El gasto favorable a los pobres y el espacio fiscal
¿De cuánto espacio fiscal se dispone para una estrategia de reducción de la pobreza? El espacio fiscal en Ecuador está decreciendo. El “espacio fiscal” es la suma de los recursos disponibles para financiar el gasto primario –no salarial y no pensional– requerido por los programas individuales y los proyectos de inversión asociados con la estrategia de reducción de la pobreza.10 Entre 2001 y 2003, y como porcentaje del PIB, la inversión pública bajó de 6,6% a 5,4% del PIB. Esta disminución fue casi equivalente a la tercera parte del aumento de la nómina pública en el mismo período, de 5,5% a 8,5% del PIB, lo que muestra el espacio fiscal perdido a favor de los aumentos salariales. Un hallazgo importante es que los pagos por intereses de la deuda pública abrieron un nuevo espacio fiscal, ya que decrecieron casi 2% del PIB en el mismo período. Este “ahorro” se utilizó principalmente para financiar las transferencias del gobierno central al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).11 La identificación de los mecanismos de financiamiento constituye un aspecto importante en el diseño de una estrategia de reducción de la pobreza. En los países pobres muy endeudados (PPME), por ejemplo, el financiamiento de la estrategia de reducción de la pobreza ha sido provisto por el alivio obtenido gracias a la reducción de la deuda. En algunos países de ingresos medianos (no pobres) que formulan una estrategia de reducción de la pobreza, el escaso progreso de su estrategia se ha asociado a una deficiente focalización y a la insuficiencia de los recursos internos para cumplir sus metas. El fracaso no se debe a demoras por parte de los donantes sino a las confusas prioridades entre la estrategia y otras “agendas” nacionales y a la baja capacidad local de implementación. En consecuencia, la creación de un espacio fiscal, financiado externa o internamente, no es suficiente para financiar una estrategia de reducción de la pobreza. También revisten suma importancia el consenso y la claridad acerca de los objetivos acordados en la estrategia, así como la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos destinados para ella. En la actualidad, Ecuador cuenta con un reducido espacio fiscal para financiar una estrategia de reducción de la pobreza. En un país que tiene un presupuesto de 24% del PIB –en el límite superior de América Latina y el Caribe– y un gasto público que puede llegar al 30% cuando se incluyen las actividades extrapresupuestarias, decir que hay un espacio fiscal extremadamente reducido puede sonar extraño o sugerir que existen severas ineficiencias. De hecho, entre 2001 y 2004, la inversión pública del gobierno central pasó de 4,2% a 2,2% del PIB, una reducción de dos puntos porcentuales en cuatro años. Como consecuencia de esta reducción, el monto de recursos que, en términos estrictos, podría reasignarse a una estrategia de reducción de la pobreza en el marco presupuestario de 2004 es de alrededor de 0,5% del PIB (US$145 millones), es decir, la parte flexible del presupuesto destinada a inversión (Cuadro 4.1). Este monto no es adecuado para una estrategia efectiva por lo que el gobierno necesita encontrar recursos adicionales. En consecuencia, la instrumentación de una estrategia de reducción de la pobreza requiere que Ecuador solucione la paradoja de tener un presupuesto relativamente grande junto con un espacio fiscal reducido. 10. Esta es una definición intermedia, entre dos extremos, del concepto de espacio fiscal. La definición más estricta lo restringiría al gasto en inversión, pero con ello excluiría los bienes y servicios requeridos para ejecutar las inversiones, tales como los gastos de mantenimiento de la infraestructura básica (vialidad). Una definición más amplia incluiría los salarios y beneficios, especialmente los gastos relacionados con la formación de capital humano (por ejemplo, los salarios y las pensiones de los maestros). El problema con esta definición yace en que llevaría a caracterizar los incrementos de las pensiones como aumentos en el gasto favorable a los pobres (lo que no es el caso, incluso si sólo se tiene en cuenta a los sectores sociales). 11. Las transferencias del gobierno central a las municipalidades, que en parte podrían ser consideradas como espacio fiscal –ya que la mayor parte de las transferencias debe ser invertida– también decrecieron en el mismo período.
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