Svarene på slike spørsmål er ikke innlysende. I det norske politiske systemet legger vi stor vekt på åpenhet og fri meningsbrytning innenfor tydelige organisatoriske og juridiske rammer. Men nettopp når det gjelder regjeringen, aksepterer vi at de reelle avgjørelsene tas bak lukkede dører, at informasjonsflyten er strengt regissert, og at maktutøvelsen er lite regulert.
••
Hvordan fungerer regjeringen? Hva skjer når regjeringer kommer og går, hvordan fatter regjeringen beslutningene sine, hva innebærer det å være statsråd – og hvilke lover og regler gjelder egentlig for regjeringens virksomhet?
«Denne boken viser hvordan landet faktisk styres» Nina Frisak
«Boken gir et godt innblikk i hvordan hverdagen for statsrådene er» Dag Terje Andersen
••
Formålet med Regjeringen: Historien, makten og hverdagen er å fjerne noe av mystikken rundt denne viktige statsinstitusjonen, og erstatte den med kunnskap og forståelse. Gjennom en tverrfaglig tilnærming og basert på et omfattende datagrunnlag gir boken svar på de grunnleggende spørsmålene om hva regjeringen er og gjør. Boken er skrevet for studenter i statsvitenskap, rettsvitenskap, sosiologi og historie, og for alle andre som ønsker mer kunnskap om den norske regjeringsmakten.
Jostein Askim Eirik Holmøyvik Marte Mangset
Yngve Flo Kristoffer Kolltveit Bjørn Erik Rasch
REGJERINGEN Historien, makten og hverdagen
ISBN 978-82-450-4029-6
JOSTEIN ASKIM, YNGVE FLO, EIRIK HOLMØYVIK, KRISTOFFER KOLLTVEIT, MARTE MANGSET OG BJØRN ERIK RASCH
REGJERINGEN HISTORIEN, MAKTEN OG HVERDAGEN
Copyright © 2024 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave 2024 / 1. opplag 2024 ISBN: 978-82-450-4029-6 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor. Vigmostad & Bjørke AS er Miljøfyrtårn-sertifisert, og bøkene er produsert i miljøsertifiserte trykkerier.
FORORD Dette er en bok om den norske regjeringsinstitusjonen. Den er skrevet for studenter i statsvitenskapelige fag, historie og rettsvitenskap, og for alle andre som ønsker mer kunnskap om hva en regjering er og gjør, og hvordan regjeringer, statsministre og statsråder arbeider. Boken er et resultat av et nært samarbeid mellom forskere i statsvitenskap, sosiologi, historie og rettsvitenskap. Samtlige av bokens kapitler er preget av denne tverrfagligheten, noe vi tror og håper boken vinner på; tilnærmingen har i alle fall vært svært lærerik og stimulerende for oss som forfattere. Arbeidet med boken er del av forskningsprosjektet The Political Executive: Cabinet Government Praxis Between Laws and Norms (POLITEX), som varer fra 2021 til 2025, ledet av Jostein Askim, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Prosjektet finansieres av Norges forskningsråds program Demokratisk og effektiv styring, planlegging og forvaltning (DEMOS) (prosjektnummer 325184). Det er mange som fortjener takk for sitt bidrag til arbeidet med boken. Først og fremst takker vi de mange politikerne som har latt seg intervjue. Det står den norske politikerstanden til stor ære at man stiller til forskningsintervju og forteller åpent og tillitsfullt om arbeidet i regjeringen. Underveis i arbeidet har vi dessuten hatt flere nyttige samtaler med tidligere regjeringsråd Nina Frisak, tidligere departementsråd Tor Saglie, og tidligere statsråd, stortingsrepresentant og stortingspresident Dag Terje Andersen. Vi takker også forskerkolleger, som raust har tilgjengeliggjort transkripsjoner fra sine egne intervjuer med regjeringspolitikere, og våre forskningsassistenter, Bjørn Forum og Jon Bøe Valgermo, som har lagt ned et betydelig og samvittighetsfullt arbeid i å samle inn og fremstille kvantitative data og i å transkribere intervjuer. Vi takker også vår dyktige og engasjerte redaktør i Fagbokforlaget,
6
regjeringen
Marius R. Gulbranson, og navnløse kolleger som har gitt konstruktive kommentarer gjennom fagfellevurdering i forlagets regi. Æren for bokens kvaliteter deles med alle nevnte. Ansvaret for alle feil og mangler tar vi selv. Oslo og Bergen, januar 2024 Jostein Askim, Yngve Flo, Eirik Holmøyvik, Kristoffer Kolltveit, Marte Mangset og Bjørn Erik Rasch
INNHOLD KAPITTEL 1 INNLEDNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tidligere forskning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En tverrfaglig tilnærming og en kombinasjon av ulike typer data. . . . . . . . Nærmere om datagrunnlaget. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Overblikk over bokens kapitler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11 13 14 15 18
KAPITTEL 2 REGJERINGSMAKTENS HISTORISKE GRUNNLAG. . 1814 til 1884: Embetsmennenes regjering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21 22
Gammel regjeringsmakt i ny innramming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
Fra kongens tjenere til statsmenn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27
Regjeringen i arbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
Embetsmannsregjeringenes glanstid – og fall. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
1884 til 1940: Regjeringsmakt på gyngende grunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
Nye vilkår for regjeringsmakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
Parlamentarisme i støpeskjeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
Sterke regjeringer, svake regjeringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49
Parlamentarisme på trygg grunn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
54
Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
KAPITTEL 3 REGJERINGSMAKTENS FORMELLE RAMMER. . . . . . Regjeringens konstitusjonelle status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringen og kongen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringen og Kongen i statsråd. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringens avgjørelser og dissenser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringens og statsrådenes ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringens oppgaver og styringsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61 62 62 64 67 70 75
Regjeringen som leder av den utøvende makten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
75
Regjeringen som leder av forvaltningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79
Regjeringen som forvaltningsorgan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
82
Regjeringen som eier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84
Regjeringen som regelprodusent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
86
Regjeringen som utrednings- og granskingsorgan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
88
Regjeringen som statens representant overfor utlandet. . . . . . . . . . . . . . . . .
89
Regjeringen som krisehåndteringsorgan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
KAPITTEL 4 REGJERINGEN OG REGJERINGSAPPARATET. . . . . . Ambisjonen: En regjeringsmakt med politiske muskler . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringsapparatets politikere. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97 98 101
8
regjeringen
En forvaltning for politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Embetsverkets balansekunst. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
107 111
KAPITTEL 5 REGJERINGSSKIFTER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Parlamentarismens kjerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Grunner til regjeringsskifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Regjeringsdannelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Mindretallsregjeringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Regjeringer under et mer fragmentert og polarisert partisystem . . . . . . . . 128 Regjeringserklæringer og koalisjonsavtaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Fordeling av statsrådsposter i koalisjonsregjeringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Tid for parlamentariske reformer?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 KAPITTEL 6 REGJERINGEN SOM BESLUTNINGSMASKIN. . . . . . . 145 Regjeringskonferansen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Forhåndsforeleggelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Statsministerens kontor som portvokter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Formøter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Hva er en sak for regjeringen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Regjeringslunsjen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Budsjettkonferanser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Regjeringsutvalg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Regjeringens underutvalg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Regjeringsavtalen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Når regjeringen ikke blir enig. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Forskjeller i arbeidsform mellom regjeringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 KAPITTEL 7 STATSMINISTERENS KONTOR: REGJERINGENS SENTRALORGAN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 SMK: Et redskap for politikkutforming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Et sentralorgan med liten slagkraft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Ambisjoner realisert – tre tiår på overtid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 SMK som «minidepartement». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Regjeringens «sentralnerve». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Et organ for statsministeren – eller for regjeringen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 KAPITTEL 8 HVEM ER REGJERINGSMEDLEMMENE? . . . . . . . . . . . 191 Statsråders tilskrevne egenskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Kjønn: Et gradvis endret syn på hvem som hører hjemme i regjering. . . . .
192
Alder: En noe forynget regjering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
195
Innhold
Etnisitet: Få statsråder med innvandrerbakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
195
Geografi: Et sentralt prinsipp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
196
Statsråders oppnådde egenskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197
Utdannelse: Stadig likere befolkningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197
Yrkesbakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
200
Politisk erfaring: En profesjonalisert, politisk elite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
Nærmere om statsråder uten politisk erfaring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
204
Konklusjon: Hvem er statsrådene? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
205
KAPITTEL 9 HVERDAGEN SOM STATSRÅD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Ut på dypt vann: Hvordan lærer man å bli statsråd?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 En vanlig uke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Statsråden som departementssjef. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Statsråden som regjeringsmedlem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Statsråden og forankring i Stortinget. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Statsråd – en krevende balansegang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 «Man blir spist levende, vet du»: Om å takle presset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Konklusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 KAPITTEL 10 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON. . . . . . . . . . . . 229 Stabilitet og endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Regjeringsmakten og jussen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Sekretariat for politisk ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Inne i beslutningsmaskinen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Statsministeren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Statsrådene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Kollegialiteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Enklere (enn) før? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Regjeringsslitasje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Behov for videre forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 LITTERATURLISTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
245
VEDLEGG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
260
STIKKORDREGISTER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
269
9
Frederik Stang, førstestatsråd og statsminister 1861–1880
KAPITTEL 1
INNLEDNING Selv om regjeringen og dens medlemmer spiller en sentral rolle i det nasjonale politiske liv, finnes det i ethvert land et element av mystikk knyttet til denne maktens høyborg (Blondel og Manning, 2002, s. 465). Hvorfor vet vi så lite om regjeringen? For det første legges grunnlaget for regjeringens maktutøvelse i stor grad bak lukkede dører. Åpenhet og fri meningsbrytning er viktige demokratiske verdier, og kanskje endatil en forutsetning for effektivitet og legitimitet. Vi vet hvilke saker Stortinget, fylkesting og kommunestyrer har på sin beslutningsagenda, og den som vil, kan følge med på ordskiftet mellom de folkevalgte. Men når det gjelder regjeringen, er beslutningsagendaen et internt anliggende, og vi aksepterer at grunnlaget for beslutninger legges uten at vi får innsyn i prosessene og premissene. Det kan handle om sikkerhetspolitiske hensyn, børssensitive opplysninger eller andre grunner til at regjeringens beslutninger først blir kjent når de er fattet, eller etter at det har gått noe tid. Konfidensialitet og en strengt regulert informasjonsflyt blir tilsynelatende vurdert som vilkår for at regjeringsmakten i det hele tatt kan fungere, selv i demokratiske samfunn. Derfor er diskusjoner i regjeringskollegiet konfidensielle, og skriftlige kilder fra regjeringens saksbehandling blir først tilgjengelig etter flere tiår. For det andre bidrar en lav grad av regulering til å ivareta mystikken rundt regjeringen som institusjon. Siden regjeringen er selve kjernen i statsapparatet, kunne man kanskje forvente at dens funksjonsmåte var regulert i detalj. Dette er imidlertid ikke tilfellet. Et formelt lov- og regelverk eksisterer riktignok, men det er smalt og utydelig – og det sier iallfall ikke hele sannheten om rammene rundt r egjeringens virke. Grunnloven, som gir rammeverket for statsmaktene og forholdet mellom dem, er blitt revidert i flere omganger siden den først ble skrevet for over 200 år siden, men den er ikke blitt konsekvent modernisert. Derfor er det for eksempel ikke innlysende for en leser av i dag å forstå i hvilke tilfeller begrepet kongen skal forstås bokstavelig, og i hvilke tilfeller begrepet egentlig viser til regjeringen. Grunnloven
12
regjeringen
er også ordknapp. Når det gjelder statsministerens rolle, nøyer den seg med å slå fast (i § 13) at statsministeren har dobbeltstemme når saker blir avgjort ved avstemning i kongens fravær. I mange sammenhenger er Grunnlovens generelle og ordknappe bestemmelser supplert av en hel underskog av lover og instrukser, men ikke om regjeringsmakten. Om vi leter etter formelle regler som gjelder for statsministeren som regjeringssjef, må vi ty til regjeringsinstruksen, som også er kortfattet, og dessuten ikke har gjennomgått noen revisjon siden 1969. Den er til noe hjelp, men gjør oss ikke særlig mye klokere om vi prøver å forstå hva som skal til å for å lede regjeringsarbeidet, eller «å styre landet», som vi gjerne sier. Rent formelt kunne ulike statsministre utformet rollen på svært ulike måter, men hvor mye variasjon er det for eksempel mellom hvilke oppgaver ulike statsministre definerer som sine egne, og hvordan de styrer de øvrige regjeringsmedlemmene? For det tredje er regjeringen preget av de brå personutskiftningene. Regjeringen er ikke bare en selvstendig statsmakt og et verksted for politikk, men også en vandrepokal i en evigvarende parlamentarisk maktkamp. I størsteparten av vår konstitusjonelle historie har regjeringsmakten gått på omgang mellom politiske konkurrenter – mellom partier og allianser som har kjempet om retten til å fatte avgjørelsene i departementene og rundt kongens bord. Regjeringmakten er alltid bare til låns, og den kan glippe i morgen. Ingen som sitter i regjering, vet hvor lenge de får være der. Alle vet imidlertid at det før eller senere vil ta slutt, mest sannsynlig mot deres eget ønske – og at det trolig er deres argeste politiske motstandere som da vil ta over styringen i regjeringskontorene. Enhver regjering har, iallfall til en viss grad, politisk behov for å distansere seg fra sine forgjengere og å skape vansker for sine etterfølgere. På samme måte har enhver regjering behov for å forme sine egne beslutnings- og forankringsprosesser, blant annet basert på hvilket parlamentarisk maktgrunnlag regjeringen har, og hvordan samarbeidsklimaet er internt i regjeringen. Og dermed er vi fremme med det fjerde og kanskje største mysteriet av dem alle, nemlig at dette systemet fungerer så godt som det faktisk gjør. Mangelen på åpenhet, fraværet av detaljert regulering og regjeringenes forgjengelighet – ja, det høres ut som en oppskrift på trøbbel, særlig når man tenker på hvor mye makt og myndighet som er konsentrert i regjeringsapparatet. Likevel er tilværelsen på innsiden av regjeringsapparatet langt ifra preget av lovløshet, uorden og vilkårlighet. Tvert imot tyder mye på at det etableres rutiner, systemer og normer som står seg over tid. Naturligvis har regjeringsskifter politisk betydning: Retningen justeres, enkelte prosesser avsluttes, nye slår rot. Men regjeringsskifter er forbausende friksjonsfrie. På sitt beste er regjeringen et velsmurt maskineri, med stor gjennomføringsevne. Når vi her tillater oss å bruke en formulering
Kapittel 1: Innledning
som «fungerer godt», skal det føyes til at vår ambisjon begrenser seg til å analysere regjeringens arbeid på det generelle plan og dens evne til å fungere som en stabil og tillitvekkende demokratisk institusjon. Boken går bare helt unntaksvis inn i konkrete saker, og vurderer ikke regjeringens allmenne evne til å håndtere samfunnsproblemer.
TIDLIGERE FORSKNING
Enkelte sider ved regjeringsmakten er relativt godt dekket i foreliggende kompara tiv forskning, ikke minst regjeringsdannelsen, med fordeling av statsrådsposter, utvelgelse av statsråder og inngåelse av regjeringsavtaler samt bruken av ulike kon trollmekanismer internt i regjeringer (for en oversikt, se Bergman, Bäck og Hellström (2021a)). I norsk sammenheng, er Rasch (2004) og Rommetvedt (2023) viktige bidrag. Det finnes også en betydelig statsvitenskapelig og historisk forskning på sentralforvaltningen i Norge, der forvaltningens forhold til regjeringen dekkes (for eksempel Christensen mfl., 2018; Grønlie og Flo, 2009). Norske s osiologer har studert eliter i maktposisjoner (Gulbrandsen mfl., 2002; Hjellbrekke mfl., 2007), også i sentralforvaltningen (Mangset, 2015, 2018), men i liten grad viet oppmerksomhet til den politiske eliten som regjeringen utgjør. Regjeringens indre liv er imidlertid i liten grad dekket i forskningen på regjer ingsdannelse, parlamentarisme og sentralforvaltningen. Det finnes unntak, både internasjonalt (Rhodes, 2011; Weller, Grube og Rhodes, 2021) og i norsk sammenheng (Christensen og Lægreid, 2002; Eriksen, 2003; Skjeie, 2001). Likevel kan vi slå fast at det fins lite systematisk kunnskap om hvordan statsråder faktisk samhandler, hvordan regjeringer bestemmer hvor grensen skal gå mellom enkeltministrenes og regjeringens beslutningsagenda, og hvordan regjeringer tar beslutninger i praksis. Få har dessuten studert statsrådenes rolleoppfatninger, sosialisering og arbeidsforhold (Pedersen, Hjelmar og Bhatti, 2018). De to norske maktutredningene bør også nevnes som steder hvor regjeringsmakten er analysert, men igjen uten å sette regjeringens indre liv i fokus. I utredningen fra 1982 var forfatterne særlig opptatt av statens manglende koordinering, «den segmenterte staten», et bilde av staten som siloer som ikke virket effektivt sammen (NOU 1982: 3). Om regjeringen skrev de blant annet: I et lite land som Norge vil en politisk ledelse på et halvt hundre personer kunne være et viktig politisk styringsverktøy dersom de kan dra lasset sammen og dersom de er i stand til å konsentrere seg om viktige saker. Slike
13
14
regjeringen
vilkår er sannsynligvis vanskeligere å oppfylle i koalisjonsregjeringer enn i ettpartiregjeringer. (NOU 1982: 3, s. 74)
I utredningen fra 2003 var det forvaltningsutviklingen og rettsliggjøringen som stod i fokus (NOU 2003: 19). Om regjeringen skrev forfatterne blant annet: Samlet innebærer forvaltningsreformene at utøvelse av politisk skjønn er trukket vekk fra Regjeringen og over til forvaltning, etatsledelse, fristilte selskaper, uavhengige styringsorganer og statlige tilsyn. Dette problemet forsterkes av en parlamentarisk situasjon som er preget av mindretallsregjer inger og en splittet og aktivistisk nasjonalforsamling. (NOU 2003: 19, s. 20)
Med noen viktige unntak er det få som har studert regjeringen som institusjon, hvordan formelle og uformelle normer bidrar til regjeringens stabilitet, hvordan den konstitueres i det daglige og over tid, og hvordan den fungerer som kollektiv. Det søker vi å gjøre i denne boken; vi setter nettopp regjeringens indre liv i sentrum.
EN TVERRFAGLIG TILNÆRMING OG EN KOMBINASJON AV ULIKE TYPER DATA
Boken søker å sette lys på både det som finnes av formelle rammer og mer uformelle konvensjoner for regjeringens virke, og på hvordan og i hvilken grad disse har endret seg over tid. For å få grep om dette kombinerer vi historiske, rettsvitenskapelige, statsvitenskapelige og sosiologiske perspektiver, og en rekke ulike typer data og metodiske verktøy. Det historiske perspektivet, rendyrket i kapittel 2, men også aktivert i flere av de andre kapitlene, gir mulighet til å vise endring over tid og samtidig vise til de elementene som har vært stabile i kortere eller lengre perioder. Nettopp et slikt historisk perspektiv gir muligheten til å studere betydningen av både formelle og uformelle rammer for regjeringens form og arbeid gjennom sammenligning mellom ulike regjeringer over tid. Også det juridiske perspektivet viser – gjennom utlegning av både formelle rammer og fraværet av slike – hvordan regjeringens arbeid reguleres på et mangfoldig vis. Statsvitenskapens nære kjennskap til de politiske institusjonene står åpenbart i hjertet av en bok som denne, mens det å trekke på en sosiologisk tradisjon for å studere hverdagspraksiser åpner for mer av et innenfra-perspektiv, hvor aktørene forteller om rolleforståelse og utøvelsen av regjeringsmakten slik det ser ut fra innsiden.
Kapittel 1: Innledning
Vi benytter oss av arkivmateriale, litteratur, nyere dokumenter, statistikk og intervjuer. Denne kombinasjonen av tilnærminger belyser regjeringsinstitusjonen fra ulike og gjensidig utfyllende vinkler, og den gjør også at vi benytter oss av litt ulike stilistiske grep gjennom boken, avhengig av om det er for eksempel lovparagrafer, statistikk eller sitater fra tidligere statsråder vi bygger analysen på. Alt i alt mener vi at nettopp gjennom å belyse fenomenet regjeringen fra ulike vinkler, med ulike metodiske verktøy og ved å trekke på ulike perspektiver, er det større mulighet til å komme frem til nye og verdifulle innsikter om regjeringens kjennetegn, betingelser og virkemåte enn om vi hadde begrenset oss til én enkelt fagtradisjon og stil. I kapittel 6 og særlig kapittel 9 bygger vi analysen i stor grad på intervjuer med tidligere statsråder. Oversikt over hvem som er intervjuet, fra hvilke regjeringer og i hvilken sammenheng intervjuene er utført, er beskrevet i neste avsnitt. Sitatene vi har valgt ut og brukt i teksten, gir uttrykk for synspunkt som går systematisk igjen i datamaterialet, med mindre vi påpeker i teksten at de gir uttrykk for nyanser og variasjon. Vi har utviklet en intervjuguide og en tilnærming med det formål å komme forbi klisjeer og skjønnmalinger, og å få tak i reelle praksiser i en statsråds arbeidshverdag, og vi har analysert intervjuene i lys av hverandre og i lys av dokumenter og annen litteratur på feltet (Mangset, 2023; Spradley, 2016; Vassenden og Mangset, 2022). Det å bruke intervjuer med flere statsråder fra samme regjering og fra samme parti gjør det mulig å analysere ulike beskrivelser av de samme situasjonene og arbeidspraksisene opp mot hverandre. I det brede intervjumaterialet som inkluderer statsråder med lang og med kort erfaring, statsråder fra ulike departementer, ulike partier og ulike regjeringer, kommer mange lignende erfaringer og forståelser til uttrykk. Hensikten med å bruke intervjuer med nettopp statsråder og statsministre er å få innsikt i hvordan regjeringsarbeidet ser ut fra innsiden, fordi dette perspektivet er lite representert i litteraturen. Hadde vi intervjuet personer fra embetsverket om hvordan en statsråd jobber, hadde beskrivelsen blitt annerledes.
NÆRMERE OM DATAGRUNNLAGET
Arbeidet med boken er som nevnt i forordet del av forskningsprosjektet POLITEX (Askim mfl., 2023). Innenfor prosjektet har vi i 2022 og 2023 intervjuet statsråder og statssekretærer fra regjeringene Solberg og Stoltenberg II. Flere intervjuer vil gjennomføres etter at denne boken har gått i trykken. Intervjuere har vært Jostein
15
16
regjeringen
Askim, Yngve Flo, Eirik Holmøyvik, Kristoffer Kolltveit, Marte Mangset og Bjørn Erik Rasch. Dette materialet siteres i boken. Som det fremgår av tabell 1 nedenfor, har vi også trukket på intervjumateriale fra tidligere forskningsprosjekter, med regjeringspolitikere og embetspersoner helt tilbake til regjeringen Gerhardsen III. Materialet har blitt lånt ut til forfatterne av rause kolleger eller har vært tilgjengelig via Arkivverket (2023). Mye av dette intervjumaterialet har vi hatt anledning til å sitere fra (med eller uten angivelse av informanten), noe ikke, som følge av intervjuernes forpliktelser overfor informantene. Tabell 1.1.
Intervjumateriale.
Informanter
Intervjumaterialets opprinnelse
Berggrav, Dag; Berrefjord, Oddvar; Brusletten, Reidun; Cappelen, Andreas; Eika, Hallvard; Fuglerud, Oluf; Gjærevoll, Olav; Heløe, Leif Arne; Hoemsnes, Ole N.; Hveding, Vidkunn; Kolstad, Eva; Koppernæs, Inger; Koren, Petter; Korvald, Lars; Kristiansen, Kåre; Lie, Arne; Lied, Finn; Magnussen, Einar; Norbom, Jon Ola; Norvik, Erling; Reiten, Eivind; Rettedal, Arne; Rognlien, Helge; Seip, Helge; Sjaastad, Anders; Stray, Svenn; Sundsbø, Svein; Surlien, Rakel; Tidemand, Otto Grieg; Ulveseth, Ingvald; Vårvik, Dagfinn; Willoch, Kåre
Forskningsprosjekt ledet av Svein Eriksen. Intervjuer i 1987–1988 med statsråder, statsråder og politiske/personlige rådgivere i regjeringene Gerhardsen III–IV, Lyng, Borten, Bratteli I–II, Korvald, Nordli og Willoch samt embetspersoner (Eriksen, 2003). Intervjutranskripsjoner utlånt til forfatterne, ingen siteringsbegrensninger.
Arnstad, Marit; Bondevik, Kjell Magne; Dørum, Odd Einar; Dåvøy, Laila; Enoksen, Roger; Eriksen, Tore; Fjellanger, Guro; Fjærvoll, Dag Jostein; Johnson, Hilde Frafjord; Gjønnes, Kåre; Grydeland, Bjørn; Høybråten, Dagfinn; Lahnstein, Anne Enger; Lilletun, Jon; Løver, Eldbjørg; Haarstad, Ragnhild Queseth; Restad, Gudmund; Svarstad Haugland, Valgerd; Vollebæk, Knut
Forskningsprosjekt ledet av Tom Christensen og Per Lægreid. Intervjuer i 2000–2001 med statsråder i regjeringen Bondevik I og embetspersoner (Christensen og Lægreid, 2002). Intervjutranskripsjoner utlånt til forfatterne med siteringsbegrensninger.
Aune, Leif J.; Bakke, Hallvard; Benkow, Jo; Bjerkholt, Aase; Bolle, Eivind; Brundtland, Gro Harlem; Brusletten, Reidun; Bye, Ronald; Cappelen, Andreas; Førde, Einar; Gjertsen, Astrid; Gjesteby, Kari; Glad, Karl; Haraldseth, Leif; Heiberg, Astrid Nøklebye; Heløe, Leif A.; Jakobsen, Johan J.; Johanson, Arvid; Kleppe, Per; Kristensen, Finn; Kristiansen, Kåre; Lae, Erling; Langslet, Lars Roar; Levy, Jan S.; Løken, Johan C.; Nordli, Odvar; Reiten, Eivind; Ryste, Ruth; Rønbeck, Sissel; Sand, Ulf; Schultz, Britt; Sellæg, Wenche Frogn; Skau, Bjørn; Skauge, Arne; Steen, Reiulf; Stoltenberg, Karin; Stoltenberg, Thorvald; Stray, Svenn; Sæter, Odd Jostein; Vollset, Gerd; Willoch, Kåre
Prosjektet Forum for samtidshistorie (FOSAM) ledet av Helge Pharo. Intervjuer i 2004–2011 med statsråder, statssekretærer og politiske/ personlige rådgivere samt embetspersoner som virket i perioden 1975–1988. Tilgang til intervjutranskripsjoner via Arkivverket (2023), ingen siteringsbegrensninger.
Clemet, Kristin; Dørum, Odd Einar; Foss, Per Kristian; Høybråten, Dagfinn; Kleppa, Magnhild M.; Kolberg, Martin; Næsje, Jørgen; Øy, Lars; Aasland, Tora
Forskingsprosjekt ledet av Torill Stavenes. Intervjuer i 2017 med statsråder og statssekretærer fra regjeringene Bondevik II, Stoltenberg II og Solberg (Stavenes og Strøm, 2021). Intervjutranskripsjoner utlånt til forfatterne i samforstand med informantene, enkelte siteringsbegrensninger.
Andersen, Dag Terje; Asheim, Henrik; Halvorsen, Kristin; Høie, Bent; Jensen, Siv; Melby, Guri; Mæland, Monika; Røe Isaksen, Torbjørn; Skei Grande, Trine; Solberg, Erna; Solhjell, Bård Vegar; Søviknes, Terje; Øy, Lars; Aasland, Tora
Forskningsprosjekt ledet av Jostein Askim. Intervjuer i 2022–2023 med statsråder og statssekretærer i regjeringene Stoltenberg II og Solberg (Askim mfl., 2023).
Kapittel 1: Innledning
I boken benyttes også statistisk materiale fra ulike kilder. Kildene oppgis for de enkelte tabeller og figurer i boken, men de følgende kildene er de vi har benyttet mest:
• Politikerarkivet 1814–d.d., tilgjengelig fra Sikt (2023a) – her fins basisinformasjon om stortingsrepresentantene, statsråder og statssekretærer.
• Data om regjeringsmedlemmers sosiale profil i ulike land, fra forskningsprosjektet Paths to power, jf. Nyrup mfl. (2023). • Regjeringens nettside (2023a) med historisk materiale om Norges regjeringer, statsministre, regjeringsmedlemmer, departementer og politiske medarbeidere siden 1814. • Stortingets nettside (2023) med data om blant annet Stortingets partisammensetning og mistillitsforslag og annen kontrollaktivitet rettet mot regjeringen. Bakerst i boken finnes en tabell med nøkkelinformasjon for samtlige norske regjer inger mellom 1884 og 2023. Der skilles det mellom regjeringer på to måter. For det første: Både i formelle sammenhenger og i dagligtalen er det vanligst å sette likhetstegn mellom en regjering og en statsministerperiode, altså å si at regjeringen kommer og går med statsministeren. Om en statsminister får regjeringsoppdraget flere ganger, skiller vi etter vanlig praksis mellom de ulike regjeringene ved å supplere statsministernavnet med et romertall (regjeringen Gerhardsen I, Gerhardsen II, osv.). Den andre og mer finmaskete måten å skille mellom regjeringer på er å si at regjeringen blir «ny» når det parlamentariske grunnlaget endrer seg, altså etter et valg og ved endringer i partisammensetningen. Ut fra denne tilnærmingen finnes det ingen etablert standard for hvordan regjeringer benevnes. Vi har valgt å skille mellom flere slike «regjeringer» innen hver statsministerperiode med bokstaver, slik at Gerhardsens andre regjering mellom 1955 og 1963 i sine tre ulike varianter (ved etableringen, etter valget i 1957 og etter valget i 1961) blir henholdsvis regjeringen Gerhardsen II (A), Gerhardsen II (B) og Gerhardsen II (C). Se også omtale av begrepet «regjering» i starten av kapittel 5. For øvrig vil vi anbefale leserne å bruke de ovenfor nevnte hjemmesidene til regjeringen og Stortinget aktivt. Begge inneholder kortfattede og brukervennlige fagartikler og kvalitetssikret statistikk og faktaopplysninger, og fungerer derfor utmerket som ekstralesning i kombinasjon med denne boken. Slik sidene er organisert ved utgangen av 2023, finnes det på regjeringen.no en ressursside om hvordan Norge styres og om tidligere regjeringer/regjeringshistorie under fanen
17
18
regjeringen
«Regjering», samt en samling av lover og regler under fanen «Dokument». På stortinget.no finnes relevante artikler om f.eks. regjeringsdannelse og parlamenta risme, samt en rekke historiske temaartikler under fanen «Om Stortinget».
OVERBLIKK OVER BOKENS KAPITLER
Alt i alt er formålet med denne boken å fjerne noe av mystikken rundt regjeringen, og å erstatte den med kunnskap og forståelse. De enkelte kapitlene bidrar til «avmystifiseringen» ved å ta for seg avgrensede temaer knyttet til den norske regjeringsmaktens rammevilkår og funksjonsmåte. Kapittel 2, «Regjeringsmaktens historiske utvikling», gir en fortettet fremstilling av den politiske historien og rettshistorien fra Norge (gjen)oppsto som stat i 1814 og frem til 1940. I tillegg til å gi innsikt i denne perioden i seg selv gir den også bakgrunnskunnskap for å forstå de påfølgende kapitlene om ulike aspekter ved regjeringsinstitusjonen, kapitler som i stor grad forholder seg til etterkrigstiden. Denne historiske gjennomgangen gir et blandet bilde: På den ene siden forteller den en historie om grunnleggende endring, om en regjeringsmakt som endrer sitt forhold til den personlige kongemakten og til Stortinget, enten langsomt og med små skritt eller gjennom brå omveltninger. Kapittelet gir ny innsikt i hvordan regjeringsmaktens selvstendiggjøring i hovedsak var innført før 1884, samtidig som parlamentarismen i praksis, om den defineres som saklig samhandling og samarbeid mellom styresmaktene, først kan sies å bli etablert på 1930-tallet. På den andre siden viser gjennomgangen at det finnes systemtrekk som er forbausende stabile, og som skaper tydelige forbindelseslinjer mellom dagens regjeringer og de forsamlinger av kongens rådgivere som utgjorde lederskapet innenfor den utøvende makt tidlig i det 19. århundre. I sum er erkjennelsen uansett at regjeringsmakten er formet av historien, og at historisk forståelse er en viktig forutsetning for å forstå regjeringene av i dag. Kapittel 3 gir en gjennomgang av regjeringsmaktens formelle rammer. Selv om den norske regjeringsmakten er lite regulert, finnes det en rekke tekster som bidrar til å sette noen rammer for hva regjeringen skal og kan gjøre. Første del av kapittelet tar for seg regjeringens konstitusjonelle status, med vekt på regjeringens forhold til kongen, regler for beslutningstaking og dissenser samt statsrådenes ansvar. Andre del tar for seg regjeringens oppgaver og styringsformer: regjeringen som leder for den utøvende makt; som leder for forvaltningen, som eier, regelprodusent og granskingsorgan, blant annet. Regjeringen har en lang rekke oppgaver,
Kapittel 1: Innledning
og måten disse er regulert på, og grad av formalitet varierer. Kapitlet går bl.a. inn på regjeringens oppgaver som krisehåndteringsorgan, som har blitt aktualisert flere ganger på 2000-tallet. I kapittel 4 gjør vi rede for regjeringsapparatets organisering: Inndelingen i departe menter med tilhørende statsråder, politisk ledelse og embetsverk er sentral for regjeringens beslutningstaking og maktutøvelse. Kapittelet tar for seg både strukturer og virkemåter for regjeringens ulike komponenter, og endring i omfang over tid. Forholdet mellom det stabile embetsverket og den skiftende politiske ledelse er en av nøklene til kontinuiteten i regjeringsinstitusjonen og til dens evne til å virke på relativt stabilt vis. Kapittel 5 retter blikket mot regjeringsskiftene: Hvorfor går regjeringer av? Hvordan dannes regjeringer? Kapittelet tar for seg hvordan den norske parlamentarismen arter seg, og hvordan den skiller seg fra andre lands parlamentarisme, og betydningen av partisystemet for regjeringsdannelse, og hvordan det har endret seg over tid. Disse forutsetningene har betydning for om det blir flertalls- eller mindretallsregjering, koalisjonsregjering eller ikke, og for graden av stabilitet og en regjerings gjennomslagskraft. Selve regjeringsdannelsen helt konkret – regjer ingserklæringer, regjeringsavtaler og fordeling av statsrådsposter – behandles også i slutten av kapittel 5. I kapittel 6 går vi inn i den sorte boksen, den mest mystiske delen av regjeringens virke, selve beslutningstakingen: Hvordan fatter regjeringer beslutninger? Hva skjer på regjeringskonferansene? Er disse bare en formalitet, mens de reelle avgjørelsene fattes andre steder, eller fattes beslutningene virkelig når statsrådene sitter samlet i regjeringskonferanse? Kapittelet viser hvordan dette kan ha variert noe mellom ulike regjeringer, og hvilke andre arenaer som kan ha betydning for regjeringens beslutningstaking. Kapittel 7 tar for seg Statsministerens kontor. Vi viser hvordan kontoret har vokst frem og endret funksjonsmåte over tid og fungerer som et sentralt, koordinerende organ for regjeringen i dag, samtidig som det har forblitt relativt beskjedent i størrelse. I kapittel 8 tar vi for oss menneskene som sitter i regjering: statsrådene. Kapittelet gir ny kunnskap om hvordan sammensetningen av regjeringskollegiet har utviklet seg gjennom historien, med tanke på tilskrevne egenskaper som geografisk tilhørighet og kjønn, og tilegnete egenskaper som utdanning og yrke. I motsetning til hva man kanskje kunne tro, ser vi at gruppen av statsråder i stadig større grad speiler befolkningen langs dimensjoner som kjønn og utdanning. Samtidig skiller statsrådene seg ut ved at mange av dem mangler erfaring fra vanlig yrkesliv – de
19
20
regjeringen
rekrutteres stadig oftere inn i rent politiske karrierer og blir yrkespolitikere. En mulig tolkning er at statsrådene blir mer livsfjerne og utvikler seg til en politisk elite lang borte fra folks hverdag. En annen – og mer velvillig – tolkning er at den yrkespolitiske karrieren nettopp gir særlig stor forståelse for hvordan det politiske systemet fungerer, og dermed større evne til å initiere og å få vedtatt politikk med betydning for folk flest. I kapittel 9 kommer vi tettere på disse statsrådene og deres egne opplevelser av det å sitte i regjering. Med utgangspunkt i intervjuer med dem som selv har vært statsråd på ulike tidspunkter de siste tiårene, får vi innblikk i hvordan det oppleves å bli oppnevnt som statsråd, hvordan arbeidsuka arter seg for en statsråd i praksis, og hvilke ulike roller en statsråd fyller. De forteller om hvor uforberedt man som regel er på det ansvaret man har fra dag én – på tross av profesjonaliser ingen av politikken. Å være statsråd er noe annet enn å sitte på Stortinget eller i kommunestyret. På tross av at mye er nytt selv for en garvet politiker som trer inn i statsrådsrollen, finnes det rammer som gjør at de trer inn i og fyller roller med stor grad av stabilitet. Til slutt i kapittel 10 oppsummerer vi hva denne boken forsøker å bidra med, hvilke debattlinjer den tegner opp for forståelsen av regjeringen som institusjon, og hvilke nye forskningsspørsmål den avdekker behov for å forfølge videre.
KAPITTEL 2
REGJERINGSMAKTENS HISTORISKE GRUNNLAG Regjeringen er formet av tiden. Dagens formelle og uformelle rammer rundt regjeringsinstitusjonen og dens plassering og funksjon i vårt styresett og vår samfunnsorden er et produkt av syv generasjoners norgeshistorie. Regjeringsmakten er uløselig knyttet til statsmakten, og former og formes av samfunnet rundt. Alt som angår nasjonens politiske, rettslige, sosiale, økonomiske og kulturelle utvikling, er eller kan i prinsippet tenkes å være et anliggende også for regjeringen. Både ved de epokegjørende begivenhetene og i det daglige er det dessuten regjer ingsmakten som på statens vegne spiller rollen som «Norge», og søker å ivareta nasjonens interesser i møte med omverdenen. De store milepælene i nasjonens liv, på godt og vondt, er viktige også i regjeringsmaktens historie. Dette gjelder også forholdet til utlandet: Grunnloven og regjeringsmakten er formet av forhold utenfor landets grenser, av krig og stormaktsrivalisering, men også av politisk tenkning og rettsprinsipper med røtter utenlands. Formålet med dette kapittelet er å synliggjøre de sentrale historiske forsetning ene for den moderne regjeringsmakten og dermed også etablere en basis for de følgende, tematisk innrettede kapitlene (se omtale i kap. 1). Siden de øvrige kapitlene i boken i hovedsak er samtidsorienterte og/eller har etterkrigstiden som en ytre ramme, setter dette kapittelet sluttstrek i 1940. En viktig forklaring på tidsavgrensningen er at den både gir grunnlag for å vise hvordan regjeringsmakten ble formet og fant sin plass i den norske staten som ble etablert i 1814, og hvordan det parlamentariske styringssystemet utviklet seg i tiårene etter det viktige systemskiftet i 1884. Vi argumenterer for at den norske parlamentarismen i hovedsak hadde funnet sin form i årene like forut for andre verdenskrig, noe
22
regjeringen
som forklarer at kapittelet avsluttes før krigsutbruddet.1 Kapittelet er delt i to hoveddeler, nettopp med året 1884 som skille.
1814 TIL 1884: EMBETSMENNENES REGJERING
De første 70 årene av den norske regjeringsmaktens liv sammenfaller med den perioden som historikeren Jens Arup Seip kalte embetsmannsstaten (Seip, 1945). I den norske staten som ble etablert i 1814, hadde embetsmennene – menn med akademisk utdannelse og et embete i statens tjeneste – lenge knapt noen konkurrenter i kampen om den politiske makten. Skillet mellom «politikk» og «forvaltning» var flytende, og ble lenge oppfattet som lite relevant. Innenfor den utøvende makten, inkludert selve regjeringen, hadde embetsmennene en suveren posisjon gjennom hele perioden. De første tiårene etter 1814 var kongen personlig den dominerende maktfaktoren i den utøvende makten, noe som satte de embetsmannsstyrte regjeringene i klem mellom kongemakt og stortingsmakt. Etter hvert ble regjeringene i større grad arenaer for politisk entreprenørskap, noe som ble utålelig da det etter århundreskiftet vokste frem en politisk opposisjon med egne ambisjoner om å gripe statsmakten. Embetsmannsstaten gikk under i en av de mest tilspissede politiske stridene Norge har opplevd, og regjeringsmaktens maktgrunnlag og rasjonale ble grunnleggende endret. GAMMEL REGJERINGSMAKT I NY INNRAMMING
Alle nordmenn får innprentet betydningen av 1814, «mirakelåret» som gav Norge selvstendighet og sin egen grunnlov, men også en union med Sverige under en felles konge – som for øvrig var den tredje kongen Norge hadde i løpet av dette begivenhetsrike året. Det er ingen tvil om at 1814 innebar et helt grunnleggende skille i norsk historie, men det er viktig å være klar over at året ikke innebar umiddelbare 1
Denne avgrensningen innebærer at regjeringsmaktens skjebne under andre verdenskrig ikke behandles. Disse fem årene er de mest dramatiske i norsk regjeringshistorie, med «en splintret stat» (Kolsrud, 2004) og en splintret regjering: Den lovlige regjeringen ble jaget på flukt og havnet i eksil i London, i en situasjon der den også hadde fullmakt til å ta avgjørelser på Stortingets vegne, men hadde et sterkt avgrenset administrativt apparat til sin rådighet. I Oslo ble det etablert en konkurrerende, ulovlig regjeringsmakt (i realiteten en tysk marionettregjering) utgått fra partiet Nasjonal Samling, og med det etablerte embetsverket til sin rådighet. Når denne perioden ikke er dekket her, er det i hovedsak fordi vi vurderer krigsårene som relativt lite relevant for å forstå regjeringsmaktens utforming og funksjonsmåte i ettertiden. Perioden 1940 til 1945 er dessuten den delen av regjeringsmaktens historie som allerede er mest inngående dekket i forskningen. Vi viser her særlig til Riste (1995), Debes (1980) og Kolsrud (2004).
Kapittel 2: Regjeringsmaktens historiske grunnlag
og gjennomgripende endringer i det norske samfunnet. Det tok lang tid før Grunnlovens ånd, slik man svulstig uttrykte det, for alvor fikk grep om dette landet i nord. Utviklingen var heller ikke gitt: Den nye norske staten var svak, økonomisk og politisk, og det tok adskillige år før den stod på noenlunde trygg grunn. 1814 markerte store endringer, for Norge hadde frem til da vært del av en dansk stat, regjert av en eneveldig konge som regjerte på Guds nåde og som hans representant her på jorden. Den nye, norske staten var basert på prinsippet om folkesuverenitet, som innebærer at statsmakten springer ut nedenfra – fra folket. Staten ble videre organisert etter prinsippet om maktfordeling, et politisk og juri disk prinsipp som betyr at statsmakten splittes i ulike funksjoner og fordeles på ulike institusjoner for å hindre maktmisbruk. I tillegg etablerte Grunnloven en rettsstat som begrenset statens makt over innbyggerne i form av rettigheter og friheter de ikke hadde hatt under eneveldet, som trykkefrihet, forbud mot tortur og vern om eiendomsretten. Den politiske og administrative makten måtte kongen nå dele med Stortinget, som var ment å representere folkeviljen. I realiteten var imidlertid endringene i begynnelsen mindre enn man kan få inntrykk av. Selv om kongen ikke lenger var eneveldig, eksisterte det ennå et rom for en relativt sterk, personlig kongemakt, og selv om Grunnloven gav flere stemmerett enn i andre land (Kuhnle, 1972, s. 388), ble ikke Norge med ett slag et demokratisk samfunn. Det suverene «folket» var lenge identisk med en sosial og økonomisk elite, og omfattet ingen kvinner. Så sent som ved stortingsvalget i 1870 var det bare 37 000 nordmenn som faktisk stemte, noe som utgjorde 2,1 % av landets samlede folketall (Kolsrud, 2001, s. 33). Til sammenligning utgjorde embetsmennene, Norges politiske og administrative elite, omtrent 2300 mennesker i 1875 (Seip, 1974, s. 65), av en samlet befolkning på noe over 1,8 millioner mennesker. Den viktigste kontinuitetsbæreren mellom den gamle og den nye staten var det som ofte blir omtalt som den utøvende makten, enkelt sagt statsforvaltningen og militærvesenet. I prinsippet gikk all eksisterende forvaltning på norsk territorium, størsteparten av det vi normalt tenker på som statsapparatet, uforstyrret «i arv» til de nye makthaverne i den nye norske staten. Dette apparatet besto vel å merke i hovedsak av lokale og regionale embeter og forvaltningsorgan. Alle sentrale organ innenfor den utøvende makten i den gamle staten hadde sittet i København, nær kongen, og sentralleddet i den utøvende makt måtte derfor bygges opp mer eller mindre fra grunnen. En regjeringskommisjon, en slags «nødregjering», var blitt opprettet i Norge under kriseårene 1807 til 1810, som et svar på Napoleonskrigenes britiske blokade som stengte forbindelsene til København. Dette var på sett
23
24
regjeringen
og vis en forsmak på en norsk regjeringsmakt. Tråden ble fulgt opp drøyt tre år senere. Den danske prins Christian Frederik, som var stattholder (kongens representant i Norge) fra mai 1813, etablerte 2. mars 1814 et såkalt regjeringsråd, som et konsultativt organ for regenten. Samme dag ble det vedtatt en instruks for dette rådet, som bl.a. definerte arbeidsområdet til fem norske departementer. Regjer ingsrådet hadde syv medlemmer og hadde to faste møtedager i uken. Instruksen ble stående, og regjeringsrådet gled sømløst over til et statsråd etter den 17. mai. En kan derfor med en viss rett hevde at den norske regjeringsmakten er 11 uker eldre enn den norske staten som Grunnloven etablerte. Grunnlovens tilblivelse og den konstitusjonelle utviklingen i tiårene som fulgte, har fanget mange forskeres interesse. Når det gjelder selve utgangspunktet i 1814, er det et par hovedpoeng som er særlig relevante for oss: For det første er det viktig å understreke at Grunnloven ikke gav noen entydig ramme rundt den politiske utviklingen i den unge staten. «Det frie Norge og dets forfatnings var i 1814 ennå ikke stort mer enn et sett deklarasjoner forankret i en sum av viljer», spissformulerer Per Maurseth (1979, s. 70). Grunnlovens prinsipper kunne stå i et innbyrdes spenningsforhold, og de enkelte grunnlovsparagrafer var knappe og kunne gi rom for tolking og kompetansestrid. Ikke minst gjaldt dette forholdet mellom statsmaktene: Det var definitivt ikke likegyldig om man la mest vekt på at maktene skulle balansere hverandre, eller om man la mest vekt på det suverene folkets selvbestemmelse som selve basisen for statens eksistens. Et eksempel er Stortingets beslutning i 1833 om å vedta statsbudsjettet uten sanksjon (samtykke) fra kongen. Stortingets tolkning brøt med praksis og var diskutabel i lys av Grunnloven, men gav Stortinget et maktmiddel overfor kongen. For det andre: Etter en kortvarig norsk-svensk krig sommeren 1814 ble det klart at Norge ikke hadde annet valg enn å gå i union med Sverige, om enn som et selvstendig land med sin egen grunnlov. Eidsvollsgrunnloven av 17. mai måtte justeres på flere punkter for å tilpasses de nye realitetene. Derfor vedtok Norge en revidert grunnlov – man kan med en viss rett hevde at det var en ny grunnlov – den 4. november 1814. Noen av de største endringene fra den første til den andre grunnloven handlet nettopp om regjeringsmakten. Eidsvollsgrunnloven la betydelig makt i kongens hender. Kongen fikk myndighet over forvaltningen, militærvesenet og utenriksstyret. Dessuten gav Grunnloven kongen stor innflytelse på statens viktigste styringsverktøy, lovgivningen. For det første kunne kongen gi provisoriske lover i forvaltningsspørsmål når Stortinget ikke var samlet, noe det bare var i tre måneder hvert tredje år. For det andre
Kapittel 2: Regjeringsmaktens historiske grunnlag
kunne kongen foreslå lover til Stortinget. Og for det tredje kunne kongen legge ned veto mot Stortingets lovforslag i to sammenhengende stortingsperioder. De to statsmaktene holdt hverandre i sjakk; Stortinget kunne avvise kongens forslag, mens kongen hadde utsettende veto mot Stortingets vedtak (Grunnlovens § 79). «Kongen» i Eidsvollsgrunnloven var ment som kongen personlig, og når kongens nærmeste medarbeidere i statsstyringen ble omtalt som et «Raad» (eller «Statsraad»), er ordenes bokstavelige betydning også viktig. Tenkningen var at regjeringen nettopp skulle gi råd, mens avgjørelsene til syvende og sist lå til kongen personlig. Dette gikk bl.a. frem av Grunnlovens § 21, som slo fast at kongen var den som «efter at have hørt sit Statsraad» var ansvarlig for å utnevne alle sivile, geistlige og militære embetsmenn. Statsrådets sammensetning var også et ansvar for kongen selv: «Kongen vælger Selv et Raad af norske Borgere», og han fordelte oppgavene mellom dem etter eget skjønn. Begrensningen var at far og sønn eller to brødre ikke kunne sitte i Kongens råd på samme tid (§ 28). Statsrådene hadde plikt til å si sin mening og til å protokollføre motstand mot beslutninger som de oppfattet som skadelige eller ulovlige, men kongen hadde rett til «at fatte Beslutning efter sit eget Omdømme» (§ 32). En begrunnelse for plikten til å høre statsrådet, og for statsrådene til å si sin mening, var at bare statsrådene var konstitusjonelt ansvarlige for avgjørelsene (§ 30). Kongen var etter Grunnloven § 5 «hellig» og hadde rettslig immunitet mot ansvar. Da Eidsvollsgrunnloven ble utformet, var det ut fra forutsetningen om at det var Christian Frederik som skulle være konge i en selvstendig norsk stat, men begivenhetene i etterkant av mai 1814 endret rammene rundt statsdannelsen. Christian Frederik måtte abdisere i oktober, etter bare fire måneder som norsk konge. På dette tidspunktet var det klart at Norge måtte inngå i union med Sverige under en felles konge, og forhandlingene om vilkårene for en slik union var allerede i gang. Grunnloven måtte revideres, og fra norsk side var det avgjørende å sikre de rent norske statsorganene så mye handlingsrom som mulig innenfor unionens rammer. Siden unionen og kongemakten var tett forbundet, handlet mange av disse grunnlovsforslagene om å dempe den personlige kongemakten, til fordel for Stortinget – og dessuten til fordel for en regjeringsmakt som iallfall delvis var frikoblet fra og kunne representere en motvekt til kongen. Disse bestreb elsene bar frukter. Blant annet sikret storting og regjering seg at kongen ikke fikk sitte alene med makten over forsvarspolitikken; Stortinget skulle nå ta stilling til økninger eller nedskjæringer i forsvarsmakten, og regjeringens «Betænkning» måtte innhentes på forhånd ved spørsmål om krig eller fred (Seip, 1974, s. 47).
25
Svarene på slike spørsmål er ikke innlysende. I det norske politiske systemet legger vi stor vekt på åpenhet og fri meningsbrytning innenfor tydelige organisatoriske og juridiske rammer. Men nettopp når det gjelder regjeringen, aksepterer vi at de reelle avgjørelsene tas bak lukkede dører, at informasjonsflyten er strengt regissert, og at maktutøvelsen er lite regulert.
••
Hvordan fungerer regjeringen? Hva skjer når regjeringer kommer og går, hvordan fatter regjeringen beslutningene sine, hva innebærer det å være statsråd – og hvilke lover og regler gjelder egentlig for regjeringens virksomhet?
«Denne boken viser hvordan landet faktisk styres» Nina Frisak
«Boken gir et godt innblikk i hvordan hverdagen for statsrådene er» Dag Terje Andersen
••
Formålet med Regjeringen: Historien, makten og hverdagen er å fjerne noe av mystikken rundt denne viktige statsinstitusjonen, og erstatte den med kunnskap og forståelse. Gjennom en tverrfaglig tilnærming og basert på et omfattende datagrunnlag gir boken svar på de grunnleggende spørsmålene om hva regjeringen er og gjør. Boken er skrevet for studenter i statsvitenskap, rettsvitenskap, sosiologi og historie, og for alle andre som ønsker mer kunnskap om den norske regjeringsmakten.
Jostein Askim Eirik Holmøyvik Marte Mangset
Yngve Flo Kristoffer Kolltveit Bjørn Erik Rasch
REGJERINGEN Historien, makten og hverdagen
ISBN 978-82-450-4029-6