Intercommunalité et bibliothèques by florentin dumas

Définir l’intercommunalité .................................................................................................5  A) Définitions générales et contexte ...........................................................................................................................5  1) La décentralisation ....................................................................................................................................................... 6  2) L’intercommunalité ....................................................................................................................................................10  3) Les syndicats de communes sont de plusieurs types.....................................................................................12  4) L’essor de l’intercommunalité depuis les années 1990 ...............................................................................15  5) Le financement de l’intercommunalité ..............................................................................................................18  B) Les acteurs des collectivités territoriales ........................................................................................................19  1) Dans la commune ........................................................................................................................................................19  2) Dans le département ..................................................................................................................................................21  3) Dans la région ...............................................................................................................................................................23  4) La place des citoyens dans la vie des collectivités territoriales...............................................................25  C) Les finances des collectivités territoriales.......................................................................................................28  1) Les ressources des collectivités territoriales....................................................................................................28  2) Les dépenses des collectivités territoriales.......................................................................................................32  3) L’élaboration des budgets locaux .........................................................................................................................35  4) La comptabilité des collectivités territoriales.................................................................................................36  5) L’application du budget obéit à des règles précises .....................................................................................38  La compétence culturelle et bibliothèques dans l’intercommunalité.................................39  A) La culture une compétence optionnelle qui se doit d’être intégrée aux EPCI..................................39  1) Le rôle de la culture dans le développement local ........................................................................................39  2) Le cadre de loi ...............................................................................................................................................................44  3) Conséquences de la RGPP .........................................................................................................................................45  B) Bibliothèques et intercommunalité ....................................................................................................................48  1)  Intercommunalité et bibliothèque(s) .............................................................................................................48  Etude de cas : Montpellier Agglomération ........................................................................55  A)  Le contexte ................................................................................................................................................................55  1) La construction d’une intercommunalité..........................................................................................................55  2) Le budget de la communauté d’agglomération de Montpellier ..............................................................58  B)  La culture à Montpellier Agglomération ......................................................................................................60  1) les compétences culturelles .....................................................................................................................................60  2) les acteurs face au projet intercommunal ........................................................................................................63  3) Les acteurs culturels...................................................................................................................................................65  C)  La lecture publique et l’agglomération de Montpellier..........................................................................69

Depuis les années 1980 et le début de la décentralisation, la France a connu un mouvement de déplacement du pouvoir vers les collectivités locales. Cet éclatement des pouvoirs a été suivi par une progression de l’union de communes afin d’harmoniser et mutualiser les pratiques et les moyens sur des territoires. C’est au même moment que la lecture publique se remet en question et que commence la politique des grands travaux de construction d’un système basé sur la démocratisation. La place de la lecture publique dans ce nouveau schéma d’organisation a alors été discutée. Même si la décentralisation n’a pas eu d’impact direct sur les bibliothèques municipales, la montée en puissance de l’intercommunalité a modifié la vision que les différents acteurs doivent avoir les uns des autres puisque plus de 90% des communes françaises appartiennent à un EPCI1, et à terme l’intégralité d’entre elles. Pour la bibliothèque c’est un possible changement de tutelle qui est en jeu, avec des transformations structurelles. Si on souhaite comprendre l’avenir des bibliothèques en France il est important de définir concrètement ce qu’est l’intercommunalité, et quelle législation s’y rapporte. Cette partie semblera imposante, mais il nous semble nécessaire d’entrer dans les détails du fonctionnement des collectivités locales au moment de la concrétisation de plus de vingt ans de politique de décentralisation. Cela avec d’autant plus d’enthousiasme que de nombreuses réformes sont encore en cours. Nous pourrons ensuite voir les modalités d’intégration d’une bibliothèque au sein d’une coopération entre communes qui en plus de présenter des formes multiples, n’est pas encore figée. En analysant les plusieurs types de fonctionnements possibles. Enfin pour sortir de la théorie nous présenterons le cas de la communauté d’agglomération de Montpellier qui a choisi d’intégrer les bibliothèques à ses compétences.

1 Cf. annexes : Carte de la France intercommunale

Définir l’intercommunalité  A) Définitions générales et contexte Il convient, dans un premier temps, de poser les bases de la définition des collectivités territoriales. Il faut souligner, que jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les termes de collectivité locale (article 34) et de collectivité territoriale (titre XII) apparaissaient tous les deux dans la Constitution. Dès lors, les collectivités sont des « collectivités territoriales », l’expression « collectivité locale » n’étant plus juridiquement fondée. Les collectivités territoriales sont des structures administratives françaises, bien distinctes de l’administration de l’État. Elles doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire bien précis, ainsi, c’est la commune qui est chargée des intérêts des personnes vivant sur son territoire. La définition et l’organisation des collectivités territoriales sont déterminées par la Constitution (article 34 et titre XII), les lois et les décrets. Toutes ces dispositions sont rassemblées dans le Code général des collectivités territoriales. Une collectivité territoriale peut se définir par trois critères. Tout d’abord, elle est dotée de la personnalité morale, ce qui lui permet d’agir en justice. Depuis la décentralisation en 1982, elle dispose de l’autonomie administrative, et a donc son propre personnel et son propre budget. De plus, elle détient des compétences propres confiées par le Parlement. Mais elle ne détient pas de souveraineté et ne peut pas se doter d’organes nouveaux de sa propre initiative. Enfin, elle exerce un pouvoir de décision, par délibération au sein d’un conseil de représentants élus. Les décisions établies sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux. Elles ont juste un pouvoir réglementaire, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, pour l’exercice de leurs compétences.

Après avoir défini ce qu’est une collectivité territoriale dans ses grandes lignes, il est nécessaire de préciser quel est l’héritage historique qui a permis la mise en place de l’intercommunalité, avec les apparitions des différentes collectivités territoriales.

Il faut remonter jusqu’en 1790 pour la création des départements et en 1800 pour l’établissement du conseil général et des préfets par le Consulat. Mais c’est la loi du 10 août 1871 qui donne au département le statut de collectivité territoriale. Le conseil général est alors reconnu compétent pour régler les affaires d’intérêt départemental, mais ne dispose pas du pouvoir de décision dans tous les domaines. La loi précise ses modalités de fonctionnement, instaure le renouvellement du conseil par moitié tous les trois ans et l’élection du président du conseil général après chaque renouvellement.

1) La décentralisation

La loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est l’une des plus grandes réformes institutionnelles de ces trente dernières années en France. Elle constitue le point de départ d’un ensemble de textes complémentaires. La décentralisation est un transfert de compétences de l’État à des institutions distinctes de lui, et dans ce cas, aux collectivités territoriales. Elles bénéficient alors d’une certaine autonomie de décision, et de leur propre budget, selon le principe de libre administration. L’État surveille tout cela, étant l’autorité de tutelle, en vérifiant simplement la légalité des actes émis par les collectivités territoriales. Cela rappelle donc le caractère unitaire de l’État. L’autonomie relative de ces collectivités permet de s’adapter et de traiter la diversité des situations locales, afin d’être en mesure de trouver des solutions adéquates. Une différence est à établir entre décentralisation et déconcentration, qui consiste en une délégation de compétences à des agents ou à des organismes locaux, qui appartiennent à l’administration de l’État. Les services déconcentrés sont donc soumis à son autorité et ne disposent d’aucune autonomie. Le processus de décentralisation a contribué à la transformation de la société française. Nous pouvons émettre l’hypothèse que grâce aux transferts de pouvoirs et compétences aux élus locaux, la démocratie a progressé, étant donné que les attentes des citoyens peuvent êtres mieux exprimés, et que des réponses concrètes peuvent y êtres apportés, dus à la proximité. Le processus de décentralisation entre dans le cadre de la loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, départements et régions. Cette grande réforme institutionnelle bouleverse profondément la répartition des pouvoirs au profit des acteurs

locaux. Cette loi est considérée comme la loi fondamentale de la décentralisation, et présente essentiellement trois évolutions. Tout d’abord, elle présente une rupture avec l’état antérieur de droit, c’est-à-dire que l’autorité de tutelle représentée par le préfet, disposait du pouvoir d’annuler les actes des autorités locales qu’elle jugeait illégaux ou inopportuns. Le préfet exerçait donc une tutelle a priori sur l’acte, avant qu’il ne devienne illusoire. La loi de 1982 lui retire entièrement ce pouvoir, car désormais, le préfet exerce une tutelle a posteriori, et ne peut que déférer les actes des autorités qu’il contrôle au tribunal administratif. En fait, il apprécie s’il doit prononcer l’annulation de ces actes s’ils sont contraires à la légalité. Pour que l’acte d’une collectivité soit exécutoire, il faut qu’il soit adopté par l’assemblée délibérante ou signé par l’autorité exécutive, puis transmis au préfet (loi du 2 mars 1982) et publié ou notifié (loi du 22 juillet 1982). De plus, elle dresse une liste des actes dont la transmission est obligatoire en raison de leur importance particulière. Ce sont des actes unilatéraux, correspondant à des délibérations ou à des arrêtés réglementaires, ou des contrats, correspondants à des marchés ou à des contrats d’emprunts. Mais la liste de ces actes soumis à l’obligation de transmission a été réduite par la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales. Le but est de concentrer le contrôle de légalité sur les principaux enjeux, afin de renforcer son efficacité. Allant dans ce sens, la circulaire du 17 janvier 2006 modernisant le contrôle de légalité recentre les enjeux sur les questions d’intercommunalité, de commande publique, d’urbanisme et d’environnement. En cas de litige, le préfet est dans l’obligation d’informer la collectivité par une lettre d’observations des illégalités qu’il aura décelé, avant de saisir le tribunal dans les deux mois. Cette disposition a pour but de favoriser le dialogue entre le représentant de l’État en région et les collectivités qu’il contrôle. Il faut bien souligner qu’une tutelle légère ne s’est pas entièrement substituée à une tutelle pesante. La loi n’a pour effet que de prolonger l’évolution antérieure, dans le sens d’une limitation du contrôle de tutelle. En aucun cas, elle ne la supprime, ce qui, en plus, serait contraire à la Constitution. La tutelle subsiste toujours, même si elle est allégée, et est assurée par les préfets de département et les préfets de région. La deuxième évolution concerne le transfert du pouvoir exécutif au département et à la région. Avant 1982, le préfet assurait l’exécution des mesures prises par le département et la région. Maintenant, cette fonction incombe au président du conseil général pour le département, et au conseil régional pour la région.

Le département était déjà une collectivité territoriale, puisqu’il disposait déjà du conseil général (organe délibérant élu au suffrage universel direct), et d’un président au titre uniquement honorifique. C’était le préfet qui assurait l’exécution des décisions du conseil général. Avec la loi du 2 mars 1982, le département devient une collectivité de plein exercice. Le président du conseil général, élu parmi ses pairs, préside l’assemblée, prépare et exécute les budgets et les délibérations. C’est également le chef de l’administration départementale. Le transfert de l’exécutif en région fut réalisé immédiatement (article 73 de la loi du 2 mars 1982), sans attendre qu’elle devienne une collectivité territoriale. En effet, ce n’est qu’en 1986 que les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel, mais dans le cadre départemental. Le préfet n’est plus que le représentant de l’État dans le département ou la région. La troisième évolution concerne la transformation de la région en collectivité territoriale. Elle place en fait les régions sur le même plan que les communes et les départements, consacrant ainsi trois niveaux de collectivités territoriales. La région devient ainsi une collectivité territoriale de plein exercice. En tant que personnes morales décentralisées, les régions ont été instituées par la loi du 5 juillet 1972, mais sous la forme d’établissements publics. Leurs transformations en collectivités territoriales de plein exercice fut prévu par la loi du 2 mars 1982, qui spécifiait, dans les articles 59 et 60, que cette transformation serait liée à l’élection de leur assemblée délibérante, le conseil général, au suffrage universel direct. Cependant, leur organisation n’est intervenue que par la loi du 6 janvier 1986. Leur mode de fonctionnement est en fait calqué sur celui des départements, avec en plus, un conseil économique et social, qui est un organisme consultatif. Cela peut s’expliquer par des raisons de lourdeur administrative. Aujourd’hui, on constate que le périmètre des missions dévolues à la région n’est pas encore pleinement stabilisé. En effet, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, comme la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont accordé de nouvelles prérogatives aux régions. Ainsi, son rôle de coordination dans le domaine économique, et sa pleine responsabilité de la gestion de la formation professionnelle ont été affirmés. En ce qui concerne les avancées depuis 1982 plusieurs étapes sont à souligner.

Dans un premier temps, il y eu des mesures d’accompagnement de la loi de 1982, notamment les premiers transferts de compétence en 1983, suivi par la mise en place des contrats de plan entre l’État et les régions, auxquels participes les autres collectivités. Toujours en 1984, le statut des personnels chargés de mettre en œuvre la décentralisation est déterminé par la loi du 26 janvier 1984, ce qui marque la naissance de la fonction publique territoriale. Entre 1986 et 1992, le processus se ralentit, mais les acquis ne sont pas remis en cause. Par exemple, la loi du 13 juillet 1987 renforce les exécutifs locaux en augmentant les pouvoirs locaux en augmentant leur pouvoir de nomination. Entre 1992 et 2002, nous assistons à la promotion de la démocratie locale et à ce que nous pouvons qualifier de révolution intercommunale. La loi du 6 février 1992 reconnaît aux citoyens un droit à l’information et à la participation aux décisions politiques locales. D’un autre côté, elle donne également des droits aux élus minoritaires des conseils régionaux et généraux, dans le but d’améliorer la représentativité des assemblées locales. Cela a été renforcé par l’adoption d’un mode de scrutin mixte pour les élections régionales. Puis, toujours avec la loi du 6 février 1992, il y eu l’affirmation de la coopération entre les collectivités territoriales, ce qui a permis la création de nombreux liens entre les communes : l’intercommunalité. Les lois du 4 février 1995 et du 25 juin 1999 (« loi Voynet ») affirment la notion de pays en tant qu’espace de projet pour l’aménagement du territoire. Cela concrétise le fait, qu’entre plusieurs collectivités, il y a une communauté d’intérêts économiques, sociaux et culturels, pouvant déboucher sur la gestion de véritables missions de service public. Mais, à la différence de l’intercommunalité, les pays ne sont pas des structures destinées à administrer. C’est plus une juxtaposition aux institutions locales, plutôt qu’un complément. Le 27 février 2002, une loi sur la démocratie de proximité a été promulguée, visant au renforcement de la participation des citoyens et proposant un nouveau transfert de compétences, notamment aux régions. Avec les lois du 28 mars 2003 et du 13 août 2004, la région est élevée au rang de collectivité territoriale, le principe d’autonomie des collectivités territoriales est posé, et un référendum décisionnel local et le droit de pétition pour les électeurs est institué. Les objectifs visent à une organisation pertinente et dynamique du territoire, avec l’intercommunalité

comme échelon privilégié, de nouveaux transferts de compétences, une volonté de transparence de la décision locale, ainsi que la clarification de la notion d’autonomie financière des collectivités territoriales. La loi du 2 mars 1982 constitue donc l’aboutissement du processus de mise en place d’une structure régionale liée au développement de l’aménagement du territoire.

2) L’intercommunalité

L’expression intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. Pour établir un bref historique législatif, la coopération intercommunale est apparue avec la loi du 22 mars 1890, qui crée un syndicat intercommunal à vocation unique. Les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 l’ont renforcé, puis simplifié. Enfin, des dispositions de la loi du 13 août 2004 visent à améliorer son fonctionnement. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public, soit pour assurer certaines prestations (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…), soit pour élaborer de véritables projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme. Depuis la loi de 1999, les communes ne peuvent pas adhérer à plus d’un établissement de coopération intercommunale. À la différence des collectivités territoriales, les structures intercommunales n’ont que des compétences limitées, correspondant au principe de spécialité. Les communes leur transfèrent les attributions nécessaires à l’exercice de leurs missions, et elles se trouvent investies, à leur place, des pouvoirs de décision et exécutif. (principe d’exclusivité). Mais, depuis la loi du 13 août 2004, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui en font la demande, peuvent exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités, et sous réserve de leur approbation. Il est possible de distinguer deux formes d’intercommunalité. Tout d’abord, il y a la forme souple ou associative, dite sans fiscalité propre. Elle est financée par les contributions des communes qui en sont membre, et permet de gérer conjointement des activités ou des services publics.

Puis, il y a la forme approfondie ou fédérative, dite à fiscalité propre. Elle est caractérisée par l’existence de compétences obligatoires, et par une fiscalité propre.

Le principe d’intercommunalité a été mis en place afin de répondre à plusieurs objectifs. C’est un remède à l’émiettement communal et un instrument de l’organisation rationnelle des territoires. Pour rappel, la France compte plus de 36 700 communes, ce qui représente plus de 40% de l’ensemble des communes de l’Union Européenne à 25. Cela peut s’expliquer par l’héritage historique qui est encore présent de nos jours, les élus locaux et les citoyens étant encore très attachés à l’identité communale. Pour l’instant, en l’absence de refonte de la carte territoriale, l’intercommunalité rassemble des moyens dispersés et structure les initiatives locales. Elle favorise également le développement économique et local, ainsi que la relance de la politique d’aménagement du territoire. Il s’agit donc de mettre en place un maillage du territoire au niveau national, afin d’arriver à gérer de manière plus rationnelle, et plus efficacement les problèmes liés au développement urbain, ou à la dévitalisation des espaces ruraux. De plus, l’intercommunalité constitue une réponse pragmatique aux problèmes de gestion que rencontre l’ensemble des élus municipaux. Elle peut être considérée comme un outil d’aménagement du territoire qui prépare la France à l’insertion européenne, et à l’accélération des échanges économiques et humains.

La création d’une structure intercommunale nécessite de passer par différentes étapes. Il y a, dans un premier temps, l’initiative. Elle appartient à un ou plusieurs conseils municipaux qui demandent la création d’une structure intercommunale, mais également au préfet, après obtention d’un avis de la Commission départementale de coopération intercommunale. Dans les deux cas, le préfet va ensuite fixer par arrêté le périmètre de la structure intercommunale, en dressant la liste des communes intéressées. La loi de 1999 introduisant les critères de continuité et de cohérence, le périmètre doit être d’un seul tenant et ne comporter aucune enclave. Les communes concernées par ce projet ont un délai de trois mois pour se prononcer. Si la majorité qualifiée est réunie, le préfet peut alors établir par

arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale. La majorité qualifiée représente au moins deux tiers des conseils municipaux représentants plus de la moitié de la population totale, ou la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Une fois ces structures établies, le fonctionnement est assuré par un président, qui est l’organe exécutif, élu parmi les délégués des communes. Il est soutenu par une assemblée délibérante, rassemblant les délégués des communes, élus parmi les conseillers municipaux. Ils se réunissent au moins une fois par trimestre, et à chaque fois que le président trouve que c’est nécessaire.

Il y a différentes structures intercommunales, que l’on peut diviser en deux grands groupes. D’un côté, il y a celles qui sont sans fiscalité propre comprenant les syndicats de communes et les syndicats mixtes. D’autre part, il y a les structures intercommunales avec fiscalité propre, avec les communautés urbaines, les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les syndicats d’agglomération nouvelles (SAN). Au 1er janvier 2002, les districts et les communautés de villes ont été supprimés.

3) Les syndicats de communes sont de plusieurs types   Les syndicats à vocation unique (SIVU) ont été créés par la loi du 22 mars 1890. Ce sont une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule activité d’intérêt intercommunal. Ils sont généralement de taille réduite et les compétences les plus répandues concernent l’adduction, le traitement et la distribution d’eau, les activités scolaires et périscolaires, l’assainissement. En février 2008, on dénombrait 11 739 SIVU, soit 72% des syndicats (SIVU, SIVOM et mixtes). Les syndicats à vocation multiple (SIVOM), ont été créés par l’ordonnance du 5 janvier 1959. Ils permettent aux communes de s’associer pour gérer plusieurs activités, à la différence des SIVU. En ce qui concerne les compétences, les plus répandues sont l’assainissement, la collecte et l’élimination des ordures ménagères, les activités scolaires et périscolaires, le tourisme et les équipements publics. Il y avait 1 451 SIVOM en février 2008, soit 9% de l’ensemble des syndicats.

Les syndicats à la carte permettent à une commune de n’adhérer à un syndicat que pour une partie des compétences exercées par celui-ci.

Les syndicats mixtes ont été créés par le décret du 20 mai 1955. Ils doivent comprendre au moins une collectivité et permettent l’association de communes avec des départements, des régions ou des établissements publics, à la différence des SIVU ou SIVOM qui n’associent que des communes entre elles. Le but est de mettre en œuvre et de réaliser des œuvres ou des services présentant une utilité pour chacun de ses membres, notamment en matière de collecte ou d’élimination des ordures ménagères, de traitement ou distribution de l’eau, de tourisme. En février 2008, il y en avait 2 943, soit 19% de l’ensemble des syndicats.

Les communautés urbaines ont été créées par la loi du 31 décembre 1966. Elles regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants, sur un espace d’un seul tenant et sans enclave. La loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs compétences. Elles sont donc chargées obligatoirement du développement et de l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire. Mais aussi de l’aménagement de l’espace, de l’équilibre social de l’habitat, de la politique de la ville dans la communauté, de la gestion des services d’intérêt collectif et de la protection et la mise en valeur de l’environnement et de la politique du cadre de vie. Les communautés urbaines peuvent exercer, après avoir passé une convention avec le département, tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l’action sociale. Il y avait 14 communautés urbaines au 1er janvier 2008.

Les communautés de commune ont été créées par la loi du 6 février 1992. Elles visent à organiser les solidarités nécessaires, en vue de l’aménagement et du développement de l’espace, et d’élaborer un projet commun. À l’origine, elles étaient destinées uniquement au milieu rural. Mais de plus en plus de milieux urbains sont séduits par ce type de regroupement. Elles vont donc exercer, à la place des communes membres, différentes compétences obligatoires. Cela va concerner l’aménagement de l’espace, et l’établissement d’actions de développement économique.

De plus, elles exercent des compétences optionnelles, choisies parmi au moins un des domaines suivants : •

Protection et mise en valeur de l’environnement

•

Politique du logement et du cadre de vie

•

Création, aménagement et entretien de la voirie

•

Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire

•

Action sociale d’intérêt communautaire

•

Tout ou partie de l’assainissement

Comme les communautés urbaines, les communautés de communes peuvent exercer tout ou partie des compétences du département, en matière d’action sociale, après avoir signé une convention avec lui. Au 1er janvier 2008, on comptait 2 493 communautés de communes et anciens districts, transformés en communauté de commune. Les communautés d’agglomération ont été créées par la loi du 12 juillet 1999, et remplacent les communautés de ville. Elles associent plusieurs communes urbaines sur un espace sans enclave et d’un seul tenant, regroupant plus de 500 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants. Les

compétences

obligatoires

concernent

développement

économique,

l’aménagement de l’espace communautaire, l’équilibre social de l’habitat ainsi que la politique de la ville dans la communauté. Elles doivent également exercer trois compétences au choix, parmi six compétences : •

Création ou aménagement et entretien de voirie et de parcs de stationnement d’intérêt communautaire

•

Assainissement

•

Eau

•

Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie 14

•

Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire

•

Action sociale d’intérêt communautaire

Elles peuvent aussi exercer pour le département tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l’action sociale, après avoir conclu une convention avec lui. Au 1er janvier 2008, on recensait 171 communautés d’agglomération.

Les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), ont été créés par la loi du 13 juillet 1983, dans le but de répondre aux besoins des villes nouvelles construites dans les années 1970. Ils regroupent les communes constituant une agglomération nouvelle. Ils ont des compétences en matière de programmation et d’investissement en urbanisme, logement, transports, réseaux divers et en matière de création de voies nouvelles et de développement économique. Cette structure est en train d’être remise en cause depuis le processus de rationalisation des structures intercommunales, inaugurée par la loi du 12 juillet 1999. À terme, les SAN vont êtres transformés en communautés d’agglomération. On dénombrait encore 5 SAN au 1er janvier 2008.

4) L’essor de l’intercommunalité depuis les années 1990

La France est caractérisée par le nombre élevé de ses communes. En effet, on recensait 36 783 communes en 2007, dont près de 32 000 communes comptent moins de deux mille habitants, et plus de 60% moins de sept cents. Héritage du passé, la commune est considérée à la fois comme un lieu de mémoire et de production de l’identité, mais aussi comme un laboratoire de la vie démocratique et de l’entraide de proximité. Mais, cet éparpillement a rendu nécessaire des rapprochements, illustrés par la loi de coopération syndicale de 1890. La coopération intercommunale d’aujourd’hui a pour but d’offrir des moyens supplémentaires et efficaces aux communes, dans le respect de leur autonomie, afin de répondre aux besoins et

aux aspirations des citoyens, qu’il s’agisse d’aider au développement local, ou de garantir un service public de qualité. Il convient de souligner que les grandes lois de 1982/1983 n’avaient pas prévu le visage actuel de la décentralisation, étant donné qu’elles ne concernaient pas l’échelon communal. L’intercommunalité s’est développée au cours des années 1990, développement concernant surtout les structures intercommunales à fiscalité propre. Le premier tournant peut être associé à la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République, qui soulignait que la fédération des moyens est perçue comme la manière la plus pertinente d’organiser un projet de développement. En conséquence, le nombre de groupement a été multiplié par six entre 1992 et 1999. mais le développement était inégal sur le territoire, étant donné que le succès de l’intercommunalité s’observait surtout en milieu rural. Cette disparité a donné lieu à la loi du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement », relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Le but de cette loi était d’équilibrer les disparités entre territoires, ce qui a permis un nouvel essor de l’intercommunalité. Elle a simplifié le paysage intercommunal en ramenant les structures à fiscalité propre à trois formes de groupements (communautés d’agglomération, de communes et urbaines), et visait à rééquilibrer l’intercommunalité, promue en milieu urbain. L’intercommunalité occupe donc une place de plus en plus importante dans le développement local, et le champ de ses compétences s’est considérablement élargi. Il y eu une évolution marquée par le passage d’une intercommunalité de gestion de compétences à une véritable intercommunalité de projet. Cette notion a été renforcée par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999, qui a introduit la notion de « projet de territoire », et par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000. Ces projets passent par des contrats, notamment dans les contrats de ville et les contrats de plan État-Région, devenus contrats de projets État-Région en 2007. Cela implique l’introduction de contrats de pays et de contrats d’agglomération. L’intercommunalité prend donc une importance croissante, illustrée par l’article 72 de la Constitution, après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui précise que les groupements, au même titre que les collectivités territoriales peuvent être désignés comme chef de file, « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ». De plus, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et

responsabilités locales, contient des dispositions visant à améliorer le fonctionnement des structures intercommunales. En effet, ce texte accorde aux EPCI à fiscalité propre qui en font la demande, le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et sous réserve de leur approbation. Puis, le processus de transformation et de fusion des EPCI a été facilité, ainsi, huit fusions d’EPCI ont été recensées au 1er janvier 2007. Au 1er janvier 2008, il y avait 2 583 groupements à fiscalité propre, regroupant 33 636 communes et 54,6 millions d’habitants, soit près de 90% de la population.

Cependant, le développement de l’intercommunalité suscite certaines interrogations. En effet, les communes regroupées au sein d’EPCI ont pour objectif de définir des projets à long terme, mais le partage des compétences entre groupements et collectivités manque de clarté. Ainsi, la notion d’intérêt communautaire, qui renvoie aux compétences relevant des EPCI, n’est pas définie juridiquement. De plus, l’enchevêtrement complexe des structures peut aboutir à des dérives, comme le doublement des services fonctionnels entre les communes et les communautés (dénoncé par un rapport public de la Cour des comptes de novembre 2005). L’élection au suffrage universel direct des élus intercommunautaires pourrait apporter à ces structures à fiscalité propre une certaine légitimité, dont elles manquent encore. La commission Mauroy de 2000 préconisait l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires à partir de 2007. Mais des réticences sont apparues au Sénat, par rapport à l’émergence de toute une nouvelle génération d’élus à la tête de groupement dotés de compétences et de moyens, sans commune mesure avec ceux dont dispose les élus communaux. Si la Constitution reconnaissait les structures intercommunales en tant que collectivités territoriales, et non en tant qu’établissements territoriaux, cela rendrait l’élection au suffrage universel direct des élus intercommunautaires possible. Mais cette éventualité n’a pas été retenue. L’intercommunalité a donc une origine historique lointaine, et a pour but, tout en préservant les particularités locales, de rationaliser le territoire et de développer la démocratie de proximité. Elle permettrai de répondre aux exigences des citoyens à l’échelon local, les élus étant plus à même de connaître leurs attentes, et d’investir le budget en conséquence.

5) Le financement de l’intercommunalité

Le financement ne sera pas le même, si le regroupement est intercommunal ou associatif. Les structures intercommunales associatives n’ont pas de fiscalité propre. Elles ne peuvent donc pas voter les taux d’imposition locale et ne disposent d’aucun pouvoir d’exonération fiscale. Leurs ressources proviennent essentiellement des contributions financières des communes adhérentes, ainsi que des concours financiers de l’État. Les contributions financières des communes appartenants à l’EPCI peuvent êtres budgétaires ou fiscalisées. Les contributions budgétaires sont des prélèvements effectués directement sur le budget de chaque commune qui sont ensuite reversés au groupement intercommunal. Les contributions fiscalisées sont des prélèvements additionnels effectués sur les contribuables locaux, qui acquittent une contribution au profit de leur groupement intercommunal, ce qui constitue un supplément à la fiscalité communale, prélevé sur chacune des quatre taxes directes locales. Ces structures intercommunales sans fiscalité propre peuvent aussi bénéficier de concours financier de l’État. Ils peuvent prendre, soit la forme de fonds de compensation de la TVA (FCTVA), soit la forme de la dotation globale d’équipement (DGE). Le FCTVA rembourse, avec un décalage de deux ans, sur une base forfaitaire et globale, les versements de la TVA que les groupements supportent sur leurs dépenses d’investissements. La DGE n’est versée qu’aux groupements dont la population est inférieure à vingt mille habitants. Il y a également d’autres recettes, sur le produit des taxes, contributions ou redevances perçues en contrepartie des services qu’elles assurent, ou encore différentes aides comme les fonds structurels accordés par l’Union Européenne.

Les

structures

intercommunales

fédératives

(communautés

communes,

communautés d’agglomération, communautés urbaines) sont placées sous un régime de fiscalité propre. Il y a, d’un côté, le régime de la fiscalité additionnelle (avec ou sans taxe professionnelle de zone), et de l’autre le régime de la taxe professionnelle unique, la TPU

(avec ou sans fiscalité mixte). Nous allons étudier ici ce qu’est le régime de la fiscalité additionnelle, et nous verrons dans la deuxième partie quelles sont les conséquences de la suppression de la TPU. Le régime de la fiscalité additionnelle s’applique aux communes qui n’ont pas optées pour le régime de la TPU, ainsi que les communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999, dès lors qu’elles n’ont pas changées de régime fiscal. Le groupement intercommunal est doté des mêmes compétences fiscales qu’une commune, c’est-à-dire qu’il vote le taux et perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Mais, sa fiscalité se rajoute à celle des communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes. Il faut souligner que le législateur permet aux groupements à fiscalité propre additionnelle, d’opter pour la taxe professionnelle de zone (TPZ), tout en conservant la fiscalité sur les autres taxes. La TPZ sert en fait à unifier le taux de la TP sur une zone d’activités économiques délimitée, pour faire disparaître les inégalités de pression fiscale.

B) Les acteurs des collectivités territoriales

1) Dans la commune

L’expression « municipalité » est souvent utilisée dans le langage courant, mais est ignorée de la loi. Néanmoins, elle désigne les organes d’une commune, dont le conseil municipal, qui est l’instance de délibération, élue au suffrage universel direct et chargée des affaires de la commune. Elle désigne également l’exécutif, formé du maire et des adjoints. Le maire est élu par les conseillers municipaux lors de la première séance du nouveau conseil municipal, et il est le seul chargé de l’administration. Mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints. Le maire bénéficie d’une « double casquette ». En effet, il est à la fois agent de l’État et agent de la commune en tant que collectivité territoriale. En tant qu’agent de l’État, il est sous l’autorité du préfet et remplit des fonctions administratives, dont la publication des lois et règlements, l’organisation des élections ou la légalisation des signatures. Il exerce aussi des fonctions dans le domaine judiciaire sous

l’autorité du procureur de la république : il est officier d’état civil et officier de police judiciaire. En tant qu’agent exécutif de la commune, le maire, dans un premier temps, est chargé de l’exécution des décisions du conseil municipal, et agit sous contrôle de ce dernier. Ses missions consistent à représenter la commune en justice, passer les marchés, signer des contrats, préparer le budget, ordonnancer les dépenses et gérer le patrimoine. Il exerce également des compétences déléguées par le conseil municipal et doit lui rendre compte de ses actes. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, autorise le maire à subdéléguer, à un adjoint ou à un conseiller municipal, les attributions qui lui ont été confiées par la délégation. Enfin, le maire est titulaire de pouvoirs propres. En matière de police administrative, il est chargé de maintenir l’ordre public, défini dans le code général des collectivités territoriales comme le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Il est le supérieur hiérarchique des agents de la commune, et dispose d’un pouvoir d’organisation des services.

Le conseil municipal constitue un organe qui représente les habitants. Ses attributions sont très larges. Déjà, dès la loi de 1884, il est chargé de régler « par ses délibérations les affaires de la commune ». Cela touche donc de nombreux domaines. Le conseil municipal donne son avis toutes les fois qu’il est requis par les textes ou par le représentant de l’État. Il a pour rôle d’émettre des vœux sur tous les sujets d’intérêt local : il vote le budget, approuve le compte administratif (qui est le budget exécuté), il est compétent pour créer et supprimer des services publics municipaux, pour décider des travaux, pour gérer le patrimoine communal, pour accorder des aides favorisant le développement économique. Le conseil exerce ses compétences en adoptant des « délibérations ». Ce terme désigne les mesures votées, et des commissions peuvent être formées disposant d’un pouvoir d’étude des dossiers. Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre, et l’ordre du jour doit être communiqué avant le début de la séance, sachant que celui-ci est fixé par le maire. La séance est ouverte au public, sauf si l’assemblée décide le huis clos ou si le maire exerce son pouvoir de « police des séances », notamment en cas d’agitation, ce qui aboutit à

restreindre l’accès du public au débat. En cas de dysfonctionnement grave, le conseil municipal peut être dissous par décret, en conseil des ministres.

2) Dans le département

Le conseil général est l’assemblée délibérante du département en tant que collectivité territoriale, formée par la réunion des conseillers généraux. Le mandat du conseil général est de six ans et il est renouvelé de moitié tous les trois ans. Depuis la loi de décentralisation de 1982, il « règle par ses délibérations les affaires du département », en particulier la création des services publics départementaux, la gestion des biens des départements et son budget. Le président est élu par le conseil général, qui se réunit au moins une fois par trimestre, a l’initiative de son président, ou a la demande de la commission permanente (composée du président et de 4 à 15 vice-présidents) ou du tiers de ses membres, sur un ordre du jour déterminé. Il établit son règlement intérieur et peut former des commissions, en sachant que les délibérations ne peuvent être acceptées que si il y a la majorité absolue. Les attributions des conseillers généraux impliquent leur information sur toutes les affaires du département qui font l’objet d’une délibération. Un rapport leur est donc envoyé au moins douze jours avant que le sujet soit traité, afin qu’ils soient sensibilisés sur la question. Les séances sont également ouvertes au public, sauf en cas de huis clos décidé par le conseil ou en cas d’agitation, le président pouvant exercer son pouvoir de « police des séances ».

Le président du conseil général constitue l’organe exécutif du département. Il est élu parmi les membres du conseil lors de la première séance suivant chaque renouvellement triennal de l’assemblée. Il est assisté d’une commission permanente au sein de laquelle sont élus les vice-présidents. Le président a pour rôle de préparer et exécuter les délibérations du conseil. Il est l’ordonnateur des dépenses du département et prescrit l’exécution des recettes. Il doit rendre compte chaque année de la situation du département au conseil. Il est également « seul chargé de l’administration ». Il est donc le chef des services du département, mais peut

disposer si le besoin s’en fait ressentir, des services déconcentrés de l’État. De plus, le président gère le domaine du département, et dispose ainsi de pouvoirs de police particuliers, notamment en matière de circulation. Le président, comme le maire à ses adjoints, peut déléguer l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents, ce qui constitue le bureau, tout en sachant que ces délégations peuvent êtres annulés à tout moment.

Les préfets ont été institués par Napoléon en 1800, et leur rôle a été profondément transformé par la loi sur la décentralisation. En effet, jusqu’en 1982, ils remplissaient une double mission à la tête du département : ils représentaient l’État et détenaient le pouvoir exécutif. Puis, à partir de 1982, ils ont dû céder ce pouvoir aux collectivités territoriales. Leurs attributions ont été alors redéfinies, puis précisées par la loi du 6 février 1992 et plus récemment, par la loi du 29 avril 2004. Le préfet reste le « dépositaire de l’autorité de l’État dans le département ». Il demeure responsable de l’ordre public, c’est-à-dire qu’il détient des pouvoirs de police qui font de lui une autorité de police administrative. Il est le représentant direct du Premier ministre et de chaque ministre dans le département. Il a pour rôle de mettre en œuvre les politiques gouvernementales de développement et d’aménagement du territoire à l’échelle du département, et c’est également le chef de l’administration préfectorale. L’organisation type d’une préfecture comprend trois directions, concernant la réglementation, les affaires décentralisées et l’action de l’État. Le préfet est assisté dans chaque arrondissement par un sous-préfet. Il est chargé de contrôler les actes des collectivités territoriales. Avant la loi du 2 mars 1982, le préfet exerçait un contrôle « a priori »sur les actes des collectivités, et il exerce dorénavant un acte « a posteriori ». Il ne peut que déférer les actes des autorités qu’il contrôle au tribunal administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation en tant qu’actes contraires à la légalité. En vérité, le nombre de saisines de la justice administrative est faible, c’est-à-dire environ deux mille déférés préfectoraux chaque année pour plus de six millions d’actes transmis.

En ce qui concerne les conseillers généraux, ils sont élus au suffrage universel direct depuis la loi départementale de 10 août 1871. La durée de leur mandat est fixée à six ans et

ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans : une moitié en même temps que les élections municipales, l’autre moitié avec les élections régionales. Les conseillers sont rééligibles indéfiniment. La circonscription électorale est le canton, qui constitue une subdivision du département. Chaque canton élit un conseiller général, et par conséquent, des départements à population différente peuvent avoir sensiblement le même nombre de conseillers. Le mode de scrutin est majoritaire uninominal à deux tours. Un candidat est donc élu dès le premier tour s’il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits. Au second tour, seule la majorité relative est nécessaire pour être élu. Il faut avoir obtenu un nombre de voix supérieur à 10% pour pouvoir se présenter. De nombreux cas d’inéligibilité et d’incompatibilité sont prévus afin d’écarter du scrutin les candidats titulaires de charges administratives, militaires, judiciaires ou, plus généralement, de contrôle et d’autorité dans le département. Enfin, nul ne peut être candidat dans plus d’un canton.

3) Dans la région

Le conseil régional est l’assemblée délibérante de la région. Il est composé des conseillers régionaux et règle les affaires de la région par ses délibérations. Il émet des avis, en ce qui concerne les problèmes d’aménagement et de développement, et doit être obligatoirement consulté. Le conseil régional doit élaborer son règlement intérieur qui va déterminer le nombre, les compétences et le mode de fonctionnement des commissions. Les conseils régionaux ont les mêmes conditions de fonctionnement que les conseils généraux. Les réunions plénières se déroulent au moins une fois par trimestre, à l’initiative du président ou à la demande de la commission permanente ou du tiers des membres sur un ordre du jour déterminé. De plus, l’information des conseillers régionaux est assurée par un rapport sur chacune des affaires à débattre, adressée au moins douze jours avant la séance. Enfin, les séances sont également ouvertes au public, sachant que le président peut exercer son pouvoir de « police des séances ».

Comme les conseils généraux, la commission permanente est une émanation du conseil régional. Elle est composée du président et des vices présidents du conseil régional, ainsi que d’un ou plusieurs autres membres. Le conseil peut lui déléguer une partie de ses fonctions, à l’exception de celles concernant le vote du budget, et l’approbation du compte administratif (budget exécuté). La commission permanente remplace de fait le conseil entre ses réunions.

La région est dirigée par le président du conseil régional qui représente l’organe exécutif, et il est assisté de la commission permanente et du bureau. Son élection a lieu lors de la première réunion suivant le renouvellement du conseil régional, et il est élu par le conseil et parmi ses membres à la majorité absolue aux deux premiers tours de scrutin. La durée de son mandat est de six ans. Il réunit et préside le conseil dont il assure la police, c’est-à-dire qu’il définit l’ordre du jour, peut suspendre les séances, rappel le règlement… Il prépare et assure l’exécution des délibérations du conseil. Il prescrit alors les recettes et ordonne les dépenses. De plus, il signe les arrêtés et les conventions de la région qu’il représente en justice. Il est tenu de rendre compte de la situation de la région au conseil régional chaque année. Le président est donc le chef de l’administration régionale, il dispose des services déconcentrés de l’État en cas de besoin, et gère le domaine régional. De plus, il peut déléguer une partie de ses fonctions à des vice-présidents, qui sont désignés parmi les membres de la commission permanente. Il convient de souligner qu’indépendamment de ces fonctions légales, la présidence d’un conseil régional induit une responsabilité politique de premier plan. Les moyens d’expression et d’action sont souvent comparables à ceux qu’offre une fonction gouvernementale. L’administration régionale a été mise en place dans les années 1960. Il y avait les « régions de programme », ensuite remplacées par les « circonscriptions d’action régionale », qui ont constitué les futurs embryons des futures régions. Elles avaient alors à leur tête des « préfets coordonnateurs ». Les attributions du préfet de région actuel sont régies par le décret du 29 avril 2004, qui se substitue au décret du 10 mai 1982, qui reprenait lui-même largement les dispositions d’un décret de 1964. Le préfet de région est le préfet du département dans lequel se situe le chef-lieu de la région. Il remplit la totalité des prérogatives d’un préfet de

département, et assure également un rôle administratif, économique et politique dans le cadre de la région. Il dirige les services déconcentrés régionaux de l’État, il doit relayer la politique du gouvernement sur les grands projets, par exemple celui de l’intercommunalité. Il va également contrôler la légalité et le respect des règles budgétaires des actes de la région et de ses établissements publics. De plus, le préfet a pour rôle de présider le comité d’administration régionale qui réunit les préfets de département et les chefs de services déconcentrés régionaux de l’État. Une fois le comité consulté, il peut arrêter le projet d’action stratégique de l’État dans la région. Enfin, il prépare les politiques de développement économique et social et d’aménagement du territoire. Il est alors chargé de la négociation puis du déroulement des contrats de plan État-régions. Depuis 1992, pour assurer la mise en œuvre de ces politiques, le préfet de région à le pouvoir de fixer les orientations nécessaires à l’intention des préfets de départements qui sont obligés d’y conformer leurs décisions. Le décret du 29 avril 2004 renforce les pouvoirs du préfet de région, qui est désormais chargé de l’animation et de la coordination de l’action des préfets de département.

4) La place des citoyens dans la vie des collectivités territoriales

Le contrôle du citoyen sur l’action des élus locaux est une composante essentielle de la vie démocratique locale. Ce pouvoir de contrôle découle directement de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui édicte le droit, pour tous les citoyens, « de constater, par eux-mêmes ou par les représentants, la nécessité de la contribution publique et d’en suivre l’emploi (…) » (article 14), et qui stipule que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (article 15).

Le citoyen dispose essentiellement de trois moyens de contrôle : •

L’accès à l’information relative aux affaires de la collectivité. Tout citoyen peut ainsi assister aux délibérations du conseil municipal et consulter ses délibérations comme le budget de la commune. Ce droit à l’information et à la communication de documents budgétaires est affirmé par la loi du 6 février

1992 « comme un principe essentiel de la démocratie locale ». Si le citoyen se voit refuser l’accès à ces documents, il peut saisir la Commission d’accès aux documents administratifs.

•

L’élection, tous les six ans, des représentants locaux, qui valide ou sanctionne, a posteriori, la gestion de la collectivité par l’élu.

•

La saisine, sous certaines conditions, du juge administratif. Soit lorsque le citoyen « croit être personnellement lésé par un acte d’une autorité communale » (article L. 2131-9 du Code général des collectivités territoriales), soit lorsqu’il veut exercer « les actions qu’il croit appartenir à la commune, et que celle-ci a refusé ou négliger d’exercer » (article L. 2132-5 CGCT).

La participation du citoyen aux décisions locales a été considérablement renforcée depuis le début des années 1990, et est souvent conçue comme un corollaire nécessaire du processus de décentralisation. La démocratie de proximité a encore été approfondie par la loi promulguée le 27 février 2002, faisant suite aux propositions de la commission Mauroy, concernant l’avenir de la décentralisation. Celle-ci prévoit la création obligatoire de conseils de quartiers, pour les communes de vingt mille habitants et plus. Les élus municipaux doivent se réunir avec les représentants d’associations d’habitants, et remplir un rôle consultatif auprès du maire, concernant le domaine politique de la ville. La formule retenue confère aux conseils un rôle de proposition, puis les associe aux décisions dans un esprit de concertation. En matière de services publics, concernant les communes de plus de cinquante mille habitants, le conseil municipal délibère de la création d’une mission d’information et d’évaluation. Celle-ci est chargée de recueillir des éléments d’information sur une question d’intérêt communal ou de procéder à l’évaluation d’un service public communal. Enfin, nous avons assisté à la démocratisation des droits locaux. C’est-à-dire que les droits des élus locaux sont renforcés, et les conditions d’exercice de leurs mandats améliorés, en facilitant par exemple l’articulation avec l’activité professionnelle des élus.

La consultation et la concertation aboutissent à un esprit nouveau, qui est censé ouvrir la porte au dialogue et à l’échange avec des citoyens. Le but de ces dispositifs, en lien avec ceux, qui sont mis en place par les collectivités (associations de quartiers, médiateurs…), est d’établir une véritable concertation sur le contenu des services publics locaux. Mais il faut encore que les élus et les fonctionnaires suivent et écoutent quasi-périodiquement les demandes et points de vue des citoyens. Enfin, le poids du citoyen dans sa commune est renforcé par l’introduction de la démocratie directe dans la vie publique locale. En ce sens, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République, est porteuse de plusieurs innovations. Tout d’abord, la mise en place d’un référendum décisionnel local. Il s’agit d’un référendum décidé par l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale, afin de soumettre à la décision de ses électeurs un projet de texte (acte ou délibération) relevant de ses compétences. Ces référendums locaux ont valeur de décision. Il convient de souligner que seuls les électeurs de la collectivité concernée peuvent voter, et non ses habitants. Les citoyens disposent également d’un droit de pétition, et peuvent demander l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence. Mais il ne peut l’obtenir avec certitude, malgré ce que prévoyait le projet initial. De plus, la possibilité d’organiser des consultations locales est prévue par la loi, en cas de création ou de modification d’une collectivité territoriale à statut particulier. En suivant l’évolution juridique concernant les collectivités territoriales, la place du citoyen prend de plus en plus d’importance au sein de la vie démocratique locale. Le pouvoir de contrôle du citoyen sur l’action des élus locaux, s’il est réellement appliqué dans toutes les communes, entre bien dans le cadre de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et constitue ainsi un gage de démocratie.

C) Les finances des collectivités territoriales2

1) Les ressources des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales ont une autonomie financière qui est conçue comme une déclinaison du principe de libre administration des collectivités dans le domaine budgétaire et fiscal. Cette autonomie a été juridiquement définie par la loi organique du 29 juillet 2004. Le nouvel article 72-2 de la Constitution renforce l’autonomie financière des collectivités. Tout d’abord, elles « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », et elles « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures ». De plus, la loi peut les autoriser, dans certaines limites, à en fixer l’assiette et le taux. Ce sont les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités qui vont représenter une part déterminante de l’ensemble des ressources. Enfin, tout nouveau transfert de compétences doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui sont consacrées à l’exercice de la compétence transférée par l’État. La définition juridique et le renforcement de l’autonomie financière des collectivités témoignent de la volonté de freiner une dépendance financière accrue des collectivités envers l’État. Cependant, les débats autour de cette notion ne sont pas clos. En effet, le renforcement de cette autonomie ne va pas profiter aux collectivités dont les ressources propres sont faibles. Ce sont les impôts et les taxes qui sont la catégorie de ressources la plus importante des collectivités. Pour l’année 2005, ils représentent 75,15 milliards d’euros, soit 47,21% des recettes totales. Pour 2007, leur part est estimée à 45,17%. Il convient de distinguer les ressources provenant de la fiscalité directe et celles provenant de la fiscalité indirecte. La fiscalité directe est principalement constituée de quatre taxes, qui constituent environ les trois quarts des recettes fiscales des collectivités, groupements de communes compris.                                                          2 Chiffres issus de la direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffres 2008,  mars 2008

Il y a la taxe d’habitation qui est payée par les particuliers et les entreprises, la taxe sur le foncier bâti acquittée par les propriétaires d’un terrain, la taxe sur le foncier non bâti, et la taxe professionnelle payée par les entreprises. La fiscalité indirecte ne représente donc qu’une part limitée. En effet, les impôts indirects, bien qu’ils soient plus nombreux, sont plus sensibles à la conjoncture économique. Beaucoup ont un lien avec l’urbanisme, comme la taxe locale d’équipement, et s’y ajoute, entre autres, les taxes de séjour, les taxes sur la publicité ou les jeux dans les casinos. Depuis 1997, la pression fiscale s’est stabilisée. Il y a eu des allégements fiscaux, comme la suppression progressive de la part « salaires » des bases d’imposition à la taxe professionnelle, qui ont été compensés par l’État. Celui-ci est devenu le premier contribuable des collectivités. En 2003, 34% de la fiscalité directe locale était prise en charge par l’État. En 2004, ces compensations fiscales versées par l’État, jusque-là hors enveloppe, ont été intégrées dans la dotation globale de fonctionnement (DGF). Mais il faut souligner que depuis 2004, les impôts progressent et de nouveaux transferts de fiscalité apparaissent, afin de compenser les transferts de compétences décidés par la loi du 13 août 2004, et garantir l’autonomie financière des collectivités.

Les transferts et concours de l’État, que sont les dotations, constituent la seconde catégorie de ressources des collectivités territoriales en ordre d’importance. En 2004, ils représentaient 33,2% des recettes totales et 50 milliards d’euros, tout en sachant qu’ils augmentent régulièrement et modifient progressivement l’ordre d’importance des différentes ressources des collectivités. L’objectif de ces transferts d’impôts aux collectivités et des dotations de l’État est de compenser l’augmentation des dépenses, engendrées par les transferts de compétences. On peut distinguer, les dotations et subventions de fonctionnement, les dotations et subventions d’équipement et le financement des nouveaux transferts de compétences, ainsi que les compensations d’exonérations et de dégrèvements d’impôts. Les dotations sont libres d’emploi, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas affectées à une dépense précise, et leur obtention est automatique.

La loi de finances de 2004 modifie les dotations de l’État aux collectivités territoriales. La DGF regroupe alors : •

Les compensations fiscales liées à la suppression d’impôts et jusqu’ici hors enveloppe, par exemple la compensation de la suppression de la part »salaires » de la taxe professionnelle.

•

95% de la dotation globale de décentralisation (DGD) qui figurait dans la catégorie des financements des transferts de compétences.

La loi de finances pour 2005 constitue la seconde étape de la réforme des concours financiers de l’État. Elle a modifié les règles internes des dotations, comme les critères de répartition ou les formules de calcul. Enfin, la loi de finance de 2006 a réformé les dotations d’équipement et a poursuivi la traduction financière des transferts de compétences. Le montant de la DGF a donc doublé entre 2003 et 2004, passant de 18 milliards d’euros, soit 32% des concours financiers de l’État, à 36,8 milliards d’euros, soit 62% du total des concours. Pour 2008, elle s’élève à 40,91 milliards d’euros, soit 58% des concours.

L’emprunt constitue la troisième ressource des collectivités territoriales. Il faut souligner qu’elle est en baisse constante depuis 1997. Elle représentait 9,7% des recettes totales des collectivités, soit 15,41 milliards d’euros en 2005. Les collectivités territoriales disposent d’une autonomie d’emprunt. Elles n’ont pas d’autorisation préalable à obtenir avant d’emprunter, mais cet emprunt est exclusivement affecté aux nouveaux investissements. Depuis 1997,les collectivités territoriales se sont engagées dans la reprise d’effort d’équipement, mais en faisant appel majoritairement à leurs fonds propres.

Les autres ressources représentaient 12% des recettes totales des collectivités en 2004. Il y a les recettes tarifaires et patrimoniales et les fonds structurels européens.

Les différentes ressources des collectivités en 2004

12% 28,50%

33,20%

17,10% 9,20%

Autres ressources Impôts et taxes (fiscalité indirecte)

Transferts et concours de l'État Impôts et taxes (fiscalité directe)

Emprunts

La fiscalité locale est critiquée sur plusieurs points : l’archaïsme des bases d’imposition, les injustices et inégalités territoriales mais aussi entre contribuables, manque de lisibilité de la gestion locale, coût de gestion jugé excessif pour l’État. La nécessité de réformer la fiscalité locale fait donc l’objet d’un consensus, ce qui pousse à envisager trois voies de réformes. Dans un premier temps, la suppression de la fiscalité locale pour ne conserver que les dotations de l’État ou répartir les impôts nationaux entre l’État et les collectivités. Mais cette solution paraît inenvisageable en France, du fait de l’importance du principe d’autonomie financière. Le maintien de l’architecture d’ensemble de la fiscalité locale, mais en opérant des adaptations et des modernisations. Chaque collectivité pourrait avoir le choix de réviser ou non les bases d’imposition, ce qui constituerait une réponse à la critique d’obsolescence de la base d’imposition. Le rapport Mauroy de 2000 proposait une « révision d’initiative locale ». De plus, le revenu pourrait être pris en compte dans l’assiette de la taxe d’habitation, et celle de la taxe professionnelle étendue à l’ensemble de la valeur de la taxe ajoutée. Cela permettrai de tenir compte de la capacité contributive des contribuables.

Enfin, la refonte de l’architecture d’ensemble de la fiscalité locale a été envisagée. Elle serait mise en place, soit en adoptant le principe de spécialisation des impôts locaux par niveau de collectivité, soit en substituant de nouveaux impôts aux impôts locaux actuels. Ils pourront prendre la forme de taxes additionnelles aux impôts nationaux, ou avec la création de nouveaux impôts locaux.

2) Les dépenses des collectivités territoriales

Répartition des dépenses des collectivités territoriales

22%

25%

3% 8%

42%

Autres dépenses d'investissement Autres dépenses de fonctionnement Frais de rémunération des personnels

Remboursement des emprunts Intérêts de la dette

En raison des nouvelles compétences que l’État leur transfère, les dépenses des collectivités locales sont en constante augmentation depuis 1982. Ainsi, hors groupements, les dépenses sont passées de 56,4 milliards d’euros en 1982 à 158,2 milliards en 2005. Ce sont les dépenses de fonctionnement qui constituent la part la plus importante des dépenses totales, et elles concernent les dépenses courantes des collectivités territoriales. En 2005, elles représentaient 66,8% des dépenses totales des collectivités avec 105,75 milliards d’euros, et sont estimées pour 2007 à 122,63 milliards d’euros, soit 63,35% des dépenses. Ces dépenses regroupent principalement les frais de rémunération des personnels, qui constituent le premier poste de dépenses. En 2005, 35,07 milliards d’euros ont été dépensés soit 22,2% des dépenses totales. Les intérêts de la dette, c’est-à-dire les intérêts des emprunts représentaient 2,5% des dépenses totales en 2005. Ces dépenses comprennent également les

dépenses d’entretien et de fourniture, ainsi que les frais de fonctionnement divers correspondant aux compétences des collectivités.

Les dépenses d’investissement concernent des opérations en capital, et comprennent les remboursements des emprunts, soit 12,41 milliards d’euros en 2005, c’est-à-dire 7,8% des dépenses totales. Ces dépenses comprennent également les travaux d’équipement ainsi que les acquisitions mobilières et immobilières. Au total, elle représentait 53,53 milliards d’euros en 2005. Toutes ces dépenses d’investissement des collectivités en font le premier investisseur public, et sont alimentées par des besoins structurels importants, comme les transports publics.

Ces dépenses, qu’elles soient d’investissement ou de fonctionnement n’ont pas le même poids selon les collectivités. En effet, les dépenses des communes représentaient 54,1% des dépenses des collectivités en 2004, celles des départements 34,4% et celles des régions 11,5%. Le poids des collectivités dans les dépenses

12%

54%

34%

Régions

Départements

Communes

Les dépenses d’intervention des collectivités territoriales sont les dépenses effectuées au titre des compétences qui lui ont été transférées par l’État.

Les régions mettent l’accent sur le développement économique et la formation professionnelle. Les dépenses concernent dans un premier temps l’entretien des lycées et la formation professionnelle, puis, en vertu de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les régions sont aussi chargées de gérer les personnels non enseignants des lycées.

Les départements ont un rôle social affirmé. En effet, ils consacrent près de 28 milliards d’euros à l’aide sociale chaque année, soit plus de la moitié de leurs dépenses de fonctionnement. Depuis le 1er janvier 2002, ils gèrent l’allocation personnalisée d’autonomie destinée aux personnes âgées, aident en faveur du développement économique par des mises à disposition de terrains ou d’aides aux infrastructures d’accueil. Depuis le 1er janvier 2004, les départements gèrent l’ensemble du dispositif revenu minimum d’insertion. Enfin, la loi du 13 août 2004 leur confie de nouvelles charges dans le domaine des actions à mettre en œuvre en faveur des personnes âgées, et leur transmet la gestion du fonds d’aide aux jeunes en difficulté ainsi que le fonds de solidarité logement.

Les communes prennent en charge les actions de proximité. Leurs dépenses s’orientent donc essentiellement vers l’aide sociale, l’entretien des voiries, la réalisation d’actions éducatives, culturelles et sportives. Les principales interventions communales sont la maîtrise du foncier, le développement industriel, le patrimoine architectural et l’environnement.

L’intercommunalité agit au niveau de l’assainissement et du développement économique. Les compétences principales des structures intercommunales sont des services traditionnels, concernants les ordures et déchets, l’énergie, l’eau, l’assainissement…De plus, l’État impose aux EPCI à fiscalité propre la responsabilité du développement économique. La loi du 13 août 2004 accorde aux EPCI qui en font la demande, le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et sous réserve de leur approbation.

3) L’élaboration des budgets locaux

Son élaboration est guidée par cinq principes, qui font l’objet d’un contrôle exercé par le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes. Tout d’abord il doit répondre au principe d’annualité, c’est-à-dire qu’il soit défini sur l’année civile, puis que chaque collectivité adopte son budget pour l’année suivante avant le premier janvier. Mais un délai leur est laissé par la loi jusqu’au 31 mars de l’année. Puis, la règle de l’équilibre réel implique l’existence d’un équilibre entre les recettes et les dépenses des collectivités, ainsi qu’entre les parties de fonctionnement et d’investissement du budget. Le principe d’unité suppose que toutes les recettes et les dépenses budgétaires figurent dans un document budgétaire unique, qui est le budget général de la collectivité. Mais, des budgets annexes peuvent êtres ajoutés au budget général afin de retracer les activités de certains services. Quant au principe d’universalité, il implique que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient indiquées dans leur intégralité et sans modification dans le budget, ce qui est une exigence de sincérité propre à tout document budgétaire. De plus, les recettes financent indifféremment les dépenses. Enfin, le principe de spécialité des dépenses consiste à n’autoriser une dépense qu’à un service et pour un objet particulier. Les crédits sont ainsi affectés à un service, ou à un ensemble de services, et sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination.

Le budget est un document qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses. Le budget primitif est tout d’abord voté et retrace aussi précisément que possible l’ensemble des recettes et des dépenses pour l’année. Puis, au cours de l’année, des budgets supplémentaires ou rectificatifs sont nécessaires afin d’ajuster les dépenses et les recettes aux réalités de leur exécution. La structure du budget comporte deux parties. La section de fonctionnement regroupe toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement de la collectivité (charges à caractère

général, de personnel, de gestion courante, intérêts de la dette, dotations aux amortissements, provisions.). Sont mentionnées toutes les recettes que la collectivité peut percevoir des transferts de charges, de prestations de services, des dotations de l’État, des impôts et taxes. La section d’investissement comporte le remboursement de la dette et les dépenses d’équipement de la collectivité concernant les dépenses, et les emprunts, les dotations et les subventions de l’État concernant les recettes. Le budget local est voté par l’assemblée délibérante de la collectivité (conseil municipal, général ou régional), par chapitres ou par articles.

4) La comptabilité des collectivités territoriales

Cela fait une dizaine d’année que l’État et les élus locaux ont engagé la modernisation de la comptabilité des collectivités territoriales. En effet, les mesures prises comme la décentralisation, l’élargissement des compétences des collectivités et la libéralisation de leur financement, nécessitent la mise en place des informations fiables et des indicateurs précis, sur la situation financière et sur l’impact financier de l’action publique. Tout cela a conduit à l’adoption de cadres comptables proches du plan comptable général, utilisé par les entreprises. Ils permettent de mieux appréhender la situation financière des collectivités tout en prenant en compte les spécificités de la gestion locale, en particulier les règles d’équilibre budgétaire. Les comptabilités sont ainsi distinguées par niveau de collectivités.

La comptabilité des communes :   La comptabilité des communes françaises, des syndicats de commune et des EPCI est réglementée dans un cadre juridique :l’instruction budgétaire et comptable M14. Elle est issue d’une série de lois et de décrets pour mettre en place divers mécanismes modernes qui permettent aux ordonnateurs et aux comptables de suivre les finances des collectivités publiques. Elle s’inscrit dans le cadre d’un mouvement général de rénovation de la comptabilité publique locale. Cette nomenclature budgétaire et comptable a été votée par le Parlement en 1994 et mise en œuvre en 1997, puis a été généralisée à toutes les communes

dès le premier janvier 1997. La M14 cherche notamment à améliorer l’information budgétaire et financière, en particulier sur la situation patrimoniale des communes. Il y a eu l’introduction de la notion de rattachement des charges et des produits à l’exercice, la comptabilisation des amortissements et des provisions ainsi que la gestion des intérêts non échus. En fait, l’instruction comptable M14 a contribué à rapprocher les méthodes comptables des collectivités locales de celles des entreprises privées à travers un plan comptable. Elle a subi une réforme simplificatrice qui est entrée en vigueur le premier janvier 2006, (après l’ordonnance du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables), qui réaffirme le souci de modernisation, de simplification et de transparence. Il y a également le principe de prudence qui implique d’apprécier raisonnablement des faits dans le but de palier les risques probables, c’est-à-dire qu’il convient d’amortir ou de provisionner. De plus, en comptabilité publique, il y a une règle d’annualité budgétaire afin de connaître le rattachement des charges et produits, année par année. Cela est obligatoire pour les parties fonctionnement et investissement du budget. Ce budget, grâce à la M14, est organisé par service présenté par fonctions pour les communes de 3 500 à 10 000 habitants. Pour les communes de plus de 10 000 habitants, il y a un vote des budgets par fonction. Cela permet de mieux rationaliser les contraintes de gestion car chaque service va être en mesure de justifier l’utilisation de son budget.

La comptabilité des départements et régions :   Pour les départements, l’instruction M52 adapte la comptabilité à l’environnement juridique (décentralisation, réformes législatives diverses) et recherche l’homogénéité la plus grande possible avec celle des autres collectivités. Elle a été appliquée dès le 1er janvier 2004 et renforce également la comptabilité patrimoniale. La nomenclature fonctionnelle retrace les spécificités des politiques départementales, notamment en matière sociale ou pour les subventions versées aux autres collectivités pour la construction d’équipements publics. La M52 permet de provisionner des risques, de constituer des réserves et donne un support comptable à la gestion active de la dette.

Pour les régions, l’instruction M71 vise à améliorer la patrimonialité de leurs comptes.

L’application du budget est gouvernée par le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. L’ordonnateur est l’exécutif des collectivités (maire, président du conseil régional ou général), et il donne l’ordre d’engager les dépenses et de recouvrer les recettes. Mais il ne peut pas manipuler les fonds publics. C’est le comptable public qui est chargé d’exécuter les dépenses et les recettes selon les indications de l’ordonnateur, mais il ne lui est pas subordonné. Il est responsable personnellement et sur son propre argent de ces opérations, c’est un fonctionnaire de l’État dépendant du corps des comptables du Trésor.

5) L’application du budget obéit à des règles précises   Pour les dépenses, il y a quatre opérations dont trois relevant de l’ordonnateur, et ce sont des phases administratives. L’engagement est la décision par laquelle l’ordonnateur décide d’effectuer une dépense, et se traduit par l’affectation des crédits nécessaires au règlement de la dépense. La phase de liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette de la collectivité et de fixer le montant de la dépense. Enfin, l’ordonnancement est un mandat de paiement par lequel l’ordonnateur donne l’ordre au comptable de payer. La phase comptable est le paiement par le comptable, qui procède d’abord à certaines vérifications, qui portent sur la régularité des opérations précédentes, et ensuite au paiement de la dépense. Pour les recettes, les phases administratives et comptables se succèdent. L’émission d’un ordre de recette consiste à ce que la collectivité constate qu’un administré doit s’acquitter d’une somme correspondant à un service qui lui a été rendu. La phase comptable implique le contrôle de l’existence de l’autorisation de percevoir la recette et son recouvrement, c’est-à-dire son encaissement par le comptable public.

La compétence culturelle et bibliothèques dans l’intercommunalité

A) La culture une compétence optionnelle qui se doit d’être intégrée aux EPCI

1) Le rôle de la culture dans le développement local   Nous venons de voir que l’intercommunalité a pour but de dynamiser un territoire par une coopération entre les communes. Se pose alors la question, toujours d’actualité pour beaucoup d’EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) : en quoi la culture peut-elle valoriser et dynamiser un territoire ? Pourquoi ne pas garder chacun sa compétence culturelle, ou encore seulement subventionner des associations voire des entreprises pour mettre en place un système culturel sur le plan local ? Je ne me permettrai pas de répondre à cette dernière question, si ce n’est en justifiant mon opinion sur une culture portée par le pouvoir public écartant toute vision rentable du point de vue économique. Le pouvoir publique vise alors à répondre au mieux à la mission de démocratisation de la culture et plus spécialement de la lecture publique. Pour ce qui est de l’intérêt culturel pour le développement local ou intercommunal nous verrons que les statistiques montrent que cette compétence intéresse les EPCI, puisque des arguments théoriques justifient son intégration. En 2006, 72 des 2023 communautés de communes (CC), 103 des 164 des communautés d’agglomération (CA), 8 des 14 communautés urbaines (CU), et 5 des 6 syndicats d’agglomération nouvelles (SAN) ont des compétences culturelles4. On peut noter une évolution par rapport à 2002 : une communauté de commune sur cinq, plus d’une communauté d’agglomération sur deux, 9 des quatorze communautés urbaines, et tous les syndicats d’agglomérations nouvelles exerçaient la compétence culturelle. Ces chiffres montrent plusieurs éléments, mais avant tout il faut signaler que les SAN sont en voie de disparition et qu’en 2009 il n’en reste plus que 5. L’évolution entre 2002 et 2006 est intrigante, du côté des CA et des CC on peut voir une augmentation de l’intégration de la                                                          3 Se sont les villes de plus de 10 000 habitants, sinon il y a 2 389 CC au premier janvier 2006 ; on peut faire

la même remarque pour les CA dont le nombre est de 172 à la même date. N’ayant pas trouvé de chiffres  pour les communes de moins de 10 000 habitants la réflexion est tronquée, mais toutes les sources  s’accordent sur une augmentation de l’intégration de la compétence culturelle aux EPCI.  4 http://www.culture.gouv.fr/nav/index‐stat.html page 15

compétence culturelle, mais un recul en ce qui concerne les CU et les SAN. Sans pouvoir expliquer ce recul il ne faut écarter le fait qu’il y a largement plus de CC et de CA que de CU et de SAN. On peut donc en conclure que la compétence culturelle a été fortement intégrée aux EPCI entre 2002 et 2006. Loin de moi l’idée de vouloir déifier les actions politiques, mais cette prise de compétence est assez importante pour montrer que la culture apporte au territoire intercommunal.

La question est qu’apporte-t-elle ? Nous allons voir deux modèles de valorisation d’un territoire par la culture. Il a été montré que la création de friches ou de districts dans quelconque domaine que se soit, apportait une émulation capable de dynamiser à la fois l’économie et les esprits. La friche a pour objectif de réanimer des espaces locaux en créant de nouvelles synergies du point de vue des personnes, elles motivent la créativité en se recentrant sur la pratique amateur. Le district quant à lui dynamise l’emploi, du point de vue culturel il se positionne sur la création artistique. Le district culturel a une vision plus économique, il se base d’ailleurs sur la théorie d’Alfred Marchall qui montait que les entreprises proche en activités et géographiquement s’auto-stimulaient en échangeant (consciemment ou non) des idées, et qu’il se créait des relations de confiance. Le district culturel le plus connu au monde est celui de Hollywood. Le district peut être impulsé par le pouvoir public comme cela a été le cas à Angoulême pour le pôle de l’image, une action forte menée par une collectivité publique lance un dynamisme qui peut par la suite s’auto-organiser avec l’aide financière de la collectivité. Que se soit la friche ou le district, le schéma d’action est souvent le même : la collectivité publique impulse un mouvement qui par la suite

s’enrichie d’un partenariat local (privé/ public) dans lequel une harmonie peut se mettre en place malgré les objectifs et les valeurs qui ne sont pas toujours les mêmes entre les différents acteurs. Ce partenariat est nécessaire ne serait-se que du point de vue financier notamment pour les friches qui ne peuvent que difficilement survivre sans cet apport. Donc sur un territoire les notions de friches ou districts culturels sont valorisants du point de vue de la motivation des acteurs, de la richesse intellectuelle créée, et de l’image de marque du territoire qui en ressort ; ces trois éléments sont intéressant pour le territoire puisqu’ils permettent l’enrichissement de l’identité territoriale et celui économique amené par les modèles de districts et le tourisme. Avec une mise en réseau au-delà de la commune, à l’échelle intercommunale, l’apport de la culture est renforcé. Tout d’abord la commune offre un lieu de vie qui est plus petit que le lieu de vie de ses habitants, en prenant en compte l’intercommunalité on se rapproche de la réalité du lieu de vie des habitants. De plus la mise en réseau permet la réalisation d’économie d’échelle qui s’avère de plus en plus importante étant donnée la réduction massive de l’intervention financière de l’Etat notamment dans le cadre de sa révision générale des politiques publiques (RGPP). La mise en réseau permet de s’adapter aux usages des habitants, et de mutualiser les moyens et les savoir-faire. Emmanuel Négrier en Mars 2006 lors de rencontres de l’ABF à la Cité du livre à Aixen-Provence, a montré que l’intercommunalité n’avait pas un modèle à suivre, mais qu’elle pouvait se dissocier en quatre visions : •

« la communauté cosmétique » : c’est une intercommunalité n’ayant reçu aucun transfert de compétence et n’ayant proclamé aucun projet de développement, seule la structure communautaire existe.

•

« la confédération métropolitaine » : c’est une intercommunalité ayant énoncé le besoin de consensus absolu pour toute décision, cela bloque entièrement la prise de décision et évite l’action intercommunale.

•

« la fédération sélective » : l’intercommunalité se recentre sur quelques actions sur lesquelles elle a tous les pouvoirs, cela permet un fort dynamisme qui s’accentue sur l’action menée lorsque le nombre d’action intercommunale diminue.

•

« la super-municipalité » : c’est la ville de demain, l’intercommunalité gère l’ensemble des communes membres sur tous les domaines, cela créé une homogénéité sur l’ensemble du territoire, et tous les avantages des EPCI à fiscalité propre.

Au niveau de la compétence culturelle E. Négrier définit quatre types d’intégrations allant du presque rien au tout : •

Une intégration de la compétence culture seulement basée sur le « rayonnement de l’équipement », c'est-à-dire l’EPCI décide de dénommer un certain nombre d’équipement comme intercommunaux dans le seul but d’en avoir la dénomination. La réalisation a donc seulement une portée politique sans véritable projet soutenant un développement culturel sur le territoire.

•

Une intégration de la compétence culturelle faisant office de publicité : mise en place d’équipements intercommunaux dans le but de l’agrandir dans le futur. Ainsi le système mis en place est une transition servant de pilote à la création d’un projet rassemblant plus de communes qui auront été charmées par le projet pilote.

•

Une intégration de la compétence culturelle de tous les équipements publics culturels : dans ce cas là l’EPCI développe une politique publique culturelle autour d’un projet axée seulement sur le domaine public, écartant le domaine associatif et les équipes des établissements publics.

•

Une intégration de la compétence culturelle totale : l’EPCI récupère l’intégralité de la culture des villes membres permettant une bonification fiscale maximale, et la mise en place de « projets expérimentaux dans les communes».

Dans l’ouvrage « la lecture publique à l’heure intercommunale » E. Négrier avance au sujet de la lecture publique, qu’elle « figure au rang des succès de la politique culturelle […] (car elle est) anti-élitiste, territorialement maillable, socialement utile et politiquement rentable ». Tout en soulignant la difficulté du développement de la lecture publique au niveau communal. D’où la nécessité de l’intercommunalité de récupérer cette compétence. Pour lui

l’intercommunalité a plusieurs raisons de récupérer cette compétence à la fois dans l’intérêt de l’EPCI et dans celui des communes membres : •

Le besoin d’identité dû à la jeunesse de la plupart des EPCI, que la culture peut apporter.

•

La lecture publique reste avec les écoles de musique le service culturel par excellence.

•

Il existe des équipements culturels (aussi petits soient-ils) en dehors de la ville centre, donc la première étape de l’intégration peut être assez facile.

•

La nécessité d’homogénéifier l’offre de lecture publique sur le territoire de l’EPCI. Il existe de grandes disparités entre les communes, dans sa vision plus large, l’intercommunalité tentera de réduire ces inégalités par un aménagement du territoire.

•

Il existe dans la lecture publique une expérience de la mise en réseau, et une forte mobilisation de ses acteurs. Cela permet de prendre moins de risque lors de la réalisation de l’intégration.

Pourtant toutes les EPCI n’ont pas intégré la compétence culturelle, cela tient pour partie des deux premiers arguments (l’identité et le service public par excellence) qui sortant du pouvoir municipal font perdre un champ d’action aux élus locaux. La concrétisation du projet culturel de la lecture publique, comme de la plupart des projets intercommunaux, tient dans la négociation entre élus communaux et représentants intercommunaux. Chacun souhaitant un maximum d’avantages contre un minimum d’inconvénients.

2) Le cadre de loi5 Les EPCI ont été créés pour aider l’organisation des grandes villes en leur confiant la responsabilité de certains services publics sur un territoire plus large, ainsi que des comme les stations d’épuration, les usines d’incinération, ou encore les réseaux routiers ou d’eau. Des grandes villes l’intérêt d’une EPCI s’est élargi aux villes moyennes et aux petites villes. La loi du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement a éclairci le problème des compétences en distinguant les compétences obligatoires des compétences optionnelles auxquelles doivent répondre les EPCI. Les compétences des EPCI sont soumises à deux principes, celui de spécialité et celui d’exclusivité. Ainsi le principe de spécialité énonce que les EPCI ne peuvent pas agir en dehors des compétences qui leur ont été attribuées par les communes membres. Le principe d’exclusivité lui énonce que les communes ne peuvent pas agir dans les domaines de compétence qui ont été transférés à l’EPCI. De même une compétence transférée à une EPCI ne peut être transférée à une autre sauf si elle à été récupérée par la commune au préalable. On peut distinguer deux sortes d’EPCI, celle à fiscalité propre et les autres EPCI. Les premières réunissent des communes autour d’un projet commun de développement, alors que les secondes, sous forme de syndicat, poursuivent la mise en œuvre de services d'utilité commune pour les communes adhérentes. Les EPCI à fiscalité propre exercent certaines compétences à titre obligatoire, d’autres à titre optionnel et enfin d’autres à titre facultatif. Pour ce qui est de la compétence culturelle elle est optionnelle pour les CC et les CA, par contre elle est obligatoire pour les CU qui ont été créés après le 12 juillet 1999, pour celles créées avant, si elles n’avaient pas intégrée la compétence culturelle il leur est fortement conseillé de le faire mais rien n’est obligatoire. Par exemple le Grand Lyon, communauté urbaine créée en 1969 n’a pas intégré la compétence culturelle, mais s’y oriente par le vote du 12 juillet 2004 précisant notamment la compétence de coordination ou de soutien financier aux manifestations culturelles de rayonnement d’agglomération. Les autres EPCI sont des syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple suivant qu’il y ait un ou plusieurs objets à leur union. Certains syndicats permettent à leurs                                                          5  http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005628197&dateTexte=20100109

membres de n’adhérer que pour une partie de leurs compétences. Enfin il y a les syndicats mixtes qui peuvent unir d’autres EPCI et des communes pour ceux dits fermés ; et d’autres personnes publiques telles que les chambres de commerce pour ceux dits ouverts. Dans le cas de ces autres EPCI aucune compétence n’est obligatoire.

3) Conséquences de la RGPP   La révision générale des politiques publique lancée le 30 juin 2007 par le Premier Ministre François Fillon consiste en une analyse des missions de l’Etat et des actions qui en découlent. La mise en œuvre de la RGPP est une multitude de scénarios de réformes de la structure de l’Etat. Les objectifs clairs et annoncés de la RGPP sont une baisse des dépenses de l’Etat et une amélioration des services publics. La baisse des dépenses de l’Etat avait commencé avec la décentralisation, puisqu’en déléguant des missions accompagnées de moyens financiers l’Etat fait en sorte de moins dépenser à moyen ou long terme, quitte à réduire la qualité des services publics décentralisés. La RGPP vise donc à réorganiser l’Etat pour gagner en productivité. Le niveau culturel n’est pas épargné, le ministère de la culture et de la communication est encore en transformation, on peut penser que sa morphologie complète sera annoncée après les élections régionales ce qui n’est pas de bonne augure. On sait déjà que le ministère s’organisera en trois grandes directions6 : - Direction générale des patrimoines de France, l’architecture, les archives, et le patrimoine monumental. - Direction générale de la création et de la diffusion qui regroupera la musique, la danse, les arts plastiques le théâtre et les spectacles. - Direction générale du développement des médias et de l’économie culturelle qui regroupera la direction du développement des médias (actuellement existante) et une réunion des différents services d’industries culturelles. A ces trois directions s’ajoute un secrétariat général des politiques transversales.                                                          6 Cette organisation est entrée en application le 11 novembre 2009 avec le décret 2009‐1393, mais le site  du ministère n’a pas encore mis à jour la nouvelle organisation.

On peut remarque que le thème de la lecture publique n’est absolument pas traité laissant dans le flou. Elle

serait rattachée à la direction des médias et des industries

culturelles qui est chargée de surveiller : « (...) l’équilibre entre les différents acteurs qui interviennent dans le domaine du livre et, à ce titre, au développement de l’économie du livre, en France et à l’étranger. Elle favorise le développement de la lecture et procède à l’évaluation des politiques dans le domaine de la lecture publique. Elle contribue à la modernisation des bibliothèques et des médiathèques, et notamment au renforcement des réseaux et services de coopération, ainsi qu’à la formation de leurs personnels. Elle veille à la conservation, à l’enrichissement et à la valorisation du patrimoine des bibliothèques et des médiathèques. Elle exerce le contrôle technique de l’Etat sur les bibliothèques et les médiathèques des collectivités territoriales »7 Il semblerait donc que rien ne change réellement, mais que tout est beaucoup moins clair. D’un autre côté la RGPP vise à clarifier les compétences de chaque niveau de pouvoir (Etat, Région, Département, Commune, et peut être bientôt intercommunalité8), on peut donc déjà imaginer que la région qui actuellement n’a qu’une action limitée en terme de culture va complètement se retirer de ce cadre là pour rester sur sa position économique. Que le département dans le cadre de ses compétences sociales va pouvoir agir succinctement sur la culture ce qui pose la question de BDP que nous verrons plus bas. Et enfin que les communes qui à partir de 2014 devront toutes faire partie d’un EPCI, vont renforcer leur rôle dominant dans la compétence culturelle. Mais la nouvelle répartition des compétences ne sera connue qu’après le vote de la réforme territoriale. Le vote se fera donc sans une totale connaissance de l’objet voté. La réforme que craignent le plus les communes et les intercommunalités est la suppression de leur principale source de financement, la taxe professionnelle unique (TPU). Le régime de la TPU s’applique de plein droit aux communautés d’agglomération, aux communautés urbaines, qui ont été créées après la loi du 12 juillet 1999, et aux SAN. Elle s’applique de manière optionnelle aux communautés de communes, puis, depuis le 1er janvier 2002, de plein droit aux communautés urbaines créées après la loi du 12 juillet 1999, et aux communautés de communes de plus de cinq cent mille habitants.                                                          7 http://textes.droit.org/JORF/2009/11/15/0265/0017/  8 Pour l’instant les EPCI ne sont pas considérés comme un échelon administratif.

Dans ce régime, l’EPCI se substitue progressivement aux communes pour la gestion et la perception du produit de la TP sur l’ensemble de son périmètre. Le groupement perçoit le produit de la TP des communes regroupées, vote le taux et décide des exonérations. Les communes conservent cependant les autres impositions dans leur intégralité. Le produit de la TP sert essentiellement au financement de l’EPCI, tout en sachant que la loi prévoit deux types de retours de TP au bénéfice des communes adhérentes. Il y a « l’attribution de compensation », pour compenser financièrement le transfert du produit de la taxe professionnelle à l’EPCI, et la « dotation de solidarité », qui est l’instrument politique de redistribution et de péréquation du produit de la TP entre les communes adhérentes. Les groupements intercommunaux à fiscalité propre jouissent également de sources de financement non fiscales. Ils peuvent ainsi recevoir des dotations budgétaires de l’État, que sont la dotation globale de fonctionnement des groupements de communes, la dotation de développement rural, le fonds de compensation de la TVA et la DGE. La crainte de sa suppression changerait tout le fonctionnement des EPCI. En effet si les intercommunalités ont les mêmes budgets globaux que les régions (de l’ordre de 25.5 milliard d’euros en 2009) c’est grâce aux transferts de compétences rendus possibles par la récupération majeure de la taxe professionnelle par les intercommunalités (44%) ; la TP représente 94% des recettes fiscales directes des intercommunalités selon Charles-Eric Lemaignen9. La suppression est effective à partir de 2010 entrainant une baisse dans le budget des communes et intercommunalités. Cela a deux conséquences : l’augmentation des impôts locaux pour renforcer les recettes ; et la nécessité de faire diminuer les dépenses qui sont en moyenne pour 2007 composées à 51.6% des charges de personnels. Alors que les réductions de fonctionnaires pour les collectivités territoriales étaient, il y a encore peu de temps un fort conseil de la part de l’état elles se sont transformées en obligation maquillée.

9 Président de la communauté d’agglomération d’Orléans Val de Loire.

B) Bibliothèques et intercommunalité

1) Intercommunalité et bibliothèque(s)   a) Les enjeux    La bibliothèque a toute sa place dans une intercommunalité, ne serait-se que parce que la notion de réseau fait quasiment partie intrinsèque de la bibliothèque à travers les notions d’égalité de l’offre et de démocratisation de la lecture publique. Les missions de la bibliothèque se réalisant sur un territoire, plus ce territoire sera large plus les actions toucheront de publics (en volume mais pas toujours en proportion). Le réseau en s’élargissant gagne en économie d’échelle et en productivité. Quels mots barbares pour un service public qui plus est, littéraire. Cependant l’utilisation de l’argent public ne doit pas être un gaspillage qui empêcherait d’autres actions. Si ces économies d’échelle et cette productivité sont utilisées pour renforcer un service public et le diversifier par un redéploiement des moyens, alors l’intercommunalité est une avancée pour les bibliothèques. Il ne faut pas oublier que la bibliothèque dépend quasiment entièrement de sa tutelle politique, ce sont les élus qui décident de la présence d’une bibliothèque ainsi que de son évolution. La bibliothèque est donc un objet politique dépendant de la volonté politique. Cela est aussi vrai au niveau de la commune qu’à celui de l’intercommunalité. Ainsi au cœur de l’EPCI plusieurs acteurs se rassemblent autour du projet de la bibliothèque intercommunale. Les élus locaux qui sont les financeurs directs ou indirects (dans ce dernier cas sous forme de subventions), les élus départementaux qui ont la capacité d’agir au niveau du canton, les acteurs dits institutionnels telle que la BDP, et bien sûr les bibliothécaires des bibliothèques territoriales qui peuvent devenir intercommunales. Tous ces acteurs doivent entrer dans un partenariat autour d’axes prédéfinis qui doivent satisfaire les attentes de chacun. Il existe deux grands modèles de concrétisation de ce partenariat : •

Les équipements intercommunaux : c’est le modèle le plus simple à mettre en place mais il ne permet pas de grandes économies d’échelle ni même de véritable cohérence territoriale. L’idée est de créer une « équité territoriale » en donnant accès à un grand établissement (presque toujours dans la ville centre) qui peut desservir les autres communes sous forme de relai.

•

La gestion intercommunale : ce modèle s’articule autour d’un projet de développement de la bibliothèque à travers un réseau d’établissement permettant plusieurs avantages.

Ces avantages sont les objectifs pour les bibliothèques que l’intercommunalité comme moyen apporte. E. Négrier en note trois qui sont déjà des pratiques de bibliothèque mais qui se trouve largement élargis au sein d’une EPCI : •

La professionnalisation : au sein d’une intercommunalité il y a souvent de grandes disparités en termes de personnels de bibliothèque, allant de personnels amateurs associatifs à des fonctionnaires catégorie A. Le projet commun d’une intercommunalité peut inclure un plan de développement de la répartition des professionnels sur le territoire.

•

La mutualisation : c’est l’avantage le plus mis en avant pour intéresser les élus, en effet à travers les économies d’échelles générées par la mise en réseau différents services peuvent être mutualisés, tel que l’informatisation de bibliothèque, une politique documentaire unie avec des échanges de documents, ou encore une politique d’animation permettant des actions de plus grande envergure.

•

Les nouveaux publics : un territoire plus large couplé à de nouveaux services permet d’attirer un public plus nombreux et plus varié. Il ne faut pas oublier qu’il est préférable qu’il y ait un ciblage de publics commun à l’ensemble des membres de l’EPCI.

Dans son ouvrage « Les petites bibliothèques publiques » Bertrand Calange ajoute un avantage à la collaboration intercommunale pour les bibliothèques : •

« Les municipalités rassemblées peuvent atteindre les normes exigées pour certaines subventions, alors qu’elles n’auraient pu y prétendre seules. Il faut

signaler, en outre, que de nombreuses aides sont bonifiées en cas de coopération intercommunale »10. Malgré quelques réticences, les synthèses d’enquêtes 200511 et 200712 de la direction du livre et de la lecture (DLL) montrent que la part des bibliothèques annonçant ne pas faire parti d’un réseau d’une BDP mais d’un EPCI ayant intégré la compétence culture est passée de 39,7% à 41,8% contre un passage de 8% à 9% pour l’ensemble des bibliothèques françaises ayant répondu au questionnaire (en plus sont rajoutées celle faisant parties d’un réseau BDP ce sont les plus nombreuses). Ces chiffres sont à relativiser car l’échantillon de 2005 n’est pas le même qu’en 2007 puisqu’il diminue passant de 3 162 à 2 830. On constate donc que malgré la baisse de l’échantillon on assiste à une légère hausse de la part des bibliothèques appartenant à un EPCI ayant intégré la compétence culture.

b) Possibilités de concrétisation  Il faut savoir qu’il n’est pas nécessaire qu’il y ait un EPCI pour qu’il y ait un réseau de bibliothèques intercommunales. Ce point particulier n’aura bientôt plus aucune valeur puisque d’ici 2014 la totalité des 36 784 communes françaises appartiendront à un EPCI. Cependant, à l’intérieur d’un EPCI ne souhaitant pas gérer un réseau de bibliothèques intercommunales, une partie des communes peuvent s’unir par une association ou une convention. Par ailleurs, des communes n’appartenant pas à un EPCI peuvent s’unir à travers une association de communes ou une convention de communes. L’association de communes est issue de la loi de 1901, les membres de l’association seront les communes et éventuellement le personnel de bibliothèque. Ce système offre une autonomie de gestion puisque son budget est issu de subventions des communes. Le principal problème d’une association de communes pour la gestion de bibliothèques est le fait que les municipalités ne sont que peu impliquées dans la gestion des bibliothèques. La convention entre communes intègre plus les municipalités dans la gestion des bibliothèques puisque chacune d’entre elles ajoute une ligne de crédit pour les bibliothèques intercommunales à leur budget. Il est aussi possible que chaque commune                                                          10 Comme le montre les annexe I et II il n’y a pas que l’état qui peut fournir une aide, les départements le  font aussi et instaurent les mêmes règles normatives.  11 http://www.culture.gouv.fr/culture/dll/biblio‐stats/BMsynthese05.pdf  12 http://www.culture.gouv.fr/culture/dll/biblio‐stats/BMsynthese07.pdf

associée verse une participation à la commune siège. Que se soit avec l’association ou la convention un comité de gestion informel est mis en place, il est informel car se sont les membres de l’association qui garde toute la responsabilité. Ce comité de gestion coordonne les actions et applique les volontés des membres qui sont souvent d’égaliser et de développer l’offre documentaire. Ces deux systèmes ne permettent pas de remplir tous les avantages vus plus haut puisque l’association et la convention ne sont pas reconnues par l’état pour l’attribution de subventions liées au concours particulier de la dotation générale de décentralisation. L’association et la convention de communes peuvent donc servir d’intermédiaire à la création d’un projet de bibliothèques intercommunales au sein d’un EPCI. Nous l’avons vu il existe plusieurs sortes d’intercommunalités reconnues comme collectivités locales à part entières. C’est le cas des syndicats de communes qui sont aujourd’hui en voie d’extinction, mais aussi des communautés de communes, des communautés d’agglomérations, et des communautés urbaines. On peut distinguer deux familles différentes, la première est composée des syndicats, la seconde de toutes les autres. Dans les syndicats chaque commune membre conserve son identité et ses compétences générales, l’avantage sur les syndicats vient du fait que son budget est clairement défini par les participations de chacune des communes et que le conseil syndical rassemble officiellement les représentants de toutes les communes, sans oublier qu’en étant reconnus par l’état les syndicats ont droits aux subventions (suivant leur taille). Les communautés de communes ont la possibilité d’intégrer « la construction, l’entretien et le développement d’équipements culturels, sportifs et scolaires du 1er degré » à leur activité. C’est dans cette compétence optionnelle que peut être inséré un réseau de bibliothèques intercommunales. Au sein d’une communauté de communes, tout comme d’agglomérations et urbaines, le réseau de bibliothèques pourra se développer avec une véritable politique construite par le conseil de communauté mais surtout avec des ressources propres qui permettent de mener des actions de façon cohérente sur tout le territoire. Les avantages sont les mêmes pour les communautés d’agglomération et urbaines avec des possibilités d’économies d’échelle plus importantes. Il faut aussi rappeler que les communautés urbaines ont l’obligation d’intégrer la compétence culturelle (sauf si elles ont été créées avant le 12 juillet 1999 auquel cette compétence est fortement conseillée). Bertrand Calange rappelle que « tout développement économique nécessite un investissement culturel, un cadre de vie » et que la bibliothèque le permet très bien.

Au niveau de son organisation pratique, le réseau de bibliothèques intercommunales peut prendre de multiples formes. Tout d’abord ce réseau est un réseau de lecture publique et d’information, suivant les équipements déjà présents dans les communes et les moyens à disposition. Plusieurs options sont envisageables. Si une seule commune a une bibliothèque et que les autres n’avaient qu’un dépôt de la BDP par exemple on peut imaginer que le réseau sera porté vers un enrichissement des collections à la fois dans la bibliothèque centrale et dans le réseau par l’intermédiaire d’une desserte en bibliobus, de relais de lecture dans des administrations des communes membres, ou encore dans le cas le plus limité par un accueil des citoyens des autres communes dans la bibliothèque centrale suivant les mêmes modalités que ses administrés. Les trois options sont envisageables de façon cumulative. Ce système est d’autant plus accepté par l’ensemble des membres s’il est une transition le temps de la construction d’autres bibliothèques sur le reste du territoire. S’il existe déjà des équipements sur l’ensemble du territoire la coopération se fera sur un autre niveau. En effet il sera alors possible de mettre en place des outils de gestion communs tels qu’un catalogue collectif, une politique documentaire unifiée de la sélection au désherbage, qui plus est avec des avantages supérieurs en termes de services auprès du libraire fournisseur (et des fournisseurs d’autres supports) grâce à un appel d’offre de plus grande envergure. Dans le cadre du développement de la lecture publique en région, les bibliothèques départementales de prêt (BDP) réalisent des actions qui sont des aides indispensables à la création d’un réseau de bibliothèques intercommunales, et à son maintien pour les plus petits EPCI.

2) Intercommunalité et BDP    Les BDP anciennes bibliothèques centrales de prêt, ont été créées par l’ordonnance 45-2878 du 2 novembre 1945, dans le but de couvrir l’ensemble du territoire d’espaces de lecture. Cet objectif est donc en parfaite adéquation avec les différentes lois sur l’intercommunalité qui suggèrent un aménagement équitable du territoire. Les BDP n’agissent pas directement auprès des publics mais fournissent une aide aux établissements de lecture publique souhaitant structurer leurs services. L’aide est à la fois organisationnelle par un appui à la structuration et technique par une offre de moyens. Les BDP peuvent aider les

bibliothèques intercommunales de cinq manières qui visent à enrichir les collections et professionnaliser le personnel afin d’améliorer le service public de proximité. •

Développer et enrichir les fonds des établissements : cet axe peut être mené de deux manières qui sont complémentaires : par un dépôt de documents direct, le prêt est alors d’une durée définie à l’avance entre les BDP et le réseau intercommunal (généralement trois mois) ou par la mise en place de comités de lecture à la BDP où le personnel des bibliothèques publiques est invité, cela permet de former les bénévoles et de créer une cohérence dans la politique documentaire (qui plus est mieux réalisée car en groupe le point de vue de chacun est discuté permettant une meilleure objectivité).

•

Professionnaliser les bénévoles : La BDP met en place des formations destinées aux bénévoles pour qu’ils puissent avoir les compétences nécessaires au métier de bibliothécaire. Ces formations sont souvent ciblées sur un domaine précis tel que le catalogage ou encore l’accueil de publics spécifiques.

•

Aide aux demandes de subvention: la BDP peut aider les réseaux à constituer des dossiers de demandes de subventions auprès du centre national du livre (CNL), des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), ou encore du conseil général.

•

Favoriser les animations culturelles autour du livre: la BDP peut organiser des formations (comme un atelier contes), fournir des expositions, voire financer la venue d'invités.

•

Les autres aides: la BDP peut aider au catalogage en fournissant ses propres notices, à l'informatisation, ainsi qu'à d'autres services spécifiques à chaque BDP. Sans oublier que la BDP peut être en lien directe avec les élus et favoriser des actions envers la bibliothèque.

Une enquête menée par l'ADBDP en 2005 a montré que les BDP orientaient leurs actions envers les intercommunalités selon trois axes: pour mieux comprendre à quelles questions répondent ses trois axes nous laissons la citation issue de l'annexe : Enquête auprès des BDP 2005.

« Celles-ci concernent l’organisation territoriale de la lecture publique et se définissent principalement à partir de la mise en place de l’intercommunalité. Autour de quels axes s’articule la réflexion sur l’intercommunalité ? Quelle est la place prise par les BDP dans l’aménagement du territoire en matière de lecture publique ? On observe trois phases dans le développement de la réflexion et de l’action dans ce domaine particulier de l’intercommunalité : • une réflexion autour de l’aménagement du territoire : projet de schéma directeur départemental divisant le département en intercommunalités, détermination de pays pour la mise en réseau des bibliothèques parfois formalisé par la préparation d’un plan de développement de la lecture (2 BDP) • un projet de réseau avec les communautés de communes formalisé par la réunion de bibliothèques par " zones " • des projets de création de médiathèques de pays et d’antennes départementales avec les communautés de communes (3 BDP) ».

Nous venons donc de voir que la bibliothèque a toute sa place dans une intercommunalité. La difficulté réside finalement dans la multitude de possibilités d’actions, ainsi que dans le nombre important d’acteurs. En effet un projet se construit suivant chaque contexte, avec la participation des élus des communes, des représentants de l’EPCI, de la BDP, des autres EPCI existantes ou passées, de l’état et de ses services déconcentrés comme la DRAC, des personnels de bibliothèques, des associations, et dans le meilleur des cas des citoyens. Après cette présentation générale des possibilités, nous allons nous recentrer sur un cas particulier : la communauté d’agglomération de Montpellier.

Etude de cas : Montpellier Agglomération

A) Le contexte

1) La construction d’une intercommunalité   Avant de faire cette étude de cas il faut contextualiser la ville de Montpellier. En tant que préfecture de la région Languedoc-Roussillon, et du département de l’Hérault, Montpellier occupe la 1re place sur la plupart des plans. La région Languedoc-Roussillon possède un taux de croissance assez important, 2% pour l’emploi entre 2000 et 2007 contre 1% pour la moyenne des régions métropolitaines, et une augmentation de la population de 14% entre 1999 et 2009 (chiffre INSEE). Historiquement Montpellier n’a pas toujours eu cette place de leader ne serait-se qu’en terme de population, Nîmes était la première ville de la région durant toute la première moitié du siècle. Il faut attendre l’arrivée des « pieds-noirs » en 1962 pour que Montpellier atteigne 118 000 habitants dépassant Nîmes. L’arrivée d’IBM en 1965 et la force de l’attrait d’universités après « mai 68 », ancrèrent Montpellier dans une croissance économique, démographique et culturelle. Montpellier se taille la part du roi dans cette région. Georges Frêche élu maire de la ville en 1977, lance une grande politique de travaux pour lancer une forte croissance dans le but de renforcer l’emploi et de mettre en place une attractivité urbaine. Son projet fonctionne, il lance la construction de très grand quartier et bâtiments qui lui vaudront l’appellation de mégalomane. Dans le domaine de l’urbanisation on peut notamment citer la création d’un nouveau quartier dans les années 70 : Antigone par l’architecte Ricardo Bofill, mais aussi celui du Millénaire, une zone économique qui, à la fin des années 80, prolonge le développement de la ville vers l’Est, ou encore au centre ville, la création du Corum (centre des congrès et opéra). Les années 90 voient la construction de la piscine olympique, la médiathèque Émile Zola, la première ligne du tramway, la nouvelle implantation de la faculté des sciences économiques sur l’espace Richter. En 2000, les grands projets continuent avec la création de la zone ludique et commerciale d’Odysseum le nouveau quartier St Roch, la seconde ligne du tramway, le chantier de la rénovation du musée Fabre. Du quartier Antigone, au gigantesque hôtel de région, il laisse trace de son passage. Cette politique a eu pour grand avantage d’installer un cercle vertueux au niveau de la démographie et du niveau de vie ; les grands travaux ont amélioré le cadre de vie, attirant de

nouveaux habitants, nécessitants de nouveaux équipements… Ce cercle vertueux a aussi créé un mouvement de périurbanisation, créant des zones rurales assez bourgeoises tout autour de Montpellier qui ont de grandes attentes culturelles de la ville centre. Aujourd’hui Montpellier représente la 8e ville de France en termes de population. C’est donc naturellement que la ville s’est orientée vers ce domaine avec une forte politique culturelle notamment au niveau intercommunal. En 1965, Montpellier entre dans sa première intercommunalité à travers un district, celui-ci regroupant 12 communes (auxquelles trois autres se sont ajoutées) visait au départ à étudier et résoudre en commun les problèmes d’urbanisme soulevés par le développement de l’agglomération montpelliéraine, puis qui s’est élargi à d’autres compétences. C’est par ce district que la plupart des investissements d’équipements ont été réalisés. Du point de vue de ses compétences le district s’est doté de la culture assez tard mais avec une longueur d’avance sur le reste de la France. En effet c’est en 1988 que la culture et le sport sont devenus des compétences du district, en ce qui concerne la culture il s’agissait de « la réalisation et la gestion d’équipements culturels » et d’une « action en terme d’animation » se rapprochant de très près de la loi dite Chevènement de 1999. Cette avance n’est pas un fait extraordinaire car c’est régulièrement que la loi entérine des pratiques déjà en places et fonctionnant bien. Plus précisément la contribution intercommunale du district de Montpellier se formait autour de cinq grands axes : •

soutien

aux

grandes

institutions

culturelles

(opéra,

orchestre

philarmonique, festival Montpellier danse…), 1 million de francs en 1992. •

Un soutien aux structures de moindre envergure (petites compagnies, salles de cinéma, festival), entre 50 000 et 250 000 francs suivant les années.

•

Les structures de création et d’animation culturelle (MJC, groupes locaux, associations d’enseignement artistique…), entre 5 000 et 50 000 francs par an.

•

Fonds d’aide à la diffusion théâtrale à partir de 1995, entre 400 000 et 500 000 francs par an.

•

Le district a aussi eu la charge de l’école des Beaux-arts et du Conservatoire national de région.

On remarque directement deux éléments importants, le district avantage largement la « haute » culture au détriment de la culture grand public ; et les bibliothèques ne font pas parties de son champs d’investigation. Le district de Montpellier est transformé en Communauté d'Agglomération le 1er août 2001. La mise en place de la communauté d’agglomération s’inscrit dans un projet global et concerté de développement durable, en faveur de l’intérêt général. Comme nous avons pu le constater, la communauté d’agglomération exerce des compétences obligatoires, optionnelles et facultatives, en lieu et place des communes, fixées par la loi Chevènement de 1999, et définies par les élus des communes de l’agglomération. Les compétences obligatoires répondent aux enjeux de d’organisation, de développement du milieu urbain et d’intérêt communautaire. Elles concernent le développement

économique

d’intérêt

communautaire,

l’aménagement

l’espace

communautaire et transports urbains, l’équilibre social et l’habitat d’intérêt communautaire et la politique de la ville d’intérêt communautaire. Les compétences optionnelles exercées concernent la création, l’aménagement et l’entretien de la voirie communautaire, la création, l’aménagement et la gestion des parcs de stationnement d’intérêt communautaire, l’assainissement des eaux usées, la collecte des ordures ménagère et élimination et valorisation des déchets ménagers et déchets assimilés, lutte contre la pollution de l’air et des nuisances sonores. Elles concernent également la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements culturels et sportifs, la création d’institutions, de manifestations et d’actions d’animations dans les domaines culturels et sportifs, le soutien et des contributions à des institutions, des manifestations et actions d’animation dans les domaines culturels et sportifs d’intérêt communautaire. Enfin, les compétences facultatives traitent les activités funéraires et la gestion du crématorium, le service de fourrière des animaux errants, les études et réalisation de toutes les opérations des travaux susceptibles de favoriser le développement de la communauté d’agglomération, la lutte contre les inondations et l’eau potable. Toutes ces compétences de la Communauté sont mises en œuvre par le Conseil.

Montpellier agglomération fait partie des quinze plus grandes agglomérations de France, et Montpellier est la huitième ville de France. Il y a 31 communes réparties sur 43 421 hectares, soit 7% de la superficie du département, regroupant 412 070 habitants. Il y a en moyenne 1000 nouveaux arrivants par mois, et la population compte 170 000 actifs, soit 45% de la population active du département, et 90 000 étudiants, dont 65 000 à Montpellier. Concernant le secteur économique, il y a 29 000 entreprises, et 30 000 emplois créés entre 1999 et 2006. 18 parcs d’activités représentent 2 000 entreprises et 26 000 emplois. Nous pouvons distinguer trois hôtels d’entreprises, que sont le Cap Gamma, le Cap delta et le Millénaire, ainsi que deux pépinières d’entreprises que sont le Cap Alpha et le Cap Omega. Selon les sources de la DRAC, il y a 55 salles de spectacle et théâtres sur le territoire de l’agglomération, 26 musées et galeries d’art, 49 bibliothèques, 13 médiathèques dont deux équipements centraux (Zola et Fellini) et 11 médiathèques de territoire, dont deux en construction (Pérols et Clapiers). Il y a également 57 salles de cinéma. Avant d’aborder la place de la culture dans l’intercommunalité montpelliéraine, nous allons faire une courte analyse de son budget.

2) Le budget de la communauté d’agglomération de Montpellier   2006

2007

2008

2009

fonctionnement

337 419 149 € 328 397 790 € 338 631 995 € 348 102 455 €

investissement

552 717 246 € 338 178 582 € 292 866 312 € 328 586 418 €

total

890 136 395 € 666 576 372 € 631 498 307 € 676 688 873 €

variation annuelle

-25%

-5%

Le budget de l’agglomération provient principalement de la taxe professionnelle unique (TPU). Dans le budget 2009 les élus font part de leur inquiétude concernant une réforme profonde de la TPU, de plus son évolution est proche de 0 et bien en dessous de l’inflation. En 2009 la TPU était fixée au taux de 22,80% des recettes des entreprises, il est le plus élevé des intercommunalités de l’Hérault. C’est une grande source de problème pour les entreprises, c’est une des raisons qui a poussé certaines communes dites « riches » à ne pas

rentrer dans l’agglomération comme les communes de la communauté de communes du Pic Saint-Loup qui ont une taxe professionnelle de 15%. Le budget général de la communauté d’agglomération est de 676 668 873 € pour l’année 2009, cela représente à peu près 1 692 € par habitant13. D’après le tableau on remarque une forte baisse du budget entre 2006 et 2009, cela est du à une baisse de l’investissement notamment sur la période 2006-2008, 2009 voit une reprise de l’investissement et une hausse du budget de fonctionnement. En 2007 la deuxième ligne de tramway a été terminé, en 2009 la troisième commence d’où une reprise de l’investissement. Pour l'année 2009 l'agglomération pose de grands buts à réaliser. La politique repose sur développement et l’aménagement de l’agglomération ainsi que de mener à bien le projet d’élargissement de l’agglomération. Le transport étant le premier poste de dépense pour l'année 2009 avec 70,1 millions d'euros. La culture est le troisième poste après la lutte contre les inondations et l'assainissement. 2006

Part dans le budget

2007

Part dans le budget

2008

Part dans le budget

2009

Part dans le budget

dépenses

43 546 293 €

13%

43 467 556 €

12,84%

43 679 488 €

12,55%

recettes

3 572 122 €

4 633 764 €

1,37%

4 157 296 €

1,19%

dépenses

34 615 210 €

17 070 131 €

5,83%

26 736 533 €

8,14%

recettes

3 871 280 €

1 919 651 €

0,66%

5 296 240 €

1,61%

CULTURE

Fonctionnement

Investissement

La culture à l’agglomération est un poste important, elle représente autour de 14% des dépenses de fonctionnement, et entre 7% et 9% de l’investissement suivant les années. On remarque que l’augmentation générale du budget d’investissement est suivie par une                                                          13 L’agglomération est proche des 400 000 habitants.

augmentation du budget d’investissement de la culture. En effet 27% des 35 millions d’euros d’augmentation de ce budget sont pour la culture.

B) La culture à Montpellier Agglomération

1) les compétences culturelles   La culture dans l’intercommunalité, concernant les communautés de communes et d’agglomération de l’Hérault, est appliquée de manière très variable. C’est-à-dire que dix-huit d’entre elles ont opté pour la compétence culturelle à des degrés divers. Il convient alors de souligner qu’il y a une différence assez nette entre les dynamiques rurales et urbaines. Les milieux ruraux manifestent une envie de débuter un processus coopératif, mais le transfert ou la création d’un équipement reste plutôt compliqué à réaliser. En effet, il n’existe pas toujours un équipement à transférer, et lorsqu’il existe déjà, il n’est pas toujours propriété municipale. Son transfert n’aboutit donc pas à une bonification fiscale. C’est le contraire dans les milieux urbains, puisque ces équipements existent déjà, et sont presque toujours communaux à l’origine, ce qui permet à leur transfert d’être financièrement rentable au niveau de la collectivité. De plus, il existe une relation entre les votes de compétence culturelle et l’affirmation d’une politique du conseil général, qui fait de l’intercommunalité l’un de ses axes stratégiques. Cela joue donc en faveur de la communautarisation de la culture. Cela se vérifie bien dans des zones rurales ou dans de petites unités urbaines, qui constituent le terrain d’élection privilégié des politiques départementales. La politique est différente en zone urbaine. Le conseil général va plutôt aller dans le sens des collectivités, qui disposent déjà de moyens professionnels et humains, afin de proposer une démultiplication des services de lecture publique.

Les compétences culturelles variées sont affirmées comme faisant parties du panier communautaire. Dans les agglomérations, la lecture publique est systématiquement retenue. À Montpellier, elle apparaît comme l’un des axes prioritaires d’une politique culturelle

d’agglomération, dans une compétence très généraliste : « de façon générale, toutes activités culturelles et sportives d’intérêt communautaire ». Pour 2004, le budget culturel de l’agglomération représentait 13% du budget de fonctionnement. Sur un total de 286 millions d’euros, c’était le troisième poste budgétaire. La culture, avec 14%, représentait le deuxième poste du budget d’investissement après les transports. Par contre, pour les communautés de communes, la lecture publique n’est pas systématiquement présente. Elle est concurrencée par le patrimoine, l’enseignement musical, le socio culturel, les animations généralistes ou spécifiques, comme les arts plastiques, la photographie ou le spectacle vivant. Cela peut s’expliquer par le fait que les villes sont plus sensibles à la logique de l’offre, alors que les territoires moins denses et moins peuplés vont rester étrangers à cet état d’esprit et aux moyens qu’il suppose. La dynamique culturelle dépend alors des ressources locales singulières, ainsi que des différents acteurs. Il n’en demeure pas moins que l’intercommunalité reste plutôt chaotique au niveau territorial, et qu’elle est politiquement contrainte. Il est d’autant plus difficile d’avoir une vue d’ensemble homogène, du fait de l’opposition entre des regroupements très limités et des projections métropolitaines de plus grande envergure. Les institutions ont de plus en plus de pouvoirs, et la volonté d’utiliser la compétence culturelle est variable, doublée par le conditionnement des affichages du conseil général. Ce constat est vérifié dans les zones rurales, mais également en partie pour les zones urbaines. Enfin, la question culturelle souligne le fait qu’il y a encore une différence fondamentale de dynamisme, de moyens et de stratégies.

Nous pouvons retirer trois logiques de la dimension intercommunale de la culture à Montpellier. Dans un premier temps, une logique d’intercommunalité par « nature », qui correspond à la gestion directe des structures d’enseignement artistique, mais aussi des grandes institutions. Puis une logique d’intercommunalité par « rayonnement », qui est liée à la volonté d’inscrire l’investissement culturel dans une stratégie de développement urbain, national et international. Enfin, il y a une logique d’intercommunalité par « diffusion ». Elle correspond aux dispositifs de diffusion théâtrale, d’aide a de petites structures culturelles périphériques, d’appui a des initiatives comme les manifestations et les concerts éducatifs. Le but est de permettre aux enfants scolarisés de l’agglomération de participer aux spectacles

proposés par les institutions culturelles montpelliéraines. Mais cette logique est la moins dotée, car elle est liée à l’hypothèse d’une concentration des ressources, des acteurs et des capacités de création culturelle. L’enjeu de la communauté d’agglomération réside donc dans les éventuelles mutations de ce triple modèle.

Le projet culturel de l’agglomération a été marqué par des annonces, qui caractérisent le style de la politique intercommunale. Premièrement, le projet d’agglomération est illustré par le fait que chaque citoyen de la zone aura accès, dans un périmètre de 10km, à une médiathèque et à une piscine. Puis, la définition de la compétence culturelle a été débattue le 30 mars 2000 par le conseil du district, et a été définie : construction, aménagement, entretien, gestion d’équipements culturels et sportifs ainsi que création d’institutions, de manifestations et actions d’animation dans les domaines culturels et sportifs. De façon générale, toutes les activités sportives et culturelles d’intérêt communautaire. Cela traduit donc la nature de cette intercommunalité. Le rapport est étroit avec un équipement caractérisé par la médiathèque, qui dans le domaine culturel est le plus visible, et le plus fortement raccordé à la notion de service public de proximité. Mais il faut souligner qu’aucune réflexion n’a été établie en terme d’aménagement culturel. Les services de la DRAC, les responsables municipaux des villes concernées (comme les agents en charge du fonctionnement de ces médiathèques) n’ont pris part à aucune réunion. Il existe plusieurs manières d’envisager la constitution d’un « panier communautaire » concernant la culture. Il est d’abord possible de reconduire simplement le dispositif existant, mais ce n’est pas la solution retenue. Il est également possible d’identifier les domaines, c’està-dire les discipline ou les domaines de politiques culturelles, ou encore les fonctions qui concerneront l’intervention communautaire. Enfin, la dernière manière consiste à considérer que la communauté dispose d’une compétence culturelle a priori. Cela implique que la dynamique dépend des rapports de force politiques, car si tout peut être du ressort communautaire à condition que l’intérêt communautaire soit démontré, implique une

définition large de la marge de manœuvre pour l’exécutif de l’agglomération. Cela place donc les partenaires institutionnels et les acteurs culturels dans une incertitude structurelle.

2) les acteurs face au projet intercommunal

Comme dans de nombreuses régions françaises, la DRAC connaît des difficultés de mobilisation sur des enjeux spécifiquement territoriaux. Ici, dans cette phase d’élaboration du projet d’agglomération, elle connaît une contrainte supplémentaire. En effet, la DRAC vient de changer à la fois de directeur et de directeur adjoint, dans un contexte de période assez tourmentée accentuée par les difficultés de négociation du contrat de plan État-Région. Ce plan est en effet au centre des controverses avec l’État, la région et les autres collectivités, tout en sachant les dossiers culturels représentent un enjeu particulier dans ces conflits. Il n’y a donc pas eu de concertation avec la DRAC, pourtant acteur important du développement culturel en région.   Il convient de souligner qu’il n’y a pas de tradition coopérative entre les élus, notamment ceux qui sont chargés de la culture. En effet, le maire a une forte personnalité, et il a, avec ses proches conseillers, une figure tutélaire. Cela pousse les autres élus à penser qu’ils auront une voix assez limitée, dans des rapports de pouvoir très dissymétrique. D’un côté, la prise de compétence sur la culture peut être interprétée comme une stratégie exclusivement politique. En effet, cela permet de rechercher le rapport avec tout le tissu associatif, qui est dense et politiquement rentable. De plus, il n’existe pas de milieu d’élus culturels qui disposent d’instances, de lieux de réflexion et d’une influence autonome. Cela peut s’expliquer par la grande hétérogénéité des politiques culturelles des communes de l’agglomération. En effet, la place de la culture dans le budget communal peut varier de 1,7% du budget total à 7% pour deux villes d’environ 6 000 habitants, qui présentent les mêmes caractéristiques sociodémographiques. Il n’y a donc que très peu d’enjeux communs à ces deux villes. D’un autre côté, les partenariats sont également très hétérogènes, liés à ces communes pour financer les actions culturelles. Il y a donc une différence entre ceux qui bénéficient de la politique districale, ceux qui sont proches du conseil général et ceux qui

s’inscrivent directement dans les lignes d’action régionale. La conséquence est que tous ces éléments renforcent la prééminence du centre décisionnel montpelliérain. L’absence de réflexion stratégique autonome de la commission culturelle du district, d’un office culturel, d’une association locale des maires pour la culture, contraint donc chaque élu à négocier pour une déclinaison voulue et raisonnée de l’enveloppe intercommunale.

Le projet d’agglomération, favorisant la mise en place d’équipements culturels important au centre afin qu’ils rayonnent en périphérie, provoque des débats. L’agglomération est alors placée sous des discussions collectives ouvertes, et un groupe de commune a établi une Charte. Son objectif est d’alimenter le débat collectif sur les politiques à mettre en œuvre, ainsi que les processus de représentation et de décision intercommunale, même si certaines communes nouvelles n’adhèrent pas à la démarche. La Charte constitue un indicateur de ce que pourrait être une discussion sur la mise en œuvre de la compétence culturelle. Par exemple elle propose une politique tarifaire en faveur des résidents de la communauté pour l’accès aux équipements de la communauté, ou l’intervention des grandes structures culturelles dans les communes. La définition de l’intérêt communautaire concernant le domaine culturel repose sur l’idée qu’ « un dispositif conventionnel entre les communes ou groupements gestionnaires pourra être conclu avec l’agglomération pour permettre un usage de ces équipements au bénéfice de l’ensemble des administrés de l’agglomération ».

Le projet d’agglomération interpelle les acteurs culturels sur le plan de la programmation, et des difficultés de l’action collective. Ces acteurs peuvent être distingués en trois catégories. Tout d’abord, les acteurs disposants d’une reconnaissance institutionnelle et artistique avérée, comme les directeurs d’institutions conventionnées, et ceux qui bénéficient d’un financement pérenne et multi partenarial. C’est le secteur-phare des politiques culturelles, et ces acteurs sont presque entièrement situés dans la ville centre. Il y a également les acteurs moins reconnus artistiquement, mais qui disposent d’un financement élargi à plusieurs institutions, tout en étant moins établi sur le plan contractuel.

Ils représentent le secteur intermédiaire des politiques culturelles, et sont aussi, pour la plupart, situés dans la ville centre. Enfin, les acteurs peu reconnus dépendent d’une source de financement unique, qui n’est généralement pas contractualisée. C’est le secteur dit « courant » des politiques culturelles, dans lequel les acteurs sont nombreux, et moins concentré sur la ville centre. Les acteurs reconnus institutionnellement peuvent servir de tremplin aux autres, car les festivals et les programmations annuelles assurent aux deux autres les moyens de survie professionnelle. Cela permet donc une légitimation artistique territoriale, comme réservoir d’innovation ou de ressource créative. Mais ces univers ne sont pas solidaires. Par exemple, le secteur courant dénonce la situation trop favorable faite au secteur institutionnel, par le biais des contractualisations pluriannuelles, et des financements multiples et élevés. Les premiers, quant à eux, peuvent exprimer du mépris à l’égard du milieu plus territorialisé, et non professionnel, critiquant l’opportunisme des acteurs culturels à l’égard des guichets publics. Cela a pour conséquence que la mobilisation à propos du projet d’agglomération soit inexistante. L’absence de structures réellement représentatives des milieux culturels oblige les acteurs à utiliser chacun leur propre stratégie par rapport aux pouvoirs publics. L’institution doit alors jouer un rôle important, pour les porter et les supporter, et défendre leurs propres intérêts dans la nouvelle configuration territoriale.

Le projet d’agglomération dispose d’une confortable marge de manœuvre financière, et c’est à l’exécutif intercommunal de gérer la répartition du budget entre les grands secteurs d’investissement. En matière culturelle, différents domaines peuvent être étudiés.

3) Les acteurs culturels   Le centre dramatique national (CDN) était situé dans une salle excentrée de la ville conjointement avec de nombreuses compagnies plus ou moins professionnelles, dans un contexte de pénurie de salles. Les collectivités ne favorisaient pas le partenariat, illustré par l’absence de coopération entre le CDN et le Printemps des comédiens, qui est un festival départemental de théâtre se déroulant à Montpellier. Il faut souligner que l’agglomération présentait un déficit en équipement et en politique théâtrale.

Puis, dans les années 1990, cinq sites apparaissent dans l’agglomération : le théâtre Jean Vilar dans la ZUP de la Paillade, le théâtre d’Ô, le Chai du Terral, le centre Béranger de Frédol, et le centre régional dramatique. Il y a donc eu une transition spectaculaire, passant d’un déficit à un rattrapage rapide. Les partenariats se font dans le désordre, étant donné qu’il n’y a eu aucune concertation sur les complémentarités des scènes, sur les effets en termes d’offre de spectacle et sur la répartition spatiale de ces structures. La DRAC avait en effet la volonté de ce rattrapage, et n’a pas trop mis l’accent sur la cohésion et les conséquences, et ses partenaires ne l’ont pas fait à sa place. L’intercommunalité peut alors reprendre certaines structures, qui peuvent être recensées de manière plus professionnelles et ciblée, avec un véritable responsable et une programmation propre, avec le soutien de la DRAC, et avoir plus de moyens. Les dossiers concernants des structures culturelles existants en dehors de la ville centre posent des problèmes récurrents. En effet, l’opportunité confortation financière et culturelle de la communautarisation est mise en balance avec la préservation d’une autonomie, pour des acteurs qui sont investis, politiquement et matériellement, dans l’émergence d’un équipement. La communauté peut alors permettre de mettre en place une réelle politique d’aménagement théâtrale du territoire, impliquant la constitution de pôles de création spécifiques. Mais des polémiques émergent, issues des relations complexes entre la DRAC et le conseil municipal. La première veut imposer un professionnel reconnu et une certaine spécialisation de la structure. Les seconds craignent que ces professionnels placés, du jour au lendemain à la tête d’une structure municipale, ne s’éloignent trop des attentes locales de la population, et qu’un créneau de création trop spécifique ne détourne un public proche de l’institution. La communautarisation d’une politique théâtrale permettrait d’atténuer ces incompréhensions. Il y aurait plus de politique, au sens où la communauté d’agglomération inscrite elle même ses orientations sur la base d’un projet territorial, et il y aurait plus de culture au sens où la question de la spatialisation de la création se poserait de manière articulée à une politique de diffusion.

Au sujet de l’enseignement artistique, la gestion des deux institutions que sont le conservatoire national de région et l’école des beaux arts, fut confiée précocement au district, dès 1987. Ce sont déjà des modèles d’action intercommunale, dont les élus réclament

l’extension à l’agglomération, ce qui est écrit dans la charte. La première modalité concerne l’égalisation territoriale des conditions d’accès à ces structures. La mise en place d’une politique de tarification différentielle et d’incitation auprès des nouvelles communes membres de l’agglomération ne pose pas de difficulté, ni financière ni politique. La seconde motion est liée à l’aménagement du territoire d’enseignement artistique. La création d’antennes de ces deux structures est un modèle auquel beaucoup souscrivent. Mais les enseignants émettent des réserves, car ce type de projet peut impliquer pour eux une délocalisation partielle ou totale de leur activité. Deux modèles s’opposent. D’un côté, les écoles périphériques seraient cantonnées dans un rôle d’application, réservant les activités plus proches de la création professionnelle aux institutions centrales. D’un autre côté, toutes les structures disposeraient de leur propre identité et autonomie de création artistique.

La lecture publique témoigne d’un déficit chronique, auquel succède une série d’initiatives individuelles, soutenues par la DRAC sans véritables stratégies d’aménagement. Ce retard a été rapidement comblé avec l’installation de la BMVR ouverte à l’automne 2000, l’ouverture de médiathèques à Mauguio, à Saint-Jean-de-Vedas et à Pignan. Se pose alors deux enjeux : La limite de l’intervention communautaire, avec trois types de compétences. Tout d’abord, la compétence formelle, déléguée à la commune qui exerce la maîtrise d’ouvrage, la mise en œuvre et la gestion culturelle. La communauté se limite alors au rôle de fonds de concours. La compétence spéciale est quant à elle liée au respect d’un certain nombre de principes de fonctionnements inscrits dans un cahier des charges, impliquant une maîtrise d’ouvrage communautaire. La compétence intégrée suppose le transfert du réseau des médiathèques au sein de la communauté d’agglomération, la commune transférant jusqu’à la propriété de la structure. La distribution territoriale permet la mise en réseau des fonds et possibilité d’échange généralisé entre structures, avec le rôle de tête affirmé de la BMVR. De plus, il convient d’établir une politique communautaire d’animation pluridisciplinaire au sein des médiathèques, comme de la création théâtrale, des ateliers d’écritures…

La communauté d’agglomération gère le réseau des médiathèques et des bibliothèques. En effet depuis 2003, l’ensemble de réseau urbain de lecture publique lui est transféré pour lui permettre d’exercer ses compétences en matière culturelle. Dirigé par Gilles Gudin de Vallerin ce réseau comporte 2 médiathèques centrales et 10 bibliothèquesmédiathèques de quartiers. Elle dispose de nombreux lieux dédiés à la culture sous toutes ses formes, musées et salles d‘exposition. Le musée Fabre rénové depuis peu, fort de 9400 m2, est devenu un établissement largement ouvert sur l’accueil des publics, convivial, ancré dans la ville et doté de toutes les nouvelles technologies. Il est, de plus, équipe d’un centre de documentation, de nombreux postes multimédias, d’une librairie boutique (annexe de la librairie Sauramps). L’agglomération subventionne des salles de spectacles : l’Opéra Comédie, le Corum (palais des congrès abritant l’opéra Berlioz), le Zénith (plus de 6000 places), le théâtre des Treize Vents, le Théatre du Chai de Terrail, la salles des Victoires 2, etc. L’agglo dispose en fin d’un « espace rock» en plein air pour les très grand concerts. Le choix de la culture dans le projet d’agglomération montpelliérain est stratégique. La culture est vecteur de rayonnement, d’identité, de service collectif, et est au centre de rapports de force politiques. La politique culturelle de Montpellier est très diversifiée et traduit un effort important à la hauteur de sa vocation de capitale régionale. Elle milite pour une réelle accessibilité des équipements culturels à tous les publics. Ainsi Montpellier conjugue manifestations de retentissement international avec une vie culturelle variée et souhaite rester un pôle de création artistique pour toutes les formes d‘art et d‘expression La distribution des compétences entre la ville de Montpellier et l’Agglomération est un enjeu politique majeur. Bien que cette dernière se soit dotée de la compétence culturelle, la ville n’abandonne cependant pas toute action autonome dans ce domaine. Au final l’offre culturelle est extrêmement vaste, couvre de nombreux domaines et révèle une richesse artistique qui fait office de catalyseur auprès des créateurs locaux .

C) La lecture publique et l’agglomération de Montpellier   Montpellier a axé sa politique culturelle sur la lecture publique assez récemment. Avant 1995 Montpellier était doté d’une bibliothèque centrale très ancienne à côté du musée Fabre pas encore restauré, d’un réseau de huit petites annexes et un bibliobus. L’offre était alors désuète et elle fut relancé par la construction de deux établissements de pointe : la médiathèque Victor Hugo, et la médiathèque Fédérico Fellini. 1995 n’est pas une année au hasard, c’est lors de la campagne municipale qu’ouvrent ces deux médiathèques, une est dans le centre commercial du polygone, l’autre dans un quartier sensible de Montpellier. C’est une politique qui s’oriente vers les publics absents. Vient ensuite le projet de la BMVR qui fait 15 700m2 et qui est basée dans le quartier Antigone, entre le Polygone et l’hôtel de région. Pour arriver en 2002 à une surface totale de bibliothèque montpelliéraine de 21 944m2. Ce qui a pu renforcer le réseau de lecture publique de Montpellier tient en deux éléments : un partenariat spécifique avec la BDP ; et la mise en place d’un réseau intercommunal. En 1999 une première convention est signée entre le conseil général et la ville de Montpellier, elle met en place une relation de réciprocité : le département investi à hauteur de 20 millions de francs dans la lecture publique de la ville, en contre partie les conditions d’accès aux services de la BMVR sont les mêmes pour l’ensemble des héraultais. En 2001 Montpellier agglomération voit le jour, et en 2002 les bibliothèques sont intégrées à l’intercommunalité, demandant une nouvelle réflexion sur les relations département/ agglomération. Les bibliothèques intégrées sont la BMVR, quatre bibliothèques montpelliéraines, et une bibliothèque d’un village membre de l’intercommunalité. Le 30 juillet 2004 un nouveau contrat est signé pour la période 2004-2009 sur cinq niveaux d’équipements : •

La médiathèque centrale.

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Les bibliothèques et médiathèques de quartier et périurbaines intégrées dans le réseau communautaire.

•

les bibliothèques et médiathèques communales.

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les centres de documentation des écoles élémentaires de l’agglomération soutenus par les communes.

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Les communes non encore pourvues de bibliothèque.

Ce partenariat confirme la suppression de la limite de 10 000 habitants pour l’intervention de la BDP, et a pour objectifs généraux : « l’élargissement des lectorats, l’amélioration de la qualité des services aux publics et le développement de programmes spécifiques pour les publics empêchés ». La coopération est définie en six axes de travail :

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L’offre documentaire : interrogation des catalogues à distance, réservation de documents et échange de documents numériques sur tout le département.

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L’offre de services : formation professionnelle, et action culturelle.

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Equipement du réseau : si Montpellier Agglomération défini un plan d’action et participe au financement d’équipements de partenariat, le département s’engage à financer une partie de la construction, et de l’équipement mobilier et informatique.

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Réseaux informatiques documentaires : les deux partenaires s’engagent à développer la coopération des systèmes informatiques en proposant un accès facilité de tous les catalogues par tous. Mais cela suppose une collaboration entre les services généraux informatiques de l’agglomération et du département.

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Politique de conservation partagée : mise en place par la direction des médiathèques de l’agglomération, il s’agit d’expertiser les différents fonds du réseau pour mettre en place une complémentarité des collections sur l’ensemble des bibliothèques du réseau, mais aussi les autres, notamment les BU.

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Instance de suivi : il s’agit d’une instance de suivi de la convention composée d’élus et de représentants des deux administrations.

L’agglomération met un fort accent sur la culture, selon des chiffres de 2002 50% du personnel (500 agents) sont dans le domaine culturel, dont 230 engagés dans la lecture

publique. Toujours en 2002 le budget de la lecture publique atteint 8,44 millions d’euros. Pourtant lorsque l’on regarde son réseau en 2010, sur les 31 communes de l’agglomération seules trois communes ont leur bibliothèque intégrée au réseau intercommunal (deux de plus seront intégrées en 2010 : celle de Clapiers, et celle de Pérols). Cela résulte de deux éléments : •

La loi FRCI : cette loi rappelle que se sont les communes qui choisissent de transférer une compétence et ne peuvent y être forcées par quelconque moyen de pression. Il faut donc un parfait accord pour qu’une commune transmette sa bibliothèque à son intercommunalité.

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Sur l’ensemble du territoire de Montpellier agglomération il existe une grande hétérogénéité des services de lecture publique, or l’agglomération demande un certain niveau pour entrer dans son réseau de bibliothèques. Pour rester en adéquation avec sa vision politique, la communauté d’agglomération a lancé un projet de construction de nouveaux équipements. Cela a été le cas de Pignan et Castries, les médiathèques de Clapiers et Pérols se terminent.

Pour comprendre ce dernier point nous allons revoir le cheminement d’intégration d’une bibliothèque par deux exemples. Le cas de Saint-Jean de Vedas. Saint-Jean de Vedas est une petite ville de 8 653 habitants (2007) dotée d’une médiathèque assez récente et surdimensionnée par rapport à sa population car avec 1 480m² la norme est des 0,07m² par habitant est plus que doublée. De plus le personnel est formé et professionnel. Si l’on ajoute à cela le fait que les politiques d’acquisition et d’animation sont proches de celle de L’agglomération de Montpellier on pourrait penser que cette médiathèque serait intégrée au réseau de l’agglomération, et pourtant non. En effet la municipalité de Saint-Jean de Vedas a mené se projet avec une grande motivation politique ce qui fait qu’elle ne souhaite pas se séparer de son équipement. De plus en termes de moyens autant humains que financiers la médiathèque védasienne s’auto-suffit, les intérêts d’une mise en réseau sont donc inexistants pour cette structure. Enfin l’autonomie dont jouissent les bibliothécaires dans leur gestion et leur organisation, les stimule pour ne pas intégrer le réseau de l’agglomération par crainte d’un remaniement qui harmoniserait le fonctionnement. Le deuxième exemple est celui de Castries. Là tout au contraire l’intégration au réseau a été acceptée. La situation de Castries avant la mise en place d’une médiathèque

intercommunale était très faible en termes de lecture publique. Le bâtiment datait de 1947, le fonds était issu de don du duc de Castries complété à partir des années 1960 par des la BCP (puis BDP), il a fallu attendre 1997 pour que les 113 m² de la bibliothèque passe en régie municipale avec le recrutement d’un bibliothécaire professionnel. Pour cette ville de 5 500 habitants il aurait été nécessaire du quadruple. Par délibération du conseil de la communauté de commune du 5 avril 2004, et suite à une double volonté de la municipalité de Castries et de l’agglomération de Montpellier ; le projet de création d’une nouvelle médiathèque a été acté. Dans une vision intercommunale le bâtiment construit ne s’est pas limité aux seuls 400 m² nécessaires pour avoir une bibliothèque normative. En effet 1 700 m² ont été érigés, regroupant la médiathèque, une antenne du conservatoire, une maison de l’Agglo, une antenne de la mission locale des jeunes, et une salle polyvalente que la médiathèque et le conservatoire se partageront en priorité. En tout se sont près de 1 200 m² qui sont destinés à la lecture publique. 14Le reste alliant culture, loisirs, social, et communauté d’agglomération. En plus d’un renforcement des professionnels avec un passage à 2,8 équivalents temps plein (ETP). La vision intercommunale est donc bien établie puisque cet équipement est censé drainer un public bien plus large que celui de la commune de Castries. En effet comme on peut le voir sur la carte ci-après, la bibliothèque de Castries est actuellement la dernière intercommunale du nord-est de l’agglomération. Il ne faut pas croire que l’intégration s’est faite par un rejet des politiques locaux. Juste après le passage en régie municipale en 1997, il y avait eu un projet de développement de la bibliothèque de Castries, mais la construction de deux écoles avaient alors été vu comme prioritaire. Il a fallu attendre les élections suivantes pour que le projet refasse surface, mais la proposition intercommunale permettait à la ville de Castries de construire un meilleur équipement à moindre coût. Les acquisitions sont réalisées avec la participation du responsable de la médiathèque à l’instance collégiale, il en est de même pour la programmation culturelle. Entrer dans le réseau a aussi permis à la médiathèque d’offrir de nouveaux services tels que le portage à domicile. Dans le cadre de la thématisation des fonds la médiathèque de Castries a été choisie pour faire office de référente en termes de tauromachie, et cela au niveau départemental avec le soutien de la BDP.

14 Le contrat s’étant fini en 2009 nous supposons qu’un autre a été signé, nous attendons une confirmation et une explication de Mme Nicole Bigas Présidente déléguée de la commission Culture de Montpellier Agglomération.

Ces deux exemples montrent clairement qu’il y a trois éléments importants pour discuter d’une mise en réseau au niveau intercommunale. La première est la volonté et l’entente politique, la deuxième le contexte économique, et enfin la motivation professionnelle. En cas de réticences d‘une part ou d’une autre, il faut savoir prendre le temps de négocier, d’avancer au rythme du moins motiver en commençant par créer des liens de collaboration sans contrainte. Dans le cas de Montpellier et de son agglomération la position de son principal dirigeant, Georges Frêche, n’a pas toujours aidé à la constitution d’un réseau. Notamment avec des communes de couleur politique différente de la sienne. Mais l’objectif de telle politique culturelle est de faciliter l’accès à une lecture publique sur un véritable territoire de vie. En effet si les usagers peuvent se rendre dans chacun des établissements avec la même carte d’abonnement, c’est que l’espace de vie des citoyen est comprit et respecté.                                                          15 Image récupérée sur le site internet de Montpellier Agglomération : http://mediatheque.montpellier‐ agglo.com/94519899/0/fiche___pagelibre/&RH=1159291833487&RF=1207757060483

Aujourd’hui encore le territoire entier de l’agglomération n’est pas couvert par le réseau de lecture publique. Cela montre encore plus que le partenariat avec la BDP est important car les communes non membres de ce réseau ont leur bibliothèque, et même si les habitants de ces villages peuvent avoir accès au réseau il leur faut développer leurs propres services de lecture publique. De plus la BDP peut faire un lien entre tous ces acteurs, elle connait déjà les contextes de chacun, ainsi que les volontés qui vont avec. Elle a aussi une expérience de la collaboration entre bibliothèques. Et si aujourd’hui son activité est modifiée par la « nouvelle » donne d’intercommunalité culturelle, elle n’en reste pas moins un acteur essentiel. C’est d’ailleurs à l’initiative de la BDP que les bibliothèques centres documentaires (BCD) des écoles élémentaires se sont vues être un renfort de l’action du livre et de la lecture publique. En effet alors que les BCD étaient en perte de vitesse, et à l’encontre de la circulaire de Jean Gattegno du 1er Août 1985 qui souhaitait un désengagement au niveau des établissements scolaires, les BDP se sont mises à soutenir les BCD. Ainsi dès le début des années 1980, les BCD se sont installées dans les écoles maternelles et primaires, les années 1990 ont vu cette action se développer aux structures d’accueil de la petite enfance. C’est à cette même époque que la bibliothèque de Montpellier s’est mis à diversifier sont offre documentaire auprès des BCD. C’est depuis octobre 2000 que les services des écoles se transforment en grand centre de ressources documentaire avec un espace de 566 m² dans le hall de la BMVR Emile Zola. Avec le passage à la communauté d’agglomération, il y a eu une mutualisation des moyens renforçant l’action de prêt aux écoles. Le modèle est simple et efficace, le réseau prête des documents pour un an quelque soit la date de l’emprunt, cela permet aux écoles de ne pas choisir trop rapidement leurs documents en septembre. Pour chaque demande d’école, il faut pour être validée qu’elle dispose d’un fonds propre, qu’un désherbage ait été effectué, et qu’une équipe (parents, enseignant) s’occupe activement de la BCD. L’aide du centre de ressources documentaire se traduit par un financement sous forme de subventions à l’ABCD, qui permettent l’achat de mobilier et de fonds pour remettre à niveau une BCD. Mais aussi par le prêt tournant d’ouvrages permettant le renouvèlement régulier des collections. Donc si on regarde le réseau intercommunal de bibliothèques de l’agglomération de Montpellier, on voit :

• La médiathèque centrale composée d’Emile Zola et Federico Fellini.

• La médiathèque Victor Hugo, quartier Croix d’Argent. • La médiathèque Jean-Jacques Rousseau, quartier Mosson. • La médiathèque Garcia Lorca, quartier Près d’Arènes. • La médiathèque William Shakespeare, quartier Cévennes. Il y a aussi trois médiathèques sur le territoire de l’agglomération

• La médiathèque La Gare, Pignan. • La médiathèque Françoise Giroud, Castries. • La médiathèque Aimé Césaire, Castelnau-le-Lez. On compte deux bibliothèques gérées par convention par la Communauté :

• La bibliothèque Paul Langevin, quartier Hôpitaux Facultés. • La bibliothèque Jean-Paul Sartre, quartier Figuerolles. Le bibliobus dessert :

• Lundi : Mas de Tesse et Ecole La Chamberte. • Mardi : Val de Croze, Proby et Plan des 4 Seigneurs. • Mercredi : Montpellier Village et La Pompignane. • Jeudi : Les Arceaux et La Martelle. • Vendredi : Pas du Loup et Parc Magnol. Il existe aussi, dans vingt sept autres villes de l’Agglomération des bibliothèques ne faisant pas partie du réseau, mais gérées par les communes ou des associations. L’agglomération de Montpellier a donc un réseau de lecture publique assez développé, avec en marge du réseau des bibliothèques indépendantes, les actions de valorisation de l’espace intercommunal sont nombreuses. Si on regarde la carte du réseau on voit que le développement des bibliothèques intercommunales part du centre pour s’étendre vers

l’extérieur du territoire. En construisant des équipements plus grands que nécessaires pour la commune hôte, l’agglomération augmente la zone d’attraction de la médiathèque pour une desserte au niveau intercommunal. De plus elle anticipe sur deux points, l’augmentation de la population très importante autour de Montpellier, et la construction ou l’intégration d’autres équipements des communes n’ayant pas encore mis en commun leur service de lecture publique. En effet parmi ces communes, celle ayant une bibliothèque trop petite comme Murviel-lès-Montpellier,

voient

leurs

habitants

diriger

vers

les

équipements

intercommunaux.

La question du devenir des bibliothèques par rapport à l’évolution de leur cadre de tutelle n’offre pas de réponse unique. Nous avons vu que le contexte de chaque commune influe sur son fonctionnement intercommunal. Les contextes historiques, économiques et professionnels peuvent expliquer la diversité des différentes formes d’intercommunalités, car ils peuvent représenter une source de conflit pour les différents partis, qui n’ont pas les mêmes intérêts. Le processus d’intercommunalité nécessite en effet une coopération résultant d’une concertation préalable, ce qui n’est pas toujours le cas, comme nous avons pu le constater avec le cas de Montpellier. Néanmoins, les effets peuvent êtres très positifs, notamment en terme de lecture publique, car la mutualisation des moyens et la rationalisation du territoire à l’échelon local, permettent une amélioration et un développement des services. Les institutions locales connaissent bien la réalité de la vie communale et les attentes des citoyens, et sont donc les mieux placées pour y répondre. Il y a donc eu, en moins de vingt ans, 93% des municipalités qui ont fait le choix de se regrouper, en mettant en commun leurs ressources financières, décisionnelles, humaines et d’infrastructures. L’objectif, pour

2014, est que les assemblées intercommunales devront être

composées de membres directement élus par les citoyens lors des élections municipales. Cela met fin à une anomalie, illustrée par le fait que les transferts de compétences des communes vers les communautés d’agglomération augmentent, alors que les citoyens n’élisent pas directement les délégués communautaires, jusqu’ici désignés par les conseils municipaux. Un autre objectif affirmé est d’achever la carte de l’intercommunalité, afin que toutes les communes en fassent partie, et de renforcer le rôle de l’urbanisme. De plus elles devraient pouvoir fusionner plus facilement, la majorité relative devrait en effet suffire pour regrouper plusieurs communautés de communes, et en faire un espace plus pertinent de gestion locale. Mais la réforme qui a entraîné la suppression de la taxe professionnelle unique, principale source de financement des communes, pose des questions, faute de précision sur les ressources fiscales de rechange. Il y a donc une demande d’un lien fort entre entreprise et territoire, et surtout qu’une part importante du nouvel impôt économique local, qui est actuellement en réflexion, doit revenir à l’intercommunalité. Toute autre solution aurait des conséquences graves, si aucune mesure n’est prise pour remplacer de manière efficace, la source de financement que représentait la TPU.

Sitographie : www.dgcl.interieur.gouv.fr www.colloc.minefi.gouv.fr www.intercommunalites.com www.legifrance.gouv.fr www.vie-publique.fr www.enssib.fr www.culture.gouv.fr http//texte.droit.org http://www.montpellier-agglo.com/ http://www.montpellier.fr/299-mediatheques-et-bibliotheques.htm

bibliographie : BERTRAND Anne-Marie, Quel modèle de bibliothèque, Lyon : Éditions Presses de l’enssib, 2008. Sous la direction de Raphaële Mouren et Dominique Peignet, Le métier de bibliothécaire, Éditions de Cercle de la Librairie, 2004. BERTRAND Anne-Marie, Les bibliothèques municipales : enjeux culturels, sociaux, politiques, Éditions du Cercle de la librairie, 2002. CALENGE Bertrand, Les petites bibliothèques publiques, Éditions du cercle de la librairie, 2006. Sous la direction d’Alain Faure et d’Emmanuel Négrier, La politique culturelle des agglomérations, La documentation française, 2001. FAURE Alain, NÉGRIER Emmanuel, La lecture publique à l’heure de l’intercommunalité, Éditions de l’aube, 2004. BŒUF Jean-Luc, MAGNAN Manuela, Les collectivités territoriales et la décentralisation, La documentation française, 2009.

Annexes

Cartes de la France intercommunale Aides du département des Pyrénées Orientales Enquête auprès des BDP 2005 Ecoles et médiathèque BBF n. 1 2004 Plan du réseau de bibliothèque de Montpellier Agglomération