Rappor t
2009- 01- 08
N2008/5 1 2 6
Europ eisk a kom mis sion e n DG Konkurre n s
Näringsdep ar t e m e n t e t Marknad och konkurrens Departementssekreterare Magnus Lindbäck Telefon + 46 8 4053310
E-post magnus.lindback@enterprise.ministry.se
Rap po r t o m g e no m f ö r a n d e t a v ko m m ission e ns b eslu t a v d e n 2 8 nov e m b e r 2 0 0 5 o m t ill ä m p ni n g e n a v a r t i k el 8 6 . 2 i EG-f ör d r a g e t p å st a tli g t stöd i for m a v e rsä t t ni n g för of f e n t lig a t j ä ns t e r so m b e vilj as vissa för e t a g so m f å t t i u p p d r a g a t t t illh a n d a h åll a t j ä ns t e r a v all m ä n t e kono m isk t in t r esse
I nl e d ni n g
Sverige s reg erin g verkar för en hög grad av konkurr e n s u t s ä t t n i n g . En föruts ä t t ni n g för effektiv konkurr e n s är att olika aktör e r konkurr e r a r utan stöd å t g ä r d e r som risker a r att sne dvrid a konkurr e n s e n . Regering e n ans er att stat, kom m u n e r och lands tin g sa mt myn dig h e t e r och föret a g som kontroller a s av det allmä n n a end a s t bör ag er a på mark n a d e r när dett a är nödv ä n dig t. När det allmä n n a ager a r på markn a d e r där det råd er konkurr e n s ska det allmä n n a konkurr er a på sa m m a villkor som det privat a näringslive t. Sverige har en restriktiv inställning till statligt stöd. Trots dett a föreko m m e r naturligtvis situa tio n e r där allmä n n a me d el anv ä n d s på ett sätt som kan kom m a att påv erk a konkurr e n s e n vilket kan skap a grän s d r a g ni n g s p r o bl e m . Det sven s k a reg elv e rk som beskrivs ned a n utgör den legala ram e n för att hant e r a des s a frågor.
2
All m ä n t o m r a p por t e n
I artikel 8 i kom mis sion e n s beslut
1
ang e s följand e:
”Medle m s s t a t e r n a skall vart tredje år läm n a regelb u n d n a rapport er till ko m m i s sio n e n om geno m f ör a n d e t av detta beslut tillsa m m a n s m e d en detaljerad bes krivnin g av tilläm p nin g s villkor e n ino m alla sektor er, inbegrip e t sektor n för offen tligt subv e n tio n e r a d e bostä d er och sjukh u s s e k t o r n. Den första rapport e n skall läm na s senas t den 19 dec e m b e r 2008. ” Sverige har beviljats ans t å n d me d rapp ort e rin g s s k yldig h e t e n till den 9 janu ari 2009. Rapport e n är utfor m a d me d be ak t a n d e av en skrivels e till Sverige dat e r a d den 9 juli 2008 där kom mis sio n e n föresla git att rappor t e n bör inneh ålla upplys nin g a r om de åtg ä r d e r som me dle m s s t a t e n har vidta git för att geno mf ör a bes t ä m m e l s e r n a i kom mis sion e n s beslut. I skrivels e n har kom mis sion e n vidar e föresla git att vissa statis tisk a uppgift er bör lämn a s avs e e n d e det totala belopp e t av ers ä t t nin g för allmä n n yt ti g a tjäns t e r av ekono mis k t intres s e . Några uppgifter av det slag e t finns dock inte tillgän glig a. Neda n följer en redovis nin g av vilka ers ä t t nin g a r som lämn a t s för tjäns t e r som omfa t t a s av artikel 2 i beslut e t . Däreft e r följer en översikt av det sven s k a reg elv erk e t för hant e rin g av stat s s t ö d s fr å g o r och andr a bes t ä m m e l s e r som har betyd el s e för det allmä n n a s köp av tjäns t e r av allmä n t intres s e . Sed a n ges exe m p e l på fall som inte bedö m t s utgör a statligt stöd. Avslutning s vis ges någr a övriga kom m e n t a r e r röran d e beslut e t . I den geno m g å n g av ers ä t t nin g för tjäns t e r av allmä n t ekono mis k t intres s e som gjorts inför denn a rapp ort har ett 1
Kom mis sion e n s beslut av den 28 nove m b e r 2005 om tilläm p ni n g e n av
artikel 86.2 i EG-fördra g e t på statligt stöd i form av ers ät t ni n g för offentliga tjänst e r som beviljas vissa föret a g som fått i upp dr a g att tillhan d a h å ll a tjänst e r av allm ä n t ekono m i skt intres s e , EUT L 312, 29.11.2 0 0 5 , s. 67.
3
stort ant al olika tjäns t e r av allmä n t intres s e identifier a t s . En stor del av tjäns t e r n a är dock inte av ekono mi s k natur varför stat s s t ö d s r e gl e r n a inte bedö m s vara tillämpliga. Det rör sig båd e om tjäns t e r som utgör myn dig h e t s u t ö v nin g och tjäns t e r som norm alt inte utförs på en mark n a d sås o m grun d u t bildning, viss kulturpolitisk verks a m h e t m. m. Det finns äve n tjäns t e r som ers ä t t s på ett såd a n t sätt att de så kallad e Altmark- kriterier n a är uppfyllda. Såd a n ers ä t t ni n g utgör enligt gällan d e rätt inte statligt stöd. Ersä t t ni n g a r so m l ä m n a ts för t j ä ns t e r so m o m f a t t as a v a r t i k el 2 i b eslu t e t
Artik el 2. 1 a) – om s ä t t n i n g s k r i t e r i e t 2 Ingen ers ä t t ni n g som utgör statligt stöd och som uppfyller villkore n i punkt a har identifier a t s i sa m b a n d me d arb e t e t me d den n a rappor t. Artik el 2. 1 b) – sjuk h u s och off e n t li g t fina n s i e r a d e bo s t ä d e r Ingen ers ä t t ni n g som utgör statligt stöd och som uppfyller villkore n i punkt b har identifiera t s i sa m b a n d me d arb e t e t me d den n a rappor t. Den sven s k a lagstiftning e n på bost a d s o m r å d e t har varit före m ål för särskild utre d nin g (SOU 2008: 3 8). Ett av de altern a tiv som utre d nin g e n föresla git är att definier a de allmä n n yt ti g a bost a d s för e t a g e n s uppdr a g såso m en tjäns t av allmä n t ekono mi s kt intre s s e . Lagstiftning s a r b e t e t i fråg a n påg å r fortfar a n d e och hur den framtid a bost a d sl a g s tiftning e n i Sverige ska se ut är där m e d en öpp e n fråg a. Kommis sion e n hålls fortlöp a n d e inform e r a d om dett a arb e t e (jfr äre n d e CP 311/2 0 0 7 , Municipal Housing Comp a ni e s ). Upplysnin g s vis kan det nä m n a s att Sverige und er höst e n 2008 besv a r a t en enk ä t från Kommitt é n för social trygg h e t avs e e n d e den relat e r a d e fråg a n om sociala tjäns t e r av allmä n t intre s s e .
2
Total om s ä t t ni n g för det föret a g som upp b ä r ers ät t ni n g e n < 100
miljoner euro och om s ä t t ni n g e n avs e e n d e tjänst e n < 30 miljoner euro.
4
Artik el 2. 1 c) – luft och sjöf ör b i n d e l s e r till öar 3 Ingen ers ä t t ni n g som utgör statligt stöd och som uppfyller villkore n i punkt c har identifiera t s i sa m b a n d me d arb e t e t me d den n a rappor t. Artik el 2. 1 d) – fly g p l a t s e r och ha m n a r I syfte att uppn å trans p o r t p olitisk a mål utg er stat e n ekono mis k ers ä t t ni n g till region al a flygplat s e r för att de ska tillhan d a h å ll a allmä n n yt ti g a tjäns t e r, vilket bes t å r av att tillhan d a h å ll a infras tr uk t u rk a p a ci t e t för reg elb u n d e n lufttr afik på en viss plats. Driftsbidr a g s s ys t e m e t beslut a d e s av riksd a g e n 1998 (prop. 1997/9 8: 5 6, bet. 1997/ 9 8 TU:10, rskr. 1997/9 8: 2 6 6 ) och introd uc e r a d e s 1999. De icke- statliga flygplat s e r som lever upp till vissa villkor har rätt att få driftsbidr a g. Fördelning e n av bidra g e t bygg e r på ett ant al para m e t r a r där de olika flygplat s e r n a ges sch a blo nv ä r d e på båd e intäkts- och kostn a d s si d a n . Dess u t o m bes t ä m s bidra g e t s storlek av en avst å n d s f a k t o r som gör att perifert beläg n a flygplat s e r får större bidra g än flygplat s e r som ligger när m a r e stor a städ e r . I förordning (2006:1 5 7 7 ) om driftbidr a g till icke statlig a flygplat s e r finns bes t ä m m e l s e r om stat e n s stöds ys t e m till drift av icke statliga flygplat s e r. Luftfarts s t yr el s e n (från och me d den 1 janu ari 2009 är Luftfarts s t yr el s e n en del av Trans p o r t s t yr els e n ) ska årlige n fatt a beslut om fördelning e n av driftbidr a g e t till des s a flygplat s e r och har me d stöd av förordnin g e n fasts t ällt föreskrifter om driftbidr a g till icke statliga flygplat s e r (LFS 2007:4). I föreskrifter n a ang e s principer och ber äk nin g s m o d e ll för fördelning av driftbidr a g e t sa m t den ekono mi s k a uppföljning e n av flygplat s e n s result a t. Driftsbidr a g e t uppgick till 102 miljoner kronor 2006, 103 miljoner kronor 2007 och 105 miljoner kronor 2008. Av det är ung ef är 80 proce n t ansla g me d a n 20 proce n t finansier a s av Luftfarts v e r k e t . Kommis sion e n har utfärd a t riktlinjer för finansierin g av flygplat s e r och för statliga igång s ä t t ni n g s s t ö d för flygbola g me d verks a m h e t på region al a flygplat s e r (2005/C 312/0 1). I 3
Givet att trafike n < 300 000 pas s a g e r a r e per år.
5
des s a riktlinjer (punkt 39) skriver kom mis sion e n att finansierin g e n av små region al a flygplat s e r (so m ingår i kate g o ri D) knap p a s t förmo d a s sne dvrid a konkurr e n s e n eller påv erk a han d el n i neg a tiv riktning i en omfa t t nin g som strider mot det ge m e n s a m m a intres s e t . I de fall en flygplat s i kate g o ri D (högs t 1 miljon pas s a g e r a r e per år) har fått i uppdr a g att tillhan d a h å ll a en tjäns t av allmä n t ekono mi s kt intres s e har kom mis sion e n beslut a t att me d g e ett und a n t a g i fråg a om skyldigh e t att an m äl a och få ett godk ä n n a n d e om statligt stöd som ges för komp e n s a ti o n för allmä n n yt ti g a tjäns t e r, und er föruts ä t t ni n g att viss a villkor är uppfyllda (se punkt 41). Ingen av de flygplat s e r som und e r åren 2006- 2008 tagit emo t driftsbidr a g har fler än 200 000 pas s a g e r a r e per år och klass a s därför som kate g o ri D flygplat s e r . D e t leg al a r a m v e r k e t fö r h a n t e ri n g e n a v st a t lig t stöd i Sve ri g e
I Sverig e ag er a r det allmä n n a geno m centr al a myn dig h e t e r och på lokal/re gio n al nivå geno m kom m u n e r och lands ting. Med viss a und a n t a g är det förbe h ålle t stat e n att ge statligt stöd till näring slivet. Enligt 7 § kom m u n a lla g e n (1991: 9 0 0 , KL) får kom m u n e r och lands ting driva näring s v e r k s a m h e t , om den drivs uta n vinsts yft e och går ut på att tillhan d a h å ll a allmä n n yt ti g a anläg g nin g a r eller tjäns t e r åt me dl e m m a r n a i kom m u n e n eller lands ting e t . Enligt 8 § KL får kom m u n e r och lands tin g geno mf ör a åtg ä r d e r för att allmä n t främj a näring slivet i kom m u n e n eller lands tin g e t . Individu ellt inrikta t stöd till enskilda näring sidk a r e får dock lämn a s bar a om det finns synn e rlig a skäl för det. För det fall det föreko m m e r kom m u n a l a stöd mås t e res p e k tiv e kom m u n och lands ting enligt 6 § lage n (1994: 1 8 4 2 ) om tillämp nin g e n av Europ eisk a ge m e n s k a p e r n a s stat s s t ö d s r e gl e r lämn a upplys nin g a r till reg erin g e n eller den myn dig h e t som reg ering e n bes t ä m m e r om alla form er av stöd som plan e r a s och som kan bli före m ål för prövnin g av Europ eisk a ge m e n s k a p e r n a s kom mis sion.
6
När det gäller statliga myn dig h e t e r s stöd till näringslive t ska, enligt 22 § förordnin g e n (1988:7 6 4 ) om statligt stöd till näring slivet, myn dig h e t e n und e rr ä t t a reg ering e n om alla form er av stöd å t g ä r d e r som kan bli före m ål för prövning av Europ eisk a ge m e n s k a p e r n a s kom mis sion. En såd a n und e rr ä t t el s e ska lämn a s innan åtg är d e n vidta s. Best ä m m elser so m h a r b e t y d else för köp a v t j ä ns t e r a v all m ä n t in t r esse
Vid upph a n dlin g av varor och tjäns t e r har sven s k a myn dig h e t e r att följa lage n (2007: 1 0 9 1 ) om offentlig upph a n dling för upph a n dling a r inom den klassisk a sektor n (LOU) och lage n (2007: 1 0 9 2 ) om upph a n dling inom omr å d e n a vatt e n , en er gi, trans p o r t e r och posttj ä n s t e r för upph a n dling a r inom försörjning s s e k t o r e r n a . Med offentlig upph a n dling avs e s i de sven s k a upph a n dling sl a g a r n a de åtg ä r d e r som vidtas av en upph a n dl a n d e myn dig h e t för att tilldela ett kontr ak t eller ingå ett ram a v t al avs e e n d e varor, tjäns t e r eller bygg e n t r e p r e n a d e r . De upph a n dl a n d e myn dig h e t e r n a ska såled e s följa lage n om offentlig upph a n dlin g vid i stort sett alla köp, hyra och leasing av varor och tjäns t e r . Principer n a för de sven s k a upph a n dlin g s r e gl e r n a tillämp a s äve n und er trösk elv ä r d e n a för EU:s upph a n dling s dir ek tiv. Geno m tillämp nin g e n av upph a n dling s r e gl e r n a be ak t a s bland ann a t de ge m e n s k a p s r ä t t s lig a principer n a om fri rörligh e t, tran s p a r e n s och icke- diskrimin e rin g. Uppha n dling s r e gl e r n a blir därige n o m ett verktyg för att säkers t älla att ers ä t t nin g e n inte inneh åller någo n form av överko m p e n s a t i o n . I dett a sa m m a n h a n g bör nä m n a s lage n (2008: 9 6 2 ) om valfrihet s s ys t e m (LOV) som träd d e ikraft den 1 janu ari 2009. Valfrihets s ys t e m enligt den föresla g n a lage n är ett altern a tiv till upph a n dling enligt LOU och kan tillämp a s på B-tjäns t e r kate g o ri 25 enligt bilag a 3 i LOU. LOV bygg e r på principe n att den upph a n dl a n d e myn dig h e t e n som huvud m a n för verks a m h e t e n har ansv a r e t för att tjäns t e r n a tillhan d a h å lls brukar e n i enligh e t me d gälland e lagstiftning. Myndigh e t e n teckn a r ett offentligt kontr ak t me d de lever a n t ö r e r som kvalificer ar sig. I ett valfrihe t s s ys t e m enligt LOV ska priset på tjäns t e r n a alltid vara bes t ä m t i
7
förfråg nin g s u n d e rl a g e t . Det är allts å inte möjligt för lever a n t ö r e r att konkurr e r a me d lägst a pris. I stället konkurr e r a r lever a n t ö r e r me d kvalitet e n på de tjäns t e r de erbjud e r. Lagen (2005: 5 9 0 ) om insyn i viss a finansiella förbind els e r m. m. (tran s p a r e n s l a g e n ) ställer – förenkla t uttryckt – krav på att föret a g som omfa t t a s av den lage n i sin redovis ning särskiljer verks a m h e t e n i tre olika delar och att föret a g e t redovis a r överföring a r av me d el, oavs e t t i vilken form de sker, mellan des s a tre delar. Den offentlig a verks a m h e t som inte utgör ekono mis k verks a m h e t ska först kunn a avskiljas från den verks a m h e t som omfa t t a s av bl.a. stat s s t ö d s r e gl e r n a . Däreft e r ska den ekono mi s k a verks a m h e t e n kunn a delas i konkurr e n s s k yd d a d res p e k tiv e konkurr e n s u t s a t t föret a g s v e r k s a m h e t . Trans p a r e n s l a g e n säkers t äller att uppgifter om ers ä t t nin g e n för allmä n n yt ti g a tjäns t e r spar a s och att det går att identifier a vilka kostn a d e r och intäkt e r som härrör från subv e n tio n e r a d , inklusive tjäns t e r av allmä n t ekono mis k t intres s e , res p e k tiv e konkurr e n s u t s a t t verks a m h e t . Därige n o m är artiklarn a 5 – 7 i kom mis sio n e n s beslut tillgodo s e d d a . Konkurre n s v e r k e t utöv a r tillsyn över upph a n dling sl a g a r n a , LOV och trans p a r e n s l a g e n . Exe m p el p å e rsä t t ni n g för t j ä ns t e r a v all m ä n t e kono m isk t in t r esse so m in t e b e dö m ts u t g ö r a st a t lig t stöd Svensk kassaservice
Sverige har end a s t notifiera t en pote n ti ell stödor d nin g i form av ers ä t t nin g för en tjäns t av allmä n t ekono mis k t intres s e till kom mis sion e n . Den notifiering e n avs å g ers ä t t nin g till det statligt ägd a bolag e t Poste n AB för tillhan d a h å ll a n d e t av kass a s e r vic e till kund er i gles b yg d . Kommis sion e n fann sen a s t i beslut e t N515/2 0 0 7 att ers ä t t nin g e n var förenlig me d artikel 86.2 EG-fördra g e t . Numer a tillhan d a h ålls inte tjäns t e n av Poste n AB uta n i stället upph a n dl a r Post- och teles t yr els e n tjäns t e n från
8
markn a d s a k t ö r e r n a i enligh e t me d propo sition e n 2006/ 0 7: 5 5 , stat e n s ansv a r för viss a bet altj ä n s t e r . Geno m upph a n dling sförfar a n d e t säker s t älls att Altmark- kriterier n a uppfylls och ers ä t t nin g e n ans e s där m e d inte omfa t t a s av stat s s t ö d s r e gl e r n a . Lufttransporter
På viss a flyglinjer har Sverig e infört allmä n trafikplikt enligt förordnin g (EG) 2408/ 9 2, nu m e r a förordnin g (EG) 1008/ 2 0 0 8 . Ifall inget föret a g erbjud e r sig att leva upp till trafikplikte n, har stat e n rätt att utg e ers ä t t ni n g i form av ens a m r ä t t och ekono mis k komp e n s a t i o n . Myndigh e t e n Rikstrafike n, som har till uppgift att verka för att de tran s p o r t p olitiska måle n uppn å s me d fokus på en grun dl ä g g a n d e tillgän gligh e t i den interr e gio n al a kollektiva pers o n t r afike n, har upph a n dl a t flygtr afik och utg e t t ers ä t t nin g i enligh e t me d de proce d u rr e gl e r som regler a s i förordnin g e n . Statliga me d el går till föret a g som bedriver flygtr afik och som uppfyller de skyldigh e t e r som gäller vid allmä n trafikplikt. Kostna d e n för flygtrafike n var 76 miljoner kronor 2006 och 75 miljoner kronor 2007. Övrig a ko m m e n t a r e r
Föruts ä t t ni n g a r n a för konkurr e n s u t s ä t t n i n g , upph a n dling och värd e rin g av tjäns t e r skiljer sig åt mellan olika sektor e r och äve n mellan olika typer av allmä n n yt ti g a tjäns t e r. En möjlig sluts a t s är att skillnad e r n a mellan olika tjäns t e r är så stora att ett enh e tligt reg elv e rk inte kan ge tillräcklig vägle d nin g för den praktisk a tillämp nin g e n . Först ain s t a n s r ä t t e n syne s ocks å vara inne på att häns yn må s t e tas till de särskilda förhållan d e n som gäller för res p e k tiv e sektor. Doms t ols a v g ö r a n d e n , sås o m Först ain s t a n s r ä t t e n s dom a r i mål T-289/0 3, BUPA och mål T309/0 4 m.fl., TV 2 Dan m a r k, tyd er på att det är princip er n a och inte en strikt tolkning av res p e k tiv e kriteriu m i Altmark d o m e n som bör vara vägle d a n d e vid bedö m ni n g e n av vad som utgör statligt stöd. Utrym m e t för tolkning av bes t ä m m e l s e r n a i kom mis sion e n s beslut kan därför frams t å som mer begr ä n s a t än mots v a r a n d e tolknings u t r y m m e avs e e n d e kriteriern a för vad som utgör statligt stöd.
9
Mot bakgru n d av det ovan anförd a förefaller det proble m a ti s k t att tillämp a ett gen e r ellt reg elv e rk för tjäns t e r av allmä n t ekono mis k t intres s e , utöv e r vad som direkt följer av EG-fördra g e t .