Els continguts de la revista catalana d’administració pública estan subjectes —llevat que s’indiqui el contrari en el text o en el material gràfic— a una llicència Reconeixement - No comercial - Sense obra derivada 4.0 Internacional (by-nc-nd) de Creative Commons, el text complet de la qual es pot consultar a https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.ca . Així doncs, s’autoritza el públic en general a reproduir, distribuir i comunicar l’obra sempre que se’n reconegui l’autoria i l’entitat que la publica i no se’n faci un ús comercial ni cap obra derivada.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
j unta de govern de la societat catalana d’estudis jurídics
Josep M. Vilajosana i Rubio (president)
Mariona Serdà Cabré (vicepresidenta primera)
Francesc Torrent Cufí (vicepresident segon)
Josep Cruanyes i Tor (tresorer)
Pilar Rebaque Mas (secretària)
Xavier Genover i Huguet, Judith Gifreu Font, Oriol Sagarra i Trias i Josep Serrano Daura (vocals)
consell editorial
Judith Gifreu Font (directora)
Sílvia Carmona Garias (secretària)
Jose Antonio Alamillo Blanca (secretari)
consell de redacció
Maria Àngels Arróniz Morera de la Vall, de la Generalitat de Catalunya
Josep Ramon Barberà Gomis, de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública
Xavier Boltaina Bosch, de la Universitat Oberta de Catalunya
Joaquim Brugué Torruella, de la Universitat de Girona
Anna Carbonell Roura, del Consell de Garanties Estatutàries
Aranzazu Colom Nart, de la Generalitat de Catalunya
Mercè Corretja i Torrens, de la Generalitat de Catalunya
Roger Cots Valverde, de l’Ajuntament de Sant Feliu de Llobregat
Helena Mora Balcells, de la Comissió Jurídica Assessora
Joan Anton Font Monclús, de l’Ajuntament de Tarragona
Josep Ramon Fuentes Gasó, de la Universitat Rovira i Virgili
Marta Franch Saguer, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Josep Maria Sabaté Vidal, de la Diputació de Tarragona
Xavier Urios Aparisi, de l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades
consell assessor
Vicenç Aguado Cudolà, de la Universitat de Barcelona
Enoch Albertí i Rovira, de la Universitat de Barcelona
Mercè Barceló i Serramalera, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Andrés Boix Palop, de la Universitat de València
Lucía Casado Casado, de la Universitat Rovira i Virgili
Mercè Castillo Solsona, de la Universitat de Lleida
Agustí Cerrillo Martínez, de la Universitat Oberta de Catalunya
Neus Colet Aran, de la Generalitat de Catalunya
Tomàs Font Llovet, de la Universitat de Barcelona
Xavier Forcadell Estellés, de la Diputació de Barcelona
Alfredo Galán Galán, de la Universitat de Barcelona
Alfonso González Bondia, de la Universitat Rovira i Virgili
Pablo Herráez Vilas, de l’Agència Catalana de l’Aigua
Jordi Jaria Manzano, de la Universitat Rovira i Virgili
Maria Esther Jordana Santiago, de la Universitat de Girona
Susanna Marín Dios, de la Generalitat de Catalunya
Oriol Mir Puigpelat, de la Universitat Pompeu Fabra
Belén Noguera de la Muela, de la Universitat de Barcelona
Montserrat Pareja Eastaway, de la Universitat de Barcelona
Joan Lluís Pérez Francesch, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Juli Ponce Solé, de la Universitat de Barcelona
Eva Pons i Parera, de la Universitat de Barcelona
Isabel Pont Castejón, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Carles Ramió Matas, de la Universitat Pompeu Fabra
Joan Ridao Martín, de la Universitat de Barcelona
Petra Saiz Antón, de l’Ajuntament de l’Hospitalet de Llobregat
Laura Salamero Teixidó, de la Universitat de Lleida
Víctor Siles Marc, del Consell Comarcal del Vallès Oriental
Carmen Torres Morales, de l’Ajuntament de Barcelona
Joan Manuel Trayter Jiménez, de la Universitat de Girona
Joaquín Tornos Mas, de la Universitat de Barcelona
Clara Velasco i Rico, de la Universitat Pompeu Fabra
Jaume Vernet i Llobet, de la Universitat Rovira i Virgili
Josep Maria Vilajosana i Rubio, de la Universitat Pompeu Fabra
Joan Vintró Castells, de la Universitat de Barcelona
Editorial
Monogràfic:
número especial dedicat a la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals
La Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals: una reflexió quaranta anys després de l’aprovació de la Llei reguladora de les bases del règim local. Trets generals de la norma. El preàmbul, el títol preliminar i el títol i , per Ricard Brotat i Jubert
El principi d’autonomia local en la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, per Josep Maria Sabaté Vidal
La millora de la gestió pública en la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals: bona administració i bona regulació, simplificació i digitalització, per Juli Ponce Solé
El reforç del finançament dels municipis rurals, per Joan Anton Font Monclús
Urbanisme, habitatge i municipi rural: de la uniformitat normativa a la diferenciació territorial, per Judith Gifreu i Font
La seguretat pública als municipis rurals de Catalunya. Anàlisi de la Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals, per Josep Ramon Fuentes i Gasó
La garantia territorial dels serveis essencials als municipis rurals: educació, joventut, salut pública i accés als serveis bàsics en la Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals, per Jessica Vivas Roso
Títol v : de les mesures tributàries relatives als municipis rurals, per Joan Pagès i Galtés
Legislació
Recull normatiu per Aranzazu Colom Nart
Jurisprudència
Recull de jurisprudència constitucional, per Berta Bernad Sorjús
Recull de jurisprudència dels tribunals ordinaris, per Xavier Urios Aparisi
Doctrina consultiva
Recull de doctrina del Consell de Garanties Estatutàries, per M. Àngels Arróniz Morera de la Vall i Anna M. Carbonell Roura
Recull de doctrina de la Comissió Jurídica Assessora, per Francesc Castellet i Arnau
Règim local
Consultes jurídiques dels ajuntaments en diferents matèries de dret local, per Albert Guilera i Planas, Àlex Tarroja i Piera, Júlia Bisquert i Lloveras i Víctor Almazán i Ortega
Els serveis públics prestats pels ens instrumentals privats a l’Administració local i les seves condicions economicofinanceres, per M. Criseida Ramírez Domínguez
Crònica bibliogràfica
Notícia de llibres, per Joan Amenós Álamo
Normes per als autors
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
EDITORIAL
EL MUNICIPI RURAL COM A CATEGORIA JURÍDICA
L’aprovació de la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (LEMUR), constitueix una fita singular en l’evolució del dret públic català. Per primera vegada, el legislador assumeix de manera expressa que el municipi rural no pot continuar essent tractat com una simple variant de menor dimensió del municipi urbà, sinó com una realitat institucional dotada d’especificitat pròpia. Aquesta opció legislativa introdueix una correcció necessària en una tradició normativa marcada, durant massa temps, per la uniformitat del règim local i per l’aplicació indiferenciada de càrregues administratives, competencials i financeres a municipis que disposen de capacitats materials profundament desiguals.
Dediquem aquest número 5 de la revista catalana d’administració pública a l’Estatut dels municipis rurals, amb la voluntat d’oferir una primera aproximació sistemàtica a una norma cridada a tenir una incidència rellevant en l’organització territorial de Catalunya. El número té, per aquesta raó, un caràcter íntegrament monogràfic i no incorpora secció de miscel·lània. L’abast jurídic, institucional i sectorial de la LEMUR exigeix una anàlisi específica, perquè no es limita a reconèixer una categoria municipal diferenciada, sinó que projecta aquesta categoria sobre l’autonomia local, el finançament, la gestió pública, l’urbanisme, l’habitatge, la seguretat, els serveis essencials i les mesures tributàries.
Els treballs que integren aquest monogràfic ofereixen una lectura completa de la LEMUR des de les principals dimensions del dret públic local. El primer article situa l’Estatut dels municipis rurals en el context dels quaranta anys de la Llei reguladora de les bases del règim local i identifica els grans eixos de la norma, com ara la superació de la uniformitat, la necessitat d’un finançament específic, el paper de la gestió supramunicipal i la lluita contra el despoblament. En connexió amb aquesta aproximació general, el segon treball examina el principi d’autonomia local com a fonament de la nova regulació i subratlla que el municipi rural no pot ser tractat només com a destinatari de polítiques compensatòries, sinó que ho ha de ser com una comunitat local amb capacitat d’intervenció efectiva en els assumptes que l’afecten.
El monogràfic incorpora també una anàlisi de la bona administració, la bona regulació, la simplificació i la digitalització. La LEMUR reconeix el dret dels habitants dels municipis rurals a una bona administració i introdueix el mecanisme rural de garantia com a tècnica d’avaluació de l’impacte de les normes i polítiques públiques sobre el món rural. Aquesta perspectiva exigeix que la ruralitat no operi només com a criteri polític, sinó com una exigència jurídica en l’elaboració normativa i en l’organització administrativa.
Un altre bloc rellevant és el relatiu al finançament i les mesures fiscals. L’estudi sobre el reforç financer examina el Fons Específic per a Municipis Rurals i el Fons d’Inversió per a Municipis Rurals com a possibles instruments de compensació i anivellament, tot advertint que la seva eficàcia dependrà de la dotació real i dels criteris de distribució. Aquesta anàlisi es completa amb l’article dedicat al títol v de la Llei, que estudia les deduccions en l’impost sobre la renda de les persones físiques, les mesures en l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i l’exempció de la taxa per anuncis en el Diari Oficial de la Gene -
9 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ralitat de Catalunya , com a instruments de fiscalitat extrafiscal orientats a afavorir el trasllat, la permanència, la rehabilitació d’habitatges i l’arrelament en els municipis rurals.
L’urbanisme i l’habitatge són objecte d’una atenció específica. El treball dedicat a aquesta matèria analitza la incidència de la LEMUR i del Decret llei 6/2026 en el planejament urbanístic, el sòl no urbanitzable, el catàleg de masies i cases rurals, l’inventari d’edificacions i les polítiques d’habitatge rural. La idea central és que els municipis rurals no necessiten una simple reducció documental del planejament ordinari, sinó instruments operatius i adequats a la seva escala, capaços d’integrar preservació del sòl agrari i forestal, rehabilitació del parc edificat, mobilització de l’habitatge buit i garantia de residència habitual.
Finalment, el número aborda la seguretat pública i la garantia territorial dels serveis essencials. L’article sobre seguretat pública examina els condicionants derivats de la dispersió territorial i la limitada capacitat administrativa, així com els instruments previstos per a adaptar la seguretat ciutadana, la protecció civil i la gestió d’emergències a la realitat rural. Al seu torn, l’estudi sobre serveis essencials analitza l’educació, la joventut, la salut pública i l’accés als serveis bàsics com a condicions imprescindibles per a l’arrelament, la sostenibilitat demogràfica i la cohesió territorial. En conjunt, aquests treballs mostren que l’Estatut dels municipis rurals només podrà desplegar tot el seu potencial si el reconeixement jurídic de la ruralitat es tradueix en mitjans efectius, cooperació institucional i polítiques públiques territorialment diferenciades. En conjunt, els treballs reunits en aquest número mostren que l’Estatut dels municipis rurals obre una etapa nova en el dret públic català, però també que el seu valor dependrà de la manera com es desplegui. La LEMUR formula una aposta jurídica clara per la diferenciació territorial, però aquesta diferenciació només serà efectiva si es tradueix en capacitat de gestió, suficiència financera, simplificació real, assistència supramunicipal, serveis essencials garantits, habitatge disponible, seguretat pública adaptada i polítiques fiscals coherents amb l’objectiu d’arrelament.
Des de la direcció i l’equip editorial, reafirmem el compromís de la revista catalana d’administració pública amb l’anàlisi rigorosa del dret públic català i amb l’estudi de les transformacions institucionals que afecten les administracions públiques. Aquest número monogràfic vol contribuir a un debat que no és només local ni sectorial, sinó central per al país: com assegurar que tots els municipis, també els més petits i rurals, disposin de les condicions jurídiques i materials necessàries per a garantir una vida digna, uns serveis públics adequats i una autonomia local real.
Judith Gifreu i Font
Directora de la revista catalana d’administració pública Juny del 2026
MONOGRÀFIC: NÚMERO ESPECIAL DEDICAT
A LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE
MUNICIPIS RURALS
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 13-46
ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.42
https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 23 de febrer de 2026
Data de l’avaluació cega: 20 de març i 3 d’abril de 2026
Data d’acceptació: 28 d’abril de 2026
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS: UNA REFLEXIÓ QUARANTA ANYS DESPRÉS DE L’APROVACIÓ DE LA LLEI REGULADORA DE
LES BASES
DEL RÈGIM LOCAL. TRETS GENERALS
DE LA
NORMA. EL PREÀMBUL, EL TÍTOL
Ricard Brotat i Jubert1
Secretari
Delegació Territorial del Govern de la Generalitat a Barcelona «Com tots els catalans, era filòleg.»2 Joan Daniel Bezsonoff
Resum
La Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, és la primera regulació específica a Catalunya i a l’Estat espanyol sobre aquest tipus de municipis. Pretén trencar amb el principi d’uniformitat, dotar aquests municipis d’un millor finançament, gestionar les competències de caràcter supramunicipal i, finalment, mitigar el despoblament. La seva aplicació dependrà molt de la regulació ex post autonòmica i dels convenis signats amb les diputacions i els consells comarcals. Caldrà veure, també, com quedarà aquesta llei en cas que aparegui una regulació estatal.
1. L’autor és professor associat de la Facultat de Dret de la Universitat Autònoma de Barcelona. Ara també és funcionari de la Generalitat i durant trenta-sis anys ha estat funcionari local en un ajuntament de l’Àrea Metropolitana de Barcelona i al de Calvià (Mallorca). Sobre aquestes pàgines, voldria fer una precisió: aquest article no l’escriu el funcionari de la Generalitat i sí el professor universitari al qual se li va encarregar, juntament amb altres juristes designats per la Generalitat, la redacció d’un primer esborrany de l’Avantprojecte de llei de la que ara és, finalment, la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals. Per tant, aquest escrit no es pot considerar, en cap cas, una opinió «oficial» respecte a la Llei, però sí una opinió «acadèmica». Està redactat amb honestedat, temps i dedicació, i ha incorporat els doctes suggeriments de l’avaluació d’experts amb cegament doble, amb la qual cosa se n’ha millorat la redacció inicial, feta una mica, diguem-ne, apressada. Vegeu: https://orcid.org/0000-0003-1060-3692 . 2 . Ho diu Bezsonoff (2011: 93) respecte d’un dels seus personatges (és una afirmació repetida en diferents dels seus llibres). Però jo crec que, en realitat, els catalans tendim més a ser geògrafs o organitzadors
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
13
BROTAT I JUBERT
LA LEY 8/2025, DE 30 DE JULIO, DEL ESTATUTO DE MUNICIPIOS RURALES: UNA REFLEXIÓN A LOS CUARENTA AÑOS DE LA LEY REGULADORA DE LAS BASES DEL RÉGIMEN LOCAL. RASGOS GENERALES DE LA NORMA. EL PREÁMBULO, EL TÍTULO PRELIMINAR Y EL TÍTULO I
Resumen
La Ley 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de municipios rurales, es la primera regulación específica en Cataluña y en el Estado español sobre este tipo de municipios. Pretende romper con el principio de uniformidad, dotar a estos municipios de una mejor financiación, gestionar las competencias de carácter supramunicipal y, finalmente, mitigar la despoblación. Su aplicación dependerá mucho de la regulación ex post autonómica y de los convenios firmados con las diputaciones y los consejos comarcales. Habrá que ver, también, cómo quedará esta ley en caso de que aparezca una regulación estatal.
THE LAW 8/2025, OF 30 JULY, ON THE STATUTE OF RURAL MUNICIPALITIES: A REFLECTION ON FORTY YEARS OF THE SPANISH LOCAL GOVERNMENT FRAMEWORK ACT (LAW 7/1985 OF 2 APRIL). GENERAL FEATURES OF THE LAW: THE PREAMBLE, THE PRELIMINARY TITLE AND TITLE I
Abstract
The Law 8/2025, of 30 July, on the Statute of Rural Municipalities, is the first specific regulation in Catalonia and Spain of this type of municipality. It seeks to break with the principle of uniformity, to provide better funding to these municipalities, to manage the powers of a supramunicipal nature and finally to mitigate depopulation. Its application depends a lot on the regional administration, the provincial councils and the counties. We must also see how this law will remain in the event of state regulation appearing.
Keywords: rural municipalities, uniformity, financing, supramunicipal management, depopulation. territorials: tenim vegueries, comarques, municipis, municipis rurals i, àdhuc, diputacions. En fi, que cada català té el seu model territorial, com cada aficionat al futbol té la seva alineació del seu equip. Solament per a comentar alguns canvis recents en el temps, amb la Llei 4/2023, del 16 de març, es va canviar l’adscripció comarcal i veguerial dels municipis de Biosca i Torà, que van deixar de ser de la Segarra per a formar part del Solsonès; amb la Llei 7/2023, del 10 de maig, es va crear la comarca del Lluçanès (amb vuit municipis que formaven part d’Osona), la quaranta-tresena comarca, fet que va modificar el tradicional mapa comarcal establert en l’annex de la Llei 6/1987, del 4 d’abril, de l’organització comarcal de Catalunya; amb la Llei 7/2025, del 30 de juliol, es va modificar l’adscripció comarcal i veguerial del municipi d’Aiguafreda, que va passar del Vallès Oriental a Osona; finalment, Gósol va votar el 7 de desembre de 2025 a favor d’iniciar els tràmits per a passar a formar part de la província de Barcelona i deixar la de Lleida, però dins de la comarca del Berguedà. Si fos així, passaria el mateix que succeí a Gàtova, que el 1995 va passar de Castelló a València, en el segon canvi de límits provincials aprovat en els segles xx i xxi (Llei orgànica 15/1995, del 28 de desembre, sobre modificació de límits provincials). Una llei d’aquestes característiques, coincidirem, solament podia tenir la data del dia dels Innocents...
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Sumari: 1. Introducció; 2. Panorama local; 3. Els condicionants de la Llei 8/2025; 4. Algunes qüestions a l’entorn de la Llei 8/2025; 4.1. Sobre el nom de la Llei 8/2025; 4.2. La singular posició institucional de la Llei 8/2025; 5. Trets generals de la Llei 8/2025; 5.1. Els problemes, les solucions, els problemes de les solucions i la Llei 8/2025; 5.1.1. La uniformitat del règim local en el tractament dels municipis; 5.1.1.1. El problema; 5.1.1.2. La solució i el problema de la solució; 5.1.1.3. La solució de la Llei 8/2025; 5.1.2. El finançament; 5.1.2.1. El problema; 5.1.2.2. La solució i el problema de la solució; 5.1.2.3. La solució de la Llei 8/2025; 5.1.3. La impossibilitat dels municipis rurals de fer front a les competències de les quals són titulars, per manca de mitjans humans, econòmics i materials; 5.1.3.1. El problema; 5.1.3.2. La solució i el problema de la solució; 5.1.3.3. La solució de la Llei 8/2025; 5.1.4. La despoblació i la repoblació; 5.1.4.1. El problema; 5.1.4.2. La solució de la Llei 8/2025; 6. La fusió de municipis i la contractació; 7. El preàmbul, el títol preliminar i el títol i: la Llei 8/2025 de lege lata i de lege ferenda ; 7.1. El preàmbul; 7.2. El títol preliminar; 7.3. El títol i: «De les competències i les relacions interadministratives»; 8. L’opinió de la doctrina sobre la Llei 8/2025; 9. La primera trobada de municipis rurals el 15 de novembre de 2025; 10. Conclusions; 11. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ
L’objecte d’aquest article és fer una glossa, forçosament reduïda per les limitacions d’espai pròpies d’aquests tipus d’escrit, dels trets generals de la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (en endavant, LEMUR). 3 La LEMUR és una norma que innova l’ordenament jurídic català i espanyol, si deixem de banda la Llei 45/2007, del 13 de desembre, per al desenvolupament sostenible del medi rural (en endavant, LDSMR), regulació, aquesta darrera, amb moltes previsions i potser no tantes realitats. Repassarem el panorama local uniformista de la Llei 7/1985, del 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (en endavant, LBRL). També veurem alguns dels condicionants de la Llei 8/2005 que van influir en el seu propi redactat i donarem algunes pinzellades sobre les diferències entre l’esborrany de l’Avantprojecte i la llei resultant. Analitzarem breument qüestions com el nom de la Llei i la singular posició que aquesta ocupa en l’ordenament jurídic català. Estudiarem els problemes detectats, les possibles solucions dels problemes, els problemes que apareixen per a les solucions concretes i, finalment, les solucions que aporta la LEMUR. Veurem algunes aportacions proposades a l’esborrany de l’Avantprojecte i desaparegudes. Per la sistemàtica d’aquest número de la Revista ens centrarem, tanmateix, en el preàmbul, el títol preliminar i el títol i . Seguidament, repassarem algunes de les opinions doctrinals sobre la LEMUR i les perspectives del desenvolupament de la norma apuntades en la I Trobada de Municipis Rurals, celebrada el 15 de novembre de 2025 a Món Sant Benet. Per a acabar, el text conté unes breus conclusions que assenyalen, sobretot, els consells comarcals com a ens gestors de les competències que els municipis rurals, tot i ser-ne titulars, no poden exercir.
3. Agraeixo a Marga Maldonado la lectura d’una primera minuta d’aquest article i els suggeriments fets.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
2. PANORAMA LOCAL
El panorama local actual, descrit amb els traços gruixuts que permet un treball de naturalesa forçosament limitada com aquest article, es caracteritza per la vigència d’una norma, la LBRL, que ja ha complert quaranta anys. D’aquesta llei, se n’ha glossat la qualitat tècnica, que n’ha permès una llarga supervivència (Font Llovet, 2025). No obstant això, el país, des dels inicis de la restauració democràtica, ha canviat, i ara, a la Llei, se li veuen algunes de les costures. Si obrim el diafragma de la càmera, hi ha altres realitats del paisatge local que cal considerar.
Així, són diferents els aspectes que caldria tenir molt en compte en una hipotètica reforma del règim local, com assenyala Almeida Cerreda (2023). En primer lloc, la uniformitat del règim local. En efecte, la LBRL parteix d’un model uniforme de municipi. Probablement això és conseqüència de la tradició d’un Estat poc inclinat, secularment, al reconeixement de les diferències. El model municipal actual té el seu fonament en l’article 309 de la Constitució de Cadis del 1812,4 que obligava a l’afaiçonament d’ajuntaments en els municipis de més de mil habitants. Es tracta d’un model local típicament espanyol, que es contraposa a l’antic règim absolutista i que s’anirà construint amb les diferents normes de dret local espanyol de les quals la LBRL és hereva. 5
La segona de les grans preocupacions és la hisenda local , amb un mandat constitucional, el de l’article 142 de la Constitució espanyola, de suficiència financera, que ha estat qüestionat per la doctrina des d’antic (González Sánchez, 1986), després amb motiu de la crisi del 2008 (Aragonés Beltrán, 2011) i també en l’actualitat (Bosch Roca, 2025).6 El vell Estat espanyol, amb la Constitució del 1978 (en endavant, CE), va veure aparèixer unes administracions de nova factura (si obviem el breu període republicà): les autonomies. De retruc, va ser necessari un repartiment dels ingressos de la hisenda pública estatal per a subvenir a les exigències econòmiques de les noves administracions. Aquesta fragmentació dels ingressos públics va tenir un clar beneficiari, les comunitats autònomes, i un evident perjudicat, les administracions locals. En efecte, a Espanya la distribució de la despesa per nivells de govern (any 2022) és del 56 % en el nivell central, del 32 % en el nivell intermedi (les autonomies) i del 12 % en el local (Bosch Roca, 2025). 7 Les administracions locals han estat qualificades, no sense raó, com les ventafocs del sistema.
En tercer lloc, cal assenyalar, significativament, un altre culpable de la situació actual dels municipis: la legislació sectorial . No solament la legislació local (la que té com a objecte la regulació de les administracions locals), ja sigui bàsica o autonòmica, és de caràcter uniforme o uniformista; el pitjor, probablement, és que la legislació sectorial (la que regula els diversos aspectes materials de la realitat) de l’Estat i de les comunitats autònomes també ho és. No hi ha gaires diferències entre els requisits que les lleis sectorials de procediment, règim jurídic
4. «Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos [...].»
5. Que no esmentem per qüestions d’espai material.
6 . En l’àmbit català, la manca de finançament local era, també, una de les reivindicacions que ja es feien el 2002 en l’informe Roca: la cosa ve de lluny.
7. Per a comparar, als Estats Units d’Amèrica són el 51 % i el 49 % (nivell intermedi i local); al Canadà, el 33 %, 47 % i 20 %; a Suïssa, el 42 %, 38 % i 20 %, i a Alemanya, el 60 %, 24 % i 17 %. El percentatge de la despesa de les administracions locals espanyoles és el que surt més mal parat en aquesta comparativa.
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
o contractació demanen complir a les diferents administracions. Les normes estan pensades per a les grans administracions i no solen tenir en compte els municipis amb escassa població, encara que el municipi sigui Gisclareny, per exemple, amb vint-i-vuit habitants. Això té una derivada: la incapacitat d’aquests municipis per a gestionar adientment les competències que els atribueix la normativa de caràcter sectorial, que disposa de desenes, centenars o milers de funcionaris al seu servei.
Hi ha, finalment, per a acabar aquest breu panorama introductori respecte del món local, una darrera derivada de caràcter no jurídic, encara que amb unes evidents conseqüències jurídiques ( Tornos Mas, 2021): la despoblació. Aquesta qüestió ha estat tractada per a l’àmbit estatal, i també català, per Recaño Valverde (2024), qui conclou:
El proceso más importante a escala territorial que ha experimentado Cataluña en los últimos 120 años es la densificación del litoral catalán vs. el vaciamiento de amplios sectores del interior de Cataluña. Este proceso se ha desarrollado en diferentes fases con intensidades variables y afectaciones diversas en el territorio.
Per a aquest autor, però, la situació de Catalunya és millor que la del conjunt de l’Estat espanyol:
Una noticia optimista frente al declive demográfico que condena a numerosas zonas rurales de la península Ibérica. Los espacios rurales de Cataluña manifiestan una fuerte resiliencia/resistencia a la despoblación en comparación con otros sectores rurales de las regiones españolas, registrando una mayor presencia y arraigo de la inmigración exterior.
En un altre treball, aquest mateix autor (2017) afirma, respecte al paisatge espanyol, que existeixen:
[...] espais rurals en risc de despoblament irreversible, que poden arribar fins i tot a l’extinció. Es tracta de 1.840 municipis amb les característiques més extremes: màxima altitud mitjana; mínima dimensió demogràfica; 110 habitants de mitjana; les densitats més baixes (4,3 habitants per km 2); màxim envelliment, amb edats mitjanes properes als 60 anys i un 45 per cent dels seus habitants de més de 65 anys; són els municipis que han experimentat la màxima emigració femenina i presenten un greu envelliment.
És a dir, segons les xifres globals d’Espanya, un 22,64 % dels municipis estan en risc d’extinció. Tot i que no es tracta d’unes xifres tan acurades, 8 si prenem com a referència el fet que a Catalunya hi havia 30 municipis amb 100 o menys habitants l’any 2025,9 el percentatge de municipis a Catalunya en risc d’extinció se situa a l’entorn del 3,1 %. Això confirma que la situació de Catalunya, respecte als municipis en risc d’extinció, no és tan alarmant com la global estatal.
8 . Qui escriu, que no és geògraf ni expert en estadística, ha fet una modesta extrapolació.
9. Segons dades de l’Institut d’Estadística de Catalunya (IDESCAT) del 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
3. E LS CONDICIONANTS DE LA LLEI 8/2025
«Les lleis són com les salsitxes, més val no saber de què estan fetes» és una cita atribuïda amb freqüència a Otto von Bismarck.10 La metàfora és clara: les lleis estan formades per materials de diferent etiologia i amb diferents orígens, alguns més o menys confessables, d’altres poc o gens i, àdhuc, alguns d’autor desconegut.
Ara, el que ens interessa és veure alguns dels elements, dels materials, que van condicionar el redactat de la Llei.11 L’encàrrec de la redacció, que es va fer a un grup de juristes, no va ser, exactament, una comanda amb un llenç en blanc sobre el qual els autors podrien desplegar tota la seva sapiència jurídica i el seu coneixement del territori. Al contrari, l’encàrrec tenia penyores. El que acabaria sent la LEMUR, va partir amb diferents condicionants que són els elements que basteixen la Llei i li donen el seu caràcter actual.
a) Una certa pressa domina tot el panorama. Cal pensar que aquesta cuita la impulsa la preocupació per tenir una regulació específica en matèria de municipis petits davant un problema «estructural»: la descompensació entre el món rural i el món urbà. S’informa, en una de les primeres reunions per a determinar el contingut del redactat, que hi ha un projecte de reforma de la Llei municipal i de règim local, més pròpiament del Decret legislatiu 2/2003, del 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (en endavant, TRLMC), sense termini d’entrega en principi (podem trobar algun rastre del tema a Galán Galán, 2022), però que el que s’ha d’iniciar, i acabar, amb prestesa és la redacció de la Llei de l’Estatut dels municipis rurals (encara que en aquell moment la norma no té encara un nom concret, sí que es parla d’un «Estatut»). Es tracta, doncs, d’una norma motoritzada («motorisierte gesetzgebung», en la terminologia de Schmitt), o potser, més específicament, d’una norma llampec, una blitz gesetz, pel poc termini que es dona per a la seva redacció.
b) L’objecte de la futura llei vol incloure moltes temàtiques:12 la reducció de les competències, la seva gestió, la manca de personal, la contractació, l’urbanisme o la despoblació. Una de les feines del grup redactor és intentar fer una norma de caràcter eminentment local, i no una llei «òmnibus».
c) La qüestió que traspua al llarg dels treballs i de les converses amb la Generalitat és que, en el fons, el que hi ha és una manca de model territorial català (qüestió de la qual s’ha ocupat en diferents ocasions Forcadell Esteller; la darrera, durant l’any 2024). Aquesta manca de model territorial propi ha estat assenyalada, de la mateixa manera, per Vilalta Reixach (2025).
10 . En veritat, la locució no és de Bismark ni és, tampoc, l’aforisme que en realitat es va dir. L’expressió original és la següent: «Les lleis, com les salsitxes, deixen d’inspirar respecte a mesura que saps com estan fetes». L’autoria s’atribueix a John Godfrey Saxe, un poeta, polític i conferenciant nord-americà del segle xix
11. L’encàrrec per a la redacció de la Llei per part de la Secretaria de Governs Locals i de Relacions amb l’Aran (en aquells moments, del govern d’Esquerra Republicana de Catalunya) arrencà el maig del 2022, de manera informal, i de manera formal, coses de la burocràcia, el desembre del 2022. L’entrega de l’esborrany és del 31 de març de 2023.
12 . Curiosament, Miquel Roca diu quelcom semblant de quan li van fer l’encàrrec del conegut com a «Informe Roca» (Roca Junyent, 2002). De fet, Miquel Roca diu de manera força planera: «[...] la propera vegada que ens tornin a encomanar algun informe —si és que ho fan— demanarem un pèl més de precisió».
RICARD BROTAT I JUBERT
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Davant el suggeriment que fa el grup redactor de modificar del Decret legislatiu 4/2003, del 4 de novembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya (en endavant, TRLOCCAT), la Generalitat va replicar que, en aquell moment, la modificació de la llei comarcal no estava en l’agenda. Això és el que explica les referències de la LEMUR als ens supracomarcals de manera genèrica, sense concretar quins. d ) La norma, es demana, no ha de ser impugnable davant el Tribunal Constitucional (en endavant, TC). Clarament, això impulsà una redacció cautelosa i conservadora, coneixent els antecedents de la jurisprudència del TC en matèria de garantia institucional de l’autonomia local (sembla ara que mutada, com veurem després, per la Sentència del Tribunal Constitucional [en endavant, STC] 64/2025, del 13 de març, ECLI:ES:TC:2025:64, fonament jurídic [FJ] 6b) i del concepte de bases. Les bases, noció de la qual s’han queixat llargament els juristes autonòmics, tenen una força expansiva que sovint amenaça (i moltes vegades aconsegueix) de deixar el marge de desenvolupament autonòmic en poca cosa o, directament, en res. Com va dir Montilla Martos (2018):
En puridad, la doctrina del Tribunal Constitucional ha mutado la naturaleza de las bases de Estado con la trascendente consecuencia política de la aminoración del espacio competencial autonómico. La norma básica no es el mínimo común normativo a partir del cual las comunidades pueden desarrollar políticas propias. El legislador estatal decide agotar la regulación de la materia y el Tribunal Constitucional simplemente constata que así lo ha hecho para declarar inconstitucional cualquier desarrollo normativo autonómico.
En aquest sentit, la STC 134/2017, del 16 de novembre (ECLI:ES:TC:2017:134) (FJ 5), diu: «No son infrecuentes los casos en los que resulta posible que la legislación básica agote legítimamente el espacio normativo en un subsector de aquella materia»; citació que ve de la STC 64/2017, del 25 de maig (ECLI:ES:TC:2017:64) (FJ 5). e) Hi ha una sèrie de conceptes amb diferents nivells de concreció en el moment d’afrontar la redacció. Què és un municipi rural és una de les qüestions que cal debatre, i també el seu abast poblacional. Es parla de 800 habitants o 2.000. Ronda també la idea, que s’acabarà concretant en la Llei, de les especificitats dels municipis de menys de 500 habitants.
4. ALGUNES QÜESTIONS A L’ENTORN DE LA LLEI 8/2025
4.1. Sobre el nom de la Llei 8/2025
La LEMUR té un nom que al·ludeix, evidentment, a la seva naturalesa. Un estatut, si seguim el Diccionari de la llengua catalana de l’Institut d’Estudis Catalans (DIEC), és l’«estat o condició jurídica d’una persona o d’un grup»; en aquest cas, el grup el conformen els municipis rurals. De manera que del que es tracta és de donar un tractament jurídic específic al conjunt de persones jurídiques públiques que són els municipis rurals.
Pel que fa al qualificatiu rurals dels municipis als quals afecta la Llei, es va produir un debat sobre el nomen iuris de la norma. En efecte, inicialment no es tenia clar si els municipis
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
objecte de la Llei 8/2025 havien de ser batejats com a petits municipis, municipis menors o municipis rurals, com al final es van dir (tot i que, en algun moment, també es va proposar el nom de municipis d’escassa població ). Respecte a les expressions municipis petits i municipis menors, es va considerar que podrien tenir una connotació negativa ja que podien donar a entendre que feien referència a una possible minoria d’edat dels municipis ( petits o menors).13 Amb una excepció: potser el mot petit hauria estat congruent per a contraposar-lo amb la regulació estatal dels municipis de «gran» població del títol x de la LBRL, introduïda per la Llei 57/2003, del 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local (en endavant, LMMGL). Per contra, el mot rural es contraposa a urbà , que indiquen dues realitats diferents. És una distinció clara. Els conceptes poden ser difusos (els diccionaris no ajuden gaire amb els conceptes de rural i urbà), però intuïtivament tots tenim clara la diferència (el que és urbà és el que és ciutat i la resta és el camp despoblat) i, per contra, no comporta, com els anteriors ( petits i menors), cap càrrega negativa i sí una de descriptiva.14
La definició ha restat consolidada legalment tant en la mateixa LEMUR com, d’altra banda, en la lletra f del paràgraf 1 de l’article 72 del TRLMC, que afirma que són municipis de règim especial, entre d’altres, els rurals (lletra afegida, justament, per la disposició final segona de la LEMUR).
4.2. La singular posició institucional de la Llei 8/2025
La posició de la LEMUR és singular dins del sistema de fonts del dret públic de Catalunya. En efecte, el paràgraf 3 de l’article 2 de la Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (en endavant, EAC), determina que els municipis, les vegueries i les comarques (i els altres ens locals que les lleis determinin) «integren també el sistema institucional de la Generalitat, com a ens en els quals aquesta s’organitza territorialment, sens perjudici de llur autonomia», que és el sistema en què s’organitza políticament l’autogovern de Catalunya, segons el paràgraf 1 del mateix precepte. Cal recordar, a la vegada, que l’article 62 de l’EAC afirma en l’apartat 2: «Són lleis de desenvolupament bàsic de l’Estatut les que regulen directament les matèries esmentades pels articles 2.3 [...]. L’aprovació, la modificació i la derogació d’aquestes lleis requereixen el vot favorable de la majoria absoluta del Ple del Parlament en una votació final sobre el conjunt del text, llevat que l’Estatut n’estableixi una altra».
De la lectura conjunta d’aquests dos preceptes resulta que la LEMUR, per tant, és una llei de desenvolupament bàsic de l’Estatut, ja que regula els municipis de Catalunya (concretament, com sabem, els rurals) que formen part, com hem vist, del sistema institucional de Catalunya, i requereix una majoria especial o qualificada: l’absoluta. Hi ha aquí un transsumpte de les lleis orgàniques de l’article 81 de la CE, que, a la vegada, tenen el seu origen en
13. De fet, una de les aportacions de la consulta pública prèvia afirmava literalment: «[...] la Generalitat ha de deixar de tractar als municipis com a menors d’edat».
14. Wirth (1968) caracteritza la civilització occidental pel creixement de les grans ciutats. El manual original és del 1932. El que no va pronosticar l’autor és l’abandonament rural.
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
la Constitució francesa del 1958, la de la V República.15 Podríem dir que són lleis de desenvolupament directe de l’Estatut i, si fem cas de la doctrina del TC sobre aquestes, la seva posició no és de superioritat jeràrquica i sí de diferenciació competencial per raó de la matèria, que en aquest cas és el desenvolupament «bàsic» del sistema institucional de Catalunya.
5. TRETS GENERALS DE LA LLEI
8/2025
Toca veure ara, amb caràcter general, com es va confegir el contingut de la norma, en forma de text articulat.
5.1. Els problemes, les solucions, els problemes de les solucions i la Llei 8/2025
Les qüestions que ha de solucionar aquesta llei, per a esquematitzar-ho (perseguint un afany didàctic davant la complexitat), com ja s’ha indicat a l’inici, s’agrupen a l’entorn de quatre grans blocs: la uniformitat del règim local en el tractament dels municipis, la manca de finançament adequat, la incapacitat de gestió de les competències i, finalment, la lluita contra la despoblació. Sobre aquestes quatre qüestions, intentarem descriure’n el problema, la solució, els problemes de la solució i la solució que hi dona la LEMUR, que és una d’entre les diferents possibles.
5.1.1. La uniformitat del règim local en el tractament dels municipis
5.1.1.1. El problema
La primera qüestió que cal tenir en compte, s’ha dit, és el tractament unitari que es fa del fenomen municipal en la legislació estatal i autonòmica. Fruit d’aquesta uniformitat, ni la LBRL ni el TRLMC no diferenciaven entre els municipis segons els llindars d’habitants, i això no passà fins a la LMMGL, que assajà un règim diferenciat per als municipis de gran població introduint el títol x en la LBRL (art. 121-141).
Amb posterioritat es van regular els règims especials de Barcelona (Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona) i Madrid (Ley 22/2006, de 4 de julio, de capitalidad y de régimen especial de Madrid ). No obstant això, pel
15. No obstant això, la influència directa del concepte de llei orgànica , que es va incorporar a la CE, va ser de la Constitució veneçolana del 1961, com constata Gálvez (1983). Es creu que l’aportació de fet és de Rubio Llorente, que era lletrat de la ponència constitucional i deixeble de García Pelayo (qui va ser el primer president del Tribunal Constitucional espanyol i, al seu torn, un influent professor del Departament de Ciència Política de la Universitat Central de Veneçuela, i probablement un dels inspiradors de la introducció de l’instrument de la llei orgànica en la Constitució d’aquell país). Agraeixo al Dr. Juan Carlos Gavara, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona, les precisions donades per a fer possible aquesta citació de manera concreta.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
21
RICARD BROTAT I JUBERT
que fa a la franja dels municipis «de petita població» (per a dir-ho de manera analògica amb els de «gran població»), fins a la LEMUR no s’havia produït, ni a escala estatal ni autonòmica, normativa pròpia en la qual s’intentés desenvolupar un règim específic per als municipis rurals o de menor població (més enllà del que hem dit de la LDSMR, que és una norma en clau de desenvolupament econòmic sostenible, i no d’organització territorial). No es pot dir, exactament, que es tracta d’un règim especial per als municipis rurals, ja que Catalunya té 608 municipis amb menys de 2.000 habitants, del total dels seus 947 municipis. És a dir, el 64,2 % dels municipis de Catalunya són rurals; per tant, el règim de la LEMUR serà a partir d’ara, per una qüestió purament estadística, el general (tot i que la modificació de la lletra f del paràgraf 1 de l’article 72 del TRLMC, operada per la disposició final segona de la LEMUR, qualifica aquests municipis com de règim especial).
El dibuix ideal de les administracions locals que fa la normativa (estatal o autonòmica) és un estampat competencial pensat per a l’Administració general de l’Estat o per a les administracions autonòmiques o per a les grans ciutats, i no per a la gran majoria dels 8.132 municipis espanyols16 mancats d’estructures, personal i pressupostos suficients per a portar a terme les creixents obligacions legals que el legislatiu, de manera, podríem dir-ne, inconscient pel que fa a aquesta insuficiència, imposa als municipis. Aquesta uniformitat «asfixia els municipis de dimensions reduïdes» (Almeida Cerreda, 2023).
5.1.1.2. La solució i el problema de la solució
La solució d’aquest problema era legislar una normativa específica per a municipis de caràcter rural en el marc de l’«España vaciada», i el problema ha estat no fer-ho. Aquesta norma la va anunciar en el ja llunyà 20 de gener de 2022 qui aleshores era ministra de Política Territorial, Isabel Rodríguez. El títol de l’artefacte era «Estatuto Básico de los Municipios con Menor Población»,17 que ja havia aparegut en el pla normatiu del govern per al 2020 com a «Ley de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, para la recuperación de la autonomía local».18 Les finalitats de la norma eren:
[...] establecer un Estatuto Básico de Pequeños Municipios para conseguir fijar la población al territorio, mantener la calidad democrática del municipio, cumpliendo así con la cláusula del Estado democrático, y garantizar las condiciones de vida de los ciudadanos con independencia del territorio en el que residan, a través de la prestación de unos servicios públicos de calidad. Ello entronca con la cláusula de Estado social.
Cal tenir en compte que la llei anunciada és una reforma de la LBRL i, per tant, d’una llei de caràcter bàsic, qüestió que, òbviament, cal no perdre de vista.
És en aquest context que apareix la LEMUR, trencant la deriva d’uniformitat davant de la inactivitat del legislador estatal malgrat els intents anunciats de regular un règim especial per als petits municipis.
La solució, a més a més, entra de ple en el marc de l’article 88 de l’EAC, que literalment diu:
Article 88. Principi de diferenciació
Les lleis que afecten el règim jurídic, orgànic, funcional, competencial i financer dels municipis han de tenir en compte necessàriament les diferents característiques demogràfiques, geogràfiques, funcionals, organitzatives, de dimensió i de capacitat de gestió que tenen.
Principi anunciat, d’altra banda, en l’article 86 del mateix cos legal.
5.1.2. El finançament
5.1.2.1. El problema
El segon problema, assenyalat de manera força sistemàtica per la doctrina, és la manca de finançament adequat. Ho és per a tots els municipis, però singularment per als municipis rurals. La solució passaria per introduir un finançament suficient d’acord amb el que prescriu l’article 142 de la CE: «Les hisendes locals hauran de disposar dels mitjans suficients per a l’exercici de les funcions que la llei atribueix a les corporacions respectives [...]».
5.1.2.2. La solució i el problema de la solució
La solució al finançament local és una qüestió que depèn sobretot de la regulació estatal. En aquest sentit, el model actual ha estat víctima de crítiques sovintejades i justificades. Així, Bosch Roca (2024) ha dit:
El actual modelo de financiación local deriva de un marco legal diseñado en 1988. Después de varias décadas de existencia se pone de manifiesto la necesidad de una profunda reforma, que permita una adecuada adaptación a los cambios socioeconómicos que se han producido durante este periodo.
La solució en aquest apartat passava, doncs, per una modificació del Reial decret legislatiu 2/2004, del 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (en endavant, TRLHL), és a dir, passava per una llei estatal, atès que la Generalitat no
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
pot legislar en la matèria per mandat del TC.19 A manca de regulació estatal, es va optar per introduir mecanismes alternatius per a la millora de les finances locals dels municipis rurals a través de la Llei 8/2025, concretament amb la introducció de dos tipus de fons diferents i amb la regulació d’algunes concrecions en les convocatòries de subvencions en les quals poden resultar beneficiats els municipis rurals.
5.1.2.3. La solució de la Llei 8/2025
La solució de la LEMUR passa per establir un finançament especial a través d’un fons per a les hisendes públiques locals, cosa que, d’altra banda, sí que resulta congruent amb l’EAC, d’acord amb els seus articles 217 («[l]es finances locals es regeixen pels principis de suficiència de recursos, equitat, autonomia i responsabilitat fiscal») i 219 («Suficiència de recursos», que diu: «La Generalitat ha d’establir un fons de cooperació local destinat als governs locals»).
Així, el títol iii de la LEMUR es refereix específicament al «reforç del finançament dels municipis rurals» i el seu capítol ii crea un «Fons específic per a municipis rurals» (art. 25) i inclou el «Fons d’inversió per a municipis rurals» (art. 26) amb l’objectiu d’impulsar accions per a fer possible la implantació de les estratègies territorials que han de permetre als municipis rurals consolidar els criteris de desenvolupament i arrelament i redreçar la pèrdua poblacional, i també per a afavorir l’equilibri i l’equitat territorials (art. 27).
Al marge d’aquest fons, el capítol iii de la LEMUR estableix una sèrie d’especificitats que les bases de les subvencions de la Generalitat han d’incorporar en relació amb els municipis rurals (art. 28), com ara:
a) Establir línies d’ajuts específics per a les persones empadronades als municipis rurals.
b) Reservar una part del crèdit total de les convocatòries per a projectes procedents de municipis rurals.
c) Incrementar el percentatge de la intensitat de l’ajut.
d ) Atorgar una puntuació addicional en els processos de concurrència sobre el total de la puntuació prevista.
A més a més, l’article 29 de la LEMUR estableix que les convocatòries de subvencions adreçades als ens locals han d’incloure un tram específic per a municipis rurals. Finalment, s’estableix que les diputacions i les altres administracions supramunicipals han d’afavorir el compliment del que estableixen els articles anteriors (art. 30). Tot això, en el marc que les bases reguladores d’ajuts i subvencions han d’incorporar la perspectiva del possible impacte en els municipis rurals (paràgraf 2 de l’article 22) i s’han de sotmetre al tràmit d’audiència del Consell Català de Municipis Rurals quan l’objecte o el beneficiari dels ajuts o les subvencions
19. Cal recordar, en aquest sentit, que l’incís «pot incloure la capacitat legislativa per a establir i regular els tributs propis dels governs locals» de l’apartat 2 de l’article 218 de l’EAC fou declarat inconstitucional i nul per la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, del 28 de juny de 2010.
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
ho justifiqui (paràgraf 5 de l’article 22) en el marc de la programació i planificació de les polítiques públiques en matèria de municipis rurals.
Potser, a fi de millorar i per a evitar els feixucs tràmits burocràtics que comporta la gestió de les subvencions, caldria pensar en la via de les transferències a altres administracions públiques. Dit això, la regulació de la LEMUR no obsta que es pugui utilitzar l’instrument de les transferències.
5.1.3. La impossibilitat dels municipis rurals de fer front a les competències de les quals són titulars, per manca de mitjans humans, econòmics i materials
5.1.3.1. El problema
Aquesta és l’autèntica pedra de toc del sistema. L’enunciat del problema és força senzill si anem al mètode inductiu, de l’anècdota a la categoria. No té la mateixa capacitat d’exercir les competències atribuïdes per llei un municipi com, per exemple, Terrassa (que hem triat perquè no està afectat per cap règim especial: no és capital, com Barcelona, ni és municipi de gran població, com l’Hospitalet, que tenen, en ambdós casos, dos règims jurídics diferents), 20 amb una població de 232.676 habitants i una plantilla de 1.391 funcionaris, que Gisclareny, amb 28 habitants i una plantilla d’1 funcionari, segons les dades del 2025 en ambdós casos. No obstant aquestes profundes diferències, resulta que tant un municipi com l’altre tenen el mateix règim jurídic, ja que el paràgraf 2 de l’article 25 de la LBRL (i el seu correlatiu número 3 de l’article 66 del TRLMC) no distingeix entre els petits municipis i la resta de municipis pel que fa al seu llistat competencial. 21
5.1.3.2. La solució i el problema de la solució
Davant d’això, una de les possibles solucions que es van apuntar en les converses preliminars amb la Generalitat era fer un llistat de competències «reduïdes» per als municipis rurals. El problema d’aquesta solució era que una tal retallada no resultava congruent amb la jurisprudència del TC en matèria de garantia institucional de l’autonomia local i impli-
20 . Per a ser fidels a la realitat, Terrassa és capital de la comarca del Vallès Occidental, capitalitat que comparteix amb Sabadell.
21. Cal recordar que la STC 41/2016 (ECLI:ES:TC:2016:41) va confirmar la jurisprudència constitucional en ratificar el caràcter «bifront» del règim jurídic dels ens locals (FJ 3a) «en consonancia con la estructura territorial de España (art. 137 CE), que “concibe a municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del Estado” (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4). El Estado y las Comunidades Autónomas comparten la regulación del régimen local, sin perjuicio del espacio que uno y otras deben asegurar en todo caso a las normas locales en virtud de la garantía constitucional de la autonomía municipal (art. 140 CE), provincial (art. 141.2 CE) e insular (art. 141.4 CE)». Aquest caràcter «bifront» és el que fa que les competències pròpies municipals s’exerceixin en els termes de la legislació de l’Estat i de les comunitats autònomes en les matèries llistades en els articles de la LBRL i del TRLMC esmentats en el text.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
25
RICARD BROTAT I JUBERT
caria una modificació de la legislació bàsica, concretament de l’apartat 2 de l’article 25 de la LBRL, i, a més a més, de l’apartat 3 de l’article 66 del TRLMC. En efecte, en primer lloc, per a modificar les competències municipals (en el supòsit dels municipis rurals, a la baixa) cal modificar la llei de bases estatal. Entra en joc, per tant, el paràgraf 18 del punt 1 de l’article 149 de la CE (el paràgraf divuitè de l’apartat ii del preàmbul de la LBRL es refereix expressament a «[...] la atribución a la legislación básica estatal de una función de aseguramiento de un mínimo competencial a la Administración local»).
La noció de garantia institucional és deguda a Schmitt (2024), que va tenir molt predicament entre la doctrina administrativista espanyola dels anys cinquanta i seixanta. Aquest concepte, a més a més, va ser recollit en la jurisprudència constitucional primerenca en la STC 32/1981, del 28 de juliol (ECLI:ES:TC:1981:32), FJ 3. Posteriorment, la STC 214/1989, del 21 de desembre (ECLI:ES:TC:1989:214), atenent a altres sentències anteriors, va lligar la idea de la definició de les competències a la d’autonomia constitucional garantida, de manera que la «garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia» (FJ 1). El TC s’ha pronunciat en nombroses sentències sobre la garantia institucional de l’autonomia local i té declarat que assegura l’existència de determinades institucions, per la qual cosa constitueix un límit al legislador, però no assegura un contingut concret o àmbit de competències determinat, sinó que només preserva la institució de manera recognoscible (STC 32/1981, FJ 3; 38/1983, FJ 6; 170/1989, FJ 9; 109/1998, FJ 2; 51/2004, FJ 9; 83/2005, FJ 7; 252/2005, FJ 4; 240/2006, FJ 7; 103/2013, FJ 5b, entre d’altres). El concepte de garantia institucional , una fera ferotge de l’ordenament constitucional espanyol, sembla haver-se amansit en la STC 64/2025, del 13 de març (ECLI:ES:TC:2025:64), FJ 6b
Per tant, si el problema és que els municipis rurals no poden gestionar adequadament les competències de les quals són titulars i no es poden reduir les competències dels municipis rurals, cal veure qui les pot gestionar, i quan es fa aquesta pregunta és segur que s’ha de mirar cap amunt; és a dir, ¿en quin graó territorial podem situar la gestió d’aquestes competències —el comarcal, el veguerial...—, o cal acudir sense escarafalls a les diputacions, o fins i tot pot assumir competències la Generalitat o es pot pensar en solucions associatives (Font Llovet, 2025)? Això és, qui agafa la «patata calenta» de l’exercici de les competències dels municipis rurals?
Tant la llei bàsica estatal com el text refós català inclouen alternatives a aquesta impossibilitat de gestió. En el cas de la llei bàsica estatal (LBRL), el prolix article 36 desgrana les competències pròpies de les diputacions (o «entidad equivalente») i positivitza quines són les competències municipals que les diputacions han d’assumir, entre les quals s’inclouen garantir els serveis de secretaria i intervenció (menys de 1.000 habitants), prestar els serveis de tractament de residus (menys de 5.000 habitants), prevenció i extinció d’incendis (menys de 20.000 habitants), gestió i recaptació tributària (menys de 20.000 habitants), prestació dels serveis d’administració electrònica i de contractació centralitzada (menys de 20.000 habitants), i manteniment i neteja dels consultoris (menys de 5.000 habitants). En tot cas, l’article, teleològicament, tendeix a assegurar «el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asisten-
cia y cooperación municipal», tal com diu la lletra b del punt 2 de l’article 36. De manera complementària, l’article 26 de la LBRL (en matèria de prestació de serveis) estableix en el seu apartat 2 que la Diputació (o la «entidad equivalente») coordinarà (la dicció és aquesta, però bàsicament s’està referint a prestar els serveis de) la recollida i tractament de residus, el proveïment d’aigua potable a domicili i l’evacuació i tractament d’aigües residuals, la neteja viària, l’accés als nuclis de població, la pavimentació de vies urbanes i l’enllumenat públic. El cert és, però, que l’incís final d’aquest paràgraf acaba amb un decebedor càrrec del cost efectiu d’aquests serveis, en funció del seu ús, a les arques municipals. La pregunta que cal fer-se en aquest moment és: si els municipis rurals no poden prestar els serveis per manca d’un finançament adequat i suficient, com podran fer front al cost efectiu d’aquests serveis? Directament, sembla que és una condemna a la mort civil.
5.1.3.3. La solució de la Llei 8/2025
La solució seria la transferència de l’exercici de competències, activitats i funcions del municipis als ens supramunicipals. El marc legal és l’EAC, que garanteix (art. 84.1) «als municipis un nucli de competències pròpies que han d’ésser exercides per aquestes entitats amb plena autonomia», encara que, quan passa a fer el llistat de les competències garantides al paràgraf 2 del mateix article, aquestes ho són no dels municipis, sinó dels «governs locals de Catalunya» (resta per veure quin és l’abast d’aquesta expressió). D’acord amb el paràgraf 1 de l’article 83 de l’EAC, l’organització del govern local de Catalunya s’estructura de manera bàsica en municipis i vegueries, i l’apartat 2 d’aquest article afegeix que l’àmbit supramunicipal és constituït, en tot cas, per les comarques.
Si fem un esguard a la legislació autonòmica, el TRLMC regula les competències de les províncies en els seus articles 91 i 92, i l’assistència i la cooperació comarcal en el 93. Es tracta d’uns articles que han patit els atzars legislatius, ja que van ser derogats per la disposició derogatòria única de la Llei 30/2010, del 3 d’agost, de vegueries, i van recuperar la seva vigència per mitjà de la disposició final primera de la Llei 4/2011, del 8 de juny, de modificació de la Llei 30/2010, del 3 d’agost, de vegueries. Aquests articles tenen una terminologia més directa que la LBRL; en efecte, parlen de «correspon en qualsevol cas», «coordinar els serveis municipals entre si», «prestar» i «exercir les funcions» pel que fa a les competències municipals que poden assumir comarques i diputacions. D’altra banda, l’article 68 també és més determinant sobre la prestació de serveis (si bé és veritat que està parlant dels serveis mínims de l’article 67, i no de les competències de l’article 66): la norma preveu la dispensa de l’establiment o la prestació dels serveis (amb una sol·licitud prèvia a la Generalitat i regulant algun supòsit d’innecessarietat) i la prestació dels serveis obligatoris per part de la comarca.
És a dir, per a concloure, si, efectivament, no és el mateix el municipi de Terrassa que el de Gisclareny i, per tant, els dos no poden exercir les mateixes competències, o, almenys, no poden exercir-les en igualtat, i si, realment, la capacitat de gestió dels ajuntaments dels dos municipis és diferent, caldrà convenir que el que cal és reconèixer una categoria jurídica diferent per a aquells que en tinguin menys en funció dels serveis que reben els ciutadans en tot el municipi, i atribuir les competències d’impossible execució a aquests altres ens,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
que, davant de la limitació autoimposada per la Llei 30/2010, del 3 d’agost, de vegueries (pel joc entre les disposicions final segona i transitòria primera d’aquesta norma), solament pot ser cap a les comarques, en el marc de l’organització territorial catalana prevista per l’EAC, o cap a les diputacions, en el de la LBRL.
Cal tenir en compte que l’EAC, a més a més, si en un inici afirma en el paràgraf 3 del seu article 2 que «[e]ls municipis, les vegueries, les comarques i els altres ens locals que les lleis determinin integren també el sistema institucional de la Generalitat, com a ens en els quals aquesta s’organitza territorialment, sens perjudici de llur autonomia», més tard concreta el paper de les comarques, ja que en el seu article 83 diu que l’organització del govern local de Catalunya «estructura la seva organització territorial bàsica en municipis i vegueries» i que «l’àmbit supramunicipal és constituït, en tot cas, per les comarques, que ha de regular una llei del Parlament» i que «els altres ens supramunicipals que creï la Generalitat es fonamenten en la voluntat de col·laboració i associació dels municipis». Respecte a la comarca, l’article 92 especifica que «es configura com a ens local amb personalitat jurídica pròpia i és formada per municipis per a la gestió de competències i serveis locals». D’això es dedueix que si bé municipis, comarques i vegueries formen part del sistema institucional, l’organització territorial bàsica la conformen solament municipis i vegueries, i les comarques són un ens instrumental propi de la gestió de competències i serveis municipals (si els mateixos municipis no poden prestar-los o si la prestació a través de la comarca és més eficient). El model territorial català de l’EAC sembla assenyalar, doncs, cap a les comarques. Si això és així, caldrà parlar d’un altre tema indefectiblement associat: el seu finançament.
En encarar el capítol ii («Principis generals de les relacions interadministratives») ens encarregarem de concretar els artefactes (delegació de competències, encàrrecs de funcions i convenis, fonamentalment) amb els quals es vol portar a terme aquest exercici de competències per part dels ens supramunicipals.
5.1.4. La despoblació i la repoblació
5.1.4.1. El problema
La despoblació és la quarta gran preocupació de la LEMUR i, per tant, la Llei se centra a intentar arbitrar algun sistema per a aturar la despoblació i fomentar la repoblació. A diferència dels apartats anteriors, en aquesta qüestió no ens trobarem amb problemes de la solució, la qual cosa va simplificar la redacció d’aquest apartat de la norma.
5.1.4.2. La solució de la Llei 8/2025
Aquí no hi ha problema i solució alternativa, com en els supòsits anteriors. La tècnica emprada passa per fer el mateix que es feia a l’edat mitjana: estimular la repoblació amb incentius fiscals. En les cartes de poblament el que es fa és atorgar franquícies en forma d’exempcions de tributs (i altres avantatges, com ara poder fer mercats) per a atreure la pobla-
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
ció. Aquest procés l’explica Font Rius (1945) com a conseqüència de la invasió d’Almansor:
[...] dejando una huella de destrucción y ruina de penosa reparación. A este fin se encaminaron la construcción de nuevos castillos, en la línea avanzada del Panadés, y restauración de viejas fortalezas, como Cardona, con la consiguiente concesión de franquicias a los que fuesen a habitarlos [...]. 22
En la LEMUR es busca una solució similar. Aquesta part, però, es va deixar apuntada, en el text enviat a la Generalitat, amb detalls i amb una proposta d’articulat ben definida, però no acabada pel que fa als percentatges de deduccions, tipus de gravamens o bonificacions, i, per tant, el desenvolupament del text en aquest apartat el va fer realment la Generalitat de Catalunya partint de la idea que «la clau de la caixa» la tenia, certament, aquesta administració.
D’aquesta qüestió se n’encarrega el títol v de la LEMUR, sota el títol «De les mesures tributàries relatives als municipis rurals», amb mesures relatives a l’impost sobre la renda de les persones físiques que inclouen deduccions per trasllat de residència habitual a un municipi rural (art. 57), per l’adquisició de l’habitatge habitual a un municipi rural (art. 58), per la rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural o per lloguer de l’habitatge habitual en un municipi rural (art. 61). La regulació conté, també, mesures en relació amb l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats (art. 62), el tipus de gravamen en l’adquisició de l’habitatge habitual per a rehabilitar-lo (art. 63) i, finalment, la bonificació pels expedients de domini, actes de notorietat i actes complementàries de documents públics referits a immobles situats en un municipi rural (art. 64).
6. LA FUSIÓ DE MUNICIPIS I LA CONTRACTACIÓ
En l’esborrany de l’avantprojecte entregat a la Generalitat es va assajar, també, la possibilitat de la fusió de municipis, que es va considerar un propòsit racionalment desitjable en vista dels antecedents europeus. Fet i fet, a la fusió de municipis hi han acudit diferents països de l’entorn europeu per a intentar resoldre l’atomització municipal. N’hi ha exemples en el dret comparat. Suècia va reduir els seus municipis de 2.498 a 286 mitjançant una llei del 1952. La República Federal d’Alemanya va passar de 24.371 municipis el 1950 a 8.514 el 1978. Dinamarca va començar el 1970 un procés segons el qual els seus 1.387 municipis (1.300 parròquies i 87 municipis urbans) van passar a ser-ne 277 més dues ciutats de règim especial. No contents amb això, l’any 2007 es va començar un altre procés i la planta es va aprimar encara més, fins a arribar als 98 municipis. El 1971 Bèlgica va promulgar una llei de municipis i inicià una reforma per la qual en un període similar va passar de 2.359 a 589 municipis. Àustria va
22 . La primera de la qual es té constància és la de Cardona (986), atorgada per Ramon Borrell (que devia confirmar i ampliar les franqueses atorgades pel comte de Barcelona Guifré el 880). Les cartes de poblament i les cartes de franqueses, que tenien per finalitat el repoblament de la terra, s’inscriuen bàsicament en el context històric de l’empresa medieval per a la progressiva reconquesta del país després de la invasió sarraïna.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
29
RICARD BROTAT I JUBERT
passar de 3.900 a 2.300 municipis als anys setanta. Noruega, de 744 a 439. I els països Baixos, de 1.014 a 647 (Ortega Gutierrez, 2023).
Fins i tot tres dels PIGS (de l’anglès Portugal, Italy, Greece and Spain) de la Unió (Portugal, Itàlia i Grècia) van fer operacions de reducció en el marc de la crisi econòmica del 2008. Portugal tenia en marxa un pla de reducció de municipis, però el febrer del 2025 el Parlament va votar a favor de la recuperació de 300 de les freguesies dissoltes i poc després el president de la República va vetar la mesura. El 2011 Itàlia va aprovar un pla de reducció de municipis (Ragone, 2011), fruit del qual entre el 2012 i el 2016 es van portar a terme 62 fusions que van comportar una reducció de més de 100 municipis (Cestari et al., 2017). Grècia, amb motiu de la crisi, va reduir els seus municipis a 325 (Programa Kallikratis, del 2010). Espanya segueix amb els seus 8.131 municipis (Durán García, 2016), encara que aquest minifundisme local és pitjor a França (que multiplica per 4,3 el nombre de municipis espanyols tot i tenir una extensió territorial similar a la d’Espanya)23 i això no sembla causar grans problemes, probablement per l’estructura centralista de l’Estat francès. 24
Val a dir, però, que la idea de les fusions previstes en l’esborrany, que s’articulaven a l’entorn de mesures de foment, i no d’un supòsit forçós (com sí que va passar en el cas de Grècia i que seria d’aplicació impossible a Espanya pel seu nul encaix amb el principi d’autonomia local), va desaparèixer, silenciosament, durant la tramitació. L’ombra de l’informe Roca és allargada, ja que a la proposta que feia aquell informe de la possibilitat de fusions municipals se li atribueix el seu fracàs. 25 Tot i la supressió del foment de la fusió, aquesta figura s’ha mantingut —cal suposar que per oblit de qui la va remoure— en els articles 4.5 i 25.3 del text vigent.
Una altra de les desaparicions és la de la contractació administrativa, que era un dels objectius estratègics de la LEMUR. El tema de la desaparició de la regulació en matèria de contractació no deixa de ser sorprenent. Hi havia un acord generalitzat que es tractava d’un problema que calia resoldre per la manca de capacitat de gestió dels municipis rurals en l’àmbit de la contractació. L’esborrany contenia fins a sis articles (la contractació com a element estratègic, estratègies de col·laboració, centrals de contractació, plecs de prescripcions tècniques, plecs de clàusules administratives particulars i resolució alternativa de conflictes en l’execució de contractes) dedicats a la contractació en la línia d’encarregar aquestes funcions als consells comarcals o a les diputacions. L’Avantprojecte de llei incorporava aquests preceptes relatius a la contractació que, com certament assenyala Gifreu Font (2025a), finalment han estat suprimits.
23. Espanya: 504.030 km². França: 551.500 km².
24. A França tenen un minifundisme local pitjor que l’espanyol: 35.498 municipis, segons les dades de l’ambaixada; veg. https://es.ambafrance.org/Informacion-general.
25. Burgueño Rivero (2001) afirma que la gran difusió de l’informe «ha facilitat les presentacions simplistes i ha permès que la demagògia centrada en aspectes menors amagui l’abast dels canvis proposats. Val a dir que la premsa de Lleida no ha ajudat gaire. Un diari que té nom de riu va fer un gran titular: “El informe Roca tilda de enclave a Alcarràs y lo agrega a Soses”. En realitat només es proposava l’agregació d’un minúscul enclavament o part del terme municipal sense continuïtat amb la resta del terme d’Alcarràs. L’oposició a l’informe es va presentar d’antuvi com una defensa dels petits municipis [...]».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
7. EL PREÀMBUL, EL TÍTOL PRELIMINAR I EL TÍTOL I: LA LLEI 8/2025 DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
En els apartats següents analitzarem la LEMUR de lege lata fent un conspecte a l’esborrany enviat a la Generalitat el març del 2023 de lege ferenda pel que fa al preàmbul, el títol preliminar i el títol i . Farem notar algunes supressions i esmenes del text original.
7.1. El preàmbul
El preàmbul, com tots els preàmbuls o exposicions de motius normatius, explicita les motivacions de la Llei. El paràgraf i del preàmbul («Els municipis rurals») de la Llei 8/2025 (que era el segon de l’esborrany del projecte remès a la Generalitat)26 es manté pràcticament en la seva integritat respecte a la seva redacció original. Una de les frases que més es repeteix en les referències que es fan de la LEMUR, probablement perquè es tracta de xifres rodones fàcils de recordar, és que «[t]res quartes parts de la població de Catalunya viuen en el 15 % del territori, mentre que el quart restant n’ocupa el 85 %». Desapareix del text de la LEMUR, però, un darrer paràgraf que donava tot el sentit a l’existència del nom de la Llei pel que fa a l’adjectiu rural . El paràgraf deia: «Hi ha, per tant, la realitat d’una Catalunya que creix demogràficament, la urbana, i d’una altra Catalunya que s’empetiteix: la rural». Aquesta expressió ha restat substituïda per la següent:
Es tracta de posar en l’eix d’aquesta llei els ciutadans de Catalunya i Aran que viuen en aquests municipis, amb idèntics drets que la resta de la ciutadania, i es tracta també de dotar les administracions locals de les comarques rurals de les eines adequades per a garantir la prestació dels serveis que els corresponen.
Pel que fa al segon paràgraf del preàmbul («Marc estatutari»), de lege lata fa referència al marc estatutari i més o menys es correspon amb el que era el paràgraf v en l’esborrany lliurat a la Generalitat. El paràgraf té referències als paràgrafs 327 i 428 de l’article 84. També al
26 . El preàmbul del document original que s’entrega a la Generalitat té un primer punt que fa referència al canvi demogràfic de Catalunya des de la segona meitat del segle xx i una referència a l’article 30 de l’EAC («Drets d’accés als serveis públics i a una bona Administració») que enllaçava espiritualment amb el paràgraf 2 de l’article 9 de la CE (inspirat, al seu torn, en l’article 3 de la Constitució italiana del 1948). Aquest paràgraf desapareix i és, justament, la motivació fonamental de la Llei: la igualtat real i efectiva de tots els ciutadans de Catalunya i la tasca dels poders públics de remoure els obstacles que ho impedeixin.
27. «3. La distribució de les responsabilitats administratives en les matèries a què fa referència l’apartat 2 entre les diverses administracions locals ha de tenir en compte llur capacitat de gestió i es regeix per les lleis aprovades pel Parlament, pel principi de subsidiarietat, d’acord amb el que estableix la Carta europea de l’autonomia local, pel principi de diferenciació, d’acord amb les característiques que presenta la realitat municipal, i pel principi de suficiència financera.»
28 . «4. La Generalitat ha de determinar i fixar els mecanismes per al finançament dels nous serveis derivats de l’ampliació de l’espai competencial dels governs locals.»
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
RICARD BROTAT I JUBERT
paràgraf 2 de l’article 8729 i al principi de diferenciació de l’article 88. 30 Finalment, fa al·lusió a les competències de la Generalitat en els seus articles 116 («el desenvolupament integral i la protecció del món rural»), 151 (l’organització territorial) i 160 (el règim local), 149.1b i e (competència exclusiva, respectivament, sobre l’establiment i la regulació de les figures de planejament territorial i del procediment per a tramitar-les i aprovar-les, i sobre la determinació de mesures específiques de promoció de l’equilibri territorial, demogràfic, socioeconòmic i ambiental, entre altres aspectes) i 137 (competència exclusiva en matèria d’habitatge).
Respecte al punt iii del preàmbul («Marc normatiu català i europeu»), fa un aiguabarreig poc sistemàtic dels marcs europeu i català. 31 Cal tenir en compte que el marc normatiu català és l’estatutari (del qual ja s’havia encarregat el punt anterior). Aquest punt s’ancora en la Carta Europea de l’Autonomia Local, del 15 d’octubre de 1985, del Consell d’Europa. I transita pel principi de subsidiarietat (article 5) i el paràgraf 3 de l’article 10 del Tractat de la Unió (principi de transparència i proximitat de les decisions), d’una banda, i per l’objectiu de garantir com a objectiu específic de la política agrària europea «un nivell de vida equitatiu a la població agrícola» (article 39.1b del Tractat de Funcionament de la Unió Europea). Per a acabar, l’article 174 del mateix Tractat presta una atenció especial a les zones rurals i a les zones que pateixen desavantatges naturals o demogràfics greus i permanents, amb l’objectiu de reforçar la seva cohesió econòmica, social i territorial. Tot això, sense oblidar la Comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell, al Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions del 30 de juny de 2022, titulada Una visión a largo plazo para las zonas rurales de la Unión Europea: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040. 32 En aquests aspectes la LEMUR respecta l’esborrany.
Amb posterioritat a l’entrega de l’esborrany, es van afegir a la redacció d’aquest punt referències a l’Agenda Rural de Catalunya i al Consell Català de Municipis Rurals (Decret 166/2022, del 13 de setembre, que es va dictar en plena redacció de la Llei). Hi ha un concepte que s’afegeix també amb posterioritat, el de «Rural Proofing», 33 que és la metodologia per a impulsar la revisió de la normativa i les polítiques des d’una perspectiva rural i, també, el disseny de nous programes i noves estratègies que incorporin les necessitats i perspectives de les comunitats rurals i reconeguin el potencial del territori per a aportar solucions innovadores, integradores i sostenibles. D’aquesta manera, les polítiques sensibles al territori són les dissenyades, les executades i les examinades des d’una perspectiva bottom-up, de baix a dalt.
29. «2. Els municipis tenen dret a associar-se amb altres i a cooperar entre ells i amb altres ens públics per a exercir llurs competències, i també per a complir tasques d’interès comú. A aquests efectes, tenen capacitat per a establir convenis i crear mancomunitats, consorcis i associacions i participar-hi, i també adoptar altres formes d’actuació conjunta. Les lleis no poden limitar aquest dret si no és per a garantir l’autonomia dels altres ens que la tenen reconeguda.»
30 . «Les lleis que afecten el règim jurídic, orgànic, funcional, competencial i financer dels municipis han de tenir en compte necessàriament les diferents característiques demogràfiques, geogràfiques, funcionals, organitzatives, de dimensió i de capacitat de gestió que tenen.»
31. En comparació, el text de lege ferenda tenia apartats ben diferenciats entre el marc normatiu estatutari i l’europeu.
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Aquesta perspectiva haurà de ser incorporada per l’Agenda Rural de Catalunya, document aprovat pel Govern de Catalunya el 24 de maig de 2022 amb dades del 2020.
Pel que fa al punt v del preàmbul, no té cap misteri ja que es tracta d’una descripció del contingut de la Llei.
Segurament una de les pèrdues més notables, respecte al redactat de l’esborrany del projecte, és la mutilació del tercer punt del preàmbul de lege ferenda , que feia referència a la història del dret públic català. És una pèrdua una mica colpidora perquè enllaçava el dret local consuetudinari de Catalunya amb la LEMUR.34 És a dir, quan estudiem el dret públic de Catalunya, encara que solament sigui per rigor historiogràfic, el que no podem fer és partir del 1979 per a explicar-lo (no es fa, per exemple, en l’assignatura d’Història del Dret). Aquesta Llei, al capdavall, s’insereix en la tradició més pura del dret públic català. De fet, la inspiració del títol v de la Llei («De les mesures tributàries relatives als municipis rurals») s’incardina directament en la tradició de les franquícies (de les «viles franques»), que es fonamentaven a eximir de tributs els territoris repoblats i a oferir altres privilegis, com els mercats, per a fomentar la repoblació en el marc de l’expansió territorial de Catalunya en els territoris
34. La part suprimida és la següent:
Les arrels dels municipis a Catalunya les trobem a les cartes de poblament i en els privilegis i les franquícies que els diversos comtes catalans van anar atorgant des del segle viii i durant bona part de l’Edat Mitjana, per afavorir l’expansió cap al sud del país.
El primer i més antic d’aquests privilegis és la carta de poblament de Cardona de l’any 986. No seria la única d’aquestes figures, doncs Ermengol, comte d’Urgell, concedí franquícies a la Vall de Lord sobre l’any 1068. Ramon Berenguer I feu el mateix amb la Segarra, el baix Urgell fins a la Noguera Pallaresa. D’aquesta manera s’arribà a Tarragona, passant pel Penedès i la Conca de Barberà. Aquests privilegis i exempcions es feien a través de la concessió d’un Dret local especial als indrets objecte de repoblació. Així, doncs, la necessitat d’atreure grups de pobladors a les zones de frontera per a la consolidació i defensa va portar aparellat l’atorgament de franquícies i beneficis jurídics ateses les difícils i perilloses condicions de vida en aquestes zones. La forma d’aquests beneficis fou diferent: cartes de repoblament, franquícies o furs. Aquest primigeni Dret local, al que el professor Font Rius va qualificar d’estatut primari de la vida jurídica local, representà també el naixement del Dret públic català que s’ocupà de teoritzar, al segle xx , l’autor Francesc Maspons en la seva obra «L’Esperit del Dret Públic Català» i, més recentment, de recordar-nos, Victor Ferro. Aquest Dret local primigeni enllaça, a la vegada, amb els drets històrics del poble de Catalunya reconeguts a l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia.
La història ens ensenya, doncs, que Catalunya es va repoblar amb l’atorgament d’avantatges i facilitats als pobladors. Cal tenir en compte aquesta idea una altra vegada, però ara per evitar que la Catalunya rural segueixi perdent població i aconseguir que els poders públics de Catalunya promoguin les condicions perquè la llibertat i la igualtat dels individus i dels grups siguin reals i efectives, facilitin la participació de totes les persones en la vida política, econòmica, cultural i social, reconeguin el dret dels pobles a conservar i desenvolupar llur identitat, d’acord amb el mandat inclòs a l’art. 4.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya.
La preservació d’aquesta part suprimida es va reclamar en diferents ocasions i la supressió va ser justificada pels responsables de l’aleshores Secretaria de Governs Locals i de Relacions amb l’Aran (és a dir, aquesta part ja no va arribar al tràmit parlamentari) amb el fet que «els preàmbuls han de ser curts». El preàmbul de la LEMUR té sis pàgines. No venia, segurament, de vint-i-tres línies, però la resistència, probablement tècnica, va resultar infranquejable.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
33
RICARD BROTAT I JUBERT
envaïts pels musulmans al començament del segle viii . Aquesta absència en la motivació de la LEMUR contrasta amb el llarg repàs històric que fa, per exemple, la LBRL en el punt i del seu preàmbul sobre la tradició històrica de Castella i Catalunya (per exemple, quan es refereix a «[...] las tempranas reformas de Alfonso XI en Castilla y las tardías de Fernando II en Cataluña [...]»).
Mirat amb perspectiva, resulta més greu aquesta eliminació tenint en compte la possible potencialitat de la «Disposición adicional decimoséptima. Derechos históricos de Cataluña» de la LBRL, afegida pel paràgraf 9 de l’article 128 del Reial decret llei 6/2023, del 19 de desembre, ja que hauria estat un element per a dotar de contingut aquesta disposició.35 Resta pendent quina és la veritable interpretació d’aquesta disposició addicional, però una explicació suggeridora seria la de desplaçar l’aplicació de la LBRL en els aspectes esmentats a la disposició addicional de referència, sota pena de deixar el seu redactat en paper mullat (Velasco Caballero, 2024).
Amb la Llei 3/2026, del 12 de març, de modificació del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, amb relació al règim jurídic aplicable a l’Aran ja sabem que, de moment, aquest règim dels drets històrics de Catalunya s’aplica, específicament a l’Aran, de la manera que preveu aquesta norma: en règim de prevalença a manca de previsió específica pròpia; 36 i això, de fet, és un desplaçament de la LBRL.
7.2. El títol preliminar
El títol preliminar de la LEMUR conté notables modificacions respecte a l’esborrany de l’avantprojecte de llei presentat. De fet, els tres primers articles, per exemple, estan redac-
35. «Las previsiones de esta Ley se aplicarán respetando en todo caso la posición singular en materia de sistema institucional recogida en el artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como las competencias exclusivas y compartidas en materia de régimen local y organización territorial previstas en dicho Estatuto, de acuerdo con el marco competencial establecido en la Constitución y en especial en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.» És veritat que l’article 5 de l’EAC («L’autogovern de Catalunya es fonamenta també en els drets històrics del poble català, en les seves institucions seculars i en la tradició jurídica catalana [...]») ha de ser interpretat d’acord amb el que disposen els FJ 10 de la STC 31/2010, del 28 de juny, i 5 de la STC 137/2010, del 16 de desembre de 2010, però el dret històric públic català sempre ha tingut una matriu essencialment local i amb aquesta supressió en el preàmbul s’amaga, al meu parer, una evidència i es dificulta la interpretació de la LEMUR i, de passada, l’aplicació de la disposició addicional dissetena, relativa als drets històrics de Catalunya, de la LBRL.
36 . «Article únic
Addició d’una disposició addicional al text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya
S’afegeix una disposició addicional, la cinquena, al text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, amb el text següent:
“Disposició addicional cinquena. Règim jurídic aplicable a Aran
En el marc del que disposen els articles 2, 5 i 11 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya i la disposició addicional dissetena de la Llei de l’Estat 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local, la legislació de règim local només s’ha d’aplicar a Aran i al Consell General d’Aran en absència de regulació específica, respectant, en tot cas, la posició singular d’Aran i d’acord amb la legislació pròpia del seu règim especial.”»
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
tats ex novo. Al capdavall, quan la redacció de l’esborrany de la Llei ja estava molt avançada, l’Administració de la Generalitat va introduir els conceptes de municipi rural d’especial atenció, comarca rural i comarca rural limítrofa. Es tracta d’una redacció tecnocràtica inspirada en criteris de geografia humana i, segurament, benintencionada, però que introdueix certa complexitat en la definició de municipi rural . Aquesta introducció tardana explica, per exemple, que les referències als municipis rurals d’especial atenció passin de trobar-se en els articles 3 i 4 a figurar en el 57, 58, 59 i 61, i que la resta de la Llei guardi un silenci opac sobre els municipis rurals d’especial atenció.
L’article 1 defineix l’objecte de la LEMUR, que és establir «un estatut específic per als municipis rurals» amb els objectius següents: «l’equilibri territorial i la igualtat material de llurs habitants», «un sistema de finançament propi per a garantir l’adequada prestació dels serveis dels municipis rurals en condicions d’igualtat respecte a la resta de municipis catalans» i «afavorir-hi l’arrelament i d’evitar-ne el despoblament». Pel que fa a l’article 2, regula l’àmbit d’aplicació de la norma:
a) Els ens locals als quals es reconeix la subjecció al règim especial de municipi rural, en els termes establerts.
b) L’Administració de la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic institucional.
c) Les administracions locals, d’acord amb llur àmbit competencial i el respecte a l’autonomia local.
Probablement una referència a les administracions públiques de Catalunya i el seu sector públic hauria estat suficient.
Pel que fa al concepte de municipi rural , la LEMUR utilitza una fórmula sofisticada en la lletra c del seu article 3:
Municipi rural: municipi la població del qual és inferior o igual a 2.000 habitants i que pertany a una comarca rural. També tenen aquesta consideració els municipis de menys de 2.000 habitants que pertanyen a una comarca limítrofa i que compleixen una d’aquestes dues condicions: tenen una densitat de població menor o igual a 90 habitants per quilòmetre quadrat o una taxa de creixement de la població negativa en els darrers deu anys.
La complexitat interpretativa del precepte obliga la Generalitat a publicar la llista de municipis rurals d’acord amb el punt 4 de la disposició final primera. 37
Respecte al concepte de municipi rural , va existir un debat en el moment del redactat original, que inicialment pivotava de manera exclusiva sobre el nombre d’habitants. La proposta inicial que es va formular des de la Secretaria de Govern Local i d’Aran parlava de menys de 800 habitants. Després aquesta xifra va entrar en crisi quan des del grup redactor es va suggerir la de menys de 5.000 habitants perquè quadrés amb la previsió de diferents articles de la LBRL (13, 20, 26, 36, 46, 70 bis, 70 ter, 75 bis, 104 bis) que estableixen certes simplifi-
37. Resolució PRE/415/2026, del 18 de febrer, per la qual es dona publicitat a la llista inicial de municipis rurals.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
cacions organitzatives i de prestació de serveis per a aquests municipis. 38 Finalment, després d’un estira-i-arronsa entre la Secretaria i els representants dels municipis rurals, es va fixar la xifra de menys de 2.000 habitants.
Resulta, però, que per a menys de 2.000 habitants solament hi ha una regulació específica en la LBRL, la de l’article 104 bis, que estableix que per sota d’aquest nombre d’habitants no pot haver-hi personal eventual. En la legislació catalana solament podem trobar un ancoratge relatiu als municipis de menys de 2.000 habitants en l’article 15.1d del TRLMC, que prescriu per a la creació de nous municipis que hagin «de comptar, com a mínim, amb una població de 2.000 habitants». Aquesta previsió, no obstant això, no sembla ajustar-se a la redacció del paràgraf 2 de l’inacabable article 13 de la LBRL, que prescriu per a la mateixa qüestió novament la xifra de 5.000 habitants, si bé el legislador, sempre atent que no ens avorrim, va abaixar aquesta xifra a 4.000 mitjançant la modificació de l’apartat 2 per l’article 128.1 del Reial decret llei 6/2023, 39 del 19 de desembre, atès que el text de l’esborrany del que ara és la LEMUR ja s’havia enviat el 31 de març anterior. La xifra de 5.000 habitants, però, ha tingut una certa pervivència en la disposició addicional segona de la LEMUR, que considera l’aplicació parcial de les mesures previstes per als municipis rurals a municipis de menys de 5.000 habitants amb nuclis de població agregats de menys de 500.
En relació amb les finalitats de l’article 5 de la LEMUR, són les següents: a) promoure l’efectivitat dels drets, que inclou el dret a la bona administració i el dret a l’hàbitat rural, b) reconèixer les necessitats específiques dels municipis rurals, c) establir els mecanismes per a garantir la qualitat necessària dels serveis públics, d ) facilitar l’exercici efectiu de les competències atribuïdes per llei als municipis rurals, així com e) fórmules de gestió i administració per a millorar l’eficàcia i l’eficiència, i, finalment, f ) promoure l’equitat territorial. El text incorpora una lletra «g) promoure i garantir l’accés al coneixement i l’ús del català, i de l’occità, denominat aranès a Aran, en aquest territori».
L’article 6 de la LEMUR conté els principis de la Llei, alguns dels quals es repeteixen amb les finalitats. Això va provocar una discussió interna en el moment de la redacció inicial, però finalment es va optar pel «val més molt que poc» i es van mantenir principis ja enunciats com a finalitats. Els principis, que van acompanyats d’una descripció del seu contingut, són els següents: a) principi de diferenciació, b) principi de solidaritat o de cohesió social i territo-
38 . A banda de la LBRL, hi ha una sèrie de normes que esmenten també aquesta xifra. Vegeu: l’article 128 del Reial decret legislatiu 2/2004, del 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (possibilitat d’imposar prestacions personals i de transport); la lletra c de l’article 3 de la Llei 45/2007, del 13 de desembre, per al desenvolupament sostenible del medi rural (consideració de municipis de mida petita); la regla 1a de l’Ordre HAP/1782/2013, del 20 de setembre, per la qual s’aprova la instrucció del model bàsic de comptabilitat; l’article 39 del Reial decret 424/2017, del 28 d’abril, pel qual es regula el règim jurídic de control intern de les entitats del sector públic local (control intern simplificat); la disposició addicional tercera de la Llei 9/2017, del 8 de novembre, de contractes del sector públic (normes específiques de contractació); i, finalment, la lletra c del paràgraf 1 de l’article 8 del Reial decret del 16 de març, pel qual es regula el règim jurídic dels funcionaris de l’Administració local amb habilitació nacional.
39. Aquesta norma modifica el paràgraf 2 de l’article 13 de la LBRL, introduït per la Llei 27/2013, del 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administació local, per a la constitució de nous municipis en virtut del pacte d’investidura entre el PSOE, EA i el PNV per a permetre la segregació del municipi d’Usansolo del de Galdakao (Biscaia).
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
rial, c) principi de bona administració, d ) principi de proporcionalitat, e) principis de cooperació i col·laboració, f ) principi de suficiència financera, g) principi d’igualtat real i material,40 h) principi de simplicitat normativa, i ) principi de seguretat jurídica,41 j ) principi d’equitat i, finalment, k) principi de subsidiarietat. Vull fer un esment especial de l’equitat, que és una de les «supremes normes» del dret públic català, segons Maspons i Anglasell (1963). La virtualitat del redactat és que s’ajusta a l’article 111-9 de la Llei 29/2002, del 30 de desembre, primera llei del Codi civil de Catalunya, en el sentit de la necessitat de tenir en compte l’equitat en l’aplicació de les normes, i expressa la norma més tradicional d’acord amb la qual la resolució en equitat requereix una previsió legal. Però sobta la seva inclusió com a principi, ja que l’equitat no és ben bé un principi, sinó un criteri interpretatiu de les normes, d’acord amb l’exposició de motius de la modificació del títol preliminar del Codi civil espanyol del 1974 (Brotat Jubert, 2024), i aquesta era la raó per la qual es trobava en un article diferenciat en l’esborrany de l’avantprojecte, i no entre els principis. Entrem, doncs, per què un redactor anònim es va voler estalviar un article en el redactat, en una nova dimensió respecte a l’equitat: ja no és un criteri interpretatiu de les normes, sinó un principi i, per tant, una font del dret respecte als municipis rurals. Caldrà veure què diuen d’això la doctrina i la jurisprudència, o les conseqüències d’aquest canvi que per a mi resulta especialment rellevant (l’equitat passa d’estar en la matèria d’interpretació de les normes a la de les fonts de l’ordenament jurídic). Sabíem fins ara què era l’equitat com a criteri interpretatiu. El que no sabem és què serà com a principi.
7.3. El títol i: «De les competències i les relacions interadministratives»
El títol i s’estructura en quatre capítols. El primer es titula «L’exercici de competències, funcions i activitats dels municipis rurals» i intenta perfilar les competències, les activitats i les funcions dels municipis rurals, establint el principi general de dotar-los de recursos tècnics, encara que, efectivament, no s’anomeni principi com a tal (art. 7). A continuació estableix els principis de col·laboració, cooperació, coordinació, responsabilitat, lleialtat institucional, informació mútua, solidaritat interterritorial, sotmetiment a la llei i ponderació
40 . Manllevat del paràgraf 2 de l’article 9 de la CE.
41. La seguretat jurídica és «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad del no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad» (STC 27/1981, del 20 de juliol [ECLI:ES:TC:1981:27], FJ 9).
En el mateix sentit, la STC 46/1990, del 15 de març (ECLI:ES:TC:1990:46), es refereix a aquest principi en aquests termes: «La exigencia del artículo 9.3 relativa a primeros de seguridad jurídica implica que el legislador tiene que perseguir la claridad y no la confusión normativa, tiene que procurar que sobre la materia sobre la cual legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y tiene que huir de provocar situaciones objetivamente confusas [...]. Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no [...] provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de qué sea el derecho aplicable, cualés las consecuencias derivadas de las normas vigentes, incluso cualés sean estas» (FJ 4).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
37
RICARD BROTAT I JUBERT
dels interessos públics afectats per a les administracions implicades (art. 8). L’article 9 crida a evitar la duplicitat de funcions amb la intenció d’ordenar l’exercici de les competències, que és una vella aspiració de l’informe CORA42 (plasmada en l’apotegma «una competència, una administració»). Nogensmenys, l’article 10 intenta blindar els municipis rurals respecte a l’atribució de competències per la via de la legislació sectorial (o reglamentació), en el sentit que si s’atribueix una competència, activitat o funció a aquests municipis, s’ha de fer amb precisió i amb atribució de mitjans econòmics, tècnics i materials.
El capítol ii («Principis generals de les relacions interadministratives») fa un esforç definidor respecte a la col·laboració i la cooperació i estableix diferents principis aplicables a cada una d’aquestes institucions. En l’àmbit de la col·laboració, els més importants són la inclusió en un sistema integrat d’informació, i la creació i el manteniment de sistemes integrats d’informació (art. 11b i e) i la creació d’oficines de gestió unificada (art. 12). Pel que fa a la cooperació, potser el més remarcable és l’article 13d (la prestació de mitjans materials, econòmics o personals per part d’altres administracions públiques).
Pel que fa als capítols iii i iv («Delegació de competències i encàrrecs de gestió» i «Convenis de col·laboració, cooperació i coordinació interadministratives»), aquesta és la via concreta a la qual acut la LEMUR per tal que les competències de les quals són titulars els municipis rurals però que no poden exercir per insuficiència de mitjans o pressupost, puguin ser executades per altres administracions públiques. Així, es recorre a les tradicionals institucions administratives de les delegacions de competències (art. 14), els encàrrecs de gestió (art. 15), els convenis (art. 17) i la concertació d’accions (art. 18). Es tracta, doncs, de la utilització de mitjans coneguts en l’àmbit del dret administratiu amb la finalitat d’auxiliar els municipis rurals. En el cas de la delegació de competències, pròpiament la «transferència de funcions o activitat», el que es fa és treure a escena l’article 47.2h de la LBRL. Com que es va barrar la possibilitat de fer una atribució directa de competències als consells comarcals (ho hem vist en el punt 3.1), el desplegament de les vegueries està sine die i l’atribució de competències per llei a les diputacions tenia un risc d’inconstitucionalitat per vulneració de l’autonomia local (STC 124/2023, del 26 de setembre [ECLI:ES:TC:2023:124], que versa sobre la Llei 5/2021, del 5 de novembre, de la Generalitat, reguladora del fons de cooperació municipal dels municipis i entitats locals menors de la Comunitat Valenciana),43 que era una altra de les limitacions imposades (vegeu el punt 3.1, també), es va optar per la via bilateral de la transferència de funcions o activitats a ens supramunicipals, cosa que ens remet, forçosament, als convenis. Pel que fa als encàrrecs de gestió, es tracta de la figura dels articles 10 de la Llei 26/2010, del
42 . www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/documents/2013/refc20130920e_1.pdf. 43. «d) La autonomía local constitucionalmente garantizada no puede ser concebida, por consiguiente, como una mera materia que pueda ser objeto de regulación por el Estado y las comunidades autónomas, al estilo de lo que sucede con las materias competenciales previstas en distintos subapartados del artículo 149.1 CE [...]. Por el contrario, la autonomía local constitucionalmente garantizada es una cualidad intrínseca o definitoria de las propias entidades locales (municipios, provincias e islas), que corresponde desarrollar en sus aspectos básicos al legislador estatal [...]. Ese respeto a la legislación básica del Estado representa igualmente un límite para el propio estatuyente, de modo que este podría ampliar el alcance de la autonomía local en su respectivo territorio, pero no restringirlo o regularlo en contradicción con la mencionada legislación básica estatal [STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 3 a)]. [...].»
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS
RURALS
3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i 11 de la Llei 40/2015, de l’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (en endavant, LRJSP), sota el títol «Encomiendas de gestión».
Els convenis mereixen un comentari a part. En efecte, l’esborrany de l’Avantprojecte va intentar innovar el termini de vigència d’aquests instruments, però la millora no va reeixir. Respecte als convenis, regulats en la LRJSP i que són l’eina bàsica a l’entorn de la qual basculen la cooperació i la col·laboració, es van assajar diferents terminis de durada en la discussió prèvia a la redacció de la Llei (així, es va arribar a proposar un termini de setanta-cinc anys, per analogia amb les concessions demanials de l’article 93.3 de la Llei 33/2003, del 3 de novembre, del patrimoni de les administracions públiques) per a evitar la durada de quatre anys més quatre de pròrroga, ja que la idea era que els convenis derivats de la LEMUR, com que implicaven gestió de serveis i competències d’unes administracions per unes altres, fossin de la durada més llarga possible, per a evitar les incerteses sobre la renovació dels convenis i els canvis de criteris en la renovació d’aquests. Finalment, el text de l’esborrany acabava dient que aquests tindrien la «durada precisa que, per a l’adient desenvolupament de l’objecte del mateix, estableixin les seves parts». Aquesta modificació del que estava establert en la LRJSP tenia el fonament en la mateixa norma, que diu en el punt primer de l’article 49h de la LRJSP: «1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior » (la cursiva és de l’autor).
Provoca estupor que la redacció final del precepte afirmi, literalment, que els convenis s’han de regular «d’acord amb la legislació de règim jurídic del sector públic»; s’ha eliminat, per tant, l’evolució legislativa proposada. El que és més enutjós és que, justament, és la mateix LRJSP la que permet aquesta nova previsió pel que fa als terminis dels convenis. Igualment, també ha desaparegut la previsió que figurava en l’esborrany de pròrroga automàtica del conveni en el cas que, finit el seu termini, no s’hagués renovat expressament, regulació manllevada de l’article 26 del Decret 69/2020, del 14 de juliol, d’acreditació, concert social i gestió delegada en la Xarxa de Serveis Socials d’Atenció Pública.
Més fortuna va tenir la figura del conveni de cogestió (art. 18), extreta del Dictamen de l’Advocacia General de l’Estat 4/05 (ref. A. G.-Entes públicos),44 que afirma, pel que fa al que aquí interessa:
[...] no hay ningún impedimento jurídico para que esas administraciones públicas articulen su colaboración a través de la puesta en común de medios personales, materiales y técnicos para la consecución coordinada e integral de esos fines públicos suyos concurrentes sobre una determinada materia, suscribiendo el oportuno convenio de colaboración (que, ha de destacarse, no tendría por objeto el intercambio recíproco de prestaciones entre dichas administraciones, lo que encubriría un auténtico contrato, sino la actuación coordinada y conjunta para la consecución de esos fines de interés común) [...] (Sibina Vidal, 2022).
El conveni de cogestió, per tant, té carta de naturalesa en la LEMUR.
Al final del títol i es va incorporar el concepte d’acció concertada (art. 20), la intenció de la qual és que una pluralitat d’ens locals puguin regular de manera comuna competències, activitats o funcions sense acudir a la personificació, com seria el cas, per exemple, del consorci.
8. L’OPINIÓ DE LA DOCTRINA SOBRE LA LLEI 8/2025
La LEMUR ha estat qualificada per Gifreu Font (2025a) com:
[...] una norma pionera i d’innegable transcendència dins el marc del dret local català, que busca combatre el despoblament i reforçar l’arrelament i el desenvolupament rurals. Es tracta d’una llei integral i innovadora dissenyada per revertir el desequilibri territorial, dotada amb recursos, eines legals i mecanismes de seguiment i adaptació per donar suport i revitalitzar les zones rurals de Catalunya.
De manera més descriptiva i potser menys entusiasta, Vilalta Reixach (2024) saludà l’Avantprojecte de llei, en el seu moment, com a extens i destacà el text pel foment de les relacions interadministratives, generadores de sinergies i d’economies d’escala, i, també, per la introducció d’instruments innovadors com l’acció concertada o els convenis de gestió compartida. Posteriorment, el mateix autor (2025) valorà positivament la incorporació al Projecte de llei de «mecanismes dirigits a garantir-ne la singularitat i l’autonomia».
Gifreu Font (2025b) sosté, després, que la LEMUR té tres aspectes molt positius:
1) Protegeix l’autonomia municipal tot assegurant la capacitat operativa per mitjà de l’assistència supramunicipal; 2) integra polítiques sectorials (urbanisme, habitatge, educació, seguretat, ocupació, digitalització) amb l’objectiu explícit del reequilibri territorial amb caràcter integral, i 3) introdueix estàndards mesurables (30 minuts a serveis bàsics; connectivitat fiable; escola de proximitat) i instruments concrets (borsa d’habitatge, lloguer a canvi d’obres, transport a demanda, comunitats energètiques).
Però la mateixa autora també assenyala que la LEMUR presenta:
[...] riscos jurídics i de governança. Entre aquests riscos, es pot destacar que molts mandats són finalistes però depenen de desenvolupament reglamentari i de partides pressupostàries recurrents, sense oblidar els aspectes tècnics, per la qual cosa si no s’apuntalen fermament aquests aspectes, l’Estatut pot quedar simplement com un brindis al sol.
Més negativa és la visió d’Ezquerra Huerva (2026) en un post amb un títol que invita a poques alegries: «El Estatuto de los municipios rurales de Cataluña: un régimen jurídico incompleto y diferido». Emperò, l’autor acaba la seva aportació amb les paraules següents: «El éxito o el fracaso del Estatuto de los municipios rurales dependerá, así pues, del grado de sensibilidad de la Generalitat de Catalunya por las cuestiones rural y municipal, y del acierto o desacierto de las medidas que adopte. El tiempo, por tanto, dirá».
RICARD
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Estem d’acord amb Gifreu Font, i també amb Ezquerra Huerva, però cal dir que la LEMUR és una llei fonamentalment política, com ho són totes les lleis d’organització territorial (podríem dir que és una llei d’organització territorial, encara que no és estàtica i sí dinàmica, atenent a aquest fiar-ho a normes futures), i, per tant, la seva aplicació dependrà de les voluntats polítiques. En aquest sentit, és una norma clarament «decisionista», segons la terminologia de Schmitt (2024), ja que expressa una declaració de voluntat de modificar un determinat estat de coses, en aquest cas l’oblit al qual el país ha tingut sotmesos els municipis rurals.
9. LA PRIMERA TROBADA DE MUNICIPIS RURALS EL 15 DE NOVEMBRE DE 2025
Tenint en compte els primers passos fets per la Generalitat, pot afirmar-se que hi ha voluntat d’aplicar la LEMUR i que, en aquest sentit, s’està fixant una agenda. A l’empara del decàleg anunciat pel Govern de la Generalitat de Catalunya en la primera Trobada de Municipis Rurals, que va tenir lloc el 15 de novembre de 2025, i dels acords de Govern presos, que en alguns casos ja han fixat dates en el calendari, les grans línies d’actuació són les següents:
— Primera: creació de l’Incasol rural (Acord del Govern del 18 de novembre de 2025), un grup específic de suport als ajuntaments rurals per tal d’agilitzar els procediments i atendre les necessitats específiques del món rural pel que fa a l’habitatge.
— Segona: creació de la borsa d’habitatge rural (Acord del Govern del 18 de novembre de 2025). Inclou:
Ajuts de 20 M€ en 4 anys, amb l’objectiu de guanyar 100 habitatges de lloguer assequible cada any.
Recuperar edificis municipals en desús.
Atorgar subvencions a les persones propietàries.
— Tercera: servei d’assistència tècnica rural de l’Incasol (Acord del Govern del 18 de novembre de 2025), que comportarà un servei d’assistència tècnica per a donar suport a la tramitació urbanística, amb un alleugeriment de les comarques i diputacions, que es veien (i ho eren) com a target d’aquesta tasca.
— Quarta: finançament estable. Amb l’objectiu de reforçar l’autonomia financera dels municipis rurals per a consolidar el seu desenvolupament, evitar la pèrdua de població i afavorir l’equitat territorial, es crearà:
Un fons específic de municipis rurals.
Un fons d’inversió per a municipis rurals.
· Altres línies específiques dins dels fons de cooperació local. Per exemple, la Resolució ESP/3801/2025, del 17 d’octubre, per la qual s’aproven les bases reguladores que han de regir el procediment per a la concessió de subvencions per a finançar les actuacions del pla de xoc per a la millora de la xarxa bàsica d’instal·lacions esportives públiques per al període 2025-2029, en les quals hi ha uns trams específics de 500 i 2.000 habitants, que es corresponen amb els
municipis rurals d’especial atenció i els municipis rurals. En el mateix sentit, el Decret llei 18/2025, del 23 de setembre, pel qual es creà el fons extraordinari addicional 2025 per als ens locals.
— Cinquena: fiscalitat. Inclou:
Deduccions de l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF).
Creació d’un tipus reduït de l’impost sobre transmissions patrimonials (ITP). Bonificacions en actuacions registrals i notarials.
— Sisena: desenvolupament econòmic i ocupació temporal. Inclou: Pla d’Infraestructures Rurals: mesures per a garantir l’accés als serveis bàsics, la connectivitat digital i la mobilitat a demanda.
· Mesures per a facilitar el funcionament de petites empreses agroalimentàries.
· Iniciatives per a garantir la cobertura de llocs de treball públics en sanitat, educació i serveis socials, amb ajuts vinculats a l’habitatge i el desplaçament del personal essencial.
— Setena: adhesió de Catalunya al Pacte Rural Europeu. El 5 de novembre de 2025 el Govern es va adherir al Pacte Rural Europeu, que implica integrar la perspectiva rural en totes les polítiques públiques.
— Vuitena: simplificació de la burocràcia en els sectors agrari i ramader. En realitat, hi havia un clam de la pagesia en aquest aspecte. Inclou:
· Reforç de les oficines comarcals com a punt d’atenció integral.
· Reducció de tràmits i revisió normativa.
· Implementació de la nova aplicació.
— Novena: ajuts al sector agrari i ramader. Inclou: Simplificació d’ajuts i subvencions amb tramitació assistida i l’ús d’eines digitals.
Orientació del Departament d’Agricultura com a servei proactiu. Impuls de la dinamització territorial.
— Desena: millorar l’eficiència de la justícia al món rural. Inclou la creació d’un pla de justícia de pau i de millora dels equipaments judicials en els municipis rurals en aplicació de la Llei orgànica 1/2025, del 2 de gener, de mesures en matèria d’eficiència del servei públic de justícia.
A banda de les mesures anunciades, el Govern aprovà la creació d’un grup d’estudi i tres comissions que impulsaran el desplegament de l’Estatut dels municipis rurals (Acord de Govern del 23 de desembre de 2025). Aquests òrgans centraran la seva actuació en l’impacte normatiu, l’urbanisme, la mobilitat i el transport, i la connectivitat als municipis rurals. El Govern ha acordat la creació d’un grup d’estudi i de tres comissions de treball que impulsaran el desenvolupament de les mesures que considera la LEMUR. És indicatiu d’aquesta nova sensibilitat, per exemple, que la Llei 12/2025, del 29 de desembre, de modificació de la Llei 18/2017, de comerç, serveis i fires, i del Decret llei 1/2009, d’ordenació dels equipaments comercials, en el seu article 19 addiciona l’article 54 bis a la Llei 18/2017 amb el títol següent: «54 bis. Foment de l’activitat comercial als municipis rurals».
RICARD BROTAT I JUBERT
LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
També es va donar compliment al punt 4 de la disposició final primera («4. El departament competent en matèria d’Administració local ha de publicar la llista inicial de municipis rurals en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya en el termini de sis mesos a comptar de l’aprovació d’aquesta llei, d’acord amb el que estableix l’article 4») mitjançant la publicació (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya del 29 de desembre de 2025) de l’edicte del director general d’Administració Local del 2 de desembre de 2025, pel qual se sotmet a informació pública la llista de municipis rurals durant el termini de vint dies a comptar de l’endemà de la data de publicació d’aquest edicte al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya .
En el moment de tancar aquest article s’ha tingut coneixement de la signatura d’un conveni interadministratiu entre les quatre diputacions catalanes, el Conselh Generau d’Aran, l’Associació Catalana de Municipis (ACM) i la Fundació d’Impuls del Territori (FMIT), amb l’objectiu d’oferir suport tècnic i jurídic especialitzat en matèria urbanística, adreçat a tots els ajuntaments, amb atenció especial als municipis amb menys recursos propis.
10. CONCLUSIONS
La Llei 8/2025 és una norma que neix amb condicionants, que l’han embridat excessivament, però que té virtuts. Entre les bondats de la Llei cal destacar que estableix un règim jurídic diferent per als municipis rurals, pioner no solament a Catalunya, sinó que innova aquest aspecte en relació amb tot l’ordenament jurídic espanyol. Si bé, per definició legal, és una llei que regula un règim especial, ja que afecta el 63,2 % de municipis de Catalunya, podríem dir que és la llei d’aplicació general a la majoria de municipis de Catalunya.
És, en part, una llei programàtica, ja que en no poques ocasions fixa objectius que s’han de plasmar normativament a posteriori. Assenyala, però, línies generals de treball que per a la seva implantació han de desenvolupar-se des dels diferents ens territorials, de manera que els ens supramunicipals assumeixin les competències que els municipis rurals no poden portar a terme per si mateixos.
Aquesta és la clau de volta de la Llei: l’aplicació de l’article 25 del TRLOCC ja sigui per modificació d’aquest mateix text, per modificació de la LEMUR o per utilització de les figures de la delegació o l’encàrrec, són les tres possibilitats que considera l’article esmentat. Cal, crec, per a completar el model territorial dissenyat per l’EAC (art. 92), que preveu que la comarca es configura com a ens local amb personalitat jurídica pròpia i està formada per municipis per a la gestió de competències i serveis locals, dotar de competències, i finançament, els consells comarcals per a l’execució de les competències municipals que els municipis rurals, per insuficiència de mitjans, no poden portar a terme per si mateixos, i l’article 25 del TRLOCC és el pal de paller a l’entorn del qual s’ha de bastir aquesta construcció. Una proposta alternativa és cercar la complicitat de les diputacions i de les associacions i federacions de municipis, via convenis, en matèries com la contractació o l’urbanisme, d’acord amb el conveni interadministratiu esmentat en el punt anterior en matèria d’urbanisme (del qual haurem de veure la virtualitat). Si aquest és el camí, caldrà plantejar-se la reforma de l’article 17 de la LEMUR per a incorporar uns terminis de convenis adminis-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
tratius més amplis, com es va plantejar en l’esborrany de l’avantprojecte en aplicació del que disposa la mateixa LRJAP.
No obstant això, és també una llei que conté autèntiques normes jurídiques (per a fer servir l’expressió de García de Enterría, 1979), com les establertes, per exemple, en matèria tributària, fet que, probablement, és la gran aportació de la Llei 8/2025. Caldrà copsar, però, si les bonificacions i exempcions previstes en la LEMUR tenen els efectes previstos o bé han resultat insuficients.
En resum, és una llei destinada a donar joc, si es vol, en l’àmbit de la igualtat material dels ciutadans de Catalunya que habiten els municipis rurals.
Tot i que, com va dir Von Kirchmann,45 «tres paraules rectificadores del legislador, i biblioteques senceres es converteixen en lletra morta». Caldrà veure, doncs, en el futur, si les Corts Generals modifiquen la LBRL introduint l’anunciat Estatut del municipi menor o si es produeix l’anunciada modificació del TRLMC, i quina pot ser la possible incidència d’aquestes hipotètiques modificacions en la LEMUR, en el sentit d’introduir en aquestes normes futures aspectes regulats per la LEMUR i la seva vigència o derogació. De moment, tenim la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, i esperem que amb la seva aplicació s’iniciï el camí per a aconseguir les finalitats que enuncia, fonamentalment la igualtat real i efectiva dels habitants d’aquests municipis amb els de la Catalunya urbana.
11. BIBLIOGRAFIA
Almeida Cerreda, Marcos. (2023). «Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación». REALA : Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 19, p. 821-842.
Aragonés Beltrán , Emilio (2011). «Principio de suficiencia financiera: tasas locales». QDL : Cuadernos de Derecho Local , núm. 25, p. 26-56.
Bezsonoff , Joan Daniel. (2010). Un país de butxaca . Barcelona: Empúries.
Bosch Roca, Núria (2024). «La hacienda de los municipios españoles: diagnóstico, evaluación y propuestas para una reforma». QDL : Cuadernos de Derecho Local , núm. 64, p. 14-47. — (2025). «Hisenda pública». A: Arbós, X. (dir.); Martín, G. (coord.). Informe autogovern 2024. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis d’Autogovern, p. 97-114.
Brotat Jubert, Ricard (2024). «La aplicabilidad de la entidad en el ámbito del derecho público: a los 50 años de la modificación del título preliminar del Código civil». El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 12
Burgueño Rivero , Jesús (2001). «Organització territorial de Catalunya: una altra ocasió perduda?». El Debat, novembre-desembre, 2001. Disponible en línia a: https://repositori.udl.cat/server/ api/core/bitstreams/df4c7e5d-4790-4e0c-9e37-dd020293af2f/content Cestari , Alberto; Dalla Torre , Riccardo; Favaretto , Andrea (2017). «Fusioni di comuni: quando il territorio si riforma da solo». La Voce, 24 de febrer. Disponible en línia a: https://lavoce. info/archives/45231/fusioni-di-comuni-quando-il-territorio-si-riforma-da-solo-2/
45. L’any 1847 en la conferència titulada «La manca de valor de la jurisprudència com a ciència» i pronunciada a la Societat Jurídica de Berlín.
LA LLEI
8/2025, DEL 30 DE
JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Duran García, Francisco Javier (2016). «Estrategia: la fusión coactiva de municipios». El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 57, p. 44-51.
Ezquerra Huerva, Antonio (2006). «El Estatuto de los municipios rurales de Cataluña: un régimen jurídico incompleto y diferido». Acento Local, el blog de la Fundación Democracia y Gobierno Local. Disponible en línia a: www.gobiernolocal.org/acento-local/el-estatuto-de-los-municipios-rurales-de-cataluna-un-regimen-juridico-incompleto-y-diferido/
Font Llovet, Tomàs (2025). Balanç i perspectives dels govern local als 40 anys de la Llei de bases de règim local [conferència pronunciada el 10 d’octubre]. Barcelona: Seminari de Dret Local. Disponible per a assistents.
Font Rius , José María (1946). «Orígenes del régimen municipal en Catalunya». Anuario de Historia del Derecho Español , núm. 17, p. 389-529.
Forcadell Esteller , Xavier (2024). «La indefinició del model local territorial a Catalunya: reflexions i propostes de millora». Paper Clip [Institut d’Estudis d’Autogovern], núm. 11.
Galán Galán , Alfredo (2022). «Cap a una nova regulació catalana del govern local». A: Ridao, J. (dir.); Martín, G. (coord.). Informe autogovern 2022. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis d’Autogovern, p. 123-143.
Gálvez , Javier (1983). «Leyes orgánicas». A: Alzaga, O. Comentarios a las leyes políticas. Tom VII. Madrid: EDERSA, p. 11-76.
García de Enterría, Eduardo (1979). «La Constitución como norma jurídica». Anuario de Derecho Civil , núm. 2-3, p. 291-342.
Gifreu Font, Judith (2025a). «L’Estatut de municipis rurals, un pas endavant vers la cohesió i l’equitat territorials (i ): consideracions generals sobre el contingut de la llei». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic. Disponible en línia a: https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2025/07/23/ lestatut-de-municipis-rurals-un-pas-endavant-vers-la-cohesio-i-lequitat-territorials-i-consideracions-generals-sobre-el-contingut-de-la-llei-judith-gifreu-font/
— (2025b). «L’Estatut de municipis rurals, un pas endavant vers la cohesió i l’equitat territorials (ii ): anàlisi de les mesures sectorials per a un nou contracte amb el territori». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic. Disponible en línia a: https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2025/09/10/ lestatut-de-municipis-rurals-un-pas-endavant-vers-la-cohesio-i-lequitat-territorials-ii-analisi-de-les-mesures-sectorials-per-a-un-nou-contracte-amb-el-territori-judith/.
González Sánchez, Manuel (1986). «Reflexiones sobre la autonomía o suficiencia financiera de las corporaciones locales según la Constitución española». REALA : Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 229, p. 97-118.
Kirchmann , Julius von (2023). «La falta de valor de la jurisprudencia como ciencia». Historia del Derecho, núm. 97. Disponible en línia a: https://hdl.handle.net/10016/32336
Montilla Martos , José Antonio (2018). «La doctrina del Tribunal sobre las competencias cada vez menos compartidas». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic. Disponible en línia a: https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2018/01/31/la-doctrina-del-tribunal-sobre-las-bases-competencias-cada-vez-menos-compartidas-jose-antonio-montilla-martos/.
Ortega Gutierrez , David (2023). «Fusión obligatoria de municipios en España: una asignatura pendiente en la gobernanza local». Revista General de Derecho Administrativo, núm. 62 . Ragone , Sabrina (2011). «El régimen local italiano: ¿un sistema “en peligro de extinción”? Reflexiones a raíz del actual proceso de reforma». Anuario del Gobierno Local , any 2011, núm. 1, p. 69-96.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RICARD BROTAT I JUBERT
Recaño Valverde , Joaquín (2017). «Despoblación rural y urbanización en Cataluña. Una aproximación demoespacial (1900-2021)». Estudis d’Història Agrària , núm. 36, p. 125-163.
Roca Junyent, Miquel (2002). «Informe sobre la revisió del model d’organització territorial a Catalunya». Treballs de la Societat Catalana de Geografia , núm. 53-54, p 191-208.
Schmitt, Carl (2024). Teoría de la Constitución. 3a ed. Madrid: Alianza.
Sibina Vidal, Carme (2022). «Delimitación entre contrato, convenio y subvención». QDL : Cuadernos de Derecho Local , núm. 58, p. 118-159.
Tornos Mas , Joaquín (1987). «La reforma de la administración local en Italia». Revista de Administración Pública , núm. 112, p. 359-377.
— (2021). «La lucha contra la despoblación en España». QDL: Cuadernos de Derecho Local , núm. 56, p. 55-83.
Velasco Caballero , Francisco (2024). «Reformas urgentes en la LBRL y un nuevo régimen local para Catalunya». Blog del Instituto de Derecho Local . Disponible en línia a: www.idluam. org/blog/reformas-urgentes-en-la-lbrl-y-un-nuevo-regimen-local-para-cataluna/.
Vilalta Reixach , Marc. (2025). «Govern local i Aran». A: Arbós, X. (dir.); Martín, G. (coord.). Informe autogovern 2024. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis d’Autogovern, p. 203-220.
Wirth , Louis (1968). El urbanismo como modo de vida. Barcelona: Ediciones 3.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Resum
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 47-63
Data de l’avaluació cega: 24 d’abril i 7 de maig de 2026
Data d’acceptació: 15 de maig de 2026
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Josep Maria Sabaté Vidal1
Secretari general
Diputació de Tarragona
Aquest article examina el valor que el principi d’autonomia local té en l’arquitectura jurídica del nostre règim local i com la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, aprovada pel Parlament de Catalunya, l’incardina en el si del seu text articulat. Per a fer-ho repassa la significació del principi d’autonomia local com a fonament d’un estat democràtic, com s’ha formulat aquest principi en la tradició jurídica i política catalana respecte als municipis, i quin lloc ocupa en la vigent legislació de règim local juntament amb el principi de diferenciació a l’hora d’afrontar la diversitat que la institució municipal planteja per circumstàncies geogràfiques, econòmiques o demogràfiques. Finalment, s’analitza el reconeixement i el tractament que la Llei 8/2025 fa del principi d’autonomia local en relació amb els municipis rurals.
Paraules clau: autonomia local, principi democràtic, principi de diferenciació, municipi, comunitat rural, competències, organització.
EL PRINCIPIO DE
AUTONOMÍA LOCAL EN LA LEY 8/2025, DE 30 DE JULIO, DEL ESTATUTO DE MUNICIPIOS RURALES
Resumen
Este artículo examina el valor que el principio de autonomía local tiene en la arquitectura jurídica del régimen local y como la Ley 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de municipios rurales, aprobada por el Parlamento de Catalunya, lo incardina en el seno de su texto articulado. Para hacerlo repasa la significación del principio de autonomía local como fundamento de un estado democrático, cómo se ha formulado este principio en la tradición jurídica y política catalana respecto a los municipios, y qué lugar ocupa en la vigente legislación de régimen local junto con el principio de diferenciación a la hora de afrontar la diversidad que la institución municipal plantea por circunstancias geográficas, económicas o demográficas. Finalmente, se analiza el reconocimiento y el tratamiento que la Ley 8/2025 hace del principio de autonomía local en relación con los municipios rurales.
1. Professor associat de dret administratiu a la Universitat Rovira i Virgili.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
Palabras clave: autonomía local, principio democrático, principio de diferenciación, municipio, comunidad rural, competencias, organización.
THE PRINCIPLE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN LAW 8/2025, OF 30 JULY, ON THE STATUTE OF RURAL MUNICIPALITIES
Abstract
This article examines the value that the principle of local self-government has in the legal architecture of Catalan local regime and how Law 8/2025, of 30 July, on the Statute of Rural Municipalities, approved by the Parliament of Catalonia, recognize it within its articulated text. To do so, it reviews the significance of the principle of local self-government as the foundation of a democratic state, how this principle has been formulated in the Catalan legal and political tradition with respect to municipalities, and what place does it occupy in the current legislation of local regime together with the principle of differentiation when facing the diversity that the municipal institution poses by geographical, economic or demographic circumstances. Finally, it analyzes the recognition and the treatment that Law 8/2025 makes of the principle of local self-government in relation to rural municipalities is analyzed.
Keywords: local self-government, democratic principle, principle of differentiation, municipality, rural community, competencies, organization.
Sumari: 1. L’autonomia local com a fonament d’un estat democràtic; 2. Potestats i atribucions municipals en l’ordenament català; 2.1. El reconeixement municipal en el sistema jurídic català fins al Decret de Nova Planta; 2.2. L’autonomia local en els projectes i en els textos legals de la represa nacional catalana; 2.3. El reconeixement de l’autonomia local en el marc del règim local vigent i els règims municipals especials: 3. Autonomia local i municipis rurals; 3.1. El principi d’autonomia local en la Llei 8/2025; 3.2. El títol vi de la Llei 8/2025; 4. Conclusions; 5. Bibliografia.
1. L’AUTONOMIA LOCAL COM A FONAMENT D’UN ESTAT DEMOCRÀTIC
El preàmbul de la Carta Europea de l’Autonomia Local (CEAL) proclama solemnement que «[...] els governs locals són un dels principals fonaments d’un estat democràtic» i que «el dret dels ciutadans a participar en la gestió dels assumptes públics forma part d’un principi democràtic compartit pels estats membres del Consell d’Europa». 2
Aquesta declaració es formula sota el convenciment que «és en aquest nivell local on aquest dret pot ser exercit més directament», que «l’existència de governs locals investits de responsabilitats efectives permet una administració alhora eficaç i pròxima al ciutadà» i que «la defensa i l’enfortiment de l’autonomia local en els diferents països d’Europa representen
2 . Adoptada a Estrasburg el 15 d’octubre de 1985, ratificada pel Regne d’Espanya el 20 de gener de 1988 (Boletín Oficial del Estado, núm. 47 [24 febrer 1989]).
Totes les traduccions de textos oficials publicats en anglès són nostres.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
una contribució essencial en la construcció d’una Europa basada en els principis de democràcia i descentralització del poder».
Conclou, en conseqüència, que la concreció d’aquestes conviccions suposa el reconeixement de «governs locals dotats d’òrgans de decisió democràticament constituïts que es beneficiïn d’una àmplia autonomia quant a les seves competències, a les modalitats d’exercici d’aquestes últimes i als mitjans necessaris per al compliment de la seva missió».
La CEAL, text amb naturalesa de tractat internacional, s’ha d’atenir, des de la seva convalidació interna com a part essencial de l’ordenament jurídic que vincula els nostres legisladors, tant al legislador català estricte —el Parlament de Catalunya— com al bàsic estatal —les Corts Generals.
En aquest sentit, se situa com a element cabdal de la CEAL l’article 3.1, que, d’acord amb les conviccions que expressava el seu preàmbul, estableix:
Per autonomia local s’entén el dret i la capacitat efectiva de les corporacions locals d’ordenar i gestionar una part important dels assumptes públics, en el marc de la Llei, sota la seva pròpia responsabilitat i en benefici dels seus habitants.
Això implica reconèixer una garantia general per tal que tota regulació del règim local per part dels estats que han ratificat aquest tractat, tingui com a referència el reconeixement d’uns governs locals investits de competències efectives, propers a la ciutadania i eficaços. 3 No es tracta simplement d’atribuir un mínim competencial en extensió als governs locals, sinó que l’atribució competencial sigui dotada d’un espai efectiu per a l’exercici de l’autogovern.4
La CEAL i els seus postulats, en paraules del professor Font i Llovet, han esdevingut un ampli valor inspirador i interpretatiu per al nostre ordenament local, especialment en el camp de l’elaboració acadèmica i de les anàlisis doctrinals, però, en canvi, la seva aplicació, amb un significat veritablement transformador, ha estat molt menor per part del legislador i de la jurisprudència, encara que, certament, hagi estat invocada expressament en diverses ocasions. Com destaca el mateix Font, tal vegada el moment en què ha aconseguit una major plasmació va ser en el procés d’elaboració de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) del 2006, l’article 84.3 del qual positivitza expressament el principi de subsidiarietat «d’acord amb el que estableix la Carta europea de l’autonomia local». 5
Aquest reconeixement, en virtut del que disposen l’EAC, la Constitució espanyola (CE) i la legislació de règim local, es predica fonamentalment dels municipis, com a «mitjà
3. Per a aprofundir l’aproximació doctrinal al principi d’autonomia local des d’aquesta perspectiva, vegeu Jaume Renyer Alimbau i Josep M. Sabaté Vidal, «Els antecedents històrics de l’Administració local a Catalunya i el marc legal vigent», a Judith Gifreu Font (coord.), Introducció al dret local de Catalunya , Barcelona, Cedecs, 2002, p. 35-37.
4. En relació amb aquest concepte d’espai efectiu d’autogovern , vegeu Manuel Ballbé Mallol , «Nous principis i capacitats competencials», ponència presentada en el marc del 2n Congrés de Municipis de Catalunya.
5. Vegeu el desenvolupament sencer d’aquestes consideracions a Tomàs Font i Llovet, «La Carta Europea d’autonomia local: cap a un nou impuls», Nova Icària (blog de l’Observatori de Dret Públic), 18 de març de 2019, disponible en línia a: https://idpbarcelona.net/ca/la-carta-europea-dautonomia-local-cap-nou-impuls/
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
essencial de participació de la comunitat local en els afers públics» (art. 86 EAC) i sense distinció ni de la seva mesura física —extensió territorial— ni de la poblacional. No obstant això, resulta evident que tant la realitat pràctica com l’aproximació doctrinal reclamen la necessitat que la legislació de règim local doni un tractament diferenciat als petits municipis, dipositaris, sens dubte, d’una representació popular que no pot ser negligida i que requereix una aproximació i un tractament específics, d’acord amb la seva realitat i capacitat d’acció pel que fa a la gestió dels seus interessos i, per tant, per a l’exercici de les seves competències i la prestació de serveis a la ciutadania. Un exercici que afronta, tot i que tímidament, la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals.
2. POTESTATS I ATRIBUCIONS MUNICIPALS EN L’ORDENAMENT CATALÀ
2.1. El reconeixement municipal en el sistema jurídic català fins al Decret de Nova Planta
El nostre sistema jurídic tradicional al llarg d’un procés que començà al segle xii —amb les ciutats i viles— i culminà al xvi , reconeixia la població de cada localitat com una comunitat de fet que:
a) s’organitza com una entitat permanent,
b) és dipositària de drets i deures i,
c) té una forma de regiment més o menys elaborada.
Cal dir, però, que, més enllà d’aquest anunciat que ens ofereix unes notes comunes, el règim de cada municipi depenia dels privilegis —reials o baronials, segons la seva dependència— acumulats durant la seva història, de les ordenacions que hagués promulgat, i dels usos i costums locals, els quals es trobaven curosament recollits en instruments especials anomenats Llibre verd , Llibre de la Cadena o, de forma literal, Llibre de privilegis. 6
Tot i aquesta diversitat, present de fet a tot Europa fins passat el segle xvii , se’n poden extreure notes comunes que permeten caracteritzar l’antic règim municipal de Catalunya. La concessió de regiment als habitants d’una localitat corresponia al rei en les poblacions reials i al senyor en terres de barons. Aquesta concessió constituïa els seus veïns en una corporació estable (anomenada universitat), dotada de personalitat jurídica, a la qual donava una estructura política i administrativa i atorgava en major o menor manera atribucions en diverses matèries (regulació de col·legis i confraries professionals, policia de proveïments i àdhuc el seu monopoli, intervenció en l’àmbit de les obres públiques, sanitat, beneficència i, fins i tot, ordre públic i defensa...). La concessió de regiment se sotmetia a l’aprovació reial o baronial
6 . Per a un estudi específic i extens de la significació i el desenvolupament de les institucions locals en el dret català tradicional, vegeu Víctor Ferro Pomà, El dret públic català: Les institucions de Catalunya fins al Decret de Nova Planta , Barcelona, Societat Catalana d’Estudis Jurídics (SCEJ), filial de l’Institut d’Estudis Catalans, 2015, p. 178 i seg.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS
RURALS
mitjançat uns capítols o projecte articulat i s’acompanyava de la concessió del dret a imposar determinades càrregues fiscals en profit de la «universitat» (Ferro Pomà, 2015: 179).
Les universitats dels llocs i viles més petites reflectien aquest mateix esquema, si bé amb una major simplicitat en llur estructura i funcionament intern que en les ciutats i viles principals (Barcelona, Tortosa, Lleida, Perpinyà...). Les «universitats» que Ferro Pomà anomena «pageses» (Ferro Pomà, 2015: 216) eren administrades generalment per dos cònsols, paers o jurats, assistits per un nombre variable de prohoms o consellers que constituïen el consell (estructura i noms que ens remeten a l’òrgan que encara avui reuneix el cònsol major, el cònsol menor i els consellers dels comuns —governs locals— del Principat d’Andorra). 7
En aquestes viles petites es feia notar més que a les grans la intervenció del representant reial o senyorial al seu territori (el batlle), representants que reivindicaven el dret de disposar sobre les matèries no previstes expressament en els privilegis municipals. Es feia necessària també l’autorització del senyor jurisdiccional per a les convocatòries comunes del consell, les quals no podien ser denegades sense una causa justa, i el consell, podia reunir-se sense autorització quan es tractava de defensar-se o de pledejar contra el seu senyor. Tot això ja dona una idea del que podríem identificar com una certa protoautonomia dins el context de l’època.
En conjunt, la valoració que sovint fa la doctrina de l’organització i el regiment dels municipis en el règim institucional propi de la Catalunya sobirana és la d’una institució que tenia la capacitat de regular i fiscalitzar autònomament —molt més que els seus homòlegs moderns— la vida quotidiana de llurs habitants i amb una organització que, malgrat el predomini —com arreu d’Europa— dels estaments aristocràtics i privilegiats, reservava a les capes mitjanes (mercaders) i inferiors de la població (menestrals, hortolans i pagesos), organitzades en confraries, un paper fix i no menyspreable en el regiment municipal. 8
Tot això se’n va anar en orris com a conseqüència del desenllaç de la Guerra de Successió (1705-1714) i la derrota de la Generalitat de Catalunya. L’organització i el règim institucional del municipi català, conformats durant els segles precedents, foren substituïts pel model municipal de Castella en virtut del Decret de Nova Planta del 1916, que Felip de Borbó imposà per «dret de conquesta» al Principat. En aquest sentit i des d’aleshores, els «ayuntamientos» couparen el lloc dels antics consells municipals i els «alcaldes» i «regidores» substituïren els paers, jurats, cònsols i consellers.
7. Vegeu l’Ordinació de modificació del Reglament d’Organització i Funcionament dels Comuns, adoptada per tots els comuns d’Andorra el 2011 (Butlletí Oficial del Principat d’Andorra , 16 de novembre de 2011) o l’Ordinació del 29 de febrer de 2024, d’organització i funcionament del Comú d’Andorra la Vella (Butlletí Oficial del Principat d’Andorra , 1 de març de 2024). Sobre la posició institucional dels governs locals al Principat d’Andorra, vegeu Manuel M. Vicens i Matas , «La Constitució andorrana i l’ordenació territorial del poder públic», Revista Catalana de Dret Públic , núm. 24 (febrer 1999), p. 507-513.
8 . En relació amb l’anàlisi i la valoració del regiment de les comunitats locals en el dret català tradicional, vegeu Víctor Ferro Pomà, El dret públic català , p. 217, i també Antoni M. Jordà i Fernandez, «Els antecedents històrics i jurídics de l’Administració local a Catalunya», a Judith Gifreu i Font i Josep Ramon Fuentes i Gasó (dir.), Règim jurídic dels governs locals de Catalunya , 1a ed., València, Tirant lo Blanch, 2009, p. 45-47.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
La diferència fonamental de la nova etapa institucional no era pas, però, només una qüestió de nomenclatura. Els ajuntaments van ser nomenats directament per l’autoritat reial i va desaparèixer la participació social dels gremis en el regiment municipal i en l’elecció de càrrecs temporals escollits o sortejats anualment. Es pretenia així un sotmetiment total a la voluntat absoluta del monarca, iniciant una dinàmica purament aristocràtica de les institucions locals, amb regidories vitalícies, hereditàries, i d’altres de comprades i venudes entre l’oligarquia del nou règim a les principals viles i ciutats, dinàmica que perdurà fins al segle xix . 9
No obstant això, la nova planta municipal i la pruïja uniformista hagueren de doblegar-se en alguns casos, en especial als pobles petits, a certs costums ben establerts que per la tossudesa dels seus habitants i la llunyania dels centres de poder no acabaren de desaparèixer ni de ser substituïts per complet. D’altra banda, les excepcions que el nou règim admetia per a les poblacions de jurisdicció senyorial, sobretot les de dependència eclesiàstica, propiciaren que moltes s’escapolissin de les disposicions generals de la monarquia absolutista. No obstant això, sí que amb caràcter general s’estroncà el desenvolupament d’un règim municipal propi basat en els principis de la tradició jurídica catalana.10
2.2. L’autonomia local en els projectes i els textos legals de la represa nacional catalana
L’autonomia local és una demanda comuna i recurrent de la doctrina i dels projectes legislatius que a la darreria del segle xix i principis del xx es basteixen en el si de la represa nacional catalana, que maldarà per dotar-se d’un autogovern que permeti recuperar una part de la sobirania arrabassada per les armes borbòniques dos segles abans.
Podem destacar entre la doctrina Frederic Culí i Verdaguer, que el 1917 defensava en la Revista Jurídica de Catalunya l’autonomia municipal considerant «la seva existència com una necessitat indiscutible, que pel bé de l’Estat (societat organitzada) cal avivar i enfortir, fent que adquireixi tota la seva valor i s’afirmi com a comunitat administrativa i política, mitjançant la seva llibertat. [...]», i afegia encara que «[l]’autonomia municipal per ésser efectiva, ha d’ésser fondament, millor dit, essencialment democràtica; i això vol dir que en l’obra comunal hi ha de col·laborar tot el poble, arribant el seu impuls fins al límit de la influència que pot produir en el govern» (Culí Verdaguer, 1917: 467-475).
Pel que fa als projectes normatius, cal esmentar l’Estatut d’autonomia de Catalunya aprovat per l’Assemblea de la Mancomunitat el 25 de gener de 1919 i ratificat per l’Assemblea de Municipis per tal de ser tramès a les Corts espanyoles. El seu article 6b estableix:
9. Vegeu, en relació amb la imposició del règim castellà als municipis catalans després de la desfeta del 1714, Antoni M. Jordà i Fernandez, «Els antecedents històrics i jurídics de l’Administració local a Catalunya», p. 49.
10 . Trobareu un estudi específic sobre el trànsit de les institucions locals sota la imposició filipista i sobre les seves resistències, a Joan Mercader i Riba, La transformació dels municipis catalans en temps de Felip V, 2a ed., Barcelona, Rafael Dalmau, 2001.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
La llei Municipal reconeixerà als municipis plena autonomia per al govern i la direcció dels interessos peculiars dels pobles. Aquesta autonomia no tindrà d’altres limitacions sinó les que estableixi la Llei Municipal, i correspondrà exclusivament als tribunals de la jurisdicció competent, segons els casos, corregir en definitiva les extralimitacions de llei que cometin els Ajuntaments. Es reconeixeran als Ajuntaments recursos propis per a atendre els serveis que fossin de llur competència, i aquests recursos no podran ésser minvats ni limitats pel règim tributari de l’Estat, de la Regió o de la Província, ni llur hisenda municipal podrà ésser castigada amb el cost de serveis que li imposi l’Estat, la Regió o la Província.
Cal remarcar que aquesta iniciativa legal, uns quants anys abans del, sempre glossat per la doctrina espanyola, «Estatuto Municipal» (aprovat pel Reial decret llei del 8 de març de 1924), pretenia deslliurar els municipis del control governamental dels ajuntaments per part del Govern de l’Estat («correspondrà exclusivament als tribunals de la jurisdicció competent, segons els casos, corregir en definitiva les extralimitacions de llei que cometin els Ajuntaments»). Advocava igualment per alliberar-los de les càrregues imposades per les institucions «superiors» («llur hisenda municipal podrà ésser castigada amb el cost de serveis que li imposi l’Estat, la Regió o la Província»). I, en fi, volia dotar-los dels mitjans necessaris per a desenvolupar l’acció pública que els correspongués («Es reconeixeran als Ajuntaments recursos propis per a atendre els serveis que fossin de llur competència»).
Ni aquest estatut d’autonomia ni el projecte de reconeixement institucional en el qual s’emmarcava van arribar a aprovar-se per les Corts espanyoles. Ben al contrari, com és costum en la història política d’Espanya, les aspiracions catalanes no només no van assolir l’entesa amb les forces democràtiques de Madrid per a impulsar-les, sinó que van servir d’excusa als seus detractors i a les forces més reaccionàries per a la imposició d’un nou règim totalitari, en aquell cas el del general Primo de Rivera, que aparcaria durant un temps les aspiracions de bastir un règim local propi per als municipis catalans que entronqués amb la seva tradició. Caldria esperar, doncs, fins a l’arribada de la Segona República Espanyola per tal que fos reconegut el nostre dret d’autogovern, a través de la «recuperació» de la Generalitat de Catalunya, i també la competència i capacitat legislativa d’aquesta en matèria de règim local. Fou en aquest moment quan, tot i que de forma efímera, van poder convertir-se en dret positiu els postulats que unes dècades abans reclamaven la doctrina jurídica i els líders polítics catalans.
Per a copsar l’abast d’aquest fet, s’ha de destacar en primer lloc que la Constitució de la República Espanyola del 1931 ofereix des del punt vista sistemàtic una novetat que pot considerar-se significativa.11 La regulació del règim local s’aborda en el títol primer del text constitucional i fins i tot el municipi és esmentat en l’article 1 com a entitat bàsica de l’organització territorial de l’Estat. L’article 9 proclama que tots el municipis de la República seran autònoms en les matèries de la seva competència; estableix l’elecció dels ajuntaments per sufragi universal, igual, directe i secret, i la dels alcaldes per elecció directa del poble o
11. La Constitució de la República Espanyola del 1931 fou aprovada per les Corts Constituents el 9 de desembre de 1931 i publicada a la Gazeta de Madrid —diari oficial del Govern espanyol— núm. 344, del 10 de desembre de 1931.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
per l’ajuntament —fórmula propera a la recollida en l’actual article 140 de la CE del 1978—; i conté, a més, una referència especial al règim de consell obert —sistema tradicional propi dels petits municipis, en què el regiment municipal correspon a un alcalde i a una assemblea veïnal, de la qual formen part tots els electors.
La Constitució republicana deixa en mans de les regions autònomes el règim local, que no es troba entre els matèries que es reserva l’Estat (art. 14 i 15). I, consegüentment, com s’ha dit abans, l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 1932 atorga a la Generalitat de Catalunya la facultat de legislar sobre el règim local. Una legislació que, segons el mateix Estatut, haurà de reconèixer «als ajuntaments i altres corporacions administratives que creï la plena autonomia per al govern i direcció dels seus interessos peculiars» i concedir-los «recursos propis per atendre els serveis de la seva competència» (art. 10).
Antoni Rovira i Virgili defensava en aquella cruïlla històrica justament un tractament diferenciat de les comeses i l’organització dels municipis catalans en funció de les seves característiques i capacitats. Rovira i Virgili (1932: 45-46) afirmava:
Hi ha en realitat tres o quatre tipus de comunitat municipal que han d’ésser tinguts en compte per la llei, la qual ha d’ésser prou flexible per a adaptar-se a casos tan diversos com el del poblet muntanyenc i el de la ciutat populosa.
Feta la distinció d’aquests tipus, i tractats cada un amb la flexibilitat oportuna, el problema de l’autonomia municipal esdevé més clar i més senzill. El municipalisme igualitari i ingenu de certs federals anacrònics és, en el fons, una manifestació del criteri unitari sota les aparences d’un pacte comunalista fill d’abstraccions teòriques.
La Llei municipal de Catalunya, aprovada i publicada fragmentàriament entre els mesos de gener i agost de 1934, reconeix i afirma l’autonomia dels municipis no a través d’una declaració general, sinó amb el desenvolupament de la previsió estatutària de la configuració democràtica dels ajuntaments (art. 46 i seg.) o l’atorgament d’un règim d’organització flexible dins d’un esquema general basat en l’«Ajuntament ple» i la «Comissió de Govern», juntament amb l’«Alcalde president» (art. 57 i seg.), que adopta la seva màxima expressió amb la possibilitat d’elecció directa de l’alcalde en els municipis de més de 20.000 habitants (art. 73) i l’establiment del règim de carta (art. 159). Dins d’aquesta lògica de flexibilitat en l’organització, destaca també, per dalt, la possibilitat de l’Ajuntament de Barcelona de dotar-se d’un president de l’«Assemblea de l’Ajuntament en ple» diferent de l’alcalde (art. 68). Per baix, és a dir, fixant-se en els municipis més petits, la Llei municipal de Catalunya reconeix el règim dels municipis amb consell obert (art. 79), tot i que en aquell moment Marquès i Carbó, en el seu comentari a la llei publicat per l’editorial El Secretariat Català, considera aquest reconeixement més una mostra de respecte a la història i tradició d’una institució ibèrica, que no pas un instrument pràctic:
El respecte i la consagració de la institució del Consell obert, plausible des del punt de vista estrictament doctrinal, teòric, és potser quelcom escadusser pragmàticament, si hom considera el transcurs del temps, l’estat actual de la societat i la situació, de procés crític, que travessa la vida rural catalana (Marquès i Carbó, 1935: 89).
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE
MUNICIPIS RURALS
Per contra, el mateix autor considera el règim de carta esmentat abans (art. 159) una fórmula ideal per a resoldre el problema que plantegen la diversitat de tipus municipals i el màxim reconeixement del postulat autonòmic. Aquest règim, al qual poden acollir-se totes les municipalitats, atorga als ajuntaments la possibilitat d’adoptar una organització peculiar i ajustada a les seves necessitats i circumstancies especials. Per a dotar-se’n, els ajuntaments hauran d’adoptar un acord per una majoria molt qualificada del seu plenari (dues terceres parts), sotmetre l’acord i el projecte de carta a informació pública i, resoltes les possibles reclamacions, trametre’l al Govern de la Generalitat, que n’informarà i el passarà al Parlament de Catalunya per a la seva discussió i aprovació.
Del règim de carta en quedaven excloses només la regulació de les eleccions municipals, la competència general dels ajuntaments i les funcions delegades per la Generalitat. Per contra, restaven dins del seu marge de regulació autònom: la composició dels organismes municipals, l’ampliació i la restricció de les atribucions del ple consistorial o la comissió de govern, i la reglamentació dels funcionaris municipals. Fins i tot la carta podia «establir un ordenament financer especial distint del general establert per als municipis, però dins del quadre de les Lleis tributàries generals (art. 160)».12
Pel que fa al règim competencial dels municipis, i el seu exercici sense altra limitació que la que representa el respecte al principi de legalitat, la Llei municipal de Catalunya empra una fórmula ben reveladora. D’entrada, disposa que «[é]s d’exclusiva competència dels Ajuntaments, subordinada únicament a l’observança de les Lleis generals, el govern i direcció dels interessos peculiars dels pobles» (art. 102). Tot seguit determina un elenc de matèries en les quals exerciran «en particular» la seva competència. I, per a acabar, i a fi d’esvair qualsevol dubte respecte a la seva voluntat que la competència municipal sigui omnicomprensiva, afegeix en un incís final: «Aquesta enumeració s’entén enunciativa i no pas restrictiva de les facultats dels ajuntaments».
Marquès i Carbó observa el règim competencial reconegut per la Llei municipal de Catalunya, que s’inspira en l’Estatut municipal espanyol del 1924 i en millora la redacció. Ara bé, al seu entendre, la legislació catalana, tot i estar ben orientada, encara es queda curta, ja que per a assumir la seva «summitat» hauria estat:
[...] precís que es facultés a les Administracions locals per realitzar tot allò que no fos expressament prohibit, és a dir, que no enumerés en sèrie de casos primer, segon, tercer, etc., les facultats dels ajuntaments, ans establís simplement un principi general, reconeixent-los poders per a quant necessitin fer, i assenyalar després els casos primer, segon, tercer, etc., que per excepció resten al marge de llur jurisdicció (Marquès i Carbó, 1935: 162).
Aquesta opinió contrasta amb la de la doctrina espanyola que inspirà la majoria parlamentària que aprovà l’actual redacció de l’article 25 de la Llei 7/1985, del 20 d’abril, reguladora
12 . Trobareu una anàlisi d’aquesta i altres qüestions particulars de la Llei municipal de Catalunya a Lluís Marquès i Carbó, La Llei municipal de Catalunya (1933-1934) , 2a ed., Barcelona, El Secretariat Català i Salvador Rosàs Bayer, 1935.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
de les bases del règim local (LBRL), que es vol expressament constrictiva de les atribucions municipals i a la qual sovint incomoda l’atribució general de competència.13
Les previsions de la Llei municipal i el seu desenvolupament tindran, però, una vigència molt limitada, que novament s’estroncarà per la imposició d’un nou règim totalitari que, en tres anys de guerra i trenta-sis de dictadura, ensorrarà l’edifici institucional bastit per la República i la Generalitat i destruirà els anhels de llibertat, solidaritat i justícia social que havien trobat en aquell context un principi d’expressió.
2.3. El reconeixement de l’autonomia local en el marc del règim local vigent i els règims municipals especials
La mort del dictador i la transició cap a l’actual règim espanyol, sota la forma de monarquia constitucional, no representarà de cap manera —malgrat les esperances que alguns hi havien dipositat— la recuperació de l’estat de les coses previ al 1939 exposat abans.14 A diferència de la Generalitat republicana, l’actual Generalitat de Catalunya no té atribuïda en exclusiva la potestat legislativa en matèria de règim local, sinó que aquest es caracteritza per la concurrència dels legisladors estatal —amb l’atribució d’unes bases més o menys àmplies de regulació comuna d’aquest règim per a tot l’Estat— i català —amb la facultat de desenvolupar legislativament aquelles bases—, en el que el Tribunal Constitucional espanyol anomena la «bifrontalidad» del règim local (Sentència del Tribunal Constitucional del 28 de juliol de 1981).
Pel que fa al principi d’autonomia local, tant la CE (art. 140) com l’EAC vigent (art. 86) reconeixen expressament, com els seus antecessors republicans, l’autonomia municipal. I tant
13. La legislació de règim local espanyola és més procliu a la limitació de les competències locals que no pas a l’expansió. Així, per exemple, el Decret del 21 d’octubre de 1868 disposava en el seu article 48 que «los ayuntamientos no pueden ejercer otras funciones ni actos políticos, que los que las leyes expresamente les señalen». En termes ben semblants s’expressen la Ley municipal del 20 d’agost de 1870 en el seu article 16 i la Llei del 2 d’octubre de 1877 en el 71 («los ayuntamientos solo pueden ejercer aquellas funciones que por las leyes les están cometidas»). Dins d’aquest sistema, doncs, l’orientació de l’Estatut municipal del 1924, ja esmenat, esdevé més aviat una excepció; igual com ho fou també el reconeixement que la Constitució de la República Espanyola i l’Estatut d’autonomia del 1932 atorgaren a favor de la Generalitat de Catalunya, que permeté que, en altres matèries, el Parlament de Catalunya pogués legislar amb aquella amplitud sobre el règim local. 14. Més que no pas esperança, hi posaren èmfasi alguns juristes catalans que propugnaven la derogació del Decret llei de l’abril del 1938 amb el qual el govern colpista de Burgos havia formalitzat l’abrogació de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 1932 i del dret públic que se’n derivava. Al seu entendre, aquella derogació seria segons la llei la recuperació més natural i íntegra de la legitimitat democràtica que sustentava el nostre autogovern, arrabassat per enèsima vegada per les armes. Malauradament, i malgrat l’interès que el president Tarradellas havia manifestat en alguna ocasió per la qüestió, els seus acords amb el president Suárez i el Decret llei 41/1977, del 29 de setembre, de restabliment provisional de la Generalitat de Catalunya, no consideraren aquesta forma per a la recuperació institucional de la Generalitat. Vegeu, respecte a aquesta qüestió, Josep M. Batista i Roca, «El Decret del general Franco contra l’Estatut de Catalunya és nul i sense valor en dret», document del 5 de juny de 1976 en el qual Josep Maria Batista i Roca defensà que la derogació de l’Estatut de Catalunya del 1932 pel general Francisco Franco l’abril del 1938 mai no va ser jurídicament vàlida, publicat anys més tard en el Butlletí de la Societat Catalana d’Estudis Històrics , núm. xxviii (2017), p. 559-560.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
en la legislació bàsica de règim local (LBRL) com en la legislació catalana (text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, TRLMC) es proclama de bell antuvi —en l’article 1 la primera i en el 3 la segona— l’autonomia dels municipis.
Però, més enllà d’aquesta proclama i de com es podria valorar si el legislador n’ha respectat el contingut en matèria competencial i de finançament,15 plana des de l’aprovació inicial d’aquesta legislació el repte mai resolt de la necessitat de considerar el respecte a la diversitat local i les deferències entre municipis urbans i rurals, i entre municipis amb característiques especials (turístics, de muntanya o amb altres elements definidors o condicionants del seu desenvolupament).
No podem oblidar que la regulació moderna del règim local des del seu inici pretenia justament la uniformització com a punt de partida de la renovació de l’Administració territorial empresa pel liberalisme vuitcentista, i aquesta llavor, fortament plantada, és ben present en la legislació de règim local vigent.16
Tant la LBRL com el TRLMC inclouen algunes disposicions que permetrien acomodar o modular el règim local comú per a determinats municipis amb característiques especials, però el seu relleu i el seu desenvolupament són ben exigus.
La LBRL (art. 30) estableix la possibilitat que la legislació de les comunitats autònomes fixi règims especials per als municipis més petits o de caràcter rural i per als que reuneixin característiques peculiars comunes que ho facin aconsellable (els de caràcter historicoartístic, turístic o industrial). I, al seu torn, el TRLMC (art. 72-78) atribueix un règim especial als municipis que funcionen en règim de consell obert, als municipis turístics, als historicoartístics, als industrials i, per al que aquí ens ocupa, als municipis de muntanya, als quals la Llei 8/2025, del 30 de juliol, hi ha afegit els rurals. La mateixa llei desgrana breument les condicions que aquests diferents municipis han de reunir per a ser reconeguts com a tals i algunes —no gaires— diferències pel que fa al règim competencial, l’organització i les relacions amb el Govern i l’Administració de la Generalitat, segons el seu règim. Aquestes previsions, com s’ha avançat, han tingut un desenvolupament no gaire prolix i pel que fa als municipis de muntanya bàsicament es manifesten amb l’establiment d’un principi de discriminació positiva al seu favor en la recepció d’infraestructures i serveis, així com de subvencions, ajudes tècniques i altres beneficis que siguin competència de la Generalitat (art. 74). Pel que fa als municipis rurals, alguns dels quals seran, a més, municipis de muntanya tenint en compte que el mateix TRLMC permet la compatibilitat entre ambdós règims, cal ajustar-se al que preveu la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, que pretén anar més enllà del que s’havia plantejat fins ara amb l’aprovació d’una llei especial i específica.
15. Considerant, com ja s’ha esmentat abans, l’evolució de la redacció de l’article 25 de la LBRL, més aviat el balanç des d’aquest punt de vista no seria del tot positiu.
16 . Vegeu, sobre aquesta qüestió, Jaume Renyer Alimbau i Josep M. Sabaté Vidal, «Els antecedents històrics de l’Administració local a Catalunya i el marc legal vigent», p. 37 i 57.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
3. AUTONOMIA LOCAL I MUNICIPIS RURALS
3.1. El principi d’autonomia local en la Llei 8/2025
Tot i que, com s’ha dit, fins ara el principi d’autonomia local és la clau del reconeixement institucional i polític dels governs locals per part de la CE, l’EAC i la CEAL, la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (en endavant, LEMUR), formalment li dedica el seu darrer títol (títol vi, «De l’autonomia local dels municipis rurals»).
A primera vista, sobta que aquesta qüestió ocupi formalment un punt tan reculat de la Llei. Però a la vista del seu contingut material, que més endavant desgranarem, segurament la tècnica normativa justifica aquesta posició. Cal dir també que, malgrat que la Llei inclou aquest títol dedicat expressament a l’autonomia local, el reconeixement, la garantia i la promoció de l’autonomia local treuen el nas en molts altres apartats del seu text. Per exemple, l’article 6 («Principis rectors») estableix com a principis que han de presidir l’aplicació d’aquesta llei, entre altres:
[...]
e) Principis de cooperació i col·laboració. Els poders públics i els municipis rurals han de prestar una atenció especial als mecanismes de cooperació i col·laboració, d’acord amb els quals s’han de respectar els deures de no interferir en les competències municipals , d’ajudar en llur exercici i de cooperar per defecte, llevat de raons justificades i fonamentades, entre els municipis rurals.
f) Principi de suficiència financera. Els municipis rurals han de de tenir un finançament suficient de llurs competències que permeti el respecte de llur autonomia municipal 17
També en l’article 7 («Competències i recursos per a exercir-les»), l’autonomia local es fa present quan estableix:
L’exercici de les competències, funcions i activitats que l’ordenament jurídic atribueix als municipis rurals és irrenunciable. Aquests les exerceixen llevat dels casos d’alteració de l’exercici que estableix la normativa vigent. Per tal de garantir-ne el ple exercici, s’ha de dotar els municipis rurals dels mitjans tècnics necessaris.
Fins i tot, al meu entendre, podríem comptar-hi també els mecanismes previstos per a permetre la «retenció» de competències en els municipis rurals mitjançant la delegació, l’encàrrec de gestió o la gestió conjunta que facilitin la prestació efectiva de serveis propis que per si sols difícilment podrien desenvolupar amb èxit (art. 15-20); o, encara —sempre que fos dotat convenientment—, el fons específic per a municipis rurals, previst en l’article 25 de la Llei.
17. La cursiva és nostra.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
3.2. El títol vi de la Llei 8/2025
El títol vi de la LEMUR, dedicat expressament al principi d’autonomia local dels municipis rurals, enceta aquest apartat del text legislatiu mitjançant el mandat contingut en l’article 65, que estableix taxativament:
La Generalitat de Catalunya ha de vetllar perquè s’adoptin els mecanismes necessaris per a garantir l’autonomia dels municipis rurals, per mitjà de llur participació en els procediments d’identificació, disseny, execució i avaluació de les polítiques públiques que els afectin específicament.
Podem afirmar, doncs, que la Generalitat, entesa com a sistema institucional que inclou tant el Parlament com el Govern del Principat (art. 2 de l’EAC),18 amb la seva acció legislativa —l’un— i amb la seva acció política, de direcció de l’Administració i en exercici de la potestat reglamentària —l’altre—, ha d’assegurar l’autonomia d’aquests municipis bo i fent-los participar expressament en els processos previs —identificació i disseny—, en els de materialització —execució— i en els de revisió i valoració —avaluació— de les polítiques públiques que els afectin de forma concreta i determinada. Un mandat lloable i ambiciós, però també inespecífic. Per a copsar-ne el veritable abast, caldrà veure com el Parlament i el Govern el porten a terme i l’omplen de contingut en el futur; i, també, com la representació institucional dels municipis rurals n’exigeix el compliment.
Justament de la representació institucional dels municipis rurals s’ocupa l’article 66 («Participació dels municipis rurals en els òrgans de la Generalitat de Catalunya»). Aquest precepte disposa que el Govern, per a incorporar la visió dels municipis rurals a tots els espais de participació i concertació de l’acció de govern amb altres agents, tant d’àmbit territorial com sectorial, ha de garantir que en tots els òrgans en què participin representants del món local hi hagi representació dels municipis rurals amb un membre específic. I fins i tot detalla que, en els casos en què la composició de l’òrgan ho permeti, han d’ésser almenys dos els representants, dels quals un ho ha d’ésser d’un municipi rural d’atenció especial.
D’alguna manera, aquest article basteix ja una regla per al compliment d’una part del mandat establert en l’article precedent (el 65). Ambdós preceptes guarden una certa harmonia, però caldrà estar atents al seu desenvolupament i la seva concreció. Definint uns primers elements formals, que poden acollir-se positivament, es construeix, al meu entendre, una base per a la seva materialització. La seva valoració definitiva dependrà novament, però, de la seva aplicació material.
L’article següent, el 67 («Garantia de l’autonomia local dels municipis rurals davant del Parlament de Catalunya»), determina, per una banda, que correspon al Consell de Governs Locals la defensa de l’autonomia local, cosa que ja estableix la Llei 12/2010, del 19 de maig, del Consell de Governs Locals (art. 3.2b i c), i que cal entendre com una crida que aquesta
18 . També inclou, segons la dicció del mateix article 2 de l’EAC, el Consell de Garanties Estatutàries, la Sindicatura de Greuges i la Sindicatura de Comptes, que cal entendre, doncs, vinculats igualment, en la mesura de les funcions estatutàries que els són atorgades, pel mandat que ens ocupa.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
defensa incorpori una atenció especial als municipis rurals.19 I afegeix seguidament, per altra banda, un mandat exprés al Parlament de Catalunya per tal que, en exercici de les seves funcions i especialment en la seva activitat legislativa, vetlli per garantir el principi d’autonomia local i corregir-ne qualsevol afectació. Això inclou, per tant, a més de l’activitat legislativa, que s’esmenta de forma especial, l’aprovació dels pressupostos de la Generalitat, el control del Govern i fins i tot la possibilitat d’interposar recursos d’inconstitucionalitat, en les quals hauria de manifestar-se la defensa i garantia de l’autonomia local. I tot entenent, novament, que aquest mandat ha de dur-se a terme considerant de forma específica la defensa i garantia de l’autonomia local dels municipis rurals, ja que, d’altra manera, el mandat seria només redundant del general que ja es desprèn de la CE, l’EAC i la CEAL.
Finalment, i tancant el títol de la Llei que ens ocupa, trobem l’article 68 («La conciliació prèvia»), que introdueix un mecanisme formal de conciliació dels eventuals conflictes entre la Generalitat i els municipis rurals, i també els d’aquests entre si, abans de la interposició d’un recurs davant la jurisdicció contenciosa administrativa. Al meu entendre, aquesta mesura s’insereix en la tendència creixent en els darrers temps a l’aplicació en tots els àmbits de mesures de solució de controvèrsies en la via no jurisdiccional, conegudes per l’acrònim MASC (mitjà adequat de solució de controvèrsies) i incorporades a l’ordenament espanyol mitjançant la Llei orgànica 1/2025, del 2 de gener, de mesures en matèria d’eficiència del servei públic de justícia.
La llei orgànica esmentada exclou d’aquests mecanismes els processos de la jurisdicció contenciosa i, en general, tots aquells en què una de les parts sigui una administració pública (disposició final trenta-unena), si bé insta el Govern espanyol a elaborar i presentar a les Corts Generals, en el termini de dos anys a partir de l’entrada en vigor d’aquesta llei orgànica, un projecte de llei que atengui, en l’àmbit administratiu, als mitjans de solució de controvèrsies quan una de les parts sigui l’Administració. Aquesta iniciativa, segons la mateixa disposició, reconeixerà les experiències de mediació que, en els conflictes en què una de les parts és l’Administració, s’han desenvolupat i s’estan desenvolupant en les administracions que tenen competències en matèria de justícia.
Entre aquestes iniciatives podríem anomenar el Llibre blanc de la mediació a Catalunya , publicat l’any 2010, que dedica un capítol a la «mediació de dret administratiu», seguint les pautes de la Recomanació Rec(2001)9 del Comitè de Ministres del Consell d’Europa als estats membres sobre les alternatives al litigi entre les autoritats administratives i els particulars. També la posada en marxa l’any 2017 del Pla Pilot de Mediació Contenciosa Administrativa, testat en els jutjats contenciosos núm. 5 i 17 de Barcelona. O el Protocol d’actuació de l’advocacia de la Generalitat en supòsits de derivacions intrajudicials de mediació en la jurisdicció contenciosa administrativa. I, més enllà de les experiències de les administracions
19. Sobre la naturalesa i les funcions del Consell de Governs Locals, vegeu Xavier Forcadell Esteller, «El Consell de Governs Locals de Catalunya: de l’absència en el passat a un necessari protagonisme en el present i futur. Algunes propostes d’actuació i millora institucional», Blog de la Revista catalana de Dret Públic , 19 de juny de 2019, disponible en línia a: https://eapc.bibliotecadigital.gencat.cat/bitstream/handle/20.500.14227/5112/20190619_consell_governs_locals_Xavier_Forcadell.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
amb competències sobre l’Administració de justícia, cal esmentar encara algunes iniciatives dels governs locals —com l’Ordenança de mediació administrativa de l’Ajuntament de Tarragona— , del Síndic de Greuges i dels síndics i defensors locals. 20
Per tot això, podem dir que el mecanisme de l’article 68 de la LEMUR s’emmarca en una tendència creixent de promoció de mesures alternatives per a la resolució de conflictes i s’avança en certa manera a les possibles previsions futures de la legislació estatal mitjançant un tràmit estrictament voluntari i previ a l’acció jurisdiccional, com no podria ser a hores d’ara d’una altra manera, atesa la competència exclusiva de l’Estat en matèria processal.
Sobre les seves característiques concretes destaquen, a banda del que ja s’ha esmentat, que la LEMUR atorga als acords assolits en el procediment de conciliació prèvia, força executiva entre les parts; que el termini per a assolir la conciliació és d’un mes a comptar de l’inici del procediment de conciliació, i que el requeriment previ no substitueix als litigis entre administracions que estableix la normativa sobre la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquesta darrera limitació, fruit de la ja al·ludida incompetència del legislador català en matèria processal, seria potser un punt negatiu que significaria una superposició de fases prèvies al recurs contenciós administratiu per part de les administracions implicades, si no fos que en realitat el requeriment previ és una fórmula poc usada i que la jurisdicció contenciosa no el considera un requisit processal, sinó una possibilitat en mans de les administracions enfrontades en un determinat litigi.
El darrer aparat de l’article 68 de la LEMUR estableix que «[e]l procediment de conciliació prèvia s’ha d’iniciar abans del finiment del termini de dos mesos des de la publicació de la norma o des que el municipi rural hagi conegut o pogut conèixer l’acte, actuació o inactivitat de la Generalitat». Aquesta previsió sembla oblidar-se que en el primer apartat de l’article s’ha establert aquest mecanisme també per a la resolució de conflictes entre municipis. La manca de previsió expressa ens aboca a una incertesa que hauria de ser esmenada legalment o bé a la integració de la llacuna per via de l’analogia amb la previsió establerta en els conflictes amb l’Administració de la Generalitat.
Comptat i debatut, doncs, el contingut d’aquest article ofereix algunes llums que es poden valorar positivament en la línia del foment de la resolució extrajudicial de conflictes, però també presenta algunes ombres respecte a la seva aplicació, que caldria esvair ja sigui amb una millora de la seva redacció, ja sigui amb un desenvolupament reglamentari més acurat i sistemàtic.
4. CONCLUSIONS
La diferenciació entre règims municipals segons les característiques dels municipis i especialment prenent en consideració els que tenen menys població i els que es troben en un
20 . Per a un millor coneixement de les possibilitats d’aplicació pràctica de les MASC en l’àmbit administratiu, vegeu Francesc Fernàndez Ferran , Natàlia Ferré Giró i Montserrat Raga Marimon , Guia pràctica de mediació administrativa 1.0 : Estratègies per arribar a acords , Barcelona, Generalitat de Catalunya, 2024.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP MARIA SABATÉ VIDAL
àmbit rural —situacions que de forma sistemàtica van de bracet—, és un aspecte llargament debatut i reclamat com a part integrant d’una veritable autonomia local. L’anomenat Estatut dels municipis rurals pretén, a través d’una llei especial, reconèixer i garantir la seva protecció i el desenvolupament particular d’aquests municipis. Nou mesos després de la seva publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya , continua l’expectativa.
La LEMUR conté mecanismes que a priori poden ser valorats positivament però que hauran de ser dotats de contingut material, no només declaratiu, i que hauran de practicar-se a través de polítiques públiques concretes per a no caure en la retòrica i en els minsos resultats de les previsions ja contingudes en el TRLMC per als altres règims municipals especials.
En conjunt, les previsions de la Llei són, al meu entendre, disposicions que aborden aspectes que poden ser importants, però no nuclears respecte a les competències, el finançament i l’organització del govern d’aquests municipis, i, per tant, allò que defineix, més enllà de les proclames, l’autonomia municipal. Cal tenir present, amb tot, que en aquestes qüestions —tant per a aquests municipis com per a tots— la Generalitat de Catalunya fins ara és presa del principi de la bifrontalitat del règim local. Una bifrontalitat en què el front més prominent és el del legislador estatal, que té a les seves mans l’establiment del mínim comú denominador de les competències municipals i la pràctica exclusivitat d’allò relatiu a les seves finances locals, la seva organització interna i el seu règim electoral.
Així doncs, per més que la LBRL (art. 30) reconegui la possibilitat que la legislació de la Generalitat de Catalunya doti els municipis més petits, i especialment els de caràcter rural, d’un règim específic, aquest règim serà per força limitat mentre el Parlament de Catalunya no pugui legislar amb plena o major llibertat sobre aquelles qüestions.
Mentre això arriba, la Generalitat de Catalunya, malgrat que no sigui fàcil i en allò que pugui, hauria de suplir «els fruits que correspondrien a les branques tallades [...] amb la major producció de les branques que resten» (Rovira i Virgili, 1932: 16). Cal tenir present, però, que, respecte al context legal en què foren escrites aquestes paraules, avui ens resten menys branques i tal vegada jurídicament ens caldria fer algun empelt.
5. BIBLIOGRAFIA
Ballbé Mallol, Manuel. «Nous principis i capacitats competencials». Ponència presentada en el marc del 2n Congrés de Municipis de Catalunya.
Batista i Roca, Josep M. «El Decret del general Franco contra l’Estatut de Catalunya és nul i sense valor en dret». [Document del 5 de juny de 1976, publicat pel] Butlletí de la Societat Catalana d’Estudis Històrics, núm. xxviii (2017), p. 559-560.
Culí i Verdaguer , Frederic. «El municipi i la llibertat municipal». Revista Jurídica de Catalunya (1917), p. 467-475.
Fernàndez Ferran , Francesc; Ferré Giró , Natàlia; Raga Marimon , Montserrat. Guia pràctica de mediació administrativa 1.0 : Estratègies per arribar a acords. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2024.
Ferro Pomà, Víctor. El dret públic català: Les institucions de Catalunya fins al Decret de Nova Planta. Barcelona: Societat Catalana d’Estudis Jurídics (SCEJ), filial de l’Institut d’Estudis Catalans, 2015.
EL PRINCIPI D’AUTONOMIA LOCAL EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Font i Llovet, Tomàs. «La Carta Europea d’autonomia local: cap a un nou impuls». Nova Icària [blog de l’Observatori de Dret Públic], 18 de març de 2019. Disponible en línia a: https://idpbarcelona.net/ca/la-carta-europea-dautonomia-local-cap-nou-impuls/ Forcadell Esteller , Xavier. «El Consell de Governs Locals de Catalunya: de l’absència en el passat a un necessari protagonisme en el present i futur. Algunes propostes d’actuació i millora institucional». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic , 19 de juny de 2019. Disponible en línia a: https://eapc.bibliotecadigital.gencat.cat/bitstream/handle/20.500.14227/5112/20190619_ consell_governs_locals_Xavier_Forcadell.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
Jordà i Fernandez , Antoni M. «Els antecedents històrics i jurídics de l’Administració local a Catalunya». A: Gifreu i Font, Judith; Fuentes i Gasó , Josep Ramon (dir.). Règim jurídic dels governs locals de Catalunya. 1a ed. València: Tirant lo Blanch, 2009.
Marquès i Carbó , Lluís. La Llei municipal de Catalunya (1933-1934). 2a ed. Barcelona: El Secretariat Català i Salvador Rosàs Bayer, 1935.
Mercader i Riba, Joan. La transformació dels municipis catalans en temps de Felip V. 2a ed. Barcelona: Rafael Dalmau, 2001.
Renyer Alimbau , Jaume; Sabaté Vidal, Josep M. «Els antecedents històrics de l’Administració local a Catalunya i el marc legal vigent». A: Gifreu Font, Judith (coord.). Introducció al dret local de Catalunya. Barcelona: Cedecs, 2002.
Rovira i Virgili , Antoni. La constitució interior de Catalunya. Barcelona: Barcino, 1932.
Vicens i Matas , Manuel M. «La Constitució andorrana i l’ordenació territorial del poder públic». Revista Catalana de Dret Públic , núm. 24 (febrer 1999), p. 507-513.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
MARIA SABATÉ VIDAL
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 65-90
ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.44
https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 21 de febrer de 2026
Data de l’avaluació cega: 28 de febrer i 9 de març de 2026
Data d’acceptació: 11 d’abril de 2026
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS:
I BONA REGULACIÓ, SIMPLIFICACIÓ I DIGITALITZACIÓ
Juli Ponce Solé
Catedràtic de dret administratiu Universitat de Barcelona
Resum
En aquest text s’analitzen els articles de la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, dedicats a la millora de la gestió pública dels municipis rurals, amb vinculació amb el principi i el dret a una bona administració i amb els principis de bona regulació, incloent-hi els preceptes dedicats a la simplificació i la digitalització.
Paraules clau: municipi rural, bona administració, bona regulació, simplificació i digitalització.
LA MEJORA DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN LA LEY 8/2025, DE 30 DE JULIO, DEL ESTATUTO DE MUNICIPIOS RURALES: BUENA ADMINISTRACIÓN Y BUENA REGULACIÓN, SIMPLIFICACIÓN Y DIGITALIZACIÓN
Resumen
En este texto se analizan los artículos de la Ley 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de municipios rurales, dedicados a la mejora de la gestión pública de los municipios rurales, en vinculación con el principio y el derecho a una buena administración y con los principios de buena regulación, incluyendo los preceptos dedicados a la simplificación y la digitalización.
Palabras clave : municipio rural, buena administración, buena regulación, simplificación y digitalización.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
BETTER PUBLIC MANAGEMENT IN LAW 8/2025, OF JULY 30, ON THE STATUTE OF RURAL MUNICIPALITIES: GOOD ADMINISTRATION AND GOOD REGULATION, SIMPLIFICATION AND DIGITALIZATION
Abstract
This article analyses the provisions of Law 8/2025, of July 30, on the Statute of rural municipalities, dedicated to improving public management in rural municipalities, in relation to the principle and right to good administration and the principle of good regulation, including those provisions dedicated to simplification and digitization.
Keywords: rural municipality, good administration, good regulation, simplification and digitization.
Sumari: 1. Introducció: la millora de la gestió dels municipis rurals i la bona administració; 1.1. Breu recordatori sobre el principi i el dret a una bona administració; 1.2. La Llei de l’Estatut de municipis rurals i la bona administració; 1.2.1. La bona administració inclosa entre les finalitats de la Llei 8/2025 (article 5); 1.2.2. La bona administració com a principi d’aplicació de la Llei 8/2025 (article 6); 1.2.3. Bona administració i simplificació; 1.2.4. Bona administració, estàndards de conducta administrativa i cartes de serveis; 2. La millora normativa (better regulation) als municipis rurals; 3. Simplificació, digitalització i municipis rurals; 4. Conclusions; 5. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ: LA MILLORA DE LA GESTIÓ DELS MUNICIPIS RURALS I LA BONA ADMINISTRACIÓ
En aquesta breu contribució, amb un caràcter eminentment descriptiu i explicatiu, ens ocuparem dels articles de la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (concepte definit en la mateixa llei, que no correspon aquí considerar de manera detallada; vegeu-ne especialment l’article 3), que es refereixen a la bona gestió pública dels municipis rurals, capaç de complir amb les exigències del principi i el dret a una bona administració.
Com assenyala el preàmbul de la Llei, aquesta «desenvolupa l’articulació concreta de les obligacions jurídiques derivades del dret dels habitants dels municipis rurals a una bona administració, en connexió amb l’article 30 de l’Estatut».
Com exposarem amb més deteniment en l’apartat final d’aquesta anàlisi, cal avançar que en la matèria que tractem aquí ens trobem sovint amb preceptes legals formulats amb no gaire precisió tècnica i que tenen un efecte sobretot simbòlic o polític però, en canvi, tenen poc contingut normatiu real. D’altra banda, com veurem, hi ha preceptes que estableixen mandats a altres administracions i que, com que són interessants, caldrà comprovar que realment són complerts. Ara bé, en la Llei 8/2025 (en endavant, LEMUR) també trobem autèntiques obligacions jurídiques, que suposen novetats rellevants que comentarem tot seguit.
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
1.1. Breu recordatori sobre el principi i el dret a una bona administració
Els principis jurídics de bon govern i el valor, principi i dret a una bona administració són crucials per a la vida de les persones al segle xxi (Ponce Solé, 2024). Ens limitarem ara, abans d’analitzar la Llei, a recordar succintament, de manera introductòria, alguns aspectes d’aquest àmbit ja força coneguts.
Pel que fa específicament a la bona administració, a més de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC), també la trobem esmentada com a dret en l’article 41 de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, i el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) l’ha aplicat en milers de sentències des dels anys cinquanta del segle passat, atès que considera la bona administració alhora com un principi general aplicable als estats membres i com un dret que forma part de les tradicions constitucionals d’aquests (per exemple, vegeu la Sentència del TJUE (Sala Segona ampliada) del 30 de gener de 2002, cas T-54/99, max.mobil Telekommunikation Service GmbH contra la Comissió de les Comunitats Europees).
A Espanya, el Tribunal Suprem (TS) (i després també els tribunals superiors de justícia, com el català), en una ja molt consolidada jurisprudència, ha declarat l’existència d’un principi constitucional implícit de bona administració (per exemple, vegeu, entre moltes altres, la Sentència del Tribunal Suprem [STS] 1309/2020, del 15 d’octubre de 2020 [recurs 1652/2019]).
D’altra banda, la bona administració també és reconeguda com a dret subjectiu en diversos estatuts d’autonomia, entre els quals hi ha el català, com ja ens consta, i lleis autonòmiques (per exemple, l’article 22 de la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, entre d’altres). Així mateix, els principis jurídics de bon govern es troben recollits en la Llei estatal 19/2013, del 9 de desembre, de transparència, accés a la informació i bon govern (art. 25 i següents), i referències a aquests i a la bona administració es troben en la Llei catalana 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (Ponce Solé, 2025b).
La qualitat institucional del nostre país, que reflecteix l’eficàcia d’aquest dret a una bona administració, d’acord amb les dades empíriques disponibles apareix com a millorable. Tot i l’aprovació, al llarg de la darrera dècada, de legislació en matèria de transparència, bon govern i bona administració, que recull nombroses referències i tècniques vinculades a la bona administració (com, per exemple, la Llei 19/2013, d’àmbit estatal, i la Llei 19/2014, de Catalunya), això no ha suposat una millora rellevant de la gestió pública (sens perjudici de la necessitat de reconèixer les bones pràctiques existents, com és obvi), d’acord amb diverses anàlisis empíriques disponibles, com ara les de l’European Quality of Government Index, elaborat periòdicament per a la Unió Europea (UE) pel Quality of Government Institute, de la Universitat de Göteborg, i els informes d’avaluació ex post de la Llei 19/2014 esmentada, que des del 2016 elabora la Sindicatura de Greuges de Catalunya per mandat de la mateixa llei (per a més detalls, vegeu Ponce Solé, 2024).
Hi ha consens sobre el fet q;ue una bona administració és molt rellevant en tota societat i per això a casa nostra tenim lleis que se n’ocupen. No obstant això, les dades empíriques (juntament amb la percepció ciutadana, també estudiada; vegeu Oficina Antifrau
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
de Catalunya, 2024)1 confirmen que encara queda molt per fer en aquest àmbit, al marge de reconèixer i celebrar les bones pràctiques, que també existeixen. La bona administració ha de ser un instrument per a afrontar els desafiaments actuals del nostre estat social i democràtic de dret, ja que la qualitat institucional i de la gestió pública ha esdevingut crucial en la nostra societat.
Així ho posa en relleu, per exemple, el Dictamen del Comitè Econòmic i Social Europeu sobre «principis per als serveis públics que contribueixen a l’estabilitat del règim democràtic» (dictamen exploratori sol·licitat per la presidència alemanya) (número 2021/C 56/03), 2 que assenyala, entre altres coses:3
4. Els serveis públics com a estabilitzadors automàtics […]
4.4. Quan tots els serveis públics s’adhereixen sistemàticament als principis de legalitat, proporcionalitat i igualtat de tracte i fan efectiu el dret a una bona administració, reforcen tant la confiança en l’estat de dret i la democràcia, com la resistència dels ciutadans davant de les promeses populistes.
En aquest sentit, estudis recents estableixen una correlació empírica entre l’auge dels partits populistes d’extrema dreta i la (baixa) qualitat de la gestió pública (per al cas francès, vegeu Bauhr i Charron, 2023).
Des del punt de vista que ara ens interessa, és possible millorar tècnicament aquesta legislació relativa a la bona administració, així com la seva aplicació a la pràctica, i és possible també, i molt necessari, introduir ex novo en el nostre ordenament les tècniques jurídiques disponibles actualment que ajudin a aquesta bona administració. Després d’una llarga història d’abandonament del bon govern i de la bona administració —amb, per exemple, una dissonància cognitiva estesa en la interpretació de lleis llegides només com a lleis de transparència, malgrat que en el seu títol s’inclou el bon govern de forma explícita i en el seu articulat, el dret a una bona administració—, hi ha diverses iniciatives per a la millora de la qualitat institucional, la garantia del dret de les persones a una bona administració i el reforçament de l’estat social i democràtic de dret.
Entre aquestes iniciatives destaca l’impuls recent per part del govern català d’un moviment global a favor de la millora de la qualitat institucional amb, entre altres mesures, la creació de la Comissió d’Experts per a la Definició de l’Estratègia de Transformació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i la Millora dels Serveis Públics (en endavant, CETRA), que el novembre del 2025 va lliurar al president de la Generalitat un total de cinquanta propostes de millora de la qualitat institucional, algunes de les quals tenen a veure amb la llei que ara ens ocupa, com anirem veient.4
1. Segons el Baròmetre 2024 (presentat el 2025) de l’Oficina Antifrau de Catalunya, el 82% dels catalans percep molta o bastanta corrupció, una xifra estable respecte a anys anteriors.
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE
L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
1.2. La Llei de l’Estatut de municipis rurals i la bona administració
Des d’aquesta perspectiva exposada, la llei que analitzem cerca ser un instrument de millora de la gestió pública en els municipis rurals, potenciant l’efectivitat del principi i dret a una bona administració, com comprovarem a continuació.
1.2.1. La bona administració inclosa entre les finalitats de la Llei 8/2025 (article 5)
Així, l’article 5 de la LEMUR estableix entre les seves finalitats:
a) Promoure l’efectivitat dels drets de les persones que viuen als municipis rurals, incloent-hi llur dret a una bona administració dels afers locals i llur dret a l’hàbitat rural. 5
El dret a la bona administració dels afers locals de les persones que viuen als municipis rurals implica l’obligació dels poders públics de ponderar, amb la cura o diligència degudes, els elements rellevants de llur gestió que afecten aquests municipis i les persones que hi viuen.
Trobem reconegut en aquest precepte un dels elements clau que la jurisprudència del Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH), del TJUE, del TS i del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya han establert des de fa ja molts anys de manera repetida i constant: l’obligació de diligència deguda lligada al dret a una bona administració.
Si bé és cert que la determinació del nivell de diligència deguda o cura deguda necessari per a satisfer el dret a una bona administració depèn de cada cas, es pot intentar avançar una fórmula general per a determinar-lo de manera més precisa circumstanciadament.
Aquesta determinació és necessària tant per part de la mateixa Administració (a l’hora de decidir com utilitzar la discrecionalitat en la seva actuació, per exemple, per a demanar o no un informe complementari no preceptiu, o per a desplegar una activitat de protecció en un servei públic com ara el penitenciari), com pels òrgans de control, inclosos els judicials (per a controlar el compliment de l’obligació de bona administració i considerar violat o no el dret del ciutadà a una bona administració).
Així, el punt òptim de cura, que implica la diligència deguda o cura deguda en cada actuació administrativa (és a dir, el nivell de cura que s’ha de desplegar per al compliment de l’obligació de bona administració en vista de les circumstàncies del cas concret), és el que permet complir la condició següent: c = p × D. Es fa aquí una adaptació de la regla anomenada de Hand —jutge nord-americà que va establir una fórmula del càlcul de la negligència— per a establir la violació o no del deure de cura en casos de responsabilitat.
5. Aquest mateix precepte aclareix que «[e]l dret a l’hàbitat rural de les persones que viuen als municipis rurals implica el dret a habitar-hi, utilitzar-los, ocupar-los, produir-hi, transformar-los i governar-los i el dret a gaudir del conjunt de drets constitucionals, estatutaris i legals reconeguts i exercits en aquestes col·lectivitats rurals, definits com a béns comuns per a una vida digna». És destacable aquest reconeixement explícit del dret a l’hàbitat rural, a manca encara d’un reconeixement exprés similar respecte al dret a la ciutat, tot i que en el nostre ordenament jurídic també trobem indicis de la seva existència implícita. Vegeu Ponce Solé, Capdeferro Villagrasa, Migliari (2019).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
La c representa el cost de la mesura addicional de bona administració considerada. La p representa quant es redueix la probabilitat de prendre una decisió desencertada quan s’adopta la mesura addicional de bona administració considerada. La D és el perjudici derivat de prendre una decisió desencertada, i la magnitud o gravetat d’aquest perjudici pot dependre de diversos factors. 6 Llavors, p × D representa el benefici que s’obté en adoptar la mesura addicional de bona administració. Aquest benefici té dos ingredients: la reducció de la probabilitat de cometre una equivocació i la reducció del mal derivat de cometre una equivocació (per a més detalls sobre com concretar en cada cas l’estàndard de diligència deguda derivada de la bona administració, vegeu Ponce Solé, 2025a).
En tot cas, aquesta tasca de precisió de l’estàndard de bona administració ha de poder ser facilitada pel desenvolupament de cartes de serveis i altres documents que evitin al gestor haver de prendre una decisió casuística i que protegeixin l’Administració davant de possibles exigències de responsabilitat patrimonial. Tornarem aviat a aquesta qüestió.
Entre les finalitats de la Llei també es troba, d’acord amb aquest article 5, la de «e) Potenciar fórmules de gestió i administració per als municipis rurals per tal d’aconseguir que siguin més eficaços i eficients».
S’esmenten aquí dos components del principi de bona administració, l’eficiència i l’eficàcia, recollits en els articles 31 i 103 de la Constitució espanyola, respectivament (sobre l’eficàcia, vegeu Ponce Solé, 2005; sobre l’eficiència i els seus límits, Vaquer Caballería, 2015).
1.2.2. La bona administració com a principi d’aplicació de la Llei 8/2025 (article 6)
Per la seva banda, l’article 6 de la LEMUR assenyala que l’aplicació d’aquesta llei es regeix per una sèrie de principis, entre els quals hi ha el següent:
c) Principi de bona administració. Els poders públics, abans de prendre decisions que incideixin en els municipis rurals, han de considerar els interessos d’aquests mitjançant un procediment de presa de decisió que parteixi del coneixement de llur capacitat de gestió i llur estructura.
6 . Entre els quals ens semblen destacables els següents: — l’afectació de l’esfera personal i patrimonial del ciutadà; — el risc de malbaratament de cabals públics; — el nombre potencial d’afectats per la decisió; — la vulnerabilitat de la persona que es relaciona amb l’Administració (fet que exigirà, doncs, una diligència deguda o cura deguda més alta que en el cas d’inexistència de vulnerabilitat, com assenyala la Sentència del TEDH del 16 de novembre de 2023, cas G. T. B. contra Espanya, assumpte núm. 3041/19, en què es condemna l’Estat espanyol).
Aquesta gravetat serà màxima, doncs, quan afecti drets constitucionals fonamentals d’una pluralitat indeterminada de persones vulnerables i suposi l’ús de cabals públics (cosa que implicarà desplegar un nivell equivalent de la cura deguda o diligència deguda ), i anirà disminuint (i, amb ella, el grau de cura deguda exigible a l’Administració) quan afecti drets constitucionals no fonamentals, simples drets legals o mers interessos legítims, suposi o no despesa de cabals públics i tingui transcendència només individual (p. ex., acte administratiu o contracte) o de caire general (p. ex., reglament o pla).
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Hi ha aquí una referència a la bona administració d’altres nivells de poder amb incidència sobre els municipis rurals. Aquest esment connecta amb la rellevant Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 64/2025, que s’ha analitzat amb deteniment en un altre moment (Ponce Solé, 2025b). Sense entrar ara en els detalls, en aquesta sentència, dictada a propòsit de la regulació catalana de l’ús turístic dels habitatges, el Tribunal Constitucional (TC) es refereix a l’evolució de la doctrina constitucional posant en relleu que aquesta va partir de qualificar l’autonomia local com una «garantia institucional» —categorització que remet a un judici de recognoscibilitat de l’autonomia local com a institució jurídica i que expressa, amb això, la funció d’aquesta autonomia com a límit negatiu enfront del legislador— d’un «nucli o reducte indisponible pel legislador» (STC 38/1983, fonament jurídic [FJ] 6).
Des d’aquest punt de partida, la doctrina del TC ha anat evolucionant, especialment en l’última dècada, per a passar a referir-se a l’autonomia local com un «principi» —ressaltant d’aquesta manera «el vessant positiu de la relació entre la llei i l’autonomia local»—. Per tant, ha d’entendre’s que l’autonomia local comprèn, en definitiva, tant un nucli mínim d’autonomia que no pot ser desconegut pels poders públics, com un «mandat d’optimització per a la consecució dels majors nivells possibles d’autonomia local».
Des de la perspectiva de la garantia institucional, la STC assenyala:
Des d’un punt de vista funcional o relatiu a les competències dels ens locals, la garantia constitucional d’autonomia local obliga a assegurar el «dret de la comunitat local a participar a través d’òrgans propis en el govern i administració de tots els assumptes que el concerneixen, graduant-se la intensitat d’aquesta participació en funció de la relació entre interessos locals i supralocals dins de tals assumptes o matèries» (STC 32/1981, FJ 4; 170/1989, FJ 9, i 41/2016, FJ 9, entre moltes altres). Això implica, per al que ara importa, que les lleis de l’Estat i de les comunitats autònomes, en els seus respectius àmbits de competències, han d’assegurar que els municipis tinguin competències «pròpies» en àmbits d’interès exclusiu o preferentment municipal (STC 4/1981, FJ 3).
D’acord amb aquesta STC:
[...] com a mandat d’optimització, l’autonomia local exigeix que, en matèries d’interès municipal, la falta d’atribució de competències als municipis o la seva restricció compti amb una justificació suficient. Des d’aquesta perspectiva, per a determinar si la intervenció del legislador (en aquest cas, autonòmic) en la regulació del règim local respecta o no la garantia constitucional de l’autonomia local caldrà valorar: «(i) si hi ha interessos supralocals que justifiquen que la comunitat autònoma hagi dictat aquesta regulació; (ii) si el legislador autonòmic ha ponderat els interessos municipals afectats; i (iii) si ha assegurat als ajuntaments implicats un nivell d’intervenció tendencialment correlatiu a la intensitat de tals interessos. Tot això sobre la base que la comunitat autònoma pot exercir en l’un o l’altre sentit la seva llibertat de configuració a l’hora de distribuir funcions, però garantint el dret de la comunitat local a participar a través d’òrgans propis en el govern i l’administració» (STC 152/2016, del 22 de setembre, FJ 6; 98/2018, del 19 de setembre, FJ 4, i 124/2023, del 26 de setembre, FJ 5e).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
Encara que la majoria del TC assenyala que en l’última dècada aquesta aproximació ha anat completant la de la garantia institucional, els vots particulars ho neguen i sostenen que és innecessària i ha de considerar-se com un simple obiter dicta.
Aquesta sentència sembla establir el que algunes opinions doctrinals han definit com un nou perfil o una nova aproximació a l’autonomia local, de la mà de la idea de principi i mandat d’optimització constitucional per a la consecució dels majors nivells possibles d’autonomia local (Font Llovet, 2024; Velasco Caballero, 2025). Segons la nostra opinió, ni aquesta aproximació és tan nova, almenys respecte a la necessària ponderació dels interessos municipals afectats, ja existent en la jurisprudència del TS, ni havia quedat tan clarament establerta prèviament, ni ha de considerar-se com un simple obiter dicta , sinó com una conseqüència natural del principi constitucional de bona administració.
Efectivament, la perspectiva jurídica segons la qual és necessària una ponderació acurada dels interessos municipals abans d’adoptar qualsevol decisió jurídica d’altres nivells de poder que pugui incidir-hi, ja havia estat exposada històricament en diverses decisions del TS que recentment han trobat plasmació en dues sentències del 2024.
Així doncs, la STS del 21 de març de 2024, recordant l’abundantíssima jurisprudència del TS que dedueix de diversos preceptes constitucionals l’existència d’un principi de bona administració, assenyala:
I quant al tractament jurisprudencial, en la nostra sentència del 5 de desembre de 2017 (rec. 1727/2016, ES:TS:2017:4499) declarem l’efectivitat del dret a la bona administració, del qual deriven una sèrie de drets dels ciutadans amb plasmació efectiva, i precisem que no es tracta, per tant, d’una mera fórmula buida de contingut, sinó que s’imposa a les administracions públiques, de manera que a aquests drets segueix un correlatiu elenc de deures exigibles a aquestes, entre els quals es troben, per descomptat, el dret a la tutela administrativa efectiva i, en el que ara interessa, sobretot, a la coordinació i col·laboració entre les administracions públiques.
D’altra banda, la STS de l’11 de juny de 2024 destaca:
[...] [la] rellevància peculiar a aquesta exigència de la memòria econòmica que s’imposa en el ja esmentat art. 129.7° de la Llei de procediment administratiu comú de les administracions públiques, perquè, en la mesura que amb les determinacions del Pla s’estiguin imposant nous costos del servei que gestionen aquestes corporacions municipals, l’exigència formal no és ja només una qüestió que afecti la bona regulació, sinó que incideix de manera directa en la mateixa autonomia d’aquestes entitats locals, que es garanteix en l’article 140 de la Constitució.
De la jurisprudència del TS es desprèn un principi constitucional de bona administració que exigeix una obligació jurídica de mitjans a la resta de nivells de poder públic, consistent en el desplegament de la diligència deguda en la consideració dels interessos municipals a l’hora de prendre decisions que puguin afectar-los.
Això connecta, d’altra banda, amb l’apartat e de l’article 6 de la llei que comentem, que fa referència a subprincipis propis del de bona administració:
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
e) Principis de cooperació i col·laboració. Els poders públics i els municipis rurals han de prestar una atenció especial als mecanismes de cooperació i col·laboració, d’acord amb els quals s’han de respectar els deures de no interferir en les competències municipals, d’ajudar en llur exercici i de cooperar per defecte, llevat de raons justificades i fonamentades, entre els municipis rurals.
El TC, fins ara, ha estat aliè a l’abundantíssima jurisprudència internacional, europea i del TS espanyol sobre bona administració. En aquest sentit, tenim en la seva jurisprudència un «nou» perfil de l’autonomia municipal, però que no ho és en el context més general exposat. El principi constitucional de bona administració, que el TC segueix sense citar expressament, suposa aquest mandat de ponderació diligent dels interessos municipals. D’altra banda, l’article 6 de la llei que estem comentant fa, en l’apartat d , una clara i encertada distinció entre principi de proporcionalitat i principi de bona administració, i queda clar que el segon és condició prèvia necessària del primer:
d) Principi de proporcionalitat. Els poders públics han d’actuar amb els municipis rurals respectant el principi de proporcionalitat. En conseqüència, les mesures que adoptin hauran d’ésser tan poc restrictives com sigui possible per a l’autonomia municipal, i llurs costos i beneficis globals s’han de ponderar prèviament, d’acord amb el principi de bona administració.
1.2.3. Bona administració i simplificació
Finalment, aquest article 6 de la LEMUR que comentem també inclou una referència a la simplificació com a component de la bona administració, com veurem després de manera més detallada:
h) Principi de simplicitat normativa. Les disposicions legals i reglamentàries que afectin els municipis rurals han de tenir un contingut de comprensió fàcil per a un operador jurídic no especialitzat; han de preveure els supòsits que, per la poca entitat en la matèria objecte de regulació, n’han de quedar exclosos, i no han de regular procediments ni requeriments complicats que endarrereixin la satisfacció dels interessos públics que pretengui la norma.
1.2.4. Bona administració, estàndards de conducta administrativa i cartes de serveis
Per a acabar aquesta introducció, cal tenir en compte que l’element crucial de la bona administració és el nivell de diligència que es pot exigir als municipis rurals en el compliment de l’obligació derivada del dret a una bona administració de les persones, com ja hem dit abans. Això enllaça inevitablement amb el rellevant paper dels estàndards de bona administració, establerts per codis de conducta, cartes de serveis i altres documents. Com se sap, els primers s’estan desplegant lentament, com un element de bona administració. Pel que fa a les
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
segones, l’article 59 de la Llei catalana 19/2014, de transparència, accés a la informació i bon govern, n’exigeix l’aprovació.7
Després de la seva modificació per la Llei 5/2020, del 29 d’abril, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic i de creació de l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient, el precepte esmentat assenyala:
Article 59
Sistemes de gestió de la qualitat dels serveis públics
1. L’Administració pública ha de garantir que els serveis de la seva competència es presten en unes condicions mínimes i raonables de qualitat, i ha d’incloure cartes de servei en el marc regulador dels serveis públics finalistes que gestiona directament.
2. En el cas dels ser veis que es presten mitjançant xarxes, es poden aprovar cartes base dels serveis que fixin els estàndards mínims de qualitat de servei comuns a tots els centres que la integren. Als efectes d’aquesta llei, s’entén per xarxa el conjunt de dues o més unitats que presten un mateix servei en règim de descentralització funcional o desconcentració.
3. L’existència de cartes base no exclou que es puguin aprovar cartes pròpies d’un centre o d’alguns centres de la xarxa amb la finalitat de declarar estàndards de qualitat més exigents que els establerts en la carta base.
4. Les cartes de servei han tenir, com a mínim, el contingut següent:
a) L’organització del servei.
b) La identificació dels responsables de la gestió.
c) La relació de serveis que es presten.
d ) Els estàndards mínims de qualitat del servei desglossats, si escau, per categories de prestacions, i els indicadors per a avaluar-ne l’aplicació.
e) Les condicions d’accés als serveis.
f ) Les mesures de reparació o correcció en cas d’incompliment dels estàndards mínims establerts a les cartes.
g) Els drets i deures dels usuaris.
h) El règim econòmic aplicable, amb indicació de les taxes i els preus públics que siguin aplicables, si escau.
i ) La manera que tenen els usuaris dels serveis de presentar queixes i suggeriments.
j ) Les vies que poden utilitzar els usuaris per a obtenir informació i orientació en relació amb el servei públic.
5. Els estàndards mínims de qualitat declarats en les cartes de servei són exigibles per a l’Administració quan el servei es presta en les condicions normals per a les quals es van establir i sense pertorbacions alienes que n’alterin el funcionament. Si concorren raons excepcionals sobrevingudes que n’afecten el funcionament de manera extraordinària, es poden suspendre temporalment un o alguns dels estàndards mínims de qualitat declarats en la carta i els drets directament derivats d’aquesta. En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, la suspensió es fa efectiva per resolució motivada del titular del departament o departaments que van aprovar la carta. La resolució de suspensió ha de determinar la causa que la motiva, i l’abast i les conseqüències de la suspensió. La durada de la suspensió no es pot estendre, en
7. Vegeu respecte a aquesta qüestió el Dictamen de la Comissió Jurídica de Catalunya 281/2018, del 15 de novembre, sobre la relació entre el dret a una bona administració i les cartes de serveis.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
cap cas, més enllà de la causa excepcional que la motiva i, si escau, del termini estrictament necessari per a remoure els obstacles o les afectacions ocasionats.
6. En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat i el seu sector públic institucional, les cartes de serveis s’aproven per resolució dels titulars dels departaments competents dels serveis objecte de les cartes, amb l’informe previ favorable de la unitat departamental competent en matèria de qualitat. Els consells comarcals, els municipis de gran població i els consells de vegueria han d’aprovar les cartes dels serveis de competència municipal que gestionin, d’acord amb el que determina la legislació de règim local. Les cartes de servei i llurs actualitzacions entren en vigor a partir de la publicació en els diaris oficials corresponents.
7. En l’àmbit dels serveis públics prestats per gestió indirecta, l’assegurament de la qualitat del servei es fa efectiu a través dels mecanismes concrets de control de l’execució que estableix la legislació aplicable en relació amb els mitjans de control i garantia de la qualitat.
L’estàndard de bona administració pot ser fixat, a més, per instruments interns de l’Administració, amb característica de soft law, la qual cosa no significa que estiguin desproveïts d’efectes jurídics. 8
Ara la Llei 8/2025 inclou aquest paper de les cartes de serveis en el seu article 56, de forma clara i amb efectes concrets, i estableix una opció per defecte, com a instrument conegut de la caixa d’eines de les aportacions conductuals (Ponce Solé, 2022):
Article 56
Accés a equipaments, serveis públics bàsics, activitats rellevants i serveis econòmics d’interès general als municipis rurals
1. La Generalitat de Catalunya ha de vetllar perquè els equipaments i els serveis públics bàsics; les activitats rellevants; els serveis sanitaris, educatius i socials, i els altres serveis econòmics d’interès general estiguin situats en llocs que facilitin les condicions d’igualtat d’accés als habitants i als usuaris dels serveis als municipis rurals i garanteixin el dret a l’hàbitat rural. En tot cas, com a estàndard de bona administració a incloure obligatòriament en la corresponent carta de serveis, d’acord amb la legislació de transparència i bon govern, s’ha de garantir que el temps d’accés, amb desplaçament per carretera, a un servei bàsic des de qualsevol municipi rural no superi els trenta minuts. Si excepcionalment això no fos possible, s’ha d’establir un estàndard superior a trenta minuts, motivant, en tot cas i específicament, la impossibilitat i el temps alternatiu superior d’accés finalment establert.
8 . Aquests documents elaborats per la mateixa Administració, amb la denominació que sigui (protocols, guies, manuals…), tenen l’avantatge de la seva flexibilitat i fàcil adaptabilitat. Encara que no tinguin naturalesa reglamentària, han de ser fets públics, d’acord amb la legislació de transparència, atesa la seva rellevància perquè els ciutadans coneguin les obligacions concretes de bona administració (que no podran ser inferiors a les fixades en codis de conducta o cartes de serveis, sinó que els podran precisar o complementar). Hauran de ser tinguts en compte per a desplegar l’activitat administrativa i, en cas de danys, seran un referent per a decidir l’existència o no de diligència deguda, cosa que, com se sap, és un element que tenen en compte els tribunals en diversos sectors d’actuació, malgrat la proclamació de la responsabilitat objectiva administrativa. Són exemples en aquest sentit les guies metodològiques aprovades per diverses administracions per a la millora de la regulació, els protocols existents per a prevenir la pobresa energètica, els protocols en relació amb la xarxa viària, etc.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
Estem davant d’un supòsit del que, en el context de les aportacions conductuals (behavioral insights), s’anomena opt-out (Sunstein, 1999): una arquitectura de decisió en què una opció és establerta per defecte (by default), però de la qual els decisors dels municipis rurals poden sortir si ho desitgen, això sí, amb caràcter excepcional i justificant-ne la raó.
Amb menys concreció, l’apartat 3 del mateix article 56 de la Llei també es refereix a aquests estàndards de bona administració:
3. La Generalitat de Catalunya ha de garantir que els usuaris dels municipis rurals tinguin uns estàndards mínims d’oferta de transport públic que permetin de fer viables i competitius amb el vehicle privat els desplaçaments de la mobilitat quotidiana en el conjunt de la comarca o de l’àmbit funcional en què s’agrupin els altres serveis bàsics i els principals centres d’atracció de desplaçaments, especialment per mitjà de l’establiment de transports a demanda.
Per la seva banda, la disposició addicional sisena de la Llei estableix uns mandats de caràcter organitzatiu, entre els quals trobem també referències als estàndards de bona administració:
3. El departament competent en matèria de mobilitat i transports, en el termini de tres mesos a comptar de l’aprovació d’aquesta llei, ha de crear una comissió de treball conjunta amb les entitats més representatives dels municipis rurals que tingui per objecte estudiar i proposar mesures per a garantir un sistema de transport públic adaptat a la realitat, les necessitats i la capacitat dels municipis rurals. Els treballs de la comissió s’han de desenvolupar durant els sis mesos següents a la seva constitució i han de finalitzar amb la redacció d’un informe amb propostes concretes i sostenibles. Aquest informe ha de tenir en compte la transversalitat de gènere i el seu impacte sobre les diferents necessitats de mobilitat. En concret, s’han de desenvolupar propostes per als municipis rurals amb relació a la definició i aplicació d’uns estàndards mínims d’oferta de transport públic als municipis rurals a partir de l’estudi i l’anàlisi dels elements següents [...]
2. LA MILLORA NORMATIVA (BETTER REGULATION ) ALS MUNICIPIS RURALS
L’íntim vincle entre bona administració i bona regulació no cal que sigui explicat fil per randa ara, atesa la seva evidència. Recordem que, per exemple, el TS en diverses ocasions l’ha establert amb tota claredat. Per exemple, en la STS del 15 de juliol de 2010 (recurs núm. 25/2008) va assenyalar que:
Els conceptes de bona administració i de qualitat de l’activitat administrativa cobren tot el seu protagonisme en el moment de concretar els costos econòmics i financers que l’aplicació d’una norma reglamentària pot suposar. El deure de bona administració, d’un bon fer administratiu en l’exercici de la potestat reglamentària, exigeix una especial cura a l’hora d’estudiar les conseqüències econòmiques que la implantació de la nova normativa comporta. L’absència d’un estudi econòmic rigorós pot produir, i d’això hi ha exemples, que les disposicions reglamentàries es quedin «en lletra morta», mancades de virtualitat pràctica, o bé per absència de partides pressupostàries o vies de finançament, que sens dubte són els su-
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
pòsits més freqüents, o bé per no haver ponderat la càrrega econòmica que a la societat en general, i en particular als afectats singularment, suposa l’aplicació de la norma reglamentària.
D’altra banda, la Llei catalana 19/2014 introdueix referències a la qualitat normativa entre els components de la bona administració (Ponce Solé, 2025a; Ponce Solé 2025c).
En la llei que ara ens ocupa, les referències a la millora de la qualitat normativa (en l’argot internacional, l’anomenada better regulation) es troben disperses i a vegades repetides, amb una tècnica legislativa discutible.
Així, en primer lloc, el preàmbul de la LEMUR assenyala:
El títol ii regula l’aplicació de l’anomenat mecanisme rural de garantia. En aquest sentit, estableix l’obligatorietat que els projectes de llei i de decret que atribueixin, transfereixin o deleguin competències, funcions o activitats als municipis rurals incloguin una avaluació d’impacte normatiu específica, que cal incorporar a la memòria. Es reforcen així les exigències de millorament normatiu, ja incloses en les lleis catalanes; de procediment, i de transparència i bon govern. D’altra banda, regula la programació i planificació de les polítiques públiques de les administracions pel que fa als municipis rurals. Recull així la important tasca de planificació per a atorgar estabilitat i seguretat jurídica, que els darrers anys s’ha anat estenent a àmbits com la contractació pública o els plans anuals normatius i que arriba ara a l’esfera municipal de la mà dels municipis rurals.
L’article 21 es refereix en concret a aquest mecanisme rural de garantia.
Article 21
Mecanisme rural de garantia
1. Es crea el mecanisme rural de garantia, que té com a objectiu avaluar els efectes territorials, econòmics i ambientals de les polítiques públiques amb relació a la societat rural per tal de detectar les mesures necessàries per a garantir l’arrelament als municipis rurals, frenar-ne el despoblament i afavorir-ne el repoblament.
2. El Govern ha d’establir la metodologia d’avaluació del mecanisme rural de garantia, la qual ha de tenir en compte els principis, les recomanacions i les eines establerts per la Unió Europea.
El mecanisme rural de garantia (MRG; en anglès, rural proofing) és una metodologia o un instrument de política pública que cerca assegurar que totes les normes, polítiques públiques i programes administratius tinguin en compte els efectes que despleguen sobre les zones rurals abans de ser aprovats o posats en marxa. És a dir, vol evitar que les decisions públiques es facin pensant només en contextos urbans i passin per alt les necessitats i particularitats del món rural. En termes generals, rural proofing significa revisar les polítiques «amb ulleres rurals», considerant els seus impactes directes i indirectes sobre l’ocupació, el benestar social, les oportunitats i la qualitat ambiental a les zones rurals.9
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
A Catalunya, abans de l’aprovació de la llei que estem comentant, l’Agenda Rural de Catalunya (un document estratègic de l’Executiu) ja considerava la necessitat de mecanismes d’«adaptació de les polítiques públiques al medi rural» com a part del procés de rural proofing. 10
Aquest document, que és de caràcter polític i operatiu però no és hard law, recull que part de la seva finalitat és que les accions legislatives i normatives tinguin en compte l’impacte en els territoris rurals i que s’incloguin mecanismes d’avaluació pensats des de la perspectiva rural.
A escala europea, el concepte de rural proofing és part de la Visió a Llarg Termini per a les Zones Rurals de la UE (Long-Term Vision for Rural Areas 2040), un marc impulsat per la Comissió Europea i adoptat pels estats membres.
En aquest marc, la Comissió s’ha compromès a incloure un mecanisme de rural proofing com a part de l’agenda de better regulation ; és a dir, per a avaluar l’impacte de les iniciatives legislatives abans d’aprovar-les.11 A més, la Rural Pact Community Platform de la UE detalla que alguns països, incloent-hi Espanya, han introduït mecanismes de rural proofing dins de les seves lleis nacionals per a fer front als desafiaments socials i demogràfics que afecten les zones rurals.12
Aquest concepte s’ha impulsat en diversos països, com el Canadà, Anglaterra o Irlanda, on s’han desenvolupat experiències d’avaluació de polítiques des d’una perspectiva que té en compte la realitat rural.
A l’Estat espanyol, la Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado, fa referència a aquest mecanisme en la seva disposició addicional sisena:
Disposición adicional sexta. Mecanismo rural de garantía
1. El Gobierno impulsará un mecanismo rural de garantía, asegurando la participación de los actores interesados en su diseño y aplicación.
2. Dicho mecanismo incluirá, en todo caso:
a) La incorporación de la evaluación de los efectos territoriales y sobre el medio y la sociedad rural de las políticas públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de esta ley.
b) La elaboración de una metodología de evaluación específica que tenga en cuenta los principios, recomendaciones y herramientas propuestas por la Unión Europea en este ámbito.
Aquesta norma, doncs, no defineix el mecanisme, però obliga el Govern a impulsar-lo i a incorporar l’avaluació rural com a criteri dins del sistema de valoració de les polítiques públiques.
És important destacar que aquesta llei estatal no parla del mecanisme en cap article de contingut principal, sinó que ho fa a través d’una disposició addicional, la qual cosa mostra que és una obligació de desplegament futur, més que no pas una regulació exhaustiva del
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
funcionament del mecanisme. En aquest sentit, la LEMUR, com hem vist, tot i incorporar el mecanisme en un article, va en la mateixa direcció que la llei estatal.
En fi, com hem dit, la LEMUR també preveu un futur desplegament del mecanisme, que en tot cas caldrà construir tenint en compte les anàlisis prèvies ja existents, les quals:
[...] nos invitan a ser cautos. Efectivamente, aun reconociendo el potencial que en teoría tiene el MRG, el análisis de experiencias pone de relieve la enorme complejidad de su aplicación práctica, y muestra que existen muchas dificultades para profundizar en un mecanismo integral y multidimensional, como nos gustaría que fuera. Adicionalmente, hay que llamar también la atención sobre las expectativas (posiblemente infundadas) sobre el MRG como solución para desbloquear o potenciar el desarrollo rural, o las políticas de gestión de la despoblación (Esparcia Pérez, 2025).
Per la seva banda, l’article 22 de la LEMUR assenyala el següent, insistint en l’avaluació ex ante :
Article 22
Programació i planificació de les polítiques públiques en matèria de municipis rurals
1. La programació i la planificació de les polítiques públiques que puguin afectar els municipis rurals han de tenir com a objectius les finalitats i els principis d’aquesta llei en els àmbits de les competències respectives i han d’incloure l’avaluació de llurs efectes sobre els municipis rurals.
2. Els projectes de disposicions generals, proposats pels departaments de l’Administració de la Generalitat, que afectin els municipis rurals han d’incorporar una avaluació de la incidència en els municipis rurals de la disposició projectada i l’anàlisi dels impactes social, ambiental i econòmic, incloent-hi les possibles càrregues administratives, amb la consideració dels costos i beneficis que es puguin generar, i també la previsió de finançament.
3. Les bases reguladores d’ajuts i subvencions han d’incorporar la perspectiva del possible impacte en els municipis rurals.
4. L’òrgan responsable de la tramitació de les iniciatives a què fa referència aquest article ha de donar tràmit d’audiència al Consell Català de Municipis Rurals abans d’aprovar-les. Aquest ha d’incloure la valoració de l’impacte de la norma en els municipis rurals i les recomanacions per a minimitzar-ne i corregir-ne l’impacte en cas que sigui negatiu.
5. Les bases reguladores d’ajuts o subvencions s’han de sotmetre al tràmit d’audiència del Consell Català de Municipis Rurals quan l’objecte o el beneficiari dels ajuts o subvencions ho justifiqui.
Com dèiem, la sistemàtica legal respecte al tema de la qualitat normativa no és potser la idònia. Així, en un títol diferent al que comentàvem, el títol iv , també trobem referències a la millora normativa. El preàmbul explica:
Respecte a la potestat normativa dels municipis rurals, el capítol ii considera rellevant que les diputacions —i els consells comarcals si així ho consideren— facilitin als municipis rurals, més enllà de les ordenances tipus, la redacció de llurs ordenances amb la qualitat normativa adequada, especialment als municipis que tenen menys recursos i coneixement, per tal
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
de mesurar els possibles impactes socials, ambientals i econòmics de la normativa, incloent-hi la mesura de les càrregues administratives.
La rellevància de la mesura prové de la constatació de l’elevat nombre de normes municipals dictades anualment i de llur baixa qualitat normativa, d’acord amb l’anàlisi de la doctrina jurídica i amb els informes del Síndic de Greuges de Catalunya, que del 2016 ençà ha mesurat el paràmetre del bon govern regulatori local, en les avaluacions anuals de la legislació catalana de transparència, accés a la informació i bon govern, i ha cridat repetidament l’atenció sobre la important necessitat de millorar la situació.
La primera cosa que cal dir és que el mecanisme de garantia rural es refereix a les polítiques públiques i normes d’altres nivells de poder que incideixen en el món rural, mentre que el títol iv ho fa respecte a les normes que són dictades pels mateixos municipis rurals. Ara bé, potser hauria estat millor sistemàticament agrupar aquestes dues expressions de la better regulation en un mateix títol i capítol.
En segon lloc, la Llei manifesta prendre en consideració la doctrina jurídica, les avaluacions ex post fetes per la Sindicatura de Greuges en la darrera dècada de la Llei 19/2014 i les regulacions que inclou aquesta sobre la qualitat normativa (Villoria, Cerrillo-Martínez, Ponce-Solé, 2023).
D’aquests informes de la Sindicatura, cal destacar un doble nivell de compliment. D’una banda, l’autonòmic, en què la Generalitat de Catalunya disposa d’una unitat específica, l’Àrea de Millora de la Regulació, incardinada en el Departament de la Presidència, que ofereix suport des de fa més d’una dècada als altres departaments de la Generalitat i que ha contribuït que les avaluacions ex ante, expressades en el desenvolupament d’avaluacions d’impacte normatiu —com exigeix la llei catalana, en connexió amb la llei que fa referència al procediment d’elaboració de reglaments (Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya)—, estiguin ben establertes. En tot cas, existeix una feblesa amb les avaluacions ex post , àmbit en què la legislació és més vaga i el desenvolupament ha estat inexistent a la pràctica. D’altra banda, trobem l’àmbit municipal, en què la qualitat normativa és molt deficient i les avaluacions ex ante són molt escasses, per a no parlar de les avaluacions ex post , inexistents (CETRA, 2025).
Davant la situació exposada, el capítol ii del títol iv de la LEMUR, titulat «Potestat reglamentària dels municipis rurals», inclou l’article 39, que estableix, aquest precepte sí, un canvi important, amb una obligació jurídica clara i explícita:
Article 39
Potestat normativa local i qualitat normativa
1. Les diputacions, en el marc de llurs competències, han de facilitar als municipis rurals la redacció de llurs normes jurídiques.
2. Les diputacions, en el marc de llurs competències, han de prestar assistència als municipis rurals en el desplegament de l’avaluació d’impacte exigit per la normativa vigent abans de l’aprovació de les normes, i també en l’avaluació posterior a l’entrada en vigor, per a garantir la qualitat i l’eficàcia normatives. A aquests efectes, cada diputació ha de prestar suport als municipis en el millorament normatiu, amb la capacitació adequada per a desplegar avaluacions d’impacte normatiu.
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Les diputacions provincials, doncs, passen per primera vegada a la història a integrar entre les seves competències l’obligació d’assistència als municipis rurals en aquesta matèria, tant en avaluacions ex ante com ex post. És a dir, la tasca de les diputacions haurà d’integrar, juntament amb les tradicionals ordenances tipus, l’assistència en matèria de better regulation , utilitzant la caixa d’eines existent en matèria de qualitat normativa, ja aplicada fa dècades en els nivells europeu, estatal, autonòmic i local.
Cal dir que aquesta decisió legislativa s’insereix en la direcció de les recomanacions de la CETRA, les quals també inclouen la necessitat de modificar l’article 178 del Decret legislatiu 2/2003, del 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, elaborat en un moment temporal anterior al moviment de la better regulation , totalment anacrònic pel que fa als desenvolupaments de les darreres dècades i absolutament inadequat per a complir amb els principis de bona regulació exigibles ara de conformitat amb els articles 129 i següents de la Llei 40/2015 (CETRA, 2025).
Ara bé, aquesta labor d’assistència requerirà l’existència en les diputacions de personal suficientment format que pugui entomar aquesta tasca, que òbviament podria ser externalitzada en part mitjançant contractació, cosa que, però, no sembla adient que ho sigui totalment en un àmbit tan sensible com és l’exercici de la potestat normativa, tenint en compte la jurisprudència del TS existent en matèria de límits a la privatització de potestats (Gamero Casado, 2025). En aquest àmbit cal construir equips d’empleats públics dintre de les administracions, formats i competents en matèria de better regulation , i evitar entregar tot el coneixement a mans privades, amb el risc de buidament i infantilització administratiu subjacent, com s’ha posat en relleu amb caràcter general (Mazzucato, Collington, 2024).
3. SIMPLIFICACIÓ, DIGITALITZACIÓ I MUNICIPIS RURALS
La qüestió de la simplificació, sovint associada a la digitalització i l’automatització, amb possible utilització de la intel·ligència artificial, ha anat guanyant importància en els darrers anys com a reacció a la progressiva burocratització i complexitat de la regulació dels procediments d’actuació administrativa. Trobem una mostra d’això en la CETRA, en la qual aquesta qüestió, especialment en els seus grups 1 i 3, ha estat objecte de consideració específica, amb diverses recomanacions fetes el novembre del 2025, amb posterioritat a la publicació de la llei que comentem, que afecten també els municipis rurals (CETRA, 2025).
Com ja hem dit, l’article 6 de la Llei 8/2025 inclou entre els principis rectors de l’aplicació de la Llei:
h) Principi de simplicitat normativa. Les disposicions legals i reglamentàries que afectin els municipis rurals han de tenir un contingut de comprensió fàcil per a un operador jurídic no especialitzat; han de preveure els supòsits que, per la poca entitat en la matèria objecte de regulació, n’han de quedar exclosos, i no han de regular procediments ni requeriments complicats que endarrereixin la satisfacció dels interessos públics que pretengui la norma.
Aquest article, adreçat a les normes que afectin els municipis rurals, no a les que dictin aquests, fa referència a diferents qüestions. D’una banda, al llenguatge planer, quan parla d’un contingut de comprensió fàcil per a un operador jurídic no especialitzat, amb la qual cosa enllaça amb tot el moviment corresponent del llenguatge planer (Muñoz Machado, 2024), que en l’àmbit dels actes administratius ha conduït a la modificació de l’article 22 de la Llei 26/2010 per part de la Llei 9/2025 establint com a components del dret a una bona administració:
c) El dret que les decisions de les administracions públiques estiguin motivades en llenguatge clar i comprensible, en els supòsits establerts legalment, amb una referència succinta als fets i als fonaments jurídics, amb la identificació de les normes aplicables i amb la indicació del règim de recursos que escaigui.
d) El dret a obtenir una resolució expressa clara i comprensible i que se’ls notifiqui dins del termini legalment establert.
En segon lloc, la previsió «els supòsits que, per la poca entitat en la matèria objecte de regulació, n’han de quedar exclosos» en aquestes regulacions, sembla implicar una expressió del principi de diferenciació en l’àmbit normatiu, que caldrà concretar en cada cas.
Finalment, l’exigència que les regulacions que afectin els municipis rurals «no han de regular procediments ni requeriments complicats que endarrereixin la satisfacció dels interessos públics que pretengui la norma» torna a ser un principi, un mandat d’optimització, que caldrà precisar en cada cas, amb conceptes jurídics indeterminats (procediments i requeriments «complicats») i que, probablement, a la pràctica tindrà uns efectes jurídics limitats.
A més d’aquest principi de l’article 6 de la LEMUR, l’article 42 de la mateixa llei també inclou una referència a la simplificació, que es justifica en el preàmbul de la manera següent, en connexió amb el principi de diferenciació: «En matèria de plans de protecció civil, estableix el principi de diferenciació per a aquests municipis, tenint en compte la necessitat de simplificació i suport».
En concret, aquest precepte assenyala:
Article 42
Protecció civil
1. Els municipis rurals poden complir les obligacions d’elaborar els plans de protecció civil municipals per mitjà dels models simplificats que s’estableixin per reglament, tant pel que fa al pla territorial com als plans d’actuació per riscos especials, adaptats a la realitat de la ruralitat.
De la mateixa manera, l’article 33 de la LEMUR conté una referència a la simplificació en l’àmbit de l’ordenació territorial:
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Article 33
Tractament específic de l’ordenació territorial per als municipis rurals
La Generalitat de Catalunya ha d’incrementar el tractament específic de la normativa d’ordenació territorial per a afavorir els municipis rurals en l’equilibri territorial mitjançant, entre altres mesures, la integració del reequilibri territorial a les directrius generals per a la planificació, atenent la situació de despoblament als municipis rurals, i la simplificació dels instruments d’ordenació als municipis rurals.
Però és el capítol vii del títol iv de la LEMUR el que conté la densitat reguladora més alta respecte a la simplificació, vinculada amb la digitalització. El preàmbul ho explica així:
Té una rellevància especial el capítol vii , que conté les propostes de simplificació administrativa i d’administració digital per a alleugerir la càrrega burocràtica a les administracions dels municipis rurals, que, sovint, no tenen la capacitat per a afrontar tots els deures administratius que els són atribuïts. Aquestes propostes complementen les accions que, a l’empara de la Llei 18/2020, de 28 de desembre, de facilitació de l’activitat econòmica, i del Decret 131/2022, com a reglament que desplega aquesta llei, són vigents o estan projectades respecte a l’activitat econòmica i afecten empreses o treballadors autònoms.
Aquest capítol inclou una sèrie de mesures de diferent tipus, que comentarem breument. El preàmbul de la LEMUR assenyala el següent respecte a aquesta qüestió:
En aquesta línia, la Llei estableix la creació d’un portal homogeni per a la prestació i l’intercanvi de serveis i aplicacions als municipis rurals, amb l’objectiu de garantir i afavorir la intercomunicació telemàtica de serveis, l’intercanvi de dades i documents, i la simplificació i agilitació dels procediments administratius que duu a terme l’ajuntament davant de la Generalitat, amb exclusió d’aquells relatius a l’activitat econòmica.
Així mateix, s’estableix la tramitació unificada de procediments i la substitució de l’aportació de documentació per declaracions responsables i models normalitzats, d’ús obligatori per a la tramitació dels procediments en què s’hauran d’incloure únicament les dades requerides per la normativa aplicable.
L’article 51 de la LEMUR preveu una sèrie de mandats que a vegades fan referència a la Generalitat de Catalunya —entenem que es refereixen sempre a l’Administració de la Generalitat de Catalunya— en matèria de simplificació normativa i administrativa. Així, estableix que aquesta «ha de promoure, en col·laboració amb les administracions locals, iniciatives de simplificació normativa i administrativa, per tal de facilitar el desenvolupament de projectes i iniciatives públics i privats que contribueixin a la revitalització econòmica i social dels municipis rurals» (apartat 1).
Partint d’aquest mandat tan ampli com inconcret, l’apartat segon del mateix precepte obliga a promoure la tramitació unificada de procediments i la substitució de l’aportació de documentació per declaracions responsables, fet que en tot cas exigirà les modificacions normatives pertinents. De la mateixa manera, aquest article preveu que «la Generalitat de Catalunya ha de fixar i establir models normalitzats d’ús obligatori per a la tramitació dels procediments, en què s’han d’incloure únicament les dades que requereix la normativa aplicable».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
Aquest article 51 es tanca amb l’apartat 4:
La Generalitat de Catalunya ha d’establir un sistema i uns terminis de revisió periòdica dels procediments per a la simplificació i disminució de les càrregues administratives innecessàries, el reforç de la col·laboració interadministrativa i la potenciació de l’administració electrònica als municipis rurals.
En aquest precepte semblen barrejar-se diverses qüestions: d’una banda, la revisió periòdica de procediments, és a dir, la potenciació de l’avaluació normativa ex post , una de les grans llacunes del nostre sistema de qualitat normativa, situant-se en línia amb els suggeriments de la CETRA respecte a això (CETRA, 2025); de l’altra, el reforç de la col·laboració interadministrativa, sense major precisió, cosa que sembla referir-se, utilitzant una interpretació sistemàtica i teleològica, a la simplificació i a aquesta avaluació ex post ; finalment, la potenciació de l’administració electrònica als municipis rurals.
En qualsevol cas, totes aquestes referències queden vinculades a una futura consideració específica per part d’una «taula de treball»:
Amb aquesta finalitat, s’ha de crear una taula de treball per a la definició de mesures de simplificació administrativa i normativa als municipis rurals pel que fa als aspectes no regulats per la Llei 18/2020, de 28 de desembre, de facilitació de l’activitat econòmica. En aquesta taula hi han de participar representants dels municipis rurals designats per les entitats municipalistes.
L’article 52 de la Llei es refereix al suport i l’assistència als municipis rurals, i estableix un conjunt de mandats a l’Administració de la Generalitat en aquest sentit. Així, en primer lloc assenyala:
L’Administració de la Generalitat, per mitjà del departament competent en matèria d’atenció ciutadana, ha d’oferir mesures d’atenció i assistència que tinguin en compte les particularitats i especificitats dels municipis rurals en les relacions juridicoadministratives.
L’apartat segon d’aquest precepte fa referència al model d’atenció ciutadana de l’Administració de la Generalitat, el qual «ha d’incloure les mesures necessàries per a garantir l’accés dels municipis rurals als serveis». Entre aquestes, i com a mínim, l’article fixa les mesures de suport i assistència següents:
a) Un portal o espai a la seu electrònica de l’Administració de la Generalitat que integri tots els tràmits, serveis i informacions que afecten la relació dels ajuntaments de municipis rurals amb la Generalitat de Catalunya, excloent-ne els relacionats amb l’activitat econòmica.
b) La figura del referent de suport dels municipis rurals, que els assisteixi pel canal presencial i pel canal digital i que s’especialitzi a donar suport a aquests municipis.
c) Mesures d’assistència a la tramitació en els procediments específics, incloent-hi la tramitació dels procediments per mitjans digitals i presencials.
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
L’article 52.3 de la Llei assenyala:
L’Administració de la Generalitat ha de crear, en la seva seu electrònica, per a la prestació i l’intercanvi de serveis i aplicacions als municipis rurals, un portal homogeni que contingui la informació relativa als tràmits, als serveis i a l’accés a les diverses plataformes de tramitació habilitades per als municipis rurals, i també altres serveis digitals que s’usin en la gestió dels municipis rurals, amb l’objectiu de garantir i afavorir la intercomunicació telemàtica de serveis, l’intercanvi de dades i documents, i la simplificació i agilitació dels procediments administratius.
A més, estableix que els departaments de l’Administració de la Generalitat i el seu sector públic «han d’informar el departament competent en matèria d’atenció ciutadana dels serveis i tràmits que poden ésser d’interès per als municipis rurals perquè els publiqui al portal habilitat».
L’Administració de la Generalitat, per mitjà del departament competent en atenció ciutadana, ha d’habilitar un espai municipal d’accés exclusiu per a cada municipi rural, al qual s’han d’incorporar les dades i els documents dels expedients administratius disponibles i que són accessibles, per mitjà de les plataformes d’interoperabilitat i d’intercanvi de dades habilitades.
La Llei en aquest capítol també fa referència a les mesures de suport en la tramitació dels procediments dels municipis rurals. Així, el seu article 53 assenyala:
1. Les oficines d’assistència en matèria de registre i altres oficines d’atenció ciutadana han de facilitar l’assistència en la gestió i tramitació dels procediments dels municipis rurals, posant a llur disposició la informació necessària per a la sol·licitud de tramitació de procediments.
2. Les administracions i entitats del sector públic han de disposar de models comuns i normalitzats per a la sol·licitud i tramitació unificada dels procediments adreçats a municipis rurals.
3. Les administracions i entitats del sector públic han de disposar d’un catàleg de serveis de tramitació unificada, que ha d’estar publicat en el portal habilitat dels municipis rurals, dins la seu electrònica de l’Administració de la Generalitat.
4. L’Administració de la Generalitat ha d’impulsar mesures per a garantir l’ús de mitjans de videoatenció o mitjans assimilats, per a l’acompliment d’actuacions administratives o per a l’assistència i el suport als municipis rurals.
5. Les oficines d’assistència en matèria de registre o altres oficines d’atenció ciutadana, per impossibilitat tècnica o d’accessibilitat als serveis, han de prestar serveis d’identificació i autenticació per a actuar en nom dels municipis rurals.
El capítol es tanca amb l’article 54, referit als serveis digitals per als municipis rurals. El primer apartat exposa que els ens locals (ja no només, doncs, els municipis rurals...) i les entitats públiques vinculades o que en depenen poden emprar «les solucions tecnològiques
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
que l’Administració de la Generalitat, el Consorci Administració Oberta de Catalunya, i les diputacions i els consells comarcals els posen a l’abast, o bé solucions pròpies, sempre que siguin interoperables amb els sistemes d’informació de l’Administració de la Generalitat», sense cost.
Més interès presenta l’apartat segon, que indica:
Els municipis rurals poden delegar o encomanar a les diputacions i als consells comarcals, d’acord amb la normativa del règim local, el desenvolupament de l’administració digital del municipi rural com a garantia de l’accés a les activitats de serveis públics, foment i policia administrativa dels municipis rurals, sense cap cost econòmic per a aquests municipis. Aquesta encomana o delegació ha de garantir l’accessibilitat a la tramitació digital dels ciutadans dels municipis rurals, sense exclusions. Concretament, s’ha de garantir l’assistència a totes les persones que tinguin alguna dificultat per a fer la tramitació digital. El model d’atenció ciutadana que estableix aquesta llei disposa les eines necessàries per a donar suport als municipis rurals i garantir, si escau, l’assistència per a la tramitació digital, en cas que sigui el canal triat pels ciutadans.
Tot això s’acompanya del tercer apartat de l’article 54, que indica:
3. La normativa i les polítiques públiques sectorials han de garantir l’accés telemàtic i l’atenció presencial per a evitar la bretxa digital en col·lectius que no tinguin accés a les tecnologies de la informació i la comunicació, per qüestió d’edat, o per manca de recursos o capacitats.
Cal tenir en compte que l’article 36.1.1g vigent de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (en endavant, LBRL), assenyala:
Artículo 36
1. Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las comunidades autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las siguientes: […]
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
Aquesta previsió va ser objecte d’un recurs interposat per la Junta d’Andalusia contra la Llei 27/2013, del 27 de desembre. El TC en la seva Sentència 111/2016, del 9 de juny, va desestimar la impugnació perquè va considerar que aquest precepte no era inconstitucional sempre que s’interpretés en els termes previstos en la mateixa sentència.
El TC opina que la competència atribuïda a les diputacions provincials en matèria d’administració electrònica «de cap manera transfereix en bloc a la diputació provincial tota la prestació de serveis d’administració electrònica i de la contractació de municipis de menys de 20.000 habitants», cosa que seria incompatible amb la potestat d’autoorganització inherent a l’autonomia local.
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Segons el parer del Tribunal Constitucional, l’apartat g de l’article 36 «s’ha limitat a incloure atribucions noves que especifiquen la més general d’assistència i cooperació jurídica, econòmica i tècnica als municipis, especialment els de menor capacitat econòmica i de gestió», amb la finalitat de «donar efectivitat a la prestació d’uns serveis que exigeixen l’aplicació de tecnologia informàtica (en el cas de l’administració electrònica) o tecnicojurídica (en el supòsit de la contractació centralitzada) que els municipis de petita o mitjana població (fins a 20.000 habitants) poden no estar en condicions d’assumir». D’aquesta manera, «es tracta que la diputació provincial compleixi la seva funció institucional més característica donant suport a aquests municipis en les tasques que exerceixen relacionades amb la contractació i l’anomenada administració electrònica», coses que «lluny de vulnerar l’autonomia municipal, contribueixen a facilitar el seu desenvolupament efectiu» (FJ 11; sobre aquest punt, vegeu Cerrillo Martínez, 2022).
Finalment, el paràgraf quart de l’article 54 de la LEMUR assenyala:
Correspon a la Generalitat de Catalunya garantir una connectivitat digital fiable i de qualitat als municipis rurals, de fibra òptica i mòbil, per mitjà de xarxes d’infraestructures que permetin una transmissió adequada de dades entre la ciutadania, les empreses i l’Administració, per a assolir la igualtat d’oportunitats i de capacitat d’accés a les xarxes.
4. CONCLUSIONS
En aquesta breu contribució s’ha volgut donar notícia dels articles de la Llei dedicats a la millora de la gestió pública dels municipis rurals, amb vinculació amb el principi i el dret a una bona administració i amb els principis de bona regulació, incloent-hi els preceptes dedicats a la simplificació i la digitalització.
Una primera constatació que volem fer és que, com hem anat veient, ens trobem sovint amb preceptes legals formulats amb no gaire precisió tècnica i que tenen efecte sobretot simbòlic o polític però tenen poc contingut normatiu real, fet que aproxima algunes de les parts analitzades a allò que en la doctrina italiana s’ha anomenat “leggi manifesto” (Ghizzi, 2012) i a les quals també s’ha referit el professor Santamaria Pastor (1999).
A més, hi ha altres parts legals en la matèria analitzada que estableixen mandats a altres administracions, especialment a la de la Generalitat, que, com que són interessants, caldrà comprovar que realment es compleixen, mitjançant una avaluació ex post de la Llei (l’obligatorietat de la qual no s’ha inclòs en la mateixa norma).
Però, finalment, trobem en la Llei autèntiques obligacions jurídiques, que suposen novetats rellevants.
Així, hem estudiat l’article 56.3, que estableix —recordem— com a estàndard de bona administració incloure obligatòriament en la corresponent carta de serveis, d’acord amb la legislació de transparència i bon govern, que el temps d’accés, amb desplaçament per carretera, a un servei bàsic des de qualsevol municipi rural no superi els trenta minuts. És cert que a continuació s’indica que si excepcionalment això no és possible, s’ha d’establir un estàndard superior a trenta minuts, motivant, en tot cas i específicament, la impossibilitat i el temps
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
alternatiu superior d’accés finalment establert. Però, com hem dit, estem davant d’un supòsit d’allò que en el context de les aportacions conductuals (behavioral insights) s’anomena optout : una arquitectura de decisió en què una opció és establerta per defecte (by default), però de la qual els decisors dels municipis rurals poden sortir si ho desitgen, això sí, amb caràcter excepcional i justificant-ne la raó.
També hem fet referència a l’article 39, que obliga les diputacions a prestar assistència als municipis rurals en el desplegament de l’avaluació d’impacte exigit per la normativa vigent abans de l’aprovació de les normes, i també en l’avaluació posterior a l’entrada en vigor de la Llei, per a garantir la qualitat i l’eficàcia normatives.
En altres casos, tot i no tractar-se d’un flatus voci , el legislador ha optat per diferir el desenvolupament de les previsions legals, com s’esdevé en el cas del mecanisme rural de garantia de l’article 21, ja comentat.
En conseqüència, podem assenyalar que, en la matèria aquí tractada, la Llei és una combinació d’aspectes de dèbil vinculació jurídica i efectes dubtosos, la majoria, i d’altres d’originals i d’efectes immediats, els menys. Tot això fa que sigui més important el desplegament de la Llei en la realitat, és a dir, la Llei en acció, que la lletra del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC), és a dir, la Llei en els llibres, per a utilitzar la coneguda expressió del moviment realista nord-americà (Roscoe Pound, 1910). Seran el desplegament, la concreció i l’aplicació de la llei comentada els que establiran en el futur quina efectivitat real té aquesta norma per a la millora de la vida de les persones que habiten els municipis rurals.
5. BIBLIOGRAFIA
Bauhr, Monika; Charron , Nicholas (2023). «“It’s the quality of government stupid”: Explaining patterns in support for the far right in the 2022 French presidential election». Electoral Studies, núm. 84, p. 102507. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2023.102507. Cerrillo i Martínez , Agustí (2022). La digitalización en los gobiernos locales intermedios y la contribución al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local, p. 30-63 (Cuadernos de Derecho Local, 58). Disponible en línia a: https://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/2272/04_CERILLO_ P30_P63_QDL_58.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Comissió d’Experts per a la Definició de l’Estratègia de Transformació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i la Millora dels Serveis Públics (CETRA) (2025). 50 propostes per la reforma de l’Administració: Informes finals de la Comissió d’Experts per a la Definició de l’Estratègia de Transformació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i la Millora dels Serveis Públics (CETRA). Disponible en línia a: https://web. gencat.cat/ca/generalitat/accio-govern/transformacio-administracio/estrategia-reformaadministracio/50-propostes-reforma-administracio
Esparcia Pérez , Javier (2025). «Anàlisi crítica del mecanisme rural de garantia com a instrument de política pública: lliçons internacionals». Documents d’Anàlisi Geogràfica , vol. 71, núm. 1, p. 33-63. Disponible en línia a: https://doi.org/10.5565/rev/dag.936 Font Llovet, Tomá s (2024). «Un nuevo perfil constitucional de la autonomía local. La Sentencia del Tribunal Constitucional 64/2025, de 13 de marzo». Acento Local [blog], 23 d’abril. Disponible en línia a: www.gobiernolocal.org/acento-local/un-nuevo-perfil-constitucional-de-la-autonomia-local-la-sentencia-del-tribunal-constitucional-64-2025-de-13-de-marzo/.
LA MILLORA DE LA GESTIÓ PÚBLICA EN LA LLEI 8/2025, DEL 30 DE JULIOL, DE L’ESTATUT DE
MUNICIPIS RURALS
Gamero-Casado , Eduardo (2025). «Ejercicio de potestades administrativas y relaciones de puestos de trabajo en el empleo público (RPTs)». Documentación Administrativa , núm. 14, p. 44-69. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/da.11541
Ghizzi Gola, Eleonora (2012). «Il rapporto tra normativa e giurisprudenza. 1.1. Le leggi manifesto». ADIR : Rivista di Diritto, Immigrazione e Cittadinanza. Disponible en línia a: www.adir.unifi.it/rivista/2012/ghizzi/cap3.htm
Mazzucato, Mariana; Collington , Rosie (2024). El gran engaño: Cómo la industria de la consultoría debilita las empresas, infantiliza a los gobiernos y pervierte la economía. Barcelona: Taurus. Muñoz Machado , Santiago (2024). Fundamentos del lenguaje claro. Barcelona: Espasa-Calpe. Oficina Antifrau de Catalunya (2024). La corrupció a Catalunya: Percepcions i actituds ciutadanes. Baròmetre 2024 . Barcelona: Oficina Antifrau de Catalunya. Disponible en línia a: www.antifrau.cat/sites/default/files/Documents/Recursos/barometre-2024-corrupciocatalunya-percepcions-actituds-ciutadanes_informe-resultats.pdf
Ponce Solé , Juli (2005). «Good administration and administrative procedures». Indiana Journal of Global Legal Studies, vol. 12, núm. 2, article 10. Disponible en línia a: www.repository.law. indiana.edu/ijgls/vol12/iss2/10
— (2024). «La buena administración y el buen gobierno en la Ley 19/2014 una década después de su aprobación: un cambio de paradigma todavía aplazado en Cataluña». Revista Catalana de Dret Públic , núm. 69, p. 48-68. Disponible en línia a: https://doi.org/10.58992/rcdp. i69.2024.4274.
— (2025a). Manual de fonaments del dret administratiu i de la gestió pública. 6a ed. València: Tirant lo Blanch.
— (2025b). «Del derecho a la vivienda al derecho a la ciudad, o “entorno urbano”, como razón imperiosa de interés general para delimitar el derecho de propiedad sin expropiarlo: la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/2025, de 13 de marzo, sobre uso turístico de viviendas». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, vol. 59, núm. 378, p. 19-58. Disponible en línia a: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=10280913.
— (2025c). «Lección 16. Reglamentos y otras disposiciones administrativas» A: Velasco Caballero , Francisco; Darnaculleta Gardella, M. Mercè (dir.). Manual de derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales , p. 403-430. Disponible en línia a: https://doi.org/10.37417/ManDerAdm/L16
Ponce Solé , Juli (coord.) (2022). Acicates («nudges»), buen gobierno y buena administración: Aportaciones de las ciencias conductuales, «nudging» y sector público y privado. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales.
Ponce Solé, Juli; Capdeferro Villagrasa, Oscar; Migliari , Wellington (coord.) (2019). El derecho, la ciudad y la vivienda en la nueva concepción del desarrollo urbano: Desafíos transnacionales y transdisciplinarios de la gobernanza en la Nueva Agenda Urbana. 1a ed. Barcelona: Atelier. Disponible en línia a: https://atelieropenaccess.com/products/el-derecho-la-ciudad-y-la-vivienda-en-la-nueva-concepcion-del-desarrollo-urbano?srsltid=AfmBOoprFVkyA_m3aIcXyUTqMkOgzCpMKjn2ee-2CtEta2BsKB9lW1KY Pound , Roscoe (1910). Law in books and law in action. Boston: Little, Brown and Company. Santamaría Pastor , Juan Alfonso (1999). «El sistema de fuentes del derecho en los primeros cincuenta años de vida de la “Revista de Administración Pública” (1950-1999)». Revista de Administración Pública , núm. 150, p. 533-576. Sunstein , Cass R. (1999). «Choosing not to choose». Duke Law Journal , vol. 48, núm. 3, p. 377 i seg. Disponible en línia a: https://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3776&context=dlj
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JULI PONCE SOLÉ
Vaquer Caballería, Marcos (2015). «El criterio de la eficiencia en el derecho administrativo» Revista de Administración Pública , núm. 186, p. 91-135. Disponible en línia a: https://recyt. fecyt.es/index.php/RAP/article/view/40471
Velasco Caballero , Francisco «Reciente STC 65/2025, sobre los pisos turísticos en Cataluña: límites del Decreto ley, unidad de mercado y autonomía local». Blog de Francisco Velasco, 7 d’abril de 2025. https://franciscovelascocaballeroblog.wordpress.com/2025/04/07/ reciente-stc-65-2025-sobre-los-pisos-turisticos-en-cataluna-limites-del-decreto-ley-unidad-de-mercado-y-autonomia-local/.
Villoria, Manuel; Cerrillo-Martínez, Agustí ; Ponce-Solé , Juli (2023). «Implementation of the transparency laws in Catalonia». Profesional de la Información , vol. 32, núm. 1. Disponible en línia a: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8775390 (també disponible en castellà).
Resum
EL REFORÇ DEL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 91-106
Data de l’avaluació cega: 21 de març i 1 d’abril de 2026
Data d’acceptació: 16 d’abril de 2026
EL REFORÇ DEL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
Joan Anton Font Monclús1 Secretari general Ajuntament de Tarragona
La Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, identifica clarament els tres elements que cal tenir en compte a l’hora de desenvolupar el seu nou règim jurídic: simplificació administrativa, majors recursos humans i pressupostaris i major finançament. Una part important d’aquests elements està directament relacionada amb el finançament d’aquests municipis. Aquesta llei era una oportunitat per a fixar una veritable compensació financera o anivellament a favor dels municipis rurals. Per a fer-ho, la Llei crea el Fons Específic per a Municipis Rurals i el Fons d’Inversió per a Municipis Rurals, com a assignacions específiques de caràcter incondicionat. Aquesta creació és positiva, però la Llei no dota aquests fons amb recursos i remet a desenvolupaments posteriors, a través de les lleis de pressupostos i de convocatòries del pla únic d’obres i serveis, i preveient un import inicial que pot arribar a provocar un increment dels ingressos imperceptible o fins i tot una reducció dels ingressos per a alguns municipis rurals.
També es preveu que la Generalitat i el seu sistema institucional puguin atorgar subvencions als municipis rurals, i les generals hauran d’incorporar forçosament mesures de discriminació positiva a favor dels municipis rurals.
Paraules clau: autonomia local, municipi rural, finançament, anivellament, compensació financera, subvencions, FEMR, FIMR.
EL REFUERZO DE LA FINANCIACIÓN DE LOS MUNICIPIOS RURALES
Resumen
La Ley 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de municipios rurales, identifica claramente los tres elementos a tener en cuenta a la hora de desarrollar su nuevo régimen jurídico: simplificación administrativa, mayores recursos humanos y presupuestarios y mayor financiación. Una parte importante de estos elementos está directamente relacionada con la financiación de estos municipios.
1. Professor associat de dret administratiu de la Universitat Rovira i Virgili. Membre del Col·lectiu Maspons i Anglasell
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN ANTON FONT MONCLÚS
Esta ley era una oportunidad para fijar una verdadera compensación financiera o nivelación a favor de los municipios rurales. Para hacerlo, la Ley crea el Fondo Específico para Municipios Rurales y el Fondo de Inversión para Municipios Rurales, como asignaciones específicas de carácter incondicionado. Esta creación es positiva, pero la Ley no dota estos fondos de recursos y se remite a desarrollos posteriores, a través de las leyes de presupuestos y de convocatorias del plan único de obras y servicios, y previendo un importe inicial que puede llegar a provocar un incremento de los ingresos imperceptible o incluso una reducción de los ingresos para algunos municipios rurales. También se prevé que la Generalitat y su sistema institucional puedan otorgar subvenciones a los municipios rurales, y las generales tendrán que incorporar forzosamente medidas de discriminación positiva a favor de los municipios rurales.
Palabras clave: autonomía local, municipio rural, financiación, nivelación, compensación financiera, subvenciones, Fondo Específico para Municipios Rurales, Fondo de Inversión para Municipios Rurales.
STRENGTHENING THE FINANCING OF RURAL MUNICIPALITIES
Abstract Law 8/2025, of 30 July, on the Statute of Rural Municipalities, clearly identifies three key elements to be taken into account in the development of its new legal framework: administrative simplification, increased human and budgetary resources, and enhanced financing. A significant part of these elements is directly linked to the financing of rural municipalities. This Law was an opportunity to establish genuine financial compensation or an equalisation mechanism in favour of rural municipalities. To this end, the Law creates the Specific Fund for Rural Municipalities and the Investment Fund for Rural Municipalities, conceived as specific, non-conditional funding allocations. While the creation of these funds is a positive development, the Law does not endow them with sufficient financial resources and instead defers their effective funding to subsequent regulatory instruments, namely the annual budget acts and the calls issued under the Single Works and Services Plan. Furthermore, it provides for an initial allocation that may result in an imperceptible increase in revenues or even a reduction in income for some rural municipalities.
The Law also provides that the Government of Catalonia (Generalitat) and its institutional system may grant subsidies to rural municipalities. General subsidy schemes must necessarily incorporate measures of positive discrimination in favour of rural municipalities.
Keywords: local autonomy, rural municipalities, financing, equalisation, financial compensation, grants, Specific Fund for Rural Municipalities, Investment Fund for Rural Municipalities.
Sumari: 1. Introducció; 2. El sistema actual de finançament dels municipis rurals; 2.1. Nivell de despesa i transferències corrents als municipis rurals; 2.2. El finançament dels municipis rurals i la normativa general d’aplicació als ens locals; 3. El finançament dels municipis rurals en la Llei 8/2025; 3.1. El Fons Específic per a Municipis Rurals; 3.2. El Fons d’Inversió per a Municipis Rurals; 4. Els ajuts i subvencions públics; 5. Conclusions; 6. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ
La Llei 8/2025, de 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (en endavant, LEMUR), incorpora en el seu preàmbul una diagnosi al meu entendre encertada. Identifica correctament la problemàtica fent una clara diferenciació que caracteritza els municipis rurals, dels quals 322 2 (d’un total de 947) no superen els 500 habitants. En relació amb aquests, reconeix els principals problemes: un sistema de funcionament de l’Administració pública municipal amb una càrrega feixuga i que no disposa dels mitjans humans, materials i pressupostaris necessaris. Per tant, identifica tres elements que caldria integrar: simplificació administrativa, majors recursos humans i pressupostaris i major finançament. Haurem d’analitzar si l’articulat de la LEMUR hi dona satisfacció, si bé en aquest apartat només farem referència al finançament.
Probablement un dels majors oblidats en aquest preàmbul, tot i que després s’esmenta quan es fa referència al marc normatiu europeu, és el despoblament constant que estant patint la majoria de municipis rurals, incapaços de mantenir o incrementar la seva població. En aquest sentit, sí que es fa referència a l’article 174 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea, que presta una atenció especial a les zones rurals i a les que pateixen desavantatges naturals o demogràfics greus. I més endavant, quan en l’apartat iv del preàmbul es plantegen els objectius, es fa referència, entre altres coses, a garantir l’arrelament de les persones que hi viuen per a afavorir el repoblament i l’equilibri territorial.
En el text Nous índexs de relleu generacional al món rural (Aldomà Buixadé, Mòdol Ratés, 2021) ja s’adverteix que «la pèrdua de població de les àrees rurals és un fenomen complex que comporta o porta aparellat un seguit d’efectes que són jutjats negativament per la societat, per bé que aquesta rarament hi posa remei»
Aquest estudi adverteix que, l’any 2019, 200 municipis catalans estaven en risc crític de despoblament i calien mesures urgents per a frenar-ho. Aquests municipis tenien dinàmiques demogràfiques i econòmiques regressives.
Aquest problema ja va ser detectat per la Comissió Europea en la seva Comunicació al Parlament Europeu, al Consell, al Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions del 30 de juny de 2021, titulada «Una visió a llarg termini per a les zones rurals de la UE: cap a unes zones rurals més fortes, connectades, resilients i pròsperes abans del 2040 ». 3 En aquesta comunicació es parteix del fet que a la Unió Europea les zones rurals són una part essencial del model de vida europeu: hi viuen 137 milions de persones, que suposen prop del 30 % del total de la població, tot i que ocupen el 80 % del territori. No obstant això, alerta del descens i envelliment de la població, de la dificultat d’accés als serveis i d’una reducció de les oportunitats d’ocupació, amb una caiguda dels ingressos.
Dins la visió a llarg termini que es planteja en aquesta comunicació, es posa en relleu la necessitat de garantir a les zones rurals uns serveis essencials de qualitat suficient, com poden ser el subministrament d’aigua, el sanejament, l’assistència sanitària, l’energia, el transport,
2 . Tot i que, d’acord amb les dades de l’IDESCAT actualitzades el 26 d’agost de 2025, són 329; els 322 que consten en el preàmbul de la LEMUR es refereixen als padrons municipals el dia 1 de gener de 2022.
els serveis financers i les comunicacions digitals. I és evident que això requereix finançament, tant pel que fa a les despeses ordinàries que genera el manteniment dels serveis, com per les inversions que requereixen.
Per tant, podem constatar que la problemàtica dels municipis rurals no és exclusiva de Catalunya, sinó que és compartida amb la resta de països de la Unió Europea.
El grup de treball Eines de Repoblament Rural (ERR), format exclusivament per alcaldes i alcaldesses de petits municipis, en un document amb el mateix títol, del 10 de març de 2022, ja preveia com a primera eina la millora del finançament dels municipis rurals, en especial i de manera proporcional el dels municipis on l’ índex de despoblament sigui més elevat.
I és precisament respecte a aquest punt, el del finançament, que hem de fer una anàlisi especial de la LEMUR per a veure si dona cobertura suficient a aquesta necessitat.
2. EL SISTEMA ACTUAL DE FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
2.1. Nivell de despesa i transferències corrents als municipis rurals
Cal partir de la idea que la gran majoria dels municipis rurals tenen molta menys capacitat que la resta de municipis per a generar un volum de recursos propis suficient, a través d’impostos, taxes i preus públics, per a finançar les seves despeses ordinàries, i per això són altament dependents de les transferències corrents d’altres administracions. Tot i això, podem comprovar que en els ajuntaments de menys de 500 habitants el volum de despeses per habitant és molt inferior a la mitjana de Catalunya. En aquest sentit, si analitzem les dades de l’Observatori de Govern Local, impulsat per la Fundació Pi i Sunyer,4 per a municipis de menys de 500 habitants, se’n dedueix que als municipis d’aquest tram de població la despesa per habitant del capítol ii de despeses del pressupost és inferior a la mitjana de Catalunya: 908 € per habitant versus 1.004 €. El mateix passa pel que fa a les inversions de capital per habitant: 772,8 € per a aquest tram de població versus 1.003 € com a mitjana de Catalunya. Aquesta situació és la que s’hauria de revertir mitjançant transferències d’altres administracions, en cerca del reequilibri territorial i la potenciació de les zones rurals, per a aconseguir que el volum de despesa sigui similar o fins i tot major (per habitant) a les zones rurals que a les més urbanitzades. I això ha de ser així si es volen fer realment polítiques actives per a revertir el despoblament d’aquests municipis, fer atractiu el fet de fixar-hi la pròpia residència o generarhi activitat econòmica i ocupació.
Si analitzem el règim de transferències corrents als ajuntaments, tant a l’Estat espanyol com a Catalunya, veurem que l’escenari actual no és el més idoni. Segons dades de l’Observatori de Govern Local, en el capítol iv, els ingressos del pressupost en municipis de menys de 500 habitants era de 733 € per habitant, mentre que la mitjana de Catalunya era superior, de 893 €. I el seu percentatge en relació amb el pressupost d’ingressos també era inferior en els municipis de menys de 500 habitants: 31,6 % versus el 32,4 % de la mitjana de Catalunya.
4 Observatori de Govern Local - Fundació Carles Pi i Sunyer
EL REFORÇ DEL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
O sigui, la política global de transferències corrents a favor dels municipis rurals no reflecteix un esforç clar ni de l’Administració general de l’Estat, ni de la Generalitat de Catalunya, ni de les diputacions, a favor dels municipis rurals. Al contrari, es veuen perjudicats, tant pel que fa a valors absoluts com percentuals. Per tant, cal un canvi important en el model de finançament d’aquests municipis si realment es vol revertir la situació actual i potenciar el manteniment de la població, l’activitat i els serveis en aquests municipis.
2.2. El finançament dels municipis rurals i la normativa general d’aplicació als ens locals
Abans d’aprofundir en el sistema de finançament d’aquests municipis, cal fer una referència a la previsió que se’n fa en l’ordenament jurídic actualment en vigor. Així, en la Carta Europea d’Autonomia Local, 5 el seu article 9.5 ja preveu la protecció dels ens locals més dèbils financerament, en relació amb els quals s’han d’adoptar procediments de compensació financera (és el que en direm anivellament). L’apartat 7 de l’article esmentat clarifica que les subvencions concedides als ens locals no s’han de destinar a projectes específics. O sigui, no han d’estar condicionades. Podem constatar que a l’Estat espanyol i també a Catalunya s’incompleixen clarament aquests dos principis: no hi ha procediments de compensació financera eficients i la major part de les subvencions són condicionades.
L’Estatut d’autonomia de Catalunya incorpora en el seu article 84.3 el principi de diferenciació, d’acord amb les característiques que presenta la realitat municipal, així com el de suficiència financera. I, segons el que s’ha analitzat, per ara s’estan incomplint ambdós principis pel que fa als municipis rurals.
La normativa que més afecta el sistema de finançament dels ens locals la trobem en el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (TRLHL), aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, del 5 de març. Aquest sistema beneficia els grans municipis i perjudica una part important dels municipis rurals (Velasco Caballero, 2022). I això és així perquè el règim de transferències regulat en el TRLHL no té una funció d’anivellament o equalitzadora, sinó només una atenció secundària als municipis petits. Per això, el sistema de participació en els ingressos de l’Estat provoca una regressió en els municipis petits i mitjans, coadjuvant al fenomen despoblador. I això és contrari a l’article 9.5 de la Carta Europea d’Autonomia Local.
Hem de tenir en compte que les subvencions anivelladores locals:
[...] són transferències procedents dels governs estatals, federals o regionals, que pretenen garantir que els governs locals puguin prestar un nivell similar de serveis públics aplicant una pressió fiscal estàndard, i la seva implantació en demostra la importància per garantir el principi d’equitat territorial (Bosch, Espasa, Costas, 2009)
En definitiva, a través de les subvencions anivelladores es vol evitar que els municipis més pobres es trobin en situació de prestar un nivell de serveis inferior, o que s’hagi de demanar un esforç fiscal més gran als seus habitants.
El Congrés de Poders Locals i Regionals del Consell d’Europa ja ha manifestat en la seva Recomanació 465 (2021) 6 que Espanya no compleix el mandat d’equalització (compensació financera) previst en l’article 9.5 de la Carta Europea d’Autonomia Local, ja que el seu sistema de participació en els ingressos de l’Estat és insuficient, especialment pel que fa als petits municipis. I aquesta recomanació es fonamenta en el fet que la participació en els ingressos de l’Estat (PIE) pràcticament no té efectes d’anivellament, fet que contradiu de forma oberta l’exigència de l’article 9.5 de la Carta Europea d’Autonomia Local.
Velasco Caballero planteja com a model òptim d’anivellament el que parteixi de dos fons diferents de transferències, un per a garantir la suficiència financera de tots els municipis i l’altre per a aconseguir l’anivellament intermunicipal, prenent com a base diferents indicadors de debilitat financera. Entre altres variables, planteja la menor mida dels municipis, els menors ingressos per tributs locals, el major esforç fiscal per càpita, la menor densitat demogràfica, el menor nombre d’estudiants no universitaris, els menors nivells de desenvolupament econòmic, els majors índexs de pobresa, el major índex de desocupació, la major capacitat tributària encara no exercida o el major nivell de despesa.
A Catalunya, en execució del principi d’anivellament existeix el Fons de Cooperació Local de Catalunya, entès com una transferència destinada a finançar l’activitat dels ens locals de forma lliure i incondicionada, tot i que el lliurament d’aquest fons està condicionat que els destinataris compleixin adequadament l’obligació de trametre a la Generalitat els pressupostos, les liquidacions pressupostàries anuals i els qüestionaris estadístics d’aquestes dades, així com els comptes anuals. La distribució d’aquest fons, l’any 2025, ha estat la següent:
· 44.590.286,61 € per a distribuir entre les comarques i l’Aran, excepte l’àrea metropolitana de Barcelona.
· 398.241,70 € per a distribuir entre les entitats municipals descentralitzades de Catalunya.
· 2.009.832,08 € per a distribuir a l’àrea metropolitana de Barcelona.
· 99.337.206,81 € per a distribuir entre els municipis.
Els criteris de distribució d’aquest fons entre els municipis estan previstos en l’article 46 de la Llei 2/2023, del 16 de març, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023. Es preveu una quantitat fixa de 33.280 € per municipi, a la qual s’han de sumar:
· Nombre d’habitants × 27,34 €, per als municipis d’1 a 1.000 habitants.
· Nombre d’habitants × 10,76 €, per als municipis de 1.001 a 5.000 habitants.
· Nombre d’habitants × 8,80 €, per als municipis de 5.001 a 20.000 habitants.
· Nombre d’habitants × 5,23 €, per als municipis de 20.001 a 50.000 habitants.
· Nombre d’habitants × 1,86 €, per als municipis de més de 50.000 habitants.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
EL REFORÇ DEL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
També es té en compte la plurinuclearitat entre municipis de menys de 50.000 habitants amb nuclis de població diferenciats, la capitalitat comarcal i la superfície de cada municipi.
Per mitjà del Decret llei 18/2025 s’ha creat un fons extraordinari de 21.999.930,03 €. La distribució d’aquest fons s’ha fet aplicant els següents increments de l’import distribuït el 2024, depenent dels trams de població:
· D’1 a 500 habitants: 20 %.
· De 501 a 2.000 habitants: 15 %.
· Més de 2.000 habitants i Barcelona: 10 %.
Podríem dir que Catalunya té en compte una de les variables de major transcendència pel que fa a l’anivellament fiscal: el nombre d’habitants. Malgrat això, ni el concepte, ni l’import, ni els criteris de distribució, estan fixats de forma general per llei, sinó que depenen de les lleis de pressupostos de la Generalitat de cada any.
Teòricament, la LEMUR hauria de ser el revulsiu que propiciés un canvi important a Catalunya per a aconseguir l’aplicació correcta, entre d’altres, del principi d’anivellament fixat en l’article 9.5 de la Carta Europea d’Autonomia Local, fixant els conceptes, imports i criteris reals d’anivellament per a afavorir els municipis rurals, amb imports suficients que realment millorin el nivell de prestació dels serveis o els recursos materials i humans necessaris. Analitzem-ho.
3. EL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS EN LA LLEI
8/2025
El reforç del finançament dels municipis rurals està regulat en el títol iii de la LEMUR, en els articles 23-29, i en la disposició transitòria segona. No obstant això, l’article 1 de la LEMUR, que descriu l’objectiu de la Llei, ja preveu, entre altres criteris, el d’establir un sistema de finançament propi per a garantir la prestació adequada dels serveis dels municipis rurals en condicions d’igualtat respecte a la resta de municipis catalans. Aquest sistema és el que es descriu en el títol iii de la Llei.
En el capítol i s’estableix que la Generalitat ha de vetllar per garantir la suficiència i autonomia financera dels municipis rurals, preveient la corresponsabilitat entre els ens locals i les administracions competents. Aquesta garantia es desenvolupa principalment a través dels fons municipals que es creen en el capítol ii , que haurem de veure si són suficients per a assegurar-la.
La creació dels fons per a municipis rurals, dissenyats teòricament per a garantir l’autonomia i la suficiència financera dels ens rurals, és probablement una de les grans novetats d’aquesta llei. Es creen el Fons Específic per a Municipis Rurals (FEMR) i el Fons d’Inversió per a Municipis Rurals (FIMR).
El FEMR està regulat en l’article 25 de la LEMUR i consisteix en una assignació específica de caràcter incondicionat per a municipis rurals i municipis rurals d’atenció especial. En aquest sentit, dona compliment a les previsions dels apartats 5 i 7 de l’article 9 de la Carta Europea d’Autonomia Local, i acompleix el sistema de participació en els ingressos de l’Estat previst en els articles 118 i següents del TRLHL, així com en el Fons de Cooperació Local de Catalunya. L’import d’aquest fons s’ha de preveure en les lleis de pressupostos de la Generalitat de Catalunya i remet a un moment posterior a la normativa que reguli els criteris de distribució. En aquest sentit, l’apartat 6 de la disposició final primera de la LEMUR preveu que en el termini de sis mesos a comptar de l’aprovació de la Llei (o sigui, abans del 30 de gener de 2026) el departament competent en matèria de cooperació local ha d’elaborar el reglament de desenvolupament del FEMR. La fase de participació d’aquest reglament, analitzada en la pàgina web de processos participatius de la Generalitat, va acabar el 8 de febrer de 2026. 7
Per tant, hi ha dos criteris bàsics que no s’aborden en la LEMUR i que es deixen per a un moment posterior: l’import total i els criteris de distribució. Malgrat això, en la disposició transitòria segona es preveu un import mínim inicial per al primer any, diferenciant els municipis rurals de 501 i 1.000 habitants, els municipis rurals d’atenció especial i la resta de municipis rurals. Per als primers es preveu que aquest import mínim inicial sigui el 15 % de l’import que els hagi correspost del Fons de Cooperació Local per a l’any en curs, per als segons el 25 % i per als tercers el 10 %. Aquests imports, que prioritzen els municipis rurals d’atenció especial, són pràcticament iguals als fons extraordinaris creats per la Llei 18/2025 (que preveia un 20 % per als municipis de fins a 500 habitants i un 15 % per als municipis de 501 a 2.000 habitants). Fins i tot és inferior per als municipis rurals de més de 1.000 habitants, en relació amb els quals el fons extraordinari preveia el 15 % del fons repartit el 2024 i la disposició transitòria segona en preveu el 10 %.
En la pàgina web de consulta pública del reglament, com a document per a facilitar la consulta, hi ha la següent previsió de distribució de fons per a l’any 2026 (quadre 1).
Aquest quadre preveu una aportació per aquest fons de 8.880.000 €. Aquesta és una aportació clarament insuficient, equivalent a la previsió del Decret llei 18/2025, que ha acordat un fons extraordinari prenent com a base la disposició transitòria segona. En conseqüència, bàsicament l’únic que es proposa és substituir aquest fons extraordinari que l’any 2025 es va acordar per a tots els municipis, i fer-ho per als municipis rurals a través del FEMR, però sense incrementar la dotació prevista per a aquests. Si les previsions es confirmen, al final no hi haurà cap mesura nova de discriminació positiva a favor dels municipis rurals pel que fa al seu finançament. I això és així tot i que en la memòria preliminar de la consulta pública es fa constar que es vol contribuir a l’equitat territorial, la cohesió del territori i la suficiència del finançament dels municipis rurals. Però per a fer-ho cal redistribuir la despesa pública incrementant les aportacions a aquests municipis rurals. I aquesta redistribució, aquest increment, per ara no existeix. Cal un major esforç pressupostari que s’intueix difícil
Resum de la distribució del FEMR segons les tipologies de municipi rural per a 2026 Llei 8/2025, de 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals
• De 501 a 1.000 habitants
• No municipi rural d'atenció especial
• De 2.000 habitants o menys
• Pertanyen a comarca rural
Municipi rural Art. 3.c)
Municipi rural d'atenció especial Art. 3.d)
DA1a ap. 1
Altres municipis als que s'aplica el règim especial
DA1a ap. 2 (prèvia petició)
Altres municipis amb aplicació parcial de les mesures
DA2a (exclusivament als nuclis)
• De 2.000 habitants o menys
• Pertanyen a comarca limítrofa i compleixen almenys una condició:
- Densitat ʺ
- Taxa de població negativa darrers 10 anys
• De 500 habitants o menys
• De 500 a 2.000 habitants i compleixen almenys una condició:
- Creixement població < 10% darrers 10 anys
- Índex envelliment > doble mitjana Catalunya
• De 2.000 habitants o menys
• No pertanyin a comarca rural
• No compleixin les condicions de l'article 3.c
• Pertanyen a comarca rural
• De 2.000 a 3.000 habitants
• Taxa de creixement de la població negativa darrers 10 anys
• Municipis fins a 5.000 hab. d'una comarca rural
• 10 o més nuclis agregats de menys de 500 habitants
• Municipis de més de 5.000 hab. d'una comarca rural
• 10 o més nuclis agregats de menys de 500 habitants
• Taxa de creixement negativa darrers 10 anys
* Dades provisionals fins a la seva publicació al DOGC
** Dades provisionals segons el càlcul fet per a l’elaboració de l’Avantprojecte de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a 2026
en un moment de debilitat parlamentària que provoca la inexistència de majories suficients per a aprovar aquests pressupostos. La previsió positiva d’aquesta memòria és que considera que la regulació del FEMR tindrà un impacte econòmic quan els criteris de distribució que finalment es determinin superin percentualment els criteris establerts en el règim transitori i l’import per distribuir sigui substancialment superior al que s’havia previst anualment amb l’aprovació de la LEMUR.
La primera conclusió que en podem extreure és que, malgrat que la idea és bona, l’import que s’hi destina, per ara, és realment molt baix i a la pràctica no suposa un increment de les quantitats que el Fons de Cooperació Local va atorgar l’any 2025. O sigui, la previsió actual de la Llei a la pràctica no suposa cap esforç econòmic per part de la Generalitat, ni un increment de les aportacions als municipis rurals per a aconseguir un major anivellament fiscal.
Vegem-ho en un exemple triat a l’atzar entre 3 municipis de menys de 500 habitants, 3 de 501 a 1.000 habitants i 3 de 1.001 a 2.000 habitants:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Elaboració pròpia. Nombre d’habitants extret de l’IDESCAT. El FEMR s’ha calculat multiplicant l’import del Fons Català de Cooperació Local de l’any 2025 pel percentatge fixat en la disposició transitòria segona de la LEMUR.
Podem constatar que els municipis rurals d’atenció especial experimenten un petit increment totalment insuficient, al voltant de 2.000 € anuals, i que per a la resta de municipis l’increment és inferior (excepte a Rellinars). És més, els municipis de 1.001 a 2.000 habitants experimenten una pèrdua aproximada de 3.500 € anuals.
Aquest petit exercici exemplifica que el que en teoria sembla una bona idea, la creació del FEMR, a la pràctica, tal com està dissenyat, serà imperceptible i fins i tot perjudicial per a alguns municipis rurals. Per tant, és necessari que es modifiqui la previsió actual, que no depengui de les lleis de pressupostos i que suposi un anivellament real.
Per exemple, en les primeres propostes de creació d’aquest fons es preveia un import mínim del 10 % dels recursos ordinaris liquidats pel municipi en l’exercici immediatament anterior i un import màxim de 300.000 €. Vegem com quedaria amb aquesta proposta l’aportació als municipis esmentats abans:
Elaboració pròpia. Dades de liquidació dels pressupostos del 2024 extretes de MUNICAT.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
EL REFORÇ DEL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
Com es pot constatar, aquest import és clarament superior al proposat en la LEMUR i realment sí que suposaria un anivellament real, tot i que comportaria un esforç pressupostari per part de la Generalitat de Catalunya. Aquest és el fet que pot diferenciar les propostes buides de contingut, de les que cerquen donar solució als problemes detectats. 8
L’article 25 de la LEMUR especifica que aquest fons s’ha de mantenir durant vuit anys, independentment que en aquest període el municipi superi els 2.000 habitants, així com que s’ha d’actualitzar l’import de cada exercici en el mateix percentatge en què s’incrementi el pressupost de la Generalitat de Catalunya, excloent-ne la despesa financera i la de caràcter finalista. Si el primer exercici que s’ha de tenir en compte és l’any 2026 i el Fons Català de Cooperació no experimenta una variació important en relació amb l’any 2025, aquesta disposició suposa que es perpetuï durant vuit anys una situació no desitjada, que no millora el finançament dels municipis rurals i que en molts casos l’empitjora si tenim en compte la comparació de l’any 2025. Aquesta situació només la podria remeiar la Llei de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a l’any 2026, en cas que s’aprovi, amb una previsió inicial per als municipis rurals molt més copiosa que la prevista en la disposició transitòria segona de la LEMUR.
3.2. El Fons d’Inversió per a Municipis Rurals
El FIMR està regulat en l’article 26 de la LEMUR, segons el qual la Generalitat de Catalunya ha de preveure en els seus pressupostos, i en el marc del Pla Únic d’Obres i Serveis de Catalunya (PUOSC), el FIMR, entès com una línia específica de transferències de capital destinada als municipis rurals. Els criteris de distribució i assignació de fons han de tenir en compte la superfície del municipi, la plurinuclearitat, la disseminació, la taxa d’envelliment i la pèrdua poblacional. Però, més enllà d’aquesta previsió, no fixa imports ni fórmules de distribució. És més, tal com es dissenya aquest fons, no aporta novetats a la situació actual. En aquest sentit, s’ha de tenir en compte que en convocatòries anteriors del PUOSC ja hi havia una línia específica per als municipis petits. I en les bases del PUOSC per als anys 20252029, aprovat pel Decret 1/2025, del 7 de gener,9 quan es preveu un import fix per municipi de 275.000 €, s’afegeix un nou import fix de 110.000 € per als municipis de menys de 2.000 habitants. Si el FIMR s’ha de concedir en el marc del PUOSC, no s’activarà fins l’any 2030, ja que l’actual ho és fins l’any 2029 (llevat que es modifiqui, però aquesta modificació no està prevista). I en el nou PUOSC s’haurà d’analitzar que aquest nou FIMR no suposi una pèrdua dels imports fixos que actualment tenen els municipis de menys de 2.000 habitants. En definitiva, es tracta d’una nova previsió sense contingut real, sense previsió d’execució ni tan sols temporal i sense quantificació. En els primers esborranys de la Llei es preveia que aquests fons tindrien caràcter quadriennal i que en cap cas serien inferiors al 150 % dels recursos ordinaris liquidats pel municipi en l’exercici immediatament anterior a la concessió de les transferències que s’han d’atorgar amb càrrec al fons d’inversió, amb un límit d’1.200.000 €.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN ANTON FONT MONCLÚS
Municipi
Vilanova de Prades
La Floresta1
Juià1
Torrefeta i Florejacs
La Fatarella
Rellinars
Almoster
Albesa
Avinyonet de Puigventós
Import fix PUOSC
Proposta FIMR
Elaboració pròpia. Dades de liquidació dels pressupostos del 2024 extretes de MUNICAT.10
Com es pot constatar, la redacció final de la LEMUR no és gens ambiciosa, tampoc pel que fa a la millora de la capacitat d’inversió dels municipis rurals, ja que preveu mecanismes que, tal com estan definits en aquest moment, no suposen cap nova aportació als municipis rurals.
Per als municipis rurals d’atenció especial, l’apartat 3 de l’article 26 de la LEMUR preveu que la subvenció procedent del FIMR ha de representar el 100 % del cost de les actuacions. Actualment, el PUOSC preveu que sigui un 95 %. Per tant, aquesta és una petita millora. Si tenim en compte que la subvenció mínima pel PUOSC actual per a un municipi és de 400.000 €, aquest 5 % de major finançament suposa 20.000 € en 5 anys. Aquesta és una quantitat petita, tractant-se d’inversions, però és de les poques millores reals que es preveuen en els nous fons.
Finalment, l’apartat 4 de l’article 26 de la LEMUR preveu que el 50 % del FIMR es podrà destinar a pagar despeses derivades d’endeutament per préstecs subscrits abans de l’aprovació del fons; o sigui, a amortitzar préstecs.
L’article 27 de la LEMUR és una declaració d’intencions totalment irreal i contradictòria amb l’afectació real dels fons. Concreta que l’objectiu d’aquests fons és impulsar accions per a possibilitar la implantació d’estratègies territorials que permetin als municipis rurals consolidar els criteris de desenvolupament i arrelament, redreçar la pèrdua poblacional i afavorir l’equilibri i l’equitat territorial. És d’agrair aquesta declaració d’intencions, però per a posar-la en pràctica cal un finançament real, i, com ja s’ha analitzat, aquest nou finançament no el preveuen ni el FEMR ni el FIMR. Fins i tot en alguns supòsits pot suposar una pèrdua de finançament. I així n i es milloren els serveis, ni es reverteix la pèrdua poblacional, ni s’incideix en l’equilibri territorial, ni en l’equitat territorial. Aquesta última l’hauríem d’entendre com a justícia territorial. Però aquest reequilibri, aquesta justícia, si vol ser real, requereix un esforç pressupostari que la LEMUR no fixa ni preveu. En definitiva, molts principis però cap esforç real per a convertir-los en realitat.
Com ja s’ha comentat abans, l’article 9.7 de la Carta Europea d’Autonomia Local preveu que les subvencions concedides als ens locals no han d’estar destinades a projectes específics i no han de causar perjudici a la llibertat fonamental de la política de les entitats locals en el seu propi àmbit de competència. Tot i que fa més de trenta-sis anys que aquesta previsió est à incorporada a l’ordenament jurídic de l’Estat espanyol, la realitat és molt diferent: totes les administracions —la de l’Estat, la de la Generalitat de Catalunya i la de les diputacions— condicionen la major part de les seves subvencions al desenvolupament de polítiques pròpies de les administracions esmentades, fet que incideix de forma molt negativa en el lliure exercici de les pròpies competències per part dels ens locals. La LEMUR era una oportunitat real per a revertir aquesta situació per als municipis rurals. No obstant això, una vegada més, s’ha desaprofitat l’ocasió i s’ha tornat a donar força a les subvencions condicionades, tot i que aquestes hagin de preveure un pes específic per als municipis rurals. El capítol iii del títol iii de la LEMUR (articles 28-30) regula els ajuts i les subvencions. D’acord amb l’article 28, les bases de les subvencions de la Generalitat i el seu sistema institucional han d’incorporar criteris d’incentivació positiva i mesures de suport als municipis rurals, sempre que siguin compatibles amb l’objecte, la finalitat, la intensitat i els nivells màxims dels ajuts que es prevegin en les bases o en la convocatòria. Aquests criteris o mesures han de ser algunes de les següents:
a) Establir línies d’ajut específiques per a persones empadronades en municipis rurals.
b) Reservar una part del crèdit total per a projectes procedents de municipis rurals.
c) Incrementar el percentatge de la intensitat de l’ajut.
d ) Atorgar una puntuació addicional.
El fet que aquestes mesures estiguin redactades en temps verbal imperatiu vol dir que a partir de l’entrada en vigor de la LEMUR (el 20 d’agost de 2025) totes les subvencions que convoqui la Generalitat de Catalunya o el seu sistema institucional han de preveure alguna d’aquestes quatre mesures (sempre que siguin compatibles amb l’objecte, finalitat, intensitat i nivells màxims dels ajuts). Si no ho fan, entraran en contradicció amb la Llei i, per tant, seran nul·les de ple dret. Cal esperar que les organitzacions representatives dels municipis rurals vetllin per l’aplicació correcta d’aquesta previsió normativa.
L’article 29 de la LEMUR preveu que quan les subvencions estiguin adreçades específicament a ens locals, han d’incloure un tram específic per als municipis rurals, sempre que sigui conforme a la naturalesa de l’activitat de foment. També es preveu una simplificació dels requisits formals, que han de ser els mínims i imprescindibles i han de preveure alguna de les mesures següents:
a) Establir línies d’ajuts específics per als municipis rurals i els municipis rurals d’atenció especial.
b) Reservar una part del crèdit total de les convocatòries per a projectes procedents de municipis rurals.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN ANTON FONT MONCLÚS
c) Preveure increments percentuals de la intensitat de l’ajut per a municipis rurals i municipis rurals d’atenció especial, amb la possibilitat d’arribar a una intensitat d’ajut del 100 %.
d ) Atorgar una puntuació addicional en els processos de concurrència del total de la puntuació prevista per als municipis rurals i per als municipis rurals d’atenció especial.
Tot i esmentar-ho, no es preveuen mesures de simplificació, ni conseqüències. S’ha de tenir present que l’actual sistema de foment és molt formalista: les bases de les subvencions acostumen a ser tancades quant a interpretacions, excessives quant a requisits i ignoren plenament l’aplicació obligatòria de la interoperabilitat entre administracions. A més, fixen conseqüències greus per a incompliments formals: pèrdua de la subvenció o part d’aquesta, reintegraments i interessos de demora, entre d’altres.11 Hauria estat desitjable que la LEMUR hagués aprofundit en aquests aspectes, tenint en compte que afavoreix de forma indirecta les subvencions condicionades.
Tal com s’ha exposat abans en relació amb l’article 28 de la LEMUR, totes les subvencions que convoqui la Generalitat de Catalunya o el seu sistema institucional adreçades als ens locals han de preveure una simplificació administrativa i alguna d’aquestes quatre mesures. Si no ho fan, entraran en contradicció amb la Llei i, per tant, seran nul·les de ple dret. També cal esperar en aquest cas que les organitzacions representatives dels municipis rurals vetllin per l’aplicació correcta d’aquesta previsió normativa.
Finalment, l’article 30 de la LEMUR estipula l’aplicació dels criteris fixats en els articles 28 i 29 a totes les subvencions que convoquin les diputacions i altres administracions supramunicipals.
5. CONCLUSIONS
Poques conclusions positives podem extreure del títol iii de la LEMUR, que regula el finançament dels municipis rurals. Tot i que té bones intencions i les descriu, bàsicament per a assegurar la suficiència i l’autonomia financera d’aquests municipis, no tan sols no les desenvolupa, sinó que en alguns supòsits pot arribar a suposar una pèrdua de finançament per a alguns municipis, en comparació amb el finançament rebut l’any 2025. El model proposat incompleix clarament els apartats 5 i 7 de l’article 9 de la Carta Europea d’Autonomia Local, ja que es fonamenta en el règim actual de subvencions, bàsicament finalistes, i no aconsegueix un increment real del finançament dels municipis rurals, de manera que impedeix que s’aconsegueixi un anivellament fiscal real per a assegurar una qualitat dels serveis que han de prestar aquests ajuntaments de forma similar a la resta, i impossibilita una millora qualitativa i quantitativa dels seus recursos tècnics i humans.
Pel que fa a les polítiques de foment, cal esperar que tant la Generalitat com les diputacions compleixin amb l’obligació d’incorporar en les seves bases de subvencions les mesures a favor
11. Pel que fa a aquestes conseqüències, vegeu, entre d’altres, els articles 35, 37, 38 i 40 de la Llei 38/2003, del 17 de novembre, general de subvencions, i 34, 89, 91 i següents del Reglament general de subvencions, aprovat pel Reial decret 887/2006, del 21 de juliol.
EL REFORÇ DEL FINANÇAMENT DELS MUNICIPIS RURALS
dels municipis rurals previstes en els articles 28 i 29 de la LEMUR i que, en tot cas, siguin aquests municipis o les seves entitats representatives qui realment vetlli per tal que s’apliquin de forma efectiva.
6. REFERÈNCIES
6.1. Bibliografia
Aldomà Buixadé , Ignasi; Mòdol Ratés , Josep Ramon. Nous índexs de relleu generacional del món
Local : Comunitat CO Rural - Coworking, PECT BCN Smart Rural). Solsona: Associació d’Iniciatives Rurals de Catalunya (ARCA), 2021. Disponible en línia a: https://dgha.udl. cat/export/sites/Dgha/ca/.galleries/Documents/2021Avaluacio-del-reemplacamentgeneracional-i-indexs-finalB.pdf
Bosch Roca, Núria; Espasa Queralt , Marta; Costas Pérez, Elena. Les subvencions d’anivellament fiscal dels governs locals a Europa . Barcelona: Diputació de Barcelona, 2009 (Estudis. Govern Local; 10).
Idescat Anuari estadístic de Catalunya. Municipis. Per trams de població. Comarques i Aran, àmbits i províncies. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Velasco Caballero , Francisco. «Despoblación y nivelación financiera municipal en el marco de la Carta Europea de Autonomía Local» Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 18 (2022), p. 6-31. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/ reala.11092 .
6.2. Webgrafia
Carta Europea d’Autonomia Local : https://portaljuridic.gencat.cat/ca/document-delpjur/?documentId=913711 .
Comissió Europea Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones empty. Una Visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040. Brussel·le s, 30 de juny de 2021. COM(2021) 345 final: https://eurlex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0345.
Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the European Charter of Local Self-Government (Monitoring Committee) Monitoring of the application of the European Charter of Local Self Government in Spain. 22 de setembre de 2021. Report CG(2021)41-07final: https://rm.coe.int/cg-2021-41-07-enmonitoring-of-the-application-of-the-european-charter/1680a4210d Consulta pública prèvia a l’elaboració d’un projecte de decret de regulació del Fons Específic per a Municipis Rurals (FEMR). Projecte de decret de regulació del Fons Específic per a Municipis Rurals (FEMR) : https://participa.gencat.cat/processes/decret-fonsespecific Dades economicofinanceres de la hisenda local catalana producte final del treball de gravació, depuració i explotació estadística de les dades dels qüestionaris de pressupostos i liquidacions tramesos mitjançant la plataforma EACAT per les diverses corporacions locals : https://municat.gencat.cat/ca/Temes/hisendes-locals/publicacio_de_les_dades/
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
105
JOAN ANTON FONT MONCLÚS
Decret 1/2025, del 7 de gener, pel qual s’aproven les bases reguladores i d’execució del Pla Únic d’Obres i Serveis de Catalunya per al període 2025-2029 : https://portaljuridic.gencat.cat/ca/ document-del-pjur/?documentId=1003692
Observatori de Govern Local - Fundació Carles Pi i Sunyer : https://pisunyer.org/ observatori-de-govern-local .
Data de l’avaluació cega: 16 d’abril i 27 d’abril de 2026
Data d’acceptació: 15 de maig de 2026
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL:
DE LA UNIFORMITAT NORMATIVA A LA DIFERENCIACIÓ TERRITORIAL
Judith Gifreu Font1
Professora titular de dret administratiu
Universitat Autònoma de Barcelona
L’article examina la incidència de la ruralitat en el dret urbanístic i de l’habitatge català a partir de la Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals, i del Decret llei 6/2026, de mesures urgents en l’ àmbit urbanístic i de la contractació en relació amb aquests municipis. Aquest treball planteja que el municipi rural no pot ser concebut com una simple versió reduïda del municipi urbà, sinó que s’ha de considerar com un subjecte urbanístic diferenciat, dotat d’unes necessitats pròpies i mereixedor d’instruments proporcionats, assistència supramunicipal i capacitat efectiva d’execució. Amb aquesta finalitat, s’analitzen el pla d’ordenació urbanística municipal rural, les normes de planejament de vigència indefinida, la memòria social, la simplificació administrativa, el catàleg de masies i cases rurals, l’inventari d’edificacions en sòl no urbanitzable i les tècniques de protecció activa del sòl rural. La conclusió principal és que la diferenciació rural només pot adquirir eficàcia real si integra, de manera coherent, simplificació procedimental, rehabilitació del parc edificat existent, garantia de l’habitatge habitual, preservació del sòl no urbanitzable, activitat econòmica compatible amb el medi rural i enfortiment material de l’autonomia local.
Paraules clau: municipis rurals, planejament urbanístic, sòl no urbanitzable, habitatge rural, autonomia local.
1. https://orcid.org/0000-0002-6893-3590 . Aquest treball s’ha dut a terme com a membre del grup de recerca Territori, Ciutadania i Sostenibilitat, de la Universitat Rovira i Virgili, reconegut com a grup de recerca consolidat i amb el suport del Departament de Recerca i Universitats de la Generalitat de Catalunya (SGR 2017-781).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
URBANISMO, VIVIENDA Y MUNICIPIO RURAL: DE LA UNIFORMIDAD NORMATIVA A LA DIFERENCIACIÓN TERRITORIAL
Resumen
El artículo examina la incidencia de la ruralidad en el derecho urbanístico y de la vivienda catalán a partir de la Ley 8/2025, del Estatuto de municipios rurales, y del Decreto ley 6/2026, de medidas urgentes en el ámbito urbanístico y de la contratación en relación con estos municipios. Este trabajo plantea que el municipio rural no puede ser concebido como una simple versión reducida del municipio urbano, sino que debe ser considerado como un sujeto urbanístico diferenciado, dotado de necesidades propias y merecedor de instrumentos proporcionados, asistencia supramunicipal y capacidad efectiva de ejecución. Con esta finalidad, se analizan el plan de ordenación urbanística municipal rural, las normas de planeamiento de vigencia indefinida, la memoria social, la simplificación administrativa, el catálogo de masías y casas rurales, el inventario de edificaciones en suelo no urbanizable y las técnicas de protección activa del suelo rural. La conclusión principal es que la diferenciación rural solo puede adquirir eficacia real si integra, de manera coherente, simplificación procedimental, rehabilitación del parque edificado existente, garantía de la vivienda habitual, preservación del suelo no urbanizable, actividad económica compatible con el medio rural y fortalecimiento material de la autonomía local.
LAND-USE PLANNING, HOUSING AND THE RURAL MUNICIPALITY: FROM REGULATORY UNIFORMITY TO TERRITORIAL DIFFERENTIATION
Abstract
This article examines the impact of rurality on Catalan urban planning law following Law 8/2025, on the Statute of Rural Municipalities, and Decree Law 6/2026, on urgent measures in urban planning and public procurement concerning these municipalities. Based on an analysis of Catalan urban planning legislation, administrative law scholarship, public documents and regional and comparative experiences, it argues that rural municipalities cannot be treated as merely smaller versions of urban municipalities but must be regarded as differentiated urban planning subjects requiring proportionate instruments, supramunicipal assistance and effective implementation capacity. The article analyses the rural municipal urban plan, indefinite-duration planning rules, the social report, administrative simplification, the catalogue of traditional farmhouses and rural houses, the inventory of buildings on non-developable land and the active protection of rural land. Its main conclusion is that rural urban planning differentiation can only be effective if it combines procedural simplification, rehabilitation of the existing building stock, habitual residence, protection of non-developable land, compatible economic activity and material reinforcement of local autonomy.
Sumari: 1. Introducció; 2. El municipi rural com a subjecte urbanístic diferenciat; 3. Una projecció urbanística a mida del municipi rural: reducció de càrregues regulatòries i reforç de la capa-
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
citat d’ordenació; 3.1. El pla d’ordenació urbanística municipal rural, les normes de planejament de vigència indefinida i els nous instruments d’ordenació rural; 3.2. Memòria social i habitatge assequible; 3.3. Simplificació administrativa i capacitat d’execució de l’urbanisme rural; 4. L’habitatge en el sòl no urbanitzable. El catàleg de masies i cases rurals i l’inventari d’edificacions en sòl no urbanitzable com a instruments de la política d’habitatge; 4.1. Nova construcció i recuperació d’edificacions existents; 4.2. El catàleg de masies i cases rurals i l’inventari d’edificacions en sòl no urbanitzable; 5. El sòl no urbanitzable en el municipi rural: quelcom més que un límit al procés urbanitzador; 5.1. El sòl no urbanitzable com a categoria estructural del municipi rural; 5.2. Desenvolupament urbanístic sostenible i perspectiva rural; 5.3. Activitat econòmica compatible i funció productiva; 5.4. Paisatge, energia i infraestructures; 5.5. El municipi rural com a administració de custòdia del territori; 6. Experiències comparades; 6.1. Galícia. Nucli rural i pla bàsic; 6.2. Castella i Lleó. Normes urbanístiques territorials i rehabilitació d’immobles de titularitat pública; 6.3. Aragó. Règim especial de petits municipis i dinamització rural; 6.4. Castellala Manxa. Legislació contra la despoblació; 6.5. Comunitat Valenciana. La càrrega procedimental; 6.6. França. Carte communale, intermunicipalitat i France Ruralités ; 6.7. Itàlia. Petits municipis, centres històrics i Strategia Nazionale per le Aree Interne ; 6.8. Portugal. Paisatge, aldeia i gestió integrada del territori rural; 6.9. Anglaterra. Rural exception sites i habitatge assequible local; 6.10. Escòcia. Habitatge rural i insular, planejament i comunitat local; 6.11. Irlanda. Habitatge buit, regeneració rural i fiscalitat; 7. Reflexions finals; 8. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ
El dret urbanístic català s’ha construït, en gran manera, sobre una concepció uniforme i funcionalment indiferenciada del municipi, entès com una administració amb capacitat institucional suficient per a formular, tramitar i executar el planejament general i derivat. Aquesta imatge pressuposa l’existència d’un entramat politicoadministratiu capaç de sostenir tècnicament i econòmicament les decisions urbanístiques i de projectar-les sobre el territori i fer-les efectives mitjançant la gestió urbanística, la programació de les actuacions, la prestació dels serveis urbanístics i l’aplicació de les mesures vinculades a la protecció de la legalitat urbanística. Tanmateix, en una part rellevant del mapa municipal, aquesta premissa resulta excessivament allunyada de la realitat. L’estructura administrativa reduïda, la dependència d’assistència tècnica externa i la insuficiència de recursos financers condicionen de manera directa la capacitat municipal per a exercir efectivament les potestats urbanístiques que l’ordenament li atribueix. Aquesta disfunció es manifesta amb especial intensitat en els municipis petits i rurals, 2 ,3 perquè la titularitat formal de la potestat de planejament no sempre es
2 . Els municipis petits i els municipis rurals sovint s’identifiquen junts perquè les seves realitats acostumen a ser les mateixes, sobretot si la comparació és amb els municipis rurals d’atenció especial, tot i que no tenen perquè assimilar-se. En ambdós casos, es tracta de municipis amb poca estructura administrativa i amb problemàtiques associades a la manca de serveis. Tanmateix, el municipi petit apareix sobretot com una categoria descriptiva associada a un llindar poblacional baix (però sense precisar), que la normativa de règim local permet singularitzar, però sense un estatut propi. La ruralitat ha esdevingut una categoria jurídica de caràcter territorial i funcional, relacionada amb la baixa densitat, l’estructura del sòl, la dependència d’activitats agràries, forestals o vinculades al medi rural, l’accessibilitat als serveis i la vulnerabilitat demogràfica (en termes de despoblament i envelliment). L’article 3c de la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
correspon amb una capacitat real d’exercir-la.4 En aquest context, l’autonomia local no pot ser entesa només com una atribució competencial abstracta, sinó que exigeix condicions materials d’exercici i una distribució de càrregues públiques proporcionada a la capacitat efectiva de cada municipi, atès que el problema estructural dels municipis de menor dimensió rau precisament en el desajust entre responsabilitats públiques, capacitat de gestió i suficiència financera (Cofrades Aquilué, 2025: 182).
El règim local espanyol manté una tradició d’homogeneïtat que contrasta amb la diversitat real dels municipis i amb la necessitat d’introduir tractaments diferents entre municipis urbans i municipis rurals. Aquesta homogeneïtat resulta especialment problemàtica en els municipis rurals de menor dimensió, als quals s’atribueixen funcions i serveis que sovint superen la seva capacitat d’actuació i que generen una ficció d’exercici competencial (Velasco Caballero, 2020: 44-45). Si es trasllada aquesta reflexió a l’ àmbit urbanístic, és evident que les exigències documentals, procedimentals i executives del planejament no tenen la mateixa càrrega real en un municipi amb serveis tècnics permanents que en un municipi que depèn, la majoria de vegades, d ’una secretaria o intervenció compartida i d’assistència externa. Consegüentment, el règim d’aquests municipis ha de fundar-se en els principis d’adequació i diferenciació, és a dir, en la necessitat d’ajustar procediments, organització, competències i assistència a la capacitat efectiva de gestió de l’ens local (Almeida Cerreda, 2023: 72-73), de tal manera que caldrà ponderar la seva capacitat de gestió abans d’atribuir-li noves competències o càrregues públiques (Almeida Cerreda, 2025: 540-549).
La doctrina constitucional sobre autonomia local ha evolucionat cap a una comprensió més exigent de la participació municipal en els assumptes que afecten directament la comunitat local. La garantia institucional, entesa inicialment com a preservació d’un mínim recognoscible d’autogovern, ha estat reinterpretada com un principi constitucional que
rurals, positivitza parcialment aquesta distinció perquè defineix el municipi rural a partir d’un llindar poblacional (població inferior o igual a 2.000 habitants), combinat amb criteris territorials i demogràfics (pertinença a una comarca rural o, en el cas de comarques limítrofes, densitat igual o inferior a 90 habitants/km² o taxa de creixement negativa en els darrers deu anys). Així, la categoria legal de municipi rural es construeix sobre una base predominantment poblacional, però sense veure’s reduïda a la mera dimensió demogràfica. Velasco Caballero (2020: 22-25) situa la contraposició urbà/rural dins la crítica a l’homogeneïtat tradicional del règim local, mentre que Carbonell Porras (2021: 60-63) vincula el debat sobre el règim dels municipis petits amb el repte demogràfic i amb la necessitat de garantir condicions de vida i serveis públics de qualitat, però adverteix que municipi petit, municipi rural i municipi afectat per despoblació són realitats diferents encara que estan relacionades: molts municipis petits són rurals, però no tots ho són, ni tots presenten els mateixos problemes territorials, econòmics o demogràfics.
3. La necessitat d’un tractament diferenciat dels petits municipis no constitueix una qüestió nova en el dret local espanyol, sinó que s’inscriu en un debat doctrinal antic sobre la insuficiència de la planta municipal, la fragmentació territorial i la necessitat d’articular fórmules supramunicipals de cooperació, assistència o integració funcional. Ja en la doctrina preconstitucional es poden trobar aproximacions específiques al problema dels municipis de dimensió reduïda, com ara les de Jordana de Pozas (1961), Martín Mateo (1964), Albi Cholbi (1966) i Morell Ocaña (1972). En la doctrina més recent, vegeu també Burgueño Rivero (2004) i López Ramón (2010), entre d’altres.
4. El preàmbul de la Llei 8/2025 explica que tres quartes parts de la població de Catalunya viuen en el 15% del territori, una asimetria territorial i demogràfica que justifica la intervenció legislativa diferenciada per al món rural.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
imposa al legislador un mandat d’optimització de l’autonomia local (Font i Llovet, 2025). Aquesta formulació es pot projectar sobre l’urbanisme rural perquè la decisió municipal sobre el model d’assentament, els àmbits de compleció del teixit urbà —entesa com a actuació puntual, de baixa intensitat, vinculada a un nucli existent—, la rehabilitació del parc existent i la programació de l’habitatge assequible, ha de conservar un espai propi dins el sistema de planejament. La funció pública urbanística, tal com resulta del text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, del 3 d’agost (TRLU), ha d’ordenar l’ ús del sòl d ’acord amb el desenvolupament urbanístic sostenible, la utilització racional del territori, la protecció dels recursos naturals i la satisfacció de les necessitats socials. En els municipis rurals, aquest mandat exigeix una tècnica de planejament especialment selectiva, diferent de la transformació més intensa pròpia dels municipis urbans. Els teixits urbans i periurbans dels municipis rurals no poden ser tractats com una versió menor de la ciutat metropolitana, ja que presenten morfologies, mercats residencials i formes de patrimoni edificat diferents. Aquesta especificitat obliga a desplaçar el centre de gravetat del planejament des de la producció de nou sòl cap a l’aprofitament ordenat dels teixits i les edificacions existents. La rehabilitació, la reutilització d’immobles existents i l’activació d’un mercat residencial mínim exigeixen instruments ajustats a aquestes particularitats (Rivas Sanz, Fernández-Maroto, Castrillo Romón, 2020: 241-243).
En efecte, les necessitats urbanístiques dels municipis rurals no s’identifiquen exclusivament amb la producció de nou creixement residencial. 5 Sovint responen a problemes més amplis de sosteniment territorial, com ara pèrdua o envelliment de la població, insuficiència dels serveis públics i privats de proximitat, dificultat per a executar el planejament vigent, obsolescència del parc edificat, manca d’activitat econòmica estable i rigidesa dels instruments urbanístics per a ordenar realitats edificatòries preexistents. En aquest context, l’habitatge no constitueix sempre una necessitat homogènia; nogensmenys, esdevé una peça rellevant quan la manca d’oferta adequada impedeix la permanència de població resident i la incorporació de nous projectes vitals i econòmics al municipi. La Guia d’habitatges buits als municipis rurals i de muntanya identifica com a problemàtiques recurrents la manca d’oferta d’habitatge, la necessitat de rehabilitar nuclis històrics i masies, l’activació d’habitatges buits i el foment de l’ ús habitual enfront del turístic o de segona residència (Celobert-Taula Territorial d’Habitatge Rural, 2024: 32). Per això, la relació entre urbanisme i habitatge s’ha d’entendre en clau de cohesió social i territorial, i no com una simple qüestió de classificació de nou sòl. En els municipis rurals, sovint la resposta no passa necessàriament per ampliar el sòl residencial, sinó per rehabilitar el parc existent, reutilitzar immobles públics, mobilitzar habitatges buits, completar puntualment els nuclis consolidats o regular edificacions preexistents en sòl no urbanitzable (SNU) quan siguin compatibles amb la funció rural del territori i amb el règim legal aplicable.
5. L’acord de Govern del 15 d’octubre de 2024 assenyala que les demandes principals dels ajuntaments rurals s’agrupaven al voltant de la falta d’habitatge, l’excés de burocràcia i la necessitat de millorar recursos per a prestar serveis.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
Un altre eix estructural del planejament dels municipis rurals, a més de l’habitatge, és la protecció i ordenació del SNU, sens perjudici de les seves possibilitats constructives. 6 La regulació d’aquest espai incideix directament en la preservació del sòl agrari i forestal, la conservació dels valors ambientals i paisatgístics, la continuïtat de les activitats pròpies del medi rural i la delimitació dels usos compatibles amb aquesta funció territorial. La protecció del SNU requereix, per tant, una aproximació positiva per part del planificador, basada en la seva consideració com a espai ordenat, amb valors agraris, ambientals, paisatgístics, patrimonials i socials. Aquesta concepció permet superar la visió merament residual del sòl no urbanitzable i avançar cap a una ordenació positiva dels espais oberts, entesos com a component estructural de l’ordenació territorial, amb criteris de preservació dels valors naturals, agraris i paisatgístics, moderació del consum de sòl i gestió del parc edificat existent (Aguirre i Font, 2017). Escau indicar que el debat sobre despoblament i dinamització rural ha aportat una nova dimensió al tractament tradicional del SNU, fins ara centrat sobretot en la contenció dels processos de transformació urbanística. El repte rural ha començat a ser tractat com una qüestió de cohesió territorial, igualtat de drets i accés efectiu als serveis públics, amb una dimensió que supera la mera política demogràfica (Sanz Larruga, 2021). En aquesta mateixa línia, s’ha insistit en la necessitat d’abordar la dinamització rural des de categories juridicoadministratives, especialment en relació amb l’accés als serveis, la planificació territorial, l’habitatge, l’activitat econòmica i la capacitat institucional dels ens locals (González Bustos, 2023: 60 i seg.).
Aquesta problemàtica ha estat assumida recentment pel legislador català. La Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (LEMUR), configura un marc general de reconeixement i diferenciació dels municipis rurals. El seu preàmbul constata que 593 dels 947 municipis catalans tenen una població que no supera els 2.000 habitants i que 332 municipis no superen els 500 habitants, i vincula aquesta realitat amb la insuficiència de mitjans humans, materials i pressupostaris per a fer front a les exigències legals. La Llei connecta aquesta situació amb els principis de subsidiarietat, diferenciació i suficiència financera, i introdueix la perspectiva rural com a criteri d’avaluació de les normes i polítiques públiques. Aquesta orientació troba correspondència en el mecanisme rural de garantia, entès com a tècnica d’avaluació prèvia dels impactes de les normes i polítiques públiques sobre el medi rural (Picón Arranz, 2023). Aplicada a l’urbanisme, aquesta perspectiva obliga a valorar si els instruments de planejament, els tràmits procedimentals, els estàndards urbanístics i les polítiques d’habitatge poden aplicar-se als municipis rurals amb la mateixa intensitat i configuració que en els entorns urbans, amb major capacitat administrativa.
Aquesta opció legislativa s’ha concretat en l’ àmbit urbanístic mitjançant el Decret llei 6/2026, del 5 de maig, de mesures urgents en l ’ àmbit urbanístic i de la contractació en relació amb els municipis rurals. Aquesta norma parteix expressament de la necessitat d ’adaptar la legislació urbanística a les necessitats i la capacitat de gestió dels municipis rurals, garantir l’arrelament i facilitar un creixement demogràfic i econòmic moderat, compatible amb la protecció del territori i amb la simplificació de la gestió urbanística. Aquesta finalitat explica les
6. La qüestió del règim jurídic del SNU no és nova en la doctrina. Sense ànim d’exhaustivitat, vegeu Pareja i Lozano (1990), García Rubio (2003), Barreda Barberá (2008) i Agudo González (2010).
modificacions introduïdes en el TRLU, especialment la regulació del pla d’ordenació urbanística municipal rural, dels veïnats rurals tradicionals i de l’inventari d’edificacions en SNU. D’aquesta manera, la resposta normativa deixa de situar-se només en el pla general del règim local i es projecta directament sobre els instruments urbanístics que han de permetre ordenar, protegir i activar el territori rural.
2. EL MUNICIPI RURAL COM A SUBJECTE URBANÍSTIC DIFERENCIAT
El marc constitucional i estatutari i el seu desplegament legislatiu permeten afirmar que el municipi rural ha de ser considerat un subjecte urbanístic diferenciat, amb la conseqüència principal que cal adequar els instruments, els procediments, els mecanismes d’assistència i les fonts de finançament a la realitat municipal.
La LEMUR introdueix una categoria legal de municipi rural i de municipi rural d’atenció especial (art. 3-6), construïda a partir de criteris demogràfics, territorials i de vulnerabilitat, amb efectes sobre el finançament, l’assistència, la contractació, l’habitatge, l’ordenació territorial i la planificació de les polítiques públiques. La ruralitat adquireix així valor jurídic propi i es converteix en pressupòsit d’un règim diferenciat. Aquesta categoria s’insereix en una evolució doctrinal que qüestiona la suficiència del règim local uniforme. Els principis de subsidiarietat, proximitat i diferenciació, vinculats a la Carta Europea d’Autonomia Local, poden donar contingut efectiu a l’autonomia local dels municipis cridats a exercir-la, sobretot si es projecten sobre l’ àmbit competencial i organitzatiu (Font i Llovet, Vilalta Reixach, 2023: 477).
El Tribunal Constitucional ha configurat l’autonomia local com el dret de la comunitat local a participar, mitjançant òrgans propis, en el govern i l’administració dels assumptes que l’afecten, amb una intensitat graduable en funció de la relació entre interessos locals i interessos supralocals (STC 32/1981, fonament jurídic [FJ] 4; STC 51/2004, FJ 12). Aquesta doctrina s’ha projectat específicament sobre l’urbanisme, matèria que el Tribunal ha qualificat com un dels àmbits més rellevants de l’interès municipal, sens perjudici de la competència autonòmica per a regular l’activitat urbanística i determinar el nivell de participació local en el planejament, la gestió i la disciplina urbanística (STC 40/1998, FJ 39; STC 159/2001, FJ 4; STC 240/2006, FJ 8). La garantia institucional no atribueix al municipi una competència urbanística plena i intangible, però sí que exigeix preservar un nucli recognoscible de facultats, competències i atribucions que permeti identificar-lo com una instància de decisió autònoma i individualitzada en els assumptes d’interès local. En urbanisme, aquesta exigència es projecta sobre la iniciativa, la formulació i l’aprovació inicial i provisional del planejament, la gestió urbanística, la disciplina, la intervenció en l’edificació i la determinació del model territorial del municipi. Les competències autonòmiques en ordenació del territori i urbanisme habiliten per a la direcció normativa, l’aprovació definitiva quan correspongui, la coordinació territorial i la tutela de la legalitat, però no poden buidar de contingut la participació municipal efectiva en les decisions que afecten directament l’estructura del terme municipal. L’estatut jurídic dels petits municipis reclama una resposta institucional específica. La càrrega normativa que assumeixen aquestes entitats locals sovint resulta desproporcionada respecte de la seva estructura administrativa, la qual cosa obliga a repensar competències,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
JUDITH GIFREU FONT
procediments i mecanismes d’assistència (Rivero Ortega, 2023: 145). Aquesta perspectiva s’ha vist enriquida pel debat sobre el repte demogràfic, que ha desplaçat l’atenció des de les fórmules de supressió o fusió municipal cap a les polítiques de revitalització municipal (Carbonell Porras, 2023: 271-277). També s’ha destacat que el desajust entre responsabilitats públiques i capacitat administrativa constitueix el problema central dels municipis petits, amb una incidència directa sobre la suficiència financera i sobre l’atribució de competències (Cofrades Aquilué, 2025: 182), i que cal superar una visió basada només en indicadors quantitatius i introduir la discriminació positiva per densitat, envelliment i dificultat de prestació (Associació Catalana de Municipis, participa.gencat.cat).
Traslladada al dret urbanístic, aquesta doctrina permet atribuir al municipi rural una posició jurídica pròpia dins el sistema de planejament, tot i que no en termes d’autosuficiència administrativa. El municipi ha de conservar la definició del model d’assentament, la concreció de les necessitats residencials, la determinació dels àmbits de compleció, la priorització de la rehabilitació, la identificació dels edificis susceptibles de reutilització i la regulació del SNU d’acord amb les funcions pròpies del territori rural. Ara bé, l’exercici efectiu d’aquestes funcions requereix sumar la proximitat decisòria (municipal) i l’assistència tècnica (supramunicipal). El municipi aporta el coneixement de les necessitats residencials, dels usos agraris, de les masies, dels camins i de les prioritats comunitàries, i les administracions supramunicipals aporten solvència tècnica i jurídica, redacció documental, tramitació instrumental i accés al finançament. Aquesta articulació entre decisió local i suport supramunicipal ha estat assumida per la LEMUR en regular un sistema d’assistència funcional als municipis rurals en matèria territorial i urbanística. D’una banda, permet que aquests municipis encarreguin a administracions o ens supramunicipals (consells comarcals, diputacions) la tramitació d’expedients territorials i urbanístics; de l’altra, preveu serveis supramunicipals i d’altres administracions públiques d’elaboració i tramitació del planejament urbanístic i reforça el paper de l’Administració comarcal quan el municipi no disposi de personal suficient (art. 31 i 32).7 En ambdós casos, la intervenció supramunicipal té caràcter instrumental, atès que assumeix funcions tècniques, jurídiques i procedimentals, però preserva les aprovacions que corresponen als òrgans municipals competents. En aquest sentit, l’assistència tècnica, el suport jurídic, la redacció documental i la tramitació instrumental constitueixen una garantia material de l’exercici de la potestat municipal, però no la substitueixen. La decisió urbanística és manté en l’esfera municipal, dins el marc establert per la Llei i el planejament territorial. 8
7. En el mateix sentit, el 13 de gener de 2026, l’Associació Catalana de Municipis i Comarques, a través de la Fundació Municipalista d’Impuls Territorial, les quatre diputacions catalanes i el Conselh Generau d’Aran van signar un conveni de col·laboració per a impulsar un servei d’assistència urbanística als ajuntaments, especialment als municipis amb menys recursos propis. Per exemple, el conveni publicat amb la Diputació de Lleida identifica com a objecte l’assessorament i acompanyament als municipis en matèria d’ordenació territorial, urbanisme, habitatge i paisatge. Disponible a: https://seu-e.cat/documents/10103434/20683127/Conveni%2BACM%2BFMIT%2BDiputaci%C3%B3%2BLleida.pdf/3e1ed647-792f-4146-b2a3-e38321588022
8 . La doctrina recent sobre autonomia local permet formular aquesta garantia en termes més exigents. La Llei 7/1985, del 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local (LBRL), i la Carta Europea de l’Autonomia Local han proporcionat un marc estable d’exercici de l’autonomia municipal, si bé la suficiència de la participació local en els assumptes que afecten la comunitat local continua essent una qüestió oberta (Font i Llovet,
La posició diferenciada del municipi rural té conseqüències directes sobre el contingut del planejament. El pla no ha de ser una versió abreujada del planejament ordinari, sinó un instrument funcionalment suficient per a ordenar allò que el municipi pot raonablement gestionar i controlar. La proporcionalitat no afecta només la càrrega documental, sinó també la selecció de les determinacions urbanístiques, el grau de detall normatiu, la programació de les actuacions i la vinculació entre les previsions del pla i els mitjans d’execució. En aquest sentit, el planejament rural hauria d’incorporar una regla d’operativitat basada a evitar determinacions que materialment siguin difícilment d’assumibles —com ara en sectors de planejament derivat sense demanda ni viabilitat de gestió, sistemes urbanístics sobredimensionats, reserves dotacionals fragmentades i sense funcionalitat, previsions d’urbanització que l’ajuntament no pot mantenir o programes d’actuació sense finançament identificat— i hauria de concentrar-se en les decisions que poden produir efectes reals sobre el model urbanístic, la compleció del teixit urbà i la protecció del SNU. Aquesta orientació és coherent amb la singularització jurídica dels municipis de menor dimensió, que reclama ajustar procediments, organització, relacions interadministratives i finançament, a la capacitat efectiva de gestió de l’ens local.9 Precisament, aquesta adaptació no s’ha de limitar a reduir les determinacions i la documentació del pla, sinó que ha d’afectar també la tramitació i autorització de projectes urbanístics. En els municipis rurals, moltes sol·licituds urbanístiques no provenen de promotors professionals amb capacitat tècnica i jurídica pròpia, sinó de persones residents, propietaris d’edificacions existents, titulars d’activitats familiars o petits operadors locals. En aquests supòsits, la complexitat procedimental pot operar com una barrera material d’accés a la legalitat urbanística. Per això, la simplificació ha de projectar-se també sobre el règim d’autorització, mitjançant procediments més àgils, informes concentrats i una delimitació clara de quan és suficient la comunicació prèvia / declaració responsable, quan ho és la llicència municipal, o bé quan resulta exigible una intervenció urbanística o sectorial més intensa.
2025: 51-53). En municipis rurals, el principi de subsidiarietat no pot conduir a una autosuficiència impossible de portar a la pràctica, sinó a una articulació entre decisió local i suport supramunicipal. Aquesta articulació situa l’assistència tecnicojurídica i financera com una condició material d’exercici de l’autonomia municipal, sobretot quan la complexitat del planejament urbanístic supera els mitjans ordinaris de l’ajuntament.
9. La categoria de municipi rural d’atenció especial (població inferior o igual a 500 habitants; o bé més de 500 i menys de 2.000 habitants, sempre que presenti, com a mínim, un dels indicadors reforçats de vulnerabilitat demogràfica previstos legalment: densitat inferior a 12,5 habitants/km², taxa de creixement inferior al 10% en els darrers deu anys o índex d’envelliment superior al doble de la mitjana catalana; art. 3d LEMUR) intensifica aquesta exigència. Els municipis amb menor població i vulnerabilitat demogràfica més accentuada presenten una capacitat administrativa especialment limitada i una exposició més intensa a l’envelliment, a la pèrdua de serveis i a la manca d’oferta residencial.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
3. UNA PROJECCIÓ URBANÍSTICA A MIDA DEL MUNICIPI RURAL: REDUCIÓ DE CÀRREGUES REGULATÒRIES
I REFORÇ DE LA CAPACITAT D’ORDENACIÓ
3.1. El pla d’ordenació urbanística municipal rural, les normes de planejament de vigència indefinida i els nous instruments d’ordenació rural
El Decret llei 6/2026, del 5 de maig, introdueix en el TRLU una arquitectura específica de planejament general per als municipis rurals. La reforma modifica l’article 55.1 del TRLU i incorpora els plans d’ordenació urbanística municipal rural (POUMR) dins el sistema de planejament urbanístic general, al costat dels plans directors urbanístics, els plans d’ordenació urbanística municipal (POUM) i les normes de planejament urbanístic. En aquest sentit, el POUMR es configura com un planejament general municipal amb el mateix valor que el POUM ordinari, encara que amb un contingut i una documentació adaptables a municipis amb baixa intensitat demogràfica i urbanística. El preàmbul del Decret llei 6/2026 expressa aquesta finalitat en termes d’adequació de la normativa urbanística a les necessitats i la capacitat d’actuació dels municipis rurals, de garantia de l’arrelament i d’habilitació d’un creixement moderat de la població i l’activitat econòmica.
El nou article 57 ter del TRLU defineix el POUMR com l’instrument de planejament destinat als municipis rurals amb baixa densitat poblacional i escassa complexitat urbanística. La seva funció consisteix a establir «un marc d’ordenació integral que garanteixi la preservació del paisatge rural, la prestació adequada de serveis a la població i, si escau, la compleció del teixit urbà o el creixement residencial o econòmic de caràcter moderat amb la finalitat d’evitar el despoblament» (art. 57 ter.2). Aquest precepte introdueix una categoria urbanística de proporcionalitat territorial, perquè vincula la intensitat del planejament a l’escala del municipi i a les seves necessitats residencials.
El contingut mínim del POUMR queda establert en l’article 58 bis del TRLU. Aquest contingut ha d’incloure les determinacions pròpies del planejament municipal, però amb un grau de detall ajustat a l’escala i a les necessitats del municipi. Ha de classificar el sòl en urbà, urbanitzable i no urbanitzable, amb una atenció especial a la preservació del sòl agrari, forestal i natural, així com a la continuïtat de les activitats econòmiques pròpies del medi rural. També pot delimitar àmbits de gestió i sectors de planejament en sòl urbà i urbanitzable destinats a operacions de compleció o a creixements moderats, sempre que siguin proporcionats a la realitat municipal, i pot incorporar-ne directament l’ordenació detallada i el desenvolupament per fases. El pla ha d’establir igualment els estàndards urbanístics dels sistemes generals d’espais lliures públics i equipaments, adaptant-los a les necessitats reals del municipi, i ha d’incloure una memòria social que justifiqui la reserva d’habitatge amb protecció pública i, si escau, el creixement moderat previst. En tot cas, s’exigeix que les seves determinacions garanteixin un desenvolupament equilibrat, una coherència territorial i la prestació adequada dels serveis (art. 58 bis.2).
Quant al contingut documental del POUMR, respon a un principi de simplificació i concentració funcional en virtut del qual aquesta documentació es pot adaptar en proporció a la complexitat municipal, sempre que es mantingui el contingut essencial del pla (art. 59.5 del
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
TRLU). La figura de planejament urbanístic general ha d’incloure una memòria urbanística sintètica (amb una descripció de la realitat territorial, les dinàmiques rurals, la morfologia urbana i els criteris generals d’ordenació), una memòria social (amb l’anàlisi demogràfica, les necessitats d’habitatge i la justificació de les reserves d’habitatge amb protecció pública), un estudi de mobilitat i accessibilitat adequat a l’escala del municipi, normes urbanístiques, plànols de classificació i ordenació, i documentació ambiental d’acord amb la normativa sectorial aplicable. Aquesta simplificació conserva les garanties substancials del planejament perquè el pla continua essent una norma urbanística general, sotmesa a les exigències legals ordinàries (motivació, participació, avaluació ambiental, control urbanístic i publicitat).
Pel que fa a la regulació dels estàndards urbanístics, l’article 58 bis del TRLU preveu que, quan el POUMR delimiti sectors en sòl urbà no consolidat o en sòl urbanitzable que s’han de desenvolupar per planejament derivat, les reserves per a espais lliures i equipaments tinguin, en conjunt, una superfície mínima equivalent a 5 m 2 de sòl per cada 100 m 2 de sostre residencial. No obstant això, es permet substituir les cessions obligatòries pel seu valor econòmic mitjançant un fons municipal destinat a l’adquisició i agrupació d’espais lliures i equipaments en emplaçaments estratègics. Aquesta mesura pretén evitar que les cessions fragmentades generin sòls públics sense funcionalitat real i permet orientar la càrrega urbanística cap a una dotació pública coherent amb l’escala local.
Les normes de planejament urbanístic de vigència indefinida són una altra peça important de la reforma. L’article 62 del TRLU manté la funció tradicional de les normes com a instruments de planejament general que supleixen els POUM en supòsits de suspensió o pèrdua de vigència, però el Decret llei 6/2026 hi afegeix un règim propi per als municipis rurals. Aquests municipis poden aprovar inicialment i definitivament normes de planejament urbanístic per a delimitar i qualificar el sòl urbà i el SNU amb caràcter indefinit, amb l’informe preceptiu i vinculant de la comissió territorial d’urbanisme corresponent, o bé poden sol·licitar al departament competent en matèria urbanística —actualment, el Departament d’Urbanisme, Habitatge i Transició Ecològica— que les elabori i aprovi.10 Això no impedeix que, en qualsevol moment, el municipi pugui optar per formular i tramitar un POUM ordinari o rural. La novetat principal rau en la pèrdua del caràcter purament substitutiu o patològic de les normes en l’ àmbit rural —en supòsits de suspensió o pèrdua de vigència—, perquè des d’ara passen a ser una via ordinària possible d’ordenació mínima, estable i suficient per a municipis que necessiten seguretat jurídica sense haver d’assumir una revisió completa del planejament.
La disposició addicional (DA) trentena del TRLU conté una altra novetat destacada: permet actualitzar el planejament municipal sense sotmetre l’ajuntament a una tramitació
10 . Quan el municipi rural tramita les normes, la legislació urbanística li atribueix l’aprovació inicial i definitiva (art. 81.1f i m i 84.3 del TRLU), amb un període d’informació pública mínim d’un mes i l’informe preceptiu i vinculant de la comissió territorial d’urbanisme. En canvi, quan sol·licita que les normes siguin elaborades i aprovades pel departament competent, l’aprovació inicial i definitiva correspon a la comissió territorial d’urbanisme, d’acord amb els articles 80 i 84.1 del TRLU. Aquesta distribució s’ha de posar en relació amb els articles 31 i 32 de la LEMUR, que permeten l’encàrrec de la tramitació d’expedients urbanístics a administracions o ens supramunicipals, preservant els acords municipals d’aprovació inicial, provisional o definitiva dels instruments de planejament, gestió i urbanització.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
que excedeixi tècnicament i econòmicament les seves capacitats. Així, es preveu que els municipis que disposin d’un POUM aprovat definitivament i tinguin la condició de municipi rural, puguin adaptar el seu planejament al règim del POUMR mitjançant una revisió d’abast limitat. Aquesta revisió pot restringir-se a les determinacions necessàries per a l’adaptació i ha d’incloure, com a mínim, la delimitació del sòl urbà, la identificació dels creixements o les operacions de compleció, la memòria social, el catàleg de masies i cases rurals i, si escau, l’inventari d’edificacions en SNU. La revisió tramitada així no té la consideració de revisió integral del POUM a l’efecte d’exigir una nova formulació completa del planejament.
En aquest marc s’ha de situar també la nova figura dels veïnats rurals tradicionals, una mesura positiva perquè evita reconduir artificialment els assentaments rurals històrics al règim del sòl urbà o al catàleg de masies. L’article 47 bis del TRLU permet que el planejament general o un pla especial urbanístic de desenvolupament (art. 67.1k del TRLU) puguin delimitar nuclis de població ubicats en SNU de municipis rurals, amb una antiguitat acreditada de més de cent anys, on hi hagi construccions destinades a habitatge habitual que no disposin dels serveis urbanístics bàsics propis dels assentaments urbans.11 L’ ús principal dels veïnats rurals tradicionals és el d ’habitatge, tot i que el planejament que els ordeni pot admetre usos compatibles sempre que no en desvirtuïn el caràcter. També s’admet la rehabilitació, l’ampliació, la divisió horitzontal i la construcció d’edificacions de nova planta per a substituir les edificacions existents i per a ocupar espais buits accessibles des de la via pública que completin el veïnat delimitat. L’autorització d’usos i obres en els veïnats rurals tradicionals està únicament sotmesa a la tramitació d’una llicència municipal.
Finalment, cal destacar la regulació de l’ inventari d’edificacions en sòl no urbanitzable. El nou article 57 quater del TRLU permet que els municipis rurals aprovin un inventari per a construccions existents que no tenen elements o característiques que cal preservar d’acord amb l’article 47.3 del TRLU, però que, per les seves característiques, funcionalitat i accés, han de ser susceptibles de destinar-se als usos següents: a) residència habitual i permanent quan formen part d’un conjunt habitat, b) activitats de creació artística o producció artesanal, c) activitats de transformació de productes agraris o forestals, d ) activitats de professions libe-
11. Aquesta conceptualització deixa fora les urbanitzacions residencials amb dèficits urbanístics —clavegueram, xarxes d’aigua potable, enllumenat públic, pavimentació o altres serveis urbanístics pendents—, que ja disposen d’un règim especial dirigit a ordenar-ne la situació, completar-ne, si escau, la urbanització i adaptar-les al planejament vigent (DA 25a del TRLU, en la redacció donada per la Llei 11/2025, que deroga la Llei 3/2009). Aquest règim especial s’aplica a les urbanitzacions residencials amb dèficits urbanístics implantades entre l’entrada en vigor de la Llei del sòl i ordenació urbana, del 12 de maig de 1956, i l’entrada en vigor de la Llei 9/1981, del 18 de novembre, de protecció de la legalitat urbanística, sempre que tinguin obres d’urbanització pendents de recepció per part de l’ajuntament corresponent. Quan aquestes urbanitzacions no hagin de mantenir la classificació de SNU per raons reglades o per inadequació dels terrenys per al desenvolupament urbà, poden ser classificades i regulades com a sòl urbà no consolidat, amb les especialitats previstes legalment. En particular, el nou règim permet ajustar l’àmbit de la urbanització, concentrar les peces edificables, preveure fórmules de prestació individual dels serveis bàsics per a determinades parcel·les, reduir l’abast de les obres d’urbanització i admetre recepcions parcials de les obres. Així mateix, en matèria de depuració i sanejament de les aigües residuals domèstiques, es permet la connexió a xarxes públiques properes o, alternativament, sistemes autònoms homologats, de titularitat municipal, amb cost a càrrec de les persones propietàries en els termes que estableixi el planejament local.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
rals exercides per persones amb residència habitual i permanent al municipi o a la comarca, i e) equipaments socials. Per a la implantació efectiva d’aquests usos, es permet l’ampliació de la construcció existent fins a una superfície construïda resultant màxima de 150 m 2 , sempre que se’n justifiqui la necessitat i se n’acrediti documentalment la correcta integració paisatgística d’acord amb les característiques de l’entorn. L’autorització d’aquests usos i obres resta únicament sotmesa a la tramitació d’una llicència municipal, la qual ha d’incorporar les condicions necessàries sobre habitabilitat, serveis, sanejament, accessibilitat, integració paisatgística i manteniment de la finalitat residencial. L’aprovació de l’inventari és competència del plenari municipal (art. 52.2r i 222 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, del 28 d’abril), esgotat prèviament el termini d’informació pública mínim d’un mes i amb l’informe preceptiu de la comissió territorial d’urbanisme corresponent. Es preveu, així mateix, que l’inventari pugui integrar-se en l’instrument de planejament urbanístic general del municipi rural.
El conjunt format pel POUM rural, les normes de vigència indefinida, els veïnats rurals tradicionals i l’inventari d’edificacions ofereix una resposta a situacions que abans quedaven absorbides indegudament pel catàleg de masies i cases rurals —figura que es tractarà en l’apartat següent—. Aquesta nova articulació instrumental urbanística dels municipis rurals ha d’evitar en endavant forçar el catàleg patrimonial per a resoldre problemes d’habitatge i d’activitat rural que tenen naturalesa pròpia.
La documentació tècnica recent sobre habitatge rural confirma la utilitat d’aquesta nova articulació. La Guia d’habitatges buits als municipis rurals i de muntanya , elaborada en el marc de la Taula Territorial d’Habitatge Rural, prioritza la mobilització d’habitatges buits com a estratègia per a facilitar l’accés a l’habitatge i impulsar la rehabilitació del parc existent i recomana la formulació d’instruments de planificació ajustats a la dimensió municipal, incloent-hi el full de ruta d’elaboració pròpia en els municipis inferiors a cinc mil habitants i la possibilitat de programes d’habitatge comarcals quan sigui convenient una política coordinada. En els habitatges disseminats, la guia assenyala la complexitat específica de censar masies i altres edificacions en sòl rústic, la qual cosa dona sentit a una eina d’inventari urbanístic amb metodologia i efectes jurídics propis (Celobert, 2024: 31 i 59).
3.2. Memòria social i habitatge assequible
La memòria social del POUM és el document d’avaluació i justificació de les determinacions del pla relatives a les necessitats socials d’accés a l’habitatge i, en conseqüència, ha d’analitzar les necessitats quantitatives i de localització del sòl residencial i de l’habitatge, les alternatives d’emplaçament de reserves, les possibilitats de rehabilitació d’edificacions amb destinació a habitatge protegit, els mecanismes d’obtenció de sòl, les necessitats d’habitatges dotacionals, les previsions temporals d’execució i l’impacte social i de gènere de l’ordenació (art. 69 del Reglament de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret 305/2006, del 18 de juliol [RLU]). L’article 59.5 del TRLU exigeix que la documentació del POUMR inclogui una memòria social amb anàlisi demogràfica, identificació de les necessitats d’habitatge i justificació de les reserves d’habitatge amb protecció pública —justificació que
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
l’article 58 bis del TRLU reitera—. La memòria social rural té, per tant, la doble funció de determinar la resposta d’habitatge i motivar la dimensió (major o menor) del creixement residencial.
La reforma del 2026 ha modulat una qüestió de debat permanent com és la de les reserves d’habitatge sotmès a algun règim de protecció pública. Aquesta determinació forma part del contingut urbanístic del dret de propietat, atès que opera com a qualificació urbanística vinculada a la funció social de la propietat, i serveix també a finalitats de mescla social i cohesió territorial (Ponce Solé, 2023: 309-312 i 326-329), a la igualtat d’oportunitats i a la protecció dels col·lectius que requereixen una atenció específica (Rando Burgos, 2019: 201-208). L’article 57.3 del TRLU manté les reserves mínimes per al sostre residencial de nova implantació en el planejament ordinari, però eximeix d’aquesta obligació mínima els POUMR i les normes de planejament urbanístic dels municipis rurals.12 Ara bé, en cas que el planejament urbanístic general prevegi reserves, les ha de fixar de manera proporcionada i adequada a les característiques del municipi, amb una justificació expressa en la documentació del planejament (art. 57.3b in fine del TRLU). Aquesta regulació substitueix l’automatisme percentual per una exigència de motivació ad casum , cosa que té tota la seva lògica perquè la política d’habitatge protegit en municipis rurals ha de fonamentar-se en una demanda efectiva.
Dins d’aquest marc, la memòria social és la peça que dona racionalitat residencial al POUMR i a les normes de planejament quan contenen determinacions que incideixen en l’habitatge. El seu objecte és determinar de quina manera pot garantir-se la necessitat residencial i demostrar, quan es prevegi un nou sostre residencial, que la rehabilitació, la reutilització i la compleció en sòl urbà resulten insuficients. Tanmateix, s’hauria d’evitar que, en els municipis rurals, el creixement funcioni com una fórmula genèrica, prioritzant, si escau, les opcions alternatives (rehabilitació, adquisició pública, cessió d’ ús, inventari o reutilització d’edificis, entre d’altres) com una fórmula, així mateix, d’adequació al principi de desenvolupament urbanístic sostenible i a la concepció del planejament com una tècnica de racionalització de les decisions discrecionals amb incidència directa sobre el territori i les condicions de vida.
Disposar d’habitatge assequible és determinant per a garantir la continuïtat dels serveis, la permanència de la població jove,13 el relleu agrari i la viabilitat de determinades activitats econòmiques. La LEMUR ha impulsat, amb diverses mesures, la generació d’habitatge assequible nou o existent. Així, l’article 34 crea la Borsa d’Habitatge Rural per a facilitar l’accés a l’habitatge a les persones que viuen o volen viure en un municipi rural i per a connectar
12 . L’exempció s’aplica, igualment, als municipis que per llur escassa complexitat urbanística només distingeixen entre sòl urbà i sòl no urbanitzable. Vegeu, així mateix, la disposició transitòria (DT) 3a.3b del TRLU.
13. La memòria social pot identificar la primera emancipació rural com una necessitat residencial específica. La legislació vigent no crea aquesta categoria com a règim autònom, però la memòria social pot identificar-la com a demanda objectivable dins el municipi, ja sigui mitjançant lloguer assequible, habitatge dotacional, cessió d’ús, allotjament vinculat a treball local, etc. La LEMUR preveu incentius positius per a persones empadronades o que vulguin fixar la residència en municipis rurals, de manera que l’arrelament o el projecte residencial estable podrien ser admesos com a elements de ponderació.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
demandants amb l’oferta existent,14 i l’article 35 preveu criteris d’incentivació positiva per als demandants d’habitatge protegit i d’altres formes d’habitatge assequible en promocions situades en municipis rurals, aplicables tant a persones empadronades com a persones que hi vulguin fixar la residència. També ordena fomentar, de manera concertada amb els ens locals, l’adquisició de solars i habitatges i la rehabilitació d’habitatges buits per a destinar-los al parc públic de lloguer, mitjançant un programa específic de l’Incasol. Els articles 36-38 completen el marc en establir que els programes i instruments de planejament i planificació d’habitatge dels municipis rurals han de fomentar la reutilització i rehabilitació d’habitatges i edificis, l’eficiència energètica i la millora de l’habitabilitat; així mateix, s’ordena fomentar l’habitatge familiar en SNU vinculat a explotacions rústiques per a facilitar-ne la continuïtat o el relleu generacional. El Govern ha de definir mecanismes jurídics per a facilitar el canvi d’ ús d ’equipaments i immobles públics en desús per a convertir-los en habitatge i ha de proposar un model de contracte de lloguer adaptat als municipis rurals, prenent com a referent el lloguer a canvi d’obres.15
La memòria social també ha de projectar-se sobre l’inventari d’edificacions i sobre els veïnats rurals tradicionals. L’article 57 ter del TRLU permet que el POUM rural inclogui en el catàleg de masies i cases rurals l’inventari d’edificacions en SNU, d’acord amb la memòria social del document, aspecte que s’ha de valorar positivament atès que no tindria sentit que la inclusió d’edificacions en l’inventari quedés desvinculada de la política residencial del municipi. Òbviament, la memòria social ha de motivar per què determinades edificacions poden contribuir a l’habitatge habitual, quines condicions d’accés i serveis presenten, com s’assegura la integració paisatgística i quines garanties existeixen per a evitar una transformació dispersa del sòl rural. En el cas dels veïnats rurals tradicionals, la memòria ha de justificar la seva funció residencial dins el model municipal i la seva compatibilitat amb els serveis disponibles i amb la protecció del SNU.
No s’ha d’oblidar tampoc que la memòria social ha de tenir efectes de concertació de polítiques d’habitatge entre ajuntament i Generalitat quan no hi hagi un pla local d’habitatge o un programa d’actuació urbanística municipal (art. 69 del RLU). Aquesta previsió té una
14. L’Acord de Govern del 18 de novembre de 2025 aprova la Borsa d’Habitatge Rural, una línia anual d’ajuts a la promoció i rehabilitació d’habitatge assequible i protegit mitjançant la recuperació d’habitatges buits i edificis públics en desús, i un servei d’assistència tècnica de l’Incasol per a donar suport a ajuntaments i consells comarcals en la tramitació i gestió del planejament urbanístic i en la recuperació de nuclis antics en risc d’abandó o despoblament.
15. L’article 38 de la LEMUR obre un espai per a la mobilització del parc edificat rural. El model de contracte de lloguer adaptat als municipis rurals, que ha de prendre com a referent el lloguer a canvi d’obres, pot operar com a pont entre l’article 3k de la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge, que defineix la masoveria urbana, i una possible «masoveria rural» (tot i que aquesta darrera institució no existeix com a tipus contractual autònom). En els municipis rurals, la masoveria rural pot obrir la porta a la possibilitat de transformar edificacions i habitatges buits o en desús en residència habitual assequible, sempre que el contracte incorpori garanties sobre l’habitabilitat, la durada, la valoració de les obres, el règim d’incompliment i la destinació efectiva a habitatge habitual. Vegeu també l’article 42 de la Llei 18/2007, que connecta la masoveria urbana amb les polítiques públiques de rehabilitació i preveu actuacions per a evitar la desocupació permanent d’habitatges, així com el suport públic a fórmules de rehabilitació, entre les quals es pot situar la masoveria urbana com a instrument de mobilització del parc vacant.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
121
JUDITH GIFREU FONT
utilitat especial en els municipis rurals, ja que el POUMR pot funcionar com a document de base per a concertar actuacions amb l’Incasol, l’Agència de l’Habitatge de Catalunya, la diputació o el consell comarcal.
3.3. Simplificació administrativa i capacitat d’execució de l’urbanisme rural
La simplificació administrativa constitueix una condició necessària perquè els instruments urbanístics dels municipis rurals puguin produir efectes reals. En aquests municipis, la dificultat no resideix únicament en la formulació del planejament, sinó també en la tramitació d’actuacions concretes, l’accés a informació urbanística, la coordinació mitjançant informes sectorials, la contractació de projectes i l’execució material de les obres públiques o d’interès local. Moltes actuacions no responen a lògiques de promoció immobiliària professional, sinó a iniciatives de persones residents, propietaris de masies o construccions rurals, titulars d’activitats familiars o explotacions agràries, o petits operadors locals que pretenen rehabilitar, ampliar o reutilitzar construccions preexistents. En aquests supòsits, una tramitació excessivament complexa pot funcionar com una barrera i, paradoxalment, afavorir la informalitat. El primer pas cap a la simplificació administrativa es va produir amb la Directiva de serveis, que va propiciar les comunicacions prèvies i les declaracions responsables enfront de les llicències i va instaurar la regla del silenci administratiu positiu com a regla general. Tanmateix, la simplificació urbanística no pot operar en detriment de la seguretat jurídica ni de la protecció dels interessos generals especialment sensibles que concorren en l’urbanisme; ha de servir, més aviat, per a millorar l’eficàcia administrativa i la rapidesa procedimental sense desnaturalitzar la funció pública urbanística (Gifreu Font, 2014: 208-209).16
En els darrers anys, el legislador català ha anat incorporant aquesta orientació en diverses normes. El Decret llei 2/2025, del 25 de febrer, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria d’habitatge i urbanisme, introdueix mesures d’agilització vinculades a aquests àmbits. Entre d’altres, reforça la publicitat telemàtica dels instruments de planejament i gestió urbanística, incorpora la llicència bàsica prèvia per a obres de nova planta, substitució o rehabilitació destinades a habitatge de protecció pública, amb un termini màxim de resolució d’un mes, i preveu que en determinats plans d’interès general superior la urbanització, l’edificació i la implantació dels usos previstos es puguin executar sense necessitat d’un altre títol urbanístic habilitant, sens perjudici de les autoritzacions sectorials que siguin exigibles (art. 3). La Llei 11/2025, del 29 de desembre, de mesures en matèria d’habitatge i urbanisme, manté aquesta mateixa línia en habilitar col·legis professionals i entitats col·laboradores perquè puguin emetre informes d’idoneïtat tècnica dins els procediments de concessió de llicències urbanístiques (DA 28a i 29a del TRLU). Aquestes mesures no són específicament rurals, però expressen una tendència general a reduir càrregues de tramitació quan no aporten una garantia material proporcionada.
16. La substitució de llicències per declaracions responsables o comunicacions exigeix un judici de proporcionalitat, perquè no totes les actuacions urbanístiques tenen la mateixa intensitat ni justifiquen el mateix grau d’intervenció prèvia (Rebollo Puig, 2019: 7-8).
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
El Decret llei 3/2026, del 24 de març, de mesures urgents en matèria fiscal, de simplificació i agilització en la gestió, en l’ àmbit de l ’urbanisme i l’habitatge, en l’ àmbit de personal i altres mesures urgents en pròrroga pressupostària , fa un pas addicional en aquesta direcció en introduir l’article 8 bis del TRLU, relatiu a l’eficàcia, l’eficiència, la publicitat i la transparència de la informació urbanística. Aquest precepte estableix la base jurídica per a la Plataforma Urbanística de Catalunya, concebuda com un instrument digital d’integració dels instruments de planejament, gestió i informació urbanística, amb l’objectiu d’oferir informació detallada, homogènia i accessible. En els municipis rurals, aquesta digitalització pot tenir un efecte especialment rellevant, perquè facilita la consulta dels règims aplicables i permet als ajuntaments i als serveis supramunicipals treballar sobre una base documental més comuna i verificable (art. 11 del Decret llei).
La singularitat rural apareix amb més intensitat en la LEMUR i en el Decret llei 6/2026. Com ja s’ha dit, la LEMUR articula mecanismes d’assistència i suport supramunicipal en matèria territorial i urbanística que permeten traslladar part de la càrrega tècnica i procedimental a administracions o ens supramunicipals (art. 31 i 32). Per la seva banda, el Decret llei 6/2026 declara com a finalitats adaptar la normativa urbanística a les necessitats i la capacitat d’actuació d’aquests municipis, garantir l’arrelament, facilitar la contractació i l’execució d’obra pública, i simplificar l’execució de projectes en SNU (art. 1). Aquesta última finalitat es concreta, d’una banda, amb la regulació dels veïnats rurals tradicionals i de l’inventari d’edificacions en SNU i, de l’altra, amb la supressió de tràmits que resultaven redundants quan no és exigible l’aprovació prèvia d’un projecte d’actuació específica, de manera que s’evita projectar sobre actuacions rurals de baixa intensitat, una tramitació pensada per a transformacions de major abast.
La mateixa finalitat simplificadora apareix en la dimensió contractual. El Decret llei 3/2025, del 4 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria de contractació pública, havia introduït la contractació conjunta del projecte i l’execució de l’obra en determinats supòsits, amb la finalitat d’agilitzar expedients, millorar la qualitat de la contractació pública i facilitar l’accés de les petites i mitjanes empreses a les licitacions (art. 2). El Decret llei 6/2026 amplia aquesta tècnica a les obres situades en municipis rurals, tant en contractes d’obra pública com d’edificació, i obre la possibilitat que Infraestructures.cat actuï com a mitjà propi dels ens locals que s’hi adhereixin voluntàriament. Aquestes mesures tenen una connexió directa amb l’urbanisme rural, perquè moltes actuacions necessàries per a fer efectiu el planejament —urbanització de petits àmbits de compleció, rehabilitació d’edificis públics, adequació d’immobles per a habitatge assequible, millora d’equipaments de proximitat o intervencions d’eficiència energètica— fracassen per la dificultat municipal de redactar, licitar i executar projectes amb mitjans propis.
D’aquest conjunt normatiu en resulta que la simplificació administrativa millora la capacitat d’execució pública, ja que vincula la simplificació no només a l’aprovació de plans, sinó també a la contractació, la redacció de projectes, la direcció d’obra i el seguiment d’actuacions. La simplificació, tanmateix, no pot significar desprotegir. La graduació del control ha de dependre, en tot cas, de la naturalesa i intensitat de l’actuació, de l’afectació paisatgística i ambiental, de la possible inducció de dispersió residencial i de la compatibilitat amb la funció rural del sòl.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
4. L’HABITATGE EN EL SÒL NO URBANITZABLE. EL CATÀLEG DE MASIES I CASES RURALS I L’INVENTARI D’EDIFICACIONS EN SÒL NO
URBANITZABLE COM A INSTRUMENTS DE LA POLÍTICA D’HABITATGE
4.1. Nova construcció i recuperació d’edificacions existents
La possibilitat d’implantar habitatge en SNU ha estat tradicionalment una qüestió sotmesa a una regulació restrictiva. La legislació urbanística del 1956 encara partia d’un sòl rústic definit de manera residual i admetia determinades edificacions aïllades, incloent-hi edificacions singulars d’habitatge unifamiliar, en un context en què aquesta categoria de sòl conservava un aprofitament urbanístic residual directe. Aquest esquema es va alterar amb la reforma del 1975, que substituí la denominació de sòl rústic per la de sòl no urbanitzable i va suprimir aquell aprofitament urbanístic directe, que va substituir per un sistema taxat de construccions admissibles. Des d’aleshores, la regla general prescriu que el SNU resta exclòs del procés ordinari d’urbanització i edificació, sense que això n’impliqui una congelació absoluta, ja que la legislació ha mantingut la possibilitat d’autoritzar determinats usos i construccions quan existeix una relació funcional amb la naturalesa rural del sòl o amb interessos públics específics. Aquesta evolució explica que els usos constructius en SNU hagin de ser interpretats de manera restrictiva i dins dels supòsits previstos legalment (Gifreu Font, 2012: 240-242).
En el règim vigent, l’habitatge en SNU s’ha canalitzat, fonamentalment, mitjançant dues línies d’intervenció. La primera és la nova construcció d’habitatge familiar quan concorren les condicions estrictes previstes per la legislació urbanística. En aquest sentit, l’article 47.6 del TRLU disposa que, ultra les actuacions d’interès públic,17 es poden admetre com a noves construccions, respectant les incompatibilitats i les determinacions de la normativa urbanística i sectorial aplicable, les construccions destinades a habitatge familiar que estiguin directament i justificadament associades a una activitat rústica. Arran de la Llei 2/2021, del 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic —i les modificacions posteriors—, s’introdueix una modulació rellevant en aquesta previsió en presumir-se que existeix aquesta associació, respecte de les noves construccions o la reutilització de les existents per a destinar-les a l’ús d’habitatge familiar, quan concorrin les circumstàncies següents: a) que el nou habitatge se situï en un municipi rural amb una població inferior a cinc mil habitants; b) que el promotor de l’habitatge sigui descendent del titular d’una explotació rústica familiar situada al municipi i aquest titular resideixi en l’explotació; c) que el promotor treballi en l’explotació o n’obtingui rendiments; i d ) que aquesta presumpció no s’hagi aplicat anteriorment amb relació a la mateixa explotació (art. 47.6 bis del TRLU). Es tracta, tanmateix, d’una habilitació que no converteix el SNU en sòl residencial, sinó que continua exigint la vinculació funcional i la justificació de la necessitat de l’emplaçament.
17. Es consideren d’interès públic els equipaments i les construccions destinades a allotjament de treballadors temporers que estiguin directament i justificadament associats a una o diverses activitats d’explotació rústica (art. 47.4e del TRLUC).
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
La segona via ha estat la recuperació d’edificacions existents mitjançant la reconstrucció o rehabilitació. Precisament perquè la nova construcció en SNU es troba subjecta a pressupòsits estrictes, el catàleg de masies i cases rurals ha esdevingut l’instrument específic per a canalitzar la reutilització residencial d’edificacions rurals preexistents quan concorren les raons de preservació o recuperació exigides legalment. Aquesta funció explica la centralitat del catàleg de masies i cases rurals en els municipis rurals i la seva connexió amb les noves figures introduïdes pel Decret llei 6/2026, especialment l’inventari d’edificacions en SNU.
4.2. El catàleg de masies i cases rurals i l’inventari d’edificacions en sòl no urbanitzable
El catàleg de masies i cases rurals, com a instrument urbanístic específic i diferenciat dins del sistema català de catalogació (Calvo Català, 2023: 430-435), ha ocupat tradicionalment una posició central en la regulació de l’habitatge en SNU per a canalitzar la reconstrucció i rehabilitació residencial d’edificacions rurals preexistents en aquest tipus de sòl. La legislació urbanística permet, entre altres actuacions, reconstruir i rehabilitar les masies i cases rurals que calgui preservar i recuperar per raons arquitectòniques, històriques, ambientals, paisatgístiques o socials, que es poden reutilitzar per a destinar-les a diversos usos, com ara habitatge o habitatge amb activitat econòmica d’ ús turístic (art. 47.3 bis del TRLU).
L’article 50.2 del TRLU vincula aquesta possibilitat a la inclusió de les masies i cases rurals en un catàleg específic del planejament general o especial, amb una justificació individualitzada de les raons que fonamenten la recuperació i una determinació de les condicions d’intervenció. El catàleg actua, per tant, com a pressupòsit habilitant —de competència municipal— d’un règim excepcional dins el SNU.18
Aquesta funció habilitant explica la importància del catàleg en els municipis rurals.19 Les Directrius de contingut per al catàleg de masies i cases rurals li atribuïen un valor normatiu i una funció d’homogeneïtzació dels criteris d’inclusió, fitxa, usos admesos, volumetria, condicions d’intervenció, serveis, accessos i integració paisatgística (Direcció General d’Urbanisme, 2009: 3-4). El document situava el catàleg en la intersecció entre patrimoni rural, paisatge i habitatge existent, amb la finalitat d’evitar la pèrdua de construccions rurals i d’or-
18 . La reconstrucció o rehabilitació residencial de masies i cases rurals ha descansat tradicionalment sobre dues vies principals: la via ordinària és la inclusió en el catàleg urbanístic corresponent, amb justificació de les raons de preservació o recuperació (art. 47.3 i 50.2 del TRLU); la via transitòria permet autoritzar, en absència de catàleg, la reconstrucció o rehabilitació de masies, cases rurals i altres edificacions en SNU, mitjançant el procediment específic previst en la DT 15a del TRLU. Aquesta segona via, de caràcter instrumental i provisional, manté la necessitat de justificar la compatibilitat urbanística, la integració territorial i la concurrència dels pressupòsits materials de preservació o recuperació.
19. Segons l’Observatori del Territori, en l’actualitat hi ha 459 municipis amb catàleg vigent (230 tramitats com a pla especial i 229 integrats en el POUM), cosa que representa el 48,5% del total de municipis catalans, dada que reflecteix una progressiva institucionalització del catàleg com a tècnica ordinària de gestió del patrimoni edificat rural. Accesible a: https://territori.gencat.cat/ca/06_territori_i_urbanisme/observatori_territori/ espais_oberts/activitat_urbanistica/catalegs_masies/2025/
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
125
JUDITH GIFREU FONT
denar-ne la recuperació sense introduir nova ocupació dispersa del territori. La seva utilitat per a la política d’habitatge deriva precisament d’aquesta naturalesa normativa, ja que permet transformar la preservació d’una edificació en una autorització urbanística reglada per a usos compatibles.
La jurisprudència contenciosa administrativa ha interpretat aquest règim amb criteris estrictes i ha confirmat que la inclusió d’una edificació en el catàleg exigeix una justificació suficient de les raons de preservació o recuperació previstes legalment, i que la simple existència d’una construcció en SNU no permet atribuir-li automàticament el règim de masia o casa rural recuperable. En la Sentència 675/2014, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va assumir la diferència entre les edificacions catalogables per raons de preservació i altres construccions rurals que podien quedar fora del règim de reconstrucció o rehabilitació dels articles 47.3 i 50 del TRLU. 20 Posteriorment, aquest mateix Tribunal, en la Sentència 185/2019, ha confirmat aquesta interpretació en un supòsit en què determinades edificacions incloses inicialment en el planejament van acabar essent desplaçades cap a un inventari, atesa la manca de concurrència dels pressupòsits propis del catàleg. 21 Aquest marc ha generat una tensió pràctica en molts municipis rurals. Una part del parc edificat en SNU presenta aptitud material per a ser residència habitual, però no sempre encaixa amb les raons de preservació de l’article 47.3 del TRLU. El planejament podia inventariar aquestes construccions amb finalitats informatives, però l’inventari no tenia, per si mateix, el mateix efecte habilitant que el catàleg. La inclusió en el catàleg exigia acreditar una raó qualificada de preservació o recuperació, mentre que l’inventari d’edificacions en SNU tenia una funció essencialment identificativa quan les construccions no assolien els pressupòsits
20 . La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (STSJC) (Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera) núm. 675/2014, del 24 de novembre de 2014 (recurs ordinari núm. 293/2010, ECLI:ES:TSJCAT:2014:12524), va desestimar la pretensió d’una propietària que sol·licitava incloure en el catàleg del POUM una construcció situada en SNU que havia estat vinculada a una antiga teuleria. El Tribunal va considerar determinant que l’edificació figurés en el planejament com a edificació auxiliar, sense ús i en estat de semiruïna, i que no s’haguessin acreditat amb solidesa tècnica les raons arquitectòniques, històriques, mediambientals, paisatgístiques o socials exigides pels articles 47.3 i 50.2 del TRLU del 2005. Per això, va concloure que l’article 47.3 del TRLU, com a excepció al règim comú del sòl rural, ha de ser interpretat amb rigor i exigeix una justificació completa, no merament retòrica, de les raons de preservació o recuperació. D’aquesta manera, el Tribunal assumeix expressament la distinció entre les masies i cases rurals catalogables i les altres edificacions existents en SNU incloses només a l’efecte identificatiu en el planejament, sense els beneficis urbanístics propis de l’article 50.2 del TRLU.
21. En la STSJC (Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera) núm. 185/2019, del 27 de febrer de 2019 (recurs ordinari núm. 307/2015, ECLI ES:TSJCAT:2019:1724), els recurrents impugnaven l’aprovació definitiva del POUM i demanaven la inclusió en el catàleg de masies i cases rurals de dues edificacions de la seva propietat situades en SNU. La versió inicial del POUM les havia incorporat al catàleg per raons històriques, paisatgístiques i socials, però l’Ajuntament les va excloure en l’aprovació provisional a requeriment del Departament de Territori i Sostenibilitat i les edificacions van passar a integrar-se en l’inventari d’edificacions en SNU. El Tribunal va validar aquesta exclusió perquè la condició rural del sòl o de l’entorn no era suficient per a la catalogació i perquè la inclusió en el catàleg requeria la concurrència de raons de preservació o recuperació, d’acord amb els articles 47.3 i 50 del TRLU. La Sentència afegeix que la justificació inicial del POUM era merament nominal, basada en la simple reproducció de les causes legals, mancada de contingut tangible i de dades precises.
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
dels articles 47.3 i 50 del TRLU. Aquesta distinció jurisprudencial explica la importància del nou article 57 quater del TRLU —que permet que construccions existents que no tenen elements o característiques que cal preservar d’acord amb l’article 47.3 del TRLU, puguin destinar-se, entre altres usos, a residència habitual i permanent quan formen part d’un conjunt habitat—, però també preserva l’autonomia conceptual del catàleg, que no queda absorbit per l’inventari, sinó que manté la seva funció pròpia per a edificacions que reuneixen raons de preservació o recuperació.
L’article 57 quater ha alterat la relació tradicional entre catàleg i inventari. Les Directrius de contingut per al catàleg de masies i cases rurals distingien entre catàleg i inventari, i atribuïen al primer naturalesa normativa i al segon una funció principalment informativa sobre les edificacions existents en SNU i el seu estat i ús (Direcció General d’Urbanisme, 2009: 4). Aquesta distinció és essencial per a entendre l’abast de la reforma promoguda pel Decret llei 6/2026. La reforma manté el catàleg com a instrument propi de les masies i cases rurals que presenten raons de preservació o recuperació en els termes de l’article 47.3 del TRLU, però, al mateix temps, el nou article 57 quater del TRLU introdueix una excepció qualificada per als municipis rurals que reconeix efectes urbanístics propis a l’inventari, materialitzats en l’autorització de determinats usos i obres mitjançant una llicència municipal i la possibilitat d’ampliació de la superfície construïda quan se’n justifiqui la necessitat. El catàleg continua essent l’instrument adequat per a les masies i cases rurals que presenten raons arquitectòniques, històriques, ambientals, paisatgístiques o socials en el sentit de l’article 47.3 del TRLU, mentre que l’inventari de l’article 57 quater del TRLU opera sobre construccions que no tenen elements o característiques que cal preservar de conformitat amb l’article 47.3 però que poden destinar-se a determinats usos per raó de les seves característiques, funcionalitat i accés. Per tant, l’inventari deixa de ser una simple eina descriptiva quan s’aplica als municipis rurals en els termes de l’article 57 quater del TRLU i passa a tenir un efecte jurídic propi, ja que la inclusió de l’edificació pot permetre usos i obres mitjançant una llicència municipal. No obstant això, l’article 57 quater del TRLU no converteix qualsevol construcció en SNU en habitatge rural, atès que la residència habitual i permanent només s’admet quan la construcció forma part d’un conjunt habitat i sempre que les seves característiques, funcionalitat i accés ho permetin. La regulació exigeix, a més, integració paisatgística i limita l’eventual ampliació a un màxim de 150 m 2 , sempre que sigui necessària i quedi justificada degudament (art. 57 quater.1). 22
La possible integració de l’inventari en el catàleg, prevista pel nou article 57 ter.6 del TRLU (art. 6 del Decret llei 6/2026), es pot interpretar en aquest sentit. Ara bé, que es possibiliti la integració documental no vol dir que s’uniformitzin els règims jurídics respectius, atès que cada figura té un objecte diferent. En conseqüència, i per més que el planejament
22 . En efecte, si bé aquesta regulació obre possibilitats noves, no equival a una regularització general de les edificacions en SNU. La seva funció és permetre que determinades construccions existents, situades en municipis rurals i aptes per a usos compatibles amb la permanència de població o d’activitat rural, puguin integrar-se en una ordenació pública específica, amb l’aprovació prèvia de l’inventari i la posterior llicència municipal. La inclusió en l’inventari no saneja per si mateixa situacions urbanístiques irregulars, ni transforma automàticament l’edificació en habitatge admissible.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
incorpori en un mateix document el catàleg de masies i cases rurals i l’inventari d’edificacions en SNU, les fitxes hauran de distingir expressament el títol habilitant de cada edificació. Les masies i cases rurals catalogades han d’identificar les raons de preservació o recuperació i les condicions d’intervenció pròpies dels articles 47.3 i 50 del TRLU, i les edificacions inventariades han d’acreditar funcionalitat, accés, integració paisatgística, pertinença a un conjunt habitat quan es tracti de residència habitual i compatibilitat amb els usos de l’article 57 quater del mateix text. 23
El catàleg i l’inventari poden operar com a instruments d’habitatge quan la finalitat residencial s’insereix en una raó legal de recuperació o transformació. Així, per exemple, les masies i cases rurals catalogades poden acollir habitatge familiar en els termes de l’article 47.3 del TRLU, i la divisió horitzontal es pot admetre quan el planejament ho reguli i no s’alterin les característiques originals de l’edificació (art. 50.3 del TRLU). Certament, la residència habitual pot fonamentar una raó social de recuperació quan s’acredita la seva contribució a la permanència de població, a la continuïtat d’activitat rural o a la recuperació d’un edifici integrat en el paisatge, però cal insistir que la mera conveniència privada de transformar una edificació en habitatge resulta totalment insuficient. La LEMUR dona suport a aquesta interpretació perquè integra la política d’habitatge rural en un conjunt d’instruments orientats a mobilitzar el parc existent (art. 34-38). Aquestes mesures permeten llegir les raons socials de l’article 47.3 del TRLU en clau d’arrelament i permanència residencial, sempre, però, amb subjecció als límits urbanístics, ambientals i paisatgístics propis del SNU. Cal assenyalar que la referència legal a aquestes raons socials és especialment rellevant després de la LEMUR. La recuperació d’una masia o casa rural pot respondre a una finalitat social quan permet residència habitual, facilita la continuïtat d’una explotació rústica, contribueix al relleu generacional o evita l’abandonament d’un conjunt edificat integrat en el paisatge rural. Ara bé, com s’acaba de dir, aquesta lectura ha de mantenir-se dins els límits del permès en SNU, atès que la raó social no esdevé per se una clàusula general de «residencialització», sinó que es limita a ser un títol de justificació de la preservació o recuperació d’una edificació que presenta les condicions pròpies d’una masia o casa rural catalogable.
La Guia d’habitatges buits als municipis rurals i de muntanya destaca que la mobilització del parc existent pot oferir habitatge habitual i assequible amb menys cost públic que la promoció de nou habitatge, i assenyala que una part molt rellevant dels habitatges dels municipis rurals no s’utilitza com a residència habitual i que les masies i altres edificacions en SNU poden constituir un potencial residencial quan el planejament en permet la identificació i recuperació (Celobert, 2024: 8-9 i 47). En qualsevol cas, la nova articulació urbanística sorgida de la LEMUR i, especialment, del Decret llei 6/2026 ha de ser exigent en relació amb la residència habitual i permanent. Aquesta finalitat ha de traslladar-se a les fitxes del catàleg,
23. La fitxa de catàleg ha de justificar el valor arquitectònic, històric, ambiental, paisatgístic o social que legitima la recuperació i ha de determinar el volum edificat preexistent, la composició volumètrica original, les parts susceptibles d’intervenció, els usos admissibles, les condicions de divisió horitzontal i els criteris d’integració paisatgística. La fitxa d’inventari, en canvi, ha de justificar la funcionalitat, l’accés, l’estat de conservació, la viabilitat dels serveis, la integració territorial i l’ús admès d’acord amb l’article 57 quater del TRLU. Aquesta distinció evita la confusió entre el que es considera patrimoni rural catalogable i el que es considera edificació rural funcionalment recuperable.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
a les determinacions de l’inventari, a la llicència municipal i, quan sigui jurídicament viable, als instruments de seguiment o les condicions administratives que evitin la desviació cap a segona residència o ús turístic. La LEMUR va en aquesta direcció quan vincula les polítiques d’habitatge rural a persones empadronades o que volen establir la residència al municipi, a la promoció d’habitatge assequible i a la rehabilitació d’habitatges buits amb destinació al parc públic de lloguer. És convenient, doncs, que el planejament incorpori condicions d’ ús efectiu, seguiment i destinació residencial quan la intervenció urbanística es fonamenta en una finalitat pública d ’habitatge.
La conseqüència principal de la reforma del 2026, en desplaçar el centre de gravetat del sòl rural construït cap a una ordenació més plural, és que el catàleg de masies i cases rurals deixa de suportar en solitari tota la pressió residencial sobre les edificacions rurals preexistents. Si bé continua essent imprescindible per a les masies i cases rurals que mereixen preservació o recuperació, ara s’afegeixen dues noves vies d’entrada per a una política residencial sobre edificacions rurals preexistents: l’inventari introdueix una possibilitat d’activació de construccions sense valor preservable estricte però aptes per a residència habitual en conjunts habitats o per a usos rurals compatibles, i els veïnats rurals tradicionals aporten una resposta per a assentaments històrics en SNU. Aquesta ampliació instrumental permet tractar amb més precisió jurídica la diversitat del parc edificat rural i evita que el catàleg patrimonial sigui utilitzat per a finalitats que corresponen a altres instruments del planejament rural.
5. EL SÒL NO URBANITZABLE EN EL MUNICIPI RURAL: QUELCOM MÉS
QUE UN LÍMIT AL PROCÉS URBANITZADOR
5.1. El sòl no urbanitzable com a categoria estructural del municipi rural
El SNU ocupa en els municipis rurals una posició qualitativament diferent de la que acostuma a tenir en l’urbanisme de matriu urbana. En aquests municipis, es configura, com en la resta de municipis no rurals, com l’espai exterior al nucli —el límit del procés urbanitzador—, però, alhora, és també el suport físic de la funció agrària i forestal, dels valors paisatgístics, de la biodiversitat, dels serveis ecosistèmics i d’una part important de l’activitat econòmica local. Per això, la seva ordenació no queda reduïda a una simple tècnica de prohibició o contenció urbanística, sinó que, al contrari, es configura com una ordenació positiva amb determinacions suficients sobre usos admissibles, condicions d’implantació, paisatge, activitat productiva i conservació, entre altres determinacions. 24 El TRLU defineix el desenvolupament urbanístic sostenible com la utilització racional del territori i del medi ambient, i vincula les necessitats de creixement a la preservació dels recursos naturals, dels valors paisatgístics, arqueològics, històrics i culturals, i a la qualitat de vida de les generacions presents
24. Tanmateix, en aquesta tipologia de sòl, la regulació urbanística actua com a marc d’integració d’un conjunt de règims materials que sovint tenen una incidència determinant sobre els usos admissibles i sobre les condicions d’implantació. La legislació sectorial (ambiental, paisatgística, agrària, forestal, hidràulica, etc.) condiciona de manera directa l’estatut jurídic d’aquests terrenys.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
i futures (art. 3). En el municipi rural, aquest mandat es projecta sobre la decisió de classificar (o no) nou sòl urbanitzable i obliga a ordenar el SNU com a part constitutiva del model territorial municipal. L’article 47 del TRLU, en reconèixer als propietaris de SNU les facultats d’ ús, gaudi i disposició d ’acord amb la naturalesa rústica dels terrenys i amb subjecció a la legislació i al planejament, mostra que aquest sòl té un estatut jurídic propi, definit per la compatibilitat entre propietat, funció rural, protecció territorial i interès general, i per la prohibició de parcel·lació urbanística.
La geografia rural i la sociologia del despoblament aporten una base complementària a aquesta lectura jurídica. Així, s’ha dit que el poblament de baixa densitat constitueix un model territorial amb valor patrimonial, social, econòmic i ambiental, i que les desigualtats rurals deriven, en bona part, de la dificultat d’accedir en condicions equivalents a serveis, oportunitats i economies del coneixement (Camarero Rioja, 2019: 47-56). Igualment, la despoblació rural s’ha vist com el resultat d’una combinació històrica de demanda urbana de mà d’obra, transformació agrària estalviadora de treball i penalització rural en l’accés a infraestructures i serveis (Collantes Gutiérrez, Pinilla Navarro, 2019: 69 i seg.). Aquestes aportacions són útils per al dret urbanístic perquè impedeixen tractar el SNU com una simple reserva passiva. El territori rural esdevé, doncs, una infraestructura social, econòmica, paisatgística i ambiental que el planejament ha d’ordenar.
5.2. Desenvolupament urbanístic sostenible i perspectiva rural
En el municipi rural, el desenvolupament urbanístic sostenible opera simultàniament com a límit i com a mandat d’activació. Actua com a límit davant la dispersió residencial, les parcel·lacions urbanístiques, la implantació d’usos desvinculats de la naturalesa rural del sòl i la fragmentació i banalització del paisatge. 25 Però també actua com a mandat positiu, ja que obliga a ordenar les condicions perquè el sòl agrari i forestal mantingui la seva funcionalitat econòmica, ambiental i social. Aquesta doble dimensió és essencial per a evitar una lectura purament immobilitzadora d’aquesta categoria de sòl.
La LEMUR i el Decret llei 6/2026 permeten inserir aquesta lectura en la regulació vigent. La LEMUR introdueix la perspectiva rural en les polítiques públiques i vincula el règim dels municipis rurals a l’equilibri territorial, la suficiència financera, l’assistència supra-
25. La banalització designa la pèrdua de singularitat territorial derivada de la implantació de formes edificatòries, usos i patrons funcionals indiferents al lloc, que tendeixen a produir paisatges comuns i intercanviables. En el SNU, aquesta banalització pot provenir tant de la urbanització dispersa com de la reproducció acrítica de tipologies residencials, turístiques o terciàries, alienes a la matriu agrària i paisatgística del municipi. La fragmentació, al seu torn, expressa la pèrdua de continuïtat ecològica, agrària i paisatgística provocada per infraestructures, assentaments dispersos, parcel·lacions, tancaments i usos implantats sense una lectura territorial conjunta. Sobre la banalització del paisatge, la urbanització indiferent al lloc i la fragmentació dels espais oberts, vegeu Muñoz Ramírez (2008), Nogué i Font, Sala i Martí i Grau i Oliveras (2016) i Canedoli et al . (2018). En l’àmbit institucional català, vegeu Observatori del Paisatge de Catalunya, Departament de Política Territorial i Obres Públiques (2006) i els plans territorials parcials de Catalunya, especialment els capítols relatius al sistema d’espais oberts i als objectius de qualitat paisatgística.
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
municipal i l’habitatge. El Decret llei 6/2026 modifica el TRLU amb la finalitat d’adaptar la normativa urbanística a les necessitats i la capacitat de gestió dels municipis rurals, garantir l’arrelament i facilitar un creixement demogràfic i econòmic moderat, compatible amb la protecció del territori. Aquesta perspectiva connecta amb les polítiques europees més recents. La comunicació de la Comissió Europea Una visió a llarg termini per a les zones rurals de la UE: cap a unes zones rurals més fortes, connectades, resilients i pròsperes d ’ara al 2040 26 estructura l’acció europea al voltant de zones rurals més fortes, connectades, resilients i pròsperes, i les presenta com a espais que aporten producció alimentària, gestió de recursos naturals, paisatge, identitat, habitatge, ocupació i serveis ecosistèmics. La Comissió també defineix el rural proofing com l’avaluació de les polítiques des d’una mirada rural, amb atenció als seus impactes directes i indirectes sobre l’ocupació, el desenvolupament, el benestar social, la igualtat d’oportunitats i la qualitat ambiental de les àrees rurals. Aquesta metodologia resulta plenament traslladable al planejament urbanístic rural, perquè obliga a preguntar-se si una regla pensada per al creixement urbà és adequada per a municipis on el SNU és el principal suport de l’activitat i de la conservació territorial.
L’Agenda Territorial 2030 de la Unió Europea (2020) segueix aquesta mateixa direcció, en termes de cohesió territorial. El seu objectiu és promoure una Europa més justa i més verda, mitjançant una aproximació orientada a tots els llocs, i no únicament a les grans àrees urbanes, per això situa el territori i l’ordenació territorial com a factors clau de la cohesió, superant una concepció sectorial de les polítiques públiques (Farinós i Dasí, 2021: 583-584). En l’ àmbit urbanístic , aquesta orientació permet entendre el SNU del municipi rural com un espai de cohesió, i no només com una categoria de protecció. L’Agenda Rural de Catalunya (2020), per la seva banda, és el document de referència per a identificar les necessitats i els reptes del territori rural i per a orientar les polítiques d’equilibri i cohesió territorial del país, amb incorporació expressa dels objectius de desenvolupament sostenible. El seu contingut s’articula al voltant de reptes que tenen incidència directa sobre el SNU, entre els quals destaquen la transició ecològica, el sistema agroalimentari, la gestió forestal, la innovació, la connectivitat, la dinamització econòmica i la governança territorial. La seva naturalesa jurídica no és la d’un instrument de planejament urbanístic, ni la d’una norma directament ordenadora del sòl, però el seu valor resideix en la seva capacitat per a articular una agenda pública transversal i pot ésser utilitzada com a criteri interpretatiu i programàtic en la lectura del règim urbanístic dels municipis rurals. 27
Aquesta concepció és coherent amb la doctrina del desenvolupament rural territorial, que vincula les polítiques rurals al desenvolupament local, la competitivitat, la descentralització, la modernització institucional, les petites i mitjanes empreses i el medi ambient (Schejt-
26 . COM(2021) 345 final, Brussel·les, 30 de juny de 2021.
27. L’Estratègia del Patrimoni Natural i la Biodiversitat de Catalunya 2030 proporciona un marc programàtic addicional per a l’ordenació del SNU rural. Aprovada per l’Acord GOV/54/2018, del 17 de juliol, és l’instrument necessari per a implementar a Catalunya els compromisos derivats del Conveni de Diversitat Biològica de les Nacions Unides. La Generalitat la situa dins el desenvolupament sostenible i la lluita contra el canvi climàtic, i la configura com a document d’orientació de l’acció pública en matèria de patrimoni natural fins al 2030. Aquesta estratègia reforça una lectura del SNU en municipis rurals com a espai destinat a funcions ambientals positives.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
man i Berdegué, 2004), i encaixa igualment amb l’enfocament neoendogen del desenvolupament rural, que posa l’accent en la mobilització dels recursos locals i en la connexió d’aquests recursos amb xarxes, coneixement i instruments externs, per a evitar tant la dependència vertical com l’autarquia local (Ray, 2001; Gkartzios i Lowe, 2019). En el mateix sentit, la doctrina sobre desenvolupament regional rural ha advertit que les polítiques de desenvolupament tendeixen sovint a concentrar-se en espais urbans i que el medi rural ha de ser incorporat com a part constitutiva de l’estratègia territorial general, no com a àmbit perifèric o residual (Ward i Brown, 2009).
5.3. Activitat econòmica compatible i funció productiva
La ruralitat contemporània s’estén com un espai sotmès a processos de reestructuració econòmica, cultural i política, en què conviuen activitats productives tradicionals, noves economies rurals, patrimonialització, mobilitat residencial i governança territorial (Woods, 2011), lluny de la visió estàtica del SNU. D’aquí resulta que el dret urbanístic ha d’acompanyar i facilitar l’adaptació de l’activitat rural a noves formes de producció, transformació, serveis i economia de proximitat, sense confondre aquesta adaptació amb una terciarització dispersa del SNU. La política rural contemporània insisteix igualment en el pas d’un model centrat només en la producció agrària a un model de benestar rural, amb dimensió econòmica, social i ambiental. L’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) ha formulat el marc de rural well-being com una geografia d’oportunitats que reconeix la diversitat de territoris rurals i la necessitat de polítiques diferenciades, amb participació de governs, sector privat i societat civil (OCDE, 2020). Aquesta perspectiva possibilita que el SNU aculli activitat econòmica compatible quan aquesta contribueix al benestar territorial i no desnaturalitza la funció rural del sòl.
El SNU dels municipis rurals té una funció productiva que ha de ser reconeguda jurídicament. L’agricultura, la ramaderia, la gestió forestal, la transformació de productes agraris o forestals, les activitats artesanes, els serveis vinculats a l’activitat rural, i determinades activitats de turisme rural o restauració, poden tenir-hi encaix quan mantenen una relació funcional amb la naturalesa del sòl, amb edificacions preexistents o amb necessitats territorials que no poden satisfer-se raonablement dins el sòl urbà. L’article 47 del TRLU admet, amb les condicions legals i de planejament corresponents, actuacions específiques en SNU vinculades a activitats agrícoles, ramaderes, forestals, d’explotació de recursos naturals, equipaments o serveis comunitaris, infraestructures, rehabilitació d’edificacions rurals i altres usos que la legislació permet amb caràcter excepcional. Aquesta admissibilitat opera per vinculació funcional entre ús, emplaçament i naturalesa rural del sòl. La decisió municipal o supramunicipal ha d’acreditar la necessitat d’implantació, la compatibilitat amb el planejament, la suficiència dels accessos, la viabilitat dels serveis, la integració paisatgística i l’absència d’afectacions sectorials incompatibles.
El nou article 57 quater del TRLU introdueix l’inventari com una via específica per a activar edificacions existents en municipis rurals sense valor preservable estricte. Encara que aquesta figura ja ha estat tractada ut supra , convé recordar aquí la seva dimensió econòmica. L’in-
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
ventari pot permetre usos de creació artística o producció artesanal, transformació de productes agraris o forestals, professions liberals exercides per persones residents al municipi o a la comarca, i equipaments socials. Aquesta previsió té una funció econòmica pròpia, ja que permet reutilitzar construccions existents, reduir el consum de nou sòl, vincular activitat professional al territori i facilitar formes de treball compatibles amb la baixa densitat. La seva aplicació requereix un control estricte de la funcionalitat, l’accés, la integració paisatgística i la llicència municipal.
5.4. Paisatge, energia i infraestructures
La integració paisatgística constitueix una condició jurídica bàsica del règim del SNU perquè condiciona la mateixa admissibilitat de l’actuació. L’article 51 del TRLU atorga al municipi una funció de control qualitatiu sobre les transformacions físiques del sòl rural perquè exigeix que les construccions situades en aquesta tipologia de sòl s’adaptin al caràcter de l’entorn quant a materials, sistemes constructius, volum i tipologia aparent. També permet que les llicències municipals fixin condicions sobre serveis, sanejament, seguretat, salubritat i prevenció de la contaminació.
Els catàlegs de paisatge i la Llei 8/2005, del 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge, incorporen una concepció del paisatge que inclou tant la protecció de paratges singulars com la seva consideració com a component de l’ordenació territorial, de la qualitat de vida i del desenvolupament sostenible. En particular, el seu article 10 defineix els catàlegs de paisatge com a documents de caràcter descriptiu i prospectiu que determinen les tipologies paisatgístiques de Catalunya, n’identifiquen els valors i l’estat de conservació, i proposen objectius de qualitat paisatgística. L’Observatori del Paisatge assenyala que aquests catàlegs orienten la integració del paisatge en els instruments d’ordenació territorial a diferents escales, des dels plans territorials parcials fins al planejament urbanístic, passant pels plans directors territorials i urbanístics. Aquesta funció d’enllaç entre planejament territorial i planejament municipal ha estat destacada per la doctrina, que qualifica els catàlegs de paisatge com un instrument innovador per a incorporar el paisatge a l’ordenació del territori i per a definir línies estratègiques i directrius concretes capaces de millorar la qualitat dels paisatges i, amb això, la qualitat de vida de la ciutadania (Nogué i Font, Sala i Martí, 2008: 71-74).
La integració paisatgística és una determinació material més del règim urbanístic del sòl rural. En els municipis rurals, el POUMR i les normes de planejament urbanístic de vigència indefinida han d’incorporar els objectius de qualitat paisatgística en la regulació del SNU i en la disciplina dels usos compatibles (volumetries, cobertes, cromatisme, tancaments, infraestructures, condicions de les edificacions existents o recuperables, etc.). Això s’adiu amb la doctrina del Tribunal Suprem sobre el principi de no regressió ambiental en el planejament urbanístic. La Sentència del Tribunal Suprem 381/2023, del 22 de març (recurs de cassació 1451/2022; ECLI:ES:TS:2023:1385), declara que la regressió ambiental en la planificació urbanística és una qüestió material o fàctica, que pot produir-se encara que no hi hagi una alteració formal de la classificació del sòl o de les categories urbanístiques aplicables. En aquest sentit, el principi opera com a límit a la discrecionalitat del planifi-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
cador quan es redueix el nivell de protecció ambiental assolit prèviament (Geis Carreras, 2014; García Álvarez, 2016; González Sanfiel, 2022). En conseqüència, el control jurídic del planejament ha d’atendre els efectes reals de la nova ordenació sobre els valors ambientals, paisatgístics i territorials protegits. Si una modificació del pla intensifica usos o afebleix condicions paisatgístiques o garanties ambientals, la decisió ha d’estar justificada mitjançant una motivació reforçada, amb identificació de l’interès públic prevalent i ponderació expressa dels valors afectats.
Quant a la transició energètica, la Llei 16/2017, de l’1 d’agost, del canvi climàtic, estableix objectius de mitigació i adaptació i promou la transició cap a una economia neutra pel que fa a les emissions. Aquesta finalitat exigeix el desplegament d’energies renovables, la millora de l’eficiència energètica i la implantació d’infraestructures associades. En els municipis rurals, però, aquesta exigència no pot operar com un títol general de prevalença energètica sobre la resta de valors territorials. La implantació d’instal·lacions renovables ha de ponderar aspectes com el paisatge, la preservació del sòl agrari de valor, la biodiversitat, la connectivitat ecològica, la capacitat d’evacuació, la fragmentació dels espais, la proximitat al consum i el retorn local de l’activitat. Aquesta exigència de retorn local permet diferenciar entre una implantació merament extractiva d’infraestructures energètiques i una transició energètica vinculada a les necessitats del municipi. En aquest sentit, el Decret llei 6/2026 incorpora una previsió rellevant en permetre que Energies Renovables Públiques de Catalunya, SAU (L’Energètica) pugui actuar com a mitjà propi personificat de les entitats locals i dels ens del seu sector públic que tinguin la condició de poders adjudicadors (art. 13 del Decret llei 5/2025). La finalitat de la mesura no és ordenar directament el sòl, sinó facilitar que els ens locals puguin impulsar actuacions de generació renovable, subministrament energètic de proximitat, desplegament d’infraestructures de recàrrega de vehicles elèctrics i millora de l’eficiència energètica dels equipaments públics. Aquesta previsió pot tenir una incidència rellevant per als municipis rurals, perquè permet articular projectes energètics públics de menor escala i major vinculació territorial, sense reduir la transició energètica a la localització de grans instal·lacions sobre SNU.
La transició energètica requereix una articulació entre planificació energètica, ordenació territorial i planejament urbanístic, que és necessària tant per a evitar la col·lisió entre planificacions sectorials com per a ponderar els efectes territorials, ambientals i urbanístics de les instal·lacions renovables. Així mateix, és important que els municipis disposin de competències d’intervenció significatives en la promoció, modulació o control d’aquestes instal·lacions, especialment mitjançant la intervenció en procediments ambientals, llicències d’activitat, llicències d’obres i control de l’adequació al planejament municipal (Alonso García, 2023: 131-135; Rosa Moreno, 2024: 48-52). En els municipis rurals, on el SNU és sovint el principal receptor físic de les infraestructures energètiques, cal actuar amb prudència per a evitar que el medi rural no es converteixi en un espai d’assaig o de localització intensiva d’instal·lacions renovables, amb risc de traslladar-hi càrregues paisatgístiques i ambientals sense una distribució equivalent dels beneficis (Terrón Santos, 2024: 18-26). El planejament rural i la transició energètica no són conceptes antagònics, però és necessari regular les condicions d’admissibilitat territorial de les instal·lacions, per a evitar que la descarbonització es tradueixi en una ocupació extensiva i poc selectiva del SNU. L’acceptació local dels projectes
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
renovables no depèn només de la seva contribució abstracta a la lluita contra el canvi climàtic, sinó de la percepció dels impactes i de la capacitat de la comunitat local per a intervenir en la configuració del projecte. La literatura recent sobre planificació territorial de les energies renovables en sòl rural no urbanitzable ha identificat diverses injustícies percebudes en aquests processos, sobretot la manca de reconeixement de les comunitats rurals i de muntanya com a eix específic de desigualtat territorial, la ruptura del vincle amb el lloc, el caràcter corporatiu i mercantilitzat del model energètic, el conflicte entre objectius de mitigació climàtica i funcions territorials d’adaptació, i la insuficiència dels processos de decisió multiescalar i participació pública (Urkidi Azkarraga, Gurrutxaga, 2024: 5-7).
Quan el SNU esdevé l’emplaçament preferent d’infraestructures energètiques, xarxes de transport, instal·lacions extractives o equipaments d’abast supramunicipal, el municipi suporta impactes territorials intensos derivats de decisions que sovint responen a escales de planificació superiors. Els territoris que acumulen pèrdua d’oportunitats i declivi econòmic poden reaccionar davant polítiques públiques que els tracten com a espais sense futur propi o com a receptors passius d’intervencions externes (RodríguezPose, 2018: 189-190). Aquesta reflexió és aplicable a la implantació d’energies renovables, xarxes, activitats extractives o equipaments supramunicipals en sòl rural. La sostenibilitat jurídica i social d’aquestes actuacions exigeix que el planejament i els procediments d’autorització incorporin participació local efectiva, compensació o retorn apreciable, integració paisatgística, reversibilitat quan escaigui i compatibilitat amb els usos agraris, forestals i ambientals preexistents. Sense aquests elements, es corre el risc que la transició energètica pugui ser percebuda com una nova forma d’extracció territorial.
5.5. El municipi rural com a administració de custòdia del territori
La funció de custòdia del territori dels municipis rurals pot formular-se en un doble sentit. En un sentit ampli, l’ajuntament rural exerceix una custòdia ordinària del territori quan integra en el planejament i en la gestió dels béns municipals els valors agraris, forestals, ambientals, paisatgístics i culturals del terme municipal. En un sentit estricte, la custòdia del territori remet a acords voluntaris amb propietaris o usuaris, mitjançant els quals una entitat de custòdia promou la conservació i l’ ús sostenible dels valors naturals, culturals i paisatgístics d ’una finca. Aquesta segona dimensió té reconeixement en la Llei 42/2007, del 13 de desembre, del patrimoni natural i de la biodiversitat, 28 i es considera una tècnica complementària de protecció ambiental, basada en la voluntarietat i la corresponsabilitat, que no substitueix els instruments públics de protecció i disciplina (Pallarès Serrano, 2010; Álvarez Carreño, Hernández López, 2011; Fernández de Gatta Sánchez, 2014). En els municipis rurals, aquesta tècnica presenta una utilitat singular perquè l ’ens local pot actuar com a propietari de finques públiques, com a entitat de custòdia, com a facilitador d’acords entre
28 . El seu article 3 defineix la custòdia del territori com el conjunt d’estratègies o tècniques jurídiques mitjançant les quals s’impliquen propietaris i usuaris en la conservació i ús dels valors i recursos naturals, culturals i paisatgístics.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
propietaris i entitats especialitzades, o com a promotor de determinacions urbanístiques i ordenances que afavoreixin la conservació activa del SNU (Plataforma de Custodia del Territorio, 2019).
La Generalitat de Catalunya defineix la custòdia del territori com una tècnica basada en iniciatives voluntàries de conservació de la natura, el paisatge i el patrimoni cultural en finques privades i públiques, articulades mitjançant acords en què les entitats de custòdia assessoren els propietaris perquè orientin la gestió de la finca a la conservació dels seus valors i recursos. 29 Aquesta tècnica pot tenir un interès especial en els municipis rurals, sobretot en finques forestals, espais agraris d’alt valor, entorns de masies, connectors ecològics, cursos fluvials i àmbits sotmesos a risc d’abandonament o degradació paisatgística. La custòdia no substitueix el planejament ni altera el règim urbanístic del sòl, té naturalesa convencional i opera sobre la gestió de finques, per això pot funcionar com a instrument complementari. El POUMR o les normes de planejament poden identificar àmbits prioritaris per a acords de custòdia, establir criteris de gestió del paisatge, preveure mesures de restauració ecològica, orientar ajuts públics i coordinar-se amb entitats de conservació. La Guia pràctica dels acords de custòdia del territori mostra que aquests acords poden adoptar diverses formes jurídiques i que la seva utilitat depèn de la delimitació correcta d’objectius, obligacions, seguiment i garanties (Xarxa per a la Conservació de la Natura, 2024).
6. EXPERIÈNCIES COMPARADES
L’anàlisi comparada permet situar l’Estatut de municipis rurals de Catalunya i el Decret llei 6/2026 dins una tendència més àmplia de diferenciació territorial. En molts ordenaments, els municipis rurals i els petits municipis presenten una combinació de baixa capacitat administrativa, planejament obsolet o inexistent, limitada capacitat d’execució de les determinacions urbanístiques i pressió creixent sobre el SNU. La resposta normativa tendeix a articular-se mitjançant diferents tècniques (creació de categories jurídiques específiques per als municipis petits, rurals o perifèrics; simplificació o substitució dels instruments de planejament ordinari per figures adaptades a l’escala local; connexió entre planejament, rehabilitació, habitatge assequible i activació del patrimoni edificat; i reforç dels mecanismes de cooperació, assistència tècnica i suport supramunicipal per a compensar la limitada capacitat administrativa i executiva d’aquests municipis).
Aquesta evolució confirma una idea ja assenyalada per la doctrina iusadministrativista sobre petits municipis —amb problemàtiques similars als municipis rurals, la majoria dels quals s’incardinen en aquesta categoria—. 30 El planejament urbanístic ordinari presenta dificultats estructurals quan s’aplica a municipis rurals amb poca població, absència de serveis tècnics i morfologies urbanes que no responen al patró de ciutat compacta amb creixement perifèric. Aquesta disfunció ha portat algun autor a parlar d’un «urbanisme oblidat» dels pe-
29. Generalitat de Catalunya, Sistema d’espais naturals protegits de Catalunya , apartat «Què és la custòdia del territori?», https://mediambient.gencat.cat/ca/detalls/Articles/sistema-espais-naturals-protegits.
30 . Vegeu la nota 2.
HABITATGE I MUNICIPI RURAL
tits municipis rurals, caracteritzat per l’absència de planejament, l’antiguitat dels instruments vigents, el desajust entre categories legals i realitat morfològica dels pobles, i la dificultat per encaixar les tècniques de classificació del sòl urbà en estructures menors i discontínues (De-Santiago-Rodríguez, 2023: 757-766). En una línia semblant, s’ha subratllat la desproporció entre la complexitat procedimental del planejament i la capacitat real dels municipis petits per assumir-la (García-Gil, 2023: 811-813).
El fenomen de l’España vaciada ha contribuït a desplaçar el debat des d’una lectura purament demogràfica de la pèrdua de població cap a una comprensió institucional i territorial del problema. La despoblació rural no expressa només un saldo negatiu d’habitants, sinó que fa aflorar també problemes de baixa densitat, envelliment, pèrdua de serveis, connectivitat insuficient i debilitat dels mercats locals, entre altres aspectes. Es tracta de comunitats discriminades i territoris rurals abandonats que reclamen una resposta del dret administratiu i de les polítiques públiques davant la despoblació i el repte demogràfic (Domínguez Álvarez, 2021), que ha de superar la mera proclamació de principis i ha de projectar-se sobre serveis, finançament, organització local, habitatge, mobilitat, digitalització i capacitat institucional. Es pot afirmar, doncs, que l’Estatut dels municipis rurals aprovat a Catalunya és una resposta normativa a un problema que la literatura sobre l’España vaciada ja havia identificat com a dèficit de presència pública efectiva en el territori. Si la despoblació es concep només com un fenomen demogràfic, el planejament rural pot quedar reduït a una resposta indirecta o marginal, però si es concep com una qüestió de cohesió territorial i igualtat material, el planejament passa a formar part del conjunt d’instruments necessaris per a garantir condicions d’habitabilitat, activitat econòmica, accés efectiu als serveis bàsics i permanència residencial. Des de la geografia també s’ha posat de manifest que la despoblació rural a Espanya és un procés que respon a factors històrics, econòmics i territorials persistents, i que les polítiques públiques tradicionals han tingut dificultats per incidir sobre les causes estructurals del despoblament (Pinilla Navarro, Sáez Pérez , 2017: 3-6). Aquesta dimensió institucional del repte demogràfic ha estat analitzada també des de l’avaluació de les polítiques públiques contra la despoblació, que ha posat en relleu la combinació d’instruments de planificació estratègica, incentius econòmics, mesures fiscals, reforç de serveis i programes de desenvolupament rural, amb resultats desiguals segons la capacitat de coordinació administrativa i la disponibilitat pressupostària efectiva (Bello Paredes, 2023: 131-134). Des d’una perspectiva més jurídica, Ram írez Sánchez (2024: 238-242 i 245-248) ha examinat la resposta autonòmica al repte demogràfic i mostra que les comunitats autònomes han començat a configurar règims diferenciats per al medi rural, amb mesures sobre zonificació, fiscalitat, serveis, organització administrativa, digitalització, habitatge i dinamització econòmica. En aquest context, les experiències autonòmiques i comparades que es presenten a continuació s’han d’entendre com a formes diverses d’afrontar un mateix problema jurídic que és com adaptar el règim local, el planejament i les polítiques d’habitatge a territoris on la baixa densitat condiciona l’exercici efectiu de les competències públiques.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME,
JUDITH GIFREU FONT
6.1. Galícia. Nucli rural i pla bàsic
La comunitat autònoma gallega constitueix l’experiència espanyola més rellevant perquè ha construït un règim urbanístic propi per als assentaments rurals. La Llei 2/2016, del 10 de febrer, del sòl de Galícia, manté el reconeixement del sòl de nucli rural com una classe característica del sistema d’assentaments gallec i el categoritza en nucli rural tradicional i nucli rural comú. Aquesta opció evita assimilar els assentaments rurals al sòl urbà convencional i permet ordenar formes històriques d’ocupació del territori amb una categoria jurídica pròpia. El paral·lelisme amb els veïnats rurals tradicionals catalans és evident, tot i que la solució gallega té un tractament jurídic més consolidat perquè el nucli rural és una classe de sòl dins l’arquitectura general de la Llei.
La utilitat comparada del model gallec rau en tres elements. En primer lloc, el nucli rural permet reconèixer formes d’assentament intermedi que no encaixen bé en la dicotomia sòl urbà / sòl no urbanitzable. En segon lloc, la legislació gallega incorpora un règim de rehabilitació i renovació d’edificacions tradicionals que facilita la concentració de població en nuclis i edificacions existents, amb la finalitat d’evitar els efectes negatius de noves edificacions aïllades en el medi rural. Aquesta funció ha estat destacada en l’anàlisi de l’article 40 de la Llei del sòl de Galícia, que vincula la recuperació de l’edificació tradicional amb la repoblació rural i la reducció de nova dispersió edificatòria (Carro Castro, 2021). En tercer lloc, el model gallec separa més clarament l’ordenació de l’assentament rural de la protecció del SNU, la qual cosa facilita una resposta jurídica més ajustada a la diversitat morfològica del territori.
Un altre instrument és el Pla Bàsic Autonòmic de Galícia, aprovat pel Decret 83/2018, del 26 de juliol, que complementa el marc urbanístic i dota els municipis de seguretat jurídica, sobretot els que no disposen d’un planejament general adequat que ordeni el seu terme municipal. Aquesta iniciativa pot ser útil per al debat català perquè mostra una via supramunicipal o autonòmica de cobertura mínima del territori, complementària del planejament municipal, amb cartografia, afeccions sectorials, criteris d ’ordenació i determinacions urbanístiques bàsiques d’aplicació directa.
La comparació amb Catalunya permet concloure que el POUMR i les normes urbanístiques de vigència indefinida introdueixen una solució funcionalment propera a la preocupació gallega per garantir ordenació mínima i seguretat jurídica, però sense crear una classe de sòl equivalent al nucli rural. El dret urbanístic català ha optat, en aquest sentit, per un model més instrumental (veïnats rurals tradicionals, inventari d’edificacions en sòl no urbanitzable i POUMR o normes).
6.2. Castella i lleó. Normes urbanístiques territorials i rehabilitació d’immobles de titularitat pública
Castella i Lleó ofereix un altre model d’interès, principalment per la combinació entre instruments supramunicipals de planejament i polítiques de rehabilitació d’habitatge rural. La Llei 5/1999, del 8 d’abril, d’urbanisme de Castella i Lleó, manté el planejament com a ins-
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
trument per a la decisió pública sobre l’ ús racional del sòl i exigeix una ordenació general per a tot el territori. En la pràctica, però, aquesta comunitat autònoma ha hagut d’afrontar una realitat municipal extremament fragmentada, amb un nombre molt elevat de municipis de dimensió reduïda i sense capacitat per a aprovar instruments urbanístics propis. La figura més rellevant és la de les normes urbanístiques territorials, un instrument de planejament supramunicipal per als municipis que no tenen planejament propi, amb la finalitat de proporcionar una ordenació urbanística bàsica, adaptada a les necessitats locals i compatible amb el desenvolupament sostenible (art. 43.3). El cas de les Normes Urbanístiques Territorials de Valladolid és especialment il·lustratiu, ja que afecten noranta-vuit petits municipis que no disposaven de planejament propi i responen a la col·laboració entre la Junta i la Diputació Provincial per a suplir la manca de mitjans municipals. Aquestes normes constitueixen una resposta possible al dèficit de planejament dels municipis petits, especialment per la seva funció de cobertura mínima del territori i garantia de la seguretat jurídica (Hernández Berciano, 2022: 5-6).
Aquest model és comparable amb les normes de planejament urbanístic de vigència indefinida introduïdes per als municipis rurals catalans. En tots dos casos hi ha una voluntat d’evitar que la manca de planejament municipal bloquegi les actuacions urbanístiques i la protecció del SNU. La diferència principal és que a Castella i Lleó les normes territorials tenen una forta dimensió supramunicipal i provincial, mentre que el Decret llei 6/2026 manté la decisió municipal quan el municipi rural tramita les seves normes, tot i que amb un informe preceptiu i vinculant de la comissió territorial d’urbanisme.
La política de rehabilitació castellanolleonesa aporta també una experiència que pot ser útil per a la realitat rural catalana. El programa Rehabitare recupera immobles municipals en desús per a destinar-los a lloguer social en el medi rural. La seva importància rau en el fet que converteix patrimoni local no utilitzat en habitatge assequible sense haver de delimitar nous sectors de sòl ni generar consum addicional de sòl verge. 31 Aquesta tècnica és traslladable als municipis catalans que tenen escoles antigues, cases de mestres, edificis municipals sense ús o immobles patrimonials susceptibles de canvi d’ ús, i encaixa amb els articles 35-38 de la LEMUR, amb la reutilització d’edificis, la rehabilitació del parc existent i el lloguer a canvi d’obres.
6.3. Aragó. Règim especial de petits municipis i dinamització rural
Aragó presenta una doble experiència. D’una banda, el règim especial de petits municipis en matèria urbanística, desenvolupat pel Decret 52/2002, del 19 de febrer, pel qual s’aprova el Reglament de desenvolupament parcial de la Llei urbanística aragonesa en matèria d’organització, planejament urbanístic i règim especial de petits municipis. Aquest reglament
31. El municipi cedeix l’immoble a l’Administració autonòmica, aquesta executa les obres de rehabilitació i, un cop finalitzades, l’habitatge retorna a l’ajuntament perquè el destini a lloguer social per a famílies o col·lectius de protecció especial. Junta de Castilla y León, Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, Programa REHABITARE, disponible a: https://vivienda.jcyl.es/web/ es/programa-rehabitare.html
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
mostra que la preocupació per adaptar el planejament als municipis de baixa capacitat no és nova i que ja s’havien assajat instruments diferenciats de planejament i gestió per a municipis petits. D’altra banda, la Llei 13/2023, del 30 de març, de dinamització del medi rural d’Aragó, introdueix un marc transversal de polítiques públiques per al medi rural. La Llei vincula dinamització rural amb serveis, habitatge, activitat econòmica, mobilitat, ocupació i planificació demogràfica. Si bé no és una norma urbanística en sentit estricte, té interès perquè situa l’habitatge rural dins d’una política de permanència i activació territorial. També preveu instruments de planificació i gestió vinculats a la directriu especial de política demogràfica i contra la despoblació, de manera que el planejament territorial i la política d’habitatge apareixen connectats amb l’objectiu de fixar població i garantir serveis.
L’experiència aragonesa mostra que la diferenciació urbanística pot articular-se des del mateix dret urbanístic mitjançant figures més simples i adequades a la dimensió local, i que la política rural no pot quedar monopolitzada pel planejament, perquè requereix també altres instruments (demogràfics, d’habitatge, activitat econòmica, etc.).
6.4. Castella-la Manxa. Legislació contra la despoblació
En l’actualitat, Castella-la Manxa està tramitant una llei de l’estatut del petit municipi comparable amb el català, fet que mostra la difusió d’aquesta categoria com a resposta institucional al repte demogràfic i a la insuficiència del règim local uniforme en municipis amb baixa població. 32 Igualment, es pot esmentar la Llei 2/2021, del 7 de maig, de mesures econòmiques, socials i tributàries contra la despoblació i per al desenvolupament del medi rural a Castella-la Manxa. Aquesta norma aborda la despoblació des d’una perspectiva transversal que incideix en la fiscalitat, els serveis, la mobilitat, l’activitat econòmica i la capacitat administrativa.
6.5. Comunitat Valenciana. La càrrega procedimental
L’experiència valenciana és especialment valuosa com a diagnòstic. García-Gil (2023) ha exposat les dificultats del planejament urbanístic en petits municipis des de la pràctica valenciana, i n’ha destacat la complexitat i durada dels procediments, la dependència d’informes sectorials, la baixa capacitat tècnica local i la dificultat per a formular instruments proporcionats a la realitat rural. Aquesta aportació desplaça el debat des de la simple existència o inexistència de planejament, cap a la governabilitat real del procediment urbanístic.
Aquest diagnòstic hauria de ser directament aplicable al cas català. El POUMR, les normes de planejament de vigència indefinida i la revisió d’abast limitat de la disposició ad-
32 . Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, «Consulta pública previa para la elaboración del Anteproyecto de Ley del Estatuto del Pequeño Municipio», Portal de Participación de Castilla-La Mancha , disponible a: https://participacion.castillalamancha.es/participacion/consulta-publica-previapara-la-elaboracion-del-anteproyecto-de-ley-del-estatuto-del
dicional trentena del TRLU, han de reduir la incertesa procedimental i fer més previsible la intervenció dels informes sectorials. La comparació valenciana mostra que la principal barrera administrativa acostuma a ser la dificultat d’arribar a un planejament aprovat en un termini raonable i fàcilment executable.
6.6. França. C arte Communale , intermunicipalitat i FranCe ruralités
França ofereix un model interessant que combina simplificació urbanística, cooperació intermunicipal, polítiques de cohesió rural i mecanismes de cobertura mínima per als municipis sense planejament complet. La carte communale és definida pel ministeri francès de Transició Ecològica com un document d’urbanisme simple per a petits ajuntaments que no han elaborat un plan local d’urbanisme i que permet delimitar els sectors on les construccions són autoritzades i habilitar l’atorgament d’autoritzacions per a construir. Si bé no té el contingut integral propi d’un pla local d’urbanisme, proporciona una ordenació mínima i operativa per a municipis que no poden assumir un instrument complet (art. L.151-1 a L.154-4 i L.160-1 a L.163-10 del Code de l’urbanisme).
La comparació amb les normes urbanístiques catalanes de vigència indefinida és més que evident. Ambdues responen a la necessitat de dotar municipis petits/rurals d’un instrument capaç d’ordenar el sòl de manera bàsica i de reduir la inseguretat jurídica en les llicències i els usos. La diferència és que la carte communale francesa té una llarga consolidació dins el sistema d’urbanisme local, mentre que la norma catalana rural neix en un context d’adaptació urgent del TRLU als municipis rurals. També cal tenir en compte que França ha reforçat l’escala intercomunal mitjançant el Plan local d’urbanisme intercommunal , amb la finalitat de construir visions territorials compartides i superar la fragmentació municipal del planejament. 33 Aquesta opció podria ser explorada a Catalunya, ja que possibilitaria que l’assistència comarcal i supramunicipal prevista en la LEMUR evolucionés cap a eines de planejament rural coordinat quan la realitat funcional superi el terme municipal. El programa France Ruralités és un altre exemple. L’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires integra dins aquest programa el dispositiu Villages d’Avenir, destinat a municipis rurals de menys de tres mil cinc-cents habitants, amb acompanyament de projectes d’ordenació del territori, rehabilitació i dinamització dels nuclis urbans, agricultura, transformació agroalimentària, renovació patrimonial i equipaments. 34 A més, France Ruralités s’ha articulat amb la reforma de les zones de revitalització rural, que han estat substituïdes per France Ruralités Revitalisation , i amb mesures sobre salut, mobilitat, habitatge i igualtat d’oportunitats. La doctrina francesa ha insistit en la necessitat d’abandonar una visió defici-
33. El Plan local d’urbanisme intercommunal és el planejament urbanístic local elaborat a escala intercomunal per a una estructura de cooperació entre municipis, normalment un établissement public de coopération intercommunale. Permet ordenar conjuntament diverses communes i superar la fragmentació del planejament municipal, sobretot en territoris rurals formats per municipis petits.
34. Agence Nationale de la Cohésion des Territoires, Villages d’avenir, disponible a: https://agencecohesion-territoires.gouv.fr/villages-davenir-1054
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
tària de les ruralitats i el debat científic de France Ruralités ha posat de manifest que les zones rurals no poden ser definides només per oposició a les zones urbanes ni poden ser reduïdes a agricultura o retard territorial, perquè avui incorporen funcions residencials, productives, ambientals, energètiques i de serveis. Aquesta lectura és coherent amb la doctrina europea sobre desenvolupament rural territorial i amb l’enfocament neoendogen, ja esmentat, segons el qual les polítiques públiques han de mobilitzar recursos locals i connectar-los amb xarxes, coneixement, assistència i finançament externs.
6.7. Itàlia. Petits municipis, centres històrics i strategia nazionale per le a ree interne
La Llei del 6 d’octubre de 2017, núm. 158, sobre mesures per al suport i la valorització dels petits municipis, inclou disposicions per a la requalificació i recuperació dels seus centres històrics. La Llei s’adreça als piccoli comuni i articula la seva intervenció al voltant del manteniment de la població resident, el suport a les activitats productives, el desenvolupament estructural, econòmic i social dels municipis, i la millora dels serveis i infraestructures locals. Amb aquesta finalitat, preveu també un fons específic per al desenvolupament dels petits municipis.
La llei italiana no és una llei urbanística en sentit estricte, però introdueix una política pública de valorització dels petits municipis que inclou la recuperació de centres històrics, serveis, activitat econòmica i patrimoni. Aquest enfocament és proper al de la LEMUR, especialment perquè aquesta connecta habitatge, assistència, contractació, finançament i ordenació territorial. La diferència principal és que, a Catalunya, aquesta orientació s’ha completat amb una modificació específica del TRLU mitjançant el Decret llei 6/2026, mentre que la llei italiana opera sobretot com a norma de suport i finançament.
La Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI, 2014)35 és un altre referent italià que pot ser tingut en compte. El seu objectiu és garantir l’accés als drets essencials de la ciutadania, principalment transport públic local, educació i serveis sociosanitaris, i alhora fomentar el desenvolupament econòmic i la millora de la cura del territori. El model s’ha descrit com una política place-based (adaptada a les característiques específiques de cada lloc), articulada sobre estratègies locals i provisió de serveis essencials, destinada a revertir la marginalització dels territoris allunyats dels centres urbans. En les Guidelines on the Multi-level Governance of Demographic Change, l’OCDE presenta la SNAI com una bona pràctica de governança multinivell per a adaptar-se a la contracció demogràfica i mitigar-la mitjançant la millora de serveis i el desenvolupament econòmic local, la cooperació entre nivells de govern i la participació de partenariats intermunicipals liderats pels alcaldes (OECD guidelines, 2025: 13).
35. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le Politiche di Coesione e per il Sud, Strategia Nazionale per le Aree Interne, prevista per primera vegada en el Programma Nazionale di Riforma del 2014 i definida en l’Accordo di Partenariato 2014-2020 ; ha estat confirmada en l’Accordo di Partenariato 2021-2027
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
6.8. Portugal. Paisatge, aldeia i gestió integrada del territori rural
L’ordenació territorial i la transformació del paisatge són la base de la iniciativa portuguesa, en què l’aldeia és considerada com a hàbitat i unitat base d’activació de l’espai rural. El Programa de Transformação da Paisagem parteix de la funció dels territoris rurals en el segrest de carboni, la neutralitat climàtica, la regulació dels cicles naturals, la conservació de la natura i la biodiversitat. Aquesta orientació permet focalitzar el territori rural com a infraestructura ambiental i productiva.
Almeida Marques (2023: 92-97) ha formulat el concepte de redesenvolupament territorial integrat a partir d’una crítica a l’aplicació al medi rural de models de planejament propis de l’ambient urbà, que considera funcionalment inadequats i burocràticament excessius, i el defineix com una aproximació holística del planejament regional i urbà capaç de donar respostes convergents a les qüestions ambientals, socials i econòmiques. A partir de l’experiència de Mértola, en un context de baixa densitat, regressió demogràfica i forta dispersió dels assentaments rurals, l’autor proposa entendre l’aldea com a hàbitat rural i unitat socioespacial d’ordenació i activació del territori, vinculada no només al nucli edificat, sinó també als recursos agraris, als camins, als espais productius, a les formes de vida comunitària i a l’economia local. L’experiència portuguesa mostra que els petits nuclis rurals no poden ser tractats exclusivament com a peces residuals del sistema urbanístic, sinó que s’han de considerar com a unitats territorials capaces d’articular habitatge, serveis, activitat econòmica i patrimoni. En aquest sentit, el redesenvolupament territorial integrat permet justificar una intervenció normativa que no es limiti a flexibilitzar usos o facilitar actuacions edificatòries, sinó que vinculi la recuperació del parc construït, l’arrelament poblacional, la continuïtat funcional dels serveis i la gestió activa del sòl rústic i dels recursos territorials.
6.9. Anglaterra. rural exCeption sites i habitatge assequible local
El model anglès dels rural exception sites permet establir una connexió directa entre planejament urbanístic, contenció del valor del sòl, provisió d’habitatge assequible i admissió excepcional d’usos residencials en sòls que, en condicions ordinàries, restarien al marge del desenvolupament urbanístic. Es tracta de petits àmbits situats en assentaments rurals existents o a prop seu, normalment no destinats pel planejament a ús residencial però que poden ser objecte d’una autorització excepcional quan s’acredita una necessitat local d’habitatge assequible. El sòl no destinat conserva, en principi, un valor proper a l’ ús existent i, per tant, pot fer viable la promoció d ’habitatge assequible si s’evita que l’expectativa d’urbanització n’elevi el preu fins a valors residencials de mercat. 36 La doctrina britànica ha destacat, precisament, que l’habitatge assequible rural no depèn només de l’habilitació urbanística, sinó també de la disponibilitat efectiva de sòl a preu compatible amb l’assequibilitat, del finançament, del règim de propietat i de les condicions d’accés i permanència en l’ha-
36 . Department for Levelling Up, Housing and Communities / Ministry of Housing, Communities and Local Government, National Planning Policy Framework, desembre del 2024, par. 82 i annex 2.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
bitatge. En aquest sentit, ha subratllat que els rural exception sites fan visible la qüestió del cost del sòl, perquè només són operatius si el preu del sòl no destinat a ús residencial es manté prou baix per a permetre l’actuació d’operadors no lucratius o proveïdors d’habitatge social, mentre que les expectatives especulatives dels propietaris sobre una futura assignació residencial poden comprometre la viabilitat del projecte (Stirling, Gallent, Hamiduddin, 2024). L’autorització excepcional sobre sòl sense destinació residencial pot servir per a satisfer necessitats locals d’habitatge assequible, però la seva eficàcia resta condicionada per la negociació amb els propietaris i pel control del denominat hope value, és a dir, l’expectativa de capturar una plusvàlua residencial futura (Gallent et al ., 2025).
El Decret llei 6/2026 no crea una figura equivalent als rural exception sites i el règim urbanístic català manté una arquitectura diferent de classificació del sòl i les reserves. Tanmateix, l’experiència anglesa és útil per a interpretar el creixement moderat del POUMR i les possibles reserves proporcionades d’habitatge protegit. Quan la memòria social acrediti una necessitat residencial concreta i el parc existent, la rehabilitació i la compleció resultin insuficients, el planejament rural pot justificar actuacions petites, localitzades, vinculades a residència habitual i amb garanties de permanència de l’assequibilitat.
6.10. Escòcia. Habitatge rural i insular, planejament i comunitat local
Escòcia ofereix una experiència interessant per la connexió entre habitatge i planificació territorial. El Rural and Islands Housing Action Plan (2023) estableix mesures perquè les persones que viuen en àrees rurals i insulars puguin accedir a habitatge assequible i de mercat de qualitat que els permeti arrelar al territori. El pla s’insereix dins del compromís de proveir 110.000 habitatges assequibles fins al 2032, dels quals el 70% seran destinats a lloguer social i el 10 % ubicats en comunitats rurals i insulars. 37
En el model escocès, l’habitatge rural és més que un allotjament: és una condició per a viure, treballar i sostenir comunitats. La necessitat residencial rural pot derivar de la permanència de població jove, la provisió de serveis essencials, el relleu agrari, l’activitat econòmica local o la disponibilitat de professionals. El pla escocès també connecta l’habitatge amb el National Planning Framework 4 (2023), que estableix requeriments mínims de sòl per a habitatge adreçat a les autoritats urbanístiques municipals. 38 Això mostra la importància d’articular la política d’habitatge rural amb el marc general de planificació territorial i amb instruments de disponibilitat de sòl.
37. Scottish Government, Rural & Islands Housing Action Plan , 13 d’octubre de 2023, p. 3, 5 i 7-8. El pla vincula explícitament l’habitatge assequible amb la sostenibilitat de les comunitats rurals i insulars, la retenció de joves i treballadors essencials, el suport a l’economia local i la resposta a la despoblació rural. També articula mesures territorialment adaptades relatives al sòl, la reutilització d’habitatges buits, les segones residències, l’habitatge comunitari i els fons específics per a habitatge rural i insular.
38 . L’annex E del National Planning Framework 4 (NPF4) fixa per a cadascuna d’aquestes autoritats el «Minimum All-Tenure Housing Land Requirement », és a dir, el mínim de sòl, expressat en nombre d’habitatges, que ha de preveure’s per a un període de deu anys. El mateix NPF4 precisa que aquest mínim s’ha de fixar en els Local Development Plans mitjançant el corresponent Local Housing Land Requirement
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
6.11. Irlanda. Habitatge buit, regeneració rural i fiscalitat
Irlanda ofereix una experiència interessant en matèria de mobilització del parc vacant. El Vacant Property Refurbishment Grant , integrat en el programa Croí Cónaithe (Towns), fou publicat el 14 de juliol de 2022 per a afavorir la rehabilitació d’immobles vacants en ciutats petites i pobles, i posteriorment fou ampliat, el 15 de novembre de 2022, a ciutats i àrees rurals remotes. El règim actual permet obtenir fins a 50.000 € per a rehabilitar habitatges o edificis vacants destinats a residència principal o de lloguer, i fins a 70.000 € quan l’immoble és qualificat de ruïnós. La propietat ha d’haver estat buida almenys durant dos anys i ha d’haver estat construïda abans del 2008; l’ajut és administrat per les autoritats locals i exigeix una prova de propietat (o negociacions actives d’adquisició), l’acreditació del caràcter vacant de l’habitatge i el pressupost de les obres. L’interès comparat del model irlandès rau en el fet que la política d’habitatge no es limita a produir nova edificació, sinó que incorpora la reutilització del parc existent com a objectiu específic de la política pública. Així ho mostra l’evolució del programa, atès que el 2023 el Govern irlandès va elevar l’objectiu inicial de 2.000 habitatges o solars rehabilitats fins a 4.000 per al 2025 (el 2025 s’havien registrat més d’11.300 sol·licituds, 7.700 aprovacions i més de 1.400 ajuts pagats, i el Govern va informar posteriorment de més de 15.670 sol·licituds, més d’11.800 aprovacions i més de 230 milions d’euros abonats). 39
Aquest enfocament es complementa amb altres instruments, com ara programes de compra i rehabilitació per les autoritats locals, esquemes de reparació i arrendament per a habitatge social, exempcions urbanístiques per a convertir determinats locals comercials vacants en habitatge, una política Town Centre First orientada a combatre els habitatges buits i la degradació urbana, i la consideració de la reutilització d’immobles buits com a criteri dels fons de regeneració urbana i rural. Des d’aquesta perspectiva, l’experiència irlandesa permet afirmar que, en territoris rurals o amb baixa densitat de població, el dèficit d’habitatge no sempre deriva de la manca de sòl, sinó de la insuficient capacitat pública per a activar i finançar la recuperació del parc vacant.
7. REFLEXIONS FINALS
L’ordenació urbanística dels municipis rurals obliga a revisar una premissa que ha condicionat durant dècades el dret urbanístic: la identificació del planejament general amb un municipi dotat de capacitat tècnica, administrativa, econòmica i demogràfica suficient per a formular, tramitar i executar un model complet d’ordenació. Quan s’aplica de manera indiferenciada als municipis rurals, caracteritzats per una estructura administrativa mínima i pocs recursos econòmics, la potestat de planejament corre el risc de convertir-se en una titularitat formal sense capacitat real d’exercici, perquè la distància entre les càrregues que l’ordenament urbanístic els imposa i els mitjans efectius de què disposen per a assumir-les és excessiva.
39. Department of Housing, Local Government and Heritage, Vacant Property Refurbishment Grant , publicat el 19 de setembre de 2022 i actualitzat l’1 d’abril de 2026; Vacant Property Refurbishment Grant statistics , publicat el 7 de febrer de 2023 i actualitzat el 24 d’abril de 2026.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
La LEMUR i el Decret llei 6/2026 introdueixen un canvi rellevant perquè parteixen de la idea que la ruralitat és un pressupòsit normatiu que pot justificar instruments, procediments, formes d’assistència i règims urbanístics diferenciats. És important ressaltar que aquesta diferenciació no ha de traduir-se en una reducció de garanties ni en una relaxació del control sobre el SNU; en tot cas, el que escau és distingir entre allò que ha de ser simplificat perquè és desproporcionat i allò que ha de ser preservat perquè constitueix el nucli de la funció pública urbanística (la motivació del model territorial, la justificació de les necessitats d’habitatge, la protecció del SNU, la integració paisatgística i el control dels usos del sòl). Des d’aquesta perspectiva, el municipi rural ha de ser tractat com un subjecte urbanístic diferenciat —no pas com un subjecte menor—, l’autonomia del qual es garanteix assegurant condicions materials d’exercici. Per aquesta raó, l’assistència supramunicipal prevista per la LEMUR ha d’actuar com un instrument de reforç de la decisió local, i mai com un mecanisme de progressiva substitució política del municipi. Les decisions sobre el model urbanístic han de conservar una base municipal efectiva, perquè és en l’escala local on es coneixen i es poden ponderar adequadament les necessitats reals del territori. El POUMR, les normes de planejament urbanístic de vigència indefinida i la revisió d’abast limitat del planejament vigent poden aportar una resposta adequada si es conceben com a instruments més simplificats, de contingut documental proporcionat a l’escala municipal, però amb capacitat normativa suficient per a incidir sobre el règim del sòl, l’habitatge, la implantació d’usos i activitats compatibles amb la ruralitat i la protecció del SNU.
El repte principal no és classificar més sòl, sinó mobilitzar jurídicament el sòl i l’edificació que ja existeixen. Aquesta és una de les conclusions més consistents que resulta tant de l’experiència catalana com de les experiències comparades examinades. En els municipis rurals, la manca d’habitatge assequible no sempre deriva d’una insuficiència física de sòl residencial, sinó de la incapacitat per a identificar habitatges buits, rehabilitar edificis públics en desús, recuperar construccions funcionalment aptes, condicionar la destinació a residència habitual i evitar que les intervencions públiques acabin alimentant usos estacionals o especulatius. La política d’habitatge rural exigeix, per tant, una administració capaç de censar, adquirir, rehabilitar, arrendar i fer el seguiment de la destinació efectiva dels immobles. Sense aquesta dimensió de gestió, la reforma urbanística continguda en el Decret llei 6/2026 corre el risc de quedar com una arquitectura normativa voluntariosa però insuficient.
La nova relació entre catàleg de masies i cases rurals, inventari d’edificacions en SNU i veïnats rurals tradicionals és una de les aportacions més significatives del nou marc urbanístic aplicable als municipis rurals. El catàleg no ha de continuar suportant tota la pressió residencial sobre el SNU. La seva funció pròpia és preservar i recuperar les edificacions que presenten raons arquitectòniques, històriques, ambientals, paisatgístiques o socials en els termes de l’article 47.3 del TRLU. L’inventari, en canvi, permet donar tractament jurídic a construccions que no tenen valor preservable estricte, però que poden tenir funcionalitat territorial per a residència habitual en conjunts habitats o per a usos rurals compatibles que poden aportar riquesa econòmica al municipi. Els veïnats rurals tradicionals, al seu torn, reconeixen assentaments històrics que tampoc no encaixen satisfactòriament en la dicotomia clàssica entre sòl urbà i SNU. Aquesta pluralitat instrumental és positiva sempre que es mantinguin
separats els pressupòsits habilitants de cada figura i s’eviti convertir la residència rural en una clàusula general de residencialització del SNU.
El SNU és, probablement, l’espai on es manifesta amb més intensitat la singularitat jurídica del municipi rural. No pot ser tractat només com el revers negatiu del sòl urbanitzable ni com un espai disponible per a allotjar allò que no troba encaix en els sistemes urbans. En els municipis rurals, el SNU és el suport de la funció agrària i forestal, el paisatge, la biodiversitat, els serveis ecosistèmics, l’activitat econòmica compatible, etc. Aquesta complexitat exigeix una ordenació positiva però, alhora, funcionalment vinculada al territori, amb retorn local i integració paisatgística i sense convertir el sòl rural en una perifèria extractiva al servei de decisions adoptades en altres escales.
Això obliga a formular amb especial cura el principi de desenvolupament urbanístic sostenible en clau rural. En l’urbanisme urbà, aquest principi sovint s’ha projectat sobre la contenció del creixement, la densitat, la mobilitat i la mixtura d’usos. En els municipis rurals, sense perdre aquests elements, adquireix altres expressions, com ara la reutilització del parc edificat, la protecció del sòl agrari, el manteniment de la matriu forestal, la preservació dels valors paisatgístics, la continuïtat dels assentaments històrics i la garantia que les actuacions admeses serveixin a la residència permanent i no a una ocupació merament estacional del territori. Com reclama la gent del territori, la sostenibilitat rural no pot ser sinònim d’immobilisme, però tampoc no equival a admetre una flexibilització indiscriminada. Per això, l’urbanisme rural té la delicada tasca de ponderar entre permanència poblacional, protecció territorial, contenció de la dispersió edificatòria i funcionalitat econòmica del sòl.
Les experiències comparades analitzades confirmen que les respostes més consistents comparteixen una mateixa orientació, que no és altra que diferenciar jurídicament el municipi rural, simplificar el planejament sense buidar-lo de garanties, prioritzar la rehabilitació i el parc residencial buit, i articular la política d’habitatge amb serveis, activitat econòmica i patrimoni. Cap d’aquests models no és traslladable mimèticament i mecànicament, però tots mostren que l’habitatge rural només funciona quan deixa de ser una política sectorial aïllada i es converteix en una peça d’una política territorial integrada.
El dret urbanístic català disposa ara d’un marc més adequat per a afrontar aquesta realitat, però la seva eficàcia dependrà menys de la proclamació de noves categories que de la seva capacitat d’execució. El problema, en definitiva, ja no és només disposar d’habilitació legal, sinó construir capacitat administrativa per a transformar aquesta habilitació en arrelament residencial i gestió activa del territori.
La qüestió rural interpel·la, finalment, la mateixa idea d’igualtat territorial. L’accés a l’habitatge, als serveis, a l’activitat econòmica i a un entorn ambientalment preservat, no pot dependre exclusivament de la densitat demogràfica ni de la rendibilitat dels mercats. Els municipis rurals suporten funcions territorials que excedeixen la seva població: custodien sòl agrari i forestal, paisatge, biodiversitat, patrimoni, recursos hídrics, infraestructures i espais necessaris per a la transició ecològica. L’ordenament no pot exigir-los aquesta funció de custòdia sense dotar-los d’instruments suficients per a sostenir comunitats vives. Per això, la regulació urbanística rural ha de ser llegida com una peça d’un estatut més ampli de ciutadania territorial, això és, com una condició perquè l’autonomia local, la cohesió territorial, el dret
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JUDITH GIFREU FONT
a l’habitatge i la igualtat material en l’accés als serveis i oportunitats tinguin eficàcia real fora dels àmbits urbans densos.
En aquest sentit, la reforma catalana és jurídicament valuosa perquè situa el municipi rural dins el sistema urbanístic amb categories pròpies i amb instruments específics. Però la seva prova decisiva serà la pràctica i en veurem els resultats en els propers anys. Si permet reduir planejament obsolet, assegurar residència habitual, preservar el SNU i sostenir activitat econòmica compatible, només aleshores la diferenciació rural deixarà de ser una tècnica d’adaptació procedimental i esdevindrà una veritable garantia material d’arrelament i equilibri territorial.
8. BIBLIOGRAFIA
Agudo González, Jorge. «La “intercambiabilidad” del suelo urbanizable y no urbanizable». Revista Aragonesa de Administración Pública , núm. 36 (2010), p. 123-176. Disponible en línia a: https://doi.org/10.71296/raap.286
Aguirre i Font, Josep Maria. «Del suelo no urbanizable a los espacios abiertos: pasado, presente y futuro de su ordenación en Catalunya». Práctica Urbanística: Revista Mensual de Urbanismo, núm. 149 (2017).
Albi Cholbi, Fernando. La crisis del municipalismo. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1966.
Almeida Cerreda, Marcos. «Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 19 (2023), p. 59-81. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.11203. «A modo de toque de tentenublo: urge un régimen diferenciado para los pequeños municipios». Cuadernos de Derecho Local , núm. 68 (2025), p. 525-556. Disponible en línia a: https://doi. org/10.61521/cuadernosderecholocal.68.1088 .
Almeida Marques , Carlos. «Redesenvolvimento territorial integrado: a aldeia como habitat e unidade base de ativação do espaço rural». Finisterra , vol. 58, núm. 122 (2023), p. 89-116. Disponible en línia a: https://doi.org/10.18055/Finis27693.
Alonso García, María Consuelo. «La incidencia de las potestades de los entes locales en el desarrollo y la implantación de las energías renovables». Cuadernos de Derecho Local , núm. 61 (2023), p. 112-139. Disponible en línia a: https://doi.org/10.61521/cuadernosderecholocal.61.937.
Álvarez Carreño, Santiago M.; Hernández López , Sonia M. «La custodia del territorio como instrumento complementario para la protección de espacios naturales». Revista Catalana de Dret Ambiental , vol. 2, núm. 1 (2011), p. 1-22. Disponible en línia a: https://doi.org/10.17345/ rcda1140 .
Barreda Barberá, Juan. La ordenación jurídica del suelo no urbanizable. València: Tirant lo Blanch, 2008.
Bello Paredes , Santiago A. «La despoblación en España: balance de las políticas públicas implantadas y propuestas de futuro». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 19 (2023), p. 125-147. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.11167.
Burgeño Rivero, Jesús. «El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña». Revista de Geografía , núm. 3 (2004), p. 7-33.
Calvo Català, Bernat. Los catálogos urbanísticos del patrimonio como instrumentos municipales de protección del patrimonio. Especial referencia a Cataluña . Tesi doctoral. Universitat Rovira i Virgili, 2023.
Camarero Rioja, Luis A. «Los patrimonios de la despoblación: la diversidad del vacío». Revista PH, núm. 98 (2019), p. 50-69. Disponible en línia a: https://doi.org/10.33349/2019.98.4517.
Canedoli, Claudia et al . «Landscape fragmentation and urban sprawl in the urban region of Milan». Landscape Research, vol. 43, núm. 5 (2018), p. 632-651. Disponible en línia a: https://doi. org/10.1080/01426397.2017.1336206 .
Carbonell Porras, Eloísa. «¿Un estatuto básico para los municipios pequeños?: un comentario de urgencia ». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 15 (2021), p. 58-70. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.i15.10922.
«Los municipios pequeños: entre la supresión y la revitalización» Anuario Aragonés del Gobierno Local , núm. 14 (2023), p. 269-303.
Carro Castro , Francisco Javier. «Las edificaciones tradicionales del artículo 40 de la Ley del suelo de Galicia: concepto, evolución y análisis». REGAP : Revista Galega de Administración Pública , núm. 61 (2021), p. 113-138. Disponible en línia a: https://doi.org/10.36402/regap. v0i61.4723.
Celobert Arquitectura, Enginyeria i Urbanisme, SCCL . Guia d’habitatges buits als municipis rurals i de muntanya. Barcelona: Taula Territorial d’Habitatge Rural i Associació d’Iniciatives Rurals i Marítimes de Catalunya, 2024.
Cofrades Aquilué, Lucía. «Informe sobre el régimen jurídico de los pequeños municipios: consideraciones preliminares para una nueva regulación en Aragón». Anuario Aragonés del Gobierno Local , núm. 15 (2025), p. 179-201.
Collantes Gutierrez , Fernando; Pinilla Navarro , Vicente José. ¿Lugares que no importan?: La despoblación de la España rural desde 1900 hasta el presente. Saragossa: Prensas de la Universidad de Zaragoza, 2019.
Comissió Redactora de l’Agenda Rural de Catalunya . Agenda Rural de Catalunya . Barcelona: Associació d’Iniciatives Rurals de Catalunya, Associació Catalana de Municipis, Associació de Micropobles de Catalunya i Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible, 2022.
De-Santiago-Rodríguez , Eduardo. «El urbanismo olvidado de la España vaciada: doce problemas en el planeamiento urbanístico de los pequeños municipios rurales ilustrados mediante ejemplos». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, vol. 55, núm. 217 (2023), p. 757-810. Disponible en línia a: https://doi.org/10.37230/CyTET.2023.217.12
Direcció General d’Urbanisme . Directrius de contingut per al catàleg de masies i cases rurals. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2009.
Domínguez Álvarez , José Luis. Comunidades discriminadas y territorios rurales abandonados. Políticas públicas y derecho administrativo frente a la despoblación. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2021, 297 p.
Farinós i Dasí , Joaquín. «Agenda Territorial Europea 2030: un marco político orientado a la acción para el objetivo de la cohesión territorial». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, vol. 53, núm. 208 (2021), p. 583-594. Disponible en línia a: https://doi.org/10.37230/CyTET.2021.208. 17.2
Fernández de Gatta Sánchez , Dionisio. «La participación privada en la conservación de los recursos naturales: el régimen jurídico de la custodia del territorio». Revista Aragonesa de Administración Pública , núm. 43-44 (2014), p. 71-111.
Font i Llovet, Tomàs. «Un nuevo perfil constitucional de la autonomía local. La Sentencia del Tribunal Constitucional 64/2025, de 13 de marzo». Acento Local [blog], 23 d’abril de 2025. Disponible en línia a: www.gobiernolocal.org/acento-local/un-nuevo-perfil-constitucional-de-laautonomia-local-la-sentencia-del-tribunal-constitucional-64-2025-de-13-de-marzo/
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
149
JUDITH GIFREU FONT
Font i Llovet, Tomàs; Vilalta Reixach , Marc. «La Administración local». A: Informe comunidades autónomas 2022. Barcelona: Institut de Dret Públic, 2023, p. 475-482.
Gallent, Nick; Walton , William; Stirling , Phoebe; Purves , Andrew; Hamiduddin , Iqbal. «Securing affordable homes on “rural exception sites” though negotiated land deals or compulsory land purchase?». Planning Practice & Research, vol. 40, núm. 2 (2025), p. 392-405. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1080/02697459.2025.2472201
García Rubio, Fernando. «Régimen del suelo no urbanizable en la Ley Cataluña de Urbanismo». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 205 (2003), p. 103-135.
García-Álvarez García, Gerardo. «La protección del suelo natural en el planeamiento urbanístico: ponderación de valores y principio de no regresión». Revista Aragonesa de Administración Pública , núm. extraordinari 16 (2016), p. 281-342.
García-Gil, Víctor. «Las dificultades del planeamiento urbanístico en los pequeños municipios desde la experiencia en la Comunidad Valenciana». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, vol. 55, núm. 217 (2023), p. 811-828. Disponible en línia a: https://doi.org/10.37230/ CyTET.2023.217.13.
Geis Carreras , Gemma. «Cuestiones específicas de la ejecución de sentencias urbanísticas que inciden en la protección del medio ambiente: especial referencia al principio de no regresión del suelo verde urbano». Revista Vasca de Administración Pública , núm. 99-100 (2014), p. 15251545. Disponible en línia a: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.99.100.2014.064
Gifreu Font, Judith. L’ordenació urbanística a Catalunya . Madrid: Marcial Pons, 2012.
«La impronta de la Directiva de servicios y de la normativa de transposición interna estatal en las técnicas interventoras urbanísticas: parada y fonda. La Ley de garantía de la unidad de mercado». Revista Vasca de Administración Pública , núm. 98 (2014), p. 169-216. Disponible en línia a: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.98.2014.05.
González Bustos , María Ángeles. Régimen jurídico administrativo de la dinamización rural . Barcelona: Atelier, 2023, 165 p.
González Sanfiel, Andrés M. El principio de no regresión en el derecho público. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi, 2022.
Gkartzios , Menelaos; Lowe , Philip. «Revisiting neo-endogenous rural development ». A: Scott, Mark; Gallent, Nick; Gkartzios , Menelaos (ed.). The Routledge Companion to Rural Planning. Nova York: Routledge, 2019, p. 159-169. Disponible en línia a: https://doi. org/10.4324/9781315102375-17.
Hernández Berciano , Gloria. «Las normas urbanísticas territoriales como instrumento para los pequeños municipios: el ejemplo de las NUT de Valladolid». Planur-e : Territorio, Urbanismo, Paisaje, Sostenibilidad y Diseño Urbano, núm. 26 (2022), p. 5-6.
Jordana de Pozas, Luis. «Problemas de los pequeños municipios». A: Estudios de Administración local y general . Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1961, p. 603-621.
López Ramón, Fernando. «Políticas ante la fragmentación del mapa municipal». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 313-314 (2010), p. 67-104. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.vi313-314.9923
Martín Mateo, Ramón. La comarcalización de los pequeños municipios. Madrid: Secretaría General Técnica del Ministerio de la Gobernación, 1964.
Morell Ocaña, Luis. Estructuras locales y ordenación del espacio. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1972.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
URBANISME, HABITATGE I MUNICIPI RURAL
Nogué i Font, Joan; Sala i Martí , Pere. «El paisaje en la ordenación del territorio: los catálogos de paisaje de Cataluña». Cuadernos Geográficos, núm. 43 (2008), p. 69-98.
Nogué i Font, Joan; Sala i Martí , Pere; Grau i Oliveras , Jordi. Els catàlegs de paisatge de Catalunya: Metodologia . Olot: Observatori del Paisatge de Catalunya, 2016.
OECD guidelines on the multi-level governance of demographic change. París: OECD, 2025 (OECD Regional Development Papers). Disponible en línia a: www.oecd.org/content/dam/ oecd/en/publications/reports/2025/10/oecd-guidelines-on-the-multi-level-governance-ofdemographic-change_483643ae/f66426ea-en.pdf.
Pallarès Serrano , Anna. «El recurso a la custodia del territorio y a los acuerdos voluntarios en el ámbito del patrimonio natural y la biodiversidad». Revista Catalana de Dret Públic , núm. 41 (2010), p. 219-246.
Pareja i Lozano, Carles. Régimen del suelo no urbanizable. Madrid: Marcial Pons, 1990. Picón Arranz , Alberto. «Estudio comparado del denominado “Mecanismo rural de garantía”. Una propuesta para Castilla y León». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 20 (2023), p. 124-145. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.11234.
Pinilla Navarro , Vicente José; Sáez Pérez , Luis Antonio. «La despoblación rural en España: génesis de un problema y políticas innovadoras». A: Collantes, F.; Pinilla, V.; Sáez, L. A. (ed.). Despoblación y desarrollo rural: 25 años de investigación desde el CEDDAR . Saragossa: Publicaciones de Rolde de Estudios Aragoneses i Centro de Estudios sobre la Despoblación y Desarrollo de Áreas Rurales, p. 225-249. Disponible en línia a: www.roldedeestudiosaragoneses.org/wp-content/uploads/LibroCEDDAR-25-anos_08_ Pinilla-Saez_225-249.pdf
Plataforma de Custodia del Territorio. El papel de las entidades locales en la custodia del territorio: Ayuntamientos, diputaciones, cabildos y consejos insulares. Madrid: Fundación Biodiversidad, 2019.
Ponce Solé , Juli. «Suelo urbano consolidado y reservas para vivienda asequible en Barcelona: su validación jurídica por las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2021». Revista Jurídica de Catalunya , vol. 129, núm. 2 (2023), p. 305-332.
Ramírez Sánchez , Jesús María. «La respuesta normativa de las CCAA al reto demográfico y la despoblación». Revista Aragonesa de Administración Pública , núm. 62 (2024), p. 229-261. Disponible en línia a: https://doi.org/10.71296/raap.345.
Rando Burgos , Esther. Legislación e instrumentos de la ordenación del territorio en España . Madrid: Iustel, 2019, 505 p.
Ray, Christopher. Culture economies : A perspective on local rural development in Europe. Newcastle upon Tyne: Centre for Rural Economy, 2001, 151 p.
Rebollo Puig , Manuel. «De las licencias urbanísticas a las declaraciones responsables». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 11 (2019), p. 6-28. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.v0i11.10655.
Rivas Sanz , Juan Luis de las; Fernández-Maroto , Miguel; Castrillo Romón , María A. «Regeneración urbana de los pequeños municipios del medio rural: innovación morfológica y activación del mercado de vivienda ». A: Llop Torné , Carles; Cervera Alonso de Medina, Mariona; Peremiquel Lluch , Francesc (dir.). Forma urbis y territorios metropolitanos. Metrópolis en recomposición. Prospectivas proyectuales en el siglo xxi: IV Congreso ISUF-H. Barcelona: Universitat Politècnica de Catalunya, 2021, p. 233-250. Rivero Ortega, Ricardo. «El estatuto de los pequeños municipios». A: Font i Llovet, Tomàs (dir.). Repensar el govern local: perspectives actuals. Barcelona: Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2023, p. 139-150.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
151
JUDITH GIFREU FONT
Rodríguez-Pose , Andrés. «The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it)». Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, vol. 11, núm. 1 (2018), p. 189-209. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1093/cjres/rsx024.
Rosa Moreno , Juan. «Diseño europeo de una ordenación territorial para la aceleración del despliegue de la energía renovable». Actualidad Jurídica Ambiental , núm. 148 (2024), p. 1-57. Disponible en línia a: https://doi.org/10.56398/ajacieda.00379.
Sanz Larruga, Francisco Javier. «Cohesión territorial, reto demográfico y dinamización rural: las limitadas pero necesarias respuestas desde el derecho». A: Sanz Larruga, Francisco Javier; Míguez Macho , Luis (dir.). Derecho y dinamización e innovación rural . València: Tirant lo Blanch, 2021, p. 29-206.
Schejtman , Alexander; Berdegué , Julio A. Desarrollo territorial rural . Santiago de Xile: RIMISP, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, 2004 (Debates y Temas Rurales; 1). Stirling , Phoebe; Gallent, Nick; Hamiduddin , Iqbal. «Land, landowners, and the delivery of affordable homes on rural exception sites in England». Progress in Planning, vol. 184 (2024), article 100842. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1016/j.progress.2023.100842.
Terrón Santos , Daniel. «Desarrollo rural sostenible y renovables: cuestiones más allá de la zonificación». Actualidad Jurídica Ambiental , núm. 142 (2024), p. 11-56. Disponible en línia a: https://doi.org/10.56398/ajacieda.00358 .
Urkidi Azkarraga, Leire; Gurrutxaga, Mikel. «Making space for environmental justice in renewable energy planning». Energy Research & Social Science, vol. 118 (2024), article 103806. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1016/j.erss.2024.103806. Velasco Caballero , Francisco. «Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diversidad en el régimen local». Anuario de Derecho Municipal 2019, núm. 13 (2020), p. 21-53. Ward , Neil; Brown , David L. «Placing the rural in regional development ». Regional Studies, vol. 43, núm. 10 (2009), p. 1237-1244. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1080/00343400903234696. Woods , Michael. Rural . Londres i Nova York: Routledge, 2011, 352 p. Xarxa per a la Conservació de la Natura . Guia pràctica dels acords de custòdia del territori: Marc teòric i opcions jurídiques a Catalunya . Vic: Xarxa per a la Conservació de la Natura, 2024.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 153-172
CATALUNYA. ANÀLISI DE LA LLEI 8/2025, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS1
Josep Ramon Fuentes i Gasó Professor titular, acreditat com a catedràtic, de dret administratiu
Director de la Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín Universitat Rovira i Virgili 2
Resum
En aquest article s’analitza el model de seguretat pública que es desprèn de la Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals de Catalunya, amb l’objectiu d’avaluar fins a quin punt aquest marc normatiu permet adaptar les polítiques de seguretat a les particularitats territorials i institucionals del món rural. L’estudi parteix del reconeixement que molts municipis rurals afronten condicionants específics —com la baixa densitat de població, la dispersió territorial o la limitada capacitat administrativa— que dificulten la prestació efectiva dels serveis vinculats a la seguretat ciutadana, la prevenció de riscos i la gestió d’emergències.
La metodologia emprada es basa en una anàlisi juridicoinstitucional de la Llei, complementada amb la revisió de la doctrina sobre l’organització de la seguretat pública i el sistema de protecció civil de Catalunya. A partir d’aquesta aproximació s’examinen tres dimensions principals: la planificació de la seguretat, l’organització de la seguretat ciutadana i la regulació de la protecció civil i de la gestió d’emergències, en l’àmbit rural.
Els resultats mostren que la Llei introdueix instruments rellevants per a adaptar el sistema de seguretat pública a la realitat rural, com el programa de seguretat rural, la centralització de determinades funcions administratives policials en el Cos de Mossos d’Esquadra o la possibilitat d’utilitzar models simplificats de plans municipals de protecció civil. Tanmateix, no modifica substancialment l’estructura general del sistema, de manera que moltes de les condicions estructurals que afecten aquests territoris continuaran presents, per la qual cosa l’efectivitat real d’aquests instruments dependrà de la seva aplicació pràctica i de la capacitat de cooperació entre administracions.
1 In memoriam del Dr. Manuel Ballbé Mallol, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Autònoma de Barcelona, mentor, mestre i amic (Barcelona, 4 de novembre de 1951-10 de febrer de 2020).
Aquest treball l’he realitzat com a membre del Grup de Recerca Territori, Ciutadania i Sostenibilitat de la Universitat Rovira i Virgili, reconegut com a grup de recerca consolidat i que compta amb el suport del Departament de Recerca i Universitats de la Generalitat de Catalunya (2021 SGR 00162).
2. https://orcid.org/0000-0001-5669-6009
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
SEGURIDAD PÚBLICA EN LOS MUNICIPIOS RURALES DE CATALUÑA. ANÁLISIS DE LA LEY 8/2025, DEL ESTATUTO DE MUNICIPIOS RURALES
Resumen
En este artículo se analiza el modelo de seguridad pública que se desprende de la Ley 8/2025, del Estatuto de municipios rurales de Cataluña, con el objetivo de evaluar hasta qué punto este marco normativo permite adaptar las políticas de seguridad a las particularidades territoriales e institucionales del mundo rural. El estudio parte del reconocimiento que muchos municipios rurales afrontan condicionantes específicos —como la baja densidad de población, la dispersión territorial o la limitada capacidad administrativa— que dificultan la prestación efectiva de los servicios vinculados a la seguridad ciudadana, la prevención de riesgos y la gestión de emergencias.
La metodología empleada se basa en un análisis jurídico-institucional de la Ley, complementado con la revisión de la doctrina sobre la organización de la seguridad pública y el sistema de protección civil de Cataluña. A partir de esta aproximación se examinan tres dimensiones principales: la planificación de la seguridad, la organización de la seguridad ciudadana y la regulación de la protección civil y de la gestión de emergencias, en el ámbito rural.
Los resultados muestran que la Ley introduce instrumentos relevantes para adaptar el sistema de seguridad pública a la realidad rural, como el programa de seguridad rural, la centralización de determinadas funciones administrativas policiales en el Cos de Mossos d’Esquadra o la posibilidad de utilizar modelos simplificados de planes municipales de protección civil. No obstante, no modifica sustancialmente la estructura general del sistema, de modo que muchas de las condiciones estructurales que afectan a estos territorios seguirán presentes, por lo que la efectividad real de dichos instrumentos dependerá de su aplicación práctica y de la capacidad de cooperación entre administraciones.
PUBLIC SAFETY IN RURAL MUNICIPALITIES IN CATALONIA.
ANALYSIS OF LAW 8/2025, ON THE STATUTE OF RURAL MUNICIPALITIES
Abstract
This study analyzes the public safety model set forth in Law 8/2025, the Statute of Rural Municipalities of Catalonia, with the aim of assessing the extent to which this regulatory framework allows safety policies to be adapted to the territorial and institutional particularities of rural areas. The study is based on the recognition that many rural municipalities face specific constraints —such as low population density, territorial dispersion, and limited administrative capacity— that hinder the effective provision of services related to public safety, risk prevention, and emergency management.
The methodology used is based on a legal and institutional analysis of the Law, complemented by a review of the doctrine on the organization of public safety and the civil protection system of Catalonia. Based on this approach, three main dimensions are examined: safety planning, the organization of public safety, and the regulation of civil protection and emergency management, in rural areas.
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
The results show that the Law introduces relevant instruments to adapt the public security system to the rural reality, such as the rural security program, the centralization of certain administrative police functions in the Cos de Mossos d’Esquadra, and the possibility of using simplified models of municipal civil protection plans. However, it does not substantially modify the general structure of the system, so that many of the structural conditions affecting these territories will remain in place, and the actual effectiveness of these instruments will depend on its practical application and the capacity for cooperation between administrations.
Sumari: 1. Introducció; 2. El marc institucional de la seguretat pública local; 3. Condicionants territorials de la seguretat pública en el món rural; 4. La planificació de la seguretat en l’àmbit rural; 5. La seguretat ciutadana en els municipis rurals; 6. La protecció civil i la gestió d’emergències en el medi rural; 7. Conclusions; 8. Referències.
1. INTRODUCCIÓ
La tradició del municipalisme a Catalunya i l’estudi i la formulació del seu dret local formen part de les arrels del dret públic català (Fuentes i Gasó, 215: 55), que ha destacat sempre per la seva pluralitat i el seu dinamisme en el disseny de noves polítiques i institucions juridicopúbliques, per la qual cosa els ens locals catalans han esdevingut uns vertaders laboratoris d’experimentació i d’innovació (Ballbé Mallol, 2007: 245).
Un dels pilars fonamentals de l’organització territorial de Catalunya el conformen els municipis rurals (Mendizábal i Riera, 2009: 93), la rellevància dels quals va més enllà de la demografia, atès que són una peça clau en els àmbits social i econòmic. Aquesta realitat es reflecteix en el fet que el 62 % dels 947 municipis catalans pertanyen a aquesta categoria rural —més de 600 localitats d’atenció especial o amb menys de 2.000 habitants—, malgrat que tres quartes parts de la ciutadania es concentren en només el 15% del territori de Catalunya (Generalitat de Catalunya, 2025).
Malgrat això, les polítiques públiques s’han dissenyat principalment a partir de realitats urbanes o metropolitanes, sovint sense tenir prou en compte les particularitats pròpies dels territoris amb baixa densitat de població, l’elevada dispersió dels seus nuclis habitats i la seva capacitat administrativa limitada (Recaño Valverde, 2007: 1). Aquesta asimetria ha tingut conseqüències evidents en múltiples àmbits de l’acció pública, entre els quals destaca el de la seguretat pública i la gestió d’emergències.
En els municipis rurals, la prestació efectiva dels serveis vinculats a la seguretat ciutadana, la prevenció de riscos i la resposta davant situacions d’emergència es troba condicionada per factors estructurals que no es donen amb la mateixa intensitat en entorns urbans. L’extensió territorial, la distància entre nuclis de població, la presència institucional limitada i la manca de recursos tècnics i humans en molts ajuntaments, generen un context en què els mecanismes tradicionals de provisió de seguretat pública poden resultar insuficients o in-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
adequats (Terrón Santos, 2024: 144). Aquestes circumstàncies obliguen a replantejar determinats instruments de política pública i a explorar fórmules institucionals que permetin adaptar el sistema general de seguretat a les especificitats del món rural.
En aquest context s’inscriu l’aprovació de la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (en endavant, LEMUR). Aquesta norma respon a una reivindicació històrica del món local i té com a objectiu reconèixer institucionalment les particularitats dels municipis amb menor població i amb característiques territorials específiques. La LEMUR pretén establir un marc jurídic que permeti adaptar determinades polítiques públiques a la realitat rural, tot reforçant els instruments de cooperació institucional i introduint mesures orientades a garantir l’equitat territorial en la prestació dels serveis públics. Entre els diversos àmbits d’actuació que aborda la LEMUR, la seguretat pública ocupa un lloc especialment rellevant. En aquest àmbit, la crisi de l’estat intervencionista produïda per la deregulation i la liberalització econòmica ha fet emergir un nou sistema d’intervenció administrativa cada vegada més específic, basat en la prevenció dels riscos i perills que puguin causar danys a la integritat física de les persones en els múltiples àmbits que la globalització ha posat al seu abast, com són l’alimentació, el consum, el medi ambient, el trànsit, les noves tecnologies i, ara, la intel·ligència artificial, que han fet augmentar el nivell de risc de manera exponencial. En les societats avançades, els drets humans fonamentals són el dret a la vida, a la salut, a la integritat i a la llibertat, que es troben cada vegada més amenaçats per una multiplicitat de nous agents i causes, sovint molt difícils de detectar, localitzar i neutralitzar per part de l’estat, a qui cada vegada s’exigeix major diligència en les seves actuacions en matèria de seguretat a fi de preservar-los (Fuentes i Gasó, 2024: 324). És per això que la persona passa a ser l’objectiu central de l’activitat de l’Administració pública en una societat del benestar, sempre en profunda revisió i en lluita constant amb el capitalisme neoliberal per subsistir (Forns i Fernández, 2020: 75). Això comporta el replantejament i la redefinició de les institucions administratives i, entre les primeres, les competents en matèria de seguretat pública, en certa crisi i deslegitimació de les seves tradicionals labors intervencionistes, en pro d’un nou sistema administratiu de seguretat establert sobre aquestes noves bases preventives. Un model que es fonamenta en l’axioma de la prevenció dels perills per a les persones (Fuentes i Gasó, 2002) que no deriven majoritàriament de la delinqüència, sinó de meres infraccions administratives o simples negligències, però que els poden suposar un mal irreparable (Fuentes i Gasó, 2024: 324).
En aquest sentit, en matèria de seguretat pública la LEMUR parteix del reconeixement que els municipis rurals afronten reptes específics tant en la prevenció de la delinqüència com en la gestió de situacions d’emergència. A diferència dels municipis de major dimensió, molts ajuntaments rurals no disposen de cossos de policia local propis o bé tenen plantilles molt reduïdes, fet que incrementa la dependència d’altres administracions i obliga a articular mecanismes de coordinació més intensos (Curto Ferré, 2023: 1290). Al mateix temps, aquests territoris sovint es troben exposats a determinats riscos naturals o ambientals —com ara els incendis forestals— que requereixen sistemes de prevenció i de resposta adaptats de manera principal al medi rural.
Davant d’aquesta realitat, la LEMUR intenta introduir un conjunt d’instruments orientats a reforçar la seguretat pública en els municipis rurals i a adaptar-ne l’organització a
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
les característiques del territori. La regulació que la norma estableix en aquest àmbit s’articula essencialment al voltant de tres dimensions principals: en primer lloc, la planificació específica de la seguretat en l’àmbit rural, concebuda com un instrument per a identificar riscos, coordinar actuacions i orientar les polítiques públiques en aquest camp; en segon lloc, l’organització de la seguretat ciutadana en municipis amb una capacitat institucional limitada, amb una atenció especial a la cooperació entre administracions i a l’articulació del sistema policial en aquests territoris; finalment, la gestió de la protecció civil i de les emergències, un àmbit en què els municipis rurals tenen un paper rellevant però sovint condicionat per la manca de recursos tècnics i humans.
Així doncs, l’objectiu d’aquest treball és analitzar el model de seguretat pública que es desprèn d’aquest nou marc normatiu. L’estudi parteix de la premissa que la LEMUR representa un pas significatiu en el reconeixement institucional de les especificitats dels municipis rurals i en l’intent d’adaptar determinades polítiques públiques a aquesta realitat territorial. La incorporació d’instruments específics en matèria de seguretat pública evidencia una voluntat clara d’abordar els desequilibris existents en la prestació d’aquests serveis i de reforçar la capacitat d’actuació dels municipis amb menys recursos.
Tanmateix, el fet que la norma introdueixi aquests instruments no en garanteix necessàriament l’eficàcia pràctica. Com sovint succeeix en l’àmbit de les polítiques públiques territorials, l’impacte real de les mesures previstes dependrà molt de la manera com es desenvolupin institucionalment, dels recursos que s’hi destinin i de la capacitat de les diferents administracions per a cooperar de manera efectiva. En aquest sentit, una anàlisi estrictament descriptiva de la Llei resultaria insuficient per a valorar l’abast real de la reforma. Cal examinar també fins a quin punt els mecanismes previstos tenen el potencial d’esdevenir instruments operatius capaços de millorar la seguretat pública en el món rural o si, per contra, existeix el risc que una part significativa d’aquestes previsions tingui un caràcter essencialment programàtic.
A partir d’aquest plantejament, el treball adopta una perspectiva d’anàlisi juridicoinstitucional que combina l’examen del contingut normatiu de la Llei amb una valoració crítica del seu abast dins del sistema català de seguretat pública. L’estudi no es limita, per tant, a descriure el contingut de la regulació, sinó que pretén identificar les principals aportacions del nou marc normatiu i, alhora, assenyalar-ne les possibles limitacions. Aquesta aproximació permet analitzar la Llei des d’una posició equilibrada; reconeixent els avenços que representa en el reconeixement de la realitat rural, però també posant de manifest els reptes que planteja la seva implementació efectiva.
Des d’aquesta perspectiva, l’anàlisi es desenvolupa a partir de tres grans àmbits que reflecteixen les dimensions fonamentals de la seguretat pública en el context dels municipis rurals: en primer lloc s’examina la planificació de la seguretat en aquests territoris i el paper que poden tenir els instruments específics introduïts per la LEMUR en la definició d’estratègies adaptades al medi rural; en segon lloc s’analitza l’organització de la seguretat ciutadana i les formes de cooperació institucional necessàries per a garantir la prestació d’aquest servei en els municipis amb recursos limitats; finalment, s’estudia la regulació relativa a la protecció civil i la gestió d’emergències, un àmbit especialment rellevant en territoris caracteritzats per la dispersió poblacional i per l’existència de determinats riscos ambientals.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
A través d’aquesta anàlisi es pretén aportar una reflexió sobre el paper que pot tenir el nou marc normatiu en la configuració d’un model de seguretat pública més adaptat a la realitat territorial de Catalunya. Aquest treball parteix de la idea que la LEMUR constitueix un pas important en la construcció d’un reconeixement jurídic més clar dels municipis rurals, però també que el seu potencial transformador dependrà de la capacitat de traduir els seus principis en instruments operatius capaços de reforçar efectivament la seguretat i la protecció de la ciutadania en aquests territoris.
2. EL MARC INSTITUCIONAL DE LA SEGURETAT PÚBLICA LOCAL
El règim jurídic aplicable a les policies locals de Catalunya és ampli i dispers i deriva de dos nivells legislatius, l’estatal i el català, als quals cal afegir la potestat reglamentària dels ens locals (Abdelkader García, 2023: 186).
El sistema policial català, que pot qualificar-se d’asimètric, està configurat per la coexistència de 216 cossos de policia local 3 i el cos de Policia de la Generalitat o Cos de Mossos d’Esquadra. Les policies locals, caracteritzades tradicionalment per una notable heterogeneïtat, han evolucionat en els darrers anys cap al model de policia de proximitat, entesa com una forma d’organització operativa basada en la presència territorial, la prevenció i l’atenció directa a la ciutadania (Requena Hidalgo, 2013: 86-87). Paral·lelament, en determinats àmbits com la convivència veïnal i la gestió dels serveis públics locals, s’han orientat cap a plantejaments propis de la policia comunitària, que impliquen una concepció més àmplia de la seguretat, basada en la participació ciutadana i la corresponsabilitat en la governança (Torrente Robles, 2025: 41). En aquest marc, tant les policies locals com el Cos de Mossos d’Esquadra desenvolupen funcions d’auxili i assistència als ciutadans, si bé des de lògiques organitzatives i conceptuals que no són estrictament equivalents (Capell i Manzanares, 2016: 13).
L’ordenament jurídic no distingeix quant a la dimensió territorial, tracta a tots els cossos locals de manera igual, els atribueix les mateixes funcions i homogeneïtza formalment el que substancialment es resisteix a la uniformitat. Això posa de manifest un desajustament inevitable entre la regulació i la realitat, que d’alguna manera cal resoldre. Deixant al marge el tractament especial que han de merèixer els cossos que actuen en les grans aglomeracions urbanes, aquesta realitat té dues cares unides pel cantell de la moneda format per la demarcació municipal dels cossos locals de policia (Barcelona Llop, 2002: 92).
En l’anvers, es constata l’existència de cossos locals paupèrrims pel que fa als mitjans financers i personals, que molt difícilment poden acomplir les funcions que legalment tenen assignades. En el revers, topem amb municipis que no disposen de la població censada suficient per a crear un cos policial propi, però amb problemes de seguretat importants, però també amb municipis que poden crear el cos però no disposen de recursos per a fer-ho. Aquestes situacions són freqüents. Les del primer grup acostumen a implicar que la policia existent no és eficaç ni està prou formada; les del segon, que la ciutadania se sent desprotegida i que hi ha problemes de seguretat ciutadana que no se sap qui ha de resoldre. Ambdues ge -
3. Xifres reflectides en l’informe anual de les policies locals de Catalunya de l’any 2024
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
neren frustració i posen en relleu les disfuncions que provoca la rígida plantilla que imposa la legislació en vincular l’existència dels cossos locals a la demarcació territorial dels municipis (Barcelona Llop, 2002: 93).
3. CONDICIONANTS TERRITORIALS DE SEGURETAT PÚBLICA EN EL MÓN RURAL
L’anàlisi de la seguretat pública en els municipis rurals requereix, abans que res, tenir en compte les particularitats territorials, socials i institucionals que caracteritzen aquests espais. A diferència dels entorns urbans o metropolitans, els municipis rurals es defineixen sovint per una baixa densitat de població, una elevada dispersió dels nuclis habitats i una extensió territorial considerable en relació amb els recursos administratius disponibles (Camarero Rioja, 2017: 30). Aquestes característiques tenen una incidència directa en la manera com es configuren i es presten els serveis públics, i molt especialment en els vinculats a la seguretat ciutadana i la gestió d’emergències.
En primer lloc, la dispersió territorial constitueix un dels factors que més condiciona l’organització de la seguretat pública en el medi rural. En molts municipis, la població es distribueix en diversos nuclis petits, sovint separats per distàncies significatives i connectats per infraestructures viàries limitades. Aquesta configuració territorial dificulta la presència permanent dels serveis de seguretat i incrementa els temps de resposta davant situacions d’emergència o determinats incidents que requereixen intervenció policial. Mentre que en entorns urbans la concentració de població permet una distribució més eficient dels recursos, en els municipis rurals aquesta dispersió obliga a plantejar models de prestació del servei que sovint depenen de la mobilitat i de la coordinació entre diferents administracions, la qual hauria d’orientar-se a integrar la diversitat existent entre les policies locals dins del model policial català, amb la finalitat de garantir una prestació homogènia del servei de seguretat a tot el territori de Catalunya (Barea Zango, 2024: 217).
A aquest factor territorial, s’hi afegeix una segona limitació estructural: la reduïda capacitat administrativa de molts ajuntaments rurals. En nombrosos casos es tracta de municipis amb una població molt limitada i amb estructures administratives petites, en què la gestió municipal es duu a terme amb plantilles reduïdes i amb recursos tècnics restringits (Fuentes i Gasó, Vivas Roso, 2025: 128). Aquesta situació condiciona inevitablement la capacitat d’assumir determinades competències que, des d’una perspectiva normativa, es projecten sobre el nivell local. La seguretat pública constitueix un exemple paradigmàtic d’aquesta tensió entre responsabilitats institucionals i capacitat real d’actuació.
En el sistema català de seguretat pública, d’acord amb l’article 28.3 de la Llei 4/2003, del 7 d’abril, d’ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya (en endavant, LOSSPC), i l’article 11 de la Llei 16/1991, del 10 de juliol, de les policies locals (en endavant, LPL), els municipis tenen atribuïdes determinades funcions en matèria de seguretat ciutadana, sobretot a través de les policies locals i de les competències vinculades a ordenar a convivència i oferir assistència en accidents, catàstrofes i calamitats públiques. Aquesta arquitectura institucional pressuposa l’existència d’una certa capacitat operativa en l’àmbit municipal. Quan aquesta
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
capacitat és molt limitada —com sovint ocorre en municipis petits o molt petits—, el model tendeix a basar-se en l’actuació d’altres nivells de l’Administració, sobretot en els cossos policials de caràcter supramunicipal (Curto Ferré, 2023: 980-985).
Aquest fet posa de manifest una de les característiques més rellevants de la seguretat pública en l’àmbit rural: la seva dependència estructural de mecanismes de cooperació institucional. En absència de policia local o quan les plantilles són molt reduïdes, molts municipis rurals depenen en gran manera de l’actuació del Cos de Mossos d’Esquadra per a garantir determinats serveis de seguretat ciutadana. Aquesta realitat no és en si mateixa problemàtica, ja que el sistema català de seguretat pública es basa precisament en la coordinació entre diferents cossos policials (Gómez Herrero, 2006: 149-150). No obstant això, la seva aplicació en territoris extensos i poc poblats pot generar determinades tensions, sobretot pel que fa a la proximitat del servei i a la capacitat de resposta immediata davant incidents quotidians.
La seguretat pública en el medi rural també presenta particularitats pel que fa a la tipologia dels riscos i dels fenòmens delictius. Tot i que els nivells globals de criminalitat en aquests territoris solen ser inferiors als de les grans àrees urbanes, això no significa que els municipis rurals estiguin exempts de problemes de seguretat. En molts casos es registren formes específiques de delinqüència vinculades a l’activitat agrària o a l’explotació dels recursos naturals, com ara els robatoris en explotacions agrícoles i ramaderes o els delictes relacionats amb el medi ambient (Ortiz García i Rodrigues Antúnez, 2023: 15). A més, la mateixa configuració territorial pot facilitar determinades activitats il·lícites, principalment en zones amb poca presència institucional o amb grans extensions de territori poc habitat.
Paral·lelament, el medi rural es caracteritza per una exposició particular a determinats riscos naturals i ambientals que poden tenir una incidència directa en la seguretat de la població. Els incendis forestals constitueixen probablement l’exemple més evident d’aquest tipus de risc, sobretot en territoris amb una elevada superfície forestal i amb nuclis habitats dispersos (Arola i Sierra, 2010: 96-98). A aquests riscos cal afegir altres fenòmens com ara els episodis meteorològics extrems, les inundacions o les esllavissades, que poden afectar de manera significativa municipis amb infraestructures limitades i amb dificultats per a mobilitzar recursos de manera immediata.
Aquest conjunt de factors evidencia que la seguretat pública en els municipis rurals no es pot analitzar exclusivament des de la perspectiva de la seguretat ciutadana en sentit estricte. En aquests territoris, la prevenció i la gestió de riscos naturals i ambientals tenen un pes especialment rellevant, fet que reforça la importància de la protecció civil i de la coordinació entre diferents serveis d’emergència (Ochoa Monzó, 2023: 699-703). Al mateix temps, aquesta realitat exigeix una aproximació integrada que tingui en compte tant la dimensió policial de la seguretat com la gestió dels riscos col·lectius que poden afectar la població.
Des d’una perspectiva institucional, aquestes particularitats plantegen interrogants rellevants sobre l’adequació del model general de seguretat pública quan s’aplica al medi rural. El sistema català de seguretat pública es basa en un conjunt de principis —com ara la coordinació entre administracions, la complementarietat entre cossos policials i la proximitat del servei (article 2 de la LOSSPC)— que, en teoria, haurien de permetre adaptar l’organització de la seguretat a diferents realitats territorials. No obstant això, la pràctica demostra que
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
la implementació efectiva d’aquests principis pot resultar més complexa en contextos caracteritzats per la dispersió territorial i per la limitada capacitat institucional dels ajuntaments. En aquest sentit, una de les qüestions centrals és fins a quin punt el marc normatiu existent ha estat capaç d’incorporar les especificitats del món rural en el disseny de les polítiques de seguretat pública. Des de fa molt de temps, la regulació en aquesta matèria s’ha estructurat a partir de categories i instruments dissenyats principalment per a municipis amb una determinada dimensió poblacional i amb capacitat per a mantenir els seus propis serveis de seguretat. Així, per exemple, la LPL, juntament amb el Reial decret legislatiu 781/1986, del 18 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (en endavant, TRRL), estableixen que la creació de cossos de policia local és facultativa dels ajuntaments, però la seva existència queda condicionada al fet que el municipi disposi d’una determinada població mínima.4 Aquesta orientació ha generat indirectament certes desigualtats territorials en la prestació dels serveis, sobretot en els municipis que no disposen dels recursos necessaris per a desplegar determinades estructures administratives.
És precisament en aquest context que s’ha anat consolidant, en els darrers anys, la idea que els municipis rurals requereixen un tractament institucional específic dins del sistema de governança territorial. Aquesta preocupació s’ha manifestat en diferents iniciatives polítiques i normatives orientades a reconèixer les particularitats del món rural i a introduir mecanismes que permetin adaptar determinades polítiques públiques a aquesta realitat. 5 La LEMUR s’inscriu en aquesta tendència i constitueix un intent de dotar aquests territoris d’un marc jurídic més adequat a les seves necessitats.
Pel que fa a la seguretat pública, la norma parteix del reconeixement que els municipis rurals afronten reptes específics que no sempre poden ser abordats mitjançant els instruments generals del sistema. Això explica la introducció de determinades mesures orientades a reforçar la planificació de la seguretat en aquests territoris, a facilitar la cooperació entre administracions i a adaptar els mecanismes de gestió d’emergències a les característiques del medi rural.
Tanmateix, el fet que la LEMUR reconegui aquestes particularitats no resol automàticament els problemes estructurals que afecten la seguretat pública en aquests territoris. La dispersió poblacional, la limitació de recursos i la dependència de mecanismes de cooperació institucional continuaran sent factors determinants en la configuració del sistema. Per aquest motiu, l’interès analític de la nova regulació no es troba únicament en el seu contingut formal, sinó també en la seva capacitat real per a influir en la manera com s’organitzen i es presten els serveis de seguretat pública en el món rural.
4. El TRRL assenyala que la policia local només pot existir en municipis de més de cinc mil habitants (disposició transitòria quarta), mentre que la LPL de Catalunya estableix que pot existir policia local en els municipis de més de deu mil habitants (article 3).
5. Una de les iniciatives adoptades en aquest àmbit és la Llei 45/2007, del 13 de desembre, per al desenvolupament sostenible del medi rural , que té com a finalitat establir el marc normatiu i les mesures destinades a impulsar el desenvolupament sostenible de les zones rurals de l’Estat espanyol. Aquestes mesures es conceben com a condicions bàsiques orientades a garantir la igualtat de tots els ciutadans en l’exercici de determinats drets constitucionals i, alhora, com a bases de l’ordenació general de l’activitat econòmica en el medi rural (article 1).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
A partir d’aquest marc general, resulta pertinent examinar amb més deteniment els instruments que la nova regulació introdueix en aquest àmbit i valorar fins a quin punt poden contribuir a millorar la seguretat i la protecció de la població en els municipis rurals. En particular, un dels elements centrals de la reforma és la incorporació de mecanismes específics de planificació orientats a identificar els riscos i a coordinar les actuacions de les diferents administracions implicades. L’anàlisi d’aquest instrument permetrà valorar fins a quin punt la LEMUR és capaç d’articular una resposta institucional coherent davant els reptes que planteja la seguretat pública en el medi rural.
4. LA PLANIFICACIÓ DE LA SEGURETAT EN L’ÀMBIT RURAL
Un dels aspectes més rellevants que introdueix la LEMUR en l’àmbit de la seguretat pública és la previsió d’un instrument específic de planificació orientat a aquests territoris. L’article 40 estableix l’obligació que el departament competent en matèria de seguretat pública disposi d’un pla específic d’actuació per als municipis rurals, configurat com a veritable programa de seguretat rural. Aquest instrument respon a la idea que la seguretat pública no pot organitzar-se de manera homogènia en tot el territori sense tenir en compte les característiques pròpies del medi rural. Per aquest motiu, la norma incorpora expressament el principi de diferenciació amb la finalitat d’adaptar les polítiques de seguretat a les condicions territorials, demogràfiques i institucionals pròpies dels municipis rurals (Gifreu i Font, 2025).
Aquest plantejament parteix del reconeixement que la gestió de la seguretat en aquests municipis presenta condicionants estructurals específics. La baixa densitat de població, la dispersió dels nuclis habitats, la distància respecte dels principals centres administratius i la limitada capacitat institucional de molts ajuntaments, fan que els mecanismes tradicionals de provisió de seguretat —basats en una presència policial permanent i en dispositius operatius concentrats— no sempre resultin suficients o eficients. En aquest context, la planificació esdevé un instrument essencial per a adaptar l’organització del sistema de seguretat pública a les característiques del territori i per a garantir que la protecció de les persones i dels seus béns, així com la convivència pacífica, es puguin assegurar també en aquests espais amb menor densitat institucional (Solores Arroyta, Costa Arranz, 2009: 177).
El programa de seguretat rural previst en la LEMUR no es limita a formular principis generals, sinó que defineix una sèrie de línies d’actuació concretes que orienten l’acció dels poders públics en aquest àmbit. En primer lloc, el programa ha de garantir el lliure exercici dels drets i llibertats i la seguretat ciutadana als municipis rurals, tot reconeixent que la igualtat efectiva entre ciutadans exigeix que la protecció pública arribi també a aquells territoris on la presència institucional ha estat tradicionalment més reduïda. Aquesta previsió respon a la idea que la seguretat constitueix una condició bàsica per a l’exercici de molts altres drets i que, per tant, la seva garantia no pot quedar condicionada exclusivament a la dimensió o als recursos dels municipis.
En coherència amb aquest objectiu, el programa estableix la necessitat de mantenir una presència suficient dels serveis policials en els municipis rurals. Aquesta previsió reflecteix una preocupació recurrent en aquests territoris, sovint marcada per la percepció d’una
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
menor cobertura dels dispositius de seguretat. Tanmateix, la norma no es limita a reclamar una major presència policial, sinó que planteja aquesta qüestió des d’una perspectiva més àmplia d’organització del sistema. La presència policial ha d’articular-se de manera que tingui en compte les particularitats del territori i que permeti garantir nivells adequats de seguretat sense reproduir necessàriament els models operatius propis de les àrees urbanes.
En aquest sentit, el programa també reforça el paper del Cos d’Agents Rurals, reconeixent la importància específica de la protecció del medi natural en molts municipis rurals. L’article 40 de la LEMUR preveu expressament el reforç de les actuacions i intervencions d’aquest cos en el medi rural, amb la qual cosa posa de manifest que la seguretat en aquests territoris no pot reduir-se a la prevenció i persecució de les conductes delictives en sentit estricte. La preservació dels espais naturals, la prevenció de riscos ambientals o la protecció de les activitats vinculades al territori formen part també de la seguretat pública en aquests contextos (Oller Rubert, 2023: 672), sobretot en una comunitat com Catalunya, on els incendis forestals, la gestió dels espais naturals i la protecció de la fauna i la flora constitueixen qüestions de gran rellevància.
Un altre element especialment significatiu del programa és la incorporació d’una perspectiva transversal en matèria de prevenció de la violència. El programa preveu el desenvolupament de mesures específiques per a prevenir i combatre la violència de gènere i el maltractament envers les dones als municipis rurals, així com l’establiment de protocols de prevenció, detecció i erradicació de la violència masclista, LGBTI-fòbica i racista. Aquesta previsió resulta particularment rellevant si es té en compte que en els entorns rurals determinades formes de violència poden quedar més invisibilitzades a causa de la proximitat social, la menor presència de serveis especialitzats o les dificultats d’accés a recursos d’atenció i protecció (Aretio Romero, Repiso Gento, Valpuesta Martín, 2023: 3). Amb aquesta previsió, la LEMUR no només reconeix l’existència de noves i diverses formes de violència que afecten la dignitat de les persones i l’exercici igualitari dels seus drets —sobretot les conductes que ataquen la diversitat individual i so cial— (Hierro-Batalla, 2023: 1157), sinó que també incorpora en la planificació de la seguretat una dimensió preventiva i social que transcendeix la concepció estrictament policial de la seguretat ciutadana.
La LEMUR reforça igualment la coordinació institucional com a element clau del sistema de seguretat pública en el medi rural. El programa preveu mecanismes d’intercanvi d’informació regular i periòdica entre el Cos de Mossos d’Esquadra, el Cos d’Agents Rurals i els ajuntaments dels municipis rurals. Aquesta previsió respon a una realitat institucional evident: en territoris amb recursos limitats, l’eficàcia de l’acció pública depèn en gran manera de la capacitat de cooperació entre les administracions i els serveis implicats. Els ajuntaments són sovint l’administració més propera a la ciutadania i la primera a detectar determinades problemàtiques, però necessiten canals estables de coordinació amb els cossos de seguretat autonòmics per a poder articular respostes eficaces.
A més d’aquesta dimensió organitzativa, el programa també incorpora mesures orientades a millorar la formació dels professionals de la seguretat, sobretot pel que fa a la incorporació de la perspectiva de gènere en l’abordatge de determinades situacions. La LEMUR preveu l’impuls de programes formatius específics per al personal dels cossos de seguretat que intervenen en els municipis rurals, amb l’objectiu d’assegurar que la gestió
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
de situacions de violència masclista, assetjament sexual o discriminació per raó de sexe es faci amb les metodologies adequades. Aquesta previsió evidencia que la qualitat del servei públic de seguretat no depèn únicament dels recursos materials o dels efectius disponibles, sinó també de la capacitat dels professionals per a intervenir en contextos socials complexos (Blázquez Martínez, 2018: 43).
D’altra banda, la LEMUR preveu que les unitats integrades en el programa de seguretat rural disposin de recursos materials i mitjans operatius adaptats a les característiques del medi rural, incloent-hi els equipaments digitals. Aquesta dimensió resulta especialment rellevant en territoris extensos i amb població dispersa, on la mobilitat, les comunicacions i l’accés a la informació poden condicionar de manera significativa la capacitat d’actuació dels serveis de seguretat. La incorporació de tecnologies digitals i de mitjans de transport adequats pot contribuir a millorar l’eficiència dels dispositius policials i a reduir les limitacions derivades de la distància o de la dispersió territorial (Martínez Gutiérrez, 2023: 1028).
Així doncs, el programa de seguretat rural previst en l’article 40 de la LEMUR reflecteix un intent d’adaptar el sistema de seguretat pública a les particularitats del món rural mitjançant una combinació d’instruments de planificació, coordinació institucional i dotació de recursos específics. La seva regulació evidencia la voluntat de superar una visió excessivament uniforme de les polítiques de seguretat i d’incorporar mecanismes que tinguin en compte la diversitat territorial existent a Catalunya. Tanmateix, com sovint succeeix amb els instruments de planificació previstos en el marc normatiu, el seu impacte real dependrà de manera important de com es desplegui en la pràctica administrativa. Només si aquest programa es tradueix en actuacions concretes, dotades de recursos suficients i articulades a través de mecanismes efectius de cooperació entre administracions, podrà contribuir realment a reforçar la seguretat i la protecció dels drets de la ciutadania en els municipis rurals.
5. LA SEGURETAT CIUTADANA EN ELS MUNICIPIS RURALS
La prestació efectiva dels serveis de seguretat ciutadana constitueix un dels principals reptes per als municipis rurals. A diferència del que succeeix en entorns urbans o en municipis amb una dimensió poblacional considerable, molts ajuntaments rurals no tenen un cos de policia local propi o bé disposen d’estructures policials molt reduïdes, amb capacitats operatives limitades. Aquesta realitat condiciona profundament la manera com s’organitza la seguretat quotidiana en aquests territoris i explica per què la cooperació institucional esdevé un element central en la configuració del sistema (Curto Ferré, 2023: 985-986). En el medi rural, la garantia de la seguretat ciutadana no depèn únicament de la capacitat d’actuació de cada municipi, sinó de la manera com s’articula la intervenció coordinada dels diferents actors institucionals que formen part del sistema de seguretat pública.
La regulació introduïda per la LEMUR parteix d’aquest diagnòstic i intenta adaptar la prestació dels serveis de seguretat a les condicions específiques del món rural. La norma assumeix que el model clàssic de seguretat municipal —basat en l’existència d’un cos de policia local amb capacitat plena d’actuació— no resulta viable en una part significativa dels municipis rurals, sobretot en els que tenen poblacions reduïdes i recursos administratius limi-
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
tats. Davant aquesta situació, la LEMUR opta per reforçar la intervenció del Cos de Mossos d’Esquadra i per articular mecanismes de cooperació que permetin garantir la prestació del servei sense imposar als ajuntaments obligacions organitzatives o financeres que difícilment podrien assumir (Fuentes i Gasó, 2022: 1333).
En aquest context, l’article 41 de la LEMUR introdueix una previsió especialment rellevant en relació amb l’exercici de les funcions de policia administrativa. La norma estableix que les competències, funcions i actuacions que l’ordenament jurídic atribueix als municipis rurals en aquest àmbit, han de ser exercides pel Cos de Mossos d’Esquadra. Així doncs, es produeix una certa centralització funcional d’aquestes activitats en el cos policial autonòmic, que assumeix la responsabilitat d’executar determinades tasques administratives vinculades a la seguretat i al compliment de la normativa (Gifreu i Font, 2025). Aquesta opció respon a la constatació que molts municipis rurals no disposen dels recursos humans ni de les estructures policials necessàries per a desenvolupar de manera autònoma aquestes funcions.
La regulació preveu, tanmateix, la possibilitat que, en els municipis que tinguin servei de vigilants municipals, aquests puguin participar en l’exercici d’aquestes funcions. En aquests casos, els vigilants actuen amb l’auxili i la col·laboració del Cos de Mossos d’Esquadra, la qual cosa permet mantenir un cert nivell de presència institucional local sense trencar la lògica de coordinació del sistema (Fuentes i Gasó, 2023: 165-166). Aquesta fórmula reflecteix una concepció flexible de l’organització de la seguretat en el medi rural, en què els recursos municipals existents poden integrar-se en el dispositiu general sempre que ho facin dins d’un marc de cooperació amb els cossos policials de la Generalitat.
Un altre element significatiu de la regulació és que l’exercici d’aquestes funcions de policia administrativa s’ha d’articular mitjançant convenis entre les administracions implicades. A través d’aquests instruments es concreten les condicions de prestació del servei, els mecanismes de coordinació i les responsabilitats de cada part. Aquesta opció permet adaptar l’organització del servei a les característiques específiques de cada territori i ofereix un cert marge de flexibilitat per a ajustar els dispositius de seguretat a la realitat de cada municipi. Al mateix temps, la LEMUR estableix expressament que l’exercici d’aquestes funcions no pot comportar cap cost ni despesa per als municipis rurals, una previsió altament rellevant si es té en compte la limitada capacitat financera de molts d’aquests ajuntaments.
Amb aquesta regulació, el legislador intenta resoldre una de les tensions clàssiques que es plantegen en la prestació dels serveis de seguretat en el medi rural: d’una banda, l’ordenament jurídic continua atribuint als municipis determinades competències en matèria de policia administrativa; de l’altra, la realitat institucional demostra que molts ajuntaments no disposen dels mitjans necessaris per a exercir-les de manera efectiva. L’article 41 de la LEMUR ofereix una solució intermèdia: les funcions es mantenen formalment en l’àmbit municipal, però la seva execució es canalitza a través del Cos de Mossos d’Esquadra, amb la possible participació dels vigilants municipals, si n’hi ha.
Aquest model palesa una concepció de la seguretat ciutadana basada en la complementarietat entre nivells de govern (Jaime Jiménez et al ., 2019: 15). Els ajuntaments continuen ocupant una posició central en la identificació de les necessitats de seguretat del territori i en la relació de proximitat amb la ciutadania, però l’execució material de determinades funcions es confia a un cos policial amb més capacitat operativa i amb una implantació territorial més
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
àmplia. D’aquesta manera, es pretén garantir que els municipis rurals puguin disposar d’un nivell adequat de protecció sense haver de reproduir estructures institucionals que en molts casos serien inviables.
No obstant això, aquest plantejament també suscita alguns interrogants des del punt de vista de l’organització del sistema de seguretat pública. La centralització funcional de determinades activitats en el Cos de Mossos d’Esquadra pot contribuir a garantir una major eficiència en la prestació del servei, però també pot generar una certa distància entre el dispositiu policial i la realitat quotidiana dels municipis rurals. En territoris caracteritzats per una forta proximitat social i per una relació directa entre administració i ciutadania, la presència d’estructures de seguretat vinculades al nivell local pot tenir un valor que transcendeix la simple eficàcia operativa.
A més, l’efectivitat del model dependrà en gran manera de la capacitat real de coordinació entre els diferents actors implicats. Els convenis previstos per la LEMUR poden constituir una eina útil per a estructurar aquesta cooperació, però la seva utilitat pràctica dependrà del grau d’implicació de les administracions i de l’existència de mecanismes estables de comunicació i d’intercanvi d’informació. Sense aquests elements, existeix el risc que la redistribució formal de funcions no es tradueixi necessàriament en una millora efectiva de la prestació del servei.
Malgrat aquestes possibles limitacions, la regulació introduïda per la LEMUR representa un intent clar d’adaptar el sistema de seguretat pública a la realitat institucional del món rural. En lloc d’imposar als municipis l’obligació de dotar-se d’estructures policials pròpies, la norma opta per reforçar la intervenció dels cossos autonòmics i per articular mecanismes de cooperació que permetin garantir la prestació del servei sense generar noves càrregues per als ajuntaments. Aquesta opció reflecteix una aproximació pragmàtica a la gestió de la seguretat en territoris amb recursos limitats.
6. LA PROTECCIÓ CIVIL I LA GESTIÓ D’EMERGÈNCIES EN EL MEDI RURAL
La gestió de les emergències i la protecció civil constitueixen un dels àmbits en què les particularitats del món rural es manifesten amb més intensitat. A diferència d’altres polítiques vinculades a la seguretat ciutadana, en què el component policial ocupa un lloc central, la protecció civil es configura com un sistema institucional més ampli, integrat per diversos serveis d’emergència, instruments de planificació i mecanismes de coordinació orientats tant a la prevenció de riscos col·lectius com a la resposta davant situacions d’emergència. En territoris caracteritzats per la dispersió poblacional, l’extensió del territori i la presència de determinats riscos naturals o ambientals, aquesta dimensió de la seguretat pública adquireix una rellevància especialment significativa.
En aquest context, la LEMUR intenta adaptar el funcionament del sistema de protecció civil a les condicions específiques d’aquests territoris. La norma parteix del reconeixement que, malgrat les limitacions institucionals que afecten molts ajuntaments rurals, el nivell municipal continua ocupant una posició central en la gestió dels riscos i en l’activació dels mecanismes de resposta davant emergències. Els municipis constitueixen l’administració més
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
propera a la ciutadania i al territori, fet que els permet identificar amb rapidesa determinades situacions de perill i intervenir en les fases inicials de moltes emergències.
Aquesta posició del municipi s’explica també per la concepció integral de la seguretat que inspira el sistema de protecció civil. La seguretat no es limita a la intervenció reactiva davant situacions d’emergència, sinó que incorpora una dimensió preventiva orientada a protegir drets fonamentals com la vida, la salut o la integritat de les persones. En aquest sentit, les administracions públiques —i de manera particular les locals— han desenvolupat al llarg del temps diversos òrgans, serveis i instruments destinats a identificar, anticipar i gestionar els riscos que poden afectar la població. La proximitat institucional dels ajuntaments els situa en una posició privilegiada per a exercir aquestes funcions, i això explica que el legislador continuï considerant el municipi com una peça clau del sistema català de protecció civil, tot introduint alhora mecanismes destinats a adaptar les seves obligacions i instruments d’actuació a la realitat específica dels municipis rurals (Fuentes i Gasó, 2022: 1342).
L’article 42 de la LEMUR incorpora una de les innovacions més rellevants de la regulació: la possibilitat que els municipis rurals compleixin les seves obligacions en matèria de planificació mitjançant models simplificats de plans de protecció civil municipals.6 Aquesta simplificació afecta tant el pla territorial municipal com els plans d’actuació per riscos especials, que podran elaborar-se d’acord amb formats adaptats a la realitat administrativa i territorial dels municipis rurals. Aquesta previsió respon a una problemàtica ben coneguda en l’àmbit de la protecció civil: la dificultat que tenen molts ajuntaments petits per a elaborar i mantenir actualitzats instruments de planificació complexos que exigeixen recursos tècnics especialitzats. Amb aquesta mesura, la LEMUR intenta introduir un principi de proporcionalitat en la regulació de la planificació d’emergències. L’objectiu no és eliminar les obligacions municipals en aquesta matèria, sinó adaptar-les a les capacitats reals de les administracions locals amb menys recursos, tenint en compte la necessària ponderació dels possibles interessos en conflicte segons les circumstàncies de cada cas (Lara Ortiz, 2021: 156). Els models simplificats permeten garantir que els municipis disposin d’un marc mínim de planificació i de protocols d’actuació sense exigir-los una capacitat tècnica o administrativa que sovint excedeix les seves possibilitats. D’aquesta manera es pretén afavorir que la planificació de la protecció civil sigui realment operativa en aquests territoris i no es converteixi en un simple requisit formal difícil de complir.
La LEMUR reforça també el paper dels consells comarcals com a estructures de suport als municipis rurals en matèria de protecció civil. L’article 42 preveu que la Generalitat impulsi l’elaboració dels plans d’assistència i suport dels consells comarcals previstos en la Llei 4/1997, de protecció civil de Catalunya, i que asseguri els recursos necessaris per a facilitar-ne la implantació.
6 . Els models simplificats de plans de protecció civil constitueixen instruments dissenyats per a facilitar la planificació en àmbits territorials de menor dimensió i, alhora, per a ampliar la cobertura i els nivells de seguretat de la població. Aquests models també estan previstos en la Norma bàsica de protecció civil, aprovada pel Reial decret 524/2023, del 20 de juny, que els concep com una eina clau per a reforçar l’eficàcia del Sistema Nacional de Protecció Civil. La finalitat principal d’aquests instruments és facilitar l’elaboració de plans en municipis, zones específiques o entitats locals en què la complexitat d’un pla complet podria constituir un obstacle per a la seva implantació. Per aquest motiu, els models simplificats s’articulen a partir d’un contingut mínim i d’una estructura comuna, alineats amb les directrius bàsiques de planificació actualitzades.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
167
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
Aquesta previsió posa de manifest la importància de les estructures supramunicipals en els territoris caracteritzats per una elevada fragmentació municipal i per tenir ajuntaments amb capacitats administratives molt desiguals (Fuentes i Gasó, 2010: 218). Els consells comarcals poden actuar com a espais de coordinació tècnica i institucional, facilitant el suport als municipis en tasques de planificació, prevenció i gestió de riscos, tal com preveu l’Estatut de Catalunya del 2006 en afirmar que la funció de la comarca és gestionar competències i serveis locals.
L’articulació d’aquest suport comarcal reflecteix una concepció del sistema de protecció civil basada en la cooperació entre diferents escales territorials. En el medi rural, on molts municipis disposen d’estructures administratives reduïdes, la intervenció d’entitats supramunicipals pot resultar determinant per a garantir que les polítiques de protecció civil es despleguin amb un mínim d’homogeneïtat i eficàcia (Fuentes i Gasó, 215: 55-56). La coordinació comarcal permet compartir recursos tècnics, generar economies d’escala i facilitar la integració dels municipis en el conjunt del sistema d’emergències.
Un altre element molt rellevant de la regulació és la previsió relativa a la recuperació de la normalitat després d’una emergència. L’article 42 de la LEMUR estableix que la Generalitat, en el marc de les funcions d’assistència als municipis previstes en la legislació de protecció civil, ha d’assumir l’elaboració i l’impuls dels plans de recuperació de la normalitat en els municipis rurals un cop superada la fase d’emergència. Aquesta previsió resulta significativa perquè reconeix que la gestió d’una catàstrofe no finalitza amb la resposta immediata, sinó que inclou també la fase posterior de reconstrucció i recuperació social, econòmica i institucional (Echeverri-Sánchez et al ., 2015: 114).
En els municipis rurals aquesta fase pot ser especialment complexa. Les conseqüències d’un incendi forestal, d’un episodi meteorològic extrem o d’una altra emergència poden afectar de manera profunda el territori, les infraestructures i l’activitat econòmica local. La implicació directa de la Generalitat en la planificació de la recuperació de la normalitat contribueix a reforçar la capacitat de resiliència d’aquests territoris i a garantir que els municipis no hagin d’afrontar sols processos de reconstrucció que sovint superen clarament les seves possibilitats administratives i financeres.
Entenem que les mesures introduïdes per l’article 42 de la LEMUR reflecteixen un intent d’adaptar el sistema de protecció civil a l’escala real dels municipis rurals. La introducció de models simplificats de planificació, el reforç del suport comarcal i l’assumpció per part de la Generalitat de determinades funcions en la fase postemergència constitueixen instruments orientats a reforçar la resiliència territorial mitjançant mecanismes proporcionats a la capacitat institucional dels municipis. Aquest enfocament parteix de la idea que la seguretat col·lectiva en el medi rural només pot garantir-se si el sistema d’emergències és capaç d’adaptar els seus instruments a les característiques del territori.
Tanmateix, l’eficàcia d’aquestes mesures dependrà en gran manera de com es despleguin en la pràctica. La simplificació dels instruments de planificació pot facilitar la seva elaboració, però no elimina la necessitat de disposar de capacitat tècnica per a mantenir-los actualitzats i per a integrar-los en els mecanismes operatius del sistema de protecció civil. De la mateixa manera, el suport comarcal i l’assistència de la Generalitat només podran complir plenament la seva funció si es doten dels recursos i de les estructures necessàries per a actuar de manera efectiva sobre el territori.
7. CONCLUSIONS
L’anàlisi del model de seguretat pública que es desprèn de la LEMUR permet constatar que aquesta norma representa un pas endavant rellevant en el reconeixement institucional de les especificitats territorials del món rural dins del sistema català de seguretat pública. Les polítiques públiques en aquest àmbit s’han dissenyat principalment a partir de realitats urbanes o metropolitanes, fet que ha generat determinats desequilibris territorials en la prestació dels serveis vinculats a la seguretat ciutadana, la prevenció de riscos i la gestió d’emergències. La LEMUR intenta corregir aquesta situació introduint instruments orientats a adaptar el funcionament del sistema a les condicions institucionals i territorials pròpies dels municipis rurals. Un dels principals avenços del nou marc normatiu és la incorporació d’una lògica de diferenciació territorial en l’organització de les polítiques de seguretat. La LEMUR parteix de la premissa que els municipis rurals afronten condicionants estructurals específics —com la baixa densitat de població, la dispersió dels nuclis habitats o la limitada capacitat administrativa dels ajuntaments— que dificulten l’aplicació dels models institucionals dissenyats per a entorns urbans. En aquest sentit, la LEMUR intenta introduir mecanismes que permetin adaptar a aquesta realitat territorial els instruments de planificació, els dispositius de seguretat ciutadana i les polítiques de protecció civil.
En l’àmbit de la planificació de la seguretat, la creació d’un programa específic de seguretat rural constitueix una de les innovacions més significatives de la norma. Aquest instrument reflecteix la voluntat d’articular una política pública de seguretat que tingui en compte els riscos específics del medi rural i que promogui la coordinació entre els diferents actors institucionals implicats. La incorporació d’elements com la prevenció de les violències masclistes, LGBTI-fòbiques o racistes, la coordinació entre el Cos de Mossos d’Esquadra i el Cos d’Agents Rurals o la dotació de recursos adaptats al territori, posa de manifest una concepció de la seguretat que transcendeix la dimensió estrictament policial i integra components preventius, socials i territorials.
Pel que fa a la seguretat ciutadana, la regulació introduïda per l’article 41 de la LEMUR evidencia la necessitat d’adaptar l’organització del sistema policial a la realitat institucional dels municipis rurals. La centralització de determinades funcions de policia administrativa en el Cos de Mossos d’Esquadra —amb la possible participació dels vigilants municipals— constitueix una resposta pragmàtica davant la manca de recursos policials en molts ajuntaments petits. Aquest model permet garantir la prestació del servei sense exigir als municipis la creació d’estructures institucionals que sovint serien inviables des del punt de vista organitzatiu o financer. Tanmateix, aquest plantejament també suscita alguns interrogants sobre l’equilibri entre eficiència operativa i proximitat institucional, sobretot en territoris on la relació directa entre Administració i ciutadania té un valor rellevant en la construcció de la seguretat.
En l’àmbit de la protecció civil i la gestió d’emergències, la LEMUR introdueix mesures orientades a reforçar la capacitat de resposta dels municipis rurals mitjançant instruments adaptats a la seva escala institucional. La possibilitat d’utilitzar models simplificats de plans municipals de protecció civil, el reforç del suport dels consells comarcals i l’assumpció per part de la Generalitat de la planificació de la recuperació de la normalitat després d’una emergència, constitueixen elements que poden contribuir a millorar la resiliència territorial
169 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ
d’aquests municipis. Aquestes mesures reflecteixen una concepció cooperativa del sistema de protecció civil, basada en la complementarietat entre diferents nivells de govern.
Malgrat aquests avenços, l’anàlisi del nou marc normatiu també palesa determinades limitacions. La LEMUR introdueix instruments orientats a adaptar el sistema de seguretat pública al medi rural, però no modifica substancialment l’estructura general del model institucional existent. En conseqüència, molts dels condicionants estructurals que afecten la prestació dels serveis de seguretat en aquests territoris —com la dispersió territorial, la limitada capacitat administrativa dels ajuntaments o la dependència de recursos supramunicipals— continuaran presents.
En aquest sentit, el potencial transformador de la LEMUR dependrà de manera important de la seva implementació efectiva. La creació d’instruments normatius i programàtics pot contribuir a millorar la planificació i la coordinació institucional, però la seva eficàcia real exigirà que aquests mecanismes es desenvolupin mitjançant recursos adequats, estructures de cooperació estables i una implicació activa de les diferents administracions públiques. Sense aquests elements, existeix el risc que una part de les previsions de la norma tingui un impacte limitat en la pràctica administrativa.
Així doncs, la LEMUR representa un pas important en el reconeixement jurídic de la realitat territorial del món rural i en l’intent d’adaptar les polítiques de seguretat pública a les seves particularitats. No obstant això, la seva capacitat per a reduir els desequilibris territorials en la prestació dels serveis de seguretat dependrà molt de com els instruments previstos es tradueixin en mecanismes operatius capaços de reforçar la cooperació institucional i de millorar efectivament la protecció de la ciutadania en aquests territoris.
8. REFERÈNCIES
Abdelkader García, José Miguel. «Régimen jurídico de las policías locales». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español.
València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 183-223.
Aretio Romero, María Antonia; Repiso Gento, Irene; Valpuesta Martín, Yolanda. «Contextos de especial vulnerabilidad para la violencia de género. Interseccionalidad: adaptando la respuesta a la diversidad de contextos y situaciones». Atención Primaria , núm. 56 (2024), p. 1-9. Disponible en línia a: https://doi.org/10.1016/j.aprim.2023.102834
Arola i Sierra, Josep. «Risc forestal i territori». Revista Catalana de Seguretat Pública , núm. 23 (2010), p. 95-114. Disponible en línia a: https://raco.cat/index.php/RCSP/article/view/214970. Ballbé Mallol, Manuel. «El futuro del derecho administrativo en la globalización: entre la americanización y la europeización». Revista de Administración Pública , núm. 174 (2007), p. 215-276. Barcelona Llop , Javier. «La administración de la seguridad ciudadana: selección de problemas a comienzos del siglo xxi». Revista Vasca de Administración Pública , núm. 64 (2002), p. 73-93.
Barea Zango , Eduard Jaume. «Definició i abast de la coordinació de les policies locals de Catalunya». Revista Catalana de Dret Públic , núm. 68 (2024), p. 206-222. Disponible en línia a: https://doi.org/10.58992/rcdp.i68.2024.4163.
Blásquez Martínez , Lidia. «Los desafíos de la seguridad ciudadana en la actualidad: derivas securitarias, centralistas y militarizadas en México». Estado, Gobierno, Gestión Pública: Revista
LA SEGURETAT PÚBLICA ALS MUNICIPIS RURALS DE CATALUNYA
Chilena de Administración Pública , vol. 16, núm. 32 (2018), p. 41-72. Disponible en línia a: https://doi.org/10.5354/0717-8980.2018.54660.
Camarero Rioja, Luis. «Por los senderos de la despoblación rural: notas desde la diversidad social». Documentación Social , núm. 185 (2017), p. 19-35.
Capell i Manzanares , Joan Miquel . «Introducció». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Capell i Manzanares , Joan Miquel. La policia local a Catalunya. Vol. 1. Barcelona: Diputació de Barcelona, 2016, p. 11-18.
Curto Ferré, Bergoña. «Policía local en Cataluña». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 1277-1291.
— «Coordinación de las policías locales en Cataluña». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 979-989.
Echeverri Sánchez, Andrés; Facundo Pérez, Cristo; Urrutia Cobo, Norberto. «Aproximación metodológica para la evaluación del riesgo de salinización de suelos en zonas de bajo riesgo». Entornos, vol. 28, núm. 2 (2015), p. 112-117.
Forns i Fernández , Maria Victòria. «El sistema de servicios sociales frente a la crisis económica y social del estado del bienestar». Sistema , núm. 257 (2020), p. 61-84.
Fuentes i Gasó , Josep Ramon. Alemania, un modelo de policía y seguridad para Europa. 1a. ed. Barcelona: CEDECS, 2002 [3a. ed.: València, Tirant lo Blanch, 2020].
— «Consecuencias de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, en el régimen local de Cataluña». Revista Vasca de Administración Pública , núm. 101 (2015) p. 55-88.
«La seguretat i la prevenció a l’Administració local». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Gifreu i Font, Judith (dir.). Règim jurídic dels governs locals de Catalunya . 2a edició ampliada . València: Tirant lo Blanch, 2022, p. 1317-1346.
— «Competencias locales en materia de policía local y seguridad pública». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 151-182.
— «La seguretat pública en un món globalitzat: trajectòria i reptes de futur de l’autogovern de Catalunya en matèria de seguretat i policia». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals / Journal of Self-Government , núm. 40 (2024), p. 323-344. Disponible en línia a: https://presidencia. bibliotecadigital.gencat.cat/handle/20.500.14623/1856 .
Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Vivas Roso , Jessica. «Gobernanza local y dirección pública profesional: el rol del personal funcionario de habilitación nacional en la sostenibilidad institucional de los pequeños y medianos municipios». Revista Aragonesa de Administración Pública , núm. 63-64 (2025), p. 113-151. Disponible en línia a: https://doi.org/10.71296/raap.355. Generalitat de Catalunya. «El Govern posa en marxa el desplegament de l’Estatut de municipis rurals, eina clau per l’impuls territorial, social i econòmic del país». Govern.cat , 15 de novembre de 2025, https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/764588/govern-posa-marxa-desplegament-lestatut-municipis-rurals-eina-clau-limpuls-territorial-social-economic-del-pais Gifreu i Font, Judith. «L’Estatut de municipis rurals, un pas endavant vers la cohesió i l’equitat territorials (ii ): anàlisi de les mesures sectorials per a un nou contracte amb el territori». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic, 10 de setembre de 2025, https://eapc-rcdp.blog.gencat.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Gómez Herrero, Albert. «La ley catalana del sistema de seguridad pública y el proceso de desarrollo de la policía autonómica». Revista Catalana de Seguretat Pública , núm. 17 (2006), p. 129-161.
Hierro-Batalla, Adrián. «Policías locales y otras violencias». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 1153-1176.
Jaime Jiménez, Óscar; Torrente Robles, Diego; Folguera Cots, Laia; Peñaranda, Vanessa. «La nueva gobernanza de la seguridad en España». Convergencia: Revista de Ciencias Sociales, núm. 81 (2019), p. 1-23. Disponible en línia a: https://doi.org/ 10.29101/crcs.v26i81.11207.
Lara Ortiz , María Lidón. «Replanteando la gestión de emergencias sanitarias». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 122 (2021), p. 153-182. Disponible en línia a: https://doi. org/10.18042/cepc/redc.122.05.
Martínez Gutiérrez, Rubén. «Impacto de la e-Administración en la policía local». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 1026-1043.
Mendizábal i Riera, Enric. «L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble». Treballs de la Societat Catalana de Geografia , núm. 67-68 (2009), p. 87-109. Ochoa Monzó, Josep. «Policía local y protección civil». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 677-704.
Oller Rubert, Marta. «Policía local como policía medioambiental». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Blasco Díaz , José Luis; Abdelkader García, José Miguel; Capell i Manzanares , Joan Miquel (dir.). Régimen jurídico de las policías locales en el Estado español. València: Tirant lo Blanch, 2023, p. 661-676.
Ortiz García, Jordi; Rodrigues Antúnez, Ricardo. «Estudio criminológico sobre la inseguridad en las áreas rurales a partir del uso de herramientas TIC». Ius et Scientia: Revista Electrónica de Derecho y Ciencia , vol. 9, núm. 2 (2023), p. 42-63. Disponible en línia a: http://doi. org/10.12795/IESTSCIENTIA.2023.i02.03.
Recaño Valverde , Joaquín. «La sostenibilitat demogràfica de l’Espanya buida». Perspectives Demogràfiques, núm. 7 (2017), p. 1-4.
Requena Hidalgo, Jesús. «La proximitat policial a la policia de la Generalitat-Mossos d’Esquadra, entre el discurs i la realitat». Revista Catalana de Seguretat Pública , núm. 26 (2013), p. 83-118. Solores Arroyta, Jesús; Costa Arranz, Santiago. «La planificación en las políticas de seguridad. El plan general de seguridad de Cataluña». Revista Catalana de Seguretat Pública , núm. 20 (2009), p. 177-192. Disponible en línia a: https://raco.cat/index.php/RCSP/article/ view/147787
Terrón Santos , Daniel. «Municipios rurales de reto demográfico y garantía del servicio de policía local». Documentación Administrativa: Nueva Época , núm. 12 (2024), p. 130-145. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/da.11288.
Torrente, Diego. «La nueva policia comunitaria: entre la prevención y la predicción». Papers: Regió Metropolitana de Barcelona, núm. 67 (2025), Barris i polítiques públiques de seguretat, p. 31-45.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 173-190
ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.48
https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 20 de març de 2026
Data de l’avaluació cega: 27 i 31 de març de 2026
Data d’acceptació: 31 de març de 2026
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS: EDUCACIÓ, JOVENTUT, SALUT PÚBLICA I ACCÉS ALS SERVEIS BÀSICS EN LA LLEI 8/2025, DE L’ESTATUT DE MUNICIPIS RURALS
Jessica Vivas Roso
Investigadora postdoctoral de dret administratiu Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martín Universitat Rovira i Virgili 1
Resum
Aquest treball analitza el model de garantia territorial dels serveis essencials en els municipis rurals configurat per la Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals. L’objectiu principal és examinar com aquesta norma articula la distribució de competències i responsabilitats entre els diferents nivells de govern, així com valorar la seva capacitat per a reduir les desigualtats territorials. La metodologia emprada es basa en una anàlisi jurídica de caràcter normatiu i institucional, centrada en l’estudi sistemàtic de la Llei i dels seus principals instruments d’intervenció pública. Aquest enfocament es complementa amb una interpretació orientada a identificar el model de governança territorial que emergeix de la regulació. Els resultats mostren que la Llei introdueix un enfocament basat en la diferenciació territorial, reconeix les especificitats dels municipis rurals i promou mecanismes de cooperació interadministrativa. Així mateix, estableix mesures concretes en àmbits com l’educació, la joventut, la salut pública i l’accés als serveis bàsics, incorporant criteris de proximitat, accessibilitat i equitat. Com a conclusió, el treball assenyala que, si bé la norma representa un avenç significatiu en el reconeixement jurídic de la ruralitat, la seva efectivitat dependrà en gran manera del seu desplegament pràctic, de la coordinació entre administracions i de la disponibilitat de recursos suficients.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
LA GARANTÍA TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS ESENCIALES EN LOS MUNICIPIOS RURALES: EDUCACIÓN, JUVENTUD, SALUD PÚBLICA Y ACCESO A LOS SERVICIOS BÁSICOS EN LA LEY 8/2025, DEL ESTATUTO DE MUNICIPIOS RURALES
Resumen
Este trabajo analiza el modelo de garantía territorial de los servicios esenciales en los municipios rurales configurado por la Ley 8/2025, del Estatuto de municipios rurales. El objetivo principal es examinar cómo esta norma articula la distribución de competencias y responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno, así como valorar su capacidad para reducir las desigualdades territoriales. La metodología empleada se basa en un análisis jurídico de carácter normativo e institucional, centrado en el estudio sistemático de la Ley y de sus principales instrumentos de intervención pública. Este enfoque se complementa con una interpretación orientada a identificar el modelo de gobernanza territorial que emerge de la regulación. Los resultados muestran que la Ley introduce un enfoque basado en la diferenciación territorial, reconoce las especificidades de los municipios rurales y promueve mecanismos de cooperación interadministrativa. Asimismo, establece medidas concretas en ámbitos como la educación, la juventud, la salud pública y el acceso a los servicios básicos, incorporando criterios de proximidad, accesibilidad y equidad. Como conclusión, el trabajo señala que, si bien la norma representa un avance significativo en el reconocimiento jurídico de la ruralidad, su efectividad dependerá en gran medida de su desarrollo práctico, de la coordinación entre administraciones y de la disponibilidad de recursos suficientes.
THE TERRITORIAL GUARANTEE OF ESSENTIAL SERVICES IN RURAL MUNICIPALITIES: EDUCATION, YOUTH, PUBLIC HEALTH, AND ACCESS TO BASIC SERVICES UNDER LAW 8/2025, ON THE STATUTE OF RURAL MUNICIPALITIES
Abstract
This study analyzes the model for ensuring the provision of essential services in rural municipalities established by Law 8/2025, on the Statute of Rural Municipalities. The main objective is to examine how this legislation articulates the distribution of powers and responsibilities among the different levels of government, as well as to assess its capacity to reduce territorial inequalities. The methodology employed is based on a normative and institutional legal analysis, focused on the systematic study of the Law and its main instruments of public intervention. This approach is complemented by an interpretation aimed at identifying the territorial governance model that emerges from the regulation. The results show that the Law introduces an approach based on territorial differentiation, recognizes the specific characteristics of rural municipalities and promotes mechanisms for interadministrative cooperation. It also establishes concrete measures in areas such as education, youth, public health, and access to basic services, incorporating criteria of proximity, accessibility, and equity. In conclusion, the study notes that, while the Law represents a significant step forward in the legal recognition of rurality, its effectiveness will depend largely on its practical implementation, coordination among administrations, and the availability of sufficient resources.
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
Sumari: 1. Introducció; 2. El marc jurídic dels municipis rurals a Catalunya; 3. L’educació en els municipis rurals; 4. Les polítiques de joventut com a instrument de sostenibilitat demogràfica; 5. La prestació dels serveis de salut pública en el medi rural; 6. L’accés als serveis públics bàsics i als serveis econòmics d’interès general; 7. Conclusions; 8. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ
La distribució territorial de la població i dels serveis públics a Catalunya presenta una marcada asimetria entre els espais urbans i els territoris rurals (Gil-Alonso, Bayona-i-Carrasco, 2020: 87). Mentre que les àrees metropolitanes concentren una part significativa de les infraestructures, els equipaments i els serveis públics, una part extensa del territori està formada per municipis amb baixa densitat demogràfica i amb una elevada dispersió dels nuclis de població. 2 Aquesta realitat territorial planteja reptes específics per a la garantia efectiva dels drets socials i per a l’organització dels serveis públics en condicions d’equitat territorial. En aquest context, els municipis rurals afronten sovint dificultats estructurals relacionades amb la seva dimensió demogràfica, la limitació dels recursos administratius i financers i els costos associats a la prestació de serveis en territoris extensos i poc poblats. Aquest conjunt de factors pot traduir-se en desigualtats en l’accés a determinats serveis essencials i pot contribuir a processos de regressió demogràfica i de pèrdua d’activitat econòmica en el medi rural. La garantia d’uns estàndards mínims de serveis públics esdevé, per tant, un element clau no només per a la qualitat de vida de la població resident, sinó també per a la cohesió territorial i la sostenibilitat demogràfica d’aquests territoris (Pazos Vidal, 2024: 33-34).
La Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals (en endavant, LEMUR), s’inscriu en aquest context i pretén donar resposta a aquestes problemàtiques mitjançant la configuració d’un marc jurídic específic destinat a reconèixer les particularitats dels municipis rurals i a reforçar l’accés als serveis essencials en aquests territoris. La Llei parteix de la idea que la ruralitat requereix instruments institucionals i polítiques públiques adaptades a les seves característiques territorials, i incorpora el principi de diferenciació territorial com a criteri rellevant en l’organització i la prestació dels serveis públics.
Des d’aquesta perspectiva, la disponibilitat d’equipaments educatius, serveis sanitaris, oportunitats per a la joventut o infraestructures bàsiques no constitueix únicament una qüestió de prestació administrativa, sinó també un factor determinant per a l’arrelament de
2 . Mentre que una part significativa de la població catalana es concentra en àrees urbanes com Barcelona, la distribució territorial presenta un fort desequilibri: el 76,7% del territori de Catalunya és de caràcter rural, però només hi resideix el 8,6% de la població. Aquesta asimetria es confirma també en l’estructura municipal, atès que, segons les dades del 2024, el 72,2% dels municipis es classifiquen com a rurals o escassament poblats, mentre que únicament el 5,1% corresponen a àrees urbanes o densament poblades (Institut d’Estadística de Catalunya, 2025).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
175
JESSICA VIVAS ROSO
la població i per a la viabilitat social i demogràfica dels municipis rurals. La garantia efectiva d’aquests serveis esdevé així una condició essencial per a la cohesió territorial i per a la igualtat real de la ciutadania amb independència del lloc de residència.
Metodològicament, aquest treball adopta un enfocament d’anàlisi jurídica de caràcter normatiu i institucional. L’estudi se centra principalment en l’examen sistemàtic de la LEMUR, amb especial atenció a les disposicions relatives a la garantia dels serveis essencials en els municipis rurals i a la distribució de responsabilitats entre els diferents nivells de govern. Aquesta anàlisi normativa es complementa amb una aproximació de caràcter institucional orientada a identificar el model de governança territorial que emergeix de la regulació i a valorar el seu potencial per a abordar les desigualtats territorials en l’accés als serveis públics.
A partir d’aquest marc analític, el treball examina el model de garantia territorial dels serveis essencials, que la Llei configura en quatre àmbits especialment rellevants per al desenvolupament dels municipis rurals: l’educació, les polítiques de joventut, la salut pública i l’accés als serveis bàsics. L’objectiu és analitzar com la norma articula la intervenció de la Generalitat, de les administracions supramunicipals i dels municipis rurals en aquests àmbits, així com valorar fins a quin punt els instruments jurídics que introdueix poden contribuir a reduir les desigualtats territorials i a reforçar la cohesió del territori.
Finalment, el treball s’estructura en diversos apartats. Després d’aquesta introducció, s’analitza el marc jurídic dels municipis rurals a Catalunya i, posteriorment, s’examinen de manera específica els diferents àmbits objecte d’estudi. L’article conclou amb una reflexió final sobre l’abast i els límits del model institucional que introdueix la LEMUR en relació amb la cohesió territorial i el futur dels municipis rurals.
2. EL MARC JURÍDIC DELS MUNICIPIS RURALS A CATALUNYA
La configuració jurídica dels municipis rurals a Catalunya s’inscriu dins del sistema general de govern local establert per l’ordenament jurídic espanyol i català, però alhora incorpora una dimensió específica vinculada a la realitat territorial i demogràfica del medi rural. Històricament, el dret local s’ha construït sobre la base d’un model municipal formalment homogeni, en què el municipi és considerat l’entitat bàsica de l’organització territorial de l’Estat i gaudeix d’autonomia per a la gestió dels interessos propis (Salazar Benítez, 2010: 101). Tanmateix, l’experiència administrativa i la realitat territorial han posat de manifest que aquesta homogeneïtat formal amaga profundes diferències estructurals entre municipis, sobretot entre els de caràcter urbà i els de caràcter rural. 3 En aquest context, la LEMUR representa un intent de reconèixer jurídicament aquestes diferències i d’articular un marc normatiu que permeti adaptar l’acció pública a les especificitats dels territoris amb baixa densitat de població i amb dinàmiques demogràfiques regressives.
3. Les diferències estructurals entre municipis urbans i municipis rurals es projecten en diversos àmbits, entre els quals destaquen l’exercici de competències i la prestació de serveis, l’organització interna, el sistema de finançament i les formes de relació amb les entitats supramunicipals (Velasco Caballero, 2019: 21-53).
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
El punt de partida és el reconeixement del municipi rural com una categoria jurídica diferenciada dins del sistema de govern local català. La LEMUR defineix el municipi rural a partir de criteris demogràfics i territorials objectius, i considera com a tal el municipi amb una població igual o inferior als dos mil habitants situat en una comarca rural o en determinades comarques limítrofes que compleixin els requisits de densitat o evolució demogràfica (article 3). Aquesta definició incorpora també la figura del municipi rural d’atenció especial , reservada als municipis amb menys de cinc-cents habitants o amb indicadors especialment crítics de despoblament o envelliment poblacional.
L’establiment d’aquestes categories respon a la voluntat d’introduir un element de diferenciació dins del règim jurídic municipal amb l’objectiu de permetre el desenvolupament de polítiques públiques adaptades a la realitat dels territoris rurals.
Des d’una perspectiva de dret públic, aquest reconeixement s’ha d’interpretar en relació amb el principi d’autonomia local, que constitueix un dels pilars fonamentals del sistema de govern territorial a Europa. La Carta Europea d’Autonomia Local, adoptada pel Consell d’Europa l’any 1985 i ratificada per Espanya el 1988, estableix que les entitats locals tenen dret i capacitat efectiva per a regular i gestionar una part substancial dels assumptes públics sota la seva responsabilitat i en benefici de la població (Bandrés Sánchez-Cruzat, 2019: 145).
Aquest principi implica que els municipis han de disposar d’un espai competencial propi i de recursos adequats per a exercir-lo. Tanmateix, la mateixa Carta reconeix que l’organització territorial dels estats pot adoptar diferents formes i que els sistemes de govern local poden incorporar mecanismes de cooperació i suport entre administracions per a garantir l’eficiència de l’acció pública (Bandrés Sánchez-Cruzat, 2019: 167).
En el cas de l’Estat espanyol, l’autonomia local troba el seu fonament constitucional en l’article 140 de la Constitució espanyola,4 que reconeix el municipi com a entitat territorial bàsica i en garanteix l’autonomia per a la gestió dels seus propis interessos. Aquest principi es desenvolupa normativament en la Llei 7/1985, reguladora de les bases del règim local (en endavant, LBRL), que estableix el marc general de les competències municipals, el règim institucional dels ajuntaments i els principis bàsics de l’organització local. 5 La LBRL parteix d’una concepció generalista del municipi, però alhora reconeix la necessitat d’introduir mecanismes de cooperació intermunicipal i supramunicipal, especialment en aquells casos en què la dimensió dels municipis dificulta l’exercici efectiu de les competències que els corresponen (Zamora Roselló, 2011: 190).
A Catalunya aquest marc es complementa amb les disposicions de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 20066 (en endavant, EAC), que reconeix l’autonomia local com un principi estructural del sistema institucional català i atribueix a la Generalitat competències en matèria d’organització territorial i règim local (article 160). L’EAC estableix que els municipis disposen d’autonomia per a la gestió dels seus interessos i que aquesta autonomia ha d’anar acompanyada de la suficiència financera necessària per a exercir les seves funcions. Al
4 Constitució espanyola
5. Llei 7/1985, del 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local.
6 . Decret 306/2006, del 20 de juliol, pel qual es dona publicitat a la Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
mateix temps, reconeix el paper de les comarques i de les diputacions com a institucions de suport als municipis, sobretot els de menor dimensió.
En aquest marc institucional, la LEMUR introdueix una novetat rellevant en reconèixer que la ruralitat constitueix una realitat territorial que requereix una atenció normativa específica. Aquest reconeixement es concreta en la formulació dels principis rectors de la Llei, entre els quals destaca el principi de diferenciació (article 6 a). Aquest principi estableix que la distribució de responsabilitats administratives entre les diverses administracions ha de tenir en compte les característiques demogràfiques, geogràfiques i organitzatives dels municipis rurals.
En altres paraules, la LEMUR assumeix que la igualtat formal entre municipis no garanteix necessàriament la igualtat real en l’accés als serveis o en la capacitat de gestió pública, i que per aquest motiu és necessari introduir mecanismes de diferenciació institucional. Aquest plantejament es complementa amb el principi de cohesió social i territorial (article 6b), que estableix que les administracions públiques han d’adoptar mesures destinades a reduir les desigualtats entre territoris i a garantir un desenvolupament equilibrat del conjunt de Catalunya.
Des d’una perspectiva de política pública, aquest principi reflecteix una concepció del territori basada en la solidaritat interterritorial i en la necessitat d’evitar processos de marginalització territorial. En el cas dels municipis rurals, aquest objectiu es vincula especialment amb la lluita contra el despoblament i amb la garantia de l’accés als serveis públics bàsics.
La incorporació d’aquests principis respon també a una evolució més àmplia de les polítiques territorials europees. En les darreres dècades, les institucions europees han posat de manifest la necessitat d’incorporar la denominada perspectiva rural en el disseny de les polítiques públiques, amb l’objectiu d’evitar que determinades decisions normatives o administratives generin efectes negatius sobre els territoris amb baixa densitat de població. Aquesta orientació s’ha materialitzat en diverses iniciatives, com ara l’Agenda Rural Europea o els programes de desenvolupament rural vinculats a la política agrària comuna. 7
Malgrat aquest reconeixement institucional de la ruralitat, els municipis rurals continuen trobant-se amb importants limitacions estructurals en l’exercici de la seva autonomia local. Aquestes limitacions tenen múltiples dimensions. En primer lloc, la dimensió demogràfica reduïda comporta sovint una base fiscal limitada, la qual cosa restringeix la capacitat financera dels ajuntaments per a prestar serveis públics o per a impulsar polítiques de desenvolupament local. En segon lloc, molts municipis rurals disposen d’estructures administratives molt reduïdes, amb pocs treballadors municipals i amb una capacitat tècnica limitada per a gestionar determinats procediments administratius o projectes d’inversió. En tercer lloc, la dispersió territorial de la població i les característiques geogràfiques del territori poden dificultar l’organització eficient de determinats serveis públics (Santiago Iglesias, Betetos Agrelo, 2024: 73-94).
La LEMUR intenta donar resposta a aquestes limitacions mitjançant la introducció de diversos mecanismes destinats a reforçar la capacitat institucional dels municipis rurals. Un dels instruments més rellevants en aquest sentit és la possibilitat de delegar o encomanar
7. Vegeu l’Agenda Rural Europea i la política agrària comuna
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
determinades funcions a administracions supramunicipals, sobretot a les diputacions i als consells comarcals. Aquesta possibilitat permet que els municipis rurals puguin mantenir la titularitat de les seves competències mentre deleguen determinades tasques tècniques o administratives en institucions amb major capacitat operativa.
En aquest punt, cal posar en relleu que el model de cooperació interadministrativa que es desprèn de la LEMUR no es desenvolupa en un buit normatiu, sinó que conviu amb altres règims sectorials que ja preveuen mecanismes específics de substitució competencial. En particular, l’article 31.2 de la Llei 12/2007, de serveis socials de Catalunya, 8 estableix que les comarques supleixen els municipis de menys de vint mil habitants en la titularitat de les competències pròpies dels serveis socials bàsics quan aquests no es troben en condicions d’assumir-les directament o de manera mancomunada.9 Aquest mecanisme introdueix una lògica de suplència que va més enllà de la mera cooperació o assistència tècnica (Forns Fernández, 2018: 15).
Ara bé, el model de la LEMUR reflecteix una concepció de l’autonomia local basada en la cooperació institucional. L’autonomia municipal no s’entén exclusivament com la gestió directa de totes les funcions públiques, sinó també com la capacitat dels municipis per a decidir com organitzen la prestació dels serveis i amb quines administracions cooperen (Domínguez Martín, 2024: 140). Des d’aquesta perspectiva, la cooperació interadministrativa esdevé un instrument essencial per a garantir l’eficiència de l’acció pública en territoris amb recursos limitats.
Així, el sistema institucional dels municipis rurals tendeix a configurar-se progressivament com un model de governança multinivell, en què diferents administracions comparteixen responsabilitats en la planificació i execució de les polítiques públiques (Pemán Gavín, Jiménez Ruiz, 2013: 6). Aquest model reconeix que molts dels reptes que afecten el medi rural —com el despoblament, la manca d’infraestructures o les dificultats d’accés a serveis bàsics— no poden ser abordats exclusivament des de l’àmbit municipal, sinó que requereixen una actuació coordinada entre diferents nivells de govern.
En aquest context, la LEMUR representa una evolució rellevant dins del dret local català, ja que introdueix un reconeixement jurídic específic de la ruralitat dins del sistema general de govern local. La norma identifica els municipis rurals com una realitat territorial amb característiques pròpies i estableix criteris objectius per a la seva delimitació, alhora que incorpora principis i instruments destinats a adaptar l’acció pública a les seves condicions demogràfiques i territorials.
Aquesta regulació no altera els fonaments del model municipal establert per l’ordenament jurídic, sinó que introdueix mecanismes de diferenciació i de cooperació institucional
8 . Llei 12/2007, de l’11 d’octubre, de serveis socials.
9. Resulta significatiu que el LEMUR no incorpori ni harmonitzi expressament aquest tipus de mecanismes en el seu disseny institucional. Aquesta absència pot generar disfuncions interpretatives i operatives, ja que el model de governança multinivell que promou la Llei es basa principalment en la cooperació voluntària i la delegació, mentre que altres sectors, com el dels serveis socials, operen sobre la base de la substitució competencial. Això planteja la necessitat de reflexionar sobre el grau de coherència del sistema i sobre si el reconeixement de la ruralitat hauria d’haver comportat una major integració dels diferents règims sectorials existents.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
destinats a garantir l’exercici efectiu de l’autonomia local en municipis amb capacitats administratives i financeres limitades. En aquest sentit, la LEMUR configura un marc jurídic orientat a reforçar la capacitat d’actuació dels municipis rurals dins del sistema de govern local català, mitjançant la combinació de reconeixement institucional, suport supramunicipal i adaptació de les polítiques públiques a la realitat territorial d’aquests municipis.
3. L’EDUCACIÓ EN ELS MUNICIPIS RURALS
L’educació constitueix un dels pilars fonamentals de l’estat social i democràtic de dret i és un instrument essencial per a garantir la igualtat d’oportunitats, el desenvolupament personal i la cohesió social (Cotino Hueso, 2012: 220). Tanmateix, en territoris caracteritzats per una baixa densitat demogràfica i per una elevada dispersió dels nuclis de població, la realització efectiva del dret a l’educació està estretament condicionada per factors territorials (Lorenzo Lacruz, Rubio Terrado, Abós Olivares, 2020: 28). La distància entre municipis, la reduïda dimensió de la població escolar i la limitació de recursos institucionals poden dificultar l’organització d’una xarxa educativa equilibrada i plenament accessible.
Aquestes circumstàncies fan que la garantia del dret a l’educació en els municipis rurals no pugui abordar-se únicament des d’una perspectiva sectorial, sinó que requereixi integrar la dimensió territorial en la planificació del sistema educatiu (Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia, 2018). En aquest sentit, l’educació esdevé no només un servei públic essencial, sinó també un element estructural per a la cohesió territorial i per a la sostenibilitat demogràfica dels territoris rurals.
El dret a l’educació es troba reconegut en l’article 27 de la Constitució espanyola, que estableix el dret de tothom a l’educació i imposa als poders públics l’obligació de garantir una programació general de l’ensenyament i la creació de centres docents suficients. Aquest mandat constitucional no es limita a assegurar l’existència formal d’un sistema educatiu, sinó que implica també garantir-ne l’accessibilitat real de tota la població (Aláez Corral, 2018: 605). Aquesta exigència adquireix una rellevància particular en els territoris rurals, on les condicions geogràfiques i demogràfiques poden dificultar l’accés quotidià als centres educatius.
En l’àmbit autonòmic, l’EAC (article 131) i la Llei 12/2009, d’educació10 (article 42), atribueixen a la Generalitat la responsabilitat d’organitzar el sistema educatiu i de garantir-ne l’equitat territorial. Aquest principi implica que les diferències geogràfiques no poden traduir-se en desigualtats en l’accés als serveis educatius i que l’organització de la xarxa escolar ha de tenir en compte les característiques específiques dels territoris amb baixa densitat de població.
En aquest marc s’inscriu la LEMUR, que introdueix un conjunt de mesures orientades a reforçar la garantia dels serveis educatius en aquests territoris. La norma es basa en la idea que l’organització del sistema educatiu en els municipis rurals no pot respondre exclusivament a criteris d’eficiència econòmica o de racionalització administrativa, sinó que ha de tenir en compte la funció territorial i social que exerceixen els centres educatius en aquestes comunitats.
10 Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
En aquesta línia, l’article 43 de la LEMUR estableix com a principi general la prioritat de mantenir una escola en cada municipi rural, sempre que sigui possible, per damunt de les opcions basades en l’agrupació de l’alumnat en centres situats en municipis més grans. Aquesta opció normativa reflecteix una aposta clara per un model educatiu basat en la proximitat territorial i en la preservació de l’escola rural com a institució central de la comunitat local.
La rellevància d’aquest principi s’explica pel paper que tradicionalment ha exercit l’escola rural en la configuració de les comunitats locals. En els municipis petits, el centre educatiu no només compleix una funció estrictament pedagògica, sinó que actua també com un espai de cohesió i inclusió en l’entorn local (Díaz Romanillos, Thoilliez, 2026: 746). Per aquest motiu, la desaparició d’una escola rural pot tenir conseqüències que transcendeixen l’àmbit educatiu i pot afectar directament la vitalitat social i demogràfica del territori.
La regulació introduïda per la LEMUR s’articula, doncs, al voltant del principi de proximitat educativa, que pretén garantir que l’alumnat pugui accedir a l’ensenyament obligatori en condicions territorials raonables. Aquest principi es concreta, d’una banda, en el reforç del model de les zones escolars rurals, que permet coordinar diferents escoles situades en municipis propers i compartir recursos docents sense renunciar a la presència física dels centres educatius en els municipis (Gonzàlez Balletbò, 2022: 13). Aquest model ha esdevingut un dels instruments més rellevants per a assegurar la viabilitat de l’educació en territoris amb baixa densitat de població.
D’altra banda, la norma estableix mecanismes compensatoris per als casos en què no sigui possible garantir l’escolarització dins del mateix municipi. En aquests supòsits, es garanteix que l’alumnat disposi de transport escolar i de servei de menjador gratuïts quan hagi de desplaçar-se a un altre municipi per a cursar l’ensenyament obligatori. Aquesta mesura respon al principi d’equitat territorial i pretén evitar que les famílies residents en municipis rurals hagin d’assumir costos addicionals derivats de la manca d’equipaments educatius en el seu entorn immediat.
La LEMUR introdueix també mesures orientades a apropar determinades etapes educatives als territoris rurals. En particular, es fomenta que l’educació secundària obligatòria i la formació professional bàsica es puguin cursar en espais educatius situats en municipis rurals o vinculats a les zones escolars rurals, sempre que les condicions organitzatives ho permetin. Aquesta orientació respon a la voluntat de reduir les distàncies que els joves han de recórrer per a continuar els seus estudis i de facilitar-los així la continuïtat del seu itinerari educatiu dins del mateix entorn territorial.
Una de les novetats més rellevants de la regulació és la incorporació de mecanismes específics de finançament destinats a tenir en compte la singularitat del sistema educatiu rural. En aquest sentit, la LEMUR preveu la introducció d’una variable addicional en el sistema de finançament educatiu que permeti als centres situats en municipis rurals accedir a fons complementaris destinats a actuacions de conservació, reparació i manteniment de les instal·lacions, així com cobrir determinades despeses de subministrament energètic. Aquest mecanisme de caràcter redistributiu pretén garantir que les limitacions derivades de la dimensió dels centres o de la seva ubicació territorial no es tradueixin en una disminució de la qualitat del servei educatiu.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
Aquestes mesures reflecteixen una concepció de la política educativa que transcendeix l’àmbit estrictament sectorial i que la vincula amb els objectius més amplis de cohesió territorial i desenvolupament rural. La presència d’equipaments educatius de proximitat, la garantia d’un accés efectiu al sistema educatiu i l’adaptació dels mecanismes de finançament a la realitat territorial esdevenen, doncs, instruments clau per a reforçar l’arrelament de la població i per a assegurar la continuïtat social i demogràfica dels municipis rurals.
Des d’aquesta perspectiva, l’educació en el medi rural no pot ser entesa únicament com una política educativa, sinó que s’ha de considerar també com una política territorial orientada a garantir la viabilitat futura d’aquests territoris.
4. LES POLÍTIQUES DE JOVENTUT COM A INSTRUMENT DE SOSTENIBILITAT DEMOGRÀFICA
La sostenibilitat demogràfica constitueix un dels principals reptes estructurals dels municipis rurals. Els processos de despoblament, envelliment progressiu de la població i concentració d’oportunitats educatives i laborals en entorns urbans, han generat desequilibris territorials que afecten la capacitat d’aquests municipis per a mantenir serveis, activitat econòmica i cohesió social (Jurado Almonte, Pazos García, 2022: 63). En aquest context, les polítiques de joventut adquireixen una dimensió estratègica, perquè la presència de població jove és un factor determinant per a garantir el relleu generacional, dinamitzar el teixit social i assegurar la continuïtat de les comunitats rurals.
La pèrdua de població jove ha estat una de les característiques més persistents de les dinàmiques demogràfiques rurals al llarg de les darreres dècades. La mobilitat cap a les ciutats per a accedir a estudis superiors o a oportunitats laborals més diversificades ha contribuït a reduir el pes demogràfic de la joventut en molts municipis rurals i ha reforçat els processos d’envelliment poblacional (Camarero Rioja, Rivera Escribano, 2024: 5). Aquesta evolució té conseqüències que van més enllà de l’àmbit estrictament demogràfic, perquè la reducció de la població jove afecta la natalitat, dificulta el manteniment de determinats serveis públics i limita el relleu generacional en activitats econòmiques vinculades al territori.
Per aquest motiu, les polítiques de joventut no poden ser concebudes únicament com a polítiques sectorials dirigides a un determinat grup d’edat, sinó que han d’integrar-se dins d’una estratègia més àmplia d’equilibri territorial (Camacho Grande, 2011: 64). Garantir que els joves disposin d’oportunitats educatives, laborals i socials adequades és una condició imprescindible per a afavorir el seu arrelament al territori i evitar dinàmiques de despoblament. En l’àmbit institucional, l’EAC reconeix la competència de la Generalitat en matèria de joventut i estableix el deure dels poders públics de promoure les condicions que facilitin la participació dels joves en la vida política, social, econòmica i cultural (article 142). Aquest mandat es concreta en diversos instruments de planificació, entre els quals destaca el Pla Nacional de Joventut de Catalunya, que orienta l’acció pública en aquest àmbit.11
11 Pla Nacional de Joventut de Catalunya
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
La LEMUR incorpora de manera explícita la perspectiva territorial en les polítiques de joventut, partint del reconeixement que els municipis rurals presenten condicionants específics —com la menor densitat poblacional, la distància respecte dels centres urbans o la limitada disponibilitat d’equipaments— que poden dificultar l’accés dels joves a serveis, recursos i espais de socialització. En aquest sentit, l’article 45 estableix el compromís de la Generalitat i de les administracions locals i supramunicipals de desplegar polítiques de joventut adaptades a la realitat dels municipis rurals i de garantir una aplicació homogènia del Pla Nacional de Joventut en tot el territori, amb l’objectiu d’evitar que la dimensió i la ubicació dels municipis generin desigualtats en les oportunitats disponibles per als joves.
Aquest enfocament connecta amb els quatre grans reptes que el Pla Nacional de Joventut de Catalunya fixa fins al 2030 (article 3): la independència juvenil, orientada a assegurar trajectòries educatives i laborals de qualitat i l’accés a un habitatge digne; el benestar i la qualitat de vida, per a garantir la salut física i mental en entorns saludables; la participació i el protagonisme jove, per a promoure el seu paper actiu en els afers públics i comunitaris; i l’equitat i la inclusió, per a avançar cap a la igualtat efectiva i la no discriminació.
Dins d’aquest marc, l’emancipació juvenil esdevé un àmbit prioritari d’actuació, ja que factors com l’accés al mercat de treball, la disponibilitat d’habitatge i la possibilitat de desenvolupar un projecte vital autònom condicionen la decisió dels joves de romandre o no al seu municipi d’origen, sobretot en entorns rurals, on aquestes oportunitats poden ser més limitades; per això, les polítiques públiques orientades a fomentar l’ocupació, impulsar l’emprenedoria i facilitar l’accés a l’habitatge resulten essencials per a afavorir l’arrelament juvenil.
Al mateix temps, la promoció de la participació juvenil en la vida comunitària adquireix una rellevància especial en municipis de dimensió reduïda, on la proximitat entre institucions i ciutadania pot facilitar la implicació dels joves en la presa de decisions i en iniciatives de desenvolupament local mitjançant espais com els consells locals de joventut o altres mecanismes participatius; aquesta implicació, juntament amb la participació en activitats culturals, socials o comunitàries, contribueix a dinamitzar la vida local, reforçar els vincles socials i generar espais d’innovació i cooperació col·lectiva.
Es fa evident que la coordinació entre administracions esdevé un element determinant per a garantir un tractament eficient dels problemes que afecten la joventut. Però aquesta coordinació ha d’anar acompanyada d’una vigilància constant, atès que la manca de recursos econòmics i humans pot limitar l’impacte de les actuacions en un àmbit tan sensible com és el de la joventut; per això, només una política coordinada, efectiva i integradora pot generar beneficis socials tangibles tant a curt com a llarg termini (Audivert Arau, Ramos Solé, 2022: 1596).
Així, la regulació incorporada a la LEMUR reflecteix una concepció de les polítiques de joventut que les situa en el centre de les estratègies de desenvolupament territorial, ja que entén que garantir als joves rurals un accés equivalent a serveis, recursos i oportunitats no és només una qüestió d’equitat, sinó també una condició imprescindible per a assegurar la sostenibilitat demogràfica i la continuïtat de les comunitats rurals.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
5. LA PRESTACIÓ DELS SERVEIS DE SALUT PÚBLICA EN EL MEDI RURAL
La prestació dels serveis de salut pública en el medi rural constitueix una qüestió central per a la garantia efectiva dels drets socials i per a la cohesió territorial. En els territoris amb baixa densitat demogràfica, la dispersió poblacional, les distàncies respecte dels principals centres assistencials i les limitacions de capacitat administrativa dels municipis poden dificultar l’accés efectiu als serveis sanitaris i a les polítiques de salut pública. Aquestes circumstàncies obliguen a articular mecanismes institucionals que permetin assegurar la igualtat material en l’accés als serveis públics, més enllà d’una interpretació estrictament economicista de la seva organització.
En l’ordenament jurídic català, la salut pública es configura com una competència exercida a través d’una xarxa institucional complexa que combina diferents nivells d’intervenció administrativa. El marc normatiu general és establert principalment per la Llei 18/2009, de salut pública de Catalunya,12 que defineix el sistema de salut pública de Catalunya i regula les funcions de planificació, vigilància epidemiològica, promoció de la salut i protecció de la salut col·lectiva (article 1). Aquesta llei atribueix un paper central a l’Agència de Salut Pública de Catalunya, organisme encarregat de coordinar i executar moltes de les actuacions pròpies de la política de salut pública. L’Agència pot assumir la prestació dels serveis mínims de salut pública que corresponen als municipis13 quan, per raons d’eficàcia, aquests no disposin dels mitjans humans o tècnics adequats per a garantir-ne la prestació correcta i suficient (article 53).
Al mateix temps, l’organització general del sistema sanitari català es fonamenta en la Llei 15/1990, d’ordenació sanitària de Catalunya,14 que estableix els principis bàsics del sistema sanitari públic i defineix la distribució de responsabilitats entre la Generalitat i els ens locals. Aquesta llei configura un model en què l’Administració de la Generalitat assumeix les funcions principals de planificació i gestió del sistema sanitari (article 9), mentre que els ens locals poden participar en determinades actuacions relacionades amb la salut pública, sobretot en l’àmbit de la prevenció, el control sanitari i la promoció de la salut (article 68).
Ara bé, en moltes ocasions els governs locals dels municipis rurals no disposen dels recursos adequats per a desenvolupar totes les seves competències i garantir la prestació dels serveis mínims que els atribueix la normativa sectorial (Losada Manosalvas, 2022: 1618). Per aquest motiu, la LEMUR introdueix una regulació específica orientada a adaptar la prestació dels serveis públics essencials a les particularitats dels territoris amb baixa densitat demogràfica. La norma parteix del reconeixement que una aplicació uniforme dels serveis públics pot generar desigualtats materials quan es tracta de territoris amb característiques demogràfiques i geogràfiques molt diverses i, en conseqüència, estableix me -
12 Llei 18/2009, del 22 d’octubre, de salut pública
13. D’acord amb l’article 52 de la Llei 18/2009, els ajuntaments són competents per a prestar els serveis mínims en matèria de salut pública dins del seu àmbit. Aquestes competències inclouen l’educació sanitària i la gestió dels riscos per a la salut derivats del medi ambient, de les aigües de consum, dels equipaments públics i espais habitats, així com de determinades activitats com el tatuatge o la manipulació d’aliments en el comerç minorista. També inclouen el control dels riscos associats als animals i a les plagues, la policia sanitària mortuòria i qualsevol altra actuació que la legislació vigent atribueixi als municipis en aquest àmbit.
14 Llei 15/1990, del 9 de juliol, d’ordenació sanitària de Catalunya
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
canismes institucionals destinats a garantir la igualtat d’oportunitats dels habitants dels municipis rurals.
L’article 55 de la LEMUR estableix que els serveis corresponents poden ésser prestats pels ens locals, pels ens locals supramunicipals o per l’Agència de Salut Pública de Catalunya mitjançant els acords corresponents amb els municipis. Aquesta previsió reconeix expressament la necessitat d’articular mecanismes de cooperació interadministrativa per a assegurar la prestació efectiva dels serveis en territoris caracteritzats per una població dispersa o per una capacitat administrativa limitada.
La regulació introduïda per aquesta norma s’inscriu en una tradició consolidada del dret administratiu local segons la qual determinades competències poden exercir-se mitjançant fórmules de cooperació entre administracions quan les circumstàncies territorials ho requereixen (Ferret Jacas, Marsal Ferret, 2022: 183). En el cas dels municipis rurals, aquesta cooperació resulta especialment rellevant ja que molts ajuntaments disposen d’una estructura administrativa reduïda que pot dificultar l’exercici directe de determinades funcions tècniques pròpies de la salut pública.
En aquest sentit, la participació dels ens supramunicipals —com ara les diputacions provincials o els consells comarcals— pot resultar decisiva per a garantir la prestació adequada dels serveis. Aquests ens poden aportar recursos tècnics, capacitat administrativa i economies d’escala que permeten reforçar l’eficiència i la qualitat dels serveis públics, alhora que contribueixen a compensar les limitacions estructurals dels municipis amb menor població.
Així doncs, la prestació dels serveis de salut pública en el medi rural s’articula a Catalunya a partir d’un sistema normatiu que combina la regulació general del sistema sanitari amb mecanismes específics d’adaptació territorial. La coordinació entre la Generalitat, l’Agència de Salut Pública de Catalunya, els municipis i els ens supramunicipals esdevé així un element essencial per a garantir que els principis d’equitat territorial i cohesió social es tradueixin en una prestació efectiva dels serveis sanitaris per a tota la població, amb independència del lloc de residència.
6. L’ACCÉS ALS SERVEIS PÚBLICS BÀSICS I ALS SERVEIS ECONÒMICS
D’INTERÈS GENERAL
L’accés real als serveis públics essencials i als serveis econòmics d’interès general és una peça clau per a assegurar tant la cohesió territorial com la garantia efectiva dels drets socials. No obstant això, en els municipis rurals, factors com la baixa densitat de població, la dispersió dels assentaments i les particularitats geogràfiques poden dificultar que aquests serveis es prestin en condicions equiparables amb les dels entorns urbans. Davant d’aquesta situació, la LEMUR incorpora mecanismes específics amb la finalitat de compensar aquests desequilibris i evitar que la realitat rural impliqui, en la pràctica, una reducció en l’accés als serveis bàsics. La LEMUR parteix del reconeixement que la prestació uniforme dels serveis públics pot generar desigualtats materials quan s’aplica a territoris amb característiques demogràfiques i territorials diferenciades, i per aquest motiu introdueix mecanismes específics d’adaptació territorial de les polítiques públiques.
185 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
L’element central d’aquest règim jurídic es troba en l’article 56 de la Llei, que estableix un conjunt d’obligacions dirigides principalment a la Generalitat de Catalunya amb la finalitat de garantir l’accés efectiu als equipaments, als serveis públics bàsics i als serveis econòmics d’interès general. El precepte disposa, en primer lloc, que aquests serveis han de situar-se en llocs que facilitin la igualtat d’accés als habitants dels municipis rurals i que permetin garantir el dret a l’hàbitat rural. D’aquesta manera, la norma vincula directament la planificació territorial dels serveis públics amb la garantia de les condicions materials de vida en aquests territoris. Una de les innovacions més rellevants del precepte és la introducció d’un estàndard temporal d’accessibilitat als serveis públics bàsics (Gifreu i Font, 2025). D’acord amb aquest estàndard, el temps d’accés per carretera a un servei bàsic des de qualsevol municipi rural no hauria de superar, amb caràcter general, els trenta minuts. Aquest criteri, que ha d’incorporar-se obligatòriament a les cartes de serveis de les administracions públiques, constitueix un paràmetre que permet objectivar la dimensió territorial de l’accés als serveis. En els supòsits en què aquest estàndard no pugui complir-se, la norma exigeix que l’Administració motivi específicament la impossibilitat de garantir-lo i estableixi un temps alternatiu d’accés.
Aquest mecanisme reforça la transparència i la responsabilitat administrativa en la planificació dels serveis públics, ja que obliga les administracions a justificar les decisions relatives a la seva localització i a tenir en compte les conseqüències territorials de les polítiques públiques. Al mateix temps, introdueix un criteri verificable que pot servir de referència per a avaluar la qualitat i l’accessibilitat dels serveis públics en el territori.
L’article 56 de la LEMUR regula igualment altres dimensions essencials de l’accés als serveis en els municipis rurals. En primer lloc, estableix mesures destinades a garantir l’accés als serveis financers per part de la població rural. En aquest sentit, els departaments competents en matèria d’entitats de crèdit i de consum han de promoure serveis d’oficina bancària mòbil que assegurin la disponibilitat d’efectiu i la prestació d’altres serveis financers en els municipis que no tenen oficina bancària permanent. Aquestes oficines mòbils han d’oferir també activitats de formació i assessorament financer, amb l’objectiu de millorar les competències financeres de la població i evitar situacions d’exclusió financera territorial.
La norma aborda també la qüestió de la mobilitat, que constitueix un factor determinant per a l’accés efectiu als serveis públics en territoris amb baixa densitat de població. En aquest sentit, la Generalitat ha de garantir uns estàndards mínims d’oferta de transport públic que permetin que els desplaçaments quotidians siguin viables i competitius amb el vehicle privat dins de l’àmbit territorial corresponent. El precepte posa un èmfasi especial en el desenvolupament de sistemes de transport a demanda, que permeten adaptar els serveis de mobilitat a les característiques dels territoris rurals i optimitzar els recursos disponibles.
Un altre element rellevant del règim jurídic establert per la LEMUR és la integració de les polítiques socials i sanitàries en l’atenció a determinats col·lectius especialment vulnerables. En aquest sentit, la Generalitat ha de promoure, en col·laboració amb l’Administració local, programes de cures i atenció a la vellesa i a la infància en el món rural, així com serveis d’atenció integrada social i sanitària que permetin que les persones grans puguin romandre el màxim temps possible al seu domicili amb el suport adequat. Aquesta orientació reflecteix una concepció integral dels serveis públics en el medi rural, en què la prestació de serveis so -
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
cials, sanitaris i comunitaris es concep com un instrument essencial per a garantir la qualitat de vida de la població.
La LEMUR incorpora també mesures relatives a les infraestructures territorials i energètiques. D’una banda, estableix que tots els municipis rurals han de disposar com a mínim d’una carretera de titularitat de la Generalitat o de les diputacions que garanteixi l’accés al nucli principal del municipi. D’altra banda, impulsa la implantació de comunitats locals d’energia amb la finalitat de fomentar l’autoconsum energètic de manera agrupada en el medi rural, procurant alhora minimitzar els impactes ambientals associats a aquestes instal·lacions.15
El precepte preveu mesures destinades a fomentar l’activitat econòmica en els municipis rurals, amb una atenció especial a les activitats vinculades al sector primari, als serveis i al comerç. Aquestes actuacions responen a la idea que l’accés als serveis públics i als serveis econòmics d’interès general constitueix una condició indispensable per a garantir la viabilitat econòmica i social dels territoris rurals.
Així doncs, l’article 56 de la LEMUR configura un veritable règim jurídic d’accés territorial als serveis essencials, que combina estàndards d’accessibilitat, obligacions d’actuació administrativa i instruments específics d’intervenció pública. Mitjançant aquest conjunt de mesures, la norma pretén assegurar que els habitants dels municipis rurals puguin accedir als serveis públics i als serveis econòmics d’interès general en condicions equiparables amb les dels territoris urbans, tancant així el cercle normatiu que fonamenta el dret a l’hàbitat rural i la garantia d’unes condicions de vida dignes en aquests territoris.
7. CONCLUSIONS
L’anàlisi de la LEMUR posa de manifest que el seu valor principal no rau tant en la creació de noves competències materials, sinó en la reformulació del marc institucional des d’una lògica de diferenciació territorial. La norma assumeix que la igualtat formal entre municipis és insuficient per a garantir la igualtat real, i introdueix un model que legitima tractaments jurídics diferenciats en funció de la realitat demogràfica i territorial. Això suposa un canvi rellevant en la concepció clàssica del règim local, però també obre interrogants sobre els límits d’aquesta diferenciació i la seva aplicació efectiva.
En aquest sentit, la LEMUR construeix un model de governança multinivell en què la cooperació interadministrativa deixa de ser un instrument complementari i esdevé un element estructural. Tanmateix, aquesta dependència de mecanismes cooperatius pot comportar un risc de dilució de responsabilitats si no es defineixen amb claredat els rols de cada administració, sobretot en contextos amb els recursos limitats.
Des d’una perspectiva sectorial, la regulació analitzada evidencia una clara orientació cap a la territorialització de les polítiques públiques. L’educació, la joventut, la salut pública i els serveis bàsics deixen de ser àmbits estrictament sectorials per a integrar-se en una estratègia
15. Sobre la col·laboració entre els ens locals i les comunitats energètiques, vegeu Fuentes i Gasó (2025: 23-56).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JESSICA VIVAS ROSO
més àmplia de sostenibilitat territorial. No obstant això, aquesta aproximació exigeix un alt grau de coordinació i planificació que no sempre és fàcil d’assolir en la pràctica administrativa. Un dels aspectes més innovadors de la norma és la introducció d’estàndards objectivables, com el temps màxim d’accés als serveis. Aquest tipus de mecanismes reforcen la transparència i permeten avaluar l’acció pública, però també plantegen dubtes sobre la seva exigibilitat jurídica real i sobre la capacitat de les administracions per a complir-los de manera homogènia.
Finalment, la LEMUR reflecteix una concepció del medi rural que el situa no com un espai residual, sinó com un àmbit que requereix polítiques específiques per a garantir la seva viabilitat. Amb tot, l’eficàcia del model dependrà menys del seu disseny normatiu —que és coherent— i més de la disponibilitat de recursos, de la capacitat institucional i de la voluntat política per a desplegar-lo. Sense aquests elements, el risc és que el reconeixement jurídic de la ruralitat es quedi en un nivell declaratiu.
8. BIBLIOGRAFIA
Aláez Corral, Benito. «Artículo 27: el derecho a una educación democrática, libre y plural». A: Pérez Tremps, Pablo; Sáiz Arnaiz , Alejandro (dir.). Comentario a la Constitución española: 40 aniversario 1978-2018. Libro-homenaje a Luis López Guerra . Vol. 1. València: Tirant lo Blanch, 2018, p. 601-619.
Audivert Arau, Rafael; Ramos Solé, Marina. «Les competències locals en matèria de turisme, joventut, esport i lleure». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Gifreu i Font, Judith (dir.). Règim jurídic dels governs locals de Catalunya. 2a edició ampliada València: Tirant lo Blanch, 2022, p. 1585-1604.
Bandrés Sánchez-Cruzat, José Manuel. «La aplicación e interpretación de la Carta Europea de Autonomía Local en la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo». A: Font i Llovet, Tomàs (dir.). La Carta Europea de Autonomía Local a los treinta años de su aplicación: balance y perspectivas. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2019, p. 143-172. Camacho Grande , Juan Manuel. «Principales retos de las políticas de juventud». Revista de Estudios de Juventud , núm. 94 (2011), p. 49-67.
Camarero Rioja, Luis Alfonso; Rivera Escribano , María Jesús. «Reto demográfico, migración y arraigo de los jóvenes rurales». RES : Revista Española de Sociología , vol. 33, núm. 1 (2024), p. 1-17. Disponible en línia a: https://doi.org/10.22325/fes/res.2023.205.
Cotino Hueso, Lorenzo. El derecho a la educación como derecho fundamental: Especial atención a su dimensión social prestacional. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012, 408 p.
Díaz Romanillos, Esther; Thoilliez, Bianca. «La escuela rural en España: un estudio comparado intranacional sobre su conceptualización, organización y evolución». Revista Española de Educación Comparada , núm. 49 (2026), p. 740-755. Disponible en línia a: https://doi. org/10.5944/reec.49.2026.44926 .
Domínguez Martín, Mónica. Despoblación rural y envejecimiento: políticas públicas y servicios municipales de protección y atención a las personas mayores. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2024, 202 p.
Ferret Jacas, Joaquim; Marsal Ferret, Marc. «Els principis d’actuació i les relacions interadministratives dels ens locals». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Gifreu i Font, Judith
LA GARANTIA TERRITORIAL DELS SERVEIS ESSENCIALS ALS MUNICIPIS RURALS
(dir.). Règim jurídic dels governs locals de Catalunya . 2a edició ampliada València: Tirant lo Blanch, 2022, p. 177-187.
Forns Fernández , María Victòria. «Los servicios sociales locales como garantes del estado del bienestar en el Estado español. Análisis del régimen jurídico de la atención a la persona en Cataluña». Revista de Direito Econômico e Socioambiental , vol. 9, núm. 3 (2018), p. 3-54. Disponible en línia a: https://doi.org/10.7213/rev.dir.econ.soc.v9i3.24548
Fuentes i Gasó, Josep Ramon. «Régimen jurídico de la contratación entre los entes locales y las comunidades energéticas». Revista Vasca de Administración Pública , núm. 131 (2025), p. 23-56. Disponible en línia a: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.131.2025.01
Gifreu i Font, Judith. «L’Estatut de municipis rurals, un pas endavant vers la cohesió i l’equitat territorials (ii ): anàlisi de les mesures sectorials per a un nou contracte amb el territori». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic , 10 de setembre de 2025. Disponible en línia a: https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2025/09/10/lestatut-de-municipis-rurals-un-pas-endavant-vers-la-cohesio-i-lequitat-territorials-ii-analisi-de-les-mesures-sectorials-per-a-un-nou-contracteamb-el-territori-judith/.
Gil-Alonso, Fernando; Bayona-i-Carrasco , Jordi. «Los municipios rurales catalanes entre la crisis y la poscrisis: ¿hacia una dicotomía acentuada entre un rural decadente y un rural resiliente?». A: Asociación Española de Geografía (ed.). Espacios rurales y retos demográficos : Una mirada desde los territorios de la despoblación: ColoRural 2020. III Coloquio Internacional de Geografía Rural . Madrid: Asociación Española de Geografía, 2020, p. 86-103. Gonzàlez Balletbò, Isaac. «Zonificación escolar y lucha contra la segregación escolar». Dirección y Liderazgo Educativo, any 4, núm. 15 (2022), p. 13-15.
Institut d’Estadística de Catalunya. «Estadística del grado de urbanización. 2023-2024». idescat.cat , 9 de juliol de 2025. Disponible en línia a: www.idescat.cat/novetats/?id=5266&lang=es.
Jurado Almonte, José Manuel; Pazos García, Francisco José. «Población y sostenibilidad territorial de los espacios rurales en España y Portugal». Cuadernos Geográficos de la Universidad de Granada , vol. 61, núm. 2 (2022), p. 61-87.
Lorenzo Lacruz, Juan; Rubio Terrado, Pascual; Abós Olivares, Pilar. «Educació i vertebració del territori: un estudi de cas al voltant de l’escola rural de Terol». Temps d’Educació, núm. 59 (2020), p. 27-46.
Losada Manosalvas, Samuel. «La protecció de la salut pública i la seguretat alimentària a l’àmbit local». A: Fuentes i Gasó , Josep Ramon; Gifreu i Font , Judith (dir.). Règim jurídic dels governs locals de Catalunya . 2a edició ampliada . València: Tirant lo Blanch, 2022, p. 1617-1646.
Observatorio del Derecho a la Educación y la Justicia . «Propuestas para una educación rural de calidad desde una dimensión territorial: el caso de Chile». educacionfutura.org, 4 de juliol de 2018. Disponible en línia a: www.educacionfutura.org/propuestas-para-una-educacion-rural-de-calidad-desde-una-dimension-territorial-el-caso-de-chile/
Pazos Vidal, Serafín. «La delimitación conceptual del reto demográfico: la determinación de sus dimensiones». A: Santiago Iglesias, Diana (dir.). Políticas públicas y estrategias locales para abordar el reto demográfico. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2024, p. 23-71.
Pemán Gavín, Ignacio; Jiménez Ruiz, Germán. «La gobernanza multinivel como alternativa a la gestión del desarrollo del medio rural». consultores-urbanismo.com , 9 d’octubre de 2013. Disponible en línia a: www.consultores-urbanismo.com/archivos/documentos/577ef1154f3240ad5b9b413aa7346a1e.pdf.
Salazar Benítez, Octavio. «El municipio como entidad territorial básica de la Comunidad Autó -
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
189
JESSICA VIVAS ROSO
noma de Andalucía». Nuevas Políticas Públicas : Anuario Multidisciplinar para la Modernización de las Administraciones Públicas, núm. 6 (2010), p. 99-133. Santiago Iglesias, Diana; Betetos Agrelo, Noelia. «La utilidad del diseño de un régimen jurídico especial aplicable a los pequeños municipios en el marco de una estrategia para abordar el reto demográfico». A: Santiago Iglesias, Diana (dir.). Políticas públicas y estrategias locales para abordar el reto demográfico. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2024, p. 73-94. Velasco Caballero, Francisco. «Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diversidad en el régimen local». Anuario de Derecho Municipal , núm. 13 (2019), p. 21-53. Zamora Roselló, María Remedios. «Desafíos de los entes locales: un nuevo modelo de gobierno con proyección exterior». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 315-316 (2011), p. 179-214. Disponible en línia a: https://doi.org/10.24965/reala.vi315316.10041.
Resum
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 191-226
ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.49
https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 13 de febrer de 2026
Data de l’avaluació cega: 23 de març i 6 d’abril de 2026
Data d’acceptació: 9 d’abril de 2026
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES
RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
Joan Pagès i Galtés
Catedràtic de dret financer
Universitat Rovira i Virgili
L’Estatut de municipis rurals fa les funcions de codi perquè sistematitza les principals normes reguladores del règim especial dels municipis que es consideren rurals i preveu en el seu si una sèrie de mesures tributàries que inclouen l’impost sobre la renda de les persones físiques, l’impost sobre transmissions patrimonials i la taxa per la inserció d’anuncis al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC). Des d’un punt de vista tècnic, s’observen determinats punts conflictius que mereixen una anàlisi detallada, mentre que des d’un punt de vista de política fiscal estimem que les mesures tributàries haurien d’anar acompanyades d’altres mesures financeres.
Paraules clau: bonificació, deducció, desgravació, exempció, impost sobre transmissions patrimonials, impost sobre la renda, municipi rural, taxa per la inserció d’anuncis al DOGC.
TÍTULO V: DE LAS MEDIDAS TRIBUTARIAS RELATIVAS A LOS MUNICIPIOS RURALES
Resumen
El Estatuto de municipios rurales hace la función de código en cuanto sistematiza las principales normas reguladoras del régimen especial de los municipios que se consideran rurales, preveyendo en su seno una serie de medidas tributarias que incluyen el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y la tasa por inserción de anuncios en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC). Desde un punto de vsta técnico, se observan determinados puntos conflictivos que merecen un análisis detallado, mientras que desde un punto de vista de política fiscal estimamos que las mesuras tributarias deberían ir acompañadas de otras medidas financieras.
Palabras clave: bonificación, deducción, desgravación, exención, impuesto sobre transmisiones patrimoniales, impuesto sobre la renta, municipio rural, tasa por anuncios en el DOGC.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
191
JOAN PAGÈS I GALTÉS
TITLE V: TAX MEASURES RELATING TO RURAL MUNICIPALITIES
Abstract
The Rural Municipalities Statute functions as a code insofar as it systematizes the main regulatory provisions governing the special legal regime applicable to municipalities considered rural. Within this framework, it establishes a set of tax measures covering personal income tax, transfer tax, and the fee for advertisements published in the Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC). From a technical perspective, certain contentious issues can be identified that warrant detailed analysis, while from a fiscal policy standpoint it is considered that these tax measures should be accompanied by additional financial measures.
Keywords: tax credit, deduction, tax allowance, exemption, transfer tax, income tax, rural municipality, DOGC advertising fee.
Sumari: 1. Introducció; 1.1. Caràcter codificador de l’Estatut de municipis rurals; 1.2. Les mesures tributàries i l’objecte de l’Estatut; 1.3. Extrafiscalitat; 1.4. Precedents; 1.5. Naturalesa de les mesures tributàries; 1.5.1. Efecte econòmic de les mesures tributàries; 1.5.2. Desgravacions fiscals: exempcions totals i exempcions parcials; 1.5.3. Classificació segons el pressupòsit de fet: exempcions objectives, exempcions subjectives i exempcions mixtes; 1.5.4. Classificació segons el seu reconeixement: exempcions de reconeixement d’ofici i exempcions de reconeixement pregat; 1.5.5. Classificació segons la temporalitat: exempcions permanents i exempcions temporals; 2. Impost sobre la renda de les persones físiques; 2.1. Plantejament; 2.2. Deducció per trasllat de la residència habitual a un municipi rural; 2.2.1. Normativa i naturalesa; 2.2.2. Pressupòsit de fet; 2.2.3. Import; 2.2.4. Aspecte temporal; 2.3. Deducció per adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural; 2.3.1. Normativa i naturalesa; 2.3.2. Pressupòsit de fet; 2.3.3. Import; 2.3.4. Aspecte temporal; 2.4. Deducció per rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural; 2.4.1. Normativa i naturalesa; 2.4.2. Pressupòsit de fet; 2.4.3. Import; 2.4.4. Aspecte temporal; 2.5. Deducció per lloguer de l’habitatge habitual en un municipi rural; 2.5.1. Normativa i naturalesa; 2.5.2. Pressupòsit de fet; 2.5.3. Import; 2.5.4. Aspecte temporal; 3. Impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats; 3.1. Plantejament; 3.2. Tipus de gravamen en l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural; 3.2.1. Normativa i naturalesa; 3.2.2. Pressupòsit de fet; 3.2.3. Tipus de gravamen reduït i superreduït; 3.2.4. Aspecte temporal; 3.3. Tipus de gravamen en l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural per a rehabilitar-lo; 3.3.1. Normativa i naturalesa; 3.3.2. Pressupòsit de fet; 3.3.3. Tipus de gravamen reduït i superreduït; 3.3.4. Aspecte temporal; 3.4. Bonificació per expedients de domini, actes de notorietat i actes complementàries de documents públics; 3.4.1. Normativa i naturalesa; 3.4.2. Pressupòsit de fet; 3.4.3. Import; 3.4.4. Aspecte temporal; 4. Taxa de publicació d’anuncis en el DOGC; 4.1. Plantejament; 4.2. Exempció a favor dels ajuntaments; 4.2.1. Normativa i naturalesa; 4.2.2. Pressupòsit de fet; 4.2.3. Import; 4.2.4. Aspecte temporal; 5. Conclusions; 6. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ
1.1. Caràcter codificador de l’Estatut de municipis rurals
El fenomen de la despoblació del món rural ha estat abordat des de diverses rames del saber, com ara les ciències sociològica, econòmica i jurídica. Dins d’aquesta última, un sector
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
doctrinal ha advocat per superar l’uniformisme normatiu dotant els municipis rurals d’un règim especial (Almeida Cerreda, 2023: 60-61).
El legislador català ha seguit aquest criteri doctrinal en aprovar la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals (LEMUR), amb un esperit codificador. En efecte, si, tal com explica Calvo Ortega (1999: 51), s’entén per codi la sistematització de les principals normes d’una determinada matèria, es pot afirmar que la LEMUR fa les funcions de codi, puix recull de forma sistemàtica les normes específiques que conformen el règim especial dels municipis rurals, el qual parteix de l’objecte de la Llei, esquematitzat en l’article 1 en quatre punts.
1.2. Les mesures tributàries i l’objecte de l’Estatut
D’entre les mesures adoptades per la LEMUR n’hi ha algunes de caire tributari. Les més rellevants estan sistematitzades en el títol v de la Llei i fan referència a l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF) i l’impost sobre transmissions patrimonials (ITP). Com adverteix Anglès Juanpere (2025), «es tracta de mesures que, en conjunt, volen afavorir el trasllat i permanència de persones als municipis rurals i evitar així la seva despoblació». És per això que, al nostre entendre, persegueixen singularment l’objecte especificat en el punt d de l’article 1, on s’indica que és objecte de la Llei «d ) Establir mesures adreçades a la ciutadania dels municipis rurals i a l’exercici de l’activitat econòmica que s’hi acompleix, per tal d’afavorir-hi l’arrelament i d’evitar-ne el despoblament». En la disposició addicional tercera de la Llei es considera una altra mesura tributària referida a la taxa per la publicació d’anuncis al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC). Es tracta d’una mesura que, en disminuir la càrrega tributària que per aquesta taxa tenen els ajuntaments dels municipis rurals, vol afavorir una millora del sistema de finançament per la via de la reducció de les despeses tributàries. Al nostre entendre, aquesta mesura persegueix singularment l’objecte especificat en el punt c de l’article 1, on s’indica que és objecte de la Llei «c) Establir un sistema de finançament propi per a garantir l’adequada prestació dels serveis dels municipis rurals en condicions d’igualtat respecte a la resta de municipis catalans».
1.3. Extrafiscalitat
D’aquesta manera, doncs, malgrat que els referits impostos i taxa tenen una finalitat fiscal (persegueixen primordialment la recaptació d’ingressos), les mesures tributàries introduïdes per la LEMUR comporten que es puguin qualificar com a tributs amb efectes extrafiscals, previstos en el paràgraf segon de l’article 2.1 de la Llei 58/2003, del 17 de desembre, general tributària (en endavant, LGT), i definits per la doctrina com els tributs que, tot i perseguir primordialment la recaptació d’ingressos, també persegueixen altres objectius polítics que es delaten mitjançant la regulació concreta de puntuals elements configuradors, com ara les exempcions o la modulació d’alguns dels seus elements quantificadors (cfr. Varona Alabern,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
2009: 22). Així, en els cas que ens ocupa, les mesures tributàries establertes per la LEMUR sobre els referits impostos i taxa persegueixen uns objectius polítics relacionats amb la millora de l’àmbit rural, i ho fan disminuint la càrrega tributària dels particulars i dels ajuntaments.
1.4.
Precedents
El precedent de la LEMUR el trobem en la iniciativa de l’Associació de Micropobles de Catalunya consistent en l’Avantprojecte de llei de l’Estatut dels micropobles. Aquesta moció no va prosperar, però, segons l’associació esmentada, els objectius que perseguia eren molts semblants als que tenia la LEMUR que va començar a tramitar el 2022 la Secretaria General de l’Administració Local i Relacions amb l’Aran mitjançant la creació d’un grup de treball (Associació MdC, 2022).
Publicada la Llei de la LEMUR en el DOGC del 31 de juliol de 2025, s’adverteix que, si bé Catalunya ha estat pionera en l’aprovació d’una llei integral on es recullen les normes especials aplicables als municipis rurals, la majoria de comunitats autònomes l’han precedit a l’hora de regular mesures tributàries per a tals municipis. Ens referim, per ordre alfabètic, a les comunitats autònomes d’Andalusia, Aragó, Astúries, Cantàbria, Castella i Lleó, Castella-la Manxa, Extremadura, Galícia, la Rioja i València.
En l’estudi elaborat per Torrescusa Cordero (2022: 188 i seg.) s’adverteix que, com succeeix en la LEMUR, aquestes comunitats autònomes centren les mesures tributàries en l’IRPF i l’ITP. Segons González Ortiz (2023: 35-38), la seva legitimitat constitucional està prou fonamentada.
1.5. Naturalesa de les mesures tributàries
1.5.1. Efecte econòmic de les mesures tributàries
Les mesures tributàries adoptades en la LEMUR estan recollides en el títol v de la Llei i tenen com a efecte reduir la quota tributària dels particulars relativa a l’IRPF i l’ITP quan faci referència a immobles situats en municipis rurals. A més, la disposició addicional tercera inclou una mesura tributària que té com a efecte suprimir la càrrega tributària dels ajuntaments dels municipis rurals derivada de la taxa de publicació d’anuncis al DOGC. Lògicament, aquests mesures suposaran un decrement d’ingressos tributaris per a la Generalitat en la seva condició de subjecte actiu creditor del deute tributari.
1.5.2. Desgravacions fiscals: exempcions totals i exempcions parcials
Totes les mesures tributàries adoptades per la LEMUR ja referenciades participen del concepte de desgravació fiscal , que, d’acord amb Arrieta Martínez de Pisón (1999: 99), inclou el conjunt de les figures que tenen un efecte supressor, reductor o atenuador del gravamen.
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
Seguint el mateix autor, cal destacar que, encara que el conjunt de desgravacions fiscals tinguin un determinat efecte econòmic beneficiós per al subjecte passiu, des d’un punt de vista jurídic es poden diferenciar segons la categoria jurídica en la qual s’inscriuen.
En el cas de les desgravacions previstes en la LEMUR, advertim que totes participen del concepte dogmàtic d’exempció, puix consisteixen en figures que s’insereixen dins l’estructura del tribut i que, seguint Sainz de Bujanda (1963: 459), es poden classificar en totals o parcials segons, respectivament, si impedeixin el sorgiment de l’obligació tributària o simplement en restringeixen l’import.
a) Exempcions totals
La desgravació relativa a la taxa del DOGC és una exempció que s’inclou dins l’article 22 de la LGT.
b) Exempcions parcials
i) Les desgravacions relatives a l’IRPF són «deduccions en la quota tributària» susceptibles d’enquadrar-se dins l’article 56.5 de la LGT.
ii) Les desgravacions relatives a l’ITP són de dues classes: per una banda, tenim «tipus de gravamen reduïts» que s’inclouen dins l’article 55.3 de la LGT; per l’altra, tenim una «bonificació en la quota tributària» que s’inclou dins l’article 56.5 de la LGT.
Tant les exempcions totals com les parcials són susceptibles de classificar-se en atenció a diversos aspectes (cfr. Sainz de Bujanda, 1963: 408 i seg.; Ferreiro Lapatza, 2006: 386 i seg.) que tot seguit examinarem respecte a les desgravacions fiscals regulades en la LEMUR.
1.5.3. Classificació segons el pressupòsit de fet: exempcions objectives, exempcions subjectives i exempcions mixtes
Atenent als elements del pressupòsit de fet, les exempcions es classifiquen en objectives, subjectives i mixtes. La LEMUR en considera algunes d’objectives (caracteritzades perquè el seu pressupòsit de fet està integrat exclusivament per elements materials) i altres de mixtes (caracteritzades perquè el pressupòsit de fet està integrat tant per elements materials com personals).
a) Exempcions objectives
(i) La deducció de l’IRPF per rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural.
(ii) El tipus de gravamen reduït de l’ITP en l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural per a rehabilitar-lo.
(iii) La bonificació en l’ITP per a expedients de domini, actes de notorietat i actes complementàries de documents públics.
Es classifiquen en aquesta categoria la resta de mesures tributàries regulades en la LEMUR.
1.5.4. Classificació segons el seu reconeixement: exempcions de reconeixement d’ofici i exempcions de reconeixement pregat
Atenent al seu reconeixement, les exempcions poden ser de reconeixement d’ofici (caracteritzades perquè l’Administració constata per si mateixa el compliment dels requisits exigits per a aplicar l’exempció) o de reconeixement pregat (caracteritzades perquè recau sobre l’interessat la càrrega de sol·licitar a l’Administració l’aplicació de l’exempció).
Totes les mesures tributàries establertes en la LEMUR es classifiquen com a exempcions de reconeixement d’ofici, és a dir, s’apliquen de forma automàtica, sense necessitat de sol-licitud prèvia.
Ara bé, cal tenir present que si recauen sobre tributs que es gestionen en règim d’autoliquidació (com succeeix amb l’IRPF i l’ITP), perquè es computi la desgravació fiscal caldrà que el contribuent la faci figurar en la seva autoliquidació. En tot cas, si per error no es declara, el contribuent té dret a rectificar l’autoliquidació presentada sempre que no hagi finalitzat el període quadriennal de prescripció (cfr. art. 120.3 de la LGT).
1.5.5. Classificació segons la temporalitat: exempcions permanents i exempcions temporals
Atenent a la temporalitat, cal distingir entre exempcions permanents (la seva aplicació és indefinida en el temps) i exempcions temporals (la seva aplicació té un límit temporal de vigència).
a) Exempcions permanents
L’exempció de la taxa de publicació en el DOGC s’aplica de forma indefinida en el temps.
b) Exempcions temporals
La resta d’exempcions establertes per la LEMUR només s’apliquen durant un lapse temporal de quatre anys a comptar de l’aprovació de la Llei.
2. IMPOST SOBRE LA RENDA DE LES PERSONES FÍSIQUES
2.1. Plantejament
L’IRPF és un impost estatal regulat per la Llei 35/2006, del 28 de novembre (LIRPF), desenvolupada pel seu reglament, aprovat pel Reial decret 439/2007, del 30 de març. Això
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
no obstant, està cedit a les comunitats autònomes per la Llei orgànica 8/1980, del 22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) (art. 19.2 a), la Llei 14/1996, del 30 de desembre, de cessió de tributs de l’Estat a les comunitats autònomes i de mesures complementàries (art. 8 i concordants), i la Llei 22/2009, del 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d’autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries (art. 30 i concordants).
Dins aquest marc es preveu la cessió de competències normatives, la qual cosa legitima la Generalitat per a dictar normativa autonòmica reguladora de determinats aspectes de l’impost, la qual, fonamentalment, està recollida en el llibre sisè del Codi tributari de Catalunya, aprovat pel Decret llei (en endavant, DL) català 1/2024, del 12 de març.
A aqueixa normativa autonòmica s’hi suma la LEMUR pel fet que estableix determinades deduccions que són l’objecte del present apartat. Abans d’examinar-les cal posar de manifest que, atenent a la tècnica legislativa, s’observa que la LEMUR es limita a regular una sèrie de beneficis fiscals sense incloure’ls en el Codi tributari. Al nostre entendre, el respecte al caràcter codificador de la LEMUR aconsella que els beneficis fiscals sobre l’IRPF establerts en el seu capítol i del títol v s’haurien de configurar com a normes que, sistemàticament, s’afegissin al capítol ii del títol i del llibre sisè del Codi tributari de Catalunya.
2.2. Deducció per trasllat de la residència habitual a un municipi rural
2.2.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en l’article 57 i en l’apartat 1 de la disposició transitòria primera de la LEMUR. No troba precedent en les normatives estatal i catalana de l’IRPF.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la seva naturalesa són: és una exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, mixta i temporal.
2.2.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció exigeix la concurrència de requisits objectius i subjectius:
a) Requisits objectius
a1) El primer requisit objectiu és que el contribuent «traslladi la seva residència habitual a un municipi rural» (art. 57.1a de la LEMUR).
(i) Des d’un punt de vista espacial, cal advertir que es reclama el «trasllat», fet que implica un canvi de residència habitual d’un municipi a un altre que,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
d’acord amb l’article 3 i concordants de la LEMUR, tingui la consideració de «rural».
(ii) Tanmateix, atès que el municipi rural forçosament es troba ubicat a la comunitat autònoma de Catalunya, tindrem que s’hauran de seguir els criteris de residència establerts en els articles 9 (residència a l’Estat espanyol) i 72 (residència en el territori d’una comunitat autònoma) de la LIRPF, la qual cosa podria portar a interpretar que quan no sigui possible determinar la residència habitual partint del criteri ordinari de l’habitatge habitual, serà aplicable el criteri subsidiari relatiu al lloc on es tingui el centre d’interessos econòmics. De tal manera, doncs, que, encara que no quedi acreditat que el contribuent ha traslladat al municipi rural el seu habitatge habitual, podrà tenir dret a la deducció si s’acredita que la seva residència habitual està determinada pel criteri subsidiari del centre d’interessos econòmics i que aquest es troba en un municipi rural.
Això no obstant, entenem que el criteri subsidiari relatiu als interessos econòmics s’aparta de l’objecte de la norma, que, com hem indicat en el subapartat 1.1, és afavorir el trasllat i la permanència de persones als municipis rurals per a evitar-ne la despoblació. És per això que una interpretació teleològica de la norma de deducció ens porta a concloure que el trasllat de la persona és necessari. Aquesta interpretació es veu reforçada per la mateixa norma quan reclama com a requisit subjectiu que la persona del contribuent tingui una determinada edat o que tingui fills per escolaritzar.
Per tant, defensem que cal fer una interpretació correctora de la lletra de la norma de deducció en el sentit que, quan diu trasllat de la «residència habitual», s’ha d’entendre que es refereix al trasllat de l’«habitatge habitual».
a2) El segon requisit és de signe freqüencial i exposa que ha de ser el primer trasllat de la residència habitual a un municipi rural: «La deducció per trasllat de la residència habitual a un municipi rural només és aplicable per al primer trasllat que la persona contribuent faci a un municipi rural o a un municipi rural d’atenció especial» (art. 57.4 de la LEMUR).
a3) El tercer requisit objectiu és de signe econòmic i consisteix a circumscriure la deducció als contribuents que no excedeixin determinat import de renda: «[...] la suma de la base imposable general i la de l’estalvi, menys el mínim personal i familiar, en la seva declaració de l’impost corresponent a l’exercici en què s’aplica la deducció no excedeixi de 30.000 euros. En cas de tributació conjunta, el límit d’aquest import és de 45.000 euros» (art. 57.1c de la LEMUR).
a4) Per altra banda, no advertim que s’estableixi cap norma d’incompatibilitat entre aquesta deducció de l’article 57 de la LEMUR per trasllat i les deduccions per adquisició, rehabilitació o lloguer regulades en els articles 58-61 de la LEMUR.
b) Requisits subjectius
Com a requisit subjectiu s’exigeix que el contribuent «tingui entre divuit i trentacinc anys, o bé que tingui al seu càrrec fills menors de fins a setze anys que s’escolaritzin
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
a l’escola de la zona educativa o al centre adscrit a l’escola primària de referència [...]» (art. 57.1b de la LEMUR). Com s’observa, estem davant d’un requisit amb contingut alternatiu, puix es reclama que el contribuent estigui dins una franja d’edat pròpia de la joventut o, alternativament, i amb independència de l’edat del contribuent, que tingui fills menors per escolaritzar al municipi, ara o en un futur proper.
2.2.3.
Import
La deducció és pecuniària i el seu import depèn de si el municipi rural és o no d’atenció especial i de si el contribuent és o no membre d’una família monoparental. Textualment, l’article l’article 57.2 de la LEMUR diu:
a) De 750 euros, en cas que la persona contribuent es traslladi a un municipi rural. Si és membre d’una família monoparental, l’import és de 1.500 euros. b) De 1.000 euros, en cas que la persona contribuent es traslladi a un municipi rural d’atenció especial. Si és membre d’una família monoparental, l’import és de 2.000 euros.
S’aplica «en la quota autonòmica» (primer paràgraf de l’art. 57.1 de la LEMUR); concretament, s’aplica a la quota íntegra per tal de determinar la quota líquida (cfr. art. 77.1b de la LIRPF).
2.2.4. Aspecte temporal
L’entrada en vigor de la present norma de deducció té «efectes a partir de l’1 de gener de l’any posterior a l’aprovació d’aquesta llei» (cfr. disposició final desena de la LEMUR). Com que la Llei va ser aprovada el 30 de juny de 2025, els efectes es produiran a partir de l’1 de gener de 2026.
També es preveu una data final de producció d’efectes, ja que la deducció serà aplicable «fins a quatre anys després de l’aprovació d’aquesta llei» (apartat 1 de la disposició transitòria primera de la LEMUR). Atès que la Llei va ser aprovada el 30 de juliol de 2025, una interpretació literal de la disposició transitòria esmentada ens porta a concloure que l’aplicació de la deducció finalitza el 30 de juliol de 2029, la qual cosa significa que els trasllats produïts entre el 31 de juliol i el 31 de desembre de 2029 restaran exclosos de la deducció. Al nostre entendre, aquest criteri pugna amb la lògica interna de l’impost derivada del fet que el període impositiu ordinari és l’any natural, per la qual cosa es merita el 31 de desembre de cada any (cfr. art. 12 de la LIRPF). Per això estimem que tècnicament hauria estat més correcte establir que la deducció fos aplicable durant els quatre anys següents a l’entrada en vigor de la norma de deducció, cosa que comportaria que la deducció s’apliqués fins al 31 de desembre de 2029. Per a acabar, s’estableix que «[l]a deducció per trasllat de la residència habitual a un municipi rural s’aplica en la declaració de l’impost corresponent al període impositiu en què
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
s’ha produït el trasllat» (art. 57.3 de la LEMUR), de tal manera que dins del lapse temporal en què està en vigor la norma de deducció, el contribuent només la pot aplicar en un exercici, concretament en l’exercici en què es produeix el trasllat.
2.3. Deducció per adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural
2.3.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en els articles 58 i 60 i en els apartats 1 i 2 de la disposició transitòria primera de la LEMUR. Es correspon amb la deducció per inversió en l’habitatge habitual, regulada tradicionalment per la normativa estatal de l’IRPF. En la vigent LIRPF del 2006 estava regulada en els articles 68.1, on es preveia el component estatal, i 78, on es preveia l’eventual component autonòmic, però els apartats dos i sis de l’article 1 de la Llei 16/2012, del 27 de desembre, van derogar-la per als nous compradors d’habitatges a partir del 2013. No obstant això, cal tenir en compte que l’apartat nou de l’article 1 d’aqueixa Llei 16/2012 va introduir en la LIRPF una disposició transitòria divuitena a l’efecte de permetre que la deducció continuï desplegant els seus efectes per als contribuents que van adquirir el seu habitatge abans del dia 1 de gener de 2013. A aquest efecte transitori es manté la deducció dels articles 68.1 i 78 de la LIRPF en la redacció que estava en vigor el 31 de desembre de 2012.
Ateses les similituds que s’observen entre ambdós beneficis fiscals, entenem que per a interpretar la present deducció establerta en la LEMUR cal acudir a la doctrina dictada sobre la deducció de la LIRPF.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la naturalesa d’aquesta deducció són que es tracta d’una exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, mixta i temporal.
2.3.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció exigeix la concurrència de requisits objectius i subjectius:
a) Requisits objectius
a1) El primer requisit objectiu és que el contribuent procedeixi a «l’adquisició d’un habitatge situat en un municipi rural» (art. 58.1 de la LEMUR), el qual «sigui o hagi d’ésser la seva residència habitual» (art. 58.1a de la LEMUR).
(i) A diferència del que succeeix en la deducció per trasllat, on s’al·ludeix a la «residència habitual», en la present deducció s’al·ludeix a l’«habitatge habitual», la qual cosa facilita la interpretació de la norma de deducció, puix queda clar que resta exclosa del seu àmbit l’anomenada residència econòmica. D’aquesta manera, la deducció es limita a les edificacions que el contribuent
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
habita amb certa voluntat de permanència i continuïtat.
(ii) Des d’un punt de vista físic, l’habitatge habitual també pot incloure «un traster i fins a dues places d’aparcament que hagin estat adquirits simultàniament en unitat d’acte o estiguin situats al mateix edifici o complex urbanístic» (art. 60.6 de la LEMUR). Al nostre entendre, el precepte es refereix a trasters i places d’aparcament que per la seva funcionalitat puguin ser considerats com a annexos de l’habitatge habitual; així, per més que haguessin estat adquirits en unitat d’acte, no generarien el dret a la deducció els trasters i les places d’aparcament que pel fet d’estar situats a una distància tan considerable de l’habitatge habitual no hi tinguessin cap vinculació funcional raonable.
(iii) Des d’un punt de vista temporal, l’habitatge habitual ha de ser «habitat de manera efectiva i permanent per la persona contribuent [...]. a) En el cas d’adquisició de l’habitatge, en el termini de dotze mesos a comptar de la data d’adquisició» (art. 60.3a de la LEMUR).
Ara bé, segons el nostre parer, si l’immoble s’adquireix per tot seguit rehabilitar-lo, resulta d’aplicació la norma continguda en l’article 60.3b de la LEMUR, on el termini en què s’ha d’iniciar l’ocupació de l’immoble es regula de la manera següent: «b) En el cas de realització d’obres de rehabilitació i, si s’escau, d’adquisició prèvia de l’habitatge, en el termini de vint-i-quatre mesos a comptar de la data d’obtenció de la llicència d’obres». En aquest supòsit el termini és superior al de l’anterior (vint-i-quatre mesos enfront de dotze), la qual cosa és lògica perquè s’ha de tenir en compte el període que duren les obres de construcció. El que no trobem tan lògic és que el termini, en comptes de computar-se des de l’adquisició de l’immoble, es computi des de l’obtenció de la llicència urbanística. I és que, si tenim en compte que per a l’obtenció de la llicència cal la sol·licitud prèvia per part de l’interessat, resulta que, com que és l’interessat qui decideix quan es presenta la sol·licitud per a obtenir la llicència urbanística, la norma de l’article 60.3b de la LEMUR està deixant a la voluntat del contribuent fixar l’inici del còmput dels vint-i-quatre mesos que té per a ocupar l’immoble com a habitatge habitual. Al nostre entendre, doncs, hauria estat convenient regular un sistema de còmput més ajustat al principi de seguretat jurídica, com fa respecte a la desgravació fiscal de l’ITP l’article 62.3c de la LEMUR, segons el qual l’ocupació de l’immoble com a habitatge habitual ha de produir-se en un termini màxim de quatre anys a comptar de l’adquisició de l’immoble.
Per altra banda, s’especifiquen una sèrie de supòsits en què aquest termini s’exclou (impossibilitat d’ocupació o inadequació per discapacitat del contribuent) o se suspèn (gaudi de l’habitatge habitual per raó del càrrec o l’ocupació) (art. 60.4 de la LEMUR).
(iv) Junt amb el termini màxim per a l’ocupació inicial de l’habitatge, també es preveu un termini mínim en què l’ocupació pot perllongar-se, que es fixa en tres anys llevat que concorrin circumstàncies que facin necessari el canvi d’habitatge (art. 60.5 de la LEMUR).
a2) El segon requisit objectiu és de signe econòmic i consisteix a circumscriure la deducció als contribuents que no excedeixin determinat import de renda. Així, s’estableix:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
201
JOAN PAGÈS I GALTÉS
Que la suma de la base imposable general i la de l’estalvi, menys el mínim personal i familiar, en la declaració de l’impost sobre la renda de les persones físiques de la persona contribuent corresponent a l’exercici en què s’aplica no excedeixi de 36.000 euros. En el cas de tributació conjunta, aquest límit es computa individualment per a cadascuna de les persones contribuents que tingui dret a la deducció per haver fet inversions en l’habitatge habitual durant l’exercici (art. 58.1c de la LEMUR).
a3) El tercer requisit objectiu és que s’estableix la incompatibilitat absoluta entre la present deducció autonòmica per adquisició i la paral·lela deducció per inversió en l’habitatge habitual prevista per la disposició transitòria divuitena de la LIRPF i desenvolupada per al tram autonòmic en l’article 613.1 del DL 1/2024, del 12 de març, pel qual s’aprova el llibre sisè del Codi tributari de Catalunya. Així doncs, quan s’estigui aplicant aquesta deducció no es podrà aplicar la deducció de la LEMUR (art. 58.3 de la LEMUR).
b) Requisit subjectiu
Com a requisit subjectiu s’exigeix que el contribuent «tingui al seu càrrec fills menors de fins a setze anys escolaritzats o que s’escolaritzin a l’escola de la zona educativa o al centre adscrit a l’escola primària de referència. Aquest requisit d’escolarització no és exigible en el cas dels fills de fins a tres anys» (art. 58.1b de la LEMUR). Com s’observa, a diferència del que succeeix en la deducció per trasllat, aquest requisit no es pot complir pel sol fet que el contribuent estigui en una franja d’edat pròpia de la joventut, sinó que tan sols es complirà quan el contribuent tingui fills menors per escolaritzar, ara o en un futur proper.
Finalment, seguint la regla prevista en el tercer paràgraf de l’article 68.1.1r de la LIRPF en la redacció vigent el 31 de desembre de 2012, es preveu una norma especial relativa al contribuent afectat per supòsits de nul·litat matrimonial, divorci o separació judicial, o extinció de la parella estable:
[...] pot continuar practicant aquestes deduccions, pels imports pagats en el període impositiu per a l’adquisició del que va ésser durant la vigència del matrimoni o de la parella de fet el seu habitatge habitual, sempre que continuï tenint aquesta condició per als fills comuns i el progenitor en companyia del qual quedin (art. 60.9 de la LEMUR).
2.3.3. Import
a) Base de la deducció (i) Seguint la regla prevista en el segon paràgraf de l’article 68.1.1r de la LIRPF en la redacció vigent el 31 de desembre de 2012, l’article 60.2 de la LEMUR estableix respecte a la base de la deducció:
[...] està constituïda pels imports invertits durant l’exercici en l’adquisició o rehabilitació de l’habitatge, incloent-hi les despeses originades que hagin estat a càrrec de l’adquirent i, en el cas de finançament aliè, l’amortització, els interessos, el cost dels instruments de cobertura
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
del risc de tipus d’interès variable dels préstecs hipotecaris que regula l’article 19 de la Llei de l’Estat 36/2003, d’11 de novembre, de mesures de reforma econòmica, i altres despeses derivades de l’adquisició o rehabilitació. En cas d’aplicació dels esmentats instruments de cobertura, els interessos pagats per la persona contribuent s’han de minorar en els imports obtinguts per l’aplicació de l’instrument corresponent.
Cal advertir que, a diferència de la normativa estatal (cfr. tercer paràgraf de l’art. 68.1.1r de la LIRPF), la normativa autonòmica de la LEMUR no preveu la possibilitat que la deducció també s’apliqui a les quantitats dipositades en entitats de crèdit.
(ii) D’altra banda, s’estableixen uns límits a la base de deducció.
En primer lloc, seguint la regla del segon paràgraf de l’article 68.1.1r de la LIRPF en la redacció vigent el 31 de desembre de 2012, trobem un límit absolut consistent que «[l]a base màxima de la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural és de 6.000 euros anuals» (art. 58.2 de la LEMUR).
En segon lloc, seguint la regla del primer paràgraf de l’article 68.1.2n de la LIRPF en la redacció vigent el 31 de desembre de 2012, trobem una limitació relacionada amb el gaudi previ de la deducció. Concretament, s’estableix:
Si s’adquireix un habitatge habitual en un municipi rural havent gaudit ja de les deduccions per adquisició o rehabilitació de l’habitatge habitual, no es pot aplicar la deducció per l’adquisició o rehabilitació del nou habitatge fins que els imports invertits en aquest no superin els invertits en els anteriors, en la mesura que hagin estat objecte de deducció (art. 60.7 de la LEMUR).
En tercer lloc, seguint la regla del segon paràgraf de l’article 68.1.2n de la LIRPF en la redacció vigent el 31 de desembre de 2012, trobem una limitació relacionada amb l’obtenció d’un guany patrimonial. Concretament, s’estableix:
Si per l’alienació d’un habitatge habitual, respecte del qual s’ha practicat qualsevol de les deduccions per adquisició i rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural, es genera un guany patrimonial exempt per reinversió, la base de deducció per a l’adquisició o rehabilitació del nou habitatge s’ha de minorar en l’import del guany patrimonial al qual s’aplica l’exempció per reinversió. En aquest cas, no es pot practicar cap deducció per a l’adquisició del nou habitatge mentre els imports invertits en aquest no superin tant el preu de l’anterior, en la mesura que hagi estat objecte de deducció, com el guany patrimonial exempt per reinversió (art. 60.8 de la LEMUR).
I, en quart lloc, s’estableix una limitació antifrau que vincula la deducció a la variació intraanual del patrimoni comprovat. Concretament, s’estableix:
El gaudi efectiu de les deduccions per adquisició i rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural requereix que l’import comprovat del patrimoni de la persona contribuent en finalitzar el període impositiu excedeixi del valor obtingut de la seva comprovació al començament, almenys en l’import de les inversions dutes a terme, sense computar els interessos i altres despeses de finançament. A aquest efecte, no s’han de computar els
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
increments o disminucions de valor experimentats durant el període impositiu pels elements patrimonials que al final d’aquest període continuïn formant part del patrimoni de la persona contribuent (art. 60.10 de la LEMUR).
Al nostre entendre, malgrat els termes absoluts en què s’expressa la norma, el principi d’equitat imposa que no es perdi el dret a la deducció si la variació del patrimoni comprovat només excedeix en part la inversió. En aquest cas, entenem que la deducció s’ha aplicar de forma proporcional, en el sentit que la base estigui integrada per la part d’inversió que excedeix la variació del patrimoni.
b) Percentatge de la deducció
Serà del 15 % quan l’habitatge estigui en un municipi rural i del 20 % quan radiqui en un municipi rural d’atenció especial (art. 58.1 de la LEMUR).
S’observa que el percentatge de la deducció és considerablement superior al 7,5 % previst amb caràcter general per l’article 613-1a del Codi tributari de Catalunya respecte a la deducció per inversió en l’habitatge regulada en la disposició transitòria divuitena de la LIRPF.
2.3.4. Aspecte temporal
A partir de l’1 de gener de 2026 (cfr. disposició final desena de la LEMUR) la deducció es pot aplicar «en l’exercici en què s’efectuï l’adquisició [...] i en els catorze exercicis següents, sempre que es produeixin les despeses corresponents i es compleixin els requisits establerts» (art. 60.1 de la LEMUR).
Ara bé, s’ha de tenir en compte que, segons l’apartat 1b de la disposició transitòria primera de la LEMUR, la deducció només és aplicable «fins a quatre anys després de l’aprovació d’aquesta llei», cosa que, com hem explicat en el punt 2.2.4 del present treball, en un sentit literal implica que la deducció s’aplicarà fins al 30 de juliol de 2029.
Per altra banda, de l’apartat 2 de la disposició transitòria primera de la LEMUR es dedueix que si bé els contribuents només es beneficiaran de la present deducció per les adquisicions d’habitatges efectuades entre l’1 de gener de 2026 i el 30 juliol de 2029, la podran aplicar en l’exercici en què s’adquireix l’habitatge i en els catorze exercicis següents.
2.4. Deducció per rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural
2.4.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en els articles 59 i 60 i en els apartats 1 i 2 de la disposició transitòria primera de la LEMUR. Es correspon amb la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual regulada tradicionalment en la LIRPF, puix en aquesta també es preveu el supòsit de la rehabilitació de l’habitatge habitual. Atès que aquesta deducció de la LIRPF ha estat referenciada en el punt 2.3.1 del present treball, ens remetem al que s’ha dit en aquest apartat.
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la naturalesa d’aquesta deducció són que es tracta d’una exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, objectiva i temporal.
2.4.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció només exigeix la concurrència de requisits objectius.
a) Requisits objectius
a1) El primer requisit objectiu és que el contribuent procedeixi a «la rehabilitació d’un habitatge situat en un municipi rural que hagi estat o hagi d’ésser la seva residència habitual» (art. 59.1 de la LEMUR), de manera que s’aplicarà també «a les despeses d’adquisició de l’immoble pagades a partir de l’exercici en què se n’iniciï la rehabilitació. Les obres es consideren iniciades en l’exercici en què s’hagi obtingut la corresponent llicència d’obres» (art. 59.2 de la LEMUR).
(i) Pel que fa al concepte d’ habitatge habitual , entenem que, com succeeix en la deducció per adquisició, es limita a les edificacions que el contribuent habita amb certa voluntat de permanència i continuïtat.
(ii) Des d’un punt de vista físic, s’especifica que «es consideren obres de rehabilitació de l’habitatge habitual les que tinguin per objecte principal la reconstrucció de l’habitatge per mitjà de la consolidació i el tractament de les estructures, façanes, cobertes o altres parts anàlogues» (art. 59.6, primer incís, de la LEMUR). Al nostre entendre, també són objecte de la present deducció les obres de rehabilitació efectuades al traster i a les places d’aparcament considerats per l’article 60.6 de la LEMUR com a annexos de l’habitatge habitual.
(iii) Des d’un punt de vista quantitatiu, s’estableix un límit mínim a l’import de les obres, puix el seu cost global ha de ser superior al 25% del preu d’adquisició de l’immoble (si aquesta s’hagués efectuat durant els dos anys immediatament anteriors al començament de les obres de rehabilitació), o bé del valor de mercat que tingués l’habitatge en el moment de començar les obres (en un altre cas), i en ambdós casos s’ha de descomptar del preu d’adquisició o del valor de mercat de l’habitatge la part proporcional corresponent al terreny (art. 59.6, segon incís, de la LEMUR).
(iv) Des d’un punt de vista temporal, s’exigeix que l’habitatge tingui una certa antiguitat; concretament, es diu que «ha d’haver estat construït abans de l’1 de gener de 1970» (art. 59.3b de la LEMUR).
(v) Tanmateix, seguint amb el punt de vista temporal, l’habitatge habitual ha de ser «habitat de manera efectiva i permanent per la persona contribuent [...] en el termini de vint-i-quatre mesos a comptar de la data d’obtenció de la llicència d’obres» (art. 60.3b de la LEMUR). S’especifiquen una sèrie de supòsits en què aquest termini s’exclou (impossibilitat d’ocupació o inadequació per discapacitat del contribuent) o se suspèn (gaudi de l’habitatge habitual per raó del càrrec o l’ocupació) (art. 60.4 de la LEMUR).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
205
JOAN PAGÈS I GALTÉS
Pels mateixos arguments exposats respecte a la deducció de l’IRPF per adquisició de l’habitatge habitual establerta en l’article 58 de la LEMUR, estimem que hauria estat més precís preveure un període màxim per a finalitzar les obres, tal com es preveu respecte a la desgravació de l’ITP per adquisició de l’habitatge en l’article 62.3c, on es fixa un termini de tres anys per a finalitzar les obres. (vi) Junt amb el termini màxim inicial d’ocupació també es preveu un termini mínim en què aquesta ha de perllongar-se, que es fixa en tres anys llevat que concorrin circumstàncies que facin necessari el canvi d’habitatge (art. 60.5 de la LEMUR).
a2) El segon requisit objectiu consisteix a circumscriure la deducció als contribuents que no excedeixin determinat import de renda. Concretament, s’estableix:
La suma de la base imposable general i la de l’estalvi, menys el mínim personal i familiar, en la declaració de l’impost sobre la renda de les persones físiques de la persona contribuent corresponent a l’exercici en què s’aplica no ha d’excedir de 36.000 euros. En el cas de tributació conjunta, aquest límit es computa individualment per a cadascuna de les persones contribuents que tingui dret a la deducció per haver fet inversions en l’habitatge habitual durant l’exercici (art. 59.3a de la LEMUR).
a3) El tercer requisit objectiu és que s’estableix la incompatibilitat absoluta entre la present deducció per rehabilitació i la paral·lela deducció per habitatge habitual prevista en l’article 3 del DL català 1/2008, de l’1 de juliol, de manera que quan s’estigui aplicant aquesta deducció, no es pot aplicar la deducció que ara ens ocupa (art. 59.7 de la LEMUR).
Aquest article 3 del DL 1/2008 va modificar l’article 1.2.1a de la Llei catalana 31/2002, del 30 de desembre, el qual considerava la deducció per habitatge habitual en el tram autonòmic sobre l’IRPF, transitòriament en vigor arran de la disposició transitòria divuitena de la LIRPF. El cas és que l’article 3 del DL català 1/2008 ha estat derogat per la disposició derogatòria del DL català 1/2024, pel qual s’aprova el llibre sisè del Codi tributari de Catalunya, ja que l’article 1.2 de la Llei catalana 31/2002 ha estat derogat per l’article 119.1b de la Llei catalana 2/2014, del 27 de gener. És per això que la referència que efectua l’article 59.3 de la LEMUR a l’article 3 del DL català 1/2008 s’ha d’entendre efectuada a l’article 613-1 del DL català 1/2024, que és on actualment es regula la deducció per inversió en l’habitatge habitual en el tram autonòmic sobre l’IRPF, relativa als contribuents afectats per la disposició transitòria divuitena de la LIRPF.
Per altra banda, s’ha de tenir en compte que l’article 612-4 del Codi tributari de Catalunya (DL català 1/2024) preveu una altra deducció (del 15 %) en la quota íntegra autonòmica de l’IRPF per rehabilitació de l’habitatge habitual, i no s’adverteix que la LEMUR estableixi la incompatibilitat entre aqueixa i la paral·lela deducció per rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural establerta per l’article 59 de la LEMUR.
b) Requisit subjectiu
Tal com hem assenyalat, no es preveu cap requisit subjectiu. En l’àmbit subjectiu tan sols cal fer esment de la regla que afecta els supòsits de nul·litat matrimonial, divorci
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
o separació judicial, o extinció de la parella, prevista en l’article 60.9 de la LEMUR i referenciada en el punt 2.3.2b del present treball amb motiu de la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual.
2.4.3. Import
a) Base de la deducció
(i) La base de la deducció està constituïda pels elements considerats en l’article 60.2 de la LEMUR, el qual ja hem examinat en l’anterior punt 2.3.3a amb motiu de la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual.
(ii) Tanmateix, en la LEMUR s’estableixen uns límits a la base de deducció que coin-cideixen amb els establerts en la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual, que fan referència a una base màxima de deducció de 6.000 € anuals (art. 59.4), al gaudi previ de la deducció (art. 60.7), a l’obtenció d’un guany patrimonial (art. 60.8) i a la relació entre la deducció i la variació intraanual del patrimoni comprovat (art. 60.10).
b) Percentatge de la deducció
És idèntic al de la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual, que es fixa en el 15 % quan l’habitatge estigui en un municipi rural i el 20 % quan radiqui en un municipi rural d’atenció especial (art. 51.1 de la LEMUR).
c) Minoració de la deducció
Segons l’article 59.5 de la LEMUR:
La deducció per la rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural s’ha de minorar en l’import corresponent als ajuts o subvencions percebuts per la persona contribuent, en el període impositiu de què es tracti, de l’Administració de la Generalitat o de qualsevol altra administració pública que cobreixin la totalitat o una part de les despeses per rehabilitació.
Al nostre entendre, aquesta minoració té com a efecte disminuir no la base de reducció, sinó la «deducció» en si mateixa, és a dir, el seu import, de tal manera que els ajuts o les subvencions minoren el resultat d’aplicar el percentatge sobre la base de deducció.
2.4.4. Aspecte temporal
Ens hem de remetre al subapartat 2.3.4 d’aquest treball, que és on hem examinat l’aspecte temporal amb motiu de la deducció per l’adquisició de l’habitatge habitual. Així, de conformitat amb l’apartat 1 de l’article 60 i els apartats 1b i 2 de la disposició transitòria primera de la LEMUR, els contribuents només es beneficiaran de la present deducció per les rehabilitacions d’habitatges efectuades entre l’1 de gener de 2026 i el 30 de juliol de 2029, i
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
podran aplicar-la en l’exercici en què s’entenguin iniciades les obres de rehabilitació i en els catorze exercicis següents. Cal especificar que, segons el segon incís de l’article 59.2 de la LEMUR, s’entenen iniciades les obres de rehabilitació quan s’obtingui la llicència d’obres corresponent.
2.5. Deducció per lloguer de l’habitatge habitual en un municipi rural
2.5.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en l’article 61 i en l’apartat 1 de la disposició transitòria primera de la LEMUR. Es correspon amb la deducció per lloguer de l’habitatge habitual regulada tradicionalment per la normativa estatal de l’IRPF. Com explica Solé Estadella (2013: 306), aquesta deducció es va deixar d’aplicar entre els anys 1999 i 2008, de manera que en la redacció original de la LIRPF del 2006 no es trobava regulada, però en la reforma efectuada per la Llei 51/2007, del 28 de desembre, es va afegir un apartat 7 a l’article 68 on es reprenia la clàssica deducció pel lloguer de l’habitatge. Tot i així, aquesta deducció va ser novament suprimida per l’article 1.48 de la Llei 26/2014, del 27 de novembre, que va derogar l’apartat 7 de l’article 69 de la LRPF, per la qual cosa es va deixar d’aplicar a partir de l’1 de gener de 2015. No obstant això, cal tenir en compte que la disposició transitòria quinzena de la LIRPF permet que la deducció continuï desplegant els seus efectes per als contribuents que van celebrar un contracte de lloguer i satisfer les corresponents rendes contractuals amb dret a la deducció abans del dia 1 de gener de 2015. A aquest efecte transitori es manté la deducció de l’article 68.7 de la LIRPF en la redacció que estava en vigor el 31 de desembre de 2014.
Per altra banda, cal especificar que la Generalitat de Catalunya ja tenia aprovada una deducció pel lloguer de l’habitatge habitual en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya, aprovat pel DL català 1/2024, la qual, per cert, és objecte d’una nova redacció per mitjà de la disposició final tercera de la LEMUR. A més, l’article 3.4 del DL català 5/2025, del 25 de març, ha introduït en el Codi tributari de Catalunya un nou article 612-11 en virtut del qual s’estableix amb efectes de l’1 de gener de 2025 una nova deducció pel lloguer de l’habitatge habitual per a les víctimes de violència masclista.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la naturalesa d’aquesta deducció són que és una exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, mixta i temporal.
2.5.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció exigeix la concurrència de requisits objectius i subjectius:
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
a) Requisits objectius
a1) El primer requisit objectiu és que el contribuent satisfaci en el període impositiu pagaments «en concepte de lloguer de l’habitatge habitual situat en un municipi rural» (art. 61.1 de la LEMUR).
(i) Pel que fa al concepte d’ habitatge habitual , entenem que, com succeeix en la deducció per adquisició, es limita a les edificacions que el contribuent habita amb certa voluntat de permanència i continuïtat.
(ii) Des d’un punt de vista temporal, només es reclama que els pagaments hagin estat satisfets en el període impositiu, de manera que poden donar-se casos de lloguer de diversos habitatges habituals successius.
a2) El segon requisit objectiu és de signe econòmic i consisteix a circumscriure la deducció als contribuents que no excedeixin determinat import de renda: «Que la suma de la seva base imposable general i la de l’estalvi, menys el mínim personal i familiar, en la declaració de l’impost sobre la renda de les persones físiques, no sigui superior a 30.000 euros anuals» (art. 61.2b de la LEMUR). Però en cas de tributació conjunta, «el límit màxim de la suma de la base imposable general i de l’estalvi, menys el mínim personal i familiar, de la unitat familiar és de 45.000 euros» (art. 61.3, segon incís, de la LEMUR). Es tracta del mateix requisit que es preveu per a la deducció per lloguer de l’habitatge habitual en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya (apartats 1b i 3, segon incís).
a3) El tercer requisit objectiu és de signe formal: «Les persones contribuents han d’identificar l’arrendador de l’habitatge fent-ne constar el número d’identificació fiscal en la declaració-liquidació corresponent» (art. 61.6 de la LEMUR). Es tracta del mateix requisit que es preveu per a la deducció per lloguer de l’habitatge habitual en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya (apartat 7). En cas que no es faci la identificació, entenem que el contribuent té dret a poder esmenar l’error (cfr. art. 68 de la Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú, i 122 de la LGT).
a4) El quart requisit objectiu és que s’estableix la incompatibilitat absoluta entre la present deducció de l’article 61 de la LEMUR i la paral·lela deducció per lloguer de l’habitatge habitual prevista en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya (art. 61.4, segon incís, de la LEMUR).
En canvi, no s’estableix cap norma d’incompatibilitat entre la present deducció i la deducció per lloguer de l’habitatge habitual per a les víctimes de violència masclista, establerta amb efectes de l’1 de gener de 2025 per l’article 612-11 del Codi tributari de Catalunya, afegit per l’article 3.4 del DL 5/2025, del 25 de març.
b) Requisit subjectiu
Com a requisit subjectiu se segueix el mateix criteri predicable de la deducció per trasllat establerta en l’article 57 de la LEMUR, és a dir, es demana que el contribuent tingui fins a trenta-cinc anys o, alternativament, i amb independència de l’edat del contribuent, que en la unitat familiar hi constin fills de fins a setze anys, els quals si són majors de tres anys han d’estar escolaritzats al municipi rural (art. 61.2 a de la LEMUR).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
Per altra banda, s’adverteix una sensible diferència amb la deducció per lloguer de l’habitatge habitual prevista en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya, puix que en aquesta el fet dels fills no dona dret a la deducció i, en canvi, sí que en dona el fet d’haver estat a l’atur, tenir un grau de discapacitat, l’estat de viudetat o ser família nombrosa o monoparental (apartats 1a i 2).
Tanmateix, s’inclou una norma didàctica perquè s’aclareix que la present deducció «només es pot aplicar una vegada, amb independència del fet que en un mateix subjecte passiu hi puguin concórrer més d’una de les circumstàncies establertes per l’apartat 2 a» (art. 61.4, primer incís, de la LEMUR). En el mateix sentit es pronuncia l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya respecte a la deducció paral·lela (apartat 4).
2.5.3. Import
a) Base de la deducció
Està constituïda per la suma de tots els «imports pagats en el període impositiu en concepte de lloguer de l’habitatge habitual situat en un municipi rural» (art. 61.1 de la LEMUR). En el mateix sentit es pronuncia l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya respecte a la deducció paral·lela (apartat 1).
b) Percentatge de la deducció És del 15 % quan l’habitatge estigui en un municipi rural i del 20 % quan radiqui en un municipi rural d’atenció especial (art. 58.1 de la LEMUR). Es tracta de percentatges sensiblement superiors al 10 % fixat respecte a la paral·lela deducció per lloguer de l’habitatge habitual prevista en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya (apartats 1 i 2).
c) Límits de la deducció
L’import màxim que es pot deduir és de 600 euros anuals, xifra que en cas de tributació conjunta s’eleva a 1.200 euros (art. 61.1 i 3, primer incís, de la LEMUR). Es tracta de límits sensiblement superiors als fixats en la paral·lela deducció prevista en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya, on l’import màxim és de 500 euros (apartat 1), xifra que s’eleva a 1.000 euros en cas de família nombrosa o monoparental i en cas de tributació conjunta (apartats 2 i 3) . Tanmateix, el límit de 1.200 euros també es preveu en la norma de la LEMUR destinada a regular la distribució de la deducció en el cas que hi hagi diversos contribuents que hi tinguin dret, i s’indica que cadascun dels contribuents «pot aplicar en la seva declaració una deducció per l’import que s’obtingui de dividir, entre el nombre de declarants, l’import resultant de l’aplicació del percentatge de deducció o del límit màxim de deducció, que és de 1.200 euros» (art. 61.5 de la LEMUR). Es tracta d’una norma similar a la prevista en l’article 612-3 del Codi tributari de Catalunya respecte a la deducció paral·lela, si bé en aquesta es preveu que el límit sigui de 1.000 € (apartat 5).
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
2.5.4. Aspecte temporal
De la disposició final desena de la LEMUR es desprèn que la present deducció té efectes a partir de l’1 de gener de 2026, de manera que és a partir a partir d’aquesta data quan es poden deduir els imports pagats durant el període impositiu en concepte de lloguer, segon el que es desprèn de l’apartat 1 de l’article 61. Ara bé, l’apartat 1c de la disposició transitòria primera fixa com a límit temporal d’aplicació quatre anys a comptar de l’aprovació de la Llei, de manera que els contribuents només es beneficiaran de la present deducció pels lloguers satisfets entre l’1 de gener de 2026 i el 30 de juliol de 2029, criteri legal que considerem criticable perquè, pels motius exposats en el subapartat 2.3.4, entenem que s’hauria ajustat més a la lògica interna del tribut fixar com a data màxima el 31 de desembre de 2029.
3. IMPOST SOBRE TRANSMISSIONS PATRIMONIALS I ACTES JURÍDICS
DOCUMENTATS
3.1. Plantejament
L’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats (ITPAJD) és un impost estatal regulat pel Reial decret legislatiu (RDL) 1/1993, del 24 de setembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats (TR de la LITPAJD), desenvolupat pel seu reglament aprovat pel Reial decret 828/1995, del 29 de maig. Això no obstant, està cedit a les comunitats autònomes en els termes previstos en la LOFCA (art. 19.dos.d ), la Llei 14/1996, del 30 de desembre, sobre la cessió de tributs estatals (art. 7 i concordants) i la Llei 22/2009, del 18 de desembre, sobre el sistema de finançament autonòmic (art. 33 i concordants).
Dins aquest marc, es preveu la cessió de competències normatives, fet que legitima la Generalitat per a dictar normativa autonòmica reguladora de determinats aspectes de l’impost; normativa continguda fonamentalment en el llibre sisè del Codi tributari de Catalunya, aprovat pel DL català 1/2024, del 12 de març.
A aqueixa normativa autonòmica s’hi suma la LEMUR, que estableix determinades desgravacions fiscals que són l’objecte del present apartat. Abans d’examinar-les, cal posar de manifest que, atenent a la tècnica legislativa, s’observa que la LEMUR es limita a regular una sèrie de beneficis fiscals sense incloure’ls en el Codi tributari. Al nostre entendre, el respecte al seu caràcter codificador de la LEMUR aconsella que els beneficis fiscals sobre l’ITP establerts en el seu capítol ii del títol v s’haurien de configurar com a normes que, sistemàticament, s’afegissin al capítol i del títol vi del llibre sisè del Codi tributari de Catalunya.
3.2. Tipus de gravamen en l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural
3.2.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en l’article 62 i en l’apartat 3 de la disposició transitòria primera de la LEMUR.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la naturalesa d’aquesta deducció són que és una exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, mixta i temporal.
3.2.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la desgravació fiscal exigeix la concurrència de requisits objectius i subjectius en la data de la meritació de l’impost (art. 62.2 de la LEMUR), és a dir, la data en què es dugui a terme l’acte o contracte gravat (art. 49.1a del TR de la LITPAJD):
a) Requisits objectius a1) El primer requisit objectiu és «la transmissió d’un immoble situat en un municipi rural que hagi de constituir l’habitatge habitual de la persona contribuent» (art. 62.1 de la LEMUR).
(i) Pel que fa al concepte d’ habitatge habitual , entenem que, com succeeix en la deducció de l’IRPF per adquisició de l’habitatge habitual, es limita a les edificacions que el contribuent habita amb certa voluntat de permanència i continuïtat. Ara bé, per a gaudir de la present deducció no és necessari que l’habitatge estigui ja construït, puix s’especifica que «[s]’inclou en el concepte d’immoble el terreny que s’adquireix per a construir-hi l’habitatge habitual» (art. 62.3b de la LEMUR). D’aquí que la present deducció abasti tant l’adquisició de terreny per a la construcció de l’habitatge habitual com l’adquisició d’una construcció. Ara bé, si es tracta de l’adquisició d’una construcció per a rehabilitar-la, serà aplicable la deducció prevista en l’article 63 de la LEMUR.
(ii) Des d’un punt de vista físic, l’habitatge habitual també pot incloure «un traster i fins a dues places d’aparcament que hagin estat adquirits simultàniament en unitat d’acte o estiguin situats al mateix edifici o complex urbanístic» (art. 62.3a de la LEMUR). Es tracta d’una norma semblant a la continguda en l’article 60.6 de la LEMUR respecte a les deduccions de l’IRPF per adquisició i rehabilitació de l’habitatge habitual.
(iii) Des d’un punt de vista temporal, s’ha de diferenciar si es tracta d’una mera adquisició d’habitatge o bé d’una adquisició d’habitatge per a rehabilitar-lo.
En el primer cas, de mera adquisició d’habitatge, aquest ha de ser «habitat de manera efectiva i permanent per la persona contribuent en el termini de dotze mesos a comptar de la data d’adquisició de l’habitatge» (art. 62.3c , primer
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
incís, de la LEMUR). Aquesta regla és similar a la que resulta aplicable en la deducció de l’IRPF per adquisició de l’habitatge habitual, respecte a la qual també es preveu un termini mínim per a iniciar l’ocupació de l’habitatge, que, quan es tracta de la mera adquisició de l’habitatge habitual, es fixa igualment en dotze mesos a comptar de la data d’adquisició (art. 60.3a de la LEMUR). En el segon cas, en què l’adquisició de l’immoble va seguida d’obres de «construcció», s’estableix que el termini de dotze mesos per a habitarlo es computa des de la data «d’acabament de les obres de construcció», i s’especifica que aquestes «han de finalitzar en el termini de tres anys a comptar de l’adquisició» (art. 62.3c , segon incís, de la LEMUR). D’aquí resulta que el termini màxim per a habitar l’immoble és de quatre anys a comptar de l’adquisició de l’immoble (tres anys per a finalitzar la construcció a comptar de l’adquisició + dotze mesos per a habitar-lo a comptar de l’acabament de les obres de construcció). Aquí sí que s’adverteix una diferència important si es compara amb la referida deducció de l’IRPF.
En efecte, en la deducció de l’IRPF el termini per a habitar l’immoble es fixa en vint-i-quatre mesos (és a dir, dos anys) a comptar de la data d’obtenció de la llicència d’obres (art. 60.3b de la LEMUR), criteri que ja hem criticat puix considerem que pugna amb el principi de seguretat jurídica perquè l’inici del còmput del termini resta en mans de l’interessat, cosa que no succeeix en la present desgravació fiscal relativa a l’ITP puix el termini màxim per a habitar l’immoble està fixat de forma precisa: quatre anys a comptar de l’adquisició. Tot i així, en la present desgravació fiscal relativa a l’ITP es troba a faltar una norma com la prevista en l’article 60.4 de la LEMUR per a l’esmentada deducció de l’IRPF, on s’especifiquin els supòsits en què el termini màxim inicial per a habitar de manera efectiva i permanent l’immoble s’exclou (impossibilitat d’ocupació o inadequació per discapacitat del contribuent) o se suspèn (gaudi de l’habitatge habitual per raó del càrrec o l’ocupació). Al nostre entendre, la lògica intrínseca de la norma prevista per l’article 60.4 comporta que sigui aplicable per analogia a la present desgravació fiscal relativa a l’ITP. (iv) Junt amb el termini màxim inicial per a l’ocupació de l’habitatge també es preveu un termini mínim en el qual aqueixa ha de perllongar-se, que es fixa en tres anys llevat que concorrin circumstàncies que facin necessari el canvi d’habitatge (art. 62.3d de la LEMUR). Es tracta d’una norma semblant a la prevista en l’article 60.5 per a la deducció de l’IRPF esmentada. Tanmateix, en relació amb la present desgravació fiscal de l’ITP, l’article 62.3e de la LEMUR inclou una norma que, al nostre entendre, té caràcter didàctic puix especifica quelcom tan lògic com això:
Si l’habitatge ha estat habitat de manera efectiva i permanent per la persona contribuent en el termini de dotze mesos a comptar de la data d’adquisició o d’acabament de les obres, el període de tres anys a què fa referència la lletra d es computa des d’aquesta darrera data.
213 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
Ara bé, en relació amb la present desgravació fiscal relativa a l’ITP, l’article 62.3e de la LEMUR preveu una norma en virtut de la qual el termini mínim de tres anys que ha de durar l’ocupació de l’immoble es computa no des de la finalització del termini màxim de dotze mesos en què s’ha d’iniciar l’ocupació, sinó des de la data d’adquisició o d’acabament de les obres. Concretament, s’estableix:
Si l’habitatge ha estat habitat de manera efectiva i permanent per la persona contribuent en el termini de dotze mesos a comptar de la data d’adquisició o d’acabament de les obres, el període de tres anys a què fa referència la lletra d es computa des d’aquesta darrera data.
(v) Amb un abast merament didàctic, atès que reitera el que ja es desprèn de l’article 115.3 de la LGT, l’apartat 4 de l’article 62 de la LEMUR indica que «[e]l tipus de gravamen aplicable a l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural té caràcter provisional i resta condicionat al compliment dels requisits temporals que estableix l’apartat 3».
a2) El segon requisit objectiu és de signe econòmic i consisteix a circumscriure la desgravació als contribuents que no excedeixin determinat import de renda, puix s’estableix que «[l]a suma de les bases imposables general i de l’estalvi, menys els mínims personals i familiars, corresponents als membres de la unitat familiar en la darrera declaració de l’impost sobre la renda de les persones físiques no ha d’excedir de 36.000 euros» (art. 62.2b de la LEMUR). Es tracta d’un requisit semblant al previst en el primer incís dels articles 58.1c i 59.3a de la LEMUR respecte a les deduccions de l’IRPF per l’adquisició i la rehabilitació de l’habitatge habitual; ara bé, en el segon incís d’aquests preceptes es preveu una norma relativa a la tributació conjunta que no apareix en cap precepte dels que regulen la present desgravació fiscal de l’ITP.
b) Requisit subjectiu
Com a requisit subjectiu s’exigeix respecte al contribuent:
[...] ha d’ésser membre d’una unitat familiar amb fills de fins a setze anys escolaritzats en un centre educatiu al municipi rural o bé en un centre d’un altre municipi on és adscrit el centre del municipi rural. Aquest requisit d’escolarització no és exigible per als menors de fins a tres anys (art. 62.2 a de la LEMUR).
Es tracta d’un requisit semblant al previst en l’article 58.1b de la LEMUR respecte a la deducció de l’IRPF per adquisició de l’habitatge habitual.
3.2.3. Tipus de gravamen reduït i superreduït
Es preveu l’aplicació d’un tipus de gravamen especial que té com a finalitat reduir la càrrega tributària que derivaria de l’aplicació del tipus ordinari.
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
En efecte, d’acord amb Berliri (1971: 366-367), els tipus ordinaris són els que s’apliquen sempre que es dugui a terme el fet imposable del qual neix l’obligació tributària sense que al mateix temps es doni una circumstància especial segons la qual hagi d’aplicar-se un tipus de gravamen especial.
En el cas que ens ocupa, el tipus ordinari per la transmissió d’immobles està previst en l’apartat 1 de l’article 641-1 del Codi tributari de Catalunya, on s’exposa que es determina mitjançant una tarifa progressiva en atenció al valor total de l’immoble amb uns percentatges marginals que van del 10 al 13 %. En els apartats següents del mateix article 641-1 es preveuen tipus especials que, segons els casos, són incrementats (la transmissió d’habitatges adquirits per grans tenidors [apartat 5] i la transmissió d’un edifici sencer d’habitatges [apartat 6] tributen al 20 %) o bé reduïts o bonificats (la transmissió d’habitatges de protecció tributa al 7 % [apartat 2]). En els articles següents es considera l’aplicació del tipus reduït del 5 % respecte a altres supòsits (adquisició de l’habitatge habitual per famílies nombroses, per famílies monoparentals, per persones amb discapacitat, per joves i per víctimes de violència masclista [art. 641-2 a 641-5 bis]).
Doncs bé, de l’article 63.1 de la LEMUR es desprèn que el tipus de gravamen aplicable quan l’immoble està situat en un municipi rural és el reduït del 4 %, mentre que si l’immoble està situat en un municipi rural d’atenció especial s’ha d’aplicar el tipus superreduït del 3 %.
3.2.4. Aspecte temporal
Com que no es preveu cap norma especial sobre l’entrada en vigor de les mesures relatives a l’ITP, es produirà «al cap de vint dies d’haver-se publicat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» (cfr. disposició final desena de la LEMUR). Com que aquesta publicació va ser el 31 de juliol de 2025, l’entrada en vigor de la present mesura fiscal es va produir el 20 d’agost de 2025.
També es preveu una data final de producció d’efectes, puix el tipus de gravamen especial serà aplicable «fins a quatre anys després de l’aprovació d’aquesta llei» (apartat 3 de la disposició transitòria primera de la LEMUR). Atès que la Llei va ser aprovada el 30 de juliol de 2025, una interpretació literal de la disposició transitòria esmentada ens porta a concloure que l’aplicació del tipus especial finalitza el 30 de juliol de 2029, i això implica que les transmissions efectuades del 31 de juliol de 2029 en endavant restaran excloses d’aquesta desgravació fiscal.
3.3. Tipus de gravamen en l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural per a rehabilitar-lo
3.3.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en l’article 63 i l’apartat 3 de la disposició transitòria primera de la LEMUR.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la naturalesa d’aquesta deducció són que és una exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, objectiva i temporal.
3.3.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció només exigeix la concurrència de requisits objectius en la data de la meritació de l’impost (art. 63.2 de la LEMUR), és a dir, la data en què es dugui a terme l’acte o contracte gravat (art. 49.1a del TR de la LITPAJD, aprovat pel RDL 1/1993).
a) Requisits objectius a1) El primer requisit objectiu és «la transmissió d’un immoble per a rehabilitarlo situat en un municipi rural que hagi de constituir l’habitatge habitual de la persona contribuent» (art. 63.1 de la LEMUR).
(i) Pel que fa al concepte d’ habitatge habitual , entenem que, com succeeix en la deducció per rehabilitació de l’IRPF, es limita a les edificacions que el contribuent vulgui habitar amb certa voluntat de permanència i continuïtat.
(ii) Des d’un punt de vista físic, i com succeeix amb la deducció per rehabilitació de l’IRPF, s’especifica que «[e]s consideren obres de rehabilitació de l’habitatge habitual les que tinguin per objecte principal la reconstrucció de l’habitatge per mitjà de la consolidació i el tractament de les estructures, façanes, cobertes o altres parts anàlogues» (art. 63.3a , primer incís, de la LEMUR). Convé precisar que aquesta desgravació fiscal s’aplica quan s’adquireix un habitatge per a rehabilitar-lo; si es tractés de l’adquisició d’un terreny per a construir-hi un habitatge o de la transmissió d’un habitatge que no és objecte de la subsegüent rehabilitació, la desgravació aplicable seria la prevista en l’article 62 de la LEMUR.
Cal igualment destacar que, a diferència del que succeeix en les deduccions de l’IRPF per adquisició o rehabilitació de l’habitatge (art. 60.6 de la LEMUR) i del que succeeix en la reducció del tipus de gravamen en l’ITP per adquisició de l’habitatge habitual (art. 62.3a de la LEMUR), no es preveu respecte a la present reducció del tipus de gravamen en l’ITP la norma en virtut de la qual també es consideren habitatge habitual un traster i fins a dues places d’aparcament que hagin estat adquirits simultàniament en unitat d’acte o estiguin situats al mateix edifici o complex urbanístic. Al nostre entendre, malgrat que som conscients de la prohibició de l’analogia per a estendre més enllà dels seus estrictes termes les exempcions i altres beneficis o incentius fiscals (cfr. art. 14 de la LGT), considerem que en aquest cas l’aplicació analògica està justificada per tal de dotar de coherència el conjunt de desgravacions fiscals previstes en la LEMUR, puix no té sentit que un traster i una o dues places de garatge tinguin a l’efecte del mateix impost (l’ITP) la consideració d’habitatge habitual quan s’adquireix un immoble ja rehabilitat
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
i, en canvi, no tinguin la mateixa consideració quan s’adquireix un immoble per a rehabilitar-lo. És per això que estimem que l’aplicació a la present mesura fiscal de la norma continguda en l’article 62.3a de la LEMUR, més que una interpretació extensiva del pressupòsit de fet de la present desgravació fiscal, és una integració de la seva normativa a l’efecte de donar coherència al conjunt de desgravacions fiscals previstes en la LEMUR, de tal manera que, segons el nostre parer, el tipus reduït previst per l’article 63 també s’aplicarà a la despesa imputable a l’adquisició de garatges i trasters quan, en els termes de l’article 62.3a , siguin annexos de l’immoble adquirit amb la finalitat de rehabilitar-lo. (iii) Des d’un punt de vista quantitatiu, s’inclou una norma idèntica a la prevista en l’article 59.6, segon incís, de la LEMUR, respecte a la deducció de l’IRPF per rehabilitació de l’habitatge, consistent en un límit mínim a l’import de les obres, el cost global de les quals ha de ser superior al 25 % o bé del preu d’adquisició de l’immoble (si aquesta s’hagués efectuat durant els dos anys immediatament anteriors al començament de les obres de rehabilitació), o bé del valor de mercat que tingués l’habitatge en el moment de començar les obres (en un altre cas); i en ambdós casos s’ha de descomptar del preu d’adquisició o del valor de mercat de l’habitatge, la part proporcional corresponent al terreny (art. 63.3a , segon incís, de la LEMUR).
(iv) Des d’un punt de vista temporal, s’estableix, per una banda, que «[l] es obres de rehabilitació han de finalitzar en el termini de dos anys a comptar de l’adquisició» (art. 63.3b de la LEMUR). Es tracta del mateix termini previst en l’article 62.3b de la LEMUR respecte al tipus de gravamen reduït de l’ITP per adquisició de l’habitatge habitual.
(v) Per altra banda, es preveu una norma idèntica a la inclosa en l’article 59.3b de la LEMUR, respecte a la deducció de l’IRPF per rehabilitació de l’habitatge: s’exigeix que l’habitatge tingui una certa antiguitat; concretament, es reclama que «ha d’haver estat construït abans de l’1 de gener de 1970» (art. 39.2b de la LEMUR).
(vi) Tanmateix, seguint amb el punt de vista temporal, l’habitatge habitual del contribuent ha de ser «habitat de manera efectiva i permanent per ell en el termini de dotze mesos a comptar de la data d’acabament de les obres» (art. 63.3c de la LEMUR). Cal advertir que, comparativament amb la deducció de l’IRPF per rehabilitació de l’habitatge habitual (cfr. art. 60.3b de la LEMUR), varien tant el termini com la data del còmput, puix en la deducció de l’IRPF el termini és de vint-i-quatre mesos a comptar de la data d’obtenció de la llicència d’obres. Pels mateixos arguments que hem exposat respecte a la deducció de l’IRPF, estimem que hauria estat més precís preveure un període màxim per a finalitzar les obres, tal com es preveu respecte a la desgravació de l’ITP per adquisició de l’habitatge en l’article 62.3a , on es fixa un termini de tres anys per a finalitzar les obres.
Igualment estimem criticable que respecte al tipus reduït de l’ITP no es prevegi cap supòsit d’exclusió o suspensió del termini esmentat, com sí
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
que es fa respecte a la deducció de l’IRPF (art. 60.4 de la LEMUR). Tal com hem argumentat en tractar la desgravació fiscal consistent en el tipus de gravamen reduït de l’ITP per adquisició de l’habitatge habitual, regulada per l’article 62 de la LEMUR, entenem que la lògica intrínseca de la norma de l’article 60.4 comporta que també sigui aplicable per analogia a la present desgravació, consistent en el tipus de gravamen reduït de l’ITP per adquisició de l’habitatge habitual per a rehabilitar-lo.
(vi) Junt amb el termini màxim inicial d’ocupació també es preveu un termini mínim en què ha de perllongar-se, que es fixa en tres anys llevat que concorrin circumstàncies que facin necessari el canvi d’habitatge (art. 63.3d de la LEMUR). Es tracta d’una norma idèntica a la prevista per a la deducció de l’IRPF per la rehabilitació de l’habitatge habitual (cfr. art. 60.5 de la LEMUR).
(vii) Amb un abast merament didàctic, en reiterar el que ja es desprèn de l’article 115.3 de la LGT, l’apartat 4 de l’article 62 de la LEMUR indica que «[e]l tipus de gravamen aplicable a l’adquisició de l’habitatge habitual en un municipi rural té caràcter provisional i resta condicionat al compliment dels requisits temporals que estableix l’apartat 3».
a2) El segon requisit objectiu és de signe econòmic i consisteix a circumscriure la deducció als contribuents que no excedeixin determinat import de renda, puix que «[l]a base imposable general i de l’estalvi, menys el mínim personal i familiar, en la darrera declaració de l’impost sobre la renda de les persones físiques de la persona contribuent corresponent a l’exercici en què s’aplica no ha d’excedir de 36.000 euros» (art. 63.2 a de la LEMUR). Es tracta d’un requisit semblant al previst en el primer incís dels articles 58.1c i 59.3a de la LEMUR respecte a les deduccions de l’IRPF per l’adquisició i la rehabilitació de l’habitatge habitual; ara bé, el segon incís d’aquests preceptes inclou una norma relativa a la tributació conjunta que no apareix en cap precepte dels que regulen la present desgravació fiscal de l’ITP.
b) Requisit subjectiu
Tal com hem indicat, no s’exigeix cap requisit subjectiu, de manera que, a diferència del que succeeix en la desgravació fiscal de l’ITP regulada per l’article 62 de la LEMUR, en la present desgravació fiscal regulada en l’article 63 no és necessari que el contribuent sigui membre d’una unitat familiar amb fills menors, cosa que no deixa de ser curiosa.
En efecte, si ens hi fixem, quan es tracta d’un adquirent sense fills menors es dona una situació difícil d’explicar, ja que, si adquireix un terreny per a construir un habitatge o adquireix un habitatge que no requereix rehabilitació, estarà subjecte als requisits previstos en la desgravació fiscal de l’article 62 i, com que un és de caràcter subjectiu (aparat 2 a), no podrà aplicar el tipus reduït; en canvi, si adquireix l’immoble destinat a habitatge familiar amb la finalitat de rehabilitar-lo, estarà subjecte als requisits previstos en la present desgravació fiscal de l’article 63 i, com que en aquest no s’exigeix cap requisit subjectiu, sí que podrà aplicar el tipus reduït.
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
3.3.3. Tipus de gravamen reduït i superreduït
En termes idèntics als que l’article 62.1 de la LEMUR utilitza per a regular el tipus de gravamen aplicable a l’adquisició de l’habitatge en un municipi rural, l’article 63.1 regula el tipus de gravamen aplicable a l’adquisició de l’habitatge en un municipi rural per a rehabilitarlo: el tipus de gravamen aplicable quan l’immoble està situat en un municipi rural és el reduït del 4 %, mentre que si l’immoble està situat en un municipi rural d’atenció especial s’aplica el tipus superreduït del 3 %.
3.3.4. Aspecte temporal
En aquest cas ens hem de remetre al subapartat 3.2.4 d’aquest mateix text, que és on hem examinat l’aspecte temporal amb motiu de la desgravació fiscal per adquisició de l’habitatge habitual, de tal manera que, de conformitat amb la disposició final desena i l’apartat 3 de la disposició transitòria primera de la LEMUR, la present desgravació fiscal s’ha d’aplicar en les transmissions efectuades entre el 20 d’agost de 2025 i el 30 de juliol de 2029.
3.4. Bonificació per expedients de domini, actes de notorietat i actes complementàries de documents públics
3.4.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en l’article 64 i l’apartat 4 de la disposició transitòria primera de la LEMUR.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la naturalesa d’aquesta deducció són que és exempció parcial, de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent, objectiva i temporal.
3.4.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció només exigeix la concurrència de requisits objectius.
a) Requisits objectius
Tan sols es preveu un únic requisit objectiu, referent als expedients de domini, les actes de notorietat i les actes complementàries de documents públics que estableix l’article 7.2c del TR de la LITPAJD, aprovat pel RDL 1/1993, referits a immobles situats en un municipi rural (art. 64 de la LEMUR).
(i) Des d’un punt de vista material, els documents públics afectats per la present bonificació són els relacionats en l’apartat 7.2c del TR de la LITPAJD, aprovat pel RDL 1/1993. Com explica Martínez Lafuente (1997: 247-248), en
219 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
aquest precepte legal no s’està en presència d’un gravamen purament formal o documental, si no que és necessari que no s’hagi tributat per la transmissió reflectida en l’expedient o que aquesta estigui exempta o no estigui subjecta al pagament del tribut. Es tracta, doncs, d’un mecanisme substitutori de l’impost que havia d’exigir-se amb motiu de la transmissió patrimonial, el títol del qual se supleix o bé per a immatricular una finca, o bé per a fer constar un excés de cabuda. (ii) Des d’un punt de vist espacial, l’expedient ha d’estar referit a immobles situats en un municipi rural.
b) Requisits subjectius
Tal com hem assenyalat, no s’exigeix cap requisit subjectiu, de tal manera que, a diferència del que succeeix en la desgravació fiscal regulada per l’article 62 de la LEMUR, en la present bonificació regulada en l’article 64 no és necessari que el contribuent sigui membre d’una unitat familiar amb fills menors. En aquest punt, doncs, la desgravació fiscal s’assimila a la regulada en l’article 63.
3.4.3. Import
a) Base de la deducció
Està constituïda per la quota tributària de l’ITP (art. 64 de la LEMUR), la qual deriva de l’aplicació a la base imposable del tipus de gravamen (cfr. art. 12.1 del TR de la LITPAJD, aprovat pel RDL 1/1993).
b) Percentatge de la deducció
S’estableix una part alíquota fixa de deducció del 75 % (art. 64 de la LEMUR).
3.4.4. Aspecte temporal
En aquest sentit ens hem de remetre al subapartat 3.2.4 del nostre text, que és on hem examinat l’aspecte temporal amb motiu de la desgravació fiscal de l’ITP per adquisició de l’habitatge habitual, de tal manera que, de conformitat amb la disposició final desena i l’apartat 4 de la disposició transitòria primera de la LEMUR, la present desgravació fiscal s’ha d’aplicar als expedients de domini, les actes de notorietat i les actes complementàries de documents públics «iniciats o atorgats» entre el 20 d’agost de 2025 i el 30 de juliol de 2029. Cal advertir que l’apartat 4 de la disposició transitòria primera de la LEMUR empra la conjunció disjuntiva «o» entre els termes «iniciats» i «atorgats», per la qual cosa la bonificació afectarà els expedients atorgats a partir del dia 20 d’agost de 2025 encara que s’haguessin iniciat en una data anterior, així com els iniciats fins al dia 30 de juliol de 2029 encara que s’atorguin en una data posterior.
4. TAXA DE PUBLICACIÓ D’ANUNCIS EN EL DIARI OFICIAL DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
4.1. Plantejament
Les taxes pels serveis que presta la Generalitat són un tribut autonòmic propi i, per tant, poden ser establertes i regulades per la Generalitat en el marc de les seves competències constitucionals i estatutàries (cfr. art. 7 de la LOFCA i 7.4 del DL català 3/2002, del 24 de desembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya).
Fonamentalment es troben regulades en el DL català 3/2008, del 25 de juny, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de taxes i preus de la Generalitat de Catalunya (TR català de la LTPP), en el capítol i del títol xix de la qual es regula la «taxa per la publicació d’anuncis en el DOGC, gestionat per l’Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions de la Generalitat de Catalunya».
4.2. Exempció a favor dels ajuntaments
4.2.1. Normativa i naturalesa
La normativa fonamental es troba en la disposició addicional tercera de la LEMUR, en virtut de la qual s’afegeix una exempció de la taxa per la publicació d’anuncis en el DOGC. Com ja hem dit, aquesta taxa està establerta en el capítol i del títol xix del TR català de la LTPP, aprovat pel DL català 3/2008, els articles 19.1-1 a 19.1-4 del qual en regulen els elements essencials.
El fet imposable està constituït per «la publicació d’anuncis a l’edició digital del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC)», el subjecte passiu contribuent és el sol·licitant de la publicació i la taxa s’ha d’acreditar en el moment de sol·licitar aqueixa publicació. Es quantifica mitjançant una quota fixa i en els punts a , b i c de l’apartat 4 de l’article 19.1-4 de la LEMUR es preveuen tres supòsits d’exempció.
Doncs bé, a aquests supòsits d’exempció se’ls ha d’afegir l’establert per la disposició addicional tercera de la LEMUR. Cal destacar que aquesta disposició addicional no s’ajusta al mandat de l’apartat 1 de la disposició addicional tercera del TR de la LTPP, segons el qual «[q]ualsevol llei que, d’ara endavant, modifiqui o creï taxes compreses dins l’àmbit d’aquesta Llei ha de contenir una nova redacció dels preceptes afectats, i incloure-hi, si cal, articles amb la numeració correlativa que correspongui». Es tracta d’una exigència que s’inspira en la norma continguda en l’article 9 de la LGT, el qual, al seu torn, deriva de l’article 4 de la ja derogada Llei 1/1998, del 26 de febrer, de drets i garanties dels contribuents, i que, com ha expressat la doctrina, té com a finalitat reforçar la transparència de les normes fiscals (Simón Acosta, 2003: 3) i és una garantia per als subjectes passius (Calvo Ortega, 2004: 33).
Per tant, d’acord amb la tècnica legislativa que imposen aquestes preceptes, la disposició addicional tercera de la LEMUR hauria d’haver modificat l’article 19.1-4 del TR català de la
LTPP incloent una nova lletra d en el seu apartat 4, que és el destinat a enumerar els supòsits d’exempció.
En els termes doctrinals exposats en el subapartat 1.3, els trets més característics de la seva naturalesa són que és una exempció total, de reconeixement d’ofici, mixta i permanent.
4.2.2. Pressupòsit de fet
El pressupòsit de fet de la deducció exigeix la concurrència de requisits objectius i subjectius.
a) Requisits objectius
Com a requisit objectiu tenim que l’exempció es limita a la «publicació dels anuncis d’inserció obligatòria en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» (disposició addicional tercera de la LEMUR).
El text refós sobre taxes i preus públics de la Generalitat, aprovat pel DL català 3/2008, ja preveu l’exempció del pagament de la taxa dels anuncis o edictes d’inserció obligatòria que s’hagin de publicar en el DOGC, però el seu abast es redueix als d’inserció obligatòria que estiguin relacionats amb el procediment recaptatori en general (cfr. art. 19.1-4, punt 4a , del DL català 3/2008). Per tant, l’efectivitat pràctica de la disposició addicional tercera de la LEMUR és que, quan resulti aplicable, també estaran exempts els anuncis d’inserció obligatòria no relacionats amb el procediment recaptatori general.
b) Requisit subjectiu
El requisit subjectiu és que el seu abast es limita als «ajuntaments de municipis rurals». Cal destacar que l’exempció se circumscriu als ajuntaments, de manera que no en resultaran beneficiades les personificacions instrumentals d’aqueixos, com ara els organismes autònoms i les societats i empreses públiques.
4.2.3. Import
Com que es tracta d’una exempció en sentit estricte, l’obligació tributària no arriba a néixer (cfr. art. 22 de la LGT).
4.2.4. Aspecte temporal
A diferència del que succeeix en les altres mesures de desgravació fiscal regulades per la LEMUR, en la present exempció no es preveu cap termini final d’aplicació, per la qual cosa s’aplicarà de forma temporalment indefinida des de l’entrada en vigor de la Llei, és a dir, a partir del 30 de juny de 2025.
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
5. CONCLUSIONS
Les mesures tributàries establertes per la LEMUR són desgravacions fiscals que participen del concepte dogmàtic d’exempció, la qual, atenent als seus efectes econòmics, pot ser total o parcial. (i) La LEMUR preveu un supòsit d’exempció total que té com a efecte suprimir per als ajuntaments dels municipis rurals la càrrega tributària derivada de la taxa de publicació d’anuncis en el DOGC . Teològicament, doncs, es pretén afavorir una millora del sistema de finançament dels municipis rurals via reducció de les despeses tributàries. Aquesta exempció és de caràcter mixt, de reconeixement d’ofici i permanent. (ii) La resta de supòsits previstos per la LEMUR són d’exempció parcial i tenen com a efecte disminuir la quota dels particulars relativa a l’IRPF i l’ITP quan facin referència a immobles situats en municipis rurals Teològicament, doncs, es persegueix afavorir el trasllat i la permanència de persones als municipis rurals per tal d’evitar-ne la despoblació. Aquestes exempcions són, segons els casos, mixtes o objectives, però totes són de reconeixement d’ofici en el si de l’autoliquidació que ha de presentar el contribuent i temporals.
Tot seguit esquematitzarem els punts més conflictius que hem detectat al llarg del treball sobre les mesures tributàries de la LEMUR.
a) Des d’un punt de vista formal, la LEMUR (i) té la virtut de sistematitzar en un sol cos normatiu el règim especial dels municipis rurals, amb la qual cosa adquireix caràcter de codi. (ii) Ara bé, al nostre entendre, cau en la incorrecció tècnica de no respectar la sistematització que pretenen dos altres cossos normatius igualment de caràcter codificador i que són el Codi tributari de Catalunya i el TR català de la LTPP, puix la LEMUR s’ocupa de matèries pròpies d’aquests cossos normatius sense incloure en la seva sistemàtica les noves normes tributàries relatives als municipis rurals. (iii) Així, estimem que les mesures tributàries sobre l’IRPF establertes en el capítol i del títol v de la LEMUR s’haurien de configurar com a normes que s’afegissin al capítol ii del títol i del llibre sisè del Codi tributari de Catalunya, i que les mesures tributàries sobre l’ITP establertes en el capítol ii del títol v de la LEMUR s’haurien de configurar com a normes que s’afegissin al capítol i del títol vi del llibre sisè del Codi tributari de Catalunya. Paral·lelament, la mesura tributària sobre la taxa del DOGC establerta en la disposició addicional tercera de la LEMUR s’hauria de configurar com una norma que s’afegís a l’article 19.1-4 del TR català de la LTPP b) Des d’un punt de vista material, resulta conflictiu el tema de la compatibilitat entre les deduccions de l’IRPF establertes per la LEMUR i les altres deduccions amb les quals guarden una clara relació. I és que, mentre que en algunes deduccions es preveu una norma d’incompatibilitat, en d’altres la LEMUR guarda silenci, la qual cosa propicia defensar que s’hi admet la compatibilitat. Així, advertim que no es preveu cap norma d’incompatibilitat: (i) entre la deducció de l’IRPF de l’article 57 de la LEMUR per trasllat de la residència habitual a un municipi rural i les deduccions per adquisició, rehabilitació o lloguer regulades en els següents articles 58-61 de la LEMUR; (ii) entre la deducció de l’IRPF de l’article 59 de la LEMUR per rehabilitació de l’habitatge habitual en un municipi rural i la deducció per rehabilitació de l’habitatge habitual regulada en l’article 612-4 del Codi tributari de Catalunya; (iii) entre la deducció de l’article 61 de la LEMUR per lloguer de l’habitatge habitual en
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
223
JOAN PAGÈS I GALTÉS
un municipi rural i la deducció per lloguer de l’habitatge habitual per part de víctimes de violència masclista regulada en l’article 612-11 del Codi tributari de Catalunya.
c) Des d’un punt de vista temporal, s’adverteix que els beneficis fiscals sobre l’IRPF i l’ITP establerts per la LEMUR, i també el terme inicial d’aplicació fixat en l’1 de gener de 2026, tenen un terme final d’aplicació, ja que, segons la disposició transitòria primera, tan sols són aplicables fins a quatre anys després de l’aprovació de la llei que les ha establert. Quan es tracta de l’IRPF, això significa que l’aplicació de les deduccions finalitza el 30 de juliol de 2029, la qual cosa comporta, al seu torn, que els trasllats, les adquisicions, les rehabilitacions i els lloguers produïts entre el 31 de juliol i el 31 de desembre de 2029 resten exclosos de les deduccions. Al nostre entendre, aquest criteri pugna amb la lògica interna de l’impost derivada del fet que el període impositiu ordinari és l’any natural, per això es merita el 31 de desembre de cada any. Estimem que tècnicament hauria estat més correcte establir que les deduccions de l’IRPF fossin aplicables durant els quatre anys següents a l’entrada en vigor de la norma de deducció, cosa que comportaria que s’apliquessin fins al 31 de desembre de 2029. d ) A diferència del que succeeix amb les deduccions de l’IRPF per adquisició, rehabilitació i lloguer, totes referides a l’habitatge habitual, la deducció de l’IRPF per trasllat de l’article 57 de la LEMUR es refereix a la «residència habitual», la qual cosa obre la porta a argumentar que aquesta deducció es pot aplicar als supòsits en què la residència en un municipi rural es determini no per a l’habitatge habitual, sinó seguint el criteri subsidiari del centre d’interessos econòmics. Al nostre entendre, aquesta interpretació literal no s’avé ni amb la finalitat de la deducció ni amb els requisits subjectius que reclama, per la qual cosa estimem que s’ha de forçar una interpretació correctora de la lletra de la norma de deducció en el sentit que quan parla del trasllat de la «residència» habitual, s’ha d’entendre que es vol dir trasllat de l’«habitatge» habitual.
e) En les desgravacions fiscals relacionades amb la rehabilitació de l’habitatge, el termini per a iniciar l’ocupació de l’immoble per a habitar-lo es computa a partir de la data d’obtenció de la llicència d’obres (cfr. article 60.3b, respecte a les deduccions de l’IRPF regulades en els articles 58 i 59) o de la data d’acabament de les obres (cfr. article 63.3c , respecte al tipus de gravamen regulat en el mateix article 63). Al nostre entendre, amb aquest criteri s’està deixant a la voluntat del contribuent fixar l’inici del còmput del termini, puix per a obtenir la llicència d’obres és necessari que abans s’hagi sol·licitat, la qual cosa depèn de l’interessat, com també depèn d’ell el moment en què es finalitzen les obres. Al nostre entendre, hauria estat convenient regular un sistema de còmput més ajustat al principi de seguretat jurídica, tal com l’article 62.3c de la LEMUR preveu respecte a la desgravació fiscal de l’ITP, on l’ocupació de l’immoble com a habitatge habitual ha de produir-se en un termini màxim de quatre anys a comptar de l’adquisició de l’immoble.
f ) Respecte als tipus de gravamen reduïts de l’ITP per adquisició de l’habitatge i per adquisició de l’habitatge per a rehabilitar-lo, regulats en els articles 62 i 63 de l’EM: (i) es troba a faltar una norma com la prevista en l’article 60.4 respecte a les deduccions de l’IRPF, destinada a especificar els supòsits en què el termini inicial màxim per a habitar de manera efectiva i permanent l’immoble s’exclou (impossibilitat d’ocupació o inadequació per discapacitat del contribuent) o se suspèn (gaudi de l’habitatge habitual per raó del càrrec o l’ocupació). Al nostre entendre, la lògica intrínseca de la norma prevista per l’article 60.4
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
comporta que sigui aplicable per analogia a les referides desgravacions fiscals de l’ITP; (ii) quan es tracta d’un adquirent sense fills menors, es dona una situació difícil d’explicar, ja que si adquireix un terreny per a construir un habitatge o adquireix un habitatge que no requereix rehabilitació, estarà subjecte als requisits exigits en la desgravació fiscal de l’article 62 i com que un és de caràcter subjectiu (apartat 2 a) no podrà aplicar el tipus reduït; en canvi, si adquireix l’immoble destinat a habitatge familiar amb la finalitat de rehabilitar-lo, estarà subjecte als requisits exigits en la present desgravació fiscal de l’article 63 i com que en aquest no es preveu cap requisit subjectiu sí que podrà aplicar el tipus reduït.
g) Respecte al tipus de gravamen reduït de l’ITP per adquisició de l’habitatge habitual per a rehabilitar-lo, regulat en l’article 63 de la LEMUR, cal destacar que, a diferència del que succeeix respecte a les deduccions de l’IRPF per adquisició o rehabilitació de l’habitatge (art. 60.6) i del que succeeix respecte a la reducció del tipus de gravamen en l’ITP per adquisició de l’habitatge (art. 62.3a), no es preveu una norma en virtut de la qual també es consideri habitatge habitual un traster i fins dues places d’aparcament que hagin estat adquirits simultàniament en unitat d’acte o estiguin situats al mateix edifici o complex urbanístic. Tot i així, al nostre entendre aquesta norma resulta d’aplicació analògica i per això estimem que el tipus reduït previst per l’article 63 també s’aplicarà a la despesa imputable a l’adquisició de garatges i trasters quan, en els termes de l’article 62.3a, siguin annexos de l’immoble adquirit amb la finalitat de rehabilitar-lo. h) Finalment, cal dir que també ens trobem davant un punt conflictiu que va més enllà de la interpretació i integració jurídica de les mesures tributàries adoptades per la LEMUR. Ens referim al plantejament financer dins el qual aquestes mesures s’insereixen. (i) S’ha de tenir en compte que si bé Catalunya és pionera a l’hora d’aprovar un codi com la LEMUR, on se sistematitzen les principals normes que forgen el règim especial del municipis rurals, prèviament altres comunitats autònomes ja havien adoptat mesures tributàries semblants a les establertes per la LEMUR, i fins i tot algunes de més potents, sense que s’hagin mostrat suficientment eficaces per a aturar el despoblament rural, per la qual cosa entenem que seria convenient que les mesures tributàries anessin acompanyades d’altres mesures econòmiques que, per una banda, aprofundissin el reforç financer que preveu la LEMUR quan en el seu títol iii preveu fons singulars i subvencions, i, de l’altra, introduissin línies de crèdit i avals públics que fomentessin l’activitat econòmica en l’àmbit rural. (ii) Doncs bé, és aquí on, al meu entendre, arribem al nucli central del problema que ens ocupa, puix totes les mesures acabades de proposar impliquen, directament o indirectament, un augment de la despesa pública, cosa que es troba limitada pel dèficit fiscal que suporta Catalunya arran de l’obsolet sistema de finançament autonòmic.1 Això ens porta a concloure que el principal problema que s’ha de resoldre és aconseguir un finançament capaç d’evitar l’espoli fiscal al qual Catalunya està subjugada. 2 Tan sols resolent aquest problema, la Generalitat podrà desenvolupar una política pròpia eficaç per a combatre el despoblament rural.
1. Segons la mateixa Generalitat, «El dèficit fisca de Catalunya amb l’Estat va escalar fins el 20.772 milions l’any 2020 i fins als 21.982 milions el 2021, un nou màxim històric» (Economia i Finances, 2023).
2. Sobre aquesta temàtica, vegeu des del ja clàssic estudi de Tremosa i Balcells (2004) a publicacions més recents com la de Jordi Domingo (2025) o la de Més Economia (2025).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
225
JOAN PAGÈS I GALTÉS
6. BIBLIOGRAFIA
Almeida Cerreda, Marcos (2023). «Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 19.
Anglès Joanpere, Blanca (2025). «Noves mesures tributàries per als municipis rurals de Catalunya». IurisCrimPol: Blog dels Estudis de Dret i Ciència Política. https://blogs.uoc.edu/edcp/ca/novesmesures-tributaries-per-als-municipis-rurals-de-catalunya/ (última consulta: 22 octubre 2025). Arrieta Martínez de Pisón , Juan (1999). Técnicas desgravatorias y deber de contribuir. Madrid: McGraw-Hill.
Associació MDC (2022). www.micropobles.cat/wp-content/uploads/2022/12/Estatut-Micropoble. pdf (última consulta: 15 novembre 2025).
Berliri , Antonio (1971). Principios de derecho tributario. Madrid: Editorial de Derecho Financiero. Calvo Ortega, Rafael (1999). Curso de derecho financiero. T. I. Madrid: Civitas.
— (2004). «Ordenamiento tributario». A: La nueva Ley general tributaria. Madrid: ThomsonCivitas.
Domingo , Jordi (2025). «L’espoli fiscal que pateix Catalunya ha assolit una xifra rècord el 2024». Consell de la República Catalana (web). https://consellrepublica.cat/noticies/uce/2025 (última consulta: 28 novembre 2025).
Economia i finances (2023). «El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat ja frega els 22.000 m. e». Govern.cat (web). https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/539622/deficit-fiscalcatalunya-lestat-frega-22000-m-euros (última consulta: 28 novembre 2025).
Ferreiro Lapatza, José Juan (2006). Curso de derecho financiero español . Barcelona i Madrid: Marcial Pons.
González Ortiz, Diego (2023). «La contribución al sostenimiento de los gastos públicos por residentes en municipios en riesgo de despoblamiento». Crónica Tributaria , núm. 186. Herrera Molina, Pedro Manuel (1990). La exención tributaria . Madrid: Colex.
Martínez Lafuente, Antonio (1997). Manual del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. Madrid: Marcial Pons.
Més Economia (2025). «El comptador de l’espoli fiscal». Més Economia (en línia). www.meseconomia. cat/comptador-de-lespoli-fiscal/ (última consulta: 28 novembre 2025).
Sainz de Bujanda, Fernando (1963). «Teoria jurídica de la exención tributaria». A: Sainz de Bujanda, F. Hacienda y derecho. Madrid: Instituto de Estudios Jurídicos.
Simón Acosta, Eugenio (2003). «Transparencia de las normas fiscales». Actualidad Jurídica Aranzadi , núm. 594.
Solé Estadella, Jordi (2013). El IRPF inteligible. Barcelona, Buenos Aires, Madrid i São Paulo: Marcial Pons.
Soler Roch, María Teresa (1983). Incentivos a la inversión y justícia tributaria . Madrid: Civitas. Torrescusa Cordero , Alejandro (2022). «El creciente establecimiento por las comunidades autónomas de beneficios fiscales dirigidos a las zonas despobladas en los impuestos cedidos». A: Esteve Pardo, M. Luisa (dir.); Navarro García, Albert (coord.). La financiación de los servicios públicos en las áreas urbanas. Cizur Menor: Thomson Reuters - Aranzadi.
Tremosa i Balcells, Ramon (2004). L’espoli fiscal . València: Eliseu Climent.
Varona Alabern , Juan Enrique (2009). Extrafiscalidad y dogmática tributaria . Barcelona, Buenos Aires i Madrid: Marcial Pons.
Velarde Aramayo, María Sílvia (1997). Beneficios y minoraciones en derecho tributario. Madrid: Marcial Pons.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
TÍTOL V: DE LES MESURES TRIBUTÀRIES RELATIVES ALS MUNICIPIS RURALS
LEGISLACIÓ
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN PAGÈS I GALTÉS
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 229-245 ISSN: 2938-5733
RECULL NORMATIU
RECULL NORMATIU
Aranzazu Colom Nart
Advocada de la Generalitat adscrita a la Direcció del Gabinet Jurídic Generalitat de Catalunya
Sumari: 1. Introducció; 2. Planificació, transparència i qualitat normativa; 3. Activitat normativa de la Unió Europea; 4. Activitat normativa de l’Estat; 4.1. Lleis orgàniques; 4.2. Lleis ordinàries; 4.3. Reials decrets llei; 4.4. Reials decrets; 5. Activitat normativa de Catalunya; 5.1. Decrets llei; 5.2. Lleis ordinàries; 5.3. Normativa reglamentària de la Generalitat; 6. Conclusions: planificació normativa, simplificació i rendició de comptes.
1. INTRODUCCIÓ
Durant el segon semestre del 2025, l’activitat normativa, tant a la Unió Europea com a l’Estat, ha continuat essent intensa, tot i que amb un perfil diferent al dels exercicis anteriors. En l’àmbit estatal es constata que una part rellevant de les disposicions aprovades responen, novament, a la necessitat d’adaptar l’ordenament jurídic intern a les exigències del dret de la Unió Europea o de desplegar polítiques públiques vinculades a marcs normatius europeus. Aquesta dinàmica confirma la creixent interdependència entre la producció normativa estatal i l’europea, sobretot en àmbits com la sostenibilitat, la transformació digital o la regulació econòmica.
Alhora, el període analitzat evidencia un ús rellevant de l’instrument del decret llei com a mecanisme d’impuls normatiu en determinats àmbits de política pública, circumstància que reforça una tendència ja observada en exercicis anteriors. Aquesta tècnica legislativa, concebuda constitucionalment per a situacions de necessitat extraordinària i urgent, continua ocupant un espai significatiu dins de la producció normativa estatal i catalana.
2. PLANIFICACIÓ, TRANSPARÈNCIA I QUALITAT NORMATIVA
En relació amb la planificació normativa, cal recordar que, tant a escala europea com en els ordenaments interns, s’han consolidat, en els darrers anys, diversos instruments orientats a anticipar l’activitat legislativa dels governs i a reforçar la transparència del procés normatiu. En l’àmbit de la Unió Europea aquesta funció es materialitza a través del programa de treball anual de la Comissió Europea, mentre que, en els àmbits estatal i català, aquesta planificació s’articula mitjançant el pla anual normatiu previst en l’article 132 de la Llei 39/2015 i el Pla Normatiu del Govern de la Generalitat, respectivament.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
229
ARANZAZU COLOM NART
Tal com ja es va analitzar amb més deteniment en la crònica corresponent al semestre anterior, aquests instruments tenen com a finalitat ordenar l’activitat normativa dels governs i facilitar el control públic sobre les iniciatives legislatives previstes. No obstant això, l’anàlisi de les disposicions efectivament aprovades durant el període examinat posa de manifest que la correspondència entre la planificació inicial i la producció normativa real continua essent desigual.
En efecte, si bé s’han adoptat diverses iniciatives legislatives rellevants, una part significativa de les normes previstes no s’han arribat a tramitar o han quedat ajornades, mentre que el gruix de l’activitat normativa s’ha concentrat en l’aprovació de disposicions reglamentàries de caràcter organitzatiu o de desplegament normatiu, així com en la regulació de matèries sectorials específiques i en l’ús del decret llei en determinats àmbits. Més enllà de la constatació quantitativa, aquesta distància entre la planificació inicial i la producció normativa real relativitza el valor dels plans com a mecanisme efectiu de rendició de comptes, atès que l’instrument és útil per a anunciar prioritats, però molt menys per a garantir-ne l’execució o justificar de manera sistemàtica les desviacions.
Aquest diagnòstic connecta, al seu torn, amb una qüestió més estructural: la qualitat de la regulació no depèn únicament de la planificació normativa o de l’avaluació ex ante de les iniciatives legislatives, sinó també de l’existència de mecanismes efectius d’avaluació ex post de les normes aprovades, que permetin determinar si les regulacions han assolit realment els objectius perseguits, si han generat càrregues innecessàries o si, al contrari, cal ajustar-les, simplificar-les o substituir-les. Aquesta aproximació, que s’inscriu en les polítiques contemporànies de better regulation , concep la producció normativa com un procés cíclic en què la revisió dels resultats i l’aprenentatge institucional són condicions imprescindibles per a evitar la proliferació normativa i millorar la coherència del sistema regulador.
En aquest sentit, l’experiència de la Unió Europea és especialment il·lustrativa, atès que en els darrers anys ha desenvolupat un sistema relativament estructurat d’avaluació normativa que integra instruments específics, com el marc general de better regulation , el programa REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme), orientat a identificar normes obsoletes o càrregues administratives excessives, i el paper del Regulatory Scrutiny Board com a òrgan independent de supervisió metodològica de les avaluacions. Aquesta lògica de revisió periòdica del dret vigent es manifesta també en la substitució o derogació de normes anteriors per nous instruments normatius, com posa de manifest, per exemple, la Directiva (UE) 2024/2853, sobre responsabilitat per productes defectuosos, que deroga la Directiva 85/374/CEE amb l’objectiu d’adaptar el règim europeu de responsabilitat civil a la realitat dels productes digitals i de les noves tecnologies. Tot i que aquest model presenta limitacions en la seva aplicació pràctica, ofereix un referent útil per a entendre que la transparència i la rendició de comptes no es juguen només en l’anunci d’una agenda normativa, sinó també en la capacitat institucional d’avaluar els efectes reals de les normes i de revisar el dret vigent amb criteris d’eficàcia, necessitat i proporcionalitat.
3. ACTIVITAT NORMATIVA DE LA UNIÓ EUROPEA
Durant el segon semestre del 2025, el Parlament Europeu i el Consell han continuat desenvolupant la seva activitat legislativa mitjançant l’adopció de diverses directives i reglaments en el marc del procediment legislatiu ordinari. Sense ànim exhaustiu, entre les disposicions adoptades durant aquest període despunten diverses iniciatives en àmbits com la política ambiental, la seguretat viària i la regulació del transport i de les infraestructures, que reflecteixen les prioritats de l’agenda normativa europea en matèria de sostenibilitat, mobilitat i transició ecològica.
Així, en l’àmbit mediambiental, s’han adoptat normes orientades a reforçar els mecanismes de gestió i prevenció de residus i a millorar la protecció dels recursos naturals, com la Directiva (UE) 2025/1892, del 10 de setembre, relativa a la gestió i prevenció de residus i a la protecció del medi ambient, o la Directiva (UE) 2025/2360, del 12 de novembre, orientada a reforçar els instruments de gestió sostenible dels recursos naturals.
Pel que fa a la Directiva 2025/1892, es palesa la creixent preocupació de les institucions europees per l’impacte ambiental del sector tèxtil. Si bé, tal com destaca la Directiva per al cas de la Unió Europea, la major part de les pressions ambientals associades al consum de roba, calçat i tèxtils domèstics es produeixen fora del territori europeu, el cert és que tenen una incidència directa en els objectius climàtics i ambientals de la Unió, ja que el consum europeu contribueix de manera significativa a les emissions globals i a la degradació ambiental.
En aquest sentit, les polítiques europees de gestió de residus posen un èmfasi creixent en la prevenció, la preparació per a la reutilització i el reciclatge dels residus tèxtils, com a instruments clau per a reduir la petjada ambiental del sector. D’acord amb les previsions de la Directiva, els estats membres han d’adaptar els seus sistemes de gestió de residus, sobretot pel que fa a la recollida selectiva de residus tèxtils, la regulació dels sistemes de responsabilitat ampliada del productor en aquest sector i la promoció de circuits de reutilització i reciclatge.
Paral·lelament, en l’àmbit de la mobilitat i de la seguretat viària cal destacar la Directiva (UE) 2025/2206, que introdueix modificacions en el règim de cooperació entre estats membres en relació amb les sancions de trànsit. L’objectiu principal de la norma és reforçar l’efectivitat de les mesures de privació del dret a conduir quan són imposades per un estat membre diferent del que va expedir el permís de conducció del conductor infractor. Aquesta iniciativa s’inscriu en l’estratègia europea de seguretat viària i en l’objectiu de la Unió Europea conegut com a «Vision Zero», que pretén reduir progressivament les víctimes mortals i els ferits greus a les carreteres europees fins a assolir, a llarg termini, la xifra zero de víctimes.
La Directiva forma part d’un conjunt més ampli d’iniciatives legislatives impulsades per la Unió Europea per a reforçar la seguretat viària i millorar la cooperació administrativa entre estats membres en matèria de sancions de trànsit. En aquest context, la Unió ha impulsat diverses reformes orientades a facilitar l’intercanvi d’informació entre autoritats nacionals, reforçar el reconeixement mutu de determinades sancions i harmonitzar progressivament els instruments jurídics relacionats amb els permisos de conducció i amb l’aplicació de les normes de circulació.
A aquest efecte, la Directiva estableix un mecanisme de reconeixement i execució transfronterera de les sancions de privació del dret a conduir. Quan l’estat membre on s’ha comès la infracció comprovi que la persona sancionada no té la seva residència habitual en el seu territori i no és titular d’un permís de conducció expedit per aquest estat, haurà de notificar sense demora la sanció a l’estat membre que va expedir el permís de conducció. Aquesta comunicació s’haurà de fer mitjançant un certificat normalitzat de privació del dret a conduir, que es transmetrà en una de les llengües oficials de les institucions de la Unió que sigui també llengua oficial de l’estat membre d’expedició, o en qualsevol altra llengua oficial que aquest estat hagi acceptat.
La Directiva introdueix igualment l’obligació de l’estat membre d’expedició del permís de conducció d’executar la privació del dret a conduir imposada per l’estat membre on s’ha comès la infracció, reforçant així la cooperació administrativa entre autoritats nacionals i evitant situacions d’impunitat derivades de la fragmentació dels sistemes sancionadors. D’aquesta manera, es pretén garantir que les sancions imposades per infraccions de trànsit greus tinguin efectes reals en tot el territori de la Unió, per tal de contribuir a una aplicació més efectiva de les polítiques europees de seguretat viària.
Cal referenciar també la Directiva (UE) 2025/2459, del 26 de novembre, que modifica la Directiva 1999/62/CE, relativa a l’aplicació de peatges i taxes d’ús en infraestructures de transport, introduint ajustos en els mecanismes de tarifació i en els terminis d’aplicació de determinades disposicions.
Finalment, cal fer esment de la implementació del Reglament d’intel·ligència artificial. En primer lloc, cal referir que, a partir de l’1 d’agost de 2025, va entrar en vigor el segon gran bloc de disposicions operatives previst per la norma, fet que marca l’inici efectiu del seu desplegament jurídic. Després de l’aplicació inicial, des del febrer del mateix any, de les disposicions generals relatives a l’àmbit d’aplicació, les definicions i la prohibició de determinades pràctiques d’intel·ligència artificial (IA), a partir d’aquesta data passen a ser aplicables diversos capítols centrals del Reglament, incloent-hi les normes relatives a la governança del sistema europeu d’IA i al règim jurídic aplicable als models i sistemes d’IA de propòsit general. Entre les novetats més rellevants destaca l’establiment del règim d’avaluació de conformitat dels sistemes d’IA d’alt risc, que exigeix que aquests sistemes siguin sotmesos a procediments d’avaluació abans de la seva comercialització o posada en servei dins del mercat interior. Aquest mecanisme s’inscriu en la lògica reguladora del mercat interior pròpia del dret europeu, basada en la combinació de requisits harmonitzats, procediments de certificació i sistemes de supervisió per part d’autoritats notificades. L’entrada en vigor d’aquestes disposicions reforça igualment les obligacions de transparència i responsabilitat dels proveïdors de sistemes d’IA, alhora que posa en funcionament l’arquitectura institucional prevista pel Reglament per a la supervisió i coordinació del seu compliment dins de la Unió. En segon lloc, però, cal destacar que, malgrat que l’arquitectura reguladora preveu que moltes de les obligacions tècniques del Reglament es concretin mitjançant normes harmonitzades elaborades pels organismes europeus de normalització, en finalitzar el 2025 aquestes normes encara no havien estat adoptades ni publicades al Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE), la qual cosa evidencia el paper central que el sistema europeu de normalització assumeix en la implementació efectiva del Reglament.
En conjunt, aquestes iniciatives reflecteixen la continuïtat de l’agenda normativa europea en matèria de transició ecològica, mobilitat sostenible i coordinació reguladora entre estats membres. A diferència del que succeeix en molts ordenaments interns, una part significativa de la legislació europea incorpora ja en el mateix text normatiu clàusules de revisió o obligacions d’avaluació periòdica per part de la Comissió Europea, cosa que reforça els mecanismes de control ex post de l’eficàcia de la regulació.
4. ACTIVITAT NORMATIVA DE L’ESTAT
El segon semestre del 2025 no ha estat especialment prolífic pel que fa a l’aprovació de normes amb rang legal en l’àmbit estatal, si bé cal destacar l’adopció d’algunes disposicions de rellevància que incideixen en àmbits materials diversos de l’ordenament jurídic. En aquest context, cal recordar que algunes de les normes aprovades durant aquest període tenen l’origen en iniciatives legislatives impulsades durant exercicis anteriors; és el cas, entre d’altres, de la Llei orgànica 1/2025, la tramitació parlamentària de la qual es va iniciar l’any 2024 i que, per tant, respon a les previsions del pla anual normatiu corresponent a aquell exercici.
Sense ànim exhaustiu, a continuació es destaquen algunes de les principals normes estatals aprovades durant el segon semestre del 2025.
4.1. Lleis orgàniques
El Pla Anual Normatiu de l’Estat per a l’any 2025 preveia la tramitació d’un nombre significatiu d’iniciatives legislatives amb rang de llei orgànica, concretament setze projectes normatius, orientats principalment a implementar reformes institucionals i a impulsar algunes iniciatives vinculades al denominat Pla d’Acció per a la Democràcia. Entre aquestes iniciatives s’incloïen, per exemple, projectes de llei orgànica relacionats amb la reforma de determinats aspectes del sistema institucional i amb mesures destinades a reforçar la qualitat democràtica i la transparència en el funcionament de les institucions públiques. Tanmateix, l’anàlisi de l’activitat legislativa efectivament desplegada durant l’any posa de manifest que aquestes previsions no s’han materialitzat en el període analitzat. En efecte, l’única llei orgànica aprovada durant el 2025 és la Llei orgànica 1/2025, de mesures en matèria d’eficiència del servei públic de justícia, la qual no deriva pròpiament del Pla Normatiu de 2025, atès que la seva tramitació parlamentària es va iniciar durant l’exercici anterior. Aquesta circumstància evidencia una certa distància entre la planificació normativa inicial i la producció legislativa efectiva en matèria de lleis orgàniques, i confirma que una part rellevant de les iniciatives previstes en el Pla no han arribat a culminar el seu procés legislatiu durant l’any considerat. En termes generals, aquesta situació confirma, una vegada més, la persistència d’una certa disfunció entre la planificació normativa anunciada i el ritme real de tramitació legislativa.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
233
4.2. Lleis ordinàries
Entre les lleis ordinàries aprovades en aquest període cal esmentar en primer lloc la Llei 4/2025, del 24 de juliol, per la qual es modifica el conveni econòmic amb la Comunitat Foral de Navarra, regulat originàriament per la Llei 28/1990. Aquesta norma introdueix diverses modificacions en el sistema de relacions financeres entre l’Estat i la Comunitat Foral, ja que actualitza els mecanismes de coordinació fiscal i el sistema d’aportació econòmica, i incideix així en l’equilibri del règim foral dins el conjunt del sistema de finançament territorial.
També resulta rellevant la Llei 5/2025, del 24 de juliol, que introdueix modificacions en el règim de responsabilitat civil i assegurança en la circulació de vehicles de motor, així com en la normativa d’ordenació, supervisió i solvència de les entitats asseguradores, mitjançant la reforma del text refós de la Llei sobre responsabilitat civil i assegurança en la circulació de vehicles de motor (Reial decret legislatiu 8/2004) i de la Llei 20/2015, d’ordenació, supervisió i solvència de les entitats asseguradores i reasseguradores. Es tracta d’una actualització tècnica amb incidència directa en el sector assegurador i en el règim de protecció de les víctimes d’accidents de trànsit.
En l’àmbit del règim econòmic territorial cal destacar igualment la Llei 6/2025, del 28 de juliol, que modifica determinats aspectes del règim econòmic i fiscal de Canàries amb l’objectiu d’incentivar inversions vinculades a l’arrendament d’habitatge. Aquesta reforma s’inscriu en el marc de les polítiques d’estímul econòmic i de foment de l’accés a l’habitatge mitjançant la introducció de determinats incentius fiscals en el règim especial canari.
D’altra banda, la Llei 7/2025, del 28 de juliol, crea l’Agència Estatal de Salut Pública i introdueix modificacions en la Llei 33/2011, de salut pública. Aquesta norma reforça l’estructura institucional del sistema de salut pública amb la finalitat de millorar la coordinació i la capacitat de resposta davant riscos sanitaris, consolidant així el model de vigilància epidemiològica desenvolupat arran de l’experiència derivada de la pandèmia.
En l’àmbit del transport i la mobilitat cal esmentar la Llei 9/2025, del 3 de desembre, de mobilitat sostenible, que estableix un marc normatiu orientat a la transformació del sistema de mobilitat des d’una perspectiva ambiental, econòmica i territorial. La norma integra instruments de planificació estratègica, mesures orientades a la descarbonització del transport i mecanismes de coordinació entre administracions públiques, configurant-se com una peça normativa de caràcter estructural en les polítiques públiques de mobilitat.
Finalment, cal al·ludir a la Llei 10/2025, del 26 de desembre, de regulació dels serveis d’atenció a la clientela, que estableix per primera vegada a escala estatal un marc normatiu específic destinat a fixar els estàndards mínims de qualitat en els serveis d’atenció als consumidors i usuaris. La norma introdueix diverses obligacions per a les empreses que presten serveis a la ciutadania, sobretot en sectors considerats essencials o d’interès general, amb l’objectiu de reforçar la protecció de les persones consumidores i millorar els mecanismes de gestió de queixes i reclamacions. Entre altres mesures, la Llei estableix terminis màxims per a donar resposta a les reclamacions dels consumidors, fixa requisits d’accessibilitat i disponibilitat dels canals d’atenció i garanteix el dret de les persones usuàries a rebre atenció personal per part d’un operador humà, limitant així l’ús exclusiu de sistemes automatitzats d’atenció al client. Igualment, imposa determinats criteris de qualitat en la prestació
ARANZAZU COLOM NART
del servei, com ara l’obligació de disposar de canals d’atenció gratuïts o la disponibilitat de serveis d’incidències en determinats sectors que operen de manera continuada. Tot i que la Llei 10/2025 no modifica directament el Codi de consum de Catalunya, sí que estableix un conjunt d’estàndards mínims de qualitat aplicables als serveis d’atenció a la clientela de les empreses que operen en el mercat, configurant-se així com una norma bàsica que fixa un nivell estatal de protecció dels consumidors que les comunitats autònomes poden desenvolupar però no rebaixar.
4.3. Reials decrets llei
Pel que fa a l’activitat normativa del Govern emprant els decrets llei, cal referir que el Consell de Ministres n’ha aprovat nou. L’anàlisi dels reials decrets llei aprovats permet identificar quatre grans àmbits materials d’intervenció normativa. En primer lloc, un conjunt de mesures de política econòmica i fiscal, com les relatives a incentius fiscals vinculats a esdeveniments d’interès públic o a modificacions tributàries adoptades en el tancament de l’exercici. En segon lloc, diverses normes orientades a donar resposta a situacions d’emergència o a processos de reconstrucció territorial, com les vinculades als episodis de dana o a la recuperació de l’illa de La Palma. En tercer lloc, mesures de caràcter social, especialment en matèria de dependència i conciliació de la vida personal i laboral. Per acabar, algunes disposicions responen a objectius de dinamització econòmica i de flexibilització financera per part de les administracions públiques. Aquest conjunt de normes evidencia, una vegada més, el paper central que continua assumint el reial decret llei com a instrument de resposta immediata davant situacions de caràcter econòmic, social o institucional.
En aquest context, destaca en primer lloc el Reial decret llei 8/2025, del 8 de juliol , que declara determinats programes esdeveniments d’interès públic excepcional, amb la consegüent activació d’un règim reforçat de beneficis fiscals vinculats al mecenatge i als incentius per al patrocini empresarial. Aquesta norma s’inscriu dins de les polítiques de promoció econòmica i cultural mitjançant instruments tributaris de caràcter temporal.
En l’àmbit laboral i de conciliació de la vida personal i familiar cal destacar el Reial decret llei 9/2025, del 29 de juliol , que amplia el règim del permís per naixement i cura d’un menor, introduint modificacions en l’Estatut dels treballadors, en l’Estatut bàsic de l’empleat públic i en la Llei general de la Seguretat Social. Aquesta reforma completa la transposició de la Directiva (UE) 2019/1158, relativa a la conciliació de la vida familiar i professional de progenitors i cuidadors, i reforça així els instruments jurídics orientats a promoure la corresponsabilitat en les tasques de cura.
Posteriorment, el Reial decret llei 10/2025, del 23 de setembre, adopta diverses mesures urgents en matèria de suport humanitari i cooperació internacional vinculades a la situació a la Franja de Gaza i al suport a la població palestina. La norma preveu, entre altres mesures, la prohibició de la importació a Espanya de productes originaris d’assentaments israelians en el territori palestí ocupat, les exportacions destinades a Israel i les importacions originàries d’Israel del material inclòs en els annexos del Reglament de control del comerç exterior de material de defensa, d’altre material i de productes i tecnologies de doble
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
235
ARANZAZU COLOM NART
ús, així com el rebuig de les sol·licituds d’autorització de trànsit amb destinació a Israel de combustibles que puguin tenir un ús final militar i les exportacions. En l’àmbit de les polítiques socials, el Reial decret llei 11/2025, del 21 d’octubre , introdueix mesures urgents orientades a reforçar el Sistema Català d’Autonomia i Atenció a la Dependència (SCAAD), així com a desplegar determinades obligacions derivades de la Llei 3/2024 , relativa a l’atenció a persones afectades per esclerosi lateral amiotròfica (ELA) i altres processos neurològics d’alta complexitat. Les mesures adoptades incideixen tant en el finançament del sistema com en la configuració de determinades prestacions socials. Importa destacar la creació d’un nou grau iii + de dependència extrema, que inclou les persones que tenen reconegut el grau iii de dependència i estan diagnosticades d’ELA.
També en resposta a situacions d’emergència, el Reial decret llei 12/2025, del 28 d’octubre, estableix un conjunt de mesures urgents vinculades al pla de reconstrucció destinat a reparar els danys ocasionats per episodis de dana produïts entre el 28 d’octubre i el 4 de novembre de 2024. Aquesta norma articula diversos instruments de suport econòmic i financer per a facilitar la recuperació dels territoris afectats.
Per la seva banda, el Reial decret llei 13/2025, del 25 de novembre, aprova mesures complementàries per a la recuperació econòmica i social de l’illa de La Palma després de les erupcions volcàniques, reforçant les línies d’ajut existents i ampliant els instruments financers destinats a donar suport a la població i al teixit productiu afectat, en continuïtat amb el marc extraordinari adoptat en exercicis anteriors.
Ja en el mes de desembre, el Reial decret llei 14/2025, del 2 de desembre, introdueix mesures urgents en matèria de retribucions del sector públic, amb incidència directa en la massa salarial i en els límits pressupostaris aplicables al conjunt de les administracions públiques.
En la mateixa data es va aprovar també el Reial decret llei 15/2025, del 2 de desembre, orientat a facilitar la capacitat inversora de les entitats locals i de les comunitats autònomes, així com a introduir determinades modificacions en el règim dels sistemes de facturació regulats pel Reial decret 1007/2023. Aquesta norma respon a una lògica de dinamització econòmica i de flexibilització financera per part de les administracions territorials. Finalment, el Reial decret llei 16/2025, del 23 de desembre, introduïa diverses mesures urgents en matèria tributària que afectaven l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF), l’impost sobre societats (IS), l’impost temporal de solidaritat de les grans fortunes (ITSGF) i l’impost sobre el valor afegit (IVA). Tanmateix, aquesta disposició no va ser convalidada posteriorment pel Congrés dels Diputats, fet que va comportar-ne la derogació. Importa ressaltar que algunes de les matèries regulades mitjançant reial decret llei coincideixen amb àmbits materials que, segons el Pla Anual Normatiu de l’Estat per al 2025, estaven previstos inicialment per a ser abordats mitjançant iniciatives legislatives ordinàries. És especialment rellevant en aquest sentit el Reial decret llei 9/2025, relatiu a l’ampliació dels permisos de naixement i cura d’un menor i a la completa transposició de la Directiva (UE) 2019/1158, matèria que el Pla Normatiu incloïa dins de les iniciatives legislatives vinculades a la conciliació de la vida personal, familiar i laboral. Aquesta circumstància evidencia, novament, que determinades reformes que inicialment es preveia tramitar per la via legislativa ordinària
acaben materialitzant-se mitjançant instruments normatius d’urgència, reforçant la figura del decret llei com a instrument «ordinari» dins del sistema de producció normativa estatal.
4.4. Reials decrets
Pel que fa a la producció normativa de caràcter reglamentari, el Pla Anual Normatiu de l’Estat per a l’any 2025 preveia l’aprovació d’un nombre molt significatiu de disposicions reglamentàries, concretament prop de cent quaranta reials decrets. Aquesta previsió respon a la funció habitual de la normativa reglamentària com a instrument de desplegament tècnic de la legislació vigent i de regulació sectorial de determinats àmbits materials. L’anàlisi de l’activitat normativa efectivament desenvolupada durant l’any permet constatar que una part molt rellevant d’aquestes disposicions han estat aprovades: setanta durant el primer semestre i més de seixanta en el segon. Des d’un punt de vista material, aquesta activitat reglamentària s’ha orientat principalment cap a tres grans tipus de disposicions: en primer lloc, reials decrets de desenvolupament reglamentari de lleis, que concreten aspectes tècnics de normes amb rang legal aprovades recentment; en segon lloc, disposicions de regulació sectorial, sobretot en àmbits com la sanitat, el medi ambient, l’energia o els transports; finalment, una part rellevant dels reials decrets aprovats durant el període analitzat tenen un contingut eminentment organitzatiu, incloent-hi la reorganització de determinades estructures ministerials, la modificació de l’estructura d’òrgans directius o l’aprovació o revisió dels estatuts d’organismes autònoms i altres entitats del sector públic estatal. Al costat d’aquestes normes d’organització administrativa també s’han aprovat diversos reials decrets destinats a establir les bases reguladores de subvencions o a desplegar instruments d’intervenció pública en l’àmbit econòmic.
Entre les disposicions reglamentàries més rellevants aprovades durant el segon semestre del 2025 cal destacar, en primer lloc, el Reial decret 657/2025, del 30 de juliol, pel qual es desenvolupa la Llei 7/2025, de mobilitat sostenible, en matèria de planificació i coordinació territorial, establint instruments de cooperació entre administracions públiques en aquest àmbit. També resulta destacable el Reial decret 812/2025, del 15 d’octubre, pel qual s’aprova el Reglament de desenvolupament de la Llei 21/2003, de seguretat aèria, que actualitza el marc regulador del sector aeronàutic pel que fa als requisits tècnics i operatius de seguretat.
En l’àmbit de les polítiques socials cal esmentar el Reial decret 901/2025, del 18 de novembre, que modifica el Reglament de desenvolupament de la Llei 39/2006, de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència, introduint ajustos en el sistema de prestacions i en determinats aspectes de la gestió del Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència. Finalment, en l’àmbit ambiental destaca el Reial decret 948/2025, del 10 de desembre, pel qual s’aprova el Reglament sobre qualitat de l’aire i protecció de l’atmosfera, amb l’objectiu d’actualitzar els estàndards de control i les mesures de prevenció de la contaminació atmosfèrica d’acord amb les exigències derivades del dret de la Unió Europea.
En conjunt, la producció reglamentària del període analitzat posa de manifest que, malgrat el menor volum de normes amb rang legal aprovades durant el segon semestre del
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
237
COLOM NART
2025, l’activitat normativa del Govern s’ha mantingut intensa en l’àmbit reglamentari, sobretot en relació amb el desplegament tècnic de la legislació vigent i amb la regulació sectorial de determinats àmbits d’intervenció pública.
5. ACTIVITAT NORMATIVA DE CATALUNYA
5.1. Decrets llei
Pel que fa a l’activitat normativa de la Generalitat amb rang de llei, el segon semestre del 2025 es caracteritza per un ús relativament intens de la figura del decret llei com a instrument per a adoptar mesures urgents en diversos àmbits de política pública. En total, durant el període analitzat s’han aprovat onze decrets llei, que abracen matèries tan diverses com l’educació, la seguretat pública, el suport a sectors econòmics específics, la política fiscal o la gestió financera del sector públic. Aquesta producció normativa atesta la utilització d’aquest instrument per a donar resposta immediata a situacions que el Govern ha considerat d’urgència i necessitat, en els termes previstos en l’article 64 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.
Entre les primeres disposicions aprovades durant el període destaca el Decret llei 13/2025, del 22 de juliol, que introdueix mesures urgents en matèria d’escolarització amb l’objectiu d’ajustar determinats criteris de planificació i assignació de places en el sistema educatiu i donar resposta a les tensions detectades en la gestió de la demanda educativa. D’acord amb el preàmbul, es justifica la urgència i l’extraordinària necessitat d’aquestes mesures en la situació de pròrroga pressupostària, derivada de la no aprovació de la Llei de pressupostos de la Generalitat per a l’any 2025. Aquest decret llei modifica la Llei 12/2009, d’educació, així com la Llei 2/2021, del 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic, i el Decret llei 3/2016, del 31 de maig, de mesures urgents en matèria de contractació pública.
Poc després es va aprovar el Decret llei 14/2025, del 29 de juliol, que modifica la Llei 5/1994, relativa als serveis de prevenció i extinció d’incendis i de salvaments de Catalunya, amb la finalitat d’actualitzar determinats aspectes del règim organitzatiu i funcional d’aquest cos i de reforçar-ne l’estructura operativa.
El mes d’agost es va aprovar el Decret llei 15/2025, del 26 d’agost, que incorpora diverses mesures urgents de caràcter administratiu i sectorial, modifica el llibre segon del Codi tributari de Catalunya, aprovat per la Llei 17/2017, amb la finalitat d’adaptar l’estructura interna, el funcionament i l’ordenament de l’Agència a les noves exigències del model de finançament i als canvis que se’n derivin. Algunes de mes mesures són l’establiment del contracte programa com a instrument de governança i la creació de nous cossos tributaris amb perfils professionals. A més, s’introdueix una excepció específica al règim general d’autorització prèvia dels convenis prevista en la Llei 13/2008, limitada als acords entre l’Agència Tributària de Catalunya i l’Agència Estatal d’Administració Tributària.
El Decret llei 16/2025, del 2 de setembre, modifica el Decret llei 2/2023, del 17 d’octubre, de mesures extraordinàries de caràcter social, establint el pas dels instruments actuals de
ARANZAZU
provisió de serveis socials a un règim de concert social mitjançant acords de provisió directa, sense procediment de concurrència durant un període transitori de fins a tres anys.
Posteriorment va ser aprovat per l’executiu el Decret llei 17/2025, del 9 de setembre, de mesures urgents de comprovació de la viabilitat de la gestió del risc d’inundació dels càmpings de Catalunya per a garantir la seguretat de les persones. El primer intent regulatori, articulat mitjançant el Decret llei 4/2025, no va ser convalidat pel Parlament i va quedar derogat, fet que va portar el Govern a reformular l’enfocament normatiu mitjançant el Decret llei 17/2025, que desplaça el centre de gravetat de la viabilitat dels establiments a la gestió del risc d’inundació. Aquesta nova regulació es configura, a més, mitjançant una arquitectura institucional complexa, amb la creació de diversos òrgans tècnics i de govern destinats a canalitzar l’avaluació i la presa de decisions sobre la gestió del risc d’inundació.
El mateix mes, el Decret llei 18/2025, del 23 de setembre, crea un fons extraordinari addicional per a l’any 2025 destinat als ens locals, amb l’objectiu de reforçar el suport financer al món municipal i contribuir a l’estabilitat pressupostària de les administracions territorials.
També en l’àmbit fiscal i financer, el Decret llei 19/2025, del 30 de setembre, introdueix mesures extraordinàries relatives a l’impost sobre instal·lacions amb incidència ambiental, incorporant determinats ajustos fiscals de caràcter temporal amb impacte en la política ambiental i tributària de la Generalitat. En la mateixa data es va aprovar el Decret llei 20/2025, del 30 de setembre, que regula un règim excepcional aplicable a determinats crèdits derivats de prestacions socials, en concret en l’àmbit de les polítiques d’infància i adolescència, amb una clara orientació social.
El mes d’octubre es va aprovar el Decret llei 21/2025, del 14 d’octubre, que estableix mesures urgents de suport al sector agrari i forestal, incorporant instruments d’ajut i mecanismes de resiliència econòmica destinats a fer front a les dificultats conjunturals que afecten aquests sectors. En la mateixa línia d’actuació davant reptes estructurals, es va aprovar el Decret llei 22/2025, del 28 d’octubre, que es presenta formalment com una resposta urgent a la necessitat de reforçar la resiliència del sistema elèctric, però incorpora també una reforma extensa del règim jurídic de les energies renovables a Catalunya mitjançant la modificació de nombrosos preceptes de la normativa vigent, principalment el Decret llei 16/2019 en matèria de renovables i el text refós de la legislació urbanística.
Per a acabar, el Decret llei 23/2025, del 23 de desembre, regula determinats aspectes relatius a les necessitats financeres del sector públic en situació de pròrroga pressupostària, habilitant mecanismes que permetin garantir la continuïtat operativa de l’Administració i del sector públic de la Generalitat en el tancament de l’exercici.
5.2. Lleis ordinàries
Pel que fa a la producció legislativa ordinària del Parlament de Catalunya, el Pla Normatiu del Govern per a l’any 2025 preveia la tramitació d’un nombre relativament ampli d’iniciatives legislatives, orientades principalment a la reforma o actualització de determinats sectors de l’acció pública i a l’adaptació de l’ordenament jurídic català a noves necessitats so-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
239
ARANZAZU COLOM NART
cials, econòmiques i institucionals. Tanmateix, l’activitat legislativa efectivament culminada durant el segon semestre de l’any reflecteix un nombre més reduït de lleis aprovades, la qual cosa palesa la distància que sovint existeix entre la planificació normativa inicial i el ritme real de la tramitació parlamentària.
En concret, durant el segon semestre del 2025 el Parlament de Catalunya ha aprovat quatre lleis ordinàries, que incideixen en àmbits materials rellevants de l’acció pública, sobretot en matèria d’organització territorial, règim jurídic de l’Administració i polítiques socials. Tot i que el volum de normes aprovades no és gaire elevat, les disposicions adoptades presenten un contingut substantiu significatiu i responen, en gran manera, a objectius de reforma institucional o de millora de determinades polítiques públiques.
En aquest context, destaca en primer lloc la Llei 8/2025, del 30 de juliol, de l’Estatut de municipis rurals, que estableix un marc jurídic específic per als municipis de caràcter rural a Catalunya. Aquesta norma reconeix les particularitats demogràfiques, territorials i financeres d’aquest tipus de municipis i introdueix instruments orientats a reforçar-ne la capacitat d’actuació i a afavorir el reequilibri territorial. En aquest sentit, la Llei s’inscriu en les polítiques públiques destinades a afrontar els reptes derivats del despoblament rural i a garantir la prestació adequada dels serveis públics en els territoris amb baixa densitat de població.
En segon lloc, cal esmentar la Llei 9/2025, del 13 de novembre, que introdueix diverses modificacions en la Llei 26/2010 amb l’objectiu declarat de reforçar el dret a una bona administració i adaptar el funcionament de l’Administració pública als nous models de relació amb la ciutadania, especialment en el context de la digitalització dels serveis públics. En aquest marc, la reforma s’articula essencialment al voltant de tres eixos principals: d’una banda, la incorporació del denominat dret a l’error en les relacions entre les persones i l’Administració; de l’altra, el reforç de determinades garanties vinculades a l’atenció ciutadana, com ara el dret a una atenció adequada, l’accés als serveis públics per diferents canals i la limitació de l’ús generalitzat de la cita prèvia; i, finalment, la introducció d’un enfocament orientat a impulsar un model d’Administració més proactiva i personalitzada. Tanmateix, més enllà de la voluntat modernitzadora que inspira la reforma, una anàlisi sistemàtica del seu contingut posa de manifest que una part significativa de les mesures incorporades no introdueixen realment institucions jurídiques noves, sinó que formalitzen en rang legal principis, criteris d’actuació o pràctiques administratives que, amb escreix, ja es trobaven reconegudes en l’ordenament jurídic vigent. La introducció del denominat dret a l’error s’inspira en experiències recents del dret comparat europeu, en concret en el model francès incorporat mitjançant la Loi pour un État au service d’une société de confiance (Loi ESSOC), del 2018, que reconeix el dret dels ciutadans a rectificar errors comesos en les seves relacions amb l’Administració sense que aquests comportin automàticament conseqüències desfavorables, sempre que es tracti d’errors de bona fe i que siguin esmenats quan l’Administració ho requereixi. Aquesta figura s’inscriu en una concepció de les relacions entre Administració i ciutadania basada en la confiança i la cooperació, i orientada a superar una visió excessivament formalista de l’actuació administrativa. Tanmateix, des d’una perspectiva estrictament jurídica, la seva incorporació en l’ordenament català difícilment pot considerar-se una innovació substantiva, atès que els efectes que se li atribueixen ja es podien derivar de l’aplicació de principis generals consolidats del dret administratiu,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
com ara la proporcionalitat, la bona fe, la confiança legítima o la doctrina jurisprudencial consolidada relativa a l’error excusable.
També resulta destacable la Llei 10/2025, del 26 de novembre, per la qual es crea l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària, una nova entitat pública destinada a impulsar la coordinació entre els sistemes d’atenció social i sanitària. Aquesta norma respon a la voluntat de reforçar el model d’atenció integrada a les persones, sobretot en relació amb col·lectius vulnerables o amb necessitats complexes d’atenció, i s’inscriu en les polítiques de transformació del sistema de serveis socials i de salut.
Finalment, el Parlament ha aprovat la Llei 11/2025, del 29 de desembre, coneguda habitualment com a Llei de mesures de final d’exercici , que incorpora un conjunt heterogeni de modificacions normatives en diversos àmbits sectorials. Aquest tipus de normes tenen una funció principalment correctora i d’adequació del marc normatiu vigent, i inclouen ajustos de naturalesa diversa, sovint vinculats a l’execució pressupostària o a l’actualització de determinades disposicions sectorials.
Des d’una perspectiva global, l’activitat legislativa ordinària del Parlament de Catalunya durant el segon semestre del 2025 es caracteritza per la combinació de reformes institucionals d’abast específic, com les relatives al règim jurídic de les administracions públiques, amb iniciatives orientades al reforç de polítiques públiques concretes, com el suport al món rural o la coordinació sociosanitària. Aquesta producció legislativa confirma una orientació predominant cap a l’adaptació i la millora del marc institucional existent, més que no pas cap a l’aprovació de grans reformes estructurals.
5.3. Normativa reglamentària de la Generalitat
Pel que fa a la producció normativa reglamentària del Govern de la Generalitat, durant el segon semestre del 2025 s’han aprovat setanta-dos decrets; així, com en l’àmbit estatal, el gruix de l’activitat normativa es concentra en la regulació reglamentària. Aquest conjunt de disposicions respon principalment a la funció habitual del decret com a instrument de desplegament normatiu de les lleis aprovades pel Parlament i de regulació sectorial de determinats àmbits de l’acció pública.
Des d’un punt de vista material, els decrets aprovats durant el període analitzat abracen una pluralitat d’àmbits, entre els quals destaquen la regulació sectorial en matèries com l’educació, la salut o el medi ambient, el desplegament reglamentari de diverses lleis catalanes aprovades recentment, la creació o modificació d’òrgans administratius, i l’aprovació o actualització dels estatuts d’ens públics. Des d’una perspectiva qualitativa, l’anàlisi del conjunt de decrets aprovats permet identificar un perfil predominant caracteritzat per un volum considerable de decrets de caràcter organitzatiu, vinculats a l’ordenació de l’estructura administrativa de la Generalitat i del seu sector públic.
Entre les disposicions reglamentàries més rellevants aprovades durant aquest període cal destacar, en primer lloc, el Decret 168/2025, del 24 de setembre, pel qual es duu a terme el desplegament parcial de la Llei 8/2025, de l’Estatut de municipis rurals, establint determinats instruments d’aplicació de les mesures previstes en aquesta norma i concretant
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
241
ARANZAZU COLOM NART
aspectes relacionats amb la seva implementació administrativa. Igualment, cal esmentar el Decret 179/2025, del 8 d’octubre, pel qual s’aprova el Reglament de desenvolupament de la Llei 12/2007, de serveis socials, amb l’objectiu d’actualitzar determinats aspectes del sistema de serveis socials i d’adaptar-ne la regulació a les necessitats actuals de gestió i coordinació.
En l’àmbit de la seguretat territorial i la gestió del risc, destaca també el Decret 201/2025, de 12 de novembre, que estableix diverses mesures de regulació i control en zones amb risc d’inundació, amb la finalitat de reforçar els mecanismes de prevenció i protecció davant fenòmens meteorològics adversos. Finalment, cal esmentar el Decret 224/2025, del 17 de desembre, pel qual s’aprova el Reglament de l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària, norma que desenvolupa la Llei 10/2025 i concreta l’estructura i el funcionament d’aquesta nova entitat pública destinada a reforçar la coordinació entre els sistemes d’atenció social i sanitària.
6. Conclusions: planificació normativa, simplificació i rendició de comptes
L’anàlisi de l’activitat normativa desenvolupada durant el segon semestre del 2025 permet formular algunes reflexions rellevants en relació amb la planificació normativa, la qualitat reguladora i els mecanismes de rendició de comptes dels poders públics. Tant en l’àmbit estatal com en el català, els plans normatius s’han consolidat com un instrument de transparència institucional que permet anticipar les iniciatives legislatives i reglamentàries que els governs preveuen impulsar al llarg de l’exercici. No obstant això, tal com resulta de l’anàlisi efectuada, l’examen de les disposicions efectivament aprovades prova que la correspondència entre la planificació normativa i la producció normativa real continua essent limitada.
En el cas de l’Estat, el Pla Anual Normatiu per al 2025 preveia un volum considerable d’iniciatives legislatives, incloent-hi un nombre rellevant de projectes de llei orgànica i ordinària. Amb tot, com s’ha vist al llarg d’aquest article, una part significativa d’aquestes iniciatives no han culminat el seu procés legislatiu durant l’exercici analitzat, mentre que el gruix de l’activitat normativa s’ha concentrat en l’aprovació de normes reglamentàries i en l’ús del reial decret llei com a instrument d’intervenció immediata. Aquesta circumstància evidencia una distància apreciable entre la planificació normativa anunciada i la producció normativa real, fet que relativitza el valor dels plans normatius com a mecanisme efectiu de rendició de comptes.
En l’àmbit català, la reflexió resulta especialment rellevant si es té en compte el context institucional recent. El Pla Normatiu del Govern de la Generalitat per al 2025 incorpora entre els seus objectius declarats la millora de la qualitat reguladora i la simplificació del marc normatiu, amb la finalitat de reduir les càrregues administratives i reforçar la claredat de l’ordenament jurídic. Dit això, l’anàlisi de les disposicions aprovades durant el període examinat no permet identificar una tendència clara cap a la simplificació normativa. Ben al contrari, una part important de les normes adoptades consisteixen en modificacions puntuals de normes preexistents, desplegaments reglamentaris de lleis aprovades recentment o mesures sectorials específiques, que contribueixen a incrementar la densitat i la fragmentació de l’ordenament.
Aquesta constatació adquireix una dimensió addicional si es tenen en compte les conclusions del document final de la Comissió d’Estudi sobre la Transformació de l’Administració (CETRA), que subratllava la necessitat d’avançar cap a un model de producció normativa més racional, amb una planificació més coherent, una reducció de la complexitat reguladora i una major avaluació de l’impacte de les normes aprovades. Si es contrasten aquestes recomanacions amb l’activitat normativa analitzada, es pot concloure que una part dels objectius identificats per CETRA —bàsicament els relatius a la simplificació normativa i a la coherència entre planificació i producció normativa— encara no s’han materialitzat de manera efectiva.
En aquest sentit, resulta útil recordar que Catalunya ha impulsat en el passat, ja des del 2011, iniciatives normatives orientades explícitament a la simplificació de l’ordenament jurídic; igualment, en determinats moments s’han impulsat iniciatives específiques de derogació de disposicions reglamentàries obsoletes, orientades a reduir el volum del dret vigent. Malgrat aquests precedents, en el període analitzat no s’observa l’adopció d’iniciatives d’aquesta naturalesa amb un abast comparable. La producció normativa continua orientada principalment a la modificació incremental de normes existents o al desenvolupament sectorial de polítiques públiques, sense que s’apreciï una política sistemàtica de revisió i simplificació del marc normatiu.
Pel que fa a la qualitat reguladora, un dels elements centrals de les polítiques contemporànies de better regulation és la incorporació de mecanismes d’avaluació ex post de les normes aprovades, amb la finalitat de determinar-ne l’efectivitat i els impactes reals. Amb tot, de l’anàlisi de l’activitat normativa del període examinat no es desprèn l’existència d’un sistema consolidat d’avaluació posterior de les normes, ni la publicació sistemàtica d’informes que permetin valorar l’impacte de les reformes adoptades. Aquesta absència limita la capacitat de les administracions públiques per a aprendre de l’experiència normativa acumulada i dificulta la introducció de millores en el disseny de futures iniciatives legislatives o reglamentàries. En aquest mateix sentit, la implantació efectiva d’aquests mecanismes d’avaluació permetria determinar si les normes aprovades han assolit els objectius que perseguien i, en funció dels resultats obtinguts, decidir amb criteris objectius si cal mantenir-les, reformar-les o derogar-les, seguint l’enfocament propi de les polítiques europees de better regulation , que promouen la revisió periòdica del dret vigent amb la finalitat d’evitar la proliferació normativa i garantir la coherència i l’eficàcia del sistema regulador, que abans s’han esmentat.
Des de la perspectiva de la qualitat normativa, el recurs al decret llei en aquest àmbit resulta particularment significatiu. Així, pot esmentar-se com a exemple paradigmàtic la problemàtica dels càmpings situats en zones amb risc d’inundació, que no respon a una situació sobrevinguda o imprevisible, sinó a una qüestió coneguda des de fa anys en l’àmbit de la planificació territorial i de la protecció civil. L’opció per aquest instrument normatiu ha impedit, nogensmenys, la tramitació ordinària amb els mecanismes de participació i deliberació propis del procediment d’elaboració normativa. No és casual que la regulació final —després de no resultar convalidat el primer decret llei— acabi articulant una arquitectura institucional complexa amb diversos òrgans tècnics i de participació que, en certa manera, reintrodueixen en la fase d’aplicació de la norma espais de deliberació que habitualment es despleguen en la seva fase d’elaboració.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
243
ARANZAZU COLOM NART
En una línia similar també pot esmentar-se el cas de la regulació adoptada en matèria energètica arran de l’apagada elèctrica produïda durant el període analitzat. La resposta normativa es va articular mitjançant un decret llei que, sota la justificació de donar una resposta immediata a una situació d’emergència en el sistema elèctric, va incorporar una reforma d’abast molt més ampli del règim jurídic del sector energètic. Més enllà de les mesures estrictament vinculades a la gestió de la situació excepcional, la norma va introduir modificacions estructurals en la regulació del sistema energètic que difícilment poden considerar-se directament vinculades a la situació d’urgència invocada. Aquest tipus d’intervencions evidencien la tendència a utilitzar el decret llei com a instrument per a impulsar reformes sectorials de gran abast, circumstància que planteja interrogants des de la perspectiva de la qualitat normativa i del respecte a les garanties pròpies del procediment legislatiu ordinari. Finalment, també mereix un esment la modificació de la Llei 26/2010. Des del punt de vista de la tècnica legislativa, la reforma altera de manera notable l’estil i l’estructura de la norma, ja que incorpora preceptes amb una sintaxi diferent i amb frases llargues i acumulatives que dificulten la claredat i la coherència sistemàtica del text, en contravenció dels criteris de simplicitat, precisió i intel·ligibilitat que els manuals d’elaboració normativa estableixen com a estàndards bàsics de qualitat legislativa. A més, una part significativa de les disposicions introduïdes presenten un contingut essencialment programàtic o declaratiu que s’inscriu més aviat en l’àmbit de les orientacions de política pública, més que no pas en el de les normes jurídiques dotades d’un contingut prescriptiu clar, immediatament aplicable i susceptible de generar conseqüències jurídiques directes, la qual cosa permet interpretar aquest fenomen com una operació de positivització formal de principis d’actuació que, en realitat, ja es trobaven implícitament integrats en l’ordenament vigent, o bé a través de la normativa general aplicable, o bé com a resultat de la seva progressiva elaboració doctrinal i jurisprudencial. En darrer terme i en coherència amb aquesta mateixa dinàmica, tot i la voluntat declarada de reforçar els drets de la ciutadania en la seva relació amb l’Administració, una part rellevant de les reformes adoptades responen més a aquesta lògica de formalització normativa de principis ja existents que no pas a la introducció de veritables innovacions jurídiques amb capacitat efectiva de transformar les relacions jurídiques i d’incidir materialment en la posició dels ciutadans davant dels poders públics. Aquest fenomen contribueix, al seu torn, a intensificar una tendència ja consolidada cap a la inflació normativa i l’augment progressiu de la fragmentació de l’ordenament, derivada de l’acumulació de modificacions puntuals sovint inserides en textos normatius heterogenis, així com de desenvolupaments sectorials successius que, lluny de reforçar la coherència del sistema, en dificulten la sistematització, la comprensió global i, en darrer terme, l’aplicació pràctica.
L’experiència normativa del 2025 posa de manifest, doncs, que, malgrat els avenços formals assolits en matèria de planificació normativa, especialment pel que fa a la previsió i publicitat de les iniciatives legislatives, encara subsisteixen marges significatius de millora en tres dimensions estructurals del sistema regulador: en primer lloc, la necessitat d’assegurar una correspondència real i efectiva entre els instruments de planificació normativa i la producció normativa finalment adoptada; en segon lloc, l’exigència d’avançar cap a una simplificació efectiva i no merament declarativa de l’ordenament jurídic, per a evitar la proliferació de modificacions fragmentàries; i, finalment, la consolidació d’una veritable cultura
institucional d’avaluació normativa, tant ex ante com ex post , que permeti no només anticipar els impactes de les normes, sinó també mesurar-ne els resultats reals i, si escau, introduir els ajustos necessaris per a garantir-ne l’eficàcia i la coherència sistèmica.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ARANZAZU COLOM NART
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026) RECULL
JURISPRUDÈNCIA
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ARANZAZU COLOM NART
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 249-266 ISSN: 2938-5733
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
Berta Bernad Sorjús
Subdirectora general de Qüestions Constitucionals
Direcció General de Drets i Assumptes Constitucionals
Gabinet Jurídic
Generalitat de Catalunya
Sumari: 1. Introducció; 2. Ús del decret llei per a modificar l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient de Catalunya: Sentència 163/2025, del 7 d’octubre; 2.1. Antecedents i contingut resolutori; 2.2. Fonamentació de la Sentència; 3. Contractació pública i abast de la legislació bàsica estatal; 3.1 Sentència 150/2025, del 23 de setembre; 3.1.1. Antecedents i contingut resolutori; 3.1.2. Fonamentació de la Sentència; 3.2. Sentència 11/2026, de l’11 de febrer; 3.2.1. Antecedents i contingut resolutori; 3.2.2. Fonamentació de la Sentència; 4. Principi de capacitat econòmica i principi d’igualtat tributària; 4.1. Sobre la compatibilitat dels pagaments fraccionats de l’impost sobre societats amb el principi de capacitat econòmica: Sentència del Tribunal Constitucional 175/2025, del 20 de novembre; 4.1.1. Antecedents i contingut resolutori; 4.1.2. Fonamentació de la Sentència; 5. Vessant formal del principi de legalitat sancionadora i sancions disciplinàries: Sentència 184/2025, del 2 de desembre; 5.1. Antecedents rellevants i contingut resolutori; 5.2. Fonamentació de la Sentència.
1. INTRODUCCIÓ
Aquest recull té per objecte l’anàlisi de les sentències del Tribunal Constitucional (TC) més rellevants que han estat dictades des del mes de setembre de l’any 2025 fins al mes de febrer del 2026.
Durant aquest període només s’ha dictat una sentència que ha afectat directament la Generalitat de Catalunya i que ha suposat la confirmació de la possibilitat d’utilitzar el decret llei com a instrument normatiu per a regular i modificar tributs propis amb una finalitat mediambiental o extrafiscal. És la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 163/2025, del 7 d’octubre, que va desestimar íntegrament la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada per la Secció Primera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) en relació amb l’article 2 del Decret llei 4/2022, del 5 d’abril, de mesures urgents en l’àmbit tributari i financer. Igualment, en el període que és objecte d’anàlisi, el TC ha dictat altres sentències que poden ser d’interès.
D’una banda, en matèria de contractació pública destaquen dues sentències que incideixen en les regles de distribució competencial en aquest àmbit, ja sigui en relació amb la revisió de preus, ja sigui amb la reserva de contractes. És el cas de la STC 150/2025, del 23 de setembre, que va resoldre el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel president del Govern
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
249
BERTA BERNAD SORJÚS
contra diversos preceptes del Decret llei 3/2022 del Govern d’Aragó, pel qual s’adopten mesures excepcionals i urgents en la contractació pública a Aragó, i de la STC 11/2026, de l’11 de febrer, que va resoldre el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel president del Govern contra determinats apartats de la disposició final segona de la Llei foral 35/2022, del 28 de desembre, de pressupostos generals de Navarra per a l’any 2023, que modificaven la Llei foral 2/2018, del 13 de abril, de contractes públics.
D’altra banda, en matèria tributària també s’han dictat diverses sentències rellevants. Per raó de l’extensió limitada d’aquest article, només serà objecte de comentari detallat la STC 175/2025, del 20 de novembre, que resol la qüestió d’inconstitucionalitat referida a l’adequació del principi de capacitat econòmica amb els pagaments fraccionats de l’impost sobre societats. Això no obstant, també es farà esment, encara que de manera succinta, a dues sentències més que han tingut força impacte mediàtic en aquest àmbit del dret financer. En primer lloc, la STC 13/2026, del 12 de febrer, que resol la qüestió d’inconstitucionalitat referida a l’adequació del principi de capacitat econòmica amb el valor de referència com a base imposable dels impostos que recauen sobre els béns immobles. En segon lloc, la STC 20/2026, del 25 de febrer, que es pronuncia sobre la compatibilitat del principi d’igualtat tributària amb una norma autonòmica que condiciona l’aplicació de beneficis fiscals al lloc del domicili social o a la residència.
Finalment, en matèria de drets es farà referència a la STC 184/2025, del 2 de desembre, que es pronuncia sobre el dret a la legalitat sancionadora en el seu vessant formal a propòsit d’una sanció imposada a un funcionari en pràctiques per un reglament postconstitucional sense la cobertura legal necessària.
L’anàlisi de les sentències seleccionades en aquest apartat seguirà sempre la mateixa sistemàtica. Així, en primer lloc s’identificaran els antecedents més importants i s’avançarà quin és el seu contingut resolutori. Després s’exposarà, de manera sistemàtica, la síntesi de la doctrina del TC que serveix de fonament de cadascun dels pronunciaments.
2. ÚS DEL DECRET LLEI PER A MODIFICAR L’IMPOST SOBRE LES INSTAL·LACIONS QUE INCIDEIXEN EN EL MEDI AMBIENT DE CATALUNYA: SENTÈNCIA 163/2025, DEL 7 D’OCTUBRE
2.1. Antecedents i contingut resolutori
La STC 163/2025 desestima íntegrament i per unanimitat la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada per la Secció Primera de la Sala Contenciosa Administrativa del TSJC en relació amb l’article 2 del Decret llei 4/2022, del 5 d’abril, de mesures urgents en l’àmbit tributari i financer.
Aquest precepte legal va incrementar en un 33% el tipus impositiu de l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient. Es tracta d’un tribut propi de la Generalitat de Catalunya, creat per la Llei 5/2020, del 29 d’abril, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic, que grava la incidència, l’alteració o el risc de deteriorament que ocasiona la realització de les activitats gravades per l’impost, mitjançant les instal·lacions
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
i altres elements patrimonials afectes a aquestes, amb la finalitat de contribuir a compensar la societat pel cost que suporta i frenar el deteriorament de l’entorn natural.
En síntesi, el TC considera que la modificació del tipus de gravamen d’aquest impost propi de la Generalitat per part del Decret llei 4/2022 no vulnera l’article 86.1 de la Constitució espanyola (CE) ni l’article 64.1 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC), perquè compta amb una justificació suficient de l’extraordinària i urgent necessitat que va motivar la seva adopció —l’inici de la guerra d’Ucraïna i les seves conseqüències en la inflació i el mercat energètic— i, alhora, perquè és una modificació que no afecta la capacitat econòmica dels obligats tributaris (titulars de les centrals nuclears i de cicle combinat de Catalunya) en no ser l’impost en qüestió un pilar bàsic dins del conjunt del sistema tributari espanyol. El TSJC, promotor de la qüestió, va sostenir que no concorria el pressupòsit habilitador de «l’extraordinària i urgent necessitat» per a aprovar l’article 2 del Decret llei 4/2022, sense que, al seu entendre, pogués servir a aquest efecte la intenció de la Generalitat d’aplicar l’increment impositiu en el mateix període impositiu d’aprovació de la mesura. Altrament, va assenyalar també que en el mateix període s’havien aprovat diverses normes pel procediment parlamentari del tràmit d’urgència. L’entitat recurrent va afegir, a més, que la justificació de l’extraordinària i urgent necessitat era genèrica i no explicava de quina manera l’increment de l’impost podia permetre accelerar la transició energètica. A l’últim, el TSJC va afirmar que la modificació normativa excedia el límit material del Decret llei, atès que l’increment d’un 33% del tipus impositiu afectava sensiblement la capacitat econòmica dels titulars de les centrals nuclears i de cicle combinat de Catalunya, atès el pes que aquest impost tenia en l’import total de recaptació dels impostos propis de Catalunya —quasi un 50% del total. Per contra, des de la Generalitat de Catalunya es va defensar que el preàmbul i la resta de documentació justificativa —amb dades sobre el ritme de compliment dels objectius de transició ecològica—, junt amb el debat parlamentari de convalidació —on es va posar de manifest la necessitat d’adoptar mesures urgents per a combatre una situació d’una dificultat econòmica excepcional—, acreditaven, de manera explícita i raonada, la concurrència del requisit de «l’extraordinària i urgent necessitat». Així mateix, quant al límit material del Decret llei 4/2022, es va oposar que l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient no és una figura estructural del sistema tributari, sinó un impost extrafiscal de poca recaptació en comparació amb la resta d’impostos estatals i autonòmics. Finalment, tant el lletrat del Parlament de Catalunya com el fiscal general de l’Estat van defensar la constitucionalitat de l’article 2 del Decret llei. Així, en el cas del ministeri fiscal, es va afegir que la modificació impugnada s’emmarcava en una conjuntura econòmica problemàtica causada per la Guerra d’Ucraïna que augmentava la necessitat d’accelerar la transició energètica cap a fonts d’energia renovables.
2.2. Fonamentació de la Sentència
La Sentència confirma, en primer terme, la concurrència dels pressupòsits processals d’aplicabilitat i de rellevància que condicionen la viabilitat de la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada i afirma, així, que existeix una connexió directa entre la constitucionalitat de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
251
BERTA BERNAD SORJÚS
la modificació dels tipus de gravamen de l’impost i la validesa del model d’autoliquidació d’aquest tribut que era objecte del recurs contenciós administratiu on es va suscitar el dubte de constitucionalitat que va originar aquest procés resolt per la STC 163/2025.
A continuació, el Tribunal analitza el compliment del pressupòsit habilitador de «l’extraordinària i urgent necessitat» del Decret llei 4/2022, que, en el cas dels decrets llei autonòmics, exigeix la ponderació d’alguns elements específics, com ara la competència autonòmica exercida respecte al tema en qüestió o el període que una cambra autonòmica triga en la tramitació d’un projecte de llei, que acostuma a ser inferior com a conseqüència del seu caràcter unicameral i del seu format reduït. El Tribunal rebutja que la justificació del pressupòsit habilitador sigui genèrica o estereotipada i considera, per contra, que, tal com adduïa el Govern de la Generalitat de Catalunya, el decret llei qüestionat pretén donar una resposta ràpida a la crisi energètica causada per la Guerra d’Ucraïna que faci possible destinar la recaptació addicional derivada de l’increment del tipus de gravamen de l’impost, a mesures de transició energètica, fet que permetrà reduir la dependència energètica de l’exterior. La Sentència considera justificada la connexió de sentit entre l’increment del tipus de gravamen i la situació que ha determinat l’ús de la legislació d’urgència: accelerar la transició energètica mitjançat la substitució de fonts d’energia convencional —que són objecte d’un major gravamen— per fonts d’energia renovable. Finalment, la Sentència desestima l’argument de la sala promotora que havia invocat que el Parlament de Catalunya havia aprovat altres lleis pel procediment legislatiu d’urgència per a referir-se a normes de contingut diferent que, a més, tenien l’origen en proposicions de llei, subjectes a un règim de documentació i tramitació divers del d’un projecte de llei.
Finalment, el Tribunal desestima també que el Decret llei 4/2022 vulneri el límit material de l’article 86 de la CE i, en conseqüència, conclou que l’increment del tipus impositiu de l’impost sobre instal·lacions que incideixen en el medi ambient, en atenció a la seva posició en el sistema tributari espanyol (i no autonòmic, com defensava l’òrgan judicial promotor de la qüestió), no afecta el deure de contribuir al sosteniment de les despeses públiques de l’article 31.1 de la CE. La Sentència pren en consideració que l’impost compta amb un fet imposable específic —referit a unes activitats concretes que incideixen en el medi ambient— i no general: la renda global del subjecte. Igualment, la modificació qüestionada només afecta el tipus de gravamen i el seu pes, dins del sistema tributari espanyol, no pas dins del català, és marginal enfront d’altres figures estructurals com ara l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF) o l’impost sobre societats.
En definitiva, com ha destacat la doctrina,1 aquesta sentència reforça l’ús del decret llei amb finalitats extrafiscals ambientals i consolida l’ús estratègic dels impostos ambientals com a instrument de protecció del planeta i d’impuls de les energies renovables.
1. C. Esteve Jordà (2025), «Jurisprudencia constitucional ambiental (segundo semestre 2025)», Revista Catalana de Dret Ambiental , vol. xvi , núm. 2
3. CONTRACTACIÓ PÚBLICA I ABAST DE LA LEGISLACIÓ BÀSICA ESTATAL
La doctrina sobre la distribució competencial en matèria de contractes públics, que respon a l’esquema de bases estatals i desenvolupament normatiu autonòmic, 2 es troba, principalment, en la STC 68/2021, del 18 de març, que va resoldre el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Govern d’Aragó contra diversos preceptes de la Llei estatal 9/2017, de contractes del sector públic (LCSP).
D’aquesta manera, segons la STC esmentada, la competència bàsica estatal en matèria de contractació pública es delimita d’acord amb dos criteris teleològics: a) el criteri vinculat a la consecució dels principis generals de la contractació pública, que són la publicitat, la igualtat, la lliure concurrència i la seguretat jurídica; b) el criteri vinculat al compliment de l’objectiu d’estabilitat pressupostària i de control de la despesa en virtut del qual es persegueix una utilització eficient dels fons destinats a la realització de les obres, l’adquisició dels béns i la contractació de serveis mitjançant l’exigència de la definició prèvia de les necessitats que cal satisfer, la salvaguarda de la lliure competència i la selecció de l’oferta econòmicament més avantatjosa. Igualment, per a la delimitació de la competència bàsica estatal es tenen en compte, a més, diversos criteris materials específics que s’identifiquen amb molt de deteniment en la STC esmentada: per exemple, la delimitació per l’Estat de l’àmbit subjectiu i objectiu de la contractació pública, així com, per connexió amb el principi d’estabilitat pressupostària, les regles que regulen el règim de preus i, en concret, les relatives a la determinació de fórmules tipus de revisió periòdica i predeterminada dels preus del sector públic de l’article 103.6 de la LCSP. La STC 68/2021 es va referir també a la incidència del fenomen de la integració europea en el sistema de distribució competencial sobre contractació pública i va concloure que el dret de la UE no és un cànon o paràmetre directe de constitucionalitat de les normes estatals o autonòmiques.
Després de la STC 68/2021 i en el període que és objecte d’anàlisi en aquest article, el TC ha estimat dos recursos d’inconstitucionalitat interposats pel president del Govern contra normes autonòmiques en matèria de contractació pública per vulneració de la legislació bàsica estatal i que seguidament són objecte de comentari.
2 . L’art. 149.1.18 de la CE atribueix a l’Estat la competència exclusiva sobre la legislació bàsica de contractes (certament, és el títol específic i prevalent, però no té valor absolut perquè a vegades el TC també en té en compte d’altres, com «les bases del règim jurídic de les AAPP», cas, per exemple, de l’article 41.3 de la LCSP [revisió d’ofici] o «el procediment administratiu comú»).
Per la seva banda, l’article 159.3 de l’EAC atribueix a la Generalitat, amb relació als contractes de les administracions públiques de Catalunya, la competència exclusiva sobre organització i competències en matèria de contractació dels òrgans de les administracions públiques catalanes i sobre les regles d’execució, modificació i extinció dels contractes de l’Administració, en allò que no estigui afectat per l’art. 149.1.18 CE, així com la competència compartida en la resta de matèries no exclusivament atribuïdes a la Generalitat.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
253
BERTA BERNAD SORJÚS
3.1. Règim excepcional de revisió de preus : Sentència 150/2025, del 23 de setembre
3.1.1. Antecedents i contingut resolutori
La STC 150/2025 estima parcialment el recurs d’inconstitucionalitat —de caràcter competencial— interposat pel president del Govern contra diversos preceptes del Decret llei 3/2022 del Govern d’Aragó, pel qual s’adopten mesures excepcionals i urgents en la contractació pública a Aragó. En concret, els preceptes impugnats permetien l’aplicació del règim excepcional de revisió de preus previst en el Reial decret llei 3/2022, de mesures per a la millora de la sostenibilitat del transport de mercaderies per carretera i del funcionament de la cadena logística, i pel qual es transposa la Directiva (UE) 2020/1057, del 15 de juliol de 2020, per la qual es fixen les normes específiques respecte a la Directiva 96/71/CE i a la Directiva 2014/67/ UE per al desplaçament dels conductors en el sector del transport per carretera, i de mesures excepcionals en matèria de revisió de preus en els contractes públics d’obres (en endavant, Reial decret llei 3/2022), no només als contractes d’obres, sinó també als contractes mixtos —en la part relativa a les obres— i als contractes de serveis i subministraments necessaris per a l’execució d’una obra pública .
En síntesi, la Sentència conclou que la legislació bàsica estatal únicament donava cobertura a la revisió excepcional de preus en els contractes d’obres, per la qual cosa el decret llei autonòmic envaeix la competència estatal en estendre aquest règim excepcional a altres contractes diferents i també en ampliar l’eficàcia temporal d’aquest règim excepcional més enllà del previst per la norma bàsica estatal.
Amb caràcter general, la institució de la revisió de preus és una excepció al principi de risc i ventura del contractista que regeix la contractació pública i que permet el reequilibri econòmic del contracte com a compensació de la major onerositat de la prestació que ha d’assumir el contractista.
L’article 103 de la LCSP regula el mecanisme extraordinari de la revisió de preus en termes força estrictes, ja que només està previst per als contractes d’obra, els contractes de subministrament d’equipament d’armament i els contractes de subministrament d’energia, o els contractes en què el període de recuperació de la inversió és igual o superior a cinc anys. A més, la revisió de preus s’ha de predeterminar sempre en el plec i ha de ser de caràcter periòdic. És necessari també que el contracte s’hagi executat en almenys un 20% del seu import i hagin transcorregut dos anys des de la seva formalització.
El Reial decret llei 3/2022 es va dictar per a fer front a l’increment extraordinari del cost de determinades matèries primeres que eren necessàries per a l’execució de certes unitats d’obra i que s’havia vist agreujat per la COVID-19 i pel conflicte bèl·lic amb Ucraïna. Davant aquest escenari inflacionista, la regulació continguda en l’article 103 de la LCSP apareixia com a insuficient i inadequada per a fer front al caràcter imprevisible de l’augment dels preus de les matèries primeres experimentat durant l’any 2021. Tampoc no era possible una modificació de contracte només vinculada a l’alteració dels preus, ja que la mateixa LCSP no considera la revisió de preus com un supòsit de modificació contractual.
Per aquest motiu, es va aprovar el Reial decret llei 3/2022 amb l’objectiu de regular un sistema extraordinari de revisió de preus dels contractes, limitat a supòsits taxats, que perme -
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
tia alleugerir temporalment els rígids requisits de l’article 103 de la LCSP i al qual es podien adherir les comunitats autònomes que ho acordessin, com és el cas de Catalunya a través de l’Acord GOV/60/2022, del 5 d’abril, per a l’aplicació a Catalunya de les mesures excepcionals en matèria de revisió de preus en els contractes públics d’obres 3
L’advocacia de l’Estat va defensar el caràcter bàsic del Reial decret llei 3/2022 i va retreure que el Decret llei 3/2022 d’Aragó establia un règim de revisió de preus encobert al marge de la legislació estatal bàsica i una modificació contractual que s’apartava de les causes i els requisits exigits per la LCSP.
El Govern d’Aragó va oposar, però, que el Reial decret llei 3/2022 no tenia caràcter de norma bàsica com a conseqüència del caràcter voluntari o no vinculant de la seva adhesió i, a més, va adduir que la norma impugnada constituïa un desenvolupament autonòmic de la doctrina del risc imprevisible o de la clàusula rebus sic stantibus, aprovat en exercici de les competències autonòmiques.
3.1.2. Fonamentació de la Sentència
Amb caràcter previ i atès que el Reial decret llei 3/2022 va ser objecte de diverses modificacions posteriors,4 el Tribunal aclareix que, com a conseqüència de la doctrina del ius superveniens, 5 tindrà en compte la redacció vigent del Reial decret llei esmentat en el moment de dictar sentència, després de les referides modificacions normatives.
A més, a propòsit dels acords bilaterals adoptats en relació amb el Reial decret llei 3/2022 amb diverses comunitats autònomes, el Tribunal recorda que aquests acords no tenen caràcter vinculant i que tampoc no s’erigeixen en paràmetre de constitucionalitat.
A continuació, com a conseqüència dels termes en què es planteja la impugnació —fonamentada en una pretesa inconstitucionalitat mediata o indirecta dels preceptes autonòmics impugnats per incórrer en contradicció amb la legislació bàsica estatal—, la Sentència elabora el corresponent judici de constitucionalitat, que, d’acord amb una doctrina constitucional reiterada, té per objecte verificar, en aquests casos, que concorren les condicions següents: a) que la norma estatal infringida sigui bàsica, en sentit formal i material; b) que la contradicció entre la norma estatal i l’autonòmica sigui efectiva i insalvable.
3. Altres comunitats autònomes van aprovar, de manera expressa, normes al respecte, com és el cas de Galícia, Extremadura, Illes Balears, Andalusia i Aragó.
En tots els casos, l’Estat va iniciar el procediment de negociació previst a l’article 33.2 de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional per considerar que aquesta regulació era competència bàsica estatal i que les normes autonòmiques dictades no podien contemplar més excepcions al principi de risc i ventura que les previstes pel Reial decret llei 3/2022. En tots els casos, el procediment de l’article 33.2 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional va finalitzar amb acord, menys amb el cas del Decret llei 3/2022 d’Aragó objecte del recurs d’inconstitucionalitat resolt per la STC objecte de comentari.
4. Reial decret llei 6/2022 i Reial decret llei 14/2022.
5. Doctrina constitucional segons la qual el control de les normes impugnades per incórrer en un possible excés competencial s’ha de fer d’acord amb el bloc de la constitucionalitat i la resta de normes vigents en el moment de dictar sentència i no en el moment d’interposició del recurs. S’aplica a tots els processos constitucionals excepte en el cas de la qüestió d’inconstitucionalitat.
255 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
BERTA BERNAD SORJÚS
Amb caràcter previ, però, la Sentència fa el corresponent enquadrament competencial dels preceptes impugnats en la matèria referida a la legislació sobre contractes del sector públic i, basant-se en diversos precedents, conclou que la revisió dels preus és una matèria de regulació estatal, atès el seu caràcter bàsic.
Seguidament, afirma que el Reial decret llei 3/2022 és formalment i materialment bàsic. Així, és una norma formalment bàsica perquè ho disposa, de manera expressa, la seva disposició final i també per coherència amb la LCSP, que també atorga aquest caràcter a la regulació dels elements essencials de la revisió de preus, a diferència dels aspectes procedimentals, complementaris o auxiliars que no tenen aquesta consideració.
Igualment, la Sentència determina que el Reial decret llei 3/2022 és una norma materialment bàsica, sense que s’oposi a aquesta naturalesa el caràcter voluntari que per a les comunitats autònomes té aquest mecanisme excepcional de revisió de preus. Per al TC, el reconeixement de la possibilitat de revisió del preu dels contractes és un element estructural del contracte i, a més, incideix en els principis de lliure concurrència i d’igualtat dels licitadors, en un ús eficient dels fons públics i en els objectius d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, per l’impacte que té en els comptes públics. Addicionalment, és una norma que garanteix una regulació uniforme i vinculant del règim excepcional de revisió de preus en tot el territori i per a totes les comunitats autònomes que decideixin acollir-s’hi, amb el benentès que aquest marge de decisió que s’atorga a les comunitats autònomes només ho és a l’efecte de l’activació del mecanisme, sense afectar el caràcter uniforme o vinculant de la regulació estatal, ja que, una vegada decidida aquesta activació, el règim jurídic serà el previst en el Reial decret llei estatal, sense que el legislador autonòmic tingui competències per a decidir aplicar el règim estatal a supòsits no previstos en aquell, encara que sigui amb una vigència temporal limitada.
A continuació, la Sentència comprova si existeix una contradicció entre el Reial decret llei 3/2022 i el Decret llei d’Aragó que sigui insalvable, per via interpretativa, i conclou que, efectivament, existeix, atès que només el legislador estatal pot determinar les excepcions al règim general de la revisió de preus i els materials concrets, l’encariment dels quals determina que s’activi aquest règim excepcional, així com el període de la vigència temporal.
Per tot això, la Sentència estima parcialment el recurs d’inconstitucionalitat i anul·la els incisos del Decret llei 3/2022 que s’oposen a la regulació del règim excepcional de revisió de preus previst en la legislació bàsica estata l. Per exigència del principi de seguretat jurídica, però, limita els efectes de la declaració d’inconstitucionalitat i en resten exclosos els contractes respecte dels quals s’hagués acordat la revisió excepcional de preu mitjançant una sentència o resolució administrativa ferma.
3.2. Reserves de contractació: Sentència 11/2026, de l’11 de febrer
3.2.1. Antecedents i contingut resolutori
La STC 11/2026 va estimar el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel president del Govern contra determinats apartats de la disposició final segona de la Llei foral 35/2022, del 28 de desembre, de pressupostos generals de Navarra per l’any 2023, que modificaven la
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
Llei foral 2/2018, del 13 de abril, de contractes públics, i que havien estès la possibilitat de reservar l’adjudicació de contractes públics a certes entitats no considerades per la LCSP.
Cal recordar que la reserva de contractació és una figura legal que determina que només poden participar en la licitació d’un contracte públic determinats operadors econòmics que habitualment no poden desenvolupar la seva activitat laboral en empreses ordinàries. Per tal motiu, constitueix una excepció al principi d’igualtat dels licitadors i de lliure concurrència. No obstant això, també és una concreció del concepte de compra pública estratègica, entesa com la capacitat de la contractació per a impulsar polítiques públiques, especialment de contingut social.
En aquest cas, la Sentència conclou, en síntesi, que la determinació subjectiva dels supòsits de reserva de contractació té caràcter bàsic i que, a més, suposa la concreció d’un principi essencial de la legislació bàsica, perquè, com que comporta una excepció al principi d’igualtat dels licitadors en la contractació pública, contribueix a delimitar-ne el significat i l’abast.
L’advocacia de l’Estat va denunciar que el precepte legal impugnat vulnerava l’article 149.1.18 de la CE perquè estenia el règim de reserva de contractació a dos nous supòsits, no previstos en la LCSP: «[...] els centres especials d’ocupació sense ànim de lucre» i «els ens sense ànim de lucre, promotors al 100% d’empreses d’inserció qualificades amb anterioritat com a centres d’inserció sociolaboral». Des de l’Estat es va insistir en el caràcter excepcional dels supòsits de reserva de contractació que només podien ser previstos per la legislació bàsica estatal, que era, a més, vinculant per a la Comunitat Foral de Navarra.
Tant el Govern com el Parlament de Navarra, si bé van reconèixer que existia una divergència entre la LCSP i la llei foral, van oposar, però, que la norma qüestionada estava emparada en la competència exclusiva de caràcter històric de l’article 49 de la Ley orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), sobre contractes i concessions administratives, que no constitueix un desenvolupament legislatiu d’una competència estatal, sinó que es troba limitada únicament per la unitat constitucional i pels principis essencials de la legislació bàsica de l’Estat. Igualment, s’afirma que les normes impugnades responen a les directives europees sobre contractació i a la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) (Sentència del TJUE del 2 de juny de 2016, assumpte C-410/14, sobre el sistema de contractació oberta o «open house» per a la selecció d’entitats que gestionen serveis socials).
3.2.2. Fonamentació de la Sentència
En primer lloc, la Sentència analitza la incidència que té en l’objecte del procés la modificació de la Llei impugnada per una llei posterior (la Llei foral 2/2024). A aquest efecte, el Tribunal recorda la seva doctrina constitucional reiterada que afirma, com a regla general, que en l’àmbit dels recursos d’inconstitucionalitat, la derogació, modificació o pèrdua de vigència de la norma impugnada dona lloc a l’extinció del procés per desaparició sobrevinguda del seu objecte, atès que, com a conseqüència del caràcter abstracte del recurs d’inconstitucionalitat, no té sentit un pronunciament del TC sobre una norma expulsada de l’ordenament
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
257
BERTA BERNAD SORJÚS
jurídic. Aquesta regla general té, però, excepcions, com el cas que ens ocupa, que és quan la modificació normativa es produeix en processos constitucionals de naturalesa competencial i la controvèrsia competencial persisteix amb el nou precepte que deroga l’impugnat.
Com a conseqüència d’aquesta doctrina, la Sentència conclou que amb la modificació de la norma impugnada no subsisteixen els mateixos problemes competencials i, per aquest motiu, s’ha de declarar la pèrdua parcial sobrevinguda de l’objecte del recurs d’inconstitucionalitat, que només perviu en relació amb el precepte legal6 que estén el règim de reserva de la contractació a dos nous supòsits no previstos en la LCSP (art. 132.1 i disposició addicional [DA] quarta).
Tot seguit, i atès el caràcter competencial del recurs interposat, el Tribunal duu a terme l’enquadrament competencial del precepte impugnat en la matèria de contractació del sector públic per a recordar, així, quines són les regles de distribució competencial en aquesta matèria. També conclou que la norma estatal dictada en l’àmbit de la contractació pública i que opera com a paràmetre de contrast, té caràcter de norma bàsica, tant formalment com materialment, atès que forma part de les regles d’adjudicació dels contractes, i, en concret, es connecta amb els preceptes que estableixen criteris de selecció de l’adjudicatari i d’elecció de l’oferta econòmicament més avantatjosa, garantint la igualtat dels licitadors. Finalment, rebutja que el dret de la Unió Europea pugui ser un paràmetre de contrast de la constitucionalitat de la norma impugnada, sens perjudici del seu valor interpretatiu.
A continuació, la Sentència analitza quins són els casos de contractes reservats regulats en la LCSP i conclou que la legislació bàsica estatal (art. 132.1 i DA quarta) considera només dues formes jurídiques concretes com a beneficiàries d’aquesta reserva de contractació: els centres especials d’ocupació d’iniciativa social i les empreses d’inserció. Per contra, la normativa foral es referia a dos altres tipus d’entitats diferents: els centres especials d’ocupació sense ànim de lucre i les entitats sense ànim de lucre promotores al 100% de les empreses d’inserció que hagin estat qualificades anteriorment com a centres d’inserció sociolaboral.
Per al TC, aquesta diferència de regulació suposa la inconstitucionalitat de la regulació foral navarresa impugnada perquè l’especificació, per la LCSP, de la «forma jurídica» beneficiària de la reserva de contractació implica, en definitiva, la delimitació, basada en raons socials qualificades, de l’àmbit d’aplicació del principi d’igualtat dels licitadors com a principi cardinal de la contractació pública, que seria il·lusori si un mateix tipus d’entitat licitadora trobés «respostes normatives diferents» en funció del poder adjudicador de què es tracti.
Finalment, el Tribunal limita els efectes de la seva declaració d’inconstitucionalitat només cap al futur, sense afectar les situacions jurídiques consolidades. Així, es mantenen els contractes ja adjudicats mitjançant reserva de contractació a favor de les entitats incloses en la Llei foral navarresa.
6 . Apartat primer de la disposició final segona de la Llei Foral 35/2022.
4. PRINCIPI DE CAPACITAT ECONÒMICA I PRINCIPI D’IGUALTAT TRIBUTÀRIA
Com s’ha avançat ja més amunt, durant el període que és objecte d’anàlisi en aquest article el TC ha dictat diverses sentències de gran rellevància en l’àmbit tributari, sobretot pel seu ressò mediàtic i el seu impacte directe en els contribuents. Per raó de l’extensió limitada d’aquest article, només serà objecte d’un comentari més extens la STC 175/2025, que va declarar la constitucionalitat del règim dels pagaments fraccionats en l’impost sobre societats que s’aplica a les grans empreses. Igualment, però, cal tenir present que durant aquest mateix període el TC ha dictat dues sentències més, també molt significatives.
D’una banda, la STC 13/2026, del 12 de febrer, que es va pronunciar sobre la compatibilitat de l’anomenat «valor de referencia » amb el principi de capacitat econòmica i va desestimar, per unanimitat, la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia d’Andalusia, Ceuta i Melilla, amb seu a Màlaga, en relació amb diversos preceptes del text refós de la Llei de l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/1993, del 24 de setembre, i la disposició final tercera de la Llei del cadastre immobiliari, aprovada pel Reial decret legislatiu 1/2004, del 5 de març , modificada per la Llei 11/2021.
En aquest cas, la sala promotora de la qüestió va plantejar que la normativa qüestionada establia, per a l’impost de transmissions patrimonials i per a l’impost de successions i donacions, un sistema objectiu i genèric de valoració dels béns immobles, l’anomenat « valor de referencia», que comportava el risc de sotmetre a tributació situacions per valors fins i tot superiors al seu valor de mercat i, en conseqüència, inexpressives de la capacitat econòmica prevista en l’article 31.1 de la CE, atès que el valor de referència esmentat no seria conforme amb el valor real consignat en l’operació translativa feta. El TSJC adduïa, a més, que aquesta situació provocava la inexistència d’un mecanisme alternatiu d’estimació directa a disposició del contribuent per a contrarestar el valor aplicat per l’Administració comprovadora, transferint al contribuent la càrrega de demostrar el valor real de l’immoble, amb els costos derivats de l’assessorament tècnic que això implica i l’efecte dissuasiu derivat de la càrrega també d’haver d’activar la via impugnadora com a únic mitjà per a combatre l’erràtica determinació de la base imposable per l’Administració.
El TC, però, va desestimar la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada i va afirmar que l’estimació del valor dels béns immobles a través del seu «valor de referencia» és un sistema de quantificació objectiva que grava una manifestació real de riquesa com és l’adquisició d’un bé immoble. La seva adopció com a mètode indiciari de valoració no és arbitrària, perquè compta amb una justificació objectiva i raonable: la simplificació administrativa, la reducció de la litigiositat, la seguretat jurídica i l’evitació del frau fiscal. A més, s’afegeix que és un sistema objectiu, però no immutable, perquè és susceptible de revisió jurisdiccional si es demostra una desviació respecte del valor de mercat.
D’altra banda, es pot esmentar la STC 20/2026, del 25 de febrer, que es refereix a un aspecte important del poder tributari autonòmic: la capacitat de creació de beneficis fiscals aplicables només als qui estiguin domiciliats en el territori de la comunitat autònoma creadora dels beneficis fiscals esmentats. La Sentència va estimar per unanimitat la qüestió d’in-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
259
BERTA BERNAD SORJÚS
constitucionalitat plantejada per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Galícia en relació amb l’article 15.6 del text refós de les disposicions legals de la comunitat autònoma de Galícia en matèria de tributs cedits per l’Estat, aprovat pel Decret legislatiu 1/2011, del 28 de juliol.
L’article qüestionat establia, en l’impost sobre actes jurídics documentats, un tipus de gravamen reduït a favor de societats de garantia recíproca domiciliades a Galícia, que produïa com a efecte una reducció del cost fiscal de la documentació notarial necessària per a la constitució de les «contragarant ía s» (hipoteques de màxim habitualment) que rebien aquestes societats enfront del cost fiscal que havien d’assumir les societats domiciliades fora de Galícia, que podia ser fins a quinze vegades més gran.
La sala promotora de la qüestió considerava que el precepte legal qüestionat, com que limitava l’aplicació del tipus reduït només a les entitats domiciliades a Galícia, vulnerava l’article 14 de la CE en connexió amb els articles 139.2 i 157.2 del mateix text legal, perquè les societats de garantia recíproca amb domicili social a Galícia es trobaven en una situació comparable amb la de les domiciliades en una altra comunitat i perquè el tracte fiscal diferenciat que introdu ïa estava mancat d’una justificació objectiva i raonable. La Xunta i el Parlament de Galícia, en canvi, justificaven la mesura legal qüestionada amb la necessitat de donar suport al teixit empresarial gallec i el foment del desenvolupament econòmic regional.
La STC recorda, primer i de manera detallada, la doctrina constitucional sobre el principi d’igualtat en la llei tributària en connexió amb la llibertat de circulació i d’establiment de persones i béns, d’acord amb la qual la residència o el domicili en un territori no es pot utilitzar mai com a criteri amb finalitats discriminatòries o proteccionistes. En concret, s’esmenten, entre d’altres, la STC 60/2015 (referida a l’impost sobre successions de la Comunitat Valenciana), la STC 52/2018 (impost sobre donacions de Castella-la Manxa) i la STC 20/2022 (impost sobre els dipòsits de clients d’entitats de crèdit a Canàries). Addicionalment, s’esmenta també com a criteri interpretatiu la jurisprudència del TJUE sobre les mesures adoptades pels estats membres que poden vulnerar la llibertat de circulació. Especialment, s’esmenta la Sentència del 25 de febrer de 2021 (assumpte Novo Banco, SA), que va declarar contrà ria a la llibertat d’establiment una deducció fiscal establerta per la Junta d’Andalusia a favor de les entitats financeres amb seu al territori de la comunitat autònoma d’Andalusia sense cap justificació objectiva.
A continuació i en aplicació de la doctrina constitucional exposada, el Tribunal verifica que les societats de garantia recíproca que duen a terme les operacions a les quals es refereix el precepte legal qüestionat es troben en una situació comparable amb la d’aquelles altres que, amb una activitat idèntica, no tenen el seu domicili social en aquesta comunitat.
Això no obstant, la Sentència rebutja que les raons invocades per la Xunta i el Parlament gallec serveixin com a justificació objectiva i raonable de la diferència de tracte qüestionada, atesa la seva finalitat clarament proteccionista.
En conseqüència, el TC estima la qüestió i declara inconstitucional l’establiment per una comunitat autònoma d’un benefici fiscal el gaudiment del qual es condiciona al territori on la societat beneficiària tingui el domicili social.
4.1. Sobre la compatibilitat dels pagaments fraccionats de l’impost sobre societats amb el principi de capacitat econòmica: Sentència del Tribunal Constitucional 175/2025, del 20 de novembre
4.1.1. Antecedents i contingut resolutori
La STC 175/2025 va desestimar una qüestió d’inconstitucionalitat plantejada per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana en relació amb la disposició addicional catorzena de la Llei 27/2014, de l’impost sobre societats, que va ser redactada per l’article 71 de la Llei 6/2018, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2018.
En concret, es qüestionava el mètode de càlcul dels pagaments fraccionats de l’impost sobre societats aplicable a les grans empreses (amb una xifra de negocis superior a deu milions d’euros en l’impost sobre societats), que va ser incorporat a la Llei 27/2014 pel Reial decret llei 2/2016 amb la finalitat d’aconseguir recursos de manera immediata per a reduir el dèficit públic i aconseguir els objectius fixats per les institucions comunitàries. Posteriorment, la STC 78/2020 va declarar, però, que aquest Reial decret llei 2/2016 era inconstitucional per vulneració de l’article 86.1 de la CE en relació amb els límits materials dels decrets llei.
Per tal causa, la Llei 6/2018, després, va tornar a donar redacció a la disposició addicional catorzena de la Llei 27/2014 qüestionada, reproduint-ne el tenor original, amb efectes a partir de l’1 de gener de 2018.
En ambdós casos, aquestes disposicions normatives van establir un règim especial de determinació dels pagaments fraccionats o pagaments a compte per a les grans empreses que diferia del règim general previst en l’article 40 de la Llei 27/2014. Així, mentre que el règim general de determinació dels pagaments fraccionats contingut en l’article 40 de la Llei de l’impost sobre societats es basa en el resultat comptable ajustat fiscalment i reduït en la compensació de bases imposables negatives de períodes impositius anteriors i amb descompte en la quantia del pagament fraccionat de les bonificacions, retencions i ingressos a compte, en el cas d’aquest règim especial qüestionat que s’aplica a les grans empreses, els pagaments fraccionats es calculen a partir del resultat comptable, sense ajustos fiscals, sense compensació de bases imposables negatives de períodes impositius anteriors i sense descomptes addicionals. La sala promotora de la qüestió argumentava que el sistema de quantificació dels pagaments fraccionats de l’impost sobre societats aplicable a les grans empreses, com que es basa únicament en el resultat comptable, sense tenir en compte els ajustos ni les compensacions de bases imposables negatives que s’apliquen per a calcular la base imposable, genera «una profunda desconnexió» entre la capacitat econòmica del subjecte passiu, mesurada a través de la base imposable, i la magnitud considerada a l’efecte del pagament a compte (el resultat comptable positiu). Això comporta que, de manera sistemàtica, l’import dels pagaments fraccionats sigui sempre superior a la quota final que s’ha de pagar. La Sala, a més, va afegir que no era lícit aplicar diversos índexs de capacitat econòmica en els pagaments a compte, ja que això convertia als pagaments fraccionats en un sistema de finançament gratuït de l’Administració, al marge de la veritable capacitat econòmica de l’obligat tributari. Segons la sala promotora de la qüestió, el resultat comptable d’una empresa no reflecteix la capacitat econòmica del sub-
261 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
BERTA BERNAD SORJÚS
jecte passiu, que es mesura realment a través de la base imposable. En definitiva, es conclou que l’obligació tributària principal i l’obligació de fer pagaments a compte estan estretament connectades i que s’han de quantificar amb criteris idèntics, per exigència de l’article 31.1 de la CE, que resulta, així, vulnerat per la disposició legal qüestionada.
L’entitat recurrent en el procés a quo que origina el plantejament d’aquesta qüestió d’inconstitucionalitat va afirmar que els pagaments fraccionats no es poden calcular amb uns paràmetres diferents de la regla general i que la impossibilitat de considerar, en els pagaments fraccionats de les grans empreses, les bases imposables negatives d’exercicis anteriors generava una tributació sobre beneficis ficticis que era inconstitucional. A més, va plantejar la conveniència d’ampliar l’objecte de la qüestió a altres preceptes de la CE com els articles 14 o 134.7.
L’advocacia de l’Estat, per la seva banda, va sol·licitar la desestimació de la qüestió, atès que els pagaments fraccionats s’han de considerar autònoms i provisionals en relació amb l’obligació tributària principal, i va afegir que no hi ha una exigència constitucional d’una identitat de càlcul per a quantificar l’obligació tributària principal i el pagament fraccionat. Finalment, el ministeri fiscal va sol·licitar la inadmissió de la qüestió per incompliment del judici d’aplicabilitat i de rellevància, i, subsidiàriament, va demanar-ne la desestimació.
4.1.2. Fonamentació de la Sentència
La Sala comença per l’anàlisi de la procedència del plantejament de la qüestió d’inconstitucionalitat sol·licitada i conclou que la seva resolució és rellevant de la decisió judicial que s’hagi d’adoptar, atès que per a resoldre el recurs presentat i decidir si l’empresa recurrent té dret a ser compensada pel perjudici financer que afirma haver patit com a conseqüència del mètode de càlcul aplicat per a quantificar el pagament fraccionat, cal determinar si les regles aplicades s’ajusten a la CE. Igualment, rebutja l’ampliació de la qüestió sol·licitada per l’empresa recurrent en el procés a quo perquè els termes amb què s’expressen els òrgans judicials promotors de les qüestions són els que delimiten l’objecte de la qüestió, com a conseqüència de la seva configuració com un instrument processal a la seva disposició per a resoldre els dubtes de constitucionalitat dels preceptes legals que han d’aplicar en els processos sotmesos al seu coneixement.
A continuació, la Sentència examina la naturalesa de l’obligació de fer pagaments fraccionats i la seva regulació en l’impost sobre societats, i conclou que l’obligació de fer pagaments a compte és autònoma respecte de l’obligació tributària principal, de la qual es diferencia per raó del seu objecte i del subjecte obligat.
Seguidament, la Sentència exposa la doctrina constitucional reiterada sobre el principi de capacitat econòmica considerat en l’article 31 de la CE, que, junt amb el principi de generalitat i d’igualtat, té reconeguda una funció essencial en la configuració d’un sistema tributari just.
En aquest sentit, el TC recorda que el principi de capacitat econòmica té un doble vessant que determina, al seu torn, un doble criteri de control constitucional. Per una banda, constitueix el fonament de la imposició, de tal manera que només es poden sotmetre a tribu-
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
tació fets reveladors de capacitat econòmica (STC 62/2015 i 193/2004). Les principals manifestacions de capacitat econòmica són la renda, el consum i el patrimoni (STC 94/2017, FJ 4b).
D’altra banda, el principi esmentat es configura com una mesura de la tributació que s’ha de manifestar i respectar en els elements de quantificació del tribut, de manera que la tributació efectiva suportada per cada contribuent es correspongui realment amb la seva capacitat econòmica. És per això que s’afirma que el principi de capacitat econòmica és la mesura de la imposició (STC 295/2006).
En resum, tots els tributs han d’observar el principi de capacitat econòmica tant en la selecció del fet imposable (capacitat com a fonament) com en la forma de quantificar l’obligació tributària (capacitat com a mesura). Això no obstant, des de la STC 182/2021, el Tribunal també ha declarat que la capacitat econòmica com a mesura no regeix amb la mateixa intensitat en totes les institucions ni en totes les obligacions tributàries. Així, en particular, el Tribunal subratlla que es reflecteix millor en l’obligació tributària principal que en les obligacions tributàries accessòries.
Tanmateix, el TC adverteix que, si bé la capacitat econòmica s’ha de manifestar en els mecanismes emprats per a calcular la quota tributària, el legislador posseeix un ampli marge de discrecionalitat tècnica per a triar els mecanismes que consideri més adequats per a aconseguir aquest objectiu.
Tot i el caràcter autònom predicable de l’obligació de pagament, la Sentència recorda que en la determinació dels pagaments a compte s’ha de respectar el principi de capacitat econòmica en el seu doble vessant. I, per això, en aquest supòsit els pagaments fraccionats seran exigits quan es posi de manifest l’obtenció de renda susceptible de ser sotmesa a tributació en l’impost, i aquesta exigència anticipada es farà en funció de la intensitat amb què s’obtingui aquesta renda. Això no obstant, atesa la seva naturalesa autònoma i la seva provisionalitat, la capacitat econòmica regeix amb menor intensitat i no és constitucionalment exigible que la llei reguli la seva quantificació de manera mimètica amb les regles aplicables a l’obligació tributaria principal. Per això, el Tribunal conclou que en els pagaments a compte o pagaments fraccionats, el legislador gaudeix d’un marge més ampli per a determinar, per raons de tècnica tributària, simplificació o practicabilitat, els propis elements de la renda quantificadors de la renda susceptible de ser gravada en l’obligació tributària principal, diferint a un moment posterior la modulació definitiva del quàntum de la capacitat econòmica. En aplicació d’aquesta doctrina, la Sentència conclou que el mètode de càlcul de l’import mínim dels pagaments fraccionats previst en la disposició addicional catorzena de la Llei de l’impost sobre societats no vulnera el principi de capacitat econòmica com a mesura de la imposició. El fet que el seu import pugui ser major que la quota líquida no és contrari al principi de capacitat econòmica, com a conseqüència del seu caràcter autònom i provisional, que determina que el principi de capacitat econòmica no operi, en aquest cas, amb tanta intensitat. A més, el TC reconeix al legislador un marge major per a regular la seva quantificació optant per diferir fins al moment de la liquidació de l’impost la personalització definitiva de la càrrega tributària segons les circumstàncies subjectives de cada contribuent.
D’aquesta manera, el Tribunal rebutja l’afirmació que sostenia que, per no aplicar al resultat comptable positiu els mateixos ajustos que per a determinar la base imposable, la renda gravada era fictícia o irreal; però, per contra, com recorda d’acord amb el Codi de comerç,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
263
BERTA BERNAD SORJÚS
el saldo del compte de pèrdues i guanys és la imatge fidel del resultat de l’empresa i per aquest motiu constitueix una mesura raonable de la renda, que es fa en termes reals (no estimats), nets (no bruts) i actuals (de l’exercici en curs).
Igualment, la Sentència considera que tampoc no és correcte sostenir que entre el resultat comptable i la base imposable existeix una profunda desconnexió, ja que la segona gravita sobre el primer, que és el seu element nuclear i el punt de partida clau.
Finalment, també rebutja que l’ús del resultat comptable com a base dels pagaments fraccionats produeixi una anticipació sistemàtica de quotes i que aquestes siguin majors que la quota líquida de l’impost, atès que es calculen utilitzant el percentatge del 23% enfront del tipus de gravamen general del 25 % aplicable a la base imposable per a obtenir la quota íntegra. La Sentència inclou un vot particular, subscrit per cinc magistrats dels onze que componen el ple, que és molt dur amb la decisió de la majoria, a qui retreu que la qüestió hauria d’haver estat estimada perquè considera que el mètode de càlcul dels pagaments fraccionats utilitza una magnitud que no és representativa de la capacitat econòmica i que comporta, segons l’opinió dels magistrats discrepants, un «negoci piramidal» en què els pagaments fraccionats dels obligats tributaris serveixen per a finançar el dèficit de l’Estat a costa de les grans empreses.
5. VESSANT
FORMAL DEL PRINCIPI DE LEGALITAT SANCIONADORA I SANCIONS DISCIPLINÀRIES: SENTÈNCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL 184/2025, DEL 2 DE DESEMBRE
5.1. Antecedents rellevants i contingut resolutori
La STC 184/2025 va estimar el recurs d’empara interposat per un alumne de l’Escola Nacional de Policia que havia estat sancionat disciplinàriament, d’acord amb els articles 69a i 73.1 del Reglament provisional de l’Escola Superior de Policia, aprovat per l’Ordre del 19 d’octubre de 1981, amb una pèrdua de punts de la suma total de les qualificacions obtingudes al final del curs selectiu per a l’accés al Cos Nacional de Policia.
La sanció controvertida es va imposar per la comissió d’una infracció greu consistent en l’al·legació, per part del recurrent, de la seva condició de funcionari en pràctiques en ocasió de la seva presència en una festa d’aniversari celebrada durant la vigència de l’estat d’alarma declarat pel Reial decret 463/2020, amb infracció de les normes de confinament i de limitació del nombre de persones que es podien reunir.
El recurs d’empara resolt per la STC 184/2025 es configura com un recurs de naturalesa mixta, d’acord amb l’article 44 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional. Així, d’una banda, s’impugna la resolució sancionadora, a la qual s’imputa la vulneració del dret a la legalitat sancionadora de l’article 25 de la CE, en els seus vessants de garantia formal i material: formal perquè el tipus infractor estava previst en una norma reglamentària, mancada de qualsevol cobertura legal, i material perquè l’Administració no havia identificat el fonament legal de la sanció imposada. De l’altra, s’impugnen també les resolucions judicials que havien confirmat la sanció recorreguda, a les quals s’imputa la vulneració de l’article 24.1 de la CE.
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
El recurrent va retreure a la resolució del Tribunal Suprem, especialment, que no hagués aplicat, com se li demanava, la norma sancionadora més favorable, constituïda per la Llei orgànica 4/2010, en lloc del reglament provisional del 1981. Al seu torn, el Tribunal Suprem va desestimar el recurs per aplicació de la doctrina constitucional que no exigeix la reserva de llei quan el precepte reglamentari aplicat reprodueix, sense alterar-lo, un reglament preconstitucional, com seria, en aquest cas, el Reglament orgànic de l’Escola General de Policia, aprovat per una ordre del 7 de març de 1967.
Segons el TC, el recurs d’empara interposat tenia una especial transcendència constitucional perquè li permetia aclarir dos punts de la seva doctrina sobre la dimensió formal del dret a la legalitat sancionadora: a) si era o no aplicable —i en quins termes— la garantia de la reserva de llei a les disposicions reglamentàries aprovades immediatament després de l’entrada en vigor de la CE; b) si la categoria de les anomenades relacions de subjecció especial tenia virtualitat per a reduir l’abast protegit pels drets fonamentals en determinats àmbits.
5.2. Fonamentació de la Sentència
La Sentència recorda, en primer terme, que el dret a la legalitat sancionadora de l’article 25.1 de la CE conté totes les garanties que tradicionalment es condensen en l’aforisme nullum crimen, nulla poena, sine praevia lege i que és igualment aplicable al dret administratiu sancionador. Això significa que és necessari que existeixi una llei (lex scripta), que la llei sigui prèvia (lex praevia) i que la llei descrigui un supòsit de fet determinat (lex certa), la qual cosa comporta un rebuig de l’analogia com a font creadora d’infraccions i sancions i impedeix, al seu torn, que el jutge es converteixi en legislador.
Per la seva part, l’article 25 de la CE comprèn una doble garantia: material, d’abast absolut, que inclou els principis de taxativitat i de tipicitat, i formal, de caràcter relatiu i expressiva de la necessitat de reserva de llei en la tipificació dels il·lícits i les sancions administratives, sens perjudici del «caràcter, en certa manera no suprimible, de la potestat reglamentària en certes matèries» (STC 133/1999, del 15 de juliol, FJ 2).
En relació amb les normes sancionadores preconstitucionals, el Tribunal recorda que, en un primer moment, va afirmar que la reserva de llei no era aplicable a les normes reglamentàries postconstitucionals que es limitessin a reiterar, sense variacions, les regles sancionadores previstes en reglaments preconstitucionals. No obstant això, la Sentència també reconeix que aquesta primera doctrina constitucional ha estat objecte d’una interpretació cada vegada més restrictiva en pronunciaments posteriors del Tribunal, fins al punt que actualment la doctrina vigent és la que afirma que s’oposa a la garantia formal de l’article 25.1 de la CE el manteniment en el temps, mitjançant la seva reiteració, reproducció o refosa en normes reglamentàries, d’un règim sancionador contingut en un reglament preconstitucional, sense la necessària cobertura legal. S’afegeix, a més, que, en cas que aquest reglament postconstitucional innovi o modifiqui el quadre d’infraccions o sancions vigent abans d’aprovar-se la CE, serà contrari al principi de legalitat sancionadora en el seu vessant formal.
Quant a les relacions de subjecció especial, la Sentència es mostra força crítica amb aquesta categoria, que afirma que és aliena a la CE i en creixent desús. D’aquesta manera, si
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
265
BERTA BERNAD SORJÚS
bé el Tribunal afirma que les relacions de subjecció especial constitueixen un àmbit on regeixen tant el principi de legalitat com la protecció dels drets fonamentals, reconeix també que, a vegades, ha admès certes modulacions dels drets constitucionals en atenció a les facultats autoorganitzatives que hi confluïen. En tot cas, la Sentència afirma que, en cap cas, es pot invocar actualment aquesta categoria com a justificació de la reducció de les garanties pròpies de l’estat de dret en determinats àmbits d’actuació administrativa.
En aplicació d’aquesta doctrina constitucional, la Sentència estima el recurs d’empara perquè afirma que l’article 73.1 del Reglament provisional del 1981 que va fonamentar l’aplicació de la sanció recorreguda no té cobertura legal suficient i vulnera el principi de legalitat sancionadora en el seu vessant formal, sense que el fet de ser una sanció imposada en una relació de subjecció especial serveixi per a modular l’exigència del compliment dels requisits constitucionals de legalitat formal i tipicitat com a garantia de la seguretat jurídica del ciutadà.
La Sentència no només estima el recurs d’empara, sinó que, a més, anul·la l’article 73.1 del Reglament provisional del 1981, que havia estat, per cert, ja derogat pel Reial decret 49/2024, del 16 de gener.
L’anul·lació d’aquest precepte reglamentari va ser fortament criticada pels dos vots particulars que inclou la sentència objecte d’anàlisi, pel fet que no és el procés d’empara la via adequada per a fer-ho i perquè la depuració de normes infralegals per vici d’inconstitucionalitat és, en principi, competència del poder judicial. A més, els vots particulars retreuen a la decisió de la majoria l’anul·lació del precepte reglamentari sense que el recurrent l’hagués sol·licitat i sense tenir en compte que ja havia estat derogat.
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 267-287
ISSN: 2938-5733
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA
DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Xavier Urios Aparisi
Cap de l’Assessoria Jurídica
Autoritat Catalana de Protecció de Dades
Sumari: 1. Tribunal Suprem; 1.1. Transparència algorítmica; 1.2. Càlcul de la indemnització per acomiadament en un contracte fix discontinu; 1.3. Desclassificació de documents classificats (cas Pegasus); 1.4. Còmput del termini de prescripció de quantitats derivades de l’execució d’un contracte d’obres, quan no s’ha practicat la liquidació del contracte; 1.5. Pròrroga forçosa de contractes administratius; 1.6. Obres fora de contracte i enriquiment injust; 1.7. Competència de les autoritats de defensa de la competència per a fixar directament la durada de les prohibicions de contractar; 1.8. Cessament de personal eventual; 1.9. Contractació pública reservada; 1.10. Sobre l’obligació de reservar sostre per a habitatge de protecció oficial en sòl urbà consolidat; 1.11. Incorporació a l’expedient de les puntuacions individuals del Tribunal; 2. Tribunal Superior de Justícia de Catalunya; 2.1. Règim lingü í stic de l’educació infantil; 2.2. Improcedència d’interposar el requeriment previ de l’article 44 de la Llei 29/1998, del 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA ), contra resolucions de preu just; 2.3. Accés a la informació pública sobre la gestió de serveis públics municipals; 2.4. Delimitació de termes municipals mantenint els criteris històrics per a evitar la segregació de territoris; 2.5. Presumpció de veracitat de les entitats col·laboradores; 2.6. Legalitat de la reserva del 40% per a dones en les oposicions al Cos de Bombers; 2.7. Subrogació laboral en la internalització de serveis; 2.8. Legalitat de l’Ordenança de residus de Girona; 2.9. Validesa de la limitació d’habitatges turístics per a protegir l’entorn urbà i facilitar l’arrendament de llarga durada.
1. TRIBUNAL SUPREM
1.1. Transparència algorítmica1
La Sentència del Tribunal Suprem núm. 1119/2025, de l’11 de setembre, coneguda com a «Sentència BOSCO», resol un llarg litigi iniciat l’any 2018 per la Fundación Ciudadana Civio, que havia sol·licitat al Ministeri per a la Transició Ecològica accedir al codi font de l’aplicació informàtica BOSCO, un sistema utilitzat per a determinar de manera automatitzada si les persones sol·licitants compleixen els requisits per a ser beneficiàries del bo social elèctric. Aquesta petició es va produir arran de sospites que el funcionament de l’algoritme podia generar errors o decisions contràries a la normativa, especialment en relació amb determinats col·lectius vulnerables que, tot i tenir dret a la prestació, no eren reconeguts pel sistema.
1. STS de l’11 de setembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3826).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
267
URIOS APARISI
Inicialment la sol·licitud va ser desestimada per l’Administració i posteriorment va ser només parcialment estimada pel Consell de Transparència i Bon Govern, que va permetre l’accés a documentació tècnica però no al codi font, al·legant límits com la propietat intel·lectual o la seguretat. Tant el jutjat central contenciós administratiu com l’Audiència Nacional van confirmar aquesta negativa.
El Tribunal Suprem ha revisat íntegrament aquest plantejament i ha establert una doctrina d’enorme transcendència en matèria de dret administratiu i transparència. En primer lloc, afirma que el dret d’accés a la informació pública no es limita als documents tradicionals, sinó que s’estén també als elements tecnològics que intervenen en la presa de decisions administratives, incloent-hi el codi font dels sistemes automatitzats quan aquests tenen una incidència directa en els drets dels ciutadans. En aquest sentit, el Tribunal considera que el programa BOSCO no és una eina auxiliar, sinó un veritable sistema de decisió que produeix efectes jurídics concrets, ja que determina si una persona pot accedir a una prestació social.
A partir d’aquesta premissa, la Sentència configura el codi font com un component essencial del dret d’accés a la informació pública reconegut en l’article 105b de la Constitució espanyola (CE), entenent que sense conèixer la lògica interna dels algoritmes no és possible un control real ni una fiscalització efectiva de l’actuació administrativa. Així, el Tribunal vincula el dret d’accés a les exigències de transparència pròpies d’un estat democràtic i introdueix amb força el concepte de transparència algorítmica , que exigeix que els ciutadans puguin entendre i, si escau, qüestionar el funcionament dels sistemes automatitzats que afecten els seus drets.
Malgrat això, la Sentència no ignora els límits legals al dret d’accés, com ara la protecció de la propietat intel·lectual o la seguretat pública, però estableix que aquests no poden operar de manera automàtica ni absoluta. En lloc d’això, el Tribunal exigeix aplicar un judici de proporcionalitat rigorós, en què l’Administració ha de demostrar de manera concreta i específica que la divulgació del codi font causaria un perjudici real i rellevant als interessos protegits. Això implica que ja no és suficient invocar de manera genèrica aquests límits, sinó que cal una justificació detallada i ponderada cas per cas.
Com a conseqüència d’aquesta interpretació, el Tribunal Suprem estima el recurs de Civio, anul·la les resolucions judicials anteriors i reconeix el seu dret a accedir al codi font de l’aplicació BOSCO, tot i admetre que aquest accés pot articular-se mitjançant fórmules condicionades o controlades que conciliïn la transparència amb altres interessos legítims, com ara l’accés en entorns segurs o amb determinades restriccions tècniques.
La importància de la Sentència transcendeix el cas concret, ja que estableix una doctrina general aplicable a tots els sistemes automatitzats utilitzats per les administracions públiques que influeixen en el reconeixement o la denegació de drets o prestacions. En aquest sentit, marca un punt d’inflexió en l’evolució del dret d’accés a la informació pública en l’era digital, ja que passa d’un model centrat en documents a un model que també inclou algoritmes i sistemes de decisió automatitzada.
En definitiva, la sentència del cas BOSCO consagra la idea que la digitalització de l’Administració no pot comportar una reducció de les garanties dels ciutadans, sinó que exigeix reforçar els mecanismes de control i transparència per a assegurar que els algoritmes que decideixen sobre drets socials siguin accessibles, comprensibles i sotmesos a escrutini públic, si bé amb les cauteles necessàries per a protegir altres interessos jurídics rellevants.
XAVIER
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
1.2. Càlcul de la indemnització per acomiadament en un contracte fix discontinu 2
La Sentència del Tribunal Suprem del 23 de setembre de 2025 resol un recurs de cassació per a la unificació de doctrina en relació amb el càlcul de la indemnització per acomiadament d’un treballador amb contracte fix discontinu, una qüestió que havia generat criteris divergents en la jurisprudència menor. El cas planteja si, a l’efecte d’aquesta indemnització, s’ha de computar tota la durada de la relació laboral des del seu inici o bé únicament els períodes en què el treballador ha prestat serveis efectius, és a dir, els períodes d’activitat real dins de les campanyes o crides pròpies d’aquest tipus de contracte.
El Tribunal Suprem opta clarament per aquesta segona interpretació i fixa doctrina en el sentit que la indemnització per acomiadament s’ha de calcular exclusivament sobre el temps de treball efectiu, excloent els períodes d’inactivitat entre campanyes, ja que en aquests intervals no hi ha una prestació real de serveis. Aquesta conclusió s’estableix en la interpretació de l’article 56.1 de l’Estatut dels treballadors, que estableix que la indemnització es determina en funció dels «anys de servei», expressió que el Tribunal entén referida als serveis efectivament prestats, i no a la mera vigència formal del vincle contractual.
La Sentència també aborda la relació d’aquesta qüestió amb la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) i amb altres pronunciaments previs del mateix Tribunal Suprem. En particular, el Tribunal aclareix que la doctrina que permet computar també els períodes d’inactivitat en matèria retributiva o de promoció professional —com pot passar amb els triennis o altres drets vinculats a l’antiguitat— no és aplicable en el cas de la indemnització per acomiadament. La raó és que aquesta indemnització té una naturalesa clarament diferent: no és un concepte salarial ni retributiu, sinó una compensació per la pèrdua del lloc de treball, basada en el temps de servei efectivament prestat.
En aquest sentit, el Tribunal subratlla el caràcter extrasalarial de la indemnització per acomiadament i destaca que el seu càlcul s’ha de vincular a la contribució real del treballador a l’empresa, mesurada a través del temps en què ha desenvolupat l’activitat laboral. Incloure-hi els períodes d’inactivitat desvirtuaria aquesta lògica i podria conduir a resultats desproporcionats o injustificats, ja que s’estarien compensant períodes en què no hi ha hagut prestació de treball.
A més, el Tribunal rebutja que aquesta interpretació pugui suposar una discriminació dels treballadors fixos discontinus respecte dels fixos ordinaris. Argumenta que no hi ha tracte desigual, ja que en tots els casos la indemnització es calcula sobre la base dels serveis efectivament prestats, de manera que la diferència de resultat respon a la naturalesa pròpia de cada tipus de contracte, i no a una discriminació prohibida.
1.3. Desclassificació de documents classificats (cas Pegasus)3
La Sentència del Tribunal Suprem del 8 d’octubre de 2025 resol el recurs contenciós administratiu interposat per la Generalitat de Catalunya contra l’acord del Consell de Mi-
2 . STS del 23 de setembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2396).
3. STS del 8 d’octubre de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
nistres que havia acordat només una desclassificació parcial de documents en el context de la investigació judicial del conegut com a cas Pegasus, relacionat amb el presumpte espionatge informàtic al telèfon d’alts càrrecs del Govern de la Generalitat. El conflicte neix arran de la petició del Jutjat d’Instrucció núm. 29 de Barcelona, que, en el marc de les diligències prèvies derivades de la querella per espionatge, va sol·licitar l’accés a determinada documentació classificada vinculada a l’actuació del Centre Nacional d’Intel·ligència (CNI).
El Govern de l’Estat va accedir només parcialment a aquesta sol·licitud, ja que va desclassificar alguns documents concrets —com ara resolucions judicials que autoritzaven les intervencions o dades bàsiques sobre l’existència de les actuacions—, però va denegar l’accés a altres informacions més sensibles, especialment les relatives a la compra, els mitjans tècnics i el possible ús del programa Pegasus, així com altres elements que podien revelar procediments, fonts o capacitats operatives dels serveis d’intel·ligència.
El Tribunal Suprem desestima el recurs interposat i avala la decisió del Govern, atès que considera que la negativa a desclassificar íntegrament la documentació està justificada jurídicament. En concret, el Tribunal entén que la informació denegada forma part de matèria classificada com a secreta i que la seva divulgació podria comprometre greument la seguretat nacional, així com el funcionament i l’eficàcia del CNI.
La Sentència posa un èmfasi especial en el fet que la revelació d’aquest tipus d’informació podria comportar la identificació d’activitats, mitjans, procediments i fonts d’informació dels serveis secrets, cosa que situaria l’Estat en una posició de vulnerabilitat i podria afectar no només les operacions presents, sinó també les futures i les relacions amb altres serveis d’intel·ligència. Així mateix, el Tribunal arriba a afirmar que la desclassificació total podria posar en risc la seguretat dels ciutadans i fins i tot la mateixa pervivència de l’estat de dret, reforçant la idea que la protecció d’aquests interessos constitueix un límit legítim al dret d’accés a la informació.
Finalment, reconeix la legitimació activa de la Generalitat pel vincle amb els fets investigats, però limita aquesta posició en assenyalar que no pot invocar una vulneració del dret fonamental a la tutela judicial efectiva, ja que aquest correspon només a les persones querellants.
1.4. Còmput del termini de prescripció de quantitats derivades de l’execució d’un contracte d’obres, quan no s’ha practicat la liquidació del contracte4
La Sentència del Tribunal Suprem del 21 d’octubre de 2025 resol un recurs de cassació en què es plantejava la determinació del moment inicial del còmput del termini de prescripció de l’acció del contractista per a reclamar quantitats derivades d’un contracte d’obres, quan l’Administració no ha practicat formalment la liquidació del contracte. El problema jurídic neix de la manca d’un acte formal de liquidació, que és el moment que habitualment marca la finalització de la relació contractual i, per tant, el punt de partida per al còmput dels terminis de prescripció. Davant d’aquesta absència, s’havia generat
4. STS del 21 d’octubre de 2025.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
incertesa sobre si el termini havia de començar igualment, havia de quedar suspès o s’havia d’esperar indefinidament a una eventual liquidació formal.
El Tribunal Suprem resol aquesta controvèrsia reiterant i, consolidant la doctrina ja establerta en la seva sentència del 25 d’octubre de 2021, fixa el criteri jurisprudencial en el sentit que la inexistència de liquidació formal no impedeix l’inici del termini de prescripció. En concret, estableix que, en el marc d’un contracte d’obres, el termini comença a computar-se quan es produeixen actes concloents que permeten entendre que la relació contractual ha finalitzat o s’ha extingit de facto, com serien la certificació final de les obres i la devolució de la garantia definitiva, ja que aquests elements evidencien que el contracte ha estat executat i, per tant, la relació contractual entre les parts pot considerar-se materialment acabada. Aquests actes, tot i no tenir la formalitat de la liquidació, compleixen una funció equivalent des del punt de vista material, perquè reflecteixen la culminació del contracte i permeten als interessats conèixer que ja poden exercir les accions corresponents. El Tribunal adopta així una interpretació funcional i no estrictament formalista del sistema de prescripció, per a evitar que la manca d’actuació administrativa —com seria no practicar la liquidació— pugui prolongar indefinidament els terminis o generar situacions d’inseguretat jurídica.
A més, la Sentència reforça la idea que el dret de prescripció no pot quedar a la discrecionalitat de l’Administració, que podria, en cas contrari, retardar o ometre la liquidació formal i alterar el règim temporal de les accions. Per això, el Tribunal opta per un criteri objectivable basat en fets i actes recognoscibles que permetin determinar amb claredat el moment inicial del còmput.
1.5. Pròrroga forçosa de contractes administratius5
La Sentència del Tribunal Suprem del 27 d’octubre de 2025 aborda la problemàtica de la pròrroga forçosa en els contractes administratius i, en particular, delimita els límits de l’Administració a l’hora d’imposar la continuïtat del contractista un cop exhaurit el termini contractual.
El cas examinat parteix d’una situació en què l’Administració havia imposat la continuïtat del servei —en aquest cas, un servei d’interès per a la ciutadania— més enllà de la durada estipulada en el contracte, invocant raons d’interès públic i la necessitat d’assegurar la continuïtat en la prestació. Tanmateix, el Tribunal Suprem analitza si aquest interès públic és, per si sol, suficient per a justificar la imposició d’una pròrroga no prevista contractualment o fora dels límits legals.
La resposta del Tribunal és negativa i estableix que la continuïtat del servei, tot i ser un principi essencial en la prestació dels serveis públics, no legitima automàticament l’Administració per a imposar una pròrroga forçosa al marge del contracte. La Sentència fa referència a l’article 29.4 de la Llei de contractes del sector públic (LCSP), que regula aquesta possibilitat com una facultat extraordinària de l’Administració, però subratlla que aquesta potestat està
5 STS del 27 d’octubre de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
sotmesa a requisits estrictes i acumulatius. En concret, no n’hi ha prou amb l’existència d’un interès públic genèric, sinó que cal que concorrin altres condicions com ara l’existència d’incidències imprevisibles en el procés d’adjudicació del nou contracte, la necessitat de garantir la continuïtat del servei i el respecte a determinats límits temporals i procedimentals.
D’aquesta manera, el Tribunal Suprem rebutja una interpretació expansiva o automàtica de la pròrroga forçosa i insisteix que es tracta d’una figura excepcional que no pot convertir-se en un mecanisme ordinari de gestió contractual. En aquest sentit, destaca que el principi de continuïtat del servei no s’ha de satisfer mitjançant una prolongació indefinida o irregular del contracte vigent, sinó mitjançant una actuació diligent de l’Administració, que ha d’articular amb antelació els procediments de licitació necessaris per a garantir la successió en la prestació.
Com a conseqüència d’aquesta interpretació, el Tribunal declara il·legals les pròrrogues imposades en el cas concret i reconeix el dret de l’empresa contractista a ser indemnitzada pels danys i perjudicis derivats d’aquesta actuació administrativa. Aquesta indemnització es concreta en la compensació pels serveis prestats durant el període en què es va imposar indegudament la continuïtat —des de la finalització del contracte originari fins al cessament efectiu del servei— i ha de calcular-se d’acord amb el cost real del servei, tenint en compte les despeses i els costos suportats pel contractista que no hagin estat satisfets per l’Administració. La determinació exacta d’aquest import es remetrà a la fase d’execució de la sentència.
En definitiva, aquesta resolució consolida una doctrina garantista en matèria de contractació pública, en la qual es limita l’ús de la pròrroga forçosa com a instrument excepcional, es reforça el principi de seguretat jurídica i s’evita que l’Administració pugui traslladar al contractista les conseqüències de la seva manca de planificació. Alhora, estableix que la continuïtat dels serveis públics s’ha d’assegurar per les vies legals ordinàries, mitjançant una gestió eficient dels procediments de contractació, i no a través de mecanismes extraordinaris utilitzats de manera indeguda.
1.6. Obres fora de contracte i enriquiment injust 6
La Sentència del Tribunal Suprem de l’11 de desembre de 2025 resol un recurs de cassació interposat per l’Ajuntament de Castellbell i el Vilar en relació amb el pagament d’unes obres executades fora d’un contracte formal, però que havien estat materialment acceptades i utilitzades per l’Administració, i esdevé un pronunciament clau sobre l’aplicació del principi d’enriquiment injust en l’àmbit de la contractació pública. El cas parteix d’una situació relativament habitual en la pràctica administrativa, en què un contractista executa unes obres o prestacions no formalitzades en un contracte vàlid, però que acaben sent incorporades al patrimoni públic i sent aprofitades per l’Administració. Davant d’aquesta circumstància, la controvèrsia jurídica és si el contractista té dret a ser indemnitzat, en quina mesura i sota quin títol jurídic.
6 . STS de l’11 de novembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:5993).
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
El Tribunal Suprem parteix de la base que el principi d’enriquiment injust pot operar en aquests supòsits, però només de manera subsidiària i sota requisits estrictes. En concret, confirma que hi ha enriquiment injust quan l’Administració obté una utilitat real i efectiva derivada de les obres, quan aquestes no han estat impulsades de manera fraudulenta pel contractista i quan hi ha, com a mínim, un consentiment tàcit de l’Administració.
Ara bé, el punt central i més rellevant de la Sentència és la delimitació de l’abast de la indemnització. El Tribunal Suprem estableix una doctrina restrictiva segons la qual la compensació econòmica derivada de l’enriquiment injust no pot equivaldre al preu que hauria correspost en el marc d’un contracte administratiu regular. D’aquesta manera, exclou expressament de la indemnització conceptes com els de despeses generals o benefici industrial , que considera propis d’una relació contractual vàlidament constituïda, però no d’un supòsit en què aquesta constitució vàlida manca.
En conseqüència, el Tribunal fixa que la indemnització només pot cobrir els costos directes efectivament acreditats pel contractista, com ara els materials utilitzats, la mà d’obra o la maquinària emprada en l’execució de l’obra. Aquesta posició suposa una correcció important respecte d’altres interpretacions anteriors que, en alguns casos, havien admès la compensació del valor íntegre de mercat de les obres. El Tribunal Suprem opta així per una visió estrictament restitutòria, orientada a evitar tant l’enriquiment injust de l’Administració com l’obtenció de beneficis indeguts per part del contractista.
A més, la resolució reforça el caràcter subsidiari de l’enriquiment injust, ja que indica que només pot ser invocat quan no existeix una altra via jurídica aplicable dins del règim contractual administratiu. També subratlla que correspon al contractista la càrrega de provar de manera precisa i acreditada els costos en què ha incorregut, la qual cosa introdueix un element de rigor probatori en la quantificació de la indemnització.
Com a resultat d’aquesta doctrina, el Tribunal Suprem estima parcialment el recurs presentat, cassa la sentència prèvia del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya —que havia reconegut una indemnització més àmplia— i redueix significativament l’import indemnitzatori, que limita als costos directes acreditats, sense incloure-hi interessos ni altres conceptes addicionals. En definitiva, aquesta sentència consolida una línia jurisprudencial que reforça la disciplina en la contractació pública i impedeix que situacions irregulars puguin derivar en reconeixements econòmics equiparables amb els d’un contracte vàlid.
1.7. Competència de les autoritats de defensa de la competència per a fixar directament la durada de les prohibicions de contractar7
La Sentència del Tribunal Suprem del 16 d’octubre de 2025 tracta si la facultat de fixar la durada de les prohibicions de contractar correspon exclusivament als òrgans de contractació o si, per contra, pot ser exercida directament per les autoritats de defensa de la competència en el marc de les seves resolucions sancionadores.
7. STS del 16 d’octubre de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
El Tribunal Suprem estableix com a doctrina que les autoritats de defensa de la competència tenen competència per a fixar directament la durada de la prohibició de contractar en les seves pròpies resolucions sancionadores, sense necessitat que aquesta determinació hagi de ser posteriorment concretada o desenvolupada per altres òrgans administratius.
La Sentència parteix de la consideració que la prohibició de contractar constitueix una conseqüència jurídica accessòria de les infraccions greus en matèria de defensa de la competència, especialment en supòsits com els acords col·lusoris o les pràctiques restrictives que afecten la contractació pública. En aquest context, el Tribunal entén que resulta coherent que l’òrgan que declara la infracció i imposa la sanció principal sigui també qui determini l’abast temporal d’aquesta prohibició, ja que és el que disposa de tots els elements necessaris per a valorar la gravetat dels fets i les circumstàncies concurrents.
A més, el Tribunal rebutja una interpretació excessivament formalista que diferenciï artificialment entre la declaració de la prohibició i la seva concreció temporal. Considera que aquesta distinció podria generar inseguretat jurídica i dilacions indegudes, en obligar a una intervenció addicional d’altres òrgans administratius per a completar el règim sancionador. Per contra, la solució adoptada afavoreix una aplicació més directa i efectiva de la normativa, atès que la resolució sancionadora ja incorpora tots els elements essencials de la sanció.
Des d’un punt de vista sistemàtic, la Sentència interpreta la normativa de contractació pública i de defensa de la competència de manera integrada, entenent que ambdues formen part d’un mateix marc de garantia del funcionament correcte dels mercats i de la integritat en la contractació del sector públic.
1.8. Cessament de personal eventual 8
La Sentència del Tribunal Suprem del 22 de desembre de 2025 resol un recurs de cassació interposat per un ajuntament en relació amb el cessament d’una treballadora nomenada formalment com a personal eventual, i té com a qüestió central la determinació de l’ordre jurisdiccional competent per a conèixer del litigi, així com la possible existència d’un frau de llei en la configuració de la relació jurídica.
El Tribunal Suprem parteix de la doctrina general consolidada sobre el personal eventual i recorda que aquest no té naturalesa laboral, sinó administrativa, ja que es tracta de personal de confiança o assessorament especial, nomenat i cessat lliurement pels càrrecs polítics. En conseqüència, i com a regla general, les controvèrsies relatives al seu cessament han de ser conegudes per l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu, atès que no existeix una relació laboral pròpiament dita, sinó una vinculació institucional basada en la confiança política.
Tanmateix, la Sentència introdueix un matís essencial en aquesta regla general, ja que reconeix que hi ha supòsits excepcionals en què pot operar la jurisdicció social. Això ocorre quan el nomenament com a personal eventual encobreix en realitat una relació laboral, ja sigui
8 . STS del 22 de desembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:6072) i del 29 de desembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:6016).
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
perquè s’ha utilitzat aquesta figura de manera fraudulenta o perquè, sota l’aparença formal d’un càrrec de confiança, el treballador desenvolupa funcions pròpies d’un lloc estructural i permanent dins de l’organització administrativa. En aquests casos, el Tribunal admet que es produeix un autèntic frau de llei que desvirtua la naturalesa de la relació i justifica l’aplicació del dret laboral.
En el supòsit concret examinat, però, el Tribunal Suprem conclou que no concorre cap d’aquests elements excepcionals. La importància de la Sentència no es limita a la resolució del cas concret, sinó que rau en la delimitació clara dels criteris que permeten diferenciar entre una relació de caràcter eventual i una relació laboral encoberta. El Tribunal subratlla que la mera successió o prolongació en el temps de nomenaments com a personal eventual no és suficient per a transformar aquesta relació en laboral. El criteri decisiu no és la durada, sinó el contingut real de les funcions exercides: si aquestes responen a tasques pròpies de confiança o assessorament polític, la qualificació d’eventual és correcta; en canvi, si consisteixen en funcions estructurals, permanents i desvinculades de la confiança política, es pot apreciar un frau de llei que comporta la qualificació com a relació laboral.
Aquesta doctrina es completa i es matisa amb la Sentència del Tribunal Suprem del 29 de desembre de 2025, que analitza un cas amb un resultat diferent i reforça els mateixos criteris interpretatius. En aquest supòsit, el Tribunal aprecia l’existència d’un frau estructural, ja que la treballadora havia estat nomenada com a personal eventual de manera continuada durant dècades i desenvolupava funcions permanents pròpies d’una plaça estructural. Davant d’aquesta realitat, el Tribunal conclou que la relació era en realitat laboral i que, per tant, la jurisdicció competent era la social, per la qual cosa havia de tractar-se el cessament com un acomiadament, amb les conseqüències jurídiques corresponents.
En aquest segon cas, el Tribunal posa un èmfasi especial en el caràcter determinant de les funcions efectivament exercides per sobre de la qualificació formal del nomenament i declara expressament que no es pot utilitzar la figura del personal eventual per a cobrir necessitats estructurals de l’Administració, ja que això suposa una desviació de poder i un frau a les normes que regulen l’accés i la gestió de l’ocupació pública.
En definitiva, ambdues sentències configuren una doctrina coherent segons la qual la distinció entre personal eventual i personal laboral depèn fonamentalment de la naturalesa real de les funcions desenvolupades.
1.9. Contractació pública reservada9
La Sentència del Tribunal Suprem del 28 de gener de 2026, relativa a la contractació pública reservada, analitza una qüestió especialment rellevant en l’àmbit del dret administratiu i social, concretament la validesa de restringir la participació en determinats contractes públics únicament als centres especials d’ocupació d’iniciativa social, excloent-ne els centres d’iniciativa empresarial.
9. STS del 28 de gener de 2026.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
La controvèrsia es planteja sobre si aquesta limitació vulnera els principis d’igualtat, lliure competència i proporcionalitat que regeixen la contractació pública, o si, per contra, es tracta d’una mesura legítima orientada a finalitats d’interès general.
El punt de partida del Tribunal és la distinció entre dues categories de centres especials d’ocupació: els d’iniciativa social i els d’iniciativa empresarial. Tot i que ambdós comparteixen la finalitat de promoure la integració laboral de persones amb discapacitat, el Tribunal subratlla que existeixen diferències estructurals significatives. En particular, els centres d’iniciativa social estan sotmesos a una obligació estatutària de reinvertir íntegrament els beneficis en la seva pròpia activitat o en finalitats socials vinculades a la inserció laboral, mentre que els d’iniciativa empresarial poden perseguir finalitats lucratives.
A partir d’aquesta diferenciació, el Tribunal considera que no es tracta de situacions equiparables des del punt de vista jurídic i que, per tant, el legislador i l’Administració poden establir un tracte diferenciat sense que això impliqui una vulneració del principi d’igualtat. El criteri utilitzat no és arbitrari, sinó que es basa en una diferència objectiva i rellevant: la naturalesa no lucrativa i la finalitat social reforçada dels centres d’iniciativa social.
La Sentència també examina la mesura des de la perspectiva del principi de proporcionalitat i conclou que la reserva de contractes a favor d’aquests centres és adequada i necessària per a assolir l’objectiu de promoure la inclusió laboral de col·lectius vulnerables en condicions reals d’integració.
En relació amb el principi de lliure competència, el Tribunal Suprem recorda que la contractació pública no és un àmbit absolutament neutral des del punt de vista econòmic, sinó que pot i ha d’integrar objectius socials, ambientals i d’interès públic. En aquest sentit, la Sentència es basa en la Directiva 2014/24/UE, que expressament permet als estats membres reservar determinats contractes a entitats amb finalitats socials o d’inserció laboral, reconeixent la contractació pública com una eina estratègica per a implementar polítiques públiques.
Així, el Tribunal conclou que la mesura impugnada no només és compatible amb el dret europeu, sinó que s’inscriu plenament en el model de contractació pública socialment responsable que promou aquesta normativa. La reserva de contractes a favor dels centres especials d’ocupació d’iniciativa social es configura, per tant, com una opció legítima dins del marge de configuració del legislador i de les administracions públiques.
1.10. Sobre l’obligació de reservar sostre per a habitatge de protecció oficial en sòl urbà consolidat 10
La Sentència del Tribunal Suprem del 5 de febrer de 2026 resol el recurs interposat contra la modificació puntual del Pla General Metropolità de Barcelona del 2018 que imposava l’obligació de destinar un percentatge del sostre edificable —fixat en el 30%— a habitatge de protecció pública (HPP) en determinades actuacions d’edificació i gran rehabilitació, fins i tot en sòl urbà consolidat.
10 . STS del 5 de febrer de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:513).
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Els recurrents sostenien, d’una banda, que el sòl urbà consolidat no podia suportar noves càrregues urbanístiques d’aquesta naturalesa —associades tradicionalment a processos de transformació urbanística— i, de l’altra, que l’obligació implicava una pèrdua patrimonial que hauria de ser objecte d’indemnització. El Tribunal Suprem rebutja ambdós arguments i valida íntegrament el model adoptat pel planejament.
En primer lloc, la Sentència afirma de manera expressa que el planejament urbanístic pot imposar reserves de sostre per a habitatge protegit també en sòl urbà consolidat i en actuacions edificatòries ordinàries, i no només en grans operacions de transformació urbanística. Aquesta conclusió es fonamenta en una concepció evolutiva de l’urbanisme que ja no es limita a l’expansió de la ciutat, sinó que incideix directament sobre la ciutat existent, especialment en contextos de manca d’habitatge assequible. D’aquesta manera, el Tribunal interpreta l’article 7.2 del text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana en un sentit ampli, que permet imposar deures urbanístics també en aquests tipus d’àmbits consolidats.
En aquest sentit, considera que l’obligació de reservar un percentatge del sostre per a habitatge protegit forma part dels deures inherents al dret de propietat immobiliària i no constitueix una limitació extraordinària o anòmala, sinó una concreció legítima de l’interès general en matèria d’accés a l’habitatge. Aquesta línia interpretativa es veu reforçada per la jurisprudència constitucional, especialment la STC 16/2021, que ja havia validat mesures semblants en el marc de la legislació autonòmica.
En segon lloc, la Sentència aborda la qüestió de la possible indemnització i estableix una doctrina clara segons la qual aquest tipus de reserves no generen, amb caràcter general, un dret a compensació econòmica. El Tribunal distingeix entre limitacions generals derivades de la planificació urbanística —que són inherents al sistema i no indemnitzables— i aquelles restriccions singulars, especials o desproporcionades que afecten de manera individualitzada un determinat subjecte, les quals sí que podrien donar lloc a responsabilitat patrimonial. En el cas analitzat, considera que la reserva del 30% té un caràcter general, abstracte i aplicable a tots els operadors en situacions comparables, de manera que no es pot qualificar com una càrrega singularitzada que legitimi una indemnització.
1.11. Incorporació a l’expedient de les puntuacions individuals del Tribunal11
La Sentència del Tribunal Suprem del 19 de febrer de 2026 resol un recurs de cassació relatiu a un procés selectiu a partir de la impugnació d’un aspirant que qüestiona la seva qualificació en un exercici pràctic argumentant que a l’expedient administratiu no constaven les puntuacions individuals atorgades per cada membre del tribunal, malgrat que les bases de la convocatòria establien que la nota final s’havia d’obtenir com a mitjana aritmètica d’aquestes puntuacions. Aquesta absència, segons el recurrent, impedia verificar la correcta aplicació dels criteris i li generava una situació d’indefensió.
El Tribunal Suprem aprofita el cas per a reiterar i consolidar una doctrina ja apuntada en sentències anteriors, segons la qual la motivació en els processos selectius cons-
11. STS del 19 de febrer de 2026.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
titueix una garantia essencial dels aspirants i no pot quedar reduïda a la mera expressió d’una qualificació numèrica final. En aquest sentit, afirma que la motivació ha de permetre conèixer el procés de formació de la decisió, verificar que el tribunal ha actuat d’acord amb les bases i els criteris objectius, i possibilitar un control efectiu tant administratiu com jurisdiccional.
La Sentència subratlla que la discrecionalitat tècnica dels tribunals qualificadors, si bé existeix, no és un espai exempt de control. D’acord amb l’article 106.1 de la CE, els actes administratius són plenament sotmesos a control jurisdiccional, i això inclou la verificació dels criteris aplicats, les puntuacions assignades i la coherència entre aquestes i el resultat final. En aquest context, el Tribunal fixa una regla clara: quan les bases de la convocatòria estableixen que la qualificació s’ha d’obtenir a partir de les puntuacions individuals dels membres del tribunal, aquestes puntuacions han de quedar documentades a l’expedient o a les actes corresponents.
La manca d’incorporació d’aquestes puntuacions individuals no és considerada pel Tribunal com una simple irregularitat formal o accessòria, sinó com una infracció substancial de les bases de la convocatòria i de les garanties dels aspirants. Aquesta omissió impedeix el control de la decisió, genera indefensió real i pot comportar la nul·litat de l’actuació administrativa, atès que es vulneren principis bàsics com la transparència, la interdicció de l’arbitrarietat (article 9.3 de la CE) i el dret a la defensa.
En definitiva, la Sentència reforça una línia jurisprudencial que exigeix un elevat nivell de transparència i rigor en l’actuació dels tribunals qualificadors, especialment quan les bases estableixen sistemes de valoració col·legiats. La documentació de les puntuacions individuals es converteix així en un element essencial per a garantir l’objectivitat del procés, evitar arbitrarietats i assegurar que els aspirants disposen de tots els elements necessaris per a eventualment impugnar les decisions.
2. TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA
2.1. Regim lingü í stic de l’educació infantil12
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya ( STSJC) del 17 d’octubre de 2025 resol el recurs interposat contra determinats preceptes del Decret 21/2023, relatiu a l’ordenació dels ensenyaments d’educació infantil, i aborda la controvèrsia sobre el règim lingüístic aplicable en aquesta etapa educativa, especialment en relació amb el paper del català i del castellà com a llengües d’ensenyament.
El litigi parteix de la impugnació dels articles 5 i 8 del Decret per part de l’actora, que sostenia que aquests preceptes excedien les competències de la Generalitat i introduïen conceptes no previstos normativament, com el de «llengua de trobada», a més de vulnerar el marc constitucional, ja que considerava que es produïa una discriminació del castellà com a llengua oficial.
12 STSJC del 17 d’octubre de 2025.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya desestima íntegrament el recurs i valida la constitucionalitat i la legalitat dels preceptes impugnats, partint d’una interpretació sistemàtica de la normativa autonòmica i del marc constitucional. En primer lloc, el Tribunal destaca que el model lingüístic català no exclou el castellà com a llengua d’ensenyament, sinó que en reconeix l’ús tant en l’àmbit educatiu com en el curricular i en garanteix el coneixement al final de l’ensenyament obligatori.
El Tribunal posa en relleu que a Catalunya el sistema lingüístic educatiu es construeix a partir dels projectes lingüístics de centre, que constitueixen l’eix essencial de l’organització de l’ús de les llengües en l’ensenyament. Aquests projectes no són arbitraris, sinó que s’han d’elaborar d’acord amb uns criteris i objectius comuns fixats per la legislació vigent, i han de ser interpretats i aplicats sempre en coherència amb la CE. Això implica que, tot i el protagonisme del català com a llengua vehicular i d’aprenentatge, no es pot produir la seva imposició exclusiva ni l’exclusió del castellà.
En aquest sentit, la Sentència es basa en la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha establert de manera reiterada que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya pot reconèixer el dret a rebre l’ensenyament en català i configurar-lo com a llengua vehicular principal, sempre que això no comporti la marginació del castellà.
Pel que fa al concepte de llengua de trobada , el Tribunal no aprecia cap irregularitat jurídica rellevant, ja que entén que es tracta d’una expressió funcional dins del model pedagògic, i no d’una categoria normativa que alteri el règim legal de les llengües oficials.
2.2. Improcedència d’interposar el requeriment previ de l’article 44 de la Llei 29/1998, del 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), contra resolucions de preu just 13
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 21 d’octubre de 2025 analitza l’adequació del requeriment previ de l’article 44 de la LJCA en relació amb impugnacions de resolucions de fixació del preu just en expedients d’expropiació.
L’Ajuntament recurrent, en lloc d’interposar el recurs de reposició en el termini d’un mes, va presentar un escrit que va qualificar com a requeriment previ d’acord amb l’article 44 de la LJCA, que preveu un termini més ampli (dos mesos). El Jurat va inadmetre aquest escrit per extemporani, i aquesta decisió és la que finalment avala el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.
El Tribunal aborda la qüestió clau de la naturalesa jurídica de l’actuació de l’Administració expropiant en aquest tipus de procediments i conclou que el requeriment previ no era procedent. Per a arribar a aquesta conclusió, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya aplica la doctrina consolidada segons la qual el requeriment previ de l’article 44 de la LJCA només és admissible quan l’Administració actua en exercici de potestats públiques, és a dir, revestida d’ imperium , en una relació de tipus interadministratiu o en defensa d’interessos públics en sentit estricte.
13. STSJC del 21 d’octubre de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Tanmateix, en el supòsit de la impugnació del preu just fixat pel Jurat d’Expropiació, el Tribunal considera que l’Administració expropiant no actua en aquesta posició de supremacia, sinó en una situació equiparable amb la d’un particular. Això és així perquè, un cop fixat el preu just per un òrgan independent com és el Jurat d’Expropiació, tant l’expropiat com l’Administració es troben en una posició jurídica equivalent, discutint la determinació d’una quantitat econòmica que els afecta de manera simètrica.
2.3. Accés a la informació pública sobre la gestió de serveis públics municipals14
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de l’11 de novembre de 2025 resol un litigi en matèria de transparència i accés a la informació pública, centrat en la determinació de si unes dades elaborades per la Diputació de Barcelona a partir d’informació facilitada pels ajuntaments poden ser considerades informació pública accessible i, per tant, han de ser lliurades a qui les sol·liciti.
El cas s’origina amb la petició d’una associació d’escoles de música que sol·licitava accedir a determinades dades relatives a la gestió dels serveis municipals d’escoles de música, dades que els ajuntaments havien facilitat a la Diputació amb la finalitat de permetre l’anàlisi comparativa i l’avaluació del rendiment d’aquests serveis. La Diputació va denegar l’accés al·legant, essencialment, que es tractava d’informació interna o no subjecta a les obligacions de transparència. No obstant això, la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP) va estimar la reclamació i va reconèixer el dret d’accés, decisió que posteriorment és confirmada pel Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. El Tribunal, en primer lloc, valida la competència de la GAIP per a conèixer del cas, ja que les dades sol·licitades es trobaven en poder d’una administració pública —la Diputació— i havien estat tractades en exercici de les seves funcions pròpies de cooperació i assistència tècnica als municipis. Aquest element és fonamental perquè situa clarament la informació dins de l’àmbit d’aplicació de la Llei 19/2014, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.
A continuació, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya analitza la naturalesa de la informació i rebutja l’argument segons el qual es tractaria de dades internes excloses del dret d’accés. El Tribunal considera que aquestes dades constitueixen veritable informació pública, ja que formen part d’un procés estructurat d’anàlisi i avaluació del funcionament dels serveis públics municipals. La seva finalitat —comparar rendiment, eficiència i resultats— evidencia que es tracta d’una activitat pública amb una clara projecció externa i vinculada a la gestió de recursos públics, la qual cosa justifica plenament la seva subjecció al principi de transparència. En aquest sentit, la Sentència subratlla que el dret d’accés a la informació pública s’estén no només als documents originaris, sinó també a les dades derivades o transformades per l’Administració en el desenvolupament de les seves funcions. Així, el fet que la Diputació elabori informes, indicadors o anàlisis a partir de dades municipals no altera la seva naturalesa d’informació pública, sinó que, al contrari, reforça l’interès públic en el seu coneixement, sobretot quan es tracta d’informació econòmica i de gestió de serveis públics.
14 STSJC de l’1 de novembre de 2025.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Finalment, la Sentència aborda la qüestió de quina administració és responsable de facilitar la informació i conclou que és la Diputació qui ha de donar resposta a la sol·licitud. El Tribunal estableix que, des del moment en què la Diputació rep, tracta i integra les dades en els seus propis sistemes d’informació i anàlisi, esdevé un subjecte obligat en els termes de la legislació de transparència. Per tant, no és admissible exigir al sol·licitant que adreci peticions individualitzades a cadascun dels ajuntaments que van originar les dades, ja que això suposaria una càrrega desproporcionada i contrària a l’efectivitat del dret d’accés.
En definitiva, la Sentència reafirma una concepció àmplia del dret d’accés a la informació pública, que inclou no només la informació generada directament per una administració, sinó també la que ha estat obtinguda i elaborada en el marc de les seves funcions, reforçant els principis de transparència, rendició de comptes i accés efectiu dels ciutadans a la informació rellevant sobre la gestió dels serveis públics.
2.4. Delimitació de termes municipals mantenint els criteris històrics per a evitar la segregació de territoris15
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 14 de novembre de 2025 resol el recurs interposat per l’Ajuntament de Cornellà de Llobregat en relació amb el procediment de delimitació del seu terme municipal amb el del Prat de Llobregat, en un context de desacord entre ambdós municipis sobre la configuració dels límits territorials després de diverses transformacions físiques del territori.
L’origen del conflicte es troba en les modificacions derivades de la canalització del riu Llobregat i la construcció de noves infraestructures que, segons l’Ajuntament de Cornellà, havien generat una configuració territorial anòmala —una mena de «falca» o discontinuïtat física— que justificaria la revisió dels límits municipals. A partir d’aquest argument, l’ajuntament recurrent sostenia la necessitat de redefinir la delimitació per a adaptar-la a la realitat física actual i garantir una ordenació territorial més coherent.
Tanmateix, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya desestima aquesta pretensió i avala la decisió administrativa adoptada en el procediment de delimitació, fonamentant la seva resolució en la normativa aplicable —especialment el Decret 244/2007— i en la doctrina consolidada sobre LA delimitació de termes municipals. El Tribunal posa de manifest que els criteris determinants en aquests procediments no són exclusivament de caràcter físic o geogràfic actual, sinó que tenen un fort component històric i jurídic, vinculat a la configuració tradicional dels termes municipals.
En aquest sentit, la Sentència destaca que el decret aplicable estableix que la delimitació ha de basar-se preferentment en les circumstàncies preexistents i en els antecedents històrics i jurídics acreditats, i no en les modificacions materials sobrevingudes que puguin haver alterat la realitat física del territori. Aquesta opció normativa respon a la necessitat de garantir l’estabilitat dels límits municipals i evitar canvis constants derivats d’intervencions urbanístiques o infraestructurals que podrien desvirtuar la configuració territorial tradicional.
15 STSJC del 14 de novembre de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
281
A partir d’aquesta interpretació, el Tribunal conclou que no és procedent modificar els límits entre Cornellà i el Prat, ja que això implicaria una segregació efectiva de territori d’un municipi per A annexar-lo a l’altre, operació que només es pot dur a terme mitjançant procediments específics i amb les garanties establertes per l’ordenament jurídic, i no a través d’un simple procés de delimitació.
2.5. Presumpció de veracitat de les entitats col·laboradores16
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 3 de desembre de 2025 resol un recurs contenciós administratiu contra una sanció en matèria de control ambiental derivada d’una inspecció efectuada per una entitat col·laboradora de l’Administració (ECA), i tracta una qüestió especialment rellevant: si els informes i LES actes d’aquestes entitats gaudeixen o no de la presumpció de veracitat pròpia dels funcionaris públics.
El litigant sostenia que les ECA, en ser entitats de naturalesa privada, no podien gaudir d’aquesta presumpció reforçada i, en conseqüència, els seus informes havien de ser considerats simplement com una prova més dins del procediment, sense cap privilegi probatori.
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya rebutja aquest plantejament i afirma que les ECA actuen en l’exercici de funcions públiques delegades, ja que la normativa les habilita expressament per A dur a terme actuacions inspectores en nom de l’Administració. Això implica que, quan actuen dins del marc legal de les seves competències, no ho fan com a simples operadors privats, sinó com a instruments de l’Administració en l’exercici de potestats públiques.
A partir d’aquesta qualificació funcional, el Tribunal conclou que els informes i les actes d’inspecció de les ECA gaudeixen de presumpció de veracitat en termes equivalents als dels funcionaris públics. Aquesta presumpció s’emmarca en la doctrina general segons la qual els fets constatats per personal habilitat amb condició d’autoritat, sempre que s’hagin formalitzat d’acord amb els requisits legals, es presumeixen certs mentre no es desvirtuïn mitjançant prova en sentit contrari. La Sentència, per tant, reforça la legitimitat i l’eficàcia del model d’inspecció externalitzada sota control públic.
No obstant això, el Tribunal introdueix un matís essencial per a delimitar l’abast d’aquesta presumpció: només afecta els fets objectius constatats en la inspecció —com ara dades tècniques, mesuraments, presència d’elements o incompliments materials—, però no les valoracions jurídiques ni les conclusions qualificadores que se’n derivin. Aquestes últimes continuen plenament sotmeses al control judicial i poden ser revisades en el marc del procediment contenciós, en coherència amb la doctrina consolidada del Tribunal Suprem i del Tribunal Constitucional.
A més, la Sentència recorda que la presumpció de veracitat no és absoluta ni irrebatible, sinó que pot ser desvirtuada mitjançant una prova adequada. Ara bé, per a fer-ho no és suficient una simple impugnació teòrica o genèrica de la naturalesa de l’ECA o de la seva falta de condició funcionarial, sinó que cal aportar proves concretes que contradiguin els fets
16 . STSJC del 3 de desembre de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
constatats, com ara informes pericials alternatius, contradiccions objectives o elements tècnics que posin en dubte la fiabilitat de la inspecció.
En definitiva, la Sentència consolida una doctrina important en matèria de control administratiu i sancionador: les entitats col·laboradores, quan actuen en exercici de funcions públiques delegades, poden gaudir de presumpció de veracitat en relació amb els fets que constaten, reforçant així l’eficàcia de l’actuació inspectora de l’Administració. Al mateix temps, estableix límits clars a aquesta presumpció i recorda la necessitat que els interessats aportin proves efectives si pretenen desvirtuar-la, contribuint així a un equilibri entre l’eficiència administrativa i les garanties dels ciutadans
2.6. Legalitat de la reserva del 40% per a dones en les oposicions al Cos de Bombers17
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 12 de gener de 2026 resol el recurs interposat contra la convocatòria d’oposicions al Cos de Bombers de la Generalitat del 2023, en concret contra la previsió de reservar un 40% de les places a dones, i constitueix un pronunciament especialment rellevant en matèria d’igualtat efectiva i accions positives en l’accés a la funció pública.
El litigi s’inicia arran de la impugnació de tres aspirants que sol·licitaven l’anul·lació total de la convocatòria o, subsidiàriament, l’eliminació de la quota femenina, al·legant vulneració del principi d’igualtat, manca de proporcionalitat i afectació a la meritocràcia del procés selectiu. El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya desestima íntegrament el recurs i avala la plena legalitat de la mesura.
El Tribunal parteix d’un element central: la constatació objectiva d’una situació d’infrarrepresentació femenina «manifesta, persistent i estructural» en el cos de Bombers. En concret, acredita que a principis del 2023 les dones representaven només el 2,73% del total dels efectius, una xifra que, segons la Sala, evidencia una desigualtat real i no merament marginal. Aquest fet activa la possibilitat que els poders públics adoptin mesures de correcció en aplicació de l’article 9.2 de la Constitució, que imposa el deure de promoure la igualtat efectiva, en connexió amb el principi d’igualtat de l’article 14 del mateix text legal.
A partir d’aquí, el Tribunal valida la reserva del 40% com una acció positiva constitucionalment admissible, sempre que compleixi determinats requisits. En aquest sentit, destaca que la mesura té caràcter temporal i no permanent, ja que només es justifica mentre persisteixi la situació d’infrarrepresentació. Així mateix, considera que el percentatge, tot i ser elevat, es manté dins del límit de proporcionalitat, atesa la magnitud de la desigualtat detectada. El Tribunal insisteix que la reserva no implica una adjudicació automàtica de places, ja que totes les persones aspirants —homes i dones— han de superar les mateixes proves i acreditar els mateixos requisits de capacitat. En paraules de la Sala, reservar places no equival a «regalar-les», sinó a garantir condicions d’accés més equilibrades.
La Sentència també analitza una altra qüestió controvertida: la diferenciació en els barems de les proves físiques. Els recurrents sostenien que aquestes adaptacions suposaven una
17. STSJC del 12 de gener de 2026.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
rebaixa injustificada del nivell d’exigència per a les dones. El Tribunal, però, rebutja aquest argument i considera que les diferències estan fonamentades en criteris objectius i científics, vinculats a les diferències fisiològiques entre sexes. Aquestes adaptacions, segons la Sala, no desvirtuen l’exigència de les proves ni comprometen l’aptitud professional, sinó que permeten avaluar de manera equitativa les capacitats físiques reals requerides per a l’exercici de les funcions.
En la mateixa línia, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya descarta que la mesura posi en risc la seguretat del servei. Els recurrents argumentaven que una eventual reducció del nivell físic podria afectar la qualitat operativa del cos de Bombers. Tanmateix, el Tribunal considera que aquesta afirmació no està acreditada i recorda que l’aptitud per al servei es determina individualment a través de les proves selectives, que continuen essent exigents per a tots els aspirants. Per tant, no hi ha cap evidència que la reserva o l’adaptació de proves comprometi l’eficàcia del servei públic.
Finalment, la Sentència fixa una doctrina clara sobre les accions positives en l’accés a la funció pública: són legítimes quan existeix una desigualtat estructural prèviament constatada, han de ser proporcionades, temporals i no poden eliminar el requisit de mèrit i capacitat. En aquest cas, el Tribunal conclou que tots aquests requisits es compleixen, de manera que la reserva del 40% és plenament conforme amb la Constitució.
En definitiva, la resolució valida un model d’actuació pública orientat a corregir desigualtats de gènere persistents en determinats cossos professionals i reforça la idea que el principi d’igualtat no es limita a la igualtat formal, sinó que exigeix mesures actives per a assolir una igualtat real i efectiva.
2.7. Subrogació laboral en la internalització de serveis18
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 28 de gener de 2026 tracta la qüestió de la subrogació laboral en processos de canvi en la gestió de serveis públics, especialment quan aquests passen d’una gestió indirecta (privada) a una gestió directa per part de l’Administració, o viceversa, i fixa una doctrina rellevant sobre el manteniment de les condicions laborals de les persones treballadores afectades.
El cas analitza una situació en què la Generalitat assumeix la gestió d’un servei que prèviament estava externalitzat, i en aquest context sorgeix el debat sobre quina és la situació jurídica de les treballadores que hi prestaven serveis, en particular si l’Administració està obligada a subrogar-se en els seus contractes i en quins termes. La controvèrsia se centra especialment en la naturalesa de la relació laboral i en el manteniment de la condició de fixesa.
El Tribunal parteix del principi general segons el qual, en determinats supòsits de successió d’activitats o de canvi de titularitat en la prestació d’un servei, pot operar una subrogació en les relacions laborals, amb la finalitat de garantir la continuïtat de les condicions de treball i protegir els drets dels treballadors. Aquesta lògica és coherent amb la normativa laboral i amb la doctrina consolidada en matèria de successió d’empreses.
18 . STSJC del 28 de gener de 2026.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
A partir d’aquí, la Sentència estableix una conclusió especialment significativa: quan l’Administració se subroga en un servei, ha de fer-ho respectant la situació jurídica de les treballadores en els mateixos termes en què aquesta existia prèviament, incloent-hi la condició de fixesa. Això significa que la subrogació no pot comportar una degradació de l’estatus laboral ni una transformació automàtica en relacions precàries o temporals. El Tribunal rebutja així qualsevol interpretació que permeti a l’Administració modificar unilateralment la naturalesa del vincle laboral sota el pretext del canvi de model de gestió. En aquest sentit, afirma que la subrogació implica l’assumpció íntegra de les relacions laborals, amb tots els seus drets i garanties, i que la condició de persona treballadora fixa no es pot perdre ni rebaixar per la mera successió en la titularitat del servei.
Aquesta doctrina té una especial importància perquè incideix en una tensió clàssica entre el dret administratiu i el dret laboral: la necessitat de respectar els principis d’accés a l’ocupació pública basats en mèrit, capacitat i igualtat, d’una banda, i la protecció dels drets dels treballadors en situacions de canvi de gestor del servei, de l’altra. El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya resol aquesta tensió prioritzant la garantia dels drets laborals en el marc d’una subrogació, sense que això impliqui una vulneració dels principis d’accés a la funció pública, ja que no es tracta d’un nou procés selectiu, sinó de la continuïtat d’una relació preexistent.
La Sentència també reforça la idea que l’Administració no pot utilitzar els processos d’internalització o privatització de serveis com un mecanisme per a alterar les condicions laborals de les persones treballadores o per a reduir drets adquirits. Així, es consolida una visió garantista que protegeix la continuïtat i l’estabilitat de l’ocupació en aquests contextos de canvi organitzatiu.
2.8. Legalitat de l’Ordenança de residus de Girona19
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 9 de febrer de 2026 resol el recurs contenciós administratiu interposat per l’Associació d’Apartaments Turístics contra l’Ordenança reguladora de la taxa de residus de l’Ajuntament de Girona, i constitueix un pronunciament rellevant en matèria de fiscalitat local, especialment pel que fa a la configuració de les taxes de residus i al seu control judicial. El litigi s’articula a l’entorn de la impugnació de l’ordenança municipal que regula la taxa per la recollida, el transport i el tractament de residus, aprovada el desembre del 2024. L’associació recurrent qüestionava principalment tres aspectes: en primer lloc, la qualificació dels habitatges d’ús turístic (HUT) com a activitats econòmiques i la seva equiparació amb usos comercials; en segon lloc, la presumpta vulneració del principi de «qui contamina paga», en no basar-se la taxa en la generació efectiva de residus; i, finalment, la suposada insuficiència de la memòria econòmica que justificava l’estructura i la quantia de la taxa.
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya desestima íntegrament el recurs i valida la legalitat de l’Ordenança. Començant per confirmar la qualificació jurídica dels habitatges
19. STSJC del 9 de febrer de 2026.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
285
d’ús turístic i, en aquest punt, afirma que els HUT no poden ser assimilats a habitatges d’ús estrictament domèstic, ja que desenvolupen una activitat econòmica consistent en la prestació d’un servei d’allotjament amb finalitat lucrativa. Aquesta naturalesa justifica que l’Ajuntament pugui establir una tarifa diferenciada respecte al sector residencial, sense que això vulneri cap principi d’igualtat o proporcionalitat.
Pel que fa al principi de «qui contamina paga», el Tribunal adopta una interpretació flexible i realista de la normativa vigent, especialment en relació amb la Llei 7/2022, de residus i sòls contaminats per a una economia circular. La Sentència assenyala que aquesta normativa no imposa una obligació immediata d’establir sistemes de pagament estrictament vinculats a la generació individualitzada de residus (com podria ser un pesatge o sistemes similars), sinó que permet una implementació progressiva d’instruments que incentivin comportaments més sostenibles. En aquest sentit, considera adequat que l’Ordenança incorpori mecanismes indirectes, com ara bonificacions o incentius per a l’ús de deixalleries, com a via per a aproximar-se a aquest principi.
Un dels punts més importants de la resolució és la validació de la memòria econòmica de la taxa. El Tribunal considera que l’informe econòmic i financer aportat per l’Ajuntament justifica adequadament la distribució dels costos entre els diferents sectors, establint un repartiment que atribueix aproximadament un 68% al sector domèstic i un 32% a les activitats econòmiques. La Sentència destaca que aquesta distribució es basa en criteris tècnics i raonables, i que no s’ha acreditat cap arbitrarietat ni desproporció.
A més, el Tribunal avala expressament que la taxa pugui incloure no només els costos directes del servei —recollida, transport i tractament de residus—, sinó també determinats costos indirectes associats, com els salarials del personal vinculat al servei o les despeses en campanyes de sensibilització ambiental. Aquesta interpretació reforça la idea que el concepte de cost del servei en l’àmbit de les taxes locals ha de ser entès de manera global, sempre que estigui degudament justificat en la memòria econòmica.
En definitiva, aquesta sentència consolida una doctrina important en matèria de taxes de residus: confirma la possibilitat de diferenciar tarifes en funció de la naturalesa econòmica de l’activitat, admet una aplicació gradual del principi de «qui contamina paga », valida una concepció àmplia dels costos recuperables del servei i limita el control judicial als supòsits d’arbitrarietat manifesta. Tot plegat reforça l’autonomia local en la configuració de les seves polítiques fiscals ambientals i dota de seguretat jurídica els municipis en l’aplicació de models de finançament del servei de residus alineats amb els objectius de sostenibilitat.
2.9. Validesa de la limitació d’habitatges tur í stics per a protegir l’entorn urbà i facilitar l’arrendament de llarga durada 20
La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya del 16 de febrer de 2026 resol el recurs interposat per l’Associació d’Apartaments Turístics de Barcelona (APARTUR) contra la modificació del Pla General Metropolità (PGM) de Sant Adrià del Besòs, que establia limitacions urbanístiques a la implantació d’habitatges d’ús turístic. La resolució esdevé
20 . STSJC del 16 de febrer de 2026.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
especialment rellevant perquè valida de manera clara la intervenció del planejament urbanístic en aquest àmbit amb finalitats de política d’habitatge i protecció urbana.
El litigi se centrava en la compatibilitat d’aquestes restriccions amb la Directiva de serveis i, en particular, amb els principis de llibertat d’establiment i lliure prestació de serveis. L’associació recurrent sostenia que les limitacions imposades pel planejament no estaven suficientment justificades per raons d’interès general i que, en tot cas, resultaven desproporcionades, ja que restringien l’activitat econòmica de l’allotjament turístic.
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya desestima el recurs i avala plenament la regulació municipal, partint d’una interpretació alineada amb la jurisprudència del TJUE. En aquest sentit, recorda que el TJUE ha admès que els estats i les administracions públiques poden sotmetre determinades activitats econòmiques —com l’arrendament de curta durada— a règims d’autorització o a limitacions territorials quan existeixen raons imperioses d’interès general, com pot ser la necessitat de garantir un accés suficient a l’habitatge per a ús residencial a preus assequibles.
A partir d’aquesta doctrina europea, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya considera que la lluita contra l’escassetat d’habitatge i la tensió en el mercat de lloguer constitueixen objectius legítims que poden justificar restriccions a l’activitat dels habitatges d’ús turístic. A més, amplia aquest fonament destacant altres interessos generals implicats, com la protecció de l’entorn urbà, la convivència ciutadana i la sostenibilitat del model de ciutat, que es poden veure afectats per una elevada concentració d’habitatges turístics.
La sentència també es basa en la jurisprudència més recent del Tribunal Suprem, que ha reconegut la capacitat dels ajuntaments per a intervenir en aquest àmbit a través de les seves potestats urbanístiques. El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya recorda que el planejament no només ordena l’ús del sòl des d’una perspectiva física o territorial, sinó que també és un instrument legítim per a incidir en la funció social de la propietat i en l’equilibri dels usos residencials i econòmics dins de la ciutat.
En l’anàlisi concreta de la mesura, el Tribunal aplica el denominat triple test de proporcionalitat : adequació, necessitat i proporcionalitat en sentit estricte. En primer lloc, considera que les limitacions són adequades per a assolir els objectius perseguits, ja que restringir la implantació d’habitatges d’ús turístic contribueix a reduir la pressió sobre el parc residencial i a preservar l’equilibri urbà. En segon lloc, entén que són necessàries perquè no consta l’existència d’altres mesures menys restrictives igualment eficaces per a aconseguir aquests fins. I, finalment, conclou que són proporcionades en sentit estricte, ja que no eliminen completament l’activitat turística, sinó que la regulen i la condicionen en determinades àrees o circumstàncies.
Així mateix, el Tribunal descarta que la regulació sigui discriminatòria, ja que s’aplica de manera general i objectiva a tots els operadors que es troben en la mateixa situació, sense introduir diferències arbitràries. La limitació no respon a una voluntat de restringir la competència, sinó a un objectiu legítim de política pública.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
DOCTRINA CONSULTIVA
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 291-313 ISSN: 2938-5733
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
M. Àngels Arróniz Morera de la Vall
Lletrada cap dels Serveis Jurídic
Consell de Garanties Estatutàries
Anna M. Carbonell Roura Lletrada responsable de Biblioteca, Documentació i Publicacions
Consell de Garanties Estatutàries
Sumari: 1. El Dictamen 5/2025, del 2 de desembre, sobre el Projecte de llei de mesures en matèria d’habitatge i urbanisme; 1.1. L’examen de la tramitació parlamentària del Projecte de llei. El respecte al dret de participació dels diputats i dels ens locals en el procediment legislatiu; 1.1.1. El dret de participació política dels diputats i el dret d’esmena (art. 23 de la CE i 29 de l’EAC); 1.1.2. El principi d’autonomia local (art. 85 de l’EAC) i la participació de les entitats locals en el procediment legislatiu; 1.2. L’anàlisi del contingut del Projecte de llei des del punt de vista del respecte al marc constitucional i estatutari de distribució de competències ex article 149.1.8 de la CE i 129 i 137 de l’EAC, com també del dret de propietat (art. 33 de la CE) i el principi de seguretat jurídica (art. 9.3 de la CE); 1.2.1. La regulació dels arrendaments temporals i d’habitacions (art. 5.1 bis i 5.1 ter del Projecte, que introdueixen els articles 66 bis i 66 ter en la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge); 1.2.2. La modificació de la regulació del Registre de Grans Tenidors d’Habitatge (art. 5.7 del Projecte, relatiu a la disposició addicional vint-i-setena de la Llei 18/2007); 1.2.3. La limitació dels usos dels habitatges mitjançant el planejament urbanístic (art. 3.5 quater del Projecte, que incorpora l’art. 37 bis al text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010); 1.2.4. La pròrroga automàtica de la qualificació d’habitatge amb protecció oficial en zones de mercat residencial tensionat (art. 11 del Projecte, que modifica l’art. 47 del Decret 75/2014, del Pla per al Dret a l’Habitatge); 1.3. Els vots particulars al dictamen; 1.3.1. Vot particular formulat pel conseller senyor Francesc Esteve Balagué; 1.3.2. Vot particular formulat per la consellera senyora Montserrat Rosell Martí; 1.4. Les actuacions parlamentàries posteriors a l’emissió del Dictamen.
1. EL DICTAMEN 5/2025, DEL 2 DE DESEMBRE, SOBRE EL PROJECTE DE LLEI DE MESURES EN MATÈRIA D’HABITATGE I URBANISME
Un cop més, el Consell, en el segon semestre del 2025, s’ha pronunciat sobre la qüestió de l’habitatge, que, com se sap, és una de les més controvertides socialment en la darrera dècada, cosa que s’ha reflectit en un increment progressiu del nombre de dictàmens que l’examinen al llarg dels darrers anys. Certament, fins a l’any 2015 no eren gaires els pronun-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
291
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
ciaments consultius sobre normes que regulessin directament el dret a l’habitatge,1 però des del Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries (DCGE) 5/2015, del 20 d’abril, sobre el Decret llei 1/2015, del 24 de març, de mesures extraordinàries i urgents per a la mobilització dels habitatges provinents de processos d’execució hipotecària, han estat objecte d’estudi per part d’aquesta institució un ampli ventall de mesures de diferent naturalesa i diversos efectes que han tingut la finalitat comuna d’intentar incrementar el parc immobiliari als entorns urbans amb més dèficit d’habitatges d’ ús residencial, per tal d’afavorir els col·lectius més vulnerables.
Així, el Consell ha examinat l’adequació a l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) i a la Constitució espanyola (CE) de nous conceptes jurídics complexos relacionats amb aquesta matèria, com ara els d’ habitatge buit , el de zona de mercat residencial tensionat o el de propietari gran tenidor, principalment recollits en normes amb rang de llei d’origen governamental del Govern de la Generalitat de Catalunya (decrets llei), però també en lleis ordinàries, catalanes o estatals. A aquest efecte, no només ha hagut de resoldre problemes competencials de naturalesa administrativa, civil, fiscal o fins i tot processal, sinó també, a més, l’evolució del mandat als poders públics recollit en el principi rector de política econòmica i social de l’article 47 de la CE cap a un dret constitucional a gaudir d’un habitatge digne i adequat. A això anterior cal afegir que s’ha hagut de pronunciar sobre la primera regulació estatal en matèria d’habitatge d’abast general (Llei 12/2023, del 24 de maig, del dret a l’habitatge), que ha plantejat importants problemes d’encaix competencial en inserir-se en un àmbit exclusiu de les comunitats autònomes, fortament regulat. 2
Dit això, el Dictamen 5/2025, a què es fa referència en aquest escrit, té per objecte una iniciativa legislativa que es troba en procés de tramitació al Parlament, el Projecte de llei de mesures en matèria d’habitatge i urbanisme, 3 el qual és majorment fruit de la tramitació parlamentària com a projecte de llei del Decret llei 2/2025, del 25 de febrer, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria d’habitatge i urbanisme.4 No obstant això anterior, hi ha part de la regulació del Projecte, en concret la relativa a l’arrendament d’habitatges de caràcter temporal i d’habitacions (art. 5.1 bis i 5.1 ter), que té origen en el Decret llei 6/2024, del 24 d’abril, que va ser derogat per manca de validació parlamentària, i que ha estat incorporada en el tràmit d’esmenes al Projecte de llei. Al Dictamen 5/2025, l’acompanyen dos vots particulars.
1. El Consell Consultiu, predecessor de l’actual CGE, va emetre el Dictamen núm. 282, del 29 de novembre de 2007, en relació amb el Projecte de llei del dret a l’habitatge a Catalunya, que contenia tot un conjunt de mesures innovadores d’intervenció administrativa en l’àmbit dels habitatges buits o permanentment desocupats.
2 . Es pot trobar un resum de la doctrina del Consell sobre els pronunciaments emesos en aquesta matèria durant els anys 2023 i 2024, entre els quals figura l’examen de la Llei 12/2023, en els números 1 i 2 (juny i desembre del 2024) d’aquesta Revista
3. El Projecte de llei va ser aprovat com a Llei 11/2025, del 29 de desembre, de mesures en matèria d’habitatge i urbanisme, que va ser publicada en el núm. 9574 del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya , del 31 de desembre de 2025.
4 Aquest decret llei, exclusivament des del punt de vista del respecte al pressupòsit habilitant i els límits materials ex article 64.1 de l’EAC, va ser objecte del Dictamen 1/2025, del 19 de març, i posteriorment va ser validat pel Parlament. El dit dictamen, juntament amb altres, és objecte del recull de doctrina del Consell del número 4 (desembre del 2025) d’aquesta mateixa Revista
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
L’examen que s’efectua en el Dictamen 5/2025 comprèn dues vessants. D’una banda, duu a terme una anàlisi formal de la iniciativa quant a la seva tramitació parlamentària i el dret de participació dels diputats en relació amb el dret d’esmena (art. 23 de la CE i 29 de l’EAC), com també del principi d’autonomia local, pel que fa a les facultats de participació dels ens locals en el procediment legislatiu (art. 85 i 86.3 de l’EAC). De l’altra, inclou un examen del contingut de diversos preceptes del projecte de norma des del punt de vista de la distribució competencial en matèria d’obligacions contractuals (art. 149.1.8 de la CE), dret civil de Catalunya (art. 129 de l’EAC) i habitatge (art. 137 de l’EAC), com també del respecte al dret de propietat (art. 33 de la CE) i el principi de seguretat jurídica (art. 9.3 de la CE). Addicionalment, es tracta també la possible contravenció del dret a la intimitat i a la protecció de dades personals (art. 18.1 i 4 de la CE), el dret a la igualtat (art. 14 de la CE) i la reserva de llei (art. 53.1 de la CE). En concret, com es veurà a continuació, s’examinen la regulació dels arrendaments temporals i d’habitacions (art. 5.1 bis i 5.1 ter del Projecte, que introdueixen els art. 66 bis i 66 ter en la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge), la modificació de la regulació del Registre de Grans Tenidors d’Habitatge (art. 5.7 del Projecte, relatiu a la disposició addicional vint-i-setena de la Llei 18/2007), la possibilitat de limitar usos dels habitatges mitjançant el planejament urbanístic (art. 3.5 quater del Projecte, que incorpora l’art. 37 bis al text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010) i, finalment, el nou règim de la durada de les qualificacions dels habitatges amb protecció oficial i la pròrroga automàtica de la qualificació d’aquests en zones de mercat residencial tensionat (art. 11 del Projecte, que modifica l’art. 47 del Decret 75/2014, del Pla per al Dret a l’Habitatge).
1.1. L’examen de la tramitació parlamentària del Projecte de llei.
El respecte al dret de participació dels diputats i dels ens locals en el procediment legislatiu
1.1.1. El dret de participació política dels diputats i el dret d’esmena (art. 23 de la CE i 29 de l’EAC)
Com s’acaba de dir, el Consell analitza la tramitació de la iniciativa legislativa per a respondre als dubtes dels peticionaris en relació amb la vulneració dels drets de participació política dels diputats (art. 23 de la CE i 29 de l’EAC) perquè durant la tramitació parlamentària s’han incorporat esmenes que, al seu parer, alteren substancialment el contingut original del Projecte de llei.
Respecte a això i com a qüestió prèvia, el Dictamen recorda que la facultat de presentar esmenes en les cambres legislatives forma part dels drets dels parlamentaris (art. 23 de la CE) i pertany al nucli central del dret de participació i de la funció representativa. A més, des de la perspectiva del procediment legislatiu, l’esmena és un instrument rellevant per a garantir un debat que ha d’assegurar el principi de pluralisme polític (art. 1.1 de la CE), si bé ha de ser disciplinada pels reglaments de les respectives cambres i no està exempta de límits constitucionals.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
293
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
L’esmena, doncs, es caracteritza pel seu caràcter subsidiari respecte del text esmenat, caràcter que imposa un límit material essencial, la necessitat d’una connexió material o relació d’homogeneïtat entre el text inicial i l’esmena, i, per tant, que comparteixin un objecte comú, tot i que no és necessària una identitat plena, sinó tan sols una afinitat suficient entre les matèries tractades (Sentència del Tribunal Constitucional [STC] 59/2015, del 18 de març, fonament jurídic [FJ] 6b; STC 209/2012, del 14 de novembre, FJ 4b). El Consell recorda que, per a determinar si existeix aquesta connexió material o homogeneïtat mínima, l’ òrgan parlamentari competent disposa d’un ampli marge de valoració, de manera que només la pot rebutjar quan sigui evident i manifest que no hi ha aquesta connexió, de manera que es perverteixi l’autèntica naturalesa del dret d’esmena, ja que hauria passat a convertir-se en una nova iniciativa legislativa (STC 119/2011, FJ 7).
Finalment, quan es tracti de normes de contingut heterogeni, també s’ha de garantir l’exercici correcte del dret d’esmena dins del procediment legislatiu, però la connexió d’homogeneïtat s’ha d’entendre de manera flexible atesa la seva funcionalitat (STC 136/2011, FJ 8).
Entrant ja en l’ àmbit del Projecte de llei, el Consell es refereix a dos grups d’esmenes: el primer incideix en l’ àmbit de l ’habitatge i el segon, en el de l’urbanisme. Pel que fa a l’anàlisi de congruència, constata que el contingut general del Projecte de llei s’inscriu en els àmbits materials de l’habitatge i l’urbanisme i incorpora un conjunt divers de mesures en tots dos sectors, orientades ―tal com expressa el preàmbul― a garantir el dret d’accés a l’habitatge. Per tant, es produeix una coincidència material entre el contingut del Projecte de llei i les esmenes. A més, el Projecte introdueix diverses modificacions a la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, que, segons el preàmbul, resulten necessàries per a adaptar-la a la Llei estatal 12/2023, pel dret a l’habitatge, amb l’objectiu de corregir les deficiències o insuficiències del mercat d’habitatge i afavorir l’equilibri entre l’oferta disponible i la necessitat de residència habitual als municipis declarats zones de mercat residencial tensionat.
En aquest context, el primer grup d’esmenes s’integra de manera coherent en la mateixa línia d’actuació legislativa, és a dir, versa sobre el mateix objecte que el text esmenat i no es pot considerar que suposi una iniciativa legislativa independent. Tant des del punt de vista de la matèria com del de l’objecte, les esmenes participen de l’essència del Projecte: reforçar els instruments i les condicions jurídiques que han de permetre ampliar i ordenar l’accés a l’habitatge.
El segon grup d’esmenes qüestionades incideixen clarament en la matèria urbanística, com també fa el Projecte de llei. Aquesta coincidència material constitueix, d’entrada, una connexió genèrica que satisfà el llindar mínim d’homogeneïtat exigible.
Així, totes elles afecten, des de diferents vessants, la configuració dels instruments de planejament, gestió i execució urbanística amb la finalitat d’incrementar el parc d’habitatge de protecció pública, prioritzar-ne l’ ús com a residència habitual i permanent en el planejament urbanístic , i simplificar o adaptar els procediments i requisits urbanístics vinculats a la seva promoció.
En conseqüència, les esmenes analitzades, tant les que incideixen en matèria d’habitatge com les que afecten la urbanística, compleixen els requisits de connexió material i d’afinitat amb l’objecte específic de la iniciativa legislativa i, per tant, el Consell considera que la seva admissió no ha vulnerat el dret de participació dels parlamentaris ex articles 23 de la CE i 29 de l’EAC.
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
Pel que fa a la incorporació de les dites esmenes al text de la iniciativa durant la fase de dictamen de la Comissió, el Dictamen conclou que el fet que amb posterioritat a les audiències s’hagin presentat esmenes que introdueixen continguts nous en el Projecte de llei i que, per raó d’això, aquestes no hagin pogut ser objecte d’anàlisi específica en la fase de compareixences, no pot considerar-se una vulneració del dret de participació dels diputats ex article 23 de la CE. Això anterior perquè, tot i que és cert que els diputats no podien presentar esmenes sobre un text que no figurava en el Projecte inicial i que, per tant, tampoc va ser tractat en les audiències, d’acord amb la normativa aplicable, les esmenes poden introduir modificacions substancials sempre que es respecti el requisit d’homogeneïtat mínima esmentat anteriorment, i, a més, els grups parlamentaris van disposar d’instruments suficients per a intervenir plenament en el debat parlamentari: van poder valorar les modificacions introduïdes i formular i defensar les seves posicions, tant en ponència com en comissió, i posteriorment ho podran fer en la sessió plenària, d’acord amb les previsions del Reglament del Parlament. Si bé el Consell conclou que l’admissió i tramitació de les esmenes no ha vulnerat el dret de participació dels diputats del Parlament de Catalunya dels articles 23 de la CE i 29 de l’EAC, sí que, a fi de reforçar les garanties dels diputats i dels grups parlamentaris en l ’exercici del dret d’esmena, incorpora la recomanació de valorar la possibilitat que el Reglament del Parlament de Catalunya introdueixi un procediment específic per a la reconsideració de les decisions sobre l’admissibilitat de les esmenes adoptades per les meses de les comissions parlamentàries. El Consell entén que aquest procediment podria substanciar-se davant la mesa de la comissió corresponent o davant la Mesa del Parlament, de forma anàloga al mecanisme previst en el Reglament del Senat (art. 36.2, 115 i 125).
1.1.2 . El principi d’autonomia local (art. 85 de l’EAC) i la participació de les entitats locals en el procediment legislatiu
El Dictamen analitza la possible vulneració del principi d’autonomia local (art. 85 de l’EAC) en el vessant de participació de les entitats locals, que ha tingut lloc, a parer dels sol·licitants, perquè, d’una banda, les compareixences de la Federació Catalana de Municipis i l’Associació Catalana de Municipis s’han fet per escrit i, de l’altra, perquè s’han introduït esmenes també amb contingut substancialment diferent al text de la iniciativa especialment en matèria urbanística amb posterioritat al tràmit de compareixença, i, conseg üentment, aquestes entitats no han pogut participar en relació a mb aquests nous continguts.
El Consell fa palesa la garantia per part de l’Estatut d’autonomia de Catalunya de la facultat de participació dels ens locals en els procediments legislatius que els afectin de manera específica, mitjançant l’audiència del Consell de Governs Locals en la tramitació parlamentària i, si escau, de les seves entitats representatives (art. 85 de l’EAC). Aquesta facultat forma part del contingut del principi d’autonomia local en la concepció de l’Estatut i ha estat desenvolupada, en els mateixos termes, per l’article 22 de la Llei 12/2010, del 19 de maig, del Consell de Governs Locals.
Per la seva banda, l’article 117.4 del Reglament del Parlament determina que «[e]n les proposicions de llei que afectin directament els ens locals, han d’ ésser escoltats de manera
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
preceptiva el Consell de Governs Locals i, si escau, les entitats representatives dels ens locals». Quant a la manca de referència expressa als «projectes de llei» en el precepte, una interpretació sistemàtica del seu contingut amb el de l’article 85 de l’EAC, que preveu que el Consell de Governs Locals ha de ser escoltat en la tramitació parlamentària «de les iniciatives legislatives», sense distinció, permet interpretar que aquests hi són inclosos. Tot i això, el Consell apunta que, en cas d’una eventual reforma del Reglament del Parlament, aquest precepte podria redactar-se de manera que comprengués els projectes de llei en el tràmit d’audiència preceptiva.
Sobre el Projecte de llei examinat, el Consell assevera que s’inscriu en aquest àmbit d’afectació directa, atès que el seu capítol iii conté nombroses previsions relatives a les obligacions i competències dels ens locals en matèria de planejament urbanístic (art. 3, 4 i 10), que n’alteren el marc i les possibilitats d’actuació, en un àmbit que, a més, forma part del nucli essencial del principi d’autonomia local. Igualment, aquest mateix capítol modifica de manera rellevant la normativa en matèria d’habitatge, en introduir noves obligacions i facultats dels ens locals, amb una especial incidència en l’habitatge de protecció oficial, que constitueix un instrument fonamental de les polítiques d’habitatge dels ens locals (art. 5, 7 i 11).
Tal com es desprèn de la tramitació parlamentària del Projecte de llei, la iniciativa no s’ha sotmès a la intervenció preceptiva del Consell de Governs Locals. I, pel que fa a les entitats representatives dels ens locals, la seva compareixença s’ha substanciat únicament per escrit, i no de manera presencial.
Quant a la primera qüestió, el Consell fa palès que l’exigència estatutària d’intervenció del Consell de Governs Locals no s’ha pogut complir perquè aquest òrgan no s’ha constituït novament després de la seva dissolució arran de les darreres eleccions municipals del 28 de maig de 2023. En conseqüència, la seva manca de participació no és imputable al Parlament ni pot tenir com a efecte impedir la regulació pretesa o fer-hi renunciar, ja que una conclusió en aquest sentit comportaria una vulneració estatutària encara més greu, ja que li impossibilitaria l’exercici de les seves funcions (art. 55.2 de l’EAC).
Arribats a aquest punt, en absència del Consell de Governs Locals i dels seus informes, la participació preceptiva de les entitats representatives dels ens locals permet reduir, atès que sigui possible, la intensitat de l’incompliment del mandat estatutari de participació local a través del Consell. En el cas present, la Comissió de Territori i Habitatge del Parlament va actuar d’acord amb aquest caràcter preceptiu en incloure l’Associació Catalana de Municipis i Comarques (ACM) i la Federació de Municipis de Catalunya (FMC) entre les entitats compareixents en la tramitació del Projecte de llei.
Pel que fa a la compareixença de l’ACM i de la FMC per escrit, el Consell considera que és conforme amb la regulació de les audiències continguda en el Reglament del Parlament i que no comporta cap restricció del principi estatutari d’autonomia local ni de les facultats participatives que se’n deriven (art. 85 i 86.3 de l’EAC).
Finalment, quant a la incorporació d’esmenes al Dictamen de la Comissió que modifiquen de manera significativa el text sotmès a audiència, el Consell reitera que, mentre es respecti l’examinada obligació de congruència derivada de l’article 118 del Reglament del Parlament de Catalunya, res no impedeix la presentació d’esmenes que modifiquin el text original o que hi incorporin aspectes nous, tot i que constata que la incorporació de nous continguts
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
aliens als considerats en les audiències pot arribar a afectar de manera rellevant, i fins i tot impossibilitar, l’exercici de les facultats de participació dels ens locals, que, a diferència d’altres compareixents en audiència, són objecte de garantia i exigència estatutària. Considera, però, que aquesta afectació no resulta tant de la regulació del Reglament del Parlament com d’una eventual inadmissió d’aportacions posteriors de les entitats representatives locals, adoptades motu proprio, o del refús d’una petició dels grups parlamentaris d’obrir expressament noves possibilitats d’audiència. Cap d’aquestes situacions sembla haver-se donat en el procediment legislatiu examinat.
No obstant això, el Consell considera oportú assenyalar que, quan s’alterin de manera essencial els termes del text conegut pel Consell de Governs Locals o les entitats representatives dels ens locals, i d’acord amb la garantia prevista en l’article 85 de l’EAC, es valori la possibilitat d’articular un tràmit parlamentari que permeti a un i altres pronunciar-se sobre els aspectes introduïts ex novo que afectin directament els ens locals. Tanmateix, aquesta decisió pertoca, si escau, al mateix Reglament, atès que és en aquesta seu on correspon contrastar, valorar i ponderar els principis i les finalitats diversos presents en el procediment i concretats en el moment de l’audiència.
1.2. L’anàlisi del contingut del Projecte de llei des del punt de vista del respecte al marc constitucional i estatutari de distribució de competències (ex art. 149.1.8 de la CE i 129 i 137 de l’EAC) , com també del dret de propietat (art. 33 de la CE) i del principi de seguretat jurídica (art. 9.3 de la CE)
1.2.1. La regulació dels arrendaments temporals i d’habitacions (art. 5.1 bis i 5.1 ter del Projecte, que introdueixen els articles 66 bis i 66 ter en la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge)
a) Els articles 5.1 bis i 5.1 ter del Projecte de llei, que afegeixen els articles 66 bis i 66 ter a la Llei catalana 18/2007, del dret a l’habitatge, regulen aspectes que formen part del nucli essencial de la relació contractual civil de l’arrendament d’habitatges amb caràcter temporal i l’arrendament d’habitacions, respectivament. Malgrat la innegable connexió que presenten amb el dret a l’habitatge, com també la repercussió que poden tenir en les polítiques públiques en aquest sector, especialment en incidir en l’accessibilitat al parc immobiliari d’habitatges en zones urbanes de mercat residencial tensionat (ZMRT), s’insereixen en l’ àmbit de la regulació dels drets i les obligacions derivats del contracte d ’arrendament, contracte civil que està configurat per la LAU i, per tant, per la competència sobre dret civil. El Consell considera que, quant a aquests preceptes, la regulació s’incardina en les competències autonòmiques de dret civil de Catalunya (art. 129 de l’EAC), sobre les quals es projecta la submatèria competencial estatal «bases de les obligacions contractuals» (art. 149.1.8 de la CE).
Així, la Generalitat pot legislar en matèria d’arrendaments urbans, ja que es compleix àmpliament el requisit de la connexió entre la institució civil regulada pel Projecte de llei i el dret civil compilat. Resulta acreditat que «a la tradició jurídica catalana sempre ha estat
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
297
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
present i s’ha mantingut fins a l’entrada en vigor de la Constitució una regulació, tot i que incompleta, de l’arrendament de finques rústiques i, abans, de les urbanes» (DCGE 4/2019, FJ 3, i DCGE 7/2020, FJ 3). Aquest plantejament és coherent amb la jurisprudència del Tribunal Constitucional que ha remarcat que la competència legislativa de desenvolupament del dret civil propi comprèn la disciplina d’institucions civils no preexistents, sempre que es pugui verificar alguna connexió referida al dret esmentat en el seu conjunt, això és, «respecto de otra institución que sí formase parte del mismo o en relación a los principios jurídicos que lo informan» (STC 95/2017, FJ 4).
b) Els elements identificadors i nuclears del contracte d’arrendament d’habitatge de caràcter temporal i d’habitacions, que actuarien com a límit de les competències autonòmiques en constituir bases de les obligacions contractuals, es troben recollits, a més del Codi civil espanyol, en la Llei 29/1994, del 24 de novembre, d’arrendaments urbans (LAU), que és la norma legal que, tal com ha declarat en reiterades ocasions el Tribunal Constitucional, té la funció de dur a terme la concreció específica del principi d’autonomia de la voluntat derivat del Codi civil espanyol (art. 1255) per al contracte d’arrendament d’habitatge (STC 37/2022, FJ 4). Cal inferir, doncs, de la LAU (amb les importants modificacions posteriors introduïdes en aquesta llei per la Llei 12/2023) quines serien materialment aquestes bases estatals i, en concret, les relatives a la fixació de la renda (incloent-hi les limitacions en ZMRT) i la durada de la tipologia contractual de l’arrendament d’habitatge.
Pel que fa singularment a la determinació de la renda en els contractes d’arrendament i les pròrrogues, si bé l’article 1255 del Codi civil espanyol reconeix el principi d’autonomia de la voluntat, la LAU introdueix determinades limitacions a aquest principi. En efecte, la tipologia específica del contracte d’arrendament d’habitatge es caracteritza, precisament, per les seves connotacions socials i per la seva vinculació amb l’efectivitat del dret constitucional a l’habitatge (art. 47 de la CE), raó per la qual aquest tipus de contracte ha estat tradicionalment sotmès a un règim jurídic especial en què l’autonomia de la voluntat de les parts es veu parcialment limitada per l’actuació del legislador. La limitació de la lliure fixació de la renda en els contractes d’arrendament d’habitatge urbà per part del legislador bàsic estatal com a resultat d’aquesta dimensió social de l’habitatge, ha suposat que la doctrina constitucional hagi estat matisada reconeixent a l’Estat la facultat d’establir limitacions sobre aspectes que incideixen en elements tan nuclears com els principis d’autonomia de la voluntat o la llibertat de pactes en virtut de l’article 149.1.8 de la CE.
Semblantment i concreta, quant a la durada i les pròrrogues del contracte d’arrendament, el Tribunal Constitucional també ha declarat que és un aspecte tan essencial en l’arrendament d’habitatge com la renda, al qual la legislació històrica espanyola ha aplicat de diferents maneres la mateixa tècnica d’establir modulacions tuïtives sobre la llibertat de pactes. Per tant, de la regulació continguda en la LAU, en la reforma introduïda per la Llei 12/2023, es desprèn que l’Estat, amb la finalitat de protegir els interessos dels arrendataris i garantir l’efectivitat del dret constitucional a l’habitatge (art. 47 de la CE), ha exercit la seva competència en matèria de bases de les obligacions contractuals (art. 149.1.8 de la CE) per a fixar com a principi bàsic que en els contractes d’arrendament d’habitatge situats en ZMRT no regeix plenament el principi de llibertat de pactes pel que fa a la determinació de la renda. Igualment, s’incrementa la protecció de l’arrendatari en la durada del contracte a través de
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
les pròrrogues obligatòries de l’article 10 de la LAU, introduït per la Llei 12/2023. Aquestes limitacions, com a expressió de la competència estatal sobre les bases de les obligacions contractuals, han de ser respectades per les comunitats autònomes amb competència en dret civil.
La LAU, en incorporar la possibilitat de limitar les rendes en les ZMRT, assumeix implícitament una pluralitat territorial en el règim de contenció de rendes, trencant amb la idea d’un model uniforme a escala estatal. El nou règim previst en els apartats 6 i 7 de l’article 17 de la LAU només desplega els seus efectes en aquelles comunitats autònomes que hagin fet ús de la previsió continguda en l’article 18 de la Llei 12/2023, del dret a l’habitatge. Aquesta articulació normativa bàsica no només evidencia que el legislador estatal incorpora la diversitat territorial en matèria d’arrendaments d’habitatge, sinó que fins i tot fa dependre l’efectivitat d’una limitació tan rellevant de la llibertat de pactes com és el règim de contenció de rendes, d’una decisió prèvia de la comunitat autònoma, en exercici de les seves competències.
c) L’apartat 1 de l’article 66 bis de la Llei 18/2007 té per finalitat delimitar i concretar els termes d’aplicació del contracte d’arrendament d’habitatge previst en els articles 2 i 3 de la LAU. Defineix l’«arrendament d’habitatge permanent» com el destinat a satisfer la necessitat d’habitatge, «amb independència de la seva durada». Per la seva part, l’apartat 1 de l’article 2 de la LAU defineix l’arrendament d’habitatge com el destinat primordialment a satisfer la necessitat «permanent» d’habitatge.
A parer del Consell, les diferències de redacció que hi ha no comporten una contradicció entre ambdós preceptes, com tampoc no alteren ni contradiuen la regulació bàsica, ja que la LAU, malgrat no emprar el terme permanent , no estableix cap delimitació temporal del contracte d’arrendament d’habitatge. De fet, la regulació d’aquest primer apartat pot entendre’s com a complementària i coherent amb el precepte bàsic, atès que la qualificació de «permanent» es refereix més aviat a la satisfacció de la necessitat d’habitatge, amb independència de la seva durada.
En el seu segon incís, l’article 66 bis.1 delimita, en negatiu, quan no es tracta d’un arrendament destinat a la satisfacció de la necessitat d’habitatge, precisant que «[n]o tenen aquesta consideració els habitatges destinats a usos recreatius, turístics o de temporada de vacances, tant si és temporada d’estiu com qualsevol altra temporada. En tot cas, aquests usos s’han de fer constar en el contracte». Aquesta previsió normativa presenta clares similituds amb la regulació continguda en l’article 3.2 de la LAU. La norma catalana, amb una voluntat clarificadora, afegeix el qualificatiu «de vacances», seguint l’esperit de la LAU, que considera aquests arrendaments com a usos diferents del d’habitatge. Així, tant la regulació del Projecte de llei com la LAU es refereixen als arrendaments que no poden ser qualificats d’habitatge en uns termes substancialment similars i equivalents.
L’apartat 2 de l’article 66 bis especifica alguns supòsits concrets en què s’ha d’entendre que l’arrendament està destinat a satisfer la necessitat d’habitatge. La finalitat del precepte és detallar el que s’entén per arrendament d’habitatge, delimitant i concretant els termes d’aplicació d’aquesta categoria prevista en l’article 2 de la LAU. Aquesta enumeració, de caràcter no tancat, té com a element definidor comú el fet que recau sobre arrendaments que responen a una necessitat d’habitatge, amb independència de la seva durada, la qual no constitueix un element essencial de definició d’aquesta categoria. En conseqüència,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
299
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
un cop qualificats aquests supòsits com a arrendaments d’habitatge, el Projecte de llei, de manera coherent, els sotmet al règim jurídic previst per la LAU per a aquesta modalitat contractual.
D’altra banda, el Consell entén que aquesta regulació s’alinea clarament amb l’esperit i la lògica de la LAU perquè no crea nous drets ni obligacions, sinó que es limita a precisar quins contractes resten subjectes al règim bàsic establert per la legislació estatal i assegura l’aplicació del règim de protecció de l’arrendatari, en coherència amb les finalitats tant de la Llei estatal 12/2023 com de la mateixa LAU. Per tant, la regulació d’aquesta darrera i la del Projecte de llei convergeixen plenament en la seva finalitat última, que no és altra que garantir un règim tuïtiu per a l’arrendatari que necessita un habitatge, ja sigui de caràcter permanent o temporal (amb el benentès que, en la LAU, la temporalitat inicial del contracte, entesa com a durada purament cronològica, no constitueix l’element definitori de la categoria d’arrendament d’habitatge).
Quant a la durada dels contractes d’arrendament urbans, tampoc no es regula de manera diferent en la LAU. L’apartat 5 de l’article 66 bis preveu el supòsit en què es prorrogui un contracte d’arrendament de caràcter temporal per alguna de les causes previstes en els apartats 2 i 3 d’aquest article, però en què l’arrendatari no acrediti expressament la causa de la temporalitat ni que té la residència en un altre lloc. En aquesta situació, davant la manca d’informació rellevant, el precepte estableix la presumpció que es tracta d’un contracte d’arrendament urbà per a habitatge permanent i, en conseqüència, li és aplicable el règim jurídic complet previst en la LAU per a aquesta tipologia contractual, incloent-hi la durada mínima legal i el règim de pròrrogues. Per tant, el precepte dictaminat no incideix en la regulació de la durada dels arrendaments d’habitatge ni per a ús distint a l’habitatge, sinó que es limita a precisar algunes circumstàncies en què s’ha d’entendre que hi ha un contracte del primer tipus, aplicant-hi, de manera coherent, les conseqüències jurídiques corresponents a la legislació bàsica en matèria d’arrendaments urbans.
En conclusió, el Consell estima que l’article 5.1 bis del Projecte de llei, que introdueix un nou article 66 bis en la Llei 18/2007, troba empara en l’article 129 de l’EAC i no vulnera la competència estatal prevista en l’article 149.1.8 de la CE.
d ) L’apartat tercer de l’article 66 ter de la Llei 18/2007, introduït per l’article 5.1 ter del Projecte de llei, pren com a base la definició de l’apartat primer i adapta la normativa per a estendre la protecció de la llei bàsica a l’arrendament d’habitacions, partint de la consideració que la fragmentació física o contractual no pot alterar el caràcter d’arrendament d’habitatge ni pot excloure l’aplicació del seu règim jurídic. Aquesta modalitat específica d’arrendament no està expressament prevista en la LAU, de manera que obre un espai legítim de desenvolupament normatiu per part del legislador català, en exercici de la seva competència exclusiva en matèria de dret civil (art. 129 de l’EAC). A parer del Consell, la seva configuració no contradiu les bases estatals relatives a les obligacions contractuals ni altera el règim obligacional inherent al contracte d’arrendament d’habitatge ni els seus elements essencials generalitzables per a aquesta categoria de contracte. Al contrari, manté la coherència amb l’esperit i la finalitat de la regulació bàsica estatal en matèria de contenció de rendes, atès que impedeix que la fragmentació física o contractual de l’habitatge sigui utilitzada per a eludir les limitacions imposades per la LAU en les ZMRT.
GARANTIES ESTATUTÀRIES
En conseqüència, l’article 5.1 ter del Projecte de llei, que introdueix un nou article 66 ter en la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, troba empara en l’article 129 de l’EAC i no vulnera la competència estatal en matèria de bases de les obligacions contractuals (art. 149.1.8 de la CE).
e) El Dictamen analitza també els articles 5.1 bis i 5.1 ter del Projecte de llei des del punt de vista de la seguretat jurídica (art. 9.3 de la CE) i entén que contenen normes prou clares i defineixen un règim de rendes que no ofereix dubtes quant al seu contingut, ja que concreten l’aplicació del règim de contenció de rendes previst en la LAU als arrendaments temporals que satisfan una necessitat d’habitatge i imposen un límit màxim conjunt a la suma de les rendes pactades per les habitacions d’un mateix habitatge situat en una zona de mercat tensionat. D’altra banda, quant a la seva possible aplicació retroactiva i les limitacions constitucionals al canvi normatiu que es deriven del principi de seguretat jurídica, el Consell, després d’una àmplia exposició sobre la doctrina constitucional i consultiva en relació amb la retroactivitat de les normes, entén que el Projecte de llei, tant pel que fa a les regles de l’arrendament de caràcter temporal com d’habitacions, no preveu cap efecte retroactiu i, per tant, s’aplica tan sols als contractes que es concloguin amb posterioritat a la seva entrada en vigor. Afegeix que aquesta conclusió només podria veure’s alterada si el text legislatiu incorporés expressament clàusules temporals que la fessin aplicable a contractes anteriors, cosa que no succeeix en el text sotmès a consideració del Consell.
Puntualitza, a més, que el fet que la nova normativa no prevegi expressament un règim de transitorietat sobre els contractes vigents no implica l’aplicació de la nova regulació a contractes anteriors, sinó, ben al contrari, el manteniment del règim aplicable a aquests contractes, sens perjudici que una tècnica legislativa acurada aconsellaria introduir una declaració expressa en aquest sentit.
Per les raons indicades, el Dictamen conclou que, en descartar qualsevol retroactivitat, pròpia o impròpia, aquests dos preceptes no vulneren el principi de seguretat jurídica de l’article 9.3 de la CE i afirma la llibertat del legislador per determinar-ne el seu contingut, atès que s’afecten tan sols interessos merament eventuals dels subjectes no vinculats amb cap situació específica ni consolidada. No obstant això, per raons de tècnica legislativa, recomana al legislador català valorar la possibilitat d’incorporar una disposició que aclareixi els efectes temporals de la regulació dels dits preceptes. Igualment, i des d’aquesta mateixa perspectiva de la seguretat jurídica, el Consell també entén que els preceptes esmentats no vulneren aquest principi constitucional, com tampoc la distribució de competències ex article 129 i 137 de l’EAC, pel fet que la regulació que contenen es faci a través d’una norma sectorial d’habitatge i no dins del Codi civil de Catalunya. Addueix que per la seva evident connexió temàtica amb el dret a l’habitatge i les polítiques públiques per a fomentar-lo, altres aspectes relatius al contracte d’arrendament d’habitatge ja estaven tradicionalment regulats en la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, com és el cas, també, dels contractes d’arrendament d’habitatge i per a ús diferent a l’habitatge de la legislació estatal, continguts des d’un inici en la LAU i no en el Codi civil. És, en qualsevol cas, opció del legislador català escollir el mitjà amb què vehicular l’exercici de la seva competència sobre dret civil ex article 129 de l’EAC, ja sigui a través d’una norma sectorial d’habitatge, perquè així ho considera més adequat, o en forma de codi.
301 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
Per acabar, si bé la no invocació o la invocació errònia d’un títol competencial no vulnera la distribució competencial, davant del fet que en el preàmbul del Projecte de llei no es fa cap esment de l’article 129 de l’EAC, que atribueix a la Generalitat les competències sobre dret civil, el Consell indica que seria recomanable que s’hi esmentés expressament (com així ho fa el preàmbul del Decret llei 6/2024, del qual porta causa aquesta regulació).
1.2.2. La modificació de la regulació del Registre de grans tenidors d’habitatge (article 5.7 del Projecte, relatiu a la disposició addicional vint-i-setena de la Llei 18/2007)
a) Des del vessant competencial, la regulació del Registre de Grans Tenidors es projecta clarament en la matèria d’habitatge. La seva finalitat és identificar i controlar la concentració de propietat d’habitatges per tal d’orientar les polítiques públiques en aquest sector, garantir un ús socialment adequat del parc residencial i facilitar l’adopció de mesures dirigides a millorar l’accés a l’habitatge. Aquestes actuacions s’emmarquen en la competència exclusiva de la Generalitat en matèria d’habitatge i, més concretament, en l’article 137.1a de l’EAC. És doctrina consultiva i jurisprudencial reiterada que els registres administratius són instruments vinculats a l’exercici de competències pròpies i a la potestat organitzativa interna (ex art. 150b de l’EAC), en aquest cas de la Generalitat, i que, essencialment, consisteixen en una comprovació de conformitat amb la normativa aplicable, amb les subsegüents facultats de control, inspecció i publicitat (DCGE 5/2019, de 23 de juliol, FJ 2.2).
En conseqüència, la creació i gestió d’un registre com el dels grans tenidors constitueix un instrument propi de la dita competència exclusiva de la Generalitat en matèria d’habitatge i resulta funcionalment orientada a la consecució de les finalitats que la legitimen.
Pel que fa a si la regulació d’aquest instrument respecta els límits establerts per la Llei 12/2023, dictada per l’Estat a l’empara de l’article 149.1.1 de la CE, la Generalitat, en l’exercici de la seva competència exclusiva en matèria d’habitatge (art. 137.1 de l’EAC), pot crear un registre de grans tenidors més enllà de les ZMRT, preveure l’obligació d’inscripció dels grans tenidors i requerir-los la informació necessària per al compliment de la inscripció esmentada, sense que aquesta regulació tingui cap incidència en l’eficàcia de la regulació estatal sobre les condicions bàsiques.
b) Quant a la possible afectació al dret fonamental a la intimitat personal i familiar reconegut en l’article 18.1 de la CE per part del precepte qüestionat, el Dictamen recorda que la informació que aquest preveu que sigui objecte de comunicació ―que és exclusivament la condició de gran tenidor i el nombre d’habitatges de titularitat d’una persona física o jurídica― té la naturalesa de les dades econòmiques i patrimonials vinculades a la propietat d’immobles i no estrictament la de les dades relatives a la vida íntima o personal dels seus titulars. No obstant això, atès que en el Registre s’hauran d’inscriure també grans tenidors persones físiques, és cert que la inscripció esmentada pot tenir un impacte en el seu àmbit personal, com a subjectes d’aquest dret fonamental.
El Tribunal Constitucional ha sostingut que formen part de la intimitat les dades relatives a la situació econòmica d’una persona quan, a través de la indagació o investigació, permeten penetrar en la zona més estricta de la vida privada o, el que és el mateix, en els aspectes
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
més bàsics de l’autodeterminació personal de l’individu (STC 99/2004, del 27 de maig, FJ 13).
El Dictamen raona que les dades a què fa referència el precepte examinat no participen de les característiques descrites abans. I encara que fos així, que una intromissió en la intimitat protegida «sea susceptible de reputarse como legítima es que persiga un fin constitucionalmente legítimo, o, lo que es igual, que tenga justificación en otro derecho o bien igualmente reconocido en nuestro texto constitucional» (STC 233/2005, FJ 5, fent citació de nombrosa doctrina), i no pot entendre’s de tal manera que constitueixi un obstacle per al compliment de deures constitucionals (STC 76/1990, del 26 d’abril, FJ 10, i 110/1984, del 26 de novembre, FJ 5). A aquest efecte, la protecció del dret a l’habitatge es pot considerar que és una finalitat i un mandat que l’Estatut (art. 26) i la Constitució (art. 47) imposen a tots els poders públics, entre els quals hi ha, singularment, al legislador.
D’acord amb això, en aquest supòsit les dades objecte de comunicació obligatòria o d’inscripció responen a un interès públic legítim, la correcta planificació i execució de les polítiques d’habitatge, la salvaguarda del qual és competència de la Generalitat (art. 137.1 de l’EAC), tenint en compte que la determinació dels propietaris grans tenidors i del parc d’habitatges que concentren és un element necessari per a desenvolupar mesures d’ordenació del mercat residencial.
c) Així mateix, pel que fa al dret a la protecció de dades de caràcter personal ex art. 18.4 de la CE, la comunicació de dades que preveu l’apartat 3 de la disposició addicional vint-i-setena pot comportar el tractament d’algunes dades personals en el sentit dels articles 4.1 i 4.2 del Reglament (UE) 2016/679, del Parlament i del Consell Europeu, del 27 d’abril de 2016, general de protecció de dades (RGPD). En conseqüència, aquests tractaments hauran d’ajustar-se a les previsions del RGPD i de la Llei orgànica 3/2018, del 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals (LOPDGDD). D’acord amb l’article 6.1, lletres c i e, del RGPD, el tractament i la comunicació de dades personals són lícit s quan són necessaris per a complir una obligació legal o per a l’exercici de poders públics conferits al responsable del tractament.
L’article 8 de la LOPDGDD recorda, així mateix, que les administracions públiques poden tractar i comunicar dades personals entre elles quan aquesta comunicació sigui necessària per a l’exercici de les seves competències i estigui prevista en una norma amb rang de llei. En aquest cas, la Llei 18/2007 estableix expressament un mandat legal de cooperació entre administracions públiques, totes implicades en el foment de l’accés a l’habitatge, que es vincula a l’eficàcia de les polítiques públiques en aquesta matèria, proporcionant així el títol habilitant necessari per a aquest intercanvi d’informació.
Quant a la possible publicació de la identitat de les persones propietàries grans tenidores, cal remarcar que la disposició addicional vint-i-setena qüestionada no conté cap previsió específica sobre la publicitat d’aquesta informació, ni tampoc remet a un desplegament reglamentari en aquest sentit.
Per altra banda, el procediment i les condicions en què s’efectuarà l’accés de les altres administracions a la informació continguda en el Registre, correspondran al desenvolupament reglamentari i, eventualment, en formaran part. Per això, i atès que no formen part del contingut del Projecte de llei sotmès a dictamen, el Consell entén que no pot ser objecte de pronunciament perquè no es pot efectuar un control preventiu (per tots, vegeu el DCGE
303 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
6/2020, del 30 de juliol, FJ 3.1b). Ara bé, insisteix en el fet que el dit reglament haurà de respectar estrictament els límits i les obligacions legals en matèria de protecció de dades personals i, en cas contrari, pot ser objecte d’impugnació.
d ) D’altra banda, amb relació a la possible vulneració de la reserva de llei continguda en l’article 53.1 de la CE, l’habilitació en el reglament que conté el precepte objecte de dictamen no constitueix una remissió prohibida que vulneri els drets constitucionals de l’article 18.1 i 4 de la CE. Primerament, perquè el contingut de la mencionada habilitació es troba clarament delimitat pel Projecte de llei. Així doncs, la norma legal, tot i que podria haver estat més exhaustiva, defineix el marc essencial del Registre fixant l’ àmbit subjectiu de l ’obligació d’inscripció i l’ àmbit objectiu habilitant l’abast del desenvolupament reglamentari, que ha de consistir a concretar la forma, les dades i els terminis de la inscripció. I, segonament, perquè és clar que l’habilitació reglamentària que s’efectua, atesa la naturalesa del seu contingut, tampoc no constitueix una limitació que desfiguri la configuració legal del règim jurídic general i dels elements essencials del dret a la intimitat ni a la protecció de les dades personals de l’article 18.1 i 4 de la CE, sens perjudici de les precisions que s’efectuen en el Dictamen sobre l’afectació a aquests drets fonamentals.
e) Finalment, el Consell considera que tampoc no es produeix una contravenció de l’article 14 de la CE per un suposat tracte diferenciat entre persones físiques i jurídiques grans tenidores, en relació amb l’exempció d’inscripció d’aquestes darreres «si compleixen determinats requisits socials». La tipologia esmentada és la prevista en l’article 5.9b.1r de la Llei 24/2015, relativa a les persones jurídiques «promotors socials a què fan referència les lletres a i b de l’article 51.2 de la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge», que queden excloses de la consideració de grans tenidors als efectes de la norma i, per tant, no estan obligades a inscriure’s en el Registre regulat en la disposició addicional vint-i-setena de la Llei 18/2007.
La mateixa Llei 24/2015 preveu en l’article 5.9d el mateix règim per a les persones físiques que són també grans tenidores als efectes de la Llei, a les quals s’apliquen «les mateixes excepcions que estableixen per a les persones jurídiques els punts 1r i 2n de la lletra b», i, per tant, que si són promotores socials quedaran excloses també de la consideració de grans tenidores i no caldrà la seva inscripció en el Registre.
Idèntica consideració estima aplicable a les persones físiques i jurídiques definides com a grans tenidores en l’article 3k de la Llei 12/2023, precepte al qual també es remet la disposició addicional examinada. Aquesta remissió a una mera definició que, a més, no fa cap diferenciació de tracte entre les persones físiques i les persones jurídiques no impedeix que sigui d’aplicació l’article 5.9d de la Llei 24/2015, que, com s’ha dit, preveu que les persones físiques, si actuen com a promotores socials en el sentit de l’article 51.2 en relació amb l’article 50 de la Llei 18/2007, no són considerades grans tenidores i, per tant, estan exemptes de la seva inscripció en el Registre.
1.2.3. La limitació dels usos dels habitatges mitjançant el planejament urbanístic (article 3.5 quater del Projecte, que incorpora l’article 37 bis al text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010)
El Consell analitza aquest precepte des del punt de vista del respecte al dret constitucional de propietat (art. 33 de la CE), del qual destaca la seva doble dimensió individual i institucional indissociable de la seva funció social i el fet que correspon al legislador concretar-ne el règim jurídic per a cada categoria de béns, respectant el seu contingut essencial, entès aquest darrer com la recognoscibilitat del tipus de propietat en el moment històric i la seva efectiva practicabilitat, sense poder buidar de contingut la utilitat individual del dret ni poder convertir-se, de fet, en una privació, cas en què seria procedent la indemnització prevista en l’article 33.3 de la CE. En aquest darrer cas, només existeix expropiació quan la mesura afecta situacions juridicopatrimonials incorporades efectivament al patrimoni del seu titular, ja que la protecció constitucional del dret de propietat no s’estén a les meres expectatives que una regulació legal avantatjosa no es modifiqui, ni tampoc a situacions objectives no incorporades al patrimoni de persones concretes.
Dins d’aquest marc, el control sobre els límits o les càrregues que el legislador imposa a la propietat s’articula mitjançant el test de raonabilitat i de just equilibri (consolidat tant pel Tribunal Constitucional com pel Tribunal Europeu de Drets Humans i reiterat pel Consell), que exigeix verificar l’existència d’una relació raonable entre els mitjans emprats i la finalitat d’interès general perseguida.
Amb aquests criteris preservació del contingut essencial i test de raonabilitat el Consell examina l’article 37 bis del TRLU, com hem dit, específicament pel que fa a les delimitacions del dret de propietat que aquest precepte permet introduir mitjançant el planejament urbanístic.
D’entrada, el Dictamen assevera que la limitació dels usos urbanístics forma part del contingut mateix del dret a la propietat. Així, tant la normativa urbanística estatal en l’àmbit de les seves competències que poden incidir en la delimitació externa dels usos del sòl i de les edificacions (art. 149.1.1 i 1.13 de la CE) com la normativa autonòmica dictada en exercici de la competència exclusiva (art. 137 i 149 de l’EAC) estableixen un sistema d’usos del sòl que constitueix un element essencial en la definició del contingut concret del dret de propietat sobre terrenys i edificacions. Tanmateix, és el planejament urbanístic l’instrument que concreta i precisa aquests usos i els atribueix als diferents àmbits i immobles mitjançant la qualificació urbanística. Per al Consell, l’adscripció del sòl a l’ús residencial no és una mera determinació tècnica, sinó un element central en la configuració i en l’efectivitat del dret constitucional a l’habitatge i en la definició de les facultats corresponents del dret de propietat.
L’article 37 bis, apartat 2, del TRLU, preveu, en primer lloc, que «[e]l planejament urbanístic en les zones d’ús residencial ha d’admetre sempre el tipus d’ús com a residència habitual i permanent de persones» i, en segon lloc, que «es pot establir la compatibilitat […] dels altres tipus residencials d’acord amb el principi de desenvolupament territorial i urbà sostenible i la garantia i promoció del dret a l’habitatge».
Pel que fa al primer incís, es tracta d’una delimitació legal del contingut del dret de propietat immobiliària plenament concorde amb l’article 33 de la CE perquè respon a la fina-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026) RECULL
305
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
litat legítima d’interès general de garantir la disponibilitat d’habitatges destinats a residència habitual i permanent, complint així la funció social que la Constitució atribueix a la propietat immobiliària destinada a ús residencial (art. 47 de la CE). A més, introdueix una delimitació (que el planejament ha d’admetre sempre el tipus d’ús com a residència habitual i permanent de persones) que no fa irrecognoscible el tipus dominical ni anul·la la seva utilitat individual perquè el propietari podrà optar per una de les formes de gaudi pròpies del seu dret, sense limitar-lo en cap sentit.
Per aquestes raons, el Dictamen argüeix que l’article 37 bis.2, primer incís, és conforme amb l’article 33 de la CE, i a la mateixa conclusió i pels mateixos motius s’arriba respecte del segon incís, que permet que el planejament urbanístic en les zones d’ús residencial pugui establir «la compatibilitat» de l’ús com a residència habitual i permanent de persones amb «altres tipus residencials», d’acord amb el principi de desenvolupament territorial i urbà sostenible i la garantia i promoció del dret a l’habitatge.
Ara bé, el Consell entén que aquest mateix segon incís de l’apartat 2 planteja una altra situació quan preveu que es pugui establir la «prohibició» dels altres tipus d’usos residencials. Aquesta possibilitat d’exclusió dels tipus d’usos residencials diferents als de residència habitual i permanent configura una potencial restricció del dret de propietat i de les facultats dominicals que hi són inherents perquè pot arribar a prohibir totes les formes d’ús de l’immoble que no siguin les de residència habitual i permanent. Seguidament, però, remarca que aquest precepte no imposa aquesta prohibició, sinó que habilita que el planejament pugui incorporar-la d’acord amb les circumstàncies establertes en el mateix precepte.
Aquesta previsió respon a una finalitat legítima d’interès general com és assegurar que, en les àrees qualificades com a residencials, la presència d’altres usos no comporti una excessiva limitació de l’ús residencial habitual i permanent que puguin afectar el dret a un habitatge digne (art. 47 de la CE).
Quant a la raonabilitat de la mesura legal en abstracte, la restricció prevista (no aplicada) guarda una relació raonable i no arbitrària amb la finalitat d’interès general perseguida i és coherent amb els objectius de la preservació de la funció residencial del sòl i amb la garantia de disponibilitat d’habitatge residencial per a la població local. Alhora, en si mateixa, no buida de contingut el dret de propietat ni el fa irrecognoscible, ja que segueixen corresponent al propietari les facultats d’ús (per bé que limitades) i d’alienació del bé.
En últim terme, el Consell posa en relleu que, en l’eventual situació en què el planejament urbanístic arribi a establir la prohibició d’altres tipus d’ús residencial que no sigui el de residència habitual i permanent, atès que es tractaria de la intervenció més severa sobre les facultats dominicals que el precepte habilita al planejament, caldria, igualment, determinar si aquesta prohibició guarda una relació raonable amb la finalitat d’interès general perseguida, cosa que requereix una anàlisi contextual i actualitzada, vinculada a les circumstàncies concurrents en el moment de l’aprovació del planejament (situació real del mercat d’habitatge incloent-hi el grau de tensió residencial, la disponibilitat d’habitatge permanent i les necessitats de protecció del parc residencial i objectius d’ordenació territorial i urbana que es pretenguin assolir). També resultarà determinant examinar si existeixen alternatives menys restrictives que permetin assolir la mateixa finalitat amb una afectació menor sobre les facultats dominicals.
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
Per tant, l’enjudiciament abstracte de constitucionalitat que efectua el Consell no prejutja la legitimitat de la seva efectiva i concreta aplicació per part del planejador urbanístic, el qual està sotmès als mateixos límits constitucionals de l’article 33 de la CE i haurà de justificar la seva decisió amb la intensitat especial que es deriva del caràcter igualment intens de la restricció imposada als titulars del dret de propietat.
Finalment, tampoc no es prejutgen en el Dictamen les eventuals conseqüències que aquestes afectacions de drets puguin comportar, amb especial menció de la responsabilitat patrimonial de l’Administració de l’article 106.2 de la CE.
Per les raons anteriors, el Consell conclou que l’article 3, apartat 5 quater, del Projecte de llei, que incorpora l’article 37 bis, apartat 2, al text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, no vulnera l’article 33 de la CE.
1.2.4. La pròrroga automàtica de la qualificació d’habitatge amb protecció oficial en zones de mercat residencial tensionat (article 11 del Projecte, que modifica l’article 47 del Decret 75/2014, del Pla per al Dret a l’Habitatge)
En virtut de l’article 19.1 LCGE (que permet ampliar l’objecte d’un dictamen a altres preceptes de la disposició qüestionada si hi tenen relació directa), el Consell analitza l’article 11 del Projecte de llei, que modifica l’article 47 del Decret 75/2014, del Pla per al Dret a l’Habitatge, des del vessant del principi de seguretat jurídica de l’article 9.3 de la CE i també l’article 53.1 de la CE en relació amb l’article 33 de la CE.
La regulació dels habitatges amb protecció oficial, que respon a les polítiques públiques de la Generalitat per a facilitar l’accés a l’habitatge i que està directament connectada a la planificació i la programació en aquest àmbit, s’insereix en la competència de la Generalitat de l’article 137 de l’EAC. A Catalunya, la regulació de la vigència de la qualificació dels habitatges amb protecció oficial està prevista en l’article 79 de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, que resulta completada, per remissió expressa del seu apartat 2, per l’article 47 del Decret 75/2014, que ara modifica l’article 11 del Projecte.
a) La situació de la vigència de la qualificació dels habitatges amb protecció oficial no ha estat sempre igual, sinó que ha anat canviant, sobretot en funció de les característiques del parc immobiliari en cada etapa. En aquest sentit, hi ha períodes en què el legislador català i les normes de desenvolupament dels plans d’habitatge han previst que aquesta vigència havia de ser de noranta anys en determinades situacions dels habitatges, i en cap cas inferior a trenta anys (anterior al 2008), de trenta anys com a mínim també en aquestes mateixes situacions (del 9 d’abril de 2008 al 30 de desembre de 2011), o en què no s’ha establert legalment cap durada mínima i s’ha habilitat el Govern perquè ponderi, adeqüi i distingeixi el termini de qualificació, atenent, això sí, a la importància i els tipus d’ajuts percebuts i, a més, al fet que els terrenys o els immobles haguessin estat reservats o no pel planejament urbanístic per a destinar-los a habitatge amb protecció oficial (del 31 de desembre de 2011 al 7 de març de 2019), fins arribar a les regles actuals (segons la redacció donada en l’art. 79 de la Llei 18/2007 pel Decret llei 17/2019), segons les quals la vigència de la declaració d’habitatge amb protec-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
307
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
ció oficial és indefinida en els supòsits previstos en les lletres a , b i c de l’article 79 de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, mentre que en la resta de casos, per remissió de la llei al reglament, resta sotmesa als terminis fixats per l’article 47 del Decret 75/2014.
Per contra, el Projecte de llei pretén establir amb caràcter general una vigència permanent de les declaracions de protecció oficial, així com un règim específic de pròrrogues mitjançant la modificació del Decret 75/2014. Tot seguit, aquesta nova regulació és objecte de deslegalització en la disposició final primera del mateix Projecte de llei i manté el rang reglamentari de decret als efectes del desplegament, la modificació i la derogació. El Consell entén que es tracta d’una operació que planteja diverses qüestions rellevants per a la correcta intel·ligibilitat del text i per a la determinació dels seus efectes, sobre la base dels raonaments que s’exposen a continuació.
Primerament, addueix que la previsió del caràcter permanent de la qualificació de protecció oficial entra en contradicció directa amb l’article 79.1 i .2 de la Llei 18/2007 i, per tant, el substitueix materialment, cosa que hauria d’haver comportat, de manera coherent, una modificació o, en tot cas, una derogació expressa d’aquest precepte legal.
D’aquesta manera, el Projecte de llei, mitjançant una modificació reglamentària, elimina el text legal que fonamentava i habilitava l’aprovació pel Govern de l’article 47 del Decret 75/2014 i que, alhora, fixava alguns criteris de l’abast d’aquesta remissió («si s’han atorgat ajuts públics o no per a la seva promoció i la naturalesa d’aquests, incloent-hi la cessió gratuïta del sòl o el vol afectats o per un preu inferior al seu valor ») i, al mateix temps, manté el rang reglamentari d’aquest canvi de qualificació.
Segonament, el mateix Projecte de llei (art. 5, apt. 2) conté una modificació de l’article 79.1 de la Llei 18/2007 que manté algunes qualificacions de protecció oficial amb caràcter merament «indefinit», però més endavant s’està establint l’esmentada regla general de vigència permanent. Per aquesta raó, i per exigències de tècnica legislativa, un mínim de claredat i de coherència sistemàtica de l’ordenament exigeix la derogació expressa o la modificació de l’article 79 de la Llei 18/2007.
Per tot això anterior, el Consell considera que la configuració resultant és prou singular i complexa i genera una incertesa sobre el contingut i la vigència de les normes que la fa incompatible amb el principi de seguretat jurídica. I, per tant, en cas que es vulgui mantenir la nova regulació material objecte de dictamen, seria convenient corregir-la mitjançant una modificació expressa de l’article 79 de la Llei 18/2007, en el sentit de preveure en la Llei l’habilitació reglamentària necessària per al canvi de règim jurídic que es pretén.
Fetes les consideracions anteriors, el Consell conclou que l’article 11 del Projecte de llei, pel qual es modifica l’article 47 del Decret 75/2014, del 27 de maig, del Pla per al Dret a l’Habitatge, vulnera el principi de seguretat jurídica recollit en l’article 9.3 de la CE. Això és així perquè introdueix, amb caràcter general, un règim jurídic sobre la vigència de la qualificació dels habitatges amb protecció oficial sense la necessària claredat i determinació, tant pel que fa a la seva relació amb l’article 79 de la Llei 18/2007 com a la definició dels respectius àmbits temporals d’aplicació dels seus apartats i dels efectes que se’n deriven.
b) Finalment, el Consell ressalta que la determinació de la vigència amb caràcter permanent de la qualificació de l’habitatge de protecció oficial és un element de rellevància indiscutida per a la política d’habitatge i per al mateix dret constitucional i estatutari d’accés a
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
l’habitatge, que incideix en el dret de propietat d’aquesta categoria d’habitatges (art. 33 de la CE) i que ha d’adoptar-se mitjançant la modificació expressa de l’article 79 de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, o bé d’una altra norma amb rang legal que, alhora, constitueixi l’habilitació necessària de la intervenció reglamentària, sens perjudici que el reglament en pugui desenvolupar el contingut i preveure eventuals excepcions. Per tant, el fet que la disposició final primera del Projecte de llei mantingui rang reglamentari «als efectes de modificació, desplegament i derogació» comporta també la vulneració del principi de reserva de llei de l’article 53.1 de la CE, en relació amb el dret de propietat de l’article 33 de la CE.
c) El Projecte de llei no conté cap disposició transitòria que n’aclareixi els efectes, a diferència del Decret llei 17/2019 que, en introduir la vigència indefinida de les qualificacions d’habitatge de protecció oficial a l’article 79.1 de la Llei 18/2007 (enfront dels terminis fixats per via reglamentària), va establir un règim transitori per als habitatges qualificats definitivament abans de la seva entrada en vigor (disposició transitòria segona): per a aquests, es mantenien la durada de la qualificació i els preus de venda i les rendes màximes del règim anterior, llevat dels habitatges integrats en patrimonis públics de sòl i d’habitatge, als quals s’aplicava el nou règim quant a la vigència de la qualificació.
El Consell considera que la comprensió del contingut i els efectes de l’apartat 3 de l’article 47 del Decret 75/2014, del Pla del Dret a l’Habitatge, exigeix contrastar-lo amb les previsions dels apartats 1 i 2 del mateix article, que introdueix també l’article 11 del Projecte de llei objecte del Dictamen.
L’apartat 1 de l’article 47 estableix, amb caràcter general, la permanència indefinida de la qualificació dels habitatges amb protecció oficial. En canvi, l’apartat 3 preveu una pròrroga obligatòria quan els habitatges s’inclouen en una ZMRT. En aquest darrer cas, però, la pròrroga de la qualificació pressuposa necessàriament l’existència d’un termini de vigència, l’esgotament del qual dona lloc a la pròrroga. Aquesta incoherència entre els apartats 1 i 3 es projecta igualment sobre la relació entre els apartats 1 i 2, atès que aquest regeix «en tot el període de protecció», noció, com a mínim, aliena a una qualificació de caràcter «permanent». El Consell manifesta que si aquesta circumstància s’afegeix als dubtes i problemes de rang i sistemàtica exposats en l’anàlisi de l’article 47 del Decret 75/2014, la conclusió resultant és que aquest article, en el seu conjunt, genera en els seus destinataris una incertesa raonablement insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilitat dels seus efectes, atès que no permet identificar amb suficient precisió i claredat l’àmbit d’aplicació dels diversos règims configurats en els seus tres apartats.
En conseqüència, l’article 11 del Projecte de llei, pel que fa a la nova redacció de l’apartat 3 de l’article 47 del Decret 75/2014, del Pla del Dret a l’Habitatge, vulnera el principi de seguretat jurídica previst a l’article 9.3 de la CE. d ) No obstant això anterior, el Consell aclareix que l’esmentat article 11, des de la perspectiva del seu contingut material, no vulnera l’article 9.3 de la CE amb relació a l’article 33 de la CE. En aquest sentit, raona que és cert que l’aplicació a les qualificacions d’habitatge amb protecció oficial adoptades amb anterioritat a l’entrada en vigor de la nova regulació de l’article 47.3 Decret 75/2014 implica l’alteració de les condicions del dret de propietat ex article 33 de la CE (i, eventualment, facultats de tipus patrimonial) que deriven d’una actuació formal i expressa de l’Administració (la resolució de qualificació, que ha d’indicar el període
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
309
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
de durada del règim de protecció i les limitacions a les quals estan subjectes els habitatges, art. 46.4 Decret 75/2014). I, per tant, el dret afectat, en la configuració que deriva d’aquests actes administratius, es troba perfectament delimitat i ja integrat en el patrimoni del seu titular i no es tracta d’un dret condicionat o pendent d’alguna eventualitat incerta, i encara menys d’una mera expectativa. El precepte comporta, per tant, una aplicació retroactiva en sentit propi. Ara bé, afegeix que aquesta retroactivitat no resulta necessàriament inconstitucional si existeix una «exigència qualificada del bé comú» que la justifiqui, la qual cosa exigiria, en tot cas, examinar addicionalment les variables de previsibilitat i la intensitat de l’afectació en relació amb els objectius perseguits.
A aquests efectes, el Consell destaca que la situació de crisi habitacional actual, reiteradament posada de manifest per les institucions de la Generalitat i reconeguda per ell mateix en pronunciaments anteriors (DCGE 1/2025, FJ 3f ), lligada a l’existència d’un dret constitucional i estatutari d’accés a l’habitatge digne, íntimament vinculat a les necessitats existencials i a la vigència i l’exercici de nombrosos drets fonamentals (DCGE 1/2023, FJ 2), ha de considerar-se una finalitat pública que concreta una exigència qualificada del bé comú i que, per tant, pot emparar l’adopció excepcional de normes amb eficàcia retroactiva. En aquest context, entén que la previsió del nou article 47.3 del Decret 75/2014 resulta adequada per a aquesta finalitat, atès que l’existència d’un patrimoni d’habitatges amb protecció oficial és un instrument fonamental per a impulsar l’accés a l’habitatge, i la disminució o pèrdua d’aquest patrimoni pel pas del temps i per la caducitat de les qualificacions corresponents ha estat tradicionalment objecte d’atenció per part de les institucions públiques i constitueix un dels obstacles més rellevants per a la seva actuació.
Ultra això, considera que la regulació examinada tan sols es projecta sobre l’increment del valor patrimonial que es preveu obtenir a partir de la finalització de la vigència del règim de protecció oficial. I que, per bé que aquest increment es deriva del dret de propietat adquirit i consolidat, en si mateix és una expectativa, la limitació de la qual té una intensitat adequada i coherent amb el règim de protecció preexistent que va donar lloc a l’adquisició de l’immoble.
Pel que fa a la previsibilitat de les mesures legals adoptades, el Consell opina que la modificació de les condicions temporals de vigència de les qualificacions d’habitatge amb protecció oficial no és una situació imprevisible, ja que les successives reformes de l’article 79 de la Llei 18/2007 mostren clarament el caràcter freqüent d’aquests canvis, plenament presents, a més, en el debat públic actual.
Respecte a l’afectació a situacions jurídiques individualitzades protegides pel principi de seguretat jurídica, recorda que aquesta exigeix la consideració i valoració de fets i d’al·legacions que no tenen cabuda en l’examen de constitucionalitat que li correspon. D’una banda, perquè resulta essencial la participació i concreció d’arguments i pretensions per part dels particulars afectats, que no estan legitimitats per a participar en el procediment d’elaboració i emissió del Dictamen. I, de l’altra, perquè exigeix la prova i la valoració d’elements de fet que estan sotmesos en tot cas a revisió i control per part dels tribunals ordinaris.
En conseqüència, conclou que, des de la perspectiva del seu contingut material, l’article 11 del Projecte de llei, en la nova redacció que dona a l’apartat 3 de l’article 47 del Decret 75/2014, del Pla per al Dret a l’Habitatge, constitueix un supòsit de retroactivitat en sentit propi que, tanmateix, no resulta inconstitucional, atès que es configura com una norma
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
excepcional i adequada a la finalitat de fer efectiu el dret constitucional i estatutari d’accés a l’habitatge en les ZMRT mentre es mantingui aquesta situació. D’aquesta manera, entén que la regulació que efectua dels efectes de la norma sobre qualificacions de protecció oficial d’habitatges que hagin estat adoptades abans de l’entrada en vigor del nou règim no vulnera el principi de seguretat jurídica de l’article 9.3 de la CE en relació amb l’article 33 de la CE (dret de propietat).
1.3. Els vots particulars al dictamen
1.3.1. Vot particular formulat pel conseller senyor Francesc Esteve Balagué
La discrepància del vot se cenyeix a la consideració que en l’elaboració del Projecte de llei s’ha contravingut el principi d’autonomia local, en relació amb les facultats de participació dels ens locals, reconegut en els articles 84, 85 i 86.3 de l’EAC.
En concret, considera que la incorporació d’esmenes al Dictamen de la Comissió de Territori i Habitatge que modifiquen substancialment i significativa el text sotmès a audiència vulneraria l’exigència estatutària de participació efectiva derivada del principi d’autonomia local. En aquest sentit, no s’haurien preservat les exigències necessàries perquè aquesta participació sigui efectiva: la primera, temporal, atès que la participació hauria de ser anterior i no posterior a la presa de la decisió normativa, i la segona, material, ja que l’escolta als ens locals s’hauria de produir en relació amb la proposta normativa que realment es discuteix, la que se sotmetrà a votació i, si és el cas, serà aprovada i tindrà sobre els ens locals una afectació concreta i directa.
Per aquest motiu, el vot particular defensa que la participació de les entitats municipalistes, que s’ha produït sobre una versió del Projecte de llei que és anterior i diferent, de manera substancial, a la que finalment és objecte d’aprovació, no pot complir la finalitat atribuïda a la participació dels governs locals en el procediment legislatiu. El compliment seria formal però no material o substantiu. En conseqüència, conclou que durant la tramitació del Projecte de llei s’han vulnerat els articles 85 i 86.3 de l’EAC i no s’ha respectat el principi d’autonomia local quant a les facultats de participació dels ens locals.
1.3.2. Vot particular formulat per la consellera senyora Montserrat Rosell Martí
Davant l’absència d’una justificació expressa per part del legislador sobre la finalitat específicament perseguida per l’article 47.3 del Decret 75/2014, del Pla per al dret a l’habitatge, aquest vot particular considera que les finalitats generals perseguides pel Projecte de llei de fer efectiu el dret d’accés a l’habitatge previst en els articles 26 de l’EAC i 47 de la CE no són suficients per a avalar ni la intensitat ni les condicions exigides per a exceptuar la regla general d’irretroactivitat. Puntualitza que no és objecte de discrepància la garantia d’un dret constitucional i estatutari d’accés a l’habitatge, ni tampoc que l’existència d’un parc d’habitatges de protecció oficial (públic i privat) pot ser un instrument important per a impulsar
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
311
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
l’accés a l’habitatge. Però que, tractant-se d’una mesura que projecta efectes futurs sobre situacions generades amb anterioritat a la seva aprovació i que incideix en drets individuals determinats i consolidats resultants d’una actuació formal i expressa de l’Administració (la resolució de qualificació), cal una justificació reforçada i adequada de la mesura concreta que el legislador ha omès. I entén que tampoc no són suficients els altres criteris exposats en el Dictamen referents a la previsibilitat de la modificació i a la intensitat de l’afectació, propis de l’anàlisi de la retroactivitat impròpia (que no és el cas).
En definitiva, conclou que l’apartat 3 de l’article 47 del Decret 75/2014, en la redacció derivada de l’article 11 del Projecte de llei, constitueix un supòsit de retroactivitat en sentit propi que afecta drets adquirits i que resulta inconstitucional i, per tant, vulnera el principi de seguretat jurídica de l’article 9.3 de la CE.
1.4. Les actuacions parlamentàries posteriors a l’emissió del dictamen
La Llei 11/2025, de 29 de desembre, de mesures en matèria d’habitatge i urbanisme que, com hem dit, resulta de l’aprovació del Projecte de llei del mateix nom, ha experimentat algun canvi rellevant en el seu redactat respecte del text que va ser objecte de pronunciament per part del Consell. En efecte, com a conseqüència de la conclusió vuitena del DCGE 5/2025, que va declarar que l’article 11 del Projecte de llei, que donava nova redacció a l’apartat 3 de l’article 47 del Decret 75/2014, del Pla del Dret a l’Habitatge, era inconstitucional perquè vulnerava el principi constitucional de seguretat jurídica previst en l’article 9.3 de la CE, es va presentar una esmena de supressió5 i, com a resultat d’aquesta, el precepte esmentat ja no consta en el text definitivament aprovat pel Ple del Parlament. En altres paraules, ha decaigut la modificació del dit Decret 75/2014, que tenia com a finalitat canviar el règim de durada de la qualificació dels habitatges de protecció oficial que, amb la nova regulació proposada, passava a ser de caràcter permanent.
D’altra banda, les consideracions efectuades pel Dictamen en relació amb el respecte al principi de reserva de llei (art. 53.1 de la CE) es recullen en una esmena6 que, després de la seva aprovació, comporta la introducció en una norma amb rang legal de la nova regulació de les qualificacions dels habitatges de protecció oficial ubicats en ZMRT.
Finalment, arran de les recomanacions de millora de tècnica legislativa que efectua el Dictamen, també des del punt de vista de la seguretat jurídica, en el sentit que el legislador català podria valorar la possibilitat d’incorporar previsions expresses per a aclarir els efectes temporals dels canvis de règim jurídic i evitar la confusió de si tenen o no efectes retroactius i, si és el cas, amb quin abast, es presenta igualment alguna esmena. 7 De fet, amb la seva apro-
5. Esmena núm. 4 dels grups parlamentaris Socialistes i Units per Avançar, Esquerra Republicana de Catalunya i Comuns.
6 Esmenes núm. 1 i 2 dels grups parlamentaris Socialistes i Units per Avançar, Esquerra Republicana de Catalunya i Comuns, que, en definitiva, suposen l’addició d’un apartat 8 a l’article 5 del Projecte de llei, per a afegir un nou apartat 5 a l’article 79 de la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge.
7 Esmena núm. 3 dels grups parlamentaris Socialistes i Units per Avançar, Esquerra Republicana de Catalunya i Comuns, d’addició d’un nou apartat 1 a l’article 8 del Projecte de llei, que modifica l’apartat 1
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
vació s’incorpora al text definitiu de la Llei 11/2025 el règim de transitorietat dels habitatges amb protecció oficial situats en ZMRT que havien estat qualificats definitivament abans de l’entrada en vigor d’aquesta Llei.
de la disposició transitòria segona del Decret llei 17/2019, del 23 de desembre, de mesures urgents per a millorar l’accés a l’habitatge.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 315-335 ISSN: 2938-5733
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA1
Francesc Castellet i Arnau Lletrat responsable de l’ àmbit nor matiu Comissió Jurídica Assessora
Sumari: 1. Disposicions generals: observacions essencials en l’anàlisi de la legalitat; 2. Procediment administratiu: la temporalitat en els procediments de responsabilitat patrimonial, revisió d’ofici i resolució de recursos extraordinaris de revisió; 2.1. Els procediments de responsabilitat patrimonial; 2.2. Els procediments de revisió d’ofici; 2.3. Els procediments de resolució de recursos extraordinaris de revisió; 3. Contractació pública; 3.1. La delimitació entre responsabilitat contractual i responsabilitat patrimonial; 3.2. La temporalitat en els procediments contractuals; 3.2.1. Els procediments de resolució contractual: 3.2.2. Els procediments de reclamació de responsabilitat contractual; 3.2.3. Els procediments de modificació contractual; 3.2.4. Els procediments d’interpretació contractual; 4. Revisió d’ofici. Els límits a la revisió d’ofici d’actes tributaris: la liquidació de l’impost sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana; 5. Responsabilitat patrimonial; 5.1. Les reclamacions per abús de temporalitat en l’ocupació pública; 5.2. Les reclamacions per l’estat legislador: els habitatges d’ ús turístic. 6. El recurs extraordinari de revisió.
1. DISPOSICIONS GENERALS: OBSERVACIONS ESSENCIALS EN L’ANÀLISI DE LEGALITAT
L’examen de la legalitat del contingut d’un projecte de reglament o d’una disposició de caràcter general constitueix un dels aspectes més rellevants de la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora (en endavant, la Comissió) en l’exercici de la competència que li atribueix l’article 8.2b de la Llei 5/2005, del 2 de maig, reguladora d’aquest òrgan consultiu. D’acord amb aquest article, la Comissió ha d’emetre dictamen preceptiu sobre «els projectes de reglaments o de disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar les lleis o el dret comunitari i llurs modificacions».
Quan aquest alt òrgan consultiu formula observacions obstatives a la legalitat de la norma projectada i aquestes no són preses en consideració, la fórmula promulgadora del preàmbul de la norma ha de deixar constància expressa de la manca de seguiment de les observacions essencials. En aquest sentit, l’article 38.1 del Reglament d’organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, aprovat pel Decret 69/2006, de l’11 d’abril, estableix:
1. Aquest recull de doctrina es refereix als dictàmens aprovats entre l’1 de setembre de 2025 i el 28 de febrer de 2026.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
315
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
Les disposicions que es dictin amb posterioritat al dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora han d’expressar que es dicten «d’acord amb el dictamen» quan s’hi ajustin en els punts essencials o, si escau, que es dicten després d’haver-lo « vist », quan aquest dictamen contingui observacions obstatives a la legalitat de l’acte o disposició que no han estat tingudes en compte per l’ òrgan que ha de resoldre.
La intervenció prèvia de la Comissió Jurídica Assessora en el procés d’aprovació de disposicions reglamentàries permet exercir una funció preventiva de control de la legalitat en l’exercici de la potestat reglamentària, diferent de la que duen a terme els òrgans jurisdiccionals, que es produeix amb posterioritat, un cop la norma ja ha estat aprovada i publicada. En el període analitzat, la Comissió Jurídica Assessora ha emès vint-i-tres dictàmens sobre disposicions de caràcter general: setze sobre projectes de decret i set sobre projectes d’ordre. Només en quatre d’aquests dictàmens s’han formulat observacions de caràcter essencial, és a dir, obstatives a la legalitat, les quals s’exposen a continuació.
En el Dictamen 389/2025 s’ha analitzat el Projecte de decret de modificació del Decret 37/2024, del 6 de febrer, sobre avaluació i certificació de coneixements de llengua general de català. Aquest Decret regula els certificats i les proves de coneixements de llengua general de català per a la població adulta, en una gradació i amb correspondència amb els nivells de competència establerts en el Marc europeu comú de referència per a l’aprenentatge i avaluació de llengües modernes del Consell d’Europa (MECR).
El Dictamen conté una única observació essencial, amb relació a l’article 5 del Projecte de decret. En aquest article es modifica la disposició final primera, que passa a ser la segona, del Decret 37/2024, del 6 de febrer, per tal que els certificats, diplomes i títols acreditatius dels nivells de llengua es puguin establir per resolució, no per ordre, de la persona titular del departament competent en matèria de política lingüística. La Comissió indica que la modificació proposada suposa una desregulació d’una matèria que s’ha de regular per reglament, atès que conté normes que innoven l’ordenament jurídic, d’acord amb l’article 60.1 de la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
En concret, el Dictamen especifica:
La modificació permet un grau més gran de flexibilitat i discrecionalitat a l’autoritat administrativa competent, atès que la resolució no té la mateixa solidesa ni el mateix nivell de detall que una ordre reglamentària. Aquesta flexibilitat pot donar lloc a una menor transparència i previsibilitat en la manera com es gestionen els certificats de llengua, la qual cosa podria generar incertesa o disfuncions en el sistema.
En el Dictamen 428/2025, sobre el Projecte de decret de la imatge institucional, els uniformes, les acreditacions i les distincions de la Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra, s’han formulat tres observacions essencials, amb relació a l’article 35, la disposició derogatòria i la disposició final primera.
En l’article 35, intitulat «Desplegament normatiu», es duu a terme una remissió a una instrucció de la direcció general competent, per a establir «els aspectes relacionats amb el comportament i les normes de conducta que han de seguir els membres de la Policia de la
Generalitat - Mossos d’Esquadra, la seva imatge personal, així com l’ ús dels espais de treball i del material de dotació».
La Comissió recorda que l’article 60.2 de la Llei 26/2010 preveu expressament que «resten excloses del concepte de disposició reglamentària les instruccions i les circulars o ordres de servei emeses pels òrgans de l’Administració de la Generalitat». Per tant, assenyala que la regulació projectada «no es pot establir mitjançant una instrucció de la persona titular de la direcció general competent, sinó que s’ha d’establir per mitjà d’una disposició reglamentària (és a dir, per decret o per ordre del conseller o la consellera)».
Pel que fa a la disposició derogatòria, es formula una observació essencial per contravenció de l’article 5.4 de la Llei 40/2015, de l’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), segons el qual:
No es poden crear nous òrgans que suposin la duplicació d’altres de ja existents si alhora no se suprimeix o restringeix degudament la competència d’aquests. Amb aquest objecte, només es pot crear un nou òrgan després d’haver comprovat que no n’hi hagi un altre a la mateixa administració pública que exerceixi la mateixa funció sobre el mateix territori i població.
El Projecte de decret preveu crear una Comissió Tècnica per a la Valoració de Distincions i Reconeixements que tingui la mateixa finalitat que la Comissió de Valoració de Condecoracions, creada per la Instrucció 17/2014, de l’1 de desembre, per la qual es regula la tramitació i la concessió dels diferents tipus de felicitacions públiques i condecoracions. Arran d’una observació de la Subdirecció d’Organització de l’Administració i del Sector Públic, en la memòria de valoració de les observacions presentades s’exposa que se suprimirà la Comissió de Valoració de Condecoracions mitjançant una disposició específica que s’inclourà en l’ordre del conseller o la consellera que reguli la Comissió Tècnica per a la Valoració de Distincions i Reconeixements. La Comissió Jurídica Assessora considera, tanmateix, que «aquest compromís a futuro no és suficient per a considerar atesa l’observació formulada per la subdirecció general». Per tant, proposa que el Projecte de decret prevegi que la Comissió Tècnica substitueix la Comissió de Valoració de Condecoracions, o bé:
En la disposició derogatòria, afegir un segon apartat, per a deixar expressament sense efecte l’apartat o els apartats que corresponguin de la Instrucció 17/2014, atès que, d’acord amb el Manual d’elaboració de les normes de la Generalitat de Catalunya (2024), no es poden derogar «Les instruccions, les circulars i les disposicions que contenen actes administratius sense vocació de permanència, les quals no es deroguen sinó que es deixen sense efecte» (Regla 75.b).
A l’ últim , la disposició final primera preveu establir que «[s]’autoritza a la persona titular de la direcció general amb competències en matèria policial per dictar les instruccions que siguin necessàries per al desplegament, l’eficàcia i l’execució del que disposa aquest Decret». La Comissió adverteix, però:
No es pot habilitar o autoritzar genèricament la direcció general competent a desplegar el Decret que, si és necessari, en els aspectes concrets en què ja s’identifiquen en el
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
317
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
Projecte de decret, s’ha de desplegar per mitjà d’una norma amb rang d’ordre del conseller o la consellera, d’acord amb el que estableix l’article 40.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern.
En el Dictamen 473/2025, sobre el Projecte de decret d’agilització i simplificació dels processos selectius d’accés a l’ocupació pública de l’Administració de la Generalitat, s’han formulat dues observacions essencials.
La primera observació es fa respecte de l’article 13, que modifica l’article 21 del Decret 28/1986, del 30 de gener, de Reglament de selecció de personal de l’Administració de la Generalitat de Catalunya. En aquest article 13 s’estableix, entre d’altres, l’obligació de presentar la sol·licitud de participació i la resta de tràmits del procediment selectiu a través dels mitjans electrònics. L’article 14.3 de la Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), disposa:
Reglamentàriament, les administracions poden establir l’obligació de relacionar-se amb elles a través de mitjans electrònics per a determinats procediments i per a certs col·lectius de persones físiques que per raó de la seva capacitat econòmica, tècnica, dedicació professional o altres motius quedi acreditat que tenen accés i disponibilitat dels mitjans electrònics necessaris.
No obstant això, la Comissió recorda que el Projecte de decret és d’aplicació a l’Administració local, «de manera que, per tal d’estendre l’obligació de relació electrònica de les persones físiques amb l’Administració local en aquest àmbit, caldria que en el present projecte de decret s’hagués justificat en els termes previstos en l’article 14.3 de la LPAC». Per tant, la Comissió assenyala:
[...] o bé s’introdueix l’esmentada justificació, o bé s’inclou en aquest precepte una excepció pel que fa a la sol·licitud per a participar en processos selectius en els casos de l’Administració local i s’indica que únicament hi haurà aquesta obligació de presentar la sol·licitud de forma electrònica en el cas que hi hagi una previsió reglamentària específica.
Altrament, quant a l’aportació de documentació per part dels aspirants, la Comissió indica que la manca d’aportació de documentació que no sigui la preceptiva, o que no s’hagi d’aportar inicialment, no pot tenir com a conseqüència jurídica el desistiment de la sol·licitud, sinó, en tot cas, la pèrdua del dret al tràmit corresponent, tal com estableix l’article 73 de la LPAC. Per tant, la Comissió considera que cal:
[...] identificar d’una manera més precisa els supòsits en què s’ha de fer el requeriment documental inicial de documentació necessària i preceptiva, especificar el termini que es fixa per a aportar-la, tot aclarint que és només en aquest cas que la manca d’aportació de la documentació requerida té com a conseqüència la declaració del desistiment.
Finalment, en el Dictamen 19/2026, sobre el Projecte de decret d’organització i funcionament de l’Institut d’Estadística de Catalunya, s’han formulat dues observacions essencials, totes dues relacionades amb la tramitació de la iniciativa normativa.
En la primera observació, es constata que no s’ha sol·licitat l’informe de l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades i s’indica que cal demanar-lo, atès que aquest organisme ha d’informar sobre les disposicions que afectin la protecció de dades de caràcter personal, de conformitat amb el que estableixen els articles 5m i 8.2f de la Llei 32/2010, de l’1 d’octubre, de l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades.
En la segona observació, es constata que les entitats locals no han intervingut en el procediment d’elaboració del Projecte de decret, bé a través de la Comissió de Govern Local o bé del Consell de Governs Locals. En conseqüència, la Comissió Jurídica Assessora considera necessari que intervinguin «ja que, a més, tenen un interès directe, en la mesura que el món local participa en la governança de l’Idescat».
2. PROCEDIMENT ADMINISTRATIU: LA TEMPORALITAT EN ELS PROCEDIMENTS DE RESPONSABILITAT PATRIMONIAL, REVISIÓ D’OFICI I RESOLUCIÓ
DE RECURSOS EXTRAORDINARIS DE REVISIÓ
2.1. Els procediments de responsabilitat patrimonial
En els procediments per a determinar l’existència de responsabilitat patrimonial de l’Administració, el termini màxim per a resoldre expressament i notificar la resolució és de sis mesos, d’acord amb els articles 21.2 i 91.3 de la LPAC. En el cas dels procediments iniciats a sol·licitud de persona interessada, que són la majoria sobre els quals ha de dictaminar la Comissió, aquest termini s’ha de comptar des de la data en què la sol·licitud hagi tingut entrada en el registre electrònic de l’Administració o organisme competent per a tramitar-la (article 21.3b de la LPAC). El termini es pot suspendre, per raó de la petició del dictamen a la Comissió, de conformitat amb l’article 22.1d de la LPAC i l’article 11 de la Llei 5/2005.
En la major part dels procediments analitzats per la Comissió, el termini màxim s’ha exhaurit sense que s’hagi dictat la resolució. Per tant, «es pot entendre que la resolució és contrària a la indemnització (article 91.3 de la LPAC), és a dir, es produeixen els efectes del silenci administratiu negatiu. Aquesta desestimació per silenci té els únics efectes de permetre a les persones interessades interposar els recursos pertinents (article 24.2 de la LPAC)», això és, «la persona interessada pot entendre desestimada la reclamació per silenci administratiu» (per tots, vegeu el Dictamen 68/2026).
En canvi, el Dictamen 502/2025 té la particularitat que el procediment s’ha iniciat d’ofici (art. 54 de la LPAC), si bé en la resolució d’incoació s’hi han acumulat set altres procediments, iniciats a petició dels interessats. Pel que fa al procediment iniciat d’ofici, el termini s’ha de comptar des de la data de l’acord d’iniciació (article 21.3a de la LPAC). En el supòsit analitzat, el termini s’ha suspès amb motiu de la petició del dictamen a la Comissió i aquest òrgan consultiu constata que «[p]er tant, quan s’ha acordat la suspensió encara no havia transcorregut el termini de sis mesos respecte de la data de la incoació d’ofici de l’expedient». No s’ha produït, així, la caducitat del procediment (article 25.1b de la LPAC).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
319
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
2.2. Els procediments de revisió d’ofici
L’article 106.5 de la LPAC estableix que, quan el procediment s’hagi iniciat d’ofici, el transcurs del termini de sis mesos des del seu inici sense que s’hagi dictat una resolució en produeix la caducitat.
Per tant, en la majoria dels procediments analitzats per la Comissió, resulta necessari suspendre el procediment ex articles 22.1d de la LPAC i 11 de la Llei 5/2005, a fi d’evitar aquesta caducitat.
El mateix article 106.5 de la LPAC determina que, quan el procediment s’hagi iniciat a sol·licitud d’interessat, el transcurs del termini de sis mesos sense que s’hagi dictat la resolució produeix la desestimació de la pretensió per silenci administratiu. La Comissió recorda que en aquests casos (per tots, vegeu el Dictamen 3/2026):
Malgrat la producció del silenci administratiu, l’Administració està obligada a dictar una resolució expressa, clara i comprensible i notificar-la (article 22.1.d) de la Llei 26/2010 i 21.1 de la LPAC). En els casos de desestimació per silenci administratiu, l’Administració ha d’adoptar la resolució expressa posterior al venciment del termini sense cap vinculació al sentit del silenci (article 24.3b de la LPAC).
Amb relació a aquest termini, resulta interessant esmentar la puntualització següent, respecte a la notificació de la resolució (per tots, vegeu el Dictamen 3/2026):
La Comissió ha destacat en diversos dictàmens (entre d’altres, dictàmens 230/2019, 291/2019, 20/2020 i 198/2020) la jurisprudència del Tribunal Suprem, que interpreta l’article 106.5 d’una manera literal, en el sentit que el termini màxim establert per a dictar la resolució dels procediments de revisió d’ofici no inclou la notificació. Aquesta referència a la doctrina jurisprudencial es pot completar amb l’esment de la Sentència 366/2020, de 12 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem —ECLI:ES:TS:2020:866—, dictada en el recurs núm. 846/2018, d’unificació de doctrina [recurs d’interès cassacional objectiu per a la formació de jurisprudència] en relació amb la interpretació d’aquests preceptes. En el fonament jurídic quart, lletra c), de la sentència, el Tribunal recorda que, en el cas específic del procediment de revisió d’ofici, per a determinar-ne la finalització cal tenir en compte la data de la resolució, i no la data de la notificació.
2.3. Els procediments de resolució de recursos extraordinaris de revisió
Finalment, és rellevant destacar la doctrina de la Comissió amb relació al termini per a dictar i notificar la resolució del recurs extraordinari de revisió, elaborada en el Dictamen 492/2025.
Aquest termini és d’un màxim de tres mesos des que es va interposar el recurs. Transcorregut el termini sense resolució expressa ni notificació, el recurs s’ha d’entendre desestimat i resta oberta la via jurisdiccional contenciosa administrativa (article 126.3 de la LPAC), sens perjudici que el termini de durada màxima del procediment es pugui ampliar o suspendre.
En el supòsit vist en el Dictamen esmentat, el termini es va ampliar en un mes i mig dos dies abans que finalitzés «d’acord, segons es desprèn de l’expedient, amb allò establert en l’article 32 de la LPAC».
En l’apartat primer d’aquest article s’estableix:
L’Administració, excepte precepte en contra, pot concedir d’ofici o a petició dels interessats una ampliació dels terminis establerts que no excedeixi la meitat d’aquests, si les circumstàncies ho aconsellen i amb això no es perjudiquen drets de tercers. L’acord d’ampliació s’ha de notificar als interessats.
La Comissió observa que «la LPAC diferencia entre l’ampliació del termini per a resoldre i notificar la resolució d’un procediment (article 23) i l’ampliació dels terminis establerts durant el procediment que s’està instruint (article 32)»
L’article 23 de la LPAC determina:
1. Excepcionalment, quan s’hagin esgotat els mitjans personals i materials disponibles a què es refereix l’apartat 5 de l’article 21, l’ òrgan competent per resoldre, a proposta, si s’escau, de l’ òrgan instructor o el superior jeràrquic de l ’ òrgan competent per resoldre, pot acordar de manera motivada ampliar el termini màxim de resolució i notificació, i aquest no pot ser superior a l ’establert per a la tramitació del procediment.
2. Contra l’acord que resolgui sobre l’ampliació de terminis, que s’ha de notificar als interessats, no es pot interposar cap recurs.
La Comissió recorda que, sobre la base de la jurisprudència dictada sobre la matèria, «[e]n els dictàmens 52/2018, 53/2018, 116/2024, entre d’altres, i en relació amb els articles 23 i 32 de la LPAC, la Comissió va assenyalar que tenen un abast diferent, malgrat que els dos facin referència a l’ampliació de terminis».
Finalment, conclou que conforme a aquesta doctrina, l’ampliació del termini acordada en aquest procediment es pot considerar fonamentada en l’article 32 de la LPAC, i, per tant, s’ha de considerar efectuada»
3. CONTRACTACIÓ PÚBLICA
3.1. La delimitació entre responsabilitat contractual i patrimonial
En el dictamen 554/2025 s’ha analitzat una reclamació de responsabilitat presentada davant Ports de la Generalitat de Catalunya per l’entitat Club Nàutic de Coma-ruga, la qual al·legava haver sofert danys i perjudicis pels motius següents:
— L’assumpció dels dragatges exteriors del port executats durant els exercicis 2021 i 2022.
— El tancament efectiu de la infraestructura portuària entre el 24 de març i el 25 de maig de 2022.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
— Les dificultats operatives derivades dels calats reduïts de la bocana de ponent, des del 10 de gener de 2021 fins al restabliment dels calats d’explotació normal en execució de l’autorització de dragatge pluriennal pendent de resolució.
— L’afectació de la reputació de l’entitat, que ha perjudicat la venda, l’arrendament i la comercialització per altres títols dels diferents espais portuaris.
L’entitat reclamant fa referència alhora a la responsabilitat patrimonial i a la contractual, perquè fonamenta la reclamació en la regulació de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, però assenyala en el mateix escrit que la reclamació troba empara també en la relació contractual. Així, figura en l’expedient el contracte signat entre el Departament de Territori i Sostenibilitat i la reclamant, que té per objecte l’explotació, en règim de concessió, del port de Coma-ruga.
Per tant, cal determinar quin és el títol d’imputació que s’ajusta al dany al·legat; si bé no sempre és senzilla la delimitació, en el cas concret, entre responsabilitat patrimonial i responsabilitat contractual de l’Administració.
La Comissió Jurídica Assessora afirma que, tal com estableix la jurisprudència, «l’anàlisi s’ha de centrar en si la responsabilitat s’exigeix a causa de l’incompliment per Ports de la Generalitat d’una clàusula contractual».
L’entitat reclamant al·lega, genèricament, que Ports de la Generalitat ha incomplert el contracte i assenyala que les causes del dany són dues: d’una banda, la inactivitat administrativa per la demora en la tramitació de diferents autoritzacions de dragat sol·licitades, i, d’una altra, el fet d’haver realitzat un dragatge exterior del port que considera que era obligació de Ports de la Generalitat.
La Comissió analitza el contracte signat i conclou que les obligacions de dragatge es regulen en les clàusules contractuals. Així mateix, considera que l’obtenció de les autoritzacions corresponents per a dur a terme els dragatges està vinculada a qui té l’obligació de durlos a terme. En conseqüència, la Comissió considera que la totalitat dels danys reclamats són de naturalesa contractual.
Pel que fa al fons de l’assumpte, la Comissió considera que no s’ha acreditat cap dany efectiu, perquè es reclamen uns danys patrimonials (dany emergent i lucre cessant) sense aportar-ne cap prova. Tampoc no s’ha acreditat cap nexe causal, perquè l’obligació del dragatge exterior correspon al concessionari, segons el contracte, i perquè no s’ha acreditat cap demora de l’Administració, al contrari, ha impulsat el procediment.
3.2. La temporalitat en els procediments contractuals
3.2.1. Els procediments de resolució contractual
Pel que fa a la resolució dels contractes (per tots, vegeu el Dictamen 396/2025), el termini màxim per a resoldre el procediment està determinat en el segon apartat de la disposició addicional desena de la Llei 2/2021, de 29 de desembre, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic, en els termes següents: «En els procediments de
contractació pública duts a terme pels òrgans de contractació de Catalunya, el termini per a instruir i resoldre els expedients de resolució contractual és de vuit mesos com a màxim». Aquesta llei va entrar en vigor, de conformitat amb la disposició final tercera, l’1 de gener de 2022. Per tant, és aplicable als procediments de resolució de contractes incoats a partir d’aquesta data.
L’Administració instructora acostuma a suspendre aquest termini, amb motiu de la petició del dictamen a la Comissió, a fi d’evitar que operi la caducitat ex article 25.1b de la LPAC. Així, s’assenyala que (per tots, vegeu el Dictamen 56/2025):
Tal com preveu l’article 11 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, l’ òrgan que tramita el procediment, si el dictamen té caràcter preceptiu —com és el cas de la present resolució contractual— i és determinant per a resoldre el procediment, pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió no n’emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre’l. Aquesta suspensió no pot excedir en cap cas dels tres mesos, i s’ha de comunicar als interessats (article 22.1, lletra d), de la LPAC).
Pel que fa a la comunicació als interessats de la suspensió, la Comissió ha matisat que és un requisit de validesa, però no d’eficàcia de la suspensió, tot fent referència a la jurisprudència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (vegeu el Dictamen 396/2025):
En relació amb aquesta qüestió, el Dictamen 388/2023, amb citació del 345/2022, diu: «Nogensmenys, com ha posat en relleu la jurisprudència, la data de comunicació als interessats no té cap incidència en el còmput del termini suspensiu —que s’inicia amb la petició del dictamen, si conté la previsió suspensiva, o, en cas contrari, amb l’acord de suspensió posterior—, atès que, en el supòsit de article 22.1, lletra d), de la LPAC, aquesta comunicació no és un requisit d’eficàcia. En aquest sentit es pronuncia la Sentència 499/2013, de 12 de juliol [ECLI:ES:TSJCAT:2013:6525], de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, quan afirma: “En cuanto a la comunicación de la solicitud de informe, hay que señalar que la misma es en efecto obligada según impone el mismo artículo 42.5.c/. Otra cosa es si la suspensión pospone su eficacia hasta que se produzca la comunicación al afectado. Ciertamente la notificación es condición de eficacia de los actos administrativos y opera asimismo como un requisito de eficacia en otros supuestos como por ejemplo la perención del procedimiento o el silencio administrativo. Ahora bien no es éste el planteamiento en el caso de la suspensión del plazo para resolver, pues el artículo 42.5.c/ prevé inequívocamente la suspensión entre la solicitud del informe y su recepción, no desde la comunicación de aquélla — in claris non fit interpretatio— . En definitiva, la comunicación opera como una carga jurídica vinculada a la suspensión del procedimiento, pero no como una condición suspensiva de ésta”».
3.2.2. Els procediments de reclamació de responsabilitat contractual
En els procediments de reclamació de responsabilitat contractual, la Comissió recorda que:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
L’LCSP, l’RGLCAP i la normativa catalana no regulen el termini màxim de durada del procediment de responsabilitat contractual de l’Administració. En absència d’un termini específic, de conformitat amb la disposició final quarta de l’LCSP, cal remetre’s subsidiàriament a la legislació sobre procediment administratiu comú.
L’apartat primer d’aquesta disposició final quarta de la LCSP (Llei 9/2017, del 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, del 26 de febrer de 2014) estableix la subsidiarietat de la normativa de procediment administratiu comú:
Els procediments que regula aquesta Llei es regeixen, en primer terme, pels preceptes que contenen la Llei esmentada i les seves normes de desplegament i, subsidiàriament, pels que estableixen la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques i les seves normes complementàries.
En aquest sentit, l’apartat segon de l’article 21 de la LPAC estableix que «[e]l termini màxim en el qual s’ha de notificar la resolució expressa és el que fixa la norma reguladora del procediment corresponent», i en l’apartat tercer es disposa que «[q]uan les normes reguladores dels procediments no fixin el termini màxim, aquest és de tres mesos».
En els supòsits en què s’ha superat el termini de durada màxima del procediment, la Comissió indica que el segon apartat de la disposició final quarta de la LCSP estableix el sentit del silenci en els termes textuals següents (per tots, vegeu el Dictamen 52/2026):
En tot cas, en els procediments iniciats a sol·licitud d’un interessat per als quals no s’estableixi específicament una altra cosa i que tinguin per objecte o es refereixin a la reclamació de quantitats, a l’exercici de prerrogatives administratives o a qualsevol altra qüestió relativa a l’execució, el compliment o l’extinció d’un contracte administratiu, una vegada transcorregut el termini previst per a la seva resolució sense que s’hagi notificat aquesta, l’interessat pot considerar desestimada la seva sol·licitud per silenci administratiu, sense perjudici de la subsistència de l’obligació de resoldre.
Malgrat els efectes del silenci, la Comissió recorda que «l’Administració està obligada a dictar una resolució expressa, clara i comprensible, i a notificar-la (articles 22.1.d) de la Llei 26/2010 i 21.1 de la LPAC), sense que la resolució expressa posterior al venciment del termini tingui cap vinculació al sentit del silenci (article 24.3.b) de la LPAC)» (Dictamen 52/2026), «[é]s a dir, encara que s’hagin produït en el procediment objecte de dictamen els efectes del silenci administratiu negatiu, cal dictar o bé una resolució final desestimatòria, o bé, si és procedent, una resolució final estimatòria de la sol·licitud» (Dictamen 57/2026).
Finalment, és oportú assenyalar que la Comissió ha cridat l’atenció sobre la manca de resolució del procediment en el termini establert (Dictamen 57/2026):
Altrament, escau recordar que la Comissió ha indicat en diverses ocasions que les dilacions injustificades en el procediment no s’avenen amb el dret a una bona administració (entre altres, dictàmens 440/2024 i 15/2025). Aquest dret està reconegut, entre d’altres normes, en l’article 30 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya i en l’article 22.1.d) de la Llei 26/2010,
el qual inclou com un dels drets de la ciutadania el d’obtenir una resolució expressa, clara i comprensible, i a la notificació corresponent dins del termini establert legalment.
El Dictamen continua amb l’esment a la jurisprudència dictada sobre aquesta qüestió:
En la mateixa línia, tant el Tribunal Suprem com el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya han considerat, d’una manera reiterada, que el principi de bona administració no es limita a la mera observança estricta del procediment i dels seus tràmits, sinó que reclama la plena efectivitat de garanties i drets reconeguts legalment i constitucionalment. Per exemple, en la Sentència 458/2024, de 14 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del Tribunal Suprem (ECLI:ES:TS:2024:1593), i en la Sentència 1073/2024, de 27 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Primera, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (ECLI:ES:TSJCAT:2024:1899), s’afirma que: «[...] Del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa, sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable» (fonaments de dret tercer i segon, respectivament).
3.2.3. Els procediments de modificació contractual
En els supòsits de modificacions de contractes, la Comissió ha considerat també que és d’aplicació subsidiària el termini de tres mesos establert a la LPAC (Dictamen 496/2025):
[...] tenint en compte que la normativa sobre contractació pública no estableix expressament el termini màxim per a resoldre i notificar en el procediment de modificació de contractes, en virtut de la remissió establerta en la disposició final quarta de l’LCSP, és d’aplicació subsidiària la regla general, continguda en l’article 21.3 de la LPAC, segons la qual, «Quan les normes reguladores dels procediments no fixin el termini màxim, aquest és de tres mesos»
En els supòsits en què no s’ha resolt expressament el procediment de modificació contractual, la Comissió ha considerat que no opera la caducitat, en els termes següents (Dictamen 496/2025):
[...] en els dictàmens 198/2019, 273/2919 i 415/2019, amb citació del Dictamen 278/2018, aquest òrgan consultiu ha assenyalat que els efectes de la manca de resolució expressa en els procediments de modificació contractual en què, com en el present cas, no hi ha oposició del contractista, són els que preveu l’article 25.1.a) de la LPAC per als actes administratius de caràcter favorable, de manera que la manca de resolució del procediment de modificació, en aquest cas, permet a la mercantil interessada entendre desestimades les pretensions per silenci administratiu, sens perjudici que l’Administració segueixi estant obligada a dictar la resolució expressa i a notificar-la (article 21.1 de la LPAC).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
3.2.4. Els procediments d’interpretació contractual
Durant el període analitzat en aquest article, la Comissió ha dictaminat sobre un procediment d’interpretació d’un contracte (Dictamen 459/2025).
En aquest procediment, com en els supòsits de reclamacions de responsabilitat contractual i de modificacions contractuals, l’ òrgan consultiu ha considerat d ’aplicació el termini de tres mesos de l’article 21.3 de la LPAC, per aplicació subsidiària de conformitat amb la disposició final quarta de la LCSP.
En conseqüència, la Comissió constata que en el moment d’emetre el dictamen ja s’ha exhaurit el termini màxim legal per a resoldre el procediment.
No obstant això, la Comissió considera que no resulta aplicable la caducitat als procediments d’interpretació contractual, malgrat l’existència d’oposició de la contractista, d’acord amb la jurisprudència del Tribunal Suprem.
El Dictamen 459/2025 es remet en aquesta qüestió al Dictamen 16/2022, en el qual es van portar a col·lació tres sentències dictades en cassació pel Tribunal Suprem. El Dictamen esmenta aquesta jurisprudència en els termes següents:
«Coincide esta Sala con el dictamen del Consejo de Estado en que el procedimiento de interpretación de un amplio grupo de contratos de concesión no supone el ejercicio de potestades sancionadoras». I afegeix: «Tampoco de intervención o de gravamen susceptible de producir efectos desfavorables, es decir los supuestos tipificados en el art. 44 LRJAPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre (ahora art. 25 Ley 39/2015).
[...]
Fetes 10 aquestes consideracions, les sentències arriben a la conclusió de que no resulta d’aplicació la institució de la caducitat: «Y como tal contrato puede ser interpretado sin que tal actuación pueda ser calificada de potestad interventora en el sentido de nuestro ordenamiento por lo que no entra en juego el plazo de la caducidad esgrimido» (fonament jurídic vuitè de les tres sentències).
4.
REVISIÓ
D’OFICI: ELS LÍMITS A LA REVISIÓ D’OFICI D’ACTES TRIBUTARIS: LA LIQUIDACIÓ DE L’IMPOST SOBRE L’INCREMENT DE VALOR
DELS TERRENYS DE NATURALESA URBANA
L’article 110 de la LPAC estableix que les facultats de revisió «no es poden exercir quan, per prescripció d’accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici sigui contrari a l’equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis». La Comissió ha indicat reiteradament (per tots, vegeu el Dictamen 494/2025) que:
[...] els requisits establerts en l’article 110 de la LPAC són de caràcter cumulatiu, és a dir, cal que concorri el requisit de la prescripció d ’accions o del transcurs del temps o altres circumstàncies i, a més, el requisit que l’exercici de la potestat de revisió sigui contrari a l’equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis.
Així mateix, de conformitat amb la jurisprudència, la Comissió ha assenyalat que
[...] l’article 110 de la LPAC constitueix un límit a l’exercici de les facultats de revisió d’ofici, però no pot funcionar com un mecanisme per a moderar o limitar els efectes de la revisió d’ofici, de manera que, en vista de les circumstàncies concurrents, o bé s’exclou la revisió, o bé, un cop declarada la nul·litat, els seus efectes es produeixen en tota la seva extensió.
L’ òrgan consultiu ha analitzat en diversos dictàmens la concurrència d’aquests límits legals, sempre que es plantegés en el procediment, amb relació a revisions d’ofici de liquidacions de l’impost sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana, les quals es fonamentaven en la declaració de nul·litat de la regulació de l’impost. En el semestre que és objecte d’aquest article, s’ha emès només un dictamen sobre la qüestió, el 494/2025, si bé el dictamen porta a col·lació la doctrina anterior.
A fi d’emmarcar el tema, convé assenyalar que la Comissió aprecia que existeix un vici de nul·litat de ple dret en la liquidació tributària de l’impost. En concret, es dona la causa de nul·litat de l’article 217.1g de la Llei 58/2003, del 17 de desembre, general tributària (LGT), que es refereix a una causa de nul·litat que s’estableixi expressament en una disposició de rang legal, amb relació a actes administratius dictats en matèria tributària que hagin posat fi a la via administrativa i no hagin estat objecte de recurs en el termini establert. En aquest cas, la remissió s’ha d’entendre realitzada a la declaració d’inconstitucionalitat dels articles 107.1 i 107.2 a del text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, del 5 de març , declaració efectuada per mitjà de la Sentència del Tribunal Constitucional 59/2017, de l’11 de maig, i altres de posteriors, perquè es va sotmetre a tributació una situació de fet inexpressiva de capacitat econòmica. En conseqüència, de conformitat amb la Sentència 33/2024 del Tribunal Suprem, del 28 de febrer, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, es pot declarar nul·la la liquidació i s’ha de retornar la quantitat ingressada en concepte de devolució de la quota tributària satisfeta en el seu dia.
Centrant-nos en els límits de la revisió, la Comissió considera que:
[...] és evident que la sol·licitud de revisió dels interessats només es podia a realitzar després de la publicació de la Sentència de 28 de febrer de 2024 del Tribunal Suprem, ja que va ser a partir d ’aquella data quan es va produir el canvi d’interpretació jurisprudencial respecte als efectes de la declaració d’inconstitucionalitat efectuada l’any 2017 [...] (Dictamen 494/2025).
Assenyala també que no es pot deduir de la LGT que existeixi un termini legal de quatre anys per a exercitar la revisió d’ofici, ja que «el legislador hauria fet referència expressa al termini de prescripció del dret a obtenir la devolució dels ingressos indeguts, que és de quatre anys d’acord amb l’article 66.c) de l’LGT, com a límit temporal de l’exercici de la revisió dels actes tributaris» (Dictamen 494/2025).
En qualsevol cas, la Comissió entén que «no pot haver-hi automatisme en aquesta qüestió, i que pel sol fet que passin més de quatre anys no es pugui instar o declarar la nul·litat de la liquidació». Això és així perquè la mera prescripció d’accions no és suficient per a exercitar les facultats de revisió, sinó que cal també que aquest exercici no resulti contrari a
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
327
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
l’equitat, ni a la bona fe, ni a les lleis. En aquest sentit, la Comissió considera que «el fet de declarar nul·la la liquidació tributària que es va dictar el 2016 i, consegüentment, retornar la quota que es va pagar en concepte de l’IIVTNU —que el seu fet imposable ha quedat acreditat que no es va portar a terme— no és contrari a l’equitat ni a la bona fe ni tampoc al dret dels particulars o a les lleis» (Dictamen 494/2025).
Per tant, la Comissió conclou que els límits no són d’aplicació i que, en conseqüència, és procedent declarar la nul·litat de la liquidació i informa favorablement sobre la revisió.
5. RESPONSABILITAT PATRIMONIAL
5.1. Les reclamacions per abús de temporalitat en l’ocupació pública
En el període analitzat en aquest article, la Comissió Jurídica ha emès nou dictàmens amb relació a reclamacions de responsabilitat patrimonial presentades per treballadors de l’Institut Català de la Salut (ICS), els quals al·leguen que han sofert danys pel temps prolongat en què hi han prestat serveis com a personal temporal. En la majoria dels casos, es tracta de personal estatutari que ja ha esdevingut fix, si bé algunes persones han cessat després per jubilació. En un cas, el reclamant s’ha jubilat sense esdevenir fix (Dictamen 49/2026) i en un altre, el reclamant ha passat a prestar serveis al Departament d’Educació i Formació Professional de la Generalitat de Catalunya (Dictamen 40/2026).
Pel que fa a les qüestions formals analitzades en els dictàmens, cal destacar-hi un matís sobre la legitimació dels reclamants arran de la condició d’empleats públics.
Així, en el Dictamen 40/2026, la Comissió recorda que:
Cal assenyalar que la condició d’empleat o funcionari públic no és obstacle perquè es pugui reclamar contra la mateixa administració en què es presta serveis, d’acord amb la comprensió de la noció normativa de particular de l’article 106 de la Constitució, sobre la base del principi d’indemnitat dels empleats públics, tal com ha assenyalat la doctrina d’aquest òrgan consultiu (per tots, Dictamen 212/2025). Així, aquest personal pot acudir a la via de la responsabilitat patrimonial, si bé cal indicar que els danys que sorgeixin en el marc d’aquella relació de serveis s’han de rescabalar primàriament per aplicació de l’ordenament jurídic que regula aquesta relació.
En el mateix sentit, en la resta de dictàmens (per tots, vegeu el Dictamen 33/2026) s’indica que:
Cal assenyalar que, en el marc d’una relació de serveis de caràcter estatutari, es poden produir danys pels quals aquest personal està legitimat per a reclamar com a particular (per a emprar el terme de l’article 106 de la Constitució) i que han de ser rescabalats d’acord amb el principi d’indemnitat dels empleats públics. Així, el personal estatutari pot acudir a la via de la responsabilitat patrimonial, per bé que els danys que sorgeixin en el marc d’aquella relació de serveis s’han de rescabalar primàriament per aplicació de l’ordenament jurídic que regula la relació estatutària.
Pel que fa a la tempestivitat de la reclamació, és important assenyalar que la Comissió considera, en tots els dictàmens emesos excepte en el Dictamen 47/2026, que el dret a reclamar ha prescrit.
Respecte al marc jurídic de la tempestivitat, cal tenir en compte que, en tots els supòsits analitzats, és d’aplicació al fons de l’assumpte la normativa derogada, atès que els fets pels quals es reclama es van iniciar en una data anterior a l’entrada en vigor de la normativa vigent. En la majoria de supòsits, a l’hora de determinar el dia inicial o dies a quo del termini de prescripció, s’aplica l’article 142.5 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú i l’article 4.2 del Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial, aprovat pel Reial decret 429/1993, del 26 de març. Aquests articles estableixen que el dret a reclamar prescriu al cap d’un any d’haver-se produït el fet o l’acte que motivi la indemnització, o de manifestar-se’n l’efecte lesiu. En dos casos (dictàmens 44/2026 i 49/2026) s’aplica la normativa anterior a l’esmentada, és a dir, el text refós de la Llei de règim jurídic de l’Administració de l’Estat, aprovat pel Decret del 26 de juliol de 1957. L’article 40.3 d’aquest text refós preveu que el dret a reclamar «caduca» al cap d’un any d’haver-se produït el fet que motivi la indemnització.
La doctrina aplicada per la Comissió en aquesta qüestió és uniforme , en el sentit que cal establir si el dany derivat de l’abús de temporalitat té caràcter permanent o continuat. En aquest punt, l’ òrgan consultiu recorda la distinció entre ambdues figures (per tots, vegeu el Dictamen 48/2026):
Si el dany és permanent, el dies a quo és la data de producció del dany o de l’acte que el causa. Si el dany és continuat, el dies a quo és la data en què cessa la situació danyosa o es manifesta definitivament l’abast del dany (dictàmens 33/2026, 40/2026 i 41/2026).
Si el dany és qualificat de continuat, el perjudici no s’esgota en un únic acte (per exemple, la signatura del primer contracte), sinó que es perllonga mentre el treballador encadena contractes temporals irregulars, de manera que el dany es produeix dia a dia (precarietat, pèrdua d’expectatives d’estabilitat, retribucions, carrera professional, etc.), i només es manifesta plenament quan finalitza la situació abusiva (cessament o estabilització definitiva) i l’Administració posa fi a l’abús.
Els dictàmens reconeixen que, en casos d’encadenament de nomenaments temporals, el dany té una naturalesa continuada i es retarda l’inici del còmput de la prescripció fins al cessament de la situació (per tots, vegeu el Dictamen 46/2026):
En aquest cas, es dona per provat que la contractació temporal successiva de la persona interessada va finalitzar el X de maig de 2024, i la proposta de resolució considera que aquesta data ha de fixar-se com a inici del termini de prescripció. En conseqüència, es considera que aquest seria un dany continuat [...]. La Comissió està d’acord amb la tesi del dany continuat [...].
La conseqüència de determinar que el dany és continuat és que el dret a reclamar ha prescrit, perquè les reclamacions s’han presentat després de més d’un any de la fi de la contractació temporal, amb l’excepció del Dictamen 47/2026, com s’ha dit.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
329
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
No obstant això, atesa la complexitat i la rellevància de la qüestió plantejada, la Comissió considera pertinent pronunciar-se sobre el fons, malgrat hagi prescrit el dret a reclamar.
Després d’analitzar exhaustivament el marc normatiu d’aplicació al personal estatutari temporal en l’ àmbit sanitari, així com el règim general de l’abús de temporalitat i les vies existents per a prevenir aquest abús, la Comissió exposa que els treballadors que hagin estat objecte de nomenaments temporals abusius tenen dret a ser indemnitzats per la via de la responsabilitat patrimonial, d’acord amb la jurisprudència del Tribunal Suprem. Ara bé, s’indica alhora que la indemnització no és immediata, sinó que cal atendre el cas concret, per tal de determinar els supòsits que han motivat la temporalitat i decidir si existeix o no efectivament un abús.
Per tant, escau analitzar en cada cas si hi concorren els requisits de la responsabilitat patrimonial de l’Administració. Tanmateix, en cap dels supòsits estudiats s’aprecien aquests requisits, ja que la temporalitat no va ser abusiva i no s’han acreditat els danys al·legats.
Pel que fa als danys, els reclamants al·leguen de manera genèrica danys morals relacionat amb l’abús i la precarietat en la feina, i l’angoixa i la inseguretat que la inestabilitat en el treball genera en la vida personal i familiar. La Comissió, però, argumenta que és als reclamants a qui pertoca la càrrega probatòria i posa de manifest que no han aportat cap prova que acrediti patiments psíquics o psicològics que siguin conseqüència d’una precarietat continuada. Hi afegeix que (per tots, vegeu el Dictamen 49/2026):
Aquesta Comissió, en els supòsits en els quals ha considerat que els danys al·legats consistien en meres expectatives o hipòtesis de futur, ha assenyalat que aquesta característica és contradictòria amb l’efectivitat del dany que la llei exigeix, i que no són danys indemnitzables, ja que no pertoca rescabalar perjudicis merament hipotètics, eventuals, futurs o simplement possibles, sinó que el detriment patrimonial ha de ser real i cert (dictàmens 68/2020 i 441/2024).
En el supòsit analitzat en el Dictamen 33/2026, la reclamant al·lega també pèrdua d’oportunitats de promoció professional i discriminació, en comparació amb el personal fix que desenvolupa funcions anàlogues, en aspectes com l’estabilitat, les expectatives de carrera o la seguretat en l’ocupació, La Comissió, però, afirma que «[t]ampoc no concreta la pèrdua d’oportunitats, això és, processos de promoció professional en què no hagi pogut participar, ni quines circumstàncies concretes de discriminació s’han produït en el seu cas». Igualment, en el supòsit estudiat en el Dictamen 40/2026, el reclamant al·lega, a més dels danys morals esmentats, haver ocupat llocs de treball de caràcter estructural durant diversos anys i la pèrdua d’oportunitats professionals, però tampoc no n’aporta proves. D’altra banda, la Comissió considera que no s’ha acreditat tampoc el requisit de relació de causalitat entre el funcionament de l’Administració i el dany, ni el d’antijuridicitat. Afirma que no s’ha produït cap abús de temporalitat perquè (per tots, vegeu el Dictamen 49/2026): [...] queda acreditat en l’expedient que, abans de subscriure els interinatges, els nomenaments de la persona interessada no van ser per a cobrir vacants d’una manera temporal, sinó per substitució directa, i en un cas per excés o acumulació de tasques, i, per tant, per a cobrir incidències de personal i increments d’activitat que no poden ser atesos regularment pel personal de plantilla. Per tant, no obeïen a necessitats de caràcter permanent.
A més, es destaca que els nomenaments de personal estatutari temporal funcionen mitjançant el mecanisme de la borsa de treball, atès que «l’ICS és una organització que presta serveis les 24 hores del dia els 365 dies de l’any, motiu pel qual necessita dotar-se d’un sistema de selecció temporal que li permeti donar una resposta ràpida i adequada a les necessitats de cobertura de personal [...]» i que «la persona interessada es va inscriure voluntàriament a una borsa de treball, la qual cosa implica mantenir relacions temporals amb l’ICS [...]» (Dictamen 49/2026). Finalment, la Comissió subratlla que l’ICS no va incomplir la seva obligació de convocar els processos selectius corresponents i especifica que no va ser possible efectuar convocatòries en alguns períodes per limitacions pressupostàries, així com que «cal tenir present que arran de la crisi financera dels anys 2007 i 2008 l’Estat espanyol va dictar una sèrie de normes de caràcter bàsic en què prohibia o limitava la incorporació de personal» (Dictamen 49/2026).
5.2. Les reclamacions de responsabilitat patrimonial de l’estat legislador: els habitatges d’ús turístic
En el semestre de referència, la Comissió ha emès vint-i-quatre dictàmens sobre reclamacions de responsabilitat patrimonial pels danys soferts arran de l’aplicació de la disposició transitòria segona (en endavant, DT2) del Decret llei 3/2023, del 7 de novembre, de mesures urgents sobre el règim urbanístic dels habitatges d’ ús turístic. S’ha conclòs en tots els dictàmens que era procedent desestimar les reclamacions.
La DT2 estableix que els habitatges d’ ús turístic situats en municipis amb problemes d ’accés a l’habitatge, o amb risc de desequilibri urbà per excés d’aquests habitatges, disposen de cinc anys per a obtenir llicència urbanística o cessar l’activitat; que el titular pot demanar una única pròrroga de fins a cinc anys més, si acredita que el règim transitori no compensa la pèrdua del títol; que aquest règim transitori té caràcter d’indemnització per a tots els afectats; i que també s’aplica als municipis que en el futur passin a exigir llicència, comptant els terminis des de l’entrada en vigor de l’ordre que els incorpori a la llista.
En primer lloc, la Comissió analitza (per tots, vegeu el Dictamen 23/2026) la responsabilitat patrimonial per aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional, supòsit previst a la lletra a de l’article 32.3 de la LRJSP. Cal, a més, complir el requisit de l’apartat 4 d’aquest article, que exigeix haver obtingut, en qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va causar el dany, sempre que en el recurs s’hagi al·legat la inconstitucionalitat declarada posteriorment. La Comissió recorda que la Sentència 64/2025, del 13 de març, del Tribunal Constitucional ha avalat la regulació continguda en el Decret llei 3/2023 i, per tant, el supòsit no és d’aplicació al cas. En segon lloc, la Comissió analitza la responsabilitat per infracció del dret de la Unió Europea, supòsit previst a la lletra b de l’article 32.3 de la LRJSP. Cal, a més, complir els requisits de l’apartat 5 d’aquest article: haver obtingut, en qualsevol instància, una sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va causar el dany, sempre que en el recurs s’hagi al·legat la infracció del dret de la Unió Europea declarada posteriorment; que la norma tingui per objecte conferir drets als particulars; que suposi un incompliment prou caracteritzat del dret europeu; i que existeixi una relació de causalitat directa entre la in-
331 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
fracció i el dany. Sobre l’incompliment «prou caracteritzat», la Comissió puntualitza que s’ha d’interpretar «— en el sentit d’una gravetat especial— del dret europeu, arran de l’anul·lació o la declaració de no conformitat emesa pel Tribunal de Justícia de la Unió Europea respecte d’una llei nacional» (Dictamen 23/2026).
La Comissió, després d’analitzar la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE), afirma que «el TJUE avala que els estats puguin imposar autoritzacions prèvies per a regular els lloguers turístics quan sigui necessari per a protegir el mercat d’habitatge residencial» (Dictamen 23/2026). A més, remarca que no s’ha provat cap infracció del dret de la Unió Europea, perquè cap òrgan jurisdiccional competent ha declarat la incompatibilitat del Decret llei 3/2023 amb aquest dret. Tanmateix, adverteix:
[...] si s’obtingués un pronunciament jurisdiccional definitiu que apreciés el caràcter contrari al dret de la Unió Europea de la DT2 de la norma, per infracció dels principis recollits a la Directiva de serveis, qui reclama disposaria del termini d’un any, des que li notifiquessin la sentència, si va ser part en el procediment judicial, o bé des de la publicació d’aquesta sentència al BOE o al DOUE, segons el cas, per a formular una nova reclamació de responsabilitat patrimonial (Dictamen 23/2026).
En tercer i darrer lloc, la Comissió analitza la responsabilitat per llei no expropiatòria, supòsit previst al primer paràgraf de l’article 32.3 de la LRJSP, segons el qual:
[...] els particulars tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de tota lesió que pateixin en els seus béns i drets com a conseqüència de l’aplicació d’actes legislatius de naturalesa no expropiatòria de drets que no tinguin el deure jurídic de suportar, quan així s’estableixi en els mateixos actes legislatius i en els termes que s’hi especifiquin.
La Comissió recorda que la Sentència del Tribunal Constitucional 64/2025, del 13 de març, citada, ha conclòs que el Decret llei 3/2023 no és una norma de naturalesa expropiatòria, «de tal manera que correspon a aquesta Comissió analitzar en endavant si hi concorren els requisits establerts en l’article 32.2 de la LRJSP, a fi de declarar, en cas afirmatiu, la responsabilitat de l’estat legislador» (Dictamen 23/2026).
Quant al dany al·legat, consistent en la pèrdua de vigència dels títols habilitants, la Comissió conclou que no és efectiu:
Si bé és plausible que el Decret llei 3/2023 pugui generar un dany a les persones que desenvolupen l’activitat, atès que la norma ha fixat un horitzó temporal per a l’extinció dels títols habilitants, aquest dany no és actualment efectiu ni avaluable econòmicament, ja que els possibles perjudicis causats no es podran calcular ni acreditar fins que no es concreti la data del cessament real de l’activitat i es confirmi la causa de l’extinció. I, tanmateix, també és plausible considerar que els pretesos perjudicis no s’arribin a produir mai en el cas que l’Ajuntament atorgui la llicència urbanística prevista en el Decret llei 3/2023 (Dictamen 23/2026).
Contràriament, pel que fa al nexe causal entre l’aplicació de la DT2 i la hipotètica lesió patrimonial que pot produir, la Comissió considera que és indiscutible.
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
Nogensmenys, pel que fa a l’antijuridicitat del dany, és un requisit que no es compleix, atès que es tracta d’un perjudici que és «una conseqüència legítima d’una mesura d’interès general, adoptada amb criteris de previsibilitat» (Dictamen 23/2026).
Finalment, en relació amb una insuficiència de la compensació determinada en el mateix acte legislatiu, la qual consisteix en el règim transitori previst, la Comissió considera que aquest aspecte no es pot analitzar perquè es refereix a un dany futur i incert.
6. EL RECURS EXTRAORDINARI DE REVISIÓ
Durant el període analitzat en aquest article, la Comissió Jurídica Assessora ha emès només dos dictàmens sobre recursos extraordinaris de revisió, fet que es correspon amb la naturalesa excepcional d’aquest recurs. També cal tenir present que, encara que s’hagi presentat, l’Administració pot no admetre’l a tràmit , sense demanar el dictamen d’aquest òrgan consultiu, si no es fonamenta en una de les causes establertes a l’article 125.1 de la LPAC.
En ambdós dictàmens s’ha informat desfavorablement sobre el recurs extraordinari de revisió interposat, però en un cas per qüestions formals i en l’altre per qüestions de fons.
En el Dictamen 390/2025 s’ha analitzat la petició de dictamen formulada per un ajuntament en relació amb un recurs extraordinari de revisió contra un decret d’alcaldia que havia denegat una llicència urbanística per a la instal·lació de plaques solars fotovoltaiques. El cas presenta la particularitat que la interessada no va interposar un recurs extraordinari de revisió en el seu escrit inicial, sinó un procediment de revisió d’ofici per nul·litat de ple dret dels actes administratius denegatoris, d’acord amb l’article 106 de la LPAC.
La Comissió recorda que, d’acord amb el principi antiformalista recollit a l’article 115.2 de la LPAC, l’Administració pot qualificar correctament un recurs encara que l’interessat no l’hagi identificat adequadament, sempre que del contingut de l’escrit se’n dedueixi la naturalesa. Tanmateix, també subratlla que el recurs extraordinari de revisió té caràcter excepcional i només pot fonamentar-se en alguna de les causes taxativament previstes a l’article 125 de la LPAC, com ara l’error de fet que resulti dels documents de l’expedient o l’aparició de documents de valor essencial que evidenciïn l’error de la resolució impugnada. Aquesta naturalesa excepcional comporta una interpretació restrictiva tant dels motius invocables com dels requisits procedimentals, tal com ha reiterat la jurisprudència del Tribunal Suprem. En el cas examinat, la Comissió observa que l’Administració municipal ha reconduït la sol·licitud de revisió d’ofici a un recurs extraordinari de revisió basant-se en una nova interpretació jurisprudencial del principi d’unitat predial, derivada d’una sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. Segons l’Ajuntament, aquesta jurisprudència permetria reconsiderar la legalitat de la instal·lació fotovoltaica i eventualment atorgar la llicència denegada. És a dir, el recurs es fonamenta en l’aparició de documents essencials per a resoldre l’assumpte que evidencien l’error de la resolució recorreguda. Aquesta causa està prevista expressament en l’article 125.1b de la LPAC. Tanmateix, la Comissió posa de manifest que el procediment tramitat no s’ajusta a la pretensió inicial de la interessada. Assenyala que:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
333
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
Si l’Administració considerava que la sol·licitud de la interessada s’havia de requalificar jurídicament com un recurs extraordinari de revisió, la qual cosa és altament qüestionable, com a mínim hauria d’haver atorgat un tràmit d’audiència a la interessada, d’acord amb les previsions dels articles 51 de la Llei 26/2010 i 82 de la LPAC, a fi que manifestés el que considerés convenient sobre aquesta qualificació per part de l’Administració, en vista de la sol·licitud presentada.
Per tant, el Dictamen conclou que:
En conseqüència, aquesta Comissió Jurídica Assessora no pot entrar a analitzar els requisits procedimentals o substantius del recurs extraordinari de revisió, corresponent a l’expedient tramès, perquè la interessada no ha instat aquest tipus de procediment, i aquesta tramitació no ha existit. Tampoc no consta que hagi desistit del procediment de revisió d’ofici que ha instat, en el qual aquest òrgan consultiu tampoc no pot intervenir, perquè no s’ha tramitat com a tal. Així mateix, tampoc no consta que la sol·licitant de la revisió d’ofici hagi acceptat requalificar la seva pretensió o que hagi acceptat canviar els fonaments jurídics de la sol·licitud, en el marc d’un eventual tràmit de vista i d’audiència del procediment instruït, que no s’ha dut a terme, i que no consta que se’n pugui prescindir, perquè no resulta d’aplicació l’article 82.4 de la LPAC, ans tot el contrari, per molt favorable que sigui la proposta de resolució de l’Administració als seus interessos.
En el Dictamen 492/2025 s’ha vist un recurs extraordinari de revisió, interposat davant el Departament d’Empresa i Treball de la Generalitat, en relació amb una resolució de l’any 2023 d’uns serveis territorials per la qual es va imposar una sanció als propietaris d’un immoble, perquè aquest s’havia anunciat com a allotjament turístic sense disposar de llicència. Tanmateix, l’anunci l’havien fet els ocupants de l’immoble, no els titulars.
La Comissió ha analitzat la causa prevista en l’article 125.1a de la LPAC perquè la proposta de resolució fonamenta el recurs extraordinari de revisió en aquesta causa, consistent en que s’hagi incorregut en error de fet en dictar un acte administratiu, error que ha de resultar dels mateixos documents incorporats a l’expedient.
Així, en el Dictamen s’indica:
En relació amb aquest supòsit, tal com ja es va dir, entre d’altres, en els dictàmens 158/2020, 253/2022, 60/2023 i 257/2024, per tal d’apreciar aquesta causa cal que hi concorrin els requisits següents: que l’acte la revisió del qual se sol·licita sigui ferm en via administrativa; que existeixi un error de fet, és a dir, que s’estigui davant d’una equivocació fàctica, no jurídica, independent de qualsevol opinió, criteri particular o qualificació; que l’error hagi estat sofert per l’Administració i no per l’interessat; que l’error resulti dels mateixos documents incorporats a l’expedient o que constin en els arxius de l’Administració, segons ha admès aquesta Comissió (dictàmens 193/2021, 253/2022 i 60/2023, entre molts d’altres).
La Comissió considera que es compleix clarament el primer requisit, ja que la resolució sancionadora objecte del recurs és un acte ferm en via administrativa. Ara bé, no es compleixen els requisits següents, perquè no s’evidencia cap error de fet en el decurs del procediment sancionador i, més en concret, en la identificació de l’infractor, «atès que no cons-
tava en l’expedient cap dada que fes pensar que l’habitatge estava ocupat il·legalment, i que justament aquelles persones sobre les quals requeia un procediment de desnonament havien publicat l’anunci de l’habitatge com allotjament turístic, incomplint la normativa de turisme de Catalunya».
No obstant això, el Dictamen afegeix que «[...] res no impedeix a l’Administració instructora de valorar la possibilitat d’efectuar una revocació de la sanció, en els termes previstos en l’article 109 de la LPAC».
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
RÈGIM LOCAL
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
FRANCESC CASTELLET I ARNAU
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 339-350 ISSN: 2938-5733
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS
EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL
Albert Guilera i Planas Àlex Tarroja i Piera
Júlia Bisquert i Lloveras
Víctor Almazán i Ortega Serveis Jurídics
Associació Catalana de Municipis i Comarques
Sumari: 1 Introducció; 2. Consulta relativa a la possibilitat d’impugnació indirecta del planejament urbanístic; 3. Consulta sobre el procediment que cal seguir per a establir un preu públic per al servei de recàrrega de vehicles elèctrics; 3.1. L’ordenança fiscal com a via possible, però no obligatòria; 3.2. L’ordenança no fiscal i la consulta pública prèvia; 3.3. L’acord del ple com a instrument de fixació del preu públic; 4. Consulta relativa a la modificació de la classificació urbanística d’un àmbit amb reparcel·lació aprovada; 5. Consulta relativa al dret a indemnització en cas de reclassificació del sector; 6. Conclusions.
1. INTRODUCCIÓ
Aquest treball parteix de la resposta donada a diferents consultes formulades als serveis jurídics de l’ACM per a examinar quatre qüestions d’interès en l’ àmbit del dret local català . En primer lloc, s’analitza l’abast de la impugnació indirecta del planejament urbanístic a partir de l’article 26 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa i de la jurisprudència del Tribunal Suprem. En segon lloc, es plantegen les diferents vies jurídiques per a establir un preu públic pel servei de recàrrega de vehicles elèctrics i, en particular, la necessitat o no del tràmit de consulta pública prèvia previst a l’article 133 de la Llei 39/2015. En tercer lloc, s’aborda la viabilitat de modificar la classificació urbanística d’un àmbit que compta amb planejament derivat i reparcel·lació aprovats però en què no s’ha culminat la urbanització. En quart lloc, en connexió directa amb la consulta anterior, s’analitza el dret a indemnització dels propietaris afectats per la desclassificació urbanística del sòl.
2. CONSULTA RELATIVA A LA POSSIBILITAT D’IMPUGNACIÓ INDIRECTA DEL PLANEJAMENT URBANÍSTIC
La jurisprudència del Tribunal Suprem ha delimitat amb claredat els pressupòsits de la impugnació indirecta de les disposicions de caràcter general. Així, la Sentència del Tribunal
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
339
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
Suprem de 4 de juliol de 2013 recorda que l’acte d’aplicació impugnat ha de presentar un vici que trobi l’origen i el fonament en la il·legalitat de la norma que li serveix de cobertura:
Ahora bien, está en la esencia del recurso indirecto que el vicio del que adolezca el acto o la disposición directamente impugnados tenga su origen y su fundamento jurídico en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que no cabe dirigir contra la norma de cobertura —plan general— una impugnación desvinculada de la aplicación que de ella se ha hecho en el instrumento de desarrollo, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango. Puede verse en este sentido la sentencia de 21 de diciembre de 2011 (casación 2124/2008), que mantiene el criterio seguido en sentencias de 10 de diciembre 2002 y 27 de octubre de 2003, en la que se afirma que ha de haber «... una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma».
En el mateix sentit, podem esmentar la Sentència del Tribunal Suprem (STS) 932/2021, del 28 de juny, segons la qual:
En la impugnación indirecta, que es la que aquí nos ocupa, sólo es posible anular la disposición general por su disconformidad a derecho si esta disposición general ha sido efectivamente aplicada en el acto impugnado ya que el objeto del recurso no es la disposición sino el acto, en la medida en que la disposición sólo es «indirectamente» impugnada a través de éste. Por ello, sólo es posible declarar la nulidad de la disposición si previamente se ha anulado el acto que la aplica, precisamente, por entender que la norma aplicada en el acto no era conforme a derecho.
En definitiva, para que proceda una impugnación indirecta es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica, con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo, en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA.
Segons la STS 829/2021, de 10 de juny, tan sols és possible declarar la nul·litat de la disposició de caràcter general si prèviament s’ha anul·lat l’acte d’aplicació perquè la disposició que s’aplica no s’ajustava a dret:
Como es sabido, en el proceso contencioso administrativo existen dos posibilidades para declarar la nulidad de una disposición general, su impugnación directa o su impugnación indirecta a través del acto administrativo que la aplica fundada en la ilegalidad de aquélla. En el primer caso, el objeto del recurso es la disposición general misma y, en el segundo, el objeto
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL
del recurso es el acto y sólo indirectamente la disposición en la medida en que se aplica en el acto recurrido. A estas dos modalidades de impugnación de las disposiciones generales se refiere el art. 26 LJCA, dedicándose el siguiente, art. 27, a articular la impugnación indirecta en función de si el órgano jurisdiccional que conoce del recurso contra el acto es o no competente, a su vez, para conocer del recurso directo contra la disposición. En la impugnación indirecta, que es la que aquí nos ocupa, pues se trata de un recurso dirigido contra un acto administrativo, el órgano jurisdiccional puede suplir de oficio, por la vía del art. 33.2 LJCA, la alegación de la ilegalidad de la disposición como motivo de la ilegalidad del acto que no haya sido formulado por el recurrente, pero lo que no puede suplir por esa vía es la impugnación indirecta misma de la disposición general a través del acto recurrido, pues ello supone alterar el objeto mismo del recurso que no es la disposición sino el acto, en la medida en que la disposición sólo es «indirectamente» impugnada a través de éste. Por ello, sólo es posible declarar la nulidad de la disposición si previamente se ha anulado el acto que la aplica por entender que aquélla no era conforme a derecho.
En síntesi, la impugnació indirecta d’un POUM només és jurídicament viable quan es projecta sobre un acte d’aplicació concret la il·legalitat imputada al planejament que li serveix de fonament. No es tracta, per tant, d’una via de control abstracte de la disposició general, sinó d’un mecanisme de revisió mediat per la connexió causal entre la invalidesa de la norma i la de l’acte impugnat.
3. CONSULTA SOBRE EL PROCEDIMENT QUE CAL SEGUIR PER A ESTABLIR
UN PREU PÚBLIC PER AL SERVEI DE RECÀRREGA DE VEHICLES ELÈCTRICS
La segona qüestió se centra en la determinació de l’instrument jurídic adequat per a establir el preu públic corresponent al servei de recàrrega de vehicles elèctrics. En particular, l’anàlisi se situa en dos plans: d’una banda, la necessitat o no d’aprovar una ordenança; de l’altra, l’eventual aplicació del tràmit de consulta pública prèvia previst a l’article 133 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques.
Amb caràcter introductori, l’article 2 del Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (en endavant, TRLHL) inclou dins de l’enumeració dels recursos de les entitats locals, els percebuts en concepte de preus públics (art. 2.1e del TRLHL). Els preus públics estan regulats al capítol vi («Preus públics») del títol i («Recursos de les hisendes locals») del TRLHL i a la Llei 8/1989, de 13 d’abril, de taxes i preus públics (en endavant, LTPP).
Més concretament, l’article 47 del TRLHL estableix el següent sobre la fixació dels preus públics:
1. L’establiment o modificació dels preus públics correspondrà al Ple de la corporació, sense perjudici de les seves facultats de delegació en la Comissió de Govern, conforme a l’article 23.2b) de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local.
2. Les entitats locals podran atribuir als seus organismes autònoms la fixació dels preus públics, per ella establerts, corresponents als serveis a càrrec d’aquests organismes, ex-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
341
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
cepte quan els preus no cobreixin el seu cost. Tal atribució podrà fer-se, així mateix i en iguals termes, respecte dels consorcis, tret que una altra cosa es digui en els seus estatuts.
En tots dos supòsits, els organismes autònoms i els consorcis enviaran a l’entitat local de què depenguin còpia de la proposta i de l’estat econòmic del qual es desprengui que els preus públics cobreixen el cost del servei.
A partir d’aquest marc normatiu, es poden identificar tres vies jurídiques diferenciades per a la fixació dels preus públics, cadascuna amb implicacions procedimentals específiques.
3.1. L’ordenança fiscal com a via possible, però no obligatòria
Una primera opció consisteix a tramitar l’expedient d’establiment del preu públic d’acord amb els articles 15 a 19 del TRLHL, és a dir, mitjançant l’aprovació d’una ordenança fiscal. Aquesta via pot oferir un marc procedimental reforçat des del punt de vista de les garanties, si bé la jurisprudència ha deixat establert que no constitueix una exigència necessària per a la validesa del preu públic.
En aquest sentit, la Sentència del Tribunal Suprem, Sala Tercera, del C-A, Secció Segona, del 14 de febrer de 2000, rec. 4689/1994, va analitzar el règim de fixació i establiment dels preus públics en un supòsit en què l’Ajuntament de Cadis va fixar un conjunt de preus públics per la prestació de serveis públics o aprofitament privatiu o especial del domini públic mitjançant l’aprovació de diferents ordenances fiscals que van ser impugnades per la Junta d’Andalusia. El Tribunal va declarar improcedent la consideració dels acords d’establiment o modificació dels preus públics com a ordenances fiscals (FJ 3):
La diferencia entre las antiguas tasas es que estas tenían como límite máximo el valor del aprovechamiento del dominio público y el coste de los servicios, y debían regularse por Ordenanzas Tributarias quese aprobaban provisionalmente por mayoría cualificada (mayoría absoluta de los miembros de la Corporación) y que se sometían durante 30 días a información pública, principalmente presentación de reclamaciones, que una vez resueltas, daban lugar a la aprobación definitiva. Es de destacar la participación ciudadana directa en el establecimiento y ordenación de las tasas.
En cambio, en los precios públicos, el valor del aprovechamiento del dominio público local y el coste de los servicios era el importe mínimo de los mismos, a su vez los precios públicos, al carecer de la naturaleza de tributos, se establecían o modificaban por un acuerdo del Pleno (mayoría de miembros asistentes) o, por delegación, de la Comisión de Gobierno, sin necesidad, de seguir el procedimiento garantista propio de las Ordenanzas fiscales, es má s, sin necesidad siquiera de utilizar la forma de Ordenanzas.
En el caso de autos, el Ayuntamiento de Cádiz que desde tiempo inmemorial había tramitado los ahora precios públicos impugnados (cuatro por aprovechamiento privativo o especial del dominio público y tres por prestación de servicios) como tasas, siguió, a pesar de ello, el procedimiento propio de las Ordenanzas fiscales, como si de estas se tratara, publicando su aprobación provisional en el Boletín Oficial de la Provincia, dando el plazo de 30 días para información pública (reclamaciones) y aprobándolas definitivamente el 20 Dic. 1991, publicándolas el 23 Dic. 1991, para que así pudieran entrar legalmente en vigor el 1 Ene. 1992.
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL
Debe resaltarse que el procedimiento seguido de aprobación de las modificaciones de los precios públicos (cuantía y tarifas) propio de las Ordenanzas fiscales era mucho m á s garantista, que el establecido para los precios públicos, debiendo aclarar que ello no impedía la facultad de la Junta de Andalucía para impugnar las modificaciones de tales Ordenanzas de los precios públicos, ante los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, contando el plazo de dos meses desde su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, aunque no se hubiera respetado el procedimiento establecido en el artículo 65.2 en relación con el artículo 70 de la Ley 7/1985, de 2 Abril. [...]. Insistimos, la Junta de Andalucía podía impugnar ante la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa las Ordenanzas fiscales, como las no fiscales, si entendía que éstas vulneraban el Ordenamiento jurídico. Esto es lo importante.
El Tribunal va deixar clar que, si bé seguir el tràmit propi de les ordenances fiscals per a modificar uns preus públics és un procediment «molt més garantista», els preus públics, en no tenir naturalesa de tributs, es poden establir o modificar per Acord de Ple (majoria de membres assistents), o, per delegació, de la Junta de Govern «sense necessitat de seguir el procediment garantista propi de les ordenances fiscals, és més, sense necessitat ni tant sols d’utilitzar la forma d’ordenances».
Pel que fa a l’obligatorietat o no de preveure el tràmit de consulta prèvia de l’art. 133 de la LPACAP si s’aprova com a ordenança fiscal, haurem d’estar allò que va determinar el Tribunal en la seva sentència núm. 227/2023, del 31 de gener de 2023, recurs 4791/2021, en què va concloure que:
[...] l’article 17 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el Text Refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, que regula el procediment d’elaboració i aprovació de les ordenances fiscals locals, constitueix legislació especial per raó de la matèria, pel qual, de conformitat amb el que disposa la Disposició Addicional 1ª, Apartat 1, de la Llei 39/2015, no resulta exigible seguir el tràmit de consulta pública previst a l’article 133.1 LPACAP, com a tràmit previ al procediment d’elaboració i aprovació de les ordenances fiscals establert a l’article 17 TRLRH (F.J. 6 è).
Per tant, si s’optés per aquesta primera opció, és a dir, establir els preus públics mitjançant ordenança fiscal tot seguint el procediment dels articles 15-19 del TRLHL, no seria exigible la consulta pública prevista a l’art. 133.1 de la LPACAP com a tràmit previ al procediment d’elaboració i aprovació de les Ordenances Fiscals establert en l’article 17 del TRLHL.
3.2. L’ordenança no fiscal i la consulta pública prèvia
Una segona alternativa passa per acudir al procediment general d’aprovació de les ordenances no fiscals previst als articles 49 i 70.2 de la LBRL. En aquest supòsit, i sens perjudici de les excepcions legalment previstes, la consulta pública prèvia de l’article 133.1 de la LPACAP s’ha de considerar, en principi, preceptiva, atès que es tractaria de l’elaboració d’una disposició de caràcter general no sotmesa a un règim especial excloent.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
343
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
També cal tenir present que per a l’aprovació de les ordenances no fiscals, l’art. 70.2 LBRL planteja una demora addicional en el procediment en preveure que «[...] les ordenances, inclosos l’articulat de les normes dels plans urbanístics, així com els acords corresponents a aquests l’aprovació definitiva dels quals sigui competència dels ens locals, es publicaran en el “Butlletí Oficial” de la Província i no entraran en vigor fins que s’hagi publicat completament el seu text i hagi transcorregut el termini previst en l’article 65.2» (el termini de l’art. 65.2 LBRL és el termini per a la formulació del requeriment per part de l’AGE o la comunitat autònoma de quinze dies hàbils a partir de la recepció de comunicació de l’acord).
3.3. L’acord del ple com a instrument de fixació del preu públic
Una tercera via consisteix a establir el preu públic mitjançant un acord del Ple, sense atribuir-li caràcter reglamentari i, per tant, al marge del procediment d’aprovació de les ordenances. Aquesta opció troba suport tant en la doctrina com en la jurisprudència, i es veu reforçada per la mateixa configuració de l’article 47.1 del TRLRHL, que admet la delegació de la fixació dels preus públics en la Junta de Govern Local, òrgan que no pot aprovar disposicions de caràcter general.
En aquest cas, si s’opta per establir o fixar els preus públics mitjançant un acord de Ple (o acord de Junta de Govern Local en cas de delegació), tampoc no serà necessari el tràmit de consulta pública prèvia de l’article 133 de la LPACAP atès que aquest únicament és aplicable a l’elaboració de projectes o avantprojectes de llei o de reglament.
En conclusió, l’establiment o la modificació dels preus públics admet diverses vies jurídiques. Es pot seguir el procediment propi de les ordenances fiscals, es pot acudir al règim general d’aprovació de les ordenances no fiscals o bé es pot optar per un acord del Ple —o de la Junta de Govern Local, en cas de delegació— quan es consideri que no s’està davant d’una disposició de caràcter general. Des d’una perspectiva pràctica, i d’acord amb la jurisprudència examinada, no caldria aprovar una ordenança fiscal per a fixar aquest tipus de preu públic. D’altra banda, la consulta pública prèvia de l’article 133 de la LPACAP no serà exigible quan s’utilitzi el procediment específic de les ordenances fiscals ni tampoc quan s’opti per un mer acord no reglamentari.
4. CONSULTA RELATIVA A LA MODIFICACIÓ DE LA CLASSIFICACIÓ
URBANÍSTICA D’UN ÀMBIT AMB REPARCEL·LACIÓ APROVADA
El Pla d’Ordenació Urbanística Municipal (POUM) subjecta un àmbit d’un municipi a un Pla de Millora Urbana (PMU) amb l’objecte completar i acabar el sòl urbà en una de les vores del nucli, redefinir-ne la frontera i, alhora, consolidar uns carrers i urbanitzar zones verdes, tot integrant-les en itineraris d’interconnexió per a vianants. El sistema d’actuació previst al planejament aplicable per a l’execució de l’ àmbit és el de reparcel·lació en la modalitat de cooperació.
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL
L’ àmbit va ser ordenat mitjançant un Pla de Millora Urbana (PMU) degudament aprovat i publicat l’any 2008, i compta amb els corresponents Projectes de Reparcel·lació i d’Urbanització, aprovats els anys 2014 i 2015, respectivament. Així mateix, també es van aprovar i percebre les quotes urbanístiques corresponents a l’ àmbit, si bé encara no se n’han executat les obres d’urbanització. No consta que es tracti d’un àmbit urbanitzat que compti amb serveis bàsics degudament implantats.
Es planteja la possibilitat que els terrenys en qüestió passin a ésser considerats com a sòl no urbanitzable (SNU), tot i que, com s’ha indicat, l’ àmbit ja compta amb un projecte de reparcel·lació aprovat i inscrit al Registre de la Propietat.
Per tal d’analitzar la qüestió plantejada és necessari partir de la premissa que, tal com ha reconegut una reiterada i consolidada jurisprudència del Tribunal Suprem (sentències del 27 de novembre de 1987, 7 de novembre de 1988, 17 de juny de 1989, 4 de maig de 1990, 11 de febrer i 27 de març de 1991, 26 de gener de 2005, 20 de novembre de 2007, etc.), en coincidència amb la doctrina més autoritzada en matèria de planejament urbanístic, l’Administració té reconegut un autèntic ius variandi —potestat discrecional— per a adoptar les decisions planificadores que consideri més adequades en cada cas, i res no impedeix, d’entrada, revisar o modificar puntualment el planejament vigent per a establir una nova ordenació.
Això no obstant, l’exercici del ius variandi es troba sotmès a un límits definits per la jurisprudència:
1) En virtut del principi de legalitat (art. 103 CE) qualsevol canvi haurà d’ajustar-se als aspectes regulats per la normativa d’aplicació.
2) La justificació que motivi la decisió planificadora s’ha de basar en criteris objectius, no arbitraris ni discriminatoris o vulneradors de la resta de principis protegits constitucionalment, i sempre amb una finalitat d’interès públic.
En definitiva, res no impedeix modificar un planejament vigent per a fixar una nova ordenació si el canvi est à justificat en termes d’interès públic i no vulnera cap límit reglat per la normativa d’aplicació.
El vigent Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLSRU) fixa un model basat prioritàriament en la regeneració i millora dels teixits existents i no tant en la incorporació de noves ocupacions mitjançant la transformació de sòl no urbanitzat, com a regla general i en coherència amb el marc definit per les polítiques de la UE.
D’acord amb l’article 7 del TRLSRU cal distingir entre: a) actuacions d’urbanització, que són les que presentaran el nivell màxim d’intensitat pel que fa a la transformació, incloent-hi la nova urbanització per a passar de sòl rural a urbanitzat, així com les operacions de reforma o renovació de la urbanització existent en àmbits de sòl urbanitzat, i b) les actuacions de dotació que suposen la mera millora o increment de les dotacions preexistents, per a ajustar-les a una nova assignació d’usos que pugui establir el planejament però respecte les quals no és necessari portar a terme actuacions de reforma o renovació.
En la mesura que la llei del sòl prioritza la regeneració i millora dels teixits existents per davant de les noves ocupacions de sòl, té sentit, d’entrada, plantejar la desclassificació
345 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
d’un sòl pendent d’urbanitzar des de fa més de quinze anys, si es justifica, en els termes que indicàvem abans.
En termes del Decret Legislatiu 1/2010, del 3 d’agost, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’urbanisme (TRLUC), el règim urbanístic del sòl es determina per la classificació, la qualificació en zones o sistemes i, si és el cas, per la inclusió en un sector de planejament urbanístic derivat o en un polígon d’actuació urbanística. En el supòsit objecte d’anàlisi ens trobem davant un sòl urbà no consolidat la intervenció sobre el qual té com a finalitat l’acabament i millora del nucli urbà, juntament amb l’obtenció de sòl i l’execució dels sistemes generals.
Els requisits per tal que un sòl urbà pugui arribar a considerar-se sòl urbà consolidat es troben específicament definits al TRLUC: d’acord amb l’article 30, per tal que el sòl adquireixi la condició de solar cal complir amb tots els requisits exigits per la Llei o bé que només li manqui assenyalar les alineacions o les rasants, o bé completar o acabar la urbanització en els termes establerts per la normativa d’aplicació, tant si han estat inclosos amb aquesta finalitat en un polígon d’actuació urbanística o en un sector subjecte a un pla de millora urbana, com si no. Si el sòl no compleix aquests requisits no pot considerar-se sòl urbà consolidat, encara que compti amb el pla de l’ àmbit i la resta d ’instruments de gestió aprovats.
En el supòsit de referència, el sector compta amb el corresponent projecte de reparcel·lació aprovat i inscrit en el Registre, amb els conseqüents efectes jurídics, si bé, aquest fet no comporta per si sol que l’ àmbit adquireixi la condició de sòl urbà consolidat, ja que no se n’ha executat la urbanització. Aquesta realitat determina, segons el nostre criteri, que l’ àmbit de referència es troba en fase d ’execució.
Per a procedir a la desclassificació del sòl cal justificar la decisió basant-la en criteris tècnics que resolguin les qüestions següents:
— Per què hi ha la necessitat de desclassificar aquest àmbit quan al mateix municipi hi ha altres sectors de planejament derivat que no s’han desenvolupat? En relació a aquest extrem cal recordar que aquest àmbit compta amb el PMU aprovat i els projectes de reparcel·lació i urbanització, també aprovats, i en canvi d’altres sectors presenten un grau d’execució i desenvolupament menor.
— Caldria justificar que els objectius fixats pel PMU ja no són necessaris, pel que fa a la mobilitat (consolidació de carrers, donar sortida a altres, nou vial de vora i urbanitzar zones verdes), obtenció de terrenys per a sistemes i aprofitaments, etc.
— Caldria justificar que ja no es necessiten les previsions d’habitatge establertes al PMU, en què també es feia una reserva per habitatge de protecció, en relació al creixement del municipi, a les previsions vigents i a les determinacions del recent PLSH.
— Caldria justificar per què la finalitat d’ordenar i completar el límit del municipi per aquest punt ja no es considera necessària. En definitiva, caldria motivar per què els objectius, justificacions, etc. que van motivar l’aprovació del PMU en el seu dia, ja no són vigents.
— Complementàriament, caldria justificar per què es classifica aquest sòl com SNU, d’acord amb les previsions de l’article 32 del TRLUC.
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL
En darrer terme, cal tenir present que, si bé qui promou la modificació puntual del planejament i en fa les aprovacions inicial i provisional és l’ajuntament, l’aprovació definitiva correspon a la Generalitat de Catalunya, per la qual cosa és important que la justificació del canvi sigui coherent amb els criteris tècnics de la comissió territorial d’urbanisme competent.
5. CONSULTA RELATIVA AL DRET A INDEMNITZACIÓ EN CAS DE RECLASSIFICACIÓ DEL SECTOR
Seguint en el supòsit de la consulta anterior, es planteja si els propietaris dels terreny afectats tindrien dret a indemnització pels danys i perjudicis que els causi la modificació del planejament.
D’acord amb una reiterada i consolidada doctrina del Tribunal Suprem, la via per a vehicular les reclamacions dels propietaris afectats per reclassificacions del sòl és la denominada responsabilitat patrimonial de l’estat legislador regulada en l’article 32.3 de la Llei 40/2015, a través de la qual s’habilita la possibilitat de reclamar contra l’Administració pels danys i perjudicis patits com a conseqüència de l’aplicació d’una disposició normativa:
3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.
Complementàriament, cal posar les anteriors previsions en relació a les recollides a l’article 32.2 del mateix cos normatiu, segons el qual «2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».
A partir d’aquí, caldrà determinar en quins supòsits existeix el dret a percebre una indemnització i quins conceptes pot incloure. El Tribunal Suprem ha deixat ben assentat que en els supòsits de desclassificació seran indemnitzables si originen un sacrifici patrimonial singular de drets o interessos patrimonialitzats per aquells qui reclamen, és a dir, consolidats dins l’esfera personal de drets i deures de l’individu, situació a la qual, només s’arriba de forma gradual a mesura que s’avança en el compliment de deures i càrregues urbanístiques, de tal manera que només quan s’ha complert amb tots els deures urbanístics imposats per la legislació aplicable, amb la urbanització de l’ àmbit, els drets d ’aprofitament en sòl urbà es troben degudament patrimonialitzats i són indemnitzables, mentre que abans, només són una mera expectativa no indemnitzable.
Segons la STS de 25 de juliol 2013 (Rec. 2918/2010):
[…] consideramos que «solo cabe estimar la responsabilidad patrimonial por acto legislativo cuando se produce un daño efectivo debido a actos de aplicación de las leyes, que origina un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera concreta por las actuaciones administrativas anteriores y conexas con la
347 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
aprobación de la Ley», y que «la privación mediante acto legislativo de derechos de esta naturaleza urbanística debe acomodarse al grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva al propietario, mediante la escalonada incorporación de derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario, tales como el derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, o el derecho a edificar y a la edificación. De manera que solo cuando los deberes del propietario en el proceso urbanizador han sido cumplidos puede decirse que se han incorporado a su patrimonio los contenidos que la norma, de modo artificial, añade a su derecho inicial, toda vez que solo en tal caso ha contribuido a que dicho ejercicio sea posible»
En este sentido, esta Sala viene declarando que no puede considerarse incorporado al patrimonio del propietario el caso de un plan parcial aprobado que estaba escasamente ejecutado, pues «en modo alguno puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor urbanístico del terreno, como pretenden los recurridos, dado que, por una parte, los planes parciales no se encontraban en modo alguno en un grado avanzado de ejecución, como demuestra el hecho de que los peritos arquitectos a los que se encargó la valoración del terreno afirmaron que no se observaba obra significativa de urbanización» (STS 17 de febrero de 1998 recaída en el recurso de casación 327/1993).
En la STS de esta Sala, de 30 de junio de 2001, RC 8016/1995, recaída en un supuesto también de responsabilidad por acto legislativo, y también en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en relación con un plan parcial ya aprobado y en fase de ejecución cuando entra en vigor la Ley de la Comunidad Autónoma, se señala que «esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992, recurso número 4729/1990), lo cual ocurre: a) cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento por causas imputables a la Administración (sentencias de 1 de febrero de 1982 y 16 de diciembre de 1985); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980, 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 20 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983 , 25 de abril de 1983, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, recurso número 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986).
En el mateix sentit, vegeu la STS del 23 de juliol de 2010 (Rec. 154/2008):
[...] Así se analiza en el supuesto de la precitada Sentencia de 17 de junio de 2009 respecto a una Ley de ordenación territorial autonómica que no contenía una previsión indemnizatoria para la desclasificación de terrenos. Expresa el FJ 6º de la última sentencia que «la privación mediante acto legislativo de derechos de esta naturaleza urbanística debe acomodarse al grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva al propietario, mediante la escalonada incorporación de derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio
CONSULTES JURÍDIQUES DELS AJUNTAMENTS EN DIFERENTS MATÈRIES DE DRET LOCAL
del propietario, tales como el derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, o el derecho a edificar y a la edificación. De manera que solo cuando los deberes del propietario en el proceso urbanizador han sido cumplidos puede decirse que se han incorporado a su patrimonio los contenidos que la norma, de modo artificial, añade a su derecho inicial, toda vez que solo en tal caso ha contribuido a que dicho ejercicio sea posible».
Y en sentencia de 29 de septiembre de 2009, recuso de casación 5734/2004, relativa a pretensión indemnizatoria derivada de desclasificación urbanística por aplicación de la Ley balear 1/1991 se insistió en que el único daño ocasionado por la quiebra de la confianza legítima sea la pérdida de los gastos útiles efectivamente realizados con anterioridad a la desclasificación.
SEPTIMO. - Al desenvolvernos en un ámbito urbanístico debe atenderse a las normas que regulan aquel. […]
Vemos, pues, que nuestro sistema ha funcionado y funciona, bajo la exigencia de la patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial de la administración.
El TRLSRU regula la qüestió en el seu article 48 (supòsits indemnitzatoris), en relació amb els articles 38 («Indemnització de la facultat de participar en actuacions de nova urbanització») i 39 («Indemnització de la iniciativa i la promoció d’actuacions d’urbanització o d’edificació»), així mateix també cal tenir presents les previsions de l’article 115 del TRLUC.
En el cas objecte d’aquesta consulta, la pèrdua d’aprofitament del sòl derivada de la seva desclassificació no comportaria dret a indemnització perquè no s’ha patrimonialitzat, ja que el sector encara no s’ha urbanitzat, sens perjudici que, a més a més, s’haurien exhaurit els terminis per a executar el PMU previstos al planejament. Cal afegir-hi que tampoc no serien indemnitzables les eventuals obres no autoritzades que s’hi hagin pogut portar a terme.
No es pot obviar que, a efectes de les previsions dels articles 48 del TRLSRU i 115 del TRLUC, els terminis previstos al planejament per a l’execució d’aquest àmbit ja s’haurien exhaurit amb escreix, i que, si bé la modalitat del sistema de gestió era d’iniciativa pública —la cooperació—, res no hauria impedit que els privats sol·licitessin un canvi de modalitat per a passar a un sistema d’impuls privat.
Per contra, una eventual indemnització, sí que hauria d’incloure, els danys efectivament causats que puguin acreditar-se derivats d’actes legítims realitzats de bona fe i amb autorització administrativa, o d’acord amb el principi de confiança legítima, com les despeses derivades de l’aprovació i tramitació dels instruments urbanístics de gestió i planejament, i altres actuacions relacionades amb l’execució de l’ àmbit que siguin efectivament reclamades, especialment les càrregues urbanístiques sufragades:
— Redacció del PMU, projecte d’urbanització, reparcel·lació, etc.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
En tot cas, seria necessari acreditar que les despeses de reclamades no s’han amortitzat i no han tingut efecte útil per a l’interessat en el sentit que no han servit per a consolidar aprofitament ni obtenir rendibilitat.
Complementàriament, cal tenir present que també podrien incloure’s dins els conceptes indemnitzables en supòsits de desclassificació, altres danys efectius, determinats, individualitzats i valorables econòmicament, si s’acredita una confiança legítima frustrada per la desclassificació, com, per exemple, danys per pèrdua de valor del sòl per haver realitzat actuacions a instàncies de l’Administració o eventuals compromisos contractuals perjudicats (sempre que es pugui provar un nexe causal directe amb la desclassificació i no siguin riscos propis de l’activitat urbanística).
Ara bé, en el supòsit objecte d’anàlisi, en la mesura que el sistema d’execució de l’ àmbit és el de reparcel·lació en la modalitat de cooperació, és a dir, d ’iniciativa pública, totes aquestes despeses haurien estat promogudes i sufragades per la mateixa Administració, la qual les hauria traslladades als propietaris en concepte de càrregues urbanístiques. Per aquest motiu ens inclinem per considerar que els conceptes indemnitzables haurien d’ ésser les quotes de les càrregues urbanístiques efectivament sufragades pels propietaris de l ’ àmbit, sens perjudici que es pugui reclamar qualsevol altra dany efectiu que pugui ésser acreditat i que sigui conseqüència d ’actes legítims realitzats de bona fe i amb autorització administrativa, quan s’escaigui, o portats a terme d’acord amb el principi de confiança legítima.
6. CONCLUSIONS
En definitiva, de l’anàlisi conjunta de les consultes examinades es desprenen les conclusions següents: en primer lloc, la impugnació indirecta del planejament urbanístic només és viable quan la il·legalitat imputada al planejament es projecta efectivament sobre un acte concret d’aplicació, de manera que no constitueix una via autònoma o abstracta de control del planejament general. En segon lloc, pel que fa a l’establiment d’un preu públic pel servei de recàrrega de vehicles elèctrics, l’ordenament admet diverses vies jurídiques, però no exigeix necessàriament l’aprovació d’una ordenança fiscal, ni tampoc la consulta pública prèvia de l’article 133 de la LPACAP quan s’opta pel procediment específic de les ordenances fiscals o per un mer acord no reglamentari del Ple. En tercer lloc, la modificació del planejament per a desclassificar un àmbit amb planejament derivat i reparcel·lació aprovats és, en principi, jurídicament possible en exercici del ius variandi, sempre que la decisió es trobi suficientment motivada en raons d’interès públic, en criteris tècnics objectius i en una justificació coherent amb el model urbanístic vigent i amb la classificació proposada. Finalment, la desclassificació d’aquest sòl no comportaria, amb caràcter general, dret a indemnització per la pèrdua d’aprofitament urbanístic quan aquest no s’ha patrimonialitzat per manca d’execució de la urbanització; tanmateix, sí que podrien ésser indemnitzables, si s’acrediten degudament, les despeses útils efectivament assumides, les càrregues urbanístiques satisfetes i altres danys individualitzats derivats d’actuacions legítimes realitzades de bona fe o sota el principi de confiança legítima.
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 351-371 ISSN: 2938-5733
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS
INSTRUMENTALS PRIVATS A L’ADMINISTRACIÓ
LOCAL I LES SEVES CONDICIONS ECONOMICOFINANCERES
M. Criseida Ramírez Domínguez1
Interventora de categoria superior (FHN) Ajuntament de Viladecans
Resum
Aquest article analitza la creació i utilització d’ens instrumentals privats per a la prestació de serveis públics i activitats econòmiques en l’ àmbit de l ’administració local. Es revisa l’evolució normativa que ha conduït a un major control sobre aquestes entitats per a garantir-ne la sostenibilitat i l’equilibri financer. Així mateix, s’examina la justificació obligatòria de l’eficiència com a pas previ per a descentralitzar un servei, la gestió de la sostenibilitat de l’entitat considerant el deute comercial i financer, i els reptes associats al dèficit econòmic estructurat mitjançant aportacions i ordres de servei. Finalment, s’exposa l’obligatorietat d’establir mecanismes de supervisió contínua per verificar el compliment dels objectius fundacionals i la idoneïtat de mantenir aquestes estructures. Es conclou que la decisió organitzativa ha de fonamentar-se exclusivament en criteris objectius de bona administració i avaluar-se periòdicament.
LOS SERVICIOS PÚBLICOS PRESTADOS POR LOS ENTES INSTRUMENTALES
PRIVADOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y SUS CONDICIONES
ECONÓMICO-FINANCIERAS
Resumen
Este artículo analiza la creación y utilización de entes instrumentales privados para la prestación de servicios públicos y actividades económicas en el ámbito de la Administración local. Se revisa la evolución normativa que ha conducido a un mayor control sobre estas entidades para garantizar su sostenibilidad y equilibrio financiero. Asimismo, se examina la justificación obligatoria de la eficiencia como paso previo para descentralizar un servicio, la gestión de la sostenibilidad de la entidad considerando la deuda comercial y financiera, y los retos asociados al déficit económico estructurado mediante aportaciones y órdenes de servicio. Finalmente, se expone la obligatoriedad de establecer mecanismos de supervisión continua para verificar el cumplimiento de los objetivos
1 Membre del Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers d’Administració Local de Barcelona.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
351
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
fundacionales y la idoneidad de mantener estas estructuras. Se concluye que la decisión organizativa debe fundamentarse exclusivamente en criterios objetivos de buena administración y evaluarse periódicamente.
PUBLIC SERVICES PROVIDED BY PRIVATE INSTRUMENTAL ENTITIES IN LOCAL ADMINISTRATION AND THEIR ECONOMIC-FINANCIAL CONDITIONS
Abstract
This article analyzes the creation and use of private instrumental entities for the provision of public services and economic activities in local administration. It reviews the regulatory evolution that has led to greater control over these entities to ensure their sustainability and financial balance. It also examines the mandatory justification of efficiency as a prerequisite for decentralizing a service, the management of the entity’s sustainability considering commercial and financial debt, and the challenges associated with the economic deficit structured through contributions and service orders. Finally, it exposes the obligation to establish continuous supervision mechanisms to verify compliance with foundational objectives and the suitability of maintaining these structures. It concludes that the organizational decision must be based exclusively on objective criteria of good administration and be evaluated periodically.
Keywords: public services, instrumental entities, local administration, budgetary stability, efficiency, continuous supervision.
Sumari: 1. La creació dels ens instrumentals privats per a la prestació de serveis públics i activitats econòmiques; 1.1. Justificació de l’eficiència en la gestió de serveis públic s; 1.2. La sostenibilitat de l’entitat en la prestació del servei; 1.3. Característiques pròpies de la gestió d’un servei públic i la planificació de la gestió econòmica; 1.4. El dèficit econòmic en la prestació del servei, aportacions a l’ens i ordres de servei; 1.5. La supervisió cont í nua; 1.6. Conclusions.
1. LA CREACIÓ DELS ENS INSTRUMENTALS
PRIVATS PER A LA PRESTACIÓ DE SERVEIS PÚBLICS I ACTIVITATS ECONÒMIQUES
A principis dels anys dos mil va començar a proliferar la creació d’empreses municipals i altres ens privats per part dels ajuntaments per a realitzar la gestió directa de serveis de les seves competències i altres activitats addicionals, amb una gestió «més fàcil» que prestar-les directament des del propi ajuntament, ja que en aquell moment la regulació existent les deixava al marge d’algunes normes aplicables únicament a l’Administració pública.
A partir d’haver-se definit més clarament l’abast de sector públic, amb la Llei 30/2007, del 30 de octubre, de contractes del sector públic, que inclou tot el sector públic en l’ àmbit de la contractació i fins al dia d’avui, han estat moltes les modificacions que s’han introduït en la normativa amb la intenció d’establir un control sobre aquests ens que es financen amb fons públics.
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
La idea cardinal de definició del sector públic inclou no només a administracions públiques en sentit estricte, sinó a totes les altres entitats, òrgans i organitzacions que presten serveis públics o realitzen activitats econòmiques amb una certa autonomia, però sota la dependència o direcció d’una administració pública. Totes aquestes entitats s’inclouen avui en el concepte legal de sector públic institucional , de manera que perd importància la seva forma jurídica i preval la idea que el seu finançament prové en part o totalment de l’Administració de la qual depenen i, per tant, dels seus ciutadans.
La majoria d’aquestes societats municipals, fundacions i altres ens es van crear prèviament a la necessitat de justificar que el fet de prestar el servei o activitat mitjançant un ens dependent era una forma més sostenible i eficient que no pas prestar el servei mitjançant el propi ajuntament o organisme autònom, tal com en l’actualitat preveu l’article 85 de la Llei 7/1985, del 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL).
Abans d’aquesta modificació, la creació d’aquests ens es justificava habitualment per motius d’especialització del servei i sovint venia acompanyada d’una argumentació de més flexibilitat en la gestió. Això era així atesa la falta de controls administratius previs que imposava la normativa pels serveis gestionats per la mateixa corporació i que no s’aplicaven a societats municipals i altres ens, en una fugida de l’anomenada «burocratització».
Al costat d’aquesta decisió, es va viciar la naturalesa bàsica de les societats mercantils que sempre havien pretès l’obtenció d’un benefici empresarial sobre la base d’una eficiència econòmica i, en el cas de les fundacions privades (associacionisme privat), la gestió social i econòmica d’aquestes mitjançant aportacions privades.
La Llei 27/2013, del 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LARSAL), va introduir modificacions en la LBRL a través de la seva disposició addicional novena, que pretenia redimensionar el sector públic local i que incidia en la necessitat que existís un equilibri financer. En cas contrari, calia fer un pla de correcció del desequilibri o liquidar les entitats dependents. Aquest equilibri financer es basa en la necessitat que els ingressos previstos/reals del servei siguin suficients per a cobrir les despeses generades, de manera que la gestió del servei sigui autosuficient econòmicament. Les administracions cobreixen mitjançant transferències als seus ens el dèficit que el servei pugui presentar en la realització de les competències assignades. En l’actualitat, aquestes aportacions són habituals i, en general, tenen una consideració estructural, sense que existeixi una reavaluació, revisió i anàlisi d’aquesta sostenibilitat ni justificació del funcionament eficient d’aquests ens, fet que la normativa ha intentat solucionar introduint l’obligació de supervisió continua.
El concepte de sector públic de la Llei de contractes del sector públic del 2007, juntament amb la definició de sector públic institucional (art. 2.2 de la Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic) i la inclusió d’aquest sector en altres normes que impacten en els requisits exigits als ens dependents —com les Lleis de pressupostos i la Llei orgànica d’Estabilitat Pressupostària i sostenibilitat financera que va establir criteris de consolidació d’acord amb el sistema europeu de comptes (SEC)— van suposar un pas endavant respecte a la regulació i control d’aquests ens en les organitzacions locals. Aquests ens no només consoliden a nivell SEC amb el propi ajuntament (si es compleixen una sèrie de condicions), sinó que s’inclouen en el pressupost municipal i també estan sotmesos al compliment d’uns principis i regles aplicables en la contractació, transparència, règim econòmic i tarifari i selecció del personal que hi accedeix.
353 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
La defensa tradicional d’avantatges en la gestió directa mitjançant entitat municipal privada, l’especialització —que va lligada a la rendibilitat—, la disposició de coneixements adequats, mitjans i experiència, la competitivitat amb altres opcions en el mercat i la celeritat o falta de burocràcia en nom de l’agilitat i eficiència en els procediments, ha deixat de considerar-se ara, una justificació real. Aquesta agilitat i «menys burocratització» ha perdut el sentit, atès que aquests ens resten subjectes a normes de la contractació i transparència i, pel que fa a la incorporació de personal, estant sotmesos també a la taxa de reposició que determina la Llei de Pressupostos.
L’informe del Tribunal de Cuentas núm. 1293 (Informe de fiscalización de las sociedades mercantiles del sector público local en desequilibrio financiero, 2019), que analitzava la situació de les empreses en desequilibri a partir de l’aprovació de la LARSAL (2013), concloïa que, atesa la seva situació patrimonial, el 31% de les societats presentava algun tipus de desequilibri, i feia unes recomanacions sobre control i seguiment.
Serà necessari doncs, revisar aquests criteris de rendibilitat i equilibri per a determinar si la permanència dels ens dependents de cada corporació se segueix justificant amb diferent criteri en funció de si l’ens es crea per a la prestació de serveis públics o per a la prestació d’una activitat econòmica.
En aquest article farem referència únicament a la prestació de serveis mitjançant les societats mercantils i comentarem breument la utilització de les fundacions en la prestació de serveis públics.
a) Prestació de serveis públics
Cal partir de l’article 85 i següents de la LBRL per a la determinació de la forma de gestió dels serveis públics de forma directa , sense oblidar que aquesta gestió ha de ser eficient i sostenible al llarg del temps i la forma que es triï ha de ser adequada a la prestació i gestió que es vol realitzar.
Les opcions que ens dona la normativa són:
a) Gestió por la pròpia entitat local.
b) Organisme autònom local.
c) Entitat pública empresarial local.
d ) Sociedad mercantil local, on el capital social sigui de titularitat pública.
Tant l’entitat pública empresarial local com la societat mercantil tenen vocació de mercat i, per la seva pròpia naturalesa, seran la figura adequada quan el servei públic vagi acompanyat de contraprestacions del servei per part dels ciutadans. Les entitats públiques empresarials es consideren organismes públics, es regeixen per un estatut de dret públic i han de finançar-se principalment per ingressos de mercat. En canvi, les empreses mercantils públiques es regeixen per un estatut de dret privat i els serveis no necessàriament han de tenir un caràcter comercial, industrial o financer sinó que el servei públic o les funcions encomanades poden generar un dèficit que l’administració compensarà amb una contraprestació econòmica que possibiliti la seva sostenibilitat.
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
Una consideració prèvia al respecte de la utilització de les fundacions per a aquestes finalitats és que ha estat una qüestió controvertida, ja que, tot i que la normativa estatal preveia —en el Reglament de Serveis del 1955 (art. 67)— que la gestió directa dels serveis comprendria la gestió per la Corporació, la fundació pública del servei i la societat privada, municipal o provincial, i l’article 85 de la mateixa norma recollia respecte a les fundacions públiques de serveis que
Les Corporacions locals podran realitzar els serveis de la seva competència dotant-los de personalitat jurídica pública en els supòsits següents: a) quan ho exigís una Llei especial; b) quan per compra, donació o disposició fundacional, en aquest cas conformement a la voluntat del fundador, adquirissin dels particulars béns adscrits a determinat fi; i c) quan l’adequat desenvolupament de les funcions de beneficència, de cultura o de naturalesa econòmica l’aconsellessin.
Aquesta regulació s’ha vist superada per la LBRL.
Actualment, l’article 85 LBRL no preveu la gestió de serveis públics mitjançant fundacions, i aquesta posició sembla lògica quan la finalitat de les fundacions és la del foment de l’associacionisme per a finalitats determinades que no són les pròpies de la gestió de un servei públic professional sobre el control de l’Administració pública.
El mateix Tribunal de Cuentas, en l’informe de fiscalització núm. 932, considera que les fundacions són ens per a gestionar actuacions que persegueixen un interès general gairebé sempre en l’ àmbit social i que han de tenir una sostenibilitat i autofinançament sense que sigui adequada la seva creació per a la prestació de serveis. Paral·lelament, s’ha de tenir en compte que l’article 46 de la Llei 50/2002, del 26 de desembre, de Fundacions, prohibeix expressament al sector públic estatal exercir potestats públiques i limita les seves activitats a aquelles relacionades amb l’ àmbit competencial, sense que això suposi l’assumpció de competències pròpies, excepte previsió legal expressa. Aquesta prohibició no existeix en la normativa catalana que regula les fundacions. Tot i que, en l’actualitat, haurem d’aplicar la LBRL, que no permet la creació d’una fundació per a la gestió de serveis públics, en les preexistents estarem al que regula cada comunitat autònoma respecte al seu dret d’autonomia i la gestió de les seves competències exclusives, compartides i executives definides en la Constitució (arts. 148 i 149) i els seus estatuts, destacant dins d’aquestes les d’educació, sanitat, serveis socials, ordenació del territori, urbanisme, turisme, cultura i transport dins del seu territori.
Algunes comunitats s’han pronunciat respecte a aquesta qüestió. Per exemple, la Llei de fundacions valenciana prohibeix la utilització de les fundacions per a la prestació de serveis. En canvi, a Catalunya, la Llei 12/2027, de l’11 d’octubre, de serveis socials, en el seu article 2 configura un sistema públic de serveis socials, articulat a partir d’una cartera de serveis socials de titularitat pública i de titularitat privada sempre que estiguin acreditats i concertats per l’Administració, en el que possibilita que les fundacions prestin serveis públics en l’ àmbit dels serveis socials.
El que sí regula clarament l’article 85 de la LBRL és que , entre les formes de prestar serveis públics, es possible la creació de societats mercantils 100% municipals. El que realment és un límit per a aquesta creació és que aquests serveis públics han de prestar-se dins de les
355 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
competències pròpies de l’entitat local i, en aquest sentit, són diverses les sentències que s’han pronunciat al respecte d’aquesta qüestió.
En desenvolupament de la tramitació i per a l’establiment i creació de qualsevol servei públic a Catalunya, podem acudir al Decret 179/1995, del 13 de juny, pel qual s’aprova el Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals (ROAS) i com a normativa estatal, al Decret del 17 de juny de 1955 pel qual s’aprova el Reglament de Serveis de les Corporacions locals que conté una regulació detallada de com s’ha de fer l’establiment d’un servei. Així, l’article 159, relatiu a l’expedient per a la implantació del servei, estableix:
159.1 La creació d’un servei s’ha d’instrumentar mitjançant una memòria justificativa, un projecte d’establiment i un reglament que n’estableixi el règim jurídic de la prestació.
159.2 El projecte d’establiment i prestació del servei ha de contenir els aspectes següents:
a) Les característiques del servei.
b) La forma de gestió.
c) Les obres, els béns i les instal·lacions necessàries per a la prestació, amb la indicació, si s’escau, de les que hagi de realitzar el contractista.
d ) L’estudi econòmic financer i, si s’escau, les tarifes a percebre dels usuaris.
e) En el supòsit de prestació per gestió indirecta, el cànon o la participació que ha de percebre l’ens local, i la compensació econòmica que, si s’escau, aquest hagi de satisfer.
f ) El règim estatutari dels usuaris.
159.3 El reglament que reguli el servei ha de declarar expressament que l’activitat de què es tracta resta assumida per l’ens local com a pròpia i ha de determinar l’abast de les prestacions a favor dels ciutadans.
A la normativa catalana s’estableix que és necessari fer una memòria justificativa, i encara que el Reglament de serveis del 1955 no detallava la documentació que havia de contenir, el ROAS sí que detalla la necessitat d’elaboració d’un projecte per a l’establiment, la prestació i la supressió dels serveis locals amb un contingut clar.
El reglament que reguli el servei ha de declarar expressament que l’activitat de què es tracta resta assumida per l’ens local com a pròpia i ha de determinar l’abast de les prestacions a favor dels ciutadans.
L’anàlisi de la implantació del servei haurà d’analitzar la factibilitat en termes econòmics del l’opció proposada (similar al previst en l’article 247 de la LCSP), enumerant els avantatges quantitatius i qualitatius d’aquesta forma de gestió enfront d’altres tipus, amb indicació dels nivells de qualitat que resulta necessari complir, l’estructura administrativa necessària per a verificar la prestació, així com les variables en relació amb l’impacte de la concessió en l’estabilitat pressupostària. És a dir, ha d’incorporar un pla de viabilitat que inclogui no només l’aspecte economicofinancer del servei, sinó també la seva viabilitat tècnica i adequació als objectius perseguits amb el servei públic.
b) Prestació d’activitats econòmiques
El concepte de prestació d’activitat econòmica és totalment diferent del de prestació de servei públic i, per tant, la tramitació i la gestió també es regulen i es determinen de forma diferent.
La STS del 12 de gener de 2022, en la qual s’enjudicia una decisió relativa a l’expedient de monopoli del servei públic de proveïment d’aigües deixa clar que en l’activitat econòmica ens trobem davant una incursió dels ens locals en l’ àmbit del mercat. En aquest context cobra sentit la previsió de l’article 86.1 de la LBRL que, en el cas de la iniciativa pública per al desenvolupament d’activitats econòmiques, cal que en el corresponent expedient s’inclogui una anàlisi de mercat relatiu a l’oferta i la demanda i la incidència de l’activitat local en la concurrència empresarial. Mentre que en la prestació d’un servei essencial per part d’una corporació local en règim de monopoli és el legislador qui ha realitzat aquesta valoració sobre la conveniència que els ens locals prestin el servei; per això està fora de lloc una anàlisi de mercat per a decidir si la corporació local assumeix o no aquesta activitat. Com a eix principal, una activitat econòmica exercida per l’entitat local ha d’estar dins de les seves competències, ha de tenir una rendibilitat econòmica i, per tant, ser en si mateixa sostenible mitjançant els preus que incorpora, i ha de complir els requisits de l’art 86 LBRL:
1. Les Entitats Locals podran exercir la iniciativa pública per al desenvolupament d’activitats econòmiques, sempre que estigui garantit el compliment de l’objectiu d’estabilitat pressupostària i de la sostenibilitat financera de l’exercici de les seves competències. En l’expedient acreditatiu de la conveniència i oportunitat de la mesura haurà de justificar-se que la iniciativa no genera risc per a la sostenibilitat financera del conjunt de la Hisenda municipal havent de contenir una anàlisi del mercat, relatiu a l’oferta i a la demanda existent, a la rendibilitat i als possibles efectes de l’activitat local sobre la concurrència empresarial.
Correspon al ple de la respectiva Corporació local l’aprovació de l’expedient, que determinarà la forma concreta de gestió del servei.
Els articles 136 i següents del ROAS regulen a Catalunya l’exercici d’activitats econòmiques pels ens locals en règim de lliure concurrència i s’enquadren en el marc de l’economia de mercat en lliure concurrència, sempre que es justifiqui l’interès públic i es respecti el principi d’autonomia financera i de gestió. Es concreta que:
[...] aquests ens no poden percebre cap tipus d’ajudes que suposin avantatges econòmics gratuïts, ja sigui en forma de prestacions positives o mitjançant intervencions que rebaixin o minorin les càrregues que gravin el pressupost de l’entitat jurídica que suposin preferència respecte de les altres empreses del sector, ni utilitzar les prerrogatives de l’administració.
S’incorporen com a informació diferencial respecte a la prestació de serveis públics els avantatges socials derivats, la rendibilitat prevista i l’anàlisi cost-benefici. En l’actualitat, algunes d’aquestes empreses creades principalment per a la realització d’activitats econòmiques, han vist com s’ha anat modificant la seva naturalesa , ja sigui perquè se’ls ha incorporat la prestació de serveis addicionals o bé perquè, com en el cas de Catalunya,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
357
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
s’ha regulat expressament en normatives especials la consideració de servei públic per a activitats que abans eren considerades de mercat. Aquestes modificacions legals poden impactar en la configuració d’empreses creades amb anterioritat. Per exemple, a Catalunya, les empreses l’objecte social de les quals és la promoció de habitatge sota el marc de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, van veure com se’ls incorporaven funcions de promoció d’habitatge públic, inspecció d’habitatges buits, gestió de la disciplina urbanística i determinació de la vulnerabilitat per a ajudes socials, donant als municipis competències en habitatge, centrades en la gestió local, l’urbanisme i l’atenció a l’emergència residencial.
Per aquesta raó, algunes empreses que van néixer per a prestar activitats de mercat (amb una anàlisi del mercat inicial i una rendibilitat justificada) poden haver vist com s’ha invertit la situació perquè els ajuntaments han regulat l’establiment d’aquesta activitat en part o totalment com a servei públic o bé perquè els han estat assignats serveis complementaris nous o encàrrecs, o bé se’ls han ampliat serveis residuals que figuraven en el moment de la seva creació. En aquest cas, les aportacions fetes per l’ajuntament seran diferents i caldrà tenir en compte que això pot tenir una incidència clara en la configuració de l’ens en la sectorització dins el sector d’administracions públiques.
Aquestes modificacions de les finalitats estatutàries i «l’atorgament» de les competències noves en cada servei públic addicional haurà de seguir la tramitació del ROAS amb la instrucció de l’expedient corresponent.
En les empreses en les que conviuen serveis públics i activitats econòmiques, s’ha de detallar clarament quins costos fixos es justificaven per l’activitat inicial i quins costos fixos són per a la prestació de serveis públics, per a evitar duplicitats.
En definitiva, abans de prendre una decisió hem de tenir en compte que les relacions jurídiques i les obligacions legals no seran les mateixes en cadascuna de les formes escollides per a prestar el servei públic / activitat econòmica, de manera que serà necessari garantir que la naturalesa de l’ens creat sigui la més adequada pel servei que es preveu prestar i determinar si la societat mercantil és la que ofereix més avantatges globals, bo i recordant que únicament es poden prestar serveis/activitats dins de les competències de cada Administració pública.
1.1. La justificació de l’eficiència en la gestió de serveis
Com hem vist, l’article 85 de la LBRL regula la possibilitat de prestar serveis públics mitjançant la creació de societats mercantils, el capital social de les quals sigui titularitat pública. Però aquesta opció està sotmesa a acreditar que és l’opció més eficient. El concepte l’eficiència indica que estem produint el màxim possible amb els recursos que tenim. Serem eficients si, per a arribar a un resultat possible, utilitzem la menor quantitat de recursos possibles. I no podem confondre aquesta finalitat amb la d’eficàcia —que indica si s’estan aconseguint els objectius—. Així doncs, l’eficiència valora si aconsegueixo els meus objectius, però analitza també que sigui amb un menor nombre de recursos. Per a determinar aquesta eficiència, haur íem de tenir referències del cost real i de mercat que pot suposar prestar un servei d’una forma o altre. Aquesta pot ser una gran dificultat si no es tenen referències vàlides o no es realitza l’exercici de valoració correctament.
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
Per valorar aquesta eficiència són diversos els aspectes que s’han d’analitzar.
En primer lloc, l’expedient de creació ha de contenir un estudi econòmic que justifiqui els costos que suposa la gestió del servei si es presta directament per l’ajuntament o per un ens privat o si es preveu la seva gestió indirecta mitjançant contractes.
Respecte als costos que representa una forma de gestió o una altra, s’ha de realitzar un exercici similar al que requereix la Llei de contractes del sector públic del 2017 (LCSP) per a la licitació dels contractes en relació amb el pressupost base de licitació i valor estimat (art. 100 i 101), que ha de contenir tots els costos directes e indirectes, costos de personal, subministraments i serveis, despeses financeres i immobilitzat que cal gestionar, en general, i tots a preu de mercat.
Les referències dels preus de mercat en cada cas, resultarien de la consulta a empreses externes respecte al cost d’aquests serveis i, en el seu cas, també podrien aplicar-se preus de referència publicats en cada sector similars a la base de dades BEDEC de l’ITeC per a la construcció o en altres sectors, catàlegs de preus estàndard i bases de dades especialitzades com, per exemple, els que inclou el Banc de Preus de l’Energia (per a instal·lacions energètiques), bases de dades de subministraments industrials i manteniment, i tarifes públiques de serveis d’enginyeria i consultoria, etc.
D’acord amb l’estudi econòmic previst a l’article 85 de la LBRL, i tenint en compte el cost que comportaria la creació de l’ens privat, la seva estructura mínima i manteniment, incloent també el possible l’impacte en la fiscalitat, s’haurà de prendre una decisió. En l’estudi seria convenient fer referència, com a mínim, als aspectes següents:
— Les economies d’escala: les economies d’escala poden afavorir l’administració pública, ja que disposa d’una estructura de gestió que ja està operativa (serveis jurídics, econòmics, administratius, informàtics, subministraments o infraestructures). Això permet aprofitar recursos existents i accedir sovint a millors condicions de finançament i contractació per volum d’actuacions. En canvi, la creació d’ens dependents privats pot implicar la duplicació d’estructures fixes i un increment de costos, incloent-hi dietes o retribucions dels seus representants.
— El cost de les transaccions: la gestió directa per part de l’Administració també pot reduir els costos de transacció. Tant en la contractació com en la gestió de personal i la comunicació, l’ajuntament hauria d’exercir igualment funcions de coordinació i control sobre una entitat o ens privat per a assegurar que les decisions s’ajusten a les directrius municipals.
— Els costos per tributació: en l’impost sobre societats, les entitats poden estar exemptes, aplicar una bonificació del 99 % o quedar plenament subjectes a l’impost, segons la forma de prestació del servei i d’acord amb el que estableix la normativa, la jurisprudència i la doctrina administrativa.
Pel que fa a la diferent tributació segons la forma de gestió, cal considerar:
a) Impacte en l’impost sobre societats. Segons l’article 9.1 i 2 del Reial decret legislatiu 4/2004, les entitats locals estan totalment exemptes de l’impost quan el servei es presta directa-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
359
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
ment per la mateixa entitat local, assumint el risc i exercint totes les funcions de decisió i gestió, amb personal propi i amb càrrec al pressupost municipal. També s’aplica l’exempció en els casos de gestió directa mitjançant entitats de dret públic assimilables als organismes autònoms.
A més, l’article 34.2 de la Llei de l’impost sobre societats preveu una bonificació del 99 % sobre les rendes derivades de determinats serveis públics locals prestats mitjançant determinades formes de gestió directa previstes en la LBRL. Aquesta bonificació s’aplica als serveis públics municipals recollits en els articles 25 i 36 de la mateixa llei. En aquests casos, fins i tot quan existeixen transferències per a cobrir dèficits del servei, aquestes no generen tributació efectiva, ja que es destinen a compensar el resultat negatiu.
b) Impost sobre el valor afegit (IVA). Quan les aportacions es destinen al finançament de serveis públics, es produeix la no subjecció a l’IVA en els termes previstos a la disposició final desena de la LCSP. Igualment, tampoc estan subjectes a l’IVA els serveis prestats per ens públics que tinguin la condició de mitjà propi personificat o que depenguin íntegrament d’una administració pública, quan es presten a favor d’altres ens públics dependents de la mateixa administració, d’acord amb l’article 7.8 de la Llei de l’IVA.
En conseqüència, des del punt de vista fiscal, l’impacte econòmic tant en l’impost sobre societats com en l’IVA és molt reduït quan es tracta de serveis públics. Per tant, no existeixen diferències rellevants entre la prestació directa per part de l’ajuntament i la realitzada a través d’una entitat privada amb capital íntegrament municipal o sense ànim de lucre.
En tot cas, per a la determinació dels costos del servei o activitat proposada, cal no oblidar la normativa sectorial i comptable al respecte de com es calculen aquests costos i en concret els costos estàndards dels serveis.
La regulació que desenvolupa aquestes qüestions en l’ àmbit de l’administració local se situa en el nostre marc comptable (l’Ordre HAP/1782/2013, del 30 de setembre, per la qual s’aprova la Instrucció del model normal de comptabilitat local) i, entre d’altres, cal tenir en compte respecte als costos:
· Resolución de 28 de julio de 2011 de la IGAE, por la que se regulan los criterios para la elaboración de la información sobre los costes de las actividades e indicadores de gestión a incluir en la memoria de las cuentas anuales del Plan General de Contabilidad Pública
· Principios generales sobre Contabilidad Analítica de las Administraciones Públicas (IGAE 2004) Aplicable Entes Locales i entes dependientes. (apartado 11º Memoria ICAL Orden HAP/1781/2012, de 20 septiembre)
· Resolución ICAC 14/4/2015 por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción.
En tota aquest anàlisi de costos serà necessari determinar separadament els costos directes de estructura i els costos de producció o gestió directe del servei.
En el cas que l’empresa municipal gestioni diversos serveis/activitats públiques, també caldrà determinar uns paràmetres d’imputació de costos i que aquests siguin consensuats per l’empresa municipal i l’ajuntament, ja que tindran incidència en els resultats de les diferents activitats o serveis i en els seus indicadors.
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
Una bona gestió ha d’anar seguida d’una anàlisi dels possibles costos complementaris (fora dels estrictament legals i dels previstos en l’estudi de costos d’implantació del servei) que s’hagin decidit unilateralment per l’empresa, ja que únicament es podran repercutir en l’ajuntament, per a la seva compensació, si aquest els ha imposat o acordat.
És evident que el cost del servei té un pes clau en la determinació del criteri d’eficiència, però no és l’ únic indicador important.
La determinació dels criteris d’eficiència i eficàcia en el servei i la concreció dels indicadors que hauran de mesurar el servei per a una posterior valoració en el temps són indispensables. Aquests possibilitaran el seguiment mitjançant el control financer i avaluació en la supervisió continua.
Taula d’indicadors (exemple)
Categoria
Eficàcia
Eficàcia
Eficiència
Eficiència
Economia
Producció
Indicador
Actuacions realitzades/previstes
Temps mitjà d’espera
Cost per usuari
Cost real/cost previst
Cost d’adquisició vs. mercat
Definició
Percentatge d’execució del pla anual
Dies des de la sol·licitud fins a la prestació
Cost total dividit entre usuaris atesos
Desviació pressupostària (%)
Comparació amb preus mitjans de mercat
Cost de personal per persona Cost anual homogeneïtzat per jornada
La IGAE ha publicat un document sobre indicadors de gestió en l’ àmbit del sector públic que pot servir de referència per a començar a implantar aquesta eina de gestió. 2 No obstant això, en la justificació de l’eficiència també es poden argumentar altres fets o qüestions que necessàriament han de ser més o menys quantificables, per a posteriorment fer el control que correspongui.
Si bé és cert que , davant una mateixa qualitat exigida del servei públic, l’aprofitament de les economies d’escala es considera un factor d’ èxit en la gestió econòmica ja que els costos fixos i de transacció es reparteixen entre tots els serveis que es presten i el seu cost directe, a priori sembla que serà difícil justificar que un ens instrumental públic és més eficient i sostenible que el propi ajuntament, ja que requereix també d’una estructura fixa que normalment suposa més cost o un cost addicional. Per a demostrar l’eficiència, aquest cost s’ha de compensar clarament amb els resultats obtinguts.
En tot cas, cal valorar també que la gestió per la mateixa Administració té uns avantatges per a la ciutadania, atès que pot exercir un control i exigència majors mitjançant accés als serveis tècnics que gestionen el servei i a través de les queixes o peticions a les bústies d’atenció al ciutadà davant els òrgans de govern polític de la mateixa Administració.
La cerca d’aquesta especialització, economies d’escala i costos eficients provoca que els ajuntaments, en la recerca d’aquesta eficiència i especialització, moltes vegades optin per licitar el servei i recórrer al sector privat.
Tot i que inicialment sembla que el benefici industrial és un estalvi que té la gestió directa, inclús mitjançant societat mercantil 100% municipal, respecte a la gestió indirecta que pot cobrar un tercer, la realitat és que la falta de control de l’increment de la resta de costos respecte al previst inicialment fa que les ineficiències en la prestació del servei repercuteixin realment en un augment del cost i anul·lin la avantatge del benefici industrial.
L’amplitud de finalitats públiques que persegueix el sector públic i com les desenvolupa, no és només una decisió política sinó que ha de ser una decisió tècnica àmpliament analitzada, estudiada i justificada, ja que la creació d’un ens, generarà segurament més costos d’estructura i despeses indirectes (personal de gestió, comptable financer, òrgans de decisió etc.) que els gestionats directament per l’Administració.
1.2. La sostenibilitat de l’entitat en la gestió de serveis
La sostenibilitat econòmica es defineix com la capacitat que té una organització d’administrar els seus recursos propis i generar rendibilitat a llarg termini de manera responsable. Aquest concepte implica l’ ús de pràctiques econòmiques que siguin rendibles tant des del punt de vista social com mediambiental. Així, perquè existeixi la sostenibilitat econòmica, ha de crear-se un context social en el qual convisquin el benestar i el creixement econòmic. Aquesta sostenibilitat economicofinancera es relaciona amb la solvència que ha de tenir l’ens per a la prestació dels seus serveis i per a no incórrer en impagaments de les seves obligacions. Aquest concepte es concreta en el sector públic l’any 2011, amb l’aprovació de la Llei 2/2011, del 4 de març, d’economia sostenible, i posteriorment en altres normes com la Llei orgànica 2/2012, del 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, i el Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana. Per exemple la definició legal de desenvolupament sostenible incorpora la idea de ponderació entre desenvolupament econòmic i protecció dels recursos naturals com a l’ ús racional d’aquests, harmonitzant els requeriments de l’economia, l’ocupació, la cohesió social, la igualtat de tracte i d’oportunitats, la salut i la seguretat de les persones i la protecció del medi ambient (art. 3.2 del TRLSRU).
El principi de sostenibilitat financera apareix amb la Llei orgànica d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF), dictada en desenvolupament de l’article 135 de la Constitució. La sostenibilitat es presenta com la dimensió a mitjà i llarg termini de l’estabilitat pressupostària sobre les actuacions públiques. Els restants principis legals: plurianualitat, transparència i eficiència en l’assignació de recursos públics es dimensionen en funció de totes dues regles fiscals —estabilitat i sostenibilitat— (articles 5-9 de la LOEPSF).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
L’article 4.2 de la LOEPSF defineix la sostenibilitat financera com «[l]a capacitat per a finançar compromisos de despesa presents i futurs dins dels límits de dèficit, deute públic i morositat de deute comercial conforme al que s’estableix en aquesta Llei, la normativa sobre morositat i la normativa europea ». La regulació de la sostenibilitat financera no només te en compte el deute públic sinó que es completa amb la referència al deute comercial. La Llei estableix com a paràmetre de la mateixa la no superació del període mitjà de pagament a proveïdors establert per la legislació de morositat (articles 4.2 i 13.6 de la LOEPSF), i en tant que suposa l’impacte directe sobre serveis i activitats concretes, constitueix la base de com s’ha d’entendre’s la sostenibilitat dels serveis públics.
A l’efecte de demostrar la importància que té aquest aspecte, l’article 7.3 de la LOEPSF recull el següent:
Les disposicions legals i reglamentàries, en la seva fase d’elaboració i aprovació, els actes administratius, els contractes i els convenis de col·laboració, així com qualsevol altra actuació […] que afecti les despeses o els ingressos públics presents o futurs, hauran de valorar les seves repercussions i efectes, i supeditar-se de manera estricta al compliment dels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.
Així, quan es crea un servei públic gestionat per un ens municipal de capital 100% públic, no només cal incorporar un estudi economicofinancer, tal com especifica la normativa, sinó que, addicionalment, per a comprovar que l’ens efectivament podrà fer front als deutes financers i comercials, cal presentar un pla de tresoreria del cobraments i pagaments previstos per mesos i, per al cas que existissin desfases, determinar quines actuacions es desplegaran a l’efecte de justificar aquesta sostenibilitat.
En el cas de modificació dels serveis que ja presten, seria convenient revisar que s’estan complint els criteris de pagament en temps, tant pel deute financer com pel deute comercial. En cas contrari, aquesta sostenibilitat no s’estaria complint (encara que globalment el sector municipal amb criteris SEC sí que compleixi) i requeriria implementar mesures correctores de viabilitat, de equilibri o de sanejament si s’han produït pèrdues.
L’article 2.2. LOEPSF especifica que la resta de les entitats públiques empresarials, societats mercantils i altres ens de dret públic dependents de les administracions públiques, no incloses en l’apartat anterior, tindran així mateix consideració de sector públic i quedaran subjectes al que es disposa en les normes d’aquesta llei.
És necessari que existeixi equilibri entre ingressos i despeses, però també que el flux real d’aquests permeti una sostenibilitat clara i fer front als pagaments en temps i forma. El seguiment d’aquesta sostenibilitat és bàsica pel bon funcionament de l’ens.
L’interventor local és a qui correspon (art. 85 de la LBRL) realitzar la valoració de la sostenibilitat financera de conformitat amb l’article 4 de la LOEPSF. També ha d’emetre l’informe previst en l’article 4.1 del RD 128/2018, sobre la procedència de la implantació de nous serveis o la reforma dels existents als efectes de l’avaluació de la repercussió economicofinancera i l’estabilitat pressupostària de les respectives propostes.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
1.3. Característiques pròpies de la gestió d’un servei públic i la planificació de la gestió econòmica
Un cop presa la decisió organitzativa que permet una transferència de les competències municipals i dota a l’ens de plena autonomia organitzativa i financera en la gestió, l’ajuntament realitzarà el control corresponent.
En la configuració de qualsevol gestió dels serveis, és necessari l’exigència de resultats, a fi d’obtenir millores en l’eficàcia i en l’eficiència de la seva gestió.
L’autonomia de gestió d’aquests ens suposa atorgar als seus responsables el marge de decisió suficient per a triar els mecanismes i procediments que considerin més útils, sempre dins del marc regulador corresponent, que els permeti dur a terme les funcions i aconseguir els objectius fixats. Una vegada establert el model organitzatiu de referència, hauria de realitzar-se una planificació dels recursos necessaris per a assegurar l’acompliment d’una adequada direcció, coordinació, seguiment i control de l’activitat del sector públic.
L’altra cara de l’autonomia és la rendició de comptes per part dels gestors. La pròpia organització, així com els seus principals responsables, han d’establir un sistema d’indicadors i de mesurament dels resultats, que siguin avaluats anualment amb el retiment de comptes, tal com fa l’administració local amb la liquidació pressupostària anual.
Serà recomanable l’existència d’una comissió de seguiment del servei (responsables de l’ àrea gestora de l ’ajuntament i de l’ens instrumental), així com l’aprovació del pla d’actuació i el seu seguiment, sens perjudici de les eines de control financer i la supervisió contínua.
En conclusió, la decisió organitzativa de descentralització de serveis o descentralització funcional en la que es produeix una distribució de les competències públiques està definida per dos elements bàsics:
— Assumpció de responsabilitats i autonomia decisòria en l’activitat o competència que se li transfereix.
— Absència de retribució específica i autonomia financera en l’execució de la competència, de manera que no estem davant un pagament del preu per a la realització d’una prestació.
Aquests ens o societats mercantils no podran realitzar serveis públics que impliquin exercici d’autoritat d’acord amb la previsió de l’article 43 del Reglament de serveis de les corporacions locals del 1955, que preveu que seran ateses necessàriament per gestió directa de la pròpia administració les funcions que impliquin exercici d’autoritat i, en el mateix sentit, també serà discutible que les entitats dependents sotmeses a normativa privada gestionin serveis o executin potestats públiques.
Les societats mercantils poden, a més a més, assumir una funció tècnica i, en aquest cas, ens referirem a la descentralització funcional. No obstant això, cal tenir present que no és possible descentralitzar funcions quan es tracti de competències públiques que impliquen exercici d’autoritat o poder públic, d’acord amb la LBRL, la Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), i la jurisprudència del Tribunal Suprem sobre mitjans propis i societats instrumentals. És a dir, no es poden descentralitzar funcions a una societat municipal quan:
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
1. La funció implica exercici d’autoritat o poder públic ; funcions que comporten decisions que afecten a drets de la ciutadania, com ara: imposar sancions, exercir policia administrativa, resoldre procediments administratius que afectin a drets o interessos legítims, atorgar llicències i autoritzacions, concessions, dictar actes administratius que impliquin imperium . Aquestes funcions han d’exercir-se per òrgans administratius, no per societats mercantils.
2. La competència sigui indelegable. Per exemple: organització administrativa interna, aprovació d’ordenances i reglaments (òrgan plenari) o inspecció tributària (encara que pot descentralitzar-se suport material).
3. Suposa una privatització encoberta d’un servei públic essencial. El Tribunal Suprem ha anul·lat operacions on una societat municipal acabava actuant com si fos l’administració i es contractava personal de manera indirecta per a funcions reservades a funcionaris (gestionar procediments sancionadors de trànsit, inspeccions, urbanisme, etc.).
4. L’activitat requereix funcionaris públics. L’article 9 del Reial decret legislatiu 5/2015, pel qual s’aprova l’Estatut bàsic de l’empleat públic (TREBEP) assenyala que les funcions que requereixen salvaguarda d’interessos generals han de ser realitzades per funcionaris: fe pública, control i fiscalització, inspecció, recaptació executiva i tramitació d’expedients amb potestat decisòria. Una societat municipal no pot assumir funcions que requereixen funcionaris.
El funcionament del servei que s’ha de desenvolupar d’acord amb l’estudi econòmic de l’establiment i la memòria corresponent ha d’incorporar un pla d’actuació que permeti la supervisió continua de l’article 81 de la LRJSP (de caràcter bàsic) i que, d’acord amb l’article 85 de la LRJSP (encara que no és un precepte bàsic) ha de contenir les línies estratègiques del servei que inclogui els programes, les activitats, els objectius i els criteris a seguir en les actuacions. Aquest Pla d’actuació es revisarà periòdicament cada 3 anys i es complementarà amb els plans anuals.
El pla d’actuació plurianual podria estructurar-se de la manera següent:
1. Memòria de gestió, on es regulin especificacions concretes de les prestacions per a l’exercici, propostes de millora i objectius que cal assolir. Proposta econòmica: previsions ingressos, despeses, costos, amortitzacions, valoració de les propostes de millora. Pressupost per a l’exercici i previsió per als següents. Resultat de l’exercici anterior, definició d’objectius de seguiment, informe d’avaluació de la gestió efectuat pel servei gestor responsable i actes de la comissió de seguiment.
2. Procediment per a l’aprovació del pla anual , elaboració del pla anual per la comissió de seguiment i control, procediment d’aprovació i modificació i proposta concreta de pressupost per a l’exercici següent als efectes de la incorporació de les dotacions en el Pressupost general municipal d’acord amb les necessitats del servei (art. 168.3 del TRLHL). Condicions per a la modificació del pla anual.
3. Condicions de finançament , règim de transferències de l ’ajuntament en el dèficit del servei. Condicionaments per a la realització de les transferències a l’aprovació del pla anual i del compliment dels objectius fixats per l’ajuntament.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
365
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
4. Obligacions i responsabilitats de l’ens instrumental, control dels ingressos i gestió d’usuaris, etc., rendició de memòria de tancament anual d’actuació i dades a facilitar a l’ajuntament pel seu control i supervisió.
5. Vigència del PAA i altres.
El control d’aquest pla d’actuació es podrà realitzar mitjançant el pla de control financer, que analitzarà el compliment del Pla de viabilitat economicofinancera i que podria analitzar el número d’usuaris previstos i els reals, anàlisi de costos i càlcul del llindar de rendibilitat, anàlisi de l’estructura de costos: costos directes i indirectes, determinació del llindar de rendibilitat, que indica el volum d’ingressos a partir del qual la rendibilitat del servei seria positiva (és a dir, que no requeriria d’aportació de l’ens públic), la previsió d’ingressos de taxes, preus públics, preus privats, subvencions, altres ingressos del servei i l’evolució prevista dels ingressos i de les despeses, el càlcul dels fluxos de caixa del servei, diferències entre cobraments i pagaments, la liquiditat de la societat, compliment del Pla d’inversions etc. També es pot fer el seguiment de les dades pel càlcul de la sostenibilitat i l’eficiència en termes de rendibilitat econòmica (art. 85.2 de la LBRL) que va permetre justificar la decisió de la forma de gestió del servei. Tant en la implantació com en el seguiment del funcionament del servei és necessari fer referència al concepte de rendibilitat de l’article 85 de la LBRL i concretar els diferents tipus de rendibilitat:
— La rendibilitat econòmica. És un concepte que, en comptabilitat empresarial, se centra en l’estudi de la relació existent entre ingressos i despeses que es plasma en el compte de pèrdues i guanys. En les administracions públiques, el marge empresarial s’ha d’entendre en el context d’oferta de béns i serveis públics, on els ingressos obtinguts i les finalitats perseguides tenen com objectiu fonamental, en l’ àmbit de les organitzacions sense finalitats de lucre , l’eficiència en la prestació de béns i serveis, pel que els conceptes de pèrdues i guanys i marge empresarial s’ha de substituir pel de grau de cobertura dels costos com a diferència entre els costos de les activitats i els ingressos vinculats que les financen. Es relaciona amb el benefici abans d’impostos (BAIT)
• BAIT = ingressos ordinaris – costos ordinaris
• Rendibilitat econòmica = BAIT / actiu total
Quant més alta sigui la rendibilitat econòmica , major serà la productivitat de l’actiu i indica que el benefici és suficient per a atendre el cost del finançament.
— La viabilitat financera. Es refereix a l’estudi de l’anàlisi de finançament. Recursos dels quals es disposa per a la prestació del servei: tant els ordinaris per a l’adquisició de béns i serveis com per a fer front a les inversions que seguin necessàries i l’anàlisi de la tresoreria; capacitat de fer front als compromisos de despesa. Relaciona BAIT amb els fons propis (capital i reserves) de l’ens instrumental de naturalesa mercantil i el rendiment que correspon als mateixos i ens dona una orientació de la rendibilitat del «capital invertit pels accionistes».
Rendibilitat financera = BAIT / patrimoni net (fons propis)
Aquest és l’indicador més rellevant, ja que mesura el benefici generat en relació amb la inversió.
Rendibilitat de la inversió = (beneficis obtinguts – despeses incorregudes / capital invertit) *100
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
Es mesura com la ratio de guanys o pèrdues obtingudes sobre la quantitat invertida. En el marc de la justificació que ha d’acompanyar l’establiment o la modificació de la forma de gestió d’un servei, cal tenir en compte la Sentència del Tribunal Suprem núm. 767/2025, del 16 de juny de 2025, de la qual fou ponent el magistrat José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat. Aquesta Sentència resol el recurs de cassació admès per la interlocutòria del 23 de febrer de 2023, que va delimitar l’interès cassacional objectiu en els termes següents:
Si quan una Entitat local modifica el sistema de gestió d’un servei públic municipal en virtut de l’art. 85.2 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases del Règim Local, després de la modificació realitzada per la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració Local, és necessari quan es tracti del canvi de la gestió indirecta a la directa del supòsit a) del art 85.2 A) de la LBRL, motivar la major sostenibilitat i eficiència, en virtut de l’art. 7.3 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària.
1.4. El dèficit econòmic en la prestació del servei, aportacions a l’ens i ordres de servei
Aquesta dotació de mitjans suficients inicial ha de fer viable el servei públic. Les modificacions en la gestió del servei que decideix la empresa municipal no pot comportar que l’ajuntament hagi d’assumir-ne el cost. Només si l’ajuntament vol incorporar modificacions en la prestació del servei (en una conceptualització similar a les de les modificacions contractuals que imposa l’administració al contractista en la LCSP), aquestes es podran preveure, justificadament.
I per a evitar desviacions no justificades, juntament amb l’aprovació inicial del servei i el seu conveni regulador o pacte que s’incorpori a la gestió del servei, caldria limitar les possibles modificacions no substancials i de petit import, que no requeriran la tramitació pel ple, com en el cas de les obres previstes al Pla d’actuació, inversions i finançament (PAIF). En el cas de suposar una modificació substancial en import o contingut addicional en la naturalesa del servei, s’hauria de tramitar la modificació amb una actualització global del servei o del PAIF corresponent.
Ja hem comentat que, en moltes ocasions, en l’Administració pública, determinats serveis són deficitaris, per la qual cosa, en el moment de la seva creació i previ l’estudi de costos i el pla de viabilitat de l’elecció de la gestió d’aquest servei per una empresa municipal, caldrà determinar clarament aquest dèficit als efectes del traspàs a l’entitat per part de l’ajuntament dels fons corresponents a aquest finançament.
Respecte d’aquestes aportacions al dèficit del servei, la NRV 18a del PGC 2007 i l’Ordre 733/2010 que regula que en les aportacions de socis propietaris, si la transferència es destina a despeses concretes s’aplicarà en el concepte d’altres ingressos d’explotació, mentre que s’imputarà a fons propis si aquesta es destina a sufragar pèrdues generals d’anys anteriors. Aquesta consideració pot repercutir en el càlcul de l’estabilitat pressupostària.
Recordar el que disposa la disposició addicional novena de la LBRL respecte al «Redimensionament del sector públic local» en relació amb la limitació d’aportacions a l’ens si l’ajun-
367 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
tament té vigent un pla economicofinancer o un pla d’ajust, tant si es vol crear un l’ens dependent nou per a prestar el servei com si s’han de fer transferències o aportacions a un ens ja existent. Aquestes transferències anuals per a finançar el dèficit del servei són fixes i han d’estar previstes en el pressupost de la societat i també per l’ajuntament en el capítol iv, de subvencions i transferències corrents.
Com analitzarem, aquestes transferències com a pagaments del dèficit del servei per part de l’ajuntament tenen una aplicació pressupostària diferent a la del pagament per l’encàrrec de gestió a mitjà propi, on la transferència per a la prestació del servei s’imputarà al capítol ii del pressupost de béns i serveis, i l ’empresa municipal ha d’emetre la factura corresponent. En tot cas, l’acord d’implantació del servei o activitat haurà de contenir clarament determinat el dèficit de servei i la transferència anual, si escau, concretant la que es preveu per cada servei o activitat deficitari, així con els mecanismes per a actualitzar aquesta transferència, si és el cas, i les obligacions de la societat de retre comptes sobre la gestió del servei públic. En cas de modificació de l’import de la contraprestació, aquestes despeses que la provoquen haurien de ser aprovades/autoritzades per l’ajuntament prèviament a la inclusió en el pressupost anual que aprovarà el ple municipal .
En resum, s’entendrà que existeix una organització descentralitzada que gestiona el servei públic —i, per tant, com a part d’aquesta organització es configuren transferències estables— quan es dugui a terme la direcció i prestació integral d’aquest servei públic, amb prestació directe als ciutadans o bé competències amb autonomia funcional i econòmica, per la qual cosa qualsevol actuació i aportació econòmica dins d’aquesta activitat es realitzarà mitjançant transferències estructurals per a cobrir el dèficit del servei públic i s’aplicarà al capítol iv de despeses del pressupost municipal.
La LRJSP, després d’analitzar en el seu article 5 la figura dels òrgans administratius i els requisits per a la creació d’aquests, entra a analitzar la figura de les instruccions i les ordres de servei , recollint el següent: «Article 6. Instruccions i ordres de servei. 1. Els òrgans administratius podran dirigir les activitats dels seus òrgans jeràrquicament dependents mitjançant instruccions i ordres de servei».
Ambdues són directrius d’actuació dictades per un òrgan administratiu en l’exercici del poder jeràrquic amb la finalitat d’establir els criteris d’aplicació i interpretació jurídica interns que en una determinada matèria, han de seguir els òrgans dependents d’aquest. Podríem diferenciar l’una de l’altra entenent que una ordre de servei diu què fer mentre que una instrucció diu com fer-ho, però en la pràctica, són conceptes molt similars i totes dues manquen de valor normatiu.
Aquestes ordres de servei s’han utilitzat per les administracions per a completar el contingut en el pressupost i PAIF anual de l’ens depenent.
Cal tenir present que les empreses públiques constitueixen una figura híbrida dins de l’organització administrativa, situada en un espai intermedi entre l’administració estricta i l’empresa mercantil. La naturalesa dual que presenten —formalment sotmesa al dret privat però funcionalment orientada a la satisfacció d’interessos públics— genera tensions estructurals en relació amb l’exercici del poder de direcció de l’Administració matriu. En tal context, les ordres de servei dictades per l’Administració a les empreses públiques esdevenen un instrument clau, però també problemàtic, de direcció i control.
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
Les ordres de servei posen de manifest la necessitat de conciliar dos pols aparentment contradictoris: d’una banda, l’autonomia de gestió pròpia de l’empresa pública; de l’altra, la subjecció als objectius i mandats d’interès general que justifiquen la seva existència.
Des d’una perspectiva jurídica, les ordres de servei o ordres d’execució troben el seu fonament en el poder de direcció, supervisió i control que correspon a l’administració sobre el seu sector públic instrumental. Aquest poder pot exercir-se a través de diversos mecanismes: instruccions generals, encàrrecs, aprovació de plans d’actuació o, de manera més directa, ordres concretes d’execució.
A diferència de les ordres dictades dins de l’organització administrativa estricta, les que s’adrecen a empreses públiques no poden concebre’s com a manifestacions il·limitades de jerarquia administrativa. La personalitat jurídica pròpia de l’empresa pública i la seva submissió predominant al dret privat exigeixen que les ordres respectin els límits materials i funcionals derivats del seu règim jurídic específic.
Un dels principals reptes que plantegen les ordres de servei és el seu impacte sobre l’autonomia de gestió de l’empresa pública. Aquesta autonomia no constitueix un fi en si mateix, sinó un instrument per a garantir una gestió més eficient, flexible i professionalitzada dels serveis o activitats encomanades. Quan les ordres de servei substitueixen de manera sistemàtica la presa de decisions dels òrgans societaris, existeix el risc que l’empresa pública esdevingui una mera prolongació operativa de l’administració, buidant de contingut la seva configuració jurídica diferenciada. La situació que es dona pot comportar disfuncions rellevants, tant en termes de responsabilitat dels administradors com de seguretat jurídica en les relacions amb tercers.
Les implicacions econòmiques i financeres són les següents:
— Les ordres de servei tenen una dimensió econòmica significativa. Quan l’Administració imposa a una empresa pública determinades actuacions —especialment si no responen a criteris estrictament empresarials— pot generar costos addicionals o desequilibris financers que l’empresa no hauria assumit en un context de gestió autònoma.
— Un aspecte especialment delicat és la determinació de la responsabilitat jurídica derivada de l’execució d’ordres administratives. Quan una empresa pública actua en compliment d’una ordre expressa de l’Administració, es planteja la qüestió de fins a quin punt els seus òrgans de direcció poden ser considerats responsables de les conseqüències d’aquesta actuació. La formalització de les ordres no és una exigència merament procedimental, sinó una garantia de transparència i rendició de comptes.
Les ordres de servei adreçades a les empreses públiques constitueixen un instrument legítim de direcció administrativa, i normalment ha de ser una prolongació de l’execució prevista al pressupost municipal ; en cas contrari, el seu ús ha de ser excepcional, proporcionat i jurídicament acurat. Una utilització excessiva o informal d’aquest mecanisme pot erosionar l’autonomia empresarial, generar inseguretat jurídica i desdibuixar les fronteres entre Administració i sector públic instrumental.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
369
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
1.5. La supervisió continua
En l’exposició de motius de la LRJSP es fa referència a la necessitat de disposar d’un registre d’ens dependents que permeti comptar, en tot moment, amb informació completa, fiable i pública sobre el nombre i la tipologia d’organismes públics existents. Al mateix temps, la norma pretén imposar a totes les administracions l’obligació d’establir un sistema de supervisió contínua de les seves entitats dependents, que inclogui la formulació periòdica de propostes de manteniment, transformació o extinció.
Així, la voluntat del legislador és instaurar un mecanisme de control regular sobre l’activitat dels ens dependents, un control que sigui periòdic i que permeti analitzar el funcionament real d’aquestes entitats.
La previsió legal es concreta a l’article 81 de la LRJSP, que estableix expressament que la revisió ha d’incloure l’anàlisi de la subsistència dels motius que van justificar la creació de l’ens i la seva sostenibilitat financera. Es tracta d’un precepte de caràcter bàsic i, per tant, aplicable a tot el sector públic local.
En desenvolupament d’aquesta previsió, algunes comunitats autònomes i l’Estat han aprovat regulacions específiques. Entre aquestes destaquen el Decret 73/2025, de 9 de juliol, del Govern d’Aragó, que regula les actuacions de planificació, execució i avaluació vinculades a la supervisió contínua de les entitats del seu sector públic institucional; l’Ordre HAC/24/2022, del 9 de desembre, relativa a la supervisió contínua de les entitats del sector públic institucional autonòmic, i l’Ordre HFP/371/2018, del 9 d’abril, que estableix el mateix règim per a les entitats del sector públic institucional estatal.
En l’ àmbit estatal, aquesta funció correspon a la Intervenció General de l ’Administració de l’Estat (IGAE), d’acord amb l’article 85.3 de la LRJSP. La seva tasca consisteix a verificar, des de la creació fins a l’extinció de cada entitat , el compliment dels requisits previstos en la Llei, i en particular:
— La subsistència de les circumstàncies que van justificar la seva creació.
— La seva sostenibilitat financera.
— L’existència de causa de dissolució, ja sigui per incompliment dels fins fundacionals o perquè la seva continuïtat no constitueixi el mitjà més idoni per a assolir-los.
Pel que fa a Catalunya, l’any 2010 es va impulsar l’elaboració d’un pla de racionalització del sector públic (es desconeix si es va arribar a redactar un informe de conclusions o si es va implementar algun pla derivat d’aquella iniciativa). Com en molts altres governs, resta pendent l’inici efectiu de l’anàlisi i supervisió contínua del sector institucional prevista a la normativa.
En conseqüència, l’obligació legal de supervisió encara està poc implantada tant en les comunitats autònomes com en els grans municipis i governs locals, que tenen per davant un ampli recorregut en la seva aplicació i desenvolupament.
Assenyalar que la supervisió contínua permet un examen molt més exhaustiu i des de una òptica diferent que el control de regularitat o el control operatiu. Mitjançant dit mecanisme es pot analitzar si l’entitat presta els serveis en els termes previstos en la seva creació,
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
l’evolució d’aquests serveis al llarg del temps, l’estructura i imputació dels costos indirectes segons els criteris aprovats, la proporcionalitat i qualitat dels costos, els paràmetres de volum de servei i cost per unitat, així com els preus i altres ingressos obtinguts en relació amb les previsions inicials. D’aquest conjunt d’indicadors se’n deriva un superàvit o un dèficit del servei, i la seva incidència en la situació econòmica i patrimonial de l ’entitat.
El resultat de l’anàlisi esmentat ha de permetre adoptar decisions informades, ja sigui per a millorar el servei o, si escau, per a dissoldre l’ens quan no aporti un avantatge real en la gestió en els termes actuals.
Aquests tipus d’informes no són habituals, encara que algun municipi ha començat a realitzar les anàlisis sobre els seus ens com és el cas de la Intervenció de Toledo, que conclou l’informe amb unes conclusions clares sobre el seu sector institucional, en línia amb les exigències de la normativa i que pot servir de referència pel qui vulgui iniciar aquest camí.
La normativa exigeix que totes les administracions implantin un sistema de supervisió contínua dels seus ens dependents per a garantir que continuen sent necessaris, sostenibles i eficients. Tot i això, la seva aplicació real és encara limitada en moltes comunitats autònomes i governs locals. La supervisió contínua esdevé una eina clau per a avaluar el funcionament dels serveis públics i adoptar decisions informades sobre el seu manteniment, transformació o extinció.
1.6. Conclusions
La utilització d’ens instrumentals per a la gestió de serveis públics constitueix una opció organitzativa legítima dins l’ àmbit de l ’autonomia local. La seva justificació ha de fonamentar-se sempre en criteris objectius d’eficiència, sostenibilitat i bona administració. Això exigeix no només una motivació adequada en el moment d’adoptar la decisió organitzativa, sinó també l’existència de mecanismes estables de control, avaluació i rendició de comptes que permetin verificar de manera periòdica que aquesta fórmula continua responent a l’interès públic.
En última instància, el veritable repte no rau tant en la creació d’aquests ens com en la capacitat de les administracions públiques per a exercir sobre ells una direcció estratègica i un control efectiu de la seva activitat. Sense una cultura institucional basada en la planificació, l’avaluació i la supervisió continuada, els avantatges teòrics associats a aquestes fórmules organitzatives poden diluir-se amb el temps. Per això, el reforç dels mecanismes de supervisió i d’anàlisi de l’eficiència ha de constituir un element central de la governança pública , per a garantir que aquestes estructures contribueixen realment a millorar la qualitat i l’eficiència dels serveis públics prestats a la ciutadania.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
ELS SERVEIS PÚBLICS PRESTATS PELS ENS INSTRUMENTALS PRIVATS EN L’ADMINISTRACIÓ LOCAL
CRÒNICA BIBLIOGRÀFICA
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
M. CRISEIDA RAMÍREZ DOMÍNGUEZ
NOTÍCIA DE LLIBRES Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 5 (juny 2026), p. 375-381 ISSN: 2938-5733
NOTÍCIA DE LLIBRES
Joan Amenós Álamo1 Professor titular de dret administratiu Universitat Autònoma de Barcelona
Sumari: 1. Doctora entre llibres i paraules repensades: María Jesús Montoro Chiner, El encantamiento de algunos libros y su magisterio (2025); 2. López Rodó, sota un allargavistes global: Anna Catharina Hofmann, «“Los derechos fundamentales han pasado a la historia”. Ernst Forsthoff, Laureano López Rodó y el Estado administrativo autoritario en la modernidad industrial» (2025).
1. DOCTORA ENTRE LLIBRES I PARAULES REPENSADES: MARÍA JESÚS
MONTORO CHINER, EL ENCANTAMIENTO DE ALGUNOS LIBROS Y SU MAGISTERIO (2025)
1. El 16 de maig del 2025 la professora María Jesús Montoro Chiner fou investida Doctora Honoris Causa per la Universitat Rovira i Virgili. Tot seguit, el discurs d’investidura fou editat 2 i, per tant, disposem d’un valuós volum que recull el text de l’acceptació de la designació i, a més, la completa Laudatio pronunciada per la Dra. Lucía Casado Casado (catedràtica de dret administratiu a la universitat esmentada).
2. Com dèiem al número anterior d’aquesta revista en relació al llibre escrit pels professors Cachón i Fossas, 3 estem davant una classe de documents que, dintre d’uns anys, ajudaran a conèixer el tarannà autèntic que es gastava a l’alma mater.
3. La lliçó va per feina i selecciona els tres o quatre interrogants essencials que li han preocupat —i encara li preocupen— a la professora homenatjada. És veritat que la Dra. Montoro ha pujat pas a pas moltíssimes muntanyes de l’orografia iuspublicista. I sempre ha arribat molt amunt: la fonamentació del dret ambiental, la qualitat de les normes, la posició del dret europeu, la regulació de les grans infraestructures... Infatigable.
4. Ara bé, en aquest moment culminant de la seva carrera —quan ja es veu petita la vall, però encara queden cims— la nova doctora ens entrega dos regals al peu del camí. Per una banda, les perles conceptuals que li van cridar l’atenció des del primer moment i, per una altra banda, els llibres ben aviat estimats.
1. joan.amenos@uab.cat
2. María Jesús Montoro Chiner, El encantamiento de algunos libros y su magisterio. Discurso de investidura como Doctora Honoris Causa por la Universitat Rovira i Virgili , Barcelona, Senyor Ruc, 2025.
3. M. Cachón Cadenas i E. Fossas Espadaler, Un largo paseo: Conversaciones sobre la vida y el derecho, Barcelona, Atelier, 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
375
JOAN AMENÓS ÁLAMO
5. Comencem per les nocions lluminoses. La primera, la del sacrifici especial . Un sintagma que recull en dues paraules segles i segles de discussió jurídica, una aplicació precisa d’una noció prèvia d’igualtat. Una igualtat, per cert, que no és l’equilibri etern de les parts contractuals, sinó la relació equitativa viscuda en societat. I aquí, amics lectors, el sender és costerut. L’autora hi assenyala exemples polèmics: les indemnitzacions sol·licitades amb motiu dels danys soferts durant l’epidèmia del covid, els danys que potser patiran les futures generacions a causa del canvi climàtic, els litigis enganxats a les zones de baixes emissions, etc. Fa la impressió que el sacrifici especial es produeix sovint, però l’autora recorda que cal compensar-ho i que hem de lligar-lo al llit de Procust expropiatori.
6. Estem indiscutiblement davant un tema roent. La postmodernitat celebra el fracàs del mite jurídic de l’ égalité, que s’escola per l’aigüera. És fàcil sentir pertot arreu noves víctimes d’antics crims , que invoquen el seu inic i llunyà sacrifici. Ja en un àmbit més concret, es recorre a privacions singulars no indemnitzades per a garantir per la porta del darrera drets o prestacions autènticament col·lectius. Un bon exemple seria la categoria immobiliària del gran tenidor, un pegat a través del qual es vol cosir el problemàtic dret constitucional a l’habitatge.
7. Comprenc que alguns exagerin un xic i parlin de nova edat mitjana, carregant sobre aquesta invocació la florida de situacions estamentals diferenciades, de sacrificis individualitzats. Se m’acut que seria una societat difícil d’entendre, amb càrregues heroiques no compensades i facultats que el veí no tindria pas. Seria, potser, un estat amb dret públic, però sense dret administratiu. Aquest, com a producte històric, intenta assegurar precisament la igualtat dels ciutadans davant l’aparició d’una potentior persona legalment configurada.
8. El segon àtom de radioactiva reflexió fou —en aquest dia de festa i veneració— la noció de garantia institucional . Ras i curt: «No es tracta de petrificar la institució conforme a un model heretat; es tracta de protegir la institució per a que desplegui la seva funcionalitat en l’Estat de Dret» (p. 20). És una música mesurada i matisada.
9. Però en aquest noticiari podem ser una mica més arrauxats. Amb la garantia institucional, el passat entra per mèrits propis en l’escena de la interpretació de la regulació actual i present. Un passat que, en realitat, és un carregament heterogeni, de vegades un autèntic mercat d’encants: romanalles doctrinals, escorrialles jurisprudencials, vestigis legals... Un camió meravellós de mobles vells on sovint no és fàcil posar ordre (el paper auxiliar dels historiadors és fonamental aquí per a redactar sentències acurades).
10. Es parlava l’altre dia, a una Junta de Facultat d’una universitat catalana, sobre la reforma dels plans d’estudi. S’havia format una comissió i, curiosament, havien quedat fora —principalment— les assignatures de caire històric. No sé quin dret es vol ensenyar sense aquesta perspectiva.
11. En realitat, ara que hi penso, tot el discurs de la mestra Montoro és una reivindicació de l’antiga institució del jurista, des del jurisperit romà fins al togat contemporani. Una espècie de garantia institucional del meditador experimentat. Per aquesta raó, és fàcil entendre que la columna vertebral del discurs van ser uns llibres molt concrets que van il·luminar la ruta de la nova doctora.
12. Per exemple, el Jus civile controversum , obra de compilació redactada per Samuel de Cocceji i encarregada per Frederic II de Prúsia, així com la seva seqüela, l’Allgemeines Landrecht , que entraria en vigor el 1794. O una primera edició de la Verfassungslehre de Carl Schmitt (1928). I, molt especialment, El acto administrativo, de Recaredo F. Velasco (1929), amb pròleg de Maurice Hauriou. L’autora fa friccionar aquest llibre amb l’obra de G. Jellinek, Otto Mayer i Adolf Merkl, que juguen fort en alguns moments insuperables de l’exposició. Aquí ja us he de convidar a llegir el discurs, perquè no vull trencar maldestrament aquest quadre d’orfebreria jurídica.
13. Com és sabut, aquestes investidures han de tenir la seva Laudatio. Li va ser encarregada en el present cas a la doctora Lucía Casado: garantia d’eficiència, puntualitat i precisió. Impecable. Ja m’imaginava que recolliria el nus dels mèrits acadèmics de la professora distingida. I, certament, ho fa, però afegint alguns detalls humans de Maria Jesús Montoro, la lluminositat d’una persona sàvia quan apareix pels racons de la vida quotidiana. M’agrada molt el final del seu discurs, invocant altre cop a la història, en aquest cas al substrat deixat per Andreu Bosch i el seu ja clàssic sumari sobre els títols d’honor de Catalunya, Rosselló i Cerdanya (1628).
2. LÓPEZ RODÓ, SOTA UN ALLARGAVISTES GLOBAL: ANNA CATHARINA HOFMANN, «“LOS DERECHOS FUNDAMENTALES HAN PASADO A LA HISTORIA”. ERNST FORSTHOFF, LAUREANO LÓPEZ RODÓ Y EL ESTADO ADMINISTRATIVO AUTORITARIO EN LA MODERNIDAD INDUSTRIAL» (2025)
14. Tal com havíem dit al número anterior, hem de comentar ara el llibre indicat a l’encapçalament. Deixarem per a la següent entrega els tres llibres dirigits per Daniel Vallés i Elisabet Velo el 2025 sobre l’acció normativa de la Generalitat catalana, que constitueixen el primer estudi global i sistemàtic de la legislació promulgada per la Generalitat republicana i crec, per tant, que mereixen una anàlisi més tranquil·la.
15. Tinc ara a les mans un text important. Em refereixo al llibre Desarrollo de la dictadura, dictadura del desarrollo: El régimen franquista en su entorno internacional (19451969), editat per Sebastián Martín, Federico Fernández-Crehuet i Alfons Aragoneses.4 A diferència d’altres estudis també seriosos sobre el dret durant l’època franquista — molt centrats en la realitat espanyola—, la perspectiva que recollim és molt diferent. Es tracta de situar les grans línies de l’ordenament dins de moviments internacionals molt més amplis. Es vol obrir el camp. Per aquest motiu, el panorama d’aportacions del llibre té orígens geogràfics ben diversos i examina certes pautes de l’evolució constitucional i legal de països distints: Alemanya, França, Itàlia, Portugal, Colòmbia... L’amplitud temàtica també impressiona: dret constitucional i dret administratiu, dret privat, dret penal, la qüestió colonial... Lògicament, ens interessa més la primera referència, amb dos treballs molt lligats a la nostra realitat: l’estudi de Sebastián Martín
amb el títol «Imágenes políticas para consolidar la dictadura » i, sobretot, el capítol 7, d’Anna Catarina Hoffmann, «“Los derechos fundamentales han pasado a la historia”. Ernst Forsthoff, Laureano López Rodó y el Estado administrativo autoritario en la modernidad industrial».
16. Podríem sintetitzar agosaradament l’evolució de la legislació durant el règim de Franco com un treball conscient i adaptatiu de depuració del llenguatge. D’un llenguatge missional i místic a unes paraules merament tècniques i científiques. 5 Ho indica molt bé el magnífic capítol 10, redactat pel professor Carlos Petit: «Hablemos de anónimas. Posturas e imposturas en torno a la ley de 17 de julio, 1951». En aquest cas, es tractava de vèncer la inicial possibilitat d’una legislació integral de l’empresa, destinada a regular amb realisme i seriositat aquest subjecte i fins i tot a plantejar qüestions com la participació dels treballadors als beneficis o la inspecció administrativa de les falsificacions societàries (perfectament arrelada en les autoritzacions dels Governadors civils a les societats mercantils en el segle xix ). És evident que una part d’aquestes demandes provenia d’un sector falangista molt ideologitzat, però el professor Petit té l’encert també de recollir la precisa crítica de Federico de Castro i d’al·ludir al ric debat internacional sobre la matèria. Un debat, per cert, molt més ampli que la jibarització del fenomen societari que arribaria al final a les pàgines del BOE.
17. Hem dit que el franquisme és un procés de permanent depuració de les paraules i, en aquest terreny, es tractava de restringir l’operació legislativa a aprovar una llei concentrada en la societat anònima (no en l’empresa). Calia deixar-se de romanços i assegurar sobretot la limitació de responsabilitat (amb les ficcions o silencis que calguessin). En aquesta vasta operació de neteja i concreció, el gegant dialèctic fou el catedràtic Joaquín Garrigues i Díez-Cañabate.
18. Si som una mica agosarats, podem afirmar perfectament que el paper que va jugar l’insigne mercantilista a l’àmbit de la regulació comercial li va correspondre a Laureano López-Rodó en el terreny del dret administratiu. Estem davant del iusadministrativista català més influent del segle xx . És una afirmació incòmoda des del punt de vista polític, però fàcilment verificable si es pensa en la presència directa de la seva mà en algunes de les lleis més rellevants que van crear el nostre dret administratiu: la Llei de règim jurídic de l’Administració de l’Estat del 1957, la Llei de procediment administratiu de 1958 o la Llei de funcionaris civils de l’Estat del 1964. Si al·ludim a la presència indirecta, el llistat seria llarguíssim. D’altra banda, no fou menor el seu paper com a comissari del «Plan de Desarrollo» (1962-1973).
19. Certament, han estat nombrosos els estudis sobre la generació tecnocràtica que guanya parcel·les àmplies de poder als anys cinquanta del segle passat. Un dels tòpics
5. La inadaptació del llenguatge inicial del franquisme a la realitat catalana es pot seguir perfectament al llibre de Francesc Vilanova, Catalans del 1939. Les dretes catalanes en temps dels feixismes europeus , Barcelona, La Campana, 2024. Especialment aconsellable per a la nostra reflexió és el capítol «Epíleg: l’últim català del 1939. La defenestració d’Ignacio Agustí el 1957». I el que passa en l’àmbit literari passa també en el camp normatiu.
més reiterats és, per exemple, la vinculació amb l’Opus Dei6 o el seu protagonisme en l’estabilització política i econòmica del règim autoritari. La professora Hofmann sosté que aquests llocs comuns estan molt bé, però que cal reorientar-los tenint en compte la inserció dels nous governants dins de remolins internacionals d’ampli abast i de més llarga durada. Com ja hem dit, aquesta és la idea principal del llibre i, en el cas de López-Rodó, ateny un caràcter paradigmàtic. Espanya no era tan diferent.
20. En concret, l’autora detecta una doble font forana en l’autor citat. Aquestes dues línies operen en un camp lleugerament diferent: un és més teòric, de fonaments, i l’altre està més orientat cap a la praxi.
21. La inspiració teòrica de caràcter internacional ve, en primer lloc, del seu contacte amb el dret administratiu portuguès del règim salazarista. L’autora es deté en el viatge d’estudis a Lisboa i Coimbra d’abril de 1944, quan va conèixer el professor Marcelo Caetano —inspirador del Código administrativo, promulgat l’any 1940 i ja sota principis corporativistes—. López Rodó traduiria poc després el manual de dret administratiu de Caetano, publicat a Espanya com a Tratado elemental de derecho administrativo: Teoría general (1946). Entre altres qüestions, li interessava a López-Rodó la superació del parlamentarisme i el reforçament de l’Administració (amb reducció explícita dels seus controls).
22. Seguidament, el jurista català va observar trets similars al règim francès de Vichy. L’abolició de la Constitució de la Tercera República li permetia afirmar que el parlament era «una excel·lent acadèmia d’oratòria», però «poc eficaç quan es tracta d’adoptar mesures urgents que salvin el país de situacions greus».7 Vichy li dona peu, a més, a fer algunes reflexions interessants. Per exemple, l’abolició de la separació entre el cap d’Estat i el cap de Govern o la divisió centralista en províncies (no en departaments!). En efecte, l’administrativista català considera que aquestes províncies són més a prop de «l’antiga divisió natural». Aquesta referència a un substrat previ connecta amb l’allusió a la tradició de Forsthoff (autor al qual ara ens referirem) i obre la via a un estudi del regionalisme (o conceptes similars) a López-Rodó.
23. Ara bé, les anteriors referències són en el fons ressonàncies dels moviments antiparlamentaris d’entreguerres, que el professor Esteve Pardo ha estudiat de forma brillant. 8
6. Un dels darrers treballs sobre aquest tema és el magnífic llibre de Lino Camprubí , Los ingenieros de Franco: Ciencia, catolicismo y guerra fría , Barcelona, Planeta, 2023. Aquest estudi permet veure que el projecte tècnic, científic i industrialitzador sota el règim de Franco tenia una perspectiva molt més gran que la discussió entre falangisme i nacionalcatolicisme per una banda i modernització tecnocràtica per una altra banda. La tesi de Camprubí és que, des del primer moment, una elit d’enginyers i científics ben situada disposa d’unes condicions institucionals prou confortables per a tirar endavant —per fi— un programa modernitzador. Als anys cinquanta, la comoditat és encara més àmplia, la qual cosa no impedirà l’aparició d’obstacles polítics. Per exemple, la lluita entre el Ministeri d’Indústria i el Ministeri d’Agricultura en relació amb l’orientació i les funcions que havia de tenir la política d’embassaments i pantans. En realitat, es parla sovint de franquisme com si hi hagués al darrere un corpus de doctrina ben establert. Això és dubtós o, com a mínim, caldria concretar-ho o potser reduir-ho a criteris molt elementals: autoritarisme polític, control estricte de l’ordre públic, etc.
7. P. 341.
8. A El pensamiento antiparlamentario y la formación del derecho público en Europa , Barcelona, 2019.
379 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
NOTÍCIA DE LLIBRES
JOAN AMENÓS ÁLAMO
Hofmann afegeix, com ja hem avançat, que l’ombra que acompanya les meditacions de López-Rodó és la de Forsthoff. Fenomen gens sorprenent, ja que l’autor alemany viu un moment dolç després de la segona guerra mundial i, a més, il·lumina especialment el panorama doctrinal iuspublicista a Espanya. No ens estendrem ara en els fruits principals del seu pensament (ben seleccionats per Hofmann), sinó en la reinterpretació que fa el jurista català.
24. Resumeixo la concepció de López-Rodó en dues columnes: fragilitat i optimisme. La primera paraula prové justament de la feblesa de l’home-massa contemporani, aquest fenomen profund que ja detectà Ortega y Gasset (citat expressament per Forsthoff, per cert). Forsthoff veu que l’economia tradicional dels masos ja fa figa i que les xarxes comunals s’han desballestat. Les poblacions s’omplen —i ara prenc unes paraules de Ruyra mentre mira la turbamulta de les Rambles a començaments del segle xx — amb una «multitud dels humils ciutadans sens ales, aterrada a baix [...] cares noves, vestimentes variades, menestrals, senyors, dames, modistetes, siluetes femenines per a tots els gustos, algunes d’una elegància no massa honesta [...]».9
25. A mesura que avanci el segle, aquesta gent només podrà sobreviure gràcies a la tramoia de la procura existencial proporcionada per l’Estat i, singularment, per l’Administració. Al llarg de la vida, centenars de decisions burocràtiques sostindran el seu pas pel nostre món: registres públics, seguretat ciutadana, assegurances socials, emissió de diner i control de la inflació, subministrament energètic, transport, seguretat alimentària, etc. Forsthoff i López-Rodó hi coincideixen: els drets fonamentals o un pluralisme disgregador ja no pinten res si es comparen amb la feinada gestora que tenim pel davant. Els administrats han de ser ben administrats (valgui la volguda redundància).
26. I ara ve el vessant optimista: una màquina eficient i ben organitzada proveirà adequadament els serveis que hem citat, tan necessaris com l’aire que es respira. Però, ves per on, ara la inspiració del jurista s’orienta cap als nous plantejaments de les ciències administratives. Hi ajuda molt la seva participació esforçada i constant a l’Institut de Ciències Administratives Internacionals (ICIA), un dels fundadors del qual havia estat el professor Gascón y Marín (que li havia dirigit la tesi i que fou el seu mestre). Aquest institut, per cert, fa un gir copernicà a la segona meitat del segle xx : posa l’accent en les pràctiques administratives i redueix el pes dels debats jurídics.
27. Ja dins d’aquesta atmosfera, López-Rodó queda fascinat per l’argot nord-americà de l’Scientific Management. Ben aviat, entra en contacte amb autors com Pfeiffer, Rostow, etc. En les seves memòries10 —i aquest és un punt no prou destacat a l’article que comentem— s’observa la voluntat constant d’establir llaços amb aquest xup-xup del país de les barres i estrelles. Els lemes són ben coneguts: jerarquia clara, simplificació, mecanització, preferència pels managers en la gestió ordinària i reducció del camp dels representants polítics, etc.
9. Joaquim Ruyra, «Una conversa amb Jacint Verdaguer», inclòs en les seves Obres completes , Barcelona, Selecta, 1982 (3a ed.), p. 809 i seg.
28. Tenint en compte el que hem dit, podem situar López-Rodó entre els introductors destacats de la ciència administrativa moderna a Espanya. En certa manera, hi trobem algun paral·lelisme teòric amb el professor Joan Subirats. En efecte, aquest darrer és un reputat expert en gestió pública que també ha protagonitzat una experiència ministerial (i municipal) rellevant. Seria apassionant que ens indiqués com ha vist l’aparell administratiu en aquest primer quart del segle xxi . Alguna cosa interessant li he sentit dir en conferència pública i podem trobar algunes perles al seu recent llibre La brecha entre saber y hacer Democracias más fuertes con políticas más efectivas (Anagrama, 2026).
29. Evidentment, els dos autors estan separats per més de mig segle i, per a Subirats, el marc democràtic no sols és imprescindible, sinó que cal profunditzar-hi. També hi adverteixo a López-Rodó uns ulls confiats, la clara consciència de que s’està edificant una Administració millor (tot hi ajudava: són els anys del creixement econòmic imparable a l’Occident). En canvi, Subirats sap que actua i escriu en un moment més crític (tant a nivell social com administratiu), encara que també percep les promeses d’eficiència que venen de la mà de la tecnologia digital i de la intel·ligència artificial.
30. M’atreveixo, per tant, a presentar una hipòtesi de l’evolució de la ciència administrativa a Catalunya, amb un naixement encara ancorat en el franquisme —López-Rodó seria el nom fonamental— i una fase de desenvolupament i maduresa vinculada a l’experiència gestora de la Generalitat i a l’aparició dels grans especialistes. Amb això últim ens referim a figures, en l’àmbit teòric, com Brugué, Ramió o Jiménez Asensio, si bé podem afegir la fructífera feina científica i pràctica d’en Subirat s o d’en Josep Maria Vallés.11 Finalment, és evident que hem entrat en una fase caracteritzada per la crisi política i per la incertesa esperançada que porten les noves tecnologies. Potser aquest revista haurà d’enregistrar les sacsejades tectòniques que ens esperen.
11. No es pot oblidar a la pràctica el paper operatiu que han jugat les grans escoles de negocis radicades a Barcelona quan han entrat en aquest terreny, amb noms rellevants com els de Francisco Longo o Manuel Férez.
381 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
NOTÍCIA DE LLIBRES
382
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 5 (juny 2026)
JOAN AMENÓS ÁLAMO
REVISTA CATALANA D’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA
NORMES PER ALS AUTORS
1. INFORMACIÓ GENERAL
1.1. Objectius i característiques de la revista
La Revista Catalana d’Administració Pública (en endavant, RCAP) és una revista nascuda el 2024 i editada per la Societat Catalana d’Estudis Jurídics, entitat filial de l’Institut d’Estudis Catalans, amb un caràcter de recerca i divulgació científica, centrada en la pràctica de les administracions públiques catalanes. La seva finalitat és difondre la recerca en el camp del dret públic català i ser una eina útil i d’informació per a l’exercici de les funcions de tots els professionals d’aquesta branca. La RCAP publica articles i estudis relacionats amb institucions o aspectes concrets del dret públic, a més de tenir unes seccions fixes en què s’analitzen la legislació i la jurisprudència d’interès més recent, així com la doctrina consultiva del Consell de Garanties Estatutàries i de la Comissió Jurídica Assessora. També s’incorpora a la RCAP una secció sobre règim local, amb col·laboracions de les associacions municipalistes catalanes Associació Catalana de Municipis (ACM) i Federació de Municipis de Catalunya (FMC) i del Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers d’Administració Local de Barcelona (CSITAL), i, finalment, una secció de novetats bibliogràfiques.
La RCAP es publica en format digital, adoptant el sistema de l’Open Journal Systems (OJS), de codi obert i d’ús gratuït. Té una periodicitat bimensual (mesos de juny i desembre). Es regeix pel sistema d’avaluació externa doble cega.
La llengua de la revista és el català. També s’admeten col·laboracions en castellà, francès i anglès.
1.2. Contingut de la revista
La RCAP s’estructura d’acord amb l’esquema següent:
— Monogràfic (articles d’encàrrec)
— Miscel·lània (tema lliure, enviats pels autors)
— Novetats legislatives (UE, Estat, comunitats autònomes i Catalunya)
— Novetats jurisprudencials (Tribunal Constitucional i jurisdicció ordinària)
— Doctrina consultiva (Consell de Garanties Estatutàries i Comissió Jurídica Assessora)
— Règim local (ACM, FMC i CSITAL)
— Crònica bibliogràfica
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
383
2. ENVIAMENT DELS MANUSCRITS
2.1. Format i presentació dels originals
Els documents s’han de presentar en Word. El tipus de lletra del text ha de ser Times New Roman, cos 12, amb interlineat d’un espai i mig i marges estàndard. Les notes a peu de pàgina han d’anar sagnades i s’han de compondre amb lletra del cos 10; la crida de la nota ha d’anar darrere de la puntuació.
El límit d’extensió dels articles monogràfics o de la miscel·lània és de 22.000 paraules, notes a peu de plana incloses. En el cas de les ressenyes i cròniques o notícies, l’extensió màxima és de 10.000 paraules. Només excepcionalment, si el Consell de Redacció considera que hi ha raons justificades, es poden superar aquests límits segons el que indiqui i disposi el mateix Consell.
2.2. Carta de presentació
Juntament amb el manuscrit, els autors han d’enviar una carta de presentació que inclogui: a) Títol del treball. b) Nom complet de l’autor (o dels autors), filiació institucional, adreça electrònica.
2.3. Declaracions
En fer la tramesa, es considera que l’autor confirma que el manuscrit compleix els requisits que l’enviament exigeix:
a) Originalitat. El treball no ha estat publicat anteriorment i ha estat enviat únicament a la RCAP per a la seva avaluació i publicació.
b) Autoria. Tots els autors han llegit i aprovat el manuscrit i els requisits per a l’autoria s’han complert. Cadascuna de les persones que figuri com a autora haurà d’haver participat de manera rellevant en el disseny i el desenvolupament de l’article i haurà d’assumir la responsabilitat dels continguts i estar d’acord amb la versió definitiva del treball.
c) Drets d’autor. La propietat intel·lectual dels articles és dels respectius autors. Amb les declaracions que els autors fan en el lliurament dels articles, en cedeixen els drets d’edició a l’entitat editora. Així mateix, donen el seu consentiment a la difusió del treball en línia d’acord amb la llicència Creative Commons, per la qual s’autoritza el públic en general a reproduir, distribuir i comunicar l’obra sempre que se’n reconegui l’autoria i l’entitat que la publica i no se’n faci un ús comercial ni cap obra derivada. L’obra és subjecta —llevat que s’indiqui el contrari
en el text o en el material gràfic— a una llicència Reconeixement - No comercial - Sense obra derivada 4.0 Internacional de Creative Commons, el text complet de la qual es pot consultar a: <https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.ca>. Per tant, quan l’autor envia la seva col·laboració, accepta explícitament aquesta cessió de dret d’edició i publicació. Els drets derivats d’usos legítims o altres limitacions reconegudes per la llei no queden afectats per l’autorització esmentada.
2.4. Estructura dels manuscrits
Els articles han de constar dels elements següents:
a) Títol en la llengua original i la seva traducció a l’anglès i al castellà. Ha d’aportar el màxim d’informació del tema de què tracta.
b) Nom i cognoms de l’autor o dels autors.
c) Nom complet de la institució a la qual pertanyen els autors, ciutat i país. Per exemple:
Manel Costa Poch Professor titular de dret constitucional Universitat de Barcelona
Si els autors pertanyen a institucions diferents, cal assignar-los un número correlatiu volat al darrere i disposar els noms de les institucions l’una sota l’altra precedits del dit número. De l’autor que mantindrà la correspondència, cal donar-ne l’adreça postal completa, el número de telèfon i el correu electrònic.
d ) ORCID. Els autors han de donar també l’identificador d’ORCID (si en tenen). En els articles originals enviats, les referències a l’autor/a, universitat d’adscripció, projectes d’investigació, al·lusions a les pròpies publicacions i altres referències que puguin identificar l’autoria de l’article, han d’anar marcades en vermell, per a facilitar als editors la preparació del text amb vista a l’avaluació externa doble cega.
e) Un resum d’una extensió no superior a les 250 paraules en la llengua original i la seva traducció a l’anglès i al castellà. Ha d’incloure l’objectiu del treball, la metodologia emprada i una síntesi dels resultats i les conclusions.
f ) De quatre a deu paraules clau, en la llengua original i la seva traducció a l’anglès i al castellà, que ajudin a la indexació de l’article.
385 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
g) El cos del manuscrit, per als articles de recerca, cal que s’ajusti als apartats següents: — Model IMRID (introducció, material i mètodes, resultats i discussió).
— Conclusions.
— Notes i referències bibliogràfiques segons els proposats per l’Associació Americana de Psicologia (American Psychological Association, APA) (APA 7th Ed.): http://hdl.handle. net/2445/171291. Atenció: en l’apartat de bibliografia només hi han de constar les referències utilitzades en el text de l’article (això és, no es poden introduir llibres o articles no esmentats en el text).
— Abreviatures i sigles. Per a la bibliografia, cal unificar les abreviatures amb les formes següents (tant si són en singular com en plural): ed. (editor/a o editors/ores), dir. (director/a o directors/ ores), coord. (coordinador/a o coordinadors/ores), p. (pàgina o pàgines). Es recomana reduir al màxim l’ús de sigles en el cos de l’article. Quan n’hi hagi, cal assegurar-se que la primera vegada que hi surten ho fan acompanyant la forma lèxica desenvolupada. Si s’usen sigles per a referir-se a fonts bibliogràfiques, cal indicar-ho també en la bibliografia final. Atenció: no es farà un apartat específic d’abreviatures i/o sigles; aquestes han de constar dins del text de l’article. Per exemple: «La Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú (en endavant, LPAC) estableix que...».
2.5. Apartats, títols i subtítols
La numeració dels apartats s’ha de fer amb numeració aràbiga d’acord amb l’exemple següent:
1. INTRODUCCIÓ
2. LA CLASSIFICACIÓ DEL SÒL
2.1. El sòl urbà
2.2. El sòl urbanitzable
2.2.1. Sòl urbanitzable delimitat
2.2.2. Sòl urbanitzable no delimitat
3. LA QUALIFICACIÓ DEL SÒL
4. DRETS I DEURES
5. CONCLUSIONS
6. REFERÈNCIES
2.6. Gràfics i taules
Les taules, els gràfics i les imatges s’han d’incloure dins del text en el lloc corresponent. En el cas de gràfics i imatges, és recomanable adjuntar-los també en arxius a banda del text amb la màxima qualitat possible (300 ppp, o bé 400 x 600 píxels).
Si s’utilitzen gràfics i taules, a la part de sobre del gràfic o la taula s’ha de posar un número i un títol. També cal posar un peu amb l’autoria o la font, seguint aquest esquema:
Nota: elaboració pròpia.
Font: Departament de Territori, Generalitat de Catalunya.
2.7. Citacions en el text
Les citacions d’autors no han de constar a peu de plana, sinó en el text, amb esment, entre parèntesis, del cognom/cognoms de l’autor, l’any de publicació i la pàgina o pàgines. Per exemple:
D’ençà que Parmènides va fonamentar sòlidament la immutabilitat de l’ésser humà (Casares Vega, 2015: 32), tots els seus successors...
Si es vol citar un text no redactat en català, s’ha de citar en català si hi ha una versió oficial; en cas contrari, es pot traduir (caldrà posar «(traducció pròpia)» o bé «(la traducció és nostra)» al final del text) o citar en l’idioma original, sense posar-ho en cursiva.
Si les citacions tenen menys de 50 paraules o menys de 3 línies, s’han de posar entre cometes baixes i sense cursiva. Després del punt final, cal posar, entre parèntesis, l’autoria, l’any i el número de pàgina. Exemple: «Com diu Parés, “el dret és una ciència” (Parés, 2011: 13)».
Si en tenen més, s’ha de posar en un paràgraf independent, sagnat 1 cm a la dreta, sense cometes i sense cursiva, amb cos de lletra 11. Després del punt final, cal posar, entre parèntesis, l’autoria i l’any —i, si es pot, també el número de pàgina—. Exemple:
Com diu Parés:
(Parés, 2011: 13).
2.8. Crides de nota
Les crides de nota van sempre després del signe de puntuació (punt, coma, etc.). Exemple: El concepte d’interessat.1
2.9. Cometes
Cal utilitzar cometes angulars («...»). Dins d’aquestes, si cal, cometes altes dobles (“...”), i dins d’aquestes, cometes simples (‘…’).
— En llatinismes i paraules en llegües estrangeres: dies a quo, smart cities.
— Títols d’estudis, manuals, publicacions periòdiques, monografies i guies, independentment de la llengua en què estiguin escrites.
— Per a destacar expressions o paraules: la caducitat és una institució jurídica.
No s’utilitza cursiva:
— En les citacions entre cometes.
— En els noms propis en una altra llengua: Ministeri de Defensa.
2.11. Sigles i acrònims
Van en majúscules i sense punts. La primera vegada que apareixen cal escriure el nom complet seguit de la sigla entre parèntesis. Exemple: Comissió Jurídica Assessora (CJA).
2.12. Abreviatures més emprades
art. article/ articles p. pàgina /pàgines veg. vegeu et al . i altres
La paraula article ha de constar sencera si s’empra en el text; en canvi, si consta entre parèntesis o en una nota, es pot emprar «art.». Exemples:
L’article 30 de la LRJSP diu que...
L’Administració ha de respondre les peticions dels interessats (art. 30 LRJSP).
2.13. Enllaços
Com que es tracta d’una revista digital, s’hi poden inserir enllaços. Han d’estar entre angles (</>) i han de conduir a un lloc web.
2.14. Normes per a les referències bibliogràfiques
Atenció: només s’inclouran en les referències les obres que s’hagin esmentat en el text. La
citació de les referències bibliogràfiques s’ha de fer conforme a la norma APA 7.0: < http:// hdl.handle.net/2445/171291>
A. Publicacions periòdiques (articles de revistes especialitzades)
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol article. Subtítol de l’article». Títol de la revista: Subtítol , núm. x (any), p. primera pàgina de l’article-última pàgina de l’article.
Segarra Miquel , Joan. «L’Administració pública al s. xx». Quaderns Francesc Eiximenis, núm. 1 (2020), p. 220-259. Disponible en línia a: <https://doi.org/10.3916/ C43-2020-12>.
Si hi ha més de dos autors, els separem amb punt i coma o bé hi posem «et al.»:
Serra Monclús , Roser et al . «El dret públic català». Quaderns Francesc Eiximenis, núm. 1 (2020), p. 130-165. Disponible en línia a: <https://doi.org/10.3916/C43-2020-12>.
B. Llibres i capítols de llibres
1. Llibres complets
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. Títol. Ciutat d’edició: Editorial, any, nombre de pàgines.
Franquesa Ruana, Maria. El municipalisme en l’Europa occidental . Barcelona: Diputació de Barcelona, 2010, 340 p.
2. Capítol o part de llibre
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol capítol». A: Cognom, Nom (ed./dir./ coord., etc.). Títol del llibre. Ciutat d’edició: Editorial, any, p. primera pàgina capítol-última pàgina capítol.
Móra Faió , Pere. «Les institucions parlamentàries a Europa». A: Pérez Jordà, Miquel (coord.). El parlamentarisme modern. Barcelona: Noval, 2021, p. 34-141.
3. Tesis doctorals
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. Títol. Tesi doctoral. Ciutat: Nom de la Universitat, any, pàgines.
Fernàndez Vic , Jordi. La potestat tributària municipal . Tesi doctoral. Barcelona: Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, 2021, 329 p.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
389
C. Mitjans electrònics
Per a citar mitjans electrònics cal consultar les normes APA7 específiques: <http://bit. ly/2JkuWs8>.
Articles en mitjans digitals:
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol de l’article» [amb l’enllaç vinculat i actiu]. Títol de la Publicació Periòdica, dia de mes de any.
Blogs:
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol de l’apunt» [amb l’enllaç inserit i actiu]. Títol del blog, dia de mes de any.
Exemple per a citar un tuit:
Revista de Sociologia [@Rev_sociologia]. #Les autonomies a l’Espanya actual [Image attached] [Tweet]. Twitter, 2 de gener de 2021. < http://bit.ly/labinv>.
Exemple per a citar un perfil de Twitter:
Revista Sociologia [@Rev_spciologia] (n.d.). # Les autonomies a l’Espanya actual [Twitter profile]. Twitter, 3 de desembre de 2018.
3. PROCÉS EDITORIAL
a) El Consell de Redacció notifica als autors la recepció dels articles i, posteriorment, els informa de l’acceptació o el rebuig de la publicació i els justifica la decisió. La recepció de l’article no en comporta necessàriament l’acceptació.
b) El Consell de Redacció considera el treball per a la publicació després d’una primera valoració editorial consistent a comprovar l’adequació a l’àmbit temàtic i l’interès de l’article d’acord amb els criteris editorials de la revista, així com el compliment dels requisits de presentació formal exigits en les normes de publicació que contenen aquestes pàgines.
c) Un cop l’article ha estat considerat apte per a ser publicat, s’envia a dos o més avaluadors experts, externs al Consell de Redacció, de manera confidencial i anònima, perquè en facin l’avaluació. Els articles són revisats mitjançant el sistema d’avaluació externa doble cega. Els treballs que es consideren que només són acceptables amb determinades modificacions, s’envien als autors perquè els corregeixin i els retornin a la revista. La revisió és oberta, en el sentit que els revisors signen els comentaris. El temps mitjà per a la revisions és de quatre setmanes.
d ) La selecció dels avaluadors és competència del Consell de Redacció de la revista, que té en compte els mèrits acadèmics, científics i l’experiència professional dels especialistes, que poden ser tant d’origen nacional com internacional. El Consell de Redacció es re-
serva els drets d’acceptar o rebutjar els articles a partir dels informes externs, així com d’introduir modificacions d’estil o retallar els textos que sobrepassin l’extensió permesa, amb el compromís de respectar-ne el contingut original. Els factors en què es fonamenta la decisió sobre l’acceptació o el rebuig dels treballs per part dels editors de la revista són els següents: originalitat (text totalment original amb aportacions valuoses); actualitat i novetat; rellevància; significació per a l’avenç del coneixement; fiabilitat i validesa científiques (qualitat metodològica contrastada, adequació de la bibliografia); presentació (organització —coherència lògica i presentació material— i bona redacció).
4. RESPONSABILITATS ÈTIQUES
És responsabilitat i deure del Consell de Redacció de la revista recordar les qüestions següents:
— Originalitat i plagi. Els treballs enviats han de ser originals. No s’acceptaran treballs publicats prèviament o que estiguin en procés de publicació en altres revistes. El compliment d’aquesta norma és responsabilitat de l’autoria. La revista té establerts uns procediments específics per a la detecció i denúncia del plagi en els originals rebuts, quan alguns indicis així ho aconsellin.
— Autoria. Els autors han de declarar que es troben lliures de qualsevol associació personal o comercial que pugui suposar un conflicte d’interessos relacionat amb l’article enviat, així com que han respectat els principis d’originalitat i els principis ètics de la recerca.
— Transmissió de drets d’autoria. S’ha d’incloure en la carta de presentació la cessió de drets d’autoria per a la publicació a la RPAC.
5. AGRAÏMENTS ALS REVISORS
Tots els revisors anònims que col·laboren en l’avaluació dels treballs seran agraïts públicament per la seva feina en una llista on sortiran els seus noms, que apareixerà cada quatre anys.
6.
CRITERIS PER A LA PREPARACIÓ DE LES TRAMESES
Com a part del procés de la tramesa, els autors han de verificar que compleixen totes les condicions següents. En cas que no segueixin aquestes indicacions, les trameses es podran retornar als autors:
La tramesa no ha d’haver estat publicada anteriorment, ni tampoc s’ha d’haver enviat anteriorment a una altra revista.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
391
El fitxer de la tramesa és en format Microsoft Word, RTF o OpenOffice.
S’han proporcionat els URL per a les referències sempre que ha estat possible.
El text té interlineat simple, utilitza un tipus de lletra de 12 punts i aplica cursiva en lloc de subratllat (excepte per a les adreces URL). Totes les il·lustracions, figures i taules s’han ubicat en la posició que els correspon, i no al final del text.
El text compleix els requisits estilístics i bibliogràfics establerts en la secció «Indicacions per als autors» de la pàgina «Quant a la revista».
Per a les trameses a seccions revisades per persones expertes, s’han seguit les instruccions de la secció «Com assegurar una revisió cega».
7. DRETS D’AUTOR I RESPONSABILITATS
La propietat intel·lectual dels articles és dels respectius autors.
En el moment de lliurar els articles a la RCAP per a sol·licitar-ne la publicació, els autors accepten els termes següents:
— Els autors cedeixen a la Societat Catalana d’Estudis Jurídics (filial de l’Institut d’Estudis Catalans) els drets de reproducció, comunicació pública (incloent-hi la comunicació a través de les xarxes socials) i distribució dels articles presentats per a ser publicats a la RCAP, en qualsevol forma i suport, i per qualsevol mitjà, incloses les plataformes digitals. El Comitè Editorial es reserva els drets d’acceptar o refusar els treballs presentats i, igualment, es reserva el dret de fer les modificacions editorials que consideri convenients. Si són acceptades pels autors, aquests hauran de lliurar l’article amb els canvis suggerits.
— Els autors responen davant la Societat Catalana d’Estudis Jurídics de l’autoria i l’originalitat dels articles presentats. És a dir, els autors garanteixen que els articles lliurats no contenen fragments d’obres d’altres autors, ni fragments de treballs propis publicats anteriorment, que el contingut dels articles és inèdit i que no s’infringeixen els drets d’autor de tercers. Els autors accepten aquesta responsabilitat i s’obliguen a deixar indemne la Societat Catalana d’Estudis Jurídics de qualsevol dany i perjudici originat per l’incompliment de la seva obligació. Així mateix, han de deixar constància en els articles que enviïn a la RCAP de les responsabilitats derivades del contingut dels articles.
— És responsabilitat dels autors obtenir els permisos per a la reproducció sense restriccions de tot el material gràfic inclòs en els articles, així com garantir que les imatges i els vídeos, etc., han estat realitzats amb el consentiment de les persones que hi apareixen, i que el material que pertany a tercers està clarament identificat i reconegut dins del text. Així mateix, els autors han d’entregar els consentiments i les autoritzacions corresponents a la Societat Catalana d’Estudis Jurídics en lliurar els articles.
— La Societat Catalana d’Estudis Jurídics està exempta de tota responsabilitat derivada de l’eventual vulneració de drets de propietat intel·lectual per part dels autors. En tot cas, es compromet a publicar les correccions, els aclariments, les retraccions i les disculpes que escaiguin.
— Els continguts publicats a la RCAP estan subjectes —llevat que s’indiqui el contrari en el text o en el material gràfic— a una llicència Reconeixement - No comercial - Sense obra derivada 4.0 Internacional (by-nc-nd) de Creative Commons, el text complet de la qual es pot consultar a https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.ca. Així doncs, s’autoritza el públic en general a reproduir, distribuir i comunicar l’obra sempre que se’n reconegui l’autoria i l’entitat que la publica i no se’n faci un ús comercial ni cap obra derivada.
— La RCAP no es fa responsable de les idees i opinions exposades pels autors dels articles publicats.
8. PROTECCIÓ DE DADES PERSONALS
L’Institut d’Estudis Catalans (IEC) compleix el que estableix el Reglament general de protecció de dades de la Unió Europea (Reglament 2016/679, del 27 d’abril de 2016). De conformitat amb aquesta norma, s’informa que, amb l’acceptació de les normes de publicació, els autors autoritzen que les seves dades personals (nom i cognoms, dades de contacte i dades de filiació) puguin ser publicades en el número corresponent de la revista catalana d’administració pública .
Aquestes dades seran incorporades a un tractament que és responsabilitat de l’IEC amb la finalitat de gestionar aquesta publicació. Únicament s’utilitzaran les dades dels autors per a gestionar la publicació de la revista i no seran cedides a tercers, ni es produiran transferències a tercers països o organitzacions internacionals. Un cop publicada la revista, aquestes dades es conservaran com a part del registre històric d’autors. Els autors poden exercir, respecte a les seves dades, els drets d’accés, rectificació, supressió, oposició, limitació en el tractament i portabilitat, adreçant-se per escrit a l’Institut d’Estudis Catalans (carrer del Carme, 47, 08001 Barcelona) o bé enviant un correu electrònic a l’adreça electrònica dades.personals@iec.cat , en què s’especifiqui de quina publicació es tracta.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
