La crisis en el pago de las jubilaciones del régimen AFAP: Análisis crítico de los cambios propuesto by Gabriela Vilariño

21 abril 2017

La crisis en el pago de las jubilaciones del régimen AFAP: Análisis crítico de los cambios propuesto por el BCU años

1992 - 2017

Representación Social en el B.P.S.

La crisis en el pago de las jubilaciones del régimen AFAP: Análisis crítico de los cambios propuesto por el BCU

años

E Q U I P O D E R E P R E S E N TAC I Ó N DE LOS TRABAJADORES EN EL BPS

1992 - 2017

Representación Social en el B.P.S.

INDICE 1. Introducción

2. Las prestaciones del ahorro individual: regulación actual y aspectos críticos

3. Cambios propuestos por el BCU

4. Algunos impactos y simulaciones sobre los cambios propuestos

5. Aspectos jurídicos

6. Reflexiones finales

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La crisis en el pago de las jubilaciones del régimen AFAP: Análisis crítico de los cambios propuesto por el BCU

1. Introducción Existe un amplio consenso sobre la situación crítica que actualmente atraviesa el pago de las jubilaciones del régimen AFAP. Quizá la conducta de las aseguradoras, encargadas del pago de estas jubilaciones, sea la mejor prueba: mientras las privadas abandonaron el mercado hace ya más de una década, el BSE se mantiene participando a pérdida (U$S 50 millones en 2016) y denunciando que la situación proyectada para los próximos años es insostenible. A partir de esta realidad, sobre fines del año pasado, el BCU divulgó una propuesta de cambios para el cálculo de las jubilaciones con consecuencias previsiblemente negativas para los trabajadores. El objetivo de este documento es analizar desde el punto de vista crítico tanto la regulación actual que determina el pago de las jubilaciones del régimen de ahorro individual, así como los cambios propuestos recientemente por el BCU. De concretarse, estos cambios supondrán un parche para el sistema de ahorro individual que, lejos de cumplir sus promesas, continúa avanzando en el recorte de las ya muy menguadas futuras jubilaciones que al día de hoy es posible proyectar. Como se sabe, desde 1996 el país cuenta con un régimen de seguridad social mixto, en que coexisten un sistema de reparto solidario administrado por el BPS con un régimen de ahorro individual a cargo de las AFAP. Quienes integran este régimen mixto vuelcan una parte de sus aportes al régimen solidario o de reparto del BPS y la otra parte la destinan a una cuenta de ahorro individual en una AFAP. Mientras el régimen de reparto se basa en la solidaridad intergeneracional (los trabajadores activos aportan para pagar a los pasivos), el régimen de ahorro individual consiste en que cada trabajador ahorra parte de su salario para utilizarlo en el momento en que se retira. El monto a cobrar por el régimen solidario está claramente definido ya que dependiendo de la edad de retiro y los años trabajados, el BPS aplica una tasa de reemplazo sobre un promedio de los sueldos declarados1. En el caso del régimen de ahorro individual, la prestación o renta vitalicia no la pagará la AFAP sino una aseguradora, y dependerá de lo que cada uno logre ahorrar en su cuenta restando las comisiones y sumando la rentabilidad obtenida por cada administradora de fondos. Esta última es una prestación indefinida sujeta a variables que pueden presentar alta volatilidad, por lo que presenta un mayor riesgo que la jubilación que otorga el régimen de reparto.

Se toma el promedio de los mejores 20 años, incrementándose hasta en un 5% si queda por debajo del promedio de los últimos 10 años.

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El documento se estructura de la siguiente manera. En la segunda parte se describe y analiza críticamente la regulación actual. A continuación, se detallan los cambios que pretende implementar el Banco Central y los aspectos más cuestionables de la propuesta. En la cuarta parte se analizan la incidencia de algunos de estos cambios en las futuras jubilaciones. Posteriormente, en la quinta sección, se realiza un breve análisis jurídico. El documento culmina con algunas reflexiones finales.

2. Las prestaciones del ahorro individual: regulación actual y aspectos críticos2 A diferencia del régimen solidario que a través de las tasas de reemplazo brinda una prestación definida y “comprensible” para la mayoría de los trabajadores, en el caso de la jubilación por la capitalización individual la prestación a cobrar es incierta y su forma de cálculo extremadamente compleja. La prestación es incierta o indefinida porque depende del dinero que cada persona logre acumular en su cuenta, restándole la comisión y sumándole la rentabilidad obtenida por la AFAP. Por lo tanto, hasta el momento del retiro, el trabajador no sabe cuánto será su jubilación, ya que depende de variables que no se conocen. Es un sistema de riesgo, ya que la rentabilidad de las inversiones puede atravesar períodos de volatilidad que determine alzas o bajas en el momento que el trabajador decide retirarse. Este riesgo ha sido parcialmente mitigado por la creación del subfondo de retiro, pero no eliminado. Una vez que la persona accede a los requisitos para cobrar su jubilación o renta vitalicia, cada AFAP transfiere a una aseguradora -actualmente el BSE- el dinero ahorrado. De acuerdo a la normativa vigente, para la determinación de esa renta o jubilación mínima, las aseguradoras dividen los ahorros por las denominadas primas que fueron calculadas por la Superintendencia de Seguros del BCU y que dependen del sexo y la edad de la persona. Esto último significa que, a diferencia de lo que cabría esperar por una prestación de seguridad social, personas de distinto sexo que tengan el mismo ahorro acumulado no cobrarán la misma prestación. Si bien la compleja fórmula para el cálculo de dichas primas se presenta en el Anexo, a continuación se analizan los insumos utilizados para su cálculo. En primer lugar se considera una Tabla de Mortalidad desactualizada que proviene del Censo de 1996 extendida hasta los 110 años y ajustada con un recargo del 20%. Para cada edad, la Tabla de Mortalidad muestra la probabilidad de morir según el sexo de una persona, por ejemplo, establece que un hombre que llega a los 66 años tendría una probabilidad de morir a esa edad de 2,52% mientras que para una mujer de la misma edad la probabilidad sería de 1,16%. En relación al recargo del 20%, este reduce las probabilidades de morir lo que genera una disminución en el monto de la renta vitalicia a pagar debido a la mayor esperanza de vida del 2

Está sección fue elaborada en base a una descripción similar realizada en “A 20 años del régimen de ahorro individual: Entre el lucro como fin y el fin del lucro”, documento presentado por el ERT-BPS en abril de 2016.

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beneficiario. Por ejemplo, sin la aplicación de dicho recargo, la probabilidad de que un hombre de 66 años muera a esa edad es de 3,15% pero el Banco Central la reduce a 2,52%, provocando una baja en la prestación. Este recargo del 20%, que ha sido objeto de varios cuestionamientos en el pasado, fue recientemente analizado técnicamente por la Asesoría General del BPS que concluyó que no había justificación de ningún tipo para establecer un recargo de esa magnitud. Si bien dentro de los cambios regulatorios propuestos por el BCU está la actualización de la tabla de mortalidad y una significativa reducción de este recargo (pasaría a ser menor al 1%), conviene tener presente que estos son los parámetros que se han usado durante estos 21 años y son los actualmente vigentes. En relación al recargo de mortalidad del 20%, de no estarse aplicando, las rentas vitalicias serían entre 7% y 15% más altas según el sexo y la edad de personas mayores a 60 años. Un segundo insumo para el cálculo de las rentas vitalicias mínimas son las probabilidades de generar derecho a pensión, discriminadas de acuerdo al sexo y edad de las personas. La inclusión de este componente, estimado en base a distribución de la población por estado civil proporcionada por el INE, determina una menor renta vitalicia para quienes, según su edad y sexo, tienen mayor probabilidad teórica de tener un beneficiario con derecho a pensión. Además, en la regulación vigente, para el caso de las mujeres, se realiza el supuesto de que solo una de cada mil tienen cónyuge con derecho a pensión, dado que el viudo la cobra solo en caso de no tener recursos suficientes. Este último supuesto, que “beneficia” a las mujeres reduciendo a casi 0% la probabilidad de tener beneficiario con derecho a pensión, mitiga su menor renta vitalicia producto de su mayor esperanza de vida. Como se verá más adelante en la tabla de rentas mínimas, de acuerdo a la normativa actual, la conjunción de ambos efectos determina que las diferencias entre hombres y mujeres no sean tan importantes, lo que de todas formas no deja de resultar injustificable desde un enfoque de prestación de seguridad social. El tercer y último insumo para el cálculo de la renta vitalicia es la denominada tasa de interés técnico, cuya fijación está a cargo del Banco Central. Dado que las jubilaciones se ajustan por IMS, la tasa es fijada en Unidades Reajustables (que varían según IMS) y tiene por objeto dar cuenta de la rentabilidad que deberían alcanzar las aseguradoras por invertir los ahorros acumulados por los trabajadores. Lamentablemente, la incidencia de este parámetro en las futuras jubilaciones es conocida: hasta mayo de 2012 su valor era de 3% y desde el 1º de junio de ese año quedó fijado en 1,5%, lo que supuso una reducción de hasta casi 20% de las futuras jubilaciones para quienes se retiren a los 60 años. Como se mencionó antes, a partir de las tasas de mortalidad, la probabilidad de generar derecho a pensión y la tasa de interés técnico, se calculan las rentas vitalicias mínimas que debe pagar cualquier aseguradora. A continuación se presenta una tabla con las primas actuales por sexo y algunas edades seleccionadas. Cada celda de la tabla muestra la renta mínima mensual que actualmente debe pagar cada aseguradora por cada 1.000 Unidades Reajustables ahorradas.

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Cuadro I: Tabla de rentas mínimas por sexo y edades seleccionadas (cada 1.000 UR) Masculino

Femenino

Edad

RM (1000 UR)

60,00

4,20

65,00

4,87

4,92

70,00

5,78

5,92

75,00

7,08

7,39

80,00

9,02

9,57

Fuente: BCU

Aunque son leves, el cuadro anterior muestra las diferencias que se producen entre hombres y mujeres. Así como en un sistema de salud no se penaliza económicamente a los más propensos a enfermarse por su mayor gasto esperado, en un sistema de pensiones no parece adecuado diferenciar a los beneficiaros en relación a su expectativa de vida o la probabilidad que tienen de generar pensiones. Esta clase de diferenciaciones, que como se verá más adelante se profundizan con las medidas que adoptaría el BCU, están reñidas con principios básicos de la seguridad social y son particularmente ilustrativas del espíritu y filosofía que guían el régimen de ahorro individual.

3. Cambios propuestos por el BCU Ante la crítica situación en el pago de jubilaciones de este sistema, el Banco Central elaboró una propuesta con cambios en prácticamente todos los parámetros que intervienen en el cálculo de la jubilación, así como también introdujo variantes metodológicas trascendentes como la eliminación de la renta mínima que deben pagar las aseguradoras ante un determinado nivel de ahorro3. Dichos cambios, aun sujetos a la consulta pública y pasibles de tener algún tipo de modificaciones, está previsto que comiencen a operar en enero de 2018. Los principales cambios propuestos son: a) En primer lugar, se actualizarán las tablas de mortalidad que además pasarán a ser dinámicas, lo que implica que incorporan el aumento en la esperanza de vida para generaciones más jóvenes. Esta actualización implica que aumente en aproximadamente 2 años la esperanza de vida. Adicionalmente, está previsto que se reduzca significativamente el injustificado recargo actual de 20% en la mortalidad, pasando a ser 3

Otro aspecto relevante que explica el problema de las aseguradoras es el denominado “descalce”, que consiste en que las aseguradoras deben ajustar periódicamente la jubilación por Índice Medio de Salarios (IMS) pero actualmente no existe un mercado financiero desarrollado en esa unidad para invertir el ahorro de los trabajadores. Esta situación, que supone un riesgo importante para las aseguradoras, ha originado anuncios de una posible emisión de deuda en una unidad que acompañe el IMS, pero dicha posibilidad escapa al ámbito de acción del Banco Central y tampoco forma parte del análisis desarrollado en este documento.

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de 0,69% para hombres y de 0,74% para mujeres. Mientras el primer efecto tiende a reducir las futuras jubilaciones, la casi eliminación del mencionado recargo genera un efecto opuesto que tiende a neutralizar casi por completo este cambio.

b) En segundo lugar, el Banco Central propone también actualizar las probabilidades de generar derecho a pensión. En este caso, mientras para los hombres dicha actualización implica probabilidades algo menores (mejorando la futura renta vitalicia), en el caso de las mujeres la actualización determina probabilidades de generar pensión bastante mayores a las empleadas actualmente (empeorando la futura renta vitalicia). Si bien dichas probabilidades siguen siendo inferiores a la de hombres, el diferencial se vuelve mucho menor, dejando al descubierto la comentada penalización hacia las mujeres por su mayor esperanza de vida. Es un hecho que los regímenes de capitalización individual tienden a agudizar las brechas de género. En un sistema que depende del aporte de cada individuo, los menores salarios relativos y la menor densidad de cotización de las mujeres provoca que perciban menores jubilaciones, lo que se ve agravado por repartir su ahorro entre mayor cantidad de meses dada su mayor esperanza de vida. Por el contrario, en los sistemas de reparto, la fórmula de cálculo no incorpora parámetros vinculados al género, lo que, unido a la existencia de prestaciones mínimas y a la mayor esperanza de vida de las mujeres, determina una redistribución implícita de hombres a mujeres que tiende a reducir la mencionada brecha. Esta discriminación de género, propia de los regímenes de capitalización individual, ha motivado que en algunos países de la región se introdujeran tablas de mortalidad unisex. Por su parte, en Europa, desde hace algunos años la utilización de tablas de mortalidad unisex como medida de no discriminación de género se ha extendido a los seguros privados. c) En relación a la tasa de interés técnico se prevén implementar varios cambios. En primer lugar ya no habrá una tasa de interés única como la que rige actualmente, sino una curva de tasas para los diferentes horizontes temporales en que las aseguradoras efectúan las inversiones. Además, está previsto que esa curva de tasas de interés se actualice cada 6 meses a partir de las cifras que surjan del propio sistema financiero. Dado que no hay un mercado desarrollado de instrumentos financieros en UR de donde observar la curva de tasas en UR, se utilizará la curva de tasas en UI restándole un 2,4% que sería lo que crecería el salario real o la productividad en promedio a largo plazo. La curva de tasas en UI la publica diariamente la bolsa electrónica de valores (BEVSA) y se toma el promedio móvil de los datos de los últimos 12 meses. Como es sabido, las tasas de interés en el mercado financiero suelen presentar alta volatilidad y esta actualización semestral del interés técnico generará cambios importantes en las rentas vitalicias según el período en que se jubila la persona. A modo 5

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de ejemplo, en el siguiente gráfico se observan las curvas de rendimiento observadas a fines de 2015 y a principios de 2016. El gráfico muestra el valor de la tasas de interés para cada uno de los años que conforman un horizonte temporal de 30 años. Gráfico I: Curva de rendimiento para períodos seleccionados 5.0%

4.5% 4.0%

3.5% 3.0%

2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5%

0.0% 1

10 13 I sem. 2016

19 22 II sem 2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos de BEVSA

Tal como puede observarse, entre un semestre y otro se produce una diferencia muy importante entre las tasas. Mientras la curva de tasas de interés que se hubiera utilizado en el segundo semestre de 2015 se ubica mayormente entre 1,6% y 2% (promedio 1,76%), la empleada en el primer semestre de 2016 se sitúa por encima del 2,5% en la mayor parte del período (promedio 2,60%). Como se verá más adelante, este diferencial de tasas de interés repercute de forma importante en el monto de la jubilación, generando en este caso una diferencia significativa entre jubilarse en diciembre de 2015 o enero del año siguiente. Estas diferencias de tasas de interés entre un semestre y otro se tornan incluso más importantes en períodos de alta volatilidad del mercado financiero. Por ejemplo, en el Gráfico II se presentan las curvas de rendimiento correspondientes al primer y segundo semestre de 2010. En este caso, mientras en el primer tramo de 2010 la tasas de interés en promedio se situaba en 4,33%, a partir de julio en promedio pasa a ubicarse en 2,32%, generando una muy importante reducción en el monto de las jubilaciones de quienes hubieran postergado su retiro tan solo unas semanas. Gráfico II: Curva de rendimiento para períodos seleccionados 5.0% 4.5%

4.0% 3.5%

3.0% 2.5% 2.0%

1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 1

II sem 2010

I sem. 2010

Fuente: Elaboración propia en base a datos de BEVSA

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Cabe agregar que en otros períodos la tasa de interés técnico ha estado muy por debajo del 1,5% en que se ubica actualmente. Por ejemplo, en el segundo semestre de 2013 en promedio se ubicó en 0,24%, una cifra muy baja que hubiera representado un perjuicio muy grande para quienes se retiraron en ese momento. El cambio más crítico: un “margen” libre para las aseguradoras. Los cambios en los parámetros comentados hasta este momento resultan relativamente menores respecto al cambio propuesto más importante: Frente a un determinado ahorro por parte del trabajador, estos parámetros ya no determinan una renta mínima a pagar por todas las aseguradoras, sino que la nueva regulación propone que se utilicen como “referencia” para que cada aseguradora fije un “margen bruto” que considere sus costos administrativos y ganancias esperadas.

Por lo tanto, todos estos parámetros en juego ya no definen un mínimo (como sí lo definen hoy) sino una referencia sobre la cual las aseguradoras cargan sus costos y ganancias sin que opere ningún valor máximo al establecimiento de dichos márgenes. Esto, en última instancia, significa que el regulador otorga total libertad para que las aseguradoras determinen el valor de la jubilación sin ninguna clase de restricción. Simplemente deberán “transparentar” el margen que utilizan, como actualmente es de público conocimiento las comisiones que cobran cada una de las AFAP por administrar los ahorros. Entonces, los parámetros que actualmente determinan las rentas mínimas, con estos cambios pasarían a conformar lo que se llama la “renta teórica pura”, a partir de la cual las aseguradoras descuentan el porcentaje que entienden necesario para garantizar la viabilidad del “negocio”. Si bien ante los problemas que enfrentan las aseguradoras es previsible que estos cambios terminarán reduciendo el monto de las futuras jubilaciones, se hace difícil proyectar el impacto concreto que podrían tener, ya que se incorpora una variable altamente discrecional de manejo privado como lo es el “margen bruto” que definirán las aseguradoras y que, además, podrán modificar a lo largo del tiempo tantas veces como crean conveniente. A un sistema plagado de riesgos e incertidumbre para los trabajadores se le agrega una dimensión más. Parece claro que este cambio, el más trascendente de todos los propuestos, tendería a solucionar buena parte de los problemas del BSE y configuraría un escenario mucho más favorable para que las aseguradoras privadas retornen al mercado ante las mayores posibilidades de lucro que se ofrecen. Sin embargo, la solución encontrada es a costa de reducir el monto de las jubilaciones, que pasan a ser la variable de ajuste del sistema, que ya no solo garantiza el lucro en la etapa de acumulación sino ahora también se propone hacerlo en la etapa de desacumulación.

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Se puede argumentar que una eventual competencia tendería a mantener muy bajo el denominado “margen bruto” que aplicarán las aseguradoras. Sin embargo, con mayor énfasis que en el caso de las AFAP, no parece un mercado propicio para la competencia ya que la elección de la aseguradora se realiza al momento de jubilarse (y ya no se modifica más), por lo que no cabría esperar que alguna persona (siempre que esté bien informada) no elija la aseguradora que le ofrezca la mejor jubilación. Ante esto, parece más previsible esperar un comportamiento propio de un oligopolio que acuerda un nivel de “precios” que garantice la ganancia de todos, respecto a la idea de una competencia que favorezca en este caso a los futuros jubilados. Un último aspecto importante a señalar está vinculado a las decisiones que las personas tomaron en el pasado bajo un marco regulatorio que ahora se pretende modificar. Tanto en lo que tiene que ver con la opción del artículo 8 de la ley Nº 16.713 como con las instancias de asesoramiento que realizó el BPS para revocar la opción o directamente desafiliarse, el trabajador contaba con unas reglas de juego que ahora cambiarían drásticamente. Todos los posibles cálculos sobre proyecciones de la jubilación por el régimen de ahorro individual se basaron en parámetros y metodologías de cálculo que se modificarían, con lo cual dichas instancias de asesoramiento que incidieron directamente en la toma de decisiones se verían seriamente cuestionadas. Lo mismo ocurre con las simulaciones que suelen realizar las AFAP y la propaganda basada en montos jubilatorios que no se cobrarán. Se tuvo un marco regulatorio durante más de 20 años que funcionó para la propaganda, la toma de decisiones a futuro y para proyecciones, pero cuando el sistema madura y crece el monto de jubilaciones a pagar, se modifica en perjuicio de los trabajadores.

4. Algunos impactos y simulaciones sobre los cambios propuestos En esta sección se abordan tres aspectos. En primer lugar se cuantifica el perjuicio o penalización para las mujeres por su mayor expectativa de vida. En segundo lugar se realiza una simulación sobre cuánto cambiarían las jubilaciones ante cambios en la curva de interés técnico que se propone incorporar. Por último, se realiza un análisis de sensibilidad sobre las jubilaciones ante el uso de diferentes niveles de “margen bruto” por parte de las aseguradoras. I.

La penalización a la mujer Como ya se señaló, la actualización de las tabas de mortalidad y las probabilidades de generar derecho a pensión dejan al descubierto una discriminación de género propia de esta clase de regímenes de capitalización individual: ante un mismo nivel de ahorro, las mujeres accederán a una jubilación menor por su mayor expectativa de vida.

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En el siguiente cuadro se muestra la Renta Teórica Pura (RTP) para hombres y mujeres que quedaría vigente con los cambios propuestos4. Para cada edad, los valores muestran cuántas Unidades Reajustables (UR) por mes cobra la persona por cada 1.000 UR ahorradas. Por ejemplo, cada 1000 UR ahorradas, mientras los hombres de 60 años cobrarían 4,88 UR por mes, la mujeres de la misma edad cobrarían 4,65 UR. La última columna es que la muestra la discriminación mencionada, con un perjuicio o penalización para la mujer de entre 4,9% y 6,1% en el monto de la jubilación según la edad. Cuadro II: Renta Teórica Pura. Edades seleccionadas

Edad 60.00 65.00 70.00 75.00

HOMBRES RTP (1000 UR)

MUJERES RTP (1000 UR)

4.88 5.63 6.69 8.22

4.65 5.32 6.30 7.79

Diferencia favorable a HOMBRES 4.9% 5.8% 6.1% 5.4%

Fuente: Elaboración propia

II.

La incidencia del interés técnico El siguiente análisis pretende mostrar cómo influyen los cambios de estas curvas de rendimiento en el monto de las jubilaciones. Para ello, se realiza el supuesto simplificador que no se alteran otros parámetros como la mortalidad, el margen bruto, el valor de los ahorros u otras variables. Para el análisis se trabaja con 4 curvas de rendimiento: la más reciente correspondiente a la que operaría durante el primer semestre de 2017 y otras 3 que presentan valores bien diferentes entre sí y se corresponden con el I semestre de 2015, II semestre de 2013 y II semestre de 2009. Gráfico III: Curva de rendimiento para períodos seleccionados 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 I sem 2017

I sem. 2015

II sem 2013

II sem 2009

Fuente: Elaboración propia en base a datos de BEVSA

Para este análisis especifico se supuso un margen bruto de las aseguradoras de 0%, pero los resultados son idénticos ante la fijación de cualquier margen bruto siempre que, como cabe esperar, sea similar para todas las edades y sexos.

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A partir del supuesto de un margen bruto aplicado por las aseguradoras de 0% 5, a continuación se comparan las jubilaciones que regirían en 2017 con aquellas que se corresponden con las curvas de interés técnico vigentes en otros períodos. Lógicamente, mientras las curvas más bajas correspondientes a I semestre de 2015 y II semestre 2013 determinan menores jubilaciones, en caso de regir un interés técnico tan elevado como en el II semestre de 2009 se observarían mayores jubilaciones. En el siguiente cuadro se observa la magnitud de los cambios en las jubilaciones. Por ejemplo, con una curva de rendimiento como la del II semestre de 2013, las jubilaciones serían entre 23% y 27% más bajas respecto a las de 2017. Por el contrario, la curva del II semestre de 2009 determinaría jubilaciones de entre un 20% y 26% más altas en comparación con las que se calcularían hoy. Cuadro III: Renta Teórica Pura para diferentes curvas de rendimiento (cada 1.000 UR) Edad

I sem 2017 Hombre Mujer

Hombre

4,877

4,651

4,113

5,009

4,766

4,240

5,150

4,890

4,375

5,300

5,023

4,519

5,460

5,167

4,673

5,631

5,321

4,837

5,814

5,488

5,014

6,010

5,668

5,203

6,220

5,863

5,406

6,446

6,074

5,626

6,689

6,303

5,862

I sem 2015 Var Mujer -15,7% 3,912 -15,4% 4,023 -15,0% 4,143 -14,7% 4,271 -14,4% 4,409 -14,1% 4,559 -13,8% 4,720 -13,4% 4,894 -13,1% 5,083 -12,7% 5,289 -12,4% 5,513

Var -15,9% -15,6% -15,3% -15,0% -14,7% -14,3% -14,0% -13,6% -13,3% -12,9% -12,5%

Hombre 3,558 3,674 3,799 3,932 4,073 4,225 4,389 4,564 4,753 4,958 5,178

II sem 2013 Var Mujer -27,0% 3,378 -26,6% 3,480 -26,2% 3,591 -25,8% 3,709 -25,4% 3,837 -25,0% 3,975 -24,5% 4,125 -24,1% 4,288 -23,6% 4,464 -23,1% 4,656 -22,6% 4,865

Var -27,4% -27,0% -26,6% -26,2% -25,7% -25,3% -24,8% -24,4% -23,9% -23,3% -22,8%

Hombre 6,106 6,247 6,395 6,553 6,721 6,900 7,090 7,294 7,511 7,744 7,993

II sem 2009 Var Mujer 25,2% 5,853 24,7% 5,975 24,2% 6,104 23,6% 6,243 23,1% 6,391 22,5% 6,551 22,0% 6,722 21,4% 6,906 20,8% 7,104 20,1% 7,318 19,5% 7,550

Var 25,9% 25,4% 24,8% 24,3% 23,7% 23,1% 22,5% 21,8% 21,2% 20,5% 19,8%

Fuente: Elaboración propia

Con una regulación de este tipo, por cada 1.000 U.R. ahorradas por una trabajadora de 60 años, mientras a fines de 2009 habría obtenido 5,86 U.R. de jubilación, a fines de 2013 ese mismo ahorro le hubiera reportado una jubilación de 3.38 U.R. Esto significa una caída del monto jubilatorio superior al 42%6. Por lo tanto, resulta claro que esta variante metodológica de que se vaya modificando semestralmente la tasas de interés técnico agrega un dosis adicional de incertidumbre y genera serios problemas de “inequidad horizontal”, es decir, que personas con similares características y ahorro acumulado reciban jubilaciones diferentes debido al momento en que deciden retirarse.

Se mantienen las conclusiones empleando cualquier otro valor de margen bruto. Se puede argumentar que pueda existir una relación inversa entre el valor de la tasa de interés y el valor del Fondo de Ahorro Previsional lo que podría mitigar este efecto. De todas formas, las magnitudes son suficientemente altas como para mostrar evidentes problemas de inequidad horizontal en función del período en que se retira el trabajador. 6

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III.

La fijación del margen bruto por parte de las aseguradoras Como ya se explicó, los cambios regulatorios que propone implementar el BCU generarían una tabla de Rentas Teórica Puras según el sexo y la edad de las personas. Si bien existe la tentación de comparar estos valores con los que surgen de la actual tabla de Rentas Mínimas presentadas al principio del documento, dicho análisis carece de mayor validez principalmente por dos motivos: a. Sobre la Renta Teórica Pura las aseguradoras aplicarán un margen bruto que no tiene valor máximo y que además puede ser modificado cada vez que las aseguradoras lo crean conveniente. b. Las Renta Teórica Pura vigente para el primer semestre de 2017 puede ser sensiblemente diferente de la vigente en el segundo semestre del año o en 2018, debido a los cambios ya analizados en la curva de interés técnico. De todas formas, aunque se desconoce la tasa de interés que regirá en 2018 y tampoco se sabe el margen que aplicarán las aseguradoras, a continuación se busca determinar el posible impacto de estos cambios en las futuras jubilaciones a partir de diferentes alternativas en relación a estas variables. Para ello, por un lado se utilizan dos curvas de interés técnico alternativas: i) la vigente en el primer semestre de 2017 como la referencia más reciente y II) buscando evitar la volatilidad, también se emplea la curva de rendimiento que surge del promedio de los últimos 5 años, una medida tal vez más apropiada para un horizonte menos afectado por la coyuntura actual7. Por otro lado, se trabaja con los siguientes niveles alternativos de margen bruto: 5%, 12% y 20%. A continuación se presentan los cambios observados a partir de los supuestos empleados. Por ejemplo, si en 2018 se observara la misma curva de rendimiento que estaría vigente hoy, con un margen bruto de 5% las jubilaciones se incrementarían entre un 1% y un 10% según la edad de la persona. En cambio, con un margen bruto de 12% las mujeres ya obtendrían una pérdida de entre 2,6% y 6,3% y si el margen bruto fuera de 20%, la pérdida para las mujeres se aproximaría al 15% a medida que avanza la edad.

Esta curva de rendimiento promedio de los últimos 5 años es menor a la que regiría en el primer semestre de 2017, ya que esta última configura una observación relativamente más alta que las observadas en los últimos 10 semestres.

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Cuadro IV: Jubilación en UR con interés de 2017 según margen (cada 1.000 UR) Edad

Vigente Hombre Mujer

Hombre

4,203

4,204

4,633

4,307

4,330

4,759

4,440

4,465

4,892

4,568

4,608

5,035

4,708

4,761

5,187

4,868

4,923

5,349

5,024

5,096

5,523

5,185

5,281

5,709

5,372

5,479

5,909

5,551

5,692

6,123

5,783

5,922

6,354

Margen Bruto 5% Var Mujer 10,2% 4,418 10,5% 4,528 10,2% 4,646 10,2% 4,772 10,2% 4,908 9,9% 5,055 9,9% 5,213 10,1% 5,384 10,0% 5,569 10,3% 5,770 9,9% 5,988

Var 5,1% 4,6% 4,1% 3,6% 3,1% 2,7% 2,3% 2,0% 1,7% 1,4% 1,1%

Hombre 4,291 4,408 4,532 4,664 4,805 4,955 5,116 5,288 5,473 5,672 5,886

Margen Bruto 12% Var Mujer 2,1% 4,093 2,3% 4,194 2,1% 4,303 2,1% 4,421 2,1% 4,547 1,8% 4,683 1,8% 4,829 2,0% 4,988 1,9% 5,159 2,2% 5,345 1,8% 5,546

Var -2,6% -3,1% -3,6% -4,1% -4,5% -4,9% -5,2% -5,6% -5,8% -6,1% -6,3%

Hombre 3,901 4,007 4,120 4,240 4,368 4,505 4,651 4,808 4,976 5,157 5,351

Margen Bruto 20% Var Mujer -7,2% 3,721 -7,0% 3,813 -7,2% 3,912 -7,2% 4,019 -7,2% 4,133 -7,5% 4,257 -7,4% 4,390 -7,3% 4,534 -7,4% 4,690 -7,1% 4,859 -7,5% 5,042

Var -11,5% -11,9% -12,4% -12,8% -13,2% -13,5% -13,9% -14,1% -14,4% -14,6% -14,9%

Fuente: Elaboración propia

Estas simulaciones son especialmente gráficas para advertir el mayor perjuicio relativo de un cambio de este tipo sobre las mujeres. En cualquiera de los escenarios construidos, siempre las mujeres se encuentran menos favorecidas o más perjudicadas que los hombres respecto a la situación actual. Esto no debe interpretarse como una crítica a que se plantee modificar o actualizar parámetros que lo requieran, sino que el cuestionamiento se centra en que se “castigue” a la mujer por su mayor esperanza de vida, un aspecto propio de los regímenes de ahorro individual. La siguiente simulación, seguramente más apropiada que la anterior, se realiza a partir del promedio de curvas de tasas de interés registradas en los últimos 5 años. Este análisis, menos afectado por la actual coyuntura de tasas de interés relativamente altas, es más contundente en evidenciar el perjuicio sobre las futuras jubilaciones. Mientras con un margen bruto de 5% las pérdidas pueden ascender a un 10% para las mujeres, si el margen fuera de 20% se originarían pérdidas de entre 17% y 25% respecto a la regulación actual. Cuadro V: Jubilación en UR con interés promedio 5 años según margen (cada 1.000 UR) Edad

Vigente Hombre Mujer

Hombre

4,203

4,204

4,027

4,307

4,330

4,144

4,440

4,465

4,270

4,568

4,608

4,404

4,708

4,761

4,547

4,868

4,923

4,700

5,024

5,096

4,864

5,185

5,281

5,040

5,372

5,479

5,229

5,551

5,692

5,433

5,783

5,922

5,653

Margen Bruto 5% Var Mujer -4,2% 3,832 -3,8% 3,935 -3,8% 4,045 -3,6% 4,164 -3,4% 4,292 -3,5% 4,431 -3,2% 4,580 -2,8% 4,743 -2,6% 4,918 -2,1% 5,109 -2,2% 5,317

Var -8,9% -9,1% -9,4% -9,6% -9,8% -10,0% -10,1% -10,2% -10,2% -10,2% -10,2%

Hombre 3,730 3,839 3,955 4,079 4,212 4,353 4,505 4,669 4,844 5,033 5,237

Margen Bruto 12% Var Mujer -11,3% 3,550 -10,9% 3,645 -10,9% 3,747 -10,7% 3,857 -10,5% 3,976 -10,6% 4,104 -10,3% 4,243 -10,0% 4,393 -9,8% 4,556 -9,3% 4,733 -9,4% 4,926

Var -15,6% -15,8% -16,1% -16,3% -16,5% -16,6% -16,7% -16,8% -16,8% -16,9% -16,8%

Hombre 3,391 3,490 3,596 3,709 3,829 3,958 4,096 4,244 4,404 4,576 4,761

Margen Bruto 20% Var Mujer -19,3% 3,227 -19,0% 3,314 -19,0% 3,407 -18,8% 3,507 -18,7% 3,615 -18,7% 3,731 -18,5% 3,857 -18,2% 3,994 -18,0% 4,142 -17,6% 4,303 -17,7% 4,478

Var -23,2% -23,5% -23,7% -23,9% -24,1% -24,2% -24,3% -24,4% -24,4% -24,4% -24,4%

Fuente: Elaboración propia

Estas pérdidas, que se extienden a lo largo de toda la vida del jubilado, muestran hasta qué punto la “solución” que se está pensando para el pago de jubilaciones del régimen AFAP recae sobre el nivel de vida de los futuros jubilados.

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5. Aspectos jurídicos Además de sus consecuencias a nivel económico, los cambios propuestos también resultan discutibles desde el punto de vista jurídico. La ley 16.713 en su artículo 55 dispone: " Artículo 55 - (Determinación de la jubilación común y de la jubilación por edad avanzada). La asignación inicial de la jubilación común y de la jubilación por edad avanzada se determinará en base al saldo acumulado en la cuenta de ahorro individual, a la fecha de traspaso de los fondos desde la entidad administradora a la empresa aseguradora, a la expectativa de vida del afiliado fijada en la forma establecida por el artículo 6 de la presente ley y a la tasa de interés respectiva.(*)" La citada norma fue reglamentada por el artículo 68 del Decreto 125/996, el cual establece8: “Determinación de la jubilación común y de la jubilación por edad avanzada). La asignación inicial de la jubilación común y de la jubilación por edad avanzada en el régimen de ahorro individual se determinará de acuerdo a los siguientes componentes: A) Saldo acumulado en la cuenta de ahorro individual, a la fecha de traspaso de los fondos desde la entidad administradora a la empresa aseguradora. B) La expectativa de vida del afiliado, de acuerdo a las tablas completas de mortalidad por sexo, que determine el Banco Central de Uruguay.

C) La tasa de interés anual que ofrezca la empresa aseguradora, la que no podrá ser inferior a la tasa mínima en Unidades Reajustables que fije el Banco Central del Uruguay. (*)” De la lectura de ambas normas, tenemos que la ley establece que debe existir una tasa de interés a ser aplicada a los montos recibidos por las aseguradoras, y que es uno de los elementos a tomar en cuenta para determinar “la jubilación común y por edad avanzada” servida por el sistema de ahorro individual. Pero, a su vez, dicha ley no establece cuanto es la tasa de interés, ni tampoco quién debe fijarla, por lo tanto, lógicamente, para su aplicación se debe recurrir a la reglamentación. Por lo tanto, dicho decreto no está estableciendo un requisito no previsto en la legislación, lo que podría sustentar su ilegalidad, sino que está precisamente reglamentando una disposición legal. La ley 16.713 no determina cuanto es la tasa de interés que la 8

Sin perjuicio que el citado decreto en su acápite enumera los artículos de la ley que reglamenta, yendo solamente hasta el 48

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aseguradora deberá aplicar, pero dispone que debe existir una tasa de interés, y en ningún momento deja su fijación librada a las aseguradoras. Finalmente, el artículo 135 de la citada Ley 16.713 establece los poderes jurídicos del Banco Central del Uruguay, no figurando entre ellos la potestad de fijar "la tasa de interés respectiva". La fuente jurídica de la cual emana su potestad de fijación de dicha tasa, es precisamente el artículo 68 del Decreto 125/996, por lo cual, sería una contradicción actuar en función de una fuente jurídica, y en dicho actuar, desconocer la misma.

6. Reflexiones finales Existe consenso en torno a la situación crítica que atraviesa el sistema de ahorro individual con el pago de las jubilaciones. La ausencia de aseguradoras privadas y las pérdidas que actualmente tiene y proyecta el BSE muestran la complejidad de un problema muchas veces ocultado por los defensores del sistema. Ante esta realidad, el BCU presentó una serie de medidas con el claro objetivo de recomponer la situación financiera del BSE y alentar a que las aseguradoras privadas, tentadas por la posibilidad de lucro, se sumen al mercado. Sin embargo, las consecuencias de estos cambios repercutirán negativamente en las futuras jubilaciones que paga este régimen, jubilaciones que hoy ya podemos proyectar que serán notoriamente insuficientes para la mayor parte de los trabajadores. Como se señaló en el documento, varios de los cambios propuestos profundizan algunos de los aspectos más negativos de este régimen, entre otros: 

Deja expuesta una penalización para las mujeres, que frente a un mismo nivel de ahorro cobrarán una jubilación entre 5% y 6% menor por su mayor expectativa de vida. Esta discriminación se suma a las que ya existen en el mercado de trabajo, en el que las mujeres enfrentan mayores tasas de desempleo que los hombres, períodos de inactividad más largos y salarios relativamente menores. Estos factores promueven menores niveles de ahorro individual, algo que ahora se verá agravado por repartir dicho ahorro entre más meses, lo que conducirá inexorablemente a ampliar la brecha de ingresos entre hombres y mujeres.



“Liberaliza” la tasa de interés con la que las aseguradoras rentabilizan los ahorros, la que se ajustaría semestralmente profundizando considerablemente la incertidumbre en el monto de la jubilación a cobrar. Además, ante un mismo “margen bruto” fijado por las aseguradoras, los cambios que se produzcan en el interés entre un semestre y otro determinarán cambios importantes en el monto de las jubilaciones según el período de retiro.



Por último, el cambio más importante y preocupante es que los parámetros que actualmente se emplean para calcular una renta mínima pasarán a oficiar como una 14

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referencia para que las aseguradoras carguen los costos y ganancias que entiendan conveniente, sin restricciones de ningún tipo. Esto último significa que el regulador (BCU) cede la fijación del monto de las jubilaciones a estas empresas. Uno de los objetivos de esta propuesta de cambios es lograr que exista competencia entre las aseguradoras, tal como existe entre las AFAP, en el entendido que dicha competencia reportaría importantes beneficios al trabajador/jubilado. Ante las evidentes fallas en esta clase de mercados, mientras en el caso de las AFAP es muy difícil aceptar que hoy dicha competencia beneficie a los trabajadores, en el caso de las aseguradoras la situación es aún menos clara. La elección de la aseguradora se toma al momento de jubilarse y es de carácter permanente. Con la garantía de cobro que establece la regulación, la única variable relevante es el monto de la jubilación que cobrará cada persona. La competencia se reduce exclusivamente al monto de la renta ofrecida. Desde una óptica demasiado optimista, puede sostenerse que una multiplicidad de aseguradoras compitiendo promoverán la elevación de las rentas al punto de casi extinguir la ganancia en el sector. Pero, siendo más realistas y atendiendo a lo que ocurre con las AFAP, cabe esperar un mercado con muy pocas aseguradoras que implícitamente acuerden niveles de rentas similares entre sí que garantice el nivel de lucro deseado. La nueva regulación permitirá que las aseguradoras fijen el margen en un nivel que garantice el “negocio”, en detrimento del monto de las jubilaciones, objetivo primario de toda esta arquitectura. Por último, de prosperar estos cambios drásticos en los parámetros y la metodología de cálculo del pago de jubilaciones, quedarían seriamente cuestionados las simulaciones, proyecciones y asesoramientos que se han realizado hasta la fecha. Dichas proyecciones, que ya contaban con una dosis de incertidumbre muy importante, sirvieron para hacer propaganda y fueron determinantes en la toma de decisiones sobre aspectos como la desafiliación o la opción voluntaria y revocación del artículo 8 de la ley 16.713. Parece claro que con estos cambios, las promesas y estimaciones perderán validez, debilitando la credibilidad del sistema. Alguien deberá hacerse cargo de aquellos que serán perjudicados a partir de un cambio en las reglas de juego a mitad de camino. Ante la situación crítica de las aseguradoras se requieren cambios. El eje de esta propuesta pasa por fomentar una supuesta competencia a partir de garantizar el lucro privado de estas empresas. La posibilidad de fijar un margen y, por lo tanto, de fijar las jubilaciones, les otorga a las aseguradoras la posibilidad de un negocio libre de riesgo, tal como hoy ocurre en la etapa de acumulación con las AFAP. Y la solución se consigue rebajando las futuras jubilaciones. Ante esta situación, en lugar de buscar parches que no solucionan los verdaderos problemas que hoy aquejan a la seguridad social, el país debe, a través de un amplio diálogo social, discutir e implementar cambios estructurales tendientes profundizar la universalidad, solidaridad y suficiencia del sistema en su conjunto.

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Anexo. Fórmula para el cálculo de las primas de rentas vitalicias. Las primas de renta vitalicia se calculan de acuerdo a la siguiente expresión matemática:

Dónde: 

Probabilidad de supervivencia del jubilado de edad x hasta la edad x+t. Se utilizan



las tasas de mortalidad correspondientes al sexo del jubilado. Factor de actualización financiero.



Factor de ajuste al considerar pagos mensuales de renta.



Se han previsto 12 pagos mensuales.



Probabilidad de fallecimiento del jubilado entre las edades x y x+t. Se utilizan las tasas de mortalidad correspondientes al seño del jubilado.



Probabilidad de supervivencia del beneficiario de edad y hasta la edad y+t. Se



utilizan las tasas de mortalidad correspondiente al sexo del beneficiario. Si el jubilado es masculino, y = x – 3. Caso contrario, y = x + 3. Porcentaje de la renta del jubilado que percibirá el beneficiario con derecho a pensión. Dicho porcentaje resulta de supone como único beneficiario a un cónyuge. Probabilidad de un afiliado de edad x de contar con un beneficiario con



derecho a pensión.

años

E Q U I P O D E R E P R E S E N TAC I Ó N DE LOS TRABAJADORES EN EL BPS

1992 - 2017

Representación Social en el B.P.S.

aĂąos

1992 - 2017

RepresentaciĂłn Social en el B.P.S.