Secretaría de Estado de Hacienda Dirección General de Contrataciones Públicas
República Dominicana MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLICAS PARA MEJORAR LA PROVISIÓN DE SERVICIOS A LA COMUNIDAD Y LOS RESULTADOS ECONÓMICOS
NOVIEMBRE DE 2009
Contenido
Presentación........................................................................................................................................ 1 Las adquisiciones del Gobierno en la República Dominicana ............................................................. 2 ¿Qué son las adquisiciones públicas? ................................................................................................. 2 Visión de las adquisiciones públicas deseables................................................................................... 3 El nuevo Sistema de Adquisiciones ..................................................................................................... 5 Los grandes objetivos .......................................................................................................................... 5 Las estrategias ..................................................................................................................................... 7 1. Un Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas .......................................................... 8 2. Estandarización de Procesos y Documentos de Adquisición ................................................. 9 3. Coordinación entre el Presupuesto y el Sistema de Adquisiciones ..................................... 11 4. Fortalecimiento de las Capacidades de la Oferta ................................................................. 12 5. Agregación de la Demanda Pública ...................................................................................... 14 6. Gerencia de Contratos.......................................................................................................... 15 7. Información Pública.............................................................................................................. 17 8. Soporte Tecnológico para las Adquisiciones ........................................................................ 17 9. Profesionalización de los Funcionarios de Adquisiciones .................................................... 18 10.Fortalecimiento del Control ................................................................................................. 20 Ejecución de este Plan Estratégico .................................................................................................... 21
Presentación Las adquisiciones públicas son el proceso que convierte el presupuesto público en bienes y servicios para la comunidad y en facilidades para el crecimiento económico. Son por tanto una actividad esencial para el buen gobierno y el afianzamiento de la democracia. Esta es la razón por la cual los países más avanzados del mundo han transformado drásticamente sus sistemas de adquisiciones, que durante los últimos 15 años han pasado de ser una actividad administrativa interna de las entidades a ser una actividad estratégica esencial de la vida pública. En la República Dominicana hemos hecho algunos avances significativos. Entre ellos se destacan dos: el primero es de carácter legal, con la aprobación de la Ley 340-06 sobre las compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones, así como el Decreto 490-07 que la reglamenta. El segundo es institucional, con la creación y puesta en funcionamiento de la Dirección General de Contrataciones Públicas. Es el momento de iniciar la segunda fase de ese proceso de modernización. Existe ya un amplio consenso nacional sobre la necesidad de operar cambios profundos que estén acordes con los avances internacionales y que garanticen un sistema de adquisiciones estatales mucho más transparente, más eficiente y confiable y, sobre todo, más capaz de utilizar bien los recursos disponibles para atender rápida y eficazmente las necesidades de la comunidad. Este documento es el Plan Estratégico para abordar este proceso de modernización. En él se muestra una visión clara del sistema de adquisiciones que el país desarrollará en los próximos cinco años y se describen las 10 estrategias básicas para lograrlo. Será indispensable elaborar y poner en marcha planes de acción específicos en cada una de las estrategias establecidas. La elaboración del Plan se ha nutrido de un estudio en profundidad de la experiencia internacional en los países más avanzados del mundo y ha contado con los análisis, reflexiones y propuestas de muy diversos miembros de la comunidad nacional, incluyendo a las entidades de control, gremios y cámaras de la producción, organismos compradores, y organizaciones ciudadanas. La ejecución contará seguramente con el apoyo de todos ellos para que se convierta en un gran propósito nacional destinado a avanzar significativamente en la construcción de un mejor país para todos los dominicanos. Este Plan Estratégico para la Modernización de las Adquisiciones Públicas es parte del Plan Estratégico Institucional de la Secretaría de Estado de Hacienda y coincide plenamente en sus objetivos de garantizar a los habitantes de la República Dominicana que sus recursos serán empleados del mejor modo para lograr el mayor impacto posible con cada inversión realizada y de este modo optimizar la gestión de todo el Estado. Santo Domingo, diciembre de 2009
Las adquisiciones del Gobierno en la República Dominicana
Una de las funciones más importantes dentro de nuestro gobierno es la contratación pública, porque ella es la responsable de convertir el presupuesto en bienestar y desarrollo, de modo que es una base fundamental del buen gobierno. Esta función representa aproximadamente el 40% del presupuesto del gobierno y alrededor del 20% del total de nuestra economía nacional. La experiencia internacional ha sido que las adquisiciones públicas mal administradas dan lugar a serios problemas de ineficiencia y corrupción. Por el contrario, si las adquisiciones públicas son bien gestionadas, dan lugar a servicios más eficaces para la comunidad, mayor crecimiento económico y fortalecimiento de la confianza pública en su gobierno. Se estima que un ahorro de sólo el 1% en la contratación pública en la República Dominicana sería igual a 3.4 mil millones de pesos. Esos ahorros pueden utilizarse para ampliar los servicios comunitarios existentes y para construir nueva infraestructura que apoye el desarrollo económico y el empleo.
¿Qué son las adquisiciones públicas? Adquisiciones públicas se refieren al sistema de leyes, reglamentos, políticas, directrices y orientaciones, procedimientos, transacciones y decisiones oficiales mediante los cuales se decide como son gastados los fondos del Estado. Estas bases, procesos y decisiones definen qué empresas son seleccionadas para ser proveedores de los gobiernos, la forma del contrato, la manera como el contrato es planificado y gestionado, y si el gobierno está consiguiendo el mejor valor por el dinero
invertido. Estas bases, procesos y decisiones también determinan si los fondos se utilizan oportunamente o si las prioridades se ven sometidas a retrasos importantes. La experiencia internacional muestra que esta actividad es propensa a la corrupción, la ineficiencia y el desperdicio, a menos que sea organizada y administrada con criterios muy sólidos y de alta calidad profesional. El sistema de adquisiciones públicas a menudo es muy poco coordinado entre las dependencias del mismo gobierno, de modo que dos entidades pueden tener contratos diferentes con distintos precios para el suministro de un mismo bien o servicio, como por ejemplo combustible para vehículos automotores, papel para impresora o pasajes aéreos. También es común que el marco normativo sea interpretado de manera diferente por las diversas instancias gubernamentales e incluso por distintos funcionarios dentro de una misma entidad. Esto provoca confusión e ineficiencia y reduce la transparencia. La experiencia muestra también que es común que los funcionarios que toman decisiones sobre gastos de muchos miles de millones de pesos tengan poca experiencia fuera de sus propias compras personales y un mínimo entrenamiento profesional. La experiencia internacional muestra también que los sistemas de adquisiciones públicas profesionalmente organizados y administrados fortalecen significativamente el crecimiento económico y los servicios del Estado a la comunidad, en particular los de salud, educación, energía eléctrica y transporte. La diferencia entre una buena y una mala contratación pública puede ser tanto como 30% o 40% de los costos de los programas y proyectos. Administrada profesionalmente, la contratación pública también contribuye a la confianza de la comunidad en su gobierno, mientras que su manejo inadecuado, poco transparente o políticamente sesgado es el principal factor de descontento y desconfianza en la gestión pública.
Visión de las adquisiciones públicas deseables La visión del Gobierno sobre las adquisiciones públicas en la República Dominicana es pasar de un conjunto de procesos administrativos descoordinados, ineficientes y muy largos a un sistema estratégico de alta calidad, capaz de responder a las prioridades del Gobierno y dedicado a garantizar la mejor calidad de servicios a la comunidad y el crecimiento económico de nuestro país.
La meta del Gobierno –compartida por todos los sectores de la sociedad– es lograr que los recursos disponibles se conviertan en servicios e infraestructura de alto impacto en la vida de los ciudadanos mediante un sistema de adquisiciones públicas que garantice el mayor beneficio posible por la inversión realizada, en plazos razonables, con máxima eficiencia y con todos los procesos claros y transparentes.
Esta visión se basa en la experiencia más respetada en el mundo. Ella reconoce que una buena contratación pública requiere un sistema único, previsible y estable, alta eficiencia, transparencia y garantía de competencia, mediante procesos operados por funcionarios especializados, y todo ello soportado por un marco legal y un conjunto de orientaciones efectivas y adaptables a los cambios del mercado y la tecnología. Las estrategias que se plantean en este plan están basadas en los principios fundamentales internacionalmente reconocidos para lograr sistemas eficientes y transparentes de adquisiciones públicas, selección competitiva de proveedores, funcionarios que rindan cuentas por los resultados y los mejores resultados para la comunidad. Esta visión corresponde al sistema de adquisiciones públicas que el Gobierno se compromete a impulsar y que será construido con la participación de toda la sociedad. Su implementación se traducirá en importantes beneficios para la comunidad, en el mejoramiento de nuestra economía y en el fortalecimiento de la posición internacional de la administración pública Dominicana.
El nuevo Sistema de Adquisiciones Dentro de la República Dominicana recientemente hemos dado los primeros pasos para fortalecer la contratación pública con la creación de la Dirección General de Contrataciones Públicas y la aprobación de una nueva ley de adquisiciones. Tanto la nueva ley como la Dirección General de Contrataciones Públicas han proporcionado bases sólidas para la modernización del sistema de adquisiciones estatales de nuestro país y, por ende, para el mejoramiento de la administración pública dominicana. La experiencia internacional muestra que estas reformas legislativas e institucionales son sólo el comienzo. El Gobierno está comprometido en construir con base en estos pasos iniciales una segunda fase de la reforma de las adquisiciones públicas. Estamos listos para fortalecer comenzar a garantizar que los gastos de las entidades públicas están correctamente autorizados en el marco de una sólida planificación y que se destinan a proyectos y programas aprobados. Lograremos también que las adquisiciones de cada organismo estén estrictamente coordinadas y alineadas con las prioridades nacionales. Los procesos de adquisición de cada entidad estarán coordinados con el sistema de presupuesto, de modo que las prioridades no se retrasen, los contratos y pagos se ejecuten oportunamente y los fondos asignados por el presupuesto puedan ser gastados durante el ejercicio presupuestario. Este Plan Estratégico contiene los aspectos esenciales que orientarán a todos los dominicanos, tanto del sector público como del sector privado y la comunidad para abordar la segunda fase de modernización de las adquisiciones públicas en la perspectiva de la visión planteada.
Los grandes objetivos Los objetivos a largo plazo de este Plan Estratégico corresponden a las aspiraciones de todos los dominicanos respecto de las adquisiciones públicas. Son los siguientes:
El horizonte de este plan para lograr estos objetivos irrenunciables es de cinco años. Este plazo requiere la obtención de metas graduales. Las metas grandes metas cuantitativas para los próximos tres años son las siguientes:
Estandarizar los documentos de contratación para todas las entidades
Poner en funcionamiento un sistema electrónico para las adquisiciones
Poner en marcha los primeros 5 Convenios Marco para todo el Estado
Incrementar en 30% el número de proveedores del Estado, con énfasis en MiPyMEs
Garantizar que al menos el 80% del presupuesto de adquisiciones se ejecuta en el año fiscal
Para lograr los objetivos y metas planteados, la Dirección General de Contrataciones Públicas deberá realizar una planificación operativa rigurosa en cada una de las estrategias que se analizan adelante, basada en metas anuales de resultado. También será necesario que todos los organismos públicos coordinen sus actividades de adquisición según las pautas trazadas por la Dirección General de Contrataciones y en el marco de los sistemas tecnológicos que adelante se proponen. Será indispensable también una extraordinaria capacitación de todos los funcionarios vinculados a la dirección y gestión de las adquisiciones públicas.
Este Plan también asegurará beneficios para las empresas que suministran sus productos y servicios para Estado. A todos ellos se asegurará competencia limpia y plena transparencia. Además se beneficiarán con la garantía de eficiencia mediante la estandarización de documentos y procesos, la reducción de costos mediante el uso de nuevas tecnologías y la mayor oportunidad en los pagos. Los beneficios llegarán tanto a las grandes empresas como a las microempresas, pequeñas y medianas empresas, aprovechando las ventajas competitivas, la productividad y la innovación de cada una de ellas.
Las estrategias Este plan proporciona, por vez primera en el país, un programa para simplificar los procesos de contratación y ejecución de proyectos, desarrollar tecnologías para las adquisiciones públicas, implementar nuevas modalidades de contratación tales como contratos marco y llevar a cabo una planificación efectiva de la contratación para apoyar mejor la ejecución del presupuesto y las prioridades nacionales. Las estrategias del Plan se presentan en la figura siguiente:
Sistema Único Nacional Estandarización Coordinación con el Presupuesto Fortalecimiento de la oferta Agregación de la demanda Gerencia de Contratos Información Pública Adquisiciones Electrónicas Profesionalización Control
Estrategias
Estas estrategias son coherentes con las mejores prácticas internacionales. Para lograrlas se requiere un sólido liderazgo central y, a la vez, el compromiso de todos los organismos públicos, los proveedores y la ciudadanía.
1. Un Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas Situación actual. Uno de los grandes problemas que tiene el Sistema de Adquisiciones Públicas de la República Dominicana es su dispersión, pues en el pasado no tuvo una orientación unificada y cada entidad pública contrata según su propio criterio y su propias reglas y procedimientos. Esta dispersión atenta contra la transparencia porque impide examinar la contratación de cada entidad y hacer comparaciones. La dispersión es además una muestra de ineficiencia, pues cuando hay diversos modos de adquirir lo mismo, uno de ellos es mejor que los demás y por tanto debería ser adoptado para todas las entidades. Visión objetivo. Se establece un Sistema Único Nacional de adquisiciones Públicas, orientado bajo criterios comunes. En este Sistema, todas las entidades públicas en todo el país realizarán sus adquisiciones de todos los bienes y servicios de la misma manera y con similares procedimientos. Por tanto, cada tipo de bien, servicio u obra se adquirirá igual y con los mismos requisitos en todas las entidades. Cada organismo podrá decidir qué adquiere según sus prioridades y necesidades, pero se regirá por las mismas reglas y actuará en el mismo sistema informático de adquisiciones públicas. Habrá orientaciones comunes, un sistema integrado y un conjunto único de indicadores para la rendición de cuentas. Áreas de intervención. Para el establecimiento del Sistema Único Nacional de Adquisiciones actuaremos esencialmente en los siguientes aspectos: a. Mismas reglas. Será definido un reglamento único para todas las adquisiciones públicas, basado en lo mejor de los reglamentos y pautas actualmente existentes en distintas entidades. b. Portal Único de Adquisiciones. Todas las compras del Estado se realizarán a través de ComprasDominicana, que se fortalecerá como portal interactivo único del Estado Dominicano para adquisiciones públicas. Toda la gestión e información sobre adquisiciones públicas estará vinculada al portal.
c. Ente Director de Adquisiciones. Se fortalecerá la Dirección General de Contrataciones públicas para que desarrollo las siguientes funciones principales: i) definir las políticas y estrategias generales del Estado Dominicano en materia de adquisiciones públicas; ii) concertar e impulsar lineamientos de operación y manuales operativos; iii) definir estándares de procedimientos y de documentos para adquisiciones; iv) realizar el monitoreo general de las adquisiciones públicas y el control de calidad (eficiencia, transparencia, competencia, calidad-precio) del sistema; v) rendir cuentas a la sociedad sobre el avance del Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas y sobre el cumplimiento de los objetivos propuestos; vi) evaluar el desempeño de las oficinas de adquisiciones y de los proveedores; vii) crear mecanismos de medición que permitan informar sobre la gestión del Sistema, y en particular, quién compra qué de quién y a qué precio; viii) realizar el diseño de nuevas modalidades de adquisición acordes con la evolución de las necesidades, los mercados y la tecnología; ix) promover la realización de adquisiciones integradas (convenios marco); y x) diseñar e impulsar las actividades para la profesionalización del personal de adquisiciones y los mecanismos de acreditación de funcionarios y oficinas de adquisiciones.
2. Estandarización de Procesos y Documentos de Adquisición Situación actual. Actualmente no hay una política sobre lo que el Estado compra, de manera que las entidades deciden los bienes y servicios que adquieren sin referencias técnicas generales. Por esta razón hay en la dotación de los organismos públicos diversidad de muebles, útiles corrientes de oficina o automóviles de uso ordinario. Adicionalmente se observa que para un mismo bien o servicio, los procesos de selección de proveedores, los requisitos exigidos, los criterios de calificación o las cláusulas de los contratos cambian según la inventiva de cada entidad. Esta falta de estandarización tiene un enorme impacto en la ineficiencia, la falta de transparencia, la complicación de procesos que podrían ser simples, la eliminación de la competencia y los riesgos de corrupción. Visión objetivo. Lograr un sistema de adquisiciones con alto grado de estandarización, en el cual el sector público define técnicamente lo que le conviene adquirir y cada tipo de bien o servicio se adquiere de la misma manera, con los mismos requisitos y criterios, y con los mismos documentos y condiciones. Estos estándares serán diseñados bajo criterios técnicos comprobados, que permitan evitar la improvisación o el direccionamiento.
Áreas de intervención. Para avanzar en el ámbito de la estandarización, hemos previsto actuar en los siguientes aspectos principales: a. Política sobre “Qué compra el Estado”. El gobierno nacional definirá los tipos de bienes y servicios más apropiados para las actividades comunes (no especializadas) de los organismos y entidades del sector público, como por ejemplo, artículos de oficina, artículos de cafetería y aseo, mobiliario, vehículos, seguros. Los avances en este campo incrementarán la eficiencia y transparencia del sistema, así como su capacidad de negociación para mejorar la calidad y reducir los precios. b. Manuales sobre “Cómo compra el Estado”. También se definirá la modalidad más adecuada de adquisición para las principales categorías de bienes y servicios, de acuerdo con las mejores prácticas disponibles. Esta definición implicará entonces instructivos que digan: “así se adquieren (seguros, servicios de vigilancia, inmuebles construidos, etc.”). Estos manuales de procedimiento definirán los pasos requeridos en cada caso y los plazos máximos en cada uno de esos pasos. Definirán también las responsabilidades y procedimientos para realizar la administración de los contratos desde su iniciación hasta la entrega final y también las características de las garantías requeridas durante la ejecución y después de la entrega. c. Estándares de catalogación. Adoptaremos para todo el sector público dominicano un catálogo de bienes y servicios acorde con las prácticas internacionales. Este catálogo permitirá hacer comparaciones de precios y unificar los indicadores para la entrega de informes sobre las adquisiciones públicas. d. Estándares de calificación de propuestas. Serán unificados los criterios de calificación de propuestas por tipos de bienes y servicios y por modalidades de contratación, para evitar los riesgos de subjetividad o direccionamiento. e. Estándares de documentos. También serán definidas las características que deberán tener los documentos de licitación y las convocatorias de las adquisiciones menores, los formatos para la presentación de propuestas y los contenidos de los contratos de las adquisiciones públicas, para evitar requisitos o condiciones que conllevan riesgos de corrupción, limitación de la competencia o pérdida de transparencia.
La Dirección General de Contrataciones Públicas trabajará con las principales oficinas de adquisiciones para desarrollar las políticas y estándares antes mencionados. Esta iniciativa servirá para racionalizar los procesos, elevar la eficiencia y aumentar la transparencia. Los manuales de operación serán simples y estarán disponibles en línea, tanto para los funcionarios responsables de las adquisiciones como para los proveedores y la comunidad en general.
3. Coordinación entre el Presupuesto y el Sistema de Adquisiciones Situación actual. Tenemos una grave separación entre la gestión de adquisiciones y la del presupuesto. Los planes de adquisiciones son débiles e inoperantes y no consultan la situación presupuestal, mientras que paralelamente la asignación del presupuesto tiende a hacerse más con base en los comportamientos históricos que en análisis de las prioridades de adquisición y la mejor oportunidad para realizarlas. Algunas entidades inician procesos de contratación sin disponer de los recursos presupuestales y es frecuente que los pagos a los proveedores tengan retrasos. Todo ello redunda en grandes fallas de eficiencia, mayores riesgos de corrupción y un gran incremento de los precios pues los proveedores incluyen en ellos los costos del peor escenario de pagos. Las pequeñas y medianas empresas no pueden ser proveedoras del Estado porque las demoras en el pago afectan sensiblemente la rotación de su capital, que depende esencialmente de sus ingresos por ventas. Visión objetivo. Lograremos que la planificación de las adquisiciones se base en las prioridades de desarrollo y en las disponibilidades presupuestales y que, a su vez, la asignación presupuestal consulte los planes de adquisiciones de las entidades. De esta manera se logrará simultáneamente una planificación estratégica de las adquisiciones y una mejor ejecución del presupuesto en un ambiente de responsabilidad y rendición de cuentas. Sobre estas bases podrá garantizarse que el pago a los proveedores se realice a más tardar en 30 días.
Áreas de intervención. La articulación entre adquisiciones y presupuesto incluye las siguientes intervenciones principales: a. Planificación de adquisiciones y de presupuesto. La Dirección General de Contrataciones Públicas trabajará con las autoridades de presupuesto para desarrollar orientaciones, procedimientos y formatos que garanticen una adecuada planificación de las adquisiciones integrada con el proceso presupuestario. Los planes de adquisiciones de las entidades serán la base para la elaboración del presupuesto mediante un proceso interactivo entre las autoridades de cada entidad y las de Hacienda. Como resultado, los planes de adquisiciones estarán acompañados de un plan de ejecución presupuestal que garantizará adquisiciones oportunas y pagos a tiempo. Este nuevo enfoque comenzará a operar en 2011 b. Difusión de los planes de adquisición. Los planes de adquisición de las entidades públicas serán divulgados para que los proveedores sepan qué demandará el Estado y en qué momento de cada período presupuestal y para que la Tesorería pueda realizar las correspondientes previsiones de pago c. Control sobre el cumplimiento de los planes de adquisiciones. La Dirección General de Contratación Pública realizará un monitoreo del grado de cumplimiento de los planes de adquisiciones, creando una escala de calidad y eficiencia de las adquisiciones en los organismos públicos. La calidad de la ejecución de los planes será tenida en cuenta para las siguientes asignaciones presupuestales. d. Pagos oportunos. Los dos procesos anteriores permitirán que se garantice que el pago a los proveedores del Estado se realice a más tardar en 30 días después de la entrega del respectivo bien o servicio. La garantía de este plazo redundará en un incremento sustancial del número de proveedores que compiten por venderle al Estado, en una gran reducción de los precios a los que el Estado compra y en mejores condiciones para que las pequeñas y medianas empresas se vinculen a las adquisiciones públicas.
4. Fortalecimiento de las Capacidades de la Oferta Situación actual. Las adquisiciones públicas no están contribuyendo al fortalecimiento de las empresas nacionales y de la economía nacional. En la práctica existen barreras para que las empresas nacionales puedan participar, especialmente si son pequeñas y medianas. Esas barreras incluyen requisitos innecesarios, procedimientos excesivamente complejos, criterios excluyentes y falta de políticas que aprovechen las ventajas
competitivas de diferentes tamaños de empresa. Los proveedores que se sienten injustamente perjudicados o discriminados no encuentran mecanismos expeditos para interponer sus recursos de apelación. Son muy generalizadas las adquisiciones públicas que no se someten a procesos competitivos de selección del proveedor o proveedores. Visión objetivo. Se aplicará el criterio de que todas las adquisiciones públicas sean competitivas salvo excepciones esporádicas y públicamente justificadas. Se logrará que las adquisiciones públicas contribuyan al desarrollo de las empresas dominicanas, fortalezcan sectores estratégicos y faciliten la participación de pequeñas y medianas empresas. Por tanto, las empresas privadas tendrán interés en venderle al Estado. Aumentará considerablemente el número de empresas dominicanas participantes en los procesos de selección, a la vez que se duplicará el número de los proveedores que tienen contratos con el Estado, reduciendo significativamente la concentración que se observaba en algunos sectores. Se creará un Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas para tramitar en primera instancia los recursos de apelación. Áreas de intervención. Serán las siguientes: a. Concertación. Se establecerá un Consejo de Concertación sobre las Adquisiciones Públicas, presidido por el Director General de Contratación Pública e integrado por representantes de los gremios y cámaras de empresarios, responsables de las entidades públicas con mayor volumen de adquisiciones y representantes de organizaciones ciudadanas que vigilan la contratación pública. b. Simplificación y unificación del registro de proveedores. Habrá un solo Registro de Proveedores para todo el sector público, que será de inscripción gratuita y no exigirá a los particulares aportar información que el Estado ya tiene (como información fiscal). El registro establecerá los sectores de interés para el inscrito. Se eliminarán los registros particulares de entidades. c. Eliminación de barreras de participación. Los manuales sobre “cómo compra el Estado” (Estrategia 2) buscarán eliminar restricciones de participación innecesarias asociadas a requisitos excesivos de tamaño de empresa, experiencia, composición o capital.
d. Ampliación de la competencia. Se hará un monitoreo estricto del número de participantes en los procesos de selección y del grado de concentración de las adjudicaciones en cada sector, buscando primer el incremento de la participación y la competencia. Se adelantará una campaña para estimular el interés de las empresas nacionales en las adquisiciones públicas. e. Garantías para los proveedores que deseen interponer protestas. Se creará un Tribunal Administrativo de Contratación Pública que resolverá en primera instancia, en mínimo plazo, con base en pruebas y de acuerdo con las normas vigentes, los recursos de apelación interpuestos por los proveedores que consideren que fueron lesionados en los procesos de selección, adjudicación o ejecución de contratos. f. Exclusión de proveedores sancionados. Se hará un listado público de los proveedores del Estado que sean sancionados por las autoridades competentes por incumplimiento de sus obligaciones y, que por tanto, sean inhabilitados para proveer al Estado. De este modo se protegerán de prácticas indebidas el propio Estado y los demás proveedores. g. Combinación de adquisiciones a grandes y pequeños proveedores. Las políticas de “Qué compra el Estado” y los manuales de “Como compra el Estado” (ver estrategia 2), incorporarán adquisiciones en grande y en pequeña escala, en Santo Domingo y en resto del territorio nacional, buscando promover la actividad económica y aprovechar las ventajas competitivas de todo tipo de proveedores (grandes y pequeños, de capital y de provincia). De este modo se verán especialmente favorecidas las pequeñas y medianas empresas.
5. Agregación de la Demanda Pública Situación actual. En gran parte de sus procesos de contratación, las entidades públicas adquieren los mismos bienes y servicios que otras, pero lo hacen atomizadamente, perdiendo las posibilidades de agrupar la demanda para garantizar impactos positivos sobre el mercado y a la vez obtener mejores condiciones de calidad y precio. Visión objetivo. La magnitud de las adquisiciones públicas examinada al
comienzo será utilizada –como ocurre en otros países– para desarrollar algunas industrias prioritarias y potenciar la capacidad de negociación del Estado para obtener mejores precios y calidades. El eje de la estrategia será la realización de “Convenios Marco”, que son la modalidad más utilizada en los países desarrollados, mediante los cuales en un solo proceso de licitación se escogerá a un grupo de proveedores que durante un período establecido sean los responsables de proporcionar ciertos bienes y servicios comunes a todas las entidades públicas (como papel, combustibles, llantas, pasajes aéreos, seguros, etc.). Las entidades públicas podrán solicitar tales bienes y servicios a esos proveedores de manera directa, sin necesidad de realizar ellas mismas procesos de licitación. De este modo las adquisiciones públicas de bienes y servicios comunes serán más ágiles y transparentes, obtendrán mejores precios, tendrán menores costos de operación y mantenimiento, minimizarán los costos de almacenamiento y distribución, y asegurarán mejor valor por la inversión realizada. Los Convenios Marco incorporarán a grandes proveedores (que tienen ventaja para grandes volúmenes) y a pequeños proveedores (que tienen ventaja para entregas inmediatas de pequeños volúmenes en todo el territorio del país). Se prevé que en tres años se harán por Convenios Marco el 35% de las compras públicas y en cinco años el 50%. Áreas de intervención. Se prevén dos conjuntos de acciones interrelacionadas: a. Unidad de Convenios Marco. La Dirección General de Contratación Pública creará una Unidad de Convenios Marco que pondrá a disposición de las entidades estatales una amplia gama de convenios marco para agilizar la contratación y reducir sus costos. La Unidad estará integrada por funcionarios con capacitación especializada en Convenios Marco y en contacto con la experiencia internacional disponible. Para la preparación de cada nuevo Convenio Marco, la Unidad contará con el apoyo de expertos en las características de la oferta y la demanda de cada mercado específico. b. Monitoreo de Convenios Marco. Los Convenios Marco requieren un monitoreo especializado que examine su desempeño, identifique sus impactos de mercado y proponga los ajustes necesarios. La Dirección General de Contrataciones Pública creará la función de monitoreo de Convenios Marco, con independencia de la Unidad Especializada en su promoción y desarrollo.
6. Gerencia de Contratos Situación actual. En nuestro país ha sido tradicional concentrar el esfuerzo de las adquisiciones públicas en la fase de selección de proveedores (la etapa de contratación), pero prestar poca atención a la fase de ejecución. Por esta razón, carecemos de
mecanismos adecuados para supervisar la ejecución de los contratos, de indicadores para informar sobre su avance, de procedimientos formales para realizar los ajustes que resulten necesarios y de escenarios para facilitar la resolución de diferencias o conflictos que eventualmente se presenten. Visión objetivo. Crearemos procedimientos formales para la gerencia y supervisión de la ejecución de los contratos y para la resolución de diferencias. Áreas de intervención. El desarrollo de esta estrategia implicará acciones en las siguientes áreas: a. Manuales de ejecución de contratos. Se elaborarán manuales para orientar la ejecución de los contratos, que incluyan una clara definición de responsabilidades de supervisión e inspección, mecanismos para realizar el control de calidad, procedimientos de aceptación y recepción de los bienes o servicios contratados, métodos para la realización de enmiendas y ajustes, y criterios para el uso de las garantías. Comenzaremos con los manuales relativos a obras públicas, considerando el avance logrado en este campo por la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones. b. Información de avance de contratos. Los aspectos principales relativos a la ejecución de los contratos se harán públicos en ComprasDominicana mediante un conjunto de indicadores que informarán a la comunidad sobre el estado y avance de cada uno de ellos. Estos indicadores serán utilizados también para conciliar la ejecución con la programación presupuestaria, para la realización de los pagos y para el ejercicio del control. c. Mecanismos de resolución de controversias en la ejecución contractual. Impulsaremos procedimientos justos y ágiles de solución de las disputas que eventualmente surjan durante la ejecución de los contratos. Estos darán especial importancia a los mecanismos de resolución alternativa de conflictos contractuales tales como la conciliación y el arbitraje.
7. Información Pública Situación actual. La primera garantía de transparencia y el soporte de eficiencia de un sistema de adquisiciones públicas es la disponibilidad de información y la posibilidad de utilizarla para conocer el comportamiento del sistema y analizar su desempeño. En nuestro país hemos dado un primer paso muy importante en esta dirección con la operación de ComprasDominicana, que contiene información sobre muchos de los procesos de compras, el registro de proveedores, las normas aplicables y algunas estadísticas de desempeño publicadas mediante boletines periódicos. Visión objetivo. Lograremos que ComprasDominicana tenga la totalidad de la información de las adquisiciones de todo el sector público dominicano, que incluya las políticas, manuales y estándares previstos en la estrategia 2, que presente en detalle cada proceso de adquisición desde su planificación hasta su ejecución y finalización, que amplíe sus boletines con un conjunto de indicadores de desempeño y eficiencia del sistema, y que facilite a cualquier ciudadano realizar cruces de información y análisis comparativos en materia de precios, cantidades, calidades y plazos de los procesos de adquisición estatales. ComprasDominicana permitirá además que cualquier ciudadano reciba en su email la información de su interés mediante un sencillo mecanismo de registro en línea. Área de intervención. Para la ejecución de esta estrategia se realizará una ampliación sustancial de los servicios de información del Portal ComprasDominicana a la luz de las mejores prácticas disponibles en portales europeos y asiáticos.
8. Soporte Tecnológico para las Adquisiciones Situación actual. Aunque la República Dominicana dispone ya de su portal de adquisiciones públicas, este es meramente informativo y los procesos de adquisición se realizan de manera manual y en papel en casi todo el sector público. Estos procesos manuales son menos transparentes y menos abiertos a la competencia, no permiten una adecuada interacción entre el sistema de adquisiciones y el sistema de presupuesto, son más difíciles de controlar por los organismos especializados y por la ciudadanía y tienen por tanto mayores riesgos de corrupción. Nuestro país está atrasado frente muchos países que cuentan ya con sus sistemas de e-GP (sigla en inglés de Electronic Government Procurement o Adquisiciones Gubernamentales con Soporte Electrónico). Visión objetivo. Al igual que los países más avanzados, la República Dominicana contará con un sistema electrónico para la gestión de todas las operaciones relacionadas con las adquisiciones públicas, para todas las entidades estatales y con cobertura en todo el país.
Este sistema tendrá interfases interactivas con el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGFE). Áreas de intervención. El Sistema Integrado de Gestión Adquisiciones Públicas desarrollara gradualmente las siguientes funcionalidades: a. e-Planificación de Adquisiciones. Soporte para la planificación de adquisiciones según prioridades, cantidades, fechas tentativas y valores estimados. Estará interconectado con el SIGEF b. e-Registro de Compradores y de Proveedores. Incluye el registro de dependencias y de funcionarios habilitados para realizar adquisiciones según su nivel de autorización, el registro de proveedores (que será simplificado) y el listado de inhabilitados (estos dos últimos componentes están ya en operación. c. e-Licitaciones. Incluye programas transaccionales para la publicación de anuncios de licitación, elaboración de pliegos, download gratuito de pliegos, elaboración de propuestas, upload de propuestas, urna electrónica, actas de apertura, apoyo a la evaluación de propuestas y elaboración de contratos. d. e-Adquisiciones Menores. Incluye apoyo electrónico para las convocatorias, la presentación de propuestas y la elaboración de contratos. e. e-Convenios Marco. Desarrolla el componente de gestión de órdenes de compra a los proveedores habilitados en los Convenios Marco, así como el mecanismo de monitoreo general de cada convenio. f. e-Gerencia de Contratos. Incorpora formas para la elaboración de informes de avance y recepción, así como procedimientos electrónicos para el seguimiento físico, financiero (integrado con el SIGEF), de impacto, de operación post-entrega y de garantías.
9. Profesionalización de los Funcionarios y las Oficinas de Adquisiciones Situación actual. Las adquisiciones públicas son realizadas por funcionarios no formados específicamente en este campo o con entrenamiento únicamente en aspectos normativos. Las adquisiciones complejas no son realizadas por expertos especializados en
este campo. Todas las oficinas de compras pueden realizar cualquier proceso de adquisición, independientemente de su complejidad. Visión objetivo. En un plazo de tres años, los funcionarios que trabajen en adquisiciones públicas tendrán credenciales académicas que acrediten su idoneidad en este campo. Paralelamente, se desarrollará y pondrá en funcionamiento un sistema de acreditación de las oficinas de adquisición de las entidades públicas. Áreas de intervención. a. Formación y acreditación de especialistas en adquisiciones públicas. La Dirección General de Contrataciones Públicas en coordinación con el Centro de Capacitacion en Politica y Gestion Fiscal (CAPGEFI) dará los pasos necesarios para la profesionalización de los funcionarios que operan las adquisiciones públicas. Para ello promoverá una amplia oferta de cursos brindados por instituciones académicas que incluyan formación en los principios de adquisiciones, conocimiento de los mercados y los ambientes de negocios, sensibilidad con los resultados operacionales de las entidades en las que trabajan y conocimiento de los avances mundiales en materia de adquisiciones públicas. Los cursos acreditarán al menos, tres niveles graduales de formación: adquisiciones comunes, adquisiciones complejas y dirección de adquisiciones. Los cargos para funcionarios de adquisiciones tendrán perfiles definidos que implique haber obtenido la acreditación correspondiente. b. Acreditación de las unidades de adquisiciones de las entidades públicas. La Dirección General de Contrataciones Públicas establecerá los requisitos de acreditación de las oficinas de compras para poder realizar adquisiciones comunes, adquisiciones complejas y adquisiciones estratégicas. Estos requisitos incluirán requerimientos de personal especializado, experiencia, niveles de cumplimiento con los planes de adquisiciones y recursos tecnológicos. La acreditación estará operando en 2012.
10. Fortalecimiento del Control Situación actual. La Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas están haciendo un gran esfuerzo de modernización, pero este proceso apenas comienza a llegar a las adquisiciones públicas. El control interno se concentra especialmente en aspectos numérico legales y el control externo aún no es sistemático. Ambas modalidades de control están atrasadas en recursos informáticos, lo cual les impide utilizar técnicas modernas de auditoría y control. La vigilancia ciudadana de las adquisiciones públicas es aún incipiente. Visión objetivo. Los sistemas de control serán fortalecidos. El control interno tendrá enfoque de riesgo para prevenir errores y abusos, mientras que el externo utilizará las técnicas modernas de control inteligente. Paralelamente, el Gobierno promoverá la vigilancia ciudadana de las adquisiciones públicas. Áreas de intervención. Los tres ejes del control se fortalecerán así: a. Control interno. Bajo la dirección de la Contraloría General de la República, el control interno se concentrará en el análisis permanente de los factores de riesgos que afectan a las adquisiciones públicas, para generar recomendaciones de fortalecimiento de la gestión y acciones preventivas de la corrupción incluyendo requisitos para pagos. Las auditorías internas vigilarán también el cumplimiento de los planes de adquisiciones. b. Control Externo. La Cámara de Cuentas avanzará hacia la implantación de sistemas informáticos que le permitan realizar un control inteligente, invisible y permanente de las adquisiciones públicas. Este nuevo sistema de control interno no solamente mirará cada proceso de contratación de manera aislada sino que hará cruces de información para analizar la eficiencia e impacto de los procesos y para facilitar la detección de casos de fraude y corrupción. c. Control Ciudadano. El Gobierno Nacional busca que las estrategias descritas, y muy especialmente la relacionada con la disponibilidad de información pública (estrategia 7) fomenten el control ciudadano de las adquisiciones estatales. Para el efecto se enfatizarán los esfuerzos para producir y publicar indicadores de eficiencia y desempeño, lograr que toda la información de adquisiciones esté a la vista de los ciudadanos y facilitar a éstos la posibilidad de hacer cruces y análisis comparado con la información de las bases de datos. Adicionalmente, La Dirección General de Contratación Pública entregará un reporte anual sobre “quien compra qué de quien”.
Ejecución de este Plan Estratégico
1. Mesa de Coordinación La Secretaría de Hacienda y la Dirección General de Contrataciones Públicas crearán una mesa de coordinación del proceso de reforma de las adquisiciones públicas, presidida por el Director General de Contrataciones Públicas e integrada por funcionarios de alto nivel. Esta mesa de coordinación se reunirá al menos una vez al mes para examinar los avances del proceso y brindar las orientaciones requeridas. La mesa de coordinación aprobará un plan de trabajo detallado y un calendario específico para desarrollar cada una de las 10 estrategias descritas. Será también su responsabilidad construir el consenso y obtener los apoyos necesarios para adelantar este plan de modernización.
2. Grupos de trabajo La mesa de coordinación aprobará también la creación de grupos de trabajo en cada estrategia y definirá para cada uno de ellos sus objetivos, composición, responsabilidades de coordinación y cronograma básico de entregas. Los grupos de trabajo contarán con la participación de funcionarios de distintas secretarías y entidades, así como colaboradores externos. Durante el primer semestre de 2010 comenzarán a trabajar los grupos de trabajo correspondientes a las siguientes 5 estrategias: Estandarización de procesos y documentos de adquisición. Coordinación entre el presupuesto y el sistema de adquisiciones. Agregación de la demanda pública (Convenios Marco). Soporte tecnológico para las adquisiciones. Profesionalización de los funcionarios y las oficinas de adquisiciones. En el segundo semestre de 2010 serán establecidos los grupos de trabajo correspondientes a las otras cinco estrategias: Integración del Sistema Único Nacional de Adquisiciones Públicas.
Fortalecimiento de las capacidades de la oferta. Gerencia de contratos. Información pública. Fortalecimiento del control. Los grupos de trabajo entregarán mensualmente un informe de avance a la mesa de coordinación. Los grupos de trabajo contarán con el apoyo presupuestal y logístico de la Dirección General de Contrataciones Públicas. Los funcionarios que los integren serán descargados parcialmente de sus otras responsabilidades.
3. Plan de comunicaciones La Dirección General de Contrataciones Públicas se hará cargo de un plan de comunicaciones para promover la comprensión y apoyo al proceso de modernización por parte de las secretarías y entidades públicas, los proveedores y la comunidad en general. El plan de comunicaciones insistirá en los grandes retos de cambio y los avances logrados, utilizando para ello indicadores de transparencia, eficiencia y ahorro.
4. Encuesta de percepciones La Dirección General de Contrataciones Públicas promoverá la realización de una encuesta anual para evaluar las percepciones de distintos sector de la sociedad sobre las adquisiciones públicas, sus principales preocupaciones y el modo como tales percepciones mejoran con el avance de este Plan.
Mapa de Ruta de Principales Resultados Esperados por Estrategia a 1, 3 y 5 años Año Sistema Único Nacional Estandarización
Coordinación entre presupuesto y adquisiciones
Fortalecimiento de las Capacidades de la oferta
Agregación de la Demanda Pública (Convenios Marco)
2010 1er. semestre Revisión y ajuste de la estructura de la DGCP Estándares de clasificación. Estándares de documentos de Licitación para obras públicas. Política de qué compra el Estado en artículos de oficina y en seguros. Manual y formatos de planificación de adquisiciones. Metodología para la coordinación entre planificación de adquisiciones y presupuesto Creación del Consejo de Concertación sobre adquisiciones públicas
Política general de convenios marco. Creación de la Unidad de Convenios Marco. Primer convenio marco operando
2º semestre Adopción de reglamento único para las adquisiciones en todas las entidades Estándares de documentos de Licitación para todas las licitaciones. Estándares de proceso de licitación. Estándar de catalogación. Política de qué compra el Estado en combustibles, vehículos y llantas. Coordinación entre adquisiciones y presupuesto para el presupuesto de 2011. Diseño de la gestión de pagos a 30 días Unificación y simplificación del registro de proveedores. Política de ampliación de la competencia. Eliminación de barreras de participación. Propuesta para Tribunal Administrativo de Contrataciones. Nuevos Convenios Marco. Los Convenios Marco involucran el 5% de bienes comunes que compra el Estado en todo tipo de bienes.
Gerencia de contratos
Manuales de ejecución de contratos de obras públicas. Indicadores básicos sobre ejecución de contratos
Información pública
Definición de indicadores de cumplimiento y desempeño. Línea de base en indicadores sobre adquisiciones públicas Comienza e-Licitaciones.
Soporte tecnológico para las
Plan de desarrollo para
2012 Afianzamiento del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas Política de “Que compra el Estado” todos los bienes y servicios comunes y en medicamentos. Manuales sobre “cómo compra el estado” Estándares de calificación de propuestas Estándares para adquisiciones menores Evaluación de la calidad de la planificación de adquisiciones operando. Ranking de calidad y eficiencia de las adquisiciones operando. Estudios de mercado para el desarrollo de la competencia. Criterios para aprovechar las ventajas competitivas de distintos tipos de proveedores (grandes y pequeños). Tribunal Administrativo de Contrataciones operando Nuevos Convenios Marco. Los Convenios Marco involucran el 35% de bienes comunes que compra el Estado en todo tipo de bienes. Evaluación de experiencias. Manuales de ejecución de contratos en todas las áreas. Indicadores públicos sobre ejecución de todos los contratos. Mecanismos de resolución alternativa de controversias operando. Sistema de indicadores de adquisiciones públicas funcionando como base del monitoreo de las adquisiciones. 100% de licitaciones por Internet.
2014 Afianzamiento del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas Profundización de la estandarización
Presupuestación basada en evaluaciones de la calidad de las adquisiciones. Vínculos operativos entre los procesos de adquisiciones, presupuesto, tesorería y entes de control. Fortalecimiento continuo de la concertación. Optimización de criterios para aprovechar las ventajas competitivas de los diferentes tipos de proveedores. Nuevos Convenios Marco. Los Convenios Marco involucran al menos el 50% de bienes comunes que compra el Estado en todo tipo de bienes. Mejoramiento de los manuales de ejecución de contratos. Monitoreo en línea de ejecución de contratos. Facilidades de cruces de información personalizados accesibles a todos los ciudadanos 100% de todas las adquisiciones públicas
adquisiciones
ComprasDominicana. 20% de Contratación Directa por Internet
Profesionalización de los funcionarios y las oficinas de adquisiciones
Definición de niveles de experticia para adquisiciones y de los mecanismos para obtenerlos y acreditarlos.
Fortalecimiento del control
Comienza e-planificación de adquisiciones. Se fortalece e-registro de proveedores. Comienza e-registro de compradores. Plan de calificación en adquisiciones para funcionarios compradores. Una institución universitaria ofreciendo cursos en adquisiciones simples.
Comienza enfoque la auditoría interna con enfoque de riesgo.
100% de órdenes de compra en Convenios Marco por Internet. 60% de Contratación Directa por Internet.
por Internet (planificación, selección de proveedores, gerencia de contratos)
Definición de los niveles de las oficinas de compras y del sistema de acreditación. Dos instituciones universitarias ofreciendo especialización en adquisiciones públicas (simples y complejas). Auditoría Interna con enfoque de riesgo consolidada. Control externo inteligente e invisible operando. Plan de auditoría anual de adquisiciones en todas las entidades. Metas de eficiencia, efectividad e impacto de adquisiciones para estimular la vigilancia ciudadana.
Todas las oficinas de compra acreditadas. Tres instituciones universitarias ofreciendo especializaciones en adquisiciones públicas (simples, complejas y dirección de adquisiciones). Fortalecimiento del control interno mediante nuevos mecanismos de prevención de riesgo. Profundización del control externo mediante análisis comparativos, estudios de caso, etc. Interés activo de la ciudadanía en la vigilancia de las adquisiciones públicas.