Evolucion constitucional del derecho a la informacion by Fakto

EVOLUCION CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA INFORMACION Y DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PÚBLICA EN MEXICO Luis González Briseño1

Nota Introductoria El trabajo que presento tiene como finalidad exponer la evolución histórica a nivel constitucional del derecho a la información como base del derecho de acceso a la información pública, el cual es un derecho fundamental establecido en la Constitución Mexicana a favor de los mexicanos. Con el objeto de llegar a la finalidad, se desarrollaran diversos apartados en los que se trataran algunas leyes fundamentales de México, hasta llegar a la constitución de 1917, y las reformas a esta en los años 1977, 2002 y 2007. En el trabajo se citan varias opiniones de estudios tanto en el tema constitucional, como en el del juicio de amparo, instrumento este jurídico que es considerado por excelencia el medio para la protección de los derechos fundamentales en México. Igualmente se citan algunos otros autores que tratan el estudio de las garantías individuales y el derecho de acceso a la información pública.

Historia de las Constituciones Mexicanas La ley fundamental en toda nación, es por excelencia la constitución, ya que en ella se establecen entre otros aspectos los derechos y obligaciones de los cuidadnos. La constitución es un ordenamiento jurídico constituido por preceptos cuya supremacía esta en las cúspide, es decir por encima de cualquier otro cuerpo normativo. México ha tenido diversas constituciones a lo largo de su historia, mas sin embargo para efecto del presente tema, nos referiremos a las más importantes y ha aquellas que son producto de un Congreso Constituyente, así mencionaremos las siguientes: Acta constitutiva de la Federación y la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 1824. •

Licenciado en Derecho por la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila, Maestro en Derecho Fiscal por la Universidad del Valle de Mexico, Especialista en Datos Personales y Privacidad por la Universidad de Murcia, España, Master en Normativa de Protección de Datos en el Sector Sanitario por la Universidad de Cádiz, España.

Las Siete Leyes Constitucionales, de 1835-1836. Bases orgánicas de la República Mexicana de 1843. Acta constitutiva y de Reformas, de 1847. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 1857, y • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 1917. • • • •

Acta Constitutiva de la Federación y Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1824. Tras la consumación de la independencia de México de España, se estableció el primer Congreso Constituyente en febrero del año de 1822, en el cual se designo emperador a Agustín Cosme Damián de Iturbide y Arámburu. En enero de 1824 un nuevo Congreso instauro el Acta Constitutiva de la Federación, que instituía el sistema federal. Dos meses después inició el debate que llevó la promulgación, el 3 de octubre de ese año, de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. Cabe destacar que esta constitución no contemplaba el derecho de información, como una garantía individual o derecho fundamental. Respecto de este ordenamiento Ignacio Burgoa expone: “Siendo la principal preocupación de los autores de la Constitución de 1824 organizar políticamente a México y establecer las bases del funcionamiento de las órganos gubernamentales, fue natural que colocaran en plano secundario los derechos del hombre, comúnmente llamados garantías individuales.”2 Emilio Rabasa opina en relación a esta carta magna: “En 1824 surgen los documentos que postulan el federalismo, como lo que se establece específicamente una nueva forma de gobierno; que estatuyen la soberanía nacional: que estipulan algunos derechos a favor del hombre y del ciudadano, y que norman la división y el equilibrio de los poderes. Todas éstas, y otras instituciones novedosas, que habrían de configurar a la nación emergente, se encuentran en el Acta Constitutiva y en la Constitución de 1824. Los constituyentes evaluaron el pensamiento político prevaleciente en su época, tomaron decisiones que suscitaron la división permanente de los dos partidos principales en nuestra historia: centralistas y federalistas en 1824, conservadores y liberales en 18561857, reaccionarios y revolucionarios en nuestro siglo. Los múltiples hechos de armas, los planes variados, los imperios, dictaduras y el cambio casi permanente de presidentes que aparecieron durante el siglo XIX, encontraron su origen o su razón de ser, fundamentalmente, en dos principios siempre controvertidos: el federalismo, a partir de 1824 y la cuestión religiosa, que fue el tema esencial que se debatió en el Constituyente de 1856-1857 y que habría de originar las leyes de Reforma, la Guerra de Tres Años, la Intervención y, con Juárez, la Republica Restaurada.” 3 2

BURGOA ORIGUELA, Ignacio. El juicio de amparo. Cuadragésima segunda edición. Editorial Porrúa. México, 2008, p.104 3 RABASA, Emilio O. Historia de las constituciones mexicanas. Segunda reimpresión. México 2000. Universidad Nacional Autónoma de México. p. 16

Las Siete Leyes Constitucionales, 1835-1836 Con la caída de Iturbide se habían empezado a gastar las pugnas entre las corrientes federalista -republicana y de inspiración democrática- y centralista –monárquica y defensora de privilegios. El conflicto político entre ambas se recrudeció al instituirse la constitución de 1824 el cargo de presidente de la República para aquel que resultara ganador en votaciones, y de vicepresidente para el vencido, lo que provocó numerosos enfrentamientos entre federalistas y centralistas. En el inicio del año de 1835, particularmente en el mes de enero con Antonio de Padua María Severino López de Santa Anna y Pérez de Lebrón en la presidencia del país por segunda ocasión, el Congreso, de mayoría conservadora centralista, inició la elaboración de las Bases para una nueva Constitución, conocida como Las Siete Leyes, que pondría fin al sistema federal. La primera ley se promulgó el diciembre de 1835, la segunda en abril de 1836 y las restantes en diciembre de ese año. Esta carta magna, fue producto del sistema político centralista, y por separarse en siete estatutos también se le denomina como la Constitución de las Siete Leyes. En la primera de las siete se detallaban los derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la Republica Mexicana, por lo que podemos considerar el merito inicial de este constitución el establecimiento de un catalogo de lo que en la actualidad conocemos como garantías individuales o derechos fundamentales, mas sin embargo no figuraba el derecho a la información. La segunda ley trataba lo referente a la organización de un Supremo Poder Conservador; la tercera, se refería al Poder Legislativo, a sus integrantes y a la formación de ordenamientos jurídicos como las leyes; la cuarta abordaba la organización del Poder Ejecutivo; la quinta se refería al Poder Judicial; la sexta a la división de territorio de la Republica; y la séptima hacia mención a las variaciones de las leyes constitucionales. Respecto de esta Constitución Raúl Chávez Castillo, expone “Denominada también Leyes Constitucionales de la Republica Mexicana, suscritas en la ciudad de México el 29 de diciembre de 1936, se creó el Supremo Poder Conservador, compuesto por cinco miembros, cuyas facultades se encontraban insertas en el art. 12, fraccs I,II y III, de la segunda de las Siete Leyes y que consistían tanto en declarar la nulidad de una ley o decreto dentro de los meses posteriores a su sanción, cuando fuesen contrarios al texto de la Constitución, como en declarar en ese término la nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia, excitada por alguno de los otros poderes y sólo en caso de usurpación de facultades. Así, éste era un cuarto poder, imitación del Senado conservador francés, de tipio político, en el que sus declaraciones tenían validez absoluta y general (erga omnes) 4

Bases Orgánicas de la República Mexicana, 1843. 4

CHAVEZ CASTILLO, Raúl. Juicio de amparo. Editorial Oxford university press. México 2001. p.16

Derivado de conflictos internos, relacionado con ideologías políticas y la separación de algunos estado del País en abril de 1842 el congreso formuló un proyecto para una nueva Constitución, en el cual se propuso un gobierno republicano, representativo, popular y federal, así como un sistema de representación de las minorías, lo que ocasionó gran descontento de la fracción conservadora que derivó en diversos enfrentamientos, por lo que el congreso fue disuelto. Sólo hasta junio de 1843 se sancionó una nueva Carta Magna, llamada Bases Orgánicas de la República Mexicana. Estas Bases, que solo estuvieron en vigor tres años, reiteraron la independencia del país, sin que en las mismas se incluyera el derecho a la información como un derecho fundamental. Oscar Barrera Garza, al referirse a la bases escribe: “ Después de derogar las siete leyes constitucionales de 1836, y ante el fracaso de los proyectos de 1848, sin mencionar la Constitución Yucateca por ser de carácter local, se estableció una Junta Nacional Legislativa, encargada de elaborar las bases orgánicas de 1843, ordenamientos de corte centralista que anularon al Supremo Poder Conservador, pero que otorgaron facultades al Poder Judicial y concretamente a la Corte Suprema de Justicia, para revisar las sentencias que dictaran los jueces inferiores respecto a los asuntos civiles o penales. Cabe mencionar que tales bases surgieron conforme a los decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, y fueron publicados por el bando nacional el 14 de junio de 1843; Sin embargo, tuvieron una breve permanencia de tan solo tres años, por los conflictos internos que se vivían en esos momentos en el país”5

Acta Constitutiva y de reforma, 1847. En plena guerra con los Estados Unidos de America, México partido en grupos políticos antagónicos, y ante los levantamientos a favor de poner en vigencia nuevamente los ordenamientos constitucionales del federalismo, en el mes de mayo de 1847, en el Congreso Extraordinario Constituyente, se aprobó el Acta Constitutiva y de Reformas. De esa manera se restablecía el federalismo, de manera formal puesto que la Constitución de 1824 había sustituido a la Constitución centralista conocida como Bases Orgánicas desde agosto de 1846, pero con diversas modificaciones para evitar caer nuevamente en situaciones de conflicto político. Lo destacable para el presente estudio del Acta Constitutiva y de Reformas es que estableció las garantías individuales para todos los habitantes del país, implantó los derechos de petición y de amparo, y no obstante lo anterior no se incluyo el derecho a la información como una garantía individual. Respecto de juicio de amparo, Manuel Bernardo Espinoza Barragán, escribe: “ El amparo es una institución jurídica que se tramita y resuelve por los órganos del Poder Judicial Federal, y excepcionalmente por los órganos jurisdiccionales locales, a instancia del gobernado que considera que un acto de autoridad afecta su esfera jurídica por ser contrario a las garantías que en su favor consagra la Constitución, después de haber agotado contra él los medios de defensa ordinarios, con el objeto de que el mismo se 5

BARRERA GARZA, Oscar. Compendio de amparo. Editorial porrúa. México 2010. Primera edición. p. 10

deje insubsistente y sin efecto en el caso especial sobre el que versa la demanda, y se le mantenga o restituya en el goce de la garantía que estima infligida.” 6

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1857 Tras el movimiento revolucionario encabezado por Juan Nepomuceno Álvarez Hurtado de Luna y que concluyó con la firma del Plan de Ayutla, en el que se desconocía el gobierno de Antonio López de Santa Anna, se convocó un Congreso Extraordinario, reunido en la ciudad de México en febrero de 1856. Un año después, el 5 de febrero de 1857, fue aprobada y jurada la nueva constitución por el congreso constituyente y el presidente José Ignacio Gregorio Comonfort de los Ríos. "Los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales", señala la Constitución, y entre sus artículos resalta, las libertades de trabajo, de propiedad, de expresión de ideas, de imprenta, de asociación y petición. La ley fundamental de 1857 fue, de hecho, elemento toral en la defensa nacional ante la invasión francesa y el imperio de Fernando Maximiliano José de Habsburgo-Lorena. Tuvo vigencia plenamente tras la expulsión de los extranjeros y permaneció en vigor hasta 1917. Este ordenamiento magno no contemplaba en su articulado el derecho a la información, como garantía individual.

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1917. En 1910 se inicia el movimiento armado de la Revolución Mexicana, a causa de las condiciones sociales, económicas y políticas generadas por la permanencia de José de la Cruz Porfirio Díaz Mori en el poder por más de 30 años. Este movimiento es justamente el contexto en el que se promulga la Constitución que se rige en México hasta la fecha. El ilustre coahuilense José Venustiano Carranza Garza, en su carácter de primer jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo, convocó en diciembre de 1916 al Congreso para presentar un proyecto de reformas a la Constitución de 1857. El documento sufrió numerosas modificaciones y adiciones para ajustarse a la nueva realidad social del país.

ESPINOZA BARRAGAN, Manuel Bernardo. Juicio de amparo. Editorial Oxford, México, 2004. p.p. 31 a 32

Así, se promulgó el 5 de febrero de 1917 la Carta Magna vigente, en el Teatro de la República de la ciudad de Querétaro, que conjuntó los ideales revolucionarios del pueblo mexicano y que por su contenido social ha sido definida como la primera Constitución social del siglo XX en el mundo. La nueva Constitución incluía una gran parte de los ordenamientos de la de 1857, especialmente lo referente a los derechos humanos, ya como "garantías individuales". La forma de gobierno siguió siendo republicana, representativa, demócrata y federal; se refrendó la división de poderes en Ejecutivo, Judicial y Legislativo, si bien este último dejó de ser unicameral para dividirse en cámaras de Diputados y Senadores. Esta constitución ha experimentado múltiples modificaciones y reformas con el objetivo de atender a los cambios políticos y sociales del país, sinembargo esta carta maguan en su inicio no estableció el derecho a la información como una garantía individual Respecto de esta constitución Felipe Tena Ramírez apunta en el año de 1975: “La Constitución fue promulgada el 5 de febrero de 1917 y entro en vigor el 1 de mayo del mismo año. Durante los 58 años que lleva de vigencia (hasta el mes de febrero de 1975) ha sido tocada numerosas veces, en vía de reforma o de adición. Las modificaciones han sido promulgadas a través de 82 decretos y el numero total de artículos enmendados ha sido de 56, algunos de ellos en varias ocasiones, ya sea por haber sido afectado un mismo articulo sucesivamente, o por haber alterado un solo acto del órgano revisor a varios preceptos simultáneamente. Desde el punto de vista del número de artículos modificados y sin tomar en cuenta la variedad de reformas de que han sido objeto varios de ellos, el área afectada de la Constitución de 1917 representa hasta ahora el 41 % del articulado total de la misma”.7

Constitución de 1917 reforma de 1977 En la toma de posesión como presidente de México el licenciado José Guillermo Abel López Portillo y Pacheco ofreció en su discurso una reforma política. Así en la primavera de 1977 se iniciaron consultas públicas para empezar a discutir la posible reforma a desarrollarse. Cabe apuntar que la reforma tenia fines político electoral. Respecto de esta reforma Jorge Carpizo, señala: “El 6 de diciembre de 1977, se publicó en el diario Oficial el decreto que modificó 17 artículos de nuestra constitución, con alteraciones que en su conjunto representan la “reforma política” que el gobierno de la república había prometido y auspiciado. Esta reforma es importante por que persigue fortalecer el proceso de democratización del país, la participación política institucionalizada de fuerzas políticas que se habían mantenido al margan del sistema, y el fortalecimiento del poder legislativo.” 8

TENA RAMIREZ, Felipe. Leyes fundamentales de México. Editorial porrúa. México, 2002. p. 820. 8 CARPIZO M, Jorge. Estudios constitucionales. Octava edición. Editorial porrúa. México, 2003. p.p 351 y 352.

En el aspecto particular del derecho a la información en la misma obra Carpizo apunta: “El articulo 6 constitucional fue adicionado con una oración: “el derecho a la información será garantizado por el Estado”.9 “En el dictamen de las comisiones respectivas de la cámara de diputados se reafirma que el derecho a la información es una garantía social que influye en la modelación de la opinión pública, y esta garantía presupone un grado aceptable de la cultura general, de la educación política y de posibilidades de consulta y comprobación de las fuentes emisoras.” 10

El derecho a la información nace constitucionalmente en nuestro país en el año de 1977,11 de la mano de una reforma política, que tiene como motor fundamental el impulso a la reforma electoral de fines de los años setenta, a fin de que los partidos políticos pudieran difundir sus postulados ideológicos. En la exposición de motivos de la reforma en comento se establece lo siguiente: “También se hace necesario garantizar en forma equitativa a los partidos políticos nacionales la disposición de los medios que les permitan difundir con amplitud sus principios, tesis y programas, así como los análisis y opiniones que formulen respecto de los problemas de la sociedad. Para este fin se estima conveniente establecer como prerrogativa de los partidos políticos su acceso permanente a la radio y la televisión, sin restringirlo a los períodos electorales. Esta prerrogativa de los partidos políticos tiene el propósito de dar vigencia en forma más efectiva al derecho a la información, que mediante esta iniciativa se incorpora al artículo 6º,12 que será básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana y que contribuirá a que ésta sea más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Siendo los partidos políticos entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir sus ideas en los medios de comunicación social se traducirá en el mayor respeto al pluralismo ideológico y cobrará plenitud la libertad de expresión y su correlativo derecho a la información. Por otra parte, la diversidad de opiniones expresadas de manera regular por los partidos políticos en medios tan importantes como son la radio y la televisión, sumadas a las de otras fuentes generadoras de información, contribuirán a que ésta sea más objetiva y a que la opinión pública, al contar con una mayor variedad de criterios y puntos de vista, esté mejor integrada…”13

En concreto el artículo 6º Constitucional reformado en diciembre de 1977, establece que el derecho a la información será garantizada por el Estado, Posteriormente se trato de reglamentar este derecho pero al existir una confusión conceptual entre el derecho a la información, ello derivado de su vinculación tanto con la libertad de opinión, como con la libertad de expresión, y 9

Ídem. p. 359 Ídem. p. 360 11 Lo subrayado es nuestro. 12 Lo subrayado es nuestro. 13 PODER EJECUTIVO FEDERAL, Exposición de motivos a la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, Comisión Federal Electoral, 1977. p. 13 10

la libertad de acceso a información pública, todas ellas vertientes del derecho a la información prácticamente fue imposible . En relación a esta reforma por la que nace el derecho a la información Ignacio Burgoa Origuela, escribe: “El derecho a la información tiene su génesis en diferentes documentos nacionales e internacionales. Entre los primeros figura relevantemente la encíclica Pacem in Terris expedida por el papa Juan XXIII, en la que se declara que “Todo hombre tiene derecho a una información objetiva”. Como lo hace notar Jose Cabrera Parra, tal derecho se reafirma en un decreto sobre medios de comunicación social proveniente del Concilio Ecuménico Vaticano II, en el que se afirma que “Existe en el seno de la sociedad humana el derecho a la información sobre aquellas cosas que convienen a los hombres, según las circunstancias de cada cual, tanto particularmente como constituido en sociedad”, agregando que “Es una dependencia del derecho natural”. Según también lo observa dicho publicista, en el mencionado decreto se establece que el recto uso del derecho a la información exige que ésta “sea siempre objetivamente verdadera y, salvada la justicia y la caridad, integra; en cuanto al modo, ha de ser, además, honesta y conveniente; es decir, que respete las leyes morales del hombre sus legítimos derechos y dignidad, tanto en la obtención de la noticia como en su divulgación, pues no toda la ciencia aprovecha, pero la caridad es constructiva”, añadiendo que “A las autoridades civiles corresponde defender y tutelar una verdadera y justa libertad que la sociedad moderna necesita enteramente para su derecho, sobre todo en lo que atañe a la prensa…la misma autoridad pública que legítimamente se ocupa de la salud de los ciudadanos, esta obligada a procurar, justa y celosamente, mediante la oportuna promulgación y diligente ejecución de las leyes, que no se haga daño a las costumbres y al progreso de la sociedad por un mal de estos medios de comunicación”14

En México, la proclamación constitucional del derecho a la información se origino en uno de los postulados del Plan Básico del Gobierno (1976-1982) elaborado por el Partido Revolucionario Institucional. Es de destacar que dentro de los gobiernos de los presidentes Miguel de la Madrid Hurtado y Carlos Salinas de Gortari, se tratan de actualizar los trabajos para la regulación del derecho a la información, sin que en realidad pudiera consolidar, no obstante hacerse llegar un número importante de propuestas. Es sumamente importante dejar constancia de la génesis en la construcción de este derecho fundamental en nuestro país: la confusión de considerar el derecho a la información como un derecho político, y más concretamente, que la adición al artículo 6º comprendía únicamente cuestiones relativas que temas electorales, ya que como observamos en la actualidad el derecho se considera una garantía de las personas para conocer el devenir del poder público. Respecto al derecho a la información, resulta pertinente señalar lo expuesto por Martha Elba Izquierdo Muciño: “El art 6 se adiciono en el año de 1977 con la finalidad de consagrar el derecho a la información; como consecuencia, los medios de comunicación masiva, radio, cine, prensa y televisión, cobraron un auge inusitado. El derecho a la Información se reconoce casi en todo el mundo y comprende: a) El derecho del particular como de los grupos a tener acceso a los medios de comunicación masiva, sobre todo cuando acontecen hechos de suma importancia para la sociedad. b) El derecho a recibir información “veraz”, ya sea de carácter político o comercial, para evitar la manipulación y el engaño. 14

BURGOA O, Ignacio. Las garantías individuales. Editorial porrúa. México 2004. trigésima séptima edición. p.p. 671 y 672

El derecho a obtener la información necesaria por parte de los órganos públicos a fin de salvaguardar el interés legitimo de los ciudadanos, por ejemplo, la salud.”15

Posteriormente Martha Elba Izquierdo Muciño al abordar el derecho a la información frente al estado, escribe “ A diferencia de los particulares, a quienes se ofrece el derecho a recibir información suficiente, veraz, objetiva, oportuna, etc., el Estado no puede ni debe actuar de la misma manera frente a los particulares, sino que ha de conducirse con mesura, pues la información que tiene acerca de los particulares (los registros fiscales, judiciales y las averiguaciones de carácter penal) no puede difundirse indiscriminadamente, ya que ponen en riesgo la vida de los individuos. Esto significa que el Estado debe ceñirse a ciertas reglas y leyes, en el manejo de la información, que rige a la sociedad. El manejo erróneo de esa información trae aparejada infracciones legales para los funcionarios o empleados que incurran en ellas. Con esto se hace evidente la necesidad de incluir en las leyes el derecho a la auto determinación informativa” 16

Cabe señalar respecto de lo anterior escrito por Izquierdo Muciño, que en su momento pudo llegase a confundir el derecho fundamental de información, con el de la protección de datos personales en poder de entidades publicas, imprecisión que actualmente se encuentra disipada ya que si bien es cierto el actual articulo 6 de la carta magna mexicana ya contempla la protección de los datos personales en poder de entes públicos, mediante una reciente reforma al diverso articulo 16 del ordenamiento citado se crea de manera autónoma del derecho de acceso a la información, el de protección de datos personales en posesión de particulares, así actualmente el articulo 16 constitucional en la parte que nos interesa establece: “Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros.”17

Constitución de 1917 reforma de 2007 En el año de 2007, por adición al artículo 6º Constitucional, publicada el 20 de julio de 2007 en el Diario Oficial de la Federación, se eleva a rango constitucional el derecho de acceso a la información pública. Del análisis de la iniciativa de reforma se advierte que la misma provino de cinco mandatarios estatales y su pluralidad política, así como la consolidación de que la idea de que el acceso a la información es un derecho fundamental que debía ser reconocido en la carta magna como una garantía de los individuos frente al estado mexicano en todos sus niveles, poderes, órganos y entidades. 15

IZQUIERDO MUCIÑO, Martha Elba. Garantías individuales. Editorial Oxford university press.

México 2007, segunda edición, p. 167. 16 17

Ídem. p. 168 Lo subrayado es nuestro.

La iniciativa partió de principios y bases, buscando establecer un minino a nivel nacional que garantizara un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información y sin evasivas. Dada su importancia teórica se plasman los principios como fueron establecidos en la iniciativa, así se exponen: “1) Fracción primera. Contiene el principio básico que anima la reforma, toda la información en posesión de los órganos del estado mexicano es pública. Se rompe así, radicalmente, con las concepciones patrimonialistas o cerradas de la información, y se confirma un principio democrático básico, que consiste en que todo acto de gobierno debe estar sujeto al escrutinio público. Por tratarse de la constitucionalización de un derecho fundamental,18 resulta muy importante precisar quiénes son los sujetos obligados para quienes jurídicamente se hace exigible la facultad de informar. Puede afirmarse que este comprende a todos los poderes: ejecutivo, legislativo y judicial, en los ámbitos federal, estatal y a los ayuntamientos, a los órganos constitucionales autónomos, con autonomía legal, e incluso a cualquier otra entidad pública federal, estatal o municipal. Para evitar una redacción demasiado compleja en el texto constitucional, se convino que la frase “cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal”, comprendía todo el universo de los sujetos obligados. Es necesario puntualizar que el sentido de la reforma al incluir el término “entidades” no se refiere a todas aquellas que están contenidas en la Constitución, ya que es voluntad de esta Legislatura que se incluyan para la interpretación de dicho término, aquellas del sector paraestatal contenidas en la Constitución, tales como organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos. Dejando claro que no se refiere a entidades de interés público a las que hace mención el artículo 41 de la Constitución, toda vez que ya están reguladas por ésta y Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. El término posesión, al que se refiere la fracción primera del dictamen, parte del hecho de que toda la información que detente un servidor público, ya sea por que generó el mismo o porque recibió de otra institución, organización o particular, debe considerarse como información pública y por lo mismo debe estar a disposición de todas las personas, salvo la que se encuentre en alguno de los casos de excepción que se determinen por causa de interés público o la relativa a datos personales. Ahora bien, como todo derecho fundamental, su ejercicio no es absoluto y admite algunas excepciones. En efecto, existen circunstancias en que la divulgación de la información puede afectar un interés público valioso para la comunidad. Por ello, obliga a una ponderación conforme a la cual si la divulgación de cierta información puede poner en riesgo de manera indubitable e inmediata un interés público jurídicamente protegido, la información puede reservarse de manera temporal. Este es, por ejemplo, el caso de la seguridad nacional, la seguridad pública, las relaciones internacionales, la economía nacional, la vida, salud o seguridad de las personas y los actos relacionados con la aplicación de las leyes. Sin embargo, estas excepciones, como tales, deben ser interpretadas de manera restringida y limitadas, es decir su aplicación debe limitarse a lo estrictamente necesario para la protección de un interés público preponderante y claro. Por ello, tienen una naturaleza temporal y bien circunscrita que deberá establecer con precisión la ley secundaria. Adicionalmente, el único órgano con capacidad y legitimado para establecer esas limitaciones es el Poder Legislativo. 18

Lo subrayado es nuestro.

En este sentido, la iniciativa establece una reserva de ley que impide que órganos distintos al legislativo puedan ampliar el catálogo de excepciones. Finalmente, la fracción primera establece un principio de interpretación en el sentido que deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Es un precepto que se deriva lógicamente del principio de publicidad de la información gubernamental. Por eso, las excepciones deben ser aplicadas en forma restrictiva y limitada, sólo cuando existan los elementos que justifiquen plenamente su aplicación. En la práctica pueden suscitarse dudas legítimas sobre el alcance de las excepciones. Por ello, el principio de máxima publicidad orienta la forma de interpretar y aplicar la norma, sea en el ámbito administrativo o jurisdiccional, para en caso de duda razonable, optar por la publicidad de la información. En ese sentido, la interpretación del principio establecido en la fracción I de la iniciativa que se dictamina implicará que los sujetos obligados, en el caso de duda entre la publicidad o reserva de la información, deberán favorecer inequívocamente la publicidad de la misma. 2) La fracción segunda. En ella se establece una segunda limitación al derecho de acceso a la información, misma que se refiere a la protección de la vida privada y de los datos personales. Esta información no puede estar sujeta al principio de publicidad, pues pondría en grave riesgo otro derecho fundamental, que es el de la intimidad y la vida privada. Es fundamental esclarecer que aunque íntimamente vinculados, no debe confundirse la vida privada con los datos personales. La primera se refiere al ámbito de privacidad de las personas respecto de la intervención tanto del estado como de otros particulares. Los datos personales, en cambio, son una expresión de la privacidad. La fracción segunda establece también una reserva de ley en el sentido que corresponderá a ésta, determinar los términos de la protección y las excepciones a este derecho. Así es perfectamente posible considerar que cierta información privada o datos personales, que adquieran un valor público, podrán ser divulgados a través de los mecanismos que al efecto determine la ley. Este es el caso, por ejemplo, de los registros públicos de la propiedad, de los salarios de los funcionarios públicos o bien de la regulación del ejercicio del consentimiento del titular de la información para que esta pueda ser divulgada. En otras palabras, existen circunstancias en que, por ministerio la ley, los datos personales podrán ser divulgados sin el consentimiento del titular. En otros casos, la ley deberá prever la posibilidad de que, algunos datos personales, puedan ser divulgados cuando un órgano jurisdiccional o administrativo determine que existen razones particulares que justifiquen su divulgación, previa garantía de audiencia del implicado. De cualquier forma, las autoridades deberán realizar una cuidadosa ponderación que justifique el hecho de que una información que pertenece al ámbito privado, puede ser divulgada por así convenir al interés público. 3) Fracción tercera. Se establece que el ejercicio del derecho de acceso a la información, y de acceso y rectificación de datos personales, no pueden estar condicionados; no se debe requerir al gobernado identificación alguna, ni acreditación de un interés y tampoco justificación de su posterior utilización. No se puede por ello establecer condiciones que permitan a la autoridad, de manera discrecional, juzgar sobre la legitimidad del solicitante o del uso de la información. En todo caso, los mecanismos para corregir eventuales usos incorrectos de la información, le corresponde a otras leyes. En consecuencia, el hecho de no requerir acreditación de interés alguno en el ejercicio de estos derechos implica, en el caso de información, que la calidad de pública o reservada de la misma, no se determina en referencia a quien la solicite (sujeto), sino a la naturaleza de aquélla (objeto), y en el caso de datos personales, únicamente se requerirá acreditar la identidad de su titular para su acceso y la procedencia de su rectificación, en su caso. Esta hipótesis procede tanto en el ámbito de los órganos públicos como de aquellos privados que manejen datos personales.

La misma fracción establece el principio de gratuidad tanto en el ejercicio del derecho de acceso a la información como en el de acceso o rectificación de los datos personales. Resulta pertinente precisar que este principio se refiere a los procedimientos de acceso a la información, así como a los de acceso o rectificación de datos personales, no así a los eventuales costos de los soportes en los que se entregue la información (por ejemplo soportes magnéticos, copias simples o certificadas), ni a los costos de entrega por mecanismos de mensajería cuando así lo solicite el particular. Los medios de reproducción y los costos de envío tienen un costo, nunca la información.”19

En cuanto a las bases, las cuales se establecen a partir de la fracción cuarta del artículo 6 constitucional podemos decir que el primer aspecto que se aborda es el desarrollo de mecanismos de acceso que permitan a cualquier persona realizar y obtener de manera expedita el acceso a la información, a sus datos personales o la rectificación de estos últimos y por otro lado, ante la eventual negativa de acceso o la entrega de información incompleta, por ejemplo, los ordenamientos jurídicos deberán desarrollar un mecanismo legal de revisión, también expedito, ante un órgano u organismo especializado y con ciertas características que se detallan adelante. En cuanto a los órganos u organismos garantes, la fracción IV dispone también el establecimiento de procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales que gocen de autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, cabe agregar que la experiencia nacional e internacional en materia de acceso a la información muestra que existen múltiples razones por las cuales un una entidad pública obligado por la ley puede negar el acceso a la información solicitada, o bien el acceso o la modificación de registros con datos personales. Los órganos u organismos deben de reunir ciertas características o elementos. Una primera característica es la especialización, que garantiza que los tomadores de decisión tendrán el conocimiento especializado necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten. Un segundo elemento, no menos importante, es la imparcialidad, que busca asegurar que tanto en la integración como en la operación, los órganos u organismos no responderán a consignas directas o indirectas de los órganos de autoridad y que actuarán de manera profesional y objetiva. Para lograr lo anterior, la reforma constitucional establece que los órganos gozarán de tres autonomías, orientadas a garantizar estas cualidades: operativa que consiste en la administración responsable con criterios propios; de gestión presupuestaria que se refiere a la aprobación de sus proyectos de presupuesto, ejercer su presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia sujetándose a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes, autorizar adecuaciones y determinar los ajustes que correspondan en su presupuesto, en caso de disminución de ingresos, atendiendo a sus competencia conforme a la Ley, y finalmente la de decisión, que supone una actuación basada en la ley y en la capacidad de un 19

Dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales y de la función pública, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. p. p. 23-26

juicio independiente debidamente fundado y motivado, al margen de las autoridades en turno. Es trascendental acotar que la iniciativa de reforma utiliza los conceptos de órgano u organismo. Esto no debe de considerarse casual: responde a una distinción técnicamente importante. Los organismos son entes públicos que administran asuntos específicos y que cuentan con determinados grados de autonomía e independencia. El organismo, además de ser un principio de organización, constituye un reparto de competencias públicas, integrándose una persona de derecho público, con personalidad jurídica, recursos propios y a la cual se le han delegado poderes de decisión; como ejemplo, tenemos a los denominados organismos constitucionales, así como a los organismos descentralizados, constituidos en el ámbito de la administración pública. Por el otro lado, el órgano u organismo materializa una distribución de atribuciones dentro de la misma persona pública, no ya la creación de un ente diverso y ajeno ella, pero que se le dota de facultades para su actuación y decisión, asimismo imparcial. En este sentido, la Constitución otorga a las legislaturas una flexibilidad suficiente para que creen un diseño institucional que puede adoptar diversas modalidades, sea a través de la creación de organismos autónomos que tengan competencia sobre todos los poderes y autoridades (situación que ya existe en algunas entidades federativas), en el caso del estado de Coahuila existe el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, o bien dejar que algunos de los poderes en la Federación creen sus propios órganos para sustanciar los recursos de revisión. La condición crucial es que estos órganos u organismos reúnan las características señaladas en la iniciativa: especialización, imparcialidad y autonomía operativa, de gestión presupuestal y de decisión. La intención de colocar el imperativo de imparcialidad como característica absolutamente obligada de los órganos u organismos que resuelvan las controversias y garanticen el derecho de acceso a la información, se debe de considerar doble: por una situación, se trata de que la integración de dichas instancias tenga lugar a través de un procedimiento abierto y transparente, mediante el cual la institución alcance la mayor independencia en relación con los sujetos obligados y el gobierno de que se trate. Imparcialidad también en su funcionamiento, a través del compromiso inequívoco con la apertura de las acciones gubernamentales y de la aplicación constante del principio de máxima publicidad en la resolución de diferendos. En todo caso, la objetividad en su trabajo, la autonomía de sus decisiones y la aplicación constante de los principios de apertura, han de configurar la acción de las instancias que se crearán al amparo del artículo sexto. No sobra decir que la reforma garantiza que la ciudadanía, sin distingos, cuente con autoridades especializadas que en plazos perentorios se pronuncien sobre la publicidad, la reserva o la confidencialidad de la información solicitada.

Debe advertirse que la iniciativa originalmente preveía que las respuestas a la solicitudes de acceso y la resolución de las controversias que se susciten, tendrían que formularse en veinte y en cuarenta días hábiles, respectivamente. La discusión en el seno de las comisiones de los Diputados revelo que no resultaba conveniente establecer en la Constitución tales plazos. No obstante, se determinó que en todo caso dichos procedimientos serían siempre expeditos. De esa forma, tanto la Federación como cada entidad federativa podrán precisar en sus leyes los plazos aplicables dentro del marco de referencia antes señalado, es decir, dentro de un marco expedito. En caso de controversia, corresponderá al Poder Judicial de la Federación, a través de la interpretación jurisdiccional, determinar cuando un procedimiento tiene este carácter. No obstante lo anterior no debe dejarse de lado y mucho menos olvidarse que, por diseño constitucional, el garante último del ejercicio de los derechos fundamentales es el Poder Judicial de la Federación, mediante el juicio de amparo. En cuanto a la fracción quinta la iniciativa supone una política de estado plenamente comprometida con la transparencia y la rendición de cuentas. Por ello no se limita a colocar la obligación para todos los órganos e instancias del estado, de entregar la información gubernamental previa solicitud de un particular, sino que da un paso más allá: establece que todos ellos deberán proporcionar a través del uso remoto de mecanismos o medios electrónicos sus principales indicadores de gestión, así como información sobre sus actividades que procure una adecuada rendición de cuentas, este tipo de información en la actualidad tiene distinta denominación en la entidades federativa que componen la republica mexicana, información pública minima, obligaciones de transparencia, información de oficio entre otras. Si bien es cierto que el derecho de acceso a la información está íntimamente vinculado con los conceptos de transparencia y rendición de cuentas, no deben confundirse ya que el derecho de acceso a la información que es un derecho fundamental y supone la potestad del ciudadano de solicitar información a las autoridades y la obligación correlativa de éstas de responderle, mientas que la transparencia, que incluye el derecho de acceso, no tiene un contenido más amplio pues implica una política pública que busca maximizar el uso público de la información y que debería proveer las razones que justifican una acción o decisión determinadas y en cuanto a la la rendición de cuentas, incluye a la transparencia pero contiene una dimensión adicional, que es la sanción como un elemento constitutivo. Con regularidad se ha entendido que el objeto fundamental del derecho de acceso a la información se limita a una supervisión de gasto público. Sin duda este es un aspecto crucial pues supone el control ciudadano de la actividad gubernamental a partir del ejercicio de los recursos públicos. Sin embargo la reforma va más allá pues si bien comprende sin lugar a dudas el acceso a la información sobre los recursos públicos, es inclusiva de toda la

actividad gubernamental, no solo aquella aparejada directamente al ejercicio de los recursos públicos. La misma fracción quinta que se viene comentando señala a otro elemento central en la posibilidad de hacer efectivo el derecho de acceso a la información, y es que los sujetos obligados cuenten con archivos administrativos actualizados y confiables. En este tema es trascendental no confundir el archivo histórico con los archivos administrativos de gestión y concentración, que tienen una función distinta y específica. Por otro parte, el avance tecnológico actualmente permiten concebir a los archivos, ya no como meros depositarios de documentos, sino como auténticos sistemas de gestión documental que además pueden producir información útil, en cualquier momento, para la propia organización administrativa e incluso, para la toma de decisiones. La federación y las entidades federativas podrán así generar las leyes necesarias, y los municipios los reglamentos de archivos indispensables, para darle vigencia al derecho de acceso a la información. En cuanto a la fracción sexta de la reforma se establece que las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales, estas últimas con independencia de su naturaleza pública o privada, por lo que se considerarían incluidos las propias autoridades, entidades, órganos y organismos federales, estatales y municipales, los partidos políticos y otras instituciones de interés público, así como organizaciones no gubernamentales, sociedades, asociaciones y fundaciones entre muchos otros. Lo señalado conlleva a comentar que la transparencia del ejercicio de los recursos públicos se extiende en algunos supuestos a las personas físicas o morales, a quienes son entregados los recursos públicos. Si bien dichas personas no se consideran sujetos obligados, la entrega de recursos públicos las ciñe a entregar informes y documentación comprobatoria por cuanto hace al uso y destino de los recursos públicos con los que se vieron beneficiados. Esto permite que el sujeto obligado esté en condiciones de rendir cuentas sobre el otorgamiento que hizo con los recursos públicos. Por otra parte, la disposición establece una base constitucional para que la Federación y las entidades federativas, a través de sus órganos e instituciones, regulen los informes y documentos que las personas físicas o morales que reciban recursos públicos, deben presentar para efectos de transparencia y rendición de cuentas. En cuanto a la fracción séptima, se señala que la inobservancia a las disposiciones contenidas en las leyes en la materia, será sancionada en los términos que dispongan los ordenamientos correspondientes. Por ello, la reforma propuso que las legislaturas federal y estatal, regulen y definan las conductas de los servidores públicos que ameriten sanción, así como las autoridades a cargo de su aplicación, como el ocultamiento o la negativa dolosa de la información gubernamental, o bien, dar a conocer datos personales a persona distinta de su titular. La reforma trata de evitar la generalización de leyes imperfectas cuyo incumplimiento no tiene consecuencias; al contrario, se trata de que las autoridades del país asuman 15

con pleno conocimiento, los valores de la transparencia y del acceso a la información. De todo lo anterior resultó la reforma constitucional comentada quedando el texto constitucional de la manera siguiente: Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I.

Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.

II.

La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.

III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V.

Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.

VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

Importante resulta para este trabajo la opinión expuesta por Elizur Arteaga Nava, respecto de esta ultima reforma al articulo 6 de la constitución, así escribe: “ Los legisladores pusieron en evidencia que son ignorantes de la naturaleza de la constitución; incorporaron en ella detalles que son propios de un reglamento. Siguieron la tendencia que se inicio en la década de los cuarenta, de hacer de la carta magna un reglamento; en el se introduce toda clase de absurdo. Se parte de la idea de que una institución, un derecho o una libertad serán efectivos en el grado en que sean llevados hasta sus últimos detalles en el plano fundamental.”20

ARTEAGA NAVA, Elisur. Garantías individuales. Editorial oxford university press. Mexico 2009. pp 574 y 575

CONCLUSIONES De lo expuesto en el presente trabajo podemos llegar a dos concretas conclusiones. 1.- El derecho fundamental a la información nació constitucionalmente en el año de 1977, mediante una reforma de naturaleza político-electoral. 2.- El derecho de acceso a la información pública se consolido constitucionalmente en el año 2007, mediante una reforma al artículo 6 constitucional, derivada de una iniciativa presentada por Gobernadores de distintos estados de la Republica Mexicana.

BIBLOGRAFIA ARTEAGA NAVA, Elisur. Garantías individuales. Editorial Oxford university press. México 2009. BARRERA GARZA, Oscar. Compendio de amparo. Editorial porrúa. México 2010. Primera edición. BURGOA ORIGUELA, Ignacio. Las garantías individuales. Editorial porrúa. México 2004. Trigésima séptima edición. BURGOA ORIGUELA, Ignacio. El juicio de amparo. Cuadragésima segunda edición. Editorial Porrúa. México, 2008. CARPIZO M, Jorge. Estudios constitucionales. Octava edición. Editorial porrúa. México, 2003. CHAVEZ CASTILLO, Raúl. Juicio de amparo. Editorial Oxford university press. México 2001. ESPINOZA BARRAGAN, Manuel Bernardo. Juicio de amparo. Editorial Oxford university press, México, 2004. IZQUIERDO MUCIÑO, Martha Elba. Garantías individuales. Editorial Oxford university press. México 2007, segunda edición.

RABASA, Emilio O. Historia de las constituciones mexicanas. Segunda reimpresión. México 2000. Universidad Nacional Autónoma de México. TENA RAMIREZ, Felipe. Leyes fundamentales de México. Editorial porrúa. México, 2002. Exposición de motivos a la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, Comisión Federal Electoral. Dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales y de la función pública, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2007