Innsynsrett (9788245011432)

av reglene som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet. Boken gir en grundig redegjørelse for bestemmelsene i offentleglova, forvaltningsloven og særlovgivningen som åpner for unntak fra innsynsretten. Fremstillingen behandler også de ulike reglene om taushetsplikt.

Det blir videre redegjort for internasjonale regler som begrenser norske myndigheters adgang til å nekte innsyn i offentlig virksomhet, herunder EMK artikkel 10 og bestemmelsene i Tromsøkonvensjonen.

Johan Greger Aulstad

Innsynsrett inneholder en systematisk fremstilling

Boken redegjør også for kravene til saksbehandlingen adgang til å få avslag på innsyn overprøvd.

Fremstillingen inneholder henvisninger til lovforarbeider, rettspraksis samt uttalelser fra Sivilombudsmannen og Lovavdelingen. Boken er ajourført frem til august 2017.

Johan Greger Aulstad er professor i rettsvitenskap ved UIT Norges arktiske universitet. Han ble cand.jur. i 1999 og dr. juris i 2005 ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Han underviser i forvaltningsrett, og har gitt ut bøker og flere artikler, blant annet i forvaltningsrettslige emner.

ISBN 978-82-450-1143-2

,!7II2E5-abbedc!

Innsynsrett

av innsynsbegjæringer, herunder den enkeltes

Johan Greger Aulstad

Innsynsrett

Johan Greger Aulstad

Innsynsrett

_INNSYNSRETT.indb 3

2018-01-02 13:58:20

Copyright © 2018 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-1143-2 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto: © Shutterstock/Nirat.pix Boken er utgitt med støtte fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø.

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

_INNSYNSRETT.indb 4

2018-01-02 13:58:20

Forord Dette arbeidet var opprinnelig ment å bli en bok om merinnsyn etter offentleglova § 11.

Etter at jeg holdt foredrag om temaet i ulike faglige fora, var tilbakemeldingen fra mer erfarne universitetsjurister, herunder Jan Fridthjof Bernt og Eivind Smith, at det kunne være fornuftig å utvide temaet. Resultatet er blitt en bred fremstilling av reglene som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet. Reglene om allmennhetens rett til innsyn i miljøinformasjon er et stort og viktig tema, som det av plassmessige hensyn ikke har vært mulig å gi en fyllestgjørende behandling i denne fremstillingen.

Innsynsretten er et rettsområde i rask utvikling. De fleste land i verden har i løpet av de siste 20 årene enten vedtatt sine første regler som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet, eller foretatt en fullstendig revisjon av sin innsynslovgivning. I løpet av de siste 20 årene har innsynsretten også fått fotfeste på den internasjonale arena. Dette har bl.a. skjedd i form av at EMD har avsagt avgjørelser som gir støtte for at EMK artikkel 10 etter omstendighetene gir grunnlag for en rett til innsyn i offentlig virksomhet. Et annet eksempel er Tromsø-konvensjonen, som Norge ratifiserte 18. juni 2009. Tromsø-konvensjonen er den første internasjonale konvensjon som sikrer allmennheten en generell rett til innsyn i offentlig virksomhet og som samtidig oppstiller begrensninger i myndighetenes adgang til å innskrenke innsynsretten. I Norge gir Sivilombudsmannen og Lovavdelingen med jevne mellomrom uttalelser som bidrar til å klargjøre innsynsreglenes innhold. Samtidig er det med jevne mellomrom blitt utført undersøkelser som har avdekket at forvaltningen ikke alltid etterlever innsynslovgivningen. Sist ute var Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3: 10 (2016–2017)). Denne undersøkelsen avdekket bl.a. betydelige mangler når det gjaldt flere av departementenes arkivering, journalføring, merinnsynsvurdering og saksbehandling. Den raske utviklingen av faget har gjort det utfordrende å få arbeidet ferdigstilt. Fremstillingen tar sikte på å være à jour frem til august 2017.

Tromsø, august 2017 Johan Greger Aulstad

_INNSYNSRETT.indb 5

2018-01-02 13:58:21

_INNSYNSRETT.indb 6

2018-01-02 13:58:21

Innhold I Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1. Innsynsreglenes formål og funksjon i samfunnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1 Hensynet til et velfungerende representativt demokrati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.2 Rettssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3 Beskytte retten til fri meningsdannelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.4 Kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.5 Finansieringen av offentlig sektor tilsier allmenn innsynsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.6 Befolkningens tillit til de utøvende myndigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.6.2 Tillitsunderskudd som sosialt og rettslig problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.6.3 Er ivaretakelsen av forvaltningens tillit et legitimt formål med offentleglova? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.6.4 Bør befolkningen i et land ha tillitt til de utøvende myndigheter? . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.6.5 Skaper innsynsregler tillit til forvaltningen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.6.6 Avsluttende merknader om forholdet mellom innsyn og tillit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1.7 Legge til rette for gjenbruk av offentlig informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2. Den historiske utviklingen av innsynsreglene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.2 Det svenske utgangspunktet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.3 Utviklingen i USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.3.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.3.2 Prosessen frem til vedtagelsen av FOIA 1966. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.3.3 Watergate-skandalen og The Privacy Act Amendments of 1974 . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.4 Utviklingen av nye innsynslover i årene 1970 til 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.5 Global demokratisering og utbredelsen av nasjonale innsynsregler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.5.1 Anerkjennelsen av demokratiet som universell verdi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.5.2 De nye demokratier i Nord-Afrika og Midtøsten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.6 Fungerende demokratier kontra de nye demokratier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.6.1 Mer demokrati = mindre innsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.6.2 Mulighet for å tilpasse egen lovgivning til den internasjonale utvikling . . . . . . . 48 2.6.3 Befolkningen i fungerende demokratier har stor tillit til myndighetene. . . . . . . 48 2.6.4 Forvaltningens motstand mot rettsregler som sikrer befolkningen innsyn . . . . 50 2.7 Den historiske utviklingen av innsynslovgivningen i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.7.1 Hvorfor ventet Norge mer enn 200 år med å følge Sveriges eksempel? . . . . . . . . 50 2.7.2 Arbeidet som ledet frem til offentlighetsloven av 1970. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.7.3 Utviklingen av innsynsreglene under offentlighetsloven av 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . 56 2.7.4 Arbeidet som ledet frem til vedtakelsen av offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

II Overordnede begrensninger – Grunnloven § 100, EMK artikkel 10, SP artikkel 19 og Tromsø-konvensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3. Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 4. Grunnloven § 100 femte ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 4.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 4.2 Lovskravet i Grunnloven § 100 femte ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.3 Plikt til å gi merinnsyn etter Grunnloven § 100 femte ledd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.4 Kravet om «tungtveiende grunner» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.5 Sivilombudsmannens praktisering av Grunnloven § 100 femte ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.6 Sammenfatning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

_INNSYNSRETT.indb 7

2018-01-02 13:58:21

8

Innsynsrett

5. EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 5.2 Ordlyden i EMK artikkel 10 nr. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5.3 Formålsbetraktninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 5.4 Praksis fra EMD om innsynsretten etter EMK artikkel 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 5.4.1 Guerra mfl. mot Italia, EMDs storkammeravgjørelse 19. februar 1998 . . . . . . . . 72 5.4.2 Matky mot Tsjekkia, EMDs avvisningsavgjørelse 10. juli 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 5.4.3 Társasag a Szabadságjokokért mot Ungarn, EMDs dom 14. april 2009 . . . . . . . . 73 5.4.4 Kenedi mot Ungarn, EMDs dom 26. mai 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.4.5 Österreichische Vereinigung mot Østerrike, EMDs dom 28. november 2013 . . . 75 5.4.6 Andre avgjørelser fra EMD angående manglende utlevering av informasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.4.7 Uenighet blant dommerne i EMD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.5 FNs menneskerettskomités praktisering av SP artikkel 19. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.5.1 Ordlyden i SP artikkel 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.5.2 General Comment No. 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.5.3 FNs menneskerettskomités uttalelse 29. august 2013, Castañeda mot Mexico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.6 Høyesteretts praktisering av EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5.6.1 Treholt-kjennelsen i Rt. 2013 s. 374. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5.6.2 Rt. 2015 s. 1467 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 5.6.3 Avgjørelsene i HR-2016-322-U og HR-2016-423-U. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.7 Setteombudsmannens uttalelse av 17. februar 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 5.8 Presisering av innsynsretten etter EMK artikkel 10. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.8.1 EMK artikkel 10 nr. 1 gir ingen generell innsynsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.8.2 Hvem kan ha rett til innsyn etter EMK artikkel 10? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.8.3 Hva slags informasjon gjelder innsynsretten for? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 5.8.4 Innsynsretten etter EMK artikkel 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.8.5 Kan EMK artikkel 10 tjene som selvstendig innsynshjemmel? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 5.8.6 Hvem er pliktsubjekt ifølge EMK artikkel 10 nr. 1? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 5.9 EMK artikkel 10 nr. 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.9.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.9.2 Hjemmelskravet i EMK artikkel 10 nr. 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.9.3 Formålsangivelsen i EMK artikkel 10 nr. 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.9.4 Nødvendig i et demokratisk samfunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.10 Forholdet mellom Grunnloven § 100 femte ledd og EMK artikkel 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 6. Tromsø-konvensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 6.2 Tromsø-konvensjonens begrep «public authorities» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 6.3 Tromsø-konvensjonen artikkel 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

III Anvendelsesområdet for offentleglova. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 7. Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8. Anvendelsesområdet for offentlighetsloven av 1970. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 9. Offentleglova § 2 første ledd bokstav a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 9.1 Statlige, kommunale og fylkeskommunale organ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 9.2 Unntak fra hovedregelen om at loven får anvendelse på statlige organ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 9.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 9.2.2 Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og andre organ for Stortinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 9.2.3 Unntak for gjøremål domstolene har etter rettspleielovene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 9.2.4 Rettspleiedokumenter som er opprettet eller mottatt av et forvaltningsorgan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 9.2.5 Gjøremål politiet og påtalemyndigheten har etter straffeprosessloven . . . . . . . . 117

_INNSYNSRETT.indb 8

2018-01-02 13:58:21

Innhold

9

10. Andre rettssubjekter som utferdiger enkeltvedtak eller forskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 11. Selvstendige rettssubjekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 11.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 11.2 Offentleglova § 2 første ledd bokstav c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 11.3 Offentleglova § 2 første ledd bokstav d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 11.4 Selvstendige rettssubjekter som møter konkurranse fra private . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 11.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 11.4.2 Rettssubjektet må «hovudsakleg» drive konkurranseutsatt virksomhet . . . . . . 119 11.4.3 Relevant konkurranse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 11.4.4 Sivilombudsmannens uttalelse 2009 s. 1203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 11.5 Forskriftshjemlene i offentleglova § 2 andre ledd. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 11.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 11.5.2 Forskriftskompetansen i offentleglova § 2 andre ledd første punktum . . . . . . . . 124 11.5.3 Forskriftskompetansen i offentleglova § 2 andre ledd andre punktum . . . . . . . . 125 11.6 Offentlegforskrifta § 1 første ledd. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 11.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 11.6.2 Bokstav d) NRK Aktivum AS og bokstav f) Posten Norge AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 11.6.3 Bokstav h) Norsk Tipping AS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 11.6.4 Bokstav a) Norges sjømatråd AS, bokstav c) Gassco AS og bokstav e) Petoro AS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 11.6.5 Bokstav b) SIVA Eiendom Holding AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 11.6.6 Bokstav g) Statkraft SF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 11.6.7 Bokstav i) Eksportkreditt Norge AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 11.7 Offentlegforskrifta § 1 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 11.7.1 Bokstav a – selvstendige rettssubjekter uten fast ansatte i administrativ stilling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 11.7.2 Bokstav b – arbeidsgiverorganisasjonene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 11.8 Offentlegforskrifta § 1 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 11.8.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 11.8.2 Bokstav a – dokumenter angående kunstnerisk og faglig planlegging . . . . . . . . 132 11.8.3 Bokstav b – dokumenter som knytter seg til formuesforvaltning . . . . . . . . . . . . . . . 133 11.8.4 Bokstav c – dokumenter hos arbeidsmarkedsbedrifter godkjent av NAV . . . . 133 11.8.5 Bokstav d – bidrags- eller oppdragsforskning mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 11.8.6 Bokstav e – dokumenter i sak om finansiering hos Enova SF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 11.8.7 Bokstav f – CO2-håndteringsprosjekt hos Gassnova SF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 11.8.8 Bokstav g – dokumenter i sak om søknad om finansiering hos Innovasjon Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 11.8.9 Bokstav h – utferdigelse av garantier hos Garantiinstituttet for eksportkreditt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 11.8.10 Bokstav i – finansiering og investering hos NORFUND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 11.8.11 Bokstav j – redaksjons- eller programvirksomheten hos NRK AS. . . . . . . . . . . . . . 136 11.8.12 Bokstav k – dokument hos Statnett SF som kan påvirke prisene på kraftmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 11.8.13 Bokstav l – dokument om registrering av domenenavn hos UNINETT Norid AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 11.8.14 Bokstav m – korrespondanse hos NSB AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 11.9 Forskriftshjemmelen i offentleglova § 2 andre ledd tredje punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 12. Anvendelsesområdet for innsynslovgivningen i Danmark og Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 12.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 12.2 Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 12.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 12.2.2 Oppbyggingen av den svenske innsynslovgivningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 12.2.3 Vurdering av de svenske innsynsreglene ved utformingen de norske reglene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 12.2.4 Retten til innsyn hos selvstendige rettssubjekter i svensk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

_INNSYNSRETT.indb 9

2018-01-02 13:58:21

10

Innsynsrett

12.3 Danmark. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 12.3.1 Utviklingen av dansk innsynslovgivning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 12.3.2 Sondringen mellom organisatorisk og materiell avgrensning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 12.3.3 Virksomhet som utøves av myndighetene innenfor den offentlige forvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 12.3.4 Selvstendige rettssubjekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 12.3.5 Sammenligning av innsynslovgivningen i Danmark og Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 13. Tromsø-konvensjonen artikkel 1 nr. 2 bokstav a punkt ii. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 13.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 13.2 Tromsø-konvensjonen artikkel 1 nr. 2 bokstav a punkt ii nr. 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 13.3 Norsk rett oppfyller ikke artikkel 1 nr. 2 bokstav a punkt ii nr. 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

IV Allmennhetens rett til innsyn – innhold og grunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 14. Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 15. Hvem har rett til innsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 16. Hvem er forpliktet til å gi innsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 17. Hva omfattes av innsynsretten etter offentleglova § 3?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 17.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 17.2 Saksdokumenter etter offentleglova § 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 17.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 17.2.2 Lovens dokumentbegrep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 17.2.3 Innholdsmessige krav til saksdokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 17.2.4 Dokumenter som sendes til og fra den politiske ledelsen i forvaltningen . . . . 162 17.2.5 Fra hvilket tidspunkt skal et dokument regnes som saksdokument for organet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 17.3 Journaler og lignende registre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 17.4 Database som består av flere dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 17.4.1 Innsynskravet må være presist angitt og gjelde eksisterende dokumenter . . . 170 17.4.2 Opplysningene må være elektronisk lagret i organets database . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 17.4.3 Sammenstillingen må kunne gjøres med «enkle framgangsmåtar» . . . . . . . . . . . . 172 17.4.4 Sammenstillingen må være underlagt innsyn etter offentleglova § 3 . . . . . . . . . . 173 18. Utsatt innsyn etter offentleglova § 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 18.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 18.2 Utsatt innsyn der innsyn vil gi et misvisende bilde av saken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 18.3 Dokumenter utarbeidet av eller til Riksrevisjonen eller kommunerevisor . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 18.4 Utsatt innsyn dersom vesentlige private eller offentlige hensyn tilsier det . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 19. Forbudet mot å kreve betaling for innsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 19.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 19.2 Forskrifter gitt i medhold av offentleglova § 8 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 19.2.1 Forskriftshjemmelen i offentleglova § 8 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 19.2.2 Offentlegforskrifta § 4 første ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 19.2.3 Offentlegforskrifta § 4 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 19.2.4 Offentlegforskrifta § 4 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 19.3 Forskrifter gitt i medhold av offentleglova § 8 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 19.3.1 Forskriftshjemmelen i offentleglova § 8 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 19.3.2 Offentlegforskrifta § 4 fjerde ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 19.3.3 Offentlegforskrifta § 4 femte ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 19.3.4 Offentlegforskrifta § 4 sjette ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 20. EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 20.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 20.2 Anvendelsesområdet for direktiv 2003/98/EF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 20.3 Forbudet mot forskjellsbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 20.3.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 20.3.2 Innholdet i forbudet mot forskjellsbehandling i offentleglova § 6 . . . . . . . . . . . . . . 189 20.3.3 Avtaler om enerett til informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

_INNSYNSRETT.indb 10

2018-01-02 13:58:21

Innhold

11

20.4 Retten til bruk av offentlig informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 20.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 20.4.2 Hovedregelen om fri bruk av informasjon underlagt allmenn innsynsrett . . . 192 20.4.3 Unntak fra utgangspunktet om fri bruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 20.4.4 Offentleglova § 7 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 20.5 Direktiv 2003/98/EF og retten til å ta betalt for innsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 20.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 20.5.2 Høyeste lovlige betalingssats for virksomheter som faller innenfor direktiv 2003/98/EF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 20.5.3 Krav om forutgående offentliggjøring av betalingssatsene for innsyn . . . . . . . . . 194 20.6 Krav til saksbehandlingsregler etter direktiv 2003/98/EF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 20.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 20.6.2 Retten til å kreve papirkopi eller elektronisk kopi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 20.6.3 Rett til kopi av alle eksisterende formater og språkversjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 20.6.4 Unntak fra retten til å kreve kopi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 20.6.5 Plikt til å gi opplysninger om immaterielle rettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 21. Forvaltningens journalføringsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 21.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 21.2 Hva plikter forvaltningen å journalføre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 21.3 Journalføring av organinterne dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 21.4 Hvilke opplysninger skal fremgå av en offentlig journal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 21.5 Journalføringen skal skje fortløpende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 21.6 Elektronisk journal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 21.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 21.6.2 Hvilke organ plikter å gjøre sin elektroniske journal tilgjengelig på internett? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 21.6.3 Hvilke opplysninger skal den elektroniske journalen inneholde? . . . . . . . . . . . . . . . 205 21.6.4 Opplysninger som ikke skal fremgå av OEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 21.7 Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering i statsforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 22. Oversikt over adgangen til å gjøre unntak fra innsynsretten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 22.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 22.2 Hvorfor åpnes det for at forvaltningen kan gjøre unntak fra innsynsretten? . . . . . . . . . . . . . . 210 22.3 Skadekravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 22.4 På hvilket tidspunkt må vilkårene for å nekte innsyn være oppfylt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 23. Merinnsyn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 23.1 Hva er merinnsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 23.2 Forhistorien til merinnsynsbestemmelsen i offentleglova § 11. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 23.2.1 Offentlighetsloven av 1970 i sin opprinnelige utforming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 23.2.2 Lovrevisjonen i 1982. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 23.2.3 Lovendringen i 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 23.2.4 Arbeidet som ledet frem til offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 23.3 Når har forvaltningen plikt til å vurdere merinnsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 23.4 Situasjoner hvor forvaltningen plikter å gi merinnsyn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 23.5 Hvilke opplysninger reguleres av merinnsynsbestemmelsen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 23.6 Forskriftshjemmelen i offentleglova § 27 og merinnsyn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 23.7 Forvaltningens skjønnsutøvelse etter offentleglova § 11. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 23.7.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 23.7.2 Den anbefalte fremgangsmåte ved behandling av innsynsbegjæringer . . . . . . . 224 23.7.3 Unntaksbestemmelser med et presist avgrenset virkefelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 23.7.4 Unntaksbestemmelser med et omfattende virkefelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 23.8 Avveiningen etter offentleglova § 11 andre punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 23.8.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 23.8.2 Opplysninger om offentlig myndighetsutøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 23.8.3 Formålsangivelsen i offentleglova § 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 23.8.4 Faktiske opplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

_INNSYNSRETT.indb 11

2018-01-02 13:58:21

12

Innsynsrett

23.8.5 Tidsforløpet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 23.8.6 Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 23.8.7 Standardisering av skjønnsutøvelsen etter offentleglova § 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 23.8.8 Offentleglova § 12 og plikten til å vurdere merinnsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 23.9 Skadekravet og merinnsynsvurderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 23.9.1 Problemstilling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 23.9.2 Skadekravet etter offentlighetsloven av 1970 § 2 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 23.9.3 Forarbeidene til offentleglova. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 23.9.4 Skadekravet og Grunnloven § 100 femte ledd andre punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 23.9.5 Skadekravet i Tromsø-konvensjonen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 23.9.6 Presisering av skadekravet i norsk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 23.10 Kan forvaltningen ha plikt til ikke å gi merinnsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 23.10.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 23.10.2 Kan offentleglova § 11 andre punktum tolkes antitetisk? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 23.10.3 Kan forvaltningen være forpliktet til å unnta nærmere bestemte opplysninger? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 23.10.4 Kan forvaltningen bli erstatningsansvarlig for merinnsyn i uriktige opplysninger? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 23.10.5 Begrensninger i adgangen til å gi merinnsyn i personopplysninger . . . . . . . . . . . 249 24. Offentlighetsloven § 12 – unntak for resten av dokumentet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 24.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 24.2 Offentleglova § 12 bokstav a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 24.3 Offentleglova § 12 bokstav b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 24.4 Offentleglova § 12 bokstav c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 25. Forvaltningens adgang til å nekte innsyn i interne dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 25.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 25.2 Tromsø-konvensjonen begrenser unntaksadgangen for interne dokument . . . . . . . . . . . . . . . 254 25.3 Begrunnelsen for adgangen til å unnta interne dokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 26. Adgangen til å unnta organinterne dokumenter etter § 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 26.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 26.2 Hva kan unntas etter offentleglova § 14? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 26.3 Hva regnes som ett og samme organ etter offentleglova § 14? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 26.3.1 Problemstilling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 26.3.2 Utgangspunktet for vurderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 26.3.3 Betydningen av at en enhet er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet . . . . . 260 26.3.4 Forholdet mellom lokale enheter som er tilknyttet en sentral enhet . . . . . . . . . . . 261 26.3.5 Koordineringsutvalg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 26.3.6 Arbeidsgrupper, utvalg og personer som et organ har engasjert midlertidig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 26.3.7 Selvstendige rettssubjekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 26.3.8 Forholdet mellom organet og dets ansatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 26.3.9 Forholdet mellom organet og de som betjenes av organet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 26.3.10 Landsomfattende organ med lokale kontorer, som NAV, politiet og Mattilsynet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 26.4 Dokumenter som er sendt ut fra organet, kan ikke unntas etter § 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 26.5 Dokumenter som ikke kan unntas som organinterne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 26.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 26.5.2 Bokstav a – organets endelige avgjørelse i en sak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 26.5.3 Bokstav b – generelle retningslinjer for organets saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . 267 26.5.4 Bokstav c – foredrag i saker som er avgjort av Kongen i statsråd . . . . . . . . . . . . . . . 267 26.5.5 Bokstav d – presedenskort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 26.5.6 Offentlighetslovutvalgets forslag om å innskrenke unntaksadgangen etter § 14. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

_INNSYNSRETT.indb 12

2018-01-02 13:58:21

Innhold

13

26.6 Forskrifter som innskrenker unntaket for organinterne dokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 26.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 26.6.2 Offentlegforskrifta § 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 27. Offentleglova § 15 – interne dokumenter innhentet utenfra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 27.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 27.2 Adgangen til å unnta dokumenter innhentet fra et underordnet organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 27.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 27.2.2 Dokumentet må være innhentet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 27.2.3 Organet som innhenter dokumentet, må være overordnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 27.2.4 Dokumentet må være innhentet for organets interne saksforberedelse. . . . . . . 273 27.2.5 Dokumentet må være utarbeidet av et underordnet organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 27.2.6 Unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 27.3 Dokumenter som et departement har innhentet fra et annet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 27.4 Råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg i en sak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 27.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 27.4.2 Kun råd og vurderinger om hvordan mottakerorganet bør stille seg i en sak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 27.4.3 Dokumentet må være innhentet for den interne saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . 278 27.4.4 Påkrevet av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 27.4.5 Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2010 s. 740 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 27.5 Adgangen til å unnta dokument om innhenting av interne dokumenter mv. . . . . . . . . . . . . . 280 27.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 27.5.2 Adgangen til å unnta dokument om innhenting av interne dokumenter. . . . . 281 27.5.3 Unntak for innkallinger og referat fra møte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 27.5.4 Sivilombudsmannens uttalelse 2009 s. 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 27.6 Unntaksadgangen etter § 15 omfatter ikke høringsuttalelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 27.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 27.6.2 Hva er en allmenn høring? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 27.6.3 Hvilke dokumenter omfattes av innsynsretten i offentleglova § 15 fjerde ledd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 28. Interne dokumenter i kommuner og fylkeskommuner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 28.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 28.2 Innskrenkning av anvendelsesområdet for offentleglova §§ 14 og 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 28.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 28.2.2 Offentleglova § 16 første ledd bokstav a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 28.2.3 Offentleglova § 16 første ledd bokstav b. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 28.2.4 Offentleglova § 16 første ledd bokstav c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 28.2.5 Offentleglova § 16 første ledd bokstav d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 28.3 Dokumenter til forberedende møte i kommuneråd og fylkesråd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 28.3.1 Vedtagelsen av offentleglova § 16 første ledd tredje punktum i 2015 . . . . . . . . . . 288 28.3.2 Innholdet i offentleglova § 16 første ledd tredje punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 28.3.3 Lovgivers begrunnelse for offentleglova § 16 første ledd tredje punktum . . . . 290 28.3.4 Grunnloven § 100 femte ledd og EMK artikkel 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 28.4 Kommunale/fylkeskommunale særlovsorgan og foretak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 28.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 28.4.2 Dokumenter fra eller til et kommunalt eller fylkeskommunalt særlovsorgan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 28.4.3 Dokumenter sendt fra eller til et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 28.5 Kommunale eller fylkeskommunale enheter med avgjørelsesmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 28.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 28.5.2 Kravet om at enheten må ha selvstendig avgjørelsesmyndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

_INNSYNSRETT.indb 13

2018-01-02 13:58:21

14

Innsynsrett

28.5.3 Dokumenter som kan unntas i medhold av § 14 selv om de er sendt til eller fra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 28.5.4 Offentleglova § 15 og andre unntaksbestemmelser vil fortsatt gjelde. . . . . . . . . . 299 29. Vurdering av unntaksadgangen for interne dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 29.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 29.2 Er offentleglova §§ 14–16 blitt for vanskelig å praktisere? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 29.3 Forvaltningens vilje er ikke alltid sammenfallende med fellesskapets behov . . . . . . . . . . . . . . 301 29.4 Mindretallet i Offentlighetslovutvalget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 29.5 Hvilke hensyn tilsier unntak av interne dokumenter når saken er avsluttet? . . . . . . . . . . . . . . 304 29.6 Bør det gis egne regler om unntaksadgangen når saken er avsluttet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 29.6.1 Tromsø-konvensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 29.6.2 Rettstilstanden i Sverige, Finland og Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 29.6.3 Argumenter for en unntaksfri innsynsrett når saken er avsluttet . . . . . . . . . . . . . . . 307 29.6.4 Interne dokumenter som forvaltningen bør kunne unnta etter at saken er avsluttet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 29.7 Faktiske opplysninger og faglige vurderinger i interne dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 29.8 Plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 30. Adgangen til å nekte innsyn i regjeringsnotater. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 30.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 30.2 Er regjeringsdokumenter saksdokumenter etter offentleglova § 4? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 30.3 Er regjeringsdokumenter omfattet av innsynsretten i Grunnloven § 100? . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 30.4 Forvaltningens adgang til å nekte innsyn i regjeringsdokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 30.4.1 Regjeringsdokumenter er organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 30.4.2 Plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 30.4.3 Er myndighetenes praksis rettsstridig? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 30.5 Retten til innsyn i regjeringsdokumenter etter regjeringens avgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 30.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 30.5.2 Privatarkiv etter § 16 eller offentlig arkiv etter § 10? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 30.5.3 Er regjeringsdokumentene den enkelte statsråds dokumenter? . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 30.5.4 Konsekvensene av at regjeringsdokumentene ikke er den enkelte statsråds dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 30.5.5 Påberopte grunnlag for å nekte innsyn i regjeringsdokumentene hos Riksarkivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 30.6 Diskusjoner og beslutninger i regjeringskonferanser som bevis i sivile saker . . . . . . . . . . . . . 324 30.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 30.6.2 Tvisteloven § 22-2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 30.6.3 Rt. 1994 s. 1036 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 30.6.4 Rt. 1996 s. 1001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 30.6.5 Avgrensningen av bevisforbudet i tvisteloven § 22-2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 30.6.6 Kravet om rettferdig rettergang i Grl. § 95, EMK artikkel 6 og SP artikkel 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 30.7 Har Stortinget rett til innsyn i regjeringsdokumenter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 30.8 Har Riksrevisjonen rett til innsyn i regjeringsdokumenter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 30.8.1 Ordlyden i riksrevisjonsloven § 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 30.8.2 Forarbeidene til riksrevisjonsloven § 12. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 30.8.3 Avgrensningen av Riksrevisjonens innsynsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 30.9 Har Sivilombudsmannen rett til innsyn i regjeringsdokumenter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 30.9.1 Statsministerens kontors syn vedrørende Sivilombudsmannens innsynsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 30.9.2 Sivilombudsmannsloven § 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 30.9.3 Lovens forhistorie og forarbeider. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 30.9.4 Forskjellen mellom Sivilombudsmannens og domstolenes saksbehandling . . . 339 30.9.5 Betydningen av Stortingets innsynsrett i regjeringsdokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . 340

_INNSYNSRETT.indb 14

2018-01-02 13:58:21

Innhold

15

30.9.6 Oppsummering og konklusjon angående Sivilombudsmannens innsynsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 30.9.7 Sivilombudsmannen har ingen tvangsmidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 30.9.8 Kan Stortinget innskrenke Sivilombudsmannens innsynsrett i r-notater ved lov? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 30.10 Sedvanerettslig konfidensialitetsregel for regjeringsdokumenter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 30.10.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 30.10.2 Påstandene om en sedvanerettslig konfidensialitetsregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 30.10.3 Problemet med å presisere en eventuell sedvanerettslig konfidensialitetsregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 30.10.4 Rt. 1980 s. 711 og Rt. 1994 s. 1036 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 30.10.5 Lovskravet i Grunnloven § 100 femte ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 30.10.6 Sammenfatning og konklusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 30.11 Bør det gis lovbestemmelser om innsynsretten i regjeringsdokumenter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 30.11.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 30.11.2 Et fullstendig regelverk for regjeringsdokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 30.11.3 Spørsmålet om plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11 . . . . . . 346 30.11.4 Retten til innsyn etter at regjeringsdokumentene er avlevert til Riksarkivet . . . 348 31. Offentleglova § 17 – dokumenter som gjelder Det kongelige hoff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 31.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 31.2 Er kongehuset underlagt innsynsreglene i offentleglova? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 31.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 31.2.2 Norges forbehold ved signeringen av Tromsø-konvensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 31.2.3 Forarbeidene og forhistorien til offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 31.2.4 Forvaltningslovens anvendelsesområde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 31.2.5 Betydningen av unntaksbestemmelsene i offentleglova §§ 17 og 22 . . . . . . . . . . . 351 31.2.6 Pressens misnøye med dagens uklare rettstilstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 31.2.7 Representantforslag 78 S (2015–2016) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 31.2.8 Oppsummering og konklusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 31.3 Kongehuset og unntaksadgangen etter offentleglova § 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 31.4 Hvilke dokumenter kan unntas i medhold av offentleglova § 17? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 31.4.1 Dokumenter som gjelder taler som medlemmer av kongehuset skal holde eller har holdt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 31.4.2 Dokumenter som gjelder reiseprogram for medlemmer av kongehuset . . . . . . 356 31.4.3 Medlemmene av kongehuset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 31.4.4 Plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 32. Offentleglova § 18 – unntak for rettssaksdokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 32.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 32.2 Hvilke dokumenter kan unntas i medhold av offentleglova § 18? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 33. Offentleglova § 19 – konsultasjoner med Sametinget m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 33.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 33.2 Hvilke dokumenter kan unntas i medhold av offentleglova § 19? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 34. Offentleglova § 20 – Norges utenrikspolitiske interesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 34.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 34.2 Offentleglova § 20 første ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 34.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 34.2.2 Kravet om at unntak må være nødvendig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 34.2.3 Bokstav a – folkerettslige regler om hemmelighold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 34.2.4 Bokstav b – forutsetninger eller fast praksis om hemmelighold . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 34.2.5 Bokstav c – Norges forhandlingsposisjoner mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 34.3 Offentleglova § 20 andre ledd – internasjonal normutvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 34.3.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 34.3.2 Anvendelsen av det skjerpede skadekravet etter § 20 første ledd bokstav b . . . . 367 34.3.3 Anvendelsen av det skjerpede skadekravet etter § 20 første ledd bokstav c . . . . 368 34.4 Sikkerhetsventilen i offentleglova § 20 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

_INNSYNSRETT.indb 15

2018-01-02 13:58:21

16

Innsynsrett

34.5 Enkelte fellesspørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 34.5.1 Forholdet til offentleglova § 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 34.5.2 Sikkerhetsgradering etter sikkerhetsloven kapittel 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 34.5.3 Plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 35. Offentleglova § 21 – nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 35.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 35.2 Skadekravet i offentleglova § 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 36. Offentleglova § 22 – unntak i enkelte budsjettsaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 36.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 36.2 Første punktum – dokumenter om statlige budsjettsaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 36.3 Andre punktum – opplysninger om foreløpige budsjettrammer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 36.4 Plikten til å vurdere merinnsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 37. Offentleglova § 23 – myndighetenes forhandlingsposisjon m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 37.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 37.2 Første ledd – det offentliges økonomi-, lønns- eller personalforvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 37.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 37.2.2 Hva menes med «organet»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 37.2.3 Økonomiforvaltningen til organet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 37.2.4 Lønnsforvaltningen til organet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 37.2.5 Personalforvaltningen til organet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 37.2.6 Skadekravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 37.3 Andre ledd – forhandlinger om rammeavtaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 37.4 Tredje ledd – saker om offentlig anskaffelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 37.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 37.4.2 Tilbud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 37.4.3 Protokoller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 37.4.4 Unntaksadgangen gjelder kun frem til valget av leverandør er foretatt . . . . . . . 379 37.4.5 Forholdet til reglene om taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 37.4.6 Vurdering av unntaksadgangen i offentleglova § 23 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 37.5 Fjerde ledd – utøvelse av det offentliges eierrolle i selskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 37.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 37.5.2 Selskapet kan ikke være underlagt reglene i offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 37.5.3 Organet må opptre «som eigar» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 38. Offentleglova § 24 – kontroll og reguleringstiltak, lovbrudd mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 38.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 38.2 Offentleglova § 24 første ledd – effektive kontroll- og reguleringstiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 38.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 38.2.2 Hvilke kontrolltiltak er vernet?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 38.2.3 Skadekravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 38.3 Offentleglova § 24 annet ledd – dokumenter om lovbrudd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 38.3.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 38.3.2 Dokument om lovbrudd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 38.3.3 Første punktum – melding, tips og lignende dokument om lovbrudd fra private . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 38.3.4 Andre punktum – andre dokumenter om lovbrudd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 38.4 Offentleglova § 24 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 38.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 38.4.2 Opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger . . . . . . 387 38.4.3 Opplysninger som kan utsette enkeltpersoner for fare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 38.4.4 Opplysninger som kan lette gjennomføringen av miljøskadelige handlinger. . . 389 38.5 Konkurranseloven § 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 38.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 38.5.2 Dokumenter som er unntatt fra innsyn inntil saken er avsluttet . . . . . . . . . . . . . . . . 390 38.5.3 Når skal en overtredelsessak anses for avsluttet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 38.5.4 Dokumenter som er unntatt fra innsyn også etter at saken er avsluttet . . . . . . . 390

_INNSYNSRETT.indb 16

2018-01-02 13:58:21

Innhold

17

39. Offentleglova § 25 – unntak for ansettelsessaker mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 39.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 39.2 Plikten til å lyse ut ledige stillinger i offentlig virksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 39.3 Første ledd – dokumenter i en sak om ansettelse eller forfremmelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 39.3.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 39.3.2 Hvilke dokumenter kan unntas etter § 25 første ledd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 39.3.3 Utsatt innsyn i den endelige arbeidsavtalen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 39.3.4 Plikten til å vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 39.4 Andre ledd – retten til innsyn i søkerlister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 39.4.1 Allmennhetens rett til innsyn i søkerlister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 39.4.2 Formålet med allmennhetens innsynsrett i søkerlister etter § 25 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 39.4.3 Forvaltningens adgang til å unnta en søker fra søkerlisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398 39.4.4 Offentleglova § 25 andre ledd femte til syvende punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 39.4.5 Saksbehandlingen i tilsettingssaker skal skje skriftlig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 39.5 Tredje ledd – utnevning av biskop. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 39.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 39.5.2 Prosessen ved utnevning av biskop . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 39.5.3 Hvilke dokumenter kan allmennheten kreve innsyn i etter § 25 tredje ledd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 39.6 Allmennhetens innsynsrett ved utnevnelse av dommere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 39.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 39.6.2 Allmennhetens rett til innsyn i søkerlister til dommerstillinger . . . . . . . . . . . . . . . . 407 39.6.3 Rapporter fra rådgivere som bistår ved offentlige ansettelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 39.7 Fjerde ledd – adgangen til å unnta lønnsoppgaver mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 40. Offentleglova § 26. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 40.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 40.2 Første ledd første punktum – eksamensbesvarelser o.l.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 40.3 Første ledd andre punktum – eksamensoppgaver og lignende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 40.4 Første ledd tredje punktum – karakterer og vitnemål. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 40.5 Andre ledd – opplysninger om tildeling av priser og lignende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 40.6 Unntak for personbilde som er inntatt i et personregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 40.7 Opplysninger som er innhentet ved personovervåkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414 40.8 Unntak for opplysninger om forskningsideer og forskningsprosjekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 40.9 Femte ledd – fødselsnummer og nummer med lignende funksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 41. Forskriftshjemmelen i offentleglova § 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 41.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 41.2 Forskriftshjemmelen i § 27 første ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 41.3 Forskriftshjemmelen i § 27 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 41.4 Offentlegforskrifta § 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 41.4.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 41.4.2 Offentlegforskrifta § 9 første ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 41.4.3 Offentlegforskrifta § 9 andre ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 41.4.4 Offentlegforskrifta § 9 tredje ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 41.4.5 Offentlegforskrifta § 9 fjerde ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 41.4.6 Offentlegforskrifta § 9 femte ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 42. Forvaltningens taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422 42.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422 42.2 Taushetspliktens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 42.3 Offentleglova § 13 gjelder taushetsplikt «i lov eller i medhald av lov» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 42.3.1 Når er kravet om lov eller forskriftshjemmel oppfylt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 42.3.2 Kan instruks danne grunnlag for taushetsplikt etter offentleglova § 13? . . . . . 424 42.3.3 Kan taushetsplikt avtales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 42.3.4 Graderte dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 42.4 Taushetsplikt som skal ivareta Norges forsvar og forholdet til andre stater . . . . . . . . . . . . . . . . 426

_INNSYNSRETT.indb 17

2018-01-02 13:58:21

18

Innsynsrett

42.5 Yrkesrelatert taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 42.5.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 42.5.2 Advokaters taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 42.5.3 Taushetsplikt for velferdsstatens tjenere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 42.6 Oversikt over taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 flg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 42.6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 42.6.2 Anvendelsesområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 42.6.3 Opplysninger en får tilgang til «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet» . . . 434 42.7 Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 – «personlige forhold» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 42.7.1 Opplysningene må kunne knyttes til en fysisk person. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 42.7.2 Opplysninger som folk flest vanligvis ønsker å holde for seg selv . . . . . . . . . . . . . . 436 42.7.3 Opplysninger om at noen har begått en straffbar handling eller annet lovbrudd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 42.7.4 Opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 42.7.5 Beskyttelse av forvaltningens kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 42.7.6 Opplysninger om en persons religiøse eller politiske holdninger . . . . . . . . . . . . . . . 440 42.7.7 Nøytrale opplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440 42.7.8 Opplysninger om en persons økonomiske situasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 42.7.9 Opplysninger om offentlig ansattes tjenesteforhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 42.8 Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 – Forretningshemmeligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 42.8.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 42.8.2 Opplysningene må ha «konkurransemessig betydning» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 42.8.3 «Tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 42.8.4 Opplysninger som ikke kan brukes av andre næringsdrivende i deres virksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454 42.8.5 Opplysninger som faller utenfor forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 . . . . 455 42.9 Innskrenkninger og presiseringer av taushetsplikten i fvl. §§ 13 a til 13 e . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 42.9.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 42.9.2 Begrensninger i taushetsplikten som følge av samtykke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 42.9.3 Opplysninger som er gitt i statistisk form eller gjort anonyme . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 42.9.4 Ingen berettiget interesse som tilsier hemmelighold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462 42.9.5 Hensynet til en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 42.9.6 Statistisk bearbeiding, planleggingsoppgaver, revisjon eller kontroll . . . . . . . . . . 464 42.9.7 Informasjonsformidling mellom forvaltningsorgan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465 42.9.8 Anmeldelse eller overlevering av opplysninger til påtalemyndigheten . . . . . . . . 466 42.9.9 Lov om Oppgaveregisteret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 42.9.10 Overlevering av opplysninger til et forvaltningsorgan i en annen EØS-stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 42.10 Begrensninger i taushetsplikten i relasjon til sakens parter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 42.10.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 42.10.2 Opplysningene må knytte seg til en forvaltningssak med minst én part. . . . . . 468 42.10.3 Sakens parter eller deres representanter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 42.10.4 Opplysningene kan bare anvendes for å ivareta partens interesser i saken . . . . 469 42.10.5 Forvaltningens rett til å nekte parter innsyn i visse typer opplysninger . . . . . . 469 42.11 Begrensninger i taushetsplikten for opplysninger til bruk for forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 42.11.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 42.11.2 Adgangen til å oppheve taushetsplikten for opplysninger til bruk for forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 42.11.3 Vilkår ved overlevering av taushetspliktbelagte opplysninger til forskning. . 475 42.11.4 Forskeres taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475

_INNSYNSRETT.indb 18

2018-01-02 13:58:21

Innhold

19

V Kravene til saksbehandlingen ved innsynsbegjæringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 43. Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 44. Forholdet mellom offentleglova og forvaltningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 44.1 Er begjæring om innsyn etter offentleglova sak om enkeltvedtak? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 44.2 Reglene i forvaltningsloven kapittel II og III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480 44.3 Partsinnsyn etter forvaltningsloven §§ 18–21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 45. Offentleglova § 28 – innsynskravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 45.1 En begjæring om innsyn kan fremsettes skriftlig eller muntlig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 45.2 Presisering av innsynskravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 46. Offentleglova § 29 – hvem skal ta stilling til innsynsbegjæringen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 46.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 46.2 Hvem skal ta stilling til begjæringer om innsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 46.3 Forhåndsklassifisering som unntatt offentlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 46.3.1 Adgangen til forhåndsklassifisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 46.3.2 Riksrevisjonens undersøkelse av statsforvaltningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 46.3.3 Rettsvirkningene av forhåndsklassifisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 47. Kravene til saksbehandlingstid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 47.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 47.2 Kravet til saksbehandlingstid i offentlighetsloven 1970 § 9 første ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 47.3 Forarbeidene til offentleglova § 29 første ledd andre punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490 47.4 Uttrykket «utan ugrunna opphald» i § 29 første ledd andre punktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 47.5 Foreløpig svar ved lang saksbehandlingstid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 47.6 Overholder forvaltningen saksbehandlingsfristen i § 29 første ledd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 47.6.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 47.6.2 Sivilombudsmannens undersøkelse av Justisdepartementet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 47.6.3 Sivilombudsmannens undersøkelse av Forsvarsdepartementet . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 47.6.4 Riksrevisjonens undersøkelse av åpenhet og arkivering i statlig forvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494 47.6.5 Sammenfatning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494 48. Offentleglova § 30 – krav til hvordan innsyn skal gis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 48.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 48.2 Retten til kopi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 48.3 Unntak fra retten til å kreve kopi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 48.4 Forvaltningens adgang til å knytte vilkår til en beslutning om merinnsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 49. Offentleglova § 31 – avslag og begrunnelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 49.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 49.2 Avslagets form og innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 49.3 Retten til å kreve nærmere begrunnelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501

VI Kontroll med forvaltningens avgjørelser i innsynssaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 50. Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 51. Offentleglova § 32 Klage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504 51.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504 51.2 Hvilke beslutninger kan påklages etter offentleglova § 32? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504 51.2.1 Nektelse av innsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504 51.2.2 Hvordan innsyn gis, og krav om betaling for innsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504 51.2.3 Klagerett fem dager etter at organet mottok innsynsbegjæringen . . . . . . . . . . . . . . 505 51.3 Beslutning om å gi innsyn kan ikke påklages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506 51.4 Reglene i forvaltningsloven kapittel IV skal gjelde så langt de passer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506 51.5 Hvem har klagerett? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 51.6 Klageinstansens kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 51.7 Tidsfrister ved klagebehandlingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508

_INNSYNSRETT.indb 19

2018-01-02 13:58:21

20

Innsynsrett

51.8 Hvem er klageinstans?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 51.8.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 51.8.2 Nærmeste overordnede organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 51.8.3 Fylkesmannen som klageinstans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 51.8.4 Forskrifter gitt i medhold av offentleglova § 32 første ledd fjerde punktum . . . 510 51.8.5 Særlovgivningens regler om klageinstans. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512 51.9 Klageinstansens avgjørelse er særlig tvangsgrunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 52. Sivilombudsmannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 52.1 Sivilombudsmannens klagebehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 52.2 Sivilombudsmannens adgang til å iverksette undersøkelser av eget tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514 53. Domstolene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 54. Parlamentarisk kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517 55. Kontrollordninger etter utenlandsk og internasjonal rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 55.1 Svensk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 55.1.1 Skadekravet i offentlighets- och sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 55.1.2 Klager til forvaltningsdomstolene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 55.1.3 Den svenske Justitieombudsmannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 55.1.4 Meddelarfrihet og meddelarskydd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 55.2 Dansk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520 55.3 Tromsø-konvensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522 55.3.1 Kravene om kontroll etter Tromsø-konvensjonen artikkel 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522 55.3.2 Etableringen av tilsynsorgan etter Tromsø-konvensjonen artikkel 11 og 12 . . . 522 56. Bør det innføres en uavhengig klageinstans for saker om innsyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 56.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 56.2 Forholdet til spørsmålet om innføring av forvaltningsdomstoler i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 56.3 Vurdering av Sivilombudsmannens kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 56.4 Domstolskontroll er tidkrevende og kostbart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 56.5 En klageinstans kan avhjelpe svakhetene ved dagens kontrollordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 56.6 Veien videre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526 57. Sanksjoner ved brudd på innsynsreglene og beskyttelse av varslere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526 57.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526 57.2 Bør ulovlig hemmelighold sanksjoneres? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 57.3 Bør det innføres meddelarfrihet og meddelarskydd i Norge? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530

Forkortelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547 Avgjørelser fra EMD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549 Avgjørelser fra Høyesterett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550 Uttalelser fra Lovavdelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550 Uttalelser fra Sivilombudsmannen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551

_INNSYNSRETT.indb 20

2018-01-02 13:58:21

I Innledning 1.

Innsynsreglenes formål og funksjon i samfunnet 1.1 Hensynet til et velfungerende representativt demokrati I 1990 var det kun 14 land som hadde vedtatt regler som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet. I juli 2017 er det 111 land som har innført slike regler. En sentral årsak til denne økningen er en voksende erkjennelse av at det er nær sammenheng mellom borgernes rett til innsyn i offentlig virksomhet og muligheten for å få etablert og opprettholdt et bærekraftig representativt demokrati. FNs generalforsamling ga uttrykk for denne erkjennelsen allerede i sin første sesjon i 1946, ved å gi resolusjon 59(1) følgende formulering: «Freedom of information is a fundamental human right and […] the touchstone of all the freedoms to which the United Nations is consecrated.»1 I en FN-rapport fra 1995 presiserer Abid Hussain formålet bak resolusjon 59(1) på følgende måte: «Freedom will be bereft of all effectiveness if the people have no access to information. Access to information is basic to the democratic way of life. The tendency to withhold information from the people at large is therefore to be strongly checked.»2 I tråd med disse synspunkter slår offl. § 1 fast at et av formålene med loven er å styrke «den demokratiske deltakinga» i samfunnet. Sammenhengen mellom innsynsrett og demokrati er presisert nærmere i en rekke offentlige dokumenter, bl.a. ved følgende uttalelse fra Ytringsfrihetskommisjonen: «Den politiske prosess skal foregå for åpen scene. Makten skal ha et ansikt. Den karakteristiske frihetsfølelse som bør være karakteristisk i et demokratisk samfunn, er avhengig av at man har innsikt i de krefter og prosesser som former de ytre betingelser for våre liv. Det å stille til skue prosesser og begrunnelser er altså en like grunnleggende forpliktelse hos dem med makt og myndighet som det å sørge for en effektiv forvaltning.»3 Valgdeltakelsen i representative demokratier har på verdensbasis gått gradvis ned i perioden 1945–2015.4 For Norges vedkommende var valgdeltakelsen 85,4 % i 1965, mens den ved stortingsvalgene både i 2013 og 2017 var på 78, 2 %.5 Valgdeltakelsen i Norge har tradisjonelt plassert seg nær gjennomsnittet for EU-landene.6 Sett fra yrkespolitikernes ståsted er en synkende valgdeltakelse bekymringsfull da den svekker deres legitimitet til å styre og bestemme over andre. Det er imidlertid ikke gitt at synkende valgdeltakelse er negativt for samfunnet som helhet. Den amerikanske økonomen Anthony Downs har påvist at det å avgi stemme ved politiske valg så godt som alltid medfører større kostnad enn gevinst for den som avgir stemmen.7 Downs viser bl.a. til at den som avgir stemme, må bruke tid på å sette seg inn i programmene til de ulike politiske partiene 1 2 3 4 5 6 7

_INNSYNSRETT.indb 21

En kan merke seg at det på denne tid kun var Sverige som hadde innført lovgivning som sikret borgerne innsyn i offentlig virksomhet.

Hussain 1993 s. 10.

NOU 1999: 27 s. 124.

Governance and The Law 2017 s. 227–228. https://valg.no/ (23.09.2017). https://www.ssb.no/valg/artikler-og-publikasjoner/norsk-valgdeltakelse-paa-49.plass (23.09.2017).

Dette omtales gjerne som «The paradox of voting» eller «The Downs paradox».

2018-01-02 13:58:21

22

Innsynsrett

samt til å møte opp i valglokalet på valgdagen mv. Tatt i betraktning at utfallet av et politisk valg så godt som alltid vil bli det samme, selv om vedkommende lar være å stemme, og det forhold at politikere ikke kan holdes rettslig ansvarlig for de løfter de gir under valgkampen, vil det å avgi stemme være en særdeles dårlig investering av tid og ressurser for den enkelte.8 En synkende valgdeltakelse kunne derfor tas til inntekt for at befolkningen som helhet er i ferd med å bli mer rasjonell.

Mot disse betraktninger kan for det første anføres at de som velger å avgi stemme ved politiske valg, kan være rasjonelle selv om de ikke er 100 % egoistiske. Å avgi stemme kan være et uttrykk for at den enkelte ønsker å ofre en del av sin tid og sine ressurser for andre, og da gjerne andre som har samme politiske syn som en selv. For det andre kan det anføres at det å avgi stemme ved politiske valg gir den enkelte en følelse av stolthet og tilhørighet.

En kan imidlertid ikke utelukke at deler av nedgangen i valgdeltakelsen skyldes en voksende samfunnsmessig likegyldighet, eller at folk rett og slett er blitt mer bedagelige. I et samfunn hvor teknologiske fremskritt finner sted i stadig økende tempo, og hvor nye former for underholdnings- og informasjonskanaler konkurrerer om befolkningens oppmerksomhet, er det god grobunn for en slik likegyldighet. I den grad nedgangen i valgdeltakelsen skyldes latskap eller likegyldighet, er dette noe både den enkelte og samfunnet kan være tjent med å endre. Regler som sikrer allmennheten tilgang til objektiv og nøytral informasjon om myndighetenes virksomhet, kan være et egnet virkemiddel for å motvirke politisk og samfunnsmessig likegyldighet, noe som igjen kan bidra til å gi politiske valg økt legitimitet.9 1.2 Rettssikkerhet Offentleglova § 1 fremholder videre at loven har som formål å styrke «rettstryggleiken for den enkelte». Å avgrense begrepet «rettssikkerhet» har vist seg vanskelig.10 Det er enklere å peke på forhold som svekker rettssikkerheten til den enkelte, enn det er å gi en eksakt presisering av hva rettssikkerhet er. Eksempler på forhold som de fleste i vår kulturkrets er enige om reduserer borgernes rettssikkerhet, er ulike former for usaklig og vilkårlig myndighetsutøvelse, for eksempel forskjellsbehandling som ikke kan begrunnes rasjonelt. Regler som sikrer borgerne innsyn i offentlig virksomhet, er godt egnet til å forhindre denne type rettssikkerhetsbrudd. Som forvaltningskomiteen fremholdt, vil en allmenn innsynsrett: «virke ansporende, styrke saklighet og objektivitet og øke tilliten til forvaltningens vedtak.

I den individuelle sak vil den enkeltes rettsstilling trygges derved at kjennskapet til andre sakers behandling fremmer likhet i avgjørelsene, motvirker og vanskeliggjør vilkårlighet og korrupsjon».11 Rettsregler som sikrer allmennheten innsyn, har sin styrke i at de gjør det mer risikofylt og kostbart å utøve vilkårlig og usaklig myndighetsutøvelse. Den amerikanske høyesterettsdommeren Louis D. Brandeis uttalte allerede i 1913 at «sunlight is said to be the best of disinfectants».12 Sitatet fra Brandeis gir bud om at innsynsregler har betydning for den enkeltes rettssikkerhet utover det å motvirke vilkårlig og usaklig myndighetsutøvelse. Innsynsreglene bidrar også med å styrke den enkeltes rettssikkerhet ved at de fjerner forhold som ellers ville virke begrensende for borgernes mulighet til å ivareta og utøve de rettigheter lovgivningen 8 9 10 11 12

_INNSYNSRETT.indb 22

Downs 1957.

Governance and The Law 2017 s. 227–232 og s. 247–251.

Eskeland 1984 s. 57, og Eckhoff og Smith 2014 s. 56–60.

Forvaltningskomiteens innstilling s. 119. Se også St.meld. nr. 32 (1997–98) punkt 3.3.2 og NOU 2003: 30 s. 44, hvor de samme synspunkter trekkes frem og utdypes.

Louis Dembitz Brandeis, What Publicity Can Do, Harpers Weekly, desember 1913.

2018-01-02 13:58:21

I Innledning

23

gir dem. Et eksempel på dette er stemmeretten. Uten innsynsregler vil det være vanskelig for den enkelte å benytte stemmeretten på en hensiktsmessig måte. Stemmeretten er imidlertid ikke den eneste individuelle rettighet som vil kunne bli marginalisert dersom allmennheten nektes innsyn i offentlig virksomhet. Dokumentoffentlighet er viktig for alle individuelle rettigheter som forutsetter at den enkelte danner seg en mening før retten utøves. Å ha ytringsfrihet og foreningsfrihet kan være en mager trøst dersom borgerne ikke har tilgang på objektiv, nøytral og empirisk basert informasjon når de skal danne seg sine meninger.

I Norge, hvor over 30 % av arbeidsstyrken er ansatt i offentlig sektor, og hvor staten eier 56 % av markedsverdien på Oslo Børs,13 vil mye av denne informasjonen den enkelte trenger for sin meningsdannelse, være i myndighetenes besittelse. Innsynsreglene har sin styrke ved at de gjør det mulig for den enkelte å danne seg meninger om sentrale sider ved samfunnet ut fra presumtivt objektiv og nøytral informasjon.

Historien gir mange eksempler på at stemmeretten og andre individuelle rettigheter langt på vei er blitt satt ut av funksjon som følge av at allmennheten ikke har fått tilgang til viktige sider ved myndighetenes virksomhet. Ensidig og fordreid informasjonsformidling, hvor viktige sider ved offentlig virksomhet enten holdes hemmelig eller bevisst fremstilles på en uriktig måte, har til alle tider vært et sentralt virkemiddel når myndighetene ønsker å mobilisere befolkningen til å begå handlinger som krenker andres rettigheter. Krig, systematisk tortur, og innskrenkninger av sentrale individuelle rettigheter som ytringsfrihet, bevegelsesfrihet og rettferdig rettergang har ofte kommet som følge av hemmelighold og fordreid informasjonsformidling fra myndighetenes side.

Et ytterliggående eksempel på dette er Det nasjonalsosialistiske tyske arbeiderpartis (nazipartiet) propaganda i Tyskland forut for og under annen verdenskrig. Denne propagandaen fremdyrket tanker om den germanske rases overlegenhet i forhold til jøder, homoseksuelle, bolsjeviker, mv. Disse gruppene ble fremstilt som degenererte arter og legitime fiender av samfunnet. Det nasjonalsosialistiske tyske arbeiderpartis fordreide informasjonsformidling er oppsiktsvektende sett med nåtidens øyne, ikke bare som følge av propagandaens ekstreme natur, men også fordi det ikke ble gjort noe forsøk på å skjule at de statlige myndigheter aktivt gikk inn for å forme befolkningens meningsdannelse. Etter at nazipartiet kom til makten, ble det opprettet et eget departement, Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda (riksministeriet for folkeopplysning og propaganda), som hadde som primæroppgave aktivt å påvirke befolkningens meningsdannelse. Dette var i funksjon fra 1933 til 1945 og ble ledet av propagandaminister («Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda») Joseph Goebbels. Propagandaminister Goebbels proklamerte åpent at han arbeidet ut fra en overbevisning om at en løgn til sist blir en sannhet dersom den gjentas ofte nok. Dagens statsledere kan neppe tillate seg å være like ærlige.14 1.3 Beskytte retten til fri meningsdannelse I dag er det bred enighet om at nazipartiets propaganda gikk for langt i å søke å påvirke befolkningens meningsdannelse i en bestemt retning. Det har imidlertid vist seg vanskelig å angi presist i hvilken utstrekning myndighetene bør ha adgang til å foreta handlinger som bevisst tar sikte på å påvirke det enkelte individs meningsdannelse. Spørsmålet ble viet atskillig oppmerksomhet i årene etter annen verdenskrig.

13 14

_INNSYNSRETT.indb 23

Dagens Næringsliv fredag 22. juni 2012 med innlegg fra BI-professor Øyvind Bøhren – http://www.bi.edu/ OsloFiles/ccgr/DN_Statlig_Eierskap_Juni_22_2012.pdf (20.05.2014).

En annen illustrasjon av hvor utilslørt nazipartiets propaganda utfoldet seg, er Adolf Hitlers ideologiske manifest «Min kamp», som i kapittel 6 «Krigs propaganda» og kapittel 11 «Propaganda og organisasjon» ga detaljerte beskrivelser av hvordan myndighetene skulle gå frem for å hjernevaske befolkningen.

2018-01-02 13:58:21

24

Innsynsrett

I Norge har diskusjonen om myndighetenes adgang til aktivt å påvirke den enkeltes meningsdannelse bl.a. vært knyttet til det offentlige skolesystem. Å forme barns og unges meningsdannelse er et av formålene med det offentlige skolesystem.15 Det har imidlertid lenge pågått en løpende diskusjon om hvor langt det allmenndannende skolesystem bør gå i å sosialisere elevene til å bli lydige, nyttige og statsvennlige fremtidige skattesubjekter, fremfor å arbeide for å utvikle den enkelte elevs kritiske selvstendighet.16 Når det gjelder voksne og stemmeberettigede individer, har det i den vestlige kulturkrets grodd frem en forholdvis bred akademisk og (iallfall utad) politisk enighet om at det gjelder et ideal om at den enkelte har rett til fri meningsdannelse. Den akademiske debatten om individets frie meningsdannelse har først og fremst knyttet seg til spørsmålet om myndighetenes adgang til å innskrenke borgernes ytringsfrihet.17 I Grunnloven er idealet om individets frie meningsdannelse imidlertid ikke eksklusivt knyttet til den enkeltes ytringsfrihet. Grunnloven § 100 andre ledd tydeliggjør at idealet om fri meningsdannelse også har en side til den enkeltes rett til å motta informasjon: «Ingen kan holdes rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap med mindre det lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Det rettslige ansvar bør være foreskrevet i lov.»

Forvaltningen har en sterk posisjon i forhold til den enkelte. Denne posisjonen springer ut av statens monopol på bruk av fysisk makt, og materialiserer seg i form av den generelle tendens voldsmonopoler har til å vokse. I et representativt demokrati som det norske er de som sitter i politiske posisjoner, avhengige av velgernes tilslutning ved neste valg. Dette gjør at politikernes maktposisjon er nært knyttet til den enorme mengde informasjon forvaltningen besitter som følge av sin størrelse og vide arbeidsområde. Uten regler som sikrer allmennheten dokumentinnsyn, vil regjeringen eller et kommunestyre kunne beskytte seg selv mot kritikk, og dessuten ha mulighet til å forme befolkningens meningsdannelse i tråd med sitt eget politiske syn ved selektivt å velge hva slags informasjon som gjøres tilgjengelig for allmennheten. Denne siden av den frie meningsdannelsen er direkte knyttet til innsynsreglenes betydning for at et representativt demokrati skal fungere. Viktigheten av å ha innsynsregler for å beskytte borgernes frie meningsdannelse strekker seg imidlertid utover det å bidra til et velfungerende demokrati. På samme måte som politisk valgte representanter kan også et forvaltningsorgan være tjent med å påvirke borgernes meningsdannelse, enten ved å nekte innsyn eller ved å utøve en selektiv informasjonsformidling.

Max Weber hevdet at forvaltningen alltid vil utvikle en kultur hvor informasjon holdes hemmelig for omverdenen. Dette hadde ifølge Weber sammenheng med at byråkratiet utledet sin makt fra forvaltningstjenestemennenes overlegne kunnskap og ekspertise innenfor sitt arbeidsområde. For å ivareta sitt kunnskapsmonopol, og dermed sin maktposisjon, var det viktig for byråkratiet å holde mest mulig informasjon for seg selv.18 I dag vil alle som eier en mobiltelefon eller en datamaskin, ha tilgang til mer informasjon enn noe byråkrati hadde på den tid Max Weber levde. Argumentet om forvaltningens ønsker om å beskytte sin overlegne kunnskap og ekspertise har derfor neppe samme vekt i dag.

Et forvaltningsorgan har imidlertid på samme måte som politikere og politiske partier en egeninteresse i å beskytte seg mot kritikk samt å påvirke befolkningens meningsdannelse, slik at de formål organet skal ivareta og den innsats organet utfører, blir verdsatt. Dette vil 15 16 17 18

_INNSYNSRETT.indb 24

Opplæringslova 8 § 1.

Se NOU 1999: 27 s. 65–66 med videre henvisninger.

NOU 1999: 27 s. 20–22 med videre henvisninger.

Weber 1971 s. 145–146.

2018-01-02 13:58:21

I Innledning

25

være viktig for å sikre de budsjettmessige overføringer som er nødvendig for at de som arbeider i organet, skal ha en trygg arbeidsplass, og for at organet skal kunne vokse og dermed få større innflytelse.

Formålsparagrafen i offl. § 1 nevner ikke idealet om individets frie meningsdannelse.

Bestemmelsen fastslår imidlertid at et av formålene med loven er «å styrkje informasjons- og ytringsfridommen», noe som er viktig for å verne den frie meningsdannelse.

Ytringsfrihetskommisjonen var videre meget klar på at formuleringen om «Individets frie Meningsdannelse» i Grl. § 100 andre ledd tok sikte på å markere verdier som fort blir krenket dersom en godtar at myndighetene etter eget forgodtbefinnende kan unnta informasjon fra allmennhetens innsyn: «En fri meningsdannelse og utviklingen til myndig menneske krever at man er informert og har innsyn. Hemmelighold eller det å ha eller sikre seg informasjon som ikke den annen part har, er et gammelt og ofte brukt knep i ethvert maktspill. Mangel på informasjon i forhold til den annen (og sterkere) part virker umyndiggjørende. Dette er ikke et teoretisk problem, men et reelt og praktisk problem i forhold til moderne forvaltning av et komplisert samfunn.»19 Markeringen av individets rett til fri meningsdannelse i Grl. § 100 vil kunne få betydning som skranke for myndighetenes adgang til å unnta dokumenter eller deler av dokumenter som inneholder faktiske opplysninger. Den enkeltes rett til fri meningsdannelse vil også kunne tjene som et vektig argument i favør av at det gis innsyn i opplysninger av stor samfunnsmessig betydning. Å nekte innsyn i slike opplysninger vil fort kunne virke umyndiggjørende og gjøre det vanskelig for den enkelte å danne seg meninger om forhold myndige mennesker må forutsettes å ha kjennskap til.

1.4 Kontroll Offentleglova § 1 bestemmer videre at loven skal legge til rette for «kontrollen frå ålmenta».

Allmennheten kan føre en viss kontroll med myndighetenes virksomhet ved å sette seg inn i de lover og forskrifter som trekker opp grensene for forvaltningens kompetanse. Dette gir imidlertid et svært ufullstendig bilde av myndighetenes virksomhet da forvaltningen på en rekke områder er tildelt skjønnsmessig kompetanse.

Den som er part i en sak som gjelder enkeltvedtak, har mulighet til å kontrollere forvaltningens opptreden i vedkommende sak ved innsynsreglene i fvl. kapittel IV.20 En part kan imidlertid ha behov for å kontrollere hvordan myndighetene har anvendt sin skjønnsmessige myndighet i lignende saker, f.eks. dersom parten mistenker at myndigheten ikke har gått riktig frem i sin egen sak.

Allmennheten har imidlertid også et legitimt behov for å føre kontroll med forvaltningens virksomhet. Dette kan for det første begrunnes med at offentlig virksomhet er finansiert av hele befolkningen, og ikke kun av den eller de som er part i en sak forvaltningen har til behandling. I Norge, som i de fleste andre representative demokratier, har forvaltningsapparatet økt kraftig i omfang i årene etter annen verdenskrig. Dette har igjen ført til at en økende del av den enkeltes verdiskapning og eiendom blir beslaglagt i form av skatter og avgifter.21 Som følge av denne veksten har forvaltningens virksomhet fått stadig større innvirkning på hvordan samfunnet som helhet utvikler seg, og på den enkeltes hverdag fra vugge til grav. Siden det offentlige har en så fremtredende rolle i det norske samfunn, er det 19 20 21

_INNSYNSRETT.indb 25

NOU 1999: 27 s. 124.

Hvilke saker som gjelder enkeltvedtak, er regulert i fvl. § 2 første ledd bokstav b jf. bokstav a. Hvem som regnes som parter, fremgår av fvl. § 2 første ledd bokstav e.

Gerdrup 1998.

2018-01-02 13:58:21

26

Innsynsrett

viktig å ha en løpende debatt og kontroll med hvordan forvaltningen utfører sine oppgaver.

Regler som gir allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet, sørger for at slik løpende kontroll kan skje på grunnlag av saklig og korrekt informasjon.

1.5 Finansieringen av offentlig sektor tilsier allmenn innsynsrett Et viktig skille både i Norge og i andre land går mellom de som lovlig kan finansiere sin virksomhet ved fysisk makt (offentlige myndigheter), og de som finansierer sin virksomhet ved frivillig menneskelig samhandel (privat sektor).

Privat næringsvirksomhet blir finansiert ved at noen eier eller produserer noe andre er villige til å betale for uten å bli truet med bøter eller fengsel. En privat næringsdrivende kan derfor som utgangspunkt ikke få større makt og innflytelse over andre mennesker enn den evne vedkommende har til å skape verdier for disse. For det enkelte individ utgjør privat sektor derfor sjelden noen stor trussel. Hvis en næringsvirksomhet opptrer uetisk, f.eks. i form av at virksomheten nekter å gi sine kunder tilfredsstillende informasjon om de produkter som tilbys, eller om næringsvirksomheten for øvrig, kan den enkelte velge å la være å kjøpe de produkter som tilbys. En slik valgfrihet har den enkelte ikke overfor de offentlige myndigheter.

Offentlig virksomhet, herunder den lønn undertegnede mottar hver måned, blir finansiert ved at enkeltindivider blir stilt overfor valget mellom å betale eller å bli utsatt for fysisk makt i form av tvangsinndrivelse eller fengsel. Offentlig virksomhet er med andre ord finansiert ved fysisk makt eller ved trusler om bruk av fysisk makt. Siden styrkeforholdet mellom staten og den enkelte er så vidt skjevt, blir det sjelden nødvendig med fysisk maktutøvelse. I de fleste tilfeller holder det med trusselen. Om det skulle bli nødvendig, er det imidlertid liten tvil om at det offentlige vil utøve den vold som er nødvendig for å materialisere sin egen finansiering.

Denne fysiske maktutøvelsen vil skje i form av tvungen tilegnelse av andres verdiskapning, eller i verste fall pågripelse og fengsling.

I Norge er det blant yrkespolitikerne, og antakelig også blant offentlig ansatte, bred enighet om at de som tjener til livets opphold ved frivillig menneskelig samarbeid, skal ilegges svært strenge straffer dersom de ikke betaler de skatter og avgifter myndighetene har fastsatt. Straffenivået for skatteunndragelse er særdeles høyt sammenlignet med det ansvar de folkevalgte i regjeringen og på Stortinget risikerer dersom de skulle overtre straffelovens bestemmelser om korrupsjon, utroskap eller grov tjenesteforsømmelse.22 Straffenivået for unndragelse av skatt er også høyt når det sammenlignes med andre lands straffenivå for skatteunndragelse, og når det sammenlignes med det generelle straffenivået i Norge.

Et eksempel på hvor brutal finansieringen av offentlig sektor i Norge kan arte seg, er Høyesteretts enstemmige dom i Rt. 2010 s. 422. En familiefar, som ikke var næringsdrivende, med ufør hustru og to mindreårige barn, hadde betalt 10 % av en håndverksjobb vitende om og aksepterende av at den som utførte arbeidet, ikke kom til å oppgi disse 10 % til skatte- og avgiftsmyndighetene.

De resterende 90 % av arbeidet ble følgelig betalt på ordinært vis. Det var ikke familiefaren som hadde unnlatt å sende inn merverdiavgiftsoppgave. Han hadde kun medvirket til at håndverkeren kunne gjøre dette, og var derfor ikke hovedmann. Mannen oppga at hustruens uførhet hadde stilt familien i en vanskelig økonomisk situasjon, og at dette var årsaken til at han hadde valgt å betale 10 % av arbeidet uten at myndighetene fikk sin påtvungne andel av beløpet fra

22

_INNSYNSRETT.indb 26

En illustrasjon på dette er den såkalte Lysbakken-saken, hvor den tidligere barne- og likestillingsminister Audun Lysbakken ble anmeldt til Økokrim for økonomisk utroskap og korrupsjon. Økokrim valgte ikke å innlede strafforfølging mot Lysbakken, og begrunnet dette ved å vise til Grl. § 86 som unntar statsråder fra alminnelig strafforfølgning. De generelle problemer som knytter seg til å holde folkevalgte ansvarlig for straffbare handlinger, er behandlet i bl.a. Smith 1997 og Smith 2000 s. 195–203.

2018-01-02 13:58:21

I Innledning

27

den som utførte arbeidet. For Høyesterett var det videre fremlagt legeerklæring som fremhevet at familien var avhengig av at faren var hjemme fremfor å bli sendt i fengsel. Høyesterett la imidlertid avgjørende vekt på en effektiv bekjempelse av skatte- og avgiftsunndragelse, og dømte mannen til fengsel i 21 dager ubetinget.

At det norske regelverket prioriterer ivaretakelsen av det offentliges økonomiske interesser høyere enn ivaretakelsen av private individers interesser, ble videre anskueliggjort i forbindelse med dommen mot kunstneren Odd Nerdrum fra Borgarting lagmannsrett.23 Nerdrum ble her dømt til to år og ti måneders fengsel. Etter dommen i Oslo tingrett (TOSLO-2011-35679), hvor Nerdrum hadde blitt dømt til kun to års fengsel, ga Ole Gjems-Onstad følgende generelle karakteristikk av det system som finansierer norsk offentlig sektor: «Mitt synspunkt er at du straffes hardere hvis du gjør noe mot staten enn mot dine medborgere.

Andre førstegangsforbrytere på 67 år skulle for eksempel ha gjort svært grov vold for å ende opp med to års ubetinget fengsel. Dommen er vanærende for Nerdrum og uverdig for Norge.»24 Bruk av fysisk makt med sikte på å tilegne seg andres verdiskapning og eiendom blir i forholdet mellom individer, og i forholdet mellom suverene stater, ansett for å være moralsk forkastelig. Å forhindre at noen iverksetter fysisk makt mot andre, er i alle rettssamfunn ansett som en av jussens primæroppgaver.25 Et rettssamfunn kjennetegnes bl.a. ved at det har regler som forbyr bruk av fysisk makt eller trussel om bruk av fysisk makt utover de tilfeller der fysisk makt skjer i selvforsvar eller for å avverge en nødssituasjon. Offentlig sektor kan imidlertid vanskelig fungere dersom den underlegges et forbud mot å iverksette fysisk makt mot fredelige enkeltindivider. Alle stater, fra autoritære regimer til fungerende representative demokratier, bygger på at staten har rett til å utøve fysisk makt mot enhver som ikke er villig til å avstå en så stor del av sin verdiskapning og eiendom som lederne av voldsmonopolet beslutter. Finansieringen av offentlig sektor har følgelig likhetstrekk med kriminell tilegnelse av andres eiendom, men med den forskjell at offentlig sektor, som foretar tilegnelsen, samtidig bestemmer hva som skal regnes som kriminell tilegnelse.26 Det forhold at de politisk besluttende myndigheter bestemmer hva som skal anses som kriminell tilegnelse av andres eiendom, illustrerer også den underlegne posisjon den enkelte har i forhold til myndighetene. Et individ har mulighet til å beskytte seg mot vinningskriminalitet, f.eks. ved å installere alarm, eller ved unnlate å gå med lommeboken i åpen baklomme. Den enkelte har imidlertid få muligheter til å beholde sin verdiskapning og eiendom dersom Stortinget beslutter at disse skal avgis for å finansiere offentlig sektor.

Myndighetenes adgang til å tilegne seg andres eiendom ved bruk av fysisk makt blir rettferdiggjort ved å vise til at den enkelte har mulighet til å avgi stemme ved politiske valg. Dette argumentet vil imidlertid mangle reell verdi dersom den enkelte ikke samtidig sikres rett til innsyn i offentlig virksomhet. Retten til å avgi stemme ved politiske valg er tilnærmet verdiløs uten rettsregler som sikrer den som skal avgi stemme, rett til innsyn i objektiv, nøytral og forholdsvis fullstendig informasjon om myndighetenes gjøren og laden.

Fra et etisk ståsted kan det videre anføres at den eller de som iverksetter fysisk makt mot andre, bør ha byrden med å bevise at den fysiske maktbruken er nødvendig. Den eneste måte

23 24 25 26

_INNSYNSRETT.indb 27

LB-2011-179046. http://www.nettavisen.no/nyheter/article3211047.ece (12.10.2013).

Allerede i år 300 før vår tidsregning formulerte Epikur dette på følgende måte: «Natural justice is a symbol or expression of usefulness, to prevent one person from harming or being harmed by another.»

Frederic Bastiat anvendte betegnelsen «legal plunder» (lovlig plyndring) om det som i dag omtales som skatter og avgifter, jf. Bastiat 1972 s. 3–8.

2018-01-02 13:58:21

28

Innsynsrett

myndighetene kan godtgjøre at det er nødvendig å utøve fysisk makt overfor dem som ikke betaler de fastsatte skatter og avgifter til stat og kommune, er ved å gi allmennheten innsyn i offentlig virksomhet.

Det forhold at offentlig virksomhet blir finansiert ved skatter og avgifter, medfører også at det ikke er mulig å utpeke en eller flere bestemte eiere av offentlig virksomhet.27 I forlengelsen av dette kan en konstatere at verken de politisk besluttende myndigheter, byråkratiet eller andre har eiendomsrett til de dokumenter som blir frembrakt av offentlig sektor.28 Retten til innsyn i offentlige saksdokumenter bør derfor ikke være forbeholdt forvaltningen og de politisk besluttende myndigheter. Offentlige saksdokumenter bør i stedet gjøres tilgjengelig for alle som har vært med å finansiere offentlig virksomhet, dvs. for befolkningen som helhet.

1.6

Befolkningens tillit til de utøvende myndigheter

1.6.1 Oversikt

Offentleglova § 1 første punktum bestemmer videre at loven har til formål å styrke «tilliten til det offentlege». Passusen ble lagt til under justiskomiteens behandling av loven. Justiskomiteen ga følgende begrunnelse for tilføyelsen: «Komiteen viser til at en formålsbestemmelse først og fremst har betydning som en programerklæring og målsetning for loven. Men komiteen vil fremheve at den også har en viktig betydning når det er tolkningstvil i forhold til andre bestemmelser i loven. Ved tvil om tolkning skal en prinsipielt sett falle ned på det som er mest i tråd med formålsparagrafen. Komiteen vil påpeke at man i forslaget til formålsbestemmelse mangler det viktigste og mest åpenbare formålet med loven, nemlig å skape tillit til forvaltningen.»29 Det kan stilles spørsmål ved flere av de synspunkter justiskomiteen her gir uttrykk for. For det første kan det stilles spørsmål ved om det å skape tillit til forvaltningen er «det viktigste og mest åpenbare formålet med loven». For det andre kan det stilles spørsmål ved riktigheten av komiteens forutsetning om at regler som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig informasjon, er egnet til å øke befolkningens tillit til forvaltningen. Før disse spørsmålene behandles, vil det bli knyttet noen generelle merknader til tillitsunderskudd som sosialt og rettslig problem.

1.6.2 Tillitsunderskudd som sosialt og rettslig problem

Tillit er avgjørende for all menneskelig samhandel. Jo større gruppe mennesker som skal samhandle, desto vanskeligere er det imidlertid å etablere den nødvendige tillit. Dette har sammenheng med at menneskets psykologiske konstitusjon setter grenser for hvor mange personer den enkelte er i stand til å etablere et tillitsforhold til. Størrelsen på neocortex, det vil si den mest avanserte delen av hjernebarken, setter kognitive grenser for hvor mange 27 28

29

_INNSYNSRETT.indb 28

En redegjørelse for det rettspolitiske grunnlaget for å oppnå en beskyttet eiendomsrettsposisjon finnes i Solheim 2010 s. 34–57.

Som en kuriositet kan nevnes at Statsministerens kontor i et notat til Sivilombudsmannen av 16. juni 2014 s. 6 fremholdt at: «Som redegjort for ovenfor, kan regjeringsdokumentene ikke anses som forvaltningens saksdokumenter. Dokumentene anses som den enkelte statsråds dokumenter.» Argumentasjonen om at den enkelte statsråd har eiendomsrett til «sine» regjeringsdokumenter, ble imidlertid ikke møtt med særlig forståelse av et utvalg Stortinget nedsatte for å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. følgende uttalelse i Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 35 andre spalte: «De forestillinger om privat eiendomsrett (for statsministeren/ statsrådene) som her har versert, er etter flertallets oppfatning uten rettslig grunnlag. Dette er i prinsippet ‘offentlige’ dokumenter, som utarbeides av embetsverket, og som i praksis knytter seg til det øverste reelle beslutningsorgan i den utøvende makt.»

Innst. O. nr. 41 (2005–2006) s. 4.

2018-01-02 13:58:21

I Innledning

29

personer et menneske er i stand til å etablere et stabilt og tillitsbasert forhold til. Antropologen og evolusjonspsykologen Robin Dunbar har argumentert for at denne grensen ligger på omtrent 150 personer, ofte omtalt som «Dunbar’s number».30 Helt siden mennesket etablerte jordbrukssamfunn for omtrent 10 000 år siden, har det å etablere tillit mellom de besluttende myndigheter og de som berøres av deres beslutninger, vært et problem som har økt i takt med befolkningsveksten. De besluttende myndigheter har gjennom tidene anvendt ulike metoder for å kompensere for dette tillitsunderskuddet. Utilslørt eller tilslørt bruk av fysisk makt og ubevisst eller bevisst uriktig informasjonsformidling har i ulike varianter inngått som en del av oppskriften.

Det er historisk uenighet om hvorvidt de demokratiske reformer som startet i Aten 508 f.Kr., var et bevisst forsøk på å gå over til et system som kunne skape tillit til de styrende myndigheter, uten utilslørt og markant bruk av fysisk makt, eller om demokratiets spede begynnelse skjedde mer ved en tilfeldighet.31 I dag har demokratiet, i betydningen representativt demokrati, oppnådd status som en universell verdi for menneskelig samhandel.32 Et representativt demokrati gir likevel et meget spinkelt fundament for å bygge den tillit som er nødvendig for at forholdet mellom de som styrer og de som blir styrt, kan ordnes uten bruk av fysisk makt eller trusler om bruk av fysisk makt. De løfter politikere og de politiske partier gir under valgkampen, er ofte vage. Velgerne har dessuten ingen garantier for at de løfter en politiker eller et politisk parti gir under valgkampen, blir fulgt opp etter valget. En politiker kan velge å la være å følge opp et valgløfte, uten å risikere rettslige sanksjoner. Slike løftebrudd kan imidlertid påvirke politikerens mulighet for gjenvalg. Forvaltningen treffer videre en rekke avgjørelser som befolkningen i liten grad har muligheten til å påvirke innholdet av ved å avgi stemme ved politiske valg. Endelig har den enkelte kun én stemme blant mange stemmeberettigede. Utfallet av valget vil derfor som regel bli det samme uavhengig av om vedkommende velger å anvende sin stemmerett eller ikke. Sett fra den enkeltes ståsted utgjør retten til å stemme ved politiske valg derfor en spinkel begrunnelse for å gi de politisk besluttende myndigheter tillit.

Et representativt demokrati er følgelig ikke en styreform som i seg selv gjør at de utøvende myndigheter kan klare seg uten bruk av fysisk makt og demagogi for å kompensere tillitsunderskuddet i befolkningen. Det forhold at offentlig sektor er finansiert ved bruk av fysisk makt eller trusler om bruk av fysisk makt, noe som pakkes inn ved neddempende termer som «skatt» og «avgift», og som rettferdiggjøres ved forsterkende uttrykk som «svart arbeid» mv., illustrerer dette. Hvis de utøvende myndigheter hadde hatt tilstrekkelig tillit i befolkningen, hadde det ikke vært nødvendig å finansiere offentlig virksomhet ved bruk av fysisk makt. Det er også illustrerende at det offentliges bruk av fysisk makt har en tendens til å bli pakket inn i andre og mildere termer enn de som anvendes når tilsvarende handlinger blir utført av private rettssubjekter. Utkastelse kalles fravikelse, fanger kalles innsatte. Pyramidespill, hvor de som ikke vil delta, blir fengslet, kalles alderspensjonssystem, osv. Denne form for nytale hadde neppe forekommet hvis de utøvende myndigheter hadde nytt reell tillit i befolkningen.

Hvis det er slik at innsynsregler er egnet til å gi økt tillit til forvaltningen, vil dette representere et argument for økt innsyn som det vil være lett å få gjennomslag for hos de politiske myndigheter. Justiskomiteens uttalelse om at det å skape tillit til forvaltningen er «det viktigste og mest åpenbare formålet med loven», gir bud om dette.

30 31 32

_INNSYNSRETT.indb 29

Dunbar 1992 s. 469–493.

Mona Renate Ringvej, Interpretation of a political idea: the radical democracy of 508–462 BC, Acta humaniora bind 185.

Dette er bl.a. fremholdt i United Nations General Assembly resolution 62/2 (2007).

2018-01-02 13:58:21

av reglene som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet. Boken gir en grundig redegjørelse for bestemmelsene i offentleglova, forvaltningsloven og særlovgivningen som åpner for unntak fra innsynsretten. Fremstillingen behandler også de ulike reglene om taushetsplikt.

Det blir videre redegjort for internasjonale regler som begrenser norske myndigheters adgang til å nekte innsyn i offentlig virksomhet, herunder EMK artikkel 10 og bestemmelsene i Tromsøkonvensjonen.

Johan Greger Aulstad

Innsynsrett inneholder en systematisk fremstilling

Boken redegjør også for kravene til saksbehandlingen adgang til å få avslag på innsyn overprøvd.

Fremstillingen inneholder henvisninger til lovforarbeider, rettspraksis samt uttalelser fra Sivilombudsmannen og Lovavdelingen. Boken er ajourført frem til august 2017.

Johan Greger Aulstad er professor i rettsvitenskap ved UIT Norges arktiske universitet. Han ble cand.jur. i 1999 og dr. juris i 2005 ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Han underviser i forvaltningsrett, og har gitt ut bøker og flere artikler, blant annet i forvaltningsrettslige emner.

ISBN 978-82-450-1143-2

,!7II2E5-abbedc!

Innsynsrett

av innsynsbegjæringer, herunder den enkeltes

Johan Greger Aulstad

Innsynsrett