu Gmin Ziemi Kłodzkiej oraz Ząbkowice Śląskie. Otacza ją bariera orograficzna. Ziemia Kłodzka jest bardzo atrakcyjna pod względem przyrodniczo–krajobrazowym i turystycznym. Jednocześnie jest słabo dostępna transportowo. Na jej terenie znajdują się też rejony zagrożone wykluczeniem społecznym. To obszar koniecznych interwencji oraz inwestycji w infrastrukturę transportową i elektroenergetyczną. Należy tam rozwijać usługi uzdrowiskowe, dbając przy tym o środowisko naturalne. Także i na tym terenie mamy do czynienia z zagrożeniem powodziowym.

f) The Dzierżoniów Land is an enclave of scattered polycentric settlement with some dominant urban centers (Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce, Łagiewniki, Niemcza, Piława Górna). It is attractive in terms of natural environment. It has a large industrial potential and strong traditions associated with it. Currently, the Dzierżoniów Land is affected by high unemployment - it is the result of the collapse of large companies of former textile and electrical industries. The strong point of the area is a high activity of local self-governments and their cooperation, which give hope for improving the situation and entering the path of sustainable development.

f) Ziemia Dzierżoniowska to enklawa rozproszonego, policentrycznego osadnictwa z dominującymi ośrodkami miejskimi (Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce, Łagiewniki, Niemcza, Piława Górna). Jest atrakcyjna przyrodniczo. Ma duży potencjał przemysłowy i silne tradycje z tym związane. Obecnie Ziemia Dzierżoniowska dotknięta jest wysokim bezrobociem - to efekt upadku istniejących tu kiedyś dużych firm z branży tekstylnowłókienniczej i elektrotechnicznej. Silną stroną obszaru jest duża aktywność lokalnych samorządów i ich współpraca, które dają nadzieję na poprawę sytuacji i wejście na ścieżkę trwałego rozwoju.

As a formality, we should list the remaining areas of intervention. They have a slightly different character.

Dla porządku należy wymienić pozostałe obszary interwencji. Mają nieco inny charakter.

In the so-called Turoszów Bag, the brown coal exploitation has strongly transformed the environment. The surface will stay degraded for a certain period of time. The flood risk is high here. However, the cross-border character of the area encourages the development of transborder economic co-operatin between Polish, Czech and German partners.

W Worku Turoszowskim eksploatacja węgla brunatnego silnie przekształciła środowisko naturalne. Powierzchnia ziemi jest okresowo zdegradowana. Występuje tu niebezpieczeństwo powodzi. Ale transgraniczny charakter terenu zachęca, by rozwijać tam funkcje gospodarcze, bazujące na współpracy polsko-czesko-niemieckiej.

The Land of the Barycz / Trzebnickie Hills covers the northern parts of the region. Its distinctive resource are wetlands which are unique in Poland and Europe.

Kraina Baryczy i Wzgórz Trzebnickich obejmuje północne tereny województwa. Ich charakterystycznym zasobem są unikatowe w skali kraju i Europy, cenne dla

The area is valuable for the birds, and rich with historic monuments including hydraulic engineering structures for old fishery. The area offers facilities for qualified tourism. It has exceptional conditions for the development of organic farming and fisheries.

ptaków obszary wodno-błotne oraz historyczne obiekty hydrotechniczne związane z gospodarką rybacką. Obszar ten oferuje zaplecze dla turystyki kwalifikowanej. Ma wyjątkowe warunki dla rozwijania ekologicznej gospodarki rolnej i rybnej.

The Cross-Border Area is one of the two intervention areas in Lower Silesia, that have been highlighted in the national documents (the second one is the WrMA). It is therefore perceived at a higher level than the regional one. It has already developed its own specific forms of multi-level governance in the form of Euroregions, and utilizes mechanisms and institutions related to the European Territorial Cooperation programs. From the point of view of the DSLSV, the area covers lands along the western and southern borders of Lower Silesia. They have been indicated due to the importance of development of Polish-German and Polish-Czech social and economic relationships. Despite special support instruments, the Cross-Border Area may be threatened by periferialization, even though geopolitically it is located in the heart of Central Europe. It is also interesting that, due to the natural and cultural conditions (the Sudetes and Lusatia), this particular area is one of the most distinguishing features of the Lower Silesian identity.

Obszar Transgraniczny jest jednym z dwóch obszarów interwencji na Dolnym Śląsku, które zostały wyróżnione w dokumentach krajowych (drugim jest WrOM). Jest więc dostrzegany z poziomu wyższego niż regionalny. Ma już swoje własne, specyficzne formy wieloszczeblowego zarządzania w postaci euroregionów oraz mechanizmów i instytucji związanych ze specjalnymi programami Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Z punktu widzenia SRWD obszar ten obejmuje tereny leżące wzdłuż zachodniej i południowej granicy Dolnego Śląska. Zostały one wyodrębnione ze względu na rozwijające się tutaj społeczne i gospodarcze związki polsko-niemieckie i polsko-czeskie. Mimo specjalnych instrumentów wsparcia, Obszarowi Transgranicznemu może grozić peryferyzacja ze strony polityki krajowej, choć przecież w sensie geopolitycznym leży w ścisłym centrum Europy Środkowej. Ciekawe jest też to, że ze względu na uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe (Sudety i Łużyce) ten właśnie obszar jest jednym z najciekawszych wyróżników tożsamości Dolnego Śląska.

The DSLSV also indicates the intervention areas that are not fully spatially “consistent”, which means that they are not compact territories. In their functioning, it is more important to cooperate in a network, whose units operate at the same level but in various places, than between different governance levels. Of course, this does not exclude a multi-level activity but it is not the most important way to achieve the goals, that is, above all, the increase in employee mobility, economic restructuring and new investments.

SRWD wskazuje również takie obszary interwencji, które nie są w pełni „ciągłe” przestrzennie, czyli nie stanowią zwartego terytorium. W ich funkcjonowaniu istotna jest nie tyle współpraca pomiędzy różnymi szczeblami zarządzania, a raczej ta sieciowa, łącząca jednostki tego samego poziomu, tyle że działające w różnych miejscach. Nie wyklucza to oczywiście działania wieloszczeblowego, ale nie ono jest najważniejsze dla osiągnięcia założonych celów – czyli przede wszystkim dla zwiększenia mobilności pracowniczej, restrukturyzacji gospodarczej, nowych inwestycji.

The New Economy Highway is an example of such area. Its objective is to have the highest transport accessibility in the region as it was based on the existing and planned highway and expressway routes. Additionally, it integrates rail and inland water transport. This area is the most attractive for the location of production sites in Lower Silesia. However, it requires reinforcement. The highest ICT standards should be introduced here. Active administrative and planning processes are also needed here, which will favor the formation of “rooted” business entities, especially those which base on endogenous resources and local capital. The New Economy Highway also combines the cities which used to be the foundation of economic prosperity of the region, and today they require

Przykładem takiego obszaru jest Autostrada Nowej Gospodarki. Docelowo ma mieć najwyższą w regionie dostępność transportową, gdyż została osadzona na istniejących i projektowanych ciągach autostrad i dróg szybkiego ruchu. Dodatkowo integruje z nimi transport kolejowy i wodny. To obszar o najwyższej atrakcyjności lokalizacji produkcji na Dolnym Śląsku. Wymaga jednak wzmocnienia. Należy tam wprowadzić najwyższe standardy teleinformatyczne. Potrzebna jest szczególnie aktywna obsługa prawna i planistyczna, sprzyjająca powstawaniu i zakorzenianiu podmiotów gospodarczych, szczególnie tych, które będą oparte o endogeniczne zasoby i miejscowy kapitał. Autostrada Nowej Gospodarki obejmuje również miasta, które kiedyś były fundamentem gospodarczej prosperity regionu, a dziś wymagają rewitalizacji i dostępu do nowych miejsc pracy. Obszar

revitalization and access to new jobs. This area can become a flywheel for the whole Lower Silesia on the condition that the location and investment decisions in the area will be rational and coordinated.

ten może stać się kołem zamachowym całego Dolnego Śląska, pod warunkiem, że będą wobec niego podejmowane racjonalne i skoordynowane decyzje lokalizacyjne i inwestycyjne.

The Area of Agriculture has quite a different profile. It includes mainly the Silesian Lowland and the Sudetes Foreland. It has the best conditions for agricultural production in the country (the highest rate of valorization of the agricultural production space). This area requires special protection due to the excellent quality of soil and exceptionally long vegetation period. Agriculture and food processing needs to be activated there in order to fully exploit the natural assets of the area.

Całkiem inny profil ma Obszar Rolniczy. Obejmuje głównie Nizinę Śląską i Przedgórze Sudeckie. Ma najlepsze w kraju warunki dla produkcji rolnej (najwyższy wskaźnik waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej). Teren ten wymaga szczególnej ochrony i wsparcia ze względu na znakomitej jakości gleby oraz wyjątkowo długi okres wegetacyjny. Należy tam aktywizować przetwórstwo rolno-spożywcze, by w pełni wykorzystać naturalne predyspozycje obszaru.

The Oder Valley is a geographically consistent area, but at the same time it encourages network cooperation, because of its shape. It includes glacial valleys of the Oder and, in part, the valleys of its tributaries. It is crucial from the point of view of regional identity. At the same time, it requires special attention because of the constant flood risk and the need for the continuation of government programs providing us with a greater sense of security. It is also an area of significant natural values. They can inspire tourism programs utilizing the features of the Oder and the surrounding lands. The economic and transport potential of this part of Lower Silesia requires special attention – its use is impossible because of great instability of water flows. The Oder River needs clearly oriented state decisions and arrangements with partners from the Czech Republic

Dolina Odry to obszar ciągły geograficznie, choć jednocześnie – ze względu na kształt – zachęcający do współpracy sieciowej. Obejmuje pradoliny Odry oraz częściowo doliny jej dopływów. Jest kluczowy z punktu widzenia tożsamości regionalnej. Jednocześnie wymaga szczególnej uwagi ze względu na stałe zagrożenie powodziowe i potrzebę kontynuacji programów rządowych, które mają zapewnić nam większe poczucie bezpieczeństwa w tym zakresie. To także obszar o znaczących walorach przyrodniczych. Pozwalają one na uruchomienie programów turystycznego wykorzystania Odry i przyległych do niej terenów. Potencjał gospodarczy i transportowy tej części Dolnego Śląska wymaga szczególnej uwagi – jego wykorzystanie uniemożliwiają silnie zróżnicowane przepływy wód. Odrze potrzebne są jednoznaczne, ukierunkowane decyzje państwa oraz

Figure 2 Areas of Intervention in the Development Strategy for the Lower Silesian Voivodeship 2020 Rysunek 2 Obszary Interwencji w Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020

and Germany. It is advisable to cooperate with other Oder regions, particularly within the Western Poland initiative.

uzgodnienia z partnerami z Czech i Niemiec. Wskazana jest współpraca z innymi nadodrzańskimi województwami, w szczególności w ramach inicjatywy Polska Zachodnia.

When we put together the pictures of the mentioned intervention areas, we will create quite a complicated map. We can see a dense structure of areas that differ in terms of their conditions and development objectives. They also have different experiences in policy development. The indication of these areas is the essence of the territorial approach. It should contribute to the general objective of the DSLSV, namely: more effective development management. It is based on more precisely addressed policies, the 2014-2020 fund distribution to particular areas and on stimulating the cooperation between various levels of self governments. The latter is supported, among others, by assisting in the implementation of pilot projects.

Gdy nałożymy zasięgi wymienionych obszarów interwencji, powstanie dość skomplikowana mapa. Widzimy gęstą strukturę terenów, które różnią się uwarunkowaniami i celami rozwoju. Mają też odmienne możliwości w zakresie prowadzenia polityki rozwojowej. Wskazanie tych obszarów to istota podejścia terytorialnego. Powinno ono sprzyjać realizacji głównego celu wdrożeniowego SRWD – skuteczniejszego zarządzania rozwojem. Polega ono na: precyzyjniejszym adresowaniu polityk, „kopertowaniu” środków w latach 2014-2020 na poszczególne obszary oraz stymulowaniu współpracy pomiędzy różnymi szczeblami władzy. Ten ostatni element wspierany jest m.in. poprzez pomoc w realizacji projektów pilotażowych.

The DSLSV presents a matrix of development goals: each intervention area is assigned with a specific system of priorities selected from the list indicated by the European Union. It is the basic instrument of “territorialisation” of development policy.

SRWD proponuje macierz celów rozwoju: każdemu obszarowi interwencji przyporządkowuje specyficzny układ priorytetów, wybranych z listy wskazywanej przez Unię Europejską. To podstawowy instrument „terytorializacji” polityki rozwojowej.

Policies for particular areas are to be implemented by different groups of actors. This way, the DSLSV introduces the multi-level governance model.

Polityki w poszczególnych obszarach mają być realizowane przez różne grupy podmiotów. W ten sposób SRWD wprowadza model zarządzania wieloszczeblowego.

The strategy identifies three spheres of implementing particular objectives and measures, depending on the formal possibilities of the regional self-government:

Strategia wyróżnia trzy sfery wdrażania poszczególnych celów oraz realizacji przedsięwzięć, w zależności od formalnych możliwości samorządu województwa:

a) The sphere of direct competence. It includes activities carried out by the Marshal’s Office, its organizational units or its own companies,

a) Sfera bezpośrednich kompetencji. Obejmuje działania prowadzone przez Urząd Marszałkowski, jego jednostki organizacyjne czy spółki z udziałem samorządu województwa.

b) The sphere of indirect impact. It includes “soft” instruments of financial, coordination and information nature as well as activities implemented within the framework of programs and projects managed by the region and financed from external sources, including the European Union and the European Economic Area. This sphere also covers financial participation of the region in development projects run by local self-governments. The target of such “soft” impact are, among others, local self-governments, socio-economic partners, some entrepreneurs and universities.

b) Sfera możliwości pośredniego oddziaływania. Znajdują się tu instrumenty „miękkie”: finansowe, koordynacyjne i informacyjne oraz działania realizowane w ramach zarządzanych przez województwo programów i projektów współfinansowanych ze środków zewnętrznych, w tym pochodzących z Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W tej sferze mieści się także finansowa partycypacja w projektach rozwojowych prowadzonych przez samorządy lokalne. Przedmiotem takich „miękkich” oddziaływań są m.in. jst, partnerzy społeczno-gospodarczy, niektórzy przedsiębiorcy i wyższe uczelnie.

c) The sphere outside the direct competence of the regional self-government. It can play there only the role of a mediator, coordinator or stimulus for actions at local level. It can form opinions and statements addressed to the national authorities, both on its own behalf, as well as other entities in Lower Silesia. The addressees of these

c) Sfera leżąca poza bezpośrednimi kompetencjami samorządu województwa. Może on pełnić rolę mediatora, koordynatora i stymulatora działań na szczeblu lokalnym. Może formułować oddolne opinie i stanowiska kierowane do władz krajowych, zarówno w imieniu własnym, jak i innych podmiotów z Dolnego Śląska. Ad-

actions may be the the government, the parliament, the European Commission or business operators.

resatami tych działań mogą być rząd, parlament, Komisja Europejska czy podmioty gospodarcze.

Many of such instruments have already been functioning. On of the examples is the work carried out by the Institute of Territorial Development (ITD) – an organizational unit of the regional self-government. It is there where the Development Strategy for Western Poland is being developed. It is where the Lower Silesian Entrepreneur Panel functions, whose task is to include business environments in the process of creating public policies affecting the economic development of the region. At the initiative of the Lower Silesian Regional Board, the ITD has taken actions for the implementation of multilevel cooperation in actual integration areas. We assume that there is an adequate political potential to distinguish five possible areas of such activity: Wrocław, Legnica, Wałbrzych, Jelenia Góra and Kłodzko (although only the first one has been included in the official government delimitation). We have pointed them to effectively inspire a multi-level cooperation there. For the same reason, they are smaller than the integration areas. The regional self-government decided to implement the pilot projects in these areas to encourage cooperation. Also it declared that grants for the local self-government units interested in this form of cooperation may be bigger in the new EU financial perspective (2014-2020) if the result of the pilot project will be an agreement in the formula of Integrated Territorial Investments (ITI).

Wiele z takich instrumentów już działa. Przykładem są prace prowadzone przez Instytut Rozwoju Terytorialnego (IRT) – jednostkę organizacyjną samorządu województwa. To właśnie tam powstaje Strategia Rozwoju Polski Zachodniej. Tam funkcjonuje Dolnośląski Panel Przedsiębiorców, którego zadaniem jest włączenie środowisk biznesowych w proces formułowania polityk publicznych wpływających na rozwój gospodarczy regionu. IRT podjęło – z inicjatywy Zarządu Województwa Dolnośląskiego – działania na rzecz uruchomienia wieloszczeblowej współpracy w faktycznych obszarach integracji. Zakładamy, że istnieje odpowiedni potencjał polityczny dla wyodrębnienia pięciu możliwych rejonów takiej aktywności: wrocławskiego, legnickiego, wałbrzyskiego, jeleniogórskiego i kłodzkiego (przy czym tylko pierwszy z nich został objęty oficjalną delimitacją rządową). Wskazaliśmy je, żeby skutecznie inspirować wieloszczeblową współpracę na ich terenie. Z tego samego powodu są one mniejsze od obszarów integracji. Na tych terenach samorząd województwa postanowił uruchomić projekty pilotażowe. Na zachętę zadeklarował, że dotacje dla jst zainteresowanych tą formą współpracy mogą być większe w nowej unijnej perspektywie finansowej (2014-2020), jeśli efektem pilotażu będą porozumienia w formule Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT).

Figure 3 Actual agreements and trans-local cooperation of the self-governments – as in summer 2013 Rysunek 3 Faktyczne porozumienia i współpraca ponadlokalna samorządów - stan lato 2013

This argument has probably proven to be crucial. Within just a few months from formal issuing the DSLSV (introducing its concept of territorialisation) and from the moment the ITI become popular, the multi-level agreements of local self-governments developed on the scale that had not been seen in Lower Silesia before. In the circle of gminas around Wrocław, the formalized forms of cooperation had already been initiated a bit earlier. In summer 2013, such types of cooperation were covering the entire voivodeship.

Ten argument prawdopodobnie okazał się kluczowy. W ciągu raptem kilku miesięcy od przyjęcia SRWD (wraz z zapisaną w tym dokumencie ideą terytorializacji) oraz upowszechnienia wiedzy o ZIT, wieloszczeblowe porozumienia jst rozwinęły się na skalę nieznaną dotąd na Dolnym Śląsku. W pierścieniu gmin wokół Wrocławia, sformalizowane formy współpracy zostały zainicjowane nieco wcześniej. Latem 2013 r. tego typu współprace obejmowały już całe województwo.

The rapid pace of all these actions allow to draw some conclusions.

Szybkie tempo tych wszystkich działań pozwala sformułować kilka wniosków.

On the one hand, it confirms the thesis that multilevel governance and network cooperation between authorities at various levels not only have a huge potential, but also become more and more attractive from the point of view of local self-government units. The prospect of implementing the ITI is a good motivation to enter into such agreements.

Z jednej strony – potwierdza się przypuszczenie, że wieloszczeblowe zarządzanie i sieciowa współpraca władz różnych szczebli nie tylko mają duży potencjał, ale też stają się coraz bardziej atrakcyjne z punktu widzenia jst. Perspektywa wdrożenia ZIT jest dobrą motywacją dla zawierania takich porozumień.

On the other hand, the main barrier is the lack of mutual trust – in many cases, partially justified. In some areas, the territorial units significantly differ in terms of their potential. Smaller partners are afraid of the ‘big’ and ‘stronger’ ones. This is true not only for Wrocław and its surroundings, but also in the area of Jelenia Góra, and others. These fears hinder or delay the agreement. As a result the higher-level authorities suspect the local administrations of lack of competence or reluctance in forming cooperation. Hence the tendency to centralize the governance of development policy at regional level.

Z drugiej strony – główną barierą jest brak wzajemnego zaufania. W wielu przypadkach częściowo uzasadniony. W niektórych rejonach funkcjonujące tam podmioty znacząco różnią się od siebie potencjałami. Mniejsi partnerzy boją się tego „dużego” i „silniejszego”. Tak jest nie tylko w przypadku Wrocławia, ale też np. w obszarze Jeleniej Góry. Te obawy utrudniają lub opóźniają porozumienie. W rezultacie władze wyższych szczebli podejrzewają podmioty lokalne o brak kompetencji lub woli współpracy. Stąd tendencja do centralizacji zarządzania polityką rozwojową na szczeblu regionalnym.

An example of action for the integration of local selfgovernments for multi-level governance is the pilot project ‘Integrated network system in the LegnicaGłogów Functional Area (LGFA)’, which was launched by ITD in 2014. It is an economically homogenous region associated with mining and processing of copper. Although it provides this part of Lower Silesia with a prosperous economy, there are also many risks connected with it. The LGFA needs economic diversification and changes in its social profile. The proposed project covers 45 gminas from eight poviats2. It has nine key partners: two towns (Głogów and Legnica), five gminas (Legnickie Pole, Głogów, Kotla, Żukowice and Jerzmanowa), the Bolesławiec Poviat and the Lower Silesian Voivodeship (as the leader). It is worth noting that, according to the initial delimitation of the area, the project covered only 36 gminas, including 11 towns. However, the idea of cooperation

Przykładem działania na rzecz integracji samorządów lokalnych dla wieloszczeblowego zarządzania jest uruchomiony w 2014 r. przez IRT pilotażowy projekt „Zintegrowanego systemu powiązań w Legnicko-Głogowskim Obszarze Funkcjonalnym (LGOF)”. To rejon monokultury gospodarczej, związanej z górnictwem i przetwórstwem miedziowym. Wprawdzie zapewnia ona tej części Dolnego Śląska koniunkturę w perspektywie średniookresowej, ale niesie ze sobą także wiele zagrożeń. LGOF potrzebuje dywersyfikacji ekonomicznej i zmiany profilu społecznego. Zaproponowany projekt obejmuje 45 gmin z ośmiu powiatów. Ma dziewięciu wiodących partnerów: to miasta Legnica i Głogów, gminy Legnickie Pole, Głogów, Kotla, Żukowice i Jerzmanowa, powiat Bolesławiecki oraz Województwo Dolnośląskie (w roli lidera). Warto podkreślić, że według wstępnej delimitacji obszar projektu obejmował tylko 36 gmin, w tym 11 miast. Jednak idea współpracy została dobrze przyjęta, dzięki

Poviat – the intermediate level of self-government authority situated between gmina and region, managed by the Staroste (Chairman) and the elected Poviat Board.

was well received and therefore the spatial scope of the project could be extended.

czemu można było poszerzyć zasięg przestrzenny podejmowanych działań.

The project will be implemented until March 2015. First of all, the functional and spatial relationships will be studied and on the basis of the data gathered, the development guidelines of the integrated transport system for the LGFA will be developed. We also anticipate the implementation of small pilot projects to verify the solutions. We intend to promote the results of our work and spread the idea of integrated multi-level approach to development management.

Projekt będzie realizowany do marca 2015 r. Przede wszystkim zbadane zostaną powiązania funkcjonalnoprzestrzenne i w oparciu o dane na ten temat opracowane będą wytyczne rozwoju zintegrowanego systemu transportu dla LGOF. Przewidujemy też realizację małych przedsięwzięć pilotażowych dla weryfikacji przyjętych rozwiązań. Zamierzamy promować efekty naszych prac i upowszechniać ideę zintegrowanego wieloszczeblowego podejścia w zarządzaniu rozwojem.

The ITD has developed a total of five similar projects. Their stories are different. By February 2014, only the WrMA and LGFA projects started. These activities are still guided by the mission of popularizing the concept of multi-level governance of development.

W IRT wypracowano łącznie pięć podobnych projektów. Ich losy są różne. Do lutego 2014 r. rozpoczęto realizować jedynie projekty dla WrOF i LGOF. Wciąż działaniom tym przyświeca misja popularyzacji idei wieloszczeblowego zarządzania rozwojem.

The Institute performs the activities to strengthen the territorial dimension in the development policy in three courses. First, it provides reliable and comprehensive knowledge of the region and processes of its development, running its own research and coordinating a network cooperation of other research centers. Second, it initiates, maintains and develops lasting bonds of cooperation (partnerships) in the scope of territorial development between various agents, especially local self-governments. Third, it stimulates initiatives for development of the region, based on the principles adopted by self-government authorities of the region and further developed as a result of a multi-level debate of state and local authorities.

Działania na rzecz wzmocnienia wymiaru terytorialnego w polityce rozwoju Instytut prowadzi w trzech nurtach. Po pierwsze – zapewnia rzetelną i kompleksową wiedzę o regionie i o procesach jego rozwoju, prowadząc badania własne i koordynując sieciową współpracę innych ośrodków badawczych. Po drugie – inicjuje, utrzymuje i rozwija trwałe więzi współpracy (partnerstw) w zakresie rozwoju terytorialnego pomiędzy różnymi podmiotami, zwłaszcza samorządami lokalnymi. Po trzecie – stymuluje inicjatywy na rzecz rozwoju województwa, oparte na zasadach przyjętych przez władze samorządowe regionu i dopracowywane w wyniku wieloszczeblowej debaty władz rządowych i samorządowych.

These three factors: knowledge, cooperation and development are the motto of ITD. Actions taken within such defined mission should contribute to shaping and strengthening the development of multi-level governance practices in the region, which will increase the efficiency of all public authority bodies using it.

Te trzy czynniki: wiedza, współpraca i rozwój są mottem IRT. Działania podejmowane w ramach tak zdefiniowanej misji powinny przyczynić się do kształtowania i wzmocnienia praktyki wieloszczeblowego zarządzania rozwojem w regionie, co zwiększy efektywność wszystkich stosujących ją organów władz publicznych.

Some remarks about the European Copper Region – a concept of development of an important sub-region using the multi-level governance logic Kilka uwag o Europejskim Regionie Miedziowym – koncepcja rozwoju ważnego subregionu w logice multi-level governance

Jan Waszkiewicz Wrocław University of Technology Lower Silesian Regional Development Foundation Politechnika Wrocławska Dolnośląska Fundacja Rozwoju Regionalnego

2.4.

Is it possible to reconcile interests, points of view and systems of values of an industrial potentate and local self-governments?

Czy da się pogodzić interesy, punkty widzenia i systemy wartości przemysłowego potentata i lokalnych samorządów?

1. The idea of the European Copper Region (ECR) was born nearly three years ago. It is based on a new concept of corporate social responsibility (CSR) developed in the company KGHM Polska Miedź SA.1 It is associated with the fact that the concern has gone into global business and proposed new solutions for its cooperation with the surrounding self- governments.

1. Idea Europejskiego Regionu Miedziowego (ERM) narodziła się przed niespełna trzema laty. U jej podstaw leży wypracowywana w KGHM Polska Miedź SA1 nowa koncepcja społecznej odpowiedzialności (CSR), powiązana z podjęciem przez ten koncern globalnej działalności oraz z nowymi rozwiązaniami dotyczącymi jego współpracy z otaczającymi go samorządami.

2. The classic approach to CSR assumed that the industry is responsible for the effects of its actions in the natural and the human environment, as well as some level of sensitivity to the articulated needs of the surroundings (through sponsorship, charity work, etc.) being largely of a promotional character. KGHM has carried out these tasks more than satisfactory. It has created appropriate goal-oriented organizational structures and established effective procedures. Its surroundings have learnt to use proposed solutions

2. Klasyczne podejście do CSR zakładało odpowiedzialność przemysłu za skutki jego działań w otoczeniu naturalnym i społecznym oraz pewien poziom wrażliwości na artykułowane potrzeby otoczenia (poprzez sponsoring, działalność charytatywną itp.), mający w znacznej mierze charakter promocyjny. KGHM wywiązywał się z tych zadań w sposób co najmniej zadowalający. Zbudował odpowiednie struktury organizacyjne służące tym celom i skuteczne procedury postępowania. Również jego

KGHM Polska Miedź S.A. is one of the biggest producers of copper and silver in the world. The company was born in Lower Silesia and has been active mainly in this region. Here are its headquarters. It’s the biggest Lower Silesian company.

KGHM Polska Miedź S.A. to jeden z największych na świecie producentów miedzi i srebra. Spółka powstała i działa przede wszystkim na Dolnym Śląsku. Tu też ma swoją siedzibę. Jest największą firmą w regionie.

as well. However, the disadvantage was a clientelist and demanding model of mutual relations. The surroundings have been willingly and effectively making claims in case of any identified (sometimes exaggerated) damages and threats, at the same time playing the role of an applicant to KGHM when they had some needs requiring financial support. It is worth adding that this model has favoured atomization of local self-governments. They have perceived each other as competitors in the fight for support for their individual actions. Also, it has been more convenient for the big enterprise to deal with these dispersed applicants than with some kind of an organized group of applicants that puts a stronger and more effective pressure.

otoczenie nauczyło się korzystać z tych rozwiązań. Niemniej wadą był klientelistyczno-roszczeniowy model wzajemnych relacji. Otoczenie chętnie i skutecznie występowało z roszczeniami w przypadku jakichkolwiek zidentyfikowanych (czasem na wyrost) szkód i zagrożeń, a jednocześnie występowało w roli petenta do KGHM, gdy samo miało potrzeby wymagające finansowego wsparcia. Warto dodać, że model ten sprzyjał atomizacji lokalnych samorządów. Postrzegały się one wzajemnie jako konkurenci w walce o wsparcie dla własnych działań. Również wielkiemu przedsiębiorstwu wygodniej było mieć do czynienia z rozproszonymi petentami, niż z jakąś ich zorganizowaną grupą mogącą wywierać silniejsze i skuteczniejsze naciski.

3. The new CSR model is based on joint responsibility of many business entities for creating social, economic and spatial order within the scope of their influence. This mainly concerns the largest enterprises which dominate in their surroundings or at least have a great impact on them. Such situation can surely be observed in the Copper Mining Region which was founded to protect the labour needs of ore mining and copper extraction industry. The dominance of KGHM in this area is undeniable and has to be a starting point for any analysis of current and future character of this part of Lower Silesia. At the same time it is clear that capital resources of this industrial system can significantly affect the spatial and social form of the surroundings. It is therefore important that KGHM itself sees the importance of its influence. A coherent strategy for a long-term activity in the intended direction is needed as well. It is also clear that such a strategic document must be accepted not only by the business but also by its social surroundings (represented and managed by self-governments). So it has to reconcile interests, points of view and systems of values of both parties.

3. Nowy model CSR zakłada współodpowiedzialność podmiotów gospodarczych za kształtowanie społecznego, gospodarczego i przestrzennego ładu w obszarze ich oddziaływania. Dotyczy to przede wszystkim przedsiębiorstw największych, dominujących w swoim otoczeniu lub przynajmniej wywierających na nie znaczący wpływ. Taka sytuacja ma bez wątpienia miejsce w Zagłębiu Miedziowym, które powstało dla zabezpieczenia kadrowych potrzeb przemysłu wydobycia rudy i uzyskiwania z niej miedzi. Dominacja KGHM na tym terenie jest niewątpliwa i musi stanowić punkt wyjścia do wszelkich rozważań o obecnym i przyszłym charakterze tej części Dolnego Śląska. Jednocześnie jasne jest, że zasoby kapitałowe tego układu przemysłowego mogą w istotny sposób wpłynąć na przestrzenny i społeczny kształt otoczenia. Ważne jest więc, żeby sam KGHM widział potrzebę takiego oddziaływania oraz żeby powstała spójna strategia pozwalająca na długoterminowe działanie w zakładanym kierunku. Oczywiste jest też, że taki strategiczny dokument musi być zaakceptowany nie tylko przez biznes, ale też przez jego społeczne otoczenie (reprezentowane i zarządzane przez samorządy). Musi więc godzić interesy, punkty widzenia i systemy wartości obu stron.

4. The will to act in such direction was associated with adopting global scale mining operations by KGHM. This type of industry is perceived by the surroundings as a potential threat to the existing natural, spatial and social order. It is accused to have a potentially devastating impact. Therefore, undertaking or developing any type of activities within this industry raises social resistance. It can be alleviated if there is a positive example – an area where such business activity not only has not produced any destructive effects, but even resulted in solutions that may only be subject of dreams for less fortunate areas. It is also obvious that the role of such a showpiece should be played by a ‘cradle’ of that particular international corporation –

4. Wola działania w takim kierunku wiązała się z podjęciem przez KGHM operacji wydobywczych w skali globalnej. Tego typu przemysł odbierany jest przez otoczenie jako potencjalne zagrożenie dotychczasowego ładu przyrodniczego, przestrzennego i społecznego. Posądzany jest o potencjalnie destrukcyjny wpływ. Dlatego podejmowanie lub rozwijanie jakichkolwiek działań w tej branży budzi społeczne opory. Można je złagodzić, jeśli będzie się dysponowało pozytywnym przykładem – obszarem, w którym tego typu działalność gospodarcza nie tylko nie przyniosła destrukcyjnych efektów, ale wręcz zaowocowała rozwiązaniami, o jakich zaledwie marzyć mogą tereny mniej fortunne. Jasne jest też, że rolę takiej wizytówki powinien peł-

the area where it has operated initially and which it has influenced strongly. In case of KGHM such place is of course the Legnica-Głogów Copper District (LGCD).

nić matecznik międzynarodowej korporacji – obszar, na którym najwcześniej podjęła ona swoją działalność i na którego sytuację wywrzeć mogła silny wpływ. Dla KGHM tym miejscem jest oczywiście Legnicko-Głogowski Okręg Miedziowy (LGOM).

5. The European Copper Region is such a functional area with a current (or potential in the foreseeable future) dominant role of the Polish copper giant. ERC covers the area of LGCD, but also its surroundings – the Old Copper Mining Region (near the town of Bolesławiec), the southern part of Lubusz Land (where the exploration works go on and mining exploitation is possible in the future), as well as those areas within Saxony and Brandenburg where preparatory works for future exploitation activity also conntinue. Therefore, it is a real cross-border area (extended beyond administrative boundaries of particular regions), so it has a supranational European character. In the future it is worth considering to introduce here the activity structures tested in Euroregions (e.g. in the oldest and most experienced Euroregion Neisse-Nisa-Nysa which partially overlap with ECR). It is the first and the most obvious meaning of the term ‘European’ in the name ECR.

5. Europejski Region Miedziowy jest właśnie tak pojmowanym funkcjonalnym obszarem, na którym dominującą rolę odgrywa obecnie (bądź może odgrywać w przewidywalnej przyszłości) polski miedziowy potentat. ERM obejmuje teren LGOM, ale też jego przyległości – Stare Zagłębie Miedziowe (w okolicy Bolesławca), południową część Ziemi Lubuskiej (gdzie trwają prace poszukiwawcze i gdzie prawdopodobnie przesuną się operacje wydobywcze w przyszłości), a także tereny w granicach Saksonii i Brandenburgii, gdzie trwają prace przygotowawcze do przyszłej działalności eksploatacyjnej. Jest to więc obszar transgraniczny (i przekraczający granice administracyjnie regionów), ma więc ponadnarodowy, europejski charakter. W przyszłości można pomyśleć o wprowadzeniu tu struktur działania sprawdzonych w euroregionach (np. w najstarszym i najbardziej doświadczonym Euroregionie Nysa, częściowo pokrywającym się z ERM). To jest pierwsze i najbardziej oczywiste znaczenie terminu „europejski” w nazwie ERM.

6. However, if ECR is to be a showcase of a global corporation it is obvious that its level of development cannot differ from the European standards (and if so, than only in a positive manner). And this is the second meaning of the European dimension of ECR.

6. Jeśli jednak ERM ma być wizytówką światowego koncernu, to jasne jest, że jego poziom rozwoju nie może odbiegać (a jeżeli już, to in plus) od standardów europejskich. I to jest drugie znaczenie, czy też drugi wymiar europejskości ERM.

7. Finally, ECR is the only European copper mining area. This is the place with the biggest resources of competence on extraction and processing of this raw material. This element is also worth emphasizing (or elaborating on) during the European reindustrialisation which we are dealing with now.

7. Wreszcie, ERM jest jedynym w Europie obszarem wydobycia miedzi. To tu znajdują się największe zasoby kompetencji na temat wydobycia i przetwarzania tego surowca. Ten element również wart jest wyeksponowania (i rozwijania) w okresie europejskiej reindustrializacji, z którą mamy obecnie do czynienia.

8. Of course such design of ECR may exist only on the basis of functional connections and as a structure which is formed freely by local self-government units in order to cooperate with each other for the development of their potentials. It is, therefore, a natural arena to apply a model of dispersed power, i.e. multi-level governance.

8. Oczywiście tak pomyślany ERM może kształtować się jedynie na bazie funkcjonalnych powiązań i jako struktura, którą jednostki samorządu terytorialnego tworzą dobrowolnie, by współpracować ze sobą dla rozwinięcia posiadanych potencjałów. Jest to więc naturalny obszar zastosowania podejścia władztwa rozproszonego, czy też multilevel governance.

9. The concept is at the stage of continuous development and the road to implement it is long and not easy. It had its debut in 2011 during the first Copper Mining Region Forum. The same meeting resulted in the formation of the citizens’ Coalition for Development of the European Copper Region. Dozens of people representing self-governments, economic

9. Koncepcja jest w stadium ciągłego rozwoju, a droga do jej wdrożenia jest długa i niełatwa. Swoją premierę miała w 2011 r., podczas pierwszego Forum Zagłębia Miedziowego. Na tym samym spotkaniu zawiązała się obywatelska Koalicja na Rzecz Rozwoju Europejskiego Regionu Miedziowego, do której akces zgłosiło kilkadziesiąt osób reprezentujących samorządy,

zones (mainly the management of KGHM) and experts declared their intention of joining it. First projects were formulated and they meet the three following conditions: • They are important both from the social and the business points of view. • They concern larger areas within the Copper Mining Region. • They can be carried out only in cooperation with all interested parties (and based on partnership). • Their fulfilment will cause a significant change in the way the whole area is functioning (so they have a strategic meaning)2.

sfery gospodarcze (głównie koła kierownicze KGHM) i kręgi eksperckie. Sformułowane zostały pierwsze projekty, które spełniają trzy warunki: • Są istotne zarówno ze społecznego, jak i biznesowego punktu widzenia. • Dotyczą większych obszarów Zagłębia Miedziowego. • Dadzą się zrealizować jedynie przy współpracy wszystkich zainteresowanych stron (i to na zasadach partnerskich). • Ich urzeczywistnienie spowoduje znaczącą zmianę w sposobie funkcjonowania całego obszaru (mają więc znaczenie strategiczne)2.

Starting these projects forms new types of relationships among the self-government units and between those units and the the dominant economic powers. It is an important step towards the construction of ECR.

Podjęcie tych projektów jednocześnie kształtuje nowy typ relacji samorządów między sobą i z dominującym układem gospodarczym. Stanowi istotny krok w stronę budowy ERM.

10. Some of these topics have been already explored and they are now on different stages of implementation. They concern wide range of problems – from public transport, tourism and leisure, to health and education, to the works on joint development strategy for the ECR area. One of the main problems is to form appropriate implementation structures for particular projects, which is a specific difficulty for any activities based on the multi-level governance logic. However, it is possible that, due to the potential of parties involved, some solutions worth spreading can be found here.

10. Niektóre z tych tematów zostały podjęte i są w różnych fazach realizacji. Dotyczą one rozległej gamy problemów – od transportu publicznego, przez turystykę i rekreację, ochronę zdrowia i edukację, aż po prace nad wspólną strategią rozwoju obszaru ERM. Jednym z głównych problemów jest tworzenie odpowiednich struktur realizacyjnych dla poszczególnych projektów, co jest specyficzną trudnością dla wszelkich działań w logice multilevel governance. Nie jest wszakże wykluczone, że ze względu na potencjał zaangażowanych stron da się tu wypracować rozwiązania warte szerszego rozpowszechnienia.

You can easily see that we are dealing here with application and development of the ‘Game of the Region’ concept which was supposed to be a method of implementation of the first development strategy for the Lower Silesian Voivodeship.

Łatwo zauważyć, że mamy tu do czynienia z rozwinięciem i zastosowaniem koncepcji „Gry o region”, która miała być metodą realizacji pierwszej strategii rozwoju województwa dolnośląskiego.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Petr Chladek

František Kubeš

South Moravian Innovation Centre Południowomorawskie Centrum Innowacji

Brno City Municipality Urząd Miasta Brna

2.5.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

Science, business and administration have been contributing to the development of economy based on knowledge in this Czech region for years. The results are impressive: job places for specialists, new investements, gaining experts and EU funds.

Nauka, biznes i administracja od lat współpracują na rzecz budowy gospodarki opartej na wiedzy w tym czeskim regionie. Efekty są imponujące: miejsca pracy dla specjalistów, inwestycje, pozyskiwanie ekspertów i środków z UE.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 actually represents the strategic document of the city and the region in the field of the innovation support. It is actually the third issue of the Regional Innovation Strategy.

Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013 (RSI 2009-2013) jest dokumentem strategicznym miasta i regionu w zakresie wspierania innowacji. To już trzecia wersja naszej Regionalnej Strategii Innowacji (RSI).

The mission of the Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region 3 is the increase in the competitiveness of the South Moravian Region through the cooperation between the scientific and research sphere and the companies. The Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region thus leads towards the goal of the South Moravian Region to belong to a group of the most innovative regions in the Czech Republic by 2013. Also the goal of the South Moravian Region was to belong to a group of 50 most innovative regions in the European Union.

Misją RSI 2009-2013 jest zwiększenie konkurencyjności Kraju Południowomorawskiego poprzez współpracę sektora naukowo-badawczego z przedsiębiorstwami. Kraj Południowomorawski założył, że do 2013 r. będzie jednym z najbardziej innowacyjnych regionów w Republice Czeskiej i wejdzie do grupy pięćdziesięciu najbardziej innowacyjnych regionów w Unii Europejskiej.

The third issue started to be implemented on 1st January 2009 and it was valid till 31th December 2013.

Trzecią wersję strategii zaczęliśmy realizować 1 stycznia 2009 r. Obowiązywała do 31 grudnia 2013 r.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

The importance of the Regional Innovation Strategy can be seen in the following aspects. Firstly it represents a crucial contribution to the economic development. Secondly it influences the image of the City of Brno – the natural centre where most innovative activities are concentrated as well as the whole South Moravian Region.

RSI 2009-2013 to dokument o dużym znaczeniu, ponieważ – po pierwsze – ma zasadniczy wkład w rozwój gospodarczy oraz – po drugie – współtworzy wizerunek Brna jako centrum Kraju Południowomorawskiego - naturalnego ośrodka, w którym skupia się większość działań innowacyjnych.

Short historical excursion

Krótka wycieczka historyczna

The first one was formulated in 2002 – at that time it was the first one in the Visegrad Region.

Pierwsza wersja strategii powstała w 2002 r. Była to wówczas pierwsza taka strategia w regionie wyszehradzkim.

Creating regional consensus and building up political commitment was supported by: a high unemployment rate in the region – 12%; declining local industries; end of Flextronics plant leaving 2,500 unemployed people behind; debate about the new Lisbon Strategy – the role of R&D&I in the regional economic development.

Tworzeniu regionalnego porozumienia i budowaniu politycznego wsparcia dla tego projektu sprzyjały czynniki negatywne: wysoki poziom bezrobocia w regionie (12 proc.), upadający przemysł lokalny, upadek zakładu Flextronics – i zwolnienie jego 2,5 tys. pracowników. Kontekstem pozytywnym była trwająca wówczas dyskusja o unijnej Strategii Lizbońskiej, która zwracała uwagę na rolę sektora B&R oraz innowacyjności w regionalnym rozwoju gospodarczym.

In 2002 the so called Regional Agreement was created (this partnership has been developing since the work on the first issue of the Regional Innovation Strategy started). The crucial point was that the individual institutions were able to come to an agreement.

Efektem była tzw. Umowa Regionalna, zawarta przez rozmaite podmioty w 2002 r. (ich rzeczywista współpraca rozwijała się odkąd ruszyły prace nad pierwszą wersją naszej RSI). Zasadnicze znaczenie miał fakt, że różne instytucje były w stanie dojść do porozumienia.

Also it was important to systematically convince others that the creation/establishment of the regional innovation system will be beneficial for the whole region. The main obstacles for the formulation and the implementation of the strategy were mainly various partial interests of the involved players and also limited financial resources for its implementation.

Należało przy tym systematycznie przekonywać innych, że stworzenie systemu regionalnych innowacji będzie korzystne dla całego regionu. Głównymi przeszkodami w opracowywaniu i realizacji strategii były przede wszystkim rozmaite partykularne interesy zaangażowanych stron, a także ograniczone środki finansowe na jej realizację.

The first problem could be solved through the creation of the effective management. Solving the problem of the insufficient financing requres various grants and the involvement of private sector.

Pierwszy z tych problemów można rozwiązać poprzez stworzenie skutecznego sposobu zarządzania. W drugim przypadku konieczne jest uruchomienie odpowiednich dotacji oraz zaangażowanie sektora prywatnego.

Relevance to muliti-level governance

Związek z zarządzaniem wielopoziomowym

The Regional Innovation Strategy was the first one of its kind in the Czech Republic. The challenge was to involve all the stakeholders including the City of Brno. For the conviction of all the policy-makers that the regional innovation system is beneficial and that it is crucial to develop it constantly (e.g. there already exists the Innovation Strategy 3) contributed the results of the pilot projects of the Regional Innovation Strategy 1. To build up the mutual trust and to start to cooperate was timeconsuming – that is why there was not created anything similar prior that time.

RSI 2009-2013 to pierwsza taka strategia w Republice Czeskiej. Głównym wyzwaniem było zaangażowanie wszystkich interesariuszy, w tym Miasta Brno. Trzeba było przekonać decydentów, że regionalny system innowacji jest korzystny i należy go nieustannie rozwijać. Udało się. Argumentem były wyniki pilotażowego projektu pierwszej wersji RSI. Zbudowanie wzajemnego zaufania i rozpoczęcie współpracy było czasochłonne – to właśnie dlatego podobny dokument nie powstał wcześniej.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

The whole process was ensured by an establishment of the Steering Committee, the Coordinating Committee (they are interlinked with four working groups / thematic fora – technology transfer, business incubation and support, human resources, internationalization) the RIS manager and the project management team supported by the international advisory board.

Warunkiem powodzenia całego procesu było powołanie Komitetu Sterującego, Komitetu Koordynacyjnego (są one powiązane z czterema grupami roboczymi / forami tematycznymi, które omawiają transfer technologii, inkubację i wspieranie przedsiębiorstw, zasoby ludzkie oraz internacjonalizację), kierownika RSI, a także zespołu zarządzania projektami i międzynarodowego komitetu doradczego.

For the analytical part – there were three inputs – regional benchmarking, company research and especially working groups composed of various stakeholders.

W analitycznej części projektu istotne były trzy elementy: regionalny benchmarking, analiza przedsiębiorstw, oraz wyniki prac grup roboczych złożonych z różnych interesariuszy.

It is important to point out at the unique situation within the Czech Republic. The Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region was implemented by both the South Moravian Region as well as by the City of Brno and for the first time this strategic document was discussed/debated in/by the organs of both authorities/ institutions. The document thus has become a key instrument for the implementation of the goals defined within the frame of the legally binding documents such as the Development Programme of the South Moravian Region and the Brno City Strategy.

Należy uwzględnić szczególne uwarunkowania Republiki Czeskiej. RSI 2009-2013 będzie realizowana zarówno przez Kraj Południowomorawski, jak i Miasto Brno. Po raz pierwszy ten dokument strategiczny był omawiany przez organy obu administracji. W ten sposób stał się kluczowym narzędziem realizacji celów zapisanych w prawnie wiążących dokumentach – takich jak Program rozwoju Kraju Południowomorawskiego i Strategia Brna.

The Action Plan – a set of specific projects that fulfill the strategic goals – was the integral part of the Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013.

Plan działania – zestaw konkretnych projektów, które realizują cele strategiczne – stanowi integralną część RSI 2009-2013.

Each project was described on the project fiche structured as follows: project goals, intervention justification, activity description, target groups,

Każdy z projektów był opisany na karcie projektu, która miała następującą strukturę: cele projektu, uzasadnienie interwencji, opis działania, grupy docelowe, harmo-

Figure 1. Methodological Approach of RIS 3 Formulation Rysunek 1. Metodologia pracy nad RSI

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

time schedule, implementation.

funding

and

responsibility

for

nogram, finansowanie i odpowiedzialność za realizację.

The Action Plan was divided into three groups by financial responsibility: • The Action Plan for the South Moravian Region (SMR) – South Moravian regional authority approves the Action Plan, thus committing themselves to implement the proposed projects. The City of Brno (SCB) acknowledges this Action Plan. • The Action Plan for the City of Brno – the City of Brno approves the Action Plan, thus committing themselves to implement the proposed projects. Then the South Moravian Region acknowledges this Action Plan. • The Action Plan for for other subjects.

Plan działania był podzielony według odpowiedzialności finansowej na trzy grupy: • Plan działania dla Kraju Południowomorawskiego (SMR). Zatwierdzając ten dokument, władze regionu zobowiązały się do realizacji proponowanych projektów a Miasto Brno (SCB) uznało ten plan. • Plan działania dla Miasta Brno. Także i w tym przypadku władze miasta, zatwierdzając dokument, zobowiązały się do realizacji proponowanych projektów. Następnie plan został uznany przez Kraj Południowomorawski. • Plan działania dla innych podmiotów.

Internal and external actors involved

Zaangażowanie aktorów zewnetrzych i wewnętrznych

The main internal and external actors involved in the development and implementation of the strategy are: • administrative bodies (region, municipality); • universities; • research institutions; • intermediaries; • private companies and other relevant actors – in working groups.

Zewnętrzne i wewnętrzne podmioty zaangażowane w RSI 2009-2013 to przede wszystkim: • organy administracji (regionu, miasta); • uniwersytety; • instytucje badawcze; • pośrednicy; • prywatne firmy oraz inne znaczące podmioty – w grupach roboczych.

The implementation of the strategy is monitored annually + according to the RIS implementation management.

Realizacja RSI 2009-2013 była co roku monitorowana zgodnie z zasadami zarządzania wdrażaniem strategii RSI.

Outcomes and results

Rezultaty i wyniki

The importance and impact of the implementation of the Regional Innovation Strategy (RIS) for the City of Brno can be illustrated on the following selected outcomes and results: • More than 400 high-qualified job positions at more than 60 new technological companies have been created (Y Soft, Westcom, GINA, IS4U. etc.). • Creation of approx. 16 000 job positions has been supported through attracting of foreign investments with a high added value. • 51 top-class researchers have been attracted to come to Brno through the South-Moravian Programme for Distinguished Researchers (SoMoPro) by providing research grants valued approx. 200mil CZK. • A framework for systematic work with talented students (from grammar school students to doctoral candidates) has been developed – under preparation is also the establishment of the science centre (Moravian Science Centre Brno – 600 mil

Znaczenie i wpływ RSI 2009-2013 dla Miasta Brno można zilustrować na przykładzie następujących wybranych rezultatów i wyników: • Powstało ponad 400 miejsc pracy dla wysoko wykwalifikowanych pracowników w ponad 60 nowych firmach technologicznych (Y Soft, Westcom, GINA, IS4U, etc.). • Utworzono ok. 16 tys. miejsc pracy co sprzyjało pozyskaniu inwestycji zagranicznych o dużej wartości dodanej. • Udało się zachęcić ponad 51 najwyższej klasy badaczy do przyjazdu do Brna w ramach Programu Południowomorawskiego dla Wybitnych Naukowców (SoMoPro) poprzez przyznawanie grantów badawczych o łącznej wartości ok. 200 mln koron czeskich. • Opracowano ramy systematycznej pracy ze zdolnymi uczniami i studentami (od uczniów szkół podstawowych do doktorantów). Trwają również prace nad utworzeniem centrum naukowego (Mo-

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

• •

•

• • •

CZK). More than 200 projects implemented in cooperation of the private sector and universities have been supported through the “Innovation voucher” tool (20mil CZK in total). Three technological incubators (Technological Incubator I. and II. and INBIT – 250mil CZK in total) have been established; another incubator and scientific and technological park INMEC (400 mil CZK) is under preparation. The actions implemented under RIS have shaped an environment for attracting grants from the Operational Programme Research and Development for Innovation (OP RDI) valued 17bil CZK in total (CEITEC, ICRC, NETME and others). Incubation programs. Implementation agencies. Positive impact on image.

• •

•

• • •

rawskie Centrum Naukowe w Brnie – 600 mln koron czeskich). Zrealizowano ponad 200 projektów we współpracy z sektorem prywatnym i uniwersytetami, czemu sprzyjało narzędzie „Kupony innowacji” (łącznie 20 mln koron czeskich). Powstały trzy inkubatory technologiczne (Inkubator technologiczny I. i II. oraz INBIT – łącznie 250 mln koron czeskich). Kolejny inkubator oraz park naukowy i technologiczny INMEC (400 mln koron czeskich) są w przygotowaniu. Działania realizowane w ramach RSI 2009-2013 przygotowały środowisko do pozyskiwania dotacji z Programu Operacyjnego Badań i Rozwoju Innowacji (OP RDI), który miał łączną wartość 17 mld koron czeskich (CEITEC, ICRC, NETME i inne). Programy inkubacyjne. Agencje wdrażające. Pozytywny wpływ na wizerunek.

Key factors for the success

Kluczowe czynniki sukcesu

•

The cooperation of the all relevant actors and their commitment – the parnership has been developing since the work on the first issue of Regional Innovation Strategy started. It is really crucial to have an enthusiasm to push things forward, to achieve the common understanding of the need of the strategy and its implementation to be results-oriented and to be brave. It is important to built-up the consensus as well as an agreement and to operate on the top quality level within the given amount of time, too. Possibility to gain the EU funding – the specific goal of the Regional Innovation Strategy of the South Moravian Region is streaming the structural funds effectively in the region since most of the interventions are realized on the national level.

•

Współpraca wszystkich istotnych podmiotów oraz ich zaangażowanie. Partnerstwo było rozwijane od momentu rozpoczęcia prac nad pierwszą wersją RSI. Naprawdę ważny jest nie tylko entuzjazm dla popychania spraw do przodu, ale też osiągnięcie wspólnego zrozumienia potrzeby istnienia strategii i jej wdrażania – zorientowanego na rezultaty. Ważna jest odwaga. Istotne jest również wypracowywanie konsensusu i porozumienia oraz działanie na najwyższym poziomie w wyznaczonych ramach czasowych. Możliwość pozyskania funduszy UE. Specyficznym celem RSI 2009-2013 było skuteczne rozprowadzanie funduszy strukturalnych w obrębie regionu – trzeba pamiętać, że większość takich interwencji realizowana jest na szczeblu krajowym.

Challenge for the near future

Wyzwania na najbliższą przyszłość

The main reasons for an update of this strategy paper are two: First of all, the goals of the current RIS 3 version have been actually accomplished. Secondly, the new EU 2014-2020 programming period has been introduced, strongly focusing on knowledge economy development, allocating considerable amount of funds in this area.

Istnieją dwie główne przyczyny aktualizacji naszej strategii. Po pierwsze – cele obecnej wersji RSI 2009-2013 zostały już w zasadzie osiągnięte. Po drugie – wkraczamy w nowy okres programowania UE na lata 2014-2020, który koncentruje się w znacznym stopniu na rozwoju gospodarki opartej na wiedzy i kieruje sporą część środków na ten właśnie obszar.

One of the key mechanisms to ensure an allocation of these funds is an ex-ante condition requiring so called smart specialization strategies. Such smart specialization strategy can be perceived as a new-style regional innovation strategy.

Jednym z kluczowych mechanizmów zapewniających alokację pieniędzy unijnych jest warunkowość ex-ante, która narzuca konieczność wypracowania tzw. strategii inteligentnych specjalizacji. Taki dokument może być postrzegany jako nowy typ RSI.

The Regional Innovation Strategy of South Moravian Region 2009-2013 Regionalna Strategia Innowacji dla Kraju Południowomorawskiego na lata 2009-2013

The SWOT analysis, as well as a draft of the goals and activities will be step-by-step formulated by the RIS Project Team and at the same time they will be discussed at the RIS working groups (each focused on particular area). The outcomes will be proposed to the RIS Steering Committee, which is the highest authority of the strategy management.

Analiza SWOT oraz propozycja celów i działań będą krok po kroku opracowywane przez Zespół Projektowy RSI. Jednocześnie omawiać je będą grupy robocze RSI (każda z nich skoncentruje się na określonym obszarze). Wyniki zostaną przedstawione Komitetowi Sterującemu RSI, który jest najwyższym organem w zarządzaniu strategią.

In term of multi-level governance it is really challenging to involve private companies.

Z perspektywy multi-level governance prawdziwym wyzwaniem jest zaangażowanie prywatnych firm.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Robert Szymala Urban Planner of Wałbrzych Urbanista Miejski Wałbrzycha

2.6.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

The concept of our agglomeration was analysed already in the 70s but we did not implement it until 2011. The Wałbrzych Agglomeration consists of 23 gminas1. We have our own package of strategic documents as well as managing and advisory bodies. We develop common projects.

Koncepcja naszej aglomeracji rozważana była już w latach 70. Ale zaczęliśmy ją realizować dopiero w 2011 r. W Aglomeracji Wałbrzyskiej są 23 gminy. Mamy własny pakiet dokumentów strategicznych oraz gremia zarządzające i doradcze. Prowadzimy wspólne projekty.

Today, many people take all the credit for initiating the process of consolidation of self-governments around Wałbrzych. But the functioning of the Wałbrzych Agglomeration is not the result of a single decision. It is the effect of various actions undertaken concurrently in many places.

Dziś wiele osób przypisuje sobie zasługę zainicjowania procesu konsolidacji samorządów wokół Wałbrzycha. Ale funkcjonowanie Aglomeracji Wałbrzyskiej nie jest efektem pojedynczej decyzji. Wynika z rozmaitych działań prowadzonych równolegle w wielu miejscach.

It all began with Via Regia +

Zaczeło się od Via Regia +

Hardly anyone remembers today the project of the Sudety Agglomeration which was to include the area from Jelenia Góra Valley to Wałbrzych. Additionally, in the 70s, under the direction of Robert Masztalski, the general spatial development plan of the area was elaborated, comprising not only the central place (Wałbrzych) but also satellite towns (such as SzczawnoZdrój and Boguszów-Gorce). All initiatives of that time were, however, unsuccessful attempts to delineate

Mało kto pamięta, że istniał kiedyś projekt Aglomeracji Sudeckiej, która miała obejmować obszar od Kotliny Jeleniogórskiej aż po Wałbrzych. Z kolei w latach 70. powstał (pod kierunkiem Roberta Masztalskiego) miejscowy plan ogólny zagospodarowania zespołu miejskiego Wałbrzycha, obejmujący także SzczawnoZdrój i Boguszów-Gorce. Ówczesne inicjatywy były jednak nieudanymi próbami odgórnego narzucenia zarówno granic aglomeracji, jak i kierunków jej rozwoju gospodarczego i przestrzennego.

see footnote on page 65

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

in the top-down manner both the agglomeration boundaries and the directions of its economic and spatial development. Several years ago, self-governments from this area established cooperation in order to issue an agreed opinion about the regional course of the European Transport Corridor Via Regia + (that was a subject of one of the regional projects at that time) A stormy discussion started. The interested gminas split into two camps – one favouring the construction of the route via Wałbrzych, and the other preferring it to run via Świdnica.

Kilka lat temu samorządy z tego obszaru współpracowały przy opiniowaniu regionalnych projektów i opracowań studialnych dotyczących przebiegu Europejskiego Korytarza Transportowego Via Regia+. Wywiązała się burzliwa dyskusja. Zainteresowane tematem gminy podzieliły się na dwa obozy – jeden opowiadał się za poprowadzeniem trasy przez Wałbrzych, drugi chciał, by przebiegała ona przez Świdnicę.

The first group worked out a joint position during one meeting, within just a few hours. It was systematically consulted by telephone with the gminas, whose representatives didn’t attend the meeting. The initiative covered the area from Jelenia Góra to Kłodzko.

Pierwsza grupa wypracowała wspólne, solidarne stanowisko podczas jednej narady, w ciągu raptem kilku godzin. Było ono na bieżąco konsultowane telefonicznie z gminami, których przedstawiciele nie dotarli na spotkanie. Inicjatywa obejmowała swoim zasięgiem obszar od Jeleniej Góry aż po Kłodzko.

The competitive camp led by Świdnica, Dzierżoniów and Bielawa, worked equally efficiently. These towns, however, were not determined enough to change their spurt into a long-term cooperation.

Równie sprawnie zadziałała Świdnica wraz z Dzierżoniowem i Bielawą, czyli obóz konkurencyjny. Tam jednak zabrakło determinacji, by ich zryw przekształcił się w długofalową współpracę.

The Wałbrzych initiative resulted in calling the first meeting of self-governments from this area in June 2010. The meeting was attended by representatives of Kamienna Góra, Mieroszów, Boguszów-Gorce, Kłodzko, Walim, Jedlina-Zdrój, Głuszyca, SzczawnoZdrój and Wałbrzych. They prepared a common speech addressed to Mr Grzegorz Roman who was responsible for the work on Via Regia+ on behalf of the Lower Silesian Regional Board. They suggested adjustments to the planned route of the road.

Efektem inicjatywy wałbrzyskiej było pierwsze spotkanie samorządowców z tego obszaru, w czerwcu 2010 r. Przyjechali wówczas przedstawiciele Kamiennej Góry, Mieroszowa, Boguszowa-Gorc, Kłodzka, Walimia, Jedliny-Zdroju, Głuszycy, Szczawna-Zdroju i Wałbrzycha. Przygotowali wspólne wystąpienie do Grzegorza Romana, który w Zarządzie Województwa Dolnośląskiego odpowiadał za prace nad Via Regia+. Zaproponowali korekty w planowanym przebiegu drogi.

In retrospect, we know that as a matter of fact both camps, the Wałbrzych one and the Świdnica one, were right. Having considered functional and spatial conditions of southern part of Lower Silesia, it becomes clear that actually two east-west roads are needed: one running through the mountain area, which includes Wałbrzych, and the other running at the foot of the Sudetes, that is through Świdnica. Later on Grzegorz Roman publicly expressed such point a view. He emphasized that the sequence of construction of individual sections of both roads remains an open issue.

Z perspektywy czasu wiemy już, że tak naprawdę rację miały oba ówczesne obozy – i wałbrzyski, i świdnicki. Uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne południowej części Dolnego Śląska sprawiają, że potrzebne są dwie drogi wschód-zachód: jedna prowadząca przez obszar górski, czyli m.in. przez Wałbrzych, a druga biegnąca u podnóża Sudetów, czyli m.in. przez Świdnicę. Taki też pogląd wyraził później publicznie Grzegorz Roman. Zaznaczył przy tym, że kwestią otwartą pozostaje kolejność realizacji poszczególnych odcinków obu dróg.

Poznań has given us the example

Dał nam przykład Poznań

In 2011, several Wrocław NGOs recognized the potential of the Wałbrzych Agglomeration (within its urban boundaries) and developed a draft of the Wałbrzych Development Support Strategy. The document concept arose in the spring of 2011, in the intellectual

W 2011 r. potencjał Aglomeracji Wałbrzyskiej (w jej urbanistycznych granicach) dostrzegło kilka wrocławskich organizacji pozarządowych, które opracowały projekt Strategii Wsparcia Rozwoju Wałbrzycha. Koncepcja dokumentu narodziła się wiosną 2011 r., w środowisku

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Figure 1 The Wałbrzych Agglomeration – 2013 Rysunek 1 Aglomeracja Wałbrzyska – 2013

environment of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners (TUP). Furthermore, activists from such groups and organizations as the City for People, the Society for the Beautification of the City of Wrocław and Lower Silesian Centre for Strategic Studies also contributed to the strategy development. The team was led by Mr Paweł Karpiński.

osób związanych z wrocławskim oddziałem Towarzystwa Urbanistów Polskich (TUP). W pracach nad strategią wzięli też udział m.in. działacze takich grup i organizacji jak Miasto dla Ludzi, Towarzystwo Upiększania Miasta Wrocławia i Dolnośląski Ośrodek Studiów Strategicznych. Zespołem kierował Paweł Karpiński.

The initiative was supported by the then commissioner, and then president of Wałbrzych, Mr Roman Szełemej. He assured the strategy authors of his substantial support. The document was officially published on 30th September 2011, during the 1st Forum of the Wałbrzych Agglomeration. The title of the conference is meaningful in this context: according to the strategy, Wałbrzych was to cooperate with surrounding gminas. The authors emphasized that their concept owes much to discussions led by the Society of Polish Town Planners in annual Metropolitan Forums in Wrocław. The contribution of a working group discussing the concepts of metropolitan system at The Lower Silesian Political and Economic Forum in Krzyżowa in 2010 was also significant. The speech provided by Mr Łukasz Mikuła from the Adam Mickiewicz University in Poznań during the 2nd Metropolitan Forum (2010) was particularly inspiring. He described advanced integration processes within the Poznań Metropolitan Area2. At the same meetings the cooperation of self-governments of the Wrocław Metropolitan Area was discussed, including the activity of the Wrocław Agglomeration Development Agency and the course of work on the first joint strategy of self-governments from this area (the first strategy was developed in the years 1999-2001).

Inicjatywę poparł ówczesny komisarz, a następnie prezydent Wałbrzycha Roman Szełemej. Zapewnił autorom strategii wsparcie merytoryczne. Dokument miał swoją oficjalną premierę 30 września 2011 r., podczas I Forum Aglomeracji Wałbrzyskiej. Tytuł konferencji jest w tym kontekście znaczący – strategia rekomendowała Wałbrzychowi współpracę z otaczającymi go gminami. Autorzy podkreślali, że ich koncepcja wiele zawdzięcza dyskusjom prowadzonym przez TUP m.in. w ramach corocznych Forów Metropolitalnych we Wrocławiu oraz podczas grupy roboczej omawiającej koncepcje ustroju metropolitalnego na Dolnośląskim Forum Politycznym i Gospodarczym w Krzyżowej w 2010 r. Szczególną inspiracją było wystąpienie Łukasza Mikuły z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu podczas 2. Forum Metropolitalnego (2010) – opisał on zaawansowane procesy integracyjne w ramach Poznańskiego Obszaru Metropolitalnego1. Na tych samych spotkaniach omawiana była również współpraca samorządów Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego – m.in. działalność Agencji Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej oraz przebieg prac nad pierwszą wspólną strategią samorządów z tego terenu (powstała w latach 1999-2001).

The text of his speech was published in ‘Studia nad Rozwojem Dolnego Śląska’, 1/44/2011, issued by the Marshal Office of Lower Silesia.

Tekst wystąpienia został opublikowany w wydawanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego „Studiach nad Rozwojem Dolnego Śląska”, nr 1/44/2011.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

More and more gminas want to integrate

Kolejne gminy chcą się integrować

In 2011, the formalization of the Wałbrzych Agglomeration became urgent due to preparations for the new European Union programming period (2014-2020). The already mentioned 1st Forum of the Wałbrzych Agglomeration was organised on the initiative of President Roman Szełemej, in cooperation with mayors of the towns: Boguszów-Gorce, Jedlina-Zdrój and Szczawno-Zdrój and mayor of the gmina of Walim. The most important point of the agenda was the presentation of the so called ‘Wałbrzych Declaration’, which was signed by the representatives of fourteen gminas interested in cooperation, that is: Boguszów-Gorce, Czarny Bór, Gluszyca,Jedlina-Zdrój,KamiennaGóra,Mieroszów,Nowa Ruda, rural gmina of Nowa Ruda, Radków, SzczawnoZdrój, Stare Bogaczowice, Świebodzice, Walim and of course Wałbrzych. As a result, on the basis of the above document, the Wałbrzych Agglomeration Declaration was created. After public consultation, the Declaration was adopted by all local councils between September

W 2011 r. formalizacja Aglomeracji Wałbrzyskiej stała się sprawą pilną ze względu na przygotowania do nowego unijnego okresu programowania (2014-2020). Wspomniane już I Forum Aglomeracji Wałbrzyskiej zostało zorganizowane z inicjatywy prezydenta Romana Szełemeja, w porozumieniu z burmistrzami Boguszowa-Gorc, Jedliny-Zdroju i Szczawna-Zdroju oraz wójtem Gminy Walim. Najważniejszym punktem programu była prezentacja Deklaracji Wałbrzyskiej, którą podpisali przedstawiciele czternastu gmin zainteresowanych współpracą: Boguszowa-Gorc, Czarnego Boru, Głuszycy, Jedliny-Zdroju, Kamiennej Góry, Mieroszowa, gminy miejskiej Nowa Ruda, gminy wiejskiej Nowa Ruda, Radkowa, Szczawna-Zdroju, Starych Bogaczowic, Świebodzic, Walimia oraz oczywiście Wałbrzycha. Na podstawie tego dokumentu powstała z kolei Deklaracja Aglomeracji Wałbrzyskiej, która po konsultacjach społecznych została przyjęta przez wszystkie rady gmin (stało się to między wrześniem 2012 a styczniem 2013

Figure 2 The Wałbrzych Agglomeration Declaration – 2013 Rysunek 2 Deklaracja Aglomeracji Wałbrzyskiej – 2013

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

2012 and January 2013. Throughout the preparation of this Declaration, two more self-governments joined the Agglomeration, that is rural gminas of Kamienna Góra and Lubawka. The Self-Government Council of the Wałbrzych Agglomeration was established. The gminas gathered around the Agglomeration made several decisions, including the one to formulate the Wałbrzych Agglomeration Development Strategy for the years 2014-2020 and operational document under the name Strategy of Integrated Territorial Investments (ITIs). This document, just like the Wałbrzych Agglomeration Declaration, was subject to public consultation in all sixteen gminas (July-August 2013). In August 2013, the gminas jointly submitted the ITI strategy to the Lower Silesian Regional Board.

r.). W trakcie prac nad nią, do Aglomeracji przystąpiły dwa kolejne samorządy – gmina wiejska Kamienna Góra i Lubawka. Zawiązała się Rada Samorządowa Aglomeracji Wałbrzyskiej. Skupione w niej gminy m.in. podjęły decyzję o zleceniu opracowania Strategii Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej na lata 2014-2020 oraz mającej charakter operacyjny Strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT). Również i ten dokument przeszedł konsultacje społeczne we wszystkich szesnastu gminach (lipiec-sierpień 2013 r.). W sierpniu 2013 r. gminy przekazały wspólnie strategię ZIT Zarządowi Województwa Dolnośląskiego.

In October 2013, another seven gminas joined the Wałbrzych Agglomeration, namely: Dobromierz, Jaworzyna Śląska, Marcinowice, Strzegom, urban gmina of Świdnica, rural gmina of Świdnica and Żarów. The Lower Silesian Regional Board received then a new letter of intent on the ITI implementation, this time signed by as many as 23 gminas.

W październiku 2013 r. do Aglomeracji Wałbrzyskiej przystąpiło kolejnych siedem gmin: Dobromierz, Jaworzyna Śląska, Marcinowice, Strzegom, gmina miejska Świdnica, gmina wiejska Świdnica oraz Żarów. Zarząd Województwa Dolnośląskiego otrzymał wówczas nowy list intencyjny w sprawie realizacji ZIT – tym razem podpisany już przez 23 gminy.

Our expectations

Nasze oczekiwania

Here are the main points of the Wałbrzych Declaration from September 2011: (1) restoration of the status of a poviat3 city in Wałbrzych; (2) proper representation of the Wałbrzych Agglomeration in the regional selfgovernment; (3) appointment of Plenipotentiary of the Government of the Republic of Poland for the Wałbrzych Agglomeration, and (4) preparation of substantive and formal resources to initiate special government programme under the name Development of the Wałbrzych Agglomeration Operational Programme.

Oto główne postulaty Deklaracji Wałbrzyskiej z września 2011 r.: przywrócenie Wałbrzychowi statusu miasta grodzkiego, właściwa reprezentacja Aglomeracji Wałbrzyskiej we władzach samorządu województwa, powołanie Pełnomocnika Rządu RP ds. Aglomeracji Wałbrzyskiej oraz przygotowanie zasobów merytorycznych i formalnych do uruchomienia specjalnego rządowego Programu Operacyjnego – Rozwój Aglomeracji Wałbrzyskiej.

Due to an unprecedented degree of infrastructure degradation, the Declaration signatories also recognized an immediate need to build efficient communications connections (road and rail) with the northern part of the region and the south of Europe through the Czech Republic. This goal should be achievable provided that: (1) Agglomeration is connected to the A4 motorway and the planned S3 express way; (2) the WałbrzychŚwidnica national road and regional roads leading to the borders of neighbouring poviats are modernized; (3) passenger railway lines in the area of the whole Wałbrzych Poviat are renovated and (4) the WrocławJedlina Zdrój railway line is taken over by the Region of Lower Silesia.

Z uwagi na bezprecedensowy stopień degradacji infrastruktury sygnatariusze deklaracji uznali również za konieczne natychmiastowe zbudowanie efektywnych połączeń komunikacyjnych (drogowych i kolejowych) z północną częścią województwa oraz południem Europy, za pośrednictwem Republiki Czeskiej. Służyć temu celowi mają: połączenie aglomeracji z autostradą A4 i planowaną drogą S3; modernizacja drogi krajowej Wałbrzych-Świdnica oraz dróg wojewódzkich do granic powiatów ościennych; remont pasażerskich linii kolejowych w obszarze całego Powiatu Wałbrzyskiego oraz przejęcie linii kolejowej Wrocław – Jedlina-Zdrój przez Województwo Dolnośląskie.

The Declaration also emphasizes the importance of the following demands: (1) execution of basic

Deklaracja podkreśla, że ważna jest również: realizacja podstawowych projektów w zakresie infrastruktury drogowej w samym Wałbrzychu; uwzględnienie

see footnote on page 72

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

projects regarding road infrastructure in Wałbrzych alone; (2) inclusion of Agglomeration into planned route of the European Transport Corridor Via Regia+; (3) construction of the east and west ring road of Wałbrzych and the Boguszów Gorce ring road; (4) reconstruction of the national road no 35 within the Agglomeration. Business-related demands were also expressed, including, for example, a demand to (1) change the way the Wałbrzych Special Economic Zone is functioning in order to „better meet the real needs of the Agglomeration residents”; (2) launch projects that actively combat structural unemployment afflicting this part of Lower Silesia after the hasty and run in scandalous manner abolition of coal industry; (3) develop effective formula of cooperation with the Minister of Sports in order to make better use of tourism potential of the Central Sudetes; (4) stimulate local state-owned companies into action. Assuming that there will be a chance to adopt The Development of the Wałbrzych Agglomeration Operational Programme, signatories of the Declaration expressed their willingness to cooperate with all self-governments, economic, scientific circles and non-governmental organizations to jointly develop priorities of such document.

aglomeracji w planowanym przebiegu Europejskiej Trasy Via Regia+; budowa obwodnicy wschodniej i zachodniej Wałbrzycha oraz obwodnicy Boguszowa-Gorc; przebudowa drogi krajowej nr 35 w obrębie aglomeracji. Pojawiły się postulaty gospodarcze: zmiana sposobu funkcjonowania Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, by „lepiej odpowiadała rzeczywistym potrzebom mieszkańców Aglomeracji”; uruchomienie projektów aktywnie zwalczających strukturalne bezrobocie, które nęka tę część Dolnego Śląska po pochopnej i przeprowadzonej w skandaliczny sposób likwidacji zagłębia węglowego; wypracowanie skutecznej formuły współpracy z Ministrem Sportu na rzecz wykorzystania potencjału turystycznego Sudetów Środkowych; aktywizacja miejscowych spółek branżowych Skarbu Państwa. Zakładając, że pojawi się szansa na przyjęcie Programu Operacyjnego – Rozwój Aglomeracji Wałbrzyskiej, sygnatariusze deklaracji wyrazili wolę współpracy ze wszystkimi środowiskami samorządowymi, gospodarczymi, naukowymi i organizacjami pozarządowymi, by wspólnie wypracować priorytety takiego dokumentu.

In retrospect, the last point of the Wałbrzych Declaration seems to be the most important one. It says that the Wałbrzych Agglomeration is an open project and might be joined by next self-governments and other socio-economic organizations. Thus, it was possible to expand the Agglomeration by gminas from the Świdnickie poviat in autumn of 2013.

Z perspektywy czasu najistotniejszy wydaje się ostatni punkt Deklaracji Wałbrzyskiej. Głosi on, że Aglomeracja Wałbrzyska jest projektem otwartym. Mogą do niego przystępować kolejne samorządy i inne środowiska społeczno-gospodarcze. Dzięki temu można było jesienią 2013 r. poszerzyć aglomerację o gminy powiatu Świdnickiego.

The fight for ITIs

Walka o ZIT

The Wałbrzych Agglomeration Declaration is another joint document. The Declaration was drafted when self-governments from this area already experienced first cooperation exercises, but also had adopted the „Principles of the Wałbrzych Agglomeration Development Programme by 2020” in which they decided to refer to the EU „Europe 2020: strategy for smart, sustainable and inclusive growth”. As a part of the new declaration, the signatories thereof committed themselves to intensify joint efforts to ensure the conditions for development of the entire area of the Agglomeration. They declared to adopt a common Strategy of the Wałbrzych Agglomeration, according to which the area is to: a) become available to all; b) become a better place to work and c) become a better place to live. Self-governments decided to apply the principles of partnership and mutual respect while striving for sustainable development of the whole agglomeration. Once again, they agreed it is necessary to develop the Wałbrzych Agglomeration Special Operational

Kolejnym wspólnym dokumentem jest Deklaracja Aglomeracji Wałbrzyskiej. Powstała, gdy samorządy tego obszaru nie tylko miały już pierwsze doświadczenia ze wspólnej pracy, ale też przyjęły „Założenia Programu Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej do roku 2020” i postanowiły odwołać się do unijnej Strategii Europa 2020. W nowej deklaracji zobowiązały się do zintensyfikowania wspólnych działań dla zapewnienia warunków rozwoju na całym obszarze Aglomeracji. Podjęły się przyjęcia wspólnej Strategii Aglomeracji Wałbrzyskiej, dzięki której obszar ten ma być: a) dostępny dla wszystkich; b) lepszym miejscem do pracy; c) lepszym miejscem do życia. Postanowiły stosować zasady partnerstwa, wzajemnego poszanowania, dążąc do zrównoważonego rozwoju całej aglomeracji. Po raz kolejny uznały też, że niezbędne jest opracowanie Specjalnego Programu Operacyjnego Aglomeracji Wałbrzyskiej na lata 20142020, który będzie uwzględniał zarówno strategiczne cele obszaru, jak i kierunki unijnej polityki spójności. Jednocześnie weźmie pod uwagę problematykę in-

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

Programme for the years 2014-2020, which will take into account the strategic objectives of the area, the EU cohesion policy trends and the Agglomeration territorial integration issues. The gminas committed themselves to cooperate with the Lower Silesian Regional Board and the Ministry of Regional Development to jointly find financial tools to support implementation of the Wałbrzych Agglomeration Development Strategy. They decided they would try to raise the funds from the socalled ITIs (Integrated Territorial Investments), a new EU instrument to support functional areas. The Declaration signatories confirmed that President of Wałbrzych is the leader of the Wałbrzych Agglomeration.

tegracji terytorialnej aglomeracji. Gminy zobowiązały się do współpracy z Zarządem Województwa Dolnośląskiego i Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, by razem z nimi znaleźć finansowe narzędzia wsparcia realizacji Strategii Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej. Postanowiły, że spróbują wywalczyć środki z tzw. ZIT-ów (Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych) – nowego unijnego instrumentu wspomagania obszarów funkcjonalnych. Deklaracja potwierdziła, że liderem Aglomeracji Wałbrzyskiej jest Prezydent Wałbrzycha.

The expansion of the area of cooperation by gminas from the Świdnickie poviat in October 2013 and active participation of the Agglomeration representatives in the work of the Ministry of Regional Development on the National Urban Policy (one of the consultation meetings was organised in October 2013 in the Książ Castle in Wałbrzych) as well as on ITIs contributed to the decision about urgent updating common strategic documents and the Wałbrzych Agglomeration Declaration. Its new content was approved in December 2013; the majority of commitments mentioned in previous version of the document were supported, however one significant change was made: instead of a separate operational programme for the agglomeration, the Declaration envisages implementation of ITIs in cooperation with the Lower Silesian Regional Board and the Ministry of Regional Development.

Powiększenie obszaru współpracy o gminy powiatu świdnickiego w październiku 2013 r. oraz aktywny udział przedstawicieli aglomeracji w pracach Ministerstwa Rozwoju Regionalnego nad Krajową Polityką Miejską (jedno ze spotkań konsultacyjnych zostało zorganizowane – również w październiku 2013 r. – na Zamku Książ w Wałbrzychu) i nad ZIT-ami było powodem decyzji o konieczności pilnego zaktualizowania wspólnych dokumentów strategicznych i Deklaracji Aglomeracji Wałbrzyskiej. Jej nowa treść została zatwierdzona w grudniu 2013 r. Powiela ona większość zobowiązań poprzedniej wersji dokumentu, wprowadza jednak istotną zmianę: zamiast odrębnego programu operacyjnego dla aglomeracji proponuje ona realizację ZIT-ów – we współpracy z Zarządem Województwa Dolnośląskiego i Ministerstwem Rozwoju Regionalnego.

Strategies and councils

Strategie i rady

One of the effects following the adoption of subsequent versions of the Declaration was the formulation of assumptions of the Wałbrzych Agglomeration Development Strategy for the years 2014-2020 and then (in January 2013) the Strategy itself. Each document of this type provides synthetic diagnosis and a list of necessary decisions to be taken in order to enable further development as well as the proposals of the projects that could be executed on the pattern of ITI’s model. Six development priorities for this area were specified in the document, namely: 1. dynamic economy and innovative entrepreneurship, 2. active community and attractive residential environment, 3. friendly tourist infrastructure, 4. efficient and effective infrastructure, 5. new image of the area, 6. long-lasting partnership.

Jednym z efektów przyjęcia kolejnych wersji deklaracji było opracowanie założeń, a następnie (w styczniu 2013 r.) Strategii Rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej na lata 2014-2020. Jak każdy tego typu dokument, poza syntetyczną diagnozą zawiera on propozycje decyzji niezbędnych dla dalszego rozwoju, a także przedsięwzięć, które mogłyby być prowadzone w modelu ZIT-ów. Dokument wyznacza sześć priorytetów rozwoju tego obszaru: 1. dynamiczna gospodarka i innowacyjna przedsiębiorczość, 2. aktywna społeczność i atrakcyjne środowisko zamieszkania, 3. przyjazna przestrzeń turystyczna, 4. sprawna i efektywna infrastruktura, 5. nowy wizerunek miejsca, 6. trwałe partnerstwo.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

The strategy was supplemented in June 2013 with an operational document under the name Strategy for Integrated Territorial Investments. And in October 2013, Draft Strategy for Integrated Territorial Investments of the Wałbrzych Agglomeration was drawn up. It was the condition for obtaining the consent of the self-government of Lower Silesia for implementation of ITI in this area. All these documents are available on the website of the Municipal Office in Wałbrzych. They will also be available on the Wałbrzych Agglomeration website (now in progress). In January 2014, a comprehensive strategy for ITIs covering 23 gminas was still not finished (it is supposed to be ready in May 2014).

Strategia została uzupełniona w czerwcu 2013 r. o dokument operacyjny – Strategię Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Zaś w październiku 2013 r. powstały Zarysy Strategii ZIT Aglomeracji Wałbrzyskiej, które były warunkiem uzyskania zgody samorządu województwa na realizację ZIT na tym terenie. Wszystkie te dokumenty można znaleźć na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu. Będą też dostępne na powstającej stronie Aglomeracji Wałbrzyskiej. W styczniu 2014 r, trwały prace nad kompleksową Strategią ZIT, obejmującą swym zasięgiem 23 gminy (miała być gotowa w maju 2014 r.).

In order to coordinate joint ventures, the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council was established. It consists of rural and municipal gminas’ mayors who signed the Wałbrzych Declaration. The Council is in session at least once a quarter. Its sessions are convened by the Wałbrzych Agglomeration Leader, that is the President of Wałbrzych, who also conducts the meeting (or appoints someone else to do it). The Wałbrzych Municipality Office provides technical support.

W celu koordynacji wspólnych przedsięwzięć powstała Rada Samorządowa Aglomeracji Wałbrzyskiej (RSAW). Składa się ona z wójtów i burmistrzów gmin, które podpisały Deklarację Wałbrzyską. Rada zbiera się co najmniej raz na kwartał. Jej posiedzenia zwołuje Lider Aglomeracji Wałbrzyskiej, czyli Prezydent Wałbrzycha, który również je prowadzi (lub wyznacza kogoś do tego zadania). Obsługę techniczną zapewnia wałbrzyski urząd miejski.

Three advisory bodies were established, namely: NonGovernmental Organisations Council of the Wałbrzych Agglomeration, Social Council of the Wałbrzych Agglomeration and Economic Council of the Wałbrzych Agglomeration. The Councils consist of representatives of gminas that adopted the Wałbrzych Declaration, recommended by mayors and presidents. The President of Wałbrzych appoints chairmen of the Councils. The meetings of these bodies are convened by their respective chairmen on a similar basis as in the case of the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council meetings. Analogously, the President of Wałbrzych provides technical support.

Powstały trzy ciała doradcze: Rada Organizacji Pozarządowych (NGO) Aglomeracji Wałbrzyskiej, Rada Społeczna Aglomeracji Wałbrzyskiej oraz Rada Gospodarcza Aglomeracji Wałbrzyskiej. W ich skład również wchodzą przedstawiciele gmin, które przyjęły Deklarację Wałbrzyską, rekomendowani przez wójtów, burmistrzów i prezydentów. Przewodniczących rad powołuje Prezydent Wałbrzycha. Posiedzenia tych gremiów zwoływane są przez ich przewodniczących na podobnych zasadach jak obrady RSAW. Również w tym przypadku obsługę techniczną zapewnia Prezydent Wałbrzycha.

The decisions of each Council, including the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council, are binding, provided that they are supported by two-thirds of its members. If the meeting is not attended by given gmina’s representative, he has seven days to ratify the decision. Members of the Wałbrzych Agglomeration Self-Government Council are obliged to implement its decisions in their gminas.

Decyzje każdej rady – w tym RSAW – są wiążące, gdy uzyskają poparcie dwóch trzecich jej członków. Jeśli na posiedzeniu nie ma przedstawiciela jakiejś gminy, ma on siedem dni na ratyfikowanie decyzji. Członkowie RSAW zobowiązani są do wdrażania jej decyzji w swoich gminach.

Our first joint projects

Pierwsze wspólne projekty

The Wałbrzych Agglomeration is not satisfied with just theoretical studies. Based on the first Wałbrzych Declaration of 2011, we had taken actions to improve infrastructure in the area. For example, we were

Aglomeracja Wałbrzyska nie poprzestaje na opracowaniach teoretycznych. Już w oparciu o pierwszą Deklarację Wałbrzyską z 2011 r. prowadziliśmy działania na rzecz poprawy infrastruktury tego obszaru – w tym

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

working on the concept of the Wałbrzych Commuter Rail development. We applied for co-financing of joint ventures with European Union funds (we assumed a priori that gminas would join us voluntarily). In July 2012, ten out of sixteen self-governments forming the then Agglomeration made a decision to execute the project dedicated to „improvement of the quality and accessibility of public services within the gminas united in the Wałbrzych Agglomeration by streamlining the service distribution system to residents”. This action was priced at PLN 625,000.00 (including PLN 562,000.00 of additional financing). As a result of tenders, value of the project was adjusted to the amount of PLN 489,000.00. The completion of the project is scheduled for December 2014.

m.in. nad koncepcją rozwoju Wałbrzyskiej Kolei Aglomeracyjnej. Staraliśmy się o dofinansowanie wspólnych przedsięwzięć z funduszy unijnych (z góry założyliśmy, że gminy biorą w nich udział dobrowolnie). W lipcu 2012 r. dziesięć z szesnastu samorządów tworzących wówczas aglomerację podjęło decyzję o realizacji projektu „poprawy jakości i dostępności usług publicznych na obszarze gmin Aglomeracji Wałbrzyskiej poprzez usprawnienie systemu ich dostarczania mieszkańcom”. Działanie to zostało wycenione na 625 tys. zł (w tym 562 tys. zł dofinansowania). Ogłoszone przetargi skorygowały wartość projektu do kwoty 489 tys. zł. Zakończenie realizacji przedsięwzięcia planowane jest na grudzień 2014 r.

In 2013 we prepared subsequent applications. The first of them concerned the Ministry of Regional Development contest as part of the European Economic Area (EEA) Norway Grants (the programme under the name „Development of cities by extending the scope of competence of local self-government units”). Our application went on the reserve list. As part of the „Technical Assistance” Operational Programme for the period 2007-2013, we were awarded additional financing in total amount of PLN 3.14 million (total value of the projects: PLN 3.48 million). Based on the „Human Capital” Operational Programme, we were granted a subsidy in the amount of PLN 1.68 million. We also took advantage of the European Economic Area grants; as part thereof, the project under the name „Improvement of social and economic cohesion of the functional area of the Wałbrzych Agglomeration by supporting effective cooperation of local selfgovernment units and civil society representatives” went on the reserve list (value of the project: PLN 2.68 million). Another project executed under the Regional Operational Programme envisages implementation of modern e-services in the field of tourism and culture in gminas of Lower Silesia (Wałbrzych is the leader) with subsidy at the level of PLN 835,000.00 (value of the project: PLN 1.19 million; planned completion: 2014). We are currently working on more applications as part of a new multiannual financial framework 2014-2020.

W 2013 r. przygotowaliśmy kolejne wnioski. Pierwszy z nich do konkursu ogłoszonego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w ramach Mechanizmu Norweskiego (program „Rozwój miast poprzez wzmocnienie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego”). Nasza aplikacja trafiła na listę rezerwową. W ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 uzyskaliśmy dofinansowanie projektów na łączną sumę 3,14 mln zł (całkowita wartość projektów: 3,48 mln zł). Z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pozyskaliśmy dotację w wysokości 1,68 mln zł. Skorzystaliśmy również z mechanizmów finansowych Europejskiego Obszaru Gospodarczego, gdzie m.in. na liście rezerwowej znalazł się projekt „Poprawy spójności społecznej i ekonomicznej obszaru funkcjonalnego Aglomeracji Wałbrzyskiej poprzez wsparcie efektywnej współpracy JST i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego” (wartość: 2,68 mln zł). Innym projektem realizowanym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego jest wdrożenie nowoczesnych e-usług w dziedzinie turystyki i kultury w dolnośląskich gminach (liderem jest Wałbrzych) z dotacją na poziomie 835 tys. zł (wartość projektu: 1,19 mln zł; planowane zakończenie: 2014 r.). Obecnie trwają prace nad kolejnymi wnioskami w ramach nowej perspektywy finansowej 2014-2020.

The Wałbrzych Agglomeration in urban planner’s eyes

Aglomeracja Wałbrzyska oczami urbanisty

Wałbrzych is an indisputable leader in the area. Considering its size, dynamics of change and the power of its influence on local self-governments, it is justified to call Wałbrzych and neighbouring gminas an agglomeration, also in terms of spatial planning. However, the materials we collected in order to draw up the city development strategy, allowed us to conclude that in this area we are actually dealing with four functional areas with

Bezdyskusyjnym liderem obszaru jest Wałbrzych. Swoją wielkością, dynamiką przekształceń i siłą oddziaływania na okoliczne samorządy sprawia, że z punktu widzenia planowania przestrzennego możemy mówić o aglomeracji. Jednak materiały zebrane na potrzeby jej strategii rozwoju pozwalają stwierdzić, że na tym terenie mamy do czynienia z czterema obszarami funkcjonalnymi, które mają własne strefy wpływów: na wschodzie jest

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

their own territorial influence: (1) Nowa Ruda in the east, (2) Wałbrzych in the centre, (3) Kamienna Góra and Lubawka in the west, and (since October 2013) Świdnica in the north (4). Such constellation of urban centres may suggest that our Agglomeration’s future lies in the system of urban areas closely linked with each other, that in fact form a conurbation. Our development strategy confirmed this type of spatial structure. It also showed that particular centres have their own individual nature which affects their specializations and functional structure of the whole agglomeration.

to obszar Nowej Rudy, w centrum – Wałbrzycha, na zachodzie – Kamiennej Góry i Lubawki, a na północy (od października 2013 r.) – Świdnicy. Taki układ może sugerować, że przyszłością aglomeracji jest system silnie ze sobą powiązanych ośrodków, czyli w istocie konurbacja. Także nasza strategia rozwoju potwierdziła tę strukturę przestrzenną. Wykazała przy tym, że poszczególne ośrodki mają swój indywidualny charakter, który wpływa na ich specjalizacje oraz na strukturę funkcjonalną całej aglomeracji.

In the case of such vast structure, it is impossible to avoid conflicts or even typical difference of opinion regarding common goals. The above-mentioned project („improvement of the quality and accessibility of public services within the gminas united in the Wałbrzych Agglomeration by streamlining the service distribution system to residents”) is executed by only ten gminas out of fourteen which formed the Agglomeration at the time they were applying for funds for this purpose. Such situation may happen again. Not every project has to be interesting to all parties that make up the Agglomeration.

W tak rozległym układzie nie da się jednak uniknąć konfliktów czy nawet zwykłych rozbieżności co do wspólnych celów. Wspomniany już projekt „poprawy jakości i dostępności usług publicznych na obszarze gmin Aglomeracji Wałbrzyskiej poprzez usprawnienie systemu ich dostarczania mieszkańcom” realizowany jest przez jedynie dziesięć gmin z czternastu, które tworzyły aglomerację w momencie aplikowania o środki na ten cel. Taka sytuacja może się powtarzać. Nie każdy projekt musi być interesujący dla wszystkich gmin aglomeracji.

Conflicts may also arise due to differences expressed in individually elaborated local planning documents such as ‘the studies of conditions and trends in spatial development’ and ‘local spatial development plans’ especially in the areas adjacent to gmina boundaries. Implementation of valid plans might also be a problem sometimes. The ambitions of the gmina Mieroszów might serve as an example. Mieroszów wants to develop mining industry in areas that Wałbrzych considers to be valuable in terms of natural environment, landscape beauty and tourism development.

Konflikty mogą też wynikać z rozbieżności w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poszczególnych gmin oraz planów miejscowych obowiązujących na terenach przyległych do gminnych granic. Problemem bywa realizacja obowiązujących planów. Przykładem są ambicje gminy Mieroszów. Chce ona rozwijać górnictwo na terenach, które Wałbrzych uważa za cenne przyrodniczo, krajobrazowo i turystycznie.

Therefore, we decided to draw up a document in cooperation with the Association of Polish Cities (Związek Miast Polskich) and the Institute for Territorial Development (Instytut Rozwoju Terytorialnego, formerly: the Regional Bureau of Spatial Planning), in which we would analyse conditions and conflicts in the area of the Wałbrzych Agglomeration. Our goal is to indicate main trends in spatial development which will be in line with our strategy and to equip gminas with the guidance how to update their planning documents. We applied to the Ministry of Regional Development for funds allowing the completion of this project twice. Unfortunately, despite of overall positive response from the Ministry, our application went only on the reserve list. It is a pity, because the project could bring about a valuable contribution to changes connected with implementation of the National Urban Policy, ITIs and the initiatives of the President of the Republic of Poland focused on territorial development and spatial planning at the crossroads of local and regional planning activities. Determination of self-governments

Dlatego we współpracy ze Związkiem Miast Polskich i Instytutem Rozwoju Terytorialnego (dawnym Wojewódzkim Biurem Urbanistycznym) postanowiliśmy sporządzić dokument, który zbadałby uwarunkowania i konflikty na obszarze Aglomeracji Wałbrzyskiej. Celem jest wskazanie kierunków rozwoju przestrzennego w zgodzie z naszą strategią oraz sporządzenie wytycznych dla aktualizacji gminnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dwa razy aplikowaliśmy w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego o środki na realizację tego projektu. Niestety – mimo życzliwości resortu – nasz wniosek trafił na listę rezerwową. Szkoda, bo projekt mógł być pilotażem zmian związanych z wdrażaniem Krajowej Polityki Miejskiej, ZIT-ów oraz inicjatyw Prezydenta RP w zakresie rozwoju terytorialnego i działalności planistycznej na styku planowania regionalnego i lokalnego. Determinacja samorządów Aglomeracji Wałbrzyskiej pozwala mieć nadzieję, że opracujemy tego typu dokument w przyszłości.

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

of the Wałbrzych Agglomeration makes us hope that we will develop this type of document in the future. What shall we expect in the near future? Will the Agglomeration continue to grow? Its enlargement must be placed in the context of similar processes occurring throughout the whole region of Lower Silesia: the Wrocław Metropolitan Area has been developing in the north for quite some time; Jelenia Góra and its neighbours take advantage of the Wałbrzych experience; the areas around Legnica and Dzierżoniów also integrate, although on a much smaller scale.

Co nas jeszcze czeka? Czy aglomeracja nadal będzie się powiększać? Jej rozrost trzeba umieścić w kontekście podobnych procesów zachodzących na całym Dolnym Śląsku. Od dłuższego czasu na północy rozwija się Wrocławski Obszar Metropolitalny. Z doświadczeń wałbrzyskich korzysta Jelenia Góra wraz z sąsiadami. Z integracją aglomeracyjną – acz w mniejszej skali – mamy do czynienia także w rejonach Legnicy i Dzierżoniowa.

Lack of this type of activity around Kłodzko comes as a great surprise. Geographical, planning, and infrastructural linkages within the Kłodzko Land are favourable enough to make this area become a strong functional centre. However local authorities do nothing to strengthen the mutual cooperation among their towns and gminas, so agglomeration leadership is gradually taken over by the Wałbrzych Agglomeration. In the future, more gminas from the Kłodzko Land may join it.

Największym zaskoczeniem jest brak tego typu aktywności wokół Kłodzka. Miasta Ziemi Kłodzkiej mają przecież na tyle sprzyjające uwarunkowania geograficzne, planistyczne i infrastrukturalne, że mogą stać się silnym ośrodkiem funkcjonalnym. Nie robią jednak nic, by się integrować, więc na ich teren wkracza Aglomeracja Wałbrzyska. W przyszłości mogą do niej dołączyć kolejne gminy Ziemi Kłodzkiej.

There is one more possible scenario of our agglomeration development. Its characteristic location on the southern outskirts of the country and the region undoubtedly constitute a barrier to development. On the other hand, however, it can be regarded as a tremendous opportunity. After all, across the border, in the northern Czech Republic, we are dealing with the area that has been battling against similar problems. This is our natural partner. Already today, the gminas from Wałbrzych Agglomeration cooperate with their Czech counterparts. In March 2014 Roman Szełemej,

Można sobie wyobrazić jeszcze jeden scenariusz rozwoju naszej aglomeracji. Jej charakterystyczne położenie na południowych peryferiach kraju i regionu jest – owszem – barierą rozwoju. Ale zarazem można je uznać za olbrzymią szansę. Wszak po drugiej stronie granicy, w północnych Czechach, mamy do czynienia z obszarem, który boryka się z podobnymi problemami. To nasz naturalny partner. Już dziś gminy Aglomeracji Wałbrzyskiej współpracują z czeskimi sąsiadami. W marcu 2014 r. Roman Szełemej, jako Lider Aglomeracji Wałbrzyskiej, podpisał porozu-

Figure 3 The boundaries of the Wałbrzych Agglomeration development Rysunek 3 Granice rozwoju Aglomeracji Wałbrzyskiej

The Wałbrzych Agglomeration: a model cooperation of self-governments within a functional area Aglomeracja Wałbrzyska: modelowa współpraca samorządów w ramach obszaru funkcjonalnego

as the Wałbrzych Agglomeration Leader, signed an agreement on cooperation with the Hetman of the Hradec Kralove Region.

mienie o współpracy z Hetmanem Kraju Kralowohradeckiego.

These partnerships do not come down to merely courtesy meetings of local self-governments’ representatives. For some time already the entrepreneurs from both countries have been more likely to form and conduct business activity on the other side of the border. Poles from the border areas travel to the Czech Republic, and vice versa. They take advantage of local cultural and tourist attractions, do shopping. It is possible to pay in Polish Złoty in border Czech hostels and shops, whereas in the Wałbrzych Victoria Department Store, the largest shopping centre in our Agglomeration, Czech crowns are accepted. These contacts are already so close that we are seriously considering expanding the Wałbrzych Commuter Rail project by a section connecting Mieroszow with Jedlina-Zdroj via The Czech towns of Mezimesti and Broumov.

Te partnerstwa nie sprowadzają się do kurtuazyjnych spotkań samorządowców. Od pewnego czasu przedsiębiorcy z obu krajów coraz chętniej podejmują działalność po drugiej stronie granicy. Mieszkańcy gmin po polskiej stronie jeżdżą do Czech, a Czesi do Polski. Korzystają z lokalnych atrakcji kulturalnych i turystycznych, robią zakupy. W przygranicznych czeskich schroniskach i sklepach można płacić w złotówkach, a w wałbrzyskiej Galerii Victoria – największym centrum handlowym naszej aglomeracji – przyjmowane są korony. Te kontakty są już tak bogate, że poważnie myślimy o uzupełnieniu projektu Wałbrzyskiej Kolei Aglomeracyjnej o odcinek łączący Mieroszów z Jedliną-Zdrój, przez Mezimesti i Broumov.

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Paweł Karpiński

Łukasz Medeksza

Society of Polish Town Planners Towarzystwo Urbanistów Polskich

Vice-President of the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners Wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich – oddział Wrocław

2.7.

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Every now and then planning of cooperation in a multilevel governance model encounters some systemic and political barriers. We experienced it in Kłodzko.

Planowanie współpracy w modelu multi-level governance natrafia czasem na bariery ustrojowe i polityczne. Przekonaliśmy się o tym w Kłodzku.

The town is located in the southern part of Lower Silesia. It has almost 30,000 residents. It is the capital of a poviat1 and also the center of the historic Kłodzko Land. In 2012, the team associated with the Wrocław branch of the Society of Polish Town Planners (TUP), including Łukasz Medeksza, Paweł Karpiński, Łukasz Wyszkowski and Andrzej Konarski, was working on a project of the development strategy for Kłodzko2.

Miasto to leży na południu Dolnego Śląska. Ma niemal 30 tys. mieszkańców. Jest stolicą powiatu, a zarazem głównym ośrodkiem historycznej Ziemi Kłodzkiej. W 2012 r. zespół związany z wrocławskim oddziałem TUP (Łukasz Medeksza, Paweł Karpiński, Łukasz Wyszkowski, Andrzej Konarski) pracował nad projektem strategii rozwoju Kłodzka1.

A center of trade or tourism?

Ośrodek handlu czy turystyki?

While preparing this document, we studied not only the situation of the town itself but we also compared it on many levels with its surroundings, that is with other poviat towns in Lower Silesia and the other gminas3 of the Kłodzko Land. The latter combination was especially important to us – this way we tried to get to know something about the functional area of Kłodzko. We took a similar approach (but not so specific)

Przygotowując ten dokument zbadaliśmy nie tylko sytuację samego miasta, ale też porównaliśmy je pod wieloma względami z jego otoczeniem, czyli z innymi miastami powiatowymi na Dolnym Śląsku oraz pozostałymi gminami Ziemi Kłodzkiej. Szczególnie ważne było dla nas zwłaszcza to drugie zestawienie – w ten sposób próbowaliśmy dowiedzieć się czegoś o obszarze funkcjonalnym Kłodzka. Podobne podejście (choć nie aż tak szczegółowo) zasto-

1 2

See footnote on page 72. The project was ordered by the town authorities. Working version of the document was handed in to them at the end of November, 2012. See footnote on page 65.

Zleceniodawcą były władze miasta. Robocza wersja dokumentu została im przekazana pod koniec listopada 2012 r.

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Figure 1 Kłodzko – the Market Square of Kłodzko Land Here: the Antiques Fair, August 2012 Ilustracja 1 Kłodzko – Rynek Ziemi Kłodzkiej Tu podczas Targów Staroci, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

in 2011 while writing the Development Support Strategy for Wałbrzych4. We then recommended the widest cooperation possible between various bodies operating in the territory of the Wałbrzych Agglomeration.

sowaliśmy z powodzeniem rok wcześniej, pisząc Strategię Wsparcia Rozwoju Wałbrzycha2. Wówczas rekomendowaliśmy jak najszerszą współpracę rozmaitych podmiotów działających na terenie tzw. Aglomeracji Wałbrzyskiej.

In Kłodzko we agreed, among other things, that:

W Kłodzku stwierdziliśmy m.in., że:

a) Although the Kłodzko Poviat is a tourist power in the region, not many tourists stay for the night in Kłodzko itself (Central Statistical Office’s data, 2010). But the town has one of the highest percentages of sole proprietorships (Central Statistical Office, 2010). It also has the largest number of trade units per 1,000 residents among the poviat towns in Lower Silesia (Central Statistical Office, 2011).

a) Choć Powiat Kłodzki jest potęgą turystyczną w regionie, to w samym Kłodzku niewielu turystów zatrzymuje się na noc (dane GUS, 2010). Miasto ma za to jeden z najwyższych na Dolnym Śląsku odsetków osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą (GUS, 2010). Ma też największą liczbę podmiotów handlowych na 1 tys. mieszkańców wśród miast powiatowych na Dolnym Śląsku (GUS, 2011).

b) It is an important cultural center. It has the largest number of cinema goers per number of residents among all poviat towns in Lower Silesia (Central Statistical Office, 2011). It is the third town with the biggest number of museum visitors per 1,000 residents (Central Statistical Office, 2011). It has also some attractive sights – led by the Kłodzko Fortress and the Assumption of the Blessed Virgin Mary Church – unfortunately, it is easy to see them all just within several hours.

b) To ważny ośrodek kulturalny. Ma największą wśród miast powiatowych na Dolnym Śląsku liczbę widzów w kinach przypadającą na liczbę mieszkańców (GUS, 2011). Jest trzecie pod względem liczby zwiedzających muzea na 1 tys. mieszkańców (GUS, 2011). Ma również atrakcyjne zabytki – na czele z Twierdzą Kłodzką i kościołem Wniebowzięcia NMP – niestety da się je wszystkie obejść i zwiedzić w kilka godzin.

c) Since it is the center of trade and culture, Kłodzko can be treated as a town complementary to the nearby town of Polanica-Zdrój which is mainly a center of tourism (on the basis of the Central Statistical Office’s data on business entities from 2011).

c) Skoro jest to ośrodek handlu i kultury, to można potraktować Kłodzko jako miasto komplementarne z pobliską, wyraźnie turystyczną Polanicą-Zdrojem (na podstawie danych GUS o podmiotach gospodarczych z 2011 r.).

d) It is a politically awakened town. It has one of the largest numbers of councilman candidates per 1,000 voters among all poviat towns in Lower Silesia (data of the National Electoral Commission for local elections in the 2002, 2006 and 2010). It is also the town where traditionally a large number of candidates run for mayor (in 2006, there were as many as 12 candidates – it is the best result in Lower Silesia taking into account not only the 2006 elections but also the 2002 elections).

d) To miasto rozbudzone politycznie. Ma jeden z najwyższych wskaźników liczby kandydatów na radnych na 1 tys. wyborców wśród miast powiatowych na Dolnym Śląsku (dane PKW dla wyborów samorządowych w latach 2002, 2006, 2010). Jest to również miasto, w którym tradycyjnie startuje duża liczba kandydatów na burmistrza (w 2006 r. było aż dwunastu chętnych – to najlepszy wynik w regionie biorąc pod uwagę wybory nie tylko w 2006, ale i w 2002 r.).

Robert Szymala mentions it in this volume.

Wspomina o niej w niniejszym tomie Robert Szymala.

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

e) It is still the administrative (mainly as the poviat’s capital) and church center. It is also an important transport node. However, the town is now in a difficult moment of its history, because its function as the border trade & defense center, which lasted for many centuries, has collapsed. Kłodzko does not matter as an industrial center any more. In addition, it must take into account a gradual increase in the importance of the nearby urban structure of Kudowa-Náchod.

e) To wciąż ośrodek administracyjny (przede wszystkim jako stolica powiatu) i kościelny. To także ważny węzeł komunikacyjny. Jednak miasto znalazło się w trudnym momencie swojej historii, ponieważ załamała się jego wielowiekowa funkcja ośrodka przygranicznego i obronnego, nie liczy się jako ośrodek produkcyjny, w dodatku musi brać pod uwagę stopniowy wzrost znaczenia układu miejskiego KudowaNachod.

We recommended that the Kłodzko profile should be complementary, and not competitive, to the offers of nearby towns. Hence, the proposal of its strategic mission: „Kłodzko – the Market Square of Kłodzko Land”. We concluded that such wording of the mission emphasizes: a) the inextricable relationship between Kłodzko and its nearest surroundings; b) the role of Kłodzko as a place which focuses administrative, trade, cultural, civic, and entertainment functions. Therefore, it is just like a market square. It attracts tourists, patients and pilgrims who come to the Kłodzko Land, although they stay overnight in other towns.

Zarekomendowaliśmy, by profil Kłodzka był komplementarny, a nie konkurencyjny względem oferty pobliskich miejscowości. Stąd propozycja strategicznej misji: „Kłodzko – Rynek Ziemi Kłodzkiej”. Uznaliśmy, że tak sformułowana misja akcentuje: a) nierozerwalny związek łączący Kłodzko z jego najbliższym otoczeniem; b) rolę Kłodzka jako miejsca, które skupia funkcje administracyjne, handlowe, kulturalne, religijne, obywatelskie, rozrywkowe. Jest więc – no właśnie – „rynkiem”. Przyciąga turystów, kuracjuszy i pielgrzymów, którzy przyjeżdżają na Ziemię Kłodzką, choć np. śpią w innych miejscowościach.

This mission (as well as the complementary strategic vision) may be pursued through three main objectives: 1. Efficient, open institutions and public services, 2. Economical and productive enterprises; 3. Wise, creative and active residents. The first objective is addressed mainly to the local self-government. Among the specific goals assigned to the main objective, there are, among others, two such suggestions: 1.1. Efficient and open local administration (including e-administration, public consultations and participatory budgeting); 1.2. Cooperation for Kłodzko and the Kłodzko Land (including acting within a multi-level governance model, cooperation between Kłodzko and Polanica-Zdrój, and the Rural Gmina of Kłodzko, integration of strategic and planning documents of the self-governments of the Kłodzko Land and a common strategic monitoring).

Tę misję (i uzupełniającą ją strategiczną wizję) mogą realizować trzy cele główne: 1. Sprawne, otwarte instytucje i usługi publiczne; 2. Gospodarne i produktywne przedsiębiorstwa; 3. Mądrzy, twórczy, aktywni mieszkańcy. Cel pierwszy zaadresowaliśmy przede wszystkim do lokalnego samorządu. Wśród celów szczegółowych, które mu przyporządkowaliśmy znalazły się m.in. takie oto dwie propozycje: 1.1. Sprawna i otwarta administracja lokalna (a w jej ramach – e-administracja, konsultacje społeczne i budżet partycypacyjny); 1.2. Współpraca na rzecz Kłodzka i Ziemi Kłodzkiej (a w jej ramach – działania w modelu multi-level governance, współpraca Kłodzka z Polanicą-Zdrojem i Gminą Wiejską Kłodzko, integracja dokumentów strategicznych i planistycznych samorządów Ziemi Kłodzkiej oraz wspólny monitoring strategiczny).

Figure 2 Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012 Ilustracja 2 Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Multi-level barriers, strategic weaknesses

Wieloszczeblowe bariery, strategiczne słabości

While presenting our proposals, we pointed to the clearly commercial profile of the town. We tried to prove that it is not a center of tourism. However, our narrative did not meet with enthusiasm. Whether we were speaking to people connected with the local authorities or to the representatives of the opposition, we would still encounter a strong notion about Kłodzko as a tourist town. We gained the impression that our interlocutors were closer to the idea of competition for tourists with other towns of the Kłodzko Land rather than of cooperation which would make it possible to join forces and create one coherent offer (e.g. Polanica has a spa and accommodation, while Kłodzko has trade, temples, sights, gastronomy and an attractive cultural offer – the consumer is the same and he/she can spend a week in both towns).

Przedstawiając nasze propozycje wskazywaliśmy na wyraźnie handlowy profil miasta. Próbowaliśmy udowodnić, że nie jest ono ośrodkiem turystycznym. Nasza narracja nie spotkała się jednak z entuzjazmem. Niezależnie od tego czy rozmawialiśmy z osobami związanymi z lokalnym obozem władzy, czy z przedstawicielami opozycji – wciąż natrafialiśmy na silne wyobrażenie o Kłodzku jako mieście turystycznym. Odnieśliśmy wrażenie, że naszym rozmówcom bliższa jest idea rywalizacji o turystę z pozostałymi miejscowościami Ziemi Kłodzkiej, niż współpracy, która dałaby możliwość połączenia sił i wykreowania jednej, spójnej oferty (np. Polanica ma uzdrowisko i noclegi, a Kłodzko ma handel, świątynie, zabytki, gastronomię i silną ofertę kulturalną – odbiorca jest ten sam i może spędzić w obu miastach tydzień).

Of course, such cooperation is not favored by the Polish local self-government system. It treats gminas as sovereign principalities which have neither duty nor direct interest in consulting their intentions with the neighbors.

Takiej współpracy nie sprzyja oczywiście także polski ustrój samorządowy. Obsadza on gminy w roli niemal udzielnych księstw, które nie mają ani obowiązku, ani bezpośredniego interesu w konsultowaniu swoich zamierzeń z sąsiadami.

Multi-level governance applies not only to external but also to internal systems. Unfortunately, the situation in Kłodzko has made seeking agreements more difficult in this field as well. While we were writing the strategy project, local traders were protesting against the expansion of large scale trading (they alarmed that the ‘Galeria Twierdza’ shopping mall, located on the outskirts of the town, will destroy small trade in the historic center). The opposition had been preparing a referendum for dismissal of the mayor (it was conducted in October, 2012; its organizers lost and the mayor remained in the position). Pretty soon we realized that constant conflicts are the main

Multi-level governance to nie tylko układy zewnętrzne, ale i wewnętrzne. Niestety także na tym polu sytuacja w Kłodzku utrudniała szukanie porozumień. Gdy pisaliśmy projekt strategii, miejscowi kupcy protestowali przeciwko ekspansji handlu wielkopowierzchniowego (alarmowali, że ulokowana na peryferiach miasta Galeria Twierdza zniszczy drobny handel w historycznym centrum). Opozycja szykowała referendum o odwołanie burmistrza (przeprowadzone zostało w październiku 2012 r.; jego organizatorzy przegrali, burmistrz przetrwał). Dość szybko zrozumieliśmy, że głównym przejawem odnotowanego przez nas rozpolityko-

Figure 3 Kłodzko, August 2012 Ilustracja 3 Kłodzko, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Figure 4 Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012 Ilustracja 4 Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

manifestation of the over-politicization of the town we had noticed earlier. Particularly, there is a permanent conflict between the two main local offices – the municipal and the poviat one. The first one is governed by the right wing, former LPR (‘League of Polish Families’), in coalition with PiS (‘Law and Order’), while the latter – by the coalition of PO (‘Civic Platform’) and SLD (‘Democratic Left Alliance’). As if it was not complicated enough, the third local selfgovernment – the Rural Gmina of Kłodzko – is in the hands of PSL (‘Polish People’s Party)5.

wania miasta są ciągłe konflikty. Rywalizują przede wszystkim dwa główne miejscowe urzędy – miejski i powiatowy. W pierwszym rządzi związana niegdyś z LPR prawica, w koalicji z PiS. W drugim – koalicja POSLD. Żeby było bardziej skomplikowanie, trzeci lokalny samorząd – Gmina Wiejska Kłodzko – jest w rękach PSL3.

There are, of course, some interesting tools of cooperation between local self-government units. For more than twenty years, the Association of Gminas of Kłodzko Land has its main office nowhere else but in Kłodzko6. The Polish-Czech Euroregion Glacensis has existed not much shorter. In the rural areas, Local Activity Group ‘Kłodzka Wstęga Sudetów’ (‘The Sudetes Ribbon of Kłodzko’) has been pursuing its projects using a multi-level governance model. One of the latest results of the cooperation between local self-governments is the project of Integrated Territorial Investments of the Kłodzko Land Strategy (2013).

Oczywiście są też ciekawe narzędzia współpracy między miejscowymi jednostkami samorządu terytorialnego (jst). Od przeszło dwudziestu lat funkcjonuje Stowarzyszenie Gmin Ziemi Kłodzkiej – zresztą z siedzibą w Kłodzku4. Niewiele krócej działa polskoczeski Euroregion Glacensis. Na obszarach wiejskich swoje projekty w modelu multi-level governance realizuje Lokalna Grupa Działania „Kłodzka Wstęga Sudetów”. Jednym z najnowszych efektów współpracy miejscowych samorządów jest projekt Strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych Ziemi Kłodzkiej (2013).

Unfortunately, one cannot help but get the impression that the main spur to conclude such agreements are external funds which for a couple of years may be obtained only ‘collectively’, and not independently (the same applies to Euroregions, Local Activity Groups and Integrated Territorial Investments). You can predict that, if these funds disappear, many self-government partnerships will just fall apart. And if so, the proposed constant, long-term, strategic cooperation in the territory

Niestety, trudno oprzeć się wrażeniu, iż głównym bodźcem do zawierania takich porozumień są zewnętrzne środki, które w jakimś kilkuletnim okresie można pozyskiwać jedynie „grupowo”, a nie samodzielnie (tak jest z euroregionami, LGD i ZIT-ami). Można przewidzieć, że gdy owe środki znikną, wiele samorządowych partnerstw po prostu rozpadnie się. A skoro tak, to proponowana przez nas stała, długofalowa, strategiczna współpraca na terenie Ziemi Kłodzkiej w modelu multi-level

This was in 2012. In March 2014, when this text was written, the situation was similar. Incidentally, the mayors of Kłodzko and Polanica-Zdrój mentioned in the text sit on the board of this organization.

100

Tak było w 2012 r. W chwili pisania tego tekstu, w marcu 2014 r., nadal było podobnie. Notabene burmistrzowie Kłodzka i wspominanej w tekście Polanicy-Zdroju zasiadają w zarządzie tej organizacji.

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Figure 5 Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012 Ilustracja 5 Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

of the Kłodzko Land based on mutual complementary functions and interests accepted by all of the parties is still mainly a theoretical concept. What is more, politics is present also in the relations between local selfgovernments: conflicts between the parties and cliques, together with the election calendar logic, definitely do not make the strategic, long-term cooperation easier.

governance, oparta o zaakceptowaną przez wszystkich zainteresowanych wzajemną komplementarność funkcji i interesów, wciąż jest konceptem głównie teoretycznym. Co więcej, także w relacjach między jst odnajdziemy politykę: konflikty między partiami i koteriami oraz logika kalendarza wyborczego zdecydowanie nie ułatwiają strategicznej, wieloletniej współpracy.

Another problem is the implementation of a multi-level governance strategy for gminas. Firstly, gmina has no obligation to pursue its own development strategy. Secondly, strategies on this level are also affected by the election calendar and political conflicts. Thirdly, it is hard to imagine that self-government of some area will give up part of their power for the benefit of new, common committee which will start to impose their will on them. A long-term implementation of the ‘Kłodzko - the Market Square of Kłodzko Land’ strategy may, therefore, be based solely on the good will of the interested entities and individuals, and at the same time be mainly an ethical issue. This in turn means that the ‘soft’ management should probably be chosen as the best option as it is based on references to common values and on persuasion founded on authority7.

Kolejnym problemem jest wdrażanie gminnej strategii multi-level governance. Po pierwsze – gmina nie ma obowiązku realizacji własnej strategii rozwoju. Po drugie – także na tym poziomie strategie padają ofiarą kalendarza wyborczego i konfliktów politycznych. Po trzecie – trudno sobie wyobrazić, że samorządy jakiegoś obszaru zrzekną się części swojej władzy na rzecz nowego, wspólnego gremium, które zacznie narzucać im swoją wolę. Długofalowe wdrażanie strategii Kłodzka jako „Rynku Ziemi Kłodzkiej” może więc opierać się jedynie na dobrej woli zainteresowanych podmiotów i osób, a przy tym mieć charakter w dużej mierze etyczny. To z kolei oznacza, że należałoby prawdopodobnie postawić na zarządzanie „miękkie”, bazujące na odwoływaniu się do wspólnych wartości i na perswazji opartej na autorytecie5.

In the strategy project we show various forms of partnerships which could be implemented in Kłodzko. For example in the field of business innovations (e.g. an e-commerce cluster) or research, education and cultural projects which could be carried out jointly by public institutions and the Church.

W projekcie strategii wskazujemy różne partnerstwa, jakie mogłyby funkcjonować w Kłodzku. Choćby w obszarze innowacji biznesowych (przykład: klaster e-handlu), czy projektów badawczych, edukacyjnych i kulturalnych, które wspólnie mogłyby prowadzić instytucje publiczne i Kościół.

This view is inspired by theory by Jan Waszkiewicz and Roman Galar of a ‘value-oriented strategies’. See: Jan Waszkiewicz, Zorientowana na wartości strategia rozwoju jednostek samorządu terytorialnego – koncepcja i przykład implementacji, in: Przedsiębiorstwa i instytucje w warunkach zmieniającego się otoczenia, part 2, „Prace Naukowe Instytutu Organizacji i Zarządzania Politechniki Wrocławskiej” 81, „Seria Studia i materiały” 23, Wrocław 2006; Roman Galar, Wizja i priorytety Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego. Podejście Top-Down, Wrocław 2012, http://www.umwd. dolnyslask.pl/fileadmin/user_upload/Rozwoj_regionalny/SRWD/2012_02_12_ Wizja_i_priorytety_DS.pdf.

Inspiracją dla tego poglądu jest lansowana przez Jana Waszkiewicza i Romana Galara koncepcja „strategii zorientowanych na wartości”. Por. Jan Waszkiewicz, Zorientowana na wartości strategia rozwoju jednostek samorządu terytorialnego – koncepcja i przykład implementacji, w: Przedsiębiorstwa i instytucje w warunkach zmieniającego się otoczenia, cz. 2, „Prace Naukowe Instytutu Organizacji i Zarządzania Politechniki Wrocławskiej” 81, „Seria Studia i materiały” 23, Wrocław 2006 ; Roman Galar, Wizja i priorytety Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego. Podejście Top-Down, Wrocław 2012, http://www.umwd.dolnyslask.pl/fileadmin/user_upload/Rozwoj_regionalny/ SRWD/2012_02_12_Wizja_i_priorytety_DS.pdf.

101

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Our proposition: partnerships with the residents

Nasza propozycja: partnerstwa z mieszkańcami

The factor which may be favorable for the multi-level governance may be activation of organized groups of residents. Not only for ‘soft’ activities (public or cultural), but also as a form of supporting infrastructural activities. Here are some examples:

Czynnikiem sprzyjającym multi-level governance może być aktywizacja zorganizowanych grup mieszkańców. Nie tylko w działaniach „miękkich” (społecznych czy kulturalnych), ale także jako wsparcie dla działań infrastrukturalnych. Przykłady:

a) Flood risk control. In Kłodzko it is a priority of the town and poviat authorities. The town has a modern flood alarm system. However, the performance of services can be supplemented by a neighborhood warning system. This objective could be pursued by housing cooperatives, communities or even individual residents – such persons should be properly trained, leaders should be appointed and the groups should be joined in one network. Organized groups of residents could also assist in securing property in areas at risk of flooding and in removing its possible effects. For the residents of Kłodzko themselves such activity would be a kind of ’public insurance policy’ in case of a disaster. Remember that it is the neighbors who know best where sick and infirm people to be definitely evacuated live.

a) Ochrona przed powodzią. W Kłodzku jest to priorytetowe działanie władz miasta i powiatu. Miasto ma nowoczesny system informowania o zagrożeniach powodziowych. Działania służb można jednak uzupełnić o system ostrzegania sąsiedzkiego. Ten cel mogłyby realizować spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty czy nawet indywidualni mieszkańcy – należałoby odpowiednio przeszkolić takie osoby, wskazać liderów i powiązać ich w sieć. Zorganizowane grupy mieszkańców mogłyby również pomagać w zabezpieczaniu mienia na obszarach zagrożonych powodzią oraz w usuwaniu jej ewentualnych skutków. Dla samych kłodzczan taka działalność stanowiłaby swoistą „społeczną polisę ubezpieczeniową” na wypadek katastrofy. Pamiętajmy, że to właśnie sąsiedzi najlepiej wiedzą, gdzie mieszkają osoby chore i niedołężne, które należy bezwzględnie ewakuować.

b) Power industry and telecommunications. Town authorities may encourage the residents to replace numerous individual devices with one, collective device supporting the entire building. Here are some examples: • Buildings, often historical ones, are hung with plenty of disfiguring satellite dishes. And yet, you need only one antenna which can handle many households. It will be cheaper. You only need an agreement between the occupants and the building administrator. • Due to global warming, development of technology and increasing wealth of the Poles, there is an increasing demand for air conditioners. Individual solutions are the most common choices but they are more expensive and less efficient than collective devices. Unfortunately, they disfigure facades, make

b) Energetyka i telekomunikacja. Władze miasta mogą zachęcać mieszkańców, by zastępowali liczne urządzenia indywidualne jednym, zbiorczym, obsługującym cały budynek. Oto kilka takich przypadków: • Budynki, często zabytkowe, obwieszane są mnóstwem szpecących je anten satelitarnych. A przecież wystarczy jedna antena, która może obsługiwać wiele gospodarstw domowych. Wyjdzie taniej. Potrzebne jest jedynie porozumienie mieszkańców z administratorem budynku. • Ze względu na ocieplanie się klimatu, rozwój techniki i wzrost zamożności Polaków, wzrasta zapotrzebowanie na klimatyzatory. Najczęściej wybierane są rozwiązania indywidualne, które są droższe i mniej wydajne od układów zbiorczych. Niestety, szpecą elewacje, hałasują tuż przy

Figure 6 Kłodzko, the Antiques Fair, August 2012 Ilustracja 6 Kłodzko, Targi Staroci, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

102

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

Figure 7 Kłodzko, August 2012 Ilustracja 7 Kłodzko, sierpień 2012 fot. Ł. Medeksza

•

noise just off the windows and make it more difficult for power distribution companies to determine the demand for electricity. Community investments lack these disadvantages. Like in the case of antennas, implicating this model requires only cooperation between occupants and the administrator. Residents can also come together for purchasing telecommunications services (Internet) as well as electricity and heat (smart grid). They may even produce renewable energy (this way they would stop being only consumers and become prosumers). Energy law already allows for such activity. You can use a common roof of the tenement house to fix photovoltaic cells, sign an agreement with the power distribution company and produce green energy for your personal use and then sell the surplus to the network. Such solutions are well-known in Western Europe.

•

oknach i utrudniają zakładom energetycznym określenie zapotrzebowania na prąd. Inwestycje zbiorcze pozbawione są tych wad. Podobnie jak w przypadku anten, wdrożenie tego modelu wymaga jedynie współpracy sąsiadów z administratorem. Mieszkańcy mogą również organizować się na rzecz kupowania usług telekomunikacyjnych (Internet) oraz prądu i ciepła (smart grid). Mogą nawet sami produkować energię odnawialną (w ten sposób przestaliby być jedynie konsumentami, a staliby się prosumentami). Prawo energetyczne pozwala już na takie działanie. Można wykorzystać wspólny dach kamienicy do zamontowania ogniw fotowoltaicznych, podpisać wspólną umowę z zakładem energetycznym i produkować zieloną energię na potrzeby własne, zaś jej nadmiar sprzedawać do sieci. Takie rozwiązania znane są w Europie Zachodniej.

c) Transport. Residents are the natural and main partner of the town in planning the transport policy. In this case, the bottom-up self-organization is the precondition for effective activities. It is the residents who can force local authorities to develop infrastructure for pedestrians and cyclists. They are the ones who can report dangerous traffic areas and, at the same time, influence the improvement of road safety. It is also the residents who can suggest changes in timetables.

c) Komunikacja. Mieszkańcy są naturalnym i głównym partnerem miasta w planowaniu polityki transportowej. W tym wypadku warunkiem skutecznego działania jest oddolna samoorganizacja. To mieszkańcy mogą wymuszać na lokalnych władzach rozwój infrastruktury pieszej i rowerowej. To oni mogą zgłaszać miejsca niebezpieczne dla ruchu – i tym samym wpływać na poprawę bezpieczeństwa na drogach. To także mieszkańcy mogą podpowiadać zmiany w rozkładach jazdy.

d) Environment protection. Town authorities, together with the residents, may affect people who break the law by burning waste in home stoves. Such action would improve the quality of the polluted air in the town. You can form neighbor purchasing groups for reducing the costs of coal heating system change in single buildings and its thermal modernization.

d) Ochrona środowiska. Władze miasta mogą wspólnie z mieszkańcami oddziaływać na osoby, które łamią prawo paląc odpady w przydomowych piecach. Poprawiłoby to jakość zanieczyszczonego powietrza w mieście. Można tworzyć sąsiedzkie grupy zakupowe na rzecz zmniejszenia kosztów wymiany ogrzewania węglowego w pojedynczych budynkach i ich termomodernizacji.

The communities can also control waste sorting by individual occupants. Remember that even one person who sorts waste improperly exposes all the neighbors to higher charges for mixed municipal waste.

Wspólnoty mogą też kontrolować segregowanie odpadów przez pojedynczych mieszkańców. Pamiętajmy, że nawet jedna osoba nieprawidłowo segregująca śmieci naraża wszystkich sąsiadów na wyższe opłaty za zmieszane odpady komunalne.

103

Multi-level governance as a strategic proposition for Kłodzko Multi-level governance jako strategiczna propozycja dla Kłodzka

e) Greenery in the town. As in the case of transport, residents are natural partners in planning activities in this field. They may propose their own projects – even creating open gardens. It is worth considering to create a public committee for planting and logging trees. It would prevent accidental bush growing and reduce the number of arguments about tree logging.

e) Zieleń w mieście. Podobnie jak w przypadku komunikacji, mieszkańcy są naturalnym partnerem miasta w planowaniu działań w tej dziedzinie. Mogą proponować własne projekty – choćby tworzenie otwartych ogrodów. Warto rozważyć powołanie społecznej komisji nasadzeń i wycinki drzew. Pozwoliłaby ona uniknąć przypadkowego zakrzaczenia miasta i zmniejszyć liczbę sporów o wycinkę drzew.

In summary, let us say that, even considering all mentioned risks and obstacles, Kłodzko is a natural leader in multi-level governance for the entire Kłodzko Land. We recommend that the residents of Kłodzko should boldly exploit this potential. The leadership in management of development processes in one of the sub-regions in Lower Silesia is at stake here.

Tytułem podsumowania pozwolimy sobie stwierdzić, że – nawet wziąwszy pod uwagę wszystkie wymienione przez nas ryzyka i przeszkody – Kłodzko jest naturalnym liderem w dziedzinie multi-level governance dla całej Ziemi Kłodzkiej. Rekomendujemy kłodzczanom, by śmiało zaczęli wykorzystywać ten potencjał. Stawką jest przywództwo w zarządzaniu procesami rozwojowymi w jednym z najważniejszych subregionów Dolnego Śląska.

104

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

Łukasz Urbanek The Marshal’s Office of Lower Silesian Province Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego

2.8.

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

The cooperation of self-governments, NGOs, science and business in urban areas will be forced by European Union funds. How?

Współpracę samorządów, NGO-sów, nauki i biznesu na obszarach miejskich wymuszą pieniądze z Unii Europejskiej. W jaki sposób?

The funds from the EU Financial Perspective 20072013 are running out. There are new ideas for the use of European funds in the years 2014-2020. This will probably be the last EU budget so generous with Poland; this is why the money must be used as wisely as possible in order to prepare Poland to be ‘on its own’.

Kończą się środki z unijnej perspektywy finansowej 2007-2013. Są już nowe pomysły na wykorzystanie funduszy europejskich w latach 2014-2020. Prawdopodobnie będzie to ostatni tak hojny dla Polski budżet UE, dlatego pieniądze te trzeba wykorzystać jak najmądrzej, by przygotować się do „życia za swoje”.

Multi-level governance (introductio)

New ways to improve effectiveness of spending European money include two so-called „territorial instruments” proposed by the European Commission, namely Integrated Territorial Investments (ITIs) and Community-Led Local Development (CLLD). Both instruments assume cooperation of various entities from specific area. Both have become part of the concept of multi-level governance and provide funds for fulfilment of tasks within this model. However, they fundamentally differ from each other.

Wśród nowych sposobów na poprawę efektywności wydawania pieniędzy unijnych znajdziemy dwa tzw. instrumenty terytorialne, które zaproponowała Komisja Europejska. To Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) oraz Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS). Oba zakładają współpracę różnych podmiotów z określonego obszaru. Oba wpisują się w ideę multi-level governance i gwarantują środki na realizację zadań w tym modelu. Jednak instrumenty te różnią się od siebie. I to zasadniczo.

Integrated Territorial Investments (ITIs) are the resources within the Regional Operational Programme

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) to pula środków w Regionalnym Programie Operacyjnym

105

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

(ROP) dedicated to selected urban areas. A condition for benefiting from ITIs shall be the cooperation of selfgovernments from a given area. They must sign a joint agreement with the Marshal’s Office as an authority managing EU funds in the region and take over selected powers related to spending the money (e.g. the powers connected with selecting projects, inviting tenders or signing agreements and dealing with settlements). Such agreements between different local authorities from urban areas are called briefly the ‘ITIs’.

(RPO), przeznaczona dla wybranych obszarów miejskich. Warunkiem korzystania z ZIT-ów jest współpraca samorządów z danego terenu. Muszą one wspólnie podpisać porozumienie z urzędem marszałkowskim jako instytucją zarządzającą środkami unijnymi w regionie i przejąć wybrane kompetencje związane z wydawaniem tych pieniędzy (np. wybór projektów, ogłaszanie naborów lub podpisywanie umów i rozliczanie). Takie porozumienia samorządów z obszarów miejskich nazywane są skrótowo właśnie „ZIT-ami”.

According to the plans of the Ministry of Infrastructure and Development, ITIs should be created around each regional capital (within its functional area). ITIs should also take responsibility at least for the selection of projects1. At the same time, regional self-governments may create any number of other ITIs within their subject area. Many regions have benefited from this opportunity.

Zgodnie z planami Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, ZIT-y powinny powstać wokół każdego miasta wojewódzkiego (na jego obszarze funkcjonalnym). Powinny też przejąć odpowiedzialność przynajmniej za wybór projektów1. Jednocześnie samorządy województw mogą tworzyć dowolną liczbę innych ZIT-ów na swoim terenie. Wiele regionów skorzystało z tej możliwości.

Three ITIs are supposed to be established in Lower Silesia: around Wrocław, Wałbrzych and Jelenia Gora. Five other areas may count on the support of an ITIbased instrument called the Lower Silesian Contract.

Na Dolnym Śląsku mają być trzy ZIT-y: wokół Wrocławia, Wałbrzycha i Jeleniej Góry. Pięć kolejnych obszarów może liczyć na wsparcie w ramach wzorowanego na ZIT-ach instrumentu o nazwie Kontrakt Dolnośląski.

Community-Led Local Development (CLLD) is an instrument inspired by the idea of Local Action Groups (LAGs). These Groups were created in rural areas in the framework of the perspective 2007-2013 and gathered the representatives of residents, self-governments, nongovernmental organizations, and local entrepreneurs. Each LAG implements its own Local Development Strategy, in which it defined its needs and objectives as well as the ways to achieve them. So far, LAGs have been financed by the Rural Development Programme (the „Leader” initiative)2.

Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS) to instrument zainspirowany ideą Lokalnych Grup Działania (LGD). Takie Grupy powstały na obszarach wiejskich, w ramach perspektywy 2007-2013. Zrzeszają przedstawicieli mieszkańców, samorządów, organizacji pozarządowych, miejscowych przedsiębiorców. Każda LGD realizuje własną Lokalną Strategię Rozwoju, w której zdefiniowała swoje potrzeby i cele i wskazała sposoby ich osiągnięcia. Do tej pory LGD finansowane były ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (inicjatywa Leader)2.

In the period 2014-2020 this model – under the name of CLLD – will be also used in the Regional Operational Programmes in order to finance similar groups functioning not only in rural, but also in urban areas.

W okresie 2014-2020 model ten – pod nazwą RLKS – zostanie wykorzystany również w Regionalnych Programach Operacyjnych, dla finansowania podobnych grup, już nie tylko na wsi, ale także na obszarach miejskich.

What do ITIs and CLLDs have in common? First of all, both instruments are based on cooperation. Next, they require business strategy to be developed for a given area. And finally, they will benefit from the EU cohesion policy funds.

Co łączy ZIT-y i RLKS? Po pierwsze – oba te instrumenty opierają się na współpracy. Po drugie – wymagają opracowania strategii działania dla danego obszaru. Po trzecie – będą wykorzystywać środki z polityki spójności UE.

What are the differences between these instruments? Firstly, their participants. As far as ITIs are concerned, it is local self-government units that enter into cooperation, whereas in the case of CLLD, the group of entities participating therein is more diverse and includes, apart from local self-government units, representatives

Co różni od siebie te instrumenty? Po pierwsze – skład uczestników każdego z nich. W ramach ZIT-ów współpracują jednostki samorządu terytorialnego (jst). W ramach RLKS – bardziej zróżnicowane grono podmiotów, w którym oprócz jst muszą znaleźć się też przedstawiciele organizacji pozarządowych

Principles of Implementation of Integrated Territorial Investments in Poland, the MRD, Warsaw, July 2013: http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/rozwoj_miast/Documents/ZIT_na_WWW_26_07_2013.pdf You will find more about LAGs in the article by Irena Krukowska-Szopa in this publication.

106

Zasady Realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w Polsce, MRR, Warszawa lipiec 2013, http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/rozwoj_miast/Documents/ZIT_na_WWW_26_07_2013.pdf. Szerzej o LGD pisze w niniejszym tomie Irena Krukowska-Szopa

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

of non-governmental organizations and/or business or academic circles. Secondly, the two instruments differ in the model of operation. In ITIs, the top-down approach predominates: some of regional self-government tasks are delegated to the level of communes (gmina3), while CLLD uses the bottom-up approach, meaning that local community organizes itself as well as set its goals.

i/lub przedsiębiorców czy środowisk naukowych. Po drugie – oba instrumenty różnią się modelem działania. W ZIT-ach jest to podejście top-down: część zadań samorządu województwa jest delegowana na poziom gmin. W RLKS jest to podejście bottom-up: społeczność lokalna sama się organizuje i wyznacza swoje cele.

Integrated Territorial Investments

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne

Self-government authorities may have their doubts about ITIs. Is it worth joining such initiative? To answer this question, it is necessary to first consider with whom we will work. Will we come across people with whom we will be able to reach a consensus within ITI? Are my developmental needs coincident with the needs of other partners? Will we be capable of developing a common strategy? Will I find people willing to make a joint effort towards common tasks fulfilment? The last question is particularly important because ITI is to solve the problems of the entire area covered by the agreement, not a single commune.

ZIT-y mogą budzić niepewność samorządowców. Czy warto przystąpić do takiej inicjatywy? Żeby odpowiedzieć sobie na to pytanie, należy wpierw zastanowić się, z kim przyjdzie nam współpracować. Czy w ramach ZIT-u trafimy na osoby, z którymi uda się nam osiągnąć konsensus? Czy moje potrzeby rozwojowe są zbieżne z potrzebami pozostałych partnerów? Czy uda się nam napisać wspólną strategię? Czy znajdę chętnych do realizacji wspólnych przedsięwzięć? To ostatnie pytanie jest szczególnie ważne, bo ZIT ma rozwiązywać problemy całego obszaru objętego porozumieniem, nie zaś pojedynczej gminy.

ITIs fill in an important gap in Polish administrative law system. For many years, self governments from functional areas were not equipped with an adequate legal instrument that could formalize their associations and this way make it easier to conduct common policy (this issue was supposed to be settled by the so-called Agglomeration Act; however, it has never been adopted). With ITIs, big cities can now integrate administratively with their immediate surroundings, to which they are bound through functional relationships (daily movement of people, trade exchange, the same environment-related problems etc.). They may apply for external funds together. Furthermore, ITIs make it possible for self-governments from a given area to carry out joint spatial and development policies.

ZIT-y wypełniają istotną lukę w polskim prawie administracyjnym. Od lat nie udaje się sformalizować istnienia podmiotów, które mogłyby zrzeszać samorządy z obszarów funkcjonalnych miast, by ułatwiać im prowadzenie wspólnej polityki (ten temat miała uporządkować tzw. ustawa aglomeracyjna, jednak nigdy nie została przyjęta). Dzięki ZIT-om duże miasta mogą teraz integrować się administracyjnie ze swoim bezpośrednim otoczeniem, z którym łączą je więzi funkcjonalne (codzienny ruch ludności, wymiana handlowa, wspólne problemy ze środowiskiem itp.). Mogą razem aplikować o środki zewnętrzne. ZIT-y otwierają też możliwość prowadzenia wspólnej polityki przestrzennej i rozwojowej przez samorządy danego obszaru.

Which projects should be financed as part of ITI? The transport system, particularly public one, almost intuitively comes to the fore. This topic is closely connected with another major challenge, namely the suburbanisation. On the one hand, it is necessary to provide suburb residents with good transport connections to work or to schools located in other parts of the area (especially in the central city). However, on the other hand, kindergartens and schools should be built in newly created neighbourhoods at the city outskirts. It is recommended that local government units should take joint actions towards labour market activation, entrepreneurship development and diffusion of innovations in local economy. As part of an integrated urban area, it is also possible to re-arrange urban-rural relationships by, for example, cooperating in such areas as environmental protection, public services or tourist offer.

Jakie przedsięwzięcia należy finansować w ramach ZIT-u? Niemalże intuicyjnie na pierwszy plan wysuwa się system transportowy, zwłaszcza ten publiczny. Ten temat ściśle wiąże się z kolejnym istotnym wyzwaniem: suburbanizacją. Z jednej strony – należy zapewnić mieszkańcom przedmieść sprawny dojazd do pracy czy do szkół w innych częściach obszaru (zwłaszcza w mieście centralnym). Z drugiej strony – na nowych przedmieściach należy budować przedszkola i szkoły. Wskazane są wspólne działania jst na rzecz aktywizacji rynku pracy, rozwoju przedsiębiorczości czy dyfuzji innowacji w lokalnej gospodarce. W ramach zintegrowanego obszaru miejskiego można też na nowo ułożyć relacje miasto-wieś – np. podejmując współpracę w takich dziedzinach jak ochrona środowiska, usługi publiczne czy oferta turystyczna.

see footnote on page 65

107

Territorial instruments in the years 2014-2020. The new formula of multi-level governance Instrumenty terytorialne w latach 2014-2020. Nowa formuła multi-level governance

Community-Led Local Development

Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność

The effects of LAGs operation in rural areas are already evident. These groups integrate local communities, stimulate people to take cultural and social actions. They try to support labour market and promote local tourist attractions. Will new financial opportunities arising from the opening of cohesion policy to LAGs change the nature of these Groups? It is quite natural that some new people will join LAGs, and they may strengthen them as well as become a source of conflict.

Efekty pracy LGD na obszarach wiejskich są widoczne. Grupy te integrują lokalne społeczności, animują działalność kulturalną i społeczną. Starają się wspierać rynek pracy. Promują lokalne walory turystyczne. Czy nowe możliwości finansowe wynikające z otwarcia polityki spójności na LGD zmienią charakter tych Grup? Można spodziewać się, że pojawią się w nich nowi ludzie. Mogą oni zarówno wzmocnić LGD, jak i stać się źródłem konfliktów.

CLLD, that is a new version of LAGs, is a great tool that can be used for the renewal of neglected and deprived urban areas as well. It guarantees social involvement, allows residents to choose local leaders, which later affects the quality of cooperation and improves the effects of undertaken activities. This is an important novelty, because so far EU funds allotted for urban renewal have been in most cases spent on infrastructure investments carried out by town/city administrations. Only in a few cases there were established partnerships that significantly contributed to cities’ renewal.

RLKS – czyli nowa wersja LGD – to znakomity instrument, który może być wykorzystany także do rewitalizacji zaniedbanych dzielnic. Zapewnia zaangażowanie społeczne, pozwala zidentyfikować lokalnych liderów, co wpływa później na jakość współpracy i polepsza efekty prowadzonych działań. To istotna nowość, bo do tej pory środki unijne na rewitalizację obszarów miejskich były wydawane przeważnie na inwestycje infrastrukturalne prowadzone przez samorządy gmin. Tylko w niewielu wypadkach powstały partnerstwa, które istotnie przyczyniły się do odnowy miast.

If the authorities of a particular region decide to devote a separate priority axis to CLLD as part of their ROP, then they may increase the regional allocation for projects executed within this model from 85 per cent to as much as 95 per cent. So far (as of February 2014), only one region has chosen such solution. This does not mean, however, that other provinces do not want to promote CLLD. On the contrary – this model will be implemented, including in Lower Silesia, however CLLDs will be financed from a few different priority axes.

Jeśli władze danego województwa zdecydują się przeznaczyć odrębną oś priorytetową w swoim RPO dla RLKS, mogą wówczas zwiększyć finansowanie przedsięwzięć realizowanych w tym modelu z pułapu 85 proc. do aż 95 proc. Jak dotąd (stan na luty 2014) tylko jeden region wybrał takie rozwiązanie. Nie oznacza to jednak, że pozostałe województwa nie chcą promować RLKS. Przeciwnie – ten model będzie wdrażany, również na Dolnym Śląsku, tyle że jako metoda realizowania projektów z różnych osi priorytetowych.

Multi-level governance (recapitulatio)

There is an enormous potential in the territorial approach. It gives local authorities the possibility to create new partnerships for development that go far beyond the traditional system of administrative division of the country into gminas, poviats4 and regions.

W nowym podejściu terytorialnym drzemie ogromny potencjał. Daje on możliwość tworzenia nowych partnerstw dla rozwoju, wychodzących poza tradycyjny układ podziału administracyjnego kraju na gminy, powiaty i województwa.

Naturally, preparing the right management structures, especially in ITIs, will be a real challenge. Lack of experience in operating in such system may be a problem. This applies to the party delegating powers (that is, the regional self-government) as well as to the party exercising them (agreements of local government units). Creating an atmosphere of mutual trust is fundamental, however, it takes time. It seems we have no choice if we want to develop efficient multi-level governance model in order to make the best possible use of EU funds.

Oczywiście sporym wyzwaniem będzie przygotowanie odpowiednich struktur zarządzających – zwłaszcza w ZIT-ach. Problemem może być brak doświadczenia w działaniu w takim układzie. Ta uwaga dotyczy zarówno strony delegującej kompetencje (czyli samorządu województwa), jak i strony, która ma je przejąć (porozumień jst). Kluczowe jest zbudowanie atmosfery wzajemnego zaufania. To zaś wymaga czasu. Ale nie mamy wyjścia, jeśli chcemy budować sprawne multi-level governance dla wykorzystania funduszy unijnych.

see footnote on page 72

108

PART III. Citizens in action

CZĘŚĆ III.

Obywatele w działaniu 109

110

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Irena Krukowska-Szopa LAG Lower Silesian Partnership Network Dolnośląska Sieć Partnerstw LGD

3.1.

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

The Local Action Groups (LAGs) have been the laboratories of cooperation between public institutions, non-governmental organizations and business in rural areas of Poland for already ten years. The LAG experience will now be used also in the cities through the EU instrument called CLLD.

Już od dziesięciu lat Lokalne Grupy Działania (LGD) są laboratoriami współpracy instytucji publicznych, organizacji pozarządowych i biznesu na obszarach wiejskich w Polsce. Doświadczenia LGD zostaną teraz wykorzystane także w miastach – poprzez unijny instrument o nazwie RLKS.

LAGs function within the so-called Leader approach which has been implemented in the European Union countries since 1991 as a method of rural development. Since 2004, it has been successfully implemented in Poland. The EU has appreciated its social and economic outcomes, therefore in the financial perspective (20142020), basing on lessons learned, it will introduce a new territorial instrument – the so-called Community Led Local Development (CLLD).

LGD funkcjonują w ramach tzw. podejścia Leader, które jest realizowane w krajach Unii Europejskiej od 1991 r. jako metoda rozwoju wsi. Od 2004 r. wdrażane jest z powodzeniem w Polsce. UE doceniła jego rezultaty społeczne i ekonomiczne, dlatego w nowej perspektywie finansowej (2014-2020) – bazując na zdobytych doświadczeniach – będzie wprowadzać nowy instrument terytorialny: tzw. Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS).

The Leader: a new way of solving rural problems at grassroots level

Leader: nowy sposób oddolnego rozwiązywania problemów wsi

Initially, the approach was implemented as an experiment, and later it became a part of the policy of rural development support (first as the EU Leader Initiative, then Leader II and Leader +). The Initiative has covered nearly half of rural areas and half of the EU population. It has given the rural communities

Początkowo podejście to było wdrażane jako eksperyment, dopiero później stało się elementem polityki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (wpierw jako Leader, potem Leader II, a następnie Leader +). Metoda ta objęła blisko połowę obszarów wiejskich i połowę ludności Unii. Dała społecznościom wiejskim narzędzia

111

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Figure 1 A handicraft workshop for teenagers – LAG Kraina Łęgów Odrzańskich Ilustracja 1 Warsztaty dla młodzieży z rękodzieła – LGD Kraina Łęgów Odrzańskich fot.: I. Krukowska-Szopa

the tools to play an active role in shaping their own future.

umożliwiające odgrywanie aktywnej roli w kształtowaniu własnej przyszłości.

Leader is equal to ‘linking of rural development actions’1. It is a way of motivating and leading the development among local communities through their multilateral engagement. This approach plays an important role in finding new solutions to old problems of rural areas, however, not through direct support of particular farms, but through the use of local resources, cooperation networks, creating new jobs outside the agriculture. It passes muster in very different situations and in different areas. In the EU countries, the Leader has become an integral part of rural development policy. It complements other European and national programmes.

Leader to tyle, co „powiązania działań z zakresu rozwoju wsi”1. Jest sposobem mobilizowania i prowadzenia rozwoju wśród lokalnych społeczności poprzez ich wielostronne zaangażowanie. Podejście to odgrywa ważną rolę w poszukiwaniu nowych rozwiązań dla starych problemów wsi, jednak nie poprzez bezpośrednie wsparcie gospodarstw rolnych, a poprzez wykorzystanie lokalnych zasobów, sieci współpracy, tworzenie nowych miejsc pracy poza rolnictwem. Zdaje egzamin w bardzo różnych sytuacjach i na różnych obszarach. W krajach UE Leader stał się integralną częścią polityki rozwoju wsi. Uzupełnia inne programy europejskie i krajowe.

The Leader approach, regardless of where it is implemented, is based on seven common principles:

Podejście Leader – niezależnie od miejsca realizacji – opiera się na siedmiu wspólnych zasadach:

1. Partnership cooperation. Every LAG is a partnership of representatives of three sectors: public sector, social organizations and economic agents.

1. Współpraca partnerska. Każda LGD jest partnerstwem przedstawicieli trzech sektorów – publicznego, organizacji społecznych oraz podmiotów gospodarczych.

2. Local financing and management. LAG has the resources that are managed locally and used to support the project promoters in the area of its activity.

2. Lokalne finansowanie i zarządzanie. LGD ma środki, którymi zarządza lokalnie i przeznacza je na wsparcie projektodawców z obszaru swojej aktywności.

3. Innovation. The Leader programme is a laboratory for testing new approaches to integrated and sustainable rural development.

3. Innowacyjność. Program Leader to laboratorium testowania nowych podejść do zintegrowanego i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

4. Territorial approach. The programme covers a coherent area in terms of geography, economy, culture and nature.

4. Podejście terytorialne. Program obejmuje obszar spójny pod względem geograficznym, gospodarczym, historycznym, kulturowym, przyrodniczym.

5. Local approach. The initiative to establish the LAG appears at bottom level, in a local community.

5. Podejście lokalne. Inicjatywa powołania LGD pojawia się oddolnie, w społeczności lokalnej.

6. Holistic approach. It requires that the LAG develops a comprehensive action plan in the form of so-called Local Development Strategy (LDS) and its implementation.

6. Podejście całościowe. Wymaga opracowania przez LGD kompleksowego planu działania w postaci tzw. Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR) i jej realizowania.

In French: Liaison Entre action de development rural.

112

Po francusku: Liaison Entre action de development rural.

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

7. Networking and cooperation. LAGs are connected within networks and exchange information between each other – at regional, national and international level.

7. Tworzenie powiązań i współpracy. LGD łączą się w sieci i wymieniają się informacjami – na poziomie regionalnym, krajowym i międzynarodowym.

The Leader in the framework of the Rural Development Programme for 2007- 2013

Leader w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013

Seven key principles of the Leader explains the whole philosophy of this concept and defines the framework for the participant of LAGs. These local communities design Local Development Strategies (LDSs) in the bottom-up process, and then implement them using the EU funds.

Siedem kluczowych zasad Leadera tłumaczy całą filozofię tej koncepcji i określa ramy, w których poruszają się uczestnicy LGD. Te społeczności same opracowują Lokalne Strategie Rozwoju (LSR), a potem wdrażają je, korzystając ze środków finansowych UE.

In Poland, the first partnerships were formed for the implementation of the pilot Leader+ in 2004-2006 as the Activity 2.7 of the Sectoral Operational Programme ‘Restructuring of Rural Areas’. Due to the limited scope of the programme, it was only an introduction – it had been preparing a comprehensive application of this tool since 2007.

W Polsce pierwsze partnerstwa powstały dla wdrożenia pilotażu Leader+ w latach 2004-2006 jako działanie 2.7 Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja Obszarów Wiejskich”. Z uwagi na ograniczony charakter był on jedynie wstępem – przygotowywał kompleksowe zastosowanie tego narzędzia od 2007 r.

Figure 2 St. John’s Night in Bukowna – LAG Wrzosowa Kraina Ilustracja 2 Noc Świętojańska w Bukownej - LGD Wrzosowa Kraina fot.: I. Krukowska-Szopa

Under the EU 2007-2013 programming period, the Leader+ was included in the mainstream of rural development policy as the Axis 4 of the Rural Development Programme (RDP). Never before the policy towards these areas have engaged local communities for diagnosing problems and planning LDS to such extent.

W ramach unijnego okresu programowania 2007-2013 Leader+ był włączony w główny nurt polityki rozwoju obszarów wiejskich jako oś 4. Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Nigdy wcześniej polityka wobec tych obszarów nie angażowała w takim stopniu społeczności lokalnych do diagnozowania problemów i planowania LSR.

Since 2009, there have been 335 LAGs in Poland. They cover more than 90 per cent of rural areas in the country. They operate in 2,149 gminas2.

Od 2009 r. w Polsce funkcjonuje 335 LGD. Obejmują ponad 90 proc. obszarów wiejskich kraju. Działają w 2149 gminach.

LAG is a three-sector partnership integrating the public sector (mainly local self-governments), social sector (organizations and individuals) and business (local economic agents).

LGD to trójsektorowe partnerstwa integrujące sektor publiczny (głównie samorządy), społeczny (organizacje i osoby fizyczne) oraz biznes (lokalne podmioty gospodarcze).

see footnote on page 65

113

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

LAGs function as associations or foundations. Each of these groups covers an area inhabited by 10 – 150 thousand people where it performs its activities indicated in the LDS, which are divided into several topics: rural renewal, micro-enterprises, diversification towards non-agricultural activities, and small projects. Proposals for specific projects are submitted by interested actors in the form of applications which are evaluated by the LAG Council that is composed of representatives of the three sectors mentioned above. Additionally, the LAGs try to activate local communities. They also implement projects in cooperation with other LAGs.

LGD działają jako stowarzyszenia lub fundacje. Każda taka grupa obejmuje obszar zamieszkany przez 10 tys. – 150 tys. osób. Prowadzi na nim zapisane w LSR działania, które są podzielone na kilka tematów: odnowa wsi, mikroprzedsiębiorczość, różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej, małe projekty. Propozycje konkretnych przedsięwzięć składane są przez zainteresowane podmioty zewnętrzne w formie wniosków, które ocenia Rada LGD. W jej skład wchodzą przedstawiciele wymienionych już wyżej trzech sektorów. LGD dodatkowo starają się aktywizować społeczności lokalne. Realizują też projekty we współpracy z innymi LGD.

Figure 3 A ceramic gallery in Dobków – LAG Partnerstwo Kaczawskie Ilustracja 3 Galeria ceramiczna w Dobkowie - LGD Partnerstwo Kaczawskie fot.: I. Krukowska-Szopa

Each of these groups had at its disposal from PLN 1.5 million to PLN 21.6 million in the period of 2007-2013. In total, under the Axis 4 of the RDP, LAGs had as much as PLN 2.9 billion.

Każda taka grupa miała do dyspozycji od 1,5 mln zł do 21,6 mln zł w okresie 2007-2013. W sumie, w ramach osi 4 PROW, LGD miały aż 2,9 mld zł.

The effect of the Leader are numerous projects aimed at: • construction, modernization or equipment of buildings which serve to recreation, sport, social and cultural functions. Also supporting playgrounds, places of integration, landscape architecture, creating bike and walking paths, renovation or equipping the rural community centres; • organization of cultural, recreationand sports events; • organization of trainings and education events; • creating jobs in rural micro-enterprises; • carrying out non-agricultural activities by developing additional services in rural areas.

Efektem Leadera są liczne projekty, których celem jest m.in.: • budowa, modernizacja lub wyposażenie budynków pełniących funkcje rekreacyjne, sportowe, społeczno-kulturalne. Także wsparcie placów zabaw, miejsc integracji, obiektów małej architektury, tworzenie ścieżek rowerowych i ścieżek turystycznych, remont lub wyposażenie świetlic wiejskich; • organizacja imprez kulturalnych, rekreacyjnych i sportowych; • organizacja szkoleń i przedsięwzięć edukacyjnych; • tworzenie miejsc pracy w mikroprzedsiębiorczości wiejskiej; • prowadzenie pozarolniczej działalności poprzez rozwijanie dodatkowych usług na obszarach wiejskich.

LAGs create the conditions for building social capital in rural areas by supporting local associations, small initiatives, counselling for beneficiaries, strengthening networks of cooperation between different individuals and entities that later conduct joint activities. The added value of LAGs work is also unquestionable: the integration of sectors, strengthening social activity,

LGD tworzą warunki dla budowy kapitału społecznego na wsi poprzez wspieranie lokalnych stowarzyszeń, małych inicjatyw, doradztwo dla beneficjentów, wzmacnianie sieci współpracy różnych osób i podmiotów, które potem prowadzą wspólne działania. Wartością dodaną pracy LGD są też niewątpliwie: integracja sektorów, wzmacnianie społecznej aktywności, kultywowanie lo-

114

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Figure 4 Promotion of food products – LAG Partnerstwo Izerskie Ilustracja 4 Promowanie produktów kulinarnych - LGD Partnerstwo Izerskie fot.: I. Krukowska-Szopa

cultivating local heritage or branding of local products. The confirmation of all these achievements are numerous studies evaluating the results of LAGs on the local, regional and national scale, as well as the reports on the implementation of the 2007-2013 RDP3.

kalnego dziedzictwa czy budowanie marki produktów lokalnych. Potwierdzeniem tych wszystkich osiągnięć są liczne badania oceniające rezultaty LGD w skali lokalnej, regionalnej i krajowej oraz sprawozdania z realizacji PROW 2007-20132.

The new, wider perspective of the use of the Leader approach in the period of 2014-2020

Nowa, szersza perspektywa wykorzystania podejścia Leader w okresie 2014-2020

The European Commission’s proposals for the new programming period significantly enhanced the territorial approach of the EU policy by using new instruments, including the mentioned Community Led Local Development (CLLD). It is supposed to continue and develop the Leader approach by: • focusing on increasing social and civic participation in local communities covered by the CLLD; • enabling the contribution to the local development through EU funding coming from multiple funds – not only from the Common Agricultural Policy, but also from the Cohesion Policy. Achieving the synergy effect thanks to combining these sources of funding.

Propozycje Komisji Europejskiej dla nowego okresu programowania przewidują istotne wzmocnienie podejścia terytorialnego polityki UE poprzez zastosowanie nowych instrumentów. Jednym z nich ma być wspomniany już Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS). Ma on kontynuować i rozwijać podejście Leader poprzez: • koncentrację na zwiększaniu partycypacji społecznej i obywatelskiej w społecznościach lokalnych objętych RLKS; • umożliwienie zasilania lokalnego rozwoju poprzez środki unijne pochodzące z wielu funduszy – nie tylko ze Wspólnej Polityki Rolnej, ale również z Polityki Spójności. Osiągnięcie efektu synergii dzięki łączeniu tych źródeł finansowania.

The CLLD will allow to make a better use of local resources and coordinate activities of various funds as follows: • the local community prepares the LDS determining, among others, objectives and principles, including the criteria for selection of projects to achieve these objectives; • the LDS is implemented through the partnership consisting of representatives of three sectors, and none of them has more than 50 per cent of the votes. The LAG is responsible for the bottom-up (and agreed with the local partners) development of LDS and for the recruitment and selection of the projects which best meet the objectives set out in the strategy; • LAG covers an area of rural, urban-rural and urban

RLKS pozwoli lepiej wykorzystać lokalne zasoby i skoordynować działania z różnych funduszy w następujący sposób: • społeczność lokalna przygotowuje LSR, w której wyznacza m.in. cele oraz zasady, w tym kryteria wyboru projektów służących osiągnięciu tych celów; • LSR realizowana jest przez partnerstwo złożone z przedstawicieli trzech sektorów, przy czym żaden sektor nie ma więcej niż 50 proc. głosów. LGD jest odpowiedzialna za oddolne (i wspólne z lokalnymi partnerami) opracowanie LSR oraz za nabór i wybór projektów realizujących cele zapisane w strategii; • LGD obejmuje obszar gmin wiejskich i miejsko-

Available on the website of the Ministry of Agriculture and Rural Development: https://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-20072013/Monitoring-i-sprawozdawczosc-PROW-2007-2013/Zbiorcze-sprawozdaniaokresowe-z-realizacji-PROW-2007-2013.

Dostępne na stronach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi: https://www. minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-2007-2013/ Monitoring-i-sprawozdawczosc-PROW-2007-2013/Zbiorcze-sprawozdaniaokresowe-z-realizacji-PROW-2007-2013.

115

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

•

gminas (up to 20 thousand inhabitants), which is territorially coherent and inhabited by minimum number of 30 thousand and the maximum number of 150 thousand people. It is also acceptable to form a LAG for a city with over 20 thousand inhabitants or districts of such cities – then the CLLD is funded by the European Regional Development Fund (ERDF) and the European Social Fund (ESF); The LDSs will be implemented mandatorily by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF), as well as voluntarily by the ERDF and ESF. The way of contribution from the latter two funds are determined by the Voivodeship SelfGovernments.

•

wiejskich oraz miejskich (do 20 tys. mieszkańców), spójny terytorialnie i zamieszkały przez łącznie min. 30 tys., a maksymalnie przez 150 tys. osób. Dopuszczalne jest również włączanie miast powyżej 20 tys. mieszkańców lub dzielnic takich miast – wówczas RLKS jest finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS); LSR będą realizowane obligatoryjnie ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), a także dobrowolnie z EFRR i EFS. Sposób zasilania z tych dwóch ostatnich funduszy określają samorządy województw.

Figure 5 The international cooperation project Way of St. James – LAG Partnerstwo Izerskie Ilustracja 5 Międzynarodowy projekt współpracy Drogi Św. Jakuba – LGD Partnerstwo Izerskie fot.: I. Krukowska-Szopa

The LEDs may be implemented by:

LSR mogą być realizowane poprzez:

a) Individual projects. They are submitted by the beneficiaries, selected by the LAG Council and submitted for verification at the Marshal’s Office.

a) Projekty indywidualne. Są składane przez beneficjentów, wybierane przez Radę LGD i przedkładane do weryfikacji w Urzędzie Marszałkowskim.

b) Umbrella projects. Within these projects, a LAG organizes tenders for the implementation of microprojects. It also provides their settlement, monitoring and is responsible to the Voivodeship Board for the accuracy of expenditures and implementation of indicators resulting from the contract for the umbrella project.

b) Projekty parasolowe. W ich ramach LGD organizuje konkursy na realizację mikroprojektów. Zapewnia też ich rozliczenie, monitoring i odpowiada przed Zarządem Województwa za prawidłowość wydatków i realizację wskaźników wynikających z umowy na projekt parasolowy.

c) LAG’s own projects. They result from the LDS and integrate the work of many partners. They are submitted to the Regional Self-Government and implemented by the LAG.

c) Projekty własne LGD. Wynikają z LSR, integrują działania wielu partnerów, składane są do samorządu województwa i realizowane przez LGD.

“In the context of the selection of specific thematic objectives and cooperation priorities for the 2014-2020 financial perspectives, it should be taken into account that the CLLD ought to complement the activities of local authorities, and not replace them. Therefore, it should be used for the implementation of objectives and actions whose bottom-up approach has proved

„W kontekście doboru konkretnych celów tematycznych i priorytetów współpracy perspektywy finansowej 2014-2020, należy brać pod uwagę że RLKS powinien dopełniać działania władz lokalnych, a nie je zastępować, zatem powinno być wykorzystywane do realizacji celów i działań, w których oddolne podejście udowodniło swoją skuteczność i może przynieść większą

116

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

to be effective and can bring greater added value when compared to the implementation in a traditional topdown way or on the sole initiative of public entities”, emphasizes the Partnership Agreement (government document which regulates the distribution of EU funds in Poland in the years 2014-2020)4.

wartość dodaną niż w przypadku realizacji ich tylko w tradycyjny odgórny sposób bądź realizacji ich wyłącznie z inicjatywy podmiotów publicznych” – podkreśla Umowa Partnerstwa (rządowy dokument, który reguluje zasady podziału środków unijnych w Polsce w latach 2014-2020)3.

In the case of EAFRD, the activities provided in the LDS will result from the Priority 6 of the RDP “Promoting social inclusion, poverty reduction and economic development in rural areas” and the Focus Area 6B “Fostering local development in rural areas”.

W przypadku EFRROW działania zapisane w LSR będą wynikały z priorytetu 6 PROW „Zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich” oraz celu szczegółowego 6B „Wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich”.

The scope of support will include the following areas: • Transfer of knowledge and innovation, and consulting. • Processing and marketing of agricultural products, including kitchen incubators. • Development of entrepreneurship. • Basic services: renewal of rural areas. • Creation and operation of the network for short supply chains. • Umbrella and LAG’s own projects. • Cooperation projects. • Running costs and mobilization.

Zakres wsparcia będzie wówczas obejmować następujące dziedziny: • Transfer wiedzy i innowacji oraz doradztwo. • Przetwórstwo i marketing produktów rolnych w tym inkubatory kuchenne. • Rozwój przedsiębiorczości. • Podstawowe usługi: odnowa wsi na obszarach wiejskich. • Tworzenie i funkcjonowanie sieci w zakresie krótkich łańcuchów dostaw. • Projekty parasolowe i własne LGD. • Projekty współpracy. • Koszty bieżące i aktywizacja.

Figure 6 A historical reenactment in Grodowiec – LAG Partnerstwo Kaczawskie Ilustracja 6 Impreza Historyczna na Grodowcu - LGD Partnerstwo Kaczawskie fot.: I. Krukowska-Szopa

In the case of the Regional Operational Programmes (ROPs), supporting the CLLD model can be implemented by the ESF, in the Investment Priority 9.9 “Local development strategies implemented by the community” and by the ERDF as an “investment undertaking in the context of LDS development, managed by the community”.

W przypadku Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) wsparcie w modelu RLKS może być realizowane ze środków EFS, w priorytecie inwestycyjnym 9.9. „Lokalne strategie rozwoju realizowane przez społeczność” oraz ze środków EFRR jako „przedsięwzięcia inwestycyjne w kontekście rozwoju LSR kierowane przez społeczność”.

Programming the financial perspective 2014-2020 – Partnership Agreement. Ministry of Infrastructure and Development, December 2013. - Common guidelines of the Directorates-General of the European Commission on the Community Led Local Development under the European Structural and Investment Funds – January 2013. - For more information visit www.lgdsiec.pl, www.minrol.gov.pl.

Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020 – Umowa Partnerstwa. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, grudzień 2013. - Wspólne wytyczne Dyrekcji Generalnych Komisji Europejskiej na temat Rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – styczeń 2013. - Więcej informacji na stronach www.lgdsiec. pl, www.minrol.gov.pl.

117

The operation and prospects of the development of Local Action Groups in Lower Silesia Sposób funkcjonowania i perspektywy rozwoju Lokalnych Grup Działania na Dolnym Śląsku

Figure 7 An international conference in Saxony – the representatives of the LAG Lower Silesian Partnership Network Ilustracja 7 Międzynarodowa konferencja w Saksonii – przedstawiciele Dolnośląskiej Sieci Partnerstw LGD fot.: I. Krukowska-Szopa

The CLLD can also be used for other thematic purposes of the ROP.

RLKS może być stosowany także w innych celach tematycznych RPO.

The scope of using the CLLD in particular ROPs is decided by the Regional Self-Governments. Given the significance of the CLLD as an important territorial instrument accomplishing the objectives set out in the strategies of regions for 2014-2020, it is essential that it is used as widely as possible in improving social and territorial cohesion of the country and particular regions.

O zakresie wykorzystania RLKS w poszczególnych RPO decydują samorządy województw. Biorąc pod uwagę znaczenie RLKS jako ważnego instrumentu terytorialnego realizującego cele zapisane w strategiach regionów na lata 2014-2020 istotne jest jak najszersze jego wykorzystanie w poprawie spójności społecznej i terytorialnej kraju i poszczególnych regionów.

LAG in Lower Silesia

LGD na Dolnym Śląsku

In our region, there are 19 LAGs. They cover 98.5 per cent of rural areas in the voivodeship. In the period of 2009-2015, the LAGs will allot more than PLN 190 million in total to rural areas. They are experienced and stable partnerships that not only provide support through the projects financed by the EAFRD, but also create conditions for cooperation of various sectors – LAGs gather more than 130 gminas, almost 800 organizations and individuals, and more than 200 companies.

W naszym regionie działa 19 LGD. Obejmują 98,5 proc. obszarów wiejskich województwa. W okresie 20092015 LGD skierują na obszary wiejskie łącznie ponad 190 mln zł pomocy. To doświadczone, trwałe partnerstwa, które nie tylko dają wsparcie poprzez projekty finansowane z EFRROW, ale również tworzą warunki do współpracy różnych sektorów – LGD skupiają ponad 130 gmin, prawie 800 organizacji i osób fizycznych, ponad 200 firm.

LAGs guarantee the effective use of the CLLD instrument in 2014-2020. They also open some promising potential for synergy with the instrument of Integrated Territorial Investments (ITI) within the 2014-2020 ROP in Lower Silesia.

LGD dają gwarancję skutecznego wykorzystania instrumentu RLKS w perspektywie 2014-2020. Otwierają również obiecujące możliwości synergii z instrumentem Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) w ramach RPO 2014-2020 na Dolnym Śląsku.

118

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Karolina Mróz President of the Foundation House of Peace running the Łokietka 5 – Infopoint Nadodrze Prezes Fundacji Dom Pokoju prowadzącej Łokietka 5 – Infopunkt Nadodrze

3.2.

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Multi-level governance is implemented in Nadodrze mainly by non-governmental organizations. Our proposal is that the Wrocław authorities benefit from our experience and share the responsibility for the city with the main stakeholders: the residents.

Wdrażaniem multi-level governance na Nadodrzu zajmują się tu głównie organizacje pozarządowe. Proponujemy, by władze Wrocławia skorzystały z naszych doświadczeń i podzieliły się odpowiedzialnością za miasto z głównymi zainteresowanymi: mieszkańcami.

Nadodrze is a district located to the North of the Old Town, behind the Oder River. It is dominated by the 19thcentury tenement houses. Almost untouched in 1945, it fell into aesthetic decline after the war. It is selfsufficient in terms of trade and services. It has numerous but gradually disappearing craftsman’s workshops, a large representation of the Roma minority and a network of neighbourly relations shaped by generations. However, at the same time it has a low level of social responsibility for the immediate environment.

Nadodrze leży na północ od Starego Miasta, za Odrą. To osiedle zdominowane przez XIX-wieczne kamienice. Niemal nie zniszczone w 1945 r., podupadło estetycznie już po wojnie. Jest samowystarczalne pod względem handlu i usług. Ma liczne, acz stopniowo znikające zakłady rzemieślnicze, sporą reprezentację mniejszości romskiej i ukształtowaną przez pokolenia sieć relacji sąsiedzkich, choć zarazem niski poziom społecznej odpowiedzialności za najbliższe otoczenie.

The same Nadodrze also houses State Post-Secondary School for Cultural Animators and Librarians in Wrocław (Polish: SKiBA), III LO (one of the best secondary schools in Poland), Kogeneracja S.A. (one of the largest companies in Lower Silesia), and many other enterprises and institutions. Companies like Google, Nokia Siemens, Nasza Klasa and UPS have also their seats here.

Na tym samym Nadodrzu funkcjonują także m.in. Państwowe Pomaturalne Studium Kształcenia Animatorów Kultury i Bibliotekarzy we Wrocławiu (SKiBA), III Liceum Ogólnokształcące (jedna z najlepszych szkół średnich w Polsce), Kogeneracja S.A. (jedna z największych firm na Dolnym Śląsku). Swoje siedziby mają tu takie firmy jak Google, Nokia Siemens, Nasza Klasa i UPS.

119

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Thanks to the revitalisation programme of Nadodrze conducted for a couple of years now (it consumed more than PLN 45 million of EU funds) the following facilities have been renovated: 37 tenement buildings belonging to housing cooperatives (common parts, not flats), six courtyards with area of almost 6 hectares, three parks with area of almost 7 hectares, two schools together with external areas and a police station. Four groups of outbuildings have been allotted for cultural and social purposes. 40 monitoring cameras have been installed. Nadodrze has drown numerous aid and cultural organizations and institutions, as well as NGOs. Developers have showed up, too.

Dzięki prowadzonej od kilku lat rewitalizacji Nadodrza (poszło na nią ponad 45 mln zł dofinansowania z Unii Europejskiej) udało się odnowić 37 kamienic należących do wspólnot mieszkaniowych (części wspólne, a nie mieszkania), sześć wnętrz podwórzowych o powierzchni niemal 6 ha, trzy parki o powierzchni niemal 7 ha, dwie szkoły wraz terenami zewnętrznymi, komisariat. Cztery zespoły oficyn zostały przeznaczone na cele kulturalne i społeczne. Pojawiło się 40 kamer monitorujących. Na Nadodrze ściągnęło mnóstwo organizacji i instytucji pomocowych i kulturalnych, NGO-sów. Pojawili się deweloperzy.

Figure 1 An afternoon in the Infopoint Ilustracja 1 Popołudnie w Infopunkcie fot. M. Zabokrzycka

The revitalisation programme covers a precisely delineated area. In 2009, it was designated by the City Council of Wrocław (it was the condition for obtaining the EU funds). The area is inhabited by 35,000 people. In terms of administration, Nadodrze is at the same time (although with slightly different boundaries) one of the Wrocław’s districts. It has its own council and administration body.

Rewitalizacją objęty jest ściśle wyodrębniony obszar wsparcia. W 2009 r. wyznaczyła go Rada Miejska Wrocławia (był to warunek pozyskania środków unijnych). Na obszarze mieszka 35 tys. osób. W sensie administracyjnym Nadodrze jest jednocześnie (choć w nieco innych granicach) jednym z wrocławskich osiedli. Ma własną radę i zarząd.

The birth of the Infopoint Nadodrze

Narodziny Infopunktu Nadodrze

This part of the city can also be described in a more subjective way. It has been my observation that there are so many of those interpretations as the number of Wrocław’s inhabitants discussing the problem. We have therefore ‘dangerous’ and ‘artistic’ Nadodrze; ‘Lvov’s’ and ‘community’ Nadodrze; ‘craft’ and ‘awardwinning’ Nadodrze. There is Nadodrze as a ‘city within a city’ and ‘media star’. It is treated differently by its residents than by the outside people. Nadodrze’s ratings are often extreme. I am drawing your attention to these various interpretations because this ambiguity often disrupts communication between the entities involved in the revitalisation (activists, entrepreneurs, social and cultural organizations and institutions, city authorities).

Tę część miasta można rozumieć również w bardziej subiektywny sposób. Z moich obserwacji wynika, że takich interpretacji jest tyle, ilu dyskutujących na ten temat wrocławian. Mamy więc Nadodrze „niebezpieczne” i „artystyczne”. „Lwowskie” i „społecznikowskie”. „Rzemieślnicze” i „nagradzane”. Jest Nadodrze jako „miasto w mieście” i jako „gwiazda mediów”. Inaczej traktują je jego mieszkańcy, a inaczej osoby z zewnątrz. Oceny Nadodrza są często skrajne. Zwracam uwagę na te rozmaite interpretacje, bo ta wieloznaczność często zaburza komunikację między podmiotami zaangażowanymi w rewitalizację (aktywistami, przedsiębiorcami, organizacjami i instytucjami społecznymi i kulturalnymi, władzami miasta).

120

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

Coordination of local development in such a ‘dense’ place is, of course, a serious challenge. It is mainly based on building mutual relationships and atmosphere of cooperation, on dialogue, and not on textbook methods of process management.

Koordynowanie rozwoju lokalnego w tak „gęstym” miejscu jest oczywiście nie lada wyzwaniem. Opiera się głównie na budowaniu wzajemnych relacji i atmosfery współpracy, na dialogu, nie zaś na podręcznikowych metodach zarządzania procesem.

We have been practicing activities in a multi-level governance model in Nadodrze since 2007. As the Foundation House of Peace, together with the Visionica Foundation and the Association of Socially Active ‘Trampolina’, we have carried out a project ‘Dying Professions of the City Centre’ which aimed at writing the history and making photographic documentation of traditional craftsman’s workshops. It was when the City Council offered us to become a partner in the revitalisation process. We joined the so-called Local Support Group which included also city authorities, Council of the Nadodrze District and Lower Silesian Chamber of Crafts. Cooperation within this group was task-oriented: the municipal council was commissioning particular actions to the other partners. In this model the Foundation House of Peace and the Visionica Foundation made the first three-minute long video material on what was waiting for the Nadodrze in the next few years – for the residents, media and as a promotional material of the City Council for the URBAMECO project. We have also organized a local seminar for the URBACT Programme’s experts.

Działania w modelu multi-level governance ćwiczymy na Nadodrzu od 2007 r. Jako Fundacja Dom Pokoju – wraz z Fundacją Visionica i Stowarzyszeniem Aktywnych Społecznie Trampolina – realizowaliśmy wówczas projekt Ginące Zawody Śródmieścia, którego celem było spisywanie historii oraz dokumentacja fotograficzna tradycyjnych zakładów rzemieślniczych. Wtedy też Urząd Miasta Wrocławia zaproponował nam udział w rewitalizacji. Dołączyliśmy do tzw. Lokalnej Grupy Wsparcia, w której byli też przedstawiciele władz miasta, Rady Osiedla Nadodrze i Dolnośląskiej Izby Rzemieślniczej. Współpraca w tym gronie miała charakter zadaniowy: magistrat zlecał konkretne działania pozostałym partnerom. W tym modelu Fundacja Dom Pokoju i Fundacja Visionica zrealizowały pierwszy, trzyminutowy materiał filmowy o tym, co czeka w najbliższych latach Nadodrze – dla mieszkańców, mediów i jako materiał promocyjny Urzędu Miasta na potrzeby projektu URBAMECO. Współorganizowaliśmy też lokalne seminarium dla ekspertów Programu Urbact.

At that time we discussed a lot the need to coordinate the flow of information between the municipal council and the residents. It resulted in the idea of “The Infopoint Nadodrze”. We created it in 2010 at Łokietka 5 street (hence the name: Łokietka 5 – Infopoint Nadodrze). It is a combination of an information point about the revitalisation, a place for contacts between the residents and the officials, and the centre of local activation. The City Council is financing these activities but it has not imposed any specific tools or authorities. It is worth noting that two out of three our employers live in Nadodrze. The place itself is also an example

W tamtym czasie sporo rozmawialiśmy o potrzebie skoordynowania przepływu informacji między magistratem i mieszkańcami. W efekcie powstała idea Infopunktu. Stworzyliśmy go w 2010 r., przy ul. Łokietka 5 (stąd nazwa: Łokietka 5 – Infopunkt Nadodrze). Jest połączeniem punktu informacyjnego o rewitalizacji, miejsca kontaktów między mieszkańcami a urzędnikami oraz centrum animacji lokalnej. Urząd Miasta finansuje tę działalność, ale nie narzucił nam żadnych konkretnych narzędzi, ani kompetencji. Warto dodać, że dwoje z trojga naszych pracowników mieszka na Nadodrzu. Samo miejsce jest również przykładem rewitalizacji in-

Figure 2 Together with the residents we are renewing courtyards not indicated for the renovations Ilustracja 2 Razem z mieszkańcami odnawiamy wnętrza podwórzowe nieuwzględnione do remontów fot. M. Zabokrzycka

121

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

of infrastructural revitalisation: before we opened the Infopoint we had carried out a major renovation. Several non-governmental organizations and a whole bunch of volunteers helped us. The renovation was partially funded by the city authorities.

frastrukturalnej: zanim otworzyliśmy infopunkt, przeprowadziliśmy w tym lokalu remont kapitalny. Zrobiliśmy to siłami kilku organizacji pozarządowych i całego grona wolontariuszy. Remont częściowo sfinansowały władze miasta.

The Infopoint’s functioning model can be summarized as follows: a) diagnosis of the problem; b) developing a concept of solution; c) testing the concept in the Nadodrze; d) evaluation; e) developing an operation model for this type of problems; f) dissemination of the model. The most important people in my team are: Maja Zabokrzycka and Dorota Whitten.

Model działania infopunktu da się streścić następująco: a) diagnoza problemu; b) opracowanie koncepcji rozwiązania; c) testowanie koncepcji w przestrzeni Nadodrza; d) ewaluacja; e) opracowanie modelu działania dla tego typu problemów; f) upowszechnienie modelu. Najważniejszymi osobami w kierowanym przeze mnie zespole są Maja Zabokrzycka i Dorota Whitten.

We have been looking for a name, or allegory which would characterize best our activity and we decided that a concept of ‘laboratories’ would be the most adequate. The idea appeared as part of the preparations of Wrocław to be the European Capital of Culture 2016. It supported creation of the teams which would prepare their own artistic proposals in different fields (music, film and theatre, etc.). Nadodrze has not been officially designated to be such a laboratory. However, we – activists acting and living in this part of Wrocław – think that our actions are the essence of this concept anyway.

Szukaliśmy jakiegoś określenia, porównania, które najlepiej charakteryzowałoby naszą działalność. Najbardziej adekwatna wydała się nam koncepcja „laboratoriów”. Powstała w ramach przygotowań Wrocławia do Europejskiej Stolicy Kultury 2016. Mają to być zespoły, które wypracują własne propozycje artystyczne w różnych dziedzinach (muzyka, film, teatr itp.). Nadodrze nie zostało wyznaczone do roli laboratorium. Niemniej uważamy – my, aktywiści działający i mieszkający w tej części Wrocławia – że prowadzone tu przez nas działania są kwintesencją tej koncepcji.

Sticking to the ‘laboratory’ language you can say that since 2007, Nadodrze serves as a test tube where different ideas and money have been poured into. The aim is to get an adequate reaction. Using the brand: “Łokietka 5 – Infopoint Nadodrze” we have been observing this experiment and trying to coordinate It.

Trzymając się „laboratoryjnego” języka można powiedzieć, że od 2007 r. na Nadodrze – jak do próbówki – wrzucane są pomysły i pieniądze. Celem jest osiągnięcie odpowiedniej reakcji. Pod szyldem Łokietka 5 – Infopunktu Nadodrze obserwujemy i próbujemy koordynować ten eksperyment.

The culture of change

Kultura zmiany

In the first phase of our activity (2010-2012) we were running the Infopoint and supporting socioeconomic revitalisation. We were taking inventory of Nadodrze’s resources. We and the residents were renewing courtyards not indicated for the renovations. We carried out educational and cultural projects (exhibitions, concerts and vernissages). We organized debates about Wrocław under the banner of Habeas Lounge (in cooperation with the Wrocław Contemporary Museum). We supported the municipal council co-creating the concept of the Professional Development Centre ‘Crooked Chimney’. We conducted social consultations with the contractors for the renovation of courtyards and with the city company Wrocławska Rewitalizacja which prepared the Masterplan for Nadodrze (adopted in July 2013). We also organized a series of seminars called ‘All Residents of Nadodrze – neighbours / citizens / communities’ with the representatives of institutions and organizations responsible for professional activation of the disabled and people supporting social economy.

W pierwszym okresie naszej działalności (2010-2012) prowadziliśmy infopunkt i wspieraliśmy rewitalizację społeczno-gospodarczą. Inwentaryzowaliśmy zasoby Nadodrza. Odnawialiśmy z mieszkańcami wnętrza podwórzowe nieuwzględnione do remontów. Realizowaliśmy projekty edukacyjne, kulturalne (wystawy, koncerty, wernisaże). Organizowaliśmy debaty o Wrocławiu pod szyldem Habeas Lounge (we współpracy z Muzeum Współczesnym Wrocław). Wspieraliśmy magistrat współtworząc koncepcję Centrum Rozwoju Zawodowego „Krzywy Komin”. Prowadziliśmy konsultacje społeczne z wykonawcami remontów podwórek i z miejską spółką Wrocławska Rewitalizacja, która przygotowała Masterplan dla Nadodrza (przyjęty w lipcu 2013 r.). Zorganizowaliśmy również cykl seminariów pn. „Wszyscy Mieszkańcy Nadodrza sąsiedzi / obywatele / społeczności” z przedstawicielami instytucji i organizacji odpowiedzialnych za aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych oraz wspierających ekonomię społeczną.

122

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

We summed up this phase with a four-day meeting under the title: “Mass-Critical Nadodrze. The Culture of Change” [Nadodrze Masakrytycznie. Kultura Zmiany] We organized it in December 2012 in the ‘Krzywy Komin’ [‘Crooked Chimney’] centre which had not been put into use at that time. We were assisted by some experts and a group of our regular partners, with the participation of the Society of Polish Town Planners and Association for Beautifying the City of Wrocław (Polish: TUMW), among others. ‘Mass-Critical’ consisted of several events, including conference on revitalisation with the participation of foreign speakers, workshops for the residents and activists, a scattered fair Night of Galleries in Nadodrze, presentation of social cooperatives, various cultural events and the First Lower Silesian Congress of Urban Movements. Our purpose was to integrate communities involved in revitalisation, sum up the three years of experience in cooperation related to the Infopoint and try to answer the question ‘What’s next?’. The name “Mass-Critical Nadodrze” referred to the idea of cycling critical masses. We wanted to gather all interested parties in one place and talk about common vision. While the slogan ‘Culture of Change’ referred to the words of Gandhi: ‘Be the change that you wish to see in the world.’ It was supposed to start a new era of activity in the city, encourage to reject the classical distinction between ‘us’ and ‘them’ and create the atmosphere for cooperation.

Ten etap podsumowaliśmy czterodniowym spotkaniem „Nadodrze Masakrytycznie. Kultura Zmiany”. Zorganizowaliśmy je w grudniu 2012 r., w jeszcze nie oddanym wówczas do użytku „Krzywym Kominie”. Pomogli nam eksperci i grono naszych stałych partnerów, poszerzone m.in. o Towarzystwo Urbanistów Polskich i Towarzystwo Upiększania Miasta Wrocławia (TUMW). „Masakrytycznie” składało się z kilku wydarzeń. Były to m.in.: konferencja o rewitalizacji z udziałem zagranicznych prelegentów, warsztaty dla mieszkańców i aktywistów, rozproszony kiermasz Noc Galerii na Nadodrzu, prezentacja spółdzielni socjalnych, rozmaite wydarzenia kulturalne oraz Pierwszy Dolnośląski Kongres Ruchów Miejskich. Naszym celem była integracja środowisk zaangażowanych w rewitalizację, podsumowanie trzech lat doświadczeń we współpracy wokół infopunktu i próba odpowiedzi na pytanie „co dalej?”. Nazwa „Masakrytycznie” odnosiła się do idei rowerowych mas krytycznych. Chcieliśmy zebrać wszystkich zainteresowanych w jednym miejscu i porozmawiać o wspólnej wizji. Z kolei hasło „Kultura zmiany” nawiązywało do słów Gandhiego „ty musisz być zmianą, którą chcesz widzieć w świecie”. Miało rozpocząć nową erę działania w mieście, zachęcić do odrzucenia klasycznego podziału na „nas” i „ich”, wytworzyć klimat dla współpracy.

Figure 3 Be the change that you wish to see in the world (Gandhi)

Ilustracja 3 Ty musisz być zmianą, którą chcesz widzieć w świecie (Gandhi) fot. R. Michalak

Year 2013 was marked by the first edition of the Wrocław’s Citizen Budget (Polish: WBO). It so happened that one of our colleagues, Wojciech Kębłowski, who is also a resident of Nadodrze, while writing his thesis at the Urban Studies in Brussels gained some international experience in participatory budgets. That is why we engaged in a debate on WBO. We felt that it lacks the element of education and participation. Together with TUMW, we made an application to WBO for allocation of PLN 300,000 for a similar budget for Nadodrze. We declared a complex, non-financial conduct of educational and participatory process with

Rok 2013 upłynął pod znakiem pierwszej edycji Wrocławskiego Budżetu Obywatelskiego (WBO). Tak się złożyło, że jeden z naszych kolegów, Wojciech Kębłowski, zresztą również mieszkaniec Nadodrza, w swojej pracy dyplomowej w ramach Urban Studies w Brukseli zebrał międzynarodowe doświadczenia w zakresie budżetów partycypacyjnych. Dlatego zaangażowaliśmy się w debatę na temat WBO. Uważaliśmy, że zabrakło w nim elementu edukacyjnego, partycypacyjnego. Wraz z TUMW złożyliśmy do WBO wniosek o przeznaczenie 300 tys. zł na podobny budżet dla Nadodrza. Deklarowaliśmy kompleksowe, bezfinansowe przeprowadzenie proce-

123

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

the residents of Nadodrze and assistance in developing specific ideas for the use of these funds.

su edukacyjno-partycypacyjnego z mieszkańcami Nadodrza i pomoc w opracowaniu przez nich konkretnych pomysłów na wykorzystanie tych środków.

Unfortunately, our proposal was rejected on formal grounds. By proposing the idea we wanted to show the willingness to cooperate in the implementation of participatory budgets. The result? Within the preparatory works to WBO 2014, the city authorities opened up to talks with community workers. At the same time, they declared that this time there will be more information points concerning the budget.

Nasz wniosek został niestety odrzucony ze względów formalnych. Zgłaszając koncepcję chcieliśmy jednak pokazać gotowość do współpracy przy wdrażaniu budżetów partycypacyjnych. Efekt? W ramach przygotowań do WBO 2014 władze miasta otworzyły się na rozmowy ze społecznikami. Jednocześnie zadeklarowały, że tym razem będzie więcej punktów informacyjnych na temat budżetu.

Masterplan for the elderly and the disabled

Masterplan dla seniorów i osób z niepełnosprawnością

Thanks to the support of the Ministry of Labour and Social Policy in 2012-2013, we have carried out a project ‘Stallone and Szapołowska also blew 60 candles, or Senior Citizen in Nadodrze’. We activated a group of elderly residents for public actions which we carried out together with them in four thematic ‘departments’. Senior Citizens’ of Nadodrze Council was founded. We created two local brands: ‘Specialities of Nadodrze’ and ‘Gold of Nadodrze’. We organized the repair of many leaky gutters and pavements. We initiated and developed the ‘Nadodrze by Heart” project which is aimed at collecting, archiving and sharing memories of the residents.

Dzięki wsparciu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zrealizowaliśmy w latach 2012-2013 projekt „Stallone i Szapołowska też zdmuchnęli 60 świeczek, czyli Senior na Nadodrzu”. Zaktywizowaliśmy grupę starszych osób związanych z osiedlem do działań obywatelskich, które wspólnie z nimi realizowaliśmy w ramach czterech tematycznych „departamentów”. Powstała Rada Seniorów Nadodrza. Wykreowaliśmy dwie lokalne marki: „Specjały Nadodrza” i „Złoto Nadodrza”. Załatwiliśmy naprawę wielu dziurawych rynien i chodników. Zainicjowaliśmy i rozwinęliśmy projekt „Nadodrze z Pamięci”, którego celem jest zbieranie, archiwizacja i udostępnianie wspomnień mieszkańców.

Together with the experts and senior citiens, we created a bottom-up strategy of support for Nadodrze, ‘The Masterplan 60+’ which can be also treated as a supplementary paper to the Masterplan by the Wrocławska Rewitalizacja company. Some of our recommendations were supported by the municipal council and social partners, for example, the city authorities expanded their policy of economic development for Nadodrze with the local brand proposed by us. They will also prepare a facility where the seniors will be able to meet and be active in an independent and democratic manner (and not

Wspólnie z ekspertami i seniorami stworzyliśmy oddolną strategię wsparcia Nadodrza pt. „Masterplan 60+”, którą można jednocześnie traktować jako koreferat do wspomnianego już Masterplanu autorstwa spółki Wrocławska Rewitalizacja. Niektóre nasze rekomendacje uzyskały poparcie magistratu i partnerów społecznych – np. władze miasta poszerzyły politykę rozwoju gospodarczego Nadodrza o zaproponowane przez nas marki lokalne. Przygotują też lokal, w którym seniorzy będą mogli samodzielnie, w sposób demokratyczny (a nie zhierarchizowany, jak to jest w przypadku klubów seniora, związków eme-

Figure 4 We were the first ones to rent a courtyard in Wrocław Ilustracja 4 Jako pierwsi wydzierżawiliśmy podwórko we Wrocławiu fot. R. Michalak

124

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

in a hierarchical way, as is the case with senior clubs, pensioners unions, etc.). In November 2013, the already mentioned SKiBA school opened a humane School of the Third Age inspired by the ‘Masterplan 60+’. The works of the Senior Citizens’ of Nadodrze Council were supported by the municipal Centre for Development and Social Information.

rytów itp.) spotykać się i działać. W listopadzie 2013 r. wspomniane już studium SKiBA otworzyło zainspirowane „Masterplanem 60+” humanistyczne Studium III Wieku. W prace Rady Seniorów Nadodrza włączyło się miejskie Centrum Rozwoju i Informacji Społecznej.

And although our project was finished in June 2013, we still do activities started within it. So we continue to work in ‘departments, we have our weekly social café in the Infopoint, we run the projects: ‘Old Fogy – Young Wine’ or ‘Nadodrze by Heart” , we organize a language and computer course.

I choć nasz projekt zakończył się w czerwcu 2013 r., to nadal prowadzimy działania rozpoczęte pod jego szyldem. Trwa więc praca w „departamentach”, funkcjonuje cotygodniowa kawiarenka społeczna w infopunkcie, prowadzimy projekty „Stary Piernik Młode Wino” czy „Nadodrze z Pamięci”, organizujemy kurs językowy i komputerowy.

The model of developing civic councils of seniors by education and activation is a pioneering skim in the country. It can be a model for similar bodies that can be established by local self-governments under the Gmina Self-Government Act amended in October 2013.

Edukacyjno-animacyjny model tworzenia obywatelskich rad seniora jest prekursorski w skali kraju. Może być wzorcem dla podobnych gremiów, które mogą być powoływane przez samorządy lokalne na podstawie znowelizowanej w październiku 2013 r. Ustawy o samorządzie gminnym.

In cooperation with Hanna Marszałek, Phd and Kamila Adamczyk, Phd from Wrocław University of Environmental and Life Sciences (and with the participation of the fifth-year students of landscape architecture), we created a complete map of architectural barriers in Nadodrze. While doing it, we took into account the needs of elderly people and the disabled – blind, deaf and people with limited motor skills (using crutches and wheelchairs). The map contains suggestions and examples of low-cost ways to eliminate the barriers. It is also an inventory document for a new project focused of traffic calming. We believe that in the future similar services could be provided by the non-governmental sector and/or higher education institutions on behalf of self-governments. It is worth noting that our map is the second initiative of this kind in Poland, after the Warsaw Map of Barriers.

We współpracy z dr Hanną Marszałek i dr Kamilą Adamczyk z Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu (i z udziałem studentów V roku architektury krajobrazu) opracowaliśmy kompletną mapę barier architektonicznych na Nadodrzu. Uwzględniliśmy przy tym potrzeby osób starszych oraz osób z niepełnosprawnościami – niewidomych, niesłyszących i z ograniczoną sprawnością fizyczną (o kulach i na wózkach inwalidzkich). Mapa zawiera propozycje i przykłady niskobudżetowych sposobów niwelowania barier. Jest również dokumentem inwentaryzacyjnym dla takich projektów jak koncepcja uspokojenia ruchu. Uważamy, że w przyszłości podobne usługi mogłyby być realizowane przez sektor pozarządowy i/lub wyższe uczelnie na zlecenie samorządów. Warto podkreślić, że nasza mapa jest drugą, po Warszawskiej Mapie Barier, tego typu inicjatywą w Polsce.

Following up, in November 2013, at the invitation of the Association of Polish Architects we participated in the Lower Silesian Festival of Architecture. We conducted there a discussion and a film panel about universal design. As a result, we have partnered with the architects and urban planners from the academic world.

Idąc za ciosem, w listopadzie 2013 r., na zaproszenie Stowarzyszenia Architektów Polskich, uczestniczyliśmy w Dolnośląskim Festiwalu Architektury. Poprowadziliśmy tam blok dyskusyjno-filmowy o universal design. Dzięki temu nawiązaliśmy współpracę z architektami i urbanistami ze środowisk akademickich.

Revitalising the local tastes

Rewitalizując lokalne smaki

We think that contracting public services, which we initially practised holding workshops for professional activation for the patients of the Social Welfare Centre or a social campaign ‘Talk to Your Neighbour’, is a tool

Kontraktowanie usług publicznych, które przećwiczyliśmy realizując m.in. warsztaty aktywizacji zawodowej dla podopiecznych MOPS, czy też kampanię społeczną „Porozmawiaj z sąsiadem”, uważamy za narzędzie pro-

125

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

for professionalization of NGOs and the expression of mature cooperation between administration and the third sector. It is like this in the Netherlands or England. We support such cooperation within the Partnership Together for Nadodrze whose we are the leaders. It brings together social welfare institutions, schools and non-governmental organizations. The partnership helps also the individual projects when personal knowledge of local leaders allow them to support and efficiently monitor the conducted activities.

fesjonalizacji NGO-sów oraz wyraz dojrzałej współpracy administracji i trzeciego sektora. Tak jest w Holandii czy Anglii. Taką współpracę wspieramy w ramach Partnerstwa Razem dla Nadodrza, któremu liderujemy. Zrzesza ono instytucje pomocy społecznej, szkoły i organizacje pozarządowe. Jego celem jest przepływ informacji oraz realizacja wspólnych działań. Partnerstwo sprawdza się nawet w projektach indywidualnych, kiedy osobista znajomość lokalnych liderów pozwala im wzajemnie wspierać i sprawnie monitorować prowadzone przez nich działania.

That was the case for our proposal to solve the problem of aggression among school-age students using the ‘conflict management’ method which we had taken from the Netherlands. The programme was tailored to the individual needs of the schools. We tested it with the class tutors and headmasters. It works in practice: it influences the limitation of acts of aggression. On the basis of these experiences, the city authorities commissioned us to develop and carry out local social and information campaign on neighbourly mediation.

Tak było z naszą propozycją rozwiązania problemu agresji wśród uczniów za pomocą metody „conflict management”, którą transferujemy z Holandii. Program został dopasowany do indywidualnych potrzeb szkół. Testowaliśmy go wraz z wychowawcami i dyrektorami. Sprawdza się w praktyce: wpływa na ograniczenie aktów agresji. Na bazie m.in. tych doświadczeń władze miasta zleciły nam opracowanie i przeprowadzenie lokalnej kampanii społeczno-informacyjnej dotyczącej mediacji sąsiedzkich.

Of course we constantly run projects with the participation of the residents and users of Nadodrze. We organize summer backyard festivals, educational city games devoted to architecture and history of the estate, an annual international tournament – Football against Racism on school fields (it is the 5th edition already). We engage foreign volunteers and students in organizing classes for children and teenagers. We run the Neighbourhood Library. We organize the Nights of Galleries presenting artistic potential of new places in Nadodrze. We support old craftsmen in solving problems with administration and premises. We meet them with young designers who take marketing and promotion of craft products upon themselves. We inventory business activity in Nadodrze pointing on the niches and exceeds; things that work and things that have no chance of success, explaining why. We promote courageous and hard-working craftsmen helping them to renew windows of their craft and service shops. . On the Kid’s Map we detail places friendly to children and their parents. On the Map of Nadodrze’s Specialties we discover the richness of Nadodrze’s tastes.

Oczywiście stale realizujemy również projekty z udziałem mieszkańców i użytkowników Nadodrza. Organizujemy letnie festyny podwórkowe, edukacyjne gry miejskie poświęcone architekturze i historii osiedla, doroczny międzynarodowy turniej Football Przeciwko Rasizmowi na boiskach szkolnych (za nami już 5 edycji). Angażujemy wolontariuszy zagranicznych i studentów w animowanie zajęć dla dzieci i młodzieży. Prowadzimy Bibliotekę Sąsiedzką. Organizujemy Noce Galerii prezentujące potencjał artystyczny nowych miejsc na Nadodrzu. Wspieramy starych rzemieślników w rozwiązywaniu problemów administracyjnych i lokalowych. Poznajemy ich z młodymi designerami i projektantami, którzy biorą na siebie marketing i promocję wyrobów rzemieślniczych. Inwentaryzujemy działalność gospodarczą na Nadodrzu – wskazujemy gdzie są nisze, a czego jest zbyt dużo; co się sprawdza, a gdzie nie ma szans na sukces i dlaczego. Promujemy odważnych i pracowitych pomagając odnowić witryny ich sklepów i punktów usługowych. Na Mapie Małolata wyszczególniamy miejsca przyjazne dzieciom i ich rodzicom. Na Mapie Specjałów Nadodrza odkrywamy bogactwo nadodrzańskich smaków.

We were the first ones to rent a courtyard in Wrocław in order to create a leisure place for the residents – we are learning gardening there. We are blazing formal, legal, project and organizational trails for other volunteers to work in damaged areas of Nadodrze. We advise them and help to go through the formalities. This way we fulfil the Masterplan for Nadodrze recommendation to rent courtyards by the residents which unfortunately

Jako pierwsi wydzierżawiliśmy podwórko we Wrocławiu, by stworzyć miejsce odpoczynku dla mieszkańców – uczymy się tam ogrodnictwa. Przecieramy szlak formalno-prawny, ale i projektowo-organizacyjny dla innych chętnych do działania w zaniedbanych przestrzeniach Nadodrza. Doradzamy im, pomagamy załatwić formalności. W ten sposób realizujemy zawartą w Masterplanie dla Nadodrza rekomendację dzierżawienia

126

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

is not complemented by the catalogue of Wrocław’s good practice and models of conduct.

podwórek przez mieszkańców, która niestety nie jest uzupełniona katalogiem wrocławskich dobrych praktyk i modeli postępowania.

We systematically try to include our experience gathered thanks to all these activities into creative discussion about the city led in a wider group, with the participation of the Wrocław’s authorities.

Doświadczenia zebrane dzięki tym wszystkim działaniom staramy się systematycznie włączać do twórczych dyskusji o mieście, prowadzonych w szerszym gronie, z udziałem władz Wrocławia.

Figure 5 We engage volunteers in organizing classes for children and teenagers Ilustracja 5 Angażujemy wolontariuszy w animowanie zajęć dla dzieci i młodzieży fot. R. Michalak

Towards an urban think-tank

Ku miejskiemu think-tankowi

Our Infopoint has been a meeting place for various groups interested in development of the city. During the debates, seminars, film screenings combined with discussions we analyzed many visions, investments, programmes, challenges and threats. The city councillors and officials participated in those meetings many times. Some of the discussions were reported by the press and others were continued on radio or television.

Nasz infopunkt od samego początku jest miejscem spotkań różnych środowisk zainteresowanych rozwojem miasta. W trakcie debat, seminariów, pokazów filmowych połączonych z dyskusjami przeanalizowaliśmy wiele wizji, inwestycji, programów, wyzwań i zagrożeń. W spotkaniach nie raz brali udział miejscy radni i urzędnicy. Niektóre dyskusje relacjonowała prasa, niektóre były kontynuowane w radiu i telewizji.

Unfortunately, those meetings have also their side effects – they cause frustration. The more debates we organized the more we realized that Wrocław lacks formally organized and effective communication between the residents and the officials. The exception is, of course, the minimal public consultation of finished documents (strategies, cooperation programmes, etc.). The discussions in the Infopunkt were sometimes creative, inspiring and other times – very emotional. But not much resulted from this. Only TUMW sends appeals to the Mayor or the City Council from time to time.

Niestety te spotkania mają też swój efekt uboczny: wywołują frustrację. Im więcej debat organizowaliśmy, tym bardziej uświadamialiśmy sobie, że we Wrocławiu brakuje formalnie zorganizowanej i skutecznej komunikacji między mieszkańcami a urzędnikami. Wyjątkiem są oczywiście minimalne konsultacje społeczne gotowych dokumentów (strategii, programów współpracy itp.). Dyskusje w infopunkcie bywały twórcze, inspirujące, czasem bardzo emocjonalne. Ale niewiele z tego wynikało. Jedynie TUMW czasem składa wnioski do Prezydenta czy Rady Miejskiej.

Municipal self-government strategy documents and plans are vague and do not lead to any real changes. The knowledge capital gathered in the groups of activists and urban movements is not exploited by the authorities. The self-government prefers to outsource consulting services to the companies that lack social experience and often even professional knowledge. The true is that the urban policies are sometimes created

Samorządowe dokumenty strategiczne są ogólnikowe i nie prowadzą do realnej zmiany. Zgromadzony w środowiskach aktywistów i ruchów miejskich kapitał wiedzy nie jest wykorzystywany przez władze. Samorząd woli zlecać usługi konsultingowe firmom, które nie mają doświadczenia społecznego, a często nawet fachowej wiedzy. Owszem, polityki miejskie są czasem kreowane i prowadzone pod wpływem nacisków ze

127

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

and implemented under pressure of urban movements and using the concepts of their authorship, however, these groups are not treated as partners. As a result, they do not feel like they have an impact on reality. They have no opportunity to develop their methods or ideas. That is why we have created the concept of networked experts, research and participatory think tank which is to work for the co-creation of urban policies.

strony ruchów miejskich i z wykorzystaniem koncepcji ich autorstwa. Jednak środowiska te nie są traktowane jak partnerzy. W rezultacie nie mają poczucia wpływu na rzeczywistość. Nie mają jak rozwijać swoich metod i pomysłów. Dlatego stworzyliśmy koncepcję sieciowego think tanku ekspercko-badawczo-partycypacyjnego, który ma działać na rzecz współtworzenia polityk miejskich.

The elements of this concept include: a) Observatory of the Nadodrze’s Capital project (Polish: OKNO). It would utilize the inventories made by the Infopoint, data from the Wrocław Spatial Information System and various indicators (e.g. from the Central Statistical Office) in order to analyze the potentials and problems of particular neighbourhood and co-create their development strategies; b) tools for the analysis of the actual transport – individual and public – on particular area to verify urban mobility policy (inspired by the research experiences of the Illimites Foundation).

Elementami tej koncepcji są m.in.: a) projekt Obserwatorium Kapitału Nadodrza (OKNO). Wykorzystywałoby ono inwentaryzacje prowadzone przez infopunkt, dane z Systemu Informacji Przestrzennej Wrocławia oraz rozmaite wskaźniki (m.in. z GUS), by analizować potencjały i problemy poszczególnych osiedli i współtworzyć ich strategie rozwoju; b) narzędzia analizy rzeczywistego transportu – indywidualnego i zbiorowego – na danym obszarze, służące weryfikacji miejskiej polityki mobilności (inspirowane badawczymi doświadczeniami Fundacji Illimites).

In August 2013, elections to the Wrocław Public Benefit Works Council (Polish: WRDPP) were conducted. I ran in it together with Przemysław Filar, the President of TUMW. We were supported by around 30 Wrocław’s NGOs. We got onto the Council and I became its ViceChairperson. We proposed the supporting organizations cooperation through the social secretariat which was supposed to facilitate the discussion about documents, programmes and strategies submitted by the city authorities to WRDPP for approval. It is also a step towards networked think tank.

W sierpniu 2013 r. przeprowadzone zostały wybory do Wrocławskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego (WRDPP). Wystartowałam w nich wraz z Przemysławem Filarem, Prezesem TUMW. Poparło nas ok. 30 wrocławskich NGO-sów. Weszliśmy do Rady, a ja zostałam jej wiceprzewodniczącą. Zaproponowaliśmy popierającym nas organizacjom współpracę za pośrednictwem społecznego sekretariatu, który ma ułatwiać dyskusję o dokumentach, programach i strategiach, które władze miasta przekazują WRDPP do zaopiniowania. To też krok ku sieciowemu think tankowi.

In October 2013, we joined the campaign ‘Your voice – your choice [Masz Głos Masz Wybór]’ of the Stefan Batory Foundation. We initiated efforts to enter the civic resolution-passing initiative to the Wrocław’s Statute. This way we want to enable the residents to submit draft resolutions. In order to make the process participatory, we suggested open consultation on this subject. It was started by a seminar in the session room

W październiku 2013 r. włączyliśmy się w akcję „Masz Głos Masz Wybór” Fundacji im. Stefana Batorego. Zainicjowaliśmy działania na rzecz wpisania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Statutu Wrocławia. Chcemy w ten sposób umożliwić mieszkańcom zgłaszanie projektów uchwał. Aby już sam proces tworzenia projektu zmian w Statucie był partycypacyjny, zaproponowaliśmy otwarte konsultacje na ten temat. Rozpoczęło

Figure 6 We organize summer backyard festivals Ilustracja 6 Organizujemy letnie festyny podwórkowe fot. K. Kozak

128

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

of the Wrocław City Council. We organized it together with Łukasz Wyszkowski, the Chairman of the Statutory Committee of the City Council. We were planning to hold consultations in the Infopunkt and to submit the completed project of changes in February 2014. The working group was actively supported by the activists of TUMW. (For more on this initiative, please visit www. lokietka5.pl).

je seminarium w sali sesyjnej Rady Miejskiej Wrocławia. Zorganizowaliśmy je wraz z Łukaszem Wyszkowskim, przewodniczącym Komisji Statutowej Rady Miejskiej. Na luty 2014 r. planowaliśmy konsultacje w infopunkcie i złożenie gotowego projektu zmian. W prace grupy roboczej aktywnie włączyli się działacze TUMW. (Więcej o tej inicjatywie – na stronie www.lokietka5.pl).

We are also participating in the project of the City of Wrocław and Foundation in Support of Local Democracy, that is aimed at developing consultation techniques for the Programme of Cooperation with NGO. We have consulted the concept of planning the city indoor markets, ‘Grafit’. We have submitted remarks on the Programme of Cooperation with NGO in Wrocław, the Regional Operational Programme 2014-2020 and the City Council’s draft resolution on opening the Old Town Cultural Park. In the Infopoint, we organize regular meetings with the directors of respective departments of the City Hall. We have helped to write the report on Wrocław in a weekly magazine, ‘Polityka’. We take part in the Academy of Leaders of Local Development carried on by the Polish Governance Institute. We observeexperiences of other cities. We engage ourselves in the work of the Congress of Polish Urban Movements.

Uczestniczymy też w projekcie Gminy Wrocław i Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, którego celem jest wypracowanie technik konsultacyjnych dla Programu Współpracy z NGO. Konsultowaliśmy koncepcję zagospodarowania miejskiej hali targowej Grafit. Zgłaszaliśmy uwagi do Programu Współpracy z NGO we Wrocławiu, Regionalnego Programu Operacyjnego 2014-2020 oraz projektu uchwały Rady Miejskiej ws. utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto. W infopunkcie organizujemy regularne spotkania z dyrektorami departamentów Urzędu Miasta. Pomogliśmy w tworzeniu Raportu o Wrocławiu w tygodniku „Polityka”. Bierzemy udział w Akademii Liderów Rozwoju Lokalnego prowadzonej przez Polish Governance Institute. Podpatrujemy doświadczenia innych miast. Zaangażowaliśmy się w prace Ogólnopolskiego Kongresu Ruchów Miejskich.

Time to decentralize the city

Czas zdecentralizować miasto

Our goal is to empower the network as a partner for the municipal council. We mean by that the multi-layered involvement (based, on a civil dialogue and contracting expert services, among other things) of the network in the process of creating urban policies, development strategies and investment plans, short- and long-term projects and undertakings on a scale comparable to the European Capital of Culture 2016. In a word, we propose a new model of public governance in the multi-level governance formula. Its important feature is the decentralization of the city and increasing of selfgovernance in the district.

Naszym celem jest upodmiotowienie sieci jako partnera dla magistratu. Chodzi nam o wielowątkowe (oparte m.in. o dialog obywatelski i kontraktowanie usług eksperckich) włączanie jej w proces tworzenia polityk miejskich, strategii rozwoju, planów inwestycyjnych, krótko- i długofalowych projektów oraz przedsięwzięć o skali porównywalnej do Europejskiej Stolicy Kultury 2016. Słowem – proponujemy nowy model zarządzania publicznego, w formule multi-level governance. Jego ważnym elementem jest decentralizacja miasta i zwiększanie samorządności osiedli.

Our mission can be summarized with the formula: ‘Improving the quality of life of the Wrocław’s residents with their maximum involvement in this process.’

Naszą misję można streścić formułą: „Podnoszenie jakości życia mieszkańców Wrocławia przy maksymalnym zaangażowaniu ich w ten proces”.

You can say that we operate simultaneously in two overlapping spheres. The first one is formed by the players of the social and economic renewal of Nadodrze. It is characterized by strong local identity. The second sphere covers the network of expert urban movements which aim at creating local public policies and co-decision-making about the city matters.

Można powiedzieć, że działamy jednocześnie w dwóch, nachodzących na siebie sferach. Pierwszą tworzą aktorzy rewitalizacji społeczno-gospodarczej Nadodrza. Wyróżnia ją silna tożsamość lokalna. Druga sfera obejmuje sieć eksperckich ruchów miejskich, których celem jest udział w tworzeniu lokalnych polityk publicznych, współdecydowanie o mieście.

129

Wrocław’s Nadodrze – laboratory of a new governance model Wrocławskie Nadodrze – laboratorium nowego modelu zarządzania

These spheres have different formulas as well. The first one is a result of synergy of actions of the members of the Partnership Together for Nadodrze. They are bound by formal agreements. We are trying to carry out evaluation of its activity on a regular basis. The second sphere is characterized by lack of agreements or jointly defined rules, open formula, activation by the Łokietka 5 centre and TUMW, particularly building good relationships, environment for cooperation and dialogue.

Sfery te różnią się od siebie formułą. Pierwsza jest efektem synergii działań członków Partnerstwa Razem dla Nadodrza. Spajają je formalne umowy. Staramy się poddawać jego działalność ciągłej ewaluacji. Drugą sferę charakteryzuje brak umów i wspólnie określonych zasad, otwarta formuła, animacja ze strony Łokietka 5 i TUMW z naciskiem na budowę dobrych relacji, warunków do współpracy i dialogu.

We believe that similar actions can be performed in the entire city of Wrocław.

Uważamy, że podobne działania można by prowadzić w całym Wrocławiu.

130

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Michał Ciesielski Society of Polish Town Planners Towarzystwo Urbanistów Polskich

3.3.

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

What are the key aspects of carrying out projects using a multi-level governance (MLG) model on the territory of one gmina1? Wrocław branch of Society of Polish Town Planners (TUP) has implemented such undertaking in Karpacz. Here are the conclusions and recommendations.

Na co należy zwrócić uwagę prowadząc projekty w modelu multi-level governance (MLG) na terenie jednej gminy? Wrocławski oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich zrealizował takie przedsięwzięcie w Karpaczu. Oto wnioski i rekomendacje.

Karpacz is the biggest tourist town of the Polish part of the Karkonosze Mountains. It has only around 5,000 residents but as much as 270,000 visitors stayed there for the night in 2012 (Central Statistical Office’s data). In 2013, local authorities decided to create a representative one-kilometer promenade in the heart of the town. This idea can change the face of Karpacz.

Karpacz jest największym turystycznym miastem polskich Karkonoszy. Ma raptem tylko ok. 5 tys. mieszkańców, ale z noclegów w 2012 r. skorzystało tam ponad 270 tys. przyjezdnych (dane GUS). W 2013 r. miejscowe władze postanowiły utworzyć w samym centrum reprezentacyjny deptak o długości blisko kilometra. Ten pomysł może odmienić oblicze całego Karpacza.

What kind of promenade is it to be? In spring and summer 2013, in order to come up with it, Wrocław branch of TUP (under the supervision of Michał Ciesielski) ran a series of public project workshops with the participation of residents, experts, officials and entrepreneurs. They were supposed to precede preparation of formal design document and show what changes may occur in connection with constructing the promenade.

Jaki to ma być deptak? Żeby pomóc go wymyślić, wiosną i latem 2013 r. wrocławski oddział TUP przeprowadził (pod kierunkiem Michała Ciesielskiego) serię uspołecznionych warsztatów projektowych z udziałem mieszkańców, ekspertów, urzędników i przedsiębiorców. Miały one poprzedzić sporządzanie formalnych opracowań projektowych, a przy tym pokazać, jakie zmiany mogą zajść w związku z utworzeniem deptaka.

We invited four expert groups who independently developed their own concepts of transformation.

Zaprosiliśmy cztery zespoły eksperckie, które niezależnie od siebie opracowywały własne koncepcje przekształceń. W każdym znalazły się cztery osoby. Zespoły

see footnote on page 65

131

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Each group consisted of four people. The groups were interdisciplinary, consisting of urban planners, landscape architects and dendrologists, both practitioners and researchers from the Lower Silesian universities. Between May and July 2013, we organized three open meetings with the groups and the residents (we are describing them later in the text). Each one drew between 40 to 70 people.

były interdyscyplinarne – w ich skład weszli urbaniści, architekci, architekci krajobrazu, dendrolodzy. Byli wśród nich zarówno praktycy, jak i naukowcy z dolnośląskich uczelni. Między majem a lipcem 2013 r. zorganizowaliśmy trzy otwarte spotkania zespołów z mieszkańcami (opisujemy je w dalszej części tekstu). Każde przyciągnęło od 40 do 70 osób.

From protest to cooperation

Od protestu do współpracy

Radical transformation of the center of Karpacz became possible thanks to a bypass running through the newly built road tunnel, opened in December 2012. It freed from cars the main city street (Konstytucji 3 Maja), which had been jammed before. As a result, it can now be converted into a promenade.

Radykalne przekształcenie centrum Karpacza stało się możliwe dzięki otwarciu w grudniu 2012 r. obwodnicy biegnącej przez nowo wybudowany tunel drogowy. Uwolnił on od samochodów dotychczas zakorkowaną główną miejską ulicę Konstytucji 3 Maja. W rezultacie można ją teraz zamienić w deptak.

However, when the decision was made to close a part of Konstytucji 3 Maja street for car traffic, the owners of shops and restaurants operating there protested. They argued that this change in traffic system, which had not been consulted before, would cause an outflow of customers who would start to bypass the center using the new road.

Gdy jednak zapadła decyzja o zamknięciu fragmentu ul. Konstytucji 3 Maja dla ruchu samochodowego, zaprotestowali właściciele działających tam sklepów i lokali gastronomicznych. Argumentowali, że niekonsultowana wcześniej zmiana w organizacji ruchu spowoduje odpływ klientów, którzy zaczną omijać centrum nową obwodnicą.

At first, the Karpacz authorities wanted to hold an architectural and urban planning competition for the concept of the promenade. Except that this idea lacked one essential element: the voice of future space users, or residents and tourists. After consultation with the Wrocław branch of TUP, the authorities chose the formula of public project workshops. This action might have seem risky – it might have intensified the conflict with the shop and restaurant owners. However, it was giving hope for developing a vision which would not only be accepted by the local community but even cocreated by them.

Władze Karpacza chciały wpierw przeprowadzić konkurs architektoniczno-urbanistyczny na koncepcję deptaka. Tyle że w tym pomyśle zabrakło jednego, istotnego, elementu: przyszłych użytkowników przestrzeni, czyli mieszkańców i turystów. Po konsultacji z wrocławskim oddziałem TUP władze zdecydowały się na formułę uspołecznionych warsztatów projektowych. Działanie to mogło wydawać się ryzykowne – groziło nasileniem konfliktu z właścicielami sklepów i lokali. Dawało jednak nadzieję na wypracowanie wizji, która nie tylko zostanie zaakceptowana przez lokalną społeczność, ale wręcz będzie przez nią współtworzona.

As the organizers of the action we soon realized that the multi-dimensional form of activity is much

Jako organizatorzy przedsięwzięcia szybko przekonaliśmy się, że wielopłaszczyznowa forma działania jest

Figure 1 The participants of the workshops on the future promenade Ilustracja 1 Uczestnicy warsztatów na przyszłym deptaku fot. M. Cichońska

132

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

more difficult in terms of organization than a project competition. The MLG procedure is unpredictable, it requires constant commitment and its rules have to be established first and then adjusted to the specific case.

znacznie trudniejsza organizacyjnie niż konkurs projektowy. Procedura MLG jest nieprzewidywalna, wymaga stałego zaangażowania, a zasady nią rządzące trzeba najpierw samodzielnie ustalić i dostosować do konkretnego przypadku.

How to manage such a project?

Jak zarządzać takim projektem?

The workshops in Karpacz were part of the city authorities’ policy. Thus, a potential threat was to subordinate them to the vertical structure of the town council. It could adversely affect the free dialogue between the participants of the project. And after all, discussion about something so democratic as public space should not be overwhelmed by the hierarchical system of administration of the town. It should be carried out in a maximally flattened organizational system. And it worked in Karpacz. Local authorities decided that they would be one of several equal entities involved in the undertaking. They forwarded project management to the Society of Polish Town Planners. This decision was a classic example of self-restraint of power which is necessary for conducting activities in a MLG model.

Warsztaty w Karpaczu wpisywały się w politykę władz miasta. Potencjalnym zagrożeniem było więc podporządkowanie ich pionowej strukturze urzędu miejskiego. Mogło to negatywnie wpływać na swobodny dialog między uczestnikami projektu. A przecież dyskusja o czymś tak demokratycznym jak przestrzeń publiczna nie powinna być przytłoczona przez hierarchiczny system administrowania miastem. Należy ją prowadzić w maksymalnie spłaszczonym układzie organizacyjnym. I to się w Karpaczu udało. Miejscowe władze zdecydowały, że będą jednym z kilku równorzędnych podmiotów zaangażowanych w przedsięwzięcie. Przekazały zarządzanie projektem Towarzystwu Urbanistów Polskich. Ta decyzja była klasycznym przykładem samoograniczenia się władzy, które jest niezbędne dla prowadzenia działań w MLG.

Figure 2 The residents discuss the projects with the experts Ilustracja 2 Mieszkańcy miasta dyskutują o projektach z ekspertami fot. M. Ciesielski

As a result, the transformation of space in Karpacz was debated by the “fluid coalition of co-deciding stakeholders”2 who activated themselves at different stages of the project.

Dzięki temu nad przekształcaniem przestrzeni w Karpaczu debatowała „płynna koalicja współdecydujących interesariuszy”1, którzy aktywizowali się na różnych etapach projektu.

The promenade development project was therefore created jointly, in partnership. There is no single author. This is a novelty as both the designers and politicians or residents are used to indicate the names of specific authors for proposed solutions.

Projekt zagospodarowania deptaka został więc wypracowany wspólnie, po partnersku. Nie ma jednego autora. To nowość, bo zarówno projektanci, jak i politycy czy mieszkańcy są przyzwyczajeni do wskazywania z nazwisk konkretnych twórców proponowanych rozwiązań.

Of course, the team of reviewers invited by TUP chose the best project of all four (called: “Skarpa, wygórowany deptak

Oczywiście, zespół recenzentów zaproszonych przez TUP wybrał najlepszy z czterech projektów (tytuł

A term used by Marka W. Kozak in: “Multi-Level Governance: możliwości wdrażania w Polsce”, Zeszyty Naukowe WSEI, seria: Ekonomia, 6(1/2013), s. 27-49.

Sformułowanie użyte przez Marka W. Kozaka w: “Multi-Level Governance: możliwości wdrażania w Polsce”, Zeszyty Naukowe WSEI, seria: Ekonomia, 6(1/2013), s. 27-49.

133

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

z Karpacza” [Scarpa – the upper promenade of Karpacz]; authors: Paweł Cichoński, Anna Smolińska, Tomasz Smoliński, Katarzyna Ganowska). It should be noted, however, that the other three proposals provided some interesting solutions as well (“Promenada Zdobywców” [Promenade of the Champions] by the team: Angelika Kuśmierczyk–Jędrzak, Margareta Jarczewska, Michał Błach, Filip Jędrzak; the project by the team: Wawrzyniec Zipser, Paweł Pach, Hanna Kubicka, Piotr Michniewicz; “Zielony Potok” [Green Stream] by the team: Elżbieta Szopińska, Janusz Pulikowski, Anna Gilowska, Daniel Skarżyński). Most importantly, all the works were created with the large participation of the residents.

pracy: „Skarpa, wygórowany deptak z Karpacza”; autorzy: Paweł Cichoński, Anna Smolińska, Tomasz Smoliński, Katarzyna Ganowska). Należy jednak podkreślić, że ciekawe rozwiązania pojawiły się także w pozostałych trzech propozycjach („Promenada Zdobywców” zespołu Angelika Kuśmierczyk– Jędrzak, Margareta Jarczewska, Michał Błach, Filip Jędrzak; projekt zespołu Wawrzyniec Zipser, Paweł Pach, Hanna Kubicka, Piotr Michniewicz; „Zielony Potok” zespołu Elżbieta Szopińska, Janusz Pulikowski, Anna Gilowska, Daniel Skarżyński). Co najważniejsze: wszystkie prace powstawały przy dużym współudziale mieszkańców.

A major role was played by the Internet – local portals, forums and Facebook. These channels of communication were given a specific task – to inspire bottom-up brainstorm. The on-line discussions was fueled by the organizers. The opinions and ideas gathered this way were then passed to the design teams.

Dużą rolę odegrał Internet – lokalne portale, fora, Facebook. Te kanały komunikacji dostały konkretne zadanie: miały inspirować oddolną burzę mózgów. Dyskusja w sieci była podsycana przez organizatorów. Zebrane w ten sposób opinie i pomysły były przekazywane zespołom projektowym.

Decisions on specific solutions were made, however, not on the Internet but during public meetings. The ideas collected both in real and in virtual life were discussed with the residents, town authorities and local associations. They became a set of project determinants binding for the experts invited to the cooperation. The residents called for, among others, planning a system of parking lots for the town center, ending the “advertising hustle and bustle”, opening more entrances to the promenade or introducing solutions which would facilitate the management of this space in winter when most tourists visit Karpacz.

Decyzje dotyczące konkretnych rozwiązań zapadały jednak nie w Internecie, a podczas publicznych spotkań. Pomysły zbierane „w realu” i „w wirtualu” były omawiane z mieszkańcami, z władzami miasta i z lokalnymi stowarzyszeniami. Stały się zestawem uwarunkowań projektu, obowiązującym zaproszonych do współpracy specjalistów. Mieszkańcy apelowali m.in. o zaplanowanie systemu parkingów obsługujących centrum, ukrócenie „zgiełku reklamowego”, otwarcie większej liczby wejść na deptak, czy wprowadzenie rozwiązań, które ułatwią zarządzanie tą przestrzenią w zimie, gdy do Karpacza przyjeżdża najwięcej turystów.

And since not everyone uses the Internet, the town authorities sent out informational leaflets with a survey to all residents. The local media (mainly newspapers) were informing about the project too. One of our partners in the project was a professional PR agency.

A ponieważ nie wszyscy korzystają z Internetu, władze miasta rozesłały wszystkim mieszkańcom ulotki informacyjne z ankietą. O projekcie informowały też lokalne media (głównie gazety). Jednym z naszych partnerów w przedsięwzięciu była profesjonalna firma PR.

Figure 3 „Fluid coalition of co-deciding stakeholders”: local authorities, residents and experts analyse one of the concepts of the promenade Ilustracja 3 „Płynna koalicja współdecydujących interesariuszy”: władze miasta, mieszkańcy i eksperci analizują jedną z koncepcji deptaka fot. M. Ciesielski

134

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Participatory design

Projektowanie uczestniczące

The most important communication tool, however, were the three meetings with the residents mentioned above. As it turned out later their course influenced what the media were writing about the project.

Najważniejszym narzędziem komunikacji były jednak wspomniane już trzy spotkania z mieszkańcami. Jak się później okazało, ich przebieg miał wpływ na to, co o projekcie pisały media.

We conducted the first meeting on 11th of May, 2013. The invited experts were not talking how it should be but they were listening to and making notes of what the residents were talking about. And they were well prepared. They had some logical and realistic ideas (but of course some of them were asking why the experts did not come with ready projects). During the meeting it became clear that the residents were not arguing about the future of the promenade with the town – but rather with one other. Some of them called for “civilizing” the space of the center (especially by the removal of motley advertisements, changing the unattractive surface of the streets, new seats, etc.). Others (though they were minority) considered any changes as a threat to their interests. They argued, for example, that “packaging” the façade with advertisements is the sign of the times and this is what tourists expect.

Pierwsze spotkanie przeprowadziliśmy 11 maja 2013 r. Zaproszeni specjaliści nie opowiadali o tym jak być powinno, ale słuchali i notowali to, o czym mówili mieszkańcy. Ci zaś byli dobrze przygotowani. Mieli konkretne i realne pomysły (choć oczywiście niektórzy pytali, dlaczego specjaliści nie przyjechali z gotowymi projektami). Podczas spotkania stało się jasne, że o przyszłość deptaka mieszkańcy nie spierają się z władzami miasta – raczej kłócą się między sobą. Niektórzy opowiadali się za ucywilizowaniem przestrzeni centrum (zwłaszcza za likwidacją pstrokatych reklam, zmianą nieatrakcyjnej nawierzchni ulicy, nowymi siedziskami itp.). Inni (acz ci byli w mniejszości) uważali wszelkie zmiany za zagrożenie dla ich interesów. Przekonywali m.in., że „opakowanie” elewacji w reklamy to znak czasu i tego oczekują turyści.

Figure 4 Discussions on the first working versions of the projects Ilustracja 4 Dyskusje o pierwszych szkicach projektowych fot. M. Ciesielski

Thanks to the meeting, an emotional conflict over the town turned into a heated debate about its future. We managed to identify the most important features which should characterize the main public space of Karpacz. The residents emphasized that the promenade should express the “mystery of the Karkonosze Mountains”, be green, be open to panoramic view and be friendly to three main tourist groups visiting Karpacz (families, businessmen and athletes).

Dzięki spotkaniu emocjonalny konflikt o miasto zamienił się w gorącą dyskusję o jego przyszłości. Udało się określić najważniejsze cechy, jakie powinna mieć główna przestrzeń publiczna Karpacza. Mieszkańcy podkreślali, że deptak powinien wyrażać sobą „tajemniczość Karkonoszy”, być zielony, otwarty na góry, przyjazny trzem głównym grupom turystów odwiedzających Karpacz (rodziny, biznesmeni i sportowcy).

The tone of press reports about the conflict over closing the Konstytucji 3 Maja street changed. The media started to become interested in a new, unique form of cooperation between the authorities and the residents.

Zmienił się ton prasowych relacji na temat konfliktu o zamknięcie ul. Konstytucji 3 Maja. Media zaczęły interesować się nową, nietypową formą współpracy władz z mieszkańcami.

The second meeting, on 21st of June, had a slightly different course. This time our four design teams

Drugie spotkanie – 21 czerwca – miało nieco inny przebieg. Tym razem to cztery nasze zespoły projektowe

135

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

submitted drafts of their ideas. Then, residents sat down at improvised drawing tables and talked with the designers about the proposed solutions.

przedstawiły robocze wersje swoich koncepcji. Następnie mieszkańcy zasiedli do zaimprowizowanych stołów kreślarskich i rozmawiali z projektantami o proponowanych rozwiązaniach.

We would also organize some smaller, internal working meetings with the design teams where we would give some new information and circumstances which could influence the final shape of the idea. There were so many of them that we had to give some more time to prepare the projects. We were able to make such a decision because the formula of public workshops provides flexibility of actions. In case of a classical architectural competition it would be pretty much impossible.

Organizowaliśmy też mniejsze, wewnętrzne, robocze spotkania z zespołami projektowymi. Przekazywaliśmy na nich nowe informacje i uwarunkowania, które mogły mieć wpływ na ostateczny kształt koncepcji. Tych dodatkowych danych było tak dużo, że musieliśmy dać więcej czasu na przygotowanie projektów. Mogliśmy podjąć taką decyzję, bo zastosowana formuła uspołecznionych warsztatów zapewnia elastyczność działania. W przypadku klasycznego konkursu architektonicznego byłoby to w zasadzie niemożliwe.

At the last meeting, on 13th of July 2013, the design teams presented the results of their work. The Wrocław branch of TUP – using the opinion of some external experts – chose the best of all four concepts. This, however, did not end the promenade debate. Choosing the winning idea was meant to help in organizing further works on this project. Since our role has been fulfilled , the authorities of Karpacz are now responsible for building the promenade.

Na ostatnim spotkaniu, 13 lipca 2013 r., zespoły projektowe zaprezentowały efekty swoich prac. Wrocławski oddział TUP – korzystając z opinii ekspertów zewnętrznych – wybrał najlepszą z czterech koncepcji. Na tym jednak nie skończyła się dyskusja o deptaku. Wybór zwycięskiej koncepcji miał jedynie pomóc w uporządkowaniu dalszego toku prac nad tym przedsięwzięciem. Ponieważ nasz projekt zakończył się, od tej pory za przygotowanie deptaka odpowiadają władze Karpacza.

How to finance MLG?

Jak finansować MLG?

We think that the project was successful. It does not mean, however, that we have found some miraculous way to relieve social conflicts. The socialized workshops can still lead to increase of the disputes over public space rather than to suppression. It is good to be flexible and assume in the beginning that all parties would need to be given some more time and even that there would have to be more meetings than the original plan had intended. It is important to encourage all interested parties to have a constructive discussion at one table.

Projekt uważamy za udany. Nie oznacza to jednak, że znaleźliśmy cudowny sposób na rozładowywanie konfliktów społecznych. Uspołecznione warsztaty mogą przecież prowadzić do pogłębienia, a nie stłumienia sporów o przestrzeń publiczną. Warto być elastycznym i z góry założyć, że trzeba będzie dać wszystkim stronom więcej czasu, a może nawet zorganizować więcej spotkań, niż zakładał pierwotny plan. Ważne, by zachęcić wszystkie zainteresowane strony do konstruktywnej dyskusji przy jednym stole.

It is also worthwhile taking care of starting immediate monitoring process of the space transformation after

Warto też zadbać o monitorowanie procesu przekształcania przestrzeni już po zakończeniu warsztatów i uzy-

Figure 6 The residents share their ideas about the future promenade Ilustracja 6 Mieszkańcy dzielą się pomysłami na zagospodarowanie deptaka fot. M. Ciesielski

136

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Figure 7 The main city street (Konstytucji 3 Maja) after its closing, but before transforming it into a promenade Ilustracja 7 Ulica Konstytucji 3 Maja już po zamknięciu dla ruchu samochodowego, ale przed realizacją deptaka fot. M. Ciesielski

the end of the workshops series and obtaining the design ideas. Otherwise there is a risk that the project will be suspended or taken into different direction than the one developed by the experts together with the residents. Principles of monitoring should be pre-determined and accepted by all interested parties. In the case of Karpacz there is rather little risk that the project will be abandoned. However, under the influence of external factors, for example, legal restrictions, directions of the activities identified during the workshops may change.

skaniu koncepcji projektowych. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że przedsięwzięcie zostanie wstrzymane, lub poprowadzone w innym kierunku, niż ten wypracowany przez ekspertów z mieszkańcami. Zasady monitorowania powinny być z góry ustalone i zaakceptowane przez wszystkich zainteresowanych. W przypadku Karpacza raczej nie ma ryzyka, że projekt zostanie porzucony. Jednak pod wpływem czynników zewnętrznych – np. ograniczeń prawnych – mogą zmienić się kierunki działania wskazane podczas warsztatów.

Our workshops were financed by two entities. The first one was of course the town council. The second one – a private development company. It cared about increasing the quality of local public space which in turn was supposed to result in increasing the quality of the real estate they offered. Therefore, from the point of view of the developer, workshops were an investment in expected future earnings.

Nasze warsztaty zostały sfinansowane przez dwa podmioty. Pierwszym był oczywiście urząd miejski. Drugim – prywatna firma deweloperska. Zależało jej na podwyższeniu jakości lokalnej przestrzeni publicznej, co z kolei miało przełożyć się na zwiększenie wartości oferowanych przez nią nieruchomości. Z punktu widzenia dewelopera warsztaty były więc inwestycją w spodziewany przyszły zysk.

Such a mixed way of financing seems natural for the projects in a MLG model. Of course it is connected with some formal complications (multilateral agreements, complex scope of the parties’ duties, etc.). However, the involvement of financial resources of several partners ensures that the undertaking is of great importance to them which guarantees their full commitment in its implementation.

Taki mieszany sposób finansowania wydaje się naturalny dla projektów w modelu MLG. Oczywiście wiążą się z tym komplikacje formalne (wielostronne umowy, złożony zakres obowiązków stron itp.). Jednak zaangażowanie środków finansowych kilku partnerów daje pewność, że przedsięwzięcie ma dla nich duże znaczenie, to zaś gwarantuje ich pełne zaangażowanie w jego realizację.

On the other hand, you have to take into account the high risk associated with the involvement of public funds. Fossilized rules of conducting self-government finances often do not fit in with the urgent needs in the projects whose direction of development cannot be predicted. Managing such actions, like our workshops in Karpacz, requires flexibility. You have to be ready for sudden changes and shifts within the financing framework, schedule or team of people employed for the project that were intended in the beginning.

Z drugiej strony, trzeba uwzględnić duże ryzyko związane z zaangażowaniem środków publicznych. Skostniałe zasady prowadzenia finansów samorządowych często nie przystają do nagłych potrzeb w projektach, których kierunku rozwoju nie da się przewidzieć. Zarządzanie takim przedsięwzięciem jak nasze warsztaty w Karpaczu wymaga elastyczności. Trzeba być gotowym na częste zmiany i przesunięcia w założonych na starcie ramach finansowania, harmonogramie, czy zespole osób zatrudnionych w projekcie.

137

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspoĹ&#x201A;ecznione warsztaty projektowe

138

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Figure 5 One of the boards of the project that was considered the most valuable by the reviewers Ilustracja 5 Jedna z plansz projektu najwyżej ocenionego przez recenzentów

139

Karpacz: public project workshops Karpacz: uspołecznione warsztaty projektowe

Perhaps it would be easier to bet solely on private sponsors. This, however, would involve the risk of too much dependence of the project on their will.

Zapewne prościej byłoby postawić wyłącznie na prywatnych sponsorów. To jednak wiązałoby się z ryzykiem zbyt dużego uzależnienia projektu od ich woli.

That is why we recommend financing this type of endeavours from public sources or using the model of public-private partnership (PPP). This solution is more complicated in terms of organization and formality, but it guarantee the project transparency.

Dlatego rekomendujemy finansowanie tego typu przedsięwzięć ze źródeł publicznych lub w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). To rozwiązanie jest bardziej skomplikowane organizacyjnie i formalnie, ale pozwala zachować przejrzystość projektu.

A citizen-oriented town

Miasto zorientowane na obywatela

We conducted the workshops in the territory of one gmina only. The residents, self-government and local business took part in them. There were only few outside experts that we invited. Would it be possible to carry out a similar project in the territory covering more gminas? Such proposal appeared when we were preparing the project in Karpacz. But we quickly came to the conclusion with the local authorities that it would be a reckless undertaking in terms of organization and financing. So we gave up the idea.

Warsztaty prowadziliśmy na terenie tylko jednej gminy. Brali w nich udział jej mieszkańcy, miejscowy samorząd i działający tam biznes. Z zewnątrz przyjechali jedynie zaproszeni przez nas specjaliści. Czy można by przeprowadzić podobny projekt na terenie obejmującym większą liczbę gmin? Taka propozycja pojawiła się, gdy przygotowywaliśmy projekt w Karpaczu. Szybko jednak doszliśmy do wniosku wraz z miejscowymi władzami, że byłoby to karkołomne organizacyjnie i finansowo. Zrezygnowaliśmy z pomysłu.

It seems that, without deeper changes in law, which will regulate for example relations between local selfgovernment units in metropolitan areas, carrying out projects using the MLG model on an level higher than single administration unit may be very difficult. Even when there is UE funding.

Wydaje się, że bez głębszych zmian prawnych – regulujących np. relacje między jednostkami samorządu terytorialnego na obszarach metropolitalnych – prowadzenie projektów w modelu MLG na poziomie międzygminnym może być bardzo trudne. I to nawet w sytuacji, gdy są na to środki z Unii Europejskiej.

At the same time we should appreciate the significant increase in the level of social participation. Relations between local associations and local authorities are getting richer. Social organizations are more and more competent and active. It is probably no coincidence that it was Karpacz that became an arena of our public workshops. The participatory budget tool (the residents decide themselves how to spend some of the investment money) has been implemented there already for a couple of years In 2013, the town authorities allocated 0.6 per cent of the budget to this tool. In 2013, its size considerably exceeded similar projects carried out in large urban centers, for example, in Wrocław (approximately 0.01 per cent) or in Łódź (approximately 0.2 per cent).

Jednocześnie należy docenić wyraźny wzrost poziomu partycypacji społecznej. Coraz bogatsze są relacje między lokalnymi stowarzyszeniami a władzami samorządowymi. Organizacje społeczne są coraz bardziej kompetentne i aktywne. Nie jest zapewne przypadkiem, że to właśnie Karpacz stał się areną naszych uspołecznionych warsztatów. Od kilku lat realizowany jest tam tzw. budżet partycypacyjny (mieszkańcy sami decydują o przeznaczeniu części środków na inwestycje). W 2013 r. władze miasta przeznaczyły na ten cel 0,6 proc. budżetu. Jego wielkość znacząco przekraczała w 2013 r. podobne projekty realizowane w dużych ośrodkach miejskich, np. we Wrocławiu (ok. 0,01 proc.), czy w Łodzi (ok. 0,2 proc.).

140

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Ádám Kobrizsa

Szilvia Zsargó

MindSpace Nonprofit Kft Budapest / Budapeszt

3.4.

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

The Smart City conceprt is not only about electronic sensors and information systems. It also encompasses people, governance, transportation.

Koncepcja Smart City to coś więcej niż tylko elektroniczne czujniki i systemy informatyczne. To także ludzie, zarządzanie, transport.

Smart city is a relatively new concept, providing a framework to describe the strategic elements that define the quality of life in cities. Though urban systems are quite complex and every city has its’ own characteristics, the six pillars of smart city concept can guide stakeholders where to focus their improvement efforts.

Smart City – Inteligentne Miasto – to stosunkowo nowa koncepcja, która pomaga zidentyfikować strategiczne elementy decydujące o jakości życia na obszarach miejskich. Pomimo że systemy miejskie są dość skomplikowane i każdy ośrodek ma swoje specyficzne cechy, można wskazać sześć filarów koncepcji Inteligentnego Miasta. Z punktu widzenia interesariuszy rozwoju mogą one być wskazówką gdzie należy koncentrować konkretne działania.

The six elements of the smart city concept are the following:

Oto sześć elementów, które składają się na koncepcję Smart City:

•

Smart Economy A Smart Economy combines the successful elements of the enterprise economy and the innovation or ‘ideas’ economy while promoting a high-quality environment, improving energy security and promoting social cohesion. The most successful economies of the future will be those that can achieve this combination of attributes.

Inteligentna Gospodarka Skutecznie łączy elementy tradycyjnej gospodarki rynkowej i gospodarki innowacyjnej. Jednocześnie promuje wysoką jakość środowiska naturalnego, zwiększa bezpieczeństwo energetyczne i działa na rzecz spójności społecznej. Najlepiej funkcjonujące gospodarki przyszłości będą wiedziały jak połączyć wszystkie wymienione cechy.

141

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Figure 1 Smart people in a smart city Ilustracja 1 Inteligentni ludzie w inteligentnym mieście fot: MindSpace

•

Smart Environment Urbanization leads to a growing demand for sustainable solutions, stable energy, fresh and potable water, efficient transportation, and resource management. Cities contribute to climate change and are in turn affected by its consequences. To solve these challenges, they need to become more energy-efficient, consumerfocused and technology-driven, they need to become Smart Cities.

•

Smart People The differentiating element between a digital city and a Smart City is Smart People. People are smart in terms of their skill and educational levels, as well as the quality of social interaction in terms of integration and public life and their ability to open to the „outside” world.

•

Smart Governance A Smart City requires coordinating initiatives across all departments via a central platform, to enable effective data sharing and joint decision-making. Technology is a key enabler when aligned with a strategic vision for citizens and the right governance systems. By leveraging technology, city leaders can begin to manage disparate city services through smart unified control systems. Smart City to reconcile individual and collective needs, in other words to channel individual aspirations towards the creation of value for society at large through the attainment of economic, social and

142

Inteligentne Środowisko Efektem urbanizacji jest rosnące zapotrzebowanie na zrównoważone rozwiązania, stabilną energię, świeżą pitną wodę, efektywny transport oraz zarządzanie zasobami. Miasta przyczyniają się do zmian klimatycznych, a jednocześnie ponoszą ich konsekwencje. Aby rozwiązać te problemy, muszą stać się bardziej energooszczędne, zorientowane na konsumenta i oparte na technologii. Muszą więc być Inteligentnymi Miastami. Inteligentni Ludzie Elementem, który odróżnia miasto cyfrowe od inteligentnego, są ludzie – inteligentni pod względem posiadanych umiejętności i wykształcenia oraz jakości relacji społecznych, zwłaszcza w zakresie integracji i życia publicznego, a także zdolności do otwierania się na świat „zewnętrzny”.

•

Inteligentne Zarządzanie Inteligentne Miasto wymaga koordynacji inicjatyw wszystkich departamentów za pośrednictwem centralnej platformy – tak, aby możliwe było skuteczne rozpowszechnianie danych i wspólne podejmowanie decyzji. Technologia jest kluczowym atutem, gdy idzie w parze ze strategiczną wizją dla obywateli i odpowiednimi systemami zarządzania. Wykorzystując ją, władze miasta mogą zacząć zarządzać różnymi usługami miejskimi poprzez inteligentne, ujednolicone systemy kontroli. Inteligentne Miasto potrafi pogodzić potrzeby indywidual-

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

environmental objectives.

ne ze zbiorowymi. Innymi słowy, pozwala przetwarzać indywidualne aspiracje na wartości istotne dla całego społeczeństwa poprzez osiąganie celów ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.

•

Smart Mobility Smart Mobility integrates transportation and land use modelling, engineering, and planning. As cities grow and expand, so will urban transportation systems and cities are where traffic flows – cars, buses, subways and trams epitomize city life. Cities need to make mobility smarter: more efficient, reliable and green. In this context the main axes of intervention at urban level should not involve only ICT infrastructures and services but also other initiatives depending on the city objectives and specific requirements such as green measures, qualification, extension and differentiation of PT services, urban logistics services, integration of different modalities and services interoperability.

•

Smart Living Smart Cities provide people with a way of life that is more convenient, more comfortable, healthier and safer, while still being conscious of the environment. Here we consider peoples lifestyles in terms of the different activities they engage in during their daily lives: living,

Inteligentna Mobilność Integruje techniczny wymiar projektowania transportu z modelowaniem i planowaniem użytkowania terenów. Wraz z rozwojem miast rozwijać się będą systemy transportu miejskiego. Miasta są tam, gdzie istnieje komunikacja. Samochody, autobusy, metro i tramwaje są kwintesencją miejskości. Miasta muszą sprawić, aby mobilność była bardziej inteligentna – bardziej skuteczna, niezawodna i ekologiczna. W tym kontekście główne kierunki interwencji na poziomie miejskim powinny dotyczyć nie tylko infrastruktury i usług teleinformatycznych, ale także innych inicjatyw wynikających z celów i szczególnych wymagań miasta, takich jak działania na rzecz środowiska naturalnego, jakość, rozbudowa i różnicowanie usług transportu publicznego, miejskie usługi logistyczne, multimodalność i interoperacyjność usług. Inteligentny styl życia Inteligentne Miasta zapewniają wygodniejszy, zdrowszy i bezpieczniejszy sposób życia ludziom, przy jednoczesnym zachowaniu wartości ekologicznych. Styl życia rozważamy w kategoriach rozmaitych czynności, w które codziennie angażują się mieszkańcy: miesz-

Figure 2 Smart living in a smart environment Ilustracja 2 Inteligentny styl życia w inteligentnym środowisku fot: MindSpace

143

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Figure 3 Smart governance Ilustracja 3 Inteligentne zarządzanie fot: MindSpace

work, study, and travel. Smart stands for sustainable, meaningful, artful, responsible and thankful. It is important to emphasize that though for many people the tech-solutions come to their mind first when hearing the smart city expression, the concept is a lot more than sensors and intelligent systems. It is about the interconnectedness and the harmony of the six elements. Smart mobility cannot happen without smart urban planning or smart economy without smart people. Smart city concept is getting more and more attention around the world and there are some leading cities in Europe as well who deal with the topic in a dedicated way like Amsterdam or Vienna. There is also a Smart

Figure 4 Our city should be sustainable, meaningful, artful, responsible, thankful Ilustracja 4 Nasze miasto powinno być zrównoważone, wartościowe, pomysłowe, odpowiedzialne, wdzięczne fot: MindSpace

144

kania, pracy, nauki i podróży. „Inteligentny” styl życia oznacza tyle, co: zrównoważony, wartościowy, pomysłowy, odpowiedzialny i wdzięczny. Trzeba podkreślić, że choć wiele osób kojarzy hasło „Inteligentne Miasto” w pierwszej kolejności z rozwiązaniami technologicznymi, to w koncepcji tej mieści się znacznie więcej, niż tylko czujniki czy inteligentne systemy. Chodzi o wzajemne powiązania i harmonię sześciu opisanych powyżej elementów. Inteligentna mobilność nie może mieć miejsca bez inteligentnego planowania miejskiego, a inteligentna gospodarka – bez inteligentnych ludzi. Koncepcja Inteligentnego Miasta spotyka się z coraz większym zainteresowaniem na całym świecie. Kilka

Paving the way to a smart city – The Smart City Budapest initiative Torując drogę inteligentnemu miastu – inicjatywa Smart City Budapest

Cities and Communities Network initiative of the European Union.

wiodących miast europejskich – np. Amsterdam czy Wiedeń – programowo zajmuje się tym zagadnieniem. W Unii Europejskiej funkcjonuje także inicjatywa Sieci Inteligentnych Miast i Społeczności.

In Budapest Mindspace Non-profit Ltd. has taken up the initiative to create the Smart City Budapest platform and website. Mindspace is an organisation dealing with educational and cultural projects with an environmental focus, on an urban scale. The aim of the platform is to gather smart city projects of Budapest on the website, to communicate exciting and interesting background information on the smart city concept, to organize small scale events during Spring/Summer to introduce the various elements, to raise awareness about the Smart City Budapest initiative both on national and international level, to build partnership and to generate new projects with local and international partners. Furthermore, one of the most important things is to provide a platform for the stakeholders of all three sectors, the private, the public and the non-profit sector where they can debate, cooperate in a fresh, dynamic way. It is very important to have all three sectors on board if we would like to trigger real improvement.

W Budapeszcie spółka Mindspace Non-profit Ltd. podjęła się stworzenia platformy i strony internetowej Inteligentnego Miasta Budapeszt. Mindspace jest organizacją zajmującą się miejskimi projektami edukacyjnymi i kulturalnymi, które skupiają się na kwestiach środowiskowych. Celem platformy jest śledzenie i publikowanie na stronie internetowej projektów na rzecz Inteligentnego Miasta – Budapesztu, przekazywanie ekscytujących i interesujących informacji dotyczących tej koncepcji, organizowanie małych imprez w okresie wiosennym i letnim, proponowanie nowych elementów Smart City, podnoszenie świadomości o inicjatywie na poziomie krajowym i międzynarodowym, budowanie partnerstw i inicjowanie nowych projektów z podmiotami lokalnymi i zagranicznymi. Jednym z najważniejszych celów jest dostarczenie interesariuszom ze wszystkich trzech sektorów (prywatnego, publicznego i non-profit) platformy, na której można dyskutować i współpracować w świeży i dynamiczny sposób. Jeżeli zależy nam na uruchomieniu realnych działań naprawczych, ważne jest, abyśmy zaangażowali do tego wszystkie trzy sektory.

Hopefully the Smart City Budapest initiative will inspire further cities from the region to gather their own projects in the topic and show the rest of the world proudly their own steps that they took in order to become a smart city in their location.

Mamy nadzieję, że kolejne miasta Europy Środkowej, zainspirowane naszą inicjatywą, zaczną tworzyć własne projekty i będą dumnie prezentować całemu światu działania na rzecz osiągnięcia statusu Smart City w swojej okolicy.

sources: http://smartcitybudapest.eu/ http://amsterdamsmartcity.com/ http://en.wikipedia.org/wiki/Smart_city

źródła: http://smartcitybudapest.eu/ http://amsterdamsmartcity.com/ http://en.wikipedia.org/wiki/Smart_city

145

Cycling as a bond of urban functional area Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

Radosław Lesisz Wrocław Cycling Initiative Wrocławska Inicjatywa Rowerowa

3.5.

Cycling as a bond of urban functional area Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

Bicycle is not only environmentally friendly, healthy and cheap. In conjunction with commuter rail, it may be one of primary means of transport connecting Wrocław with its surroundings. It is also a communications emergency variant in case of possible disasters.

Rower jest nie tylko przyjazny środowisku, zdrowy i tani. W powiązaniu z koleją aglomeracyjną może być jednym z podstawowych środków transportu łączących Wrocław z jego otoczeniem. Jest też komunikacyjnym wariantem awaryjnym na wypadek kataklizmów.

The interest in this form of transport has been growing in Wrocław since the early 90s. One of grassroots organizations lobbying for improvement of the conditions for vehicular cycling (also known as bicycle driving) is the Wrocław Cycling Initiative. It was established in 2006. The Wrocław Cycling Initiative has many successes on its scorecard including: a) participation in the amendment to the Traffic Law Act (2011); b) appointment of a cycling officer in the Wrocław Municipal Office (2007); c) providing support in order to pass on Design and Performance Standards for Bicycle Lanes, Concept for Bicycle Routes System of Wrocław (2005) and Wrocław Cycling Policy (2010).

Zainteresowanie tą formą transportu rośnie we Wrocławiu od początku lat 90. Jedną z oddolnych organizacji lobbujących za poprawą warunków dla ruchu rowerowego jest Wrocławska Inicjatywa Rowerowa. Powstała w 2006 r. Ma na koncie takie osiągnięcia jak: a) udział w nowelizacji Prawa o Ruchu Drogowym (2011); b) powołanie oficera rowerowego w Urzędzie Miasta (2007); c) doprowadzenie do uchwalenia Standardów projektowych i wykonawczych dla dróg rowerowych i Koncepcji systemu tras rowerowych Wrocławia (2005) oraz Polityki Rowerowej Wrocławia (2010).

A cheap and flexible means of transport

Tani i elastyczny środek transportu

Until recently, bicycle was called ‘environmentalists’ seven-league boots’. But it is slowly coming out of the niche and is becoming a commonly-used means of transport. More and more people cycle not only out

Rower był do niedawna nazywany siedmiomilowymi butami ekologów. Ale powoli wychodzi z niszy. Staje się powszechnie używanym środkiem transportu. Coraz więcej osób jeździ na rowerze nie tylko z troski

146

Cycling as a bond of urban functional area Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

of concern for the environment, but also because it is fashionable, healthy and inexpensive. In urbanized areas, bicycle may successfully compete with cars at a distance of about 4-5 km, counting from door to door (the former is faster). Additionally, the comparison of power-related expenses argues against the car. Furthermore, bike wins against pedestrian traffic: using more or less the same energy, cyclist is capable of reaching the points located within the territory of over 50 sq km within 15 minutes, while pedestrian is able to cover the area of a little more than 3 sq km at the same time.

o środowisko, ale też dlatego, że to modne, zdrowe i tanie. Na obszarach zurbanizowanych rower jest konkurencją dla samochodu na dystansie ok. 4-5 km, licząc od drzwi do drzwi (jeździ się nim szybciej). Także porównanie wydatków na energię wypada niekorzystnie dla samochodu. Rower wygrywa z ruchem pieszym: spalając mniej więcej taką samą energię, rowerzysta w ciągu 15 min. może dotrzeć do punktów znajdujących się na obszarze ponad 50 km kw., pieszy ma w zasięgu niewiele ponad 3 km kw.

Modest space needs (both for cycling and parking) constitute another advantage of the bicycle. Cyclists occupy approx. 6.5 sq m, while car drivers need as much as 50 sq m, while maintaining safe distances between other vehicles.

Kolejną przewagą roweru w mieście są jego skromne potrzeby terenowe: zarówno wtedy, gdy jedzie, jak i wtedy, gdy parkuje. Rowerzysta potrzebuje dla siebie 6,5 m kw., a kierowca samochodu aż 50 m kw. do przemieszczenia się przy zachowaniu bezpiecznych dystansów pomiędzy pojazdami.

One car parking space is enough to hold from 8 to 12 bicycles. Not only that: cyclists do not need to use the car parks – they can leave their two-wheeled vehicles in places inaccessible to other road users.

Na jednym miejscu postojowym dla samochodu można zaparkować od 8 do 12 rowerów. Mało tego: nie muszą one korzystać z parkingów – można je zostawiać w miejscach niedostępnych dla innych użytkowników dróg.

Due to the fact that cities (especially those where prewar infrastructure has survived) have modest land reserves, cyclists’ modest space requirements seem to be very important.

Ponieważ miasta (zwłaszcza te, które zachowały przedwojenną tkankę) mają skromne rezerwy terenowe, te niewielkie wymagania przestrzenne rowerzystów wydają się być bardzo istotne.

Bicycle is extremely flexible: it gives its users independence to get around despite growing number of obstacles that often arise in cities to comfort the drivers. It also favours spontaneity – bicycle makes it possible to reach places inaccessible to other vehicles.

Rower jest niebywale elastyczny: daje swoim użytkownikom niezależność poruszania się, wbrew mnożącym się przeszkodom, które często powstają w miastach dla komfortu kierowców. Sprzyja spontaniczności – da się nim dotrzeć do miejsc niedostępnych innymi pojazdami.

It does not cost much – its purchase and maintenance is inexpensive. Cycling infrastructure is cheaper than road one (the cost of 1 km of bicycle lane is around PLN 300400 thousand, whereas the cost of construction of 1 km of local road is PLN 1-2 million). Bicycle’s minimal impact on the environment is also financially measurable.

Rower mało kosztuje. Jego kupno i utrzymanie jest tanie. Potrzebna mu infrastruktura jest tańsza od tej dla samochodów (koszt wybudowania 1 km drogi rowerowej to ok. 300-400 tys. zł, drogi gminnej – 1-2 mln zł). Wymierny finansowo jest też jego znikomy wpływ na środowisko.

There is one more argument that should convince hesitant politicians: the effects of a well-thought-out investment in cycling are noticeable as early as within one term of office. What is more, cycling favours image improvement. This means of transport is perceived as an attribute of a modern, dynamic city that many mayors dream of governing.

Do wahających się polityków powinien przemówić jeszcze jeden argument: efekt dobrej inwestycji w ruch rowerowy jest zauważalny już w przeciągu jednej kadencji. Co więcej, pokazywanie się na rowerze daje awans wizerunkowy. Ten środek transportu postrzegany jest bowiem jako atrybut nowoczesnego, dynamicznego miasta, jakie marzy się wielu burmistrzom i prezydentom.

Cycle superhighways

Rowerowe autostrady

Bicycle can be tourist as well as recreation bond of the Wrocław Urban Agglomeration. We have good longdistance cycling routes (such as EuroVelo 9 or Oder

Rower może być turystycznym i rekreacyjnym spoiwem Aglomeracji Wrocławskiej. Mamy tu dobre szlaki (jak EuroVelo 9 czy Szlak Odry) i atrakcyjne tereny, które

147

Cycling as a bond of urban functional area Ruch rowerowy jako spoiwo miejskiego obszaru funkcjonalnego

Bicycle Route) and attractive sites that promote this form of recreation (the Oder Valley, Grądy Odrzańskie (oak-hornbeam forest on the Oder River), Lake Baikal, Bystrzyca Valley, Mount Ślęża etc.). Could bicycle also become a transport bond? It is understandable that most people do not think in such terms: cycling on the roads outside of Wrocław resembles Russian roulette (great intensity of traffic, lack of safe solutions for cyclists). In addition, using this means of transport to cover long distances does not seem to be effective. Could it be otherwise? Examples from Europe show that the cover area of bicycle use is constantly extending not only due to technical progress (cheaper and more common electric bicycles) but also due to bold infrastructure projects (London: cycle superhighways, the Netherlands: fietssnelwegen, the Copenhagen Urban Agglomeration: cycle superhighways, the Ruhr district: Radschnellwegen), the purpose of which is to connect the suburbs or even different cities by means of cycling routes.

sprzyjają tej formie wypoczynku (Dolina Odry, zalew Bajkał i Grądy Odrzańskie, Dolina Bystrzycy, Wzgórza Trzebnickie, Masyw Ślęży itp.).

There is no need, however, to make ambitious plans to build cycle highways connecting villages and towns within the Wrocław Urban Agglomeration. It is enough to recognize enormous potential of intermodal transport including the use of bicycle. Research shows that cyclists are willing to devote more time to get to the bus stop than pedestrians. It is assumed that the latter are inclined to cover 500 meters to get on a tram or bus, whereas cyclists can do a distance of 2 km for this purpose. Therefore, cycling traffic could be integrated with commuter rail. Train operators would benefit from this solution.

Nie trzeba jednak snuć ambitnych planów budowy rowerostrad łączących miejscowości w Aglomeracji Wrocławskiej. Wystarczy dostrzec ogromny potencjał tkwiący w przewozach intermodalnych z wykorzystaniem roweru. Z badań wynika, że rowerzyści skłonni są poświęcać więcej czasu na dotarcie do przystanku niż piesi. Przyjmuje się, że ci ostatni są skłonni pokonać 500 m, by wsiąść do tramwaju lub autobusu. Rowerzyści dojadą nawet z odległości 2 km. Można więc integrować ruch rowerowy z koleją aglomeracyjną. Przewoźnicy skorzystają na tym.

Bicycles already fill the gap in the availability of public transport (mainly tram and trains). Full bicycle parking in front of Wrocław Main Railway Station proves this thesis.

Rower już dziś uzupełnienia luki w dostępności do komunikacji zbiorowej (głównie szynowej). Dowodem na potwierdzenie tej tezy są pełne parkingi rowerowe przed wrocławskim Dworcem Głównym.

The integration of cycling network with public transport (mostly tram and trains)) can take different forms ranging from the use of bicycle only in the initial stage of the journey (commute to railway station) to the use of two bicycles in the whole chain of connections.

Integracja ruchu rowerowego z transportem zbiorowym (najczęściej szynowym) może mieć różne formy: od wykorzystania roweru tylko w początkowym etapie podróży (dojazd do stacji), po wykorzystanie dwóch rowerów w całym łańcuchu połączeń.

It is worth remembering that reasonably organized cycling offers a transport alternative in case of possible disasters (e.g. caused by extreme weather phenomena or energy shortages).

Warto również pamiętać, że sensownie zorganizowany ruch rowerowy jest transportową alternatywą na wypadek różnych kataklizmów (np. spowodowanych ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi czy niedoborem energii).

148

Czy rower mógłby stać się również spoiwem transportowym? Brak myślenia w tych kategoriach jest zrozumiały – jazda rowerem po drogach poza Wrocławiem przypomina rosyjską ruletkę (duże natężenie ruchu samochodowego, brak bezpiecznych rozwiązań dla rowerzystów). W dodatku poruszanie się tym środkiem transportu na dużych odległościach nie wydaje się być efektywne. Czy mogłoby być inaczej? Przykłady z Europy pokazują, że zasięg roweru zwiększa się. Nie tylko dzięki postępowi technicznemu (coraz tańsze i bardziej powszechne rowery elektryczne), ale także dzięki śmiałym projektom infrastrukturalnym (Londyn: cycle superhighways, Holandia: fietssnelwegen, Aglomeracja Kopenhagi: cycle superhighways, Zagłębie Ruhry: Radschnellwegen), których celem jest powiązanie suburbii czy wręcz różnych miast trasami rowerowymi.