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ESTADO DE LA NACION
residencia tiene mecanismos de incentivo interno que redundan en la aplicación del método de exención para evitar la doble imposición internacional: los dividendos que provengan de una subsidiaria en el exterior entran exentos al país de residencia, con la condición de que la subsidiaria haya realizado una actividad empresarial sustantiva y haya pagado el impuesto a las sociedades del país de la fuente. Si se aprueba la ley del Pacto Fiscal en lo referente a la renta mundial, y Costa Rica, por ejemplo, negocia un convenio con Canadá, una empresa de ese país podría abrir una subsidiaria en territorio nacional para desarrollar una actividad empresarial pionera y sus dividendos entrarían exentos a Canadá. La subsidiaria pagaría un 15% de impuesto sobre la renta en Costa Rica. Al salir, los dividendos pagarían un 5% adicional (esta es la disminución que se negociaría en el convenio en relación con el 15% usual). Con el actual sistema, a esta empresa solo sería posible atraerla por medio del régimen de zona franca, con una recaudación nula para el país. La experiencia internacional ha demostrado que la reducción de las tasas impositivas aplicables termina generando un aumento en la recaudación. Así, se obtiene mayor recaudación de un 5% de dividendos por 100 millones que de 15% de dividendos por 20 millones. No obstante lo anterior, la tasa efectiva de impuesto sobre la renta en Costa Rica debería revisarse en relación con la prevaleciente en otros países competidores, ya que si es comparativamente muy alta podría desincentivar la atracción de inversiones extranjeras. El hecho de que, en particular, las empresas norteamericanas disponen de varios años para diferir el impuesto de renta por utilidades generadas en sus operaciones en el exterior, si las reinvierten, hace que esas empresas busquen una tasa efectiva de impuestos más baja, ya que, de todas formas, no pagan impuestos en su país de origen. Si a esto se agrega que otros países que compiten por la atracción de inversiones extranjeras permiten deducciones y créditos al pago de impuesto sobre la
OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONOMICAS
renta por la generación de empleo y por inversiones adicionales realizadas, además de otorgar otros beneficios, ello se traduce en una tasa efectiva de impuesto sobre la renta más baja, que afecta la competitividad de Costa Rica como sitio atractivo para la inversión.
La deteriorada situación fiscal amenaza la estabilidad y el crecimiento La situación fiscal del país se ha vuelto cada vez más compleja, en virtud del retraso en la aplicación de medidas que ofrezcan una solución de largo plazo al déficit fiscal. Por una parte las reformas institucionales en materia de hacienda pública avanzan muy despacio -las reformas de aduanas, las mejoras en el área de tributación directa y los procesos de modernización de la administración tributaria, incluyendo el tema de “gobierno digital”- y por otra, no se ha logrado generar un consenso político claro sobre si la reducción y el control del déficit deben darse por un ajuste de los gastos, por un crecimiento de los ingresos, o por ambos. Esto a pesar de la abundante evidencia empírica que muestra a Costa Rica con un importante rezago en su nivel de carga tributaria en el contexto internacional, y pese también a que es conocida la relación positiva entre el grado de desarrollo de las naciones y su nivel de tributación (Programa Estado de la Nación, 2004). Es claro que el proyecto de ley de Pacto Fiscal aún en debate no ha sido fácil de negociar y todavía presenta limitaciones en las reformas propuestas para atender los desequilibrios del sistema (recuadro 3.6). Los principios de simplificación de la estructura de impuestos y la necesidad de una importante ampliación de la base tributaria parecen estar amenazados por intereses en lograr exenciones. El desbalance fiscal se agrava por la existencia de una deuda interna de gran magnitud, así como por los “disparadores” del gasto -salarios, pensiones e intereses- que ponen en riesgo la sostenibilidad de las políticas de contención de gasto aplicadas en los dos últimos años. Del lado de los ingresos, el país no solo sufre la escasez de recursos que
CAPÍTULO 3
impone una baja carga tributaria, sino que adicionalmente existen altas tasas de evasión fiscal.
Por tercer año consecutivo se reduce el déficit fiscal En el 2004, el déficit combinado del sector público fue de 3,6% del PIB, el más bajo de los últimos tres años. Este resultado fue producto de la reducción en las pérdidas del Banco Central, que representaron un 1,3% del PIB, y de la disminución en el déficit del Gobierno Central al 2,8% del PIB, combinada con un superávit de alrededor de 0,4% del PIB en el resto del sector público no financiero (gráfico 3.22). La explicación de esta situación fiscal, en un entorno claramente negativo para las finanzas públicas, es preocupante. En el 2003 el Gobierno adoptó una política de contención del gasto público sustentada en dos pilares fundamentales: por un lado, una reducción de la inversión social, particularmente la relacionada con los programas impulsados a través del FODESAF23, y por otro, una disminución de las transferencias al CONAVI para la inversión en infraestructura vial. La disminución relativa en los rubros de asistencia social y transporte y comunicaciones, en relación con el gasto consolidado del Gobierno de la República, fue muy significativa en el período 2003-2004 y explica aproximadamente el 1% del ahorro o descenso en los egresos del Gobierno. Cabe resaltar que el sector educación tuvo un crecimiento real en materia de gasto público durante el período que aquí se comenta (Rosales, 2005). Para más detalle sobre este último tema, consúltese el capítulo 2. Al acudir a la reducción del déficit por la vía de una generación de “ahorro” en el sector público no financiero, muchas veces se hace a costa de la postergación de inversiones o con efectos sobre la calidad de los servicios que prestan las entidades a cargo de programas sociales. De hecho, en un análisis del comportamiento histórico del superávit primario y el déficit fiscal, Bolaños y Delgado (2004) confirman que, en períodos de políticas fiscales restrictivas, la inversión pública es la que más