Развитие административной юстиции в Германии Development of administrative justice in Germany Харальд Дёриг, доктор права, профессор, судья Федерального административного суда (Германия) Prof. Dr. Harald Dörig, Judge of the Federal Administrative court (Germany)
Аннотация: В статье раскрываются предпосылки создания административных судов в Германии с указанием их возрастающей роли в контроле соблюдения административными органами законодательства. Также представлена информация о текущей ситуации системы правосудия Германии с указанием статистических данных по количеству, рассматриваемых дел в год, срокам рассмотрения дел и прочему. В статье приведены некоторые примеры решений Федерального административного суда в области охраны окружающей среды и планирования, в сферах школьного образования и транспортного права. Ключевые слова: административные суды, верховенство права, административные органы. Abstract: The article defines prerequisites for the creation of administrative courts in Germany with indication of their growing role in controlling the law-abidingness of administrative bodies. Information about the current situation of the justice system of Germany is provided as well, with indication of statistical data on quantity, based on the number of cases subject to consideration per year, timeframe of consideration and reasons. The article gives some examples of the federal administrative court’s solutions in the field of environmental protection and planning, in the field of public education and transport law. Key words: Administrative court, the rule of law, administrative bodies.
68
Харальд Дёриг
1. О ситуации в Германии a) Историческое развитие Административные суды в Германии существуют уже более 150 лет. Историческими предпосылками их создания послужило то обстоятельство, что в XIX веке буржуазия решила ограничить власть монархии. Административные органы находились в руках монарха, а буржуазия имела влияние в парламенте. Посягательство административных органов на свободу и собственность должно было допускаться только на основании принятого парламентом закона. Такой подход является выражением принципа верховенства права. Независимая инстанция должна контролировать соблюдение административными органами принятых парламентом правил. Для этих целей в начале XIX века имелись внутриведомственные комитеты контроля. Однако этого оказалось недостаточно. Поэтому возникла необходимость контроля со стороны независимых судов. В 1863 г., 150 лет назад, в одном из государств, входящих в состав Германской империи, был создан первый административный суд. За этим последовало создание целого ряда других административных судов. Начиная с 1919 г. наличие административных судов предусматривалось в Конституции. b) Текущая ситуация: – 51 административный суд в федеральных землях Германии; – 15 высших административных судов; – 1 Федеральный административный суд с полномочиями разрешения дел для 82 млн людей, проживающих в Германии (граждане и иностранцы); – 1900 административных судей; – 140 000 судебных дел в год, из них 30 000 дел рассматриваются в порядке ускоренного производства; – 10% дел доходят до апелляционной инстанции, из них 1% — до Федерального административного суда (около 1100 дел). Сроки рассмотрения составляют 9–12 месяцев (при ускоренном производстве — более короткие сроки). Процент изменения решений высшим административным судом составляет 20%. Проигрыш административных органов составляет около 13% дел. Приблизительно в 75% дел истцы представляются адвокатом. Приблизительно в 20% дел истцы освобождаются от уплаты процессуальных расходов. 69
Часть II. Сравнительные правовые аспекты
c) Основные сферы подведомственности: – законодательство в области школьного и вузовского образования, квота учебных мест (около 10,5% дел); – публичное экономическое право (около 6% дел); – законодательство по правам иностранцам и беженцев (около 24% дел); – законодательство о полиции и собраниях (около 13% дел); – законодательство в области строительства и планирования (около 8% дел); – налоговое законодательство (13% дел); – законодательство о государственных служащих (около 10% дел). Для рассмотрения дел из области социального и финансового права существуют специализированные суды.
2. Основания для введения административной юстиции a) Усиление экономической привлекательности Иностранные инвесторы придают особое значение правовой стабильности. Сюда относятся функционирующий государственный аппарат и функционирующая судебная система. Доверие инвестора будет выше, когда он знает, что независимые суды решают вопрос законности или незаконности отказа в выдаче государственного разрешения. b) Повышение качества работы административных органов Работа административных органов станет лучше, если они будут получать указания извне. Такие указания даются в результате перепроверки их работы независимыми судами. Административные органы в будущем ориентируются на стандарты, заданные судами. Возможность создания административными органами более благоприятных условий для определенных групп людей или предприятий снижается, сокращается также и коррупция. Влияние судов на административные органы носит воспитательный характер. c) Укрепление доверия граждан к государству Доверие граждан к государству укрепляется, когда решения государственных органов могут быть пересмотрены независимыми судами. Суды исправляют неправильные решения административных органов, а если административный орган принял правильное решение — разъясняют гражданину правовую ситуацию. 70
Харальд Дёриг
3. Некоторые недавние решения Федерального административного суда a) Законодательство в области охраны окружающей среды и в области планирования Административные суды должны контролировать соблюдение административными органами положений законодательства в области защиты окружающей среды. Так, к примеру Федеральный административный суд постановил, что граждане, проживающие вблизи железной дороги, вправе обращаться в суд в случае транспортировки опасных грузов. В данном случае речь идет о перевозке железнодорожным путем ядерных отходов к месту хранения. Вместе с тем, суды нижестоящих инстанций отказали гражданам, обратившимся в суд по данному основанию, и истолковали закон с точки зрения защиты исключительно интересов общественности, а не индивидуального права местных жителей. Однако Федеральным административным судом были внесены коррективы в указанную ситуацию. Точно такое же решение Федеральным административным судом было принято по планам сохранения чистоты воздуха в городах. К примеру, если загрязнение воздуха в каком-либо регионе превышает допустимые предельные значения, административные органы обязаны принимать ответные меры. При этом указанные меры должны предусматриваться в принимаемом муниципалитетом плане по сохранению чистоты воздуха. В связи с вышеизложенным экологическими объединениями стали подаваться иски с требованием о включении в план запрета на движение легковых и грузовых автомобилей, при превышении ими предельно-допустимых норм. Однако некоторыми городами было отклонено такое требование. Вместе с тем, Федеральный административный суд постановил, что экологические объединения вправе предъявлять исковые требования по указанному основанию и в случае превышения предельных допустимых значений может возникать необходимость, при которой может быть введен запрет на движение легковых и грузовых автомобилей. В другом постановлении Федеральный административный суд отменил запланированное строительство конкретного участка новой автомагистрали в связи с тем, что не была проведена экспертиза на соответствие экологической безопасности. Кроме того, не были предусмотрены мероприятия по смягчению негативного воздействия на природу и ландшафт, которое повлечет за собой строительство автомагистрали на данном участке. 71
Часть II. Сравнительные правовые аспекты
b) Законодательство в сфере школьного образования Федеральный административный суд постановил, что девочки-мусульманки обязаны посещать занятия по плаванию в школе. Так, к примеру, 11-летняя девочка отказалась ходить на плавание по причине того, что данные занятия посещаются мальчиками и девочками совместно. По данному вопросу Федеральный административный суд постановил, что, поскольку государство выполняет важную образовательную функцию, истица, даже будучи мусульманкой, обязана участвовать в занятиях, но ввиду уважения к ее религиозным чувствам, ей разрешается ношение купальника, закрывающего все тело. c) Транспортное право Административные органы вправе осуществлять автоматизированный учет регистрационных знаков транспортных средств на автобанах при возникновении необходимости. Так, Федеральный административный суд постановил о правомерности работы камер видеонаблюдения при возникновении определенных опасных ситуаций. Такие ситуации возникают, например, при проведении международных футбольных турниров, на которых могут произойти насильственные конфликты. Работа камер состоит в том, что они ведут учет регистрационных знаков и автоматически сравнивают их с номерными знаками владельцев автомобилей, участвовавших в беспорядках и актах насилия. При этом регистрационные знаки обычных граждан, хотя и попадают под учет, не сохраняются. С момента вынесения постановления Федеральным административным судом, связанного с камерами видеонаблюдения, посягательство на неприкосновенность частной жизни получило правомерное обоснование. d) Покерный турнир Наконец, Федеральный административный суд постановил, что покерный турнир не является запрещенной азартной игрой в том случае, если цель игры не направлена на извлечение прибыли. Исходя из того, что размер регистрационного взноса, составляющий 15 евро, необходим исключительно для покрытия расходов организатора и не дает достаточной возможности для извлечения прибыли. В данном случае речь идет о разрешенной развлекательной игре, а не о запрещенной азартной игре.
72