Futuro del Pacto y del Federalismo Fiscal

Mtro. Cuauhtémoc Paz Cuevas Director General de DESCENTRA, Desarrollo y Entrenamiento, y profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM

El Pacto Federal

México adoptó desde su primera constitución, formalmente establecida en 1824, al federalismo como expresión territorial del régimen político. Ese régimen ha sido confirmado en las constituciones federalistas de 1857 y 1917, vigente en la actualidad. En teoría, «Federalismo» significa «pacto» (foedus = pacto), es decir, un acuerdo o convenio, cuyas cláusulas se encuentran establecidas en una Constitución. Desde luego, el federalismo

implica también el reconocimiento a la tesis liberal de que «la soberanía reside en el pueblo» (que para el caso mexicano se encuentra expresada en el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos —CPEUM—), y es dicho pueblo el que previamente hubo decidido suscribir un «pacto social» por medio del cual fundó un Estado y se sometió voluntariamente a él.

Luego entonces, cuando varios de esos «estados» deciden congregarse y crear un Estado de orden mayor, replican el «pacto social» que deviene de la soberanía popular. A este pacto entre estados se le conoce como federalismo. A partir de que este convenio tiene lugar, se establecen un conjunto de acuerdos y reglas para coordinar la actuación de los estados federados con el nuevo Estado nacional. Uno de los principales acuerdos es el reparto de competencias y facultades, es decir, qué le corresponde hacer a cada orden de gobierno. En el caso de un federalismo dual, 1 donde los estados de la Unión son los firmantes del pac

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Federalismo dual significa un acuerdo solo entre dos órdenes de gobierno: Los estados y la federación. Es la versión más simple del pacto federal. Sin embargo, existen constitucionalmente en el mundo al menos dos federalismos que integran a los municipios to federal, el esquema más recurrente del reparto de competencias es el llamado «enfoque residual», es decir, que los estados firmantes delegan expresamente en el texto constitucional las tareas que corresponderá al nuevo Estado nacional llevar a cabo. El resto de las tareas de gobierno son reservadas por los estados firmantes del pacto. En el caso mexicano, el artículo 124 constitucional señala que «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias». Muchos de los acuerdos constitucionalmente establecidos necesitan ser especificados en leyes reglamentarias que detallen su organización y operatividad. Dentro de ellos destaca el

como tercer orden de gobierno, Brasil y Bélgica. En estos casos se puede hablar de un federalismo «tripartita». El caso mexicano se encuentra más allá de la simple concepción dualista (Artículo 40 CPEUM), pero sin concretar constitucionalmente un esquema de tres órdenes gubernamentales (La reforma al artículo 115 de la CPEUM de 1999 reconoció que los ayuntamientos «gobiernan» los municipios, dando pie a considerar a estos como un tercer orden de gobierno, además de que establece un conjunto de facultades exclusivas de estos, asignándoles un ámbito gubernativo integrado por servicios públicos básicos y otras competencias relativas a la convivencia vecinal).

tema del financiamiento de las tareas que co- rresponden a cada gobierno, según el reparto constitucional de competencias.

El pacto fiscal mexicano

En el caso mexicano, esta fue, por muchas dé- cadas, una asignatura aparentemente pendien- te por no haberse formalizado en una ley que detallara lo correspondiente a cada orden de gobierno en lo relativo a los ingresos con los que habría de financiar sus propias tareas. De acuerdo a la teoría del federalismo y partiendo del principio residual que predomina en casi todos los regímenes de este tipo, los estados se asumen, en un primer momento, libres para gravar fiscalmente cualquier activi- dad económica de su jurisdicción y territorio, dejando a la federación aquellos gravámenes o conceptos que correspondan a sus tareas expresamente conferidas. En otros casos, el modelo sugeriría que los estados recaudaran los tributos y derechos locales, dando partici- paciones proporcionales a la federación. Sin embargo, y por muy distintas razones, en Mé- xico fue hasta 1978 que se promulgó la primera Ley de Coordinación Fiscal (LCF), en un momen- to de crisis de las finanzas públicas que forzó al gobierno federal de ese entonces, a establecer legalmente las directrices y detalles de lo que co- rrespondería a la federación y a los estados en cuanto al cobro de las contribuciones ciudadanas. Se creó entonces el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) con dos propósi- tos principales: El primero, armonizar las rela- ciones fiscales entre los gobiernos estatales y el federal, eliminando duplicidades en el cobro de gravámenes públicos, y, segundo, otorgar a estados y municipios una participación de los ingresos fiscales recaudados. El objetivo de fondo, en realidad, fue fortalecer las finanzas públicas federales que se habían debilitado se- veramente con la crisis de esos años.

Si nos damos cuenta, el surgimiento del SNCF mexicano siguió una ruta inversa a la de la lógica del pacto federal, es decir, no fueron los estados quienes acordaron qué contribuciones corresponderían a la federación y cuáles quedarían reservadas a los estados; sino que en este caso y por la coyuntura de la crisis económica, fue la federación la que, a través de los «Convenios de Coordinación Fiscal», acordó con cada entidad federativa los términos de dicha armonización, a cambio de que los estados y sus municipios pudieran ser beneficiarios de las participaciones federales. A partir del acuerdo fiscal, el gobierno federal se erigió como el gran recaudador y estableció los términos, derechos y obligaciones para que los estados pudieran ser parte del nuevo sistema y recibir sus beneficios, es decir, las participaciones. Entre esos términos se señaló a qué impuestos o derechos debieron renunciar los gobiernos estatales o los de sus municipios. Cabe recordar que cuando se firmaron los Convenios de Coordinación Fiscal (finales de los setenta y principios de los ochenta del siglo XX), los municipios aún no eran reconocidos como gobierno, lo que sucedió hasta la reforma al 115 de 1999, sino como entidad administrativa de los estados. Por eso, hoy en día existe la imposibilidad de que los gobiernos municipales no puedan cobrar algunos de los derechos derivados de la prestación de servicios que constitucionalmente les corresponden, ya que lo establecido en los convenios firmados implica la renuncia a su cobro por parte de sus estados, varios años antes de que a los municipios les fuera reconocido su nuevo estatus.

Básicamente, en el caso mexicano se parte del principio que nuestro sistema federal es uno de carácter compensatorio o cooperativo, es decir, que a través de la Recaudación Federal Participable (RFP) 2 y su distribución de la fe

2 El artículo 2.º de la LCF establece que «La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus deración hacia los estados y municipios, busca dirigir los recursos públicos por la vía de las fórmulas de distribución hacia estados y municipios con mayores niveles de pobreza y marginación, además de su tamaño poblacional. Por supuesto, a lo largo de los años y mediante reformas a la LCF, las fórmulas de distribución se han modificado agregando otros factores para incentivar la competitividad económica y el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas y no sólo el rezago social. Además de las participaciones federales, cuyo destino del gasto es libre, a partir del ejercicio fiscal de 1998 y mediante la adición de un Capítulo V a la LCF, entró en vigor la operación de los fondos de aportaciones federales para entidades federativas y municipios, comúnmente conocidos como el Ramo 33. Constituido originalmente por cinco fondos —actualmente ocho—, los fondos de aportaciones fueron creados como la vía para descentralizar el ejercicio del gasto público hacia los estados y municipios, de forma paralela a los esfuerzos de descentralización de distintos rubros de la vida pública nacional que se venían realizando a lo largo de la década de los noventa (cuadro 1). Por su naturaleza, los fondos del Ramo 33 tienen un destino específico de gasto que corresponde a la línea de política pública a la que iban aparejados en el momento de su creación. De manera distinta, las participaciones federales del Ramo 28, son de libre destino, debido a que se trata de la repartición de una recaudación general. Ambos, sin embargo, son considerados recursos federales transferidos y, por lo tanto, sujetos a las reglas de transparencia y rendición de cuentas que son obligatorias para los entes públicos del Estado mexicano.

impuestos, así como por los derechos de minería […] Adicionalmente, la recaudación federal participable estará integrada por el 80.29 % de los ingresos petroleros del Gobierno Federal». Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ pdf/31_300118.pdf.

Cuadro 1. Alineación de los fondos del Ramo 33 a las políticas públicas descentralizadas en la década de los noventa

Fondo de aportaciones

I. Educación Básica y Normal (FAEB) /1

II. Servicios de Salud (FASSA)

III. Infraestructura Social (FAIS)

IV. Aportaciones Múltiples

V. Fortalecimiento de los Municipios y Delegaciones del Distrito Federal /2

VI. Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) /3 VII. Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) /3

NOTAS: Política descentralizada Descentralización de la educación básica (prescolar, primaria y secundaria), iniciada en 1992 con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Descentralización de los servicios de salud, iniciada en 1996 con la firma del Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud (ACDIS). Transferencia a los municipios del antiguo Ramo 26 «Programa Nacional de Solidaridad y Desarrollo Regional» iniciada en 1995 (para formar la vertiente municipal —FAISM— destinada a la infraestructura de servicios públicos municipales), además del Programa de Prioridades Estatales, que formó la vertiente estatal (FISE). Fortalecimiento de los sistemas estatales para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), desayunos escolares y descentralización del Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE). Fortalecimiento financiero de los municipios y las demarcaciones territoriales del entonces Distrito Federal, para el pago de deuda, derechos y aprovechamientos por concepto de agua y descargas de aguas residuales, modernización de los sistemas de recaudación local, mantenimiento de infraestructura y atención de necesidades vinculadas a seguridad pública. Creado en el marco de la creación y entrada en operación del Sistema Nacional de Seguridad Pública durante el periodo 1995-2000. Descentralización del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP) y el Instituto Nacional de Educación para los Adultos (INEA)

1/ En 2013 se reformó el FAEB, cambiando de nombre a «Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo», que implicó la recuperación del ejercicio de dichos recursos por parte de la federación. 2/ Actualmente se denomina «Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México», aunque se le sigue conociendo como FORTAMUN. 3/ Los últimos dos fondos, FASP y FAETA, fueron creados a partir del ejercicio fiscal de 1999. Un octavo fondo, el de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF) se creó a partir del ejercicio fiscal de 2007, aunque ya no alineado a una política pública específica en proceso de descentralización.

El costo-beneficio del sistema fiscal vigente

Cuando se trata de recursos públicos, los temas relativos a la recaudación y el ejercicio del gasto pueden verse un juego de «suma cero»; es decir, lo que unos ganan, otros lo pierden. Así, se pueden verter varios argumentos a favor o en contra de la estructura del sistema fiscal que opera actualmente en México, dependiendo del enfoque con el que se quiera ver el federalismo. A continuación se presenta un breve listado de pros y contras del sistema fiscal vigente (cuadro 2):

Cuadro 2: Pros y contras del sistema fiscal vigente

Pros En el momento de su creación, por economías de escala y capacidad técnica, fue más eficiente la recaudación por parte de la federación y la adopción del sistema de participaciones para distribuir lo recaudado.

A lo largo de los años, el costo político del cobro de impuestos por parte de los gobiernos estatales y municipales, se ha transferido a la federación.

Las fórmulas de distribución de participaciones y aportaciones federales, han sido modificadas en varias ocasiones para considerar factores adicionales a la pobreza y tamaño poblacional.

Los Convenios de Coordinación establecieron a detalle cuáles contribuciones habrían de ser cobradas por la federación y cuáles por los estados, lo que evitó la doble tributación para los ciudadanos que pagan sus impuestos.

Contras Por la forma en que se diseñó y puso en marcha, se consideró un sistema que correspondía más a un régimen centralista que a uno federalista, donde el gobierno nacional es el gran recaudador y los gobiernos subnacionales reciben participaciones. Dicha transferencia desincentivó la exigencia de descentralizar facultades tributarias distintas a las vigentes, por lo que los gobiernos locales, principalmente los municipios, padecen una dependencia financiera de alrededor del 70 % con respecto a las transferencias federales (Ramos 28 y 33). En otras palabras, hay gobiernos municipales que no generan un peso de recursos propios, pero sus exigencias se centran en una mayor descentralización del gasto (más fondos, más porcentajes, etcétera). En su momento, considerar solamente pobreza y tamaño poblacional en las fórmulas, significó un incentivo perverso, es decir, era más conveniente mantener indicadores negativos en materia de rezago social, con tal de seguir recibiendo mayores transferencias federales. Los cobros a los que renunciaron las entidades federativas al firmar los convenios de coordinación, fueron previos a dos reformas importantes en materia de fortalecimiento de los municipios: 1) La de 1983 que estableció un catálogo de competencias municipales; y 2) la de 1999 que otorgó a dicho catálogo el carácter de exclusividad. En ese sentido, los municipios podrían recibir recursos por el cobro de los derechos derivados de la prestación de los servicios públicos que les corresponden, pero se encuentran imposibilitados debido a los convenios vigentes.

El futuro del federalismo fiscal mexicano

En el 2004 se llevó a cabo la Convención Nacional Hacendaria, con el propósito de transitar hacia un federalismo hacendario integral, es decir, que abarcara no solo la parte fiscal, que habría de revisarse, sino también la del gasto público, la de la deuda y la del patrimonio. Al final, la Convención presentó un conjunto de propuestas ejecutivas que habrían de transformarse en iniciativas de reforma legislativa. Sin embargo, los resultados de dicha Convención fueron tan ambiciosos que, hasta el momento, solo algunas de las propuestas ahí señaladas han podido ser abordadas, quedando pendiente la perspectiva integral que se había planteado. La necesidad de replantear el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal existe desde hace ya algunas décadas. Sin embargo, la prevalencia de lo urgente sobre lo importante ha dejado de lado que los últimos gobiernos federales e incluso la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) o las asociaciones de municipios, verdaderamente exijan una revisión integral y profunda del mismo. Todos estos actores saben qué se debe y puede mejorar, pero ninguno hace algo trascendente al respecto. Aún con ello, el desafío sigue siendo pasar de un sistema que en su momento fundacional estuvo centrado en lo fiscal-tributario (a través de los Convenios de Coordinación), y posteriormente en la descentralización del gasto público (por la vía de las participaciones y las aportaciones federales), para consolidar un verdadero sistema nacional de coordinación hacendaria. Dicha desafío no puede ir sin el soporte de otra reforma integral: la del federalismo mexicano, que revise el sistema de distribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno y los medios que permitan generar capacidades institucionales que hoy en día son tan distintas entre entidades federativas y, todavía más, entre los gobiernos municipales de todo el país. Sin el replanteamiento de la expresión territorial del régimen político que es el federalismo, ahora entre tres órdenes de gobierno, cualquier modificación al sistema fiscal vigente sólo será paliativa y tendrá impactos diferenciados debido a los distintos niveles de desarrollo institucional que existen entre los gobiernos locales de todo el país.