(4G) también resulten atrasadas y empantanadas jurídicamente por no haber atendido previamente los problemas de predios, etnias y licencias ambientales, antes comentados. A continuación detallaremos esta problemática, separando los problemas operativostécnicos de aquellos referidos a la optimización del esquema financiero recomendado.
RECOMENDACIONES TÉCNICO-OPERATIVAS
Tal vez los principales problemas han tenido que ver con la pobre planeación-estructuración de los proyectos y la carencia de adecuada coordinación entre las agencias del Estado. A este respecto, la Comisión recomienda dividir los riesgos eficientemente entre el contratista privado y el sector público. El contratista debe asumir plenamente los riesgos de la construcción, mientras que el Estado debe encarar de forma centralizada y coordinada los temas regulatorios y de trámite operativos relacionados con predios, consultas étnicas y autorizaciones ambientales. En este sentido, la Comisión recomienda licitar las obras mínimo con fase II y preferiblemente con fase III (ingeniería de detalle), donde la ANI jugará un papel central, pero no exclusivo en este frente, recomendaciones que van en línea con lo señalado por Anif (ver informe) Semanal No.1125 de junio de 2012). Pero la Comisión fue aún más lejos, al aconsejar la adopción del esquema de “pago por disponibilidad” que se ha usado con relativo éxito en el sector energético (CREG). En este caso será vital que los controles de disponibilidad de las obras estén a cargo de un tercero, a fin de asegurar objetividad en los análisis del caso. Para atacar los mencionados cuellos de botella en licencias-predios y comunidades, la Comisión recomendó la creación de un cuerpo-
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superior de coordinación estatal, la llamada Comisión Intersectorial de Infraestructura (CII), efectivamente creada por el Gobierno a finales de 2012 (Decreto 2306). Estos acertados esfuerzos deberían culminar en que dicho organismo opere bajo criterios de “ventanilla única de atención”. Todos estos trámites deben surtirse de forma previa a la licitación (ver gráfico 2). Cabe resaltar algunos detalles que resultan cruciales: a) en la adjudicación de los predios bastaría con la simple declaratoria de “utilidad pública” para dar inicio a la expropiación administrativa, donde la discusión del precio final ocurrirá con posterioridad a la expropiación, siguiendo los trámites legales del caso; b) las licencias ambientales de la ANLA deberán contar con criteriosestándares claros y únicos, lo cual requiere un gran fortalecimiento institucional; y c) las consultas con las comunidades deben contar con censos y registros detallados sobre su ubicación y cobertura. El Estado tiene que reaccionar de forma organizada frente a la extorsión que le han montado tinterillos y algunas comunidades que se prestan para ello, tal como acaba de ocurrir en el tramo 3 de la Ruta del Sol, ahora paralizada. Gráfico 2. Secuencia en proyectos de infraestructura con participación privada Fase
Actores
Concepción de la obra
Público-privado
Estudios de pre-factibilidad y factibilidad
Público-privado
Estudios y diseños fase 3
Público (subcontratación)
Trámite de licencias-consultas previas
Público
Compra de predios
Público
Estructuración financiera
Público
Licitación y adjudicación
Público
Construcción
Privado
Operación-mantenimiento
Privado
Fuente: Informe de la Comisión de Infraestructura.
A nivel de fortalecimiento institucional, la Comisión también recomienda: a) separación entre la fase de estructuración, la cual estaría
a cargo de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN, la antigua FEN, ahora bajo el acertado liderazgo de Clemente del Valle), respecto de la fase de adjudicación, a cargo de la ANI; b) creación de una Comisión de Regulación de Transporte, encargada de la expedición de normas técnicas de referencia, diseño y estándares contractuales (imitando la experiencia exitosa del sector eléctrico); y c) creación de un fondo de preinversión, a manera de “banco de proyectos” para asegurar un pipeline continuo de dichas iniciativas.
EXPANSIÓN DEL FINANCIAMIENTO
Ya mencionamos cómo en Colombia se ha venido invirtiendo el 3%4% del PIB en infraestructura de todo tipo. Investigaciones recientes (Clavijo et al. 2012) sugieren que en la próxima década dicha inversión promediará un 3.3%, con picos del 4% en 2014-2017, pero con valles de sólo un 2.5% en 2018-2020 (ver gráfico 3). En sus mejores años, la inversión en infraestructura de transporte llegaría a unos 2 puntos del PIB (en promedio), donde se esperan participaciones del sector privado del orden del 50%. La demanda de recursos del sector privado podría superar las fuentes bancarias, requiriéndose entonces recursos del mercado de capitales, donde se espera que la oferta a través de los “bonos de infraestructura” supla una parte importante de dichos recursos. Estos bonos entrarían a operar bajo el formato de “titularizaciones”, después de haberse completado la fase de construcción de los proyectos, dejándole así la fase de financiamiento de la construcción a las entidades bancarias locales y extranjeras. Esto implica adecuarse a los requerimientos de Basilea III (Decreto 1771 de 2012). Para ello, la Comisión recomienda: i) adoptar mecanismos de venta de créditos de largo plazo antes de su fecha de
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SOCIEDAD COLOMBIANA DE INGENIEROS