lII. LA TEORÍA DE LA GESTIÓN PÚBLICA: ¿QUÉ ES? ¿QUÉ DEBERÍA SER? JAMES L. PERRY HACE 10 años fui coeditor de Public Management: Public and Priva te Perspectives (Perry y Kraemer, 1983), obra que intentaba definir el ámbito relativamente nuevo de la gestión pública. Ese libro, junto con las colaboraciones de otro pequeño número de estudiosos (muchos de los cuales están representados en este volumen), influyó al expresar la insatisfacción que había contra la administración pública y la gestión genérica tradicionales y al iniciar un campo identificable de gestión pública. Este volumen constituye una transición en el desarrollo de la gestión pública. Casi todo el último decenio se dedicó a legitimar la gestión pública -con todo lo que ello entraña- y a convencer a otros estudiosos de que los administradores públicos sí constituían y debían constituir una diferencia, pidiendo testimonios a los practicantes de esta disciplina acerca de la necesidad y el valor de la gestión pública como empresa identificable, y estableciendo que nuestro conocimiento acerca de cómo los administradores constituyen una diferencia no se debe sólo al azar. Ha terminado el periodo de legitimación; estamos entrando ahora en una etapa más seria, en la que se debe desarrollar un conocimiento debidamente valorado. Esta nueva etapa será mucho más exigente que la primera. ¿Qué debe tratar de aportar la teoría de la gestión pública? En pocas palabras, darnos generalizaciones útiles y prácticas sobre cómo deben actuar los administradores públicos en diversas situaciones. La frase "útiles y prácticas" pretende sugerir que la teoría de la gestión pública debe ser pertinente y orientada hacia problemas concretos. También creo firmemente en el adagio tantas veces repetido de Kurt Lewin de que no hay nada tan práctico como una buena teoría. De este modo, el imperativo de que la teoría sea útil y práctica resulta limitante, pero no mucho. La acción apropiada que emprendan los administradores públicos puede diferir de acuerdo con las circunstancias; no existe una "mejor manera" de responder a cada situación. Al mismo tiempo, los estudiosos deben poner atención al desarrollo de la teoría acerca de facetas o situaciones particulares que definen los dominios de la acción administrativa. Estos dominios incluyen el contexto organizacional e interorganizacional, la 53
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institución y las reglas institucionales, las estructuras de incentivos y la fijación de funciones (inclusive las expectativas públicas y los marcos éticos). Las facetas importantes de los dominios de la acción administrativa probablemente sean muy limitadas. La teoría de la gestión pública debe esforzarse por sistematizar la descripción de situaciones y explicar cómo una acción eficaz de parte de los administradores públicos varía entre dichas situaciones. Sugerir que la teoría de la gestión pública nos dará perspectivas prácticas de cómo "deberían" comportarse los administradores públicos implica la necesidad de poseer conocimiento o competencia en las teorías conductual y normativa. La primera puede ayudar a los administradores públicos a comprender o explicar la dinámica de los contextos en que están situados y la eficacia de posibles intervenciones. La segunda da a los administradores públicos la capacidad de pensar y reconocer cómo deben actuar a la luz de los valores que luchan por expresarse en una situación determinada. Las teorías conductual y normativa representan dos lógicas diferentes, que deben unirse bajo el palio de la teoría de la gestión pública. La relación que yo veo entre la teoría de la gestión pública y la disciplina en sí queda ejemplificada por la relación del paciente con su médico. (Esta analogía con la medicina no es nueva; hace años, Waldo arguyó que la administración pública debería identificarse como una profesión análoga al campo de la medicina; véase Waldo, 1968.) El proceso de curar al paciente incluye de manera típica diagnóstico, tratamiento, observación de los efectos de éste y, según el éxito del tratamiento inicial, el cese del mismo o el inicio de un nuevo ciclo de diagnóstico y tratamiento. El administrador público, como el médico, busca pautas en la situación, establece un modelo de relaciones de causa y efecto, identifica las intervenciones apropiadas, selecciona una de ellas y la aplica. Para el administrador público, es probable que el proceso conlleve una incertidumbre considerablemente mayor a la que debe enfrentar el médico. Lo importante es que la teoría contribuye a un desempeño eficiente, aunque en formas no predecibles por completo. Argyris, Putnam y Smith (1985) han llamado "ciencia de la acción" a este modo de pensar acerca de la relación entre la teoría y la práctica. Aun si logramos crear una teoría de la gestión pública apegándonos a los lineamientos que acabamos de sugerir, hay barreras a su eficiencia que también deben llamar la atención de los estudiosos de la gestión pública. Una barrera consiste en traducir el conocimiento sobre cómo responder a una situación, en una conducta eficiente. Un ejemplo sencillo ilustrará esto: supóngase que un administrador público está dedicado a unas negociaciones, apegadas a la ley, con los votantes, acerca de desviar una carretera haciéndola pasar por un vecindario urbano. Las nego-
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ciaciones llegan a una etapa crítica; el administrador, por lo que sabe acerca de la dinámica de los grupos de interés, ve que tiene la oportunidad de obtener el acuerdo de una coalición vencedora de las partes afectadas si puede mostrar un compromiso irrevocable con la opción de resolución en la mesa de negociaciones. Supongamos que su estimación de la situación es atinada (la oportunidad para una coalición victoriosa) y su entendimiento de la intervención apropiada es claro (una muestra de compromiso irrevocable). No obstante, el éxito dependerá de su capacidad de comunicar su compromiso irrevocable con la opción ante la mesa de negociaciones. Este ejemplo muestra que las habilidades administrativas son esenciales para cumplir con la promesa de hacer generalizaciones útiles y prácticas acerca de la gestión pública. También implica que parte de la agenda de investigación, concomitante con la creación de la teoría de la gestión pública, exigirá identificar las habilidades necesarias para utilizar debidamente la teoría. Boyatzis (1982) y Perry (1989) han identificado tales habilidades de manera general; pero tendrán que hacerse nuevas investigaciones para completar estos esfuerzos iniciales. La teoría de la gestión pública debe hablar a todos los administradores públicos, no sólo a los que se encuentran en la cúspide estratégica de las organizaciones públicas. Gran parte de lo que leo -y, lo confieso, parte de lo que he escrito- se encuentra sesgado hacia estas posiciones de nivel superior. Los puestos de los subsecretarios y jefes de oficina son más atractivos que los de los supervisores de primera línea y los administradores intermedios. Ante ello, quienes ocupen los cargos de alto nivel también tendrán mayor influencia y serán más "públicos" que sus colegas, cubiertos por estratos enteros de la administración. Pero ignorar a los administradores públicos que no ocupan la cúspide de las jerarquías organizacionales es pasar por alto una clientela muy numerosa e importante. La teoría de la gestión pública debe estar tan atenta a crear un conocimiento útil para la gran mayoría de administradores intermedios, como a desarrollar una teoría que sea pertinente para los administradores de nivel superior.