Thaihealth2013

ข้อมู ลทางบรรณานุกรม สุขภาพคนไทย 2556 : ปฏิรูปประเทศไทย ปฏิรูปโครงสร้างอ�านาจเพิ่มพลังพลเมือง / สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล. - - พิมพ์ครั้งที่ 1. - - นครปฐม : สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล, 2556 (เอกสารทางวิชาการ / สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล ; หมายเลข 404) ISBN 978-616-279-202-1

1. ความขัดแย้งทางการเมือง. 2. การก่อการร้าย -- ไทย (ภาคใต้). 3. การปฏิรูปสังคม - - ไทย.

4. ความยุติธรรมทางสังคม. 5. นโยบายด้านสาธารณสุข. 6. ดัชนีสุขภาพ. 7. พฤติกรรมทางเพศ.

I. มหาวิทยาลัยมหิดล. สถาบันวิจัยประชากรและสังคม. II. ชื่อชุด RA776 ส743 2556 [DNLM: 1. สุขภาพ WA100 ส743 2556]

ออกแบบปก : กราฟฟิกหมวดตัวชี้วัดสุขภาพ : รูปเล่ม : จัดพิมพ์ : สำานักพิมพ์ : จำานวนพิมพ์ :

ณัฐ เริงมงคล (sudiokoon@gmail.com) สุกัญญา พรหมทรัพย์ http://khunnaipui.multiply.com สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) ร่วมกับ สส�านักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และ สส�านักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) บริษัท อมรินทร์พริ้นติ้งแอนด์พับลิชชิ่ง จจ�ากัด (มหาชน) โทรศัพท์ 0-2882-1010 โทรสาร 0-2434-1385 21,500 เล่ม

สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.)

เลขที่ 999 ถนนพุทธมณฑล สาย 4 ต�าบลศาลายา อ�าเภอพุทธมณฑล จังหวัดนครปฐม 73170 โทรศัพท์ 0-2441-0201-4 โทรสาร 0-2441-5221 เว็บไซต์ www.ipsr.mahidol.ac.th ส�านักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

เลขที่ 99/8 อาคารศูนย์เรียนรู้สุขภาวะ ซอยงามดูพลี แขวงทุ่งมหาเมฆ เขตสาทร กรุงเทพฯ 10120 โทรศัพท์ 0-2343-1500 โทรสาร 0-2343-1551 เว็บไซต์ http://www.thaihealth.or.th ส�านักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.)

เลขที่ 88/39 ชั้น 3 อาคารสุขภาพแห่งชาติ กระทรวงสาธารณสุข ต�าบลตลาดขวัญ อ�าเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 โทรศัพท์ 0-2832-9000 โทรสาร 0-2832-9001-2 เว็บไซต์ www.nationalhealth.or.th ข้อมูลในหนังสือเล่มนี้ ไม่สงวนลิขสิทธิ์ สามารถน�าไปเผยแพร่เพื่อประโยชน์ต่อสังคมได้ ขอให้อ้างอิงที่มาด้วย

บอกกล่าว

ร

ายงาน “สุขภาพคนไทย” ได้ก้าวสู่หนึ่งทศวรรษแล้ว ตลอด 10 ปี ที่ผ่านมารายงานสุขภาพคนไทยได้ทำ�หน้าที่บันทึกเหตุการณ์สำ�คัญที่ เกิดขึน้ ในแต่ละปี นำ�เสนอข้อมูลทีส่ �ำ คัญ และหยิบยกเรือ่ งเด่นมานำ�เสนอ ประจำ�แต่ละฉบับ เมื่อมองย้อนกลับไปจะเห็นว่าสถานการณ์บางอย่าง มีพฒั นาการ มีการเปลีย่ นแปลงไปในทางทีด่ ขี นึ้ บางสถานการณ์ ก็ยงั คง วนเวียนหาทางออกไม่ได้ หรือย้อนกลับมาเป็นปัญหาใหม่ ทำ�ให้เห็นว่า บางปัญหามีความสลับซับซ้อน และต้องการการปรับเปลี่ยนแนวคิดและ โครงสร้างเพือ่ คลีค่ ลายปัญหา และต้องการความร่วมมือร่วมใจจากทุกฝ่าย ฉบับครบรอบ 10 ปีฉบับนี้ ทีมงานได้คัดเลือกสถานการณ์ที่ เกิดขึน้ ต่อเนือ่ งและมีความส�ำคัญ 5 สถานการณ์ มาท�ำการรวบรวมประมวล และล�ำดับเหตุการณ์ยอ้ นหลัง เพือ่ ให้เห็นภาพพัฒนาการของเรือ่ งได้อย่าง ต่อเนื่อง โดยทีมงานตั้งใจให้เป็นการสรุปปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นตามที่ เป็นจริง โดยหลีกเลี่ยงที่น�ำเสนอความเห็นหรือการวิเคราะห์ ด้วยเห็นว่า หน้าที่ของรายงานสุขภาพคนไทยคือการบันทึกเหตุการณ์เพื่อให้เราได้ ทบทวนและเรียนรู้ต่อไป โดย 5 สถานการณ์ที่ได้หยิบยกมาน�ำเสนอคือ ความขัดแย้งทางการเมือง ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ปัญหา เกี่ยวกับเรื่องเพศ ปัญหาภัยธรรมชาติ ภัยพิบัติต่างๆ และสุดท้าย ได้แก่ เรื่องการปฏิรูประบบสุขภาพ ที่ถือเป็นนวัตกรรมสังคมที่ได้การร่วมคิด ร่วมท�ำทั้งภาครัฐ ประชาชน และสังคม

ส่วนทีเ่ พิม่ พิเศษในฉบับนีอ้ กี ส่วนหนึง่ คือ ตัวชีว้ ดั โดยคัดเลือกตัวชีว้ ดั สุขภาพแห่งชาติ (National Health Indicator - NHI) มาน�าเสนอข้อมูลย้อนหลังในรอบ 10 ปี ซึ่งเห็นว่า สุขภาพของคนไทยมีการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้นเมื่อเทียบกับในอดีต โดยเฉพาะคนไทย มีอายุยนื ยาวขึน้ ปัญหาโรคภัยไข้เจ็บบางอย่างก็นอ้ ยลง สิง่ ทีเ่ ห็นได้ชดั คือระบบบริการสุขภาพ มีการพัฒนาอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่มีการปฏิรูประบบสุขภาพเมื่อสิบปีก่อน ในปัจจุบัน คนไทยทุกคนมีหลักประกันสุขภาพ สามารถเข้าถึงบริการสุขภาพที่มีคุณภาพ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งผู้มีรายได้น้อยได้รับการคุ้มครองจากค่าใช้จ่ายรักษาพยาบาลที่มีราคาแพง แต่ปัญหา สุขภาพบางอย่างกลับสูงขึ้น เช่น โรคเรื้อรังต่างๆ ที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง รายงานสุ ข ภาพคนไทยฉบั บ นี้ ยั ง คงครบถ้ ว นด้ ว ยเนื้ อ หาสาระทั้ ง เรื่ อ งประจ� า ฉบับ รายงานสถานการณ์เด่นในรอบปี และตัวชีว้ ดั โดยเรือ่ งพิเศษประจ�าฉบับปีนี้ เสนอเรือ่ ง “ปฏิ ปฏิรูปประเทศไทย: ปฏิรูปโครงสร้างอ�านาจเพิ่มพลังพลเมือง” เป็นการจุดประกายทางออก ของปัญหารากฐาน หรือเชิงโครงสร้างที่น�าไปสู่ความเหลื่อมล�้าและความไม่เป็นธรรมในสังคม โดยการสร้างความเข้มแข็งของประชาชนให้มีส่วนร่วมในการพัฒนาชุมชนของตนเองได้ ส่วน สถานการณ์เด่นประจ�าปี 2556 ได้คัดเลือก 10 เรื่องราวส�าคัญๆ ในรอบปีที่ ผ่านมา เช่น จ�าน�าข้าว การขึ้นค่าแรง 300 บาท ผลกระทบของการค้าเสรีที่มีต่อทรัพย์สิน ทางปัญญาต่อระบบยาของประเทศ เรื่องแร่ใยหิน เรื่องการใช้พลังงานของประเทศ และเรื่อง มลพิษอุตสาหกรรม การทีป่ ระชาชนรับรูส้ ทิ ธิ บทบาทหน้าทีข่ องตนเอง จนท�าให้เกิดมีจงั หวัด จัดการตนเองเกิดขึ้นในหลายๆ พื้นที่ เป็นต้น พร้อมทั้งรายงาน 4 เรื่องดีๆ ด้วย ในส่วนของตัวชี้วัด ได้เสนอ ตัวชี้วัด “ความมั่นคงมนุษย์” ที่รายงานของเราชี้ให้เห็น ว่า สังคมไทยยังมีความไม่มั่นคงอยู่หลายเรื่อง ตามการจัดอันดับดัชนีความมั่นคงของมนุษย์ ที่มีองค์ประกอบในเรื่องความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อมและทางสังคม คณะท�างานหวังเป็นอย่างยิ่งว่า “สุขภาพคนไทย 2556” ฉบับครบรอบหนึ่งทศวรรษ จะมีข้อมูลที่เป็นประโยชน์กับสังคมไทย และก่อให้เกิดการเรียนรู้จากอดีต เพื่อน�าไปสู่สังคม ที่เป็นสุขร่วมกันได้ต่อไป

10 ตัวชี้ วัด ่ ความมันคงมนุ ษย์

5 สถานการณ์เด่น ในรอบทศวรรษ

6-33

“สุขภาพคนไทย” ในรอบ 10 ปี

6

10 ตัวชี้ วัดความมัน่ คงมนุษย์

11

1. ความไม่ม่นั คง 2. หลักประกันและความคุ้มครองทางสังคม 3. พลังงาน 4. สิ่งแวดล้อมและภัยพิบัติ 5. คุณภาพคน 6. อินเตอร์เน็ตและเทคโนโลยีสารสนเทศ 7. สิทธิบัตรยากับการพึ่งพาตนเอง 8. ความมั่นคงระหว่างประเทศ 9. ความเหลื่อมล�้ำ 10. ประชากรชายขอบ

14 16 18 20 22 24 26 28 30 32

34-90

1. ความขัดแย้งทางการเมืองที่ยืดเยื้อ ร่วม 10 ปี ในสังคมไทย 2. สถานการณ์รุนแรงไฟใต้ปีท่ี 10 เดินหน้าสู่วิถีเจรจา 3. 13 ปี ของสถานการณ์เรื่องเพศ กับการสร้างนโยบาย “วิถีเพศ วิถีสุขภาวะ” เพื่อทศวรรษหน้า 4. ประเทศไทยในสถานการณ์ ภัยธรรมชาติพิบัติ 5. สู่ทศวรรษที่สองของการปฏิรูป ระบบสุขภาพ

36 47 60 71 81

4 ผลงานดีๆ เพื่อสุขภาพคนไทย

10 สถานการณ์เด่น ในรอบปี

152-153

91-151

1. วิวาทะแห่งปี ว่าด้วยการรับจ�ำน�ำข้าวของ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชิ นวัตร 2. ผลกระทบของการเจรจาการค้าเสรี ด้านทรัพย์สินทางปั ญญาต่อระบบยา ของประเทศ 3. ขึ้นค่าแรง 300 บาท ลดความเหลื่อมล�้ำ หรือท�ำลายเอสเอ็มอี ค�ำตอบที่รอการพิสูจน์ 4. สุขภาพคนไทยบนเส้นทางสู่ ‘สังคมไทยไร้แร่ใยหิน’ 5. สังคมไทยยังอ่วมมลพิษอุ ตสาหกรรม 6. ‘พลังงาน’ ท�ำไมคนไทยต้องจ่ายแพง?

7. บทบาท กสทช. กับอนาคตกิจการ วิทยุ โทรทัศน์และโทรคมนาคมไทย 8. จังหวัดจัดการตนเอง : เมื่อรากหญ้า ประชาชนท้าทายอ�ำนาจรัฐ 9. แรงงานข้ามชาติกับระบบบริการสุขภาพ ของประเทศไทย 10. อุ บัติเหตุและถนนอันตรายในประเทศไทย

ภาคผนวก

178-195

92 101 106 112 117 122 128 133 138 145

1. ลูกจ้างรับใช้ในบ้านได้รับ สิทธิคุ้มครองเพิ่ม 7 ข้อ 2. ภิกษุ ณีสงฆ์ในประเทศไทย เริ่มลงหลักปั กฐาน 3. “ครู สอนดี” : โครงการสังคมไทย ร่วมกันคืนครู ดีให้ศิษย์ เชิ ดชู ยกย่อง ครู สอนดี 4. 3 ปี ชุ มชนบ่อแก้ว จากผู ้สูญเสีย ที่ดินท�ำกิน สู่เกษตรวิถีอินทรีย์

152 152 153 153

เรื่องพิเศษ ประจ�ำฉบับ

154-177 ปฏิรูปประเทศไทย ปฏิรูปโครงสร้างอ�ำนาจ เพิ่มพลังพลเมือง

เอกสารอ้างอิง เกณฑ์การจัดท�ำรายงาน “สุขภาพคนไทย 2556” รายชื่ อคณะกรรมการชี้ ทิศทาง รายชื่ อทีมวิชาการจัดท�ำรายงานสุขภาพคนไทย รายชื่ อผู ้ทรงคุณวุ ฒิ รายชื่ อทีมเขียนสถานการณ์เด่น

154

178 192 194 194 195 195

รอบ 10 ปี

“สุขภาพคนไทย” ใน

นับตั้งแต่ “สุขภาพคนไทย 2546” ซึ่ งเป็ นรายงานสุขภาพคนไทยฉบับแรกออก เผยแพร่จวบจนปั จจุ บัน สถานการณ์ทางสุขภาพของประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลง ไปหลายเรื่อง บางด้านปรับปรุ งพัฒนาไปในทิศทางที่ดีขึ้น แต่บางด้านก็ยังคงเป็ น ปั ญหาซึ่ งยังไม่ได้รับการแก้ไขหรือส่งเสริมอย่างเพียงพอ

ก

ารนำาเสนอตัวชีว้ ดั สุขภาพในรอบ 10 ปี โดยตัวชีว้ ดั ทีน่ าำ เสนอเป็นหลัก จะยึดตามกรอบตัวชีว้ ดั สุขภาพ แห่งชาติ หรือ National Health Indicator (NHI) ซึ่งมีทั้งสิ้น 12 หมวด ภายใต้องค์ประกอบ 3 ด้าน ได้แก่ สถานะสุขภาพ ปัจจัยบ่งชี้สุขภาพ และระบบบริการสุขภาพ

วัดจากอายุ คาดเฉลี่ย...สุ ย...สุขภาพโดยรวมคนไทย “ดีขึ้น” อายุคาดเฉลี่ยเป็นตัวชี้วัดระดับผลลัพธ์ที่ท�าให้เห็นการเปลี่ยนแปลงทางสุขภาพของคนไทยในภาพรวม ซซึ่ึงชัดเจนว่าดีขึ้นอย่างต่อเนื่องเมื่อเทียบกับทศวรรษที่ผ่านมา ระหว่างปี พ.ศ. 2546 -2556 2556 คนไทยม คนไทยมีอายุคาดเฉลี่ย เมื่อแรกเกิดเพิ่มขึ้นถึงกว่า 3 ปี ขณะที่อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาพดีก็เพิ่มขึ้นกว่า 6 ปี แสดงว่าคนไทย มีอายุยืนขึ้นและมีสุขภาพดีขึ้นพร้อมๆ กัน อายุคาดเฉลี่ยคนไทยเม�อแรกเกิด ป พ.ศ. 2546, 2551, 2556 อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาพดีเม�อแรกเกิด ป พ.ศ. 2543, 2552 80

ป

80

75

75

70 70.2

65 60 55

ป

71.1

หญิง ป พ.ศ.

2546

2551

ที่มา: สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล

6 สุขภาพคนไทย 2556

70

68.1

65

65.0

60 55

หญิง ป พ.ศ. ที่มา: อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาพดี พ.ศ. 2543 จากองคการอนามัยโลก อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาพดี พ.ศ. 2552 จากคณะทำงานศึกษาภาระโรคและปจจัยเสี่ยง สำนักงานพัฒนานโยบายสุขภาพระหวางประเทศ

5.4

50

6.3

6.1

6.0

40 30

30.1

32.9

32.1

20 10

1.6 2.0

2.0

2.3

2540

2542

2544

0 2538

6

48.1

46.4 5

42.6

38.7

36.4

6.2 6.4 6.5 7

6.3

4

3.1

2.4

3

3.0

2.6

2 1

2546

ที่มา: การสาธารณสุขไทยป 2551-2553

0 2548 2550 ป พ.ศ. คาใชจายสุขภาพรวม/GDP คาใชจายยา/คาใชจายสุขภาพรวม คาใชจายยา/GDP

เฉพาะด้านสาธารณสุขและสุขภาพ เห็นได้ ชัดเจนว่าทิศทางและการบริโภคยาแผนปัจจุบันของ คนไทยคิดเป็นค่าใช้จ่ายเกือบครึ่งหนึ่งของค่าใช้จ่าย ด้ า นสุ ข ภาพ อี ก ทั้ ง ยั ง มี แ นวโน้ ม เพิ่ ม สู ง ขึ้ น อย่ า ง ต่อเนือ่ ง โดยมูลค่าการน�าเข้ายาแผนปัจจุบนั ในปี 2530 คิดเป็น 1 ใน 3 ของมูลค่าการบริโภคยาทั้งหมด ในประเทศ ก่อนเพิ่มสูงขึ้นถึง 2 ใน 3 ในปี 2553 ส่วนหนึง่ เป็นผลจากราคายา โดยเฉพาะกลุม่ ยาจ�าเป็น ทีม่ รี าคาสูงและยังอยูภ่ ายใต้การคุม้ ครองของสิทธิบตั ร ยานำเขา ยาผลิตเอง รอยละยาผลิตเอง/ การบริโภคยาทั้งหมด

ลานบาท

มูลคาและสัดสวนการผลิตและนำเขายาแผนปจจุบันป พ.ศ. 2530–2553 180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

66.1

68.6

65.5

66.1

60.2

56.4

54.1

51.3

48.2

80 70 60 50

42.8

40 34.7

1

253

3

253

253

5

3

1

9

7

254

254

253

253

5

254

7

254

9

254

1

255

255

3

รอยละ

60

รอยละรายจายตอ GDP

รอยละ (คาใชจายยา/คาใชจายสุขภาพสุขภาพรวม)

แนวโนมคาใชจายดานสุขภาพ และสัดสวนของคาใชจายดานยาระหวางป พ.ศ. 2538–2552

30 20 10 0 ป พ.ศ.

หมายเหตุ: การบริโภคยาทั้งหมดเปนผลรวมของปริมาณยานำเขาและยาที่ผลิตเอง ที่มา: สำนักยา สำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา

88.5 87.6

72.0

2553

2551

2549

2547

2545

2543

2537

2535

2533

2531

รอยละ

ลานบาท

82.6

27.1 2544 120.2 -93.1 25.6 152.1 2545 -126.5 32.6 2546 147.8 -115.2 16.1 2547 102.3 -86.2 29.9 127.9 2548 -98.1 40.5 150.3 2549 -109.8 2550 45.8 178.5 -132.7 60.8 208.9 2551 -148.1

พันลานบาท

การประกาศใช้มาตรการสิทธิตามสิทธิบัตรยา รายรับ-รายจาย และดุลการชำระเงินดานทรัพยสินทางปญญาของประเทศไทย (ซี แ อล) ซึ่ ง เป็ น ความยื ด หยุ ่ น ในความตกลงทริ ป ส์ 250 หรือความตกลงที่ว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวกับ 200 150 การค้า ภายใต้องค์การการค้าโลก ถือเป็นการเปิดโอกาส 100 50 ให้คนไทยเข้าถึงยาได้มากขึ้น ซึ่งการใช้สิทธิฯ ดังกล่าว ป พ.ศ.

0 ช่วยให้กองทุนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าประหยัด -50 -100 ค่าใช้จ่ายตลอด 3 ปี (2551-2553) ได้ประมาณ 6,000 -150 -200 ล้านบาท อีกทัง้ ยังท�าให้ผปู้ ว่ ยเอดส์เข้าถึงยาเพิม่ มากขึน้ รายรับ รายจาย ดุลการชำระเงิน โดยงบประมาณที่เพิ่มขึ้นทุก 300 ล้านบาท ช่วยให้ ที่มา: ธนาคารแหงประเทศไทย อางใน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายวิทยาศาสตร เทคโนโลยี ผู้ป่วยเอดส์เข้าถึงยาเพิ่มขึ้นถึง 10,000 คน และนวัตกรรมแหงชาติ, ดัชนีวิทยาศาสตรและเทคโนโลยีของประเทศไทย ป 2552. กระทรวงวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี 2554 ขณะเดี ย วกั น ยาแผนโบราณซึ่ ง เป็ น มูลคาและสัดสวนการผลิตและนำเขายาแผนโบราณ ป พ.ศ. 2530–2553 ภูมิปัญญาดั้งเดิมของไทย ยังคงเติบโตอย่างช้าๆ 4,000 100 90 3,500 โดยมากกว่าร้อยละ 90 เป็นยาที่ผลิตในประเทศ 80 3,000 70 2,500 60 ดังนั้น การส่งเสริมพัฒนาตัวยาและการผลิตยา 2,000 50 40 1,500 30 แผนโบราณ รวมถึงการผลิตยาสามัญ คือเส้นทาง 1,000 20 500 10 0 0 สู่การพึ่งพาตนเองด้านสุขภาพที่ต้องส่งเสริมอย่าง ป พ.ศ. จริงจัง ที่มา: สำนักยา สำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา, 2555 10 ตัวชี้ วัความมั่นคงมนุษย์ 27

หมายเหตุ: สถานการณ์เด่นทางสุขภาพในหนังสือสุขภาพคนไทยเล่มนี้ แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ และ 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 2555-2556 ทุกเรือ่ งทีป่ รากฏ ในทั้งสองส่วนได้รับการคัดเลือกจากคณะกรรมการชี้ทิศทางของโครงการสุขภาพคนไทย ก่อนจะ ส่งให้คณะนักเขียน ซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มีประสบการณ์ด้านการเขียน การข่าวสื่อสารมวลชน และ หรือผู้เชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ เมื่อร่างแรกแล้วเสร็จ คณะท�ำงานจะปรับแก้และเพิ่มเติมข้อมูลให้เป็นปัจจุบัน แล้วส่ง ให้คณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอ่านเพื่อให้ความเห็นและปรับปรุงแก้ไข ก่อนคณะท�ำงานจะน�ำมา ปรับแก้ หรือเขียนใหม่ในบางสถานการณ์ สอบทานข้อมูลและการอ้างอิงให้สมบูรณ์ ตลอดจนเพิม่ เติมข้อมูลให้เป็นปัจจุบันมากที่สุดอีกรอบหนึ่ง สถานการณ์เด่น 5 เรื่องในรอบทศวรรษนั้น เลือกมาจากเรื่องส�ำคัญที่ได้รับเลือกใน 10 สถานการณ์เด่นมาอย่างต่อเนือ่ งตลอด 10 ปีทผี่ า่ นมา ขณะทีเ่ รือ่ งในส่วน 10 สถานการณ์เด่น ในรอบปีก็เป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจจากสาธารณะและกระทบต่อสุขภาวะของคนไทย ในรอบปีที่ผ่านมา หลายเรื่องเป็นประเด็นถกเถียงที่สังคมไทยยังคั่งค้างไม่สามารถหาทางออกได้ หลายเรื่องก็เริ่มเห็นโอกาสคลี่คลายไปในทางที่ดี ขณะที่อีกหลายเรื่องเป็นประเด็นเร่งด่วนที่เพิ่ง เกิดขึ้นและต้องจับตามอง สิบปีผ่ า นไปแล้ว ... เรายังหวังเพียงให้ร ายงานสุขภาพคนไทยเป็นหนังสือที่บันทึก ความเคลื่อนไหวของสถานการณ์ต่างๆ ที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาวะของคนไทย ทั้งในทางกาย จิต และปัญญา และเป็นส่วนหนึ่งในประวัติศาสตร์สังคมด้านสุขภาพของไทยไม่มากก็น้อย คณะท�ำงานโครงการสุขภาพคนไทย เมษายน 2556 ส�ำหรับการอ้างอิงบทความ: โครงการสุขภาพคนไทย. 2556. ชื่อบทความ. สุขภาพคนไทย 2556 (เลขหน้าของบทความ). นครปฐม: สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล.

5

สถานการณ์เด่น ในรอบทศวรรษ

1

ความขัดแย้ง ทางการเมืองที่ยืดเยื้อ ร่วม 10 ปี ในสังคมไทย

่ หลายปี ที่ผ่านมา “ความขัดแย้งทางการเมือง” ในสังคมไทย เป็ นปรากฏการณ์ท่คนทั ี วไปเห็ นและ รู ้ สึ กได้ ชั ด เจน ว่ า เกิ ด การแบ่ ง ฝั กฝ่ ายของประชาชนเป็ น หลากหลายกลุ่ ม ต่ า งความคิ ด ทาง การเมือง โดยเฉพาะระหว่างกลุม่ เสือ้ เหลืองและกลุม่ เสือ้ แดง เกิดการจลาจลทางการเมือง 3 ครัง้ ที่ถึงเลือดเนื้อและชี วิต คือในเดือนตุลาคม 2551 (ตาย 8 บาดเจ็บ 737)1 เดือนเมษายน 2552 (ตาย 2 บาดเจ็บ 120)2 และเดือนเมษายน-พฤษภาคม 2553 (ตาย 94 บาดเจ็บประมาณ 2,000)3 ทัง้ หมดนี้เป็ นบาดแผลความขัดแย้งที่กว้างและลึกซึ้ ง ทิ้งเป็ นปมปั ญหาส�าหรับสังคมไทยว่า เราจะ ปรองดองความแตกต่างทางความคิดทางการเมืองนี้ได้อย่างไร 36 สุขภาพคนไทย 2556

พันธมิตรฯ กับการต่อต้าน “ระบอบทักษิณ” กำรชุมนุมของกลุ่มผู้ชุมนุมที่ไม่พอใจในกำร บริหำรประเทศของอดีตนำยกรั ยกรัฐมนตร มนตรี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เริ่มเคลื่อนไหวในช่วงกลำงปี 2547 จำกกำร รวมตัวของกล ของกลุ่มคนในนำม ‘กลุ่มประชำชนเพื ชนเพื่อชำติ และรำชบั ชบัลลลังก์’ ต่อเนื่องด้วยกำรชุ รชุมนนุมปรำศรัยทำง กำรเมืองทีแ่ พร่หลำยกว้ำงขวำงขึ งขึน้ ในปีตอ่ มำ เพ งข เพือ่ กดดัน ให้ พ.ต.ท.ทักษิณ ลำออกจำกต�ำแหน่งนำยกรัฐมนตรี ด้วยมองว่ำ พ.ต.ท.ทักษิณ มีพฤติกรรมส่อไปทำงทุ งทุจริต คอร์รัปชั่น4 เช่น กำรชนะคดีซุกหุ้นที่สังคมเคลือบแคลง กำรเอื รเอื้อผลประโยชน์ให้พวกพ้องเข้ำมำด�ด�ำรงต รงต�ำแหน่ง ทำงกำรเมือง กำรแทรกแซงศำลล สื่อ และองค์กรอิสระ รแปรรูปรรัฐวิสำหกิจ กำรทุ รทุจรริตในโครงกำรก่อสร้ำง กำรแปรรู สนำมบิ มบินสสุวรรณภูมิ รวมทั้งกำรขำยหุ ยหุ้นชชินคอร์ปของ ครอบครัวชินวัตรให้กับเทมำเส็ เส็ก โฮลด โฮลดิ้งส์ กองทุนเพื่อ กำรลงทุนของรัฐบำลสิงคโปร์ โดยอำศัศัยชช่องโหว่ของ กฎหมำยไม่ต้องเสียภำษี กำรชุมนุมพัฒนำไปสู่ ‘กำรชุมนุมกูช้ ำติ’ ในนำม ‘พันธมิตรประชำชนเพื่อประชำธิปไตย (พธม.)’ ในปี 2549 โดยมีสนธ นธิ ลิม้ ทองกุล พล.ต.จ�ำลอง ศรีเมือง พิภพ ธงไชย สมศักดิ์ โกศัยสุข และสมเกียรติ พงษ์ไพบูลย์ เป็นแกนน�ำ และมีผู้ประสำนงำนคือ สุริยะใส กตะศิลำ ผูช้ มุ นุมจะใส่เสือ้ “สีเหลือง” เป็นสัญลักษณ์ ซึง่ ส่วนใหญ่ เป็นคนเมืองมีฐำนะปำนกลำงไปจนถึงฐำนะดี นะดี และม และมี หลำกหลำยอำชีพ อำทิทิ นนักวิชำกำรร พน พนักงำนบริ นบริษัท นบร ข้ำรำชกำร นิสิตนักศึกษำ ฯลฯ เมือ่ กำรชุมนุมมีทที ำ่ ว่ำจะยืดเยือ้ ยำวนำนและเกิด กระแสต่อต้ำนมำกขึ้นเรื่อยๆ นำยกฯทักษิณจึงประกำศ ยุบสภำเมื่อ 24 กุมภำพันธ์ 2549 และก�ำหนดเลือกตั้ง ใหม่ในวันที่ 2 เมษำยน 2549 ระหว่ำงนี้กำรชุมนุมของ พธม. ยังคงเก คงเกิดขึ้นอย่ำงต่ งต่อเนื่องในสถำนที นที่ต่ำงๆ เช่น สนำมหลวง อนุสำวรี วรีย์ประชำธิปไตย สี่แยกสะพำน มัฆวำนรังสรรค์ ข้ำงท�ำเนียบรัฐบำล สนำมกีฬำแห่งชำติ หน้ำศูนย์กำรค้ำสยำมพำรำกอน เป็นต้น แต่ ใ นกำรเลื รเลื อ กต กตั้ ง ครั้ ง นี้ 3 พรรคฝ่ ำยค้ ำ น คือพรรคประชำธิปัตย์ ชำติไทย และมหำชน ประกำศ

คว�ำ่ บำตรกำรเลือกตัง้ ไม่สง่ ผูส้ มัครรับเลือกตัง้ ลงแข่งขัน พรรคไทยรักไทยจึงได้รบั เสียงข้ำงมำกท่วมท้นและจัดตัง้ รัฐบำล ท่ำมกลำงเสียงของผู้ไม่ประสงค์ลงคะแนนหรือ โนโหวต ในกำรเลือกตัง้ แบบบัญชีรำยชื ยชือ่ 9,051,706 คน (ร้อยละ 31.12) และในกำรเลือกตัง้ แบบแบ่งเขตอีกจ�ำนวน 9,610,874 คน (ร้อยละ 33.14) รวมทั้งกรณีกำรฉีกบัตร เลือกตั้งเพื่อแสดงออกถึงอำรยะขัดขืน5 นั บ แต่ นั้ น มำ บรรยำกำศทำงกำรเมื อ งของ สังคมไทยก็คุกรุ่นทวีควำมรุนแรงมำกขึ้นเรื่อยๆ ทั้งกำร ไม่ยอมรับผลกำรเลือกตัง้ กำรฟ้องร้องต่อศำลรัฐธรรมนูญ ให้เพิกถอนผลกำรเลือกตัง้ และกำรปะทะกันย่อยๆ ระหว่ำง ผู้ต่อต้ำนและสนับสนุนนำยกฯทักษิณ กำรเคลือ่ นไหวทำงกำรเมืองของ พธม. เองก็คอ่ ยๆ พัฒนำจำกกำรเป็นแกนน�ำในกำรชุมนุมทำงกำรเมือง เสนอประเด็นกำรตรวจสอบทุ รตรวจสอบทุจรริตคอร์รัปชั่นสู่สำธำรณะ และให้เอำผิผิดผผู้ด�ำรงต�ำแหน่งสำธำรณะ โดยเฉพำะฝ่ำย กำรเมือง ขณะเดียวกันก็เรียกร้องให้เปลีย่ นแปลงผูบ้ ริหำร ประเทศโดยใช้ช่องทำงมำตรำ 7 ของรัฐธรรมนูญ ด้วย ทัศนะส�ำคคัญที่ว่ำ ควำมเลวร้ำยของสังคมกำรเมืองไทย เกิดขึน้ จำกนักกำรเมืองและผูใ้ ช้สทิ ธิเลือกตัง้ ทีเ่ ห็นแก่เงิน กำรเลือกตัง้ จึงไม่ได้คดั กรองคนดีมคี ณุ ธรรมจริยธรรมเข้ำ มำบริหำรประเทศ พธม. ได้ยกระดับไปสู่กำรต่อสู้เพื่อ เปลี่ยนควำมคิดและโครงสร้ำงอ�ำนำจกำรเมือง ด้วยข้อ เสนอ ‘กำรเมืองใหม่’ ลดอ�ำนำจหน้ำทีข่ องผูแ้ ทนลง เพิม่ บทบำทและอ�ำนำจให้กบั ประชำชนมำกขึน้ เสนอให้เพิม่ กระบวนกำรสรรหำผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทำงกำรเมือง (แต่ง ตั้ง) เป็นร้อยละ 70 และอีกร้อยละ 30 ใช้กำรเลือกตั้ง6 ก่อนจะพัฒนำไปสู่กำรจั รจัดตั้งพรรคกำรเมืองใหม่ในเวลำ ต่อมำ รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ถอยหลังเพื่อเดินหน้า!? หลั ง จำกกำรชุ ม นุ ม ยื ด เยื้ อ ของ พธม. และ บรรยำกำศทำงกำรเมืองที่หำทำงออกได้ยำก กำรเมือง ระบบรั ฐ สภำไทยก็ ไทยก็ ส ะด ะดุ ด ลงอี ก ครั้ ง เมื่ อ คณะปฏิ รู ป กำรปกครองในระบอบประชำธิปไตย อันมีพระมหำกษัตริย์ 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 37

ทรงเป็นประมุข (คปค.) น�ำโดย พล.อ. สนธิ บุญยรัตกลิน เข้ายึดอ�ำนาจจากรัฐบาล เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 และแต่งตั้งให้ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ องคมนตรี ขณะนัน้ ด�ำรงต�ำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี เมือ่ 1 ตุลาคม 2549 คปค. ก็เปลี่ยนสถานะเป็นคณะมนตรีความมั่นคง แห่งชาติ (คมช.) คมช. ชี้แจงเหตุผลของการรัฐประหารว่า การ บริหารราชการของรัฐบาลก่อให้เกิดปัญหาขัดแย้งและ ยิง่ ทวีความรุนแรงมากยิง่ ขึน้ โดยเฉพาะการใช้อำ� นาจใน ทางมิชอบ ทุจริตเชิงนโยบายจากผลประโยชน์ทับซ้อน การครอบง�ำองค์กรอิสระ แทรกแซงระบบการตรวจสอบ ถ่วงดุลทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญ ผิดพลาดเชิงนโยบาย ทีน่ ำ� ไปสูก่ ารละเมิดสิทธิเสรีภาพ บ่อนท�ำลายความสามัคคี ของคนในชาติ และหมิน่ เหม่ตอ่ การหมิน่ พระบรมเดชานุภาพ แห่งองค์พระมหากษัตริย7์ รัฐประหารครัง้ นีส้ ามารถยึดอ�ำนาจได้อย่างราบรืน่ มีประชาชนจ�ำนวนมากออกมาสนับสนุนด้วยการน�ำดอก กุหลาบและสิ่งของต่างๆ มาให้ทหารที่ปฏิบัติหน้าที่ แม้สื่อมวลชนและนักวิชาการจ�ำนวนหนึ่งไม่เห็นด้วย แต่เข้าใจว่าเป็นทางออกสุดท้ายทางการเมือง ถึงทีส่ ดุ แล้ว แม้คนจ�ำนวนไม่นอ้ ยจะคล้อยตามว่า การยึดอ�ำนาจช่วย หยุดระบอบทักษิณ และยุติความขัดแย้งที่มีแนวโน้มทวี ความรุนแรงขึ้น แต่ผลพวงจากรัฐประหารก็ส่งผลเป็น ความขัดแย้งต่อเนือ่ ง กลุม่ ผูไ้ ม่เห็นด้วยได้โต้แย้งประเด็น ความชอบธรรมของการใช้อำ� นาจของ คมช. ผ่านประกาศ คปก. 2 ฉบับ คือ ประกาศ คปก. ฉบับที่ 27 ทีร่ ะบุให้ มีผลย้อนหลัง หากศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอื่นที่ท�ำ หน้าทีศ่ าลรัฐธรรมนูญมีคำ� สัง่ ให้ยบุ พรรคการเมืองใด ให้ เพิกถอนสิทธิเลือกตัง้ ของกรรมการบริหารพรรคการเมือง นั้นเป็นเวลา 5 ปี ซึ่งต่อมาอัยการสูงสุดขอให้มีค�ำสั่ง ยุบพรรคพัฒนาชาติไทย พรรคแผ่นดินไทย และพรรค ไทยรักไทย8 อีกฉบับหนึง่ คือ ประกาศ คปก. ฉบับที่ 30 เรือ่ ง การตรวจสอบการกระท�ำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการกระท�ำที่ก่อให้เกิด ความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) เพื่อตรวจสอบเหตุทุจริต 38 สุขภาพคนไทย 2556

ในสัญญาสัมปทาน การจัดซื้อจัดจ้างของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอืน่ ๆ การหลีกเลีย่ งภาษีอากร การร�่ำรวยผิดปกติในรัฐบาลชุดก่อน มีเรื่องเข้าสู่การ ตรวจสอบทั้งสิ้น 13 เรื่อง เช่น การจัดซื้อชุดอุปกรณ์ ตรวจสอบวัตถุระเบิด CTX ภาษีเงินได้เกี่ยวกับการซื้อ ขายหุ้น การออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัวและ 2 ตัว แอร์พอร์ตลิงค์ การจัดซื้อที่ดินของกองทุนฟื้นฟูฯ (ทีด่ นิ รัชดาภิเษก) กรณีเงินกูข้ องธนาคารเพือ่ การส่งออก และน�ำเข้าแห่งประเทศไทย (EXIM BANK) และการทุจริต ต้นกล้ายางพารา เป็นต้น9 ส่วนในทางการเมือง หลังจากทีส่ ภาร่างรัฐธรรมนูญ10 ร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ มีการลงมติรบั /ไม่รบั ร่างรัฐธรรมนูญ โดยมีผเู้ ห็นชอบร้อยละ 56.69 ไม่เห็นชอบร้อยละ 41.37 จากจ�ำนวนผู้ใช้สิทธิทั้งประเทศ ร้อยละ 57.6111 ก็มี การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2550 เมื่อ 24 สิงหาคม และให้มกี ารเลือกตัง้ ทัว่ ไปในวันที่ 23 ธันวาคม 2550 เนือ้ หาทีป่ รากฏในรัฐธรรมนูญ 2550 กลายเป็นที่ ถกเถียงทัง้ ในทางการเมืองและทางวิชาการอย่างกว้างขวาง ด้วยเหตุทรี่ า่ งขึน้ เพือ่ มุง่ อุดช่องโหว่ของรัฐธรรมนูญ 2540 โดยพยายามลดการผูกขาดและการใช้อ�ำนาจรัฐอย่าง ไม่เป็นธรรม ท�ำให้การเมืองโปร่งใส มีคุณธรรมและ จริยธรรม รวมทั้งสร้างระบบตรวจสอบที่เข้มแข็ง ซึ่งใน อีกด้านหนึ่ง บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2550 มีผลเป็น การลดอ�ำนาจของฝ่ายการเมือง แต่เพิ่มอ�ำนาจให้กับ บางสถาบัน เช่น การก�ำหนดให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธาน สภาผูแ้ ทนราษฎรและผูน้ ำ� ฝ่ายค้าน เป็นคณะบุคคลสรรหา องค์กรอิสระ12 ในการเลื อ กตั้ ง ใหม่ ต ามรั ฐ ธรรมนู ญ 2550 มีผู้มาใช้สิทธิมากถึงเกือบ 3 ใน 4 ของจ�ำนวนผู้มีสิทธิ ออกเสียงทั้งหมด 44,002,593 คน นั่นคือมีผู้มาใช้สิทธิ เลือกตั้งแบบสัดส่วน 32,792,246 คน (ร้อยละ 74.52) แบบแบ่งเขตเลือกตัง้ 32,775,868 คน (ร้อยละ 74.49)13 พรรคพลังประชาชน (หรือพรรคไทยรักไทยเดิม) ได้รับ คะแนนเสียงมากทีส่ ดุ เป็นแกนน�ำในการจัดตัง้ รัฐบาลผสม

ร่วมกับพรรคชาติไทย พรรคเพือ่ แผ่นดิน พรรคมัชฌิมา - ธิปไตย พรรครวมใจไทยชาติพฒั นา และพรรคประชาราช พรรคประชาธิปัตย์เป็นพรรคฝ่ายค้าน โดยมี สมัคร สุนทรเวช เป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 25 เมือ่ 6 กุมภาพันธ์ 2551 พ.ต.ท.ทักษิณ เดินทางกลับประเทศเมื่อ 28 กุมภาพันธ์ 2551 แต่หลังจากเดินทางไปกรุงปักกิ่งเพื่อ ร่วมพิธีเปิดงานโอลิมปิกฤดูร้อนในเดือนสิงหาคม 2551 พ.ต.ท.ทักษิณ ก็ไม่ได้เดินทางกลับประเทศไทยอีกเลย จนถึงปัจจุบัน และในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน ศาลฎีกา แผนกคดีอาญาของผูด้ ำ� รงต�ำแหน่งทางการเมืองก็ตดั สิน จ�ำคุก พ.ต.ท.ทักษิณ 2 ปี เนื่องจากคดีทุจริตประมูล ซื้อที่ดินรัชดาภิเษก รัฐบาลสมัครถูกต่อต้านจากประชาชนส่วนหนึ่ง ทีไ่ ม่ยอมรับผลการเลือกตัง้ โดยเฉพาะ พธม. ทีเ่ ริม่ ชุมนุม ขับไล่รฐั บาลอีกครัง้ เพราะมองว่ารัฐบาลสมัครเป็นนอมินี ของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร14 มีกรณีปราสาทเขาพระวิหาร และความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อนิรโทษกรรมให้ แก่ พ.ต.ท.ทักษิณ รวมทั้งเร่งรัดให้ตรวจสอบกรณีทุจริต ต่างๆ ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ต่อมา ศาลรัฐธรรมนูญ ตัดสินให้สมัครพ้นจากต�ำแหน่งนายกฯ จากทีไ่ ปเป็นพิธกี ร ในรายการชิมไปบ่นไป และยกโขยง 6 โมงเช้า ซึ่งเป็น คุณสมบัติต้องห้าม15 และมีสมชาย วงศ์สวัสดิ์ เข้ามา ด�ำรงต�ำแหน่งนายกฯสืบแทน พธม. ยังคงชุมนุมต่อต้านอย่างต่อเนื่องหลาย ลักษณะ เช่น บุกยึดสถานีวทิ ยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทย กรมประชาสัมพันธ์ หรือช่อง 11 (NBT) เมือ่ 26 สิงหาคม 2551 บุกยึดสถานทีร่ าชการส�ำคัญรวมทัง้ ท�ำเนียบรัฐบาล และรัฐสภา เมือ่ 7 ตุลาคม 2551 เพือ่ มิให้รฐั บาลสมชาย เข้าไปแถลงนโยบายได้ จนกระทัง่ มีการปะทะกับเจ้าหน้าที่ ต�ำรวจ มีผบู้ าดเจ็บ 443 ราย เสียชีวติ 2 ราย16 ต่อมา ได้เคลื่อนขบวนไปปิดล้อมสนามบินดอนเมืองซึ่งรัฐบาล ใช้เป็นท�ำเนียบรัฐบาลชั่วคราว และปิดล้อมสนามบิน สุวรรณภูมใิ นช่วงเดือนพฤศจิกายน 2551 กดดันให้รฐั บาล สมชายลาออก

และเมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยยุบพรรคพลัง ประชาชน พรรคชาติไทย และพรรคมัชฌิมาธิปไตย ด้วยเหตุทุจริตการเลือกตั้ง17 การเมืองไทยก็พลิกขั้ว พรรคประชาธิ ป ั ต ย์ ที่ ไ ด้ ค ะแนนเสี ย งเป็ น อั น ดั บ สอง กลั บ เป็ น ฝ่ า ยจั ด ตั้ ง รั ฐ บาล ร่ ว มกั บ พรรคภู มิ ใ จไทย พรรคชาติไทยพัฒนา และพรรคเพื่อแผ่นดิน ท่ามกลาง เสียงไม่พอใจต่อการใช้อ�ำนาจศาลเข้าแทรกแซงเพื่อ หวังผลทางการเมือง ที่เรียกว่า “ตุลาการภิวัฒน์”18 กลุ่มคนเสื้อแดง กับการต่อต้านอ�ำนาจนอกสภาฯ เมือ่ การเมืองเปลีย่ นข้าง ฝ่ายชุมนุมคัดค้านรัฐบาล ก็เปลี่ยนจากกลุ่มเสื้อเหลืองไปเป็นฝ่ายกลุ่มเสื้อแดง ที่ จ ริ ง การเกิ ด ขึ้ น ของกลุ ่ ม คนเสื้ อ แดงนั้ น มีขึ้นก่อนหน้ารัฐประหาร แต่เริ่มรวมตัวกันชัดเจนเพื่อ ต่อต้านการใช้อ�ำนาจนอกสภาฯ เข้าแทรกแซงระบอบ ประชาธิปไตย ในชือ่ แนวร่วมประชาธิปไตยขับไล่เผด็จการ (นปก.) ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น แนวร่วมประชาธิปไตย ต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ยกระดับเป็นพลัง ไม่เห็นด้วยกับกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 การใช้ อ�ำนาจนอกระบบท�ำรัฐประหาร19 โดยมีมวลชนของอดีต นายกทักษิณฯ เป็นฝ่ายสนับสนุนส�ำคัญ จากผลวิจัยเบื้องต้นเรื่อง ‘ใครคือเสื้อเหลือง เสือ้ แดง’ ของ อภิชาติ สถิตนิรามัย และคณะ พบว่า ใน ภาพรวมแล้ว คนเสือ้ แดงมีแนวโน้มเป็นเกษตรกร แรงงาน รับจ้างนอกระบบ คนเสือ้ เหลืองมีอาชีพรับราชการ รัฐวิสาหกิจ ค้าขาย คนเสือ้ เหลืองมีการศึกษาสูงกว่าคนเสือ้ แดง โดย คนเสือ้ แดงได้ประโยชน์จากประชานิยมชัดเจน ทัง้ โครงการ 30 บาทและกองทุนหมูบ่ า้ น เพราะอยูน่ อกระบบประกัน สังคม รายได้ไม่มนั่ คง ผันผวนตามราคาพืชผล โครงการ ต่างๆ ของพรรคไทยรักไทยจึงสอดคล้องกับความต้องการ ส่วนสาเหตุการร่วมประท้วงคือต่อต้านการเมืองที่ทหาร แทรกแซง ปัญหาสองมาตรฐานและความยุตธิ รรม การที่ รัฐบาลอภิสิทธิ์ไม่ได้มาจากเสียงข้างมากในการเลือกตั้ง โดยทีป่ ญั หาความเหลือ่ มล�ำ้ และความยากจนไม่ใช่แรงจูงใจ ส�ำคัญของการลุกขึ้นสู้20 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 39

http://www.rsunews.net/

ยุกติ มุกดาวิจิตร หนึ่งในคณะนักวิจัย กล่าวว่า ชนบทปัจจุบันเป็นตัวแบบชนชั้นกลางรุ่นใหม่และเป็น พลเมืองที่ก�ำลังตื่นตัว “...กลุ่มชนชั้นกลางใหม่ที่เกิดขึ้น เพื่อเรียกร้องสิทธิ...มาจากชุมชนท้องถิ่น จากเครือข่าย ทางการเมืองแบบใหม่ ก้าวพ้นชุมชนแบบเก่า มีแนว ความคิดที่ถูกปลูกฝังจากวิทยุชุมชน ปัญญาชนท้องถิ่น ต่อยอดกับปัญญาชนกรุงเทพฯทีใ่ ห้ขอ้ มูลข่าวสารสูช่ นบท ในการต่อสูเ้ พือ่ เรียกร้องประชาธิปไตยและสิง่ ทีค่ วรจะได้ รับมากขึ้น มากกว่าการรอคอยไม่มีปากเสียงเช่นเดิม และมองว่าตนเองเป็นส่วนหนึง่ ของสังคมทีม่ สี ทิ ธิเรียกร้อง” อย่างไรก็ตาม ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี ศึกษา ขบวนการเสื้อแดงในเชียงใหม่ชี้ว่า ขบวนการเสื้อแดงมี ความสลับซับซ้อนและประกอบไปด้วยกลุม่ คนหลายสถานะ หลากความคิดทางการเมือง ยากที่จะก�ำหนดด้วยเส้น แบ่งทางเศรษฐกิจ หรือกระทัง่ ความต่างระหว่างเมืองและ ชนบท เฉพาะในเชียงใหม่จังหวัดเดียวพบว่า เงื่อนไข ทางเศรษฐกิจไม่ได้เป็นเหตุผลส�ำคัญทีช่ าวบ้านเข้ามาร่วม แต่การรวมตัวมีพหุลักษณ์ของเหตุผล และผูกสัมพันธ์ กลุม่ ชนชัน้ ต่างๆ ทีเ่ ข้ามาร่วมกันสร้างขบวนการ บางกลุม่ เป็นเหตุผลทางการเมืองหรืออุดมการณ์ บางกลุ่มเป็น เหตุผลทางเศรษฐกิจ21

40 สุขภาพคนไทย 2556

สิ่งที่ค้นพบนี้ สอดคล้องกับการวิเคราะห์ของ นักวิชาการหลายคน ได้แก่ นิธิ เอียวศรีวงศ์ อรรถจักร สัตยานุรักษ์ ที่เสนอเรื่องแนวคิดชนชั้นกลางระดับล่าง ในเมืองและชนบท ขณะที่ ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร เรียกว่า เป็นกลุ่มผสมกัน ระหว่างกลุ่มที่คัดค้านรัฐประหารกับมวลชนผู้สนับสนุน ทักษิณ เกษียร เตชะพีระ มองว่าเป็นแนวร่วมระหว่าง ชนชัน้ รากหญ้าและชนชัน้ นายทุนใหญ่ และชาร์ลส์ คายส์ (Charles Keyes) นักวิชาการไทยศึกษา เรียกชาวชนบท ทีเ่ ข้าร่วมว่าเป็น “กลุม่ คนชนบทผูเ้ ห็นโลกกว้าง” (cosmo politan villagers) เป็นต้น22 รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชี วะ กับสงกรานต์เลือด การขึ้นสู่ต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรีของอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อเดือนธันวาคม 2551 ถูกตั้งค�ำถามถึง ความชอบธรรมในฐานะที่ไม่ได้เป็นพรรคเสียงข้างมาก ที่จัดตั้งรัฐบาลตามมารยาททางการเมือง แต่ได้รับการ สนับสนุนจากอ�ำนาจนอกสภาฯ ต่างๆ ทีก่ ดดันให้พรรค ร่วมรัฐบาลสนับสนุน แลกกับการจัดสรรต�ำแหน่งในกระทรวง ส�ำคัญให้ เช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงพาณิชย์

กระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตร กระทรวงพลังงาน จนได้รับฉายา “ครม. ต่างตอบแทน”23 หลายกรณีจึงมี ปัญหาความล่าช้าในการผลักดันนโยบายหรือแก้ไขปัญหา เช่น กรณีสนิ ค้าราคาแพง ค่าครองชีพสูงขึน้ ทีต่ อ้ งประสาน ไปยังพรรคภูมใิ จไทยซึง่ ดูแลกระทรวงพาณิชย์ หรือกรณี ปราสาทพระวิหาร ทีถ่ กู กดดันจาก พธม. ซึง่ ส่งผลกระทบ ต่อการด�ำเนินนโยบายต่างประเทศ และปัญหาคอร์รปั ชัน่ ทีพ่ รรคร่วมรัฐบาลถูกตัง้ ค�ำถามในหลายโครงการ แต่พรรค ประชาธิปัตย์ก็ไม่สามารถท�ำอะไรได้ ด้วยเหตุผลข้างต้น รวมทั้งทัศนะที่เชื่อมโยง เหตุการณ์นบั แต่รฐั บาลทักษิณทีม่ าจากการเลือกตัง้ ถูกทหาร ท�ำรัฐประหาร ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ พรรคพลังประชาชน ได้เสียงข้างมากจากการเลือกตัง้ ตัง้ รัฐบาลก็ถกู ศาล รธน. ตัดสินให้นายกฯ สมัคร ขาดคุณสมบัติ เมื่อเปลี่ยนเป็น นายกฯ สมชาย ก็ถูก พธม. ต่อต้าน และล้มไปเพราะ ค�ำตัดสินยุบพรรคพลังประชาชนของศาล รธน. อีก รัฐบาล เสียงข้างมากทีเ่ ลือกเข้าไปในสภาฯ จึงถูกล้มเสมอมา เสมือน ไม่เคารพในกติกาประชาธิปไตยและไม่ยอมรับมติมหาชน ขณะที่นายกฯ อภิสิทธิ์นั้น ถูกมองว่าจัดตั้งรัฐบาลแบบ ผิดมารยาททางการเมือง เนือ่ งจากไม่ได้รบั เสียงข้างมาก และได้รบั การสนับสนุนจากอ�ำนาจนอกสภาฯ เหล่านีเ้ ป็น เหตุผลให้กลุ่มคนเสื้อแดงชุมนุมต่อต้านรัฐบาลอภิสิทธิ์ การชุมนุมเพื่อแสดงความไม่พอใจทางการเมือง ของกลุม่ คนเสือ้ แดงเกิดขึน้ ประปรายภายหลังรัฐประหาร มีเหตุการณ์ปะทะกับ พธม. บ้างในช่วงรัฐบาลสมัคร และ รัฐบาลสมชาย จนมีทงั้ ผูบ้ าดเจ็บและเสียชีวติ การชุมนุม เริ่มปะทุรุนแรงขึ้นในช่วงปลายมีนาคม - กลางเมษายน 2552 ที่ นปช. บุกเข้าไปในทีป่ ระชุมสุดยอดผูน้ ำ� อาเซียน ที่พัทยาจนต้องล้มเลิกการประชุม และต่อเนื่องด้วย การชุมนุมเรียกร้องให้ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ และ องคมนตรีอีก 2 คน รวมทั้งนายกฯ อภิสิทธิ์ลาออก กลายเป็นการต่อสู้ระหว่างผู้ที่เรียกตนเองว่า “มวลชน ประชาธิปไตย” กับ “ฝ่ายเผด็จการอ�ำมาตยาธิปไตย”24 จบลงด้วยการที่รัฐบาลประกาศภาวะฉุกเฉินเพื่อควบคุม สถานการณ์ มี ก ารสลายการชุ ม นุ ม ด้ ว ยก� ำ ลั ง ทหาร

มีผู้บาดเจ็บกว่า 120 คน25 แกนน�ำ 3 คน คือ วีระ มุสิกพงศ์ ณัฐวุฒิ ใสยเกื้อ และ นพ.เหวง โตจิราการ ถูกควบคุมตัว กลุม่ คนเสือ้ แดงเริม่ ชุมนุมอีกครัง้ ในเดือนมีนาคม 2553 เรียกร้องให้รฐั บาลยุบสภาและเลือกตัง้ ใหม่ รัฐบาล อภิสิทธิ์จึงพยายามใช้มาตรการหลายอย่างเพื่อยับยั้ง กลุ่มผู้ชุมนุมมิให้เดินทางเข้ามายังกรุงเทพมหานคร ทั้ง การเข้มงวดกับสือ่ ต่างๆ ไม่วา่ จะทางอินเทอร์เน็ต สถานี โทรทัศน์ และสถานีวิทยุชุมชน ประกาศใช้ พ.ร.บ. ความมั่นคงในพื้นที่ชุมนุม และตั้งศูนย์อ�ำนวยการรักษา ความสงบเรียบร้อย (ศอ.รส.) โดยใช้กรมทหารราบที่ 11 เป็นฐานบัญชาการ แต่การชุมนุมก็ยังคงด�ำเนินต่อไปในหลายพื้นที่ และหลายลักษณะ มีการรวบรวมเลือดไปเทที่หน้าประตู ท�ำเนียบรัฐบาล หน้าที่ท�ำการพรรคประชาธิปัตย์ และ หน้าบ้านพักนายกฯ อภิสทิ ธิ์ มีเหตุยงิ ระเบิดในกรุงเทพฯ หลายจุด และมีการเจรจาระหว่างรัฐบาลกับผูช้ มุ นุม แต่ ล้มเหลวเพราะรัฐบาลต้องการยุบสภาภายใน 9 เดือน ส่วนกลุ่มคนเสื้อแดงให้ยุบสภาภายใน 15 วัน สุดท้าย ไม่สามารถตกลงอะไรกันได้ สถานการณ์เริม่ ทวีความตึงเครียดมากขึน้ เมือ่ มี การชุมนุมที่บริเวณสะพานผ่านฟ้า สี่แยกราชประสงค์ และมีเหตุการณ์ปดิ สถานีดาวเทียมไทยคมทีล่ าดหลุมแก้ว วันที่ 9 เมษายน 2553 ผู้ชุมนุมได้เข้าขัดขวางและท�ำ การปลดอาวุธทหาร และมีหลักฐานปรากฏในหลายกรณี ว่าฝ่ายผูช้ มุ นุมมีการสะสมอาวุธ ฝึกและใช้อาวุธสงคราม ท�ำให้รัฐบาลอ้างความชอบธรรมประกาศสถานการณ์ ฉุกเฉิน ห้ามชุมนุมทางการเมืองเกินกว่า 5 คนขึ้นไป และสัง่ สลายการชุมนุมบริเวณสะพานผ่านฟ้า ด้วยยุทธการ “ขอคืนพื้นที่” ในวันที่ 10 เมษายน ท�ำให้มีผู้เสียชีวิต 27 ราย เป็นพลเรือน 22 ราย (ในจ�ำนวนนี้มีช่างภาพ ชาวญี่ปุ่นเสียชีวิตด้วยหนึ่งคน) ทหาร 5 นาย26 เดื อ นต่ อ มามี ก าร “ขอคื น พื้ น ที่ ” บริ เ วณ ราชประสงค์โดยรอบ ด้วยรถหุ้มเกราะและพลแม่นปืน27 มีการประกาศเขตใช้กระสุนจริง ท�ำให้มีเจ้าหน้าที่รัฐ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 41

เจ้าหน้าทีห่ น่วยกูภ้ ยั นักข่าว และผูช้ มุ นุมเสียชีวติ ตัง้ แต่ เริ่มชุมนุม 12 มีนาคม - 19 พฤษภาคม 2553 รวม 94 ศพ28 ความขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายจึงยิง่ ยากเกินเยียวยา เหตุการณ์ความรุนแรงเมือ่ เดือนเมษายน - พฤษภาคม 2553 ติดอันดับข่าวส�ำคัญระดับโลก ส�ำนักข่าวซีเอ็นเอ็น ยกกรณีมอ็ บเสือ้ แดงในไทยเป็นอันดับ 1 สุดยอดเหตุการณ์ เปลีย่ นแปลงโลก29 นิตยสารไทม์จดั ให้การชุมนุมใหญ่ของ เสือ้ แดงติดอันดับ 10 ของสิบข่าวเด่นทัว่ โลกในปี 255330 หนังสือพิมพ์สเตรทไทมส์ของสิงคโปร์รายงานว่า หัวหน้า คณะนักวิจัยด้านเศรษฐกิจจากธนาคาร HSBC ฮ่องกง ระบุว่าเหตุจลาจลในเดือนเมษายน - พฤษภาคม 2553 คือ ภาพสะท้อนความขัดแย้งทางการเมืองที่เลวร้ายและ สร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจให้กับไทยมากที่สุด ในรอบ 20 ปี31 สงครามปรองดอง หลังเหตุการณ์สลายการชุมนุม สังคมไทยบอบช�ำ้ อย่างหนัก ประชาชนแตกแยกรุนแรงอย่างไม่คาดคิด ต่อมาแม้รฐั บาลได้ตงั้ คณะกรรมการ 2 ชุด ตามข้อเสนอ ของภาคประชาสังคม คือ คณะกรรมการปฏิรูป และ คณะกรรมการสมัชชาปฏิรปู รวมทัง้ ได้แต่งตัง้ คณะกรรมการ อิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพือ่ การปรองดองแห่ง ชาติ (คอป.) และต่อมาได้ยุบสภาเลือกตั้งใหม่ก็ตาม ความขัดแย้งไม่ได้สลายไปเหมือนการชุมนุม หลายภาค ส่วนจึงช่วยกันเสนอมาตรการสร้างความปรองดองเพื่อ เยียวยาบาดแผลและคืนความสงบสุขให้บ้านเมือง ดังนี้

(1) ข้ อ เสนอจากคณะกรรมการปฏิ รู ป และ คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป บุคคลสองคนทีเ่ คยได้รบั ความเคารพเชือ่ ถือจาก สังคมอย่างกว้างขวาง คือ อานันท์ ปันยารชุน อดีต นายกรัฐมนตรี และนายแพทย์ประเวศ วะสี ตอบรับค�ำ เชิญจากรัฐบาลอภิสทิ ธิ์ เป็นประธานคณะกรรมการปฏิรปู (คปร.) และประธานคณะกรรมการสมัชชาปฏิรปู (คสป.) ตามล�ำดับ

42 สุขภาพคนไทย 2556

คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) จัดท�ำรายงาน “แนวทางการปฏิรปู ประเทศไทย ข้อเสนอต่อพรรคการเมือง และผู้มีสิทธิเลือกตั้ง” ข้อเสนอหลักระบุว่าต้นเหตุของ ปั ญ หาที่ เ กิ ด ขึ้ น ในบ้ า นเมื อ งมาจากโครงสร้ า งความ อยุติธรรมทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม ส่งผลให้ เกิดสภาวะเหลือ่ มล�ำ้ หรือความไม่เท่าเทียมกันในทุกด้าน อ�ำนาจต่อรองของผูค้ นต่างๆ ในสังคม ทีจ่ ะปกป้องสิทธิ เสรีภาพ หรือบรรลุความเท่าเทียมกันเป็นไปได้ยาก เป็น ความรุนแรงทีส่ งั คมไทยก�ำลังเผชิญอยู่ “ความเหลีอ่ มล�ำ้ อย่างสุดขัว้ ในทุกด้านเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างทีเ่ ป็นแกน กลาง” อันก่อให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างด้านอื่นๆ ตาม มาอีกมาก การปฏิรปู จึงควรจัดการกับปัญหานีเ้ ป็นหลัก32 คณะกรรมการสมัชชาปฏิรปู (คสป.) ใช้แนวทาง เดียวกับการขับเคลือ่ นการปฏิรปู ระบบสุขภาพ เป็นกลไก ท�ำงาน รวบรวมข้อมูล รับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพื่อวิเคราะห์และสังเคราะห์เป็นนโยบายอย่างเป็นระบบ ตามรูปแบบของการจัดสมัชชา นพ.ประเวศ วะสี กล่าว ว่าคณะกรรมการชุดนีไ้ ม่ใช่คณะกรรมการปรองดอง ไม่ใช่ แก้ปัญหา แต่เป็นการท�ำสิ่งใหม่ด้วยการมองไปข้างหน้า เพื่อสร้างอนาคตประเทศไทย แก้ปัญหาความอยุติธรรม และความเหลื่อมล�้ำในสังคม33 ผลการประชุมสมัชชาปฏิรูปครั้งที่ 1 มีข้อเสนอ เชิงนโยบายต่อรัฐบาล 8 เรือ่ ง พร้อมเอกสารรายละเอียด แนบ ได้แก่ (1) ให้มกี ารปฏิรปู การจัดสรรทรัพยากรทีด่ นิ อย่างเป็นธรรมและยั่งยืน (2) ให้มีการปฏิรูปโครงสร้าง การจัดการทรัพยากรทะเลและชายฝั่ง (3) คืนความ เป็ น ธรรมให้ แ ก่ ป ระชาชนกรณี ที่ ดิ น และทรั พ ยากร (4) ปฏิ รู ป ระบบประกั น สั ง คมเพื่ อ ความเป็ น ธรรม (5) สร้างระบบหลักประกันในการด�ำรงชีพและระบบสังคม ทีส่ ร้างเสริมสุขภาวะแก่ผสู้ งู อายุ (6) สร้างสังคมทีค่ นไทย อยู่เย็นเป็นสุขร่วมกัน (7) ปฏิรูปการกระจายอ�ำนาจเพื่อ เสริมสร้างและพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองของชุมชน ท้องถิ่น สร้างความเป็นธรรม และลดความเหลื่อมล�้ำใน สังคม (8) ศิลปวัฒนธรรมกับการสร้างสรรค์และเยียวยา สังคม34

(2) ร่าง พ.ร.บ.ปรองดองและกฎหมายนิรโทษ กรรมเพื่อแก้ความขัดแย้ง หลังจากชนะการเลือกตัง้ ในปี 2554 รัฐบาลพรรค เพือ่ ไทยพยายามผลักดันระเบียบวาระปรองดองแห่งชาติ โดยเสนอร่าง พ.ร.บ.ปรองดองต่อรัฐสภา (ดูล้อมกรอบ) จนถูกตั้งข้อสังเกตว่าเป็นร่างกฎหมายนิรโทษกรรมเพื่อ มุง่ ลบล้างความผิดอดีตนายกฯ ทักษิณ เกิดความขัดแย้ง วุน่ วายในสภาฯ ระหว่างฝ่ายค้านกับฝ่ายรัฐบาลจนกลาย เป็นสงครามปรองดอง นอกสภาฯ ก็มีทั้งเสียงคัดค้าน และสนับสนุนตามความแตกต่างทางความคิด สิ่งที่ น่าสนใจคือ ข้อเสนอให้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมประชาชน ทีต่ อ้ งคดีหรือถูกจับกุมคุมขัง อันเนือ่ งมาจากคดีการเมือง ตั้งแต่ปี 2549 โดย 4 กลุ่มคือ (1) กลุ่มนิติราษฎร์ เสนอให้กฎหมายนิรโทษกรรมเป็นส่วนหนึง่ ของการแก้ไข รัฐธรรมนูญ ให้นิรโทษกรรมผู้ชุมนุมทุกฝ่ายและแกนน�ำ แต่ไม่นิรโทษกรรมให้เจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับ และมีคณะ กรรมการขจัดความขัดแย้งขึน้ มาเป็นผูพ้ จิ ารณา (2) นปช. เสนอให้ออกเป็นพระราชก�ำหนด นิรโทษกรรมผู้ชุมนุม ทุกฝ่าย แต่ไม่ครอบคลุมแกนน�ำและเจ้าหน้าทีร่ ฐั ทุกระดับ (3) คณะกรรมการอิสระว่าด้วยการส่งเสริมหลักนิตธิ รรม แห่งชาติ (คอ.นธ.) ที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์ตั้งขึ้น เสนอให้ ออกเป็นพระราชบัญญัติ โดยนิรโทษกรรมให้กับผู้ชุมนุม ทุกฝ่าย รวมทั้งเจ้าหน้าที่รัฐระดับปฏิบัติ ยกเว้นแกนน�ำ และเจ้าหน้าทีร่ ฐั ระดับสัง่ การ และ (4) ข้อเสนอของเจริญ จรรย์โกมล ทีเ่ ชิญตัวแทนของกลุม่ เสือ้ เหลืองและเสือ้ แดง มาร่วมหารือ และเสนอความเห็นต่อทัง้ พรรคประชาธิปตั ย์ และพรรคเพือ่ ไทย โดยให้ออกเป็นร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรม และร่าง พ.ร.บ.บรรเทาความขัดแย้ง เป็นการแบ่ง การนิรโทษกรรมระหว่างผู้ร่วมชุมนุมและแกนน�ำ35 (3) แนวทางการสร้างความปรองดองของสถาบัน พระปกเกล้า ข้อเสนอที่ถูกกล่าวถึงและได้รับความส�ำคัญเป็น อย่างมากอันหนึ่งคือ แนวทางการสร้างความปรองดอง ของสถาบันพระปกเกล้า เป็นข้อเสนอทีด่ จู ะเข้าทางรัฐบาล ในเรื่องของการนิรโทษกรรม และยกเลิกคดีความที่

ทางคณะกรรมการตรวจสอบการกระท�ำที่ก่อให้เกิด ความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) ด�ำเนินการไว้ จนอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ผูน้ ำ� ฝ่ายค้าน ส่งจดหมาย 3 ฉบับถึง บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า และคณะ ผู้วิจัย ให้ทบทวนรายงาน36 รวมทั้งการโต้แย้งด้วยวาจา ในวงเสวนาของสถาบันพระปกเกล้าและกรรมาธิการวิสามัญ ปรองดอง อภิสทิ ธิแ์ ละพรรคประชาธิปตั ย์ โต้แย้งในประเด็น ความผิดพลาดคลาดเคลื่อน การข้ามข้อเท็จจริงและ เหตุการณ์ส�ำคัญในช่วง “ทักษิณเรืองอ�ำนาจ” เมื่อปี 2544 - 2549 เช่น การแทรกแซงตุลาการในคดีซุกหุ้น การท�ำลายระบบนิติรัฐ แทรกแซงองค์กรอิสระ ทุจริต เชิงนโยบาย ฆ่าตัดตอนยาเสพติด ความรุนแรงในภาคใต้ กรณี ก รื อ เซะ - ต ากใบ การกล่ า วถึ ง เหตุ ผ ลในการ ท�ำรัฐประหารไม่ครบถ้วน การพยายามอธิบายเหตุผล การชุมนุมของกลุ่มคนเสื้อแดง แต่ไม่อธิบายในส่วนของ พธม. เป็นต้น แต่ ประเด็ น ที่ พรรคประชาธิ ป ั ต ย์ ไ ม่ เห็ น ด้ ว ย มากที่สุดคือ การนิรโทษกรรมและล้มเลิกคดีที่ คตส. ด�ำเนินการ รวมถึงการที่ตัวรายงานละเลย ไม่กล่าวถึง ข้อเท็จจริงในเหตุการณ์ชุมนุมของคนเสื้อแดง เดือน เมษายน 2552 และระหว่างเดือนเมษายน - พฤษภาคม 2553 อย่างครบถ้วน ไม่วา่ กรณีลม้ ประชุมอาเซียนทีพ่ ทั ยา กรณี “คนชุดด�ำ” เมื่อวันที่ 10 เมษายน 2553 หรือ เหตุการณ์เผาห้างสรรพสินค้าเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2553 จึงถูกวิพากษ์ว่าเป็นการเสนอทางปรองดองจาก ฝ่ายเดียว (4) ข้อเสนอจากคณะกรรมการอิสระตรวจสอบ และค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.) คณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริง เพื่อการปรองดองแห่งชาติ หรือ คอป. มีคณิต ณ นคร เป็นประธาน ตัง้ ขึน้ โดยมติคณะรัฐมนตรี สมัยรัฐบาลอภิสทิ ธิ์ เมือ่ วันที่ 6 มิถนุ ายน 2553 เพือ่ ตรวจหาข้อมูล หลักฐาน เอกสาร ในเหตุการณ์ความรุนแรงที่เกิดขึ้นในช่วงเดือน เมษายน - พฤษภาคม 2553 เป็นครัง้ แรกทีม่ คี ณะกรรมการ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 43

อิสระอย่ำงเป็นทำงกำร ท�ำงำนเต็มเวลำ ได้รบั งบประมำณ จำกรัฐบำล เข้ำมำรับผิดชอบงำนสะสำงควำมจริงของ เหตุกำรณ์ควำมรุนแรงทำงกำรเมือง และแม้เปลีย่ นรัฐบำล คอป. ก็ยังคงได้รับกำรสนับสนุนให้ท�ำงำนจนจบภำรกิจ ตำมเวลำ 2 ปีที่ตั้งไว้ คอป. แถลงข้อมมูลในรำยงำนฉบั นฉบับเต เต็มเมื่อวันที่ 17 กันยำยน 2555 ชีช้ ดั ถึงบทบำท “คนชุดด�ำ” ในกลุม่ ผูช้ มุ นุมเสือ้ แดง เป็นหลักฐำนว่ำกำรชุมนุมมิได้เป็นไปโดย สงบ และปรำศจำกอำวุธ37 น�ำมำสูก่ ำรวิจำรณ์อย่ำงหนัก ทั้งในแง่ควำมสมบูรณ์ของเอกสำรหลักฐำน เช่น อ้ำงถึง ภำพถ่ำย คลิปภำพพ แต่ไม่มีตัวอย่ำงแสดง รำยงำนให้ น�ำ้ หนักเป็นพิเศษกับแถลงกำรณ์ของ ศอฉ. ค�ำให้สมั ภำษณ์ ของหน่วยรำชกำร และเอกสำรของรัฐบำล กำรเน้นย�ำ้ เรือ่ ง ชำยชุดด�ำประกอบกำรตำยในทุกจุด แสดงนัยว่ำสถำนกำรณ์ ควำมรุนแรงเกิดจำกชำยชุดด�ำจนเจ้ำหน้ำทีต่ ้องใช้ก�ำลัง เข้ำควบคุมสถำนกำรณ์ กำรชุมนุมของคนเสื้อแดงไม่ได้ เป็นไปโดยสันติวิธี และเป็นสิทธิชอบธรรมให้เจ้ำหน้ำที่ ใช้ควำมรุนแรง38 นอกจำกนี้ ในรำยงำนไม่ระบุประเด็นส�ำคัญว่ำ ใครคือคู่ขัดแย้ง บำงจุดในรำยงำน คอป. แสดงนัยว่ำคู่ ขขัดแย้งมีเพียงพรรคไทยรักไทย/พลังประชำชน/เพื ชน/เพื่อไทย กับพรรคประชำธิปตั ย์ โดยทีก่ ลุม่ อืน่ ๆ เช่น กลุม่ มวลชน (รวมทัง้ กองทัพ ศำล และองคมนตรี) เป็นเพียงผูส้ นับสนุน ที่มีเป้ำหมำยเพียงแค่ให้พรรคกำรเมืองที่ตนสนับสนุน ได้เป็นรัฐบำล ไม่มีเป้ำหมำยอื ยอื่นใดของตัวเอง คอป. ไม่มองว่ำกองทัพ ศำล และองคมนตรี เป็นหุน้ ส่วนหลัก ในควำมขัดแย้งทำงกำรเมื รเมืองท งที่ผ่ำนมำ39 จนคณิต ณ นคร ประธำน คอป. ต้องออกมำยอมรับว่ำ “รำยงำน ของเรำไม่สมบูรณ์”40 ส�ำหรับข้อเสนอเพือ่ สร้ำงควำมปรองดองนัน้ คอป. เน้นให้ทกุ ฝ่ำยน�ำ “เครือ่ งมือในกำรสร้ำงควำมปรองดอง” มำใช้ โดยกำรพูดคุย ถกเถียง เพือ่ หำข้อยุตทิ ยี่ อมรับได้ ร่วมกัน ไม่วำ่ จะเป็นกำรแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 กำรตรำ กฎหมำยเพื ยเพื่อควบคุมกำรชุมนุม และกำรนิรโทษกรรม ซึง่ ต้องครอบคลุมรำยละเอียดในกำรก�ำหนดควำมผิดและ

44 สุขภาพคนไทย 2556

เงื่อนไขในกำรนิรโทษกรรม และหำทำงออกที งออกที่เหมำะสม แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจำกกำรกระท� รกระท�ำทที่ไม่สอดคล้องกับ หลักนิตธิ รรม เพือ่ ลดควำมรูส้ กึ คลำงแคลงและสร้ำงควำม เชื่อมั่นในหลักนิติธรรมและกระบวนกำรยุติธรรมของ ประเทศไทยอีกครั้ง เช่น กำรเพิ รเพิกถอนส ถอนสิทธิเลือกตั้งของ กรรมกำรบริหำรพรรคกำรเมืองที่ถูกยุบ และกำรแต่งตั้ง คตส. มำตรวจสอบกำรใช้อำ� นำจของรัฐบำล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ซึง่ มีกำรวิพำกษ์วจิ ำรณ์ในประเด็นกำรออกกฎหมำย ย้อนหลังและกำรตั้งปฏิปักษ์มำสอบสวน41 (5) ข้อเสนอจำกศูนย์ข้อมูลประชำชนผู้ได้รับ ผลกระทบจำกกำรสลำยกำรชุมนุม เมษำยน - พฤษภำคม 53 (ศปช.) ศู น ย์ ข ้ อ มู ล ประชำชนผู ชนผู ้ ไ ด้ รั บ ผลกระทบจ ำก กำรสลำยกำรชุ รชุมนนุม เมษำยน-พฤษภำคม 53 (ศปช.) เป็นคณะท�ำงำนภำคประชำสัสังคม เก เกิดจำกคนหนุ่มสำว ทีส่ นใจกำรเมืองและนักวิชำกำรร รวมต รวมตัวกันท�ำงำนสืบหำ ควำมจริงเกีย่ วกับควำมรุนแรงทีเ่ กิดขึน้ ในลักษณะคูข่ นำน กับกำรท�ำงำนของ คอป. กำรเกิ รเกิดขขึน้ ของ ศปช. นับเป็น กำร “คำนอ�ำนำจ” ของ คอป. ต่อกำรสถำปนำควำมจริง ของเหตุกำรณ์ เมษำยน-พฤษภำคม 2553 ไม่ให้รำยงำน ของ คอป. กลำยเป็น “ควำมจริงเพียงชุดเดียว” ของ ประวัติศำสตร์กำรเมืองไทย และแน่นอนว่ำ ศปช. ได้ ผลสรุปออกมำแตกต่ำงจำก คอป. ในหลำยประเด็น รำยงำน ศปช. มีเจตนำให้ควำมรู้ควำมเข้ำใจ เหตุกำรณ์ รณ์ที่เกิดขึ้น ทั้งในส่วนของกลุ่มผู้ชุมนุมและ เหตุกำรณ์ โดยน�ำเสนอรำยละเอียดกำรเสียชีวิตของผู้ ชุมนุมแต่ละคน ไม่ได้เสนอแบบภำพรวมเหมือน คอป. ท�ำให้เห็นมิติและบริบทต่ำงๆ ของเหตุกำรณ์ รณ์ที่ลึกและ ชัดเจน อีกทัง้ ยังแสดงภำพนิ พนิง่ และคลิปภำพประกอบ ซึง่ เป็นประโยชน์ตอ่ กำรใช้เป็นหลักฐำนประกอบคดี รำยงำน เสนอให้พิสูจน์ควำมจริงและน�ำผู้กระท�ำผิดมำลงโทษ ในทุกกำรกระท�ำที่เป็นกำรละเมิดกฎหมำย ไม่วำ่ จะเป็น กำรกระท�ำจำกชำยชุ ยชุดดด�ำ รัฐบำลล และศอฉ. เพื่อเป็น ฐำนของกำรลดควำมขั มขัดแย้งและน และน�ำไปสู่วำระปรองดอง ในอนำคต

การเยียวยาผู ้ได้รับผลกระทบ นับตั้งแต่สถำนกำรณ์สงกรำนต์เลือด ปี 2553 กลุ่มเสื้อแดงยังคงขับเคลื่อนเรียกร้องควำมเป็นธรรม ให้กบั ผูเ้ สียชีวติ และด�ำเนินคดีกบั รัฐบำลอภิสทิ ธิ์ และเมือ่ รัฐบำลยิ่งลักษณ์ ชินวัตรเข้ำด�ำรงต�ำแหน่งหลังชัยชนะ ในกำรเลื รเลือกต กตั้งของพรรคเพื่อไทยในปี 2554 ก็ได้สร้ำง รูปธรรมในกำรลดควำมขั มขัดแย้งคคือ กำรเยียวยำทำง กำรเงิ รเงินให้กับกลุ่มคนทุกสี นับเป็นบรรทัดฐำนใหม่ทำง กำรเมื รเมืองในส งในสังคมไทยที่มีกำรเยียวยำเป็ เป็นเงินจจ�ำนวน รำยละ 7.5 ล้ำนบำทส�ำหรับผู้เสียชีวิตจำกควำมรุนแรง กำรเมื รเมืองต งตั้งแต่ พ.ศ. 2551 -2553 2553 รวมทั้งเหต เหตุกำรณ์ ไม่สงบในภำคใต้ เพรำะหำกมองย้อนไปไม่ว่ำจะเป็น เหตุ ก ำรณ์ 14 ตุ ล ำคม 2516, 6 ตุ ล ำคม 2519, พฤษภำคม 2535 ไม่มีกำรเยียวยำด้ด้วยเง ยเงินจ�ำนวนสูง ขนำดนี้ พรรคประชำธิธิปัตย์ได้คัดค้ำนและยื นและยื่นค�ำร้องให้ ศำลปกครองไต่ ลปกครองไต่สวนฉ วนฉุกเฉินว่ำมติ มติ ครม.นี้ไม่ชอบด้วย กฎหมำย เลือกปฏิบตั อิ ย่ำงไม่เป็นธรรม เป็นกำรเยียวยำ บุคคลที่ยังไม่ได้พิสูจน์วำ่ กระท�ำควำมผิดหรือไม่ และยัง เรียกร้องให้ชดเชยเยียวยำเหตุกำรณ์รุนแรงในอดีตอื่นๆ ด้วย42 แต่ศำลปกครองมีมติไม่รับค�ำร้อง

หนทางสู่การปรองดองบนความเห็นต่าง: แสงสว่างที่ปลายอุ โมงค์? เมือ่ ผ่ำนควำมขัดแย้งรุนแรง สังคมไทยก็เริม่ ปรับ ตัวเอง เริม่ มีเสียงพูดดังขึน้ จำกหลำยฝ่ำยถึงควำมพยำยำม ที่จะอยู่ร่วมกันบนควำมเห็นที่แตกต่ำงกัน ดังควำมเห็น ของ พล.อ.เปรม ตติณสูลำนนท์ นนท์ ททีว่ ำ่ “ควำมคิ มคิดททีแ่ ตกต่ำง ไม่ใช่ปัญหำทีที่จะต้องมำเป็ เป็นศัตรรู​ูกัน ควำมเห็นแตกต่ำง ไม่ได้หมำยถึงว่ำเรำจะแตกแยกกัน ท�ำงำนร่วมกันไม่ได้”43 หรือเสียงจำกพรรคประชำธิปตั ย์ทรี่ ะบุวำ่ ปีใหม่นี้ (2556) จะก้ำวข้ำม พ.ต.ท.ทักษิณ ท�ำให้นกั วิเครำะห์สถำนกำรณ์ ต่ำงมองว่ำหำกทั้งสองฝ่ำยก้ำวข้ำมเรื่องควำมรักและ ควำมเกลียดทักษิณไปได้ ควำมขั มขัดแย้งกก็น่ำจะจบลงได้ ไม่ยำกนัก44 ด้ำนนักวิชำกำรอย่ำงนิธิ เอียวศรีวงศ์ ก็เห็นว่ำ “การเมืองมวลชน” เปล เปลี่ียนแปลงไป คือ “…ทั้งกลุ่ม เหลืองและแดง ค่อยๆ พัฒนำเจตจ�ำนงอิสระของตนเอง ขึ้น จนผู้อยู่เบื้องหลังก�ำกับควบคุมยำกขึ้นทุกที...” 45 “การเมื การเมืองมวลชน” เป็นอิสระมำกขึน้ และสุขมุ คัมภีรภำพ มำกขึ้นในกำรเคลื่อนไหว กำรชุมนุมตลอดปีที่ผ่ำนมำ ไม่นำ� ไปสูว่ กิ ฤติทำงกำรเมือง ต่ำงฝ่ำยต่ำงใช้สอื่ ของตนเอง ในกำรโต้เถียงกัน ด้วยเหตุผลบ้ำง ด้วยอำรมณ์บำ้ ง แต่ ก็ไม่ปะทุกลำยเป็นกำรยกพวกตีกนั หรือจลำจลกลำงเมือง ทั้งสองฝ่ำยรู้แล้วว่ำไม่มีฝ่ำยใดจะชนะอีกฝ่ำยหนึ่งได้ เด็ดขำด ดังนีแ้ ล้ว กำรพบปะเพือ่ แลกเปลีย่ นควำมเห็ มเห็นกัน มเห ระหว่ำงมวลชนของสองฝ่ำยจึงอำจเกิดขึ้นได้

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 45

แนวทางในร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ 4 ฉบับ

ควำมพยำยำมเสนอ ร่ำง พ.ร.บ.ว่ำด้วยควำมปรองดองแห่งชำติ ได้ถูกน�ำเสนอเข้ำสภำผู้แทนรำษฎร ตั้งแต่เดือนพฤษภำคม 2555 รวมทั้งหมด 4 ร่ำง 3 แนวทำง ดังนี้ (1) ทุกคนจะได้รับกำรนิรโทษกรรม (ร่ำง พ.ร.บ. ของ พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน อดีตประธำน คมช. ทที่ ส.ส.พรรคร่วมรัฐบำลร่วมเสนอ 35 คน และร่ำงของ สำมำรถ รถ แก้วมมีชัย และ ส.ส.เพื่อไทย ที่ร่วมลงชื่อ 50 คน) คือ ให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับกำรชุ รชุมนนุมทำงกำรเมื รเมือง ตตั้งแต่วันที่ 15 กันยำยน ยน 2548 จนถึงววันที่ 10 พฤษภำคม 2554 ไม่มีควำมผิดจำกกระท� กกระท�ำทที่เกิดขึ้น หำกคดี กคดีดังกล่ำวอยู วอยู่ในช นชั้นศำลแล้ ลแล้วก็ให้ระง ะงับกำรสอบสวน และพ้นคดีไป ผผู้ที่ถูกศำลตั ลตัดสสินว่ำมีควำมผิ มผิดไปแล้วกก็ให้ถือว่ำไม่ ไม่เคยต้องค�ำพพิพำกษำ ส่วนผู้ที่รับโทษอยู่ก็ให้ ปล่อยตัว และให้ผู้เสียหำยสำมำรถฟ้องร้องทำงแพ่งได้ (2) ทุกคนจะได้รับกำรนิรโทษกรรม แต่ผู้ที่ได้รับนิรโทษกรรมไม่มีสิทธิเรียกร้องค่ำเสียหำยใดๆ ทั้งสิ้น (ร่ำง พ.ร.บ. ของนิยม วรปัญญำ ส.ส. บัญชีรำยชื่อพรรคเพื่อไทย พร้อมคณะ 22 คน) มีทั้งหมด 5 มำตรำ เนื้อหำส�ส�ำคคัญคือ ให้นิรโทษกรรมผู้ถูกกระท�ำ ผู้กระท�ำ รวมทั้งคนที่ได้รับผลกระทบหลังเหตุกำรณ์รัฐประหำร 19 กันยำยน 2549 ที่น่ำสนใจก็คือ มำตรำ 3 ให้นิรโทษกรรมผู้ที่เกี่ยวข้องกับกำรท�ำรัฐประหำร รวมทั้งบุคคล หรือองค์กร ที่ท�ำตำมค�ำสั่ง คมช. แต่ผู้เสียหำยไม่สำมำรถฟ้องร้องทำงแพ่งได้ (3) นิรโทษกรรมผ โทษกรรมผู้ที่เกี่ยวข้องกับกำรชุ รชุมนนุมทำงกำรเมือง ยกเว้นผู้กระท ระท�ำควำมผิดในฐำนก่อกำรร้ำย และควำมผิดต่อชีวติ (ร่ำง พ.ร.บ. ของณัฐวุฒิ ใสยเกือ้ และ ส.ส. 74 คน) ขณะเดียวกันก็ยกเลิกคดีทเี่ กีย่ วข้อง กับกำรท�ำรัฐประหำร และให้ผู้เสียหำยสำมำรถฟ้องร้องทำงแพ่งได้ จนถึงเดือนกุมภำพันธ์ 2556 ร่ำง พ.ร.บ. ทั้งหมดนี้ยังคงค้ำงอยู่ในสภำ สอดคล้องกับกระแสสังคม จนถ ที่ยังไม่พร้อมปรองดอง และยังคำใจกับเหตุกำรณ์ที่ผ่ำนมำจนยำกที่จะหันหน้ำเปิดรับกำรปรองดองโดยสนิทใจ ที่มำ: ‘พ.ร.บ.นิรโทษกรรม’ เข้ำสภำฯ ท�ำกำรเมือง จ่อเดินถึงจุดตำย รัฐบำลเพื่อไทย!?. 12 มีนำคม 2556. ไทยรัฐ.

กำรสร้ำง “กติกำ” ประชำธิปไตย “แบบเต็มใบ” จึงน่ำจะเป็นทำงออกหนึ งออกหนึ่งในกำรลดควำมขัดแย้งได้ ดังโครงกำรวิจัยชื่อ “เปรียบเทียบกำรสร้ำงสันตติภำพ” ของมหำวิทยำลัยแห่งชำติติออสเตรเล อสเตรเลีย ที่ใช้อินโดนีเซีย เป็นประเทศตัวอย่ำง เพรำะเต็ ะเต็มไปด้วยควำมขั ะเต มขัดแย้งกัน ทำงเชือ้ ชำติ ศำสนำ กำรแย่งชิงทรัพยำกร กำรแบ่งแยก ดินแดน แต่ก็กลับดีขึ้นมำได้ก็ด้วยประชำธิปไตยแบบ เต็มใบ เงือ่ นไขส�ำคัญของกำรสร้ำงสันติภำพในโครงสร้ พใน พในโครงสร้ ำง ใหญ่ที่ท�ำให้สถำนกำรณ์ขัดแย้งดีขึ้น ได้แก่ กำรลด กำรแทรกแซงและอ�ำนำจของกองทัพลง สื่อที่ต้องเสรี 46 สุขภาพคนไทย 2556

และยุติธรรม และต้องมีผู้น�ำของกำรสร้ำงสันติภำพที พที่มี ประสิทธิภำพจริง46 แม้ตวั อย่างเหล่านีช้ วี้ า่ การจัดการกับความขัดแย้ง ในสังคมไทยเริ่มมีความหวังจะเป็นจริงได้บ้างแล้ว แต่ ทว่า ความพยายามในการสร้างความปรองดองด้วยการ ออกกฎหมายนิรโทษกรรม ยังคงไม่มีทางออกที่ทุกฝ่าย เห็นด้วย สังคมไทยจึงยังมีเส้นทางเดินอีกยาวไกลในการ คลี่ ป มความขั ด แย้ ง เพื่ อ น� า ไปสู ่ ก ารอยู ่ ร ่ ว มกั น บน ความแตกต่างทางความคิดได้อย่างสันติ

2

สถานการณ์รุนแรง ไฟใต้ ปี ที่ 10

เดินหน้าสู่วิถี “เจรจา “เจรจา” เจรจา” แม้ จ ะเปลี่ยนผ่ า นมาแล้ ว หลายรั ฐ บาล ทุ่ ม งบประมาณมากถึ ง ่ 182,402 ล้านบาท ใช้กองก�าลังฝ่ ายความมันคงกว่ า 150,390 คน แต่งตัง้ สารพัดหน่วยงาน และปรับเปลี่ยนยุ ทธวิธีตลอดเวลา เพื่อ รับมือกับ “ไฟใต้” ที่โหมไม่หยุ ดจนย่างเข้าปี ที่ 10 สถานการณ์ถึง ปั จจุ บันชี้ ชัดว่า ภาวะความรุ นแรงในสามจังหวัดภาคใต้มีลักษณะ “ยืดเยือ้ เรือ้ รัง” แม้ความถี่และความเข้มข้นของความรุนแรงยังอยู ่ ในระดับคงที่ แต่การก่อความไม่สงบระยะหลัง ส่งผลให้มผ ี ู เ้ สียชี วติ และบาดเจ็บมากขึน้ ในแต่ละครัง้ รวมถึงภาพความรุนแรงที่มแี นวโน้ม เพิ่มขึ้นอย่างเด่นชั ด เป็ นความรุ นแรงที่มีชีวิตและสามารถต่อชี วิต ได้ด้วยตัวเอง1 ส่งผลให้ผู้คนในพื้นที่สูญเสียทัง้ ชี วิตและทรัพย์สิน อย่างหนักหนาสาหัสแบบต่อเนื่อง แต่สถานการณ์ท่ีเปลี่ยนไปใน เดือนกุมภาพันธ์ 2556 ชี้ ว่า สถานการณ์ไฟใต้ในวันนี้ก�าลังเข้าสู่ วิถี “เจรจา” ที่ตอ้ งจับตามองถึงอนาคตว่า จะน�าพาไปสูส่ นั ติภาพ ได้จริงหรือไม่

9 ปี เต็มกับภาพรวมจ�านวนตาย-บาดเจ็บ และเหตุการณ์รุนแรง ข้อมูลล่ำสุดจำกศูนย์เฝ้ำระวังสถำนกำรณ์ภำคใต้ (Deep South Watch-DSW) DSW) ชีว้ ำ่ นนับแต่วนั เริม่ เหตุกำรณ์ คื อ 4 มกรำคม 2547 จนถึ ง 31 ธั น วำคม 2555 มีผู้เสสียชีวิตรวม 5,501 คน และบำดเจ็บ 9,725 คน2 ในจ�ำนวนนี้เป็นครู 158 คน3 เฉพำะปลำยปี 2555 มีเหตุยิงครูถึง 10 รำยต่ ยต่อเนื่องกัน ในช่วงกันยำยนถึง ธันวำคม4 และต่อมำอีก 1 รำยเมื่อ 23 มกรำคม 2556 (ดูล้อมกรอบเรื่องยิงครู) ควำมสู มสูญเส เสียชีวิตในเหตุกำรณ์ ไม่สงบส่งผลให้มหี ญิงหม้ำยสำมีตำยมำกกว่ำ 2,000 คน และเด็กก�ำพร้ำเพิ่มขึ้นกว่ำ 4 พันคน5

แต่เมื่อดูสถิติจ�ำนวนผู้เสียชีวิตและบำดเจ็บจำก ศูนย์ปฏิบัติการต�ารวจจังหว หวัดชายแดนภาคใต้ (ศชต.) รำยงำนตั นตัวเลข ณ ววันที่ 31 ธันวำคม 2555 ว่ำ ตัง้ แต่ ปี 2547 ถึงสิน้ ปี 2555 มีผเู้ สียชีวติ รวม 3,371 คน และ บำดเจ็บ 8,137 คน น้อยกว่ำทีเ่ คยรำยงำนเมือ่ สิน้ ปี 2553 ว่ำมีผเู้ สียชีวติ 4,370 คน และผูบ้ ำดเจ็บ 7,139 คน6 เจ้ำหน้ำที่ผู้รับผิดชอบจัดท�ำข้อมูลอธิบำยว่ำ ในปี 2554 ทำง ศชต. ได้ท�ำกำรสอบทำนและแยกแยะ คดีตงั้ แต่ปี 2547 ว่ำ เหต เหตุอำชญำกรรมร้ำยแรงทีม่ คี นตำย และบำดเจ็ ดเจ็บนนัน้ เหตุกำรณ์ใดบ้ำงทีเ่ กีย่ วข้องและไม่เกีย่ วกับ ควำมมั มมั่นคง จำกนั กนั้นก็น�ำเฉพำะตั ะตัวเลขของเหต เลขของเหตุกำรณ์ ที่มีปัจจัยบ่งชี้ว่ำเป็นกำรกระท�ำของกลุ่มก่อควำมไม่สงบ

9 ป สถิติความรุนแรงในเหตุการณความไมสงบในจังหวัดชายแดนภาคใต จำนวนเหตุการณความไมสงบทุกประเภท รายป และรายพื้นที่ รวม 14,074 ครั้ง รายป

รายพื้นที่

2,475

2,078

1,348

1,934 1,370

1,154

ปตตานี 4,724

1,465

สงขลา 646

1,165 1,085

นราธิวาส 5,012

ยะลา 3,692

2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555

ในแตละวัน เกิดเหตุการณความไมสงบ 4 ครั้ง มีผูเสียชีวิตมากกวา 1 ราย บาดเจ็บไมต่ำกวา 3 ราย

ผูเสียชีวิต 5,292 ราย ในเหตุการณความไมสงบตั้งแตป 2547-2555 373

573

743

1,069

569

565

547

348

324 ประชาชน (รวมขาราชการ อาสาสมัคร ผูนำศาสนา) ตำรวจ ทหาร ผูกอความไมสงบ

2549

2550

2551

2552

2553

2554

ประเภทเหตุการณความไมสงบ 9 ป (ครั้ง) 7,361 309 1,518 2,478 51

ปลนอาวุธ ประทวง กอกวน อ�นๆ รวม

245 64 2,044 4 14,074

6%

7%

ยิง ทำราย วางเพลิง ระเบิด ฆาตัดคอ

20% 13%

82% เสียชีวิต 5,292 ราย

ที่มา: ศูนยปฏิบัติการตำรวจจังหวัดชายแดนภาคใต (ศชต.) จังหวัดยะลา

48 สุขภาพคนไทย 2556

2555

0%

2548

5%

2547

67% บาดเจ็บ 9,757 ราย

ประชาชน ตำรวจ ทหาร ผูกอความไมสงบ

เท่ำนั้นมำน�ำเสนอต่อสำธำรณะ ตัวเลขควำมสูญเสียจึง ถูกปรับลดลง หำกน�ำตัวเลขทีถ่ กู แยกออกมำรวมกลับไป จะได้ตัวเลขผู้เสียชีวิตในช่วง 9 ปีคือ 5,292 คน และ บำดเจ็บ 9,757 คน7 ขณะที่ตัวเลขที่รวบรวมโดย ส่วนปฏิบัติการ และรับแจ้งเหตุฉุกเฉิน ศูนย์ปฏิบัติการร่วมทางยุทธวิธี กองอ�านวยการรักษาความมัน่ คงภายในภาค 4 ส่วนหน้า (กอ.รมน.ภำค 4 สน.) ก็ไม่ตรงกับตัวเลขของ ศชต. โดยระบุวำ่ จำกวันเริม่ เกิดเหตุ ปี 2547 ถึง 31 ธันวำคม 2555 มีผเู้ สียชีวติ 4,980 คน และผูบ้ ำดเจ็บ 9,071 คน8 ...ตัวเลขผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บที่ต่างกัน ทาง หน่วยปฏิบัติการของรัฐน่าจะท�าให้ชัดเจนขึ้น... ส�ำหร หรับเหตุรุนแรงทุกประเภทในช่วง 9 ปีเต็ม ศชต. สรุปว่ำ เกิดขขึ้นทั้งสิ้น 14,074 เหตุกำรณ์ (เป็น เหตุร้ำยที่เกี่ยวกับควำมมั มมั่นคงประมำณร้อยละ 56) เป็น เหตุยงิ ด้วยอำวุธปืนสูงทีส่ ดุ คือ 7,361 ครัง้ ตำมด้วยเหตุ ระเบิด 2,478 ครัง้ ก่อกวน 2,044 ครัง้ เหตุลอบวำงเพลิ งเพลิง งเพล 1,518 ครัง้ ท�ำร้ำย 309 ครัง้ ปล้นอำวุธ 245 ครัง้ ประท้วง 64 ครัง้ และฆ่ำตัดคอ 51 ครัง้ ทีเ่ หลือเป็นด้วยเหตุอนื่ ๆ ชัดเจนว่ำ ตัวเลขแห่งควำมสู มสูญเส เสียเหล่ำนีนี้ยังคง ไต่ระดับสูงขึ้น ทำงออกเดี งออกเดียวท วที่เห็นสอดคล้องกันทั้ง ภำครัฐและภำคประชำสังคม ในกำรน�ำพำให้พนื้ ทีช่ ำยแดน ใต้ “หลุดพ้น” จำกวิกฤติแห่งควำมรุนแรง นั่นคือ... กำรเจรจำเพื่อมุ่งหน้ำสู่สันติสุข ชายแดนใต้ในมรสุมความสูญเสีย แทบไม่น่ำเชื่อว่ำ เหตุกำรณ์ปล้นปืนกว่ำ 400 กระบอก ณ กองพันทหำรพัฒนำทีที่ 4 ค่ำยกรมหลวง นรำธิวำสรำชนครินทร์ อ�ำเภอเจำะไอร้อง จังหวัดนรำธิวำส เมื่อวันที่ 4 มกรำคม 2547 จะกลำยเป็นจุดเริ่มต้นของ ควำมสู มสูญเส เสียที่เกิดขึ้นไม่เว้นแต่ละวัน ยิ่งนำนวันก็ยิ่ง รุนแรงและเลวร้ำย ตัวเลขแห่งควำมสูญเสียทีเ่ คยเกิดขึน้ ในอดีตก่อนปี 2547 ไม่อำจเทียบเคียงได้อีกต่อไป

คนทีอ่ ำศัยอยูใ่ นพืน้ ทีอ่ ย่ำงสมศักดิ์ อิสริยะภิญโญ ประธำนหอกำรค้ำจังหวัดปัตตำนี ยอมรับอย่ำงไม่มี ทำงเลือกว่ำ คนในพื้นที่ “เคยชิน” กับควำมรุนแรงและ ผลกระทบที่เกิดขึ้นเสียแล้ว9 รูปแบบกำรก่อเหตุร้ำยโหดเหี้ยมมำกขึ้นเรื่อยๆ ไม่วำ่ จะเป็นเผำโรงเรียน เผำวัด จ่อยิง ลอบยิง ลอบท�ำร้ำย ฆ่ำตัดคอแล้วเผำพร้อมกับถ่ำยคลิปวิดีโอ ประกบยิง ต่อหน้ำกล้องวงจรปิด วำงระเบิดพร้อมกันกว่ำ 100 จุด ใช้คำร์บอมบ์มำกขึน้ เรือ่ ยๆ ฯลฯ โดยมีเป้ำหมำยคือชำว บ้ำนทัว่ ไป พระ ครู ผูน้ ำ� ศำสนำ และเจ้ำหน้ำทีข่ องรัฐ ในปี 2555 มีกำรใช้คำร์บอมบ์มำกกว่ำ 10 ครัง้ ครัง้ ร้ำยแรงทีส่ ดุ คือ เมือ่ 31 มีนำคม 2555 เป็นเหตุกำรณ์ คำร์บอมบ์ที่เกิดขึ้นพร้อมกัน 3 จุด ใน 3 จังหวัด คือ ที่โรงแรมล รงแรมลีกำร์เดนในอ�ำเภอหำดใหญ่ ดใหญ่ จจังหวัดสงขลำ พื้นทที่ชุมชนในจังหวัดยะลำ และสถำนีนีต�ำรวจแม่ลำน ในปัตตำนีนี มมีผู้เสียชีวิตรวม 14 คน หนึ่งในนั้นเป็น นักท่องเทีย่ วชำวมำเลเซีย มีผบู้ ำดเจ็บอีกกว่ำ 500 คน10 “ควำมไม่ปลอดภัย” กลำยเป็นเงื่อนไขส�ำคัญที่ ฉุดกระชำกกำรลงทุนในพื้นที่ชำยแดนใต้ให้ด�ำดิ่งลง แม้ รัฐบำลจะทุม่ เม็ดเงินภำยใต้เขตส่งเสริมอุตสำหกรรมพิเศษ ได้รับสิทธิประโยชน์ระดับสูงสุดตำม พ.ร.บ.ส่งเสริม กำรลงทุนแล้วก็ตำม ทัง้ นี้ อรรชกำ สีบญุ เรือง เลขำธิกำรคณะกรรมกำร ส่งเสริมกำรลงทุน (บีโอไอ) ระบุว่ำ “ปัญหำควำม ไม่ปลอดภัยเป็นปัจจัยหลักที่ท�ำให้ก ำรลงทุนในพื้นที่ ชำยแดนใต้ไม่ขยำยตั ยตัวต่อเน เนื่องมำหลำยปี ยปี นักลงท ลงทุน นอกพื้นที่ไม่กล้ำเข้ำไปลงทุน ขณะที่อุตสำหกรรมที่มี อยู่เดิมก็ไม่ประสบควำมส� มส�ำเรเร็จเท่ำทีที่ควร ทั้งยำงพำรำ ปำล์มน�้ำมัน อำหำรทะเลแปรรูป และอำหำรฮำลำล”11 บทวิเครำะห์ของ ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี ศูนย์ เฝ้ำระวังสถำนกำรณ์ภำคใต้ คใต้ ก็ระบ ะบุเช่นกันว่ำ “ในช่วงที่ เกิดเหตุกำรณ์ควำมไม่สงบตั้งแต่ปี 2547 จนถึงปัจจุบัน ผลผลิตภำคกำรเกษตรจำกที กที่เคยขยำยตัวในระดับสูง กลั บ ขยำยตั ยตั ว อย อยู ่ ใ นระดั บ ต�่ ำ สลั บ กั บ ก ำรหดตั รหดตั ว หร หรื อ กำรเติบโตในอัตรำลบ”12

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 49

นอกจำกนี้ โรงเรียนจ�ำนวนหนึ่งถูกเผำ ครูถูก ท�ำร้ำยจนเสียชชีวิตและบำดเจ็ ดเจ็บจจ�ำนวนมำกก ครูจ�ำนวน มำกขอย้ำยออกจำกพื้นที่ จนโรงเรียนขำดแคลนครูและ ต้องปิดท�ำกำรสอนบ่ รสอนบ่อยครั้ง ส่งผลต่อระบบกำรศึกษำ โดยรวมในสำมจั มจังหว หวัดชำยแดนภำคใต้ คใต้ท่ีตกอยู่ในภำวะ วิกฤติรุนแรง คือ13 • ผลสัมฤทธิท์ ำงกำรศึ รศึกษษำตกอยูใ่ นล นล�ำดับรัง้ ท้ำย ของประเทศ มีอัตรำกำรออกกลำงคันและ ตกหล่นของนักเรียนในระด นในระดับกำรศึกษำขัขั้น พื้นฐำนค่อนข้ำงสูง ขณะที่อัตรำกำรศึกษำต่อ ระดับอุดมศึกษำอยู่ในเกณฑ์ต�่ำ โดยเฉพำะ โรงเรียนเอกชน ดังผลทีพ่ บว่ำ หนึง่ ในสำมของ นักเรียนจบประถมศึกษำปีที่ 3 อ่ำนไม่ออก และเขียนไม่ได้ ขณะที่ผลสอบโอเน็ตมัธยม ศึกษำปีที่ 6 ต�่ำทุกวิชำ • เยำวชนหำยไปจำกระบบกำรศึ รศึกษษำจ�ำนวนมำก โดยเฉพำะเยำวชนที่จบกำรศึกษำภำคบังคับ แล้วไม่ได้ศกึ ษำต่อ ส่งผลให้ตวั เลขกำรว่ำงงำน ในพืน้ ที่ค่อนข้ำงสูง แต่แรงงำนบำงสำขำกลับ ขำดแคลน เช่น ช่ำงเชื่อม ช่ำงก่อสร้ำง ช่ำง เคำะพ่นสีรถยนต์ ช่ำงเครื่องเย็น เป็นต้น ชำวบ้ำนทุกชีวติ ในพืน้ ทีช่ ำยแดนใต้จงึ เผชิญหน้ำ กับควำมสูญเสียในทุกด้ำนอย่ำงแท้จรริง ทัง้ ชีวติ ทรัพย์สนิ โอกำสทำงเศรษฐกิจ และกำรศึกษำของลูกหลำน... ก้าวที่ “พลาด” ของรัฐบาลทักษิณ ชิ นวัตร อดีตทีผ่ ำ่ นมำนัน้ พืน้ ทีช่ ำยแดนใต้ถกู ใช้ “รองรับ” ค�ำสั่งโยกย้ำยเพื่อลงโทษเจ้ำหน้ำที่ของรัฐมำโดยตลอด ควำมอยุตธิ รรมรวมทัง้ กำรใช้อำ� นำจทีเ่ กินขอบเขตจึงเป็น ปัญหำที่ถูก “ละเลย” มำโดยตลอด ไม่เว้นแม้กระทั่ง นโยบำยกำรแก้ปญั หำของรัฐบำล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร หลังเหตุกำรณ์ปล้นปืนจำกค่ำยทหำรร เม เมื่อ 4 มกรำคม

50 สุขภาพคนไทย 2556

2547 ซซึ่งถือเป็น “จุดระเบิด” ของวิกฤติแห่งควำม สูญเสียในพื้นที่ชำยแดนใต้ ครั้งนั้น สัญญำณกำรตอบโต้ที่รุนแรงดังขึ้นจำก นำยกรัฐมนตรี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เมือ่ ระบุวำ่ ปฏิบตั ิ กำรปล้นปืนครั้งนั้นไม่ใช่กำรแบ่งแยกดินแดน ไม่มี ผูก้ อ่ กำรร้ำยทีม่ อี ดุ มกำรณ์ แต่เป็นฝีมอื ของ “โจรกระจอก” พร้ อ มกั บ ประกำศใช้ ก ฎอั ย กำรศึ ก และทุ ่ ม ก� ำ ลั ง เข้ ำ ปรำบปรำม โดยเฉพำะกำรจั รจัดระเบ ระเบียบโรงเรียนปอเนำะ มีกำรบุกค้นโรงเรียนปอเนำะครั้งแล้วครั้งเล่ำ จนกระทั่ง ศูนย์ประสำนงำนส�ำนักงำนคณะกรรมกำรอิ รอิสลำมประจ� รอ มประจ�ำ มประจ 3 จังหวัดชำยแดนภำคใต้ออกแถลงกำรณ์ 9 กุมภำพันธ์ 2547 ประกำศยุติบทบำทกำรให้ควำมร่ มร่วมม มมือกับทำง รำชกำรในกำรแก้ไขปัญหำภำคใต้14 แต่รัฐบำลยังเดินหน้ำใช้ “ไม้แข็ง” ต่อไป ด้วย กำรประกำศนโยบำยเลือกพัฒนำหมู่บำ้ นในพื้นที่ภำคใต้ โดยแบ่งออกเป็น 3 สีคือ แดง เหลือง เขียว ขึ้นอยู่กับ ควำมเกี มเกี่ยวข้องกับกำรก่อควำมไม่สงบของคนในหมู่บ้ำน หมูบ่ ำ้ นสีแดงจะไม่ได้รบั งบประมำณเลย สีเหลืองมีปญั หำ เล็กน้อย ต้องแก้ไขปัญหำ และสีเขียวไม่มปี ญั หำ รัฐบำล จะเพิม่ งบประมำณให้15 พร้อมกับแสดงควำมมัน่ ใจว่ำจะ ท�ำให้พื้นที่ภำคใต้มีควำมสงบเรียบร้อยในเวลำไม่นำน ระยะเวลำนันับแต่นั้นก็พิสูจน์ให้เห็นชัดเจนว่ำ สำรพั รพัดมำตรกำรตอบโต้อย่ำงร รพ งรุนแรงที่รัฐบำลงัดมำใช้ ไม่สำมำรถสยบเหตุร้ำยรำยวั ยวันได้เลย อีก 5 ปีต่อมำ อดีตนำยกรั ยกรัฐมนตร มนตรี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร จึงยอมรับว่ำ “ที่ท�ำวันนั้นเพรำะเห็ ะเห็นควำมรุ ะเห มรุนแรงท แรงที่ีเกิดขึ้นเลยใช้ควำม รุนแรงตอบ ซึ่งมันผิด ครั้งนี้ถือเป็นค�ำขอโทษอย่ำงเป็น ทำงกำรจำกผม”16 ทว่ำ สถำนกำรณ์ควำมไม่ มไม่สงบในพื้นที่ภำคใต้ มไม ก็ก้ำวไปไกลเกินกว่ำถ้อยค�ำยอมร ยอมรับผิดของอดีตนำยก รัฐมนตรีจะมีควำมหมำยใด...

เงื่อนปมที่บ่มเพาะความขัดแย้ง ตลอด 9 ปีเต็มที่ไฟใต้ลุกโชน หลายเหตุการณ์ สร้างผลกระทบ ทัง้ ซ�า้ เติมและเพิม่ “เงือ่ นปม” แห่งปั- หา อย่างคาดไม่ถึง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเหตุการณ์ต่อไปนี้ (1) เหตุรา้ ยทีม่ สั ยิดกรือเซะ ต�าบลตันหยงล หยงลูโละ อ�าเภอเมือง จังหวัดปัตตานี เมื่อ 28 เมษายน 2547 เป็นตัวเร่งอุณหภูมิล�าดับต้นๆ ในพื้นที่ภาคใต้ เมื่อกลุ่ม บุคคลผูก้ อ่ ความไม่สงบโจมตีปอ้ มต�ารวจทีอ่ ยูใ่ กล้กบั มัสยิด กรือเซะ และมีการปะทะกับเจ้าหน้าทีต่ �ารวจทหาร ท�าให้ เจ้าหน้าทีต่ า� รวจและทหารเสียชีวติ 3 นาย และบาดเจ็บ 17 นาย หลังจากนั้นกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบทั้ง 32 คน ได้หลบหนีเข้าไปภายในมัสยิดกรือเซะ พล.อ.พัลลภ ปิน่ มณี รอง ผอ.กอ.รมน. ขณะนัน้ เดินทางไปถึงทีเ่ กิดเหตุ ซึ่งมีประชาชนประมาณ 2,000-3,000 คน รวมตัวกัน อยู่ที่บริเวณมัสยิด เจ้าหน้าที่ปิดล้อมตั้งแต่เวลา 06.0014.00 น. และตัดสินใจบุกเข้าไปภายในมัสยิด โดยใช้ ระเบิดมือและอาวุธจนเป็นเหตุให้กลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ ที่อยู่ภายในมัสยิดเสียชีวิตทั้ง 32 คน17 ข่าวการบุกเข้าไปสังหารกลุม่ บุคคลภายในมัสยิด กรือเซะแพร่ออกไปทั่วโลก เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ เจ้าหน้าทีร่ ฐั ทีก่ ระท�าเกินกว่าเหตุ รัฐบาลจึงตัง้ คณะกรรมการ อิสระไต่สวนข้อเท็จจริงกรณีมัสยิดกรือเซะ เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2547 ผลการไต่สวนสรุปว่า การยุตเิ หตุการณ์ ที่มัสยิดโดยสันติวิธีน่าจะเหมาะสมและอ�านวยประโยชน์ ได้มากกว่าวิธีรุนแรง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐตัดสินใจใช้ ก�าลังและความรุนแรงเข้ายุตสิ ถานการณ์ โดยเฉพาะการ ใช้ระเบิดสังหารขว้างเข้าไปในภายในมัสยิดถึง 8 ลูกนัน้ ถื อ ได้ ว ่ า เกิ น สมควรแก่ เ หตุ คณะกรรมการอิ ส ระฯ เห็นว่ารัฐควรพิจารณาจ่ายเงินค่าช่วยเหลือให้แก่ทายาท ผู้เสียชีวิต และแก่ผู้ได้รับบาดเจ็บทั้งสองฝ่าย18 (2) 19 ศพจากสะบ้ า ย้ อ ย เหตุ ร ้ า ยที่ มั ส ยิ ด กรือเซะเมื่อ 28 เมษายน 2547 ส่งผลกระทบข้ามไปถึง จังหวัดสงขลา เมื่อชายหนุ่ม 19 คน ซึ่งส่วนใหญ่เป็น นักฟุตบอลทีมเยาวชนประจ�าอ�าเภอจากหมู่บ้านส นสุโสะ

ต.ธารคีรี อ.สะบ้าย้อย จ.สงขลา ออกเดินทางจากหมูบ่ า้ น ไปท�าดาวะห์ (พิธีกรรมทางศาสนาอิสลาม) ตั้งแต่ 27 เมษายน 2547 แต่วนั รุง่ ขึน้ คนทัง้ หมูบ่ า้ นกลับหัวใจสลาย เมื่อทราบข่าวว่า ทั้ง 19 คน กลายเป็นผู้มีส่วนร่วมใน กลุม่ ก่อความไม่สงบจ�านวน 25 คน ทีใ่ ช้มดี พร้าบุกโจมตี เจ้าหน้าทีบ่ ริเวณหน่วยบริการประชาชน ตลาดสะบ้าย้อย และร้านอาหารสวยนะ อ.สะบ้าย้อย จ.สงขลา และถูก ล้อมปราบโดนยิงเสียชีวิตไป 19 ศพ19 สิ่งที่ยังค้างคาใจของชาวบ้านที่บ้านสุโสะก็คือ สาเหตุการเสียชีวิต เพราะ มะนูยี พี่ชายของหนึ่งในผู้ เสียชีวติ กล่าวว่า ตรวจดูทกุ ศพทีต่ ายทีต่ ลาดสะบ้าย้อย 14 ศพ มีรอยถูกยิงที่ท้ายทอย รอยถูกยิงเช่นนี้หมายถึง อะไร ชาวบ้านจึงประกาศว่าจะต่อสูค้ ดีเพือ่ ให้มกี ารพิสจู น์ ว่าตายเพราะอะไรกันแน่20 (3) ปริศนา 85 ศพที่อ�าเภอตากใบ จจังหวัด นราธิวาส คล้อยหลังจากเหตุทมี่ สั ยิดกรือเซะเพียง 6 เดือน วันที่ 25 ตุลาคม 2547 ก็เกิดรุนแรงซ�้าอีก เมือ่ ชาวบ้าน นับพันมาชุมนุมที่หน้าสถานีต�ารวจภูธรอ�าเภอตากใบ จ.นราธิวาส เรียกร้องให้ปล่อยตัวชุดรักษาความปลอดภัย หมู่บ้านที่ถูกจับกุมจ�านวน 6 คน การชุมนุมบานปลาย ท�าให้เจ้าหน้าทีส่ ลายการชุมนุม มีผเู้ สียชีวติ ในทีเ่ กิดเหตุ 6 คน ถูกจับกุม 300 คน แต่วนั ถัดมากลับมีการแถลงว่า มียอดผู้เสียชีวิตรวมถึง 85 คน และถูกจับกุมมากถึง 1,300 คน จ�านวนผู้เสสียชีวิตที่จู่ๆ กลับเพิ่มขึ้นมานี้เอง ที่ทา� ให้สถานการณ์เลวร้ายลงถึงขีดสุด ท�าให้ประเทศไทยเผชิญกับแรงกดดันจากนานา ประเทศทันที ด้วยแรงกดดันทัง้ ในและนอกประเทศ การ สอบสวนข้อเท็จจริงของเหตุการณ์จึงเกิดขึ้น21 ต้นเดือนพฤศจิกายน 2547 คณะกรรมการอิสระ ไต่สวนข้อเท็จจริงฯ สรุปว่า มีความบกพร่องในการ ขนย้ า ยผู ้ ถู ก จั บ กุ ม จนเกิ ด การเสี ย ชี วิ ต คารถบรรทุ ก เพราะขาดอากาศหายใจถึง 78 ราย น�าไปสูก่ ารสอบสวน ทางวินยั นายทหารทีร่ บั ผิดชอบทัง้ 3 นาย ในเวลาต่อมา ก่อนถูกย้ายให้เข้ามาเป็นผู้ทรงคุณวุฒิกองทัพบก

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 51

(4) ระบบยุติธรรมที่ไม่เป็นธรรม การประกาศ ใช้ กฎหมายพิ เศษ 2 ฉบั บ คื อ พ.ร.บ.กฎอั ย การศึ ก พ.ศ. 2457 (ประกาศใช้หลังเหตุการณ์ปล้นปืนเมื่อ 4 มกราคม 2547 ยกเลิกไปเมื่อมี พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) และ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.

2548 ที่ประกาศใช้เมื่อ 16 กรกฎาคม 2548 หลังเหตุ วินาศกรรม 23 จุด ทัว่ เทศบาลเมืองยะลา ทัง้ วางระเบิด เสาไฟฟ้ า แรงสู ง ท� ำ ให้ ไ ฟฟ้ า ดั บ ทั่ ว เมื อ ง และโจมตี เจ้าหน้าที่ต�ำรวจหลายจุด รวมทั้งวางระเบิดย่านการค้า และขยายเวลาการบังคับใช้ออกไปเรือ่ ยๆ ครัง้ ละ 3 เดือน จนถึงปัจจุบนั ผลพวงของการบังคับใช้กฎหมายทั้ง 2 ฉบับ ในพืน้ ทีช่ ายแดนใต้ ด้านหนึง่ เพือ่ ให้เจ้าหน้าทีท่ หารท�ำงาน ได้สะดวกขึ้น เพราะสามารถควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยตาม กฎอัยการศึกได้นาน 7 วัน และสามารถควบคุมตัวต่อ ได้อกี 30 วัน ตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก่อนเข้าสูก่ ระบวนการ สอบสวนของเจ้าหน้าที่ต�ำรวจตามปกติ แต่อีกด้านหนึ่ง ก็ท�ำให้เกิดคดีความมั่นคงจ�ำนวนมากตามมา ตั ว เลขผู ้ ถู ก จั บ กุ ม ในคดี ค วามมั่ น คงเพิ่ ม ขึ้ น อย่างเห็นได้ชดั กล่าวคือ สถิตคิ ดีความมัน่ คงรวมในพืน้ ที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ และ 4 อ�ำเภอของจ.สงขลา นับตั้งแต่เหตุการณ์ปล้นปืนเมื่อมกราคม 2547 จนถึง ธันวาคม 2553 มีคดีอาญาที่เป็นคดีความมั่นคง 7,680 คดี รู้ตัวผู้กระท�ำผิด 1,808 คดี จับกุมได้ 1,264 คดี เมื่อคดีขึ้นสู่ศาล พิพากษายกฟ้องร้อยละ 4522 แต่เมื่อ นับสะสมรวมถึงสิงหาคม 2555 พบว่า มีคดีความมัน่ คง เพิม่ เป็น 8,639 คดี สามารถสืบได้จนรูต้ วั ผูก้ ระท�ำความผิด 2,053 คดี เจ้าหน้าที่สามารถจับกุมได้เพียง 1,459 คดี และส่งคดีเข้าสูช่ นั้ ศาลพิจารณาพิพากษา 474 คดี ตัดสิน ลงโทษ 192 คดี คิดเป็นร้อยละ 40.5 ยกฟ้อง 282 คดี คิดเป็นร้อยละ 59.523 ในปี 2554 มีคดีขนึ้ สูศ่ าลและศาลมีคำ� พิพากษา 214 คดี ยกฟ้องมากถึง 168 คดี คิดเป็นร้อยละ 78.5 นับเป็นสถิติการยกฟ้องที่สูงที่สุดนับตั้งแต่มีสถานการณ์ ไฟใต้เป็นต้นมา24

52 สุขภาพคนไทย 2556

นอกจากนี้ มีการกล่าวถึงปัญหาของกระบวนการ ยุตธิ รรมอย่างชัดเจนตลอดปี 2553 น�ำมาซึง่ การตัง้ คณะ ท�ำงานเพื่อช่วยเหลือผู้ต้องขังคดีความมั่นคงและผู้ได้รับ ผลกระทบจากเหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดน ภาคใต้ ในเรื่องการขอประกันตัวหรือปล่อยตัวชั่วคราว พร้อมกับมี “กองทุนยุติธรรม” และศูนย์ประสานงาน คุ้มครองพยานสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศคต.) ปั ญ หาของกระบวนการยุ ติ ธ รรมที่ เ กิ ด ขึ้ น ใน พืน้ ทีช่ ายแดนภาคใต้ ท�ำให้ ปุณยวีร์ ประจวบลาภ ผูช้ ว่ ย ผู้พิพากษา เขียนบทความเรื่อง “นโยบายทางอาญาที่ เหมาะสมส�ำหรับผูก้ ระท�ำความผิดอาญาในจังหวัดชายแดน ภาคใต้” ระบุรายละเอียดของปัญหาทีเ่ กิดขึน้ และแนวทาง ที่ควรจะเป็นในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรม เพือ่ ให้การด�ำเนินคดีอาญาในพืน้ ทีช่ ายแดนใต้มปี ระสิทธิภาพ ช่วยแก้ไขปัญหา และสร้างสันติสุขให้เกิดขึ้นได้ โดย ไม่กลายเป็นเงื่อนไขหนึ่งของความรุนแรง25 หลากยุ ทธการพิทักษ์ชายแดนใต้ สองหน่วยงานที่เกาะติดอยู่ในพื้นที่ชายแดน ภาคใต้มานานคือ ศูนย์อำ� นวยการบริหารจังหวัดชายแดน ภาคใต้ (ศอ.บต.) และกองก�ำลังผสมพลเรือน ต�ำรวจ ทหาร (พตท. 43) กลายเป็นด่านหน้าที่ต้องรับผิดชอบ เมือ่ เกิดเหตุการณ์ไม่สงบ แต่กลับถูกยุบไปเมือ่ 1 พฤษภาคม 2545 ซึง่ พล.อ.ชัยสิทธิ์ ชินวัตร ผูบ้ ญั ชาการทหารสูงสุด ขณะนั้น26 และภุมรัตน์ ทักษาดิพงศ์ อดีตผู้อ�ำนวยการ ส�ำนักข่าวกรองแห่งชาติ27 ต่างแสดงความเห็นสอดคล้อง กันว่าการยุบ ศอ.บต. และ พตท. 43 ท�ำให้เกิดช่องว่าง ทางด้านยุทธการและการข่าว เมือ่ ทหารถอนก�ำลังออกมาโดยไม่มกี ารถ่ายอ�ำนาจ ให้ตำ� รวจคุมพืน้ ทีต่ อ่ และเปลีย่ นให้เจ้าหน้าทีต่ �ำรวจเป็น ผูร้ บั ผิดชอบแทน กลับเป็นการเติม “เชือ้ ไฟ” เพราะเน้น ใช้ก�ำลังเข้าปราบปรามแทนการปรึกษาหารือร่วมกันกับ ผูน้ ำ� ท้องถิน่ กระทัง่ เกิดเหตุการณ์ทกี่ ลายเป็น “จุดเปลีย่ น” ของความไม่สงบในพื้นที่ชายแดนภาคใต้ ขยายวงกว้าง ไปมากกว่าการแบ่งแยกดินแดนทีเ่ คยเป็นประเด็นในอดีต นั่นคือ การปล้นปืนเมื่อ 4 มกราคม 2547

ยิ่งเกิดเหตุร้าย ก็ยิ่งใช้มาตรการปราบปราม เข้มข้นขึน้ เรือ่ ยๆ จาตุรนต์ ฉายแสง รองนายกรัฐมนตรี ขณะนัน้ ซึง่ ได้รบั มอบหมายจากนายกฯ ทักษิณให้รบั ฟัง ปั ญ หาจากชาวบ้ า นในพื้ น ที่ ช ายแดนภาคใต้ ย�้ ำ ว่ า “เจ้าหน้าทีร่ ฐั ต้องยกเลิกการใช้ความรุนแรงในพืน้ ทีอ่ ย่าง เด็ดขาด โดยเฉพาะการอุม้ ของต�ำรวจทีส่ ร้างความไม่พอใจ ให้ประชาชนในพื้นที่มาก”28 รัฐบาลทักษิณได้ตั้งกองอ�ำนวยการเสริมสร้าง สันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กอ.สสส.จชต.) เพื่อ แก้ไขปัญหาความไม่สงบในพืน้ ทีภ่ าคใต้ เมือ่ 24 มีนาคม 2547 แต่เหตุการณ์ความไม่สงบยังคงลุกโชนขึ้นอย่าง ต่อเนื่อง เสียงระเบิดและการก่อวินาศกรรมหลายจุด พร้อมกันเริม่ ขยายวงเข้าไปสูพ่ นื้ ทีช่ มุ ชนของ อ.หาดใหญ่ จ.สงขลา ทั้งสนามบิน ห้างสรรพสินค้า และโรงแรม ล้วนตกเป็น “เป้าหมาย” ของการโจมตี หลายประเทศ ต้องประกาศเตือนพลเมืองของตนเองให้ “หลีกเลี่ยง” การเดินทางมายังพื้นที่ชายแดนภาคใต้ของไทย ขณะเดียวกัน 28 มีนาคม 2548 รัฐบาลก็ประกาศ แต่งตัง้ คณะกรรมการอิสระเพือ่ ความสมานฉันท์แห่งชาติ (กอส.) มีอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน นายแพทย์ ประเวศ วะสี เป็นรองประธาน กรรมการประกอบไปด้วย ภาคประชาสังคมทัง้ ในและนอกพืน้ ที่ ภาคการเมือง และ ภาคราชการ รวม 48 คน ซึ่งเป็นไปตามข้อเสนอของ นักวิชาการ 144 คน ที่เรียกร้องให้มีการแก้ปัญหา วิกฤติการณ์ในพื้นที่ภาคใต้ด้วยสันติวิธ2ี 9 แม้ รั ฐบาลจะพยายามปรั บเปลี่ ยนโครงสร้ าง องค์กรใหม่เพื่อดับไฟใต้ให้คล่องตัวมากยิ่งขึ้น พร้อมกับ ประกาศใช้กฎหมายพิเศษคือ พ.ร.ก.การบริหารราชการ ในสถานการณ์ฉกุ เฉิน พ.ศ. 2548 หลังเกิดเหตุวนิ าศกรรม ทั่วเมืองยะลา 23 จุด แต่เหตุร้ายไม่ลดลง ซ�้ำยังเพิ่ม ดีกรีของความโหดเหี้ยมด้วยปฏิบัติการ “ฆ่าตัดคอ” เจ้าหน้าที่ ฆ่าพระและลูกศิษย์คากุฏิวัดพร้อมวางเพลิง วัดพรหมประสิทธิ์ อ.ปะนาเระ จ.ปัตตานี รวมทั้งเกิด โศกนาฏกรรม ณ ตันหยงลิมอ เจ้าหน้าที่นาวิกโยธิน 2 นาย ที่คุ้นเคยดีกับชาวบ้านในหมู่บ้านตันหยงลิมอ อ.ระแงะ จ.นราธิวาส ถูกจับเป็นตัวประกันและถูกชาวบ้าน

รุมท�ำร้ายจนเสียชีวิตด้วยความเข้าใจผิดว่าเกี่ยวข้องกับ เหตุการณ์ยิงถล่มร้านน�้ำชากลางหมู่บ้าน เมื่อเกิดเหตุการณ์ปฏิวัติ 19 กันยายน 2549 พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ประกาศจะ แก้ปัญหาชายแดนภาคใต้ด้วย “สันติวิธี” พร้อมกับฟื้น ศูนย์อำ� นวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ขึน้ มาใหม่ ด้วยความหวังว่าจะช่วยน�ำความสงบกลับคืน สู่ชายแดนภาคใต้ได้ นอกจากนี้ พล.อ.สุรยุทธยังกล่าว ขอโทษระหว่างการปาฐกถาพิเศษต่อหน้าผู้สูญเสียและ ได้รบั ผลกระทบจากเหตุการณ์ตากใบ ผูน้ �ำศาสนา ผูน้ �ำ ชุมชน รวมทั้งประชาชนนับพันคน เมื่อ 2 พฤศจิกายน 2549 ว่า “ผมขอโทษแทนรัฐบาลชุดที่แล้ว และขอโทษ แทนรัฐบาลชุดนี้ สิ่งที่เกิดขึ้นเพราะรัฐบาลชุดที่แล้ว ผมมาขอโทษแทน ผมอยากยื่นมือออกไปแล้วบอกว่า ผมเป็นคนผิด ผมขอกล่าวค�ำขอโทษด้วยใจจริง”30 แต่เหตุการณ์กลับทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น เมื่อมีการ “จ่อยิง” ผู้โดยสารทั้งหญิงและชายบนรถตู้ รวม 8 ศพ ระหว่างแล่นผ่านบ้านอุเบง ต.ปะแต อ.ยะหา จ.ยะลา รัฐบาลต้องประกาศใช้กฎอัยการศึกพร้อมค�ำสัง่ ห้ามมากมาย อาทิ ห้ามประชาชนแต่งกายเลียนแบบ ทหาร ห้ามออกนอกบ้านระหว่าง 20.00 - 04.00 น. ห้ามใช้คลื่นวิทยุโทรคมนาคมโดยไม่ได้รับอนุญาต ฯลฯ และเพิ่มงานประชาสัมพันธ์เชิงรุกเพื่อท�ำความเข้าใจกับ ประชาชนถึงค�ำสั่งห้ามดังกล่าว นอกจากนัน้ ยังเปิดปฏิบตั กิ ารตามแผน “ยุทธการ พิทกั ษ์แดนใต้” โดยใช้งานการเมืองควบคูก่ บั งานมวลชน คือ ใช้กองก�ำลังผสมทัง้ ทหาร ต�ำรวจ และฝ่ายปกครอง เข้าปิดล้อม ตรวจค้นกลุ่มเป้าหมาย เชิญตัวผู้ต้องสงสัย ไปซักถาม ก่อนส่งไปอบรมตามความสมัครใจในค่ายทหาร ทั้ง 3 แห่ง ปฏิบัติการดังกล่าวกลายเป็นการกวาดจับ ชาวบ้านผูต้ อ้ งสงสัย “ครัง้ ละจ�ำนวนมาก” ในพืน้ ทีท่ เี่ กิด เหตุการณ์รุนแรง เพื่อซักถามข้อเท็จจริงเชื่อมโยงข้อมูล การท�ำงานของกลุม่ ขบวนการ31 จนบรรดาญาติของผูถ้ กู ควบคุมตัวเรียกร้องให้องค์กรเอกชนด้านสิทธิมนุษยชน หลายแห่งเข้ามาช่วยเหลือ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 53

จนรั ฐ บาลอภิ สิ ท ธิ์ เวชชาชี ว ะ ประกาศใช้ พ.ร.บ.ศูนย์อา� นวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.

2553 ศอ.บต. สามารถปฏิบัติงานได้อย่างเป็นอิสระจาก การก�ากับของกองอ�านวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) โดยขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี แต่เหตุร้ายใน ภาคใต้ยังคงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง พร้อมกับปัญหาจาก กระบวนการยุตธิ รรมเริม่ ส่งผลกระทบคนในพืน้ ทีช่ ายแดน ภาคใต้ หลายฝ่ายเรียกร้องให้มีการ “อุดช่องว่าง” ที่ เกิดขึน้ ทว่า เหตุการณ์ขดั แย้งทางการเมืองในกรุงเทพฯ ไม่เหลือพื้นที่ให้กับความไม่สงบจากชายแดนภาคใต้ มากนัก หลังการเลือกตัง้ ใน พ.ศ. 2554 รัฐบาลยิง่ ลักษณ์ ชินวัตร พยายามปรับโครงสร้างองค์กรที่รับผิดชอบใน พืน้ ทีช่ ายแดนภาคใต้ เพือ่ ให้มเี อกภาพมากขึน้ พร้อมกับมี ชือ่ เรียกองค์กรรูปแบบต่างๆ ตามมา อาทิ ศูนย์บรู ณาการ แก้ไขปัญหาและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศบ.กช.) คณะกรรมการนโยบายแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (นชต.) คณะกรรมการบูรณาการแก้ไขปัญหาชายแดน ภาคใต้ (กบชต.) ฯลฯ แต่ชื่อเรียกมากมายชวนสับสน เหล่านี้ ไม่ได้ชว่ ยบรรเทาเหตุการณ์แต่อย่างใด32 54 สุขภาพคนไทย 2556

เหตุรุนแรงยังคงเกิดขึ้นหลายครั้งติดต่อกันใน เดือนกรกฎาคม 2555 โดยเฉพาะ “คาร์บอมบ์” ทั้งที่ ร้านค้ากลางเมืองสุไหงโกลก จังหวัดนราธิวาส และรถ สายตรวจของเจ้าหน้าทีต่ า� รวจ อ�าเภอรามัน จังหวัดยะลา ก่อนยิงซ�า้ จนเจ้าหน้าทีเ่ สียชีวติ คาร์บอมบ์ทโี่ รงแรมซีเอส ปัตตานี อ�าเภอเมือง จังหวัดปัตตานี ตามด้วยเหตุการณ์ เจ้าหน้าทีท่ หารชุดลาดตระเวนถูกประกบยิงอย่างโหดเหีย้ ม พร้อมกัน 4 ศพ ต่อหน้ากล้องวงจรปิดที่อ�าเภอมายอ จังหวัดปัตตานี นายกรั ฐ มนตรี ยิ่ ง ลั ก ษณ์ จึ ง ประกาศตั้ ง ศู น ย์ ปฏิบตั กิ ารแก้ปญั หาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศปก.จชต.) เมื่ อ 31 กรกฎาคม 2555 เพื่ อ สร้ า งเอกภาพและ ประสิทธิภาพในการสัง่ การแบบบูรณาการทุกส่วนราชการ (17 กระทรวง 66 หน่วยงาน) พร้อมมาตรการเร่งด่วน จัดเขตรักษาความปลอดภัยหรือ Safety Zone ใน 13 พื้นที่ ครอบคลุม 3 จังหวัด และอ�าเภอหาดใหญ่ ตติ​ิดตั้งกล้องวงจรปิดครอบคลุมทุกพื้นที่ ตั้งด่านตรวจที่ ต.ควนมีด อ.หาดใหญ่ ตรวจสอบการย้ายถิ่นของบุคคล การเคลื่อนย้ายยานพาหนะกับทางมาเลเซีย33 อีกสอง อาทิตย์ตอ่ มา ทีป่ ระชุมคณะรัฐมนตรี 14 สิงหาคม 2555

มีมติเปลี่ยนชื่อ ศปก.จชต. เป็นศูนย์ปฏิบัติการคณะ กรรมการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การแก้ไข ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศปก.กปต.) เพื่อไม่ให้ ซ�้ำซ้อนกับหน่วยงานเดิมที่มีอยู่ โครงสร้ า งใหม่ ข ององค์ ก รดั บ ไฟใต้ เพื่ อ บูรณาการงานจาก 17 กระทรวง 66 หน่วยงาน จะได้ ผลในทางปฏิบัติมากน้อยเพียงใด คงจะได้ค�ำตอบจาก สถานการณ์ความรุนแรงในพืน้ ทีช่ ายแดนภาคใต้ในไม่ชา้ ไม่นาน ขบวนการจุ ดไฟใต้คือใคร? แม้จนถึงทุกวันนี้ ยังไม่มีองค์กรใดองค์กรหนึ่ง ประกาศตัวอย่างเป็นทางการว่า เป็นผูก้ อ่ ความไม่สงบใน ชายแดนใต้ แต่กม็ คี วามแน่ชดั ว่า “ขบวนการเพือ่ เอกราช ปาตานี” (ดูล้อมกรอบ) อยู่เบื้องหลังเหตุการณ์รุนแรง ตั้งแต่เริ่มต้นจนถึงปัจจุบัน34 โดยใช้การเคลื่อนไหวแบบ ใต้ดนิ แม้กระทัง่ สมาชิกระดับปฏิบตั กิ ารเองก็ไม่รโู้ ครงสร้าง ทัง้ หมด จะรูเ้ ท่าทีจ่ ำ� เป็นในส่วนทีต่ นเองรับผิดชอบเท่านัน้ เช่น หากเป็นสมาชิกในระดับกองก�ำลังติดอาวุธที่เรียก กันว่า “อาร์เคเค” จะรู้จักเฉพาะสมาชิกในหน่วยของ ตนเองเท่านั้น คนที่อยู่ในระดับที่สูงขึ้นก็จะมองเห็นภาพ ที่กว้างขึ้นเรื่อยๆ จากเอกสารของฝ่ายความมั่นคงที่ค้นพบจาก สมาชิกระดับน�ำของกลุ่ม พบว่า มีการแบ่งสายบังคับ บัญชาหลักเป็นสองปีกคือ ปีกการทหารกับปีกการเมือง โครงสร้างเหล่านี้ปรับเปลี่ยนไปในแต่ละช่วงเวลา ทั้ง เปลี่ยนชื่อและปรับลดโครงสร้างในบางช่วงชั้น ในด้านยุทธวิธี นิธิ เอียวศรีวงศ์ ชี้ว่า เน้น การปิดลับ จัดองค์กรให้เป็นหน่วยขนาดเล็กระดับต�ำบล แต่ละหน่วยมีอ�ำนาจในการตัดสินใจปฏิบัติการเอง โดย ผูป้ ฏิบตั กิ ารจะฟังค�ำสัง่ ผูบ้ งั คับบัญชาในระดับต�ำบลเท่านัน้ และไม่รเู้ ลยว่าตนเองสังกัดกับองค์กรอะไรแน่ ยิง่ ไปกว่านัน้ หน่วยเหล่านี้อาจใช้ก�ำลังเพื่อหารายได้ โดยไม่เกี่ยวกับ ความเคลือ่ นไหวของขบวนการ เช่น เป็นมือเป็นไม้ให้แก่

การค้ายาเสพติด ค้าน�ำ้ มันเถือ่ น ค้ามนุษย์ บ่อนการพนัน หรือกิจการผิดกฎหมายอื่นๆ35 มีการเปิดเผยข้อมูลจาก พ.อ.จตุพร กลัมพสุต ผูอ้ ำ� นวยการกองข่าว ศูนย์ขา่ วกรองจังหวัดชายแดนภาค ใต้ กอ.รมน. ภาค 4 สน. ระบุการเชื่อมโยงระหว่าง กลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ ขบวนการค้าน�้ำมันเถื่อน และ ขบวนการค้ายาเสพติด ซึง่ มีการจับกุมและยึดทรัพย์ของ เครือข่ายมูลค่ากว่า 300 ล้านบาท36 สอดคล้องกับผลการวิจัยของกฤษฎา บุญราช อดีตผู้ว่าราชการจังหวัดยะลา ปัจจุบันเป็นผู้ว่าราชการ จังหวัดสงขลา ที่เก็บข้อมูลจากกลุ่มเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้น�ำ สีเ่ สาหลัก (ผูน้ ำ� ท้องถิน่ ผูน้ ำ� ท้องที่ ผูน้ ำ� ศาสนา และผูน้ ำ� ธรรมชาติ) และผู้ที่เข้ารายงานตัวต่อทางราชการ ระบุ สาเหตุหลักของความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้วา่ ไม่เพียงมาจากกลุ่มขบวนการแบ่งแยกดินแดนเท่านั้น แต่ยังมีปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมทางสังคม ความ ไม่เป็นธรรมที่เกิดจากเจ้าหน้าที่รัฐ ปัญหายาเสพติด ตลอดจนปัญหาความขัดแย้งของกลุ่มการเมืองทุกระดับ เข้ามาเกี่ยวโยงด้วย37 แต่ นั ก วิ ช าการในพื้ น ที่ อ ย่ า ง ศรี ส มภพ จิตร์ภริ มย์ศรี มองว่ากรณีนมี้ ขี อ้ โต้แย้งได้มาก เนือ่ งจาก หลักฐานสนับสนุนความเชื่อมโยงของขบวนการกับพวก ติดยาและค้าของเถือ่ นยังไม่ชดั เจนพอทีจ่ ะสรุปได้เช่นนัน้ เพราะใจกลางของเหตุความไม่สงบคือ “ขบวนการเพื่อ เอกราชปาตานี” ตามที่การศึกษาวิจัยและการสอบสวน หลายด้านยืนยัน แม้แต่รายงานการวิจัยของทหารเอง ได้แก่ รายงานวิจัยของ พล.ท.ส�ำเร็จ ศรีหร่าย และ พ.อ.ชินวัตร์ แม้นเดช งานวิจยั ของนักวิชาการต่างประเทศ อย่าง Duncan McCargo ที่ได้รับการแปลในภาคไทย เรื่อง “ฉีกแผ่นดิน” และงานวิจัยของศูนย์เฝ้าระวัง สถานการณ์ภาคใต้หลายฉบับ38 ความไม่สงบในพืน้ ทีช่ ายแดนภาคใต้วนั นี้ จึงเป็น “โจทย์” ที่ยากและท้าทายส�ำหรับทุกรัฐบาลไปแล้ว

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 55

เยียวยาเพื่อคลายความขัดแย้งสู่สันติ แม้ทุกรัฐบาลจะมีนโยบายสอดคล้องกันในเรื่อง การเยียวยาผู้สูญเสียและได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ ไฟใต้ แต่มาตรการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากความ ไม่สงบในพื้นที่ชายแดนภาคใต้ถูกใช้เพื่อ “ปลดล็อค” ความขัดแย้ง 9 ปีเต็ม เห็นผลชัดเจนในยุครัฐบาลยิง่ ลักษณ์ ชินวัตร ผ่านการตัง้ คณะกรรมการเยียวยาผูไ้ ด้รบั ผลกระทบ จากสถานการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มี พล.ต.อ.ประชา พรหมนอก รัฐมนตรีว่าการกระทรวง ยุตธิ รรม เป็นประธาน และ ศอ.บต. เป็นหน่วยงานหลัก ในการด�ำเนินการ พร้อมอนุมตั เิ งินก้อนแรก 2,080 ล้านบาท จัดหน่วยเคลื่อนที่ออกไปรับลงทะเบียนจากประชาชนที่ ได้รบั ผลกระทบโดยตรง พร้อมเปิดลงทะเบียนผูต้ อ้ งการ เยียวยาผ่านสายด่วน ศอ.บต.1800 และเริม่ จ่ายเงินเยียวยา ตั้งแต่วันที่ 17 สิงหาคม 2555 เป็นต้นไป พ.ต.อ.ทวี สอดส่อง เลขาธิการ ศอ.บต. ระบุว่า “เราไม่ได้มองว่า ใครผิดหรือไม่ผิด แต่ตั้งใจจะให้การเยียวยาครั้งนี้เป็น การเปลี่ยนผ่านสถานการณ์ความรุนแรงไปสู่สันติสุข”39 มาตรการเชิงรุกดังกล่าว “พุง่ เป้า” ไปทีก่ ารเยียวยา ผู้ได้รับผลกระทบจาก 3 เหตุการณ์ที่เป็น “บาดแผล ฝังลึก” นั่นคือ มัสยิดกรือเซะ (รวมกรณีสะบ้าย้อย) เหตุการณ์ตากใบ และกรณีทนายสมชาย นีละไพจิตร ทีย่ งั คงสูญหาย โดยจ่ายเงินเยียวยาให้ผเู้ สียชีวติ จากกรณี มัสยิดกรือเซะ 32 รายๆ ละ 4 ล้านบาท กรณีสะบ้าย้อย 19 รายๆ ละ 7.5 ล้านบาท และกรณีตากใบ 85 รายๆ ละ 7.5 ล้ า นบาท ส่ ว นทนายสมชาย นี ล ะไพจิ ต ร ได้รับการเยียวยาเป็นกรณีพิเศษ 7.5 ล้านบาท ทั้งปรับ เพิ่มเงินเยียวยาแก่ประชาชนที่เสียชีวิตจากเหตุความ ไม่สงบ จาก 100,000 บาท เป็น 500,000 บาท ผูพ้ กิ าร จากเหตุความไม่สงบ ปรับเพิ่มจาก 80,000 บาท เป็น 500,000 บาท จนถึงวันที่ 8 มีนาคม 2556 มีผไู้ ด้รบั การเยียวยา ไปแล้วรวม 19,066 ราย ใช้เงินไปประมาณ 1,990 ล้านบาทเศษ40

56 สุขภาพคนไทย 2556

ดูเหมือนว่า มาตรการเยียวยาแก่ครอบครัวที่ สูญเสียช่วยลดดีกรีแห่งความขัดแย้งลงไปได้ไม่น้อย แวดือราแม มะมิงจิ ประธานคณะกรรมการอิสลาม จังหวัด ปัตตานี ยอมรับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่การแก้ปัญหา ความไม่สงบที่เกิดขึ้น ต้องไม่จบเพียงแค่การเยียวยา รัฐบาลต้องเปิดพืน้ ทีก่ ารพูดคุยแบบสันติวธิ ี และต้องเน้น การพัฒนาคุณภาพชีวิตและความเป็นธรรมด้วย41 การเจรจาและกระบวนการสู่สันติภาพ ต้นปี 2556 ความรุนแรงในพืน้ ทีช่ ายแดนภาคใต้ ก้าวเข้าสู่ปีที่ 10 ท่ามกลางความเห็นต่างในสถานการณ์ ที่เกิดขึ้น ทั้ง “ดีขึ้นและแย่ลง” “ที่แย่ลง” มาจากความรุนแรงในเชิงคุณภาพที่ มากขึ้น ช่วงปี 2555 - 2556 ปฏิบัติการทางทหารของ ฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบรุนแรงครึกโครมขึ้นเป็นล�ำดับ ดังเหตุการณ์กลางดึกวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2556 ผู้ก่อ ความไม่สงบยกก�ำลังบุกตีคา่ ยนาวิกโยธินทีน่ ราธิวาส เกิด การสูร้ บหนักและฝ่ายผูก้ อ่ ความไม่สงบถูกยิงเสียชีวติ รวม 17 คน42 เกษียร เตชะพีระ ตั้งค�ำถามว่า การยกระดับ การโจมตีรุนแรงขึ้นและมีลักษณะสู้รบเป็นแบบแผนทาง ทหารมากขึ้นนี้สะท้อนอะไร? ค�ำตอบที่ได้ก็คือ “มั น เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของยุ ท ธศาสตร์ ใ หญ่ ที่ ไม่เปลีย่ นของผูก้ อ่ ความไม่สงบ...ทีเ่ น้นการทหาร มากกว่างานการเมือง...ปีกการเมืองของขบวนการ อ่อนแอ ท�ำให้ปีกการทหารครอบง�ำขบวนการ เอาเข้าจริงผู้ก่อความไม่สงบก�ำลังสูญเสียแรง สนับสนุนของมวลชนลงไปเรื่อยๆ …แม้แต่เอ็น จีโอซึ่งเห็นด้วยกับการกระจายอ�ำนาจให้คน ในพื้นที่มากขึ้นก็ยังถึงกับเริ่มใช้ถ้อยค�ำว่านี่มัน เข้าข่าย ‘อาชญากรรมต่อมนุษยชาติ’ ขณะที่ ประชาคมสากลส่วนใหญ่กไ็ ม่ได้อยูฝ่ า่ ยผูก้ อ่ ความ ไม่สงบเช่นกัน ในทางการเมืองฝ่ายผู้ก่อความ ไม่สงบจึงเพลีย่ งพล�ำ้ เสียท่า แต่นไี่ ม่ได้หมายความ ว่าความรุนแรงจะยุตใิ นเวลาอันใกล้”43

“ที่ ดี ขึ้ น ” และถู ก จั บ ตามากขึ้ น เรื่ อ ยๆ คื อ นโยบายการบริหารและการพัฒนาเกีย่ วกับจังหวัดชายแดน ภาคใต้ พ.ศ. 2555 - 2557 ของสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ซึง่ คณะรัฐมนตรีเห็นชอบเมือ่ 3 กุมภาพันธ์ 2555 หัวใจส�ำคัญของนโยบายนีค้ อื การเจรจา นัน่ หมายความว่า นับจากนี้ การเจรจาระหว่างภาครัฐและกลุม่ ผูก้ อ่ ความไม่สงบ ไม่ใช่เรือ่ ง “ปิดลับ” เช่นในอดีตอีกต่อไป ดังวัตถุประสงค์ ข้อหนึง่ ทีร่ ะบุวา่ “จะมีการสร้างสภาวะแวดล้อมทีเ่ อือ้ ต่อ การพูดคุยหาทางออกของความขัดแย้ง และสร้างหลัก ประกันให้บคุ คลและผูม้ สี ว่ นได้เสียทุกฝ่ายในกระบวนการ สร้างสันติ”44 นิธิ เอียวศรีวงศ์ มองว่า “เป็นการส่งสัญญาณที่ ชัดเจนว่า มีความพยายามทางฝ่ายรัฐทีจ่ ะยุตกิ ารตอบโต้ ด้วยความรุนแรง”45 น่าจะน�ำไปสู่จุดพลิกผันส�ำคัญของ สถานการณ์ชายแดนภาคใต้ และแล้วจุดพลิกผันของสถานการณ์ก็เกิดขึ้น อย่างรวดเร็ว เมื่อรัฐบาลและฝ่ายความมั่นคงตัดสินใจ ใช้มาตรการใหม่เข้าคลี่คลายปัญหาไฟใต้ นั่นคือ การ ประกาศใช้มาตรา 21 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคงภายใน

ราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 แทนการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งจะครบก�ำหนดวันที่ 19 มีนาคม 2556 เพื่อน�ำไปสู่ การพูดคุยแบบสันติวิธี เปิดทางให้ผู้ที่ถูกตั้งข้อหาเข้า มอบตัวและรับการฝึกอบรม แทนการถูกด�ำเนินคดีอาญา ตามความผิดที่เคยกระท�ำไว้46 ล่าสุดคือ การตกลงเจรจากับกลุม่ ก่อความไม่สงบ ที่เป็นข่าวมาตลอด เกิดเป็นรูปธรรมชัดเจนเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556 ด้วยการลงนามในเอกสารความเห็นพ้อง ทั่วไปเพื่อเริ่มกระบวนการเจรจาสันติภาพ ที่โรงแรมเจ ดับเบิลยู แมริออท กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย ระหว่าง พล.ท.ภราดร พัฒนถาบุตร เลขาธิการสภา ความมั่นคงแห่งชาติ กับฮัสซัน ตอยิบ หัวหน้าประจ�ำ ส�ำนักงานเพือ่ การประสานงานของแนวร่วมเพือ่ การปฏิวตั ิ แห่งชาติ (บีอาร์เอ็น) โดยมีผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผูบ้ ญั ชาการต�ำรวจแห่งชาติแห่งมาเลเซีย เป็นสักขีพยาน ซึง่ ได้รบั การสนับสนุนจากฝ่ายต่างๆ ทัง้ ต่างประเทศและ ในประเทศ ไม่วา่ จะเป็นฝ่ายทหาร ฝ่ายการเมือง ไปจนถึง ประชาชนในพื้นที่ ล้วนมองว่าเป็นนิมิตหมายที่ดีต่อ ความสงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้47

“ครู” เป้าใหญ่ของอาร์เคเคตัง้ แต่ปลายปี 2555 จนถึงปั จจุ บัน การท�ำร้ายครู ฆ่าครู และเผาโรงเรียน เป็นเป้าหมายส�ำคัญหนึ่งของอาร์เคเค ด้วยเหตุผล 4 ข้อคือ (1) ครูและโรงเรียนเป็นสัญลักษณ์ของรัฐไทย (2) การก่อเหตุอย่างโหดเหี้ยมเพื่อสร้างความหวาดกลัวให้เกิดขึ้น ท�ำลายขวัญและก�ำลังใจของคนในพื้นที่ (3) ท�ำให้เห็นถึงความล้มเหลวของกองทัพและระบบราชการ และ (4) บ่อนเซาะการศึกษาในพื้นที่ให้อ่อนด้อย และในที่สุดต้องหยุดการเรียนการสอน รวม 9 ปี มีครูถูกฆ่าเสียชีวิต 158 คน บาดเจ็บ 150 คน และทุพพลภาพ 6 คน ศพครูรายที่ 158 คือ “ชลธี เจริญชล” ครูมุสลิมโรงเรียนบ้านตันหยง หมู่ที่ 4 ต.บาเร๊ะใต้ อ.บาเจาะ จ.นราธิวาส ที่ถูก 4 แนว ร่วมอาร์เคเคพรางตัวเป็นผู้ปกครองนักเรียนเข้าไปในโรงอาหาร แล้วใช้ปืน 9 มม. ปลิดชีพครูชลธี ท่ามกลาง สายตาของเพื่อนครูและนักเรียน 292 คน เมื่อวันที่ 23 มกราคม 2556 หลังเกิดเหตุ สมาพันธ์ครู 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้สงั่ ปิดโรงเรียน 378 โรงโดยไม่มกี ำ� หนด และเรียกร้อง ให้หน่วยงานที่รับผิดชอบติดตามจับคนร้ายโดยเร็ว พร้อมปรับแผนการรักษาความปลอดภัยครูและโรงเรียน เสริมก�ำลังเจ้าหน้าที่หลักร่วมกับชุดรักษาความปลอดภัยหมู่บ้าน (ชรบ.) ในการรักษาความปลอดภัยโรงเรียน ให้ กอ.รมน. แจ้งเตือนภัยหากมีข่าวจะยิงครู และมีการหารือเพื่อจัดตั้ง “กองก�ำลังพิทักษ์ครู” เพื่อรักษา ความปลอดภัยครูโดยเฉพาะ ที่มา: ไม้ เมืองขม. 1 กุมภาพันธ์ 2556. ถ้ายังแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ จะยังมีศพครูที่ 159 สังเวยไฟใต้. ASTV ผู้จัดการออนไลน์.

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 57

ขบวนการเพื่อเอกราชปาตานี เป้าหมายคือการต่อสู้เพื่อให้ได้เอกราชเป็นอิสระจากรัฐไทย ใช้แนวทางศาสนาเป็นฐานคิด ในการปฏิวัติ โดยจับอาวุธต่อสู้ เพื่อสร้างความขัดแย้งรุนแรงโดยตรงกับ “รัฐไทย” ทางฝ่ายรัฐบาล มักเรียกขบวนการนี้ว่า “กลุ่มแยกดินแดน” ซึ่งประกอบด้วย (1) กลุ่มเคลื่อนไหวที่เคยมีบทบาทส�ำคัญในอดีต มีแนวร่วมปลดปล่อยประชาชาติปาตานี (Barisan National Pembebasan Patani - B NPP), ขบวนการเพื่ อ พิ ทั ก ษ์ ศ าสนาอิ ส ลาม (Persatuan Mepertahankan Agama Islam - PMAI), แนวร่วมปลดปล่อยอิสลามปาตานี (Barisan Islam Pembebasan Patani - BIPP), ขบวนการมูจาฮีดินปาตานี (Gerakan Mujahidin Patani - GMP), องค์กรเอกราชสหปาตานี (Patani United Liberation Organization - PULO), ขบวนการแนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติ (Barisan Revolusi Nasional - BRN), และแนวร่วมเพื่อเอก ราชแห่งปาตานี (United Front for the Independence of Patani - BERSATU) เฉพาะสามกลุ่ม หลังเท่านั้นที่ยังคงมีบทบาททางการเมืองในปัจจุบัน (2) กลุ่มเคลื่อนไหวในปัจจุบัน เรียกกันว่า “ผู้ปลดปล่อยปาตานี” (Patani liberator) มีกลุม่ อาวุโสบางส่วนทีเ่ คลือ่ นไหวมาตัง้ แต่ในอดีต มวลชนรุน่ ใหม่ทผี่ า่ นการจัดตัง้ ทางการเมืองกระจาย และแฝงตัวอยู่ในชุมชนต่างๆ และมีกองก�ำลังติดอาวุธหรือที่เรียกกันว่า อาร์เคเค (RKK) (3) กลุ่มแนวร่วม เป็นกลุ่มบุคคลที่ถูกกระท�ำและ/หรือเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม หรือ ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากนโยบายและการปฏิบัติการของรัฐ มีทั้งผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรงหรือ มีผู้ใกล้ชิดที่ตกเป็นเหยื่อจากการกระท�ำของรัฐ อาจเรียกว่าแนวร่วมมุมกลับ และนักศึกษา นักคิด ปัญญาชนที่มีอุดมการณ์รับใช้สังคม กลุ่มบุคคลทั้งหมดนี้เชื่อมโยงกันในลักษณะเป็นพันธมิตรกัน กลุ่มที่เคลื่อนไหวในอดีตและปัจจุบันยังคงมีความสัมพันธ์ที่แนบแน่นต่อกัน ขณะที่กลุ่มเคลื่อนไหว ในปัจจุบันในส่วนของมวลชนจัดตั้งในพื้นที่และกลุ่มแนวร่วมจะมีอิทธิพลต่อกันและกันในลักษณะ ของการสื่อสารรับฟังและพึ่งพาอาศัยกัน กลุ่มเคลื่อนไหวเพื่อเอกราชปาตานีปัจจุบัน มีความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการกับภาค ประชาสังคมในพื้นที่บางส่วน ชาวปาตานีที่ลี้ภัยการเมืองในประเทศมาเลเซีย ประเทศอินโดนีเซีย และประเทศในตะวันออกกลาง และมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับองค์การความร่วมมืออิสลาม ส่วน สหภาพยุโรป และองค์การสหประชาชาตินั้นมีความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการกับกลุ่มเคลื่อนไหว ที่เคยมีบทบาทส�ำคัญในอดีตเป็นหลัก ที่มา: 1. พื้นที่กลางสร้างสันติภาพจากคนใน (Insider Peacebuilders Platform-IPP). 2 ธันวาคม 2555. รายงานสนทนา ชายแดนใต้/ปาตานี: บทสังเคราะห์จากการสัมมนาเชิงปฏิบตั กิ ารวิเคราะห์ความขัดแย้ง (ครัง้ ที่ 1-5). ปัตตานี: โครงการ ประชุมสัมมนาวิชาการการพัฒนาการส่งเสริมทางด้านยุทธศาสตร์ของผู้สร้างสันติภาพในจังหวัดชายแดนใต้ สถานวิจัย ความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (CSCD) มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี.

2. รุง่ รวี เฉลิมศรีภญิ โญรัช และกองบรรณาธิการโรงเรียนนักข่าวชายแดนใต้ (DSJ). 2555. ถอดความคิดขบวนการเอกราช ปาตานี. ค้นเมื่อ 17 กุมภาพันธ์ 2556, จาก โรงเรียนนักข่าวชายแดนใต้ ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ เว็บไซต์: http://www.deepsouthwatch.org/dsj/3676

58 สุขภาพคนไทย 2556

อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีความชัดเจนว่านโยบาย การบริ ห ารและการพั ฒ นาเกี่ ย วกั บ จั ง หวั ด ชายแดน ภาคใต้ พ.ศ. 2555-2557 จะ “ก้าวไกล” ไปถึงขั้นไหน ในทางปฏิบัติ และจะมีแนวทางอย่างไรกับข้อเสนอเรื่อง “นครรัฐปัตตานี” กระจายอ�านาจการปกครองให้ทอ้ งถิน่ จัดการตัวเอง ที่ภาคประชาสังคมในจังหวัดชายแดน ภาคใต้พดู คุยหารือร่วมกันก่อนหน้า ว่าเป็นการแก้ปญั หา รูปแบบหนึง่ ทีแ่ ปรเปลีย่ นความขัดแย้งให้กลับคืนสูส่ นั ติสขุ ได้ (ดูรายละเอียดเรือ่ งนีใ้ น 10 สถานการณ์เด่นด้านสุขภาพ เรื่อง “จังหวัดจัดการตนเอง” หน้า 137) นักวิชาการทีค่ ร�า่ หวอดอยูใ่ นพืน้ ทีอ่ ย่าง ศรีสมภพ จิตร์ภริ มย์ศรี มองว่าแนวทางการเจรจาเป็นการเปลีย่ นแปลง ในทางบวก และพลังของภาคประชาสังคมในพื้นที่ คือ ตัวแปรส�าคัญในการแก้ปญั หาความรุนแรงเพือ่ สร้างสันติ ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งควรจะได้รับการส่งเสริม ให้มีบทบาทเป็นตัวกลางในกระบวนการสันติภาพ พลัง ภาคประชาสังคมที่ว่านี้ก�าลังสร้างแผนผ งแผนผังสันติภาพใน ภาคใต้ หรือ “กระบวนการสันติภาพปาตานี” ที่จะ เดินก้าวหน้าไปเป็นขัน้ ๆ จากเล็กไปสูใ่ ห- ่ เน้นกระบวนการ สันติภาพขนาดย่อย โดยการสร้างพื้นที่สันติขนาดเล็ก ค่อยๆ สะสมเพิ่มพูนขึ้น และจะรวมเอาทุกฝ่ายเข้ามา ร่วมกันอยูใ่ น “พืน้ ทีข่ องความสัมพันธ์” แบบนี้ ศรีสมภพ ย�้าว่า

“ผู้ที่อยู่ในกระบวนการดังกล่าวอาจจะรวมไปถึง ขบวนการต่อต้านรัฐ สถาบันเก่า ทหาร ต�ารวจ พลเรือน กลุม่ ประชาสังคม ชาวบ้านทัง้ ชาวไทย พุทธและมลายูมุสลิม และผู้มีส่วนได้เสียฝ่าย ต่างๆ …จะท�าให้เกิดข้อตกลงทีอ่ าศัยกระบวนการ และมีหลักการร่วมกันอันเป็นที่รับกันได้ระหว่าง ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย…อาศัย ‘คนใน’ ที่สร้าง พื้นที่กลางหรือพื้นที่ร่วม (common space) เพื่อการแก้ปัญหาอย่างเป็นขั้นเป็นตอนร่วมกัน พร้อมทั้งส่งเสริมสันติภาพในแง่มุมต่างๆ เช่น เรื่องวัฒนธรรม ภาษา ศาสนา การศึกษา การ ท�ามาหากินร่วมกันอย่างสงบสุข ความยุติธรรม ในชีวิตประจ�าวัน และการเยียวยาความสูญเสีย ต่างๆ จากเหตุความไม่สงบ เป็นต้น”48 การประกาศใช้มาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ.ความ มัน่ คงฯ และการลงนามเจรจาสันติภาพทีเ่ กิดขึน้ ในเดือน กุมภาพันธ์ 2556 เพือ่ เป็นมาตรการบรรเทาไฟแห่งความ รุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้นจะท�าได้มากน้อย เพียงใด คงเป็นที่จับตาดูจากทุกภาคส่วนในปี 2556 นี้ อย่างใกล้ชิด เพื่อร่วมก มกันสร้างความหวังว่า วิถีชีวิตของผู้คน ในจังหวัดชายแดนภาคใต้จะคืนสู่สันติสุขในห้วงเวลา อีกไม่นานเกินรอ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 59

3

13 ปี ของสถานการณ์เรื่องเพศ กับการสร้างนโยบาย “วิถีเพศ วิถีสุขภาวะ” เพื่อทศวรรษหน้า

www.telegraph.co.uk

กว่าทศวรรษที่ผ่านมา “เรื่องเพศ” มีการเปลี่ยนแปลงไปมากมาย คนมักรับรู ้และเรียนรู ้เรื่องราว หลากหลายมิติของ “เรื่องเพศ” จากข่าวที่ส่อื น�าเสนออยู ่เป็ นประจ�า ได้แก่ ปั ญหาความรุ นแรง ทางเพศที่มาแรงเป็ นอันดับหนึ่งตลอดทศวรรษ ปั ญหาเรื่องเพศของเยาวชน ปั ญหาเฉพาะด้าน ของกลุม่ ประชาสังคมที่ทา� งานเรื่องเพศ ได้แก่ กลุม่ รณรงค์เพื่อสิทธิของคนรักเพศเดียวกัน กลุม่ สนับสนุนทางเลือกของผู ้หญิงท้องไม่พร้อม นอกจากนี้ สื่อและเวทีวิชาการก็น�าเสนอ “ความคิด เรื่องเพศ” ที่ลงลึกจากหลากหลายมุมมอง ตัง้ แต่แนวจารีตเน้นประเพณีและศีลธรรม จนถึงแนวคิด เชิ งสิทธิเสรีภาพ แต่การด�าเนินงานที่เน้น “วิถสี ขุ ภาวะทางเพศ” ที่ผ่านมา เป็ นเพียงความพยายาม ของหน่วยงานขนาดเล็กทัง้ ฝ่ ายเอกชนและรัฐ...ถึงเวลาแล้วที่ ภาคการเมืองและภาคนโยบาย ต้องหันมาพิจารณาประเด็นเรื่องเพศในระดับมหภาค เพื่อที่สังคมไทยจะประคับประคองตัวเอง ฝ่ าระเบิดเวลาหลายลูกของปั ญหาเรื่องเพศไปได้ในทศวรรษหน้า

มุ มมอง “เรื่องเพศ” ที่เปลี่ยนไปในช่ วง 13 ปี ที่ผ่านมา หลายปรากฏการณ์ “เรื่องเพศ” ในสังคมไทย สะท้อนให้เห็นว่าความคิดเรื่องเพศเริ่มเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะช่วงปลายปี 2553 หลังเกิดเหตุการณ์พบซากตัวอ่อนมนุษย์จากการท�าแท้งจานวน จ� 2,002 ซาก ในวัดไผ่เงิน เขตบางคอแหลม กรุงเทพมหานคร นับเป็นข่าวใหญ่ที่สุดของเรื่องการท�าแท้งในสังคมไทย และเป็นข่าวที่สื่อมวลชน ระดับโลกอย่างซีเอ็นเอ็น บีบีซี เอเอฟพี ให้ความสนใจอย่างมากในบริบทของความเป็น “เมืองพุทธ” ขัดแย้งกับ ซากตัวอ่อนมนุษย์จ�านวนมหาศาลที่ถูกค้นพบ 60 สุขภาพคนไทย 2556

การถกเถี ย งและวิ พ ากษ์ วิ จ ารณ์ ใ นกรณี ข อง วัดไผ่เงินบ่งชี้ว่า คนจ�านวนไม่น้อยไม่ได้มองว่าเรื่องเพศ เป็นเรือ่ งทีต่ อ้ งปกปิดอีกต่อไป แต่ควรสนับสนุนให้เยาวชน ได้เรียนรู้เรื่องเพศอย่างถูกต้องและใช้ถุงยางอนามัยเพื่อ ปกป้องตัวเองได้เมือ่ “ถึงเวลานัน้ ” ดังตัวอย่างข่าวพาดหัว ที่ว่า “ผู้ปกครองเห็นด้วยกว่าร้อยละ 90 สอนเพศศึกษา สกัดท�าแท้ง”1 แม้แต่หน่วยงานรัฐทีม่ ภี าพลักษณ์ “อนุรกั ษ์นยิ ม” อย่างศูนย์ส่งเสริมและพัฒนาพลังแผ่นดินเชิงคุณธรรม หรือ “ศูนย์คุณธรรม” ยังแสดงจุดยืนที่ชัดเจนว่า “อย่า มองว่าเป็นเรือ่ งลามกอนาจาร สังคมไทยเปลีย่ นไปแล้ว... ต้องหันหน้ามาช่วยกัน ไม่ใช่เด็กท้องแล้วไล่ออก... เด็กกลัวถูกไล่ออกจากโรงเรียนก็หันไปท�าแท้ง”2 สถานะ “เรื่องเพศ” ในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมา จึงไม่ได้เป็นเพียงปรากฏการณ์ปญั หาอีกต่อไป จากแนวคิด เดิมทีต่ อ้ งไม่เปิดเผยเรือ่ งเพศและปกปิดเร้นลับ ด้วยเกรง ว่าจะเป็นการ “ชี้โพรงให้กระรอก” ก็เริ่มมีการวิพากษ์ เรื่องเพศอย่างจริงจังในพื้นที่สาธารณะต่างๆ เช่นว่า รัฐ และศาสนาเข้ามาควบคุมก�ากับ “เรือ่ งเพศ” จนเสียสมดุล หรือไม่ มีอุดมการณ์ความคิดแบบใดครอบง� า และ ส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของผู้คนในสังคมอย่างไรบ้าง3 เช่นนี้แล้ว หากสังคมเปิดกว้างให้ตั้งค�าถาม ลึกซซึ้งถึงระดับของอุดมการณ์ความคิดชุดต่างๆ ที่ให้ ความหมายหรืออธิบายเรื่องเพศ และเกิดการถกเถียง สาธารณะอย่างมีอิสระแล้ว เชื่อได้ว่าความรู้ความเข้าใจ ต่อวิถชี วี ติ ทางเพศของผูค้ นในสังคมจะปรับเข้าสู่ “วิถเี พศ วิถสี ขุ ภาวะ” มากขึน้ แนวทางจัดการเพือ่ ให้เกิดคุณภาพ ชีวิตด้านเพศที่ดีของคนกลุ่มต่างๆ ในสังคมไทยก็น่าจะ พัฒนาและยกระดับมาตรฐานสูงขึ้น

ข่าว ข่าวจากหน่วยงานราชการ ข่าวจากสถาบ วจากสถาบันด้าน การวิจัย และข่าวเผยแพร่จากหน่วยงานที่ส�ารวจความ คิดเห็น ในช่วง พ.ศ. 2541-2553 พบว่า ปรากฏการณ์ เรเรื่องเพศที่ “เป็นข่าว” บ่อยครั้งที่สุดหนีไม่พ้นเรื่อง “ข่มขืน” และ “ความรุนแรงทางเพศ” ขณะทีใ่ นประเด็น “อนามัยเจริญพันธุ”์ นัน้ ส่วนมากเน้นหนักไปทีเ่ รือ่ งท้อง ไม่พร้อม ท�าแท้ง และการทอดทิ้งทารกแรกคลอด4 (1) ข่ ม ขื น นั บ เป็ น ข่ า วที่ พ บบ่ อ ยครั้ ง ที่ สุ ด ในบรรดาข่าวท วที่เกี่ยวกับเรื่องเพศ ในช่วงปี 2541-2553 พบว่ามีข่าวข่มขืนจ�านวนมากถึง 8,902 ข่าว หรือปีละ 741 ข่าว โดยเฉพาะในช่วง 3 ปีหลัง คือ พ.ศ. 2551-2553 กว่าครึ่งของข่าวที่เกี่ยวข้องกับความรุนแรงทางเพศเป็น เรื่องของการข่มขืนกระท�าช�าเรา สะท้อนภาพความเป็น สังคมทีม่ อี นั ตรายทางเพศในระดับทีน่ า่ เป็นห่วง ลักษณะ ส�าคัญของข่าวข่มขืนที่พบ ได้แก่ • เป็ น การกระท� า โดยผ โดยผู ้ ที่ มี ส ถานะเหนื อ กว่ า สะท้อนถึงความสัมพันธ์เชิงอ�านาจทีไ่ ม่เท่าเทียม กันในสังคมไทย • มักเชื่อมโยงการข่มขืนเข้ากับปัจจัยแวดล้อม อืน่ ๆ เช่น การบริโภคแอลกอฮอล์ การเสพสือ่ กระตุน้ เร้าอารมณ์เพศ ส่งผลให้ความรับผิดชอบ ของผู ้ ก ระท�า แผ่ ว เบาลงไปเพราะมีเหตุอื่น ให้อ้าง นอกจากนี้ กฎหมายท กฎหมายที่ระบุความผิด ของการข่มขืนกระท�าช�าเรายังเปิดช่องให้มี การยอมความกันได้ ซึ่งยิ่งลดทอนความเป็น อาชญากรรมของการข่มขืนลงไปอีกต่อหนึ่ง • ที่น่าสนใจค สนใจคือ การข่มขืนที่เกิดขึ้นในบริบท ของความเชื่อความศรัทธา ทั้งการข่มขืนโดย พระภิกษุ หมอดูท�านายดวงชะตา หมอท�า เสน่ห์ ซึ่งผผู้ถูกกระท�ามัมักไม่ได้รับความเห็นใจ เพราะถูกตีตราซ�้าซ้อนว่าขาดปัญญาจนท�าให้ สถานการณ์เรื่องเพศที่โดดเด่นในรอบ 13 ปี ตนเองประสบเหตุ ข ่ ม ขื น สะท้ อ นรู ป แบบ ตนเองประสบเหต (พ.ศ. 2541-2553) ของความรุนแรงทางเพศที่แฝงอยู่กับศรัทธา ความเชื่อแบบงมงาย จากรายงาน 2 เล่ม ที่เสนอผลการติดตาม (2) ความรุนแรงทางเพศ เม เมื่อตัดข่าวเกี่ยวกับ สถานการณ์เรื่องเพศที่ปรากฏทั้งในรูปแบบข่าวและ บทความในหนังสือพิมพ์รายวันและรายสัปดาห์ ส�านัก การข่มขืนออกไปแล้ว ความรุนแรงทางเพศทีป่ รากฏเป็น 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 61

ข่ า วในรอบ 13 ปี ที่ ผ ่ า นมา ยั ง คงมี จ� ำ นวนสู ง ถึ ง 6,435 ข่าว โดยเกือบ 2 ใน 3 ของข่าวความรุนแรง ทางเพศเป็นเรื่องของการขายบริการทางเพศ การแสวง ประโยชน์ทางเพศจากเด็กและผู้หญิง ทั้งโดยสมัครใจ โดยไม่มีทางเลือก เป็นการล่อลวง และเกี่ยวพันกับ ขบวนการค้ามนุษย์ รองลงมาเป็นเรื่องของการคุกคามทางเพศใน รูปแบบต่างๆ เช่น ถ�้ำมอง แอบถ่ายภาพหรือเผยแพร่ ภาพเพื่อแสวงประโยชน์ ลวนลามทางกายและวาจา ที่พบอยู่เสมอคือ การคุกคามทางเพศในที่ท�ำงาน โดย หัวหน้างานหรือนายจ้างที่เป็นชายกระท�ำต่อลูกน้องหรือ ลูกจ้างหญิง ตลอดจนการคุกคามทางเพศในมหาวิทยาลัย โดยอาจารย์กระท�ำต่อนักศึกษาเพื่อแลกกับคะแนนหรือ ผลการเรียน และยังมีกรณีตำ� รวจละเมิดทางเพศผูเ้ สียหาย ขณะที่ใช้อ�ำนาจเข้าตรวจค้นอีกด้วย นอกจากนี้ ยังปรากฏเรื่องราวของการใช้ความ รุนแรงในชีวิตคู่ ทั้งที่ยังเป็นคู่ชีวิตกันอยู่และที่จบความ สัมพันธ์ไปแล้วแต่ยังหวนกลับมาท�ำร้ายทางเพศ และ ประเด็นการใช้อคติทางเพศและการเลือกปฏิบัติอย่าง ไม่เป็นธรรมต่อกลุม่ เฉพาะ อาทิ ผูห้ ญิงพิการ คนรักเพศ เดียวกัน คนข้ามเพศ กลายเป็นความรุนแรงในลักษณะ ที่เรียกว่าความรุนแรงเชิงโครงสร้างและความรุนแรงทาง วัฒนธรรม เนื่องจากสังคมมีระบบคิดบางอย่างที่กลาย เป็นการเลือกปฏิบัติกับคนบางกลุ่ม เช่น ปรากฏการณ์ กึ่งบังคับท�ำหมันให้คนพิการด้วยความคิดว่าคนพิการ ไม่ควรข้องเกีย่ วกับเรือ่ งเพศและการมีบตุ ร หรือความคิด ทีว่ า่ คนรักเพศเดียวกันเป็นกลุม่ ผิดปกติ ต้องได้รบั การรักษา เป็ น เหตุ ใ ห้ ถู ก รั ง เกี ย จเดี ย ดฉั น ท์ แ ละถู ก ละเมิ ด สิ ท ธิ ในหลายด้าน เช่น การแสดงตัวตนทางเพศ การเข้ารับ การศึกษา การสมัครงาน การสมรส เป็นต้น (3) อนามัยเจริญพันธุ์ ครอบคลุมสุขภาพทาง เพศและการเจริญพันธุ์ ตั้งแต่การท้อง การปฏิบัติตัว ระหว่างตั้งท้อง การคลอด การแท้ง การคุมก�ำเนิด สมรรถภาพทางเพศ โรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์ เช่น กามโรค เอดส์ และโรคมะเร็งในอวัยวะสืบพันธุ์ ตลอดจน เรือ่ งเทคโนโลยีชว่ ยให้มบี ตุ ร ไม่วา่ จะเป็นการอุม้ บุญหรือ ตั้งครรภ์แทน เป็นต้น 62 สุขภาพคนไทย 2556

น่าสังเกตว่า ข่าวเกี่ยวกับการตั้งท้องไม่พร้อม มั ก ถู ก น� ำ เสนอด้ ว ยน�้ ำ เสี ย งที่ เ จื อ อคติ แ ละการตี ต รา ทางสังคมต่อผู้หญิงที่ประสบปัญหา โดยผูกโยงเข้ากับ การท�ำแท้ง การทอดทิ้งลูกหลังคลอดหรือการกระท�ำที่ ท�ำให้บุตรเสียชีวิตหลังคลอด และมักประณามว่าผู้หญิง ทีท่ อ้ งไม่พร้อมส่วนใหญ่เป็นเด็กสาววัยรุน่ ทีม่ เี พศสัมพันธ์ โดยไม่เหมาะสม มีปญั หาพฤติกรรมทางเพศ ไม่รบั ผิดชอบ เมื่อเกิดการตั้งท้อง และหาทางออกด้วยการท�ำแท้งหรือ การทอดทิ้งเลือดเนื้อเชื้อไข ในช่วง 13 ปีที่ผ่านมานี้ น�้ำเสียงของข่าวยังคง เลือกตีตราเฉพาะฝ่ายหญิงอย่างไม่เปลีย่ นแปร เช่น “สาว วัยรุน่ ใจแตกรีดลูกทิง้ ถังขยะ, สลดรีดมารหัวขนทิง้ ถังขยะ ข้างทาง, แม่ใจยักษ์รักสนุกแต่ไม่ป้องกัน รีดมารหัวขน ประจานกลางเมือง, รีดมารหัวขนทิ้งศพห้องน�้ำห้างดัง, สลดศพทารกชายอายุครรภ์ 5 เดือน สงสัยวัยรุน่ ใจแตก ขับเลือดจนแท้ง, สลดหญิงใจร้ายท�ำแท้งลูกทิ้งขยะ”5 ที่นับเป็นข่าวใหญ่ที่สุดก็คือ การพบซากตัวอ่อน มนุษย์จากการท�ำแท้งจ�ำนวนสูงกว่าสองพันซากที่วัด แห่งหนึ่งในกรุงเทพฯ นอกเหนือจากความตระหนกของ กระแสสั ง คมแล้ ว สิ่ ง ที่ เ กิ ด ตามมาเสมอคื อ ท่ า ที ที่ เข้มงวดมากขึ้นของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องในการ ด�ำเนินการปราบปรามแหล่งให้บริการท�ำแท้ง อย่างไรก็ดี เหตุการณ์พบซากตัวอ่อนมนุษย์กว่าสองพันซากในครั้งนี้ ท�ำให้มกี ารพูดคุยถึงการแก้ไขกฎหมายห้ามท�ำแท้งอีกครัง้ ด้วยสะท้อนให้เห็นชัดเจนว่า มีผู้คนจ�ำนวนมากประสบ ปัญหาตั้งครรภ์โดยไม่พร้อม ขณะที่ทางออกที่เหมาะสม กลับมีไม่เพียงพอ และไม่มกี ารควบคุมจัดการทีด่ มี คี ณุ ภาพ เสี ย งของประชาชนที่ ป รากฏในการส� ำ รวจ ความคิดเห็นของหน่วยงานต่างๆ ก็มีท่าทีเปลี่ยนแปลง ไป โดยมากกว่าร้อยละ 60 ของประชาชนในการส�ำรวจ ระบุวา่ เห็นด้วยกับการแก้ไขขยายเงือ่ นไขในการท�ำแท้ง อย่างถูกกฎหมายให้กว้างกว่าเดิม ขณะที่ฝ่ายนโยบาย คัดค้านในทันทีว่า กฎหมายที่มีอยู่เพียงพอแล้วและต้อง เพิ่มมาตรการเชิงป้องกันให้มากขึ้น6

ในช่วง พ.ศ. 2551 - 2553 นั้น พบว่าประเด็น เกี่ยวกับการตั้งครรภ์ของวัยรุ่นได้รับความสนใจและถูก น�ำเสนอผ่านสือ่ ต่างๆ อย่างต่อเนือ่ ง ทัง้ ในแง่ของตัวเลข และทางออกอืน่ นอกเหนือการห้ามวัยรุน่ ไม่ให้มเี พศสัมพันธ์ เช่นข่าว ถึงท้องก็เรียนได้ ร.ร.ให้อนาคต, หนุนร่าง ก.ม.อนามัยเจริญพันธุ์ เปิดช่องให้เรียนขณะตั้งครรภ์, กฎหมายเปิดช่องอุม้ ท้องวัยรุน่ อนาคตคุณแม่ยงั สาว, สธ. เปิดศูนย์บริการทีเ่ ป็นมิตร ปรึกษาเซ็กส์วยั รุน่ ทัว่ ประเทศ, ครม.อนุมัติ น.ร.ท้องเรียนได้ - ลาคลอด เป็นต้น7 ขณะเดียวกัน ทางสาธารณสุขมีการเฝ้าระวัง การตัง้ ครรภ์และการคลอดของผูห้ ญิงทีอ่ ายุตำ�่ กว่า 20 ปี ในฐานะปรากฏการณ์ที่จะส่งผลต่อคุณภาพประชากร ในอนาคต เนือ่ งจากทารกทีเ่ กิดจากผูห้ ญิงอายุนอ้ ยมักมี ปัญหาเรื่องน�้ำหนักแรกคลอดตกเกณฑ์ และปัญหาอื่นๆ ที่ส่งผลต่อสุขภาพในระยะยาว โดยพบว่าอัตราการ ตั้งครรภ์ของผู้หญิงอายุต�่ำกว่า 20 ปี มีแนวโน้มเพิ่ม สูงขึ้นทั่วประเทศ การเปิดเผยผลการเฝ้าระวังนี้อย่าง ต่อเนื่องเป็นจุดเริ่มต้นที่ท�ำให้สถานการณ์ “แม่วัยรุ่น” ได้รับการจับตามองจากภาคนโยบายและสื่อมวลชน ส่งผลในเชิงส�ำทับให้ประเด็นเรือ่ งเพศ โดยเฉพาะเพศของ วัยรุน่ ได้รับความสนใจมากยิ่งขึ้น8 “เรื่องเพศ” กับกระบวนการ นโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม ในสังคมที่สลับซับซ้อน ปัญหาสังคมมีลักษณะ แตกตัวและขยายตัว จนไม่สามารถรอให้ฝ่ายการเมือง มีบทบาทก�ำหนดนโยบายและจัดสรรทรัพยากรเพื่อดูแล จั ด การคุ ณ ภาพชี วิ ต ประชาชนได้ แ ต่ เ พี ย งฝ่ า ยเดี ย ว กระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม (Participatory Public Policy Process) จึ ง เป็ น หนึ่ ง ใน เครื่องมือร่วมก�ำหนดกรอบกติกาทางสังคมที่ส�ำคัญ รูปธรรมชัดเจนของสังคมไทยในการจัดกระบวนการ นโยบายสาธารณะแบบมีสว่ นร่วม ซึง่ เกิดขึน้ อย่างกว้างขวาง ทั่วประเทศและครอบคลุมหลายประเด็นก็คือ การจัด “สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ” ที่เริ่มด�ำเนินการอย่างเป็น

http://www.sxc.hu

ระบบเป็นปีแรกใน พ.ศ. 2551 โดยเริม่ ต้นตัง้ แต่การเปิด พืน้ ทีใ่ ห้ภาคส่วนต่างๆ มีโอกาสก�ำหนดโจทย์ของตนเอง จากนั้นสนับสนุนให้เกิดกระบวนการค้นคว้ารวบรวม องค์ความรู้ที่เกี่ยวข้อง และจัดให้มีพื้นที่แลกเปลี่ยน ถกเถียงและหาทางออกที่รอบด้านร่วมกัน จนเกิดเป็น “นโยบาย” ในเรื่องนั้นๆ อย่างเป็นทางการ โดยผ่าน กระบวนการพิจารณาและเห็นชอบโดยคณะรัฐมนตรี (1) ข้อมติสุขภาวะทางเพศ: ความรุนแรงทาง เพศ การตั้งครรภ์ที่ไม่พร้อม และเรื่องเพศกับเอดส์/ โรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์ “เรื่องเพศ” เป็นอีกหนึ่งข้อเสนอในกระบวนการ สมัชชาสุขภาพแห่งชาติปที ี่ 1 (พ.ศ. 2551) ภายใต้หวั ข้อ “สุขภาวะทางเพศ: ความรุนแรงทางเพศ การตั้งครรภ์ที่ ไม่พร้อม และเรือ่ งเพศกับเอดส์/โรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์”9 โดยมีเครือข่ายภาคประชาชนอย่างน้อย 5 เครือข่าย ร่วมกันพัฒนาเนื้อหาข้อเสนอเชิงนโยบายและผลักดัน ต่อเนื่องเข้าสู่กระบวนการสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ทั้ง 5 เครือข่ายที่ว่านี้ ได้แก่ เครือข่ายยุติ ความรุนแรงต่อผูห้ ญิงและเด็ก แนวร่วมเพือ่ ความก้าวหน้า ของผูห้ ญิง เครือข่ายผูห้ ญิงกับเอดส์ เครือข่ายสนับสนุน ทางเลือกเพือ่ ผูห้ ญิงทีท่ อ้ งไม่พร้อม และเครือข่ายสุขภาวะ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 63

ทางเพศ มีลักษณะเป็นเครือข่ายแบบหลวมๆ ของ หน่วยงาน องค์กร และบุคคลทีท่ ำ� งานเกีย่ วข้องกับประเด็น เรื่องเพศ เมื่อมีคณะกรรมการสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ เปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ เสนอประเด็นเข้าไปเพื่อ คัดเลือกเข้าสู่กระบวนการสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ทั้ง 5 เครือข่ายจึงรวมตัวกันน�ำเสนอประเด็นเรื่องสุขภาวะ ทางเพศ โดยมีเครือข่ายสุขภาวะทางเพศเป็นแกนกลาง กระบวนการหารือเพือ่ พัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบาย สุขภาวะทางเพศทัง้ 3 ด้าน ประกอบด้วย การประชุม ระดมสมอง 2 ครัง้ เพือ่ จัดท�ำข้อเสนอและการส�ำรวจความ คิดเห็นของประชาชนทีม่ ตี อ่ ร่างข้อเสนอ มีทมี วิชาการท�ำ หน้าที่ศึกษารวบรวมทั้งข้อมูลเบื้องต้น ความเห็นเพื่อ ยกร่างข้อเสนอ รวมทัง้ ผลการประชาพิจารณ์เพือ่ ปรับปรุง ร่างข้อเสนอ ก่อนส่งข้อเสนอเข้าสู่กระบวนการพิจารณา โดยสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ และปรับปรุงเป็นเอกสาร มติที่ชื่อว่า “สุขภาวะทางเพศ: ความรุนแรงทางเพศ การตัง้ ครรภ์ทไี่ ม่พร้อม และเรือ่ งเพศกับเอดส์/โรคติดต่อ ทางเพศสัมพันธ์” ครอบคลุมข้อเสนอเชิงนโยบายดังนี้ • จัดให้มกี ารสอนเพศศึกษารอบด้านแก่ประชาชน ทุ ก เพศทุ ก วั ย ทั้ ง ในระบบและนอกระบบ การศึกษา • จัดบริการปรึกษาทัง้ ก่อนและหลังเผชิญปัญหา เน้นทั้งการปรึกษาแบบเพื่อนช่วยเพื่อน และ การปรึกษาทางเลือกและเสริมพลัง • จัดศูนย์บริการสุขภาพทางเพศและอนามัย เจริญพันธุ์ที่เป็นมิตรกับคนทุกกลุ่ม • จัดบริการยุติการตั้งครรภ์ที่ปลอดภัยภายใต้ ข้ อ ก� ำหนดของกฎหมายและอยู ่ ใ นชุ ด สิ ทธิ ประโยชน์ของระบบประกันสุขภาพทุกระบบ • จัดให้มีการศึกษาวิจัยและท�ำฐานข้อมูลของ สถานการณ์การตั้งครรภ์ที่ไม่พร้อม • จัดตั้งที่พักพิงและคุ้มครองสิทธิแก่ผู้ประสบ ปัญหาในทุกจังหวัด เน้นระบบบริการทีค่ รอบคลุม และครบวงจร เข้าถึงได้ง่าย • ขจั ด อคติ ท างเพศในกระบวนการยุ ติ ธ รรม ทุกระดับ 64 สุขภาพคนไทย 2556

• จัดท�ำแผนปฏิบตั กิ ารส่งเสริมสุขภาวะทางเพศ โดยองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และภาคี เครือข่าย • ผลักดันให้เกิดนโยบายและแนวปฏิบตั ทิ ชี่ ดั เจน เพื่อป้องกันและขจัดการยุติการตั้งครรภ์ที่ ไม่ปลอดภัย • สร้างเสริมความเข้มแข็งของเครือข่ายการท�ำงาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และชุมชน ใน การด�ำเนินงานตามข้อมติ (2) ข้อมติการแก้ปญั หาวัยรุน่ ไทยกับการตัง้ ครรภ์ ที่ไม่พร้อม ในปี 2553 กรมอนามัยร่วมมือกับหน่วยงานภาคี ทัง้ ภาครัฐและภาคประชาชน พัฒนาร่างข้อมติการแก้ปญั หา วัยรุน่ ไทยกับการตัง้ ครรภ์ทไี่ ม่พร้อมเป็นการเฉพาะ เนือ่ งจาก สถิติการคลอดบุตรของเยาวชนอายุไม่ถึง 20 ปี เพิ่มสูง ทุกปี โดยวิเคราะห์ไว้ในเอกสารหลักว่า จะก่อให้เกิด ผลกระทบตามมาทั้งในมิติของสุขภาพแม่และเด็ก และ คุณภาพประชากร10 เมื่อมีการน�ำเสนอร่างข้อมติการแก้ปัญหาวัยรุ่น ไทยกับการตัง้ ครรภ์ทไี่ ม่พร้อมในการประชุมสมัชชาสุขภาพ แห่งชาติครัง้ ที่ 3 (พ.ศ. 2553) ภาคีอนื่ ๆ จึงร่วมสนับสนุน และได้รับการพิจารณาเป็นมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 ครอบคลุมข้อเสนอเชิงนโยบาย ดังนี้ • จัดตั้งกลไกร่วมระหว่างคณะกรรมการพัฒนา อนามัยการเจริญพันธุแ์ ห่งชาติ คณะกรรมการ คุ้มครองเด็กแห่งชาติ คณะกรรมการส่งเสริม การพัฒนาเด็กและเยาวชนแห่งชาติ และภาคี ทีเ่ กีย่ วข้อง เพือ่ ให้มกี ลไกขับเคลือ่ นทัง้ ในระดับ ชาติและระดับจังหวัด • จัดให้มีการเรียนการสอนเพศศึกษารอบด้าน จริยธรรม และศีลธรรม และระบบรองรับ การแก้ปัญหานักเรียนนักศึกษาที่ตั้งครรภ์ • สนับสนุนงบประมาณจากกองทุนหลักประกัน สุขภาพในระดับท้องถิน่ และระดับพืน้ ทีส่ อู่ งค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ด�ำเนินงานด้าน การป้องกันและแก้ไขการตั้งครรภ์ที่ไม่พร้อม ในวัยรุ่น

• ประสานความร่วมมือระหว่างกระทรวงวัฒนธรรม กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมัน่ คงของ มนุษย์ กระทรวงสาธารณสุข คณะกรรมการ สถานศึกษา คณะกรรมการนโยบายเครือ่ งดืม่ แอลกอฮอล์แห่งชาติ คณะกรรมการควบคุม เครือ่ งดืม่ แอลกอฮอล์ในพืน้ ที่ ผลักดันให้สงั คม มี ทั ศ นคติ เ ชิ ง บวกต่ อ เรื่ อ งเพศ จริ ย ธรรม ศีลธรรม ทักษะสื่อสารเรื่องเพศในครอบครัว บริการที่หลากหลายและเป็นมิตรกับเด็กและ เยาวชน ลดพฤติกรรมการบริโภคเครื่องดื่ม แอลกอฮอล์ของเยาวชน • ผลักดันการประกาศใช้ร่างพระราชบ งพระราชบัญญัติ คุม้ ครองอนามัยการเจริญพันธุ์ พ.ศ. ... ภายใน พ.ศ. 2554 จากการติดตามการด�าเนินงานต่างๆ ที่เกิดขึ้น ภายหลังการประกาศใช้ขอ้ มติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติทงั้ 2 ข้อมติ พบว่า หน่วยงานต่างๆ ที่มีภารกิจโดยตรง ตามข้อมติยังด�าเนินงานอย่างที่เคยเป็นมา ไม่พบว่ามี เจ้าภาพใหม่ๆ หรือกลไกการท�างานเชิงบบูรณาการเกิดขึน้ แต่อย่างใด สะท้อนให้เห็นช่องโหว่ของการจัดการปั- หา สังคมและสาธารณสุขที่ซับซ้อน ต้องการการท�างาน ร่วมก มกันจากหน่วยงานหลายฝ่าย และหากเป็นเช่นนี้ เราคงต้องเผชิญกับปัญหาด้านเพศที่ขยายตัวและทวี ความรุนแรงของผลกระทบมากขึ้นต่อไป จับตากระแสความเปลี่ยนแปลงเชิ งกฎหมาย ที่ส่งผลต่อ “วิถีเพศ วิถีสุขภาวะ”

(1) การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา ว่าด้วยเรื่องข่มขืน พ.ศ. 2550 ถื อ ได้ ว ่ า เป็ น ปี แ ห่ ง ชั ย ชนะของ ขบวนการเคลื่อนไหวด้านสิทธิทางเพศที่พยายามมากว่า 10 ปี ให้เกิดการแก้ไขประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 276 ว่าด้วยความผิดฐานข่มขืนกระท�าช�าเรา จากเดิมทีไ่ ม่นบั ว่าการข่มขืนภรรยาเป็นความผิดทางอาญา ไปสูก่ ารรวม กรณีข่มขืนภรรยาไว้ในการก�าหนดฐานความผิดด้วย

ยิง่ ไปกว่านัน้ การแก้ไขเพิม่ เติมประมวลกฎหมาย อาญาครัง้ นีไ้ ด้ขยายความการข่มขืนกระท�าช�าเราครอบคลุม ถึงบุคคลทุกเพศทุกวัย ครอบคลุมการกระท�าที่มากกว่า อวัยวะเพศต่ออว อวัยวะเพศ และระบุวธิ กี ารพิจารณาความผิด ที่ละเอียดอ่อนต่อความสัมพันธ์ฉันสามีภรรยาว่า หาก บุคคลทัง้ คูป่ ระสงค์จะอยูก่ นิ ฉันสามีภรรยาให้ศาลลงโทษ น้อยกว่าทีก่ ฎหมายก็ยอ่ มได้ แต่ประเด็นนีถ้ กู ตัง้ ข้อสังเกต ว่า อาจน�าไปสูก่ ารยอมความระหว่างฝ่ายกระท�าและฝ่าย ผู้เสียหายในนามของ “การรักษาสถาบันครอบครัว” นอกจากนี้ มาตรา 277 ซึ่งเดิมเป็นการข่มขืน กระท�าช�าเราผู้เยาว์ ได้รับการแก้ไขให้ครอบคลุมทั้งเด็ก หญิงและเด็กชาย ครอบคลุมผู้กระท�าทั้งชายและหญิง ครอบคลุมการกระท�าทีม่ ากกว่าอวัยวะเพศต่ออวัยวะเพศ และระบุการลงโทษที่มากขึ้นในกรณีที่ผู้เสียหายอายุ ไม่เกิน 13 ปีด้วย อย่างไรก็ดี มาตรา 277 ยังระบุว่า ถ้าผู้กระท�าอายุไม่เกกิน 18 ปี และกระท�าต่อเด็กอายุ มากกว่า 13 แต่ไม่เกิน 15 ปี ศาลสามารถให้แต่งงาน กันได้หากทั้งคู่ตกลงใจ ฝ่ายผู้กระท�าจึงสามารถพ้นโทษ โดยปริยาย

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 65

(2) การตราพระราชบัญญัตคิ มุ้ ครองผูถ้ กู กระท�า ด้วยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ. 2550 ใน พ.ศ. 2550 อีกเช่นกันทีส่ งั คมไทยมีกฎหมาย ฉบับแรกทีร่ ะบุชดั เจนว่า การใช้ความรุนแรงในครอบครัว เป็นสิ่งผิดกฎหมาย ผู้เสียหายต้องได้รับความคุ้มครอง ไม่ว่าจะอยู่ในสถานะใดในครอบครัว ผู้กระท�าต้องได้รับ การบ�าบัดฟื้นฟฟูหรือลงโทษทางอาญาตามแต่กรณีของ การกระท�ารุนแรงนั้น “บุคคลในครอบครัว” ที่ได้รับความคุ้มครองนั้น หมายถึง “คู่สมรส คู่สมรสเดิม ผู้ที่อยู่กินหรือเคยอยู่กิน ฉันสามีภริยาโดยมิได้จดทะเบียนสมรส บุตร บุตรบุญธรรม สมาชิกในครอบครัว รวมทัง้ บุคคลใดๆ ทีต่ อ้ งพึง่ พาอาศัย และอยูใ่ นครัวเรือนเดียวกัน” เป็นการขยายความคุม้ ครอง มากกว่าสามีภรรยาที่จดทะเบียนสมรสตามกฎหมาย นับเป็นความก้าวหน้าในเชิงของแนวคิดเรือ่ ง “ครอบครัว” อย่างเด่นชัด กฎหมายฉบับนีย้ งั ระบุกลไกใหม่ๆ ในการจัดการ กับปัญหาความรุนแรงในครอบครัว โดยเฉพาะแนวความคิด เรื่อง “โรงซ่อมสามี” ที่จัดว่าเป็นกลไกละเอียดอ่อน ที่ ร องรั บ การแก้ ไ ขปั ญ หาความรุ น แรงในครอบครั ว ที่บ่อยครั้งฝ่ายภรรยามิได้ต้องการด�าเนินคด คดีอาญาอย่าง 66 สุขภาพคนไทย 2556

เด็ดขาดต่อสามี เพียงแต่ต้องการ “หยุดความรุนแรง” และให้สามีปรับพฤติกรรมเสียใหม่ เหล่านีเ้ ป็นความท้าทายอย่างยิง่ เนือ่ งจากกลไก รัฐในส่วนการบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ถูกออกแบบมา เพื่อรองรับมาตรการเหล่านี้แต่อย่างใด วราภรณ์ แช่มสนิท และคณะ ศึกษาติดตามผล การบังคับใช้กฎหมายและวิเคราะห์ฐานคิดของกฎหมาย ฉบับนี้ พบว่าเป็นเรื่องยากที่กฎหมายจะส่งผลบรรลุถึง การคุ้มครองผู้ถูกกระท�ารุนแรงในครอบคร แรงในครอบครัวซึ่งส่วนใหญ่ เป็นฝ่ายภรรยา เนือ่ งจากขัดต่อทัศนคติของผูป้ ฏิบตั งิ าน ที่มักมองว่าเป็นเรื่องภายในครอบครัว กลไกด�าเนินงาน ไม่ชดั เจนและไม่เพียงพอ รวมทัง้ เจตนารมณ์ของกฎหมาย ทีม่ งุ่ รักษาสถาบันครอบครัวไว้มากกว่าคุม้ ครองผูถ้ กู กระท�า กฎหมายจึงระบุเรื่องการยอมความในทุกขั้นตอนของ การด�าเนินการ จจึงยากที่กล่าวว่ากฎหมายจะส่งผลที่ดี ต่อสถานการณ์ปัญหาความรุนแรงในครอบครัว11 (3) ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองอนามัยการ เจริญพันธุ์ พ.ศ. ... กลางปี พ.ศ. 2553 หนังสสือพิมพ์หลายฉบับ เปิดประเด็นข่าวว่ากระทรวงสาธารณสุขต้องการผลักดัน ร่างกฎหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิการศึกษาของนักเรียนที่

ตัง้ ครรภ์ ส่งผลให้คำ� ว่า “อนามัยการเจริญพันธุ”์ ชือ่ อย่าง เป็นทางการของร่างกฎหมายฉบับนีเ้ ริม่ คุน้ หูผคู้ น พร้อม ไปกับกระแสวิพากษ์วจิ ารณ์วา่ การขับเคลือ่ นกฎหมายนี้ เป็นการแก้ไขปัญหาการตัง้ ครรภ์ของเยาวชนทีถ่ กู ทางแล้ว หรือไม่ (ดูสาระหลักของร่าง พ.ร.บ. นี้ ในล้อมกรอบ) หากดูจากกระแสเสียงของสังคมที่สะท้อนผ่าน หน้าหนังสือพิมพ์กล่าวได้วา่ เสียงตอบรับมีมากกว่าเสียง คัดค้านอย่างชัดเจน ดังตัวอย่าง เพือ่ นหญิงหนุนอนุญาต นร.ท้อง (ข่าวสด. 9 กรกฎาคม 2553) หนุน พ.ร.บ.คุม้ ครอง อนามัยเจริญพันธุ์ (บ้านเมือง. 22 กรกฎาคม 2553) วรากรณ์หนุนร่าง พ.ร.บ.ท้องเรียนต่อ (ไทยรัฐ. 20 กรกฎาคม 2553) แม้แต่นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นยังให้ สัมภาษณ์วา่ พร้อมสนับสนุนร่างกฎหมายนีเ้ พราะต้องการ แก้ไขสถานการณ์เรื่องเพศของเยาวชนในสังคม12 กลางเดือนธันวาคม 2553 คณะรัฐมนตรีมีมติ รับหลักการของร่าง พ.ร.บ.คุม้ ครองอนามัยการเจริญพันธุ์ และส่งต่อให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาก่อนจะ ส่งกลับมาให้คณะรัฐมนตรีพจิ ารณาอีกครัง้ เพือ่ ส่งต่อไป ยั ง สภาผู ้ แ ทนราษฎร 13 แต่ ใ นเดื อ นมี น าคม 2554 คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 10 มีมติให้กระทรวง สาธารณสุขน�ำร่าง พ.ร.บ.คุม้ ครองอนามัยการเจริญพันธุ์ กลับไปพิจารณาทบทวนถึงความจ�ำเป็นในการตราเป็น กฎหมาย เนือ่ งจากคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า มาตรการ ในการคุม้ ครองสิทธิอนามัยการเจริญพันธุแ์ ละการส่งเสริม อนามัยการเจริญพันธุ์ตามร่างกฎหมายนี้เป็นเรื่องที่คณะ รัฐมนตรีสามารถด�ำเนินการได้โดยไม่ตอ้ งมีสภาพบังคับทาง กฎหมาย อย่างไรก็ดี ภายหลังกระทรวงสาธารณสุขพิจารณา ทบทวนก็ได้จัดให้มีการปรับปรุงร่างกฎหมายฉบับนี้ พร้อมทั้งเปลี่ยนชื่อเป็น “ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริม อนามัยการเจริญพันธุ”์ โดยคงสาระหลักของกฎหมายไว้ เช่นเดิม ร่างกฎหมายนีไ้ ด้ถกู ส่งกลับไปยังคณะกรรมการ กฤษฎีกาเพือ่ พิจารณาอีกครัง้ ในช่วงปลายปี 2555 ปัจจุบนั (มีนาคม 2556) ยังคงอยูใ่ นการพิจารณาโดยคณะกรรมการ กฤษฎีกา

(4) ร่างพระราชบัญญัตสิ ง่ เสริมความเสมอภาค ทางเพศ พ.ศ. ... ส�ำนักส่งเสริมกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นหน่วยงานหลักทีข่ บั เคลือ่ นร่าง พ.ร.บ.ความเท่าเทียม ระหว่ างเพศ พ.ศ. ... ซึ่ ง ริ เริ่ ม และพยายามยกร่าง มาตั้งแต่ปี 2548 จนกระทั่งเดือนเมษายน 2555 คณะ รัฐมนตรีจึงมีมติเห็นชอบ14 เดือนตุลาคม 2555 เครือข่ายภาคประชาชน อันประกอบด้วย เครือข่ายผู้หญิงพลิกโฉม เครือข่าย ผู ้ ห ญิ ง เพื่ อ ความก้ า วหน้ า และสั น ติ ภ าพ เครื อ ข่ า ย ความหลากหลายทางเพศ และภาคประชาสังคมอีก จ�ำนวนหนึ่งได้เข้ายื่นเสนอร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมโอกาส และความเสมอภาคระหว่ า งเพศ พ.ศ. ... ซึ่ ง เป็ น ฉบับภาคประชาชนพร้อมเอกสารเข้าชื่อเสนอกฎหมาย 15,636 รายชือ่ ต่อประธานรัฐสภา เท่ากับว่าร่างกฎหมาย ทีเ่ กีย่ วข้องกับความเสมอภาคระหว่างเพศทัง้ ฉบับรัฐบาล และฉบับประชาชนได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของ รัฐสภาพร้อมกัน15 (ดูรายละเอียดในล้อมกรอบ) (5) ร่างพระราชบัญญัติการจดทะเบียนคู่ชีวิต พ.ศ. ... กฎหมายไทยให้การรับรองการใช้ชีวิตอยู่เป็นคู่ เฉพาะชีวิตคู่ของรักต่างเพศเท่านั้น ทั้งที่ความเป็นจริง ในสังคมมีคู่รักเพศเดียวกันที่อยู่ร่วมกันเป็นคู่ชีวิตหรือ ครอบครัวเดียวกันไม่นอ้ ย ดังทีป่ รากฏเป็นข่าวพิธแี ต่งงาน ของคูร่ กั เพศเดียวกันในหน้าหนังสือพิมพ์อยูเ่ นืองๆ16 แต่ การทีก่ ฎหมายไทยไม่รบั รองการใช้ชวี ติ คูด่ งั กล่าว ท�ำให้ คู่ชีวิตเหล่านี้ขาดสิทธิอันพึงได้ตามรัฐธรรมนูญ ในช่วง 3 ปีทผี่ า่ นมา เครือข่ายหลากหลายทางเพศจึงได้พยายาม ขับเคลือ่ นและผลักดันให้สงั คมไทยตรากฎหมายใหม่เอีย่ ม เกี่ยวกับการจดทะเบียนใช้ชีวิตคู่ร่วมกันของคนรักเพศ เดียวกัน ดังการผลักดันผ่านคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน และการจัดเวทีสัมมนาอภิปรายเรื่องนี้หลายครั้ง เรื่องนี้มาสู่ความสนใจของกรรมาธิการกฎหมาย การยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร ใน เดือนสิงหาคม 2555 เพราะข่าวของ นที ธีระโรจนพงษ์ 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 67

แกนน�ำเครือข่ายอัตลักษณ์ทางเพศ ประธานกลุ่มเกย์ การเมือง และนักเคลื่อนไหวเรื่องเกย์ชื่อดัง ที่ประกาศ จะฟ้องศาลปกครอง เพราะถูกปฏิเสธการจดทะเบียนกับ คูท่ อี่ ยูก่ นั มานาน 19 ปีแล้วจากนายทะเบียนอ�ำเภอเมือง เชียงใหม่ นทีกล่าวว่า “กฎหมายครอบครัวที่ใช้อยู่ขัด กับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 30 ในเรื่องของ ความเสมอภาคและเท่าเทียมของคนทุกเพศ นับเป็น การเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรมโดยเหตุแห่งเพศ”17 ต่อมา พล.ต.อ.วิรฬุ ห์ พืน้ แสน สมาชิกสภาผูแ้ ทน ราษฎร แบบบัญชีรายชือ่ พรรคเพือ่ ไทย ในฐานะประธาน กรรมาธิการฯ รับลูกเรื่องนี้ โดยน�ำมาเข้ากระบวนการ ร่างเป็นกฎหมายการจดทะเบียนคู่ชีวิต มีคณะท�ำงาน พิจารณาข้อเท็จจริงและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิของ กลุม่ บุคคลทีม่ คี วามหลากหลายทางเพศ คณะกรรมาธิการ กฎหมาย การยุตธิ รรมและสิทธิมนุษยชน สภาผูแ้ ทนราษฎร และกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม ด้วยเหตุผลว่าเป็นเรือ่ งของสิทธิเสรีภาพ และ “กฎหมาย ฉบับนีอ้ อกมาเพือ่ ช่วยผูท้ มี่ คี วามหลากหลายทางเพศ ให้ ได้รว่ มชีวติ อยูด่ ว้ ยกัน เป็นการจัดระเบียบสังคมชนิดหนึง่ ดังนั้น สาระส�ำคัญของกฎหมายที่เกี่ยวพันกัน มันก็จะ เป็นประโยชน์ขนึ้ และทุกฝ่ายก็จะได้ถอื ปฏิบตั ใิ นแนวทาง เดียวกัน”18 จนถึงเดือนกุมภาพันธ์ 2556 กฎหมายฉบับนี้ ก็ร่างเสร็จ (ดูรายละเอียดกฎหมายในล้อมกรอบ) และ เข้าสู่ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน 4 ภูมิภาค ในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ - มีนาคม 2556 กลุ่ม เครือข่ายความหลากหลายทางเพศที่พยายามผลักดัน เรื่องนี้มาตลอดหวังว่า กฎหมายนี้จะช่วยบรรเทาความ เดือดร้อนจากสถานการณ์จริงของคู่ชีวิตเพศเดียวกัน ให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เช่น การคุ้มครองสิทธิ ในฐานะคู่ชีวิตในการตัดสินใจแทนในการรักษาพยาบาล การด�ำเนินการแทนในกระบวนการยุติธรรม การจัดการ ทรัพย์สินในครอบครัว การท�ำนิติกรรมสัญญา การรับ สวัสดิการหรือสิทธิอนั พึงได้ในฐานะคู่ การรับสิทธิในการ พ�ำนักอาศัยในประเทศในฐานะคูส่ มรส รวมไปถึงสวัสดิการ และอ�ำนาจในการดูแลบุตร19 68 สุขภาพคนไทย 2556

พลังขับเคลื่อนภาคประชาสังคมเรื่องเพศ สู่ “วิถีเพศ วิถีสุขภาวะ” กว่าทศวรรษทีผ่ า่ นมา ขบวนการเคลือ่ นไหวทาง สังคมที่เกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตด้านเพศมีความเคลื่อนไหว ที่คึกคักอย่างยิ่ง เกิดเป็นเครือข่ายภาคประชาสังคม ที่ท�ำงานด้านสิทธิและสุขภาวะทางเพศจ�ำนวนมาก ทั้ง ในส่วนกลางและภูมิภาค ดังตัวอย่างความเข้มแข็งของ เครือข่าย 5 เครือข่าย ที่เคลื่อนไหวทั้งในระดับนโยบาย และปฏิบัติการทั้งในส่วนของภาครัฐ ภาคเอกชน และ ภาคประชาชน ดังนี้20 • เครือข่ายเพือ่ ยุตคิ วามรุนแรงต่อผูห้ ญิงและเด็ก เกิดขึ้นตั้งแต่ พ.ศ. 2544 ข้อเสนอนโยบาย ส� ำ คั ญ ที่ ขั บ เคลื่ อ นคื อ การเสนอให้ แ ก้ ไ ข กฎหมายอาญาว่ า ด้ ว ยการข่ ม ขื น ภรรยา ไม่นับเป็นความผิดทางอาญา และเสนอให้ การข่มขืนเป็นความผิดอาญาทีไ่ ม่สามารถยอม ความกันได้ ข้อเสนอแรกมีการขับเคลือ่ นอย่าง ต่อเนื่องจนเกิดการแก้ไขประมวลกฎหมาย อาญาเรื่องการข่มขืนดังได้กล่าวไปแล้ว แต่ ข้อเสนอทีส่ องยังคงเป็นเพียงแนวคิดทีฝ่ า่ ยแก้ไข กฎหมายไม่เปิดรับเท่าใดนัก • เครื อ ข่ า ยผู ้ ห ญิ ง กั บ เอดส์ ในช่ ว งปี 2545 ภาคประชาชนที่ท�ำงานด้านการป้องกันและ แก้ไขปัญหาเอชไอวี/เอดส์ได้รวมตัวกันเป็น เครือข่ายย่อยเฉพาะผู้ที่สนใจ และเห็นความ จ�ำเป็นที่ต้องท�ำงานในประเด็นเรื่องเพศของ ผู้หญิงเป็นการเฉพาะ เนื่องจากผู้หญิงเป็น กลุ่มประชากรที่เผชิญกับเงื่อนไขปัจจัยทาง วัฒนธรรมที่แตกต่างจากเพศชาย โดยเฉพาะ อย่างยิ่งในแง่ของความสัมพันธ์เชิงอ�ำนาจ ระหว่างหญิงและชาย ส่งผลให้การด�ำเนินงาน ป้องกันและช่วยเหลือในกรณีของเอชไอวี/เอดส์ ยิง่ ต้องการความเข้าใจทีล่ ะเอียดอ่อนและจ�ำเพาะ เจาะจง ปัจจุบนั เครือข่ายคลีค่ ลายตัวไปมุง่ เน้น เรื่องการเผยแพร่แนวคิดและความเข้าใจเรื่อง “สิทธิทางเพศ สิทธิดา้ นเอดส์ คือสิทธิมนุษยชน”

กฎหมายเกี่ยวกับ “วิถเี พศ วิถสี ขุ ภาวะ” ที่กำ� ลังอยู ร่ ะหว่างการผลักดันเข้าสูส่ ภาฯ (1) ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองอนามัยการเจริญพันธุ์ พ.ศ. ... สาระหลักประกอบด้วย 6 หมวด เริ่มต้น ตั้งแต่การคุ้มครองสิทธิในการตัดสินใจเรื่องการตั้งครรภ์และการมีบุตร หน้าที่สถานศึกษาในการจัดการเรียนการสอน เพศศึกษาทีเ่ หมาะสมและการพัฒนาครูเพศศึกษา การจัดบริการด้านสุขภาพทางเพศและอนามัยการเจริญพันธุท์ สี่ อดคล้อง กับคนทุกเพศทุกวัยและเน้นการรักษาความลับ/ความเป็นส่วนตัว การคุม้ ครองหญิงตัง้ ครรภ์โดยไม่พร้อมทัง้ ทีอ่ ยูใ่ นระบบ การศึกษาและที่เป็นลูกจ้างสถานประกอบการ การป้องกันการคุกคามทางเพศในหน่วยงานรัฐและเอกชน และก�ำหนด ให้มีกลไกระดับชาติเพื่อขับเคลื่อนการบังคับใช้กฎหมายนี้ (2) ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ พ.ศ. ... สาระส�ำคัญของร่าง พ.ร.บ. ฉบับประชาชนเปรียบเทียบกับร่าง พ.ร.บ.ฉบับรัฐบาล มีความแตกต่างในหลายประเด็นด้วยกัน เช่น • ร่างฉบับรัฐบาลระบุนยิ ามค�ำว่า “การเลือกปฏิบตั ”ิ โดยมีขอ้ ยกเว้นว่าสามารถเลือกปฏิบตั โิ ดยไม่เป็นธรรมได้ ในกรณีที่มีเหตุผลทางวิชาการ ทางศาสนา หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ (มาตรา 3) ในขณะที่ร่างฉบับประชาชนระบุ ห้ามการเลือกปฏิบัติทั้งทางตรงและทางอ้อมโดยไม่มีข้อยกเว้น • ร่างฉบับรัฐบาลไม่ระบุห้ามการกระท�ำรุนแรงอันเกิดจากความแตกต่างทางเพศภาวะ (gender - based violence) ในขณะที่ร่างฉบับประชาชนระบุชัดเจนและขยายความครอบคลุมถึงความรุนแรงทางเพศ การคุกคามทาง เพศด้วย • ร่างฉบับประชาชนเพิม่ หมวดการคุม้ ครองและการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ เพิม่ กองทุน ส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ และระบุสัดส่วนงบประมาณที่รัฐต้องจัดสรร ทั้งเพื่อการชดเชยบรรเทา ทุกข์ และเพือ่ สนับสนุนการด�ำเนินงานเพือ่ ส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ ส่วนร่างฉบับรัฐบาลไม่ได้ระบุ หมวดคุ้มครองส่งเสริมและหมวดกองทุน • ร่างฉบับประชาชนก�ำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการระดับชาติให้มีความสมดุลระหว่างกรรมการจาก ภาคส่วนต่างๆ และเพิ่มการมีส่วนร่วมขององค์กรเอกชนและภาคส่วนต่างๆ ในการเสนอชื่อกรรมการในกลไกรับเรื่อง ร้องเรียน ส่วนร่างฉบับรัฐบาลระบุเพียงให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมฯ เป็นผู้แต่งตั้ง (3) ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. ... ในช่วงเดือนธันวาคม 2555-มกราคม 2556 คณะกรรมาธิการ การกฎหมาย การยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร และเครือข่ายองค์กรที่ท�ำงานด้านสิทธิความ หลากหลายทางเพศ ได้ร่วมกันร่างกฎหมายนี้ และขณะนี้ (มีนาคม 2556) อยู่ระหว่างการเดินสายรับฟังความคิดเห็น ของประชาชน 4 ภาค สาระส�ำคัญของกฎหมายมีดังนี้ • คู่ชีวิต หมายถึง บุคคลสองคนที่จดทะเบียนกันตาม พ.ร.บ. นี้ • การจดทะเบียนจะท�ำได้ต่อเมื่อบุคคลทั้งสองบรรลุนิติภาวะแล้ว • คู่ชีวิตตาม พ.ร.บ. นี้ ให้ถือเสมือนอยู่ในฐานะคู่สมรสที่ชอบด้วยกฎหมาย • คู่ชีวิตอาจเลือกใช้นามสกุลของอีกฝ่ายได้ • ในเรื่องทรัพย์สิน ให้น�ำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 5 ว่าด้วยครอบครัว หมวด 4 ทรัพย์สินระหว่างสามีภรรยามาใช้บังคับ (สิทธิในการจัดการทรัพย์สินเหมือนกับคู่สามีภรรยาที่จดทะเบียนสมรสกัน) • ในเรื่องมรดก ให้น�ำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 6 มรดก มาใช้บังคับ (คู่ชีวิต มีสิทธิรับมรดกเช่นเดียวกับคู่สามีภรรยาที่จดทะเบียนสมรสกัน) • คู่ชีวิตมีสิทธิต่างๆ ในฐานะคนในครอบครัว เช่น เป็นผู้เสียหายฟ้องคดีอาญาแทนเจ้าตัวได้ เป็นผู้มีส่วน ได้เสียตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เป็นบุคคลในครอบครัวตามกฎหมายความรุนแรงในครอบครัว เป็นผู้อนุบาล หรือผู้พิทักษ์หากคู่ชีวิตถูกสั่งให้เป็นผู้ไร้ความสามารถ ฯลฯ 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 69

• แนวร่วมผูห้ ญิงเพือ่ ความก้าวหน้าและสันติภาพ ใน พ.ศ. 2543 องค์กรพัฒนาเอกชนที่ท�ำงาน ด้านผูห้ ญิงได้รว่ มกันจัดสัมมนาขบวนยุทธหญิง ไทยในศตวรรษที่ 21 เพือ่ ทบทวนและปรับปรุง ยุทธศาสตร์การด�ำเนินงานให้สอดคล้องกับ สถานการณ์และยุคสมัย โดยมูลนิธิผู้หญิง เป็นแกนกลางในการประสานงานองค์กรต่างๆ รวม 39 องค์กร และขับเคลื่อนการท�ำงาน เพือ่ ติดตามความก้าวหน้าจากการทีร่ ฐั บาลไทย ลงนามในอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือก ปฏิบตั ทิ กุ รูปแบบต่อสตรี การผลักดันประชามติ กรณีมีสมาชิกวุฒิสภาละเมิดทางเพศต่อเด็ก กรณี ดร.นิดา้ ฆ่าภรรยา และการรณรงค์แก้ไข กฎหมายข่มขืนมาตรา 276 เป็นต้น • เครื อ ข่ า ยความหลากหลายทางเพศ ใน พ.ศ. 2548 เริ่มปรากฏข่าวการรวมตัวกัน เป็นเครือข่ายความหลากหลายทางเพศโดย กลุ่มประชาสังคมที่ขับเคลื่อนเรื่องสิทธิของ คนรักเพศเดียวกัน ผนึกก�ำลังกันเป็นเครือข่าย และเข้าไปร่วมงานกับคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติอย่างใกล้ชิดและต่อเนื่อง เพื่ อ เปลี่ ย นแปลงโครงสร้ า งสั ง คมในด้ า น กฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้อง ทั้งกรณี กระทรวงกลาโหมทีร่ ะบุคำ� ว่า “บุคคลวิกลจริต” ในเอกสาร สด.43 ซึง่ ถือเป็น “ใบผ่านการเกณฑ์ ทหาร” ของบุคคลทีแ่ ปลงเพศจากชายเป็นหญิง เป้าหมายหลักของเครือข่ายคือ การขับเคลือ่ น ให้สังคมเข้าใจว่า ความหลากหลายทางเพศ นั้ น เป็ น เรื่ อ งธรรมดา และบุ ค คลที่ ไ ม่ ไ ด้ มี เพศวิถีแบบรักต่างเพศย่อมต้องได้รับความ คุม้ ครองเฉกเช่นเดียวกันคนรักต่างเพศ ล่าสุด เครือข่ายนี้เข้าร่วมเป็นก�ำลังส�ำคัญในการร่าง พ.ร.บ.คู่ชีวิต พ.ศ. ... (ดู ร ายละเอี ย ดใน ล้อมกรอบ)

70 สุขภาพคนไทย 2556

• เครือข่ายสนับสนุนทางเลือกของผู้หญิงท้อง ไม่พร้อม องค์กรภาครัฐและเอกชน ตลอดจน บุคลากรภาควิชาการและสื่อมวลชน ที่สนใจ หรือด�ำเนินงานเกี่ยวข้องกับกรณีการตั้งครรภ์ ไม่พร้อมรวมตัวกันครั้งแรกในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2550 และพบปะกันทุกสองเดือนเพื่อ แลกเปลี่ยนความรู้และปัญหาอุปสรรคในการ ท�ำงาน ภายใต้การประสานงานขององค์การ แพธและมูลนิธิสร้างความเข้าใจเรื่องสุขภาพ ผูห้ ญิง จนเกิดเป็นเครือข่ายส่งต่อความช่วยเหลือ ที่ครบวงจรแก่ผู้หญิงที่ประสบปัญหาไม่ว่าจะ เป็นเยาวชนหรือผูใ้ หญ่ มีการพัฒนาสือ่ ให้ขอ้ มูล ความรูร้ ว่ มกัน และการพัฒนาศักยภาพในการ ปฏิบัติงานขององค์กรสมาชิก โดยเฉพาะการ ปรึกษาทางเลือกแบบเสริมพลังอ�ำนาจ รวมถึง การร่วมกันขับเคลือ่ นนโยบายจนเกิดเป็นข้อมติ สุขภาวะทางเพศในสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 1 ด้วย เมือ่ มองย้อนไปกว่าทศวรรษทีผ่ า่ นมา แม้สถานการณ์ ปัญหาด้านเพศของสังคมไทยจะดูเหมือนทัง้ ทวีความรุนแรง ขึน้ ในหลายประเด็นหลายลักษณะ ทัง้ ถูกพูดถึง ถกเถียง และวิพากษ์วจิ ารณ์กนั บ่อยครัง้ ขึน้ ในพืน้ ทีส่ าธารณะต่างๆ และทั้งปรากฏความเคลื่อนไหวคึกคักในหลายด้าน โดย เฉพาะการขับเคลื่อนในมิติของสิทธิมนุษยชน แต่การ ท�ำงานในมิติ “วิถีเพศ วิถีสุขภาวะ” ที่ผ่านมานั้น เรียก ได้ว่าเป็นความพยายามของหน่วยงานขนาดเล็กทั้งฝ่าย เอกชนและรัฐ ทีม่ งุ่ ท�ำงานหนักเพือ่ ไม่ให้สงั คมไทยเผชิญ สถานการณ์ปัญหาเรื่องเพศเดิมๆ ซ�้ำแล้วซ�ำ้ เล่า ความหวังที่อาจจะเกิด “วิถีเพศ วิถีสุขภาวะ” ขึ้นได้ในทศวรรษหน้า จึงอยู่ที่การประสานพลังจากภาค การเมืองและฝ่ายนโยบายให้เห็นถึงความจ�ำเป็นทีต่ อ้ งขับ เคลื่อนเรื่องเพศในระดับมหภาค เพื่อให้สังคมไทยประ คับประคองผ่านพ้นปัญหาเรื่องเพศแต่ละประเด็นไปได้ ด้วยดี

4 ภัยธรรมชาติพิบัติ

ประเทศไทยในสถานการณ์

ค� า กล่ า วที่ ว่ า “ประเทศไทยนั บ ว่ า ยั ง โชคดี ก ว่ า หลายๆ ประเทศในแถบเดี ย วกั น เพราะ ภัยธรรมชาติท่เกิ ี ดขึน้ ไม่วา่ จะเกิดจากสภาวะอากาศ หรือจากธรรมชาติเองก็ตาม มักไม่ใคร่เกิด ่ อ ความรู ้พื้นฐานที่คนไทยรับรู ้และบอกต่อกัน บ่อยนัก และแม้จะเกิดขึ้นแต่ก็ไม่รุนแรง”1 นันคื มาจากรุ่นสู่รุ่น... แต่มาวันนี้ วันที่โลกได้รับผลกระทบหนักหน่วงจากการเปลี่ยนแปลงทาง สภาพภูมิอากาศ ทัง้ อุ ณหภูมิสูงขึ้น ระดับน�้าทะเลเพิ่มขึ้น ภัยธรรมชาติรุนแรงขึ้น จาก “ภาวะ ่ โลกร้อน” ซึ่ งมนุษย์มสี ว่ นส�าคัญที่ท�าให้เกิดการเปลี่ยนแปลง เมื่อ “โลกป่ วย” ทุกประเทศทัวโลก รวมทัง้ ประเทศไทยก็ป่วยตามไปด้วย

เ

http://www.isnhotnews.com

http://4.bp.blogspot.com/

http://www.howmanypeopledied.net

มื่อธรรมชาติก�าลัง “แผลงฤทธิ์” วิกฤติการณ์ที่หลายคนพูดตรงกันว่า “เกิดมาไม่เคยพบเคยเห็น” จึงส่งผล ให้ประเทศไทยต้องหันกลับมาทบทวนตัวเองว่า...พร้อมแค่ไหนในการรับมือภัยพิบัติที่ “มาเยือน” อย่างรุนแรง บ่อยครั้งยิ่งขึ้นในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา และในอนาคตข้างหน้าจากนี้ไป 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 71

รู้จักภัยพิบัติในบ้านเรา กรมอุตุนิยมวิทยาจ�ำแนกภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้น ในประเทศไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันไว้ 8 ชนิด คือ (1) พายุหมุนเขตร้อน (2) แผ่นดินไหว (3) อุทกภัย (4) พายุฟ้าคะนองหรือพายุฤดูร้อน (5) แผ่นดินถล่ม (6) คลื่นพายุซัดฝั่ง (7) ไฟป่า และ (8) ฝนแล้ง2 ภัยธรรมชาติทั้ง 8 ประเภทข้างต้นนี้ ส่วนใหญ่เป็นภัย ที่เกิดขึ้นเป็นประจ�ำ และบางประเภทนานๆ เกิดขึ้น ครั้งหนึ่ง เช่น แผ่นดินไหว แต่ภยั ธรรมชาติบางชนิดหลายร้อยหรือหลายพันปี ถึงจะเกิดสักครัง้ ได้แก่ ภัยทีเ่ กิดจากอุกกาบาตพุง่ ชนโลก ดังเหตุการณ์ครัง้ ล่าสุดเมือ่ 15 กุมภาพันธ์ 2556 อุกกาบาต ดาวเคราะห์น้อยขนาดเล็กชนิดหินล้วน มีน�้ำหนักราว 7,000 ตัน ตกที่เมืองเชเลียบินสก์ เทือกเขาอูราล ทาง ตอนกลางของประเทศรัสเซีย และเกิดการระเบิดเหนือ

พื้นดินราว 30 - 50 กิโลเมตร ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ เป็นบริเวณกว้างถึง 1 แสนตารางเมตร ท�ำให้อาคารกว่า 3 พันหลังเสียหาย ประชาชนราว 1,100 คน ได้รับ บาดเจ็บจากกระจกบาด3 ภั ย จากเทหวั ต ถุ ใ นอวกาศพุ ่ ง ชนโลกครั้ ง นี้ เตือนว่าถึงเวลาแล้วทีต่ อ้ งมียทุ ธศาสตร์ระดับโลกเพือ่ รับมือ กับอันตรายระดับมหันตภัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภัยจาก ดาวเคราะห์น้อยขนาดเส้นผ่าศูนย์กลาง 30 กิโลเมตร ขึน้ ไป โลกต้องตรวจตราว่ามีอยูม่ ากน้อยเท่าใด วงโคจร ยาวนานแค่ไหน และอยู่ที่ไหนบ้าง เนื่องจากถ้าชนโลก เมือ่ ใด โลกก็อาจถึงกาลอวสานได้ อย่างทีเ่ คยเกิดขึน้ กับ ไดโนเสาร์เมื่อหลายล้านปีก่อน ไม่นับดาวเคราะห์น้อย ขนาดเล็กและสะเก็ดดาว ทีผ่ เู้ ชีย่ วชาญด้านดาราศาสตร์ ยังมีความรู้ไม่มากนัก4

ตารางแสดงสถิติภัยพิบัติย้อนหลัง ประเภทภัยพิบัติ จ�ำนวนครั้ง (ช่วงเวลา) มากกว่า 40,000 อุทกภัย (2532 - 2554)ก สึนามิ (2547)ข 1 ดินโคลนถล่ม (2531 - 2555)ค 35 วาตภัย (2532 - 2552)ง 36,024 อัคคีภัย (2532 - 2552)ง 46,986 ง ภัยแล้ง (2532 - 2552) ไม่มีข้อมูล ภัยจากการคมนาคมและขนส่ง 1,771,018 (2532 - 2552)จ

10-20 ปี ของภัยแต่ละประเภทในประเทศไทย ความเสียหาย บาดเจ็บ (คน) เสียชีวิต (คน) มูลค่า (ล้านบาท) มากกว่า 2,000 มากกว่า 2,000 12,591,810 11,775 5,401 44,491 มากกว่า 500 541 มากกว่า 2,053 1,367 842 505,155 3,775 1,635 2,441,861 ไม่มีข้อมูล ไม่มีข้อมูล 1,331,474 1,135,923 248,357 39,762 กินพื้นที่ประมาณ 60 จังหวัด มีพื้นที่เสียหายรวม 1,027,288 ไร่

ภัยจากไฟป่า (2541 - 2552)ฉ

60,307

ที่มา: โครงการสุขภาพคนไทย. 2556. ปรับจาก 18 ภัยพิบัติ ความเสี่ยงที่คนไทยต้องเจอ และวิธีบริหารความเสี่ยง. 12 ตุลาคม 2555. ค้นเมื่อ 27 มกราคม 2556, จาก ส�ำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิกา เว็บไซต์: http://thaipublica.org/2012/10/18-disaster-risk ก ตัวเลขจากศูนย์อ�ำนวยการบรรเทาสาธารณภัย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และ โครงการสุขภาพคนไทย. 2555. มหาอุทกภัยในรอบ 100 ปี สัญญาณเตือนให้ปรับตัว. สุขภาพคนไทย 2555 (หน้า34-40). นครปฐม: สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล, หน้า 38. ข ตัวเลขจากกลุ่มงานวิจัยและพัฒนา ส�ำนักวิจัยและความร่วมมือระหว่างประเทศ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย.

ค ไม่ได้เกิดทุกปี ดูรายละเอียดใน ส�ำนักธรณีวิทยาสิ่งแวดล้อม กรมทรัพยากรธรณี. 30 มีนาคม 2555. บันทึกเหตุการณ์ดินถล่ม. ค้นเมื่อ 27 มกราคม 2556, จาก เว็บไซต์: http://www.dmr.go.th/download/Landslide/event_landslide1.htm ง ตัวเลขจากศูนย์อ�ำนวยการบรรเทาสาธารณภัย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. จ ตัวเลขจากศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศกลาง ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ.

ฉ ตัวเลขจากส�ำนักป้องกัน ปราบปราม และควบคุมไฟป่า กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช.

72 สุขภาพคนไทย 2556

ในทางสากลแล้ว ภัยพิบัติสามารถเกิดได้ทั้ง จาก “ภัยธรรมชาติ” “ภัยจากการระบาดของโรค” และ “ภัยจากน�้ำมือมนุษย์” เช่น การก่อสงคราม การก่อ การจลาจล และการท�ำลายทรัพยากรธรรมชาติ ส�ำหรับ ประเทศไทย ศูนย์อ�ำนวยการบรรเทาสาธารณภัย กรม ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย จ�ำแนกภัยพิบัติธรรมชาติเหมือนกับกรมอุตุนิยมวิทยา และรวมภัยพิบัติอื่นๆ ที่เกิดขึ้นเป็นประจ�ำไว้ด้วย คือ ภัยจากการคมนาคมและขนส่ง ภัยจากโรคติดต่ออุบัติ ใหม่และโรคอุบัติซ�้ำ ภัยจากโรคแมลง สัตว์ ศัตรูพืช ระบาด อัคคีภัยทั่วไป ภัยจากสารเคมีและวัตถุอันตราย ตลอดจนภัยแล้งและภัยหนาว จากสถิติภัยพิบัติแต่ละประเภทในรอบ 20 ปี ต่างๆ (ดูตาราง) พบว่าภัยพิบตั ทิ สี่ ร้างความเสียหายมาก ทีส่ ดุ คือ ภัยจากน�ำ้ ท่วม โดยเฉพาะมหาอุทกภัยทีเ่ กิดขึน้ เมื่อปี 2554 แต่ภัยพิบัติที่คร่าชีวิตคนและมีผู้บาดเจ็บ มากทีส่ ดุ คือ ภัยจากถนน หรือภัยจากการคมนาคมและ ขนส่ง ซึ่งเป็นสาเหตุของการเสียชีวิตที่ส�ำคัญในล�ำดับ ต้นๆ ของประชากรในประเทศ ไม่นับรวมความสูญเสีย ด้านอื่นๆ เช่น ความเสียหายต่อครอบครัวและสังคม การสูญเสียค่ารักษาพยาบาลจากอุบัติเหตุ การสูญเสีย แรงงานของชาติ และเกิดผลกระทบด้านจิตใจและเศรษฐกิจ ของครอบครัว ฯลฯ ซึ่งร้อยละ 90 ของภัยนี้เกิดจาก การใช้รถใช้ถนนอย่างประมาท การท�ำผิดกฎจราจร และ การเมาสุรา ขณะเดียวกัน ในพื้นที่ภาคเหนือมีปัญหาไฟป่า ที่สร้างปัญหาหมอกควัน ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงฤดูแล้งเป็น ประจ�ำทุกปี และนับจากปี 2550 ก็ทวีความรุนแรงมาก ยิ่งขึ้นจนส่งผลกระทบต่อสุขภาพ นายแพทย์พงศ์เทพ วิวรรธนะเดช ผู้อ�ำนวยการศูนย์วิจัยและจัดการคุณภาพ อากาศ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เปิดเผยว่า ศูนย์ทะเบียน มะเร็งเชียงใหม่ปี 2550 พบว่า “คนเชียงใหม่มคี วามเสีย่ ง ต่อการเป็นมะเร็งปอดมากกว่าคนไทยทัว่ ไปถึงเกือบ 7 เท่า และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ”5 อย่างไรก็ตาม แม้ภยั ธรรมชาติจะเป็นปรากฏการณ์ ทีเ่ กิดขึน้ เอง แต่บอ่ ยครัง้ พบว่าการกระท�ำของมนุษย์กลับ

กลายเป็นส่วนหนึง่ ทีย่ งิ่ “ซ�ำ้ เติม” ให้ภยั ธรรมชาติรนุ แรง และเสียหายมากขึ้น เห็นได้ชัดจากเหตุการณ์ดินโคลน และซุงถล่มหลังฝนตกหนักที่บ้านกะทูนเหนือ อ.พิปูน จ.นครศรีธรรมราช เมื่อ 22 พฤศจิกายน 2531 ทั้งยัง สร้างความเสียหายครอบคลุมถึงหมู่บ้านคีรีวง ต.ก�ำโลน อ.ลานสกา จ.นครศรีธรรมราช ทั้งสองพื้นที่มีลักษณะ เป็นทีร่ าบหุบเขา มีภเู ขาล้อมรอบ ท�ำให้มผี บู้ าดเจ็บและ เสียชีวิตประมาณ 230 คน บ้านเรือนเสียหายประมาณ 1,500 หลัง พื้นที่การเกษตรเสียหาย 6,150 ไร่ คิดเป็น มูลค่าประมาณ 1,000 ล้านบาท6 หรือเหตุการณ์ฝนตกหนักเมือ่ วันที่ 10 - 11 สิงหาคม 2544 ที่บ้านน�้ำก้อ อ.หล่มสัก จ.เพชรบูรณ์ จนเกิด ดินถล่มน�ำ้ ป่าบนภูเขาสูงไหลทะลักเข้าใส่หมูบ่ า้ นทีอ่ ยูใ่ น รัศมีทางน�้ำ หอบเอาทั้งดินโคลน และซากต้นไม้หลาก ลงมาพร้อมกระแสน�ำ้ รุนแรง ซัดเอาบ้านเรือนจ�ำนวนมาก หายไปในพริบตากลางดึก และคร่าชีวิตชาวบ้านไปอีก 147 คน7 ทั้งสองเหตุการณ์ล้วนเป็นผลมาจากการลักลอบ ตั ด ไม้ ท� ำ ลายป่ า เมื่ อ เกิ ด ฝนตกหนั ก อย่ า งต่ อ เนื่ อ ง หน้ า ดิ น จึ ง อุ ้ ม น�้ ำ ไม่ ไ หวและพั ง ทลาย จนกลายเป็ น โศกนาฏกรรมที่สร้างความเสียหายครั้งใหญ่ อี ก หนึ่ ง เหตุ ก ารณ์ ที่ ส ะท้ อ นพลั ง แห่ ง การ “ซ�้ำเติม” ให้ภัยธรรมชาติในบ้านของเรารุนแรงมากขึ้น นั่นคือ การก่อสร้างโครงการพัฒนาต่างๆ ที่กีดขวาง เส้นทางเดินของน�ำ้ จนน�ำไปสูเ่ หตุอทุ กภัยครัง้ ร้ายแรงใน อ�ำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา จากเหตุการณ์ฝนตกหนัก ระหว่างวันที่ 21 - 23 พฤศจิกายน 2543 เส้นทางระบายน�ำ้ ทีเ่ คยผ่านคลองอู่ตะเภา ผ่านเขต อ.หาดใหญ่ ก่อนไหล ลงสูอ่ า่ วไทยทีบ่ ริเวณทะเลสาบสงขลา ถูกแทนทีด่ ว้ ยถนน ลพบุรรี าเมศวร์ทสี่ ร้างเสร็จเมือ่ ปี 2533 ถนนสายสนามบิน - ควนลัง และทางรถไฟ อีกทั้งคูคลองก็ตื้นเขิน พื้นที่ลุ่ม แอ่งกระทะของหาดใหญ่จึงจมอยู่ใต้นำ�้ ทันที สร้างความ เสียหายมากกว่า 10,000 ล้านบาท ทางการประกาศ ผูเ้ สียชีวติ 35 คน แต่ขอ้ มูลไม่เป็นทางการสูงถึง 233 คน ไม่รวมชาวต่างประเทศ8

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 73

http://news.voicetv.co.th

ดู เ หมื อ นว่ า ประเทศไทย ‘เคยชิ น ’ กั บ ภั ย ธรรมชาติข้างต้น การเผชิญกับภัยเหล่านั้นปีแล้วปีเล่า ไม่ได้ส่งผลสะเทือนให้ตระหนักถึงการรับมือกับภัยพิบัติ ลักษณะต่างๆ มากนัก จนกระทัง่ เกิดเหตุการณ์แผ่นดินไหว ใต้ทะเลนอกฝัง่ ด้านตะวันตกของหัวเกาะสุมาตรา ประเทศ อินโดนีเซีย และก่อให้เกิดคลืน่ ยักษ์สนึ ามิถล่ม 6 จังหวัด ชายฝั่งอันดามันในเช้าวันที่ 26 ธันวาคม 2547 สึนามิ...สัญญาณเตือนภัย ประเทศไทยไม่เหมือนเดิม คนไทยส่วนใหญ่อาจรูส้ กึ ว่าเหตุการณ์แผ่นดินไหว เป็นเรื่องไกลตัว แต่ที่จริงแล้ว ผู้คนที่เคยตั้งถิ่นฐานใน บริเวณประเทศไทยปัจจุบันต่างเคยเผชิญกับเหตุการณ์ แผ่นดินไหวมานานแล้ว ดังที่ปรากฏในต�ำนาน จารึก ประวัติศาสตร์ พงศาวดารต่างๆ เช่น พงศาวดารเมือง เงินยางเชียงแสน กล่าวถึงแผ่นดินไหว ณ เมืองโยนกนคร หลายครั้ ง จนท� ำ ให้ เ วี ย งล่ ม ลงกลายเป็ น หนองน�้ ำ ขนาดใหญ่ใน พ.ศ. 1558 พงศาวดารเมืองน่านก็บันทึก เหตุการณ์แผ่นดินไหวที่เกิดขึ้นในดินแดนล้านนาหลาย พื้นที่ ทั้งน่าน เชียงใหม่ ล�ำพูน ล�ำปาง แพร่ พะเยา จนท�ำให้ยอดพระธาตุและวิหารหลายหลังช�ำรุดหักพัง ลงมาในปี 2344 หรือในบันทึกของหมอบรัดเลย์ก็เคย กล่าวถึงแผ่นดินไหวทีร่ สู้ กึ สัน่ สะเทือนในกรุงเทพมหานคร ทั้งที่มีจุดเริ่มต้นของแผ่นดินไหวในพม่าเมื่อ พ.ศ. 2382 ในสมัยรัชกาลที่ 3 เป็นต้น9 74 สุขภาพคนไทย 2556

บันทึกประวัติศาสตร์เหล่านี้ ไม่เคยถูกน�ำมาใช้ เป็นพื้นฐานขององค์ความรู้และการรับมือกับเหตุการณ์ แผ่นดินไหวในสังคมไทยสมัยใหม่แต่อย่างใด ดูเหมือน ว่าคนไทยส่วนใหญ่รู้จักแผ่นดินไหวผ่านทางความรู้เรื่อง รอยเลือ่ น 14 กลุม่ ทีอ่ ยูใ่ น 22 จังหวัดของประเทศไทย10 กับความรู้สึกถึงแรงสั่นสะเทือนเมื่อเกิดแผ่นดินไหว ด้วยความที่แผ่นดินไหวเป็นเรื่องไกลตัว และ ยิ่งไม่มีความรู้ว่าแผ่นดินไหวในที่ต่างๆ ก่อให้เกิดอะไร ได้บา้ ง เมือ่ เกิดเหตุการณ์แผ่นดินไหวขนาด 9.3 ริกเตอร์ ที่ ร ะดั บ ความลึ ก จากพื้ น ท้ อ งทะเล 28.6 กิ โ ลเมตร ศู น ย์ ก ลางอยู ่ ใ นทะเลนอกชายฝั ่ ง ด้ า นตะวั น ตกของ ตอนเหนือเกาะสุมาตรา ประเทศอินโดนีเซียเมื่อ 26 ธันวาคม 2547 ส่งพลังงานมหาศาลเทียบเท่าระเบิด ปรมาณูทเี่ มืองฮิโรชิมา 23,000 ลูก11 ก่อให้เกิดการสัน่ ไหว รุนแรงของแผ่นดิน และเกิดสึนามิตามมาในมหาสมุทร อินเดีย เข้าถล่มชายฝัง่ ประเทศต่างๆ ทีอ่ ยูโ่ ดยรอบ ได้แก่ อินโดนีเซีย ศรีลังกา อินเดีย ไทย โซมาเลีย มัลดีฟส์ พม่า แทนซาเนีย บังคลาเทศ และเคนยา ประเทศไทย โดยเฉพาะพืน้ ที่ 6 จังหวัดของชายฝัง่ อันดามัน คือ ภูเก็ต พังงา ระนอง กระบี่ ตรัง และสตูล จึงเผชิญหน้า กับคลื่นยักษ์สึนามิครั้งรุนแรงที่สุดที่เคยเกิดขึ้นในทะเล อันดามัน โดยปราศจากการป้องกันหรือรับมือใดๆ กว่าคนไทยจะรู้ว่า นี่คือพิบัติภัยทางธรรมชาติที่ เรียกว่า สึนามิ ก็ต้องผ่านความสูญเสียชีวิตของผู้คน จ�ำนวนมาก ดังตัวเลขจากส�ำนักวิจัยและความร่วมมือ

ระหว่างประเทศ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ระบุว่ามีผู้เสียชีวิต 5,401 คน บาดเจ็บ 11,775 คน สูญหาย 2,921 คน มูลค่าความเสียหายรวม 44,491 ล้านบาท แยกเป็นความเสียหายในเบื้องต้นประมาณ 14,491 ล้านบาท ความสูญเสียต่อระบบเศรษฐกิจและ อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวมากกว่า 30,000 ล้านบาท12 พร้อมๆ กับการท่องเทีย่ วทีพ่ งั พินาศ การประมงพืน้ บ้าน พังทลาย ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมบริเวณ ชายฝั่งย่อยยับ คลื่นยักษ์สึนามิในปี 2547 นี้ ถือเป็นธรณีพิบัติ ครั้ ง รุ น แรงมากที่ สุ ด ในประวั ติ ศ าสตร์ โ ลกสมั ย ใหม่ คร่าชีวติ ผูค้ นใน 14 ประเทศ รวมมากกว่า 2.3 แสนคน และสูญหายอีก 4.4 หมื่นคน ประเทศที่ได้รับความ เสียหายมากทีส่ ดุ เรียงตามล�ำดับ คือ อินโดนีเซีย ศรีลงั กา อินเดีย และไทย มูลค่าความเสียหายรวมประมาณ 2,800 ล้านเหรียญสหรัฐฯ หรือ 840,000 ล้านบาท13 ผลพวงจากเหตุการณ์ครัง้ นัน้ ท�ำให้ประเทศไทย เริ่มหันมาเตรียมพร้อมเพื่อรับมือกับภัยธรรมชาติอย่าง คลืน่ ยักษ์สนึ ามิในหลายระดับ โดยเฉพาะการสร้างระบบ เตือนภัยทั้งระดับชาติและท้องถิ่น รวมทั้งการให้ความรู้ แก่ประชาชน พร้อมกับมีการซักซ้อมแผนการอพยพ เพื่อลดความสูญเสียชีวิตและทรัพย์สินอย่างต่อเนื่อง หากเหตุการณ์คลื่นยักษ์สึนามิคือหลักไมล์แรก ของการส่งสัญญาณเตือนให้คนไทยที่อาศัยอยู่ริมชายฝั่ง ทะเลอันดามัน ต้องเฝ้าระวังภัยพิบัติจากแผ่นดินไหว หลักไมล์แห่งภัยพิบัติล�ำดับต่อมา ก็พุ่งเป้าไปที่ผู้คนใน พืน้ ทีร่ าบลุม่ เจ้าพระยา อูข่ า้ วอูน่ ำ�้ ของประเทศไทยตัง้ แต่ สมัยโบราณ ด้วยเหตุการณ์มหาอุทกภัย เมือ่ พ.ศ. 2554 มหาอุ ทกภัย...ทุกข์ใหญ่หลวงของคนเมือง ข้อมูลจากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ระบุว่า ในช่วงระหว่างปี 2532 - 2553 ประเทศไทยได้รับ ความเสียหายจากน�้ำท่วมรวมมูลค่า 1.3 แสนล้านบาท ปีที่ได้รับความเสียหายมากที่สุดคือ พ.ศ. 2553 คิดเป็น มูลค่าความเสียหาย 16,338 ล้านบาท14 แต่สถิตดิ งั กล่าว ถูกท�ำลายลงอย่างรวดเร็ว ทันทีที่เกิดมหาอุทกภัยในปี

ถัดมา เริ่มจากฝนที่ตกหนักและมาเร็วกว่าปกติ รวมทั้ง พายุหลายลูก ประเดิมด้วยพายุโซนร้อนไหหม่าในช่วง ปลายเดือนมิถุนายน ตามมาด้วยพายุโซนร้อนนกเตน พายุโซนร้อนไห่ถาง พายุไต้ฝนุ่ เนสาด และพายุโซนร้อน นาลแก15 ฤทธิ์เดชของพายุ 5 ลูก ที่โหมกระหน�่ำไล่เลี่ย กัน ท�ำให้ประเทศไทยก้าวเข้าสู่วิกฤติมหาอุทกภัยอย่าง เหนือความคาดหมาย น�้ำที่ไหลบ่าเข้าท่วมพื้นที่ภาคเหนือ แล้วค่อยๆ รุกไล่ลงสู่พื้นที่ภาคกลางในเวลาต่อมา การรับมือของ รัฐบาลล้มเหลวอย่างไม่เป็นท่าเมื่อพบว่ามีปริมาณน�้ำ มากเกิ น กว่ า จะรั บมื อ ไหว โดยเฉพาะตัว แปรส�ำคัญ คือ เขื่อนใหญ่อย่างเขื่อนภูมิพล เขื่อนสิริกิติ์ และเขื่อน ป่าสักชลสิทธิ์ ซึ่งกักเก็บน�้ำไว้มากเป็นประวัติการณ์ นับตั้งแต่มีการสร้างเขื่อนมา จนต้องระบายน�้ำออกจาก เขือ่ นทันที ซึง่ หากกรมชลประทานได้เร่งพร่องน�ำ้ ในจังหวะ อันเหมาะสมตอนต้นเดือนสิงหาคม 2554 เหตุวิกฤติ จากน�้ำจะล้นเขื่อนคงบรรเทาลงมากกว่านี้ ค�ำถามติดตามมาทันที คือ มีการบริหารน�้ำ ในเขื่อนผิดพลาดหรือไม่? แม้ธีระ วงศ์สมุทร รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงเกษตรฯ ขณะนั้นยอมรับกลางสภาว่า “สั่งชะลอน�้ำเพื่อให้พี่น้องชาวนาได้เกี่ยวข้าวก่อนปล่อย น�ำ้ เข้าทุง่ ”16 แต่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยก็ออก มายืนยันว่า การระบายน�ำ้ ของเขือ่ นภูมพิ ลและเขือ่ นสิรกิ ติ ิ์ ไม่ใช่สาเหตุน�้ำท่วม17 จนถึงทุกวันนี้ เหตุการณ์ผ่านไป เกือบ 2 ปีแล้ว ค�ำถามเรื่องการบริหารน�้ำข้างต้นก็ยังรอ ค�ำตอบอยู่ในสายลม มวลน�ำ้ หลากจากเขือ่ นท�ำให้พนื้ ทีล่ มุ่ น�ำ้ เจ้าพระยา ส�ำลักน�้ำอย่างสาหัสสากรรจ์มากที่สุด และหลังจาก พนังกั้นน�้ำแตก ท�ำให้พื้นที่เมืองนครสวรรค์จมอยู่ใต้ บาดาล ไม่ต่างอะไรกับการเป่านกหวีดเริ่มต้นนับหนึ่ง แห่งหายนะส�ำหรับคนเมืองหลวงในเวลาต่อมา เมื่อมีน�้ำปริมาณมหาศาล แต่ช่องทางระบายน�้ำ ไม่ว่าจะเป็นแม่น�้ำและล�ำคลองทุกสาย ล้วนมีสภาพ ไม่แตกต่างกัน นัน่ คือ มีสงิ่ ก่อสร้างรุกล�ำ้ กีดขวางเส้นทาง น�ำ้ ทัง้ บ้านเรือนและสะพานต่างๆ อีกทัง้ ยังขาดการดูแล บ�ำรุงรักษาขุดลอกคูคลองไม่ให้ตื้นเขิน ประกอบกับ 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 75

การบริหารจัดการน�า้ ทีไ่ ม่เป็นเอกภาพของหน่วยงานต่างๆ การระบายน�้าจึงยิ่งชุลมุน เห็นได้ชดั จากฝัง่ ตะวันออกของกรุงเทพมหานคร ม.ร.ว.เปรมศิริ เกษมสันต์ ผู้อ�านวยการส�านักผังเมือง กรุงเทพมหานคร กล่าวว่าเดิมททีกรุงเทพฯ มีข้อบัญญัติ ปี 2525 ก�าหนดให้พนื้ ทีน่ อกแนวกัน้ น�า้ บริเวณเขตมีนบุรี หนองจอก ลาดกระบัง และคลองสามวา ขนาด 72 ตารางกิโลเมตร เป็นพื้นที่รับน�้าก่อนระบายออกสู่ทะเล แต่ปัจจุบันพื้นที่ดังกล่าวเต็มไปด้วยสิ่งปลูกสร้างขวาง ทางน�้า อาทิ สนามบินสุวรรณภูมิ นิคมอุตสาหกรรม ลาดกระบัง ถนนมอเตอร์เวย์ ถนนบางนา-ตราด ท�าให้ เส้นทางระบายน�้าติดขขัด และพื้นที่รับน�้ากลายเป็ กลายเป็นพื้นที่ หน่วงน�า้ แทน18 พร้อมๆ กับการเข้าโจมตีของน�้าที่แผ่อาณา บริเวณกว้างราวกับไฟลามท ไฟลามทุ่ง ความโกลาหลก็เกิดขึ้น ทั่วกรุงเทพฯ รวมทั้งจังหวัดใกล้เคียงอย่างปทุมธานี และนนทบุรี พื้นที่สูงอย่างทางด่วนและสะพานลอย กลายสภาพเป็นลานจอดรถ จนไม่เหลือเส้นทางส�าหรับ การอพยพ ค�าสัง่ ให้อพยพถูกประกาศขึน้ ครัง้ แล้วครัง้ เล่า แต่ผู้คนส่วนหนึ่งก็ไม่ยอมทิ้งบ้านแม้จะจมอยู่ใต้น�้าจน เหลือเพียงช งชั้ันบนหรือหลังคา เพราะเกรงว่าจะถูกขโมย ทรัพย์สิน ขณะที่อาหารและน�้าดื่มขาดแคลน ไฟฟ้า น�า้ ประปาถูกตัดขาด ถุงยังชีพจ�านวนมหาศาลถูกแจกจ่าย แต่ก็ยังไม่เพียงพอกับความต้องการ

ด้วยขาดประสบการณ์ในการใช้ชีวิตท่ามกลาง เวิ้งน�้า ท�ำให้ตัวเลขผู้เสียชีวิตจำกกำรจมน� รจมน�้ำพพุ่งสูงขึ้นถึง 1,085 ราย แต่ที่น่าตกใจก็คือ ในจ�านวนนี้มีผู้เสียชีวิต จากการถูกไฟฟ้าดูดสูงถึง 155 ราย หรือประมาณร้อยละ 14.3 ซึง่ ถือว่าสูงมาก ผูเ้ สียชีวติ ส่วนใหญ่อยูใ่ นเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ท�าให้สา� นักระบาดว ระบาดวิทยา กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข ต้องท�าการศึกษารายละเอียดเพื่อ หาทางป้องกันต่อไป ทั้งนี้ มาตรฐานตัวเลขผู้เสียชีวิต จากไฟฟ้าดูดที่สัมพันธ์กับน�า้ ท่วมควรน้อยกว่าร้อยละ 3 ของผู้ถูกไฟฟ้าดูดทั้งหมด19 เมือ่ ต้องใช้ชวี ติ อยูก่ บั น�า้ วันแล้ววันเล่าโดยไม่มที ที า่ ว่าน�้าจะลดลงเมื่อไหร่ ขณะที่ศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือ ผู้ประสบอุทกภ กภัย (ศปภ.) ที่รัฐบาลแต่งตั้งขึ้นเพื่อเป็น ศูนย์กลางในการช่วยเหลือผู้ประสบภัยน�้าท่วม และใช้ สนามบินดอนเม ดอนเมืองเป็นศูนย์ปฏิบัติการ ก็จมอยู่ใต้นาใน �้ เวลาต่อมา ทิ้งให้ของบริจาคลอยเกลื่อนอยู่กลางน�้า สถานการณ์ตึงเครียดจ ดจึงไปกระจุกตัวอยู่ที่ประตูกั้นน�้า จุดต่างๆ รอบกรุงเทพฯ ในทีส่ ดุ ประตูกนั้ น�า้ หลายแห่งถูกเปิด -ปิดได้ดว้ ย มวลชน กระสอบทรายและพนังดินกั้นน�้ามีทั้งสร้างขึ้น ใหม่ และถูกรื้อท�าลายมากขึ้นเรื่อยๆ แม้นายกรัฐมนตรี จะมีค�าสั่งที่ 17/2554 (ลงวันที่ 20 ตุลาคม 2554) ก�าหนดให้กรุงเทพฯ เป็นพพื้นที่เกิดสาธารณภัยร้ายแรง ตามมาตรา 31 ของ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

http://board.postjung.com

76 สุขภาพคนไทย 2556

พ.ศ. 2550 พร้อมระบุอย่างชัดเจนว่า ให้เจ้าหน้าทีต่ ำ� รวจ เข้าไปด�ำเนินการรักษาความสงบเรียบร้อย และป้องกันมิให้ ประชาชนเข้าไปท�ำลายประตูระบายน�ำ้ คลองสามวา อุปกรณ์ ส่วนควบ สิ่งก่อสร้าง พื้นดินและแนวกระสอบทราย20 แต่การใช้ค�ำสั่งหรือค�ำประกาศใดๆ จากนายก รัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ไม่ได้มีความหมาย เมื่อ เกิดเหตุการณ์บกุ เข้ารือ้ พนังกัน้ น�ำ้ ในทีต่ า่ งๆ โดยเฉพาะ การบุกเข้ารือ้ ก�ำแพงกัน้ น�ำ้ ริมคลองประปาทีเ่ ขตดอนเมือง ของกลุ่มชาวบ้านที่น�ำโดย ส.ส. ในพื้นที่อย่างการุณ โหสกุล เมือ่ 20 ตุลาคม 2554 ท�ำให้นำ�้ ทะลักเข้าคลอง ประปา21 จนท�ำให้คุณภาพน�้ำประปาต�่ำกว่ามาตรฐาน ขององค์การอนามัยโลก22 ในทีส่ ดุ การรับมือน�ำ้ ปริมาณมหาศาลด้วยความ วุ่นวายโกลาหลก็ปิดฉากลงเมื่อก้าวเข้าสู่เดือนมกราคม 2555 ท่ามกลางขยะกองโตกลางกรุงเทพฯ ถึงวันละ 12,000 ตั น 23 และตั ว เลขความเสี ย หายที่ สู ง ลิ บ ลิ่ ว ธนาคารโลกประเมินความเสียหายจากมหาอุทกภัยแห่ง ลุ่มน�ำ้ เจ้าพระยาเมื่อปี 2554 เป็นตัวเลขสูงถึง 1.4 ล้าน ล้านบาท24 ต้องใช้เงินฟื้นฟูเศรษฐกิจสูงถึงกว่า 755,000 ล้านบาท25 ประชาชนได้รบั ผลกระทบมากกว่า 13.5 ล้านคน ครอบคลุมพืน้ ทีก่ ว่า 150 ล้านไร่ ใน 65 จังหวัด26 นิคม อุตสาหกรรม 7 แห่งจมน�้ำ รวมความเสียหายของภาค อุตสาหกรรมทัง้ ทีอ่ ยูใ่ นและนอกนิคมอุตสาหกรรม 474,750 ล้านบาท โดยเฉพาะอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์และ ยานยนต์ นอกจากนี้ยังส่งผลกระทบต่อกิจการเอสเอ็มอี จ�ำนวน 285,000 ราย ภาคเกษตรกรรมได้รบั ความเสียหาย 2.7 หมื่นล้าน โครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะในส่วน การคมนาคมอีกกว่า 2.2 หมื่นล้าน27 รัฐบาลโดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) ได้จา่ ยเงินช่วยเหลือเยียวยาผูป้ ระสบอุทกภัยภายใต้ หลักเกณฑ์ 1. บ้านเรือนเสียหายทัง้ หลัง ได้รบั เงิน 30,000 บาท 2. บ้านเรือนเสียหายบางส่วน ได้รับเงิน 20,000 บาท 3. ค่าเสียหายจากการประกอบอาชีพ 10,000 บาท 4. ค่าเช่าบ้าน 1,500 บาท 5. ค่าท�ำศพ 25,000 บาท28 แม้จะก้าวล่วงเข้าสู่ปีใหม่ 2555 ผ่านมาแล้วหลายเดือน

แต่การจ่ายเงินเยียวยาผู้ประสบอุทกภัยปี 2554 ยังไม่ ครบทุกพื้นที่ หลายครอบครัวซ่อมแซมบ้านที่เสียหาย เสร็จเรียบร้อย ขณะที่อีกหลายครอบครัวก็ปล่อยทิ้งไว้ เพราะยังไม่วางใจว่าน�้ำจะกลับมาท่วมซ�้ำอีกหรือไม่ ความหวั่นวิตกเรื่องน�้ำท่วมหวนกลับคืนสู่ชาว กรุงเทพฯ อีกครั้ง แม้รัฐบาลจะสร้างความเชื่อมั่นด้วย การทุ่มเงิน 12 ล้านบาท จัดงานนิทรรศการการบริหาร จัดการน�ำ้ ทีใ่ ช้ชอื่ ว่า “มุง่ มัน่ ท�ำงาน บริหารจัดการน�ำ้ เพือ่ ประชาชน” ระหว่าง 31 สิงหาคม - 3 กันยายน 2555 ตามมาด้วยการซักซ้อมแผนการระบายน�้ำในพื้นที่ของ กรุงเทพฯ เมื่อ 6 กันยายน 2555 แต่ก็ทำ� ได้เฉพาะฝั่ง ตะวันตก และต้องยกเลิกการทดสอบฝั่งตะวันออกใน วันถัดมาอย่างกะทันหันหลังจากฝนตกหนัก และแล้ ว เหตุ ก ารณ์ พ นั ง กั้ น น�้ ำ พั ง ทลายและ ท�ำให้เขตเศรษฐกิจของเทศบาลเมืองสุโขทัยธานี ต.ธานี อ.เมื อ ง จ.สุ โ ขทั ย จมอยู ่ ใ ต้ น�้ ำ ในช่ ว งค�่ ำ ของวั น ที่ 9 กันยายน 2555 ก็ท�ำให้ความพยายามของรัฐบาล ในการบริหารจัดการน�ำ้ ทีเ่ รียกว่า “ยิง่ ลักษณ์โมเดล” ด้วย ปฏิบัติการที่เรียกว่า Single Command Center ซึ่ง เชื่อมโยงข้อมูลจากทุกหน่วยงานเข้าด้วยกันตั้งแต่ต้นน�้ำ กลางน�้ำ และปลายน�ำ้ 29 หมดความน่าเชื่อถือลงทันที ภัยแล้ง...ของแสลงส�ำหรับเกษตรกร ประเทศไทยเผชิญภัยที่เกิดขึ้นตามฤดูกาลและ รับมือด้วยมาตรการบรรเทาภัยตามฤดูกาลมาตลอด ทัง้ การแจกถุงยังชีพและอพยพเมือ่ เกิดอุทกภัยในหน้าน�ำ้ การแจกผ้าห่มเมื่อเผชิญภัยหนาวในหน้าหนาว และการ แจกจ่ายน�ำ้ และท�ำฝนเทียมเพือ่ บรรเทาภัยแล้งในหน้าร้อน และชาวนาชาวไร่ที่อยู่ในภาคเกษตรกรรมคือผู้เดือดร้อน ตัวจริงในยามขาดแคลนน�ำ้ จากสถิตภิ ยั แล้งในประเทศไทย ระหว่างปี 2535 - 2554 พบว่า โดยเฉลี่ยแล้วจังหวัดที่ ได้รบั ผลกระทบจากภัยแล้งในแต่ละปีนนั้ อยูร่ ะหว่าง 51 - 60 จังหวัด ในปี 2548 เกิดภาวะภัยแล้งรุนแรงมาก ได้รับ ผลกระทบถึง 71 จังหวัด มูลค่าความเสียหายสูงถึง 7.5 พันล้านบาท30

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 77

http://image.free.in.th

เดิมทีเดียวนั้น ภาคตะวันออกเฉียงเหนือได้ชื่อ ว่าถูกคุกคามจากภัยแล้งมากทีส่ ดุ มีชาวบ้านจ�านวนมาก เดือดร้อนจากทั้งปัญหาขาดน�้าในการเพาะปลูกและขาด น�า้ กินน�า้ ใช้ และพืชผลทางการเกษตรได้รบั ความเสียหาย เป็นพื้นที่มากที่สุดของประเทศ เนื่องจากอิทธิพลของ มรสุมตะวันตกเฉียงใต้เข้าไปไม่ถึง และถ้าปีใดไม่มีพายุ หมุนเขตร้อนเคลื่อนผ่านในแนวดังกล่าวด้วยแล้วก็จะ ก่อให้เกิดภัยแล้งรุนแรงมากขึ้น31 อีกทั้งสภาพดินที่เป็น ดินทรายไม่อุ้มน�า้ และพื้นที่ป่าไม้ต้นน�า้ ถูกบุกรุกท�าลาย อย่างกว้างขวาง แต่ปัจจุบัน ภัยแล้งแผ่ขยายอาณาบริเวณกว้าง ขวางมากยิ่งขึ้น ไม่จ�ากัดเฉพาะพื้นที่ภาคอีสานอีกต่อไป ที่ส�าคัญยังเพิ่มความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ถึงขั้นท�าให้ใน จังหวัดล�าปางมีทงั้ พืน้ ทีภ่ ยั แล้งรุนแรง และน�า้ ท่วมรุนแรง เกิดขึ้นในห้วงเวลาเดียวกัน32 ธวัชชัย ส�าโรงวัฒนา อธิบดีกรมพัฒนาที่ดิน ระบุว่า ประเทศไทยมีโอกาสจะได้รับผลกระทบจาก การแปรสภาพเป็นทะเลทราย เนือ่ งจากความเสือ่ มโทรม ของดินเป็นต้นเหตุ รวมถึงพืน้ ทีป่ า่ ลดลงอย่างรวดเร็วและ ต่อเนื่อง ก่อให้เกิดปัญหาการชะล้างพังทลายของดิน ค่อนข้างสูง และยังมีการขยายตัวของดินเค็ม เมือ่ ประกอบ กับปริมาณน�า้ ฝนต�า่ กว่าเกณฑ์ปกติจากการเปลีย่ นแปลง ของสภาพอากาศ ท�าให้ปัญหาความแห้งแล้งและดิน เสื่อมโทรมทวีความรุนแรงขึ้น33 ขุดบ่อบาดาล ขุดสระ ระดมเครื่องสูบน�า้ แจก โอ่งยักษ์ แจกนา แจกนา้ ทท�าฝนหลวง และพ แจกน� และพักั หนีเ้ กษตรกร เหล่านี้ คือมาตรการที่ทุกรัฐบาลน�ามาใช้เพื่อรับมือกับภัยแล้ง พร้อมๆ กับทยอยประกาศพื้นที่ภัยพิบัติภัยแล้ง ขณะที่ ชาวบ้านบางพืน้ ทีก่ ท็ า� พิธแี ห่นางแมวตามความเชือ่ ท้องถิน่ เพราะมองไม่เห็นช่องทางใดที่ดีกว่านี้

78 สุขภาพคนไทย 2556

เปิ ดแผนรับมือพิบัติภัย: สึนำมิ น�้ำท่วม ภัยแล้ง ฯลฯ ถึงแม้การเตรียมพร้อมรับมือกับภัยพิบัติจาก คลืน่ ยักษ์สนึ ามิจะมีความก้าวหน้าอย่างเป็นรูปธรรม อีกทัง้ ยังมีการซักซ้อมเพือ่ อพยพอยูเ่ ป็นประจ�าทุกปี แต่กย็ งั พบ ว่า เมือ่ เกิดเหตุแผ่นดินไหวขนาด 8.6 ริกเตอร์ ทีบ่ ริเวณ นอกชายฝัง่ ทางด้านตะวันตกเหนือเกาะสุมาตรา ประเทศ อินโดนีเซีย จนประชาชนแถบจังหวัดภาคใต้ รวมถึง ตึกสูงๆ ในกรุงเทพฯ รับรู้ถึงแรงสั่นสะเทือน ศูนย์เตือน ภัยพิบัติแห่งชาติได้แจ้งเตือนภัยสึนามิในช่วงเย็นของ วันที่ 11 เมษายน 2555 แต่กลับไม่มรี ายการโทรทัศน์ใด ถ่ายทอดสัญญาณเตือนภัยนี้ เนื่องจากอยู่ระหว่างการ ถ่ายทอดสดรายการพิเศษของโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจ แห่งประเทศไทย (ทีวีพูล) ท�าให้คณะกรรมการกิจการ กระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม แห่งชาติ (กสทช.) เตรียมจัดท�าประกาศเรือ่ ง หลักเกณฑ์ และวิธกี ารปฏิบตั งิ านของผูป้ ระกอบกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ ในกรณีเกิดภัยพิบัติหรือเหตุฉุกเฉิน ขึ้น34 ขณะทีว่ กิ ฤติหมอกควันในพืน้ ทีภ่ าคเหนือทีร่ นุ แรง เพิ่มมากขึ้น ก็ท�าให้ชาวเชียงใหม่ได้ออกมาเรียกร้อง ให้หน่วยงานของรัฐเลิกแก้ปัญหาหมอกคว หาหมอกควันเฉพาะหน้า แบบปีต่อปี โดยเสนอแนวทางการป้องกันแก้ไขปัญหา ทั้งระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว อย่างไรก็ตาม การเตรียมรับมือภัยพิบตั คิ รัง้ ไหนๆ ดูจะไม่เอิกเกริกเท่ากับเหตุการณ์มหาอุทกภัยของลุ่มน�้า เจ้าพระยาเมือ่ ปี 2554 จากแรงกดดันจากภาคอุตสาหกรรม ที่ขู่ว่าจะย้ายฐานการผลิตออกนอกประเทศหากรัฐบาล ยังไม่มีแผนป้องกันน�้าท่วมอย่างชัดเจน ท�าให้รัฐบาล ยิ่งลักษณ์ต้องรีบประกาศแนวทางบริหารจัดการน�้า โดย

ตัง้ คณะกรรมการ 3 ชุด คือ 1. คณะกรรมการยุทธศาสตร์ เพื่อการฟื้นฟูและสร้างอนาคตประเทศ (กยอ.) เพื่อ พูดคุยเรียกความเชือ่ มัน่ กับต่างประเทศ 2. คณะกรรมการ ยุทธศาสตร์เพือ่ วางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน�า้ (กยน.) เพื่อจัดท�าแผนระยะสั้นและระยะยาว 3. คณะ กรรมการบริหารจ ารจัดการน�้าและอุ และอุทกภ กภัย (กบอ.) เพื่อน�า แผนทั้งหมดไปปฏ หมดไปปฏิบัติป้องกันปัญหาอุทกภัยและภัยแล้ง ในอนาคต ตามมาด้วยมติคณะรัฐมนตรีเมื่อ 7 กุมภาพันธ์ 2555 ตั้ง “องค์กรบริหารจัดการน�้า” แบบบูรณาการใน รูปแบบที่เรียกว่า “Single Command” และจัดตั้งเป็น หน่วยงานถาวรและมีพระราชบัญญัตริ องรับต่อไป องค์กร นี้จะมีการท�างานใน 3 ระดับ คือ 1. ระดับนโยบาย คณะกรรมการนโยบายน�า้ และอุทกภัยแห่งชาติ (กนอช.) มีหน้าทีม่ อบหมายนโยบายให้ กบอ. 2. ระดับคณะท�างาน คณะกรรมการบริหารจัดการน�้าและอุทกภ กภัย (กบอ.)

3. ระดับส�านักงานปฏิบัติงาน ส�านักงานนโยบายและ บริหารจัดการน�า้ และอุทกภ กภัยแห่งชาติ (สนอช.) มีหน้าที่ เป็นส�านักงานปฏิบัติหน้าที่ให้ กบอ.35 พร้อมกับออกพระราชก�าหนดก หนดกู้เงิน 3.5 แสน ล้านบาท เพือ่ จัดท�าแผนบริหารจัดการน�า้ ในลุม่ น�า้ ภาคเหนือ ลุ่มน�า้ ภาคกลาง ลุ่มน�้าอื่นๆ อีก 17 ลุ่มน�า้ ทั่วประเทศ และแหล่งน�า้ ในพืน้ ทีก่ รุงเทพฯ นัน่ หมายรวมถึงการสร้าง ระบบปล่อยน�้า พื้นที่แก้มลิง อ่างเก็บน�้าขนาดเล็กและ ขนาดใหญ่ รวมเป็นพื้นที่รับน�า้ ไม่ต�่ากว่า 2 ล้านไร่ ขณะเดียวกัน สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน�้า ขณะเด และการเกษตร (องค์การมหาชน) กระทรวงวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี มอบอุปกรณ์ตดิ ตามสถานการณ์นา�้ อัตโนมัติ (Media Box) ให้กบั หน่วยงานท้องถิน่ ส�าหรับใช้ตดิ ตาม ข้อมูลน�้าและสนับสนุนการตัดสินใจสั่งการเตือนภัยจาก ระดับชุมชนสู่ระดับประเทศ36 ส่วนความช่วยเหลือนิคมอุตสาหกรรม รัฐบาลก็ มีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อ 5 มิถุนายน 2555 อนุมัติงบ ประมาณ 3,200 ล้านบาท เพื่อด�าเนินการสร้างเขื่อน ป้องกันนิคมอุตสาหกรรม 6 แห่ง ใช้เวลาก่อสร้างไม่เกิน 2 เดือน37

แม้นายกรัฐมนตรี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จะยืนยัน ถึงแผนบริหารจัดการน�้า และออกเดินทางลงพื้นที่เพื่อดู ระบบปฏิบัติการ Single Command Center ตั้งแต่ ต้นน�า้ กลางน�า้ ปลายน�า้ แต่ผลส�ารวจการบริหารจัดการ น�้าของรัฐบาลในสายตาคนกรุงเทพฯ ของศูนย์วิจัย มหาวิทยาลัยกรุงเทพ (กรุงเทพโพล) ยังพบว่าคนกรุงเทพฯ มีความเชื่อมั่นอยู่ในระดับค่อนข้างน้อยถึงไม่เชื่อมั่นเลย สูงถึงร้อยละ 6938 เมื่อภำคประชำชนลุกขึ้นมำช่ วยตัวเอง เมื่อเผชิญภัยพิบัติ ขณะที่การช่วยเหลือจาก ภาครัฐประสบปัญหาหลายประการ ทั้งเข้าไม่ถึง ล่าช้า ขั้นตอนยุ่งยาก มีหน่วยงานเกี่ยวข้องมากมายหลายส่วน ฯลฯ การช่วยเหลือตัวเองของภาคประชาชนและการ ร่วมมือกับภาคประชาสังคมจึงกลายเป็นทางออกหนึ่ง ตั ว อย่ า งเช่ น การเกิ ด เครื อ ข่ายผู้ประสบภัย สึนามิและสิทธิชุมชน ที่เข้าไปมีส่วนร่วมและประสาน กับหน่ว ยงานต่างๆ ในการจัดระบบเตือนภัยต่างๆ ไม่เฉพาะแผ่นดินไหว สึนามิ แต่ยงั รวมถึงน�า้ หลากดินถล่ม และยังเป็นอีกแรงหนึ่งเมื่อเกิดภัยพิบัติในภูมิภาคอื่นๆ อีกด้วย ในช่วงเหตุการณ์น�้าท่วมครั้งใหญ่ 2554 ก็มี ความเคลือ่ นไหวของภาคประชาชนทีฉ่ บั ไว น่าประทับใจ และโดดเด่นมาก นัน่ คือ การเปิดเว็บไซต์ของศูนย์ขอ้ มูล เพือ่ การช่วยเหลือผูป้ ระสบอุทกภัย www.thaiflood.com โดยรวบรวมข้อมูลส�าคัญไว้อย่างครบถ้วน อาทิ ประกาศ เตือนภัยพิบัติ รายงานสถานการณ์น�้าท่วมล่าสุด เบอร์ โทรสายด่วนของหน่วยงานต่างๆ ในยามฉุกเฉิน และ เรเรื่องน่ารู้เกี่ยวกับน�้าท่ท่วม ฯลฯ ซึ่งยังคงเปิดให้บริการ ถึงปัจจุบัน เช่นเดียวกับการแจกจ่ายคู่มือการดูแลเด็กและ ครอบครัวด้วยกองทัพมด เพื่อเป็นแนวทางในการดูแล และประเมินปัญหาด้านสุขภาพร่างกายและจิตใจให้แก่ ผู้ประสบภัยอย่างทันท่วงทีของแผนงานสุขภาวะเด็กและ เยาวชน สสส. ร่วมกับคณะสัตวแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัย มหิดล39 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 79

นอกจากนี้ หลายหน่วยงานภาครัฐก็มกี ารจัดท�ำ แผนรับมือภัยพิบัติพร้อมกับมีการซักซ้อม โดยจ�ำแนก ความเสี่ยงของการเกิดภัยพิบัติชนิดต่างๆ ตามแผนที่ ความเสี่ยง โดยมีหน่วยงานรับผิดชอบหลัก คือ ศูนย์ ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) เช่น ศูนย์ปอ้ งกัน และบรรเทาสาธารณภั ย (ปภ.) เขต 15 เชี ย งราย จัดให้มกี ารซ้อมแผนกูช้ พี กูภ้ ยั ช่วยเหลือผูป้ ระสบอุทกภัย และดินโคลนถล่ม, จังหวัดทหารบกอุตรดิตถ์ร่วมกับ หน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องซ้อมแผนช่วยเหลือผูป้ ระสบภัยพิบตั ิ ทางอากาศ, ส�ำนักงานสาธารณสุขจังหวัดอ่างทอง ร่วมมือ หน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องในพืน้ ทีซ่ อ้ มแผนรับมือสารเคมีโรงงาน น�้ำแข็งรั่ว ส�ำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ระนอง ฝึกซ้อมแผนอพยพหนีภัยสึนามิให้แก่ชาวบ้าน บ้านบางเบน อ.กะเปอร์ ซึ่งเป็นพื้นที่ประสบภัยสึนามิ เมื่อปี 2547 การฝึกซ้อมร่วมการปฏิบัติการช่วยเหลือ ผูป้ ระสบภัยพิบตั ฉิ กุ เฉินภาคสนาม ระหว่างชุดแพทย์สนาม ฉุกเฉินระดับตติยภูมิ (Medical Emergency Response Team: MERT) กับทหารและเจ้าหน้าทีป่ อ้ งกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด ทีบ่ ริเวณอ่างเก็บน�ำ้ จักรพงษ์ (เขาอีโต้) อ.เมือง จ.ปราจีนบุรี ซึง่ กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข ร่วมกับสมาคมเวชศาสตร์ฉุกเฉินแห่งประเทศไทยจัดขึ้น เพือ่ เตรียมความพร้อมรองรับภาวะภัยพิบตั ิ เช่น น�้ำท่วม น�้ำป่าไหลหลาก และแผ่นดินถล่ม ให้สามารถรับมือกับ ภัยพิบัติที่รุนแรงได้ดีขึ้น ฯลฯ ท่ามกลางความพยายามรับมือกับพิบตั ภิ ยั ทีร่ นุ แรง มากขึ้นเรื่อยๆ นายแพทย์ประเวศ วะสี ได้กล่าวในพิธี เปิดสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 4 ในหัวข้อ “รับมือ ภัยพิบัติ จัดการสุขภาวะ” เมื่อ 2 กุมภาพันธ์ 2555 ว่า สังคมไทยคงจะเผชิญกับภัยพิบตั ติ อ่ ไปในอนาคตข้างหน้า ทั้งที่เป็นภัยพิบัติจากธรรมชาติ และวิกฤติในด้านต่างๆ ทัง้ วิกฤติเศรษฐกิจ สังคม สิง่ แวดล้อม และวิกฤติการเมือง พร้อมเสนอ 6 แนวทาง คือ40

80 สุขภาพคนไทย 2556

1. คนไทยต้ อ งเปลี่ ย นโลกทั ศ น์ วิ ธี คิ ด และ จิตส�ำนึกใหม่ ให้ตั้งอยู่ในความไม่ประมาท เพราะการ คิดว่าจะไม่ประสบภาวะวิกฤติ จึงไม่มใี ครเตรียมตัว และ ต้องเพิ่มสมรรถนะ เพื่อให้เกิดการตื่นตัวในข้อมูล 2. สร้างชุมชนท้องถิ่นเข้มแข็งทั่วประเทศ เพื่อ รับภัยพิบัติและจัดการภัยสุขภาวะ ต้องส�ำรวจข้อมูล ภัยพิบัติในพื้นที่จะเกิดจากอะไร จะป้องกันและรับมือ อย่างไร ต้องใช้เครือ่ งมืออะไรบ้าง จะสือ่ สารให้รทู้ วั่ ถึงกัน อย่างไร ท�ำการซักซ้อมภัยพิบัติอย่างสม�่ำเสมอ 3. มหาวิทยาลัยทุกแห่งควรมีศนู ย์ศกึ ษาภัยพิบตั ิ เพื่อศึกษาลักษณะภูมิประเทศและภัยพิบัติที่จะเกิดขึ้น เพื่อน�ำไปสู่ความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นและชุมชนอย่าง ใกล้ชิด 4. มีระบบการสือ่ สารทีใ่ ห้รคู้ วามจริงอย่างทัว่ ถึงกัน 5. มีเครือ่ งมือตัดสินใจทางนโยบายและยุทธศาสตร์ ระดับชาติ ควรตัง้ คณะกรรมการป้องกันภัยพิบตั แิ ห่งชาติ ซึ่งนอกจากมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และหัวหน้า หน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องเป็นกรรมการแล้ว ควรมีคณะกรรมการ เสียงข้างมากที่มีความรู้ มาจากผู้น�ำชุมชน นักวิชาการ และองค์กรอิสระ เพื่อสรรหาผู้มีความสามารถมาบริหาร ยุทธศาสตร์และท�ำงานต่อเนื่อง 6. ออกพระราชบัญญัติป้องกันภัยพิบัติแห่งชาติ รวบรวมความรู้เกี่ยวกับภัยพิบัติทั้งหมดมาบัญญัติเป็น กฎหมาย เพื่อก�ำหนดอ�ำนาจหน้าที่ทุกภาคส่วน แม้จะยังไม่รวู้ า่ พิบตั ภิ ยั ล�ำดับต่อไปทีค่ นไทยต้อง เผชิญคืออะไร แต่บทเรียนที่คนไทยควรต้องเรียนรู้เสียที หลังจากผ่านพ้นวิกฤติภยั ครัง้ แล้วครัง้ เล่าก็คอื ประเทศไทย ไม่ได้ปลอดจากภัยพิบตั ิ ไม่วา่ จะน�ำ้ ท่วม พายุฝนฟ้าคะนอง ดินโคลนถล่ม อากาศหนาวเย็น ภาวะฝนแล้งยาวนาน หรือ แม้กระทั่งแผ่นดินไหวและสึนามิ ล้วนแต่เป็นส่วนหนึ่ง ของชีวติ ทีท่ กุ คนอาจพบเจอและต้องผ่านพ้น สิง่ ทีด่ ที สี่ ดุ ในการเผชิญรับมือกับภัยต่างๆ เหล่านี้ก็คือ การยอมรับ และเตรียมตัวให้พร้อม

5

สู่ทศวรรษที่สองของ การปฏิรูประบบสุขภาพ

หนึ่งในการเปลี่ยนแปลงชั ดเจน ของสั ง คมไทยกว่ า ทศวรรษที่ ผ่านมา คือการปฏิรูประบบสุขภาพ ทัง้ ในส่วน ที่เป็ นแม่บทความคิดเรื่องสุขภาพ-สุขภาวะ และ ความคึกคักในการมีสว่ นร่วมก�าหนดเจตนารมณ์และขับเคลื่อน นโยบายด้านสุขภาพของประชาคม-ภาคประชาสังคม ผลแห่ง การปั กหลักความคิดใหม่ด้านสุขภาพในวันนี้ยังคงทรงพลัง และเติบโต ต่อเนื่อง แต่ดูเหมือนว่าก้าวต่อไปจะยังมีข้อท้าทาย ขวากหนาม และปั ญหา ใหม่ๆ รออยู ่มิใช่ น้อย

สั

งคมไทยในช่วงหลังการประกาศใช้รฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 นัน้ กล่าวได้วา่ เต็มไปด้วยบรรยากาศ ของการเปลี่ยนแปลงหลายลักษณะ ทั้งในโครงสร้างของสถาบันหลักต่างๆ เช่น การปฏิรูปการเมือง การปฏิรูประบบราชการ การกระจายอำานาจ การขยายตัวของสิทธิ และการมีส่วนร่วมของพลเมือง แต่ที่ สำาคัญอย่างยิง่ คือการขยายตัวของภาคประชาสังคมและภาคประชาชนในการมีสว่ นร่วมตัดสินใจกำาหนดชีวติ สาธารณะด้านต่างๆ และหนึ่งในความเคลื่อนไหวครั้งสำาคัญของประวัติศาสตร์สาธารณสุขไทย นั่นก็คือ การปฏิรูประบบสุขภาพ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 81

ทศวรรษแรกของการปฏิรูประบบสุขภาพ ทีจ่ ริงแล้วการปฏิรปู ระบบสุขภาพในช่วงทศวรรษ ทีผ่ า่ นมา เป็นผลจากการผลักดันและขับเคลือ่ นยาวนาน ตั้ ง แต่ ช ่ ว งต้ น ทศวรรษ 2530 โดยบุ ค ลากรในสาย การแพทย์และสาธารณสุขจ�ำนวนหนึ่งที่เล็งเห็นถึงวิกฤติ ของระบบสาธารณสุขและความจ�ำเป็นของประเทศไทยที่ ต้องมีการปรับเปลีย่ นความคิดแม่บทด้านสุขภาพทัง้ ระบบ เสียใหม่ การปฏิรูประบบสุขภาพเริ่มก่อตัวเป็นรูปร่าง จริงจังภายหลังการจัดตัง้ สถาบันวิจยั ระบบสาธารณสุขใน พ.ศ. 2535 เพื่อเป็นหน่วยงานสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับ ระบบสาธารณสุข ซึ่งได้ผลิตงานชิ้นส�ำคัญๆ ที่เป็น ประโยชน์กับการปฏิรูประบบสุขภาพมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะการทบทวนย้อนคิดถึงปัญหาของระบบสุขภาพ ที่ประเทศไทยและทั่วโลกเผชิญร่วมกัน1 ในช่วง พ.ศ. 2539 - 2543 คณะกรรมาธิการ การสาธารณสุข วุฒิสภา และคณะท�ำงานที่เกี่ยวข้อง ได้จัดท�ำรายงานระบบสุขภาพประชาชาติขึ้นมา โดยมี ข้อเสนอส�ำคัญคือการปฏิรปู ระบบสุขภาพ เสนอแก่วฒุ สิ ภา ในเดือนมีนาคม 2543 ปีเดียวกันนั้นก็มีระเบียบส�ำนัก

นายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ ก�ำหนดให้คณะกรรมการปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ (คปรส.) ท�ำหน้าที่ผลักดันให้มีการปฏิรูประบบสุขภาพ และจัดท�ำร่าง พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ ที่ก�ำหนดระบบ โครงสร้าง กลไก กติกา และเงื่อนไขของระบบสุขภาพ ทีส่ มบูรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 3 ปี ต่อมาขยายเป็นไม่เกิน 5 ปี และขยายต่อจนกว่าการจัดท�ำ พ.ร.บ.สุขภาพ แห่งชาติจะแล้วเสร็จ โดยมีสำ� นักงานปฏิรปู ระบบสุขภาพ แห่งชาติ (สปรส.) ท�ำหน้าที่เป็นเลขานุการ การปฏิรปู ระบบสุขภาพทีเ่ กิดขึน้ ในสังคมไทยนัน้ เรียกได้วา่ เป็นการปรับเปลีย่ นแม่บทความคิดเรือ่ งสุขภาพ เสียใหม่ ที่ส�ำคัญคือ การขยายกรอบคิดเรื่องสุขภาพ จากที่เน้นชีวการแพทย์ หรือการเน้นอวัยวะและความ เจ็บป่วยของแต่ละบุคคลไปสู่สุขภาวะ ที่กินความกว้าง ไปถึงมิติทางสังคม วัฒนธรรม และปัญญา2 จากความคิดทีเ่ จ็บป่วยแล้วค่อยไปหาหมอรักษา ไปสู่ความคิด ‘สร้างน�ำซ่อม’ ที่ย้ายหัวใจของสุขภาพ ไปไว้ทกี่ ารสร้างเสริมสุขภาพและการด�ำเนินการต่างๆ ที่ กว้างกว่าการดูแลทางการแพทย์และสาธารณสุข นอกจากนี้

หลักการส�ำคัญของพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550

• สุขภาพไม่ใช่โรคและการรักษาโรค แต่หมายถึงสุขภาวะ ที่สมบูรณ์ทั้งทางกาย จิต ปัญญา และสังคม เชือ่ มโยงเป็นองค์รวมอย่างสมดุล การดูแลสุขภาพมีความหมายกว้างกว่าการเจ็บป่วยทางกายและทางใจ โดยรวมถึง การสร้างสภาพแวดล้อมที่น่าอยู่ และสังคมที่อยู่เย็นเป็นสุขด้วย • ปรับจากระบบสุขภาพแบบตัง้ รับความเจ็บป่วย มาเป็นระบบแบบรุกสร้างสุขภาพทีด่ ี หรือ “สร้างน�ำซ่อม” ที่เน้นการดูแลป้องกันสุขภาพมากกว่ารักษาความเจ็บป่วย • สุขภาพเป็นส่วนหนึง่ ของศักดิศ์ รีและคุณค่าความเป็นมนุษย์ ทุกคนมีสทิ ธิทจี่ ะด�ำรงชีวติ ในสิง่ แวดล้อมและ สภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพ มีสิทธิรับ/ไม่รับบริการและการคุ้มครองดูแลสุขภาพอย่างทั่วถึง และมีหน้าที่ปกป้อง ดูแลตนเอง ครอบครัว ชุมชน และสังคมให้มีสุขภาพดี • จัดตั้งคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ จัดท�ำธรรมนูญว่าด้วย ระบบสุขภาพแห่งชาติเพื่อใช้เป็นกรอบทิศทางของระบบสุขภาพแห่งชาติ มีเครื่องมือพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อ สุขภาพแบบมีส่วนร่วม ได้แก่ สมัชชาสุขภาพ การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ และกลไกคณะกรรมการต่างๆ เพื่อเชื่อมโยงการท�ำงาน ทั้งภาควิชาการ การเมือง และสังคมเข้าด้วยกัน ที่มา: ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ. 2552. พระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550. นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพ แห่งชาติ.; ประเวศ วะสี. 2546. การปฏิวัติเงียบ: การปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ. นนทบุรี: ส�ำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ.

82 สุขภาพคนไทย 2556

ยังรวมเอาการแพทย์ที่หลากหลายเข้ามาอยู่ในระบบ สุขภาพด้วย ทั้งภูมิปัญญาท้องถิ่น การแพทย์แผนไทย และการแพทย์พื้นบ้าน แม้เป้าหมายใหญ่จะเป็นการปรับเปลี่ยนระบบ วิธีคิดและระบบบริการด้านสุขภาพ แต่กระบวนการ เคลื่อนไหวเพื่อปฏิรูประบบสุขภาพครั้งนี้ก็ได้ขยายตัว

ไปสู ่ ก ารเปลี่ ย นแปลงระบบสุ ข ภาพโดยรวมทั้ ง หมด ผ่านยุทธศาสตร์ทเี่ รียกว่า “สามเหลีย่ มเขยือ้ นภูเขา” อัน หมายถึงการขับเคลือ่ นด้วยพลังสามประสานจากการสร้าง ความรู้ของภาควิชาการ การเคลื่อนไหวของภาคประชา สังคม และภาคการเมือง3

หลักการส�ำคัญของธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2552

• เป็นกรอบและแนวทางก�ำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์ และการด�ำเนินงานด้านสุขภาพของประเทศ ที่ได้ จากการรับฟังความคิดเห็นจากสมัชชาสุขภาพ การใช้ข้อมูลวิชาการและการจัดการความรู้ เสนอให้คณะรัฐมนตรี เห็นชอบและส่งต่อให้หน่วยงานระดับปฏิบัติ โดยมีการทบทวนทุก 5 ปี เป็นอย่างน้อย • ปรัชญาและแนวคิดหลักของระบบสุขภาพ คือ เป็นระบบความสัมพันธ์องค์รวมด้านสุขภาพ โดยค�ำนึงถึง สิทธิ คุณค่าและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ความเป็นธรรมและเท่าเทียมกันในสังคม การพึ่งตนเองตามแนวปรัชญา เศรษฐกิจพอเพียง ธรรมาภิบาล ความรู้และปัญญาเป็นพื้นฐาน • จัดให้มีหลักประกันและความคุ้มครองให้เกิดสุขภาพที่ครอบคลุมประชาชนทุกคน • การสร้างเสริมสุขภาพ ด้วยยุทธศาสตร์ 5 ข้อ คือ การพัฒนานโยบายสาธารณะ สิ่งแวดล้อมและสภาพ แวดล้อมเพื่อสุขภาพ การสร้างความเข้มแข็งของชุมชน การพัฒนาศักยภาพด้านสุขภาพของบุคคล ครอบครัว และ ชุมชน และการปฏิรูประบบบริการสาธารณสุขที่เอื้อต่อการสร้างเสริมสุขภาพ • การป้องกันและควบคุมโรคและปัจจัยที่คุกคามสุขภาพอย่างเชื่อมโยงกันทุกระดับ และมีส่วนร่วมจาก ทุกภาคส่วน • ระบบบริการสาธารณสุขต้องมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล มีหวั ใจของความเป็นมนุษย์ มุง่ เน้นประโยชน์ สาธารณะไม่ใช่การค้าก�ำไรเชิงธุรกิจ และมีการควบคุมคุณภาพ • การส่งเสริม สนับสนุน การใช้และการพัฒนาภูมปิ ญั ญาท้องถิน่ ด้านสุขภาพ การแพทย์แผนไทย การแพทย์ พืน้ บ้าน และการแพทย์ทางเลือกอืน่ ๆ อย่างเท่าเทียมกันและสอดคล้องกับวิถชี มุ ชน วัฒนธรรม ความเชือ่ ประเพณี เพื่อเป็นทางเลือกในการดูแลสุขภาพของประชาชนและสามารถเข้าถึงได้ง่าย จัดตั้งโรงพยาบาลการแพทย์แผนไทย ที่มีมาตรฐาน • ให้มีระบบการคุ้มครองผู้บริโภคที่เข้มแข็ง ด้วยการสร้างเสริมศักยภาพของผู้บริโภค มีข้อมูลที่ผู้บริโภค ตัดสินใจได้อย่างรู้เท่าทัน สนับสนุนการมีส่วนร่วมของผู้บริโภค องค์กร และเครือข่าย และมีระบบชดเชยเยียวยา ที่มีประสิทธิภาพ • สนับสนุนการสร้างและเผยแพร่องค์ความรู้ด้านสุขภาพ และการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารด้านสุขภาพ โดยค�ำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ • การผลิตและการพัฒนาบุคลากรด้านสาธารณสุข ให้มจี ำ� นวนเพียงพอและกระจายอย่างทัว่ ถึงและเป็นธรรม และการเงินการคลังด้านสุขภาพที่ต้องเป็นไปเพื่อความยั่งยืน โปร่งใส ไม่มุ่งเน้นผลประโยชน์เชิงธุรกิจ ที่มา: ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ. 2552. ธรรมนูญว่าด้วยระบบสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2552. นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพ แห่งชาติ.

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 83

ด้ ว ยการเริ่ ม ต้ น จากทบทวนและสั ง เคราะห์ องค์ความรู้ที่เข้มแข็งและรอบด้านของการเปลี่ยนแปลง ไปสู่ระบบสุขภาวะที่พึงประสงค์จากภาควิชาการ ค่อย ขยายไปสูก่ ารมีสว่ นร่วมผลักดันและสร้างเจตนารมณ์รว่ ม กันของภาคสังคม ผ่านเวทีถกแถลงแลกเปลี่ยนประเด็น สุขภาพหลากหลายมิติของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และ ประชาชนที่สนใจมากมายทั่วประเทศ ทั้งที่เป็นปัจเจก บุคคล กลุ่ม/คณะท�างาน ผู้น�าชุมชน ตัวแทนท้องถิ่น ประชาคม เครือข่ายภาคประชาสังคมและภาครัฐระดับ ต่างๆ กลายเป็นจุดเด่นประการหนึง่ ของการปฏิรปู ระบบ สุขภาพไทย ที่ประสานเสียงและพลังไปสู่ภาคการเมือง ให้ยอมรับเจตนารมณ์ที่ก�าหนดร่วมกันนี้ ผ่านกฎหมาย สุขภาพแห่งชาติทยี่ กร่างและถกแถลงในทุกมาตรา ก่อน เสนอเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติและตราเป็นพระราช บัญญัติได้ใน พ.ศ. 2550 และคลอดธรรมนูญว่าด้วย ระบบสุขภาพแห่งชาติในอีก 2 ปีต่อมาคือ พ.ศ. 25524

จำกรำกหญ้ำประชำสังคมสูส่ มัชชำสุขภำพ ‘สมัชชาสุขภาพ’ กลายเป็นค�าติดหูคนไทยในช่วง ทศวรรษทีผ่ า่ นมา ในฐานะการรวมตัวเพือ่ พูดคุย แลกเปลีย่ น เรียนรู้ ถกแถลง หาทางออกของปัญหาสุขภาพในมิตติ า่ งๆ ของผูค้ น องค์กร เครือข่ายประชาคมทีเ่ กีย่ วข้องกับสุขภาพ ในองค์รวม ร่วมกันพัฒนาและผลักดันข้อเสนอและ มติทเี่ กิดขึน้ จากเวทีสาธารณะแห่งนีใ้ ห้กลายเป็นนโยบาย สาธารณะและเป็นจริงในระดับปฏิบัติ สมัชชาสุขภาพ กลายเป็นเวทีประจ�าปปี​ีที่เปิดพื้นที่ให้กับผู้คนกลุ่มต่างๆ และภาคประชาสังคมได้รว่ มเคลือ่ นไหวอย่างคึกคักมีชวี ติ ชีวา และยังคงเป็นกลไกส�าคัญของการเคลื่อนไหวทาง สังคมในเรื่องสุขภาวะมาอย่างต่อเนื่อง ผผ่านมาแล้วกว่าทศวรรษ บทบาทและสถานะ ของสมัชชาสุขภาพในวันนี้ เป็นดังที่นายแพทย์อ�าพล จินดาวัฒนะ กล่าวไว้ว่า (1) สมัชชาสุขภาพนั้นเป็น กระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพแบบ

ภาพแสดงความเช�อมโยงของ 4 พ.ร.บ.กับระบบสุขภาพ

¾.Ã.º.ÊØ¢ÀÒ¾áË‹§ªÒµÔ (¡Å䡹âºÒÂáÅÐ ÂØ·¸ÈÒʵà ÊØ¢ÀҾẺÁÕʋǹËÇÁ) ¡ÃÃÁ¾Ñ¹¸Ø ¾ÄµÔ¡ÃÃÁÊØ¢ÀÒ¾ ¤ÇÒÁàª×èÍ ¨ÔµÇÔÞÞÒ³

¾.Ã.º.¡Í§·Ø¹Ê¹ÑºÊ¹Ø¹¡ÒÃÊÌҧÊØ¢ÀÒ¾ (ʹѺʹعÃÙ»¸ÃÃÁ¡ÒÃÊÌҧàÊÃÔÁÊØ¢ÀÒ¾)

ปจเจก บุคคล

àÊÁÍÀÒ¤/¤ÇÒÁ¤Ãͺ¤ÅØÁ »ÃÐàÀ·áÅÐÃдѺºÃÔ¡ÒÃ

สุขภาพ

ระบบ บริการ สุขภาพ

àÈÃÉ°¡Ô¨ ¡ÒÃÈÖ¡ÉÒ »ÃЪҡà ¤Ãͺ¤ÃÑÇáÅСÒÃ;¾ŒÒ¶Ôè¹ ¤‹Ò¹ÔÂÁ/¤ÇÒÁàª×èÍáÅÐÇѲ¹¸ÃÃÁ สภาพ แวดลอม ¡ÒÃàÁ×ͧ/¡Òû¡¤Ãͧ ÊÔè§áÇ´ÅŒÍÁ â¤Ã§ÊÌҧ¾×é¹°Ò¹ à·¤â¹âÅÂÕ ¤Ø³ÀÒ¾/»ÃÐÊÔ·¸ÔÀÒ¾ ÃÑ°/àÍ¡ª¹

¾.Ã.º.ʶҺѹÇÔ¨ÑÂÃкºÊÒ¸ÒóÊØ¢ (ÊÌҧ¤ÇÒÁÃÙŒàªÔ§Ãкºà¾×èÍ¡Òû¯ÔÃÙ»)

¾.Ã.º.ËÅÑ¡»ÃСѹÊØ¢ÀÒ¾áË‹§ªÒµÔ (»¯ÔÃÙ»ÃкººÃÔ¡ÒÃÊÒ¸ÒóÊØ¢) ที่มา: ปรับปรุงจาก อ�าพล จินดาวัฒนะ. 2546. ปฏิรูปสุขภาพ: ปฏิรูปชีวิตและสังคม. นนทบุรี: ส�านักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ, หน้า 54.

84 สุขภาพคนไทย 2556

มีสว่ นร่วม ในทิศทางสร้างน�ำซ่อม และมองเรือ่ งสุขภาพ ในมิ ติ ก ว้ า งกว่ า เรื่ อ งทางการแพทย์ แ ละสาธารณสุ ข (2) เป็นกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม และ (3) เป็นกระบวนการเสริมสร้างพลังอ�ำนาจภาค ประชาชนและการเคลื่อนไหวทางสังคม ผ่านการพัฒนา นโยบายสาธารณะเพือ่ สุขภาพร่วมกัน ทัง้ ในระดับชุมชน ท้องถิ่น และระดับชาติ5 จากสมั ช ชาสุ ข ภาพแห่ ง ชาติ (ฉบั บ สาธิ ต ) ครัง้ แรกทีเ่ กิดขึน้ ใน พ.ศ. 2544 ในฐานะกลไกขับเคลือ่ น การปฏิรูประบบสุขภาพ เพื่อผลักดันกฎหมายสุขภาพ แห่งชาติให้ส�ำเร็จ หลายแสนผู้เข้าร่วม หลายร้อยเวที หลากรูปแบบของสมัชชาสุขภาพขยายตัวเกิดขึน้ ทัว่ ประเทศ ทัง้ สมัชชาสุขภาพเฉพาะพืน้ ที่ ได้แก่ สมัชชาสุขภาพจังหวัด สมัชชาสุขภาพภาค และสมัชชาสุขภาพเฉพาะประเด็น ทีย่ ดึ ประเด็นเกีย่ วข้องกับสุขภาวะเป็นหลัก ได้แก่ สมัชชา สุขภาพว่าด้วยสารเคมีในการเกษตร สมัชชาว่าด้วยความ อยู่เย็นเป็นสุข สมัชชาว่าด้วยสุขภาวะของเด็ก เยาวชน และครอบครัว เป็นต้น6 ตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2551 จนถึงปัจจุบนั มีกระบวนการ สมัชชาสุขภาพแห่งชาติเพือ่ พัฒนาและขับเคลือ่ นนโยบาย สาธารณะเพื่อสุขภาพที่เน้นการมีส่วนร่วมตลอดทั้งปี โดยมีการจัดประชุมสมัชชาสุขภาพแห่งชาติปีละ 1 ครั้ง จัดแบ่งกลุ่มเครือข่ายออกเป็น 4 กลุ่มใหญ่คือ (1) กลุ่ม เครือข่ายพื้นที่หรือเครือข่ายจังหวัด 77 กลุ่ม (2) กลุ่ม เครือข่ายภาคประชาสังคม ชุมชน และเอกชน รวม 65 กลุ่ม (3) กลุ่มเครือข่ายภาควิชาชีพ/วิชาการ 35 กลุ่ม และ (4) กลุ่มเครือข่ายภาคการเมือง/ราชการ/องค์กร ของรัฐ 57 กลุ่ม7 มติของสมัชชาสุขภาพแห่งชาติทเี่ กิดขึน้ ในแต่ละ ครั้งนั้น นอกจากจะถูกน�ำไปปฏิบัติในระดับท้องถิ่นแล้ว ยังได้ถูกน�ำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อมอบนโยบายให้ หน่วยงานน�ำไปปฏิบตั ิ เช่น มติวา่ ด้วยแผนพัฒนาทีย่ งั่ ยืน บนฐานการพึ่งตนเองด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม กรณีภาคใต้ ซึ่งเสนอให้เพิ่มนโยบายสร้างโอกาสทาง การศึกษาให้กบั เยาวชน พัฒนาอุตสาหกรรมทีส่ อดคล้อง กับศักยภาพของพืน้ ที่ ตามความต้องการและความจ�ำเป็น

ของท้องถิ่นโดยไม่กระทบวิถีชีวิตและสุขภาพชุมชน8 การเข้าถึงยาถ้วนหน้าของประชากรไทย การส่งเสริม ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ป่วยและญาติกับบุคลากรทาง การแพทย์ นโยบายการเป็นศูนย์กลางสุขภาพนานาชาติ มาตรการท�ำให้สังคมไทยไร้แร่ใยหิน ความปลอดภัย ทางอาหารและการจัดการน�้ำมันทอดซ�้ำเสื่อมสภาพ การบริหารจัดการทรัพยากรลุ่มน�้ำขนาดเล็กอย่างยั่งยืน โดยกระบวนการมีส่วนร่วมของเครือข่ายและภาคีทุก ภาคส่วน9 เป็นต้น แม้สมัชชาสุขภาพจะไม่ได้มีอ�ำนาจบังคับให้ หน่วยงานปฏิบตั ิ เพราะเป็นกระบวนการทีว่ างอยูบ่ นความ เชือ่ เรือ่ งการใช้อำ� นาจทางสังคม แต่อย่างน้อยทีส่ ดุ สมัชชา สุขภาพก็สง่ ผลดังที่ นพ.อ�ำพล จินดาวัฒนะ ระบุ “ทีบ่ อก ว่ามติของทีป่ ระชุมสมัชชาสุขภาพแห่งชาติไม่มผี ลอะไรที่ ครม. เห็นชอบ และไม่เคยเกิดผลในทางปฏิบัติ แต่ใน อ�ำนาจอ่อนนั้นกลับมีผล เพราะเจ้าของมติซึ่งเป็นคนที่ ไปร่วมผลักดันมติจะคอยติดตาม ผลักดัน และทวงถาม ว่าส่วนราชการนั้นท�ำตามมติหรือไม่ ที่ท�ำมาทั้งหมด พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ธรรมนูญ สุขภาพ หรือแม้แต่เครื่องมือเอชไอเอนั้น คือ การเสริม ความเข้มแข็งชุมชนนั่นเอง”10 สี่สถาบันด้านสุขภาพ: กลไกส�ำคัญ ของการปฏิรูประบบสุขภาพไทย ในช่วงของการปฏิรูประบบสุขภาพ 4 องค์กร ส�ำคัญที่เป็นทั้งกลไกและเครื่องมือเชิงสถาบันในการ ผลักดันการปฏิรูปฯ มาอย่างต่อเนื่อง คือ 4 ส. ได้แก่ สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) ส�ำนักงานปฏิรูป ระบบสุข ภาพแห่ง ชาติ (สปรส.) ที่ต่อมากลายเป็น ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ส�ำนักงาน กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และ ส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)11 แม้ จะมีบทบาทและภารกิจต่างกัน แต่ทั้ง 4 สถาบันทาง สุขภาพข้างต้นต่างยึดเอายุทธศาสตร์สามเหลี่ยมเขยื้อน ภูเขาเป็นแนวทางในการปฏิรูประบบสุขภาพให้สำ� เร็จ

5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 85

ส. ที่ 1 สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) จัดตัง้ ขึน้ ตามพระราชบัญญัตสิ ถาบันวิจยั ระบบสาธารณสุข พ.ศ. 2535 เป็นองค์กรอิสระทีท่ า� หน้าทีท่ างวิชาการ ท�างาน วิจยั เพือ่ สร้างความรูใ้ นมิตติ า่ งๆ ส�าหรับการปฏิรปู ระบบ สุขภาพ และจัดการความรู้เพื่อการพัฒนาระบบสุขภาพ ของประเทศ ภายหลังจากที่มี พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 แล้ว สวรส.ก็ยังคงเป็นฝ่ายวิชาการเพื่อ สนับสนุนการตัดสินใจเชิงนโยบายของคณะกรรมการ สุขภาพแห่งชาติและคณะอนุกรรมการต่างๆ รวมถึง การประชุมสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ และหันมาเน้นบทบาท จัดการความรู้สู่ระบบสุขภาพที่เป็นธรรมและยั่งยืน ตาม ยุทธศาสตร์ตา่ งๆ เช่น การสร้างความเป็นธรรมในระบบ ประกันสุขภาพ การพัฒนาความเข้มแข็งของระบบอภิบาล การพัฒนาความเข้มแข็งของระบบสุขภาพชุมชน การ พัฒนานโยบายทีส่ นับสนุนความเป็นธรรม และการพัฒนา ระบบวิจัยสุขภาพ12 ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา สวรส. เป็นหัวเรือใหญ่ ของการสร้างความรูเ้ พือ่ การปฏิรปู ระบบสุขภาพ ทัง้ ยังมี ส่วนในการจัดตั้งองค์กรที่เกี่ยวข้องกับระบบสาธารณสุข ในมิติต่างๆ มากมาย ได้แก่ ส�านักงานพัฒนานโยบาย สุขภาพระหว่างประเทศ (International Health Policy Program: IHPP-2541) 2541) สถาบันพพัฒนาและรับรองคุณภาพ โรงพยาบาล (สรพ.-2542) ส�านักงานปฏิรปู ระบบสุขภาพ แห่งชาติ (สปรส.-2543) 2543) ผลักดดันพระราชบัญญัตกิ องทุน สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 จนน�ามาสู่ การตั้งสานั ส� กงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.-2544) พัฒนาระบบประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ (Health Impact Assessment: HIA-2544) ทัง้ ยังจัดท�าแผนยุทธศาสตร์กา� ลังคนด้านสุขภาพ แห่งชาติ (2550) และส�านักงานวิจยั และพัฒนาก�าลังคน ด้านสุขภาพ (สพค.) แผนงานความร่วมมือภูมภิ าคเอเซีย การวิจัยโรคติดเชื้ออุบัติใหม่อุบัติซ�้า (2550) สถาบัน สุขภาพวิถีไทย (2550) โครงการประเมินเทคโนโลยี และนโยบายด้านสุขภาพ (Health Intervention and Technology Assessment Program หรือ HITAP-2550) แผนงานวิจัยและพัฒนาระบบยา (2552) ส�านักงาน 86 สุขภาพคนไทย 2556

พั ฒ นาระบบการเงิ น การคลั ง ด้ า นสุ ข ภาพแห่ ง ชาติ (2553-2555) เป็นต้น13 ปัจจุบนั สวรส. มีองค์กรทีเ่ รียกว่า “เครือสถาบัน” ทัง้ หมด 7 องค์กร ประกอบด้วย ส�านักงานกลางสารสนเทศ บริการสุขภาพ (สกส.) ส�านักงานพัฒนาระบบตรวจสอบ การเบิกจ่ายเงินค่ารักษาพยาบาล (สพตร.) สถาบันพัฒนา การคุ้มครองการวิจัยในมนุษย์ (สคม.-2550) ส�านักงาน วิจยั เพือ่ การพัฒนาหลักประกันสุขภาพไทย (สวปก.-2548) สถาบันสร้างเสริมสุขภาพคนพิการ (สสพ.-2548) ศูนย์ พัฒนากล นากลุ่มโรคร่วมไทย (ศรท. -2554) และศูนย์พัฒนา มาตรฐานระบบข้อมูลสุขภาพไทย (ศมสท.-2555)14 ส. ที่ 2 สสำานักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ที่ปรับสถานะจาก สสำานักงานปฏ งานปฏิรูประบบสุขภาพ แห่งชาติ (สปรส.) ตัง้ ขึน้ ตามระเบียบส�านักนายกร นายกรัฐมนตรี เป็นส�านักงานอิสระใน สวรส. ท�าหน้าที่ส่งเสริมการ มีส่วนร่วมในการปฏิรูประบบสุขภาพจากทุกภาคส่วน เมื่อแรกตั้งในปี 2543 นั้น สปรส. มีภารกิจส�าคัญ คือ ยกร่าง พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติให้ส�าเร็จภายใน 3 ปี ด้วยการสร้างกระแสการปรับเปลี่ยนวิธีคิดด้านสุขภาพ ของคนไทย จากการซ่อมสุขภาพสู่การสร้างสุขภาพ ผ่ า นยุ ท ธศาสตร์ ส ามเหลี่ ย มเขยื้ อ นภู เ ขา สนั บ สนุ น การเคลือ่ นไหว สร้างการมีสว่ นร่วมของประชาชน ชุมชน สังคม และองค์กรที่เกี่ยวข้องให้ร่วมตัดสินใจ สนับสนุน กิจกรรมทางวิชาการเพื่อสังเคราะห์องค์ความรู้เพื่อการ ปฏิรูประบบสุขภาพ และสร้างความร่วมมือระหว่างภาค ประชาสังคม ชุมชน ภาคการเมือง ภาคราชการ ภาค วิชาการและวิชาชีพ รวมถึงหน่วยงานและองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อผลักดันการปฏิรูประบบสุขภาพร่วมกัน ภายหลั ง จาก พ.ร.บ.สุ ข ภาพแห่ ง ชาติ ตรา ออกเป็นกฎหมายในปี 2550 สปรส. ก็เปลี่ยนสถานะมา เป็น ส�านักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) มีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐ เป็นนิติบุคคลในก�ากับ นายกรัฐมนตรี ท�าหน้าที่เป็นองค์กรเลขานุการให้กับ คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (คสช.) มีภารกิจหลัก คือ สร้างและจัดการความรูเ้ พือ่ การพัฒนาระบบสุขภาพ สนับสนุนการพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพผ่าน

ที่มา: ส�านักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.)

กระบวนการสมัชชาสุขภาพและการประเมินผลกระทบ ด้านสุขภาพ (เอชไอเอ) การสร้างความร่วมมือทางสังคม และการสือ่ สารสาธารณะ และการบริหารจัดการ ประสาน งานระหว่างหน่วยงานและภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง15 ส. ที่ 3 สสำานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริม สุขภาพ (สสส.) จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุน สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 อยู่ภายใต้ การก�ากับดูแลของนายกรัฐมนตรี ได้รับเงินทุนหลักจาก ค่าธรรมเนียมที่เก็บเพิ่มจากภาษีสรรพสามิตยาสูบและ สุราในอัตราร้อยละ 2 ต่อปี มาจัดการเป็นกองทุนสนับสนุน ขับเคลื่อนกระบวนการสร้างเสริมสุขภาพ และกระตุ้น ให้ประชาชนลดละเลิกพฤติกรรมเสี่ยงต่อสุขภาพ สสส. ถือเป็นองค์กรที่จัดสรรทุนในลักษณะ “น�้ามันหล่อลลื่น” และ “ตัวเร่งปฏิกริยา” ให้แก่ภาคส่วนต่างๆ ทั้งภาครัฐ ภาควิชาการ และภาคประชาสังคมจ�านวนมาก เพือ่ เป็น พลั ง ขั บ เคลื่ อ นนโยบายสาธารณะด้ า นสุ ข ภาพ ตาม ยุทธศาสตร์ “ไตรพลัง” อันได้แก่ พลังปัญญา หรือ การขยายพื้นที่ทางปัญญา โดยพัฒนาองค์ความรู้อย่าง เพียงพอและเท่าทันจากทุกภาคส่วนของสังคม พลังสังคม

หรือการขยายพื้นที่ทางสังคม ให้เกิดการระดมพลังจาก ภาคีเครือข่าย รณรงค์ และเฝ้าระวังเพือ่ สร้างเสริมสุขภาพ อย่างต่อเนื่อง และพลั พลังนโยบาย หรือการขยายพื้นที่ การมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ16 ปัจจุบนั สสส. จัดสรรทุนสนับสนุนตามเป้าประสงค์ 6 ประการ ผ่าน 13 แผนด�าเนินงาน ใน 11 ส�านัก17 ดังนี้ คือ - เป้าประสงค์ 1 ลดปัจจัยเสี่ยงหลัก ประกอบ ด้วย 4 แผน คือ แผนควบคุมการบริโภคยาสูบ แผนควบคุม การบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ แผนการสนับสนุนการ ป้องกันอุบัติเหตุทางถนนและภัยพิบัติ และแผนส่งเสริม การออกก�าลังกายและกีฬาเพื่อสุขภาพ - เป้าประสงค์ 2 พัฒนากระบวนการลดปัจจัย เสี่ยงทางสุขภาพอื่นๆ ประกอบด้วยแผนควบคุมปัจจัย เส เสีย่ งทางสุขภาพ และแผนสุขภาวะประชากรกลุม่ เฉพาะ - เป้าประสงค์ 3 พัฒนาต้นแบบสุขภาวะ ประกอบ ด้วย 3 แผนหลัก คือ แผนสุขภาวะชุมชน แผนสุขภาวะ เด็ก เยาวชน และครอบครัว และแผนสร้างเสริมสุขภาวะ ในองค์กร 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 87

- เป้าประสงค์ 4 ขยายโอกาสในการสร้างนวัตกรรม ได้แก่ แผนสนับสนุนโครงการเปิดรับทัว่ ไปและนวัตกรรม - เป้าประสงค์ 5 สร้างความตื่นตัวและค่านิยม ใหม่ในสังคม ได้แก่ แผนสื่อสารการตลาดเพื่อสังคม - เป้าประสงค์ 6 ส่งเสริมสมรรถนะของระบบ สุขภาพและบริการสุขภาพ ประกอบด้วยแผนสนับสนุน การสร้างเสริมสุขภาพผ่านระบบบริการสุขภาพ และแผน พัฒนาระบบและกลไกสนับสนุนเพื่อการสร้างเสริมสุข ภาพ18 และ ส. ที่ 4 ส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ (สปสช.) นับแต่การริเริ่มโครงการ 30 บาท รักษาทุกโรค ตามนโยบายของรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรในช่วงปี 2544 - 2545 ซึง่ ถือเป็นหนึง่ การเปลีย่ นแปลง ครั้งส�ำคัญของระบบบริการสาธารณสุขไทย ที่คนไทย มีสทิ ธิเข้าถึงบริการสุขภาพตามมาตรฐานชุดสิทธิประโยชน์ ด้านการรักษาเดียวกันได้อย่างทัว่ ถึงทัว่ ประเทศ ต่อเนือ่ ง ด้วยการออกพระราชบัญญัตหิ ลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ถ่ายโอนภารกิจการสร้างหลักประกันสุขภาพ ถ้วนหน้าจากกระทรวงสาธารณสุข ไปสู่โครงสร้างใหม่ที่ ด�ำเนินงานโดยคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ คณะกรรมการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานบริการ สาธารณสุข และส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ระบบบริการสาธารณสุขไทยก็เปลี่ยนโฉมไปอย่างสิ้นเชิง ด้วยการปฏิรปู ระบบจัดการการคลังของระบบบริการ และ การสร้างความเข้มแข็งให้กับบริการปฐมภูมิ การสร้ า งหลั ก ประกั น สุ ข ภาพถ้ ว นหน้ า เป็ น การสร้างความสัมพันธ์แบบใหม่ในระบบบริการสุขภาพ โดย สปสช. อยู่ในฐานะผู้ซื้อบริการที่จ่ายเงินให้กับผู้ให้ บริการสุขภาพตามเงื่อนไข เพื่อจัดบริการสุขภาพให้กับ ประชาชนตามสิทธิประโยชน์ เป็นการใช้กลไกทางการเงิน เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงบริการสุขภาพได้อย่างทั่วถึง เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ กว่าทศวรรษที่ผ่านมา การสร้างหลักประกัน สุขภาพแห่งชาติได้จดั ระบบบริการสุขภาพให้กบั ประชาชน ให้มีสิทธิเข้าถึงบริการที่ครอบคลุมการรักษา ส่งเสริม 88 สุขภาพคนไทย 2556

ป้องกัน และฟื้นฟู โดยเฉพาะการรักษาโรคเฉพาะที่มี ค่าใช้จา่ ยสูง เช่น โรคกล้ามเนือ้ หัวใจขาดเลือดเฉียบพลัน และโรคหลอดเลือดสมอง เอดส์ วัณโรค มะเร็ง ไตวาย เรือ้ รัง เบาหวานและความดันโลหิตสูง การบาดเจ็บจาก อุบัติเหตุ เป็นต้น รวมทัง้ มีการขยายสิทธิประโยชน์ในการปลูกถ่าย อวัยวะเพิ่มเติม คือ การผ่าตัดปลูกถ่ายหัวใจและปอด และผ่าตัดปลูกถ่ายตับในเด็ก (อายุไม่เกิน 18 ปี) ผู้ที่มี สิทธิตามหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเพิ่มขึ้นจาก 45.35 ล้านคน ในปี 2545 เป็น 48.12 ล้านคน ใน พ.ศ. 2554 ครอบคลุมผูท้ ไี่ ม่มหี ลักประกันสุขภาพใดๆ คิดเป็นร้อยละ 99.95 ไม่นับรวมบุคคลที่รอพิสูจน์สถานะ คนไทยใน ต่างประเทศ และคนต่างด้าว19 โดยสิทธิหลักประกัน สุขภาพถ้วนหน้าล่าสุดมีการปรับเพิ่มขึ้น 12 ข้อ คือ20 1. เจ็บป่วยฉุกเฉินถึงชีวติ รับบริการทีใ่ ดก็ได้ตาม ที่จำ� เป็น ไม่ต้องส�ำรองจ่าย 2. ผู้ป่วยเอดส์ได้รับการดูแลเท่าเทียมกันทุกสิทธิ เชื่ อ มข้ อ มู ล ผู ้ ป่ ว ยแบบออนไลน์ ย้ายสิท ธิ หรือย้ายที่อยู่ก็จะได้รับบริการต่อเนื่องไม่ต้อง เริ่มต้นใหม่ 3. ผู้ป่วยไตวายเรื้อรังระยะสุดท้ายทุกสิทธิทุกคน ใช้ ห ลั ก เกณฑ์ เ ดี ย วกั น ในการขอรั บ บริ ก าร ได้รับการดูแลต่อเนื่องแม้เปลี่ยนสิทธิ 4. ผู้ป่วยทุกคนทุกสิทธิได้รับยาที่จ�ำเป็นอย่าง เท่าเทียมตามมาตรฐานการรักษา 5. จัดระบบปรึกษาออนไลน์จากแพทย์ผเู้ ชีย่ วชาญ ผ่านระบบแพทย์ทางไกล ระหว่างหน่วยบริการ ปฐมภูมิใกล้บ้านกับโรงพยาบาลขนาดใหญ่ ซึ่งจะพัฒนาให้ครอบคลุมทั่วประเทศภายใน 2 ปี 6. เพิ่ ม คุ ณ ภาพอาหารสุ ข ภาพแก่ ผู ้ ป ่ ว ยที่ พั ก รักษาตัวในโรงพยาบาล 7. ผู้ป่วยอายุ 70 ปีขึ้นไป ได้รับบริการช่องทาง พิเศษ ไม่ต้องเข้าคิวรอในโรงพยาบาลรัฐ 8. สามารถรั บบริ ก ารที่ หน่ ว ยบริ ก ารใกล้บ้าน ประหยัดเวลาและค่าใช้จ่ายกว่า 4 เท่าตัว

9. เปลี่ยนหน่วยบริการได้บ่อยขึ้น ปีละไม่เกิน 4 ครั้ง กรณีเปลี่ยนที่อยู่ก็เลือกหน่วยบริการ ได้ปีละไม่เกิน 4 ครั้ง 10. ใช้บัตรประชาชนใบเดียวในการลงทะเบียน สิทธิหรือเปลี่ยนหน่วยบริการ 11. โรงพยาบาลในสังกัดตัง้ แต่โรงพยาบาลชุมชน ขึน้ ไปให้บริการผูป้ ว่ ยนอกโดยไม่หยุดพักเทีย่ ง 12. ประชาชนจะได้รับการตรวจคัดกรองสุขภาพ ลดความเสี่ยง เพื่อป้องกันโรคเรื้อรัง ทัง้ นี้ นโยบาย 30 บาท รักษาทุกโรคได้ปรับเปลีย่ น ให้ยกเลิกการเก็บเงิน 30 บาท ในช่วงรัฐบาล คมช. ปี 2550 แต่ต่อมารัฐบาลพรรคเพื่อไทยได้ปรับเปลี่ยน เป็นโครงการร่วมจ่ายค่าธรรมเนียม 30 บาท เมื่อวันที่ 1 กันยายน 2555 ในระดับโรงพยาบาลชุมชนจนถึง โรงพยาบาลทั่วไป โรงพยาบาลศูนย์ และโรงพยาบาล เอกชนที่เข้าร่วมโครงการ โดยประชาชนจะร่วมจ่าย 30 บาท ในกรณีที่มีการรับยาเท่านั้น และยังคงยกเว้นการ ร่วมจ่ายส�ำหรับผู้ที่เคยได้รับสิทธิยกเว้น 21 กลุ่ม21 ประเด็นท้าทายและขวากหนามการปฏิรูป ระบบสุขภาพในทศวรรษหน้า

การปฏิ รู ป ระบบสุ ข ภาพที่ ผ ่ า นมาเกิ ด จาก การประสานพลังจาก 3 ภาคส่วน ที่ช่วยกันขับเคลื่อน มายาวนาน รูปธรรมของการปฏิรูประบบสุขภาพแม้เริ่ม เห็นผลประจักษ์ แต่กเ็ ผชิญกับความท้าทายหลายประการ ทั้งในส่วนของการสร้างองค์ความรู้เพื่อรองรับการปฏิรูป ระบบสุขภาพ การพัฒนาและติดตามนโยบายสาธารณะ จากการถกแถลงของภาคประชาสังคม การประสานกับ ฝ่ายก�ำหนดนโยบายเพื่อน�ำข้อเสนอและมติต่างๆ ไปสู่ การปฏิบตั ขิ องหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องต่างๆ ดังที่ อภิสทิ ธิ์ เวชชาชีวะ กล่าวไว้ในงานสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.

2553 ว่า “ประเด็นความท้าทายจากนีไ้ ปก็คอื การเชือ่ มโยง งานของสมัชชาสุขภาพเข้ากับภาคส่วนต่างๆ โดย เฉพาะส่วนของภาครัฐ หลายประเด็นเกีย่ วข้องกับ

หลายกระทรวง หลายมิติ และยังมีเรือ่ งผลประโยชน์ เข้ามาเกีย่ วข้องด้วย...ผมคิดว่าโจทย์ใหญ่ทสี่ ดุ คือ เราต้องหารูปแบบวิธกี ารในการท�ำงานเพื่อที่จะน�ำ เอาข้อมติทงั้ หลายไปเชือ่ มโยงกับผูท้ เี่ กีย่ วข้อง เพือ่ ผลักดันให้เป็นรูปธรรม...”22 แต่ประเด็นทีห่ ลายฝ่ายก�ำลังจับตาดูอย่างใกล้ชดิ ก็คือ การเมืองและความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในการปฏิรูป ระบบสุขภาพเอง เนือ่ งจาก สปสช. เป็นผูซ้ อื้ และต่อรอง ราคาบริการสาธารณสุขแทนประชาชน ต่อรองให้ได้ยา ราคาถูก เพือ่ ลดต้นทุนให้กบั ทัง้ โรงพยาบาลและประชาชน เอง จึงสร้างความขัดแย้งเชิงผลประโยชน์กบั ภาครัฐและ ภาคเอกชน ทั้งกระทรวงต่างๆ โรงพยาบาลที่เป็นผู้ให้ บริการ และบริษัทยา ที่เสียผลประโยชน์จากการด�ำเนิน นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า23 เช่น ต่อรองราคา ยากระตุ้นสร้างเม็ดเลือดแดงในผู้ป่วยไตวายเรื้อรัง จาก 670 บาทต่อขวด เหลือเพียง 228.50 บาทต่อขวด ในปี 2554 ต่อรองลดราคาสายสวนหัวใจส�ำหรับผู้ป่วยหัวใจ ขาดเลือด จาก 70,000 - 80,000 บาทต่อชุด เหลือเพียง ไม่ถงึ 30,000 บาท (ผลิตในอเมริกา) ต่อรองราคาเลนส์ แก้วตาเทียมแบบอ่อน จากราคา 40,000 - 50,000 บาท เหลือเพียง 2,800 บาท24 เป็นต้น นอกจากนี้ การที่ สปสช. มีหลักในการจ่ายเงิน เดือนและค่าตอบแทนบุคลากรสาธารณสุข โดยผูกไปกับ งบประมาณค่าใช้จ่ายรายหัว เพื่อไม่ให้แพทย์กระจุกตัว ในโรงพยาบาลขนาดใหญ่ในเมือง กลายเป็นประเด็นขัด แย้งและข้ออ้างในการท�ำให้หน่วยบริการประสบปัญหา ขาดทุนเสมอมา ท่ามกลางข้อสงสัยในเรื่องการบริหาร จัดการของโรงพยาบาลเอง25 ประเด็ น ท้ า ทายส� ำ คั ญ อี ก ประการหนึ่ ง ของ การปฏิรปู ระบบสุขภาพทีผ่ า่ นมา คือภาพทีถ่ กู มองว่าเป็น การผูกขาดการก�ำกับทิศทางการปฏิรูปของแพทย์ใน หน่วยงาน 4 ส. ชมรมแพทย์ชนบท และองค์กรพัฒนา เอกชนด้านสาธารณสุข จึงกลายเป็นแรงต้านเพื่อเข้ามา ช่วงชิงสภาวะการน�ำ จากทั้งฝ่ายการเมืองที่สูญเสีย อ�ำนาจในการให้นโยบายและใช้จา่ ยงบประมาณ กระทรวง 5 สถานการณ์เด่นในรอบทศวรรษ 89

สาธารณสุขที่ถูกลดบทบาทเหลือเพียงเป็นผู้ให้บริการ สูญเสียอ�านาจทัง้ ในการวางนโยบายและบริหารงบประมาณ และสมาคมวิชาชีพ (แพทย์) ที่เห็นขัดแย้งในประเด็น การฟ้องร้องแพทย์26 พลังต่อต้านเพื่อเปลี่ยนแปลงขั้วอ�านาจในการ ปฏิรปู ระบบสุขภาพ เริม่ ส่งสัญญาณให้เห็นชัดเจนมากขึน้ ในการแต่งตัง้ คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เพือ่ เปลีย่ นแปลงทิศทางการท�างานด้านหลักประกันสุขภาพ ของประเทศ และบริหารงบประมาณบริการสุขภาพจ�านวน กว่าสองแสนล้านบาท27 หากมีการรวม 3 กองทุน ให้ สปสช. บริหารในอนาคต ก้าวย่างสู่ทศวรรษที่สองของการปฏิรูประบบ สุขภาพไทย จึงเรียกได้ว่าคงเป็นก้าวที่เดินอยู่ท่ามกลาง

90 สุขภาพคนไทย 2556

ขวากหนามรายล้อม แม้การปฏิรปู ทีผ่ า่ นมามีภาคการเมือง เป็นส่วนริเริ่มและหนุนเสริมที่ส�าคัญ แต่สถานการณ์ ปัจจุบันดดูเหมือนภาคการเมืองกลับต้องการเข้ามายึดกุม และครอบง�าการด�าเนินงานขององค์กร 4 ส. ให้ได้บ้าง ในบางระดับ ไม่ว่าจะด้วยเจตนาใดๆ ก็ตาม ทว่า บนเจตนารมณ์ของการปฏิรปู ระบบสุขภาพ ทีเ่ น้นให้ทกุ ภาคส่วนเข้ามาร่วมสร้างและผลักดันนโยบาย สาธารณะทีเ่ กีย่ วกับสุขภาวะ เน้นการจัดระบบหลักประกัน สุขภาพให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการสุขภาพอย่าง ถ้วนหน้าและมีคุณภาพ เน้นการขับเคลื่อนสุขภาวะทุก มิติบนพื้นฐานของการใช้ความรู้และศีลธรรมเป็นหลัก ความตั้งใจมั่นเหล่านี้เชื่อได้ว่า น่าจะเป็นแรงผลักดัน ส�าคัญที่ท�าให้ภารกิจการปฏิรูประบบสุขภาพสามารถ ด�าเนินต่อเนื่องไปได้ในทศวรรษต่อไป

10 สถานการณ์เด่น ในรอบปี

1

วิวำทะแห่งปี ว่ำด้วย กำรรั รรับจจ�ำ� น�ำข้ำวของ รัฐบบำลยิ่งลักษณ์ ชิ นวัตร คนไทยผลิ ต ข้ า วมานานหลายศตวรรษ แต่ เ ริ่ มผลิ ต และค้ า ขายข้ า วเชิ งพาณิ ช ย์ จ ริ ง จั ง ราวปี พ.ศ. 2398 เมื่อมีสนธิสญ ั ญาเบาริ่ง แต่ประสบการณ์การค้าขายข้าวทัง้ ตลาดภายในและ ตลาดโลกกว่า 150 ปี ที่ผ่านมานัน้ ดูจะไม่ช่วยให้ไทยมีระบบการค้าข้าวที่มีประสิทธิภาพพอ ที่จะท�าให้ชาวนา-กระดูกสันหลังของชาติมีรายได้ท่ดี​ี หรือเพียงพอต่อการด�ารงชี พเลย รัฐบาล ทุกยุ คทุกสมัยจึงต้องช่ วยเหลือเข้าแทรกแซงการค้าขายข้าวด้วยวิธีการแตกต่างกันไป แต่ไม่มี ครัง้ ไหนที่สังคมไทยจะถกเถียงกันเรื่องนโยบายแทรกแซงการค้าข้าวดุเดือดเท่าครัง้ นี้

น

โยบายแทรกแซงการค้าข้าวของทุกรัฐบาลได้รับการวิพากษ์วิจารณ์เสมอมา มากบ้างน้อยบ้างตามอคติทาง การเมืองของผู้วิจารณ์ ส่วนใหญ่ในอดีตการวิจารณ์มักเป็นเรื่องปัญหาเชิงเทคนิคในการปฏิบัติ เช่น รัฐบาล ให้ราคาต่ำาไปบ้างสูงไปบ้าง เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นบ้าง แต่การวิพากษ์วิจารณ์โครงการรับจำานำาข้าวทุกเม็ดของ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ในปี 2555 ที่ผ่านมานั้นเป็นไปอย่างกว้างขวางและลึกซึ้งทั้งในเชิงหลักการและในเชิงปฏิบัติ

92 http://www.sxc.hu สุขภาพคนไทย 2556

จ�ำน�ำข้ำว ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้น โครงการแทรกแซงตลาดข้าวโดยการรับจ�าน�านัน้ มิได้ปรากฏเป็นครั้งแรกในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร แต่อย่างใด หากเคยมีมาก่อนหน้านีน้ านแล้ว มีการเลิกล้ม และรื้อฟื้นรวมไปถึงปรับปรุงน�ามาใช้ใหม่อยู่เสมอๆ ใน ระยะ 30-40 ปีที่ผ่านมา การรับจ�าน�าข้าวเริ่มขึ้นเมื่อปี 2513 -2514 โดย จ�าเนียร สาระภาค ผูจ้ ดั การธนาคารเพือ่ การเกษตรและ สหกรณ์การเกษตร (ธกส.) สมัยนั้นเห็นว่าข้าวออกมา สู่ตลาดในช่วงต้นฤดูมีปริมาณมากท�าให้ราคาตกต�่า จึงให้ชาวนาเอาข้าวมาจ�าน�ากับ ธ.ก.ส. ไว้ก่อนแล้วค่อย ไถ่ถอนออกไปขายเมื่อราคาตลาดดีขึ้นในอีก 3-4 เดือน ถถัดมา ต่อมาในปี 2517 พล.ร.อ.สนธิ บุณยะชัย เป็น ประธานกรรมการนโยบายข้าว ตอนนัน้ ราคาข้าวต่อเกวียน ไม่ถึง 2,000 บาท พ่อค้าคนกลางอ้างว่าราคาตลาดโลก ตกต�า่ ธ.ก.ส. จึงเริม่ รับจ�าน�าข้าวเพ วเพือ่ ดึงปริมาณข้าวออก จากตลาดท�าให้อุปสงค์ข้าวเพิ่มขึ้น2

เสียงส่วนใหญ่ที่ปรากฏในที่สาธารณะหรือตาม สือ่ มวลชนทัว่ ไปคัดค้านโครงการนีแ้ ละต้องการให้เลิกไป ด้วยเหตุผลว่าชาวนา (จน) ไม่ได้ประโยชน์จากโครงการนี้ มากนัก ก่อให้เกิดภาระหนีส้ นิ ในระบบเศรษฐกิจไทย และ ทีห่ นักทีส่ ดุ คือโครงการนีท้ า� ลายระบบการค้าข้าวของไทย ที่พัฒนามานานแล้ว ขณะทีเ่ สียงส่วนน้อยทีป่ รากฏในสาธารณะสนับสนุน โครงการนี้ เพราะเห็นว่าช่วยยกระดับรายได้ให้ชาวนา ไม่ว่าจนหรือรวย ช่วยเฉลี่ยกระจายผลประโยชน์จาก การค้าข้าวที่กระจุกเฉพาะคนกลุ่มเดิมๆ ออกไป และ ทีส่ า� คัญคคือ ช่วยสร้างความเข้มแข็งและอ�านาจการต่อรอง ทางการเมืองให้ชาวนาไทยอย่างท งที่ไม่เคยมีมาก่อน ดังที่ กระทรวงพาณิชย์ระบุว่า “...ต้นทางเกษตรกรขายข้าว ได้ราคาสูงขึน้ มีเงินจับจ่ายใช้สอยมากขึน้ ระบบค้าข้าว ในประเทศและส่งออกขายได้ราคาสูงขึ้น และรัฐบาล เก็บภาษีได้มากขึน้ รวมๆ กันแล้วถือว่าโครงการไม่ขาดทุน เพราะช่วยยกระดับอุตสาหกรรมข้าวทั้งระบบ”1

ภาพรวมโครงการรับจ�าน�าข้าว 1

4

2 เกษตรกร

กรมส่งเสริมการเกษตร

1.ขึ้นทะเบียนเกษตรกรที่อ�าเภอโดยผ่าน 2.ออกหนังสือรับรองเกษตรกร ประชาคม สุ่มตรวจ เกษตรกร 5 เสือ ขึ้นทะเบียน 5 เสือ 1.ปลั ด อบต. ที่เกษตรอ�าเภอ 2.เกษตร 10% 10% อ�าเภอ 3.ก�านัน 4.ผู้ใหญ่บ้าน 5.ธกส.

เกษตรกรรับเงิน

* ได้ใบรับรองเกษตรกร ออก ใบรับรอง เกษตรกร พร้อมจ�านวน ผลผลิต

ผู้ส่งออก/ผู้ค้า ข้าวออกจากคลัง ตรวจสอบ คุณภาพ

6

3

* รับเงิน จ�าน�าข้าวเปลือก

กรมการค้าต่างประเทศ / คณะกรรมการระบายข้าว G to G

เปิดประมูล

เสนอ ยุทธศาสตร์ ระบาย

8

ส่งออกไป ต่างประเทศ

* คณะอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าว

จ่ายเงินให้ เกษตรกร

โรงสี/จุดรับจ�าน�า (3.1) ขาเข้า ตรวจสอบ เอกสาร ใบรับรอง เกษตรกร

รมยา

น�้าหนักหาย ข้าวเสียหาย

ธกส. โอน เงินเข้าบัญชี เกษตรกร

คณะอนุกรรมการฯ ระดับจังหวัด

ชั่งน�้าหนักวัด ความชื้น/สิ่งปน 5 สิงห์ * โรงสี *อตก./ อคส. *ต�ารวจ *เกษตรกร *ข้าราชการ จว.

3

คลังสินค้ากลาง อตก./อคส. ตรวจสอบ คุณภาพ

น�้าหนัก

บริโภคใน ประเทศ

5

ตรวจสอบ เอกสาร หลักฐาน

จ�าน�าใบประทวน

* รับใบประทวน

* คณะอนุกรรมการ ตรวจสอบระดับต�าบล * คณะอนุกรรมการฯ ระดับจังหวัด

7

ธกส. เกษตรกร เปิดบัญชี สมัคร สมาชิก

รักษา คุณภาพ

Survey ตรวจสอบ คุณภาพ *อคส. *จังหวัด *Surveyer

* คณะอนุกรรมการฯ ระดับจังหวัด * คณะอนุกรรมการก�ากับดูแลการรับจ�าน�าข้าว

ออกใบชั่ง

ใบรับของให้ เกษตรกร

5 สิงห์

โรงสี

ใบประทวน อคส. เซ็นต์ รับรอง

โรงสี/จุดรับจ�าน�า (3.2) ขาออก คลังสินค้า กลาง อ.ต.ก./ อคส.

ข้าวสาร ปลายข้าว โรงสี

สั่งสีแปร ข้าวเปลือก ทุก 7 วัน โรงสี

* คณะท�างานฯระดับอ�าเภอ * คณะอนุกรรมการฯ ระดับจังหวัด * คณะอนุกรรมการติดตามก�ากับดูแลและให้ ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร ณ จุดรับจ�าน�า * คณะอนุกรรมการก�ากับดูแลการรับจ�าน�าข้าว * คณะอนุกรรมการก�ากับดูแลการสั่งสีแปรสภาพ และการส่งมอบข้าว

ที่มา: คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ. 2555. รู้ลึก รู้จริง จ�ำน�ำข้ำว. กรุงเทพฯ: คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ, หน้า 8-9.

9

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 93

ในสมัย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายก รัฐมนตรีก็เคยมีนโยบายรับจ�ำน�ำข้าวเช่นกัน แต่ราคา จ�ำน�ำไม่เกินร้อยละ 80 ของราคาตลาดและต้องไถ่ถอน คืนไป ซึ่งได้ผลดี ทุกรัฐบาลจึงใช้เป็นมาตรการเสริมใน ช่วงทีร่ าคาพืชผลตกต�ำ่ ต่อมาคณะกรรมการนโยบายข้าว แห่งชาติใช้เงินกองทุนให้ ธ.ก.ส. รับจ�ำน�ำโดยรัฐบาล จ่ายดอกเบีย้ ให้ และเพิม่ ราคาจ�ำน�ำจากร้อยละ 80 เป็น ร้อยละ 90 เป็นร้อยละ 100 ของราคาตลาด โดยใช้ โรงสีของเอกชนเก็บเพราะยุง้ ฉางชาวนาไม่พอ ให้องค์การ ตลาดเพื่อเกษตรกรกับ ธ.ก.ส. ออกใบประทวนไปกู้เงิน จาก ธ.ก.ส.3 ในช่วงปี 2547 - 2548 สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ราคารับจ�ำน�ำข้าวปรับสูงขึ้นมาก เช่น ข้าว หอมมะลิราคา 7,000 - 10,000 บาทต่อเกวียน ข้าวนาปี 5,300 - 6,600 บาทต่อเกวียน สมัย พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี เห็นว่าใช้งบประมาณมากค่าบริหาร จัดการก็สงู จึงปรับราคารับจ�ำน�ำลง ต่อมาในสมัยรัฐบาล อภิสทิ ธิ์ เวชชาชีวะ ไม่ใช้นโยบายรับจ�ำน�ำข้าว แต่ใช้วธิ ี ชดเชยราคาส่วนต่างให้ชาวนาและในบางปีส่วนต่างจาก ราคาตลาดไม่มากนัก แต่รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้ปรับเปลี่ยนการ รับจ�ำน�ำข้าวไปโดยสิน้ เชิง โดยรับจ�ำน�ำทุกเมล็ดไม่จำ� กัด จ�ำนวนและให้ราคาสูงกว่าตลาดค่อนข้างมาก ในทาง ปฏิบัติจึงเท่ากับว่ารัฐบาลรับซื้อข้าวจากชาวนา เพราะ โอกาสที่ชาวนาจะไถ่ถอนข้าวคืนเพื่อไปขายในตลาดนั้น เป็นไปได้นอ้ ยมาก และแทบไม่มโี อกาสเลยทีร่ าคาตลาด จะขึ้นมาเสมอหรือมากกว่าราคาที่รัฐบาลรับจ�ำน�ำ ค�ำถามที่รฐั ต้องอธิบายของนโยบายรับจ�ำน�ำ ข้าว

เมือ่ โครงการรับจ�ำน�ำข้าวเริม่ ต้นขึน้ เสียงคัดค้าน ก็ดังขึ้นเซ็งแซ่ โดยเฉพาะจากฟากฝั่งของนักวิชาการ ด้านเศรษฐศาสตร์และพรรคฝ่ายค้าน ซึ่งตั้งค�ำถามกับ การด�ำเนินโครงการของรัฐบาลที่จะก่อให้เกิดปัญหาใน ประเด็นต่อไปนี้ 94 สุขภาพคนไทย 2556

1. ภาระทางการเงิ น การคลั ง ที่ รั ฐ ต้ อ งหา งบประมาณมาใช้ในการรับจ�ำน�ำข้าว คาดว่า 2 ฤดูกาลของ การรับจ�ำน�ำข้าวทีผ่ า่ นมา (นาปี 2554/2555 และนาปรัง ปี 2555) ใช้จ่ายเงินเพื่อการนี้ไปแล้ว 2.6 แสนล้านบาท โดยประมาณ และเมื่อสิ้นสุดโครงการจ�ำน�ำฤดูนาปรัง ปี 2555 ในวันที่ 15 กันยายน 2555 สถาบันวิจัยเพื่อ การพัฒนาประเทศไทยประมาณการว่ารัฐบาลจะต้อง ใช้งบประมาณถึง 3 แสนล้านบาท4 ธนาคารโลกได้ศกึ ษา ผลกระทบโครงการรับจ�ำน�ำข้าวในฤดูกาล 55/56 โดย คาดว่ารัฐบาลต้องใช้งบประมาณทัง้ สิน้ 432,000 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 3.8 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดพี )ี ในการรับจ�ำน�ำข้าว สูงกว่าฤดูกาลปีกอ่ นทีร่ ฐั ใช้เงิน ในการรับจ�ำน�ำ 376,000 ล้านบาท หรือร้อยละ 3.4 ของ จีดีพ5ี 2. ภาระในการจัดเก็บข้าวจากการรับจ�ำน�ำ ธนาคารแห่งประเทศไทยให้ขอ้ มูลว่า ในปี 2555 ปริมาณ ข้าวเปลือกรุน่ นาปรังเกือบทัง้ หมดเข้าสูโ่ ครงการรับจ�ำน�ำ ส่งผลให้ ณ วันที่ 19 พฤศจิกายน 2555 สต็อกข้าวสาร ของทางการไทยมีจำ� นวนประมาณ 14 ล้านตัน ในจ�ำนวนนี้ เป็นสต็อกเดิมก่อนปี 2554 จ�ำนวน 2 ล้านตัน ขณะที่ กระทรวงพาณิชย์ระบุวา่ โกดังกลางในการเก็บสต็อกข้าว ทั้งระบบทั้งของรัฐและเอกชนสามารถรองรับข้าวสาร ได้ ปริ ม าณมากถึ ง 30 ล้ านตั น จึ ง ไม่ มี ปั ญ หาเรื่ อง การจัดเก็บ6 3. ภาวะขาดทุนจากความสามารถระบายข้าว จากสต็อกทีม่ อี ยูไ่ ม่ได้ทงั้ หมดหรือได้ในราคาต�ำ่ เนือ่ งจาก ราคาทีต่ งั้ ไว้สงู กว่าตลาดค่อนข้างมาก กิตติรตั น์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีกล่าวว่ารัฐบาลจะประสบกับการขาดทุน จากโครงการนี้ประมาณ 50,000 ล้านบาท แต่ อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา ประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ เห็นว่ารัฐน่าจะขาดทุน มากกว่า 1 แสนล้านบาท “การรับจ�ำน�ำข้าว เกษตรกร ปลูกข้าวไม่จ�ำกัด รัฐบาลรับจ�ำน�ำทุกเมล็ด ยิ่งนานวัน รัฐบาลก็ยิ่งมีข้าวมาก ขณะที่การระบายข้าวยิ่งนานวัน ยิ่งได้น้อย เพราะรัฐขายข้าวขาดทุนไม่ได้ ก็เป็นปัญหา รัดคอรัฐบาลให้จมกองข้าวตายในที่สุด”7

4. การสู ญ เสี ย โอกาสในตลาดข้ า วโลก การรับจ�ำน�ำข้าวทุกเมล็ดของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ท�ำให้ ภาครัฐมีภาระในการหาตลาดระบายข้าวทีร่ บั จ�ำน�ำมา มี ข้อถกเถียงและวิพากษ์วิจารณ์ถึงความสามารถขายข้าว ในตลาดต่างประเทศของภาครัฐอย่างกว้างขวาง ส่วนใหญ่ มองว่าภาครัฐไม่มีความสามารถในการขายข้าวเท่ากับ ภาคเอกชน การค้าขายแบบรัฐต่อรัฐเป็นอีกค�ำถามหนึ่ง รัฐบาลอ้างว่าสามารถขายข้าวในสัญญาแบบรัฐต่อรัฐได้ ในปริมาณมากไปยังหลายประเทศรวมทัง้ จีน แต่ภายหลัง ก่วน มู่ เอกอัครทูตจีนประจ�ำประเทศไทยออกมาให้ขอ้ มูล ว่ารัฐบาลจีนไม่ได้ซื้อข้าวแบบรัฐต่อรัฐกับประเทศไทย มีแต่ภาคเอกชนเท่านัน้ มาซือ้ และไม่ได้ซอื้ ในปริมาณมาก8 คณะกรรมการนโยบายข้าว (กขช.) ได้จัดท�ำ หนังสือ “รูล้ กึ รูจ้ ริง จ�ำน�ำข้าว” เพือ่ ชีแ้ จงข้อมูลโครงการ รวมถึงชี้แจงการระบายข้าวเพื่อแก้ปัญหาข้าวล้นสต็อก ระบุว่ามีการเจรจาขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคมถึง 18 ตุลาคม 2555 มีการลงนามสัญญาซื้อ ขายข้าวแบบนี้ปริมาณ 7.328 ล้านตัน เป็นสต็อกเดิม 2.2 ล้านตัน ให้กบั ประเทศอินโดนีเซีย จีน และโกตดิววั ร์ ขณะเดียวกันมีการส่งมอบแล้วบางส่วนช่วงเดือนมกราคม - กันยายน 2555 จ�ำนวน 1.46 ล้านตัน หรือประมาณ ร้อยละ 20 ของปริมาณที่ท�ำสัญญาไว้แล้ว โดยคาดว่า จะมีการส่งมอบภายในเดือนตุลาคม - ธนั วาคม 2555 อีก จ�ำนวน 0.3 ล้านตัน รวมเป็นจ�ำนวน 1.7 ล้านตัน และ คาดว่าจะมีการส่งมอบถึงเดือนธันวาคม 2556 รวมเป็น จ�ำนวน 5.6 ล้านตัน9 โดยปริมาณการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐในช่วง เดือนมกราคม - กันยายน 2555 ที่รัฐบาลระบุว่าส่งมอบ ไปแล้ว 1.46 ล้านตันนั้น ถูกตั้งข้อสังเกตว่าการส่งออก ข้าวจีทูจีครั้งสุดท้ายอยู่ในช่วงเดือนมกราคม - สิงหาคม 2554 รัฐบาลส่งออกข้าวรวม 2.68 แสนตัน ส่งออกไป ยังบังกลาเทศ 2.18 แสนตัน และอินโดนีเซีย 0.5 แสนตัน ระหว่างเดือนกันยายน 2554 ถึงตุลาคม 2555 ไม่ปรากฏ หลักฐานว่ามีรายการส่งออกข้าวแบบจีทูจีเลย10 ทั้งนี้ ข้อมูลจากกรมศุลกากรพบว่าการส่งออก ข้าวในลักษณะรัฐต่อรัฐจนถึงสิ้นเดือนกันยายน 2555

มี ป ริ ม าณเพี ย ง 649,425.358 ตั น โดยขายไปยั ง ประเทศจีนจ�ำนวน 105,407.319 ตัน โกตดิววั ร์ จ�ำนวน 236,892.85 ตัน อินโดนีเซีย จ�ำนวน 305,925.715 ตัน ฟิลิปปินส์ จ�ำนวน 1,123.487 ตัน และบังกลาเทศ อีกจ�ำนวน 75.987 ตัน ต่างกับตัวเลขที่รัฐบาลระบุถึง 8 แสนตัน11 ขณะทีล่ า่ สุด (กุมภาพันธ์ 2556) กระทรวง พาณิชย์ระบุว่ามีการส่งมอบไปแล้วกว่า 3 ล้านตัน และ การระบายข้าวสารในปี 2556 ยังจะเน้นการขายแบบ รัฐต่อรัฐแบบล็อตใหญ่ต่อไป12 นักเศรษฐศาสตร์และผู้ส่งออกข้าวมีความเห็น ค่อนข้างเป็นเอกฉันท์วา่ โครงการรับจ�ำน�ำข้าวของรัฐบาล ท�ำให้ความสามารถในการแข่งขันในตลาดข้าวโลกของ ประเทศไทยลดลงมาก เพราะท�ำให้ขา้ วไทยมีราคาแพงกว่า คู่แข่ง ทั้งๆ ที่ข้าวไทยก็มีราคาสูงกว่าคู่แข่งอยู่แล้วก่อน มีโครงการจ�ำน�ำข้าว และเป็นที่แน่นอนว่าประเทศไทย สูญเสียความเป็นแชมป์ผสู้ ง่ ออกข้าวรายใหญ่ทสี่ ดุ ของโลก ซึ่งครองมาหลายปีเป็นครั้งแรกในปี 2555 สมาคมผูส้ ง่ ออกข้าวไทย สรุปภาวะการส่งออกข้าว จริงในช่วง 11 เดือนของปี 2555 มีจำ� นวน 6.4 ล้านตัน มูลค่า 135,254 ล้านบาท ลดลงเมือ่ เทียบกับช่วงเดียวกัน ของปี 2554 ทีม่ ปี ริมาณ 10.1 ล้านตัน และมูลค่า 178,809 ล้านบาท ในอัตราร้อยละ 37 และร้อยละ 25 ตามล�ำดับ 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 95

ทัง้ นี้ ข้าวทีส่ ง่ ออกมีราคาเฉลีย่ 684 เหรียญสหรัฐต่อตัน เพิม่ ขึน้ ร้อยละ 16 เมือ่ เทียบกับราคาเฉลีย่ ในช่วงเดียวกัน ของปี 2554 ทัง้ นีป้ ระเทศผูน้ า� เข้าข้าวไทย 5 อันดับแรก ประกอบด้วย ไนจีเรีย 1,259,782 ตัน อิรกั 732,241 ตัน แอฟริกาใต้ 357,351 ตัน ไอวอรี่โคสต์ 355,330 ตัน และอินโดนีเซีย 330,069 ตัน13 บุญทรง เตริยาภิรมย์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวง พาณิชย์ กล่าวรัฐบาลไม่เน้นปริมาณเป็นที่หนึ่งของโลก ตัวเลขที่ปรากฏออกมาก็ชัดเจนว่าประเทศไทยส่งข้าว ออกไป 5-6 ล้านตัน น้อยกว่าอินเดีย (8 ล้านตัน) และ เวียดนาม (7.5 ล้านตัน) แต่ไทยมีรายได้สูงกว่าอินเดีย ที่ส่งออกข้าวมากกว่าเราร้อยละ 30-40 อินเดียขายได้ ไม่ถึง 2,000 ล้านเหรียญ แต่ไทยได้ 3,000 ล้านเหรียญ เวียดนามก็เช่นกัน รายได้ต�่ากว่าไทยมาก14

5. การทุจริตในทุกขั้นตอนของการรับจำานำา ซึง่ เชือ่ ว่าเกิดการทุจริตอย่างมากในทุกระดับและขัน้ ตอน ของการปฏิบตั ิ พ.ต.ท.พงษ์อนิ ทร์ อินทรขาว ผูบ้ ญั ชาการ ส�านักคดีความมัน่ คง กรมสอบสวนคดีพเิ ศษ หรือดีเอสไอ เปิดเผยว่า โครงการรับจ�าน�าข้าวมีขอ้ บกพร่องจนน�าไปส ไปสู่ การทุจริตได้ทุกขั้นตอน เช่น เจ้าหน้าที่รัฐที่ท�าหน้าที่ บลหรือเกษตรอ�าเภอ) ขึ้นทะเบียนเกษตรกร (เกษตรต�าบลห รับสินบนเพือ่ จดทะเบียนเท็จให้กบั ผูท้ ไี่ ม่ได้เป็นชาวนาจริง ชาวนาแจ้งข้อมูลเท็จในการขึ้นทะเบียน ผู้ประกอบการ โรงสีที่เข้าร่วมโครงการทุจริต มีการทุจริตที่โกดังจัดเก็บ ผูต้ รวจสอบคุณภาพสินค้า หรือ “เซอร์เวเยอร์” (Surveyor) ร่วมกันทุจริตหรือละเลยการตรวจสอบ และสุดท้ายที่ ขั้นตอนการระบายข้าว เมื่อข้าวทั้งหมดอยู่ในสต็อกของ รัฐบาล ก็ต้องระบายออกด้วยการส่งขายต่างประเทศ

สวมสิทธิ์เกษตรกร

โกงคุณภาพขาว โดยเซอรเวเยอร โกงใบประทวน โกงน้ำหนัก สิ่งปลอมปน โกงความชื้น

ระบายขาว เอื้อประโยชนพวกพอง เวียนเทียนขาว

ที่มา: พรรคประชาธิปัตย์. 2556. รู้ลึก รู้จริง โกง...จ�ำน�ำข้ำว. กรุงเทพฯ: พรรคประชาธิปัตย์, หน้า 17-23.

96 สุขภาพคนไทย 2556

แต่ดเี อสไอเคยตรวจสอบพบว่าไม่มกี ารระบายข้าวไปขาย ยังต่างประเทศแต่อย่างใด บางบริษทั ร่วมมือกับเจ้าหน้าที่ ท�ำเอกสารส่งออกปลอม ทัง้ ใบก�ำกับการส่งสินค้า ใบขน ส่งสินค้า รวมถึงใบช�ำระเงินจากต่างประเทศก็ท�ำปลอม ขึ้นมา ไม่มีการส่งข้าวไปยังต่างประเทศ เพราะข้าวที่มี

คุณภาพในโครงการรับจ�ำน�ำถูกลักลอบขายไปหมดแล้ว15 พรรคฝ่ายค้านอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลในสภาว่า มีกลุม่ ผลประโยชน์ใกล้ชดิ รัฐบาลจัดตัง้ บริษทั ขึน้ มาเพือ่ แอบอ้าง การรับซื้อข้าวจากรัฐบาลไปขายในตลาดต่างประเทศ โดยไม่มีการน�ำข้าวออกไปจริง

เขาถกเถียงอะไรกันในเรื่องจ�ำน�ำข้าว คัดค้านโครงการ - การรับจ�ำน�ำข้าวเป็นการแทรกแซงกลไกตลาด ซึ่งขัดต่อ แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ การที่รัฐบาลเข้ามาควบคุมตลาด และท�ำการค้าข้าวเสียเอง ก�ำหนดราคาสูงกว่าตลาดอย่างมาก ชาวนาส่วนใหญ่จึงน�ำข้าวมาจ�ำน�ำแทนที่จะไปขายในตลาด ท�ำให้ข้าวเกือบทั้งหมดที่ผลิตได้ภายในประเทศหรือแม้แต่ มีการลักลอบน�ำจากประเทศเพื่อนบ้านมาอยู่ในมือรัฐบาล เป็นการบิดเบือนและท�ำลายกลไกตลาดเสรี “ก่อนที่จะมีการจ�ำน�ำข้าวทุกเม็ด กระบวนการผลิตและ การค้าข้าวของไทยถูกก�ำหนดโดยกลไกตลาด จนช่วยให้ ประเทศไทยสามารถผลิตข้าวที่มีคุณภาพสูงที่สุด...ทุกคนที่ อยู่ในกระบวนการผลิตและค้าข้าวมีบทบาทในการปรับปรุง และควบคุมคุณภาพข้าว และได้รับผลตอบแทนเป็นสัดส่วน กับต้นทุนและหยาดเหงื่อแรงงานของตน”16 - ทีดอี าร์ไอประเมินว่าราคาจ�ำน�ำข้าวทีส่ งู กว่าราคาตลาดมาก ท�ำให้รัฐขาดทุนสูงถึง 1.1 แสนล้าน คิดเป็นประมาณร้อยละ 31.7 - 38.2 ของงบลงทุนของประเทศ20 - วงการค้าข้าวประเมินว่า ข้าวเปลือกทีร่ ฐั จ�ำน�ำ 11 ล้านตัน สีออกมาเป็นข้าวสารได้ 8 ล้านตัน ต้นทุนราคาตันละ 800 เหรียญสหรัฐ เทียบกับราคาตลาดโลกทีต่ นั ละ 400 - 450 เหรียญ สหรัฐ ขาดทุน 350 - 400 เหรียญสหรัฐต่อตัน21 - ขาดเงินทุนที่ใช้ในการรับจ�ำน�ำ เพราะหากขายข้าวไม่ออก รัฐก็จะขาดสภาพคล่อง ท�ำให้ต้องกู้เงินเพิ่ม ซึ่งจะกลายเป็น ภาระงบประมาณที่เพิ่มมากขึ้น - การเสียโอกาสในการแข่งขันในตลาดค้าข้าวโลก เพราะ การตั้งราคารับซื้อในราคาสูง ท�ำให้ต้นทุนการผลิตของทุก ภาคส่วนสูงตามไปด้วย และดันให้ราคาส่งออกข้าวยิ่งสูงขึ้น - ผู้ส่งออกไม่สามารถแข่งขันส่งออกข้าวกับเวียดนามและ อินเดียได้ - เสียต�ำแหน่งศูนย์กลางการค้าข้าวโลก ทีเ่ คยเป็นทีห่ นึง่ มากว่า 30 ปี24

สนับสนุนโครงการ - เนือ่ งจากกลไกตลาดไม่เข้มแข็ง รัฐจึงต้องช่วยเหลือ ยกระดับ รายได้ สร้างอ�ำนาจการต่อรองให้ชาวนา และยกระดับราคา ข้าวให้สูงขึ้นทั้งระบบและปลดหนี้สินให้ชาวนา “ช่วง 20 - 30 ปีที่ผ่านมา ราคาไม่เคลื่อนไหวไปไหน ก่อนที่ รัฐบาลชุดนี้จะเข้ามารับจ�ำน�ำ ราคาอยู่ที่ 6 - 8 พันบาทต่อตัน เมื่อหักค่าใช้จ่ายต้นทุนต่างๆ แล้ว ก็จะตกถึงชาวนาเพียง ตันละ 2 - 3 พันบาทเท่านั้น”17 - ตลาดข้าวของไทยไม่ใช่ตลาดเสรี หากแต่พ่อค้าส่งออก และพ่อค้าข้าวรายใหญ่จำ� นวนหนึง่ มีอำ� นาจเหนือตลาดมานาน และสามารถผลักภาระความเสีย่ งเป็นทอดๆ ไปสูผ่ ทู้ มี่ อี �ำนาจ ต่อรองน้อยที่สุดในห่วงโซ่ของตลาดคือ ชาวนา18 - การค้าเสรี ในแบบที่รัฐต้องไม่เข้าไปแทรกแซงกลไกตลาด เป็นโลกในอุดมคติ ไม่มีประเทศไหนในโลกท�ำได้19 - ภาระหนี้จากโครงการรับจ�ำน�ำข้าวคิดเป็นเพียงร้อยละ 6.6 ของภาระหนี้ทั้งหมดของประเทศ ภาระหนี้ก้อนใหญ่ของรัฐ มาจากการด�ำเนินการของรัฐบาลอื่นๆ ในอดีต - รัฐบาลไม่น่าจะขายข้าวขาดทุนขนาดนั้น เพราะทีดีอาร์ไอ ประเมินด้วยราคาที่ต�่ำกว่าราคาจริงในตลาดที่ไทยเคยขาย ได้ถึง 100 ดอลล่าร์สหรัฐต่อตัน22 - งบประมาณที่ใช้ในโครงการจ�ำน�ำข้าวสร้างประโยชน์ให้ ชาวนามากกว่างบประมาณจ�ำนวนเดียวกันทีใ่ ช้ไปในโครงการ อื่นๆ เช่น การซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ที่ใช้งานไม่ได้23 - ควรเน้นส่งออกข้าวคุณภาพดีเป็นล�ำดับแรก ราคาเป็นล�ำดับ รอง สิ่งส�ำคัญคือ การให้ชาวนาขายข้าวได้ในราคาสูง เพื่อ ยกระดับรายได้เกษตรกร และให้ความเป็นอยู่ของชาวนา ดีขึ้น25 - คนทีไ่ ด้ประโยชน์จากการเป็นแชมป์สง่ ออกตลอดระยะเวลา 30 ปีที่ผ่านมาคือ บรรดาเจ้าของโรงสีและผู้ส่งออกข้าว แต่ชาวนาล�ำบากยากจนมาติดต่อกัน 30 ปี26

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 97

คัดค้านโครงการ

สนับสนุนโครงการ

- ภาระในเรือ่ งสต็อกและการระบายข้าว ท�าให้รฐั ต้องแบกภาระ ขาดทุน ระบายข้าวออกจากสต็อกไม่ได้ เพราะจะส่งผลกระทบ ให้ราคาข้าวในประเทศตกต�า่ - ปัญหาสืบเนื่องตามมาคือ โกดังเก็บสต็อกข้าวไม่เพียงพอ และยิง่ เก็บข้าวไว้ในสต็อกนาน คุณภาพข้าวก็ยงิ่ เสือ่ มลง และ ยังต้องเสียค่าเช่าโกดังปีละกว่า 800 ล้านบาท - มีค�าถามถึงการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ที่ยังไม่มีการส่งมอบ และการลงนามซือ้ ขายข้าวไม่ได้หมายความว่ามีการซือ้ ขายกัน แล้ว การส่งออกข้าวตลอด 9 เดือนที่ผ่านมา เป็นของผู้ส่ง ออกภาคเอกชน ไม่ใช่รัฐบาล27

- รัฐเร่งระบายข้าวในสต็อกทีม่ อี ยูร่ าว 77-8 ล้านตัน ผ่านระบบ รัฐต่อรัฐ (จีทูจี) ที่ได้มีการลงนามซื้อขายข้าว (เอ็มโอยู) กับ หลายประเทศ ทั้งบังกลาเทศ อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และ ประเทศในแถบแอฟริกา28

- ผู้ได้รับประโยชน์ที่จริงคือ ชาวนารายใหญ่ที่มีที่ดินท�ากิน เป็ป็นของตัวเอง หรือผู้รับซื้อข้าวจากชาวนารายย่อยมาจ�าน�า ซึ่งเป็นชาวนารวย (ส (สั​ัดส่วนร้อยละ 39) และปานกลาง (ได้ ส่วนแบ่งร้อยละ 42) รวมประมาณ 9.9 ล้านคนทั่วประเทศ ชาวนายากจนได้รับผลประโยชน์เพียงร้อยละ 1829

- ตัวเลขของทีดีอาร์ไอไม่สะท้อนภาพจริงของชาวนาไทย ไม่ สามารถอธิบายความซับซ้อนของการผลิตข้าวระหว่างชาวนา ต่างระดับฐานะได้ (ถ้าไม่คิดถึงต้นทุนการผลิต แบบแผน การบริโภคข้าว และเงื่อนไขอื่นๆ ด้วย) ชาวนาปานกลาง ได้ผลประโยชน์เป็นสัดส่วนทีส่ งู ซึง่ ไม่ได้เสียหายอะไร ชาวนา จนก็ยังได้ประโยชน์แม้จะเพียงร้อยละ 1830 - ในการผลิตข้าวนาปี 2554/55 “ชาวนาจน” (นิยามจากตัวเลข ของ ธกส. ว่า จ�าน�าข้าวได้เงินไม่เกินสองแสนบาทต่อราย) มีจา� นวนร้อยละ 80 ของชาวนาทีร่ ว่ มโครงการ ได้รบั เงิน 57,900 ล้านบาท หรือร้อยละ 48.9 ของเม็ดเงินทั้งหมด เฉลี่ยแล้ว ได้รายละประมาณ 85,000 บาท ส่วนข้าวนาปรัง 2555 ชาวนาจนมีจ�านวนร้อยละ 56.4 ของชาวนาในโครงการ ได้ รับเงิน 32,600 ล้านบาท หรือร้อยละ 23.0 ของเม็ดเงินทัง้ หมด เฉลี่ยแล้วได้รับเงินรายละประมาณ 96,000 บาท “นี่เป็น ประโยชน์ทเี่ หนือกว่าก่อนมีโครงการรับจ�าน�าข้าวอย่างแน่นอน”31 - ชาวนาทุกคนไม่ได้เข้าร่วมโครงการจ�าน�าข้าว แต่ต้องเป็น ชาวนาทีจ่ ดทะเบียน โดยเกษตรกรทีเ่ ข้าร่วมโครงการมีประมาณ 9 แสนครัวเรือน จากเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนทั่วประเทศ ประมาณ 4 ล้านครัวเรือน ถ้านับรวมทุกรายที่ปลูกข้าวแต่ ไม่ได้ขึ้นทะเบียนจะมีถึง 5.8 ล้านครัวเรือน มีรายที่ปลูกแล้ว เหลือขาย 3.8 ล้านครัวเรือน32

- โครงการรับจ�าน�าข้าวท�าให้ตลาดข้าวไทยเต็มไปด้วยข้าว คคุ​ุณภาพต�่า เพราะก�าหนดเพียงความชื้นไม่เกินร้อยละ 15 จูงใจให้เกษตรกรปลูกข้าวระยะสั้นด้อยคุณภาพ มีเกษตรกร จ�านวนหนึนึ่งยอมรับว่าปลูกข้าวระยะสั้นจริงเพื่อเร่งผลผลิต ให้ทันกับโครงการรับจ�าน�าข้าว

- เกษตรกรทราบดีว่า การน�าข้าวสดห วสดหรืรือข้าวความชื้นสูงมา จ�าน�าจะได้ราคาเพียงเกว งเกวียนละ 12,000 -13,000 13,000 บาทเท่านั้น ข้าวที่ราคาดีต้องเป็นข้าวพันธุ์ดีและคุณภาพดีกว่า เช่น ข้าว ปทุมธานีจะได้ราคา 16,000 บาทต่อตัน ข้าวหอมมะลิได้ถึง 20,000 บาท33 หากรัฐบาลไม่จา� กัดเวลาการรับจ�าน�า เกษตรกร ก็ไม่จ�าเป็นต้องเร่งผลิตข้าวอายุสั้นด้อยคุณภาพ

98 สุขภาพคนไทย 2556

คัดค้ำนโครงกำร

สนับสนุนโครงกำร

- การรับจ�าน�าข้าวเป วเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายประชานิยมของ รัฐ ซึ่งก่อให้เกิดผลเสียทั้งต่ออุตสาหกรรมข้าวและสภาพการ เงินการคลังของประเทศ ความเข้มแข็งทางการเมืองของชาวนา ตัง้ อยูบ่ นความอ่อนแอของเศรษฐกิจของพืชทีม่ คี วามส�าคัญสูง ดังนัน้ ประชาธิปไตยทีด่ ไี ม่ใช่แค่ประชาธิปไตยทีก่ นิ ได้เท่านัน้ แต่ต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นตามมาด้วย34

- หัวใจของการปกครองตนเองคือ การเลือกคนทีเ่ ข้าไปจัดสรร ทรัพยากรและโอกาสแทนตัวเราเอง การเมืองมวลชนจึงน�ามา ซึ่งประชานิยม ซึ่งไม่ได้ผิดอะไร และมีโอกาสที่จะเกิดประชา นิยมที่ไม่รับผิดชอบได้ แต่ก็สามารถลดความเสี่ยงได้หลาย วิธี35

โครงการจำนำข า วกั บ ความเป น ธรรม §º»ÃÐÁÒ³¨Ó¹Ó¢ŒÒÇàµçÁÃÙ» 450,000 ŌҹºÒ·

µŒ¹·Ø¹¡ÒüÅÔµ

àÁ×èÍ¢Ò¢ŒÒÇáŌǤҴNjҨТҴ·Ø¹ 130,000 ŌҹºÒ· ÁÕªÒǹҢÖé¹·ÐàºÕ¹·Ñé§ËÁ´ 3.4 ŌҹÃÒÂ

ที่มา: ฝ่ายข้อมูล มูลนิธิชีววิถี. 12 ตุลาคม 2555. จ�าน�าข้าว-ข้อมมูลและการวิเคราะห์เพื่อการเข้าใจอย่างง่าย. ค้นเมื่อ 22 มกราคม 2556, จาก มูลนิธิชีววิถี เว็บไซต์: http://www.biothai.net/node/14974

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 99

แต่ ข ้ อ สั ง เกตส� า คั ญ ประการหนึง่ ซึง่ อาจยังไม่มขี อ้ มูล สนับสนุนหนักแน่นนักคือ การ ด�าเนินนโยบายในการรับจ�าน�า ข้ า วของรั ฐ บาลนั้ น ก่ อ ให้ เ กิ ด ความเปลีย่ นแปลงกลุม่ “ผูเ้ ล่น” หรืออย่างน้อยทีส่ ดุ เกิดการเฉลีย่ กระจายผลประโยชน์ ใ นกลุ ่ ม ผูม้ สี ว่ นได้เสียในวงการผลิตและ ค้าข้าวของไทย ก่ อ นการรั บ จ� า น� า ข้ า ว ผผู้ควบคุมชะตากรรมการค้าข้าว ของไทยมีเพียงผู้ส่งออก ผู้ค้า ที่มา: ใครว่า “จ�าน�าข้าว” ขาดทุนแสนล้าน?. 15 กุมภาพันธ์ 2556. ประชาชาติธุรกิจ. รายใหญ่ และโรงสีเท่านั้น แต่ ค้นเมื่อ 20 กุมภาพันธ์ 2556, จาก เว็บไซต์: http://www.prachachat.net/news_ หลังจากมีโครงการรับจ�าน�าข้าว detail.php?newsid=1360918646&grpid=00&catid=19&subcatid=1900 ท�าให้ภาครัฐ รรัฐบาล และกลุ่ม ผลประโยชน์ที่ใกล้ชิดรัฐบาลเข้า ตอนอวสำนของจ�ำน�ำข้ำว มาเกี่ยวข้องด้วย ภาครัฐกลายเป็นผู้ก�าหนดราคาข้าว ต้องติดตำมตอนต่อไป ในตลาดภายในประเทศ และควบคุมปริมาณการส่งออก รัฐบาลยิง่ ลักษณ์ยงั คงเดินหน้าโครงการรับจ�าน�า ข้าวได้ด้วย ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม โฉมหน้าของการค้า ข้าวต่อไปในปี 2555/56 ท่ามกลางเสียงติตงิ และวิพากษ์ ข้าวของไทยได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมแล้ว ในวันนี้ วิจารณ์อย่างรุนแรงจากผู้ไม่เห็นด้วย รัฐบาลอาจเชื่อว่า ชาวนาผู้เป็นกระดูกสันหลังของชาติที่ถูกกดขี่มาตลอด โครงการนี้เป็นความจ�าเป็นเพ เพื่อช่วยเหลือชาวนา ผู้ซึ่ง หลายทศวรรษเพิ่งมีโอกาสได้ก�าไรจากการขายข้าวเป็น ไม่เพียงคุมเสียงสนับสนุนทางการเมืองของรัฐบาลเอาไว้ ครั้งแรกในชีวิต ส่วนหนึ่ง หากแต่ยังควบคุมการผลิตอาหารหลักของ ประเทศเอาไว้อีกด้วย

100 สุขภาพคนไทย 2556

าเสรีด้านทรัพย์สินทางปั ญญา 2 การค้ ต่อระบบยาของประเทศ

ผลกระทบของการเจรจา

ร่ างกรอบเจรจาเอฟทีเอระหว่ างไทยกั บ สหภาพยุ โ รป ซึ่ งประเด็ น ทรั พ ย์ สิ น ทางปั ญญาที่ เกี่ยวกับยาเป็ นหนึ่ งในประเด็ งในประเด็นหลักของการเจรจา เพิ่ งผ่ งผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาไปเมื่ อ วันที่ 29 มกราคม 2556 โดยมีฝ่ายทุนใหญ่สนับสนุนอย่างเต็มที่ ขณะที่ฝ่ ายคัดค้านทัง้ ภาครัฐ และภาคประชาสังคมกังวลว่า การค้าระหว่างประเทศต้องค�านึงถึงผลกระทบด้านการเข้าถึงยา และการสาธารณสุขของประเทศด้วย หากน�ากรอบเรื่องทรัพย์สินทางปั ญญาเข้าไปเจรจา ไทยก็เสียเปรียบแน่นอน เพราะผลของการผู กขาดสิทธิบัตรยาที่เพิ่มขึ้น -ยาวนานขึ้น จะท�าให้ าให้ ไทยพึ่งพิงยานาเข้ ยาน� เข้าจากต่​่างประเทศมากขึ้น ด้วยราคาที่ แพงขึ้น อุ ตสาหกรรมยาในประเทศ ถดถอย ที่ส�าคัญ ประชาชนเข้าถึงยาจ�าเป็ นได้ยากขึ้นในที่สุด

ปั ญหาเชิ งโครงสร้างของระบบยาในประเทศไทย ประเทศไทยมีระบบหลักประกันสุขภาพที่ได้รับ โดยเฉพาะปัญหาความเหลื่อมล�้า งบประมาณที่ใช้ใน การยกย่องชืน่ ชมจากนานาชาติทปี่ ระชาชนสามารถเข้าถึง สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ 4.9 ล้านคน ทั้งสิ้น การรักษาพยาบาลอย่างถ้วนหน้าแม้ในโรคค่าใช้จ่ายสูง 62,195 ล้าน ขณะที่หลักประกันสุขภาพแห่งชาติดูแล ด้วยงบประมาณที่เหมาะสม และก� าลังเป็นต้นแบบ ประชากร 47.7 ล้านคน ใช้งบประมาณ 120,846 ล้านบาท ให้เพื่อนบ้านในภูมิภาคและทั่วโลกได้ศึกษา1 แต่ระบบ เปรียบเทียบต่อหัวแล้วพบว่าค่าใช้จา่ ยของระบบสวัสดิการ หลักประกันสุขภาพของไทยในภาพรวมยังมีปญั หาอยูม่ าก ข้าราชการสูงกว่าระบบหลักประกันถึง 4 เท่า2 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 101

สิทธิบัตรยา และความตกลงการค้าเสรีด้านทรัพย์สินทางปั ญญาที่เกี่ยวกับยา

สิทธิบัตร คือหนังสือส�าคัญทางกฎหมายที่ออกให้เพื่อคุ้มครองการประดิษฐ์ โดยผู้ที่ได้รับสิทธิบัตร (ผู้ทรงสิทธิบัตร) มีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในการผลิต ใช้ ขาย มีไว้เพื่อขาย เสนอขาย หรือน�าเข้าสิ่งประดิษฐ์นั้น เป็นระยะเวลาหนึ่ง สิทธิบัตรท�าให้เกิดแรงจ แรงจูงใจในการประดิษฐ์คิดค้นสิ่งใหม่ๆ สร้างความมั่นใจในการลงทุนจาก ต่างประเทศ และเกิดการถ่ายทอดเทคโนโลยีจากผูป้ ระดิษฐ์ไปสูส่ าธารณะผ่านการเปิดเผยรายละเอียดของสิง่ ประดิษฐ์ แต่อ�านาจผูกขาดที่ผู้ทรงสิทธิได้รับ อาจท�าให้สินค้าเข้าถึงได้ยากและมีราคาสูง โดยเฉพาะสินค้าที่จ�าเป็นต่อการ ด�ารงชีวิต เช่น ยารักษาโรค โดยทัว่ ไปแล้ว ประเทศก�าลังพัฒนามีศกั ยภาพในการจดสิทธิบตั รน้อย ไม่มกี า� ลังซือ้ สูงพอทีจ่ ะเข้าถึงสินค้า ทีไ่ ด้รบั การคุม้ ครอง และมักจะให้ความคุม้ ครองในระดับทีไ่ ม่เข้มงวดมากนัก ประเทศพัฒนาแล้วจึงมักใช้การเจรจา การค้าเสรีแบบพหุภาคีขององค์การการค้าโลก เป็นช่องทางในการผลักดันให้ประเทศก�าลังพัฒนายกระดับ ความคุ้มครองของสิทธธิบัตรให้เข้มแข็งขึ้น ในระดับที่สอดคล้องกับความตกลงว่าด้วยสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา ที่เกี่ยวกับการค้า (Trade-Related Aspect of Intellectual Property Rights หรือ TRIPS) ซึ่งก�าหนดมาตรฐาน ขัน้ ต�า่ ในการให้ความคุม้ ครองทรัพย์สนิ ทางปัญญา 7 ประเภท ได้แก่ ลิขสิทธิแ์ ละสิทธิอนื่ ทีเ่ กีย่ วเนือ่ ง เครือ่ งหมายการค้า สิง่ บ่งชีท้ างภูมศิ าสตร์ แบบอุตสาหกรรม สิทธิบตั ร การออกแบบวงจรรวม และการคุม้ ครองข้อสารสนเทศทีไ่ ม่เปิดเผย ความตกลงทริปส์ (TRIPS) ระบุว่าประเทศภาคีต้องให้สิทธิบัตรแก่สิ่งประดิษฐ์ในทุกสาขาเทคโนโลยี รวมทั้งยารักษาโรค ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งของปัญหาการเข้าถึงยาในประเทศก�าลังพัฒนาที่นับวันจะยิ่งทวีความรุนแรง มากขึ้น โดยเฉพาะบริษัทยาข้ามชาติที่ได้อ�านาจผู นาจผูกขาดผ่านส นสิทธิบัตรยา ดังนั้น จึงได้มีข้อบทที่เกี่ยวข้องกับ การคุ้มครองยาโดยเฉพาะ เช่น การคุ้มครองข้อมูลต่างๆ ที่ไม่เปิดเผย และข้อยืดหยุ่นในการใช้มาตรการด้าน สาธารณสุขต่างๆ ได้แก่ ข้อยกเว้นส�าหรับการขึน้ ทะเบียนยาได้ตามความต้องการและความจ�าเป็นของแต่ละประเทศ (เพื่อช่วยให้ยาชื่อสามัญสามารถเข้าสู่ตลาดได้ทันทีหลังจากที่สิทธิบัตรของยาต้นแบบหมดอายุลง) การน�าเข้าซ้อน (เพื่อเปิดโอกาสให้สามารถนาเข้ ามารถน� เข้ายาที่มีราคาถูกกว่าจากต่างประเทศมาแข่งขันกับยาชนิดเดียวกันที่จ�าหน่ายและ มีสทิ ธิบตั รในประเทศได้ โดยไม่ตอ้ งขออนุญาตจากผูท้ รงสิทธิในประเทศก่อน) และการบังคับใช้สทิ ธิเหนือสิทธิบตั รยา (หรือซีแอล โดยรัฐบาลใช้หรืออนุญาตให้ผู้อื่นใช้สิทธิได้ในกรณีจา� เป็น เช่น กรณีเร่งด่วนฉุกเฉิน และการใช้โดยรัฐ เพื่อสาธารณประโยชน์และไม่ใช่เพื่อการค้า) เหล่านี้เป็นมาตรการที่อาจถูกน�ามาใช้เพื่อสร้างการแข่งขันระหว่าง ยาต้นแบบและยาชื่อสามัญ และเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงยาของประชาชนในประเทศ ที่มา: 1. พูนสิน วงศ์กลธูต (บรรณาธิการ). 2553. รายงานทีดีอาร์ไอ (ฉบับพิเศษ) เรื่อง การพัฒนาระบบสิทธิบัตรยาของไทย และการเตรียมการรองรับ ผลกระทบจากการเจรจาเขตการค้าเสรีในประเด็นสิทธิบัตรยา, 18(83 มิถุนายน): 5-7.

2. สุชาติ จองประเสริฐ. 2550. 10 ค�าถามน่ารูก้ บั ทริปส์. นนทบุร:ี กลุม่ อุตสาหกรรมยาสามัญและทรัพย์สนิ ทางปัญญา กองควบคุมยา ส�านักงาน คณะกรรมการอาหารและยา กระทรวงสาธารณสุข.

102 สุขภาพคนไทย 2556

นอกจากนี้ ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของคนไทย ยังเพิ่มขึ้นร้อยละ 9 ต่อปี หรือประมาณเกือบร้อยละ 4 ของค่าจีดพี หี รือผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ3 มีสดั ส่วน ค่าใช้จา่ ยด้านสุขภาพ (ทัง้ ค่ายาและค่ารักษา) ในปี 2554 คิดเป็นร้อยละ 6.5 ต่อค่าใช้จ่ายของครัวเรือนทั้งหมด (GDP)4 โดยทีใ่ นปี 2553 ค่าใช้จา่ ยในการบริโภคยาคิดเป็น ประมาณร้อยละ 35 ของค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ5 “ผู้ให้บริการก็สั่งเต็มที่ ผู้รับบริการก็ไม่ต้องจ่าย ส�ารอง โรงพยาบาลก็มรี ายได้จากส่วนต่างราคายา แต่ผทู้ ี่ ได้รบั ประโยชน์มากทีส่ ดุ คือ บริษทั ยา โดยเฉพาะยาน�าเข้า จากต่างประเทศ ปี 2551 ประเทศไทยจ่ายค่ายา 2.7 แสนล้านบาท ร้อยละ 65 เป็นค่ายาน�าเข้าจากต่างประเทศ ท�าก�าไรให้กบั บริษทั ยาสูงมากเพราะไม่มกี ารควบคุมราคา ยา” นี่คือเสียงสะท้อนจาก นพ.สัมฤทธิ์ ศรีธ�ารงสวัสดิ์ ผู้อ�านวยการส�านักงานวิจัยเพื่อการพัฒนาหลักประกัน สุขภาพไทย (สวปก.)6

ทีจ่ ริงแล้ว โครงสร้างของระบบยาในประเทศไทย มีปญั หาส�าคัญทีค่ วรได้รบั การแก้ไขอย่างเร่งด่วนจ�านวนมาก ได้แก่ การใช้ยาไม่เหมาะสม การโฆษณายาและอาหาร เสริมผ่านสือ่ ต่างๆ การส่งเสริมการขายยาทีข่ าดจริยธรรม ความล้าหลังของ พ.ร.บ.ยา ที่ไม่สามารถจัดการกับทั้ง ปัญหาเดิม และปัญหาใหม่ๆ ทีเ่ กิดขึน้ ได้7 รวมทัง้ ระบบ ฐานข้อมูลสิทธิบตั รและการตรวจสอบทรัพย์สนิ ทางปัญญา ทีย่ งั ไม่เป็นมาตรฐานเพียงพอทีจ่ ะแก้ปญั หาค�าขอสิทธิบตั ร ที่ไม่มีวันสิ้นสุด (Evergreening Patent)8 ขณะทีป่ ญั หาข้างต้นนีย้ งั ไม่ได้รบั แก้ไข ระบบยา และระบบสุขภาพของประเทศไทยก�าลังเผชิญความท้าทาย ใหม่และรุนแรงกว่า นัน่ คือ การเจรจาความตกลงการค้า เสรีด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวกับยา

ทริปส์พลัส (TRIPS plus)

ทริปส์พลัส (TRIPS plus) คือข้อผูกพันหรือการให้ความคุม้ ครองทีเ่ กินไปกว่าข้อตกลงทริปส์ ทีส่ า� คัญได้แก่ - การผูกขาดข้อมูลทางยา (Data Exclusivity) เป็นการคุ้มครองโดยให้สิทธิแต่เพียงผู้เดียวแก่ข้อมูล ผลการทดลองยา ท�าให้รัฐบาลไม่สามารถใช้ข้อมมูลทดลองทางคลินิก (clinical trial) เพื่อขึ้นทะเบียนให้กับ ยาชื่อสามัญได้ แม้ยานั้นจะไม่ได้จดสิทธิบัตรในประเทศ หรือสิทธิบัตรหมดอายุลงหรือถูกเพิกถอนก็ตาม - ขยายอายุสิทธิบัตรให้มีอายุเกินกว่า 20 ปี และเพิ่มกรอบการคุ้มครองสิทธิบัตร ให้ยาที่มีสิทธิบัตร สามารถจดสิทธิบัตรใหม่เพิ่มเติมได้ ถ้าน�าไปใช้รักษาแบบใหม่หรรือผลิตในรูปแบบใหม่ ท�าให้ ให้ยาเหล่านั้นผูกขาด ตลาดได้ยาวนานขึ้น - เพิ่มข้อจ�ากัดในการใช้มาตรการด้านสาธารณสุขต่างๆ ท�าให้ประชาชนเข้าถึงยาได้ยากขึ้น เช่น ซีแอล การน�าเข้าซ้อน การขึ้นทะเบียนยา นอกจากนี้ยังได้แก่ ข้อก�าหนดที่ไม่ให้มีการคัดค้านค�าขอรั ขอรับสสิทธิบัตรก่อนการออกสิทธิบัตร การอาศัย กลไกอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศให้บริษัทต่างชาติสามารถด�าเนินคด คดีกับรัฐบาลได้ หากได้รับผลกระทบ จากนโยบายด้านสุขภาพในประเทศนั้นๆ การใช้มาตรการ ณ จุดผ่านแดน ให้อ�านาจเจ้าหน้าที่ศุลกากรยึดจับ ยาชื่อสามัญที่นา� เข้าหรือขนส่งได้หากสงสัยว่าละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา เป็นต้น ที่มา: กรรณิการ์ กิจติเวชกุล. การเข้าถึงยาของประชาชนไทย: บทเรียนอดีต ปัจจุบัน ส�าหรับอนาคต. ใน ยุพดี ศิริสินสุข (บรรณาธิการ). 2554. รายงานสถานการณ์ระบบยา ประจ�าปี 2554 (หน้า 15 -24).

24). กรุงเทพฯ: แผนงานสร้างกลไกเฝ้าระวังและพ และพัฒนาระบบยา คณะเภสัชศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, หน้า 20.

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 103

ยาและการเจรจาความตกลงการค้า ประเทศมหาอ�ำนาจได้ใช้มาตรการต่างๆ เพื่อ บีบบังคับประเทศก�ำลังพัฒนาปรับปรุงกฎหมายสิทธิบตั ร ให้มกี ารคุม้ ครองสิทธิมากขึน้ กว่าระดับการคุม้ ครองขัน้ ต�ำ่ ทีร่ ะบุไว้ในข้อตกลงทริปส์ โดยเฉพาะการกดดันผ่านสิทธิ พิเศษทางการค้ารูปแบบต่างๆ ในการเจรจาเขตการค้า เสรีทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี รัฐบาลไทยได้แก้ไข กฎหมายสิทธิบัตรในปี 2535 ให้สอดคล้องตามความ ตกลงทริ ป ส์ โดยขยายความคุ ้ ม ครองสิ ท ธิ บั ต รไปสู ่ ผลิตภัณฑ์ยา และขยายอายุการคุ้มครองของสิทธิบัตร จาก 15 ปี เป็น 20 ปี9 รายงานของคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) ชี้ว่า ใน พ.ศ. 2533 ก่อนหน้าที่จะมีการแก้ไข พ.ร.บ. สิทธิบัตร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 มูลค่าการน�ำเข้ายา จากต่างประเทศคิดเป็นร้อยละ 32 ของมูลค่าการผลิต และน�ำเข้ายาทั้งประเทศ แต่หลังจากการแก้ไขกฎหมาย สิทธิบตั รเป็นต้นมา มูลค่าและสัดส่วนมูลค่าการน�ำเข้ายา เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ทุกปี พอมาถึง พ.ศ. 2553 มูลค่า การน�ำเข้ายาที่มีสิทธิบัตรจากต่างประเทศสูงถึงร้อยละ 69 ขณะที่มูลค่าการผลิตยาในประเทศลดลงเหลือเพียง ร้อยละ 31 เท่านั้น10 ในอนาคตมีแนวโน้มว่า มูลค่าการน�ำเข้ายาจะ เพิ่มมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ โดยเฉพาะยาที่มีสิทธิบัตร คาดการณ์ได้วา่ ปลายปี 2555 มูลค่าทีเ่ กิดจากยาน�ำเข้า อาจสูงไปถึงร้อยละ 75 ของค่าใช้จ่ายด้านยารวมของ ประเทศ ส่วนมูลค่าที่เกิดจากการผลิตในประเทศจะหด เหลือเพียง ร้อยละ 25 เท่านั้น11 หากสถานการณ์ยงั เป็นเช่นนี้ คนไทยจะมีปญั หา ในการเข้าถึงยาจ�ำเป็นใหม่ๆ และเป็นภาระด้านเศรษฐกิจ ของประเทศอย่างมาก เมือ่ ขึน้ สูโ่ ต๊ะเจรจา ประเด็นทรัพย์สนิ ทางปัญญา ที่เกี่ยวข้องกับการเข้าถึงยาจึงเป็นประเด็นร้อนแรงเสมอ ดั ง จะเห็ น ได้ จ ากการเจรจาเอฟที เ อระหว่ า งไทยกั บ สหรัฐอเมริกา ช่วงปี 2547 - 2549 เมื่อมีการเปิดโปง ข้อเรียกร้องด้านทรัพย์สินทางปัญญาของสหรัฐอเมริกา 104 สุขภาพคนไทย 2556

ทีน่ กั วิชาการระบุวา่ “เลวร้ายกว่าทีค่ ดิ ”12 หลายหน่วยงาน ทั้งส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) กรม ทรัพย์สินทางปัญญา กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ส�ำนักงาน คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ฯลฯ ต่างเห็นตรงกันว่า แม้การเจรจาเอฟทีเอจะมีผลประโยชน์ในเชิง เศรษฐกิจอย่างมาก แต่ไทยไม่ควรรับข้อเรียกร้องที่ เกินไปกว่าความตกลงทริปส์ โดยเฉพาะในประเด็น การขยายเวลาการคุ้มครองสิทธิบัตร การผูกขาดข้อมูล ทางยา และมาตรการ ณ จุดผ่านแดน ที่อาจน�ำไปสู่ การใช้สิทธิในทางที่มิชอบของผู้ทรงสิทธิ เพื่อปิดกั้น การแข่งขันจากผู้ผลิตยาในประเทศ13 สอดคล้องกับความเห็นและข้อเสนอแนะของ หลายหน่วยงานของสหประชาชาติ คือ องค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO) โครงการพัฒนา แห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) และโครงการเอดส์แห่งสหประชาชาติ (United Nations AIDS Programme: UNAIDS) รวมทั้ง การประชุมสหประชาชาติว ่าด้ว ยการค้าและ การพัฒนา (United Nations Conference on Trade and Development: UNCTAD) ทีไ่ ด้ออกเอกสารแนะน�ำ (Briefing Paper) แก่ประเทศก�ำลังพัฒนาให้พยายาม หลีกเลี่ยงการยอมรับข้อตกลงด้านทรัพย์สินทางปัญญา ที่เกินไปกว่าความตกลงทริปส์ โดยเฉพาะการผูกขาด ข้อมูลทางยา และให้คงมาตรการยืดหยุน่ ตามความตกลง ทริปส์ในกฎหมายของประเทศให้มากที่สุด เพื่อใช้เป็น เครื่องมือในการแก้ปัญหาสาธารณสุข14 แต่ในครึ่งปีหลังของ 2555 เมื่อมีสัญญาณจาก สหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาว่าจะตัดสิทธิพิเศษทาง การค้า (จีเอสพี) สินค้าส่งออกของไทยหลายรายการ ความเคลือ่ นไหวเรือ่ งนีจ้ งึ ยิง่ ร้อนแรงขึน้ อีกครัง้ จากทัง้ สอง ฝ่าย โดยฝ่ายผู้เสียประโยชน์ในภาคธุรกิจเอกชนระบุ ว่า “หากสินค้ากุ้งแช่แข็งถูกอียูตัดจีเอสพี จากที่เคย ถูกเก็บภาษีน�ำเข้าร้อยละ 4 จะเพิ่มเป็นร้อยละ 12

กุ้งปรุงแต่งที่มีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 20 อยากวิงวอนให้รัฐบาลเร่งแก้ไขปัญหาโดยการเปิดเจรจา เขตการค้าเสรี (เอฟทีเอ) กับอียู ซึ่งหากต้องใช้เวลา นานถึง 2 ปีกว่าในการเจรจา ก็ควรขอให้อียูพิจารณา ผ่อนปรน โดยแลกเปลีย่ นผลประโยชน์กนั ทางใดทางหนึง่ ไม่เช่นนั้นแล้ว จะท�าให้ไทยเสียเปรียบคู่แข่งขันที่ยังได้ จีเอสพีจากอียู เช่น อินเดีย เวียดนาม อินโดนีเซีย”15 ขณะที่ ภ าคประชาสั ง คมและหน่ ว ยงานด้ า น สาธารณสุขเห็นว่า แม้การท�าเอฟทีเอก อกับสหภาพยุโรป จะส่งผลทางบวกต่อจีดีพีของไทย แต่อาจเทียบไม่ได้กับ ความสูญเสียในระบบสุขภาพ เมือ่ พิจารณาจากผลกระทบ ที่จะเกิดขึ้นจากการผูกขาดข้อมูลทางยา ซึ่งเป็นหนึ่ง ในข้อเรียกร้องทีส่ หภาพยุโรปต้องการมากทีส่ ดุ จะท�าให้ ค่าใช้จา่ ยด้านยาของไทยสูงขึน้ ถึง 81,356 ล้านบาทต่อปี ส่งผลกระทบต่อการเข้าถึงยาของคนไทย และส่งผลต่อ คุณภาพชีวิตและสุขภาพ รวมทั้งกระทบต่อการพัฒนา อุตสาหกรรมยาไทยในที่สุด16 ผลกระทบของร่างกรอบเจรจาเอฟทีเอไทย - สหภาพยุ โรป ท่ามกลางเสียงทักท้วงห่วงใยถึงการเจรจาความ ตกลงทางการค้าระหว่างไทยกับสหภาพยุโรปจากหลาย ฝ่าย ทั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ ได้สง่ ความเห็นข้อเสนอแนะถึงคณะรัฐมนตรี นักวิชาการ ในสาขาเภสั ช ศาสตร์ การแพทย์ การสาธารณสุ ข การพัฒนาสังคม การคุม้ ครองผูบ้ ริโภค และการคุม้ ครอง สิทธิมนุษยชน 84 คน ที่ท�าหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี ยิง่ ลักษณ์ ส�านักงานคณะกรรมการอาหารและยาทีส่ ง่ ข้อมูล ให้กบั คณะกรรมาธิการการสาธารณสุข สภาผูแ้ ทนราษฎร คณะกรรมการสนับสนุนการศึกษาและติดตามการเจรจา การค้าระหว่างประเทศที่มีผลต่อสุขภาพและนโยบาย เชิงสุขภาพ (คจคส.) ในคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ท�าหนังสสื​ือถึง กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรี และ ปลอดประสพ สุรสั วดี ในฐานะประธานคณะกรรมการ พัฒนาระบบยาแห่งชาติ และหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้อง ฯลฯ

กระทรวงพาณิชย์ได้น�าเสนอร่างกรอบเจรจา เอฟทีเอไทย-สหภาพยุ สหภาพยุโรปเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี ผ่านเป็นมติออกมาเมื่อ 4 ธันวาคม 2555 และเปิด รับฟังความคิดเห็นเมือ่ 23 มกราคม 2556 ณ ส�านักงาน ปลัดกระทรวงพาณิชย์ โดยไม่มีผู้บริหารส�าคัญของ กระทรวงเข้าร่วมรับฟัง17 และที่ประชุมรัฐสภาได้เลื่อน วาระการให้ความเห็นชอบต่อร่างกรอบเจรจาการค้าเสรี ระหว่างไทยกับสหภาพยุโรปขึน้ มาเป็นวาระเร่งด่วน และ ผ่านความเห็นชอบไปเมือ่ วันที่ 29 มกราคม 255618 โดย กรอบดังกล่าวระบุวา่ สอดคล้องกับความตกลงของ WTO ซึ่งแปลว่าสอดคล้องกับทริปส์ และไม่เอาทริปส์ผนวก ในอีกไม่นานนัก การเจรจาเอฟทีเอไทย-สหภาพ ยุโรป และความตกลงทีพีพีจะเริ่มขึ้น โดยหวังให้มี ผลบังคับใช้ต้นปี 2558 เพื่อทันการต่อสิทธิจีเอสพีอย่าง ถาวรตามความต้องการของภาคธุรกิจ19 แต่ความกังวล ในการเจรจาด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวกับยาและ เกี่ ย วพั น กั บ สุ ข ภาพของคนไทยทั้ ง ประเทศนั้ น คงยิ่ ง ถูกจับตามองมากขึ้น เพื่อมิให้ฝ่ายทุนใหญ่และบริษัทยา ข้ามชาติใช้โอกาสนี้ต่อรองประโยชน์ในเรื่องทรัพย์สิน ทางปัญญาที่เกี่ยวกับยา ด้วยจุดยืนเดียว นั่นคือ ไม่รับ เงื่อนไขที่เกินไปกว่าความตกลงทริปส์ ทั้ ง นี้ ก็ เ พื่ อ มิ ใ ห้ มี ก ารผู ก ขาดยาเชิ ง พาณิ ช ย์ ในระยะเวลาที่นานขึ้น และด้วยราคาที่แพงขึ้น ด้วย ข้อเท็จจริงที่พบแล้วว่า การเพิ่มการคุ้มครองสิทธิบัตร ไม่ได้ช่วยให้เกิดการพัฒนายาใหม่และการถ่ายทอด เทคโนโลยีในการวิจยั พัฒนายาให้กบั ประเทศไทยมากขึน้ แต่ อ ย่ า งใด 20 หากแต่ ค นไทยต้ อ งพึ่ ง ยาน� า เข้ า จาก ต่างประเทศมากขึ้น เส เสียค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพมากขึ้น และเข้าถึงยาจ�าเป็นได้ยากยิ่งขึ้น

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 105

3 ลดความเหลื่อมล�้า

ขึน้ ค่าแรง 300 บาท หรือท�าลายเอสเอ็มออี ค�าตอบที่รอการพ รอการพิสจู น์ รอการพิ

่ การขึน้ ค่าแรง 300 บาท เริ่มขึน้ แล้วใน 7 จังหวัด แต่เสียงวิพากษ์วจิ ารณ์ดงั กระหึ่มไปทัวประเทศ ทั ้ง ด้ ว ยความกั ง วลต่ อ ต้ น ทุ น ที่ สู ง ขึ้ น ของผู ้ ป ระกอบการ และด้ ว ยความยิ น ดี ข อง ผู ้ใช้แรงงานที่จะได้ชักหน้าถึงหลังบ้างเสียที แม้ภาคธุรกิจ - อุ ตสาหกรรมจะพยายามยื้อและ ต่อรองอย่างไรก็ไม่เป็ นผล สุดท้าย การขึน้ ค่าแรงขัน้ ต�่า 300 บาท ก็เกิดขึน้ ทัว่ ประเทศเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2556 ส่วนผลสะเทือนจะเกิดขึ้นแค่ไหนอย่างไรนัน้ อีกไม่นานคงจะได้รู้ค�าตอบ

106 สุขภาพคนไทย 2556

ทั้งนนี้ มีผลการศึกษาว่าการปรับขึ้นค่าแรงจาก ภาพรวมของตลาดแรงงานไทย ตลาดแรงงานของไทยเป็นตลาดทีเ่ น้นใช้แรงงาน วันละ 245 บาท เป็น 300 บาท หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 22.45 นัน้ ในภาคอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ซึง่ มีประมาณ ร้อยละ 50 มีสดั ส่วนค่าแรงในต้นทุนการผลิตเพียงร้อยละ 0.62-9.61 ในอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม ประมาณร้อยละ 50 มีสัดส่วนค่าแรงในต้นทุนการผลิต ร้อยละ 10-30 ภาคเกษตรกรรมมีสดั ส่วนค่าแรงในต้นทุน การผลิตร้อยละ 30-35 ภาคขนส่งมีสัดส่วนค่าแรง ในต้นทุนการผลิตร้อยละ 30 และภาคธุรกิจค้าปลีก และค้าส่งมีสัดส่วนค่าแรงในต้นทุนการผลิตร้อยละ 3-5 รวมแรงงานที่อยู่ในระบบจ�านวน 16.39 ล้านคน2

เป็นการเพิม่ ต้นทุนการผลิต ส่งผลต่อเนือ่ งไปยังราคาสินค้าอืน่ ๆ และการจ้างงาน ทีอ่ าจ มีการเลิกจ้างในบางธุรกิจทีม่ กี า� ไรต�า่ จนแบกรับภาระต้นทุน ที่เพิ่มขึ้นไม่ไหว ค่าแรง 300 บาท: นโยบายประชานิยม ที่ถูกใจผู ้ใช้แรงงาน

ค่าแรง 300 บาท ของรัฐบาลเพื่อไทยนับเป็น อีกหนึง่ “นโยบายประชานิยม” ทีไ่ ด้รบั การวิพากษ์วจิ ารณ์ ถกเถียง เกิดทั้งแรงหนุนและต้านกว้างขวาง นโยบาย ประชานิยมขึน้ ค่าแรง 300 บาท ทีก่ วาดคะแนนเสียงจาก ผูใ้ ช้แรงงาน 38 ล้านคน ได้เป็นกอบเป็นก�าถูกขับเคลือ่ น ออกมาอย่ า งรวดเร็ ว แต่ ด ้ ว ยเหตุ อุ ท กภั ย ครั้ ง ใหญ่ ปลายปี 2554 ท�าให้คนไทยครึ่งค่อนประเทศและภาค ธุรกิจ -อุตสาหกรรมต่างบอบช�้า รัฐบาลจึงประกาศขึ้น ค่าแรงขัน้ ต�า่ ขึน้ เป็น 300 บาท ใน 7 จังหวัดก่อน ได้แก่ กรุงเทพมหานคร นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ สมุทรสาคร นครปฐม และภูเก็ต และขึน้ เป็น 300 บาท พร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 1 มกราคม 2556 โดยจะ ไม่ขึ้นอีกเป็นเวลา 2-33 ปี นับเป็นการขึ้นค่าแรงขั้นต�่า ชนิดก้าวกระโดดครั้งแรกนับตั้งแต่ปี 2516 เป็นต้นมา

เสียงสนับสนุนและคัดค้านก่อนวันที่ 1 เมษายน 2555 เสียงคัดค้านจากผูป้ ระกอบการย่อมเป็นเรือ่ งปกติ ณ ห้วงเวลานัน้ ฝ่ายสหพันธ์แรงงานกลับออกมาประท้วง รัฐบาลด้วย แต่เป็นในทางกลับกัน ชาลี ลอยสูง ประธาน คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย (คสรท.) เรียกร้อง ให้รฐั บาลขึน้ ค่าแรง 300 บาท พร้อมกันทัว่ ประเทศตาม นโยบายที่ประกาศไว้ มิใช่เพียง 7 จังหวัด ด้วยเหตุผล ว่าเมือ่ รัฐบาลขึน้ ค่าครองชีพให้แก่ขา้ ราชการและพนักงาน รัฐวิสาหกิจแล้ว ก็ควรปฏิบตั กิ บั แรงงานอย่างเท่าเทียมกัน ทั้งประเทศ หากไม่ปฏิบัติตามจะเคลื่อนไหวกดดันและ ยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง3 อีกด้านหนึ่ง ผู้ประกอบการก็น�าเสนอข้อมูล ผลกระทบเชิงลบว่า จะเพิม่ ภาระต้นทุนแบบก้าวกระโดด แก่ผปู้ ระกอบการโดยเฉพาะวิสาหกิจขนาดกลางและขนาด ย่อมหรือเอสเอ็มอี (Small and Medium Enterprise: SME) จนอาจท�าให้ต้องป งปิดกิจการจ�านวนมากเพราะ ไม่สามารถปรับตัวได้ ผู้ประกอบการจ�านวนหนึ่งย้าย ฐานการผลิตจากไทยไปยังประเทศเพือ่ นบ้านอย่างกัมพูชา เวียดนาม และพม่า4 ผู้ประกอบการ 42 แห่ง ถึงกับ รวมตัวกันฟ้องศาลปกครองเพื่อให้ระงับการขึ้นค่าแรง โดยอ้างว่าฝ่ายการเมืองแทรกแซงการท�างานของคณะ กรรมการค่าจ้าง5 และส่งผลกระทบต่อโครงสร้างเงินเดือน

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 107

ผูป้ ระกอบการบางส่วนทีร่ บั ภาระไม่ไหวอาจต้องปิดกิจการ 2555 ว่า การขึ้นค่าแรงขั้นต�่ำครั้งนี้จะท�ำให้มีคนงาน ได้รับเงินเพิ่มขึ้น 5.4 ล้านคน จากการประเมินคร่าวๆ ลง ทว่า ศาลปกครองกลางมีคำ� สั่งไม่คุ้มครอง6 หมายถึงการจับจ่ายใช้สอยจะเพิม่ ขึน้ ประมาณ 500 ล้าน ฤาค่าแรง 300 บาท จะผลักเอสเอ็มอี บาทต่อวัน7 ก�ำลังซื้อในระบบที่เพิ่มขึ้นส่งผลข้างเคียง สู่ยุคล่มสลาย? แผ่กว้างออกไปในหลายๆ องคาพยพของสังคมไทย แต่คณะกรรมการค่าจ้างกลางศึกษาเปรียบเทียบ อนุสรณ์ ไกรวัตนุสสรณ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงแรงงาน เคยกล่าวก่อนการขึน้ ค่าแรง 1 เมษายน ผลส�ำรวจของผลกระทบการขึ้นค่าจ้างขั้นต�่ำเป็นวันละ

ตารางค่าจ้างขั้นต�่ำก่อนปรับเป็น 300 บาท ทั่วประเทศในวันที่ 1 มกราคม 2556 จังหวัด ภูเก็ต กรุงเทพฯ นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ สมุทรสาคร ชลบุรี ฉะเชิงเทรา สระบุรี พระนครศรีอยุธยา ระยอง พังงา ระนอง

ปรับ เดิม 1 เม.ย.

55 221 300 215

300

196 193 190 189 186 185

273 269 265 264 259 258

กระบี่

184

257

นครราชสีมา ปราจีนบุรี ลพบุรี กาญจนบุรี เชียงใหม่ ราชบุรี จันทบุรี เพชรบุรี สงขลา สิงห์บุรี ตรัง

183 182 181 180 179 176 175

255 254 252 251 250 246 244

จังหวัด นครศรีธรรมราช อ่างทอง ชุมพร พัทลุง เลย สตูล สระแก้ว ประจวบคีรีขันธ์ ยะลา สมุทรสงคราม สุราษฎร์ธานี นราธิวาส อุดรธานี อุบลราชธานี นครนายก ปัตตานี ตราด ลำ�พูน หนองคาย บึงกาฬ กำ�แพงเพชร อุทัยธานี กาฬสินธุ์ ขอนแก่น ชัยนาท สุพรรณบุรี เชียงราย นครสวรรค์ บุรีรัมย์ เพชรบูรณ์ ยโสธร ร้อยเอ็ด สกลนคร ชัยภูมิ มุกดาหาร ลำ�ปาง สุโขทัย หนองบัวลำ�ภู นครพนม พิจิตร พิษณุโลก แพร่ มหาสารคาม แม่ฮ่องสอน อำ�นาจเจริญ อุตรดิตถ์ ตาก สุรินทร์ น่าน ศรีสะเกษ พะเยา

ปรับ เดิม 1 เม.ย.

55 174 243 173

241

172 171 170 169 168 167

240 239 237 236 234 233

166

232

165 164 163 162 161 160 159

230 229 227 226 225 223 222

ที่มา: ส�ำนักงานปลัดกระทรวงแรงงาน ส�ำนักเศรษฐกิจการแรงงาน ส�ำนักงานคณะกรรมการค่าจ้าง. ตารางสรุปอัตราค่าจ้างขัน้ ต�ำ่ ตามมติคณะกรรมการ ค่าจ้าง เมื่อวันที่ 17 ตุลาคม 2554.

108 สุขภาพคนไทย 2556

300 บาท ใน 7 จังหวัดช่วงเดือนมิถนุ ายน และผลส�ำรวจ ของหอการค้าไทยและสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ทีท่ ำ� การส�ำรวจในช่วงเดือนพฤษภาคม 2555 พบข้อสรุป ที่เป็นไปในทิศทางเดียวกันคือ “เอสเอ็มอี” กว่าร้อยละ 80 ต้องแบกรับผลกระทบหลายด้าน ทั้งต้นทุนสูงขึ้น รายได้ลดลง ยอดจ�ำหน่ายลดลง ความสามารถในการแข่งขัน ลดลง และไม่สามารถขยายกิจการได้ มีประมาณร้อยละ 17 เท่านั้น ที่ไม่ได้รับผลกระทบใดๆ8 ส่วนงานศึกษาเรือ่ ง ‘100 วัน ค่าแรงขัน้ ต�่ำ 300 บาท เอสเอ็มอีใน 7 จังหวัดน�ำร่องยังสู้ไหว?’ ของ ศูนย์วิจัย มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ ก็ได้ผลลัพธ์ คล้ายคลึงกัน ผลส�ำรวจเอสเอ็มอี 638 รายใน 7 จังหวัด คือ ร้อยละ 87.5 ได้รับผลกระทบ ในกลุ่มที่ได้รับ ผลกระทบนี้ ร้อยละ 73.2 สามารถรับมือผลกระทบ ทีเ่ กิดขึน้ ในช่วง 100 วันทีผ่ า่ นมาได้ ขณะทีร่ อ้ ยละ 14.3 ไม่สามารถรับมือได้และก�ำลังประสบปัญหาต้นทุนการผลิต ที่เพิ่มสูงขึ้น โดยเฉพาะเอสเอ็มอีในภาคการผลิตร้อยละ 28.7 ระบุว่าได้รับผลกระทบมากกว่าที่คาดการณ์ไว้ มีเพียงร้อยละ 12.5 เท่านั้น ที่ไม่ได้รับผลกระทบ เกียรติอนันต์ ล้วนแก้ว ผู้อ�ำนวยการศูนย์วิจัย มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ กล่าวว่า แม้เอสเอ็มอีสว่ นใหญ่ สามารถรับมือผลกระทบได้ แต่กย็ งั มีความเสีย่ งหลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง ภาวะเศรษฐกิจโลก ปัญหา ค่าครองชีพ ซึ่งนโยบายขึ้นค่าแรง 300 บาท พร้อมกัน ทัว่ ประเทศในปี 2556 จะยิง่ ท�ำให้เอสเอ็มอีตกอยูใ่ นภาวะ เปราะบาง เอสเอ็มอี 130,000 ราย อาจต้องปิดกิจการ หรือท�ำธุรกิจนอกระบบในช่วง 12 - 18 เดือนข้างหน้า หากรัฐบาลไม่เร่งออกมาตรการเยียวยาผลกระทบ9 ขณะที่จังหวัดที่ค่าแรงยังขึ้นไม่ถึง 300 บาท ก็เผชิญปัญหาการเลือกงานและขอขึ้นค่าจ้าง แรงงาน จ�ำนวนหนึง่ อพยพไปท�ำงานใน 7 จังหวัด ทีข่ นึ้ ค่าแรงเป็น 300 บาท โรงงานหลายแห่งในจังหวัดอื่นๆ นอกเหนือ 7 จังหวัดนี้ ประสบปัญหาขาดแคลนแรงงานภาคการผลิต ดิลกะ ลัทธพิพฒั น์ นักวิชาการสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนา ประเทศไทย (ทีดอี าร์ไอ) กล่าวว่า “ค่าแรงทีป่ รับเพิม่ ขึน้ โดยไม่มีการเพิ่มทักษะการท�ำงานให้กับผู้ใช้แรงงานย่อม

ไปเบียดก�ำไรของบริษัทให้ลดลง ในระยะยาวแล้วธุรกิจ เอสเอ็มอีจะหายไปเยอะ สุดท้ายจะเหลือแต่รายใหญ่ ที่กลายมาเป็นคนคุมตลาดเองทั้งหมด”10 ค่าแรง 300 บาท ลดความเหลื่อมล�้ำ น�ำไทย สู่เศรษฐกิจยุ คใหม่?

เป็นการคาดคะเนว่าจะเกิดหลังวันที่ 1 เมษายน 2555 และ 1 มกราคม 2556 ยิง่ สัญญาณการขึน้ ค่าแรง 300 บาท ทั่วประเทศชัดเจนขึ้นเท่าไร ผลเสียหายที่จะ ตามมาก็ประสานเสียงอึงคะนึงขึน้ เรือ่ ยๆ แม้การท�ำโพล ของศู นย์ วิ จั ยมหาวิ ทยาลั ยกรุ ง เทพอี กชิ้นหนึ่ง เรื่อง ‘ค่าจ้างขั้นต�่ำ 300 บาททั่วประเทศ ส่งผลอย่างไรต่อ เศรษฐกิจไทย’ จะพบว่า นักเศรษฐศาสตร์ถึงร้อยละ 64.3 เห็นว่าเป็นการด�ำเนินการที่ไม่ถูกทางก็ตาม11 แต่ นักเศรษฐศาสตร์จ�ำนวนหนึ่งและรัฐบาลเห็นว่ามีผลดี มากกว่าผลเสีย ผู้กุมบังเหียนเศรษฐกิจของรัฐบาล กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีวา่ การกระทรวง การคลัง กล่าวว่า ค่าแรงที่สูงขึ้นจะส่งผลให้เศรษฐกิจ ในประเทศขยายตัวจากก�ำลังซื้อที่เพิ่มขึ้นและยังเป็น การทดแทนการพึ่งพาการส่งออก ในอีกมิติหนึ่ง มันคือ ยากระตุน้ ให้ทงั้ ผูป้ ระกอบการและแรงงานต้องเพิม่ ศักยภาพ ของตน12 แต่ข้อดีส�ำคัญของการขึ้นค่าแรง 300 บาท ที่ท�ำให้นักวิชาการอีกจ�ำนวนไม่น้อยเห็นด้วยคือ มันลด ความเหลื่อมล�้ำที่ดำ� รงอยู่ช้านานในสังคมไทย แนวคิดนี้ สัมพันธ์กับอารมณ์ความรู้สึกทางการเมืองของไทย ณ เวลานีอ้ ย่างแยกไม่ออก ยงยุทธ แฉล้มวงษ์ ผูอ้ ำ� นวยการ วิจัยด้านการพัฒนาแรงงาน ทีดีอาร์ไอ เห็นว่า แม้จะมี ผลกระทบด้านลบอยูบ่ า้ ง แต่กไ็ ม่เลวร้ายอย่างทีค่ าดการณ์ ตรงกันข้าม การขึน้ ค่าแรง 300 บาท ทัว่ ประเทศจะท�ำให้ ผู้ประกอบการต้องปรับตัวครั้งใหญ่เพื่อเพิ่มผลิตภาพ และกระตุน้ ให้ระบบเศรษฐกิจไทยตระหนักว่าค่าจ้างเป็น ส่วนส�ำคัญของระบบทีจ่ ะสามารถช่วยลดความเหลือ่ มล�้ำ ด้านเศรษฐกิจในกลุ่มผู้ใช้แรงงาน13 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 109

นิธิ เอียวศรีวงศ์ ซึ่งเห็นด้วยกับการขึ้นค่าแรง 300 บาท ยังมองสถานการณ์ไกลกว่านั้นว่า นี่คือจุด เริ่มต้นของการเติบโตทางเศรษฐกิจไทยไปสู่ทิศทางใหม่ สอดคล้องกับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ทชี่ อื่ ว่า Meidnes - Renh ซึ่งตั้งชื่อตามนักเศรษฐศาสตร์ชาวสวีเดนที่สร้าง ทฤษฎีนี้ขึ้น14 แนวคิดนีเ้ สนอว่า ระบบเศรษฐกิจทีค่ า่ จ้างมีความ เหลือ่ มล�ำ้ สูง ส่งผลให้ธรุ กิจทีใ่ ช้เทคโนโลยีระดับต�ำ่ อยูไ่ ด้ ด้วยการจ้างแรงงานทักษะต�่ำและให้ค่าแรงต�่ำกว่าธุรกิจ ที่ใช้เทคโนโลยีสูงกว่า ซึ่งจะยิ่งหล่อเลี้ยงความเหลื่อมล�ำ้ ให้ด�ำรงอยู่ต่อไปไม่สิ้นสุด ผลสุดท้าย ระบบเศรษฐกิจ จะเข้าสู่ภาวะผลิตภาพต�่ำและมาตรฐานการครองชีพ ลดลง ดังนั้น การหลุดรอดจากวังวนเช่นนี้ไปสู่ระบบ เศรษฐกิจทีม่ ผี ลิตภาพสูงได้ จ�ำเป็นต้องลดความเหลือ่ มล�ำ้ ของค่าจ้างลง เพราะระบบจะคัดกรองธุรกิจทีม่ ผี ลิตภาพ ต�่ำออกไปโดยตัวมันเอง อย่างไรก็ตาม สิง่ ส�ำคัญอย่างยิง่ ยวดก็คอื รัฐบาล ต้องด�ำเนินนโยบายเพิ่มทักษะฝีมือแรงงานควบคู่ไปกับ การเพิม่ อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เช่น การลงทุน ในโครงสร้างพืน้ ฐานและสวัสดิการต่างๆ สิง่ เหล่านีเ้ ท่ากับ การกระตุ้นอุปสงค์ให้เพิ่มขึ้นในระบบเศรษฐกิจ ธุรกิจ

http://www.suthichaiyoon.com

110 สุขภาพคนไทย 2556

ทีใ่ ช้เทคโนโลยีสงู สามารถขยายตัวและเพิม่ การลงทุน ส่วน แรงงานที่ ไ ด้ รั บการเพิ่ ม ทั ก ษะฝี มื อ จะเข้ า มาสอดรับ ส่วนนี้ได้ ท้ายที่สุด ผลิตภาพโดยรวมจะสูงขึ้นพร้อมๆ กับมาตรฐานการครองชีพ15 16 มาตรการเยียวยา ช่ วยได้จริงหรือไม่ ยังไร้คำ� ตอบ แรงเสียดทานทางการเมืองใน พ.ศ. นี้ ท�ำให้ ตัวแทนภาคธุรกิจ - อุตสาหกรรมที่ทรงอิทธิพลของไทย ทั้งสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (ส.อ.ท.) และ สภาหอการค้าไทย ไม่สามารถทัดทานการขึน้ ค่าแรง 300 บาท ได้เหมือนในอดีต แม้จะน�ำเสนอผลกระทบเชิงลบ ให้รฐั บาลพิจารณาก็ตาม เกมทีเ่ ดินคูก่ นั ไปของภาคธุรกิจ - อุตสาหกรรมจึงเป็นการเรียกร้องให้รฐั บาลออกมาตรการ ลดผลกระทบแก่เอสเอ็มอีที่สุ่มเสี่ยงต่อการล่มสลายที่สุด 8 มกราคม 2556 คณะรัฐมนตรีมมี ติออกมาตรการ ช่วยเหลือเอสเอ็มอี 5 แนวทาง 16 มาตรการ ประกอบด้วย (1) เสริมสภาพคล่อง/ลดต้นทุนการผลิต ได้แก่ สินเชื่อ เพือ่ การจ้างงาน, สินเชือ่ เพือ่ พัฒนาการผลิต, การค�ำ้ ประกัน สินเชือ่ และการค�ำ้ ประกันสินเชือ่ ผูป้ ระกอบการรายใหม่ (2) ลดต้นทุนผูป้ ระกอบการทางภาษีและเงินสมทบ ได้แก่

ลดเงินสมทบประกันสังคม, ลดภาษีเงินได้นิติบุคคล, ส่วนต่างค่าจ้างสามารถหักลดหย่อนภาษีได้, ค่าใช้จ่าย ฝึกอบรมสามารถหักลดหย่อนภาษีได้, การยกเว้นภาษี เงินได้เปลีย่ นเครือ่ งจักร, การหักค่าเสือ่ มราคาเครือ่ งจักร, การลดอัตราภาษีเงินได้หัก ณ ที่จ่าย และการลดค่า ธรรมเนียมห้องพัก (3) เพิ่มผลิตภาพแรงงาน ได้แก่ การกูย้ มื เงินกองทุนพัฒนาฝีมอื แรงงานและการจัดคลินกิ พัฒนาฝีมือแรงงานเคลื่อนที่ (4) เพิ่มรายได้ผู้ประกอบ การ โดยปรับเพิ่มอัตราค่าใช้จ่ายการจัดประชุมสัมมนา ของส่วนราชการ และ (5) ส่งเสริมการขาย โดยจัด คาราวานสินค้าราคาถูกไปจ�ำหน่ายให้ลูกจ้างในสถาน ประกอบการ16 ถึงกระนั้น ธนิต โสรัตน์ เลขาธิการ ส.อ.ท. กลับเห็นว่า 16 มาตรการ ของรัฐบาลไม่สามารถช่วยเหลือ เอสเอ็มอีได้เท่าที่ควรจะเป็น “เมื่อพิจารณาในภาพรวม มาตรการที่ออกมาของรัฐบาลช่วยบรรเทาผลกระทบให้ เอสเอ็มอีได้ระดับหนึง่ แต่ไม่มาก เพราะหลายมาตรการ ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องทางตรงหรือช่วยได้ไม่มาก เช่น การลด ค่าธรรมเนียมต่างๆ เมื่อเปรียบเทียบกับภาระต้นทุน ที่สูงขึ้นแล้วเทียบไม่ได้”17 ค่าแรง 300 บาท เป็ นเพียงเครื่องมือ มิใช่ เป้าหมาย ถึงตอนนี้ ค่าแรง 300 บาท เดินหน้าพร้อมกัน ทั่ ว ประเทศแล้ ว ผลกระทบทั้ ง ในเชิ ง บวกและลบที่ หลายฝ่ายประเมินไว้คงต้องอาศัยเวลาอีกสักระยะกว่า จะปรากฏผล ดังที่ นิธิ เอียวศรีวงศ์ ระบุว่า แม้การขึ้น ค่าแรง 300 บาท จะผลักดันประเทศไทยสู่ระนาบ เศรษฐกิจที่สูงขึ้นในอนาคตได้ แต่ก็ไม่ใช่โดยตัวมันเอง ตามล�ำพัง หากยังต้องมีมาตรการอืน่ ๆ รองรับและระวัง ผลกระทบในมุมต่างๆ สิง่ ทีร่ ฐั บาลควรต้องให้ความสนใจ และเร่งลงมือ ได้แก่18

1. การรักษาความได้เปรียบด้านโครงสร้าง พื้นฐาน เช่น ระบบโลจิสติกส์ อินเตอร์เน็ตความเร็วสูง 2. ท� ำ ให้ แ รงงานข้ า มชาติ ไ ด้ รั บ ค่ า แรงและ สวัสดิการเทียบเท่าแรงงานไทย เพือ่ ไม่ให้เกิดการแย่งงาน คนไทย และยังเป็นการลดการถูกเอารัดเอาเปรียบ 3. การเพิม่ ผลิตภาพโดยการพัฒนาฝีมอื แรงงาน 4. เร่งปรับคุณภาพการศึกษาทุกระดับ 5. รักษาและฟื้นฟูฐานทรัพยากรของท้องถิ่น และชาติ 6. ค่าแรงทีส่ งู ขึน้ จะเป็นตัวเร่งให้แรงงานไหลออก จากภาคการเกษตร ซึ่งในอนาคตจะกระทบต่อสังคม วงกว้างและเกิดการผูกขาดของบริษัทธุรกิจการเกษตร ขนาดใหญ่ รัฐจึงต้องพยายามทุกวิถที างให้เกษตรกรอิสระ ด�ำรงอยู่ได้อย่างมีความมั่นคงในชีวิตเท่าเทียมหรือเหนือ กว่าแรงงานในภาคบริการและอุตสาหกรรม ที่ส�ำคัญก็คือ การปรับแนวคิดเรื่องแรงงานและ ค่าจ้าง เลิกหวังพึง่ พาแรงงานราคาถูก เพือ่ กดต้นทุนและ รักษาขีดความสามารถในการแข่งขันของสินค้าไทย ด้วย การเน้นคุณภาพหรือมูลค่าเพิม่ ของสินค้าและความคุม้ ค่า ของสินค้า และให้ค่าจ้างเป็นกลไกให้แรงงานปรับปรุง คุณภาพ ท�ำงานให้เต็มศักยภาพสมกับค่าจ้างที่สูงขึ้น ตามแนวนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจแบบสร้างสรรค์19 ถึงทีส่ ดุ แล้ว ค่าแรง 300 บาท ย่อมมิใช่เป้าหมาย โดยตัวมันเอง การลดความเหลื่อมล�้ำและการยกระดับ คุณภาพชีวิตของผู้ใช้แรงงานยังอิงกับปัจจัยอีกหลาย ประการ การเพิม่ ค่าแรงโดยไม่เพิม่ อ�ำนาจในการรวมตัว/ ต่อรองให้แก่แรงงาน คงไม่ผดิ อะไรกับการหยิบยืน่ ความ อนุเคราะห์ให้ร�่ำไปไม่จบสิ้น ที่ส�ำคัญ จะสร้างกลไกให้ การขึ้นค่าแรงขั้นต�่ำที่สะท้อนความเป็นจริงของแรงงาน อย่างยัง่ ยืนได้อย่างไร โดยไม่ตอ้ งอาศัยการเมืองทีม่ าแล้ว ก็ไป นโยบายประชานิยมของรัฐบาลเพือ่ ไทยจะไปได้ไกล กว่านี้หรือไม่ เป็นค�ำถามที่ต้องติดตาม

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 111

4

สุขภาพคนไทยบนเส้นทาง สู่ ‘สังคมไทยไร้แร่ใยหิน’

ในรอบปี ที่ผ่านมา เรื่องของแร่ใยหินไม่ได้รับความสนใจจากสังคมไทยมากนัก เมื่อเทียบกับ ประเด็นทางการเมืองและเศรษฐกิจอื่นๆ ที่ร้อนแรงยิ่งกว่า การปะทะระหว่างฝ่ ายที่ต้องการให้ ‘สังคมไทยไร้แร่ใยหิน’ กับฝ่ ายคัดค้านการยกเลิกการใช้แร่ใยหินต่างทุ่มเทสรรพก�าลังเต็มที่ ทัง้ ในแง่การระดมมวลชน การใช้ข้อมู ลทางวิทยาศาสตร์ และน�าเสนอผลกระทบด้านต่างๆ เพื่อสนับสนุนจุ ดยืนของตน เมื่อศึกครัง้ นี้ยังเงียบเหงาไร้คนดู ‘สังคมไทยไร้แร่ใยหิน’ จึงยังคง ยืดเยื้อรอวันตัดสินต่อไป

แร่ใยหินคืออะไร ไฉนจึงมีเส้นใยในหิน ‘แร่ใยหิน’ หรือแอสเบสตอส (Asbestos) เป็นสารอนินทรีย์ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ มีลักษณะเป็นเส้นใยบาง

112 สุขภาพคนไทย 2556

ความแข็งแรง ยืดหยุ่น เหนียว ทนทานทั้ง ต่อแรงดึง ความร้อน กรด ด่าง และสารเคมีต่างๆ คือ ความพิเศษของแร่ใยหินที่ท�าให้เป็นที่ต้องการของ อุตสาหกรรมกระเบื้อง ฝ้าเพดาน ผ้าเบรก คลัทช์ เสื้อ กันไฟ ท่อน�า้ ซีเมนต์ และวัสดุฉนวน ส�าหรับประเทศไทย แร่ใยหินที่น�าเข้ามาใช้ในอุตสาหกรรมเป็นแร่ใยหินกลุ่ม เซอร์เพนไทน์ ชนิดไครโซไทล์ ซึง่ มีลกั ษณะยืดหยุน่ ท�าให้ สามารถถักทอเป็นผืนได้1 แร่ใยหินในอุ ตสาหกรรมไทย ประเทศไทยน�าเข้าแร่ใยหินทั้งชนิดโครซิโดไลท์ และไครโซไทล์มาตั้งแต่ปี 2518 เมื่อประกาศใช้ พ.ร.บ. วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 แร่ใยหินชนิดโครซิโดไลท์ ถูกจัดเป็นวัตถุอนั ตรายชนิดที่ 3 และห้ามน�าเข้า การผลิต น�าเข้า ส่งออก หรือมีไว้ในครอบครองต้องได้รบั อนุญาต จากกรมโรงงานอุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม จากสถิตใิ นปี 2545 ประเทศไทยน�าเข้าแร่ใยหินสูงสุดถึง 181,348 ตันต่อปี เท่าประชากรหนึ่งคนบริโภคแร่ใยหิน 3.3 กิโลกรัมต่อปี2 และสถิติในปี 2553 ประเทศไทย น�าเข้าแร่ใยหิน 79,250 ตัน สูงเป็นอันดับ 6 (รองจาก จีน อินเดีย รัสเซีย อินโดนีเซีย และอุซเบกิสถาน) โดย ปริมาณการบริโภคของทัง้ 6 ประเทศนี้ รวมแล้วคิดเป็น ร้อยละ 78 ของโลกทีเดียว3 เดิมทีผผู้ ลิตสินค้ารายใหญ่ทใี่ ช้แร่ใยหินเป็นส่วน ผสมมีอยู่ 5 ราย คือ กระเบือ้ งตราเพชร, กระเบือ้ งโอฬาร, กระเบื้องในเครือบริษัท ปูนซีเมนต์ไทย หรือเอสซีจี (SCG), กระเบือ้ งซุปเปอร์ และกระเบือ้ งตราห้าห่วง4 แต่ ในช่วงปี 2550-2553 ภาคอุตสาหกรรมก่อสร้างรายใหญ่ 2 รายคือ เอสซีจีและบริษัทมหพันธ์ไฟเบอร์ซีเมนต์ จ�ากัด (มหาชน) เจ้าของกระเบือ้ งตราห้าห่วง ได้ยกเลิก การใช้แร่ใยหิน เป็นเหตุให้ปริมาณการน�าเข้าแร่ใยหิน ลดลงไปกว่า 50,000-60,000 ตันต่อปี5 ปัจจุบันเหลือ เพียงผูผ้ ลิตกระเบือ้ งตราโอฬารและตราเพชรเท่านัน้ ทีย่ งั น�าเข้าแร่ใยหินอยู6่

ปั กธงสังคมไทยไร้แร่ใยหิน โลกเริ่มต้นน�าแร่ใยหินไครโซไทล์มาใช้ตั้งแต่ คริสต์ศตวรรษที่ 19 เพราะเป็นแร่ธรรมชาติที่เพิ่มความ แข็งแกร่งให้ผลิตภัณฑ์ได้ดี แต่มีข้อเสียต่อผู้ที่สูดดมฝุ่น แข ของแร่ใยหิน เมือ่ สะสมในร่างกายนาน 15-30 30 ปี จะทาให้ จะท� เป็นโรคเกีย่ วกับปอด เช่น มะเร็งปอด มะเร็งเยือ่ หุม้ ปอด และมะเร็งเยือ่ บุชอ่ งท้อง7 อีกกว่าศตวรรษถัดมา ประชากร ใน 52 ประเทศทัว่ โลก จึงค่อยรับรูถ้ งึ พิษร้ายจากแร่ใยหิน และยกเลิกการใช้ ส�าหรับประเทศไทย กระแสยกเลิก การใช้แร่ใยห ยหินขับเคลื่อนโดยองค์กรพัฒนาเอกชนด้าน สุขภาพ สิทธิผู้บริโภค และคุ้มครองแรงงาน ที่ร่วมผนึก ก�าลังกันผลักดันเรือ่ งนีผ้ า่ นเวทีสา� คัญ เช่น สมัชชาสุขภาพ แห่งชาติ ที่มีมติยกเลิกการใช้แร่ใยหินและผลักดันให้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องด�าเนินนโยบายตามมติดังกล่าว สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 3 เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2553 ได้รบั รองยุทธศาสตร์การท�าให้สงั คมไทย ไร้แร่ใยหินและน�าเสนอต่อคณะรัฐมนตรี กระทัง่ วันที่ 12 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีจงึ มีมติเห็นชอบต่อแนวทาง การห้ามน�าเข้าแร่ใยหินไครโซไทล์และผลิตภัณฑ์ทมี่ สี ว่ น ประกอบของแร่ใยหินไครโซไทล์เฉพาะกรณี และห้าม ผลิตภัณฑ์ที่มีส่วนประกอบของแร่ใยหินไครโซไทล์ที่ใช้ วัตถุดิบอื่นหรือใช้ผลิตภัณฑ์อื่นทดแทนได้ โดยให้กรม โรงงานอุตสาหกรรม (กรอ.) จัดท�าร่างแผนแม่บทในการ ยกเลิกการน�าเข้าการผลิตผลิตภัณฑ์ที่มีแร่ใยหินเป็น ส่วนประกอบ ภายใน 5 ปี ส�าหรับ 5 ผลิตภัณฑ์ ได้แก่ กระเบือ้ งแผ่นเรียบ กระเบือ้ งยางปูพนื้ ผ้าเบรกและคลัทช์ ท่อซีเมนต์ใยหิน และกระเบื้องมุงหลังคา และให้กรม ควบคุมโรคประสานกับส�านักควบคุมและตรวจสอบอาคาร กระทรวงมหาดไทย สือ่ สารกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ในการควบคุมการรื้อถอน ซ่อมแซม ต่อเติมอาคารที่มี การใช้แร่ใยหินในวัสดุกอ่ สร้าง8 แต่ไม่มรี ปู ธรรมทางปฏิบตั ิ ในการยกเลิกการผลิตและน�าเข้านัก เป็นได้เพียงสัญญาณ ให้ผู้ผลิตเร่งตุนแร่ใยหิน ดังข้อมูลการน�าเข้าปี 2554 พบว่า มีการน�าเข้าแร่ใยหินสูงถึง 81,411 ตัน เพิ่มขึ้น จากปี 2553 ที่นา� เข้า 79,250 ตัน9

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 113

เสียงคัดค้านจากกลุ่มอุตสาหกรรมที่ไม่ต้องการ ให้ยกเลิกการใช้แร่ใยหินเป็นเหตุให้กระทรวงอุตสาหกรรม ต้องยื้อเวลาออกไป ด้วยเหตุผลที่ว่า แม้ ครม. จะมีมติ เห็ นชอบตามมติ สมั ชชาสุ ข ภาพแห่ง ชาติ ให้ ยกเลิก การใช้แร่ใยหินภายในปี 2555 แต่ไม่ได้ก�ำหนดกรอบ เวลายกเลิกที่ชัดเจน และอาจเป็นการเร่งรัดมากเกินไป ทั้ ง ยั ง ต้ อ งมี ก ารศึ ก ษาผลกระทบอย่ า งรอบด้ า นจาก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ด้วย ดังท่าทีของ พงษ์เทพ จารุอำ� พรพรรณ รักษาการอธิบดีกรมโรงงานอุตสาหกรรม ทีก่ ล่าวว่า “ข้อสรุปจากการศึกษาและวิเคราะห์ผลกระทบ ทัง้ ด้านบวกและด้านลบ พบว่า บางประเทศมีการยกเลิก 100% บางประเทศยกเลิกเพียงแค่บางผลิตภัณฑ์ ส่วน สาเหตุที่มีการยกเลิกการน�ำเข้าและการผลิต เป็นผล มาจากปัจจัยทางการเมือง เศรษฐกิจ และความคงทน ถาวรเข้ามาร่วมด้วย”10 จนกลายเป็นข่าวกระเซ็นกระสายว่า รัฐบาล อาจยืดเวลาการยกเลิกการใช้แร่ใยหินออกไปอีก 3 - 5 ปี ด้วยความล่าช้าข้างต้นท�ำให้เครือข่ายรณรงค์ยกเลิก แร่ใยหินในประเทศไทยหรือ T - BAN (Thailand Ban Asbestos) ออกมาเคลื่อนไหวกดดันให้ภาครัฐสั่งระงับ การผลิต จ�ำหน่าย และยกเลิกการน�ำเข้าผลิตภัณฑ์ที่มี ส่วนประกอบของแร่ใยหินไครโซไทล์ภายในปี 2556 เริม่ จากผลิตภัณฑ์ทั้ง 5 ประเภทคือ กระเบื้องแผ่นเรียบ กระเบื้องยางปูพื้น ผ้าเบรกและคลัทช์ ท่อซีเมนต์ใยหิน และกระเบื้องมุงหลังคา11

น�้ำท่วมปอด แม้สัมผัสเพียงเล็กน้อยก็ก่อให้เกิดโรคได้ โดยมีคนจ�ำนวน 125 ล้านคนทัว่ โลก ทีต่ อ้ งท�ำงานสัมผัส แร่ใยหิน และแต่ละปีมปี ระชากรกว่า 107,000 คน ต้อง เสียชีวติ จากโรคมะเร็งปอดทีเ่ กิดจากการสัมผัสแร่ใยหิน12 ซูจิโอ ฟูรูยะ เครือข่ายยกเลิกการใช้แร่ใยหิน เอเชีย ประเทศญีป่ นุ่ อ้างถึงแผนยุทธศาสตร์ความร่วมมือ ระหว่างองค์การอนามัยโลกและประเทศไทย 2555 - 2559 ที่ระบุว่า ประเทศไทยน�ำเข้าแร่ใยหินมากเป็นอันดับ 4 ของโลก13 ด้วยปริมาณมากมายนี้เองที่เป็นสัญญาณของ ปัญหาสุขภาพและค่าใช้จ่ายมหาศาลที่จะติดตามมาใน ระยะเวลาอันใกล้ โดยเฉพาะคนงานในธุรกิจก่อสร้าง ที่ต้องท�ำงานกับแร่ใยหินซึ่งมีความเสี่ยงมากที่สุด ประเทศไทยมี ร ายงานถึ ง ผู ้ ป่ ว ยและเสีย ชีวิต จากมะเร็งเยือ่ หุม้ ปอด 2 ราย ทีเ่ ข้ารักษาในโรงพยาบาล โรคทรวงอก ช่วงปี 2551 - 2554 ทัง้ คูต่ า่ งมีประวัตทิ ำ� งาน ในโรงงานทีใ่ ช้แร่ใยหินเป็นส่วนประกอบเป็นเวลายาวนาน หลายสิบปี14 การพิสจู น์โรคว่าเป็นผลจากการสัมผัสแร่ใยหินนัน้ ค่อนข้างล�ำบาก ทัง้ ใช้เวลาการก่อตัวของโรคยาวนาน และ ไม่มีการส�ำรวจข้อมูลทั้งประเทศ มีเพียงการคาดการณ์ ของส�ำนักโรคจากการประกอบอาชีพและสิง่ แวดล้อม กรม ควบคุมโรค ว่าหากประเทศไทยยังไม่มกี ารเลิกใช้แร่ใยหิน ในอีก 25 - 30 ปีขา้ งหน้า จะพบผูป้ ว่ ยด้วยโรคนีป้ ระมาณ 1,137 คนต่อปี15 นอกจากนี้ ไทยยังขาดแคลนแพทย์ที่ เชีย่ วชาญด้านอาชีวเวชศาสตร์ แม้จะพบแรงงานทีเ่ จ็บป่วย และถูกวินิจฉัยว่าเป็นมะเร็งปอด แต่ไม่ได้พิสูจน์ต้นเหตุ ่ ความตายทีซ่อนเร้นในแร่ใยหิน ทีม่ าของโรค แรงงานเหล่านัน้ จึงไม่ได้รบั ความช่วยเหลือ หัวใจส�ำคัญของการถกเถียงเรื่องนี้หนีไม่พ้น จากผูป้ ระกอบการ ด้วยข้ออ้างว่าไม่สามารถพิสจู น์ได้วา่ ประเด็นผลกระทบต่อสุขภาพทีเ่ กิดจากพิษภัยของแร่ใยหิน เป็นความเจ็บป่วยทีเ่ กิดจากการท�ำงานในช่วงทีเ่ ป็นลูกจ้าง โดยอาศัยข้อมูลจากทัง้ องค์การอนามัยโลก (World Health ของตน16 Organization: WHO) องค์กรนานาชาติเพือ่ การวิจยั มะเร็ง (International Agency for Research on Cancer: ไม่มีความตายจากแร่ใยหิน IARC) และองค์กรแรงงานสากล (International Labour แน่นอนว่าในฟากของผูค้ ดั ค้านการยกเลิกการใช้ Organization: ILO) ซึ่งระบุชัดว่าแร่ใยหินทุกชนิดเป็น แร่ใยหิน ซึง่ มีบริษทั กระเบือ้ งโอฬาร เป็นหัวเรือใหญ่ รวม สารก่อมะเร็ง ท�ำให้เกิดโรคมะเร็งปอด มะเร็งกล่องเสียง ทัง้ ศูนย์ศกึ ษาข้อมูลไครโซไทล์ (Chrysotile Information มะเร็งรังไข่ โรคปอดหิน โรคเยื่อหุ้มปอดหนาตัว และ Center) ที่สนับสนุนด้านวิชาการ ก็ออกมาเคลื่อนไหว

114 สุขภาพคนไทย 2556

www.yutcareyou.com

ไม่แพ้กัน ทั้งในรูปการยื่นหนังสือต่อนายกรัฐมนตรี การจัดเวทีอภิปรายให้ขอ้ มูล การพาสือ่ มวลชนไปให้ขอ้ มูล ดูงานถึงต่างประเทศ รวมถึงการส่งจดหมายข่มขูน่ กั วิชาการ ฝ่ายสนับสนุนการยกเลิกการใช้แร่ใยหินให้ยตุ กิ ารเผยแพร่ ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ในเรื่องความเสี่ยงทางสุขภาพ ที่เกิดจากแร่ใยหิน17 ฝ่ายคัดค้านการยกเลิกการใช้แร่ใยหินให้ข้อมูล แย้งว่า แร่ใยหินกลุ่มไครโซไทล์ที่มีการใช้อยู่นั้นไม่เป็น อันตราย เพราะไม่สามารถต้านทานความเป็นกรดใน ร่างกายมนุษย์ได้ และร่างกายสามารถก�าจัดออกได้ ครึง่ หนึง่ ของปริมาณทีไ่ ด้รบั ในช่วงเวลาประมาณ 15 วัน จึงไม่เกิดการตกค้างในปอดหากหายใจเข้าไป ข้อโต้เถียง ส�าคัญอยูท่ วี่ า่ ทีผ่ า่ นมายังไม่มหี ลักฐานทางวิทยาศาสตร์ ยืนยันได้ชัดเจนว่า ไครโซไทล์มีผลต่อการเกิดมะเร็งเยื่อ หุ้มปอด อีกทั้งไครโซไทล์ร้อยละ 90 ที่ผลิตได้นั้นใช้ ในอุตสาหกรรมปูนซีเมนต์ ซึ่งเมื่อเส้นใยไครโซไทล์ผสม กับซีเมนต์แล้วจะเกิดการเปลีย่ นแปลงโครงสร้างทางเคมี ไม่ฟุ้งกระจาย และหากใช้อย่างเหมาะสมก็จะไม่ก่อ ผลกระทบต่อสุขภาพแต่อย่างใด18 งานวิ จั ย ของศู น ย์ ไ ครโซไทล์ 19 ที่ ศึ ก ษาโดย หวัง อิง เหวย หัวหน้าภาคสาขาเศรษฐศาสตร์ธุรกิจ คณะบริ ห ารธุ ร กิ จ มหาวิ ท ยาลั ย อั ส สั ม ชั ญ เรื่ อ ง

‘ผลกระทบทางสังคมและเศรษฐกิจ หากยกเลิกการใช้ สารไครโซไทล์ ’ ให้ ข ้ อ มู ล ว่ า ตั้ ง แต่ปี 2528- 2553 ประเทศไทยมีการน�าเข้าไครโซไทล์กว่า 3.2 ล้านตัน โดยร้อยละ 90 ใช้ในอุตสาหกรรมกระเบื้องมุงหลังคา การยกเลิกการใช้ไครโซไทล์และบังคับให้รื้อหลังคาออก จะก่อให้เกิดค่าใช้จา่ ยประมาณ 450,970 ล้านบาท หาก รวมการรือ้ หลังคาในฟาร์มหมู โรงเรียน และโรงพยาบาล ตัวเลขจะเพิ่มเป็น 464,000 ล้านบาท ทั้งยังยกกรณีของ สหรัฐฯ ที่เคยห้ามใช้แร่ใยหิน แต่ต่อมายกเลิกการห้าม เนื่องจากยังไม่มีผลการศึกษาชัดเจนว่าเป็นต้นเหตุของ โรคมะเร็งปอด ดังนัน้ รัฐจึงควรตัง้ คณะท�างานเพือ่ ศึกษา ผลกระทบอย่างรัดกุมเสียก่อน20 นอกจากนี้ สมาคมผู้เลี้ยงสุกรแห่งชาติ มูลนิธิ เพื่อคุณธรรม เครือข่ายชุมชนเขตกรุงเทพมหานครและ ปริมณฑล และเครือข่ายแรงงานผู้ได้รับผลกระทบจาก การยกเลิกการใช้แร่ไครโซไทล์ ได้รวมกลุ่มคัดค้านการ ยกเลิกด้วยเหตุผลว่า ไครโซไทล์ไม่มผี ลกระทบต่อสุขภาพ แต่อย่างใด รวมทั้งความเห็นของ นพ.สมชัย บวรกิตติ แพทย์ด้านระบบทางเดินหายใจ โรงพยาบาลศิริราช ที่ระบุว่า ตลอดระยะเวลา 30 ปี ที่มีการน�าเข้าแร่ใยหิน มาใช้ในอุตสาหกรรมในประเทศไทยนัน้ แม้จะมีรายงาน ผูป้ ว่ ยโรคมะเร็งเยือ่ หุม้ ปอดเมโสเธลิโอมา จ�านวน 36 ราย 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 115

ในช่วงปี 2511-2542 แต่ไม่มีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ ปีที่ 3-5 พัฒนาผลิตภัณฑ์ที่ไม่ใช้แร่ใยหินในกระเบื้อง ยืนยันว่าเกิดจากการสัมผัสแร่ใยหินแม้แต่รายเดียว21 ลอนเล็ก และเมือ่ ครบ 5 ปี ทุกโรงงานต้องยกเลิกการใช้ แร่ใยหิน เส้นทางสู่สังคมไทยไร้แร่ใยหินยังคงเป็ นแค่ 4. ท่ อ น�้ า แรงดั น สู ง หรื อ ท่ อ ซี เ มนต์ ใ ยหิ น พิมพ์เขียว ก�าหนดการเลิกเป็นขั้นบันได 1-2 ปี ลดใช้ร้อยละ 25 แม้ผลกระทบต่อสุขภาพของการใช้แร่ใยหินจะยัง ปีที่ 3 ลดร้อยละ 50 ปีที่ 4 ลดร้อยละ 75 และปีที่ 5 เป็นประเด็นถกเถียงทีเ่ ห็นไม่ตรงกันจากทัง้ ฝ่ายให้ยกเลิก ยกเลิกทั้งหมด การใช้แร่ใยหินและฝ่ายคัดค้าน และอันทีจ่ ริงการยกเลิก 5. กลุ่มผลิตภัณฑ์ผ้าเบรกและคลัทช์ ก�าหนด การใช้แร่ใยหินก็เป็นธงที่ถูกตั้งเอาไว้แล้ว ด้วยมติ ครม. กรอบเวลาปร กรอบเวลาปรับตัว 5 ปี ปีที่ 1-2 วิจัยและพัฒนาลด 12 เมษายน 2554 ทีเ่ ห็นชอบกับมาตรการท�าให้สงั คมไทย การใช้ หาสารทดแทน ภายใน 2 ปี เลิกใช้ผา้ เบรกและ ไร้แร่ใยหิน และให้หน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องรับไปด�าเนินการ คลัทช์ในรถจักรยานยนต์ รถยนต์นงั่ ส่วนบุคคล ปีที่ 3-5 โดยระบุชัดเจนในข้อ 2 เห็นชอบแนวทางการบริหาร ให้วิจัยพัฒนากลุ่มรถบรรทุกและรถโดยสารขนาดให- ่ จัดการความเป็นอันตรายของแร่ใยหินไครโซไทล์ ห้าม และเลิกใช้ทั้งหมดสิ้นปีที่ 5 น�าเข้าแร่ใยหินไครโซไทล์ และผลิตภัณฑ์ทมี่ สี ว่ นประกอบ ท่าทีเช่นนี้ของกระทรวงอุตสาหกรรมที่จัดท�า ของแร่ใยหินไครโซไทล์เฉพาะกรณี และห้ามผลิตผลิตภัณฑ์ แผนชะลอเวลายกเลิกแทนการจัดท�าแผนยกเลิกการผลิต ที่มีส่วนประกอบของแร่ใยหินไครโซไทล์ ที่ใช้วัตถุดิบอื่น และใช้แร่ใยหินตามมติ ครม. สร้างความผิดหวังให้กับ หรือใช้ผลิตภัณฑ์อื่นทดแทนได้ ฝ่ายสนับสนุนให้ยกเลิกการใช้แร่ใยหินในทันทีอย่างยิ่ง แต่ ก ระทรวงอุ ต สาหกรรมกลั บ เลื อ กท� า ตาม จนมีการเคลื่อนไหวจากหลายฝ่าย โดยมีหน่วยงาน มติ ครม. ข้อ 3 คือ จัดท�าแผนยกเลิ มต แผนยกเลิกการนาเข้ การน� า ผลิต และองค์กรด้านสุขภาพเป็นตัวน�า ร่วมกับเครือข่ายภาค และจ�าหน่ายแร่ใยหินและผล และผลิตภัณฑ์ที่มีแร่ใยหินเป็น ประชาชนและนักวิชาการ เร่งรวบรวมและเผยแพร่ขอ้ มูล ส่วนประกอบทุกชนิด ด้วยการให้ จักรกฤษณ์ ศิวะเดชาเทพ ถึงพิษภัยของการใช้แร่ใยหินที่ส่งผลกระทบร้ายแรงต่อ อาจารย์ประจ�าสาขาวิทยาศาสตร์สุขภาพ มหาวิทยาลัย สุขภาพ แม้ในภาคการเมืองจะมีค�าตอบเพียงว่า “เพราะ สุโขท ขทัยธรรมาธิราช ด�าเนิ เนินโครงการศ โครงการศึกษาร่างแผนการ การเมืองยังไม่นงิ่ จึงไม่สามารถเร่งกระทรวงอุตสาหกรรม ยกเลิกการน�าเข้า การผลิต ผลิตภัณฑ์ที่มีแร่ใยหินเป็น ให้ออกระเบียบยกเลิกใช้แร่ใยหินภายในปีนี้ได้ นาย ส่วนประกอบ ก่อนจะยืดเวลาเพือ่ ลดและยกเลิกการผลิต สุรนันทน์ เวชชาชีวะ เลขาธิการนายกรัฐมนตรี ได้ให้ และใช้แร่ใยหินอย่างถาวรออกไปอีก 3 -5 ปี ตาม กระทรวงอุตสาหกรรมพิจารณาเรือ่ งดังกล่าวอีกครัง้ และ กลุ่มผลิตภภัณฑ์22 เพื่อให้ผู้ประกอบการเตรียมตัวและ ได้ประสานงานกับหน่วยงานต่างๆ ในการวางแผนหยุด หน่วยงานรัฐได้ออกข้อบังคับในการยกเลิก ดังนี้ การใช้แร่ใยหิน และรายงานนายกฯ แล้วว่า สมควรยกเลิก 1. กลุ่มผลิตภัณฑ์กระเบื้องยางปูพื้น ให้เวลา น�าเข้าแร่ใยหินภายในปีนใี้ ห้เร็วทีส่ ดุ เนือ่ งจากมีอนั ตราย ศึกษาและวิจัย 1-2 ปี และยกเลิกทุกโรงงานในปีที่ 3 ต่อสุขภาพ และหลายบริษัทได้ยกเลิกการใช้แร่ใยหิน 2. กระเบื้องแผ่นเรียบ ต้องพัฒนาคุณภาพ ในการผลิตแล้ว”23 ผลิตภัณฑ์ใหม่ใน 1-22 ปีแรก และเปลี่ยนเทคโนโลยี ถึงที่สุดแล้ว แม้การใช้แร่ใยหินและผลกระทบ ในปีที่ 3 สารใช้ทดแทนแล้วคือ เยื่อกระดาษและพีวีเอ ทางสุขภาพจะยังเป็นประเด็นถกเถียงและมีการน�าเสนอ 3. กระเบือ้ งมุงหลังคา ผูผ้ ลิต 2-33 ราย ยกเล ยกเลิก ข้อมูลโต้แย้งกกันทั้งจากฝ่ายสนับสนุนและคัดค้าน แต่ การใช้แล้ว จึงให้เวลาบริษัทที่เหลือเตรียมการปรับตัว สังคมไทยก็ได้เลือกและเริม่ ก้าวเดินไปบนเส้นทางสูส่ งั คม 5 ปี ใน 1-2 ปีท�าวิจัยพัฒนา ในปีที่ 3 เลิกใช้ และ ไทยไร้แร่ใยหินแล้ว 116 สุขภาพคนไทย 2556

5

สังคมไทยยังอ่วม มลพิษอุ ตสาหกรรม

ที่ ผ่ า นมา อุ ต สาหกรรมของประเทศไทยพั ฒ นาไปพร้ อ มกั บ การใช้ สารเคมี อ ย่ า งมหาศาล ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมมากมายหลายลักษณะ ไม่วา่ จะเป็ นปั ญหาการจัดการกากเคมี และของเสียอันตราย ปั ญหาน�้าเสียและมลพิษที่เกิดจากโรงงาน ปั ญหาการแพร่กระจายของโลหะ หนักตามแหล่งน�้าและดินในหลายพื้นที่ และปั ญหาอุ บัติภัยสารเคมี แม้ในด้านหนึ่งอุ ตสาหกรรม จะน�ามาซึ่ งความเจริญ แต่กต็ อ้ งแลกกับสุขภาพของประชาชนในอีกด้าน โดยเฉพาะคนงานจ�านวน มากที่เจ็บป่ วยด้วยโรคจากมลพิษอุ ตสาหกรรมและสารเคมีอนั ตราย ซึ่ งมีแนวโน้มกระจายวงกว้าง และทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ ในทุกภูมิภาค

ตัวเลขร้องเรียนพุ ่ง ปั ญหามลพิษยังระอุ ข้อมูลจากกระทรวงอุตสาหกรรมระบุว่า ในปีงบประมาณ 2555 ระหว่างตุลาคม 2554กันยายน 2555 มีเรื่องร้องเรียนโรงงานที่สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจ�านวน 185 เรื่อง โดยเรื่อง ที่ร้องเรียนมากที่สุดคือ ปัญหากลิ่นเหม็น 65 เรื่อง ปัญหาน�้ าเสีย 51 เรื่อง ปัญหาเสียงดัง 47 เรื่อง ปัญหาฝุ่นละออง 29 เรื่อง ปัญหาเขม่าควัน 19 เรื่อง ปัญหาจากกิจการเหมืองแร่ 5 เรื่อง ปัญหาสิ่งปฏิกูลและกากอันตราย 4 เรื่อง ปัญหาเจ้าหน้าที่รัฐและอื่นๆ อีก 25 เรื่อง1 ตัวเลขดังกล่าวสูงกว่าปีก่อนกว่าเท่าตัว โดยในปีงบประมาณ 2554 มีประชาชนร้องทุกข์ผ่านทาง ส�านักตรวจและประเมินผล ส�านักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ทั้งสิ้น 79 เรื่อง2

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 117

เช่นเดียวกับการเก็บข้อมูลอุบัติเหตุสารเคมีของ ศูนย์ความเป็นเลิศแห่งชาติด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม และของเสียอันตราย ที่พบว่าการเกิดอุบัติภัยจากวัตถุ เคมีมแี นวโน้มสูงขึน้ เรือ่ ยๆ3 โดยเฉพาะจากสารเคมีอนื่ ๆ รองลงมาคือ ก๊าซไวไฟและน�า้ มันเชือ้ เพลิง และโดยส่วน ใหญ่อุบัติภัยจากวัตถุเคมีเกิดขึ้นในกระบวนการเก็บ รองลงมาคือ ในระหว่างการใช้ การผลิต และการขนส่ง (ดังภาพ) ปั- หามลพิษอุตสาหกรรมในปัจจุบันกระจาย อยู่ทุกภูมิภาคตามแหล่งอุตสาหกรรมต่างๆ โดยเฉพาะ ในภาคตะวันออก ซึ่งเป็นย่านที่มีโรงงานอุตสาหกรรม ตั้งอยู่อย่างหนาแน่น อุ บัติภัยซ�้ าซากที่มาบตาพุ ด กลไกรับมือ ไม่ท�างาน นอกจากมลพิ ษ รายวั น ที่ ชุ ม ชนรายรอบพื้ น ที่ อุตสาหกรรมในจังหวัดระยองต้องเผชิญแล้ว อุบัติภัย สารเคมีก็ยังคงเกิดขึ้นซ�้าๆ ราวกับผผู้ประกอบการและ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่เคยมีบทเรียนในเรื่องนี้

5 พฤษภาคม 2555 โรงงานบีเอสที อิลาสโตเมอร์ ในเครือบริษทั กรุงเทพซินธิตกิ ส์ ทีต่ งั้ อยูใ่ นนิคมอุตสาหกรรม มาบตาพุด เกิดเหตุระเบิดและเพลิงไหม้ในขณะทีค่ นงาน ก�าลังท�าความสะอาดถังบรรจุสารเคมีขนาดใหญ่ สาเหตุ คาดว่าเป็นเพราะมีความร้อนจึงท�าให้เกิดประกายไฟและ ระเบิดขึน้ เสียงระเบิดและแรงสัน่ สะเทือนบวกกับควันไฟ ที่พวยพุ่ง สร้างความแตกตื่นให้กับชุมชนที่พักอาศัย อยู่โดยรอบ แต่ละคนหนีตายกันอลหม่าน เหตุการณ์ ในครัง้ นีท้ า� ให้มผี เู้ สียชีวติ 11 ราย และผูท้ ไี่ ด้รบั บาดเจ็บ จากการสูดดมสารพิษและแรงระเบิด 142 ราย ความหวาดวิตกยังไม่ทนั ทุเลา เมือ่ เย็นวันถัดมา ก็เกิดเหตุสารโซเดียมไฮเปอร์คลอไรด์ซงึ่ เป็นสารประเภท เดียวกับคลอรีนรั่วออกจากโรงงานอดิตยา เบอร์ล่า เคมี คั ล ส์ ซึ่ ง ตั้ ง อยู ่ นิ ค มอุ ต สาหกรรมเหมราชตะวั น ออก มีผสู้ ดู ดมก๊าซและเกิดอาการผิดปกติถกู หามส่งโรงพยาบาล 138 ราย4 นพ.สุรพล มาลีหวล ผู้อ�านวยการโรงพยาบาล มาบตาพุด กล่าวว่า เหตุที่เกิดติดต่อกันสองครั้งนี้ถือว่า เป็นอุบตั เิ หตุทเี่ กิดขึน้ ในโรงงานอุตสาหกรรมทีร่ นุ แรงทีส่ ดุ ตั้งแต่มีการก่อตั้งนิคมอุตสาหกรรม แม้ในช่วงที่ผ่านมา

จำนวนอุบัติภัยวัตถุเคมี ในชวงป พ.ศ. 2551-2555 (แยกตามประเภทวัตถุเคมี) สารเคมีอ�นๆ (127 ครั้ง) 28%

จำนวนอุบัติภัยวัตถุเคมี ในชวงป พ.ศ. 2551-2555 (แยกตามประเภทกิจกรรม)

กากของเสีย (31 ครั้ง) 7%

การเก็บ 21%

วัตถุระเบิด/พลุ/ดอกไมไฟ (54 ครั้ง) 12%

การใช 21% การกำจัดกากของเสีย 13%

สี/ทินเนอร/ตัวทำละลาย (27 ครั้ง) 6%

จากหองปฏิบัติการ 1%

กรด/กาซพิษจากกรด (8 ครั้ง) 2%

อ�นๆ 6%

กาซพิษ (10 ครั้ง) 2% ไนโตรเจนเหลว/ สารทำความเย็น (1 ครั้ง) 0% ดาง (2 ครั้ง) 0%

กาซไวไฟ (95 ครั้ง) 21%

การผลิต 19% การขนสง 19%

น้ำมันเชื้อเพลิง (80 ครั้ง) 17% แอมโมเนีย (23 ครั้ง) 5%

ที่มา: หน่วยข้อสนเทศวัตถุอันตรายและความปลอดภัย ศูนย์ความเป็นเลิศแห่งชาติด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม และของเสียอันตราย จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. จ�านวนอุบัติภัยวัตถุเคมี ตั้งแต่ พ.ศ. 2551-2555. ค้นเมื่อ 7 มีนาคม 2556, จาก ฐานความรู้เรื่องความปลอดภัยด้านสารเคมี เว็บไซต์: http://www.chemtrack.org/Stat-Accident-Number.asp 118 สุขภาพคนไทย 2556

จะมีอุบัติเหตุรุนแรงเกิดขึ้นในนิคมอุตสาหกรรมอยู่บ่อย ครั้ง แต่เหตุการณ์ครั้งนี้รุนแรงมากจนมีผู้เสียชีวิตและ บาดเจ็บจ�ำนวนมาก5 กาญจนา เตลียะโชติ รักษาการผู้อ�ำนวยการ ส�ำนักการสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม เทศบาลเมือง มาบตาพุด กล่าวว่า เมือ่ เหตุการณ์เกิดขึน้ จริง ไม่เหมือน ในแผนที่เคยซ้อม เพราะไม่มีรถมารับที่จุดรวมพล ทั้งที่ ตอนซ้อมนั้นทุกคนมารอที่จุดรวมพลแล้วจะมีรถมารับ ไปยังจุดที่ปลอดภัย โดยมีการมอบหมายหน้าที่ไว้แล้ว ว่าจุดใดใครเป็นผู้รับผิดชอบ แต่เมื่อเกิดเหตุจริงๆ กลับ ไม่มีรถมาจอดรอ ขณะที่ ภูษติ โภคพลากรณ์ ผูอ้ ำ� นวยการโรงเรียน วัดมาบชลูด ให้ข้อมูลในวันที่เกิดเหตุว่า ได้รับข้อความ ทีแ่ จ้งมาทางโทรศัพท์มอื ถือหลังจากโรงงานบีเอสทีระเบิด ไปแล้ว 40 นาที ทัง้ ทีจ่ ริง รูแ้ ล้วตัง้ แต่เกิดเสียงดัง ข้อความ แรกที่ส่งเข้ามานั้นบอกเพียงว่ามีการระเบิด ไม่บอกว่า โรงงานไหน ไม่บอกว่าระเบิดแล้วมีอะไรหลุดออกมาบ้าง เห็นได้วา่ อุบตั ภิ ยั สารเคมีทเี่ กิดขึน้ ครัง้ นี้ ไม่เพียง สะท้อนความบกพร่องของโรงงาน และการก�ำกับดูแล อุตสาหกรรมปิโตรเคมีที่มีความเสี่ยงสูงเท่านั้น แต่ยัง แสดงให้เห็นความล้มเหลวของการรับมือสถานการณ์ฉกุ เฉิน เนือ่ งจากทัง้ แจ้งเหตุลา่ ช้า ไม่มรี ายละเอียดของเหตุการณ์ ในการแจ้งเหตุผา่ นโทรศัพท์มอื ถือ และจุดรวมพลในการ อพยพไม่ชัดเจนจนเกิดความโกลาหล ชาวบ้านจึงต้อง ใช้สัญชาติญาณและทักษะแต่ละบุคคลในการสังเกตจุด เกิดเหตุและทิศทางลมเพื่อเอาตัวรอดกันเอง ภายหลังเหตุการณ์มหี ลายเสียงวิพากษ์วจิ ารณ์วา่ นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่เกิดอุบัติภัยสารเคมีในพื้นที่นี้ และเมื่อ มิ ถุ น ายน 2553 เคยมี ก รณี ก ๊ า ซคลอรี น ของโรงงาน อดิตยาฯ รั่วไหล ก็ได้มีการจัดประชุมพูดคุยถึงการปรับ ยุทธศาสตร์การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยสารเคมี จังหวัดระยอง ตามกรอบของแผนการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยแห่งชาติปี 2553 - 2557 แต่คณะกรรมการ ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติไม่ได้น�ำเรื่องนี้ เข้าสูท่ ปี่ ระชุมคณะรัฐมนตรี และไม่มกี ารสัง่ การหน่วยงาน ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นทางการ

สมพร เพ็งค�่ำ ผู้อ�ำนวยการศูนย์ประสานงาน การพัฒนาระบบและกลไกการประเมินผลกระทบด้าน สุ ข ภาพ ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการสุ ข ภาพแห่ ง ชาติ ในฐานะหน่วยงานที่มีส่วนร่วมปรับปรุงและผลักดันแผน ยุทธศาสตร์ดงั กล่าว ให้ความเห็นว่าต้องผลักดันให้มกี าร เปิดเผยข้อมูลสารเคมีทกุ ชนิดทีใ่ ช้ในอุตสาหกรรมในพืน้ ที่ ทัง้ ในแง่ชนิด ประเภท และปริมาณ เพือ่ ให้ชมุ ชนมีความรู้ ว่าก�ำลังรับมือกับสารเคมีประเภทไหน พิษและการแก้พษิ ท�ำอย่างไร รวมทั้งแพทย์ก็สามารถรักษาได้ถูกวิธ6ี นอกจากนี้ ในเรื่ อ งของการแจ้ ง เหตุ ก็ ค วรมี หน่วยงานอิสระรับแจ้งเหตุโดยตรง มีกลไกบังคับบัญชา ที่รวดเร็วเข้าไปประเมินสถานการณ์ และประสานไปยัง ฝ่ายต่างๆ มาช่วยจัดการแก้ปัญหา รวมทั้งหลังเกิดเหตุ ก็ ค วรมี ที ม อิ ส ระมาติ ด ตามตรวจสอบและดู แ ลเรื่ อ ง การชดเชยเยี ย วยาทั้ ง ในส่ ว นของคนงานและชุ ม ชน รวมทั้งการสอบสวนหาสาเหตุอย่างตรงไปตรงมา การลักลอบทิง้ กากอุ ตสาหกรรมเกิดซ�้ ำซาก ไร้เงาผู ้รับผิดชอบ ปัญหาการลักลอบทิ้งกากของเสียอุตสาหกรรม ในทีต่ า่ งๆ มีมานานแล้ว ถึงขนาดกรมสอบสวนคดีพเิ ศษ หรือดีเอสไอระบุเส้นทางการลักลอบทิง้ ทีพ่ บมากในจังหวัด สมุทรปราการ ฉะเชิงเทรา ระยอง นครปฐม สมุทรสาคร สระบุรี ราชบุรี และชลบุรี โดยมีการท�ำเป็นขบวนการ ผูท้ เี่ กีย่ วข้องมีทงั้ โรงงาน ผูร้ บั จ�ำกัดกาก ผูข้ นส่ง ข้าราชการ ทีอ่ าจรูเ้ ห็น รวมถึงกลุม่ การเมืองระดับท้องถิน่ และนักการ เมืองระดับชาติ เนือ่ งจากธุรกิจดังกล่าวมีผลประโยชน์แฝง เร้นจ�ำนวนมาก7 ในปี 2555 ที่ผ่านมา มีกรณีลักลอบ ทิง้ น�ำ้ เสียและกากอุตสาหกรรมทีเ่ ป็นข่าวดังในหลายพืน้ ที่ ดังนี้ • กรณี จั ง หวั ด ฉะเชิ ง เทรา บริ ษั ท เคเอสดี รีไซเคิล จ�ำกัด น�ำกากสารเคมีที่รับซื้อจาก นิคมอุตสาหกรรมอมตะนคร จ.ชลบุรี มาทิ้ง ในบ่อลูกรังร้าง ที่ ต.หนองแหน อ.พนมสารคาม จ.ฉะเชิงเทรา โดยชาวบ้านผิดสังเกตตั้งแต่ เดือนกุมภาพันธ์ ภายหลังได้รับผลกระทบ 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 119

จากกลิน่ เหม็นและน�า้ เสีย จึงรวมตัวกันประท้วง และร้องเรียนไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จาก การตรวจสอบพบสารฟีนอลและโลหะหนัก หลายชนิดเกินค่ามาตรฐาน จังหวัดฉะเชิงเทรา มีการลักลอบทิ้งกากอุตสาหกรรมในลักษณะ เดียวกันนีถ้ งึ 11 จุด โดยอยูใ่ น อ.พนมสารคาม 6 จุ ด และ อ.แปลงยาว 5 จุ ด ซึ่ ง ฝ่ า ย สาธารณสุขจังหวัดได้แต่ประกาศห้ามใช้นา�้ จาก แหล่งธรรมชาติรอบๆ บริเวณเท่านั้น8 • กรณีต�ำบลหนองรี อ�ำเภอเมือง จังหวัดชลบุรี พบการลักลอบปล่อยกากอุตสาหกรรมอันตราย ลงในบ่อน�า้ ขนาดให- พ่ นื้ ทีก่ ว่า 10 ไร่ ตัง้ แต่ เดือนเมษายนถึงพฤษภาคม 2555 เจ้าหน้าที่ เข้าไปตรวจสอบพบว่าเจ้าของที่ดินและบริษัท ยังร่วมกันตัง้ โรงงานและประกอบการอุตสาหกรรม โดยไม่ได้รับอนุ- าต รวมทั้งพบการปนเปื้อน ของน�า้ มันและไฮโดรคาร์บอน9 • กรณีจังหวัดสมุทรปรำกำรร พบการล พบการลั​ักลอบ ทิ้งกากอุตสาหกรรมบริเวณที่ว่างรกร้างลงท่อ ระบายน�า้ บริเวณถนนสุขมุ วิทสายเก่าใกล้นคิ ม อุตสาหกรรมบางปู จากการเก็บตัวอย่างน�้า มาตรวจสอบหาโลหะหนักและสารอินทร ทรีย์ ระเหยง่าย พบว่ามีการปนเปื้อนโลหะหนัก เช่น นิกเกิล สังกะสี ตะกั่ว โครเมียม และ สารอินทรีย์ระเหยง่ายหลายชนิดซึ่งเป็นสาร ก่อมะเร็ง10 • กรณี จั ง หวั ด ปรำจี น บุ รี พบการล พบการลั ก ลอบทิ้ ง กากพิษจากอุตสาหกรรมในล�าน�า้ ใกล้โรงไฟฟ้า ถ่านหินและโรงผลิตเยื่อกระดาษ ต.ท่าตูม อ.ศรีมหาโพธิ จ.ปราจีนบุรี เมือ่ เดือนมกราคม 2556 โดยตรวจพบสารปรอทสะสมในปลา เกินค่าปลอดภัยทีย่ อมรับได้ถงึ 3-11 เท่า และ การตรวจเส้นผมของประชาชนที่บริโภคปลา และอาศัยภายในรัศมี 2 กิโลเมตร ของพื้นที่ อุตสาหกรรมพบว่า เส้นผมของกลุ่มตัวอย่าง

120 สุขภาพคนไทย 2556

ทุ ก คน มี ส ารปรอทสะสมอยู ่ ใ นปริ ม าณที่ เกินค่าอ้างอิง 1.00 ppm ซึ่งเป็นปริมาณ ที่ อ าจก่ อ อั น ตรายต่ อ พั ฒ นาการทางสมอง ชาวบ้านกว่า 60 คน จึงเดินทางเข้ากรุงเทพฯ ยื่นหนังสือต่ออธิบดีกรมควบคุมมลพิษและ กรมโรงงานอุตสาหกรรม เรียกร้องให้ขจัด ปั- หามลพิษก่อนสายเกินแก้11 กรีนพีซ เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เปิดเผยว่า ประเด็นท้าทายทีเ่ ป็นช่องโหว่ทางกฎหมายและทางปฏิบตั ิ คือ กากอุตสาหกรรมจากโรงงานส่วนใหญ่ ทั้งในรูป ของเหลวและของแข็ง และทั้งแบบที่เป็นอันตรายและ ไม่อันตราย ได้ถูกส่งไปยังโรงงานผู้รับบ�าบัด แต่ยังขาด การติดตามตรวจสอบว่าโรงงานทีร่ บั กากไปนัน้ ได้ดา� เนินการ อย่างถูกต้องตามหลักวิชาการหรือก่อให้เกิดผลกระทบ ต่อสิ่งแวดล้อมหรือไม่ และช่องว่างนี้ยังเปิดโอกาสให้ โรงงานรับก�าจัดกากอุตสาหกรรมสามารถลักลอบน�ากาก ที่รับมานั้นไปทิ้งตามที่ต่างๆ โดยไม่ต้องลงทุนบ�าบัด หรือก�าจัดใดๆ12 อย่างไรก็ดี หลังจากเกิดปั- หาขบวนลักลอบทิง้ กากอุตสาหกรรมถี่ขึ้นเรื่อยๆ จนกลายเป็นประเด็นร้อน ของสังคม กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้ตรวจสอบโรงงาน ผู้รับบ�าบัดและก�าจัดกากอุตสาหกรรมในพื้นที่เสี่ยงที่ จะมีการลักลอบทิ้ง 101 โรงงาน พบว่าร้อยละ 65 หรือ จ�านวน 66 โรงงาน ไม่ได้มาตรฐาน นับว่ามาตรฐาน โดยรวมของโรงงานก�าจัดกากค่อนข้างต�่า ขณะเดียวกัน ในกรณีเหตุลกั ลอบทิง้ กากอุตสาหกรรมทีจ่ งั หวัดฉะเชิงเทรา ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมก็ได้มีค�าสั่งย้ายอุตสาหกรรม จังหวัดฉะเชิงเทราให้เข้าไปช่วยงานในกระทรวง และ เพียงระบุแนวทางเชิงป้องกันว่า ต่อจากนี้กรมโรงงานฯ จะเข้มงวดมากขึน้ พร้อมกับเข้มงวดในการออกใบอนุ- าต ให้กบั ผูป้ ระกอบการรายใหม่ ประสานงานกับอุตสาหกรรม จังหวัดตั้งแต่ต้นทาง หากไม่ได้มาตรฐานก็จะไม่ผ่าน ใบอนุ- าตให้13

ต้องก้าวให้พน้ ยุคพัฒนาอุ ตสาหกรรมเคียงคู่ มลพิษ กว่าสองทศวรรษแล้วที่ประเทศไทยได้ปรับปรุง กฎหมายและโครงสร้างที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมและ จัดการมลพิษ ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ.วัตถุอันตราย พ.ศ.

2535 พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2535 พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 รวมทั้งการ เกิดกลไกทางโครงสร้างที่ส�าคัญในปีเดียวกัน คือ การ ตั้งกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม รับผิดชอบดูแลด้านสิ่งแวดล้อมโดยตรงเป็นครั้งแรก ของประเทศ พร้อมกับการก่อตั้งหน่วยงานอย่างกรม ควบคุมมลพิษ กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม และ ส�านักงานนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม14 ทว่า สังคมไทยกลับเผชิญกับสถานการณ์มลพิษ ที่ดูจะเป็นปัญหารุนแรงขึ้นเรื่อยๆ เคียงคู่การเร่งพัฒนา อุตสาหกรรมอย่างเข้มข้น โดยไม่มสี ญั ญาณว่าจะสามารถ ควบคุมและจัดการกับปัญหาได้แต่อย่างใด กอบกุล รายะนาคร คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัย เชียงใหม่ กล่าวว่า ประเทศไทยมีกฎหมายก�าหนดไว้ ครบถ้วนในเรื่องการจ งการจัดการ แต่ปัญหาอยู่ที่การบังคับใช้ ซึง่ เน้นการจัดการทีป่ ลายทาง เช่น ก�าหนดค่ามาตรฐาน ของแหล่งปล่อยน�า้ เสีย เป็นแนวทางการควบคุม แต่เมือ่ มารวมกันแล้วอาจเกินความสามารถการรองรับของสภาพ แวดล้อม การจัดท�ารายงานประเมินผลกระทบสิง่ แวดล้อม นัน้ ก็ดเู พียงเฉพาะระดับโครงการ ไม่ได้ดภู าพกว้าง เมือ่ เกิดปัญหาขึน้ ทุกโรงงานก็อธิบายเช่นเดียวกันหมดว่าได้ ปฏิบัติตามค่ามาตรฐานแล้ว15 เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง ผู้อ�านวยการมูลนิธิบูรณะนิเวศ ให้ความเห็นว่า ที่ผ่านมามีความพยายามแก้ไขเพื่อผ่อน ปรนกฎระเบียบหลายๆ อย่างในการก�ากับควบคุมกิจการ อุตสาหกรรม เช่น เมื่อปี 2545 มีการแก้ไขข้อบังคับให้ สามารถร่นระยะห่างระหว่างโรงงานกับชุมชน และแก้ไข ผ่อนปรนข้อบังคับในเรือ่ งการตัง้ โรงงานประเภทก�าจัดของ เสียหรือขยะอันตรายจากอุตสาหกรรม ให้โรงงานที่มี อยู่เดิมสามารถเพิ่มเติมกิจการแปรรูปของเสียได้ง่ายขึ้น ขณะเดียวกัน การส่งเสริมการลงทุนด้านอุตสาหกรรม กลับยิง่ เพิม่ ความเข้มข้นขึน้ เรือ่ ยๆ เช่น การแก้ไข พ.ร.บ.

การนิคมอุตสาหกรรมให้เอือ้ ต่อการลงทุนเสรีมากขึน้ โดย เปลี่ยนจากเขตนิคมอุตสาหกรรม หรือเขตประกอบการ อุตสาหกรรม ให้เป็นเขตประกอบการเสรี มีการให้สิทธิ ประโยชน์เต็มที่ เช่น ลดภาษีอากรน�าเข้าและส่งออก ยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นต้น16 ในขณะที่หลายฝ่ายก็มอง ‘กรมควบคุมมลพิษ’ ในฐานะที่เป็นหน่วยงานดูแลปัญหามลพิษว่าเป็นเพียง เสือกระดาษ เพราะเมื่อมีเรื่องร้องเรียนเกิดขึ้นจริง กรม ควบคุมมลพิษมีอ�านาจเพียงตรวจสอบและเสนอแนะต่อ หน่วยงานทีม่ อี า� นาจโดยตรง เช่น กรมโรงงานอุตสาหกรรม โดยกรมควบคุมมลพิษไม่มอี า� นาจสัง่ ปิดโรงงานหรือสถาน ประกอบการที่ก่อเหตุ ต่อประเด็นนี้ วลัยพร มุขสุวรรณ ผู้เชี่ยวชาญ ด้านการจัดการสารเคมี รองผูอ้ า� นวยการมูลนิธบิ รู ณะนิเวศ มองว่า แนวคิดในการจัดการมลพิษภายใต้ พ.ร.บ.ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 นั้น เน้นไป ทีก่ ารบ�าบัดมลพิษ แทนทีจ่ ะเน้นไปทีแ่ นวคิดป้องกันการ เกิดมลพิษ ล่าสุด กรมควบคุมมลพิษได้จดั ท�าแผนจัดการ มลพิษ พ.ศ. 2555-2559 ขึ้น เพื่อเป็นกรอบและทิศทาง ให้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดการมลพิษของ ประเทศไทย แผนฯ ดังกล่าวเริ่มน�าแนวคิดเช เชิงป้องกัน มาใช้เพิม่ มากขึน้ เช่น การรีไซเคิล ใช้ซา�้ ดึงกล กลับมาใช้ ใหม่ การลดการใช้วัตถุดิบ ส่งเสริมการผลิตที่สะอาด รวมถึงผลิตภัณฑ์และบริการทีส่ ะอาด ฯลฯ แต่สว่ นใหญ่ ยังคงเป็นมาตรการเชิงสมัครใจ ซึ่งมีพลังเพียงท�าให้การ จัดการมลพิษขยับไปสู่แนวทางการป้องกันอย่างช้าๆ เท่านัน้ ขณะทีส่ ถานการณ์มลพิษเลวร้ายลงอย่างรวดเร็ว เช่ น นี้ แ ล้ ว ความรุ น แรงของปั ญ หามลพิ ษ อุตสาหกรรมที่เกิดขึ้นซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนา อุตสาหกรรมในสังคมไทยนั้น น่าจะท�าให้ทุกภาคส่วน ได้ตระหนักถึงการปรับเปลีย่ นแนวคิด จากทีเ่ คยเน้นการ แก้ปัญหาปลายทาง ไปสู่การสร้างมาตรการเชิงป้องกัน ตัง้ แต่ตน้ ทาง ด้วยการใช้มาตรการเชิงบังคับ เช่น กลไก การรายงานและเปิดเผยข้อมูลการปล่อยและเคลื่อนย้าย สารมลพิษสูส่ งิ่ แวดล้อม17 เพือ่ มิให้คนไทยต้องด�าเนินชีวติ อยู่ในสังคมที่ปนเปื้อนมลพิษอุตสาหกรรมไปมากกว่านี้ 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 121

ง งาน’ 6 ‘พลั ท�าาไมคนไทยต้ ไมคนไทยต้องจ่ายแพง? ‘พลังงาน’ เป็ นประเด็นใหญ่และร้อนของสังคมไทยมาตลอด และไม่เคยมีคา� อธิบายที่ประชาชน จะเข้าใจแจ่มแจ้งได้เลยว่าท� าไมราคาพลังงานบ้านเราจึงสูงเพียงนี้ แต่ท่ี ยิ่งชั ดเจนก็คือ การก�าหนดราคาที่ขึน้ อยูก่ บั กลุม่ ธุรกิจยักษ์ใหญ่เพียงรายเดียว จากรัฐวิสาหกิจสูบ่ ริษทั มหาชน บวกกับอิทธิพลทางการเมืองที่ไม่เคยห่างหายจากธุรกิจพลังงาน เมื่อราคาน�้ามันและก๊าซถีบตัว สูงขึ้นชนิดตอบค�าถามสังคมไม่ได้ การเคลื่อนไหวก็ปรากฏ จ�าเลยหลักย่อมหนีไม่พ้นบริษัท พลังงานแห่งชาติ ปตท. พลังไทยเพื่อไทย

น�้ามัน: เครื่องมือทางการเมืองตลอดกาล นับตั้งแต่ประชานิยมเป็นส่วนหนึ่งของวงจรการเมืองไทย ทุกรัฐบาลจึงลดแลกแจกแถมเพื่อหวังผลทาง การเมือง น�้ามันและก๊าซ ต้นทุนส�าคัญการข การขับเคลื่อนเศรษฐกิจและการด�ารงชีวิตของประชาชนจึงถูกแทรกแซง เสมอมา ดังเช่น ในยุครัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เคยออกนโยบายตรึงราคาน�้ามันดีเซล ด้วยการลดการจัดเก็บ ภาษีสรรพสามิตน�้ามันจากลิตรละ 5.70 บาท เหลือเพียง 0.005 บาท นั่นหมายถึงการสูญเสียเงินกว่า 45,000 ล้านบาท และได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก1

122 สุขภาพคนไทย 2556

แม้เมือ่ ยิง่ ลักษณ์ ชินวัตร ขึน้ มาเป็นนายกรัฐมนตรี โดยประกาศวิสยั ทัศน์อย่างห้าวหาญก่อนขึน้ ด�ารงต�าแหน่ง ว่าจะประกาศลอยตัวราคาน�้ามันดีเซลและก๊าซแบบ ค่อยเป็นค่อยไปเพื่อลดภาระเงินกองทุนน�้ามัน แต่ทันที ที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จสิ้นในวันที่ 24 สิงหาคม 2554 นโยบายประชานิยมถูกกดดันให้ต้องท�าโดยเร็วคือ การลดเก็บเงินสมทบน�า้ มันดีเซล เบนซิน 91 และเบนซิน 95 เข้ากองทุนน�้ามัน น�้ามันและก๊าซในเมืองไทยจึงยัง คงขายต�่ากว่าราคาที่เป็นจริง รายได้ 6,160 ล้านบาทต่อเดือน ทที่จะเข้าสู่ กองทุนน�้ามันจึงจ�าต้องหายไป ท�าให้ราคาน�้ามันเบนซิน สูตรปกต รปกติมีราคาไม่ต่างมากนักจากก๊าซโซฮอล์ ซึ่งเป็น พลังงานทดแทนที่มีส่วนผสมของพืชพลังงาน นโยบาย ส่งเสริมการใช้ก๊าซโซฮอล์จึงกลับชะงักงัน ท�าให้รัฐบาล ต้ อ งกล งกลั บ ล� า ลดการเก็ บ เงเงิ น เข้ า กองทุ น น�้ ามั น ของ ก๊าซโซฮอล์ลง เพ เพื่อให้ส่วนต่างราคากับน�้ามัมันเบนซ เบนซิน มากพอที่จะจูงใจให้คนหันกลับมาใช้ก๊าซโซฮอล์2 ปรับโครงสร้างพลังงาน ทางไกลทีย่ งั ไปไม่ถงึ แต่ เ มื่ อ สถานะกองทุ น น�้ า มั น ก� า ลั ง ลงเหว ออกอาการ ‘เอาไม่อยู’่ ซ�า้ ยังต้องน�าเงินทีเ่ ก็บเข้ากองทุน จากน�้ามันเบนซินไปอุ้มก๊าซแอลพีจี ต้นปี 2555 คณะ กรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ที่มีนายกฯ ยิ่งลักษณ์เป็นประธาน ก็ประกาศลอยตัวราคาพลังงาน โดยเริม่ ปรับขึน้ ราคาก๊าซแอลพีจภี าคขนส่งเดือนละ 0.75 บาทต่อกิโลกรัม จนถึงสิน้ ปี 2555 (จากราคากิโลกรัมละ 18.13 ไปเป็น 27.13 บาท) แต่ยังตรึงราคาในส่วนของ ภาคครัวเรือนไว้ ส่วนราคาก๊าซเอ็นจีวีปรับขึ้นเดือนละ 0.50 บาทต่อกิโลกรัม (จากราคากิโลกรัมละ 8.50 ไป เป็น 14.50 บาท) คณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) มีมติเรียกเก็บเงินสมทบเข้ากองทุนน�้ามัน จาก น�า้ มันเบนซินและก๊าซโซฮอล์ 1 บาทต่อลิตร น�้ามันดดีเซล 60 สตางค์ตอ่ ลิตร และกลับไปเก็บภาษีสรรพสามิตน�า้ มัน ดีเซลตามเดิม3 รัฐบาลกล่าวว่าเพือ่ เป็นการปรับโครงสร้างพลังงาน ทั้งระบบให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง และปรับบทบาท

กองทุนน�้ามันให้เป็นกองท กองทุนเพื่อรักษาเสถียรภาพราคา ตามวัตถุประสงค์ดั้งเดิม คือเหตุผลที่ฟังขึ้นและยาก โต้แย้ง ทว่า ประชานิยมก็คล้ายสิง่ เสพติด ราคาพลังงาน ทีเ่ ตรียมขยับขึน้ ต่อเนือ่ งท�าให้เกิดม็อบรถบรรทุก รถขนส่ง และรถแท็ ก ซี่ ชุ ม นุ ม กดดั น รั ฐ บาลด้ ว ยการปิ ด ถนน จนรัฐบาลต้องยอมโอนอ่อนผ่อนตามบางระดับ ภายหลัง กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงการคลัง ต้องแก้เกี้ยวว่าก่อนหน้านี้ เกิดการสื่อสารที่ไม่ชัดเจน ท�าให้เกิดความเข้าใจผิด4 ม็อบจบไป แต่ค�าถามว่าท�าไมคนไทยจึงต้องใช้ พลังงานราคาสูงยังไม่จบ เครือข่ายภาคประชาชนรวมตัว พล กันออกมาช�าแหละความบิดเบี้ยวในธุรกิจพลังงาน ท�าไมคนไทยใช้น้า� มันแพง? ถ้าแผ่โครงสร้างราคาน�า้ มันทีค่ นไทยบริโภคออก จะพบองค์ประกอบ 3 ส่วนคือ ต้นทุนเนื้อน�้ามัน ค่า การตลาด ภาษีและกองท ละกองทุน โชติชยั สุวรรณาภรณ์ ผูช้ ว่ ย กรรมการผูจ้ ดั การใหญ่นโยบายและเศรษฐกิจพลังงานของ ปตท. อธิบายว่า ต้นทุนเนื้อน�้ามันมักใกล้เคียงกันเพราะ อิงราคาตลาดโลก ส่วนค่าการตลาดแตกต่างตามสภาพ การแข่งขันของแต่ละประเทศ แต่สว่ นส�าคัญทีส่ ดุ คือ ภาษี และกองทุนที่ท�าให้ราคาน�้ามันของไทยต่างจากประเทศ อื่น5 ในส่วนของต้นทุนเนื้อน�้ามัน ปตท. อธิบายว่า ต้องอิงกับราคาหน้าโรงกลัน่ ในสิงคโปร์ เนือ่ งจากสิงคโปร์ เป็นตลาดกลางของภูมิภาค แต่ถึงที่สุดแล้ว ปตท. ก็ไม่ สามารถให้เหตุผลที่กระจ่างกว่านี้แก่สาธารณะได้ เมื่อ นักวิชาการและภาคประชาชนตั้งค�าถามว่า แล้วเหตุใด ประเทศในภูมภิ าคนีอ้ ย่างมาเลเซีย อินโดนีเซีย จึงไม่ตอ้ ง ประเทศในภ อิงราคาหน้าโรงกลัน่ ในสิงคโปร์ ซ�้าต้นทุนการกลัน่ น�า้ มัน ของสิงคโปร์ยังสูงกว่าของไทย 6-7 เท่า หมายความว่า ก�าไรที่ ปตท. ได้รับย่อมสูงกว่าที่ควรได้ ประเด็นนี้ ถูกโต้แย้งว่า หากตั้งราคาต�่ากว่าสิงคโปร์ น�้ามันไทยจะ ถูกลักลอบส่งออก แต่ก็อีกเช่นกัน ข้อโต้แย้งนี้ถูกตีกลับ ด้วยค�าถามเดิมว่า แล้วเหตุใดมาเลเซีย อินโดนีเซีย ซึ่งราคาน�้ามันต�่ากว่าสิงคโปร์จึงไม่วิตกเรื่องนี้ 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 123

ตัวเลขจากกรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรกั ษ์ พลังงาน กระทรวงพลังงาน ระบุวา่ ราคาขายปลีกเฉลีย่ น�้ามันของไทยปี 2553 เบนซิน 91 ลิตรละ 36.62 บาท เบนซิน 95 ลิตรละ 41.26 บาท ขณะที่สิงคโปร์ราคา เบนซ หน้าโรงกลั่นเพียงลิตรละ 17.28 บาท และ 17.65 บาท ตามล�าดดับ ค�าถามที่ยังคงตอบไม่ได้คือเหตุใดส่วนต่าง จึงห่างกันมากเพียงนี6้ ข้อมูลความไม่ชอบมาพากลเรื่องน�้ามันยังถูกขุด คุย้ ตีแผ่ออกมาเป็นระยะ มีการตัง้ ข้อสังเกตถึงผลตอบแทน ทีร่ ฐั ได้รบั จากค่าภาคหลวงเพียงร้อยละ 12.54 (เรียกเก็บ ในอัตราร้อยละ 5-15) ซึ่งถือว่าต�่ามากเมื่อเทียบกับอีก หลายประเทศในโลกที่มีปริมาณทรัพยากรใกล้เคียงกัน ขณะทีร่ ายได้ของผูร้ บั สัมปทานสูงถึงร้อยละ 87.46 ขณะที่ รายละเอียดสัญญาก็เป็นทีค่ ลางแคลงในเรือ่ งความโปร่งใส ความเป็นธรรม และการเปิดเผยข้อมูลสาระส�าคัญแก่ ประชาชน7 นอกจากนี้ ประเทศไทยยังสามารถผลิตวัตถุดิบ เพือ่ ใช้กลัน่ น�า้ มันได้เองถึงร้อยละ 40 ของการใช้ในประเทศ ปริมาณการผลิตของไทยติดอยู่ในกลุ่ม 30 ประเทศแรก จาก 224 ประเทศทัว่ โลก และมีแนวโน้มเพิม่ ขึน้ ต่อเนือ่ ง ขณะทีก่ ระบวนการกลัน่ ของไทยสามารถพึง่ ตนเองได้100% เต็มของการใช้ในประเทศ แต่ไม่ได้รับส่วนแบ่งก�าไรจาก สัมปทานแม้แต่น้อย8

ยังไม่นับช่วงหลังๆ ที่มีการออกมาให้ข้อมูล ของ ม.ล.กรกสิวฒั น์ เกษมศรี อนุกรรมาธิการเสริมสร้าง ธรรมาภิบาลด้านพลังงาน วุฒิสภา ในลักษณะที่ว่า ประเทศไทยมีแหล่งน�า้ มันปริมาณมาก แต่ภาครัฐจับมือ กับบริษัทเอกชนพยายามปิดบังและเบียดบังทรัพยากร สาธารณะนี้เอาไว้9 เมือ่ ประมวลข้อมูลเหล่านีเ้ ข้าด้วยกัน จึงไม่แปลก ที่นักวิชาการจ�านวนหน นวนหนึ่งและเครือข่ายภาคประชาชน เริม่ ตัง้ ค�าถามดังๆ ว่า เหตุใดคนไทยจึงต้องใช้นา�้ มันแพง ถึงเพียงนี้ หนุนแอลพีจี กระทบกองทุนน�้ามัน เพื่อใคร? ทว่า สถานการณ์ที่โดดเด่นไม่แพ้น�้ามันในปีที่ ผ่านมาต้องยกให้ก๊าซธรรมชาต ซธรรมชาติคือ แอลพีจีและเอ็นจีวี โดยเฉพาะก๊ า ซแอลพี จี เชื้ อ เพลิ ง ที่ ใ ช้ กั น ทั้ ง ในภาค ครัวเรือน ภาคยานยนต์ ภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะ อุตสาหกรรมปิโตรเคมี เดิ ม ที ป ระเทศไทยสามารถผลิ ต ก๊ า ซแอลพี จี ได้เพียงพอต่อการใช้ภายในประเทศ กระทั่งปี 2551 ก๊าซแอลพีจเี ริม่ ขาดแคลนจนต้องน�าเข้าถึง 452,000 ตัน หน่วยงานรัฐและ ปตท. ชี้แจงว่า เป็นเพราะการบริโภค ก๊าซแอลพีจีของภาคยานยนต์เพิ่มสูงขึ้น แต่รายงานของ วุฒิสภาเปิดเผยว่า ในปี 2551 อุตสาหกรรมปิโตรเคมี ใช้กา๊ ซแอลพีจคี ดิ เป็นสัดส่วนร้อยละ 26 (1,230,000 ตัน)

สัดสวนการใช LPG และราคาป 2554 ขอมูลจากกระทรวงพลังงาน ราคา ตลาดโลก

100%

สัดสวนการใช LPG และราคาป 2554 ขอมูลจากกระทรวงพลังงาน นำเขา LPG แค 22% แตจะขายราคานอก 100% เปนธรรมหรือเปลา

ครัวเรือน 2.7 ลานตัน

18.13 บ./กก.

ปโตรเคมี ใชถูกที่สุด

40%

22%

LPG

จาก LPG นำเขา จากตางประเทศ

3

1

55% 23% 2

จากแหลงกาซธรรมชาติ ในประเทศ จากการกลั่น น้ำมันดิบ

โรงงาน 7 แสนตัน

24.86 บ./กก.

11% รถยนต 9 แสนตัน

16.20 บ./กก.*

21.13 บ./กก.

13%

ที่มา: มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค. 2556. ตีแผ่ความจริงก๊าซหุงต้ม ใครปล้นประเทศไทย?. กรุงเทพฯ: มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค.

124 สุขภาพคนไทย 2556

ปโตรเคมี 2.4 ลานตัน 21.13%

*รมต.พลังงาน กลาวใน ที่ประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ 27 (สมัยสามัญทั่วไป) เปนพิเศษ วันพุธที่ 28 พ.ย. 2555

และเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 33 ในปี 2552 (1,700,000 ตัน) ขณะที่ภาคยานยนต์บริโภคก๊าซแอลพีจีร้อยละ 16 ในปี 2551 และลดลงเหลือร้อยละ 13 ในปี 255210 โดยที่ อุตสาหกรรมปิโตรเคมีจา่ ยค่าก๊าซแอลพีจใี นราคาถูกกว่า ภาคอื่นๆ (ดังรูป) การที่ภาครัฐและ ปตท. ชี้แจงว่าก๊าซแอลพีจี ขาดแคลน ท�าให้เกิดการสนับสนุนการใช้กา๊ ซเอ็นจีวแี ทน โดยออกมาตรการสนับสนุนต่างๆ หนึง่ ในนัน้ คือ การดึง เงินจากกองทุนน�า้ มันทีเ่ ก็บจากประชาชนผูใ้ ช้นา�้ มันเบนซิน ไปชดเชยให้แก่กา๊ ซแอลพีจแี ละเอ็นจีวเี ป็นเงินหลายหมืน่ ล้านบาท11 เป็นสาเหตุหนึ่งที่ท�าให้กองทุนน�้ามันติดลบ เพราะเมือ่ ดูฐานะกองทุนน�้ามมัน วันที่ 10 มิถนุ ายน 2555 พบว่า หนี้สินส่วนใหญ่มาจากการตรึงราคาก๊าซแอลพีจี และเอ็นจีวกี ว่า 15,210 ล้านบาท แต่เป็นหนีจ้ ากการตรึง ราคาน�้ามันเพียง 1,400 ล้านบาท เท่านั้น12

สถานการณ์การขึ้นราคาก๊าซแอลพีจีมาแรงขึ้น อีกครั้งในช่วงปลายปี 2555 เมื่อกระทรวงพลังงานมี นโยบายปรับขึ้นราคาก๊าซแอลพีจีทุกภาคส่วนในกลาง เดือนกุมภาพันธ์ 2556 ด้วยเหตุผลด้านหนี้สิน กองทุน น�า้ มันและ ปตท. ต้องแบกรับภาระขาดทุน แต่เครือข่าย ภาคประชาชนก็เปิดเผยข้อมูลที่แสดงให้เห็นว่า ใครได้ ประโยชน์จากการชดเชย เมื่อราคาก๊าซแอลพีจีในภาค ครัวเรือนอยู่ที่ 18.13 บาท ภาคยานยนต์ 21.38 บาท ภาคอุตสาหกรรม ไม่รวมกลุม่ ปิโตรเคมี 30.13 บาท แต่ เฉพาะภาคปิโตรเคมีซึ่งมีสัดส่วนการใช้สูงเป็นอันดับ 2 กลับใช้กา๊ ซในราคาเพียง 16.20 บาท ซึง่ เท่ากับเป็นการ ผลักภาระให้แก่ประชาชนเพือ่ อุม้ อุตสาหกรรมปิโตรเคมี13 จุดทีน่ า่ สนใจอีกประการคือ ประเทศไทยสามารถ ผลิตก๊าซแอลพีจีได้เอง 5.5 ล้านตันต่อปี น�าเข้า 1.4 ล้านต นตัน แต่การขยายตัวของอุตสาหกรรมปิโตรเคมี

ความตองการใชกาซ LPG รายสาขา

200

à©ÅÕè »‚ ¾.È.

GDP

2540-2546 2547-2555

2.2% 4.1%

¨Ó¹Ç¹ ¤ÃÑÇàÃ×͹ 2.2% 2.8%

150

7.8%

100 50

3.8% 2540 2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555

0

ภาคอุตสาหกรรม

4.8%

7.7%

2540 2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555

¾Ñ¹µÑ¹/à´×͹ 70 60 50 40 30 20 10 0

¾Ñ¹µÑ¹/à´×͹ 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

ภาคขนสง

% 21.3 11.3%

2540 2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555

250

ภาคครัวเรือน

¾Ñ¹µÑ¹/à´×͹ 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

ภาคปโตรเคมี

21.7

%

22.3%

2540 2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555

¾Ñ¹µÑ¹/à´×͹ 300

ËÁÒÂà˵Ø: »‚ 2555 ໚¹¢ŒÍÁÙÅà©ÅÕèÂà´×͹ Á.¤.-ÁÔ.Â. 55

ที่มา: ความต้องการใช้ LPG รายสาขา. 27 กุมภาพันธ์ 2556. ค้นเมื่อ 6 มีนาคม 2556, จาก มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เว็บไซต์: http://www.con sumerthai.org/main/index.php?option=com_content&view=article&id=2757:-lpg-&catid=286:2013-02-27-04-47-32&Itemid=350 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 125

ซึง่ ส่วนให- เ่ ป็นบริษทั ลูกของ ปตท. ใช้ก๊าซแอลพีจีถึง 2.1 ล้านตันต่อปี อันเป็นต้นเหตุท�ำให้ไทยต้องน�ำเข้ำ ดังที่กล่าวไปแล้ว แม้ว่าไทยจะมี โรงแยกก๊าซหน่วยที่ 6 จังหวัดระยอง เป็ น โรงแยกก๊ า ซที่ ใ หญ่ ที่ สุ ด ของ ประเทศ แต่ก๊าซแอลพีจีที่ผลิตได้ จากที่นี่ขายให้เฉพาะอุตสาหกรรม ปิโตรเคมีซงึ่ เป็นบริษทั ลูกของ ปตท. เท่านัน้ ภาคครัวเรือน ยานยนต์ และ อุตสาหกรรมอื่นๆ กลับต้องใช้ก๊าซ น�าเข้า ท�าให้ต้องแบกรับภาระแทน อุ ต สาหกรรมปิ โ ตรเคม ตรเคมี ป ระมาณ 23,000 ล้านบาท ตั้งแต่ปี 2551255414 อย่างไรก็ตาม แนวโน้มค่า ครองชีพทีส่ งู ขึน้ ในปี 2556 แผนการ ปรับโครงสร้างราคาก๊าซแอลพีจขี อง กระทรวงพลั ง งาน กลางเดื อ น กุ ม ภาพั น ธ์ 2556 จึ ง ต้ อ งชะลอ ออกไปอีกอย่างน้อย 2-3 เดือน โดยกระทรวงพลังงานให้เหตุผลว่า ต้องการจัดระเบียบกลุ่มที่จะได้รับ การช่วยเหลือและสร้างความเข้าใจ กับภาคประชาชนในประเด็นที่กลุ่ม เอ็นจีโอออกมาต่อต้าน ผู กขาดโดยเสรี วิถี ปตท. ษัท ปตท. จ�ำกัด (มหำชน). 2555. รายงานประจ�าปี 2554. กรุงเทพฯ: บริษัท ปตท. จ�ำกัด อะไรทีน่ ำ� พำสังคมไทยและ ที่มา: บริ(มหำชน), หน้ำ 13. ธุรกิจพลังงำนไทยมำถึงจุดนี้ พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 คือ เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ น�าไปสู่การอ้างสถานะอันคลุมเครือ เครื่องมือในการแปรรูปการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย กลับไปมาระหว่างความเป็นรัฐวิสาหกิจกับบริษทั มหาชน เหตุ นี้ สั ง คมไทยจึ ง ได้ เ ห็ น บทบาทของรั ฐ ที่ ให้กลายเป็น ปตท. เช่น ทุกวันนี้ การขายหุ้น ปตท. เมื่อปี 2544 ยังถูกเล่าขานถึง 77 วินาที ที่หุ้น ปตท. มักเอื้อประโยชน์แก่ ปตท. เสมอๆ ไม่วา่ จะเป็นการโอน ถูกขายหมด พร้อมกับข้อครหาหนาหูเกี่ยวกับนอมินี โครงข่ายท่อก๊าซทีผ่ กู ขาดให้แก่ ปตท. ในช่วงทีเ่ ข้าตลาด นักการเมืองที่เข้าไปช้อนซื้อหุ้น โดยมีกระทรวงการคลัง หลักทรัพย์ แม้วา่ ภายหลังศาลปกครองสูงสุดจะตัดสินให้ 126 สุขภาพคนไทย 2556

ปตท. คืนให้แก่สาธารณะ แต่กลับไม่เกิดการบังคับคดี แต่อย่างใด และยังเปิดทางให้ ปตท. ควบรวมโรงกลั่น น�า้ มันต่างๆ กระทั่ง ปตท. กลายเป็นผู้ผูกขาดการกลั่น น�า้ มันทีม่ สี ว่ นแบ่งการตลาดสูงถึงร้อยละ 85 ทีเ่ ป็นเช่นนี้ เพราะก�าไรอันมหาศาลของ ปตท. คือแหล่งดึงดูดทีใ่ ครๆ หมายปอง หากส�ารวจโครงสร้างกรรมการ ปตท. ทุกยุค สมัยจะพบรายชือ่ ข้าราชการระดับสูงในกระทรวงการคลัง กระทรวงพลังงาน ส�านักงานคณะกรรมการพัฒนาการ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ส�านักงานอัยการสูงสุด และ นักธุรกิจที่มีเส้นสายแน่นเหนียวกับฝ่ายการเมือง ท�าให้ ปตท. กลายเป็นธุรกิจที่ เดือนเด่น นิคมบริรกั ษ์ ผูอ้ า� นวย การวิจยั ด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดอี าร์ไอ) เรียกว่า ‘ผูกขาด โดยเสรี’15 ข้อกล่าวหาเหล่านี้ ปตท. ยังไม่มคี า� ตอบทีก่ ระจ่าง พอให้สังคมหายคลางแคลง แม้ว่าจะเคยมีการตั้งกระทู้ ถามในสภา แต่ ปตท. ก็เลือกตอบเพียงบางข้อ ขณะที่ บางข้อก็ตอบไม่ค่อยตรงประเด็นนัก16 ส่วนค�าถามที่ อื้ออึงอื่นๆ ปตท. เลือกที่จะเงียบเป็นส่วนใหญ่

นอกจากการเพิ่มความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และลดการผูกขาดในธุรกิจพลังงานแล้ว นโยบายพลังงาน แห่งชาติเป็นอีกสิ่งที่ต้องท�าควบคู่กันไป มนูญ ศิริวรรณ ผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงาน ที่แม้จะไม่เห็นด้วยกับข้อมูล ที่ว่าประเทศไทยสามารถผลิตพลังงานได้มากมายดังที่ ภาคประชาชนบางกลุ่มพยายามน�าเสนอ แต่ก็เห็นว่า ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่เคยมีนโยบายพลังงานแห่งชาติ ไม่เคยจัดท�านโยบายทีค่ รอบคลุมสถานการณ์จา� ลองระยะ ยาว 20 ปี ทั้งด้านอุปสงค์และอุปทาน ซึ่งแผนพลังงาน แห่งชาติจา� เป็นต้องผ่านกระบวนการมีสว่ นร่วมจากทุกฝ่าย และควรออกเป็นกฎหมายให้กระทรวงพลังงานเป็นผูก้ า� กับ ดูแล โดยปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง17 เมื่อธุรกิจจับมือแนบแน่นกับกำรเมื รเมืองเพื่อผล ประโยชน์รว่ ม กำรแก้ปญั หำโครงสร้ โครงสร้ำงพลังงำนไทยจึงไม่ อำจหวังเจตจ�ำนงทำงกำรเมืองของนักกำรเมื รเมืองได้เพพียง ฝ่ำยเดียว กำรปลดล็อกกำรผูกขำดและสร้ ดและสร้ำงนโยบำย พลังงำนแห่ นแห่งชชำติให้เป็นจริงคงต้องอำศัยทัง้ ควำมแข็งแกร่ง และอึ ด ทนนำนของหลำยฝ่ ำ ย แต่ วั น นี้ มี เ พี ย งภำค ประชำชนเป็นควำมหวังเดียวในกำรตี รตีแผ่ข้อมมูล กดดัน และผลักดันให้สังคมไทยหันมำสนใจอย่ สนใจอย่ำงจริงจจัง ไม่ให้ เป็นเพียงเสียงบ่นแล้วลอยผ่ำนเม นเมื่อพลังงำนทั นทั้งหลำย พำกันขึ้นรำคำ

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 127

บทบาท กสทช.

7 กับอนาคตกิจการวิทยุ

โทรทัศน์และโทรคมนาคมไทย

เมื่อคลื่นความถี่เป็ นทรัพยากรสื่อสารของชาติ กสทช. จึงมีบทบาทส�าคัญอย่างยิ่งในการ ก�าหนดนโยบายและก�ากับทิศทางของสื่อวิทยุ โทรทัศน์ และโทรคมนาคมในสังคมไทย ที่จะ ผู กพันชี วิตประจ�าวันของคนไทยกว่า 65 ล้านคน ในช่ วงสองปี ที่ผ่านมา กสทช. กลายเป็ น ข่าวด้วยประเด็นต่างๆ อย่างต่อเนื่อง ทัง้ เรื่องดีแทคสัญญาณล่ม กรณีรายการไทยแลนด์ ก็อตทาเลนท์ สัมปทานดาวเทียม วิทยุ ชุมชน การถ่ายทอดฟุ ตบอลยู โรหรือกรณีจอด�า การประมูล 3G การเซ็นเซอร์ตัวเองของละครเหนือเมฆ รวมทัง้ เรื่องภายในองค์กร เช่ น การขึ้นเงินเดือน กสทช. เหล่านี้ล้วนเป็ นกระจกสะท้อนสังคมไทยในโลกยุ คดิจิตอลได้ดีย่ิง

กว่าจะคลอดกรรมการ กสทช. คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. เป็นองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และก�ากับการประกอบ กิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 25531 ซึ่งตราขึ้นตามมาตรา 47 ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ทีบ่ ญั ญัตใิ ห้ทำ� หน้ำทีจ่ ดั สรรคลืน่ ควำมถีท่ ใี่ ช้ในกำรส่งวิทยุกระจำย เสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนำคม ซึ่งเป็นทรัพยำกรสื่อสำรของชำติให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชำชน มีส�านักงาน กสทช. เป็นหน่วยงานธุรการ และระหว่างยังไม่ได้แต่งตั้ง กสทช. (20 ธันวาคม 2553 - 6 ตุลาคม 2554) ก�ำหนดให้คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กทช. ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะ กสทช. ไปก่อน

128 สุขภาพคนไทย 2556

หลังจากกระบวนการสรรหาและคัดเลือกที่กิน เวลาข้ามปีเสร็จสิ้นลง วุฒิสภาก็ได้ลงคะแนนเลือก กรรมการ กสทช. 11 คน จากผูไ้ ด้รบั การเสนอชือ่ ทัง้ หมด 44 คน (จากการสรรหา 22 คน และคัดเลือกมาจาก บุคคลและองค์กรต่างๆ อีก 22 คน) ได้แก่ พล.อ.อ.ธเรศ ปุณศรี เป็นประธานกรรมการ พ.อ.นที ศุกลรัตน์ และ พ.อ.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ เป็นรองประธานกรรมการ โดยมี พล.ท.พีระพงษ์ มานะกิจ สุทธิพล ทวีชัยการ พ.ต.อ.ทวีศักดิ์ งามสง่า ประเสริฐ ศีลพิพัฒน์ ธวัชชัย จิตรภาษ์นนั ท์ สุภญิ ญา กลางณรงค์ ประวิทย์ ลีส่ ถาพรวงศา และ พล.อ.สุกิจ ขมะสุนทร เป็นกรรมการ แต่งตั้งเมื่อ วันที่ 7 ตุลาคม 25542 ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ หลายประเด็น เช่น กรรมการกว่าครึ่งเป็นเครือข่ายคน ในกองทัพ ซึ่งมีคลื่นความถี่อยู่ในมือจ�านวนมาก แม้แต่ สสุภิญญา กลางณรงค์ จากภาคประชาสังคมด้านสื่อเอง ก็ถูกตั้งค�าถามถึงความเหมาะสมในการเป็นกรรมการ ทั้งที่เป็นผู้ร่าง พ.ร.บ. กสทช. มากับมือ3 มหากาพย์ 3G 3G คือเทคโนโลยีการสื่อสารในยุคที่ 3 (Third Generation) ที่จะท�าให้การรับส่งข้อมูลแบบไร้สายเป็น ไปได้เร็วขึ้น ด้วยช่องสัญญาณความถี่และความจุในการ รับส่งข้อมูลที่มากกว่า ท�าให้ประสิทธิภาพในการรับส่ง ข้อมูล บริการระบบเสียงดีขนึ้ สามารถใช้บริการมัลติมเี ดีย ได้เต็มทีแ่ ละสมบูรณ์แบบขึน้ การมาถึงของ 3G จะช่วย ท�าให้อตั ราการเข้าถึงบรอดแบนด์ของคนไทยเพิม่ ขึน้ ด้วย ความพยายามก้าวไปสู่ยุค 3G ของไทยนั้น มี มาหลายปีก่อนหน้า ตั้งแต่ปี 2551 กระทรวงเทคโนโลยี สารสนเทศและการสื่อสารหรือไอซีทีหารือร่วมกับคณะ กรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) และผูใ้ ห้ บริ ก ารโทรศั พ ท์ เ คลื่ อ นที่ ทั้ ง หมด เพื่ อ พั ฒ นาคลื่ น ความถีจ่ าก 2G เป็นระบบ 3G ด้วยเทคโนโลยี HSDPA (High-Speed Data Packet Access) ภายใต้สัญญา สัมปทานเดิม4 แต่ดว้ ยข้อจ�ากัดด้านคลืน่ ความถีแ่ ละอุปกรณ์ ที่ใช้ รวมทั้งความเห็นที่ไม่ลงรอยกันระหว่างหน่วยงาน

ที่เกี่ยวข้องในเรื่องสัญญาสัมปทาน ท�าให้ภาคแรกของ มหากาพย์ 3G หยุดอยู่เพียงแค่นั้น ภาคสองเริม่ ต้นขึน้ ในปีตอ่ มาเมือ่ กทช. พยายาม เปิดประมูลคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz เพื่อให้บริการ 3G เป็นการประมูลแบบซือ้ ขาด 15 ปี ต่างจากสัมปทาน เดิม ที่ผู้ให้บริการต้องจ่ายค่าใช้สัมปทานร้อยละ 20-30 ให้กับเจ้าของคล ของคลื่นความถี่ แต่มีการร้องเรียนและเลื่อน การประมูลออกไป ปีถัดมา กทช. ชุดใหม่มีมติให้ออก ใบอนุญาตย่านความถี่ 2100 MHz บนเทคโนโลยี 3.9G หรือเทคโนโลยี HSPA+ ทีส่ ามารถรับส่งข้อมูลเร็วกว่าถึง 20 เท่า เปลี่ยนแปลงเงื่อนไขจากเดิมที่จะให้ใบอนุญาต 4 ใบ (2x10 MHz 3 ใบ และ 2x15 MHz 1 ใบ) เป็น ให้ใบอนุญาต 2x15 MHz 3 ใบเท่ากัน เพื่อลดความได้ เปรียบเสียเปรียบในการให้บริการ5 ภาคสองของมหากาพย์ 3G จบลงตรงที่ กสท. โทรคมนาคมและทีโอทีต่างฟ้อง ร้องต่อศาลปกครอง และศาลปกครองสูงสุดพิพากษา ให้ระงับการประมูล ภาคต่ อมาของการประมู ล 3G ไทยเกิดขึ้น อีกครั้งในยุคที่มี กสทช. แล้ว ท่ามกลางเสียงวิจารณ์ จากหลายฝ่ายในสองประเด็นส�าคัญ นั่นคือ (1) การลดปริมาณคลื่นสูงสุดที่โอเปอเรเตอร์ แต่ละรายจะสามารถประมูลได้ให้เหลือไม่เกิน 15 MHz จากคลื่นทั้งหมด 45 MHz โดยแบ่งออกเป็น 9 ชิ้น (หรือ 9 สล็อต) ชิน้ ละ 5 MHz สมเกียรติ ตัง้ กิจวาณิชย์ จากทีดอี าร์ไอเห็นว่า “การประมูลทีจ่ ะมีขนึ้ ก็จะกลายเป็น เรื่องตลกระดับชาติทันที เพราะไม่มีประโยชน์ที่จะแบ่ง คลื่นออกเป็นชิ้น ชิ้นละ 5 MHz เนื่องจากไม่ว่าจะแบ่ง หรือไม่อย่างไร ก็จะท�าให้โอเปอเรเตอร์แต่ละรายได้คลืน่ เท่ากันคือ รายละ 15 MHz อยู่ดี ที่ส�าคัญ จะเกิดการ ฮัว้ กันในการประมูลค่อนข้างแน่นอน เพราะราคาประมูล จะใกล้เคียงกับราคาตั้งต้น...เหลือเพียงเรื่องเดียวเท่านั้น ที่อาจท�าให้มีการแข่งขันกันได้บ้างก็คือ ย่านความถี่ที่ โอเปอเรเตอร์แต่ละรายได้รับแตกต่างกัน แต่ก็ส�าคัญ น้อยกว่าปริมาณคลื่นความถี่มาก”6

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 129

แม้ ก ารประมู ล 3G ของไทยจะยื ด ยาวเป็ น มหากาพย์ และยังคงวุน่ วายดุเดือดต่อเนือ่ งหลังการประมูล วันที่ 16 ตุลาคม 2555 ทั้งข้อเสนอให้มีการประมูลใหม่ การส่งเรื่องให้ ปปช.ตรวจสอบ ไปจนถึงเสียงข้างน้อย ใน กสทช. ที่ขอให้ทบทวนการประมูล ฯลฯ9 แต่วันนี้ สั ง คมไทยก็ มี ค วามหวั ง เรื อ งรองขึ้ น แล้ ว ว่ า จะได้ ใ ช้ เทคโนโลยี 3G จริงๆ ในอีกไม่นานนัก

(2) การก�าหนดราคาประมูลตตั้ังต้นก�าหนดไว้ที่ ชิน้ ละ 4,500 ล้านบาทนัน้ ต�า่ เกินไป ต�า่ กว่าราคาที่ กสทช. ว่าจ้างให้คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ศึกษาว่ามูลค่าของ คลื่นอยู่ที่ประมาณ 6,440 ล้านบาท และยิ่งต�่ามากขึ้น เมือ่ ค�านวณประโยชน์ทโี่ อเปอเรเตอร์ได้รบั จากการไม่ตอ้ ง จ่ายค่าสัมปทานให้รัฐ ซึ่งมีมูลค่าถึง 4.8 หมื่นล้านบาท ในปี 25547 แต่เที่ยวนี้ เสียงวิจารณ์และการยื่นฟ้องต่อศาล ปกครองถึง 6 คดี ไม่เกิดผลอันใด การประมูลคลืน่ ความถี่ เพือ่ ให้บริการ 3G จึงเกิดขึน้ และจบลงด้วยการเคาะราคา เพิ่ ม ขึ้ น เพี ย ง 3 ใบ โดยบริ ษั ท แอดวานซ์ ไวร์ เ ลส เน็ทเวอร์ค (บริษทั ลูกของเอไอเอส) แบ่งเป็น 4,950 ล้าน บาท 2 ใบ และ 4,725 ล้านบาท 1 ใบ รวมมูลค่า 14,625 ล้านบาท อีก 6 ใบนั้น เรียล ฟิวเจอร์ (บริษัท ลูกของทรู) และดีแทคเนทเวอร์ค (บริษัทลูกของดีแทค) เสนอราคาตามที่ตั้งต้นไว้คือ ใบละ 4,500 ล้านบาท รายละ 3 ใบเท่ากัน รวม 13,500 ล้านบาท มูลค่ารวม ของการประมูลเท่ากับ 41,625 ล้านบาท สูงจากราคา ตั้งต้นเพียงร้อยละ 2.78 เท่านั้น8 130 สุขภาพคนไทย 2556

บอลยูโร ปรากฏการณ์จอด�า และเสือกระดาษ กลายเป็นปัญหาใหญ่ เมื่อแฟนบอลชาวไทยที่ ดูฟรีทวี ชี อ่ ง 3 5 9 ผ่านทรูวชิ นั่ ส์ ในช่วงเวลาการแข่งขัน ฟุตบอลยูโร 2012 กลับปรากฏ “จอด�า” ขึน้ ทัง้ ทีฟ่ รีทวี ี ควรเป็นช่องทีไ่ ม่วา่ ใครก็เข้าถึงได้ เป็นค�าถามถึง “กระบี”่ ในมือ กสทช. ว่าจะมีพลังมากแค่ไหน บริษทั จีเอ็มเอ็มแกรมมี่ ผูไ้ ด้ลขิ สิทธิก์ ารถ่ายทอด ฟุตบอลยูโร 2012 ได้ตกลงให้ลิขสิทธิ์กับช่อง 3, 5, 9, และผู้ประกอบการเคเบิลทีวี DTV แบ่งก�าไรโฆษณาก ไรโฆษณากัน คนละครึ่ง และแกรมมี่ก็ขายกล่องจีเอ็มเอ็มแซทไปด้วย โดยตัดสัญญาณแพร่ภาพที่ไปยังกล่องทีวีดาวเทียมของ ทรูวิชั่นส์ ท�าให้ผู้ที่รับชมช่องฟรีทีวีผ่านทรู ไม่สามารถ รับชมบอลยูโรได้ ธนา เธียรอัจฉริยะ ประธานเจ้าหน้าที่ บริหาร จีเอ็มเอ็มแซท จ�ากัด ให้เหตุผลว่า สหพันธ์ ฟุตบอลแห่งยุโรป (ย (ยูฟ่า) เจ้าของลิขสิทธิ์ มีกฎกติกา เข้มงวดให้ผู้รับสิทธิเผยแพร่ในแต่ละประเทศควบคุม สัญญาณการออกอากาศครอบคลุมเฉพาะพื้นที่ประเทศ ตัวเองเท่านัน้ กล่องดาวเทียมทีไ่ ม่มรี ะบบควบคุมสัญญาณ จึงไม่สามารถดูได้ ผู้ชมทั่วไปจึงสามารถรับชมฟุตบอล ยูโรได้จากเสาอากาศก้างปลา10 เหตุพิพาทจึงเข้ามาสู่ กสทช. ในฐานะองค์กร ก�ากับดดูแลกิจการวิทยุและโทรทัศน์ โดยทรูวิชั่นส์เห็นว่า ไม่เป็นธรรมกับลูกค้าทรู 2 ล้านราย และผู้ใช้เครื่อง รับสัญญาณดาวเทียมอื่นกว่า 10 ล้านครัวเรือน ที่ต้อง ซือ้ กล่องรับสัญญาณใหม่เพือ่ รับชมฟุตบอลยูโรทีถ่ า่ ยทอด ผ่านฟรีทีวี11 กสทช. จึงแย้งว่าหากทรูไม่สามารถแพร่ ภาพรายการทีวใี นระบบปกติตามทีโ่ ฆษณาไว้กบั ประชาชน จะเข้าข่ายความผิดและได้รบั โทษปรับวันละ 20,000 บาท

ขณะทีแ่ กรมมีไ่ ด้ทำ� หนังสือสอบถามไปทางยูฟา่ และได้รบั ค�ำตอบว่า แม้จะมีฟรีทวี อี ยูบ่ นแพลตฟอร์มของทรูวชิ นั่ ส์ แต่เนื่องจากเป็นระบบเพย์ทีวีจึงไม่สามารถถ่ายทอดสด ต่อได้12 แฟนบอลจ�ำนวนหนึ่งจึงต้องดูฟุตบอลยูโรจาก เสาอากาศก้างปลา สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการอิสระ อ้างถึง ความเห็นผูเ้ ชีย่ วชาญด้านลิขสิทธิว์ า่ ปกติแล้วสัญญาของ ยูฟ่าและฟีฟ่าจะให้สิทธิทั้งหมดในการเผยแพร่ไม่ว่าผ่าน ระบบฟรีทวี หี รือเคเบิล การเผยแพร่สญั ญาณต้องเป็นแบบ ปล่อยสัญญาณ pass through ไม่แก้ไขดัดแปลงรายการ ไม่ใช่เรื่องอนุญาตให้ใช้ลิขสิทธิ์ช่วง (sublicense) แต่ อย่างใด ปัญหาเกิดจากการนิยาม “ฟรีทวี ”ี ทีแ่ ตกต่างกัน ช่อง 3, 5, 9 มองว่าตัวเองมีหน้าที่ตามสัญญาสัมปทาน เท่านัน้ คือ ออกอากาศภาคพืน้ ดิน ไม่รบั ผิดชอบการทวน สัญญาณของทีวีดาวเทียมที่เอาฟรีทีวีไปออก ขณะที่ คนทั่วไปมองว่าฟรีทีวีคือบริการสาธารณะ ทุกคนต้อง เข้าถึงได้เท่าเทียมกันไม่ว่าจะดูผ่านเครื่องมืออะไร13 กรณียูโรจอด�ำจึงเป็นอีกหนึ่งด่านที่ผู้บริโภคสื่อ ผิดหวังกับบทบาทของ กสทช. และนัง่ จ้องจอด�ำจนหมด ฤดูกาลแข่งขัน กสทช. ไม่สามารถท�ำให้ทรูวิชั่นส์ออก อากาศช่องทีวหี ลักดังกล่าวได้โดยไม่ละเมิดลิขสิทธิ์ ทัง้ นี้ เพราะยังไม่มีกฎเหล็กสากลของโทรทัศน์ นั่นคือ “กฎ ของช่องรายการที่ต้องมี” ที่บังคับใช้กับผู้ประกอบการ โทรทัศน์ ไม่ว่าจะเป็นฟรีทีวีหรือเพย์ทีวี ว่าต้องให้ ประชาชนรับชมรายการทีแ่ พร่ภาพผ่านสถานีโทรทัศน์ฟรี ทีวไี ด้ทกุ รายการ ไม่วา่ จะผ่านกล่องรับสัญญาณระบบใด ก็ตาม14 นอกจากนี้ กสทช. ยังขาดเครื่องมือและกลไก ที่มีประสิทธิภาพในการก�ำกับดูแลกิจการวิทยุโทรทัศน์ และไม่เท่าทันข้อตกลงทางธุรกิจที่มีการแข่งขันรุนแรง วิทยุ ชุมชน วิทยุกระจายเสียงเป็นสือ่ ทีก่ ลับมาได้รบั ความสนใจ จากประชาชนอีกครั้งในช่วงระหว่างความขัดแย้งทาง การเมืองในสังคมไทย และ กสทช. ก็ถูกคาดหวังให้ เข้ า มาจั ด ระเบี ย บวิ ท ยุ ข นาดเล็ ก กว่ า 7,000 สถานี ทั้งวิทยุชุมชน วิทยุธุรกิจขนาดเล็ก วิทยุการเมือง วิทยุ ศาสนา วิทยุของท้องถิ่น ฯลฯ

กทช. ได้ประกาศหลักเกณฑ์และวิธกี ารอนุญาต การประกอบกิจการบริการชุมชนชัว่ คราว (วิทยุกระจายเสียง ชุมชน) เพือ่ ให้ผปู้ ระกอบกิจการวิทยุกระจายเสียงชุมชน รับใบอนุญาตเป็นการชัว่ คราว ในระหว่างทีย่ งั จัดตัง้ องค์กร ที่ท�ำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และก�ำกับการประกอบ กิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการ โทรคมนาคมไม่แล้วเสร็จ กทช. ขยายเวลาการทดลอง ออกอากาศไปแล้ว 2 ครั้ง เมื่อ 21 พฤษภาคม 2553 และ 17 มีนาคม 2554 โดยสิ้นสุดการคุ้มครองการ ทดลองออกอากาศในลักษณะชัว่ คราวในวันที่ 10 มกราคม 2555 ต่อมาเมือ่ 29 พฤศจิกายน 2554 กสทช. ก็ขยาย เวลาให้ผู้แจ้งความประสงค์จะประกอบกิจการกระจาย เสียงและได้รบั สิทธิทดลองออกอากาศในลักษณะชัว่ คราว 6,601 สถานีเพิ่มไปอีก 300 วัน15 แต่เมื่อ กสท. ประกาศหลักเกณฑ์การอนุญาต ทดลองประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง พ.ศ. 2555 มี ผลบังคับใช้ตงั้ แต่ 20 กันยายน 2555 ก็เกิดเสียงวิพากษ์ วิจารณ์จากคนหลายกลุ่ม เสียงคัดค้านแรกดังขึ้นจากสถานีวิทยุเสียงธรรม ที่ด�ำเนินงานโดยศิษย์ของหลวงตามหาบัว พระรัฐวีร์ ฐิตวีโร หรือพระอาจารย์กอไผ่ ระบุวา่ การออกประกาศ ดังกล่าวบังคับให้ผปู้ ระกอบการวิทยุรายใหม่ตอ้ งลดก�ำลัง ส่งเหลือ 500 วัตต์ ลดความสูงเสาเหลือ 60 เมตร และ ลดรัศมีกระจายเสียงเหลือ 20 กม. ท�ำให้ประชาชนที่ รับฟังรายการธรรมะจากสถานีวทิ ยุเสียงธรรม 126 สถานี ทั่วประเทศได้รับความเดือดร้อน แม้พระสายวัดป่าและ ฆราวาสกว่า 1 แสนราย เคยลงชื่อขอให้แก้ไขประกาศ ก็ไม่เป็นผล และยังมีการแจ้งความจับสถานีวิทยุเสียง ธรรมที่ อ.หล่มสัก จ.เพชรบูรณ์ พระสายวัดป่าจ�ำนวน 2,200 รูป จึงร่วมกันท�ำสังฆกรรมลงนิคหกรรมคว�ำ่ บาตร กสทช.16 นอกจากนี้ ยังมีการร้องเรียนต่อคณะกรรมาธิการ การป้องกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบ สภาผูแ้ ทนราษฎรว่า กสทช. ลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการ ประกอบกิจการวิทยุชมุ ชน ไม่ชดั เจนในการท�ำประชาพิจารณ์ ทัง้ ในเรือ่ งความสูงของเสากระจายเสียง ก�ำลังของเครือ่ ง 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 131

ส่งกระจายเสียง และการเก็บค่าธรรมเนียมใบอนุญาต ออกอากาศซ�า้ ซ้อน วิทยุชมุ ชนหลายแห่งทีอ่ ยูใ่ นระหว่าง ทดลองออกอากาศจึงถูกเจ้าหน้าทีต่ า� รวจจับกุมเนือ่ งจาก ไม่มใี บอนุญาตออกอากาศ หรือใช้ใบอนุญาตออกอากาศ ผิดประเภท17 กลุ่มผู้ประกอบการวิทยุชุมชนยังได้ยื่นฟ้องต่อ ศาลปกครอง ว่าการที่ กสทช. ออกประกาศก�าหนด ให้ผู้ได้รับสิทธิทดลองออกอากาศในลักษณะชั่วคราว ให ก่อน 24 กรกฎาคม 2552 เท่านั้น ที่มีสิทธิยื่นค�าร้อง ขอทดลองประกอบกิจการ ผู้ที่ไม่เข้าเกณฑ์จึงได้รับ ขอทดลองประกอบก ความเสียหาย จึงต้องการให้ กสทช. เปิดลงทะเบียน ใหม่ให้กบั ผูท้ ไี่ ม่ได้รบั สิทธิทดลองออกอากาศ ขอให้ระงับ การจับกุมหรือการด�าเนินคดี และยกเลิกกระบวนการ ที่เกี่ยวข้องที่มีขั้นตอนยุ่งยากเป็นภาระเกินสมควร18 ล่าสุด กสทช. ได้ขยายระยะเวลายืน่ ขอใบอนุญาต ทดลองประกอบกิจการกระจายเสียงถึง 18 กุมภาพันธ์ 2556 เนื่องจากผู้ประกอบการวิทยุอีกกว่า 2,000 ราย ยังไม่เข้ามายืน่ ขอ และหากผูป้ ระกอบกิจการวิทยุไม่เข้ามา ยืน่ ขอทดลองประกอบกิจการ แล้วพบว่ากระท�าความผิด ก็จะปิดสถานีทันที19 ขณะเดียวกัน กสทช. ได้มอบ ใบอนุญาตทดลองประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุชุมชนรอบแรก 515 สถานี แบ่งเป็นประเภท บริการธุรกิจ 404 สถานี บริการสาธารณะ 67 สถานี และบริการชุมชน 44 สถานี ก�าหนดระยะเวลาใบอนุญาต 1 ปี ต่อมาออกเพิ่มเติมอีก 143 สถานี แบ่งออกเป็น ประเภทบริการธุรกิจ 93 สถานี บริการสาธารณะ 30 สถานี และบริการชุมชน 20 สถานี20 แต่ผลงานของ กสทช. ครั้งนี้ก็มีเสียงวิจารณ์ ต่อว่าเป็นเพียงการโชว์ผลงาน การให้สถานีวิทยุแต่ละ แห่งเลือกขึ้นทะเบียนให้เหมาะกับประเภทของตัวเอง เป็นบริการธุรกิจ บริการสาธารณะ และบริการชุมชนนัน้ ยังมีปญั หาการเลีย่ งค่าธรรมเนียมและไม่มกี ารตรวจสอบจริง กับพืน้ ที่ นอกจากนีแ้ ล้ว กสทช. ควรจะมีบทบาทในการ ส่งเสริมสนับสนุนสือ่ ชุมชน แทนการไล่ปดิ วิทยุชมุ ชนเมือ่ พบกระท�าที่เข้าข่ายเป็นความผิดแบบที่ผ่านมา21

132 สุขภาพคนไทย 2556

ภาระอันใหญ่หลวงของ กสทช. ที่สงั คมไทย (ไม่) สมหวัง เสียงวิพากษ์วิจารณ์จากนักวิชาการหลากหลาย สาขาในเวทีเสวนาสาธารณะ หัวข้อ “1 ปี กสทช. กับ ความสมหวังหรือไม่สมหวังของสังคมไทย”22 เป็นกระจก บานใหญ่ทสี่ ะท้อนความคาดหวังทีส่ งั คมไทยมีตอ่ กสทช. ในรอบปีทผี่ า่ นมาได้เป็นอย่างดี มีทงั้ ความเห็นต่อบทบาท กสทช. ที่เกิดจากการท�างานว่ายังไม่ท�าให้เกิดความ น่าเชื่อถถือไว้วางใจ เพราะไม่ชัดเจนในการปฏิบัติหน้าที่ หรือการมองเห็นปัญหา ส่งผลสู่รูปธรรมการปฏิบัติที่ กลายเป็นข้อคลางแคลงใจของประชาชน จนท�าให้ กสทช. กลายเป็นเพียงเสือกระดาษตัวใหญ่เท่านั้น หากมองย้อนไป การเกิดขึ้นของ กสทช. ถือ เป็นความส�าเร็จในการต่อสูเ้ พือ่ สิทธิเสรีภาพประการหนึง่ ทีเ่ ปลีย่ นอ�านาจการสือ่ สารจากทีเ่ คยผูกขาดกับอ�านาจรัฐ และทุน มาเป็นเรือ่ งอ�านาจของสาธารณะและทุน วิธคี ดิ ส�าคัญของ กสทช. จึงควรอิงอยูก่ บั การก�ากับดูแลให้เกิด ช่องทางที่ประชาชนทุกคน ทุกกลุ่ม ทุกเพศ และทุกวัย มีสิทธิเสรีภาพในการสื่อสารและเข้าถึงการสื่อสารโดย ทั่วถึงกัน ดังที่ จีรนุช เปรมชัยพร ผู้อา� นวยการเว็บไซต์ ประชาไทระบุว่า “คนก�ำกับดูแลสื่อที่ส�ำคัญที่สุดคือ ประชำชน สิ่งที่ กสทช. ควรท�ำคือกำรส่งเสริมและเปิด ช่องทำงให้ประชำชนทีล่ กุ ขึน้ มำต่ต่อต้ำนคัดค้ำนเปล่งเสียง เมื่อเกิดกำรน�ำเสนอข้อมูลที่ไม่ถูกต้อง โดยอยู่ในสังคม ที่เชื่อว่ำประชำชนฉลำด และจะฉลำดขึ ดขึ้นได้”23 ภำรกิ รกิจข้ำงหน้ำของ กสทช. จึงยังเป็นหนทำง พิสจู น์กรรมกำรทัง้ 11 คน ทัง้ เรือ่ งสืบเนือ่ งจำกกำรประมู รประมูล รประม 3G กำรเรียกคืนคลืน่ กำรเปลี รเปลีย่ นผ่ำนทีวรี ะบบอะนำล็อก สู่ดิจิตอล กำรก�ำกับดูแลเนื้อหำสื่อ ทั้งในกิจกำรวิทยุ กระจำยเสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนำคม คม ว่ำไม่ใช่ เสือกระดำษ แต่ขณะเดียวกันก็ต้องไม่ใช่เสือตัวใหญ่ที่มี อ�ำนำจเหนือประชำชนด้วยเช่นกัน

8

จังหวัดจัดการตนเอง: เมื่อรากหญ้าประชาชน ท้าทายอ�านาจรัฐ

“จั ง หวั ด ” เป็ น หน่ ว ยการปกครองส่ ว นภู มิ ภ าคที่ อยู ่ ภ ายใต้ ก ระทรวงมหาดไทย มาตัง้ แต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 แม้ช่วง 80 ปี ที่ผ่านมา ได้มีการกระจายอ�านาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นเป็ นล�าดับ โดยเฉพาะ ในช่ วงทศวรรษ 2540 แนวคิดการกระจายอ�านาจสู่ท้องถิ่น ส่งผลให้มีการตราและ แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอ�านาจและการปกครองท้องถิ่น หลายฉบับ แต่การตัง้ คณะกรรมการปฏิรูป และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป ในปี 2553 เพื่อหาทางแก้ความขัดแย้งทางการเมือง ก็นา� ไปสูข่ อ้ เสนอเรื่อง “จังหวัดจัดการ ตนเอง” ที่มีประชาคมในจังหวัดต่างๆ ขานรับและขับเคลื่อนกันอย่างคึกคักในรอบปี ที่ผ่านมานี้

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 133

ฤาเป็ น ผลของแนวคิ ด กระจายอ� ำ นาจสู่ ท้องถิ่น ในช่วงทศวรรษ 2540 แนวคิดการกระจายอ�ำนาจ สู่ท้องถิ่นส่งผลให้เกิดเปลี่ยนแปลงหลายประการ โดย เฉพาะการอ้างอิงกับบทบัญญัตหิ ลายมาตราในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มีการตราและแก้ไขเพิม่ เติมกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้อง กับการกระจายอ�ำนาจและการปกครองท้องถิน่ หลายฉบับ ในช่วง พ.ศ. 2542 - 2543 โดยเฉพาะพระราชบัญญัติ ก�ำหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอ�ำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ พ.ศ. 2542 วางแนวทางการถ่ายโอน ภารกิจอ�ำนาจหน้าที่ และรายได้ตา่ งๆ จากรัฐบาลกลาง สู่ท้องถิ่น และให้ประชาชนเลือกตั้งผู้น�ำท้องถิ่นโดยตรง ในช่วงถัดมา แต่จนถึงปัจจุบัน การกระจายอ�ำนาจสู่ท้องถิ่น ยังคงเผชิญกับการต่อต้านและเป็นไปอย่างล่าช้า โดยเฉพาะ ความพร้อมของท้องถิ่นในการรับภาระจัดบริการสังคม การศึกษา บริการสาธารณสุข และการบริหารงบประมาณ ที่แม้ว่ากฎหมายจะก�ำหนดให้ต้องแบ่งรายได้ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 35 ของงบประมาณแผ่นดินให้แก่ อปท. ภายใน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 แต่ต่อมามีการออกกฎหมาย ยกเลิกเงื่อนไขเวลา สัดส่วนของรายได้ท้องถิ่นต่อรายได้ รัฐบาลในปี 2553 จึงยังคงเป็นเพียงร้อยละ 25 เท่านั้น1 ไม่เพียงประเด็นเรื่องการจัดสรรรายได้และภาษี ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น แต่การก�ำกับดูแล องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ จากทัง้ ส่วนกลางและราชการ ส่วนภูมภิ าคอย่างเข้มข้น จนขาดอิสระในการบริหารงาน และคนด้วยตนเองก็กลายเป็นค�ำถามต่อส่วนกลางเพิ่ม มากขึน้ เรือ่ ยๆ หลายท้องถิน่ มุง่ หน้าด�ำเนินภารกิจต่างๆ ด้วยตนเอง เช่น อบจ.เชียงราย จัดตั้งโรงเรียนองค์การ บริหารส่วนจังหวัดเชียงราย เปิดสอนระดับมัธยมศึกษา อบจ.ภูเก็ต ซื้อที่ดินและอาคารจากโรงพยาบาลพญาไท ปรับปรุงเป็นโรงพยาบาลองค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต ให้บริการประชาชนทั่วไป ฯลฯ2 ไม่วา่ จะด้วยความล้มเหลวล่าช้าของการกระจาย อ�ำนาจ หรือความแข็งตัวของระบบบริหารส่วนภูมิภาค หรือเป็นความเข้มแข็งของคนในชุมชนที่ต้องการมีส่วน 134 สุขภาพคนไทย 2556

ร่วมและมีอสิ ระในการจัดการชุมชนตนเองก็ตาม แนวคิด เรือ่ ง “จังหวัดจัดการตนเอง” เป็นความคิดทีส่ อดคล้องกับ มาตรา 78 (3) ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบนั 3 ทีร่ ะบุวา่ “กระจายอ�ำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่น ได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีส่วนร่วมในการด�ำเนินการตามแนวนโยบาย พืน้ ฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิน่ และ ระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอด ทัง้ โครงสร้างพืน้ ฐานสารสนเทศในท้องถิน่ ให้ทวั่ ถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนา จังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิน่ ขนาดใหญ่ โดยค�ำนึงถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในจังหวัดนั้น” ทีจ่ ริง หลายพืน้ ทีม่ คี วามพยายามทีจ่ ะขออ�ำนาจ ในการบริหารท้องถิ่นเองนานแล้ว เช่น ภูเก็ต มีการ เสนอญัตติภูเก็ตกับการบริหารอิสระตั้งแต่ปี 2525 ร่าง พ.ร.บ.บริหารราชการนครภูเก็ตในปี 2530 เสนอรูปแบบ การปกครองให้เป็นภูเก็ตมหานครเมือ่ 3 เมษายน 25364 หรือการพูดคุยถึงระบบการปกครองท้องถิ่นของจังหวัด ที่มีหลายชาติพันธุ์ในช่วงปี 2547 - 2549 เพื่อแก้ปัญหา ความรุนแรงทีเ่ กิดขึน้ ในจังหวัดชายแดนภาคใต้5 สอดคล้อง กั บ แนวคิ ด จั ด ตั้ ง นครปั ต ตานี ใ นเวลาต่ อ มา รวมทั้ ง การจัดตัง้ เชียงใหม่มหานครทีก่ ำ� ลังเป็นหัวหอกส�ำคัญของ กระแสจังหวัดจัดการตนเองในปัจจุบัน เป็นต้น จากความขัดแย้งทางความคิดระดับประเทศ สู่ทางแก้รูปธรรมในระดับท้องถิ่น ภายหลังเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองไทย ในช่วงปี 2551 - 2553 รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้ตั้ง คณะกรรมการปฏิรูปและคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป ขึ้นมาเพื่อหาทางแก้ความขัดแย้ง คณะกรรมการปฏิรูป ที่น�ำโดย อานันท์ ปันยารชุน มีข้อเสนอเป็นแนวทาง การปฏิรูปก่อนยุติบทบาทว่า รากฐานของความขัดแย้ง ในสังคมไทยเป็นเรือ่ งของความเหลือ่ มล�ำ้ ในความสัมพันธ์ เชิงอ�ำนาจ ทั้งในด้านรายได้ สิทธิ โอกาส อ�ำนาจ และ

ศักดิศ์ รีความเป็นมนุษย์ จึงต้องเร่งปฏิรปู โครงสร้างอ�ำนาจ รัฐครัง้ ใหญ่ ด้วยการโอนอ�ำนาจการบริหารจัดการตนเอง ไปให้ท้องถิ่น6 สอดคล้องกับการสนับสนุนทุกภาคส่วนในสังคม ให้เข้ามามีสว่ นร่วม ในการด�ำเนินงานของคณะกรรมการ สมัชชาปฏิรูป ที่นายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธาน ซึ่งเชื่อว่า “พระเจดีย์ต้องสร้างจากฐาน ฐานพระเจดีย์ ของสังคมคือชุมชนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่นครองพื้นที่ ทุกตารางนิว้ ของประเทศ ถ้าชุมชนท้องถิน่ เข้มแข็ง ฐาน ของประเทศก็จะแข็งแรง สามารถรองรับประเทศทัง้ หมด ให้มั่นคง”7

8 จังหวัดภาคเหนือ 8 จังหวัดภาคอีสาน 5 จังหวัดภาคกลาง และ 5 จังหวัดภาคใต้ จึงประกาศ ความพร้ อ มที่ จ ะขั บ เคลื่ อ นเสนอร่ า งกฎหมายสู ่ ก าร เป็นจังหวัดจัดการตนเอง ยกเลิกการบริหารราชการ ส่ ว นภู มิ ภ าค โดยให้ มี ทั้ ง จั ง หวั ด และเทศบาลที่ เ ป็ น ท้องถิ่นอยู่ด้วยกัน แตกต่างจากกรุงเทพฯที่มีท้องถิ่น เพียงระดับเดียวคือ ระดับจังหวัดเท่านัน้ 8 และหลายพืน้ ที่ เห็นพ้องร่วมขับเคลือ่ นไปสูเ่ ป้าหมายเดียวกันคือการจัดการ ตนเองในระดับต่างๆ (ดูรายละเอียดในตาราง 1)

ตาราง 1 ความเคลื่อนไหวด้านการปฏิรูปโครงสร้างในระดับท้องถิ่น จังหวัด แนวทางการขับเคลื่อน เชียงใหม่ ภูเก็ต ผลักดันเพื่อให้เกิดจังหวัดจัดการตนเอง ผ่านการยกร่างกฎหมาย กรุงเทพฯ และปัตตานี อ�ำนาจเจริญ เน้นก�ำหนดอนาคตตนเอง ผ่านการสร้างธรรมนูญของประชาชน ขับเคลื่อนอนาคตด้วยการพัฒนานโยบายหรือยุทธศาสตร์จังหวัด ได้แก่ ขอนแก่น - การเสนอปฏิญญาขอนแก่นน�ำเสนอ 8 ยุทธศาสตร์ขอนแก่นทศวรรษหน้า เลย - การยกร่างแนวทางก�ำหนดอนาคตคนเมืองเลย อุบลราชธานี - การยกร่างนโยบายและยุทธศาสตร์จังหวัด (อนาคตเมืองอุบลฯ) ในอีก 10 ปี ข้างหน้า ล�ำปาง - การใช้สมัชชาปฏิรูปรวมภาคเครือข่ายและพัฒนานโยบายสาธารณะระดับจังหวัดล�ำปาง สมุทรสาคร - สร้างกลไกพหุภาคีพัฒนานโยบายสาธารณะมุ่งสู่เมืองสมุทรสาครอยู่มีสุข สระแก้ว นนทบุรี ก�ำหนดอนาคตตนเอง ผ่านการพัฒนานโยบายสาธารณะ ทั้งในระดับจังหวัดและระดับ สงขลา ท้องถิ่น มุกดาหาร พิษณุโลก พัฒนาและขับเคลือ่ นในเชิงประเด็น เช่น สวัสดิการชุมชนในมุกดาหาร กลไกจัดการตนเอง เรื่องภัยพิบัติระดับท้องถิ่นในพิษณุโลก และนครปฐม นครปฐม เชียงราย พัฒนากลไกการปฏิรูปในระดับจังหวัด ชัยภูมิ สุโขทัย ร่วมกับเครือข่ายจัดเวทีสมัชชาปฏิรูปในระดับจังหวัด พัฒนากลไกการท�ำงานและน�ำ มติสมัชชาปฏิรูปฯ ไปขับเคลื่อน ที่มา: ข้อมูลจากส�ำนักงานปฏิรูป (สปร.) ใน ธรรมนูญประชาชนจัดการตนเอง ตอบโจทย์ลดความขัดแย้ง - เหลื่อมล�้ำ. บ้านเมือง. 7 ธันวาคม 2555. ค้นเมื่อ 20 มกราคม 2556, จาก เว็บไซต์: http://www.banmuang.co.th/2012/12/ธรรมนูญประชาชนจัดการตน/ 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 135

สูฝ ่ ั นอันยิ่งใหญ่: ดูแลและรับผิดชอบตัวเอง

• ก้าวย่างอย่างมั่นใจ เชียงใหม่มหานคร

เชียงใหม่เป็นจังหวัดหนึ่งที่มีแนวคิดเรื่องจัดการ ตนเองมาตั้งแต่ 20 ปีก่อน มีการรณรงค์ให้เลือกตั้ง ผูว้ า่ ราชการจังหวัดเชียงใหม่เมือ่ ปี 2533 ในช่วงปี 2549 ก็มีการร่วมพูดคุยของชมรมเพื่อนเชียงใหม่ อาจารย์ มหาวิทยาลัย นักการเมืองรุน่ เก่า ทีร่ ว่ มขับเคลือ่ นในนาม สภาคนเมือง ช่วงปี 2551-2552 ก็มีการพูดเรื่องการ พึ่งตนเอง เรื่องผู้ว่าฯ CEO ต่อมาเดือนมิถุนายน 2552 การหารือขยายวงไปยังภาคีหลายภาคส่วน ทั้งตัวแทน องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ นักวิชาการ นักคิด นักเขียน ศิลปินล้านนา เครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชน ด้วยค�าถาม ส�าคัญคือ อยากเห็นเมืองเชียงใหม่พัฒนาไปทิศทางใด และท�าอย่างไรให้ประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน ภาค ธุรกิจการค้า ส่วนปกครองท้องถิ่นทั้งหลาย มีส่วนร่วม จัดการตนเองให้สอดคล้องกับบริบทพื้นที่และต้นทุน ของพื้นที่จังหวัด10 136 สุขภาพคนไทย 2556

จากการพูดคุยแลกเปลีย่ นในหลายเวที และการ ขับเคลื่อนที่เป็นรูปธรรมในช่วงปี 2552-2554 เครือข่าย บ้านชุม่ เมืองเย็น องค์กรภาคประชาชนในเชียงใหม่ และ คณะท�างานเครือข่ายประชาชนเชียงใหม่เพื่อการจัดการ ตนเอง จึงตกผลึกออกมาเป็น ร่ำง พ.ร.บ.ระเบียบบริหำร รำชกำรเชียงใหม่มหำนคร พ.ศ. … ยกร่ำงโดยช�ำนำจันทร์เรือง เสนอให้ประชาชนช่วยกันเสนอความเห็นเพือ่ ปรับปรุง ก่อนจะร่วมลงชือ่ เพือ่ เสนอเป็นกฎหมายทีเ่ สนอ โดยภาคประชาชนต่อไป ร่างกฎหมายฉบับนี้มีหลักการส�าคัญคือ ยกเลิก การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เหลือเพียงราชการส่วน กลางและราชการส่วนท้องถิ่น มีอ�านาจในการก�าหนด แนวนโยบาย ระเบียบ ข้อบัญญัติ การจัดงบประมาณ การคลัง การจัดการบริหารบุคลากรและกลไกโครงสร้าง การบริหารงานภายในท้องถิ่น ยกเว้น 4 เรื่องหลัก คือ การทหาร ระบบเงินตรา การต่างประเทศ และการศาล จัดโครงสร้างใหม่ด้วยดุลยภาพ 3 ส่วนคือ ผู้ว่าราชการ เชียงใหม่มหานคร สภาเชียงใหม่มหานคร และสภา พลเมืองท�าหน้าทีต่ รวจสอบ และปรับโครงสร้างด้านภาษี โดยส่งคืนภาษีทกุ ชนิดทีเ่ ก็บได้ในพืน้ ทีใ่ ห้รฐั บาลส่วนกลาง ร้อยละ 30 และคงไว้ที่เชียงใหม่มหานคร ร้อยละ 7011 • ภูเก็ตมหานครและสภาพลเมือง ภูเก็ตเป็นอีกจังหวัดหนึ่งที่เผชิญปัญหาความ ไม่สมดุลระหว่างการจัดสรรทรัพยากรในท้องถิ่นและ ทิศทางการพัฒนา เส้นทางของภูเก็ตจัดการตนเองจึง มีความพยายามเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารมาตั้งแต่ ปี 2525 ที่เสนอญัตติ “ภูเก็ตกับการบริหารอิสระ” เข้า สู่สภาฯ มีการร่าง พ.ร.บ.บริหารราชการนครภูเก็ตในปี 2530 เสนอรูปแบบการปกครองที่ควรจะเป็นของจังหวัด คือภูเก็ตมหานครในปี 2536 ต่อมามีการพูดถึงบทบาท ของผู้ว่า CEO ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ปี 2544 จนถึงข้อเสนอให้ภูเก็ตมีคณะกรรมการจังหวัด ภูเก็ต 15 คน12 เสียงให้ภูเก็ตจัดการตนเองก็เริ่มดังขึ้นอีกครั้ง โดยพ่ อ ค้ า นั ก ธุ ร กิ จ นั ก กิ จ กรรมด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ ม สื่อมวลชนท้องถิ่น นักวิชาการ ที่มาร่วมพูดคุยและ

จัดตัง้ เป็นคณะท�ำงานภาคประชาชนขับเคลือ่ นภูเก็ตจังหวัด จัดการตนเองในช่วงปลายเดือนตุลาคม 2554 และ เคลื่อนไหวอย่างคึกคักในปีถัดมา โดยถือเอาวันที่ 24 มิ ถุ น ายน 2555 เป็ น วั น แห่ ง การเริ่ ม เปลี่ ย นแปลง ประวัตศิ าสตร์ภเู ก็ต ด้วยการประกาศเจตนารมณ์รว่ มกัน ผลักดันให้ภเู ก็ตจัดการตนเองและจัดตัง้ สภาพลเมืองภูเก็ต ผ่านข้อเรียกร้อง 3 ประการ คือ (1) รัฐต้องเร่งสร้าง กลไกการถ่ายโอนอ�ำนาจให้แก่จังหวัดภูเก็ต (2) รัฐต้อง เร่งจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอกับการพัฒนาและ แก้ปัญหาต่างๆ ของจังหวัดภูเก็ต และ (3) รัฐต้องให้ พลเมืองทุกภาคส่วนในภูเก็ต โดยคณะกรรมการภูเก็ต จัดการตนเองร่วมตัดสินใจจัดท�ำแผนพัฒนาและแก้ปญั หา ให้จังหวัดภูเก็ตน่าอยู่ยั่งยืน13 • นครรัฐปัตตานี แม้เป็นเรื่องที่เคยถูกน�ำเสนอมานานแล้ว แต่ หลังจากสถานการณ์ความรุนแรงใน 3 จังหวัดชายแดน ภาคใต้ ความคิดเรือ่ งนครรัฐปัตตานีกก็ ลับมาได้รบั ความ สนใจจากหลายฝ่ายและจุดประกายขึ้นอีกครั้ง14 ดังที่ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ ระบุวา่ “...ทีผ่ า่ นมามีแต่มาตรการ แก้ไขปัญหาโดยพัฒนาทางเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ ซึ่งยังไม่ใช่แนวทางที่ถูกต้อง การแก้ไขปัญหาภาคใต้คือ การแก้ไขปัญหาทางการเมืองโดยให้อ�ำนาจประชาชน... ด้วยยุทธศาสตร์ดอกไม้หลากสีคือแตกต่างแต่อยู่ร่วมกัน ได้ ยุทธศาสตร์ถอยคนละก้าว และยุทธศาสตร์ให้อำ� นาจ สูงสุดเป็นของประชาชน”15 สอดคล้องกับข้อเสนอทางวิชาการและเครือข่าย ภาคประชาสังคมในพืน้ ที่ ทีไ่ ด้เปิดเวทีรบั ฟังความคิดเห็น ประชาชนจากทุกอ�ำเภอในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และ 4 อ�ำเภอของจังหวัดสงขลา รวม 37 อ�ำเภอ ต่าง เห็นพ้องว่าการแก้ไขปัญหาขัดแย้งในพื้นที่ที่สังคมมี ความหลากหลายทางเชือ้ ชาติ ศาสนาและวัฒนธรรมนัน้ รัฐต้องแก้ปัญหาด้วยนโยบายกระจายอ�ำนาจสู่ท้องถิ่น ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองการปกครอง ร่วมแก้ไขปัญหาด้วยส�ำนึกในการเป็นเจ้าของท้องถิ่น ในการสั ม มนาเรื่ อ ง “นครปั ต ตานี ภ ายใต้ รัฐธรรมนูญไทย: ความฝันที่จับต้องได้?” วันที่ 10

ธันวาคม 2552 มีการยกร่าง พ.ร.บ.ปัตตานีมหานคร เตรี ย มเสนอเป็ น ร่ า งของประชาชนบรรจุ เ ข้ า สู ่ ว าระ การพิจารณาของรัฐสภา หลักการคล้ายกับ พ.ร.บ. กรุ ง เทพมหานคร โดยผนวกจั ง หวั ด ปั ต ตานี ยะลา นราธิวาส และ 4 อ�ำเภอของจังหวัดสงขลา คือ จะนะ เทพา สะบ้าย้อย และนาทวี มาอยูด่ ว้ ยกันเป็น “ปัตตานี มหานคร”16 จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ พิเศษขึ้น แล้วให้ประชาชนเลือกตั้งผู้ว่าการนครขึ้น เป็นผูบ้ ริหารพืน้ ทีแ่ ทนระบบผูว้ า่ ราชการจังหวัดทีแ่ ต่งตัง้ โดยกระทรวงมหาดไทยในปัจจุบัน17 แม้จะมีเสียงวิพากษ์วจิ ารณ์ไม่เห็นด้วยต่อข้อเสนอ ดังกล่าว แต่ความคิดจัดตั้งนครปัตตานีก็กลับชัดเจนขึ้น ดังข้อเสนอในปีถัดมาที่มีการส�ำรวจพบว่า ประชาชน ในจังหวัดชายแดนภาคใต้คาดหวังต่อรูปแบบการเมือง การปกครองของท้องถิ่นในลักษณะจัดการตัวเอง และ ข้อเสนอนีก้ ไ็ ด้รบั เสียงสนับสนุนมากขึน้ เรือ่ ยๆ ด้วยเหตุผล ที่ ไชยันต์ ไชยพร สรุปว่า “ระบอบประชาธิปไตยเหมือนผืนผ้าที่ประดับ ประดาไปด้วยผ้าชิ้นเล็กๆ หลากหลายสี เหมือนสิทธิ ที่ต้องเคารพซึ่งกันและกัน ประชาธิปไตยต้องมาก่อน สังคมจึงจะสงบสุข เช่นเดียวกับพื้นที่จังหวัดชายแดน ภาคใต้ทเี่ ปรียบเสมือนดอกไม้สหี นึง่ ของเมืองไทย เราจะ ยอมให้มีดอกไม้สีอื่นอยู่ด้วยหรือไม่ การจะเป็นเมือง ปลอดสุราหรือพูดภาษายาวีไม่ได้สร้างปัญหา แต่กลับ บ่งบอกถึงความมีวัฒนธรรมของตนเอง สิ่งส�ำคัญคือ ต้องมีอ�ำนาจกลางการันตีสิทธิเสรีภาพในพื้นที่แห่งนี้ หลักประกันเมื่อกระจายอ�ำนาจกลับมาจะต้องท�ำให้เกิด ความเป็นธรรมและความเสมอภาคอย่างแท้จริง”18 เช่นนีแ้ ล้ว จากความฝันอันร้อนแรงของประชาชน ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่จะจัดการชีวิตตัวเองในนคร ปัตตานีก็น่าจะเป็นความฝันที่ใกล้เป็นจริงขึ้นไปทุกที ในช่วงทศวรรษหน้า เราคงเห็นภาพของจังหวัด ต่างๆ ร่วมขับเคลื่อนไปสู่จังหวัดจัดการตนเองกันอย่าง คึกคัก และคงจะเป็นอีกหนึ่งการเปลี่ยนแปลงส�ำคัญ ของสังคมไทย

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 137

9

แรงงานข้ามชาติ กับระบบบริการสุขภาพ ของประเทศไทย

เมื่อพู ดถึงผลกระทบของแรงงานข้ามชาติระดับล่างราว 3 ล้านคนเศษ ต่อระบบบริการสุขภาพ ของไทย หนึ่งในประเด็นที่มักถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันเสมอคือ จ�านวนแรงงานข้ามชาติ มาใช้บริการมากกว่าคนในพื้นที่ ท�าให้งบค่าใช้จ่ายจ�านวนมากหมดไปกับการรักษาแรงงาน ข้ามชาติ ซึ่ งส่วนใหญ่ไม่มีหลักประกันสุขภาพ เป็ นเหตุให้โรงพยาบาลมีหนี้ค้าง ขณะที่บุ คลากร ด้านสาธารณสุขก็ไม่เพียงพอ โจทย์สา� คัญในเรื่องนีส้ า� หรับสังคมไทยคือ จะหาทางออกที่เหมาะสม อย่างไร เพื่อสร้างความเป็ นธรรมในระบบบริการสุขภาพกับทัง้ คนไทยและแรงงานข้ามชาติ

แ

ต่ไม่เพียงแรงงานข้ามชาติระดับล่างจำานวนหนึ่งที่ ไม่มหี ลักประกันสุขภาพ หากยังมีประชากรทีม่ กั เรียก กันว่า “คนต่างด้าว” อีกหลายแสนคนที่เข้าไม่ถึงระบบ หลักประกันสุขภาพใดๆ เลย ดังนั้นแล้ว คำาถามก็คือ ระบบบริการสุขภาพไทยกำาลังรับมือกับกลุม่ ใดบ้างทีถ่ กู มอง ว่าเป็นปัญหา รัฐมีนโยบายเรือ่ งนีอ้ ย่างไร? ตัวปัญหาจริงๆ มีอะไรบ้าง?

138 สุขภาพคนไทย 2556

แรงงานข้ า มชาติ ไ ร้ ทั ก ษะจากประเทศ เพื่อนบ้าน มีก่กี ลุ่มกันแน่? แม้ประเทศไทยเริ่มมีวิธีการจัดการแรงงานข้าม ชาติที่เข้าเมืองผิดกฎหมายจากประเทศเพื่อนบ้าน คือ พม่า ลาว และกัมพูชา ตัง้ แต่ พ.ศ. 2539 แต่ในปี 2547 ถือเป็นครัง้ แรกของมติคณะรัฐมนตรีทนี่ อกจากผ่อนผันให้ แรงงานข้ามชาติมีสิทธิอยู่อาศัยและขออนุญาตท�างาน ในประเทศไทยได้เป็นการชั่วคราวแล้ว ยังผ่อนผันให้ “ผูต้ ดิ ตาม” มีสทิ ธิอยูไ่ ด้ชวั่ คราวเช่นกัน ปัจจุบนั สามารถ แบ่งแรงงานข้ามชาติระดับล่างออกได้เป็น 4 กลุ่ม คือ1 (1) แรงงานข้ามชาติที่จดทะเบียน มักเรียกว่า “กลุม่ ผ่อนผัน” หมายถึงแรงงานทีจ่ ดทะเบียนเพือ่ ได้สทิ ธิ อาศัยอยู่ชั่วคราว (ทร. 38/1) และได้รับหมายเลข ประจ�าตัวประชาชน 13 หลักขึน้ ต้นด้วยเลข 00 แรงงาน เหล่านีต้ อ้ งผ่านการตรวจสุขภาพก่อน จึงจะขอใบอนุญาต ท�างานจากกระทรวงแรงงานได้ โดยได้รับหลักฐานจาก หน่วยงานของรัฐ 3 ฉบับ คือ ใบอนุญาตให้พา� นักอาศัย ชั่วคราว (ทร. 38/1) บัตรประกันสุขภาพ (ราคา 1,300 บาท) และใบอนุญาตท�างาน (2) แรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ ถูกเรียกสั้นๆ ว่า “กลุ่มพิสูจน์สัญชาติ” ตั้งแต่ พ.ศ.

2547 รัฐบาลได้วางมาตรการปรับสถานะของแรงงาน ทีเ่ ข้าเมืองผิดกฎหมายทีจ่ ดทะเบียน (กลุม่ ผ่อนผัน) ผ่าน กระบวนการพิสูจน์สัญชาติ เพื่อให้มีสถานะเป็นแรงงาน ที่ถูกกฎหมาย และเข้าสู่ระบบประกันสังคม แต่กลุ่ม ที่ท�างานในกิจการที่ได้รับการยกเว้นจากประกันสังคม จะใช้ระบบประกันสุขภาพแรงงานต่างด้าวที่ต้องซื้อ ประกันสุขภาพเป็นรายปีแทน (3) แรงงานข้ า มชาติ ที่ นำ า เข้ า จากประเทศ เพือ่ นบ้าน เรียกสัน้ ๆ ว่า “กลุม่ นำาเข้า” เป็นไปตำมบั มบันททึก ข้อตกลงความร่วมมือระหว่างรัฐบาลไทย-พม่า ไทยกัมพูชา และไทย-ลาว ใน พ.ศ. 2545 และ 2546 ตามล�าดับ จจัดท�ากรอบการจ้างงานส�าหรับแรงงานข้าม ชาติไร้ฝีมือ ที่จะน�าเข้ามาท�างานในประเทศไทยอย่าง “ถูกกฎหมาย”2 ภายใต้บนั ทึกข้อตกลงนีแ้ รงงานจะได้รบั สวัสดิการสังคม สิทธิในการได้รับการรักษาพยาบาล

และสิทธิประโยชน์อื่นๆ เช่นเดียวกับแรงงานไทยและ แรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ (4) แรงงานข้ามชาติทไี่ ม่ได้จดทะเบียน หมายถึง แรงงานที่ท�างานโดยไม่มีใบอนุญาต ไม่ว่าจะมีเอกสาร การพ�านักชชั่วคราว (ทร. 38/1) หรือไม่ก็ตาม เรียก กันว่ำ “กลุ่มใต้ดิน” จ�านวนแรงงานกลุ่มนนี้มีแต่ตัวเลข ประมาณการว่ามีอยู่ 2 ล้านคน “คนต่างด้าว” ที่อยู ใ่ นประเทศไทยแต่ไม่ถกู คุ้มครองในระบบบริการสุขภาพ เมื่อพูดถึง “คนต่างด้าว” ที่อยู่ในประเทศไทย และไม่อยู่ในระบบการคุ้มครองด้านสุขภาพใดๆ เลย แรงงานข้ามชาติกลุ่ม “ใต้ดิน” เป็นเพียงส่วนหนึ่งของ คนต่างด้าวกลุ่มนี้เท่านั้น เพราะกฎหมายสัญชาติของ ไทยให้ความหมาย “คนต่างด้าว” ว่าคือคนทีไ่ ม่มสี ญั ชาติ ไทย ไม่ว่าจะเป็นคนที่อยู่เมืองไทยมาตั้งแต่เกิด ไม่เคย เดินทางออกนอกประเทศเลย หรือคนต่างชาติที่อยู่ ประเทศไทยมานานแล้ว ได้แก่ ชนกลุ่มน้อย ชาวเขา คนไร้รัฐ คนไร้รากเหง้า และคนไร้สถานะทางทะเบียน ซึง่ อาจเรียกรวมกันว่า “ผูม้ ปี ญั หาสถานะบุคคล” ปัจจุบนั สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 กลุ่ม คือ (1) คนต่างด้าวทีย่ งั ไม่มสี ญั ชาติไทยแต่อยูอ่ าศัย ในประเทศไทยมานาน และได้รบั การสำารวจตามนโยบาย ของรัฐบาลแล้ว ประกอบด้วยกลุ่มชนกลุ่มน้อยตาม ประกาศของกระทรวงมหาดไทย ได้รับเลขประจ�าตัว 13 หลักขึ้นต้นด้วยเลข 6 และบุตรหลานของกลุ่มนี้ ได้รับเลข 13 หลักขึ้นต้นด้วยเลข 7 ส่วนใหญ่ของ คนกลุม่ นีเ้ พิง่ ได้รบั หลักประกันสุขภาพตามมติคณะรัฐมนตรี เมือ่ พ.ศ. 2553 ทีป่ ระกาศนโยบายคืนสิทธิดา้ นการรักษา พยาบาลให้แก่ผทู้ ยี่ งั มีปญั หาเรือ่ งสถานะ จ�านวน 457,409 คน กระจายอยู่ในพื้นที่บริการของโรงพยาบาลชายแดน 172 แห่ง ใน 15 จังหวัดทั่วประเทศ นับตั้งแต่เดือน เมษำยน ยน 2553 เป็นต้นไป โดยตั้งกองทุนขึ้นมำเป็น การเฉพาะ มีส�านักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขเป็น ผู้ดูแล3

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 139

ตารางสรุปกลุ่มแรงงานข้ามชาติและคนต่างด้าวที่ไม่มีสัญชาติไทยกับหลักประกันสุขภาพที่ได้รับ เลข ประจำาตัว จำานวน กลุ่ม หลักประกันสุขภาพ ขึ้นต้น ด้วยเลข ชนกลุ่มน้อยตามประกาศของกระทรวงมหาดไทย 6 และ 7 260,930ก ส่วนใหญ่ได้รับหลักประกัน สุขภาพตามกองทุนคืนสิทธิฯ บุคคลผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียนกลุ่มตกส�ารวจ 0 170,714ข ยังไม่ได้รับสิทธิ ชนกลุ่มน้อย (เดิม) และบุตรหลาน ประกันสุขภาพ กลุ่มบุคคลผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน 0 91,524ข ได้รับหลักประกันสุขภาพ - นักเรียนนักศึกษาในสถานศึกษา ตามกองทุนคืนสิทธิฯ - กลุ่มคนไร้รากเหง้า - ผู้ท�าคุณประโยชน์ แรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ ที่ได้รับการผ่อนผัน 00 167,881ค สามารถซื้อประกันสุขภาพ ตามมติ ครม. แรงงานต่างด้าว ผู้ติดตามแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ 00 ไม่มีข้อมูล ยังไม่ได้รับสิทธิ ที่ได้รับการผ่อนผันตามมติ ครม. ประกันสุขภาพ ผู้ติดตามแรงงานข้ามชาติ ตามมติ ครม.

00 17,457ง ซื้อประกันสุขภาพแรงงาน 26 เม.ย. 2554 ต่างด้าวราคา 1,300 บาท แรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้ว 826,868 ระบบประกันสังคมจ (733,603)ค และน�าเข้า (93,265)ค ไม่มีข้อมูล ผู้ติดตามแรงงานข้ามชาติที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้ว 7 ยังไม่ได้รับสิทธิ หรือน�าเข้า และบุตรหลานที่เกิดในประเทศไทย ประกันสุขภาพ กลุ่มคนที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน ไม่มีข้อมูล ยังไม่ได้รับสิทธิ ประกันสุขภาพ ที่มา: ก ข้อมูลเมื่อ พฤศจิกายน 2554 จากส�านักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง ข ข้อมูลเมื่อ พฤศจิกายน 2554 จากส�านักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง ค ข้อมูลเมื่อ ธันวาคม 2555 จากส�านักบริหารแรงงานต่างด้าว กรมการจัดหางาน ง ตัวเลขระหว่างวันที่ 15 มิถุนายน-14 กรกฎาคม 2554 จ แนวทางการด�าเนินงานด้านสาธารณสุขส�าหรับแรงงานต่างด้าว ตามมติคณะรัฐมนตรี 26 เมษายน 2554

140 สุขภาพคนไทย 2556

อย่างไรก็ตาม กองทุนดังกล่าวนี้ไม่ครอบคลุม คนไร้รัฐ/ไร้สัญชาติที่ไม่เข้าข่ายตามมติคณะรัฐมนตรี แม้จะถูกนับจดในทะเบียนบุคคลแล้วก็ตาม (2) กลุ่มไม่มีสถานะทางทะเบียน ที่ได้รับการ สำารวจตามยุทธศาสตร์การจัดการปัญหาสถานะและสิทธิ ของบุคคล พ.ศ. 2548 (เลขประจำาตัว 13 หลักขึ้นต้น ด้วยเลข 0) แบ่งออกเป็น 4 กลุ่มย่อย คือ (ก) กลุ่มที่ ตกหล่นจากการส�ารวจและจัดท�าทะเบียนชนกลุม่ น้อยเดิม (ข) กลุ ่ ม นั ก เรี ย นนั ก ศึ ก ษาต่ า งด้ า วในสถานศึ ก ษา (ค) กลุม่ คนไร้รากเหง้า และ (ง) กลุม่ ผูท้ า� คุณประโยชน์ ให้ประเทศ โดยมีเพียงกลุ่มนักเรียนนักศึกษาในสถาน ศึกษา กลุ่มคนไร้รากเหง้า และกลุ่มผู้ท�าคุณประโยชน์ ให้ประเทศเท่านนั้น ที่จะได้รับหลักประกันสุขภาพตาม มติคณะรัฐมนตรีเรื่องการให้สิทธิ (คืนสิทธิ) ขั้นพื้นฐาน ด้านสาธารณสุขกับบุคคลที่มีปัญหาสถานะทางทะเบียน ส่วนเด็กในกลุม่ ตกหล่นจากการส�ารวจและจัดท�าทะเบียน ชนกลุ่มน้อยเดิม ยังไม่ได้รับหลักประกันสุขภาพใดๆ (3) บุตรและผู้ติดตามอายุไม่เกิน 15 ปี ของ แรงงานข้ามชาติที่จดทะเบียนหรือพิสูจน์สัญชาติแล้ว เด็กๆ ลูกหลานแรงงานข้ามชาติทตี่ ดิ ตามพ่อแม่มา หรือ เกิดในประเทศไทย ได้รบั การผ่อนผันให้อยูอ่ าศัยเป็นการ ชั่วคราวตามพ่อแม่ของตน แต่ไม่มีหลักประกันสุขภาพ ยกเว้นเป็นผู้ติดตามที่ขึ้นทะเบียนตามมติคณะรัฐมนตรี เมือ่ 26 เมษายน 2554 เท่านัน้ ทีม่ มี าตรการให้ซอื้ ประกัน สุขภำพ แรงงานข้ามชาติและผู ม้ ปี ั ญหาสถานะบุ คคล กับระบบประกันสุขภาพของประเทศไทย เห็นได้ว่า ยังมี “คนต่างด้าว” อีกหลายกลุ่ม ที่ไม่มีระบบประกันสุขภาพใดๆ คุ้มครอง (ดูตาราง) นายแพทย์ระพีพงศ์ สุพรรณไชยมาตย์ นักวิจยั ส�านักงาน พัฒนานโยบายสุขภาพระหว่างประเทศ ได้ประเมินจ�านวน บุ ค คลที่ มี ป ั ญ หาสถานะและสิ ท ธิ ท างสุ ข ภาพ (ชน

กลุม่ น้อย ชาวเขา คนไร้รฐั ผูอ้ พยพลีภ้ ยั ตามค่ายอพยพ ชายแดนไทย-พม่า แรงงานข้ามชาติกลุม่ ใต้ดนิ และกลุม่ คนทีไ่ ม่มสี ถานะทางทะเบียน) ว่ามีประมาณ 2 ล้านคน4 ประชากรกลุ่มนี้คาดได้ว่ามีเด็กรวมอยู่ด้วยมากกว่า หนึง่ แสนคน เนือ่ งจากในกรุงเทพฯ เพียงแห่งเดียว ในปี 2555 มีรายงานคาดประมาณจ�านวนเด็กต่างด้าวลูกหลาน ของแรงงานข้ามชาติจากประเทศเพือ่ นบ้านทีอ่ ายุตา�่ กว่า 15 ปี ว่าสูงถึงประมาณ 3 หมื่นคน5 งานวิจัยหลายชิ้นยืนยันสอดคล้องกันว่า หาก แรงงานข้ามชาติและผู้มีปัญหาสถานะบุคคลเจ็บป่วย ไม่มากมักซื้อยากินเอง ยกเว้นเมื่อเจ็บป่วยหนัก หรือ ประสบอุบัติเหตุร้ายแรง จึงจะมาใช้บริการจากสถาน พยาบาลของรัฐ โดยจ่ายค่ารักษาเอง แต่ในกรณีที่ ไม่สามารถจ่ายค่ารักษาได้จริงๆ หรือจ่ายได้บางส่วน ทางโรงพยาบาลอาจพิจารณาใช้เงินอุดหนุนมาชดเชยได้ ในทางปฏิบัติพบว่า เจ้าหน้าที่สาธารณสุขอาจไม่เต็มใจ นักต่อการให้บริการต่อประชากรชายขอบที่ไร้สิทธิทาง สุขภาพ เพราะรู้สึกว่ามีภาระเพิ่มขึ้น รวมถึงอุปสรรค การสื่อสารด้วยภาษาที่ต่างกัน6 ผลการศึกษาสถานการณ์ปัญหาที่เกิดจากการ ใช้บริการสุขภาพของแรงงานข้ามชาติในสถานบริการของ รัฐเมื่อปี 2555 ยืนยันว่าสภาพปัญหาที่โรงพยาบาลรัฐ ต้องเผชิญยังคงไม่เปลีย่ นแปลง แต่ทเี่ พิม่ เข้ามาคือ ปัญหา ที่คาดว่าจะเกิดจากการเปิดประชาคมอาเซียนใน พ.ศ.

2558 (ดูล้อมกรอบ) ที่ผ่านมาการวางแผนบริหารจัดการทรัพยากร ด้านสุขภาพ โดยเฉพาะบุคลากรทางการแพทย์ค�านวณ จากฐานความต้องการของประชากรที่เป็นพลเมืองไทย อย่างถูกต้องตามกฎหมายเท่านัน้ การมีแรงงานข้ามชาติ รวมถึงกลุ่มบุคคลผู้มีปัญหาสถานะและสิทธิ เข้ามาสู่ ระบบบริการสุขภาพจึงเป็นการเพิม่ ภาระงานให้กบั บุคลากร ในระบบสุขภาพไทยอย่างไม่อาจปฏิเสธได้7

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 141

ปั ญหาที่โรงพยาบาลเผชิ ญอยู ่ ณ ปั จจุ บัน 1. บุคลากรไม่เพียงพอให้บริการ ทั้งคนไทยและต่างด้าว 2. มีปัญหาการสื่อสารกับคนต่างด้าว 3. อัตราการครองเตียงของผู้ป่วยในของคนต่างด้าวสูง โรงพยาบาลไม่สามารถเก็บเงินจากผู้ป่วยเหล่านี้ ที่เป็นแรงงานใต้ดินเพราะไม่มีหลักประกันสุขภาพ 4. แรงงานข้ามชาติที่เข้าสู่ระบบประกันสังคม ส่วนใหญ่ขาดความเข้าใจเรื่องการเลือกสถานพยาบาล และการใช้สิทธิ 5. พบทั้งโรคติดเชื้อและโรคเรื้อรังในแรงงานข้ามชาติ เช่น วัณโรคที่ดื้อยา โรคเท้าช้าง มาลาเรีย เบาหวาน ความดันโลหิตสูง และโรคเอดส์ เป็นต้น 6. อนามัยแม่และเด็กของคนต่างด้าวมีปญั หา พบว่าทารกแรกคลอดต้องเข้าไปอยูใ่ นห้องดูแลพิเศษจ�ำนวน มาก และมารดาจ�ำนวนหนึ่งก็ต้องอยู่ในห้องดูแลพิเศษเช่นกัน เพราะติดเชื้อบาดทะยัก ปั ญหาที่คาดว่าจะเกิดจากการเปิ ดประชาคมอาเซี ยนใน พ.ศ. 2558 1. ศูนย์พักพิงชั่วคราวจะถูกยุบ บุคลากรสาธารณสุขจากองค์กรพัฒนาเอกชนที่เคยช่วยให้บริการสุขภาพ ระดับต้นในศูนย์พกั พิงจะถอนตัวไป ท�ำให้ประชากรทีเ่ คยอาศัยในศูนย์ฯ รวมกับประชากรในเขตประเทศเพือ่ นบ้าน จะข้ามมาใช้บริการสถานบริการสาธารณสุขของไทย 2. โรคระบาดต่างๆ ที่แฝงอยู่ในพื้นที่ตะเข็บชายแดนอาจเข้าสู่ประเทศไทยมากขึ้น ที่มา: บอร์ดก�ำลังคนด้านสุขภาพวิตกแรงงานต่างด้าวพุ่ง แนะหาทางดึงบุคลากรเพื่อนบ้านเสริมทัพ. 3 พฤศจิกายน 2555. ค้นเมื่อ 11 มกราคม 2556, จาก ส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ เว็บไซต์: http://www.nationalhealth.or.th/index.php?option=com_content&view=article& id=487:2012-11-09-10-50-47&catid=3:newsflash&Itemid=72

นโยบายกระทรวงสาธารณสุขต่อการให้บริการ แรงงานข้ามชาติและผู ม้ ปี ั ญหาสถานะบุ คคล เมื่อเริ่มผ่อนผันให้มีการจ้างแรงงานข้ามชาติที่ ลักลอบเข้าเมืองตัง้ แต่ปี 2539 นัน้ กล่าวได้วา่ กระทรวง สาธารณสุข (สธ.) ไม่มีนโยบายเฉพาะในการให้บริการ และรักษาพยาบาลประชากรที่ไร้สิทธิทางสุขภาพ การ ด�ำเนินงานในเรื่องนี้ของ สธ. ท�ำตามความรับผิดชอบ ที่ได้รับมอบหมายจากมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับการ จดทะเบียนแรงงานข้ามชาติแต่ละปี งานหลักคือ การ ตรวจร่างกายแรงงานข้ามชาติกอ่ นออกใบอนุญาตท�ำงาน โดยปี 2541 เริ่ม บังคับให้แรงงานข้ามชาติทุกคนซื้อ บัตรประกันสุขภาพ ในราคา 500 บาท และปรับราคา 142 สุขภาพคนไทย 2556

ขึ้นเรื่อยๆ จนเป็น 1,300 บาท ในปี 2547 และยืน ในราคานี้จนถึงปีล่าสุดคือ พ.ศ. 2555 อย่างไรก็ตาม กระทรวงสาธารณสุขได้วางมาตรการ ส�ำหรับประชากรข้ามชาติ 2 ด้านคือ จัดระบบเฝ้าระวัง โรคติดต่อในกลุ่มแรงงานต่างชาติ8 และ จัดบริการ วางแผนครอบครัว ส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค และ ส่งเสริมด้านอนามัยสิ่งแวดล้อม ในจังหวัดชายแดนและ จังหวัดชัน้ ในทีม่ แี รงงานข้ามชาติอาศัยอยูช่ ดั เจน การให้ บริการต่างๆ นีใ้ ห้รวมถึงสมาชิกในครอบครัวของแรงงาน ข้ามชาติ และครอบคลุมทัง้ แรงงานทีม่ แี ละไม่มใี บอนุญาต ท�ำงาน

พนักงานสาธารณสุขต่างด้าว อาสาสมัคร สาธารณสุขต่างด้าว: บุ คลากรทางด้าน สาธารณสุขที่ถูกมองข้าม เกือบสองทศวรรษที่ผ่านมา แม้ สธ.จะไม่มี นโยบายหรือยุทธศาสตร์เฉพาะต่อกลุ่มแรงงานข้ามชาติ และผูม้ ปี ญั หาสถานะบุคคล แต่ได้พฒั นาระบบสาธารณสุข ที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและเหมาะสมกั บ ประชากรกลุ ่ ม นี้ เป็นล�ำดับ หนึง่ ในนวัตกรรมของการบริการคือ การพัฒนา พนักงานสาธารณสุขต่างด้าว (พสต.) และอาสาสมัคร สาธารณสุขแรงงานต่างด้าว (อสต.) ท�ำให้การบริการ ด้านสุขภาพต่อแรงงานข้ามชาติและผู้มีปัญหาสถานะ บุคคลดีขึ้นทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพ เนื่องจาก พสต. และ อสต. ในฐานะผู้ช่วยบุคลากรทางการแพทย์ใน สถานพยาบาล ได้ช่วยเผยแพร่ความรู้ และเฝ้าระวัง ในเรื่องโรคติดต่อในชุมชนของแรงงานข้ามชาติ ปัจจุบัน สถานพยาบาลในพื้นที่ที่มีแรงงานข้าม ชาติอยูห่ นาแน่นจะจ้าง พสต. ด้วยเงินจากระบบประกัน สุขภาพแรงงานต่างด้าวในแต่ละปี และอบรมส่งเสริม การท�ำงานของ อสต. ในชุมชนและสถานประกอบการ โดยใช้งบส่งเสริมป้องกันจากประกันสุขภาพแรงงาน ต่างด้าวเช่นกัน แต่บคุ ลากรในรูปแบบ พสต. และ อสต. ยังเป็นเพียงทางเลือกของแต่ละสถานพยาบาลทีจ่ ะจัดจ้าง พสต. หรือพัฒนา อสต. ในพื้นที่ โดยเจ้าหน้าที่ระดับ นโยบายของกระทรวงไม่ได้คัดค้าน9 ณ วั น นี้ สถานพยาบาลซึ่ ง เดิ ม ใช้ เ งิ น จาก งบประมาณในประกันสุขภาพแรงงานต่างด้าวจ้าง พสต. อาจต้องประสบปัญหาในเรือ่ งงบการจ้าง เพราะหลังจากนี้ ไปแรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่จะเข้าสู่ระบบประกันสังคม ซึ่งยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องการส่งเสริมให้จ้าง พสต. ทัง้ ยังไม่มงี บส�ำหรับงานส่งเสริมป้องกันในสถานพยาบาล ทีด่ แู ลแรงงานข้ามชาติซงึ่ แต่เดิมได้รบั จากประกันสุขภาพ แรงงานต่างด้าว

ปั ญหาแรงงานข้ามชาติในระบบประกันสังคม ดังกล่าวแล้วว่า แรงงานข้ามชาติ “กลุ่มพิสูจน์ สัญชาติ” และ “กลุ่มน�ำเข้า” ต้องเข้าสู่ระบบประกัน สังคม ตัวเลขรวมเมื่อปลายปี 2555 มีอยู่ประมาณ 8 แสนคน แต่ข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติพบว่า มีแรงงาน เข้าสู่ประกันสังคมน้อยกว่าครึ่ง ดังที่กระทรวงแรงงาน ระบุเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2555 ว่า มีแรงงานข้ามชาติ ผ่ า นการพิ สู จ น์ สั ญ ชาติ แ ล้ ว จ� ำ นวน 530,156 คน ในจ�ำนวนนี้เข้าสู่ระบบประกันสังคมเพียง 217,972 คน หรือร้อยละ 41 เท่านั้น และแม้จะเข้าสู่ประกันสังคม แล้ว ในทางปฏิบัติก็ยังมีปัญหามากมาย ดังเช่น10 (1) ปัญหาจากนายจ้าง นายจ้างหลายบริษัท ส่ ง เงิ น สมทบล่ า ช้ า กว่ า ก� ำ หนด ซึ่ ง เมื่ อ ครบก� ำ หนด การช�ำระแล้วต้องน�ำเงินสมทบมาจ่ายภายใน 15 วัน หากเลยก�ำหนดจะโดนปรับดอกเบี้ย นายจ้างบางคน ที่จ้างแรงงานจ�ำนวนมากจึงแก้ปัญหาด้วยการไม่ส่งเงิน สมทบเลย เพราะไม่อยากเสียค่าปรับจ�ำนวนมาก (2) ปัญหาจากระบบการเข้าถึง เป็นข้อจ�ำกัดใน การเข้ารับการรักษาพยาบาลระหว่างรอบัตรประกันสังคม เนือ่ งจากต้องเข้ารับการรักษาเฉพาะโรงพยาบาลรัฐเท่านัน้ จึงจะสามารถเบิกคืนเงินย้อนหลังที่จ่ายไปได้ทั้งหมด รวมทั้งความล่าช้าในการออกใบอนุญาตท�ำงาน ท�ำให้ แรงงานใช้สิทธิในการเบิกจ่ายสิทธิประกันสังคมได้ล่าช้า (3) ปัญหาจากตัวแรงงานข้ามชาติ ซึง่ มักไม่ทราบ สิทธิต่างๆ ที่พึงมีพึงได้ ขาดความเข้าใจในกฎเกณฑ์ ระเบียบเงื่อนไขต่างๆ ที่จ�ำเป็น ซึ่งเป็นปัญหามากขึ้น หากแรงงานที่ไม่สามารถสื่อสารภาษาไทยได้ นอกจากนี้ยังพบว่า ตั้งแต่แรงงานข้ามชาติจาก ประเทศเพื่อนบ้านเข้าสู่ระบบประกันสังคม อัตราการ พบโรคทั้งวัณโรคและซิฟิลิส ก็เพิ่มขึ้นตามไปด้วย และ การทีแ่ รงงานจะได้รบั เงินตอบแทนจากการคลอดรายละ 13,000 บาท ซึ่งคือการส่งเสริมการตั้งครรภ์และคลอด ทางอ้อม พบว่ากลุ่มประกันสังคมตั้งครรภ์สูงกว่ากลุ่ม ประกันสุขภาพของ สธ. ถึง 4 เท่า11

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 143

ทางออกที่เป็ นธรรมและเป็ นไปได้ก�าลังจะ มาถึง สิ่งที่ท้าทายในการบริหารจัดการด้านสุขภาพ ของคนต่างด้าวและแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยคือ การปรับวิธคี ดิ ให้มองว่าคนต่างด้าวและแรงงานข้ามชาติ คือประชากรส่วนหนึง่ ของชุมชนและสังคมไทย และตัง้ แต่ พ.ศ. 2548 เจ้าหน้าทีร่ ฐั และองค์กรพัฒนาเอกชนทีท่ า� งาน ด้ า นแรงงานข้ า มชาติ ก ลุ ่ ม หนึ่ ง ได้ พ ยายามผลั ก ดั น ยุทธศำสตร์กำรบริกำรสำธำรณสุขแรงงำนต่ นต่ำงด้ำว เสนอ ให้มีการจัดระบบกองทุนประกันสุขภาพต่างหากส�าหรับ แรงงานข้ามชาติทุกกลุ่ม ดูแลโดยกระทรวงสาธารณสุข และอาจขยายการซื้อประกันสุขภาพนี้ไปยังผู้ติดตาม และแรงงาน “กลุ่มใต้ดิน” ด้วย แต่ชะงักไป เนื่องจาก รัฐประหารในปี 254912 ต่อมาในปี 2555 ส�านักงานพัฒนานโยบายสุขภาพ ระหว่างประเทศ ในฐานะองค์กรที่ศึกษาผลกระทบต่อ ระบบบริการสุขภาพจากแรงงานข้ามชาติและผู้มีปัญหา สถานะบุคคล ได้จดั ท�าข้อเสนอเพือ่ แก้ไขปัญหาในปัจจุบนั และทีอ่ าจเกิดต่อเนือ่ งไปในอนาคตอันใกล้ตอ่ คณะกรรมการ ก�าลังคนด้านสุขภาพ ดังนี1้ 3 (1) ศึกษาระเบียบเพือ่ รองรับการจ้างงานบุคลากร ต่างชาติมาให้บริการในประเทศไทย โดยเฉพาะ การจ้างล่ามในลักษณะของลูกจ้างชัว่ คราวของ รัฐบาล และการน�าเข้าแพทย์และพยาบาลจาก ประเทศเพือ่ นบ้านเข้ามาให้บริการคนต่างด้าว ในลักษณะการออกใบอนุญาตให้เฉพาะกรณี ในเขตพื้นที่และระยะเวลาที่ก�าหนดชัดเจน (2) พัฒนาระบบค่าตอบแทนตามภาระงาน เพื่อ สนองตอบภาระงานหนักของบุคลากร (3) ส�ารวจและวิจัยเพื่อคาดการณ์การเคลื่อนย้าย แรงงานต่างด้าวและการขาดแคลนก�าลังคน ด้ า นสุ ข ภาพจากภาระงาน เพื่ อ น� า ไปใช้ วางแผนการผลิตบุคลากรและแก้ไขปัญหา ในอนาคต ล่าสุดคือ มติ ครม. เมือ่ วันที่ 15 มกราคม 2556 อนุมัติให้ “กระทรวงสำธำรณสุขเป็นหน่วยงำนหลั นหลัก นหล 144 สุขภาพคนไทย 2556

ในกำรให้กำรดูแลทำงด้ งด้ำนกำรแพทย์และสำธำรณสุข แก่คนต่ำงด้ำวทั้งหมดที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม โดยคนต่ำงด้ำวกลุ่มนนี​ี้จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่ำใช้จ่ำย ทีเ่ กิดขึ้นเอง” รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขได้ให้ สัมภาษณ์เมื่อ 15 มีนาคม 2556 ว่าในเดือนพฤษภาคม 2556 จะเปิดให้แรงงานข้ามชาติสามารถซือ้ ประกันสุขภาพ จาก สธ. ได้ ทั้งตัวแรงงานและบุตรหลาน โดยไม่เลือก ว่าผูท้ า� ประกันจะเป็นผูเ้ ข้าเมืองถูกหรือผิดกฎหมาย โดย หากเป็นเด็กคิดเบี้ยประกันวันละ 1 บาท หรือปีละ 365 บาท รวมการตรวจโรค แต่ ส� า หรั บ ผู ้ ใ หญ่ ต ้ อ งผ่ า น การตรวจโรค 600 บาทก่อน จึงจะสามารถซือ้ บัตรประกัน ในราคา 1,300 บาทได้14 ที่น่าติดตามคือ นพ.ชาญวิทย์ ทระเทพ รอง ปลัดกระทรวงสาธารณสุข ระบุว่า มีโครงการของ สธ. ที่พยายามขยายการประกันสุขภาพไปยังประชากรชาย ขอบที่อยู่ในประเทศไทยแต่ไร้สิทธิทางสุขภาพทุกกลุ่ม ขณะที่ชนกลุ่มน้อยที่รอลงรายการสัญชาติไทยและยัง ไม่ได้รบั การคุม้ ครองสิทธิทางสุขภาพ ก็จะค่อยๆ ทยอย คืนสิทธิไปจนครบ โดยโครงการหลังนี้จะเริ่มที่จังหวัด เชียงใหม่เป็นจังหวัดน�าร่องในปี 2556 นี1้ 5 การบังคับให้แรงงานข้ามชาติทกุ คนต้องซือ้ ประกัน สุขภาพ นับว่าเป็นรายได้ที่มาช่วยลดภาระของสถาน พยาบาลได้ชดั เจน ดังการศึกษาเมือ่ ปี 2548 และ 2549 พบว่า เงินทีไ่ ด้จากการประกันสุขภาพของแรงงานข้ามชาติ นัน้ สูงกว่าค่าใช้จา่ ยในการให้บริการ แม้จะค�านวณรายได้ จากจ�านวนบัตรประกันสุขภาพเพียงครึง่ หนึง่ ของจ�านวน แรงงานที่ได้รับใบอนุญาตท�างานในปีนั้นๆ ก็ตาม16 ดังนัน้ เพือ่ แก้ปญั หำเรือ่ งผลกระทบของแรงงำน ข้ำมชำติตอ่ ระบบบริกำรสุขภำพ กำรให้แรงงำนข้ นข้ำมชำติ ทุกคนและผู้มีปัญหำสถำนะบุ นะบุคคลทุกประเภทสำมำรถ นะบ ซื้อบัตรประกันสุขภำพ จะท�ำให้รำยได้รวมของกองทุนนี้ ใหญ่มำกพอ เชื่อว่ำจะลดปัญหำค่ำใช้จ่ำยติดลบของ โรงพยำบำลต่ ลต่ำงๆ ททั​ั้งยังมีเม็ดเงินเหลือพอจ้ำงบ งบุคลำกร เพิ่มเติม ตำมจ�ำนวนผู้มำใช้บริกำรจริงได้ด้วย

10

อุ บัติเหตุและ ถนนอันตราย ในประเทศไทย

ในแต่ละปี มีคนเสียชี วิตจากอุ บัติเหตุบนท้องถนนของเมืองไทยราว 12,000 คน นอกจากวัฒนธรรมการขับรถและความรับผิดชอบของคนไทยที่เป็ นสาเหตุสว่ นหนึ่ง ของปั ญหาแล้ว รากเหง้าของปั ญหาที่ส�าคัญยังมาจากสภาพถนนที่อันตราย เช่ น การไม่มปี ้ ายบอกทางที่ชั ดเจน ความมืด - สว่างของเส้นทาง พืน้ ผิวที่ช� ารุดเสียหาย และที่ถกู วิจารณ์มาตลอดปี ก็คอื การสร้างทางแยกรูปตัววาย (Y) ที่ไม่ได้มาตรฐาน

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 145

อุ บตั เิ หตุทางถนน ปั ญหาเรือ้ รังของประเทศ สังคมไทยเปลี่ยนวิถีชีวิตมาใช้การสัญจรทางบก ภายหลังที่รับเอาการพัฒนาไปสู่ความทันสมัยมาเป็น นโยบายน�าของประเทศ เกิดการพัฒนาโครงสร้างพืน้ ฐาน อย่างขนานใหญ่ เช่น การสร้างพื้นทีร่ องรับการขยายตัว ของอุตสาหกรรม และเส้นทางเชื่อมโยงเพื่อการขนส่ง รวมทั้งการขยายตัวของจ�านวนประชากร ท�าให้ปรริมาณ การจราจรและการเดินทางบนถนนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อัตราการเกิดอุบัติเหตุบนท้องถนนในประเทศไทยก็ เพิ่มขึ้นตำมกัน กล่าวได้วา่ อุบตั เิ หตุทางถนนเป็นปัญหาร้ายแรง ทีส่ ดุ อย่างหนึง่ ของประเทศไทยในยุคปัจจุบนั มีการตีฆอ้ ง ร้องป่าวให้ชว่ ยกันลดจ�านวนอุบตั เิ หตุในช่วงเทศกาลส�าคัญ ทุกปี เนื่องจากส่งผลให้มีผู้บาดเจ็บ พิการ หรือเสียชีวิต เป็นจ�ำนวนมำก ข้อมูลจากศูนย์วชิ าการเพือ่ ความปลอดภัยทางถนน (ศวปถ.) ระบุวา่ ในช่วงเวลา 10 ปี ตัง้ แต่ปี 2543-2552 ประเทศไทยมีอุบัติเหตุทางถนนเกิดขึ้น 983,076 ครั้ง มีผเู้ สียชีวติ 124,855 ราย และมีผบู้ าดเจ็บสาหัส 151,286 ราย ส่วนข้อมูลจากส�านักงานสถิติแห่งชาติ ปี 2553 ส�ารวจผูม้ อี ายุ 18 ปีขนึ้ ไป ทัว่ ประเทศจ�านวน 50,272,371 คน พบมีผู้เคยประสบอุบัติเหตุทางถนน 1,546,337 คน ในจ�านวนนีเ้ ป็นผูบ้ าดเจ็บ 1,189,133 คน และมี 11,386 คน ที่สูญเสียอวัยวะ และล่าสุด ข้อมูลจากกระทรวง มหาดไทยระบุว่า ในปี 2554 มีผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุ ทางถนนกว่า 10,000 ราย เฉลี่ย 33 คนต่อวัน หรือ 3 คน ทุกๆ 2 ชั่วโมง1 กระทรวงสาธารณสุขระบุว่า อุบัติเหตุทางถนน สร้ า งความเสี ยหายแก่ ประเทศไทยไม่ น ้ อ ยกว่ า ปี ล ะ 1 แสนล้านบาท มีผู้พิการปีละประมาณ 1 แสนคน นอกจากความเสียหายทางเศรษฐกิจแล้ว ยังสร้างปัญหา

146 สุขภาพคนไทย 2556

ด้านสังคมแก่ครอบครัวหรือลูกหลานที่ต้องรับภาระจาก ผู้เสียชีวิตหรือผู้พิการ2 อุบตั เิ หตุทางถนนจึงเป็นปัญหาทีส่ ง่ ผลกระทบต่อ ประเทศอย่างต่อเนือ่ งยาวนาน และสมควรได้รบั การแก้ไข อย่างเร่งด่วนจริงจัง (เสียที!) ที่ผ่านมา เมื่อเกิดอุบัติเหตุทางถนนขึ้นครั้งใด ผู้เกี่ยวข้องมักพุ่งเป้าการสอบสวนไปที่พฤติกรรมของ ผูข้ บั ขีห่ รือสภาพความสมบูรณ์ของยานพาหนะเป็นสาเหตุ แรกๆ ทั้งที่ความจริงแล้วมีปัญหาส�าคัญอีกด้านที่ควร พิจารณาร่วมด้วย ก็คอื สภาพถนนทีอ่ นั ตรายหรือมีจดุ เสีย่ ง ทีอ่ าจก่อให้เกิดอุบตั เิ หตุได้โดยง่าย ดังทีร่ ายงานสถานการณ์ อุบัติเหตุทางถนน3 ระบุว่า กว่า 1 ใน 3 ของอุบัติเหตุ บนถนนของกรมทางหลวงเกิดขึ้นในลักษณะชนกับวัตถุ ริมทางหรือเสียหลักพลิกคว�่าตกถนน ซึ่งสะท้อนว่าถนน ไม่นอ้ ยมีสภาพไม่พร้อมใช้งาน หรือไม่ปลอดภัยแก่ผขู้ บั ขี่ รถตกทางด่วน - จุ ดประเด็นร้อนเรื่องถนน อันตรายในเมืองไทย ในรอบปี 2555 อุบตั เิ หตุทางถนนทีส่ ะเทือนขวัญ มากทีส่ ดุ คงจะได้แก่เหตุการณ์ทรี่ ถยนต์เมอร์เซเดส เบนซ์ รุน่ 300 อี ขับโดย มาธวี วัฒนกุล หรือน้องมายด์ อายุ 21 ปี นิสติ คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ลูกสาวของโกวิท วัฒนกุล ดารานักแสดงรุน่ ใหญ่ พร้อม เพื่อน จักรพงศ์ เจริญผล อายุ 22 ปี พุ่งชนแท่งปูน ตรงแยกตัววายบนสะพานข้ามแยกรัชวิภาแล้วร่วงลงมา กระแทกพื้น เป็นเหตุให้ทั้งสองคนเสียชีวิต เมื่อเช้าตรู่ วันที่ 9 สิงหาคม ก่อนหน้านีใ้ นจุดดังกล่าวเคยมีรถยนต์ ประสบอุบัติเหตุลักษณะเดียวกันจนมีผู้เสียชีวิตมาแล้ว 2 ครั้ง จึงมีการตั้งข้อสังเกตว่าบริเวณดังกล่าวอาจเป็น จุดทีม่ คี วามเสีย่ งและควรแก้ไขปรับปรุงเพือ่ ป้องกันไม่ให้ เกิดอุบัติเหตุขึ้นอีก4

คล้อยหลังเพียงไม่นานก็เกิดอุบัติเหตุอีกราย ในลักษณะคล้ายกัน ในวันที่ 20 สิงหาคม 55 ผู้จัดการ บริ ษั ท น�้ า มั น แห่ ง หน หนึ่ ง ขั บ รถเชฟโรเลต ออพตร้ า ขึน้ ทางด่วนฉลองรัชมุง่ ไปตรวจโรงเก็บน�า้ มันย่านล�าลูกกา พอถึงทางแยกรูปตัววายช่วงสะพานต่างระดับจตุโชติ เกิดเสียหลักพุง่ ชนเสาติดป้ายสัญญาณบอกทาง จนหล่น ลงไปในป่าหญ้าด้านล่าง สภาพรถพังยับ หน่วยกู้ภัย ต้องใช้รถเครนยกรถเก๋งขึ้นมาแล้วงัดเอาร่างคนเจ็บส่ง โรงพยำบำล เบื้องต้นเจ้าหน้าที่คาดว่ารถคันดังกล่าวน่าจะ เบ ขับมาด้วยความเร็วสูง เมือ่ มาถึงทางแยกระหว่างบางนา กับบางปะอินตรงจุดเกิดเหตุ คนขับอาจเกิดความลังเล ตัดสินใจไม่ถูกหรืออาจหลับใน ท�าให้รถเสียหลักพุ่งชน ป้ายบอกทางแยกแล้วไถลตกลงไปจากทางด่วน5 ตามมาด้วยอุบัติเหตุอีกครั้งเมื่อเวลา 00.30 น. วันที่ 27 สิงหาคม 55 รถเก๋งโฟล์ก พาสสาท สีบรอนซ์ เงิ น ได้ พ ลิ ก คว�่ า ไฟลุ ก ไหม้ บ รริ เ วณทางลงทางด่ ว น ประชานุ กู ล ช่ ว งแยกตั ว วาย มี ร ่ อ งรอยการเฉี่ ย วชน ป้ายบอกทาง และกันชนรถกระเด็นไปไกลประมาณ 400 เมตร ในรถมีผู้บาดเจ็บ 2 ราย ผู้โดยสารให้การกับ เจ้าหน้าที่ว่า ก่อนเกิดเหตุได้ดื่มเหล้ากันมา เมื่อมาถึง ทางแยกผู้ขับรถเกิดเปลี่ยนเลนกะทันหัน ส่งผลให้รถ เสียหลักชนแยกตัววาย จนรถคว�่าและเกิดเพลิงไหม้6 จุ ดเสี่ยงบริเวณแยกตัววาย เหตุการณ์สะเทือนขวัญ 3 กรณี ในช่วงเพียง เดือนเดียวข้างต้น ล้วนมีลักษณะคล้ายกันคือ รถทุกคัน พุ่งชนแยกตัววายบนทางด่วนหรือทางต่างระดับ ส่งผล ให้เกิดอุบัติเหตุ สังคมวงกว้างจึงเริม่ มองเห็นสาเหตุการเกิดอุบตั เิ หตุ ที่มากไปกว่าพฤติกรรมของผู้ขับขี่ ด้วยการตั้งค�าถามว่า แยกตัววายบนทางด่วนนั้นมีลักษณะเป็นจุดอันตราย ที่เสี่ยงต่อการเกิดอุบัติเหตุ และสมควรที่จะแก้ปัญหา โดยรีบด่วนหรือไม่

ย้อนกลับไปในปี 2553 ศาสตราวุฒิ พลบูรณ์ นักวิจัยศูนย์วิจัยอุบัติเหตุแห่งประเทศไทย และอาจารย์ ประจ�าคณะวิศวกรรมศาสตร์ สถาบันเทคโนโลยีแห่งเอเชีย (เอไอที) เคยตั้งข้อสังเกตถึงจุดเสี่ยงเกิดอุบัติเหตุที่เรียก ว่า “จุดก้างปลารูปตัววาย” หลังพบสถิตวิ า่ เกิดอุบตั เิ หตุ ในบริเวณดังกล่าวหลายครั้ง และมีผู้เสียชีวิตทุกครั้ง เพราะการทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) ออกแบบ ก่อสร้างให้เป็นลักษณะทางแรมป์ลาดต�า่ และเป็นเนินสูง ตรงทางแยกด้านหน้าก�าแพงทางด่วนเพ นเพือ่ ลดแรงกระแทก การก่อสร้างในลักษณะนี้ต่างประเทศยกเลิกแล้ว เพราะ หากรถขับมาด้วยความเร็วสูง บางจังหวะจะท�าให้รถ เหินตัวและตกลงมาด้านล่างได้7 ขณะที่ สุวฒั น์ เชาว์ปรีชา นายกวิศวกรรมสถาน แห่งประเทศไทย ในพระบรมราชูปถัมภ์ ระบุถึงกรณีรถ ตกทางด่วนในปี 2555 ว่าไม่อยากให้มองว่าปัญหาอยู่ที่ การออกแบบถนนอย่างเดียว การหาที่มาของอุบัติเหตุ ต้องค�านึงถึงองค์ประกอบอื่นๆ ด้วย ทั้งสติคนขับ ช่วง เวลาเกิดเหตุ และสัญญาณจราจรบริเวณนัน้ การออกแบบ ขอบกั้นช่วงแยกตัววายให้มีลักษณะเป็นสโลปนั้นท�า ถูกต้องแล้ว เพราะหากรถซึง่ ขับไม่เร็วมากมาชน สามารถ แฉลบออกทางซ้ายหรือขวาได้8 ส่วน นพ.ธนะพงศ์ จินวงษ์ ผูจ้ ดั การศูนย์วชิ าการ เพือ่ ความปลอดภัยทางถนน (ศวปถ.) มูลนิธสิ าธารณสุข แห่งชาติ มีความเห็นต่อกรณีนี้ว่า จากเหตุการณ์ที่ มาธวี หรือน้องมายด์ ขับรถพุง่ ชนแท่งปูนแยกตัววายบน สะพานข้ามแยกรัชวิภา พบว่ายังมีถนนที่มีลักษณะเสี่ยง เช่นเดียวกันนีท้ วั่ กรุงเทพฯ มากกว่า 100 จุด โดยเฉพาะ ต�าแหน่งทางยกระดับและทางลงทางด่วนต่างๆ ที่มี ลักษณะเป็นแยกตัววาย ซึง่ ลาดชันและไม่มเี ครือ่ งป้องกัน หรือสัญลักษณ์เตือนให้ระวัง เมื่อรถขับด้วยความเร็ว หากชนจะเหินขึ้น ท�าให้ตกจากทางแล้วมีผู้เสียชีวิตได้ ซึ่งป้องกันเบื้องต้นได้ด้วยการติดไฟแสงสว่าง ป้ายเตือน ในระยะไกลกว่าเดิม และติดอุปกรณ์ลดแรงกระแทก หาก รถเสียหลักพุ่งชนจะเหมือนชนสปริง ท�าให้ลดการเหิน และตกจากที่สูงได้

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 147

ทั้งนี้ จุดที่เสี่ยงต่อการเกิดอุบัติเหตุในกรุงเทพฯ มีจุดใหญ่ๆ ดังนี้คือ บริเวณทางด่วนขั้นที่ 2 ตรงทาง ลงพระราม 6 บริเวณทางด่วนขั้นที่ 2 จุดทางลงยมราช บริ เ วณทางยกระดั บ ศรี อ ยุ ธ ยา พระราม 9 ถนน บรมราชชนนี และทางแยกรัชวิภา ทางแยกทั้งหมด มีลกั ษณะเป็นรูปตัววาย หากรถวิง่ ด้วยความเร็วมากกว่า ที่ก�ำหนดคือ 30 - 40 กม./ชม. แล้วชนแท่งปูนรูปตัววาย จะส่งผลให้รถเหินและตกลงมาจนเกิดอุบัติเหตุ9 ทางด้าน กันวีร์ กนิษฐพงศ์ ศูนย์วิจัยอุบัติเหตุ แห่งประเทศไทย สถาบันเทคโนโลยีแห่งเอเชีย ระบุว่า ย้อนกลับไป 3 - 4 ปีก่อน มีอุบัติเหตุลักษณะเดียวกันนี้ เกิดขึ้นบ่อย สาเหตุที่รถยนต์พุ่งชนหัวเกาะหรือก�ำแพง ตรงกลางทางแยกรูปตัววายนั้น ทางวิศวกรรมเรียกว่า “กอร์แอเรีย” (Gore Area) ส่วนใหญ่เกิดจากผู้ขับขี่ ใช้ความเร็ว และลังเล หรือตัดสินใจไม่ได้วา่ จะไปทางใด ท�ำให้รถเสียหลักพุ่งเข้าชนหัวเกาะในที่สุด และบางครั้ง แยกตัววายอยู่บริเวณหลังทางโค้งหรือทางขึ้นเนิน เมื่อ ผู้ขับขี่เห็นว่ามีทางแยกก็อยู่ในระยะกระชั้นชิดเกินไป จนตัดสินใจไม่ทัน รถจึงพุ่งเข้าชนหัวเกาะ10 แนวทางในการแก้ไขปัญหาเรื่องนี้ นักวิชาการ และผู ้ เ กี่ ย วข้ อ งหลายฝ่ า ยได้ เ สนอทางออกตรงกั น โดยการติดตั้งอุปกรณ์ลดแรงกระแทกที่เรียกว่า Crash Cushion ไว้ตรงหัวเกาะบริเวณแยกตัววายบนทางด่วน และทางต่างระดับ อุปกรณ์ Crash Cushion มีลกั ษณะเป็นสีเ่ หลีย่ ม ผืนผ้า คล้ายแบริเออร์รมิ ขอบทาง แต่ทำ� จากโพลีคาร์บอเนต ซึง่ เป็นพลาสติกคุณภาพสูง ภายในมีโครงสร้างเป็นโลหะ เมื่อมีรถยนต์พุ่งชนจะคล้ายชนกับขดสปริง สามารถ รับแรงปะทะที่ความเร็วได้มากกว่า 80 กม./ชม. ส�ำรวจถนนอันตรายทัว่ กทม. และมาตรการ แก้ไข และเช่นเคย จากเหตุโศกนาฏกรรมที่น้องมายด์ และเพื่อนขับรถตกสะพานข้ามแยกรัชวิภา ส่งผลให้ หน่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ งเร่ ง ส� ำรวจถนนที่ มี จุ ด อั น ตราย ทั่วกรุงเทพฯ 148 สุขภาพคนไทย 2556

อั ย ยณั ฐ ถิ น อภั ย ผู ้ ว ่ า การการทางพิ เ ศษ แห่งประเทศไทย (กทพ.) เปิดเผยว่าจุดเสี่ยงอันตราย บนทางด่วนมีทั้งสิ้น 13 จุดคือ ทางลงจตุโชติ, ทางลง ด่านรามอินทรา 1 ทิศทางมีนบุร,ี ทางลงด่านรามอินทรา 1 ทิศทางหลักสี่, ทางลงด่านประชาอุทิศ, ทางแยก ต่างระดับพระราม 9, ทางแยกทางลงดาวคะนอง/ สมุทรสาคร, ทางแยกต่างระดับท่าเรือ ทิศทางท่าเรือดาวคะนอง, ทางแยกทางลงด่านบางนา ก.ม. 9 - 2, ทาง แยกเข้าด่านบางพลีน้อย, ทางแยกเข้าด่านบางปะกง 1, ทางแยกต่างระดับพญาไท, ทางแยกต่างระดับบางโคล่ และทางลงด่านคลองประปา 1 อย่างไรก็ตาม กทพ. ได้ออกมาตรการป้องกัน ไว้ 2 แนวทาง ได้แก่ มาตรการเชิงรุกเพื่อเตือนผู้ขับขี่ หรือปรามไม่ให้เกิดอุบัติเหตุ เช่น การติดตั้งกล้อง ตรวจจับความเร็ว การกวดขันวินยั จราจร ขณะทีม่ าตรการ เชิ ง รั บ จะมุ ่ ง ลดความเสี่ ย งหรื อ บรรเทาความรุ น แรง ของอุบัติเหตุ โดยติดตั้งอุปกรณ์อ�ำนวยความปลอดภัย เช่น อุปกรณ์ดูดซับแรงกระแทก สัญญาณไฟกระพริบ แถบชะลอความเร็ ว แผงกั้ น ระบบแสงไฟส่ อ งสว่ า ง ผิวจราจรแรงเสียดทานสูง รวมทั้งมาตรการก� ำหนด ขีดจ�ำกัดความเร็วที่เหมาะสม (Speed Limit) จากสถิตพิ บว่าเกิดอุบตั เิ หตุบนโครงข่ายทางด่วน ซึ่งรวมระยะทางทั้งหมดประมาณ 200 กิโลเมตร เฉลี่ย ปีละกว่า 1,000 ราย สาเหตุสว่ นใหญ่เกิดจากการเฉีย่ วชน และมีผู้เสียชีวิตเฉลี่ยปีละ 10 - 20 ราย โดยปี 2554 มีผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุบนทางด่วนสูงกว่าที่ผ่านมา จ�ำนวน 30 ราย ด้านธีระชน มโนมัยพิบลู ย์ รองผูว้ า่ ฯ กทม. ระบุ ว่า สมัยผู้ว่าฯ พิจิตต รัตตกุล เคยส�ำรวจเส้นทางและ โค้งอันตราย พบว่าทัว่ ทัง้ กทม. มีมากกว่า 70 จุด ส่วน ใหญ่เป็นโค้งชื่อดังที่ประชาชนรู้จักกันดี เช่น โค้ง 100 ศพถนนรัชดาภิเษก นอกจากนั้น บนทางยกระดับได้ ก�ำหนดจุดเสีย่ งไว้ 18 จุด ได้แก่ สะพานยกระดับจตุรทิศ (เลียบบึงมักกะสัน) 4 จุด สะพานยกระดับคูข่ นานลอยฟ้า บรมราชชนนี 6 จุด สะพานยกระดับรัชวิภา 4 จุด สะพาน ข้ามแยกเอกมัยเหนือ 1 จุด สะพานลอยข้ามแยกบางกะปิ

1 จุด สะพานลอยข้ามแยกรามค�ำแหง 1 จุด และ สะพานลอยข้ามแยกพระรามที่ 2 จ�ำนวน 1 จุด11 ส�ำนักการจราจรและขนส่ง (สจส.) กทม. เป็น หน่วยงานหลักที่ด�ำเนินการแก้ไข โดยเร่งติดตั้ง Crash Cushion ทีแ่ ยกตัววายในบริเวณจุดเสีย่ งบนทางยกระดับ ข้างต้น รวมทั้งปรับปรุงกายภาพรอบบริเวณจุดเสี่ยง เช่น การตีเส้นชะลอความเร็วเพิม่ เติมในจุดคับขันบนทาง ยกระดับทุกแห่ง การเพิ่มหมุดไฟกระพริบและเสาบอก แนวเลีย้ วตรงทางแยก เพือ่ เตือนผูข้ บั ขีใ่ ห้ชะลอความเร็ว ลง เนือ่ งจากใกล้ถงึ ทางโค้งอันตราย พร้อมติดตัง้ ป้ายเตือน ป้ายแนะน�ำการใช้เส้นทาง ป้ายจ�ำกัดความเร็ว และป้าย แจ้งเข้าโค้งให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น12 ภัยจากถนนยุ บตัว อุบัติเหตุที่มีสาเหตุจากถนนอีกอย่างหนึ่งก็คือ เรื่องถนนยุบตัว ซึ่งเกิดขึ้นหลายครั้งบนถนนของหลาย พืน้ ที่ ในรอบปี 2555 พบเหตุการณ์ถนนยุบตัวหลายครัง้ ด้วยกัน ดังนี้ • ครัง้ แรกเมือ่ 18 มีนาคม บริเวณถนนพระราม 4 ฝั่งขาเข้า ใกล้ไฟแดงแยกวิทยุ ใต้สะพาน ไทย - เบลเยี่ยม เยื้องสถานีรถไฟใต้ดินลุมพินี (ประตู 2) พื้นถนนเกิดการยุบตัวเป็นหลุม ขนาดใหญ่ กว้าง 5 เมตร ลึก 2 เมตร • วันที่ 2 เมษายน ทางเดินเท้าทรุดตัวบริเวณ หน้าร้านอาหารไก่ย่างกลางกรุง ระหว่าง ซอย 21 - 23 ถ.พระราม 3 เขตบางคอแหลม เป็นหลุมลึก 3 เมตร กว้าง 5 เมตร ยาว 22 เมตร เกิดจากก�ำแพงกันดินทรุดตัว ถล่มจน ดึงทางเท้าลงไปด้วย

• วันที่ 11 เมษายน เกิดหลุมขนาดกว้าง 60 ซม. ยาว 60 ซม. ลึ ก 1 เมตร บริ เ วณหน้ า หอศิลปวัฒนธรรมกรุงเทพฯ ถนนพญาไท ขาออก ใกล้ แ ยกปทุ ม วั น สาเหตุ ม าจาก ท่อระบายน�ำ้ เกิดการทรุดตัว • วันที่ 3 สิงหาคม ถนนสะพานข้ามคลองเปรม ประชากร ข้างห้างสรรพสินค้าไอที สแควร์ ทรุดตัวเป็นหลุมขนาดใหญ่ กว้าง 3 เมตร ลึก 1.5 เมตร เกิดจากชั้นทรายใต้ผิวถนน ถูกน�้ำกัดเซาะ • วันที่ 9 สิงหาคม เกิดหลุมขนาดใหญ่ลึก 1 เมตร กว้าง 1 เมตร ยาวกว่า 3 เมตร บริเวณ กลางแยกสวัสดี ซ.สุขุมวิท 31 หน้าโรงเรียน สวัสดีวิทยา เนื่องจากระหว่างที่เจ้าหน้าที่การ ประปานครหลวง (กปน.) วางท่อส่งน�ำ้ ประปา ใช้เครือ่ งขุดเจาะถนนท�ำให้ทอ่ ประปาแตก แล้ว น�ำดินกลบทับบริเวณทีเ่ กิดเหตุโดยไม่ได้ระบาย น�้ ำ ออก เมื่ อ ฝนตกดิ น จึ ง อ่ อ นตั ว และทรุ ด เป็นหลุม กทม. จึงด�ำเนินการส�ำรวจโดยใช้เครือ่ ง Ground Penetrating Radar (GPR) พบถนนและทางเท้า ที่มีความเสี่ยงยุบตัวถึง 155 จุด อาทิ ถนนเสรีไทย, ลาดปลาเค้า, ลาดพร้าว - วังหิน, โชคชัย 4, นาคนิวาส, สุคนธสวัสดิ,์ นิมติ ใหม่, รามค�ำแหง ซอย 24, ศรีนครินทร์, ราษฎรพัฒนาตัดถนนรามค�ำแหง ปลายซอยรามค�ำแหง 118, สหบุรานุกจิ ราชวงศ์, เยาวราช เจริญกรุง, พระราม ที่ 1, พระราม 3, พระราม 4, สุขมุ วิท, เพชรบุร,ี พหลโยธิน, บ�ำรุงเมือง, สุขสวัสดิ์, พระราม 5 และพระราม 6 โดยหากพบบริเวณใดเป็นโพรงอยู่ใต้ดินก็จะเปิดผิวถนน ปรับปรุงซ่อมแซมทันที13 10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 149

สิง่ ทีค่ นกรุงเทพฯ ยังไม่คอ่ ยรูก้ ค็ อื เหตุการณ์ถนน ยุบตัวยังอาจเกิดขึ้นได้เสมอๆ เนื่องจากเป็นจังหวัดที่มี กำรก่อสร้ำงขนำดใหดให- ท่ ว่ั ไปตลอดเวลำ ทัง้ ก่อสร้ำงตึ งตึกสสูง วางท่อประปาขนาดใหญ่ ก่อสร้างรถไฟฟ้า ฯลฯ ไม่นบั รวมการซ่อมแซมต่อเติมและลงทุนของเอกชนรายย่อย อันตรายจากถนนต่างจังหวัด แต่ละปีมผี ไู้ ด้รบั บาดเจ็บและเสียชีวติ จากอุบตั เิ หตุ บนท้องถนนทั่วประเทศไทยจ�านวนมาก โดยเฉพาะใน ช่วงเทศกาลวันหยุดยาว เช่น ปีใหม่และสงกรานต์ แม้วา่ สาเหตุหลักมักเป็นประเด็นพฤติกรรมของผูข้ บั ขีท่ ขี่ าดวินยั

ขับรถเร็วเกินก�าหนด ขับรถโดยประมาท หรือดื่มสุรา ขณะขับรถก็ตาม แต่อีกเหตุผลหนึ่งที่ต้องพิจารณาร่วม ด้วยก็คือปัญหาของถนนที่มีจุดเสี่ยงหรือจุดอันตรายจน ท�ำให้เกิดอุบัติเหตุขึ้นอย่ำงซ�้ำซำก ทางโค้งและจุดเสีย่ งอันตรายทัว่ ประเทศมีประมาณ 87 โค้ง ดังทีก่ รมทางหลวงเปิดเผยผลการศึกษาจุดอันตราย บนทางหลวงจากข้อมูลสถิติอุบัติเหตุจราจรปี 2549 มีอุบัติเหตุเกิดขึ้น 12,919 ครั้ง มีผู้เสียชีวิต 1,647 ราย บาดเจ็บ 11,129 ราย พบจุดอันตรายบนทางหลวง 784 แห่ง บางแห่งมีอุบัติเหตุเกิดซ�้าไม่น้อยกว่า 3 ครั้งต่อปี ส่วนใหญ่อยู่ในบริเวณทางร่วมแยกและทางโค้ง14

การเปรียบเทียบจำนวนจุดตัดอันตรายและจำนวนจุดอันตรายตอระยะทาง 100 กม. พ.ศ. 2551 จำแนกรายจังหวัด จำนวนจุดอันตราย

จำนวนจุดอันตรายตอระยะทาง 100 กม.

ไมมี 1-20 21-40 41-60 มากกวา 60

ที่มา: ไพบูลย์ สุริยะวงศ์ไพศาล (บรรณาธิการ). 2554. รำยงำนสถำนกำรณ์ รณ์อุบัติเหตุทำงถนนของประเทศไทย ปี พ.ศ. 2553. กรุงเทพฯ: มูลนิธิ ไทยโรดส์ และศูนย์วิจัยอุบัติเหตุแห่งประเทศไทย สถาบันเทคโนโลยีแห่งเอเชีย, หน้า 38.

150 สุขภาพคนไทย 2556

โดยแต่ละจังหวัดต่างก็มีถนนที่เป็นจุดอันตราย ในพื้นที่ตนเอง เช่น ที่จังหวัดแพร่ส�ารวจพบถนนที่เกิด อุบัติเหตุบ่อยจ�านวน 10 จุด15 จังหวัดขอนแก่น ส�ารวจ พบจุดอันตรายทีม่ กั เกิดอุบตั เิ หตุบอ่ ยครัง้ ได้แก่ หน้าห้าง สรรพสินค้าโลตัส เอ็กซ์ตร้า ช่วงระหว่างขอนแก่น-น�า้ พอง, ตรงข้ามเทสโก้โลตัส (สาขาโนนม่วง) บริเวณหน้าร้าน ขายเฟอร์นเิ จอร์ SR ขอนแก่น, หน้าบริษทั สยามคูโบต้า ขอนแก่น, หน้าโรงเรียนสาธิตมหาวิทยาลัยขอนแก่นและ ไฟแดงทางเข้ามหาวิทยาลัยขอนแก่น (ประตูมอดินแดง), บริเวณหน้าศูนย์หวั ใจสิรกิ ติ ิ์ (แยกกังสะดาล), ซอยสวัสดี ก่อนถึงจุดกลับรถหน้า กก. 4 บก. ทล., หน้าศาลปกครอง, หน้าบริษัทราชาแมชชินารี มีผู้เสียชีวิตในจุดดังกล่าว ไม่ต�่ากว่าเดือนละ 4 ศพ และเก และเกิดอุบัติเหตุประมาณ ปีละ 300-400 ครั้ง16 อุ บัติเหตุจุดตัดรถไฟทัว่ ประเทศ เหตุรถไฟชนรถยนต์บริเวณจุดตัดทีไ่ ม่มเี ครือ่ งกัน้ เป็นอีกรูปแบบหนึ่งของอุบัติเหตุทางถนนที่ได้ยินข่าว บ่อยครัง้ และมักจบลงด้วยความรุนแรงถึงขัน้ เสียชีวติ เสมอ ดังข้อมูลจากเครือข่ายลดอุบัติเหตุ ระบุว่าสถิติอุบัติเหตุ จากจุดตัดรถไฟแต่ละปีเฉลีย่ สูงถึง 150 ครัง้ มีผเู้ สียชีวติ และได้รับบาดเจ็บหลายร้อยคน สร้างความเสียหาย ต่อเศรษฐกิจมหาศาล ข้อมูลจากการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ระบุวา่ ปัจจุบนั มีจดุ ตัดรถไฟกับถนนทัว่ ประเทศถึง 2,449 จุด ในจ�านวนนี้เป็นจุดตัดที่ไม่มีเครื่องกั้น ทั้งสิ้น 988 จุด ซซึง่ รฟท. จะด�าเนินการแก้ไขภายในระยะเวลา 5 ปี ยุทธนา ทัพเจริญ ผู้ว่าการ รฟท. เปิดเผยว่าใน ปี 2554 ได้ใช้งบประมาณกว่า 400 ล้านบาท เข้าไป ติดตัง้ เครือ่ งกัน้ ถนนในจุดตัดต่างๆ 121 จุด ในปี 2555 ด�าเนินการเพิ่มอีก 79 จุด และปีงบประมาณ 2556 จะด�าเนินการอีก 256 จุด เชื่อว่าจะช่วยบรรเทาปัญหา อุบัติเหตุที่เกิดขึ้นกับจุดตัดรถไฟได้อย่างเห็นผล17

ใช้ชีวิตอย่างไรในถนนอันตราย ความสูญเสียครั้งแล้วครั้งเล่าที่เกิดขึ้นต่อผู้ที่ ประสบอุบัติเหตุ ตัวเลขข้อมูล สถิติ และข้อเท็จจริงใน เรื่องสภาพไม่พร้อมใช้สัญจรได้อย่างมีประสิทธิภาพของ ถนนทัว่ ประเทศ รวมทัง้ อันตรายข้างทาง ทีม่ สี ดั ส่วนของ การเกิดอุบัติเหตุอันตรายข้างทางสูงถึงร้อยละ 40-45 ของอุบัติเหตุทั้งหมดที่เกิดขึ้นบนทางหลวงแผ่นดิน18 ของอ สมควรสรุปได้วา่ อุบตั เิ หตุทางถนนทีเ่ กิดขึน้ ในประเทศไทย นัน้ เป็นปัญหาใหญ่ทมี่ คี วามส�าคัญเพียงพอควรยกให้เป็น วาระแห่งชาติ และทุกภาคส่วนต้องร่วมด้วยช่วยกัน โดยในภาครัฐนั้น ได้มีการตั้งหน่วยงานดูแล โดยตรงคือ ศูนย์อา� นวยการความปลอดภัยทางถนน เมือ่ 31 มกราคม 2546 มีแผนแม่บทความปลอดภัยทางถนน พ.ศ. 2552-2555 ทั้งประกาศให้ปี พ.ศ. 2554-2563 เป็นทศวรรษความปลอดภัยทางถนน ขณะที่ในภาค ประชาสังคมก็มีหลายกลุ่มองค์กรเข้ามาร่วมมีบทบาท ในการจัดการปัญหาอุบัติเหตุทางถนน ทั้งในด้านการ ประชาสัมพันธ์รณรงค์ และเผยแพร่ข้อมูลสถานการณ์ ต่างๆ เช่น ศูนย์วิชาการเพื่อความปลอดภัยทางถนน โดยมูลนิธสิ าธารณสุขแห่งชาติ หน่วยเฝ้าระวังและสะท้อน สถานการณ์ความปลอดภัยทางถนน มูลนิธิไทยโรดส์ เครือข่ายเฝ้าระวังสถานการณ์ความปลอดภัยทางถนน หรือเครือข่าย Road Safety Watch ศูนย์วจิ ยั อุบตั เิ หตุ แห่งประเทศไทย สถาบันเทคโนโลยีแห่งเอเชีย เป็นต้น แต่ความส�าเร็จของการสร้างความปลอดภัยบน ถนนหนทางยังขึน้ อยูก่ บั ความตระหนักร่วมของสังคมไทย ด้วย เพราะนอกจากการสร้างวัฒนธรรมการใช้รถใช้ถนน ที่อยู่บนพื้นฐานของความรับผิดชอบ เช่น การบังคับ ใช้หมวกนิรภัย การใช้เข็มขัดนิรภัยทุกที่นั่ง เมาไม่ขับ โทรไม่ขับ -ไม่ ไม่ส่งข้อความ ประส ประสิทธิภาพในการบังคับใช้ กฎหมาย ฯลฯ แล้ว หากประเทศไทยสร้างถนนและพืน้ ที่ ข้างทางที่ปลอดภัย โดยค�านึงถึงความปลอดภัยของ ผูข้ บั ขีแ่ ละเดินเท้าเป็นหลักใหญ่ ก็คงจะลดอัตราการเกิด อุบัติเหตุและอัตราการเสียชีวิตเนื่องจากถนนอันตราย ลงได้ไม่น้อย

10 สถานการณ์เด่นในรอบปี 151

4

ผลงานดี ๆ

ลูกจ้างรับใช้ในบ้านได้รับสิทธิ คุ้มครองเพิ่ม 7 ข้อ

ภิกษุ ณีสงฆ์ในประเทศไทย เริ่มลงหลักปั กฐาน

กระทรวงแรงงานได้ออกกฎกระทรวงแรงงาน ฉบับที่ 14 (2555) ตาม พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.

2541 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมือ่ วันที่ 9 พฤศจิกายน 2555 เพือ่ คุม้ ครองผูใ้ ช้แรงงานรับใช้ในบ้าน ครอบคลุม ทั้งแรงงานชาวไทยและแรงงานข้ามชาติ แรงงานรั บ ใช้ ใ นบ้ า นจะได้ รั บ สิ ท ธิ คุ ้ ม ครอง เพิ่มเติม 7 ข้อด้วยกันคือ (1) มีวันหยุดประจ�ำสัปดาห์ ไม่น้อยกว่าสัปดาห์ละ 1 วัน (2) นายจ้างต้องก�ำหนด วันหยุดตามประเพณี ปีละไม่น้อยกว่า 13 วัน รวมวัน แรงงานแห่งชาติด้วย และหากวันหยุดตามประเพณี ตรงกับวันหยุดประจ�ำสัปดาห์ ให้ลกู จ้างหยุดเป็นวันหยุด ชดเชยเพิ่มอีก 1 วัน (3) ลูกจ้างที่ท�ำงานครบ 1 ปี มีสิทธิหยุดพักผ่อนประจ�ำปี ปีละไม่เกิน 6 วันท�ำงาน (4) ลูกจ้างมีสิทธิลาป่วยตามที่ป่วยจริงได้ และหากลา 3 วันขึ้นไป นายจ้างสามารถขอใบรับรองแพทย์ยืนยัน จากลูกจ้างได้ (5) กรณีลกู จ้างเป็นเด็กอายุตำ�่ กว่า 18 ปี นายจ้างต้องจ่ายค่าจ้างให้กับเด็กโดยตรง (6) ลูกจ้าง ที่ท�ำงานในวันหยุด ต้องได้รับเงินค่าจ้างด้วย และ (7) ลูกจ้างต้องได้ค่าจ้างในวันที่ลาป่วย โดยไม่เกิน 30 วันท�ำงาน หากนายจ้างไม่ปฏิบตั ติ ามกฎกระทรวงจะมีโทษ ตามกฎหมาย เช่น ไม่กำ� หนดให้มวี นั หยุดประจ�ำสัปดาห์ หรือไม่ให้ค่าจ้างคนรับใช้ในวันที่ลาป่วย มีโทษปรับ ไม่เกิน 20,000 บาท และหากนายจ้างไม่จ่ายค่าจ้างให้ คนรับใช้ที่ท�ำงานในวันหยุดมีโทษจ�ำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 100,000 บาท หรือทั้งจ�ำทั้งปรับ แต่ปัญหาก็คือ จะมีใครไปดูแลกวดขันให้มี การปฏิบัติตามกฎกระทรวงที่ประกาศออกมา อย่างค่อนข้างสวยหรูนี้

การบวชเป็ น ภิ ก ษุ ณี เ ป็ น สิ ทธิ ขั้น พื้ น ฐานของ ความเป็นมนุษย์ ส�ำหรับผูห้ ญิงทีต่ อ้ งการเข้าถึงสุขภาวะ ทางจิตวิญญาณ และเนื่องจากการด�ำรงอยู่ในรูปของ นักบวชเอื้อต่อการปฏิบัติธรรมอย่างเข้มข้น ในสังคม พุทธแบบไทย จึงมีผหู้ ญิงต้องการบวชเป็นภิกษุณอี ยูเ่ สมอ สังคมไทยมีภิกษุณีมหายานรูปแรกคือ ภิกษุณีวรมัย กบิลสิงห์ ได้รับการอุปสมบทจากคณะสงฆ์มหายานที่ ไต้หวัน เมือ่ พ.ศ. 2514 ส�ำหรับภิกษุณเี ถรวาทรูปแรก คือ รองศาสตราจารย์ ดร.ฉัตรสุมาลย์ กบิลสิงห์ บุตรี ของภิกษุณวี รมัย ได้รบั การบรรพชาเป็นสามเณรีในประเทศ ศรีลังกา เมื่อ พ.ศ. 2544 และอุปสมบทใน พ.ศ. 2546 ที่ศรีลังกา ได้รับนามฉายาว่า “ธัมมนันทา” ทัง้ นี้ ภิกษุสงฆ์ศรีลงั กาเริม่ ท�ำพิธอี ปุ สมบทภิกษุณี ตามพระวินัยฝ่ายเถรวาทให้แก่ผู้หญิงชาวพุทธทั่วโลก ในประเทศสหรัฐอเมริกา อินเดีย และศรีลงั กา โดยการ ร่วมมือของภิกษุและภิกษุณีมหายาน ส่งผลให้จ�ำนวน ภิกษุณสี ามเณรีในระดับโลกนัน้ เพิม่ ขึน้ ในทุกๆ ประเทศ ประเทศที่มีภิกษุณีมากที่สุด คือ เกาหลี มีประมาณ 8,000 รูป ไต้หวัน ประมาณ 6,000 รูป เวียดนาม ประมาณ 2,000 รูป ศรีลังกา ประมาณ 1,500 รูป ส�ำหรับประเทศไทย ปัจจุบันมีภิกษุณีเถรวาท สายศรีลงั กาไม่ตำ�่ กว่า 20 รูป ภิกษุณมี หายานสายไต้หวัน ประมาณ 10 รูป และสามเณรีเถรวาทสายศรีลงั กาไม่ตำ�่ กว่า 30 รูป ขณะที่ส�ำนักภิกษุณีสงฆ์ซึ่งเป็นคณะสงฆ์ ทางเลือกก็มีจ�ำนวนมากขึ้นอย่างเห็นชัดเจนในที่ต่างๆ ได้แก่ กรุงเทพฯ เชียงใหม่ ยโสธร สมุทรสาคร อุทยั ธานี และสงขลา ซึ่งล้วนท�ำหน้าที่สืบพระพุทธศาสนา มี องค์ความรู้เรื่องพระธรรมที่ชัดเจน ข้อส� ำคัญท�ำให้ “พุทธบริษทั สี”่ ครบถ้วนในสังคมไทย คือ ภิกษุ ภิกษุณี อุบาสก และอุบาสิกา ทุกส� ำนักสงฆ์ที่มีภิกษุณีและ สามเณรี มีกระแสตอบรับทัง้ จากชุมชนและสังคมวงกว้าง ในทางบวกเพิม่ มากขึน้ มีคนมาร่วมสนับสนุนเป็นจ�ำนวน มากขึ้นทุกกิจกรรม และมีก�ำลังศรัทธาจาก ญาติโยมมาเป็นกองหนุนสม�่ำเสมอ

152 สุขภาพคนไทย 2556

เพื่อสุขภาพคนไทย “ครูสอนดี”: โครงการสังคม ไทยร่วมกันคืนครูดีให้ศิษย์ เชิ ดชู ยกย่อง ครูสอนดี

“3 ปี ชุ มชนบ่อแก้ว” จากผู ้สูญเสียที่ดินท�ำกิน สู่เกษตรวิถีอินทรีย์

“ครูสอนดี” เป็นหนึ่งในแผนปฏิบัติการปฏิรูป ประเทศไทย เพือ่ อนาคตคนไทยทีเ่ ท่าเทียมและเป็นธรรม ด�ำเนินงานโดยส�ำนักงานส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้ และคุณภาพเยาวชน (สสค.) เพือ่ ให้คนในสังคมร่วมกัน ยกย่องให้ก�ำลังใจครูสอนดี มุ่งมั่นพัฒนาคุณภาพการ เรียนการสอน และขยายจ�ำนวน “ครูสอนดี” ทีอ่ ทุ ศิ ตน แก่เด็กและเยาวชนผู้ขาดโอกาส เป็นผู้ที่ “สอนเป็นเห็นผล-คนยกย่อง” โดยสามารถจัดการเรียนการสอน ได้ดี พัฒนาต่อเนือ่ ง มีผลการสอนท�ำให้ลกู ศิษย์กา้ วหน้า ในชีวิต และเป็นแบบอย่างที่ดี เป็นที่ยกย่อง โดยเริ่มต้นในปี 2554 มีการเฟ้นหาครูสอนดี จ�ำนวน 20,000 คน จากจ�ำนวนนี้ได้คัดเลือกครูสอนดี ทีส่ อนเด็กด้อยโอกาส เพือ่ รับทุนท�ำงานกับ สสค. จ�ำนวน 600 ทุนต่อปี เป้าหมายสุดท้ายในปี 2556 สังคมไทย จะมีครูสอนดีทั้งสิ้น 60,000 คน กระจายในทุกต�ำบล อย่างน้อย 2-3 คนต่อปี ทั้งนี้ ในเดือนเมษายน 2555 สสค. ได้ประกาศรับรองรายชื่อครูสอนดี 18,871 คน และทุนครูสอนดี 549 คน รวมถึงรับรองรายชื่อจังหวัด ดีเด่น 10 จังหวัดด้วย รางวัลที่ “ครูสอนดี” จะได้รับ คือเกียรติบตั รและเช็ครางวัลคนละ 10,000 บาท ส�ำหรับ “ครู ผู ้ ไ ด้ รั บ ทุ น ครู ส อนดี ” จะได้ รั บ การสนั บ สนุ น งบประมาณ คนละ 250,000 บาท เพือ่ ด�ำเนินโครงการ พัฒนาคุณภาพเด็กและเยาวชนยากล�ำบากโดยครูสอนดี เป็นระยะเวลา 18 เดือน

ทีช่ มุ ชนบ่อแก้ว ต.ทุง่ พระ อ.คอนสาร จ.ชัยภูมิ เกิดการรวมตัวของชาวบ้านที่ได้ผลกระทบจากการที่ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (อ.อ.ป.) เข้ามายึดที่ดิน ท�ำกินของชาวบ้านแล้วปลูกสวนป่ายูคาลิปตัส เมื่อปี 2521 กระทั่งชาวบ้านได้รวมใจกันยึดผืนดินกลับคืนมา เมื่อ 17 กรกฎาคม 2552 เพราะกว่า 30 ปี ที่ อ.อ.ป. เข้ามาปลูกป่ายูคาลิปตัสนั้น นอกจากจะขับไล่ชาวบ้าน ออกจากพื้นที่แล้ว ยังส่งผลให้ผืนดินที่เคยอุดมสมบูรณ์ เสื่อมโทรมลงอย่างเห็นได้ชัด ภายหลังที่ยึดที่กินท�ำกินเดิมกลับมา ชาวบ้าน ใช้เวลา 3 ปี จึงพัฒนาที่ดินให้คืนสู่ความอุดมสมบูรณ์ อีกครัง้ ช่วยกันพลิกพืน้ ผืนดิน และคิดค้นแนวทางจัดการ ที่ดินไปสู่วิถีชีวิตเกษตรกรรมอินทรีย์ ล่วงถึงปีที่ 3 เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน ร่วมกับองค์กรแนวร่วมต่างๆ และชุมชนบ่อแก้ว จึงตกลง ร่วมกันที่จะเปิดหมู่บ้าน เพื่อสร้างความเข้าใจต่อสังคม ว่าเป็นการต่อสู้ด้วยวิธีการเข้ามาท�ำมาหากินในพื้นที่ ปลูกพืชผักในรูปแบบเกษตรอินทรีย์ ไม่ทำ� ลายธรรมชาติ และสิง่ แวดล้อม และแสดงให้สงั คมเข้าใจว่าพืชเศรษฐกิจ เช่น ไม้ยคู าฯ ทีร่ ฐั ส่งเสริมให้ปลูกก่อนหน้านี้ ไม่สอดคล้อง กับการด�ำเนินชีวิตของชาวบ้าน การจัดงานยังเน้น แลกเปลีย่ นประสบการณ์ สรุปบทเรียนเกีย่ วกับการปฏิรปู ทีด่ นิ และการพัฒนาระบบเกษตรกรรมอินทรีย์ ระหว่าง ชาวบ้าน นักวิชาการ และบุคคลทัว่ ไป เพือ่ เป็นช่องทาง ในการน�ำเสนอมาตรการแก้ไขปัญหาทีด่ นิ และทรัพยากร ของเครือข่ายฯ ต่อรัฐบาลและหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องต่อไป

4 ผลงานดีๆ เพื่อสุขภาพคนไทย 153

ปฏิรูป

ประเทศไทย ปฏิรูปโครงสร้างอ�ำนาจ เพิ่มพลังพลเมือง ส�ำหรับการอ้างอิงบทความ: โครงการสุขภาพคนไทย. 2556. ปฏิรูปประเทศไทย ปฏิรูปโครงสร้างอ�ำนาจเพิ่มพลังพลเมือง. สุขภาพคนไทย 2556 (หน้า 154-177). นครปฐม: สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล.

ปฏิรูปประเทศไทย ปฏิรูปโครงสร้างอ�ำนาจ เพิ่มพลังพลเมือง ต้องปฏิรูปประเทศไทย?

ป

ระเทศไทยในวันนี้มีปัญหาซับซ้อนหลายด้าน แต่ที่ ส�ำคัญมากกว่าเรือ่ งอืน่ ใดคือ ความไม่เป็นธรรมและ ความเหลื่อมล�้ำทางสังคม ซึ่งสะสมพอกพูนมายาวนาน ความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล�้ำนั้นเป็น โรคร้ายชนิดหนึง่ ทีบ่ นั่ ทอนศักยภาพของบุคคลและสังคม ให้อ่อนแอขาดพลังที่จะก้าวเดินไปข้างหน้าอย่างมั่นคง สังคมที่ตกอยู่ในสภาพเช่นนี้เป็นสังคมที่เสียดุลยภาพ ส่วนต่างๆ ท�ำงานได้ไม่เต็มศักยภาพเหมือนร่างกาย ที่เจ็บป่วย ถ้าไม่ได้รับการเยียวยาอย่างถูกวิธีก็จะถึง จุดเสื่อมที่ยากจะฟื้นฟู แม้ทผี่ า่ นมาจะมีความพยายามหลายต่อหลายครัง้ ที่จะแก้ปัญหาความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล�้ำใน สังคมไทย แต่กไ็ ม่สมั ฤทธิผ์ ลอย่างยัง่ ยืน ปัญหาบางอย่าง อาจบรรเทาลงได้ชั่วระยะเวลาหนึ่งแต่ไม่นานก็กลับมา ได้อกี บางอย่างรุนแรงมากขึน้ กว่าเดิมด้วยซ�ำ้ ทีเ่ ป็นเช่นนี้ ก็เพราะการแก้ปัญหาที่แล้วมานั้นส่วนใหญ่เป็นการแก้ ภายในกรอบวิธคี ดิ แบบรวมศูนย์อำ� นาจไว้ทสี่ ว่ นกลาง โดย ใช้กลไกภาครัฐเป็นหลัก ขณะที่โครงสร้างหลายอย่างที่ เอือ้ ต่อความไม่เป็นธรรมและความเหลือ่ มล�ำ้ ก็ยงั ไม่ได้รบั การแก้ไขอย่างถึงแก่น อีกทัง้ ชุมชน ท้องถิน่ และประชาชน ซึง่ เป็นผูร้ บั ผลของความไม่เป็นธรรมและความเหลือ่ มล�้ำ โดยตรงก็ไม่ได้มีส่วนร่วมเท่าที่ควร จึงไม่ท�ำให้เกิดการ เปลีย่ นแปลงทีต่ น้ ตอแท้จริงของปัญหา ความไม่เป็นธรรม 156 สุขภาพคนไทย 2556

และความเหลื่อมล�้ำที่ท�ำให้คนไทยแตกต่างกันอย่าง สุดขั้ว จึงมีแต่เพิ่มทวีมากขึ้น สถานการณ์และเงื่อนไขต่างๆ ที่เป็นอยู่ในวันนี้ สุกงอมพอที่สังคมไทยจะได้รับการเยียวยา เพื่อขจัด “พยาธิสภาพทางสังคม” (social pathology) และสร้าง ภาวะสมดุลให้สว่ นต่างๆ ได้ท�ำหน้าทีอ่ ย่างเต็มสมรรถนะ และสอดประสานกัน เหมือนร่างกายของคนที่มีสุขภาพ แข็งแรง ถึงเวลาปฏิรูปประเทศไทย!

ความเหลื่อมล�้ำในสังคมไทย ในทุกสังคมมีความแตกต่างระหว่างผูค้ น เพราะ ธรรมชาติของมนุษย์ที่เกิดมาย่อมไม่เหมือนกัน เหมือน นิ้วมือทั้งห้าที่มีขนาดไม่เท่ากันโดยธรรมชาติ แต่ความ แตกต่างเช่นนัน้ ไม่ใช่ความเหลือ่ มล�ำ้ และไม่ได้เป็นปัญหา สังคมที่รุนแรง ตราบเท่าที่ไม่มี “ปัจจัย” จากภายนอก เข้ามาเกี่ยวข้อง ปัจจัยที่ว่านั้นอาจมีที่มาจากหลายทาง แต่ทสี่ ำ� คัญทีส่ ดุ คือโครงสร้างอ�ำนาจสังคม ซึง่ ท�ำให้ผคู้ น มีสทิ ธิและโอกาสไม่เท่ากัน ในการเข้าถึงทรัพยากรอันเป็น ฐานของการด�ำรงชีวิต การที่สิทธิและโอกาสในเรื่องต่างๆ ของคนเรา ถูกโครงสร้างอ�ำนาจท�ำให้แตกต่างกันนัน้ ถ้าพูดในภาษา ของนักวิชาการก็คือ “ความเหลื่อมล�้ำในความสัมพันธ์

ตารางที่ 1 ความเหลื่อมล�้ำในสังคมไทย มิติความเหลื่อมล�้ำ

รูปธรรมของความเหลื่อมล�้ำ

ทรัพย์สิน และรายได้

· กลุ่มคนที่รวยสุด 20% แรก ครอบครองทรัพย์สินร้อยละ 69 ของทั้งประเทศ ขณะที่คนร้อยละ 20 ที่จนสุดมีทรัพย์สินเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น · ปี 2553 บัญชีเงินฝากในธนาคารที่มีเงินตั้งแต่ 10 ล้านบาทขึ้นไป มี 70,181 บัญชี แต่เป็นของคน ราว 35,000 คน เท่านั้น เงินในบัญชีของคนเหล่านี้รวมกันแล้วมี 2.9 ล้านล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 40 ของเงินฝากทั้งระบบ ขณะที่บัญชีเงินฝากที่มีเงินไม่เกิน 50,000 บาท มี 70.1 ล้านบัญชี แต่มีเงินรวมกัน 300,973 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 4 ของเงินฝากทั้งระบบเท่านั้น · ในปี 2553 คนไทย 500 คนแรกทีม่ หี นุ้ ในตลาดหลักทรัพย์มากทีส่ ดุ มาจากตระกูลคนรวย 200 ตระกูล เท่านั้น · จังหวัดระยองมีผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อหัวเฉลี่ย 1,035,536 บาท/ปี จังหวัดศรีสะเกษมีผลิตภัณฑ์ มวลรวมต่อหัวเฉลี่ย 29,174 บาท/ปี

ที่ดิน

· ปี 2547 ครัวเรือนเกษตร 889,022 ครัวเรือนไม่มีที่ท�ำกิน 517,263 ครัวเรือนมีที่ดินแต่ไม่พอท�ำกิน และ 811,279 ครัวเรือนมีทดี่ นิ แต่ไม่มเี อกสารสิทธิ์ ขณะทีร่ อ้ ยละ 30 ของทีด่ นิ ทีม่ กี ารถือครองทัง้ หมด อยู่ในมือของคนรวยแต่ปล่อยให้รกร้าง ไม่ได้ท�ำประโยชน์ หรือท�ำไม่เต็มที่ · ปี 2553 ส.ส. และ ส.ว. 580 คน มีที่ดินในครอบครองรวมทั้งสิ้น 69,942 ไร่ หรือคนละประมาณ 120 ไร่ · การศึกษาการถือครองที่ดินใน 8 จังหวัดเมื่อปี 2551 พบว่าใน 4 จังหวัด เจ้าของที่ดินรายใหญ่ที่สุด 50 รายแรกในจังหวัดถือครองที่ดินรวมกันแล้วเกินร้อยละ 10 ของที่ดินทั้งจังหวัด

น�้ำและพลังงาน

· ปี 2552 มีพนื้ ทีก่ ารเกษตรทัว่ ประเทศ 131 ล้านไร่ ในจ�ำนวนนีเ้ ป็นทีด่ นิ ทีไ่ ด้รบั น�ำ้ จากระบบชลประทาน ประมาณ 36 ล้านไร่ (ร้อยละ 27 ของทั้งหมด) อยู่ในภาคกลาง 17 ล้านไร่ ภาคเหนือ 9 ล้านไร่ ภาคอีสาน 6 ล้านไร่ และภาคใต้ 4 ล้านไร่ · การจัดการน�ำ้ ท่วมทีจ่ งใจผันน�ำ้ ออกไม่ให้ทว่ มเมืองใหญ่ เช่น กรุงเทพมหานคร และนิคมอุตสาหกรรม แต่ปล่อยให้ท่วมพื้นที่รอบนอก และพื้นที่เกษตรกรรมในชนบท ดังที่เกิดขึ้นในกรณีน�้ำท่วมใหญ่ ในรอบ 5-6 ปีที่ผ่านมา เป็นปัญหาทั้งในด้านความเหลื่อมล�้ำ ความไม่เป็นธรรม และการละเมิดสิทธิ ของประชาชนที่ได้รับผลกระทบ · ในปี 2549 ห้างสรรพสินค้าใหญ่ 3 แห่ง ในกรุงเทพมหานคร (สยามพารากอน มาบุญครอง และ เซ็นทรัลเวิลด์) ใช้ไฟ 279 ล้านหน่วย มากกว่าปริมาณไฟฟ้าที่จังหวัดแม่ฮ่องสอนใช้ในปีเดียวกัน 4 เท่า (ปี 2549 แม่ฮ่องสอนใช้ไฟ 65 ล้านหน่วย)

ทรัพยากรทางทะเล · ปี 2552 ปริมาณสัตว์น�้ำในอ่าวไทยที่จับโดยใช้อวนลากได้ประมาณ 23 กิโลกรัม/ชั่วโมง ลดลง จากเมื่อปี 2509 ซึ่งได้ประมาณ 132 กิโลกรัม/ชั่วโมง ร้อยละ 91 ของสัตว์น�้ำที่จับนั้นเป็นการจับ และชายฝั่ง โดยเรือประมงเชิงพาณิชย์ ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 12 ของเรือประมงทั้งหมด ขณะที่ชุมชนประมงตาม แนวชายฝั่ง ราว 6,000 ครัวเรือน จับสัตว์น�้ำเพียงร้อยละ 9 เท่านั้น การกระจาย งบประมาณ เพื่อการพัฒนา

· 15 จั ง หวั ด ที่ มี ร ะดั บ การพั ฒ นาสู ง มาก (วั ด จากดั ช นี ค วามก้ า วหน้ า ของคน หรื อ Human Achievement Index) ได้รับงบลงทุนต่อหัวสูงสุด (7,509.52 บาท) ขณะที่ 18 จังหวัด ที่ระดับ การพัฒนาต�่ำมากได้รับงบลงทุนต่อหัวต�่ำสุด (2,796.30 บาท) ทั้งๆ ที่ควรจะกลับกัน เพื่อลด ความเหลื่อมล�้ำ (ข้อมูลประมาณปี 2551)

ปฏิรูปประเทศไทย 157