články mechanismech kontroly a dohledu nad výkonem veřejného opatrovnictví a o tom, že krajské úřady a Ministerstvo vnitra takovouto kontrolu vykonávají podle zákona.
Veřejné opatrovnictví a veřejný ochránce práv Jinou – a s působností Ministerstva vnitra nesouvisející – otázkou je působnost veřejného ochránce práv v oblasti veřejného opatrovnictví. Podle § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv „veřejný ochránce práv (dále jen ‚ochránce‘) působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod“. Podle odst. 2 téhož ustanovení se působnost ochránce podle odst. 1 „vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak, na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny (dále jen ‚úřad‘).“ 8 Pojmy „pravomoc“ a „působnost“ činí obtíže tím, že buď mohou být oba vztaženy pouze k situacím, kdy veřejná moc jedná z pozice nadřazenosti (obvykle se užívá pojmu „vrchnostensky“), anebo může být pojem „působnost“ chápán šířeji, a sice jako ty oblasti života společnosti, v nichž může tím či oním způsobem (vrchnostensky, pečovatelsky, organizačně či jakkoli jinak) veřejná moc být ve veřejném zájmu činná. To ostatně hezky ilustruje Zbyněk Vočka ve svém textu, viz op. cit. sub 2, str. 287-288. „Pravomoc“ bývá obvykle chápána přísněji, tedy jako oprávnění (a současně povinnost) veřejné moci k jednání z pozice nadřazenosti (vrchnostenské). 9 I v jiných souvislostech lze v judikatuře nalézt „rozmáchlejší“ pojetí působnosti, konkrétně v oblasti svobodného přístupu k informacím. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, uvedl: „[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ‚povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce‘. Zákon hovoří o ‚informacích vztahujících se k jejich působnosti‘, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato ‚působnost‘ se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (např. budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, např. provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako např. vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.), anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik). [103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že ‚působnost‘ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutné vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.“
36
BULLETIN ADVOKACIE 11/2021
Je zjevné, že výkon veřejného opatrovnictví obcí není v přísném slova smyslu výkonem státní správy, jakkoli obec jedná na základě zákona (občanského zákoníku) ve veřejném zájmu. Soukromoprávní metoda právní regulace, na níž je veřejné opatrovnictví postaveno, brání tomu, aby na jeho výkon bylo nahlíženo jako na výkon státní správy, pro nějž je typická veřejnoprávní metoda právní regulace a často i to, že vykonavatel státní správy vystupuje v pozici nadřazené adresátům jeho správní činnosti. Pro účely vymezení působnosti veřejného ochránce práv však lze pojem „při výkonu státní správy“ ve shora citovaném ustanovení vykládat v určité míře jinak, než bývá běžně doktrinálně chápán.8 Je totiž zjevné, že záměrem zákonodárce bylo podřídit působnosti veřejného ochránce práv vše, co orgány územních samosprávných celků (případně tyto celky samotné, jednají-li jejich orgány jako orgány právnické osoby veřejného práva, tj. jedná-li obec samotná svým orgánem, neb jinak jako právnická osoba jednat z povahy věci ani nemůže) činí proto, že oprávnění tak činit (působnost) na ně přenesl stát.9 Jinak řečeno, veřejný ochránce práv má mít možnost působit k ochraně osob vždy, když orgány obce či obec samotná jedná za stát, a naopak nemá mít tuto možnost, pokud obec či její orgány jednají při výkonu obecní samosprávy. V takovémto pojetí lze dovodit, že veřejný ochránce práv má působnost v oblasti veřejného opatrovnictví, jelikož obec je veřejným opatrovníkem nikoli jakožto samosprávná entita, nýbrž proto, že jí tento úkol uložil zákon a stanovil, že náklady na něj má hradit stát. Problematický je v uvedeném pojetí jediný – avšak zásadní – rys veřejného opatrovnictví, a sice to, že stojí na soukromoprávní metodě právní regulace. Působnost veřejného ochránce práv by pak byla naplněna pouze tak, že by jednak mohl příslušné obci doporučit, jak výkon opatrovnictví nad konkrétní osobou zlepšit, jednak by mohl dávat podněty krajským úřadům či Ministerstvu vnitra ke kontrole toho, zda obec řádně plní úkol, na nějž dostává fi nanční příspěvek od státu, protože je její činnost veřejného opatrovníka pro tento účel považována za přenesenou působnost.
Závěr I přes rozsáhlou debatu a kritiku, kterou usnesení kompetenčního senátu ve věci veřejného opatrovnictví vyvolalo, mám i nadále za to, že jeho závěry nejsou chybné. Veřejné opatrovnictví není vykonáváno vrchnostensky, nýbrž tak, že obec za opatrovance jedná stejně, jako by za něho jednal jiný opatrovník. Proto nemá při samotném výkonu veřejného opatrovnictví správní řád a postupy jím upravené místo. „Veřejnoprávní“ je pouze metoda financování veřejného opatrovnictví státem. Od ní se pak odvíjejí kontrolní pravomoci Ministerstva vnitra. Mám za to, že usnesením kompetenčního senátu NSS nebyly nijak zpochybněny. Nepopírám, že problematickým bodem může být, zda veřejné opatrovnictví spadá do působnosti veřejného ochránce práv. Doposud to nebylo zpochybňováno. Argumenty pro setrvání u dosavadní praxe jsou podle mého názoru vcelku přesvědčivé, avšak nikoli neprůstřelné. V tomto jediném ohledu tedy může usnesení kompetenčního senátu snad způsobit změnu dosavadní praxe. WWW.CAK.CZ WWW W .CA WW .CAK.C CA K Z