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DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS; DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA, A LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 96 DE LA LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS. PROYECTO

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HONORABLE ASAMBLEA: A las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda, de la LX Legislatura del Senado de la República, les fue turnada para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente, una Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la fracción I del artículo 96 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, presentada por los Senadores Ernesto Saro Boardman, Guillermo Tamborrel Suárez, Humberto Andrade Quezada, Juan Bueno Torio, J. Jesús Dueñas Llerenas, Ricardo Torres Origel, Rubén Camarillo Ortega, Sebastián Calderón Centeno, Jesús María Ramón Valdés, integrantes del Partido Acción Nacional y los Senadores Jorge Legorreta Ordorica y Javier Orozco Gómez, integrantes del Partido Verde Ecologista de México y el Senador Lázaro Mazón Alonso, integrante del Partido de la Revolución Democrática. Estas Comisiones Unidas, con fundamento en las facultades que nos confieren los artículos 71 fracción II y 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 86, 89, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 56, 60, 65, 87, 88, 93 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, habiendo analizado el contenido de la citada iniciativa, se permiten someter a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, basándose en los siguientes: ANTECEDENTES PRIMERO.- En la sesión plenaria celebrada el 02 de diciembre de 2008, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió una Iniciativa con Proyecto de

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Decreto por la que se reforma la fracción I del artículo 96 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral. SEGUNDO.- En esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios Legislativos, Segunda, del Senado de la República, iniciándose un cuidadoso proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen, de conformidad con las siguientes: CONSIDERACIONES La presencia del hombre sobre la tierra, como la de cualquier otra especie, supone inexcusablemente su interacción con la naturaleza. En directa relación con sus capacidades y con el número de sus individuos, todas las especies alteran su entorno para atender a sus necesidades vitales. La singularidad de hombre, en este aspecto, se constriñe a sus portentosas capacidades, físicas e intelectuales, y a su exclusiva facultad de generar nuevas necesidades que van mucho más de las derivadas de su subsistencia.

Así pues, la acción del hombre sobre su entorno natural ha ido creciendo a medida en que se han desarrollado estos tres factores primarios: la demografía, la capacidad técnica y el número y cualidad de nuevas necesidades a las que podemos denominar “artificiales” o “intelectuales”, por convencional contraposición a las “biológicas” o de mera subsistencia. En este sentido, todas las civilizaciones han desarrollado medios, más o menos eficaces, más o menos agresivos, para poner a su entorno natural al servicio de sus objetivos colectivos o individuales. Estas intervenciones han supuesto en ocasiones el deterioro o desaparición de ecosistemas más allá de lo que convenía a las mismas colectividades que las acometían, produciéndose la consecuencia de que, en su proceso de poner la

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naturaleza a su servicio, comprometían la capacidad de ésta de proveer aquellos recursos que necesitaban. La facultad de comprender que su propia capacidad de alterar

el

medio

podría

resultar

contraproducente,

convirtiéndolo

en

progresivamente hostil, es uno de los rasgos que diferencia al Hombre de otras especies y la única esperanza para corregir a tiempo el proceso de deterioro del Planeta.1

En ese sentido, es preciso reconocer que dentro de las prácticas agresivas del hombre a su entorno natural, una manifestación constante y contundente es el incremento en la generación de residuos en nuestro país y los impactos ambientales que consigo trae aparejados.

Al respecto, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se señaló que durante 2008 se generaron en el país 37.6 millones de toneladas de residuos sólidos urbanos, 2.2% más que los 36.8 millones de toneladas producidos en 2007. Del total se destinó 3.8% al reciclaje, 69.3% a la disposición final en sitios controlados y rellenos sanitarios, y el 26.9% restante (10 millones de toneladas) se dispuso en sitios no controlados a cielo abierto con los consecuentes problemas ambientales, de salud y de imagen de las zonas aledañas a esos sitios.2 A partir de las cifras publicadas por el Gobierno Federal en dicho Plan Nacional, es evidente que un alto porcentaje de los residuos generados en nuestro país son depositados en sitios no controlados produciendo daños a la salud, al ambiente y al paisaje. En ese sentido, la propuesta presentada por el Senador Ernesto Saro Boardman y suscrita por otros Senadores que buscan a través del poder legislativo impulsar la 1 REAL FERRER, Gabriel. La construcción del Derecho Ambiental. Co-director del Programa de Doctorado “Derecho Ambiental”. Material de lectura del Programa de Doctorado. Universidad de Alicante, España. 2 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. P. 474.

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implementación de políticas públicas en beneficio del medio ambiente, resulta oportuna. Así, estas Comisiones Legislativas consideran procedente incluir dentro de las facultades que la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR) otorga a los gobiernos estatales y municipales para que promuevan la reducción, la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, que participen en el establecimiento y operación de centros de disposición final en los que sean depositados esos más de 10 millones de toneladas de residuos sólidos urbanos, que son depositados anualmente en tiraderos a cielo abierto que no cumplen con los criterios internacionales y las normas nacionales para que sean utilizados como centros de disposición final o bien, en tiraderos clandestinos. Por otra parte, antes de iniciar con el análisis y procedencia de la Iniciativa objeto del presente dictamen, es preciso señalar que en la exposición de motivos presentada por los promoventes se hace referencia a la creación de nuevos centros de disposición final para residuos peligrosos, sin embargo es oportuno referir que las autorizaciones para la creación dichos centros así como para la gestión integral de los mismos (generación, tratamiento y disposición final) es una facultad exclusiva de la Federación, atendiendo a las características propias de dichos residuos (corrosivos, reactivos, explosivos, tóxicos, inflamables o que contengan agentes infecciosos peligrosos, a las que denominan comúnmente CRETIB). Así, el hecho de que los residuos contengan alguna de las características CRETIB obliga a la Federación, para que a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, asíc coo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a regular y controlar, respectivamente los residuos peligrosos,

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descartando con ello la participación de las autoridades del ámbito local, salvo cuando se trate de microgeneradores de residuos peligrosos y previamente la Federación haya celebrado un convenio de coordinación con la entidad federativa interesada en la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la LGPGIR, caso en el cual la entidad federativa podrá asumir las siguientes funciones: 1. La autorización y el control de las actividades realizadas por los microgeneradores de residuos peligrosos. 2. El control de los residuos peligrosos que estén sujetos a los planes de manejo. 3. El establecimiento y actualización de los registros que correspondan en los casos anteriores, y 4. La imposición de las sanciones aplicables.3 Así, es preciso que las entidades federativas participen en la gestión y manejo integral de los residuos peligrosos producidos por microgeneradores dentro de su circunscripción territorial, pero bajo ninguna circunstancia se puede aprobar que sean las entidades federativas quienes autoricen centros de disposición final para residuos peligrosos. Más aún, hasta el año 2006 no se tenía conocimiento de que la Federación haya celebrado algún convenio de coordinación con alguna entidad federativa para que ésta asuma el control de los residuos peligrosos generados por microgeneradores dentro de su territorio.4

SANDOVAL CEPEDA, José Manuel. Temas selectos de derecho ambiental. (coord. Dra. María del Carmen Carmona Lara), El destino de los residuos peligrosos en México. P.581-583. 4 Ibid. P.582 3

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Sin embargo, la redacción propuesta por los Senadores promoventes y la inserción de la reforma es acertada y permite apreciar que el espíritu de la reforma sea enfocado a que los gobiernos estatales puedan coordinarse con sus municipios para establecer y operar, dentro de su circunscripción territorial, un centro de disposición final de residuos sólidos municipales que garantice el manejo integral y el aprovechamiento de los mismos, así como para que se celebren convenios de colaboración para que dos o más entidades puedan operar un centro regional que otorgue el servicio a dos o más entidades federativas; El texto sugerido por los Senadores promoventes, para la reformar la fracción I del artículo 96 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, a la letra señala: Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo deberán llevar a cabo las siguientes acciones: I. El control y vigilancia del manejo integral de residuos en el ámbito de su competencia. Cada entidad federativa se coordinará con sus municipios para establecer y operar, dentro de su circunscripción territorial, un centro o sistema integral de residuos que deberá asegurar el manejo integral y el aprovechamiento de los residuos a que se refiere este artículo, así como su disposición final; también podrán convenir entre sí para establecer un centro o sistema integral regional que dé servicio a dos o más entidades federativas; II. a XII. ..."

De la lectura del precepto citado, es evidente que la Iniciativa objeto de este dictamen es congruente la distribución de competencias establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como con las disposiciones de la LGPGIR respecto a que las normas establecidas en esta Ley

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tienen por objeto garantizar el derecho de toda persona al medio ambiente adecuado y propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de la generación, la valorización y la gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial.5 Respecto a la distribución de competencias es preciso señalar que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 115 fracción III, inciso c y párrafos primero y segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la propuesta presentada por los Senadores promoventes es acertada. El artículo en comento a la letra señala: ARTÍCULO 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) … i) Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; 5

Véase artículo 1o de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

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Refrenda este criterio la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, que en su artículo 6 establece que la Federación, las entidades federativas y los municipios, ejercerán sus atribuciones en materia gestión integral de los residuos de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales. Asimismo, resulta acertada la adición propuesta en el artículo 96, toda vez que dicho numeral se encuentra en el Título Sexto denominado “De la Prevención Y Manejo Integral de Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial” en el que se establece que las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberían iniciar una serie de acciones para promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo. Así, el hecho de que se faculte a los Estados y municipios para establecer un centro de disposición final para residuos sólidos urbanos y de manejo especial regional permitirá optimizar los recursos, mejorar el sistema de reciclaje y tratamiento, obteniendo beneficios significativos en la reducción de los residuos que deban disponerse. De la lectura íntegra de la Iniciativa en comento, estas Comisiones Dictaminadoras coinciden plenamente con el objeto de la Iniciativa así como con las argumentaciones presentadas por el Senador Promovente y los Senadores que la suscriben, sin embargo con el objeto de fortalecer la Iniciativa y hacerla más precisa sugerimos la siguiente redacción: Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la 8


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salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo deberán llevar a cabo las siguientes acciones: I. El control y vigilancia del manejo integral de residuos en el ámbito de su competencia. Cada entidad federativa se coordinará con sus municipios para formular e implementar dentro de su circunscripción territorial, un sistema integral de gestión de residuos que deberá asegurar el manejo, valorización y disposición final de los residuos a que se refiere este artículo; asimismo, podrán convenir entre sí para establecer un sistema integral o un centro de disposición final regional que dé servicio a dos o más entidades federativas; Las propuestas por parte de estas Comisiones Unidas tienen por objeto no sólo mejorar la redacción, sino que también se formule e implemente un sistema integral de gestión de residuos, que comprende todas las acciones técnicas y no técnicas relacionadas con los residuos, En la parte técnica que es la que se prevé en un sistema de manejo integral podemos se determina lo relacionado con la generación, almacenaje, recolección, transporte, transferencia, separación y tratamiento, y disposición final como última etapa. Sin embargo, el hecho de hacer referencia a que se establezca un sistema integral de gestión de residuos incluye la parte técnica anteriormente descrita y establecer una política ambiental en la que se involucren aspectos sociales, planeación de la gestión, aspectos financieros y de administración. Así, en aspectos sociales podemos incluir educación ambiental, atención a sistemas informales de recolección. En aspectos financieros debe realizarse un análisis de costos, evaluación de opciones de reciclamiento y capacitación de personal. Por todo lo anteriormente expuesto, los integrantes de las Comisiones Unidas que suscriben el presente dictamen, con fundamento en los artículos 86 y 94 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 87 y 88 del 9


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Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se permiten someter a la consideración de la Honorable Asamblea del Senado de la República, la aprobación del siguiente:

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DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 96 DE LA LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS. ÚNICO.- Se reforma la fracción I del artículo 96 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, para quedar como siguen: Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo deberán llevar a cabo las siguientes acciones: I. El control y vigilancia del manejo integral de residuos en el ámbito de su competencia. Cada entidad federativa se coordinará con sus municipios para formular e implementar dentro de su circunscripción territorial, un sistema integral de gestión de residuos que deberá asegurar el manejo, valorización y disposición final de los residuos a que se refiere este artículo; asimismo, podrán convenir entre sí para establecer un sistema integral o un centro de disposición final regional que dé servicio a dos o más entidades federativas; TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO. Las entidades federativas deberán realizar las reformas a su legislación y reglamentación, en las disposiciones que resulten necesarias, para el desarrollo y ejecución de este Decreto, en un plazo máximo de un año, a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

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Dado en el Salón de Plenos de la Honorable Cámara de Senadores el día 23 de abril del 2009.

COMISION DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA

SEN. FRANCISCO AGUNDIS ARIAS PRESIDENTE

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. SEN. EVA CONTRERAS SANDOVAL SECRETARIA

SEN. MARIO LÓPEZ VALDEZ SECRETARIO

SEN. RODOLFO DORADOR PÉREZ GAVILÁN

SEN. LUIS ALBERTO COPPOLA JOFFROY

SEN. SEBASTIÁN CALDERÓN CENTENO

SEN. JAIME RAFAEL DÍAZ OCHOA

SEN. GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ

SEN. MARÍA ELENA ORANTES LÓPEZ

SEN. RAÚL JOSÉ MEJÍA GONZÁLEZ

SEN. CARMEN GUADALUPE FONZ SAINZ

SEN. RUBÉN FERNANDO VELÁZQUEZ LÓPEZ

SEN. DAVID JIMÉNEZ RUMBO

SEN. FRANCISCO JAVIER OBREGÓN ESPINOZA

COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA

SEN. TOMÁS TORRES MERCADO PRESIDENTE

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SEN. HÉCTÓR PÉREZ PLAZOLA SECRETARIO

SEN. FERNANDO EUTIMIO ORTEGA BERNÉS SECRETARIO

SEN. MARÍA SERRANO SERRANO INTEGRANTE

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Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma