В. А. Майборода —Научно-практическое руководство by ZNAK PROJECT

В. А. Майборода

Перспективное градостроительство

Издательский проект ООО «НИИ ПГ»

В. А. Майборода

Санкт-Петербург, 2020

СЕРИЯ «ПЕРСПЕКТИВНОЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО»

Научно-практическое руководство по реализации положений Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Виктор Александрович Майборода — кандидат юридических наук, судья Тульского областного суда в отставке, автор ряда трудов в области земельных и имущественных отношений, в том числе комментариев к федеральным законам.

Майборода В. А. Научно-практическое руководство по реализации положений Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую / 1-е изд., СПб, 2020. — 256 с. — (Перспективное градостроительство) Издание подготовлено в сотрудничестве с ООО "НИИ ПГ" — niipg.com Дизайн, верстка: Холуянова Е. О. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»подготовлен на основе общей доктрины современного земельного права Российской Федерации и правоприменительной практики по ее реализации. Издание адресовано широкому кругу лиц, изучающих и применяющих земельное законодательство: студентам и преподавателям юридических, кадастровых и градостроительных специальностей; кадастровым инженерам; собственникам и иным правообладателям земельных участков; государственным и муниципальным служащим; адвокатам, нотариусам, судьям. The commentary to the Federal Law of December 21, 2004 No. 172-FZ «On the transfer of land or land plots from one category to another» was prepared on the basis of the general doctrine of modern land law of the Russian Federation and law enforcement practice for its implementation. The publication is addressed to a wide range of persons studying and applying land legislation: students and teachers of legal, cadastral and urban planning specialties; cadastral engineers; owners and other rightholders of land plots; state and municipal employees; lawyers, notaries, judges.

Оглавление

Предисловие Список сокращений

Глава 1. Общие положения Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Статья 4. Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Статья 5. Внесение сведений в ЕГРН в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Глава 2. Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

7 9 11

11 21 42 52 67

87 Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию 87 Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов 116 Статья 9. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию 126 Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию,

а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель

138

153

162 175

Глава 3. Переходные и заключительные положения 185 Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории 185 Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю 223 Статья 15.1. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году в городе Владивостоке 235 Статья 15.2. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в связи с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково») 237 Статья 16. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации 240 Статья 17. Утратила силу с 1 января 2007 г. 243 Статья 18. О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" 243 Статья 19. О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе" 248 Статья 20. Утратила силу 249 Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона 249 Примечания

251

Предисловие

Реформирование земельных отношений, продолжающееся не только в постсоветский период государственного строительства, но и фактически имевшее место и в советский период порождает постоянное внесение изменений в земельное законодательство и перманентные доктринальные дискуссии о перспективах дальнейшего развития отрасли земельного права. Одним из острых дискуссионных аспектов является представление о необходимости отмены института категории земель, либо упразднение части, то есть отмены некоторых категорий земель. Такое предложение встречает встречное — о необходимости сохранения института категории земель. В целом ситуация наличия дискуссии обуславливает интерес к институту публично-правового регулирования земельных отношений, — делению земельного фонда России на категории земель. Смысл института деления заключается в том, что общий правовой режим земельного фонда дифференцируется для отдельных категорий земель исходя из их целевого назначения. Следствием деления является особое содержание прав и обязанностей по использованию и охране земель. Для правообладателей земель и земельных участков, а также наличие специальных правил по изменению (переводу) земель, земельных участков из одной категории в другую. Действующий Земельный кодекс Российской Федерации различает семь категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению, в том числе: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, телевидения, информатики, обороны и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Для каждой категории земель устанавливается свой уникальный дифференцированный правовой режим. Но при этом закон не содержит нормы-дефиниции, раскрывающей понятия «категория земель». Стоит также указать, что каждая из семи категорий земель не однородна и включает в себя ряд субкатегорий земель, использование и охрана которых обладают определенной спецификой. Кроме того, процедура перевода земель, земельных участков из одной категории в другую не только юридически значимая процедура, итогом которой выступает изменение правового режима переведенного объекта и изменение совокупности прав и обязанностей его правообладателя. Перевод земель, зе-

мельных участков из одной категорию в другую — экономически значимая процедура, поскольку стоимость переводимых объектов в результате реализации юридической процедуры меняется кардинальным образом. При изложенных обстоятельствах следует заключить, что комментируемый закон представляет собой не столько правовой инструментарий по регулированию общественных отношений, сколько инструмент по созданию новой цены остающегося неизменным в период перевода объекта — земель или земельного участка. Стоимость переведенного участка либо возрастает, либо уменьшается в зависимости от экономического потенциала, вкладываемого в процедуры перевода из одной категории в другую. Именно такое понимание комментируемого закона позволяет раскрывать регулируемые им отношения как в аспекте правового регулирования, так и с учетом общественно-экономического влияния.

Список сокращений

Конституция — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). АПК — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ. БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ). ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ. КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. НК — Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ). УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» — Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности» — Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» — Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» — Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». ФЗ «О землеустройстве» — Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве». ФЗ «О кадастровой деятельности» — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности».

ФЗ «Об экологической экспертизе» — Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». При написании данного комментария были использованы нормативные правовые акты по состоянию на 28 февраля 2020 г.

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Комментируемая статья устанавливает, что регулирование отношений, возникающих в связи с отнесением земельных участков к землям определенной категории или переводом земельных участков из одной категории земель в другую, осуществляется: − ЗК; − комментируемым законом; − иными нормативными правовыми актами. Категория земель — ключевое понятие, используемое как в комментируемом законе, так и в земельном законодательстве в целом. Однако самостоятельной дефиниции данного понятия законодательство не приводит, в связи с чем

Глава I. Общие положения

уместным является формулирование определения категории земель как института земельного законодательства, предполагающего установление отдельного правового режима для земель каждой из семи поименованных в ст. 7 ЗК категорий. Следует указать, что помимо понятия «категория земель» земельное законодательство раньше использовало и понятие «вид земель». Так, они упоминались в ч. 5 ст. 87 ЗК, и основанием разделения таких земель на виды служила форма собственности. Эта норма признана утратившей силу с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», поэтому имевшая место доктринальная дискуссия*(1) о дифференциации категорий и видов земель утратила нормативно-правовое обоснование и, соответственно, — актуальность. В настоящее время можно с уверенностью соглашаться с мнением А. П. Анисимова, который, опираясь на законодательно закрепленный состав категорий земель, именует находящиеся в их границах виды земель субкатегориями*(2). К ним он, например, относит: − сельскохозяйственные угодья, несельскохозяйственные угодья в рамках земель сельскохозяйственного назначения; − жилые, общественно-деловые зоны, зоны сельскохозяйственного использования в границах земель населенных пунктов. Категория земель определяет режим применительно к землям. В свою очередь разрешенный вид использования определяет правовой режим земельного участка. Соответственно, деление земель по целевому назначению на категории означает установление правового режима исходя из их принадлежности к одной из семи категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Одновременно с этим подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК закреплен принцип земельного законодательства, устанавливающий, что деление земель по целевому назначению на категории означает определение правового режима земель исходя из их

Статья 1. Правовое регулирование отношений...

принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Между тем из содержания п. 2 ст. 7 и ст. 85 ЗК, а также положений п. 9 ст. 1, ч. 1, 2 ст. 37 ГрК также следует, что разрешенное использование — элемент правового режима земельного участка, основано на зонировании территории и заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на используемом участке. Таким образом, категория земель — это правовой режим, устанавливаемый для земель и земельных участков, а разрешенный вид использования — элемент режима применительно к земельному участку. Обсуждая вопрос о дефиниции понятия правовой режим, следует учитывать, что земельное законодательство России представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения как по рациональному использованию и охране земель, так и по их имущественному обороту. Непосредственно регулирование земельных правоотношений осуществляется как федеральным законодательством, так и нормативным регулированием субъектов РФ, а в ряде случаев (в том числе и применительно к комментируемому закону) — международными актами. Особенности использования земли порождают различные правоотношения и, соответственно, регулируются различными правовыми актами. Поскольку земля является частью окружающей среды, она может быть использована при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Одновременно земельные участки относятся к объектам недвижимости, находящимся в гражданском обороте, в отношении которых могут возникнуть право собственности и иные вещные права, производные от собственности. Поэтому землю как объект права допустимо рассматривать в качестве природного ресурса, а земельные участки и их части — в качестве объектов недвижимого имущества. Таким образом, земельные правоотношения регулируются различными институтами права в зависимости от характера отношений и постоянно в ординарном регулировании совмещают режимы двух отраслей: природоресурсного законодательства и гражданского законодательства. В исключительных случаях к данным режимам прибавляется регулирование иными нормами законодательства: административного, о государственном устройстве, о технической безопасности и т. д. Изложенное позволяет заключить, что под правовым режимом земель и земельных участков можно понимать совокупность общих и специальных дозволений и ограничений по использованию земель, земельных участков на основании принадлежности к категории земель и виду разрешенного использования земельного участка*(3).

Глава I. Общие положения

Оборот «дозволений» использован умышленно, с учетом исторической ретроспективы развития земельного законодательства в России. Деление земель на категории имеет предысторию, понимание которой позволит с определенностью выносить суждение о необходимости существования данного института в дальнейшем, либо о его исчерпанности в системе правового регулирования земельных отношений. Говоря об истории вопроса формирования института деления земель на категории, обоснованно можно предположить, что сама идея раздела земель по правовым режимам заложена в Соборном Уложении 1649 г.*(4). В дальнейшем, с точки зрения современного деления земель на категории, в качестве источника следует выделить Декрет о земле, являвшийся существенной вехой в развитии земельного законодательства в части воплощения представления непосредственных землепользователей о механизмах регулирования этого вопроса. Он устанавливал различные правовые режимы для: − земель, предназначенных для добычи недр; − земель сельского хозяйства; − земель животноводства; − городских (усадебных) земель*(5). В формальном же смысле оформление деления земель Союза ССР произошло в ст. 4 Основ законодательства Союза ССР 1968 г., согласно которой вся земля в СССР составила единый государственный земельный фонд, разделенный на 6 категорий по целевому назначению*(6). Земли промышленности и транспорта составляли с землями курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения одну, третью по счету, категорию. Земля данным нормативным правовом актом в преамбуле определена как важнейшее богатство советского общества, являющееся главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. в ст. 2 выделили 7 категорий земель, разделив земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения и земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения друг с другом*(7). Именно данный закон разделил единый до того объект правового регулирования — землю на два смысловых значения. Статья 3 устанавливает, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории, и при этом указывает, что каждый гражданин СССР имеет право на земельный участок. Современный ЗК в ст. 7 устанавливает семь категорий земель, разделенных по целевому назначению, а в качестве объекта земельных отношений в ст. 6 указывает: землю как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Статья 1. Правовое регулирование отношений...

Подобная регламентация являлась необходимой с точки зрения непрерывности земельных правоотношений и их чрезвычайной устойчивости к попыткам реформирования. Деление земель на категории стало одним из ключевых принципов земельного законодательства*(8). Компромиссная разнородность объекта правового регулирования в то же время явилась ключевым элементом всей отрасли земельного права, соединившей в себе природоохранные нормы, положения вещного и обязательственного институтов гражданского права и постсоветского реформирования коллективных хозяйств, в результате чего не индивидуализированная земельная доля является объектом современной правовой регламентации*(9). Пункт 3 ст. 6 ЗК определяет земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных прав на землю, который является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи. Земельный участок — это объект недвижимости. Согласно ст. 70 ЗК государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Конкретно порядок индивидуализации земельного участка закреплен в положениях ст. 22 названного закона, корреспондирующих к положениям ст. 39 ФЗ «О кадастровой деятельности». Определения термина «часть земельного участка» законодательство РФ не содержит. Правоприменительная дефиниция данного понятия может быть представлена следующим образом: часть объекта недвижимости, применительно к которой произведена государственная регистрация ограничения (обременения) вещного права, в связи с установлением которого данная часть образована. Такое понимание следует из п. 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г. Часть земельного участка — это объект производных от права собственности на земельный участок вещных прав. При этом следует разграничивать понятия части земельного участка и доли в праве собственности на земельный участок. Оборот земельной доли полагается оборотом недвижимой вещи согласно правовой позиции, сформулированной в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой вещь является недвижимой не только в силу прямого указания закона, но и в силу своих природных свойств (см., например, определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. № 4-АПГ15-42, определение Верховного Суда РФ от 13 августа 2015 г. № 305КГ15-7535 г. по делу № А41-47432/12).

Глава I. Общие положения

Земля как природный объект и природный ресурс, указанный в подп. 1 п. 1 ст. 6 ЗК в качестве самостоятельного объекта регулирования, должна рассматриваться в таком качестве через призму положений первого принципа земельного законодательства, провозглашающего учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. В приведенной связи следует указать на мнение Е. А. Суханова о том, что «Земля» как природный ресурс (подп. 1 п. 1 ст. 6 ЗК), «достояние народов» и (или) «территория» является объектом публичного (земельного, административного, конституционного, международного) права и не может иметь частноправовой режим*(10). Такое деление земли как единого объекта на публично-правовой объект (земли, территории) и частно-правовой объект (земельные участки, части земельного участка) носит условный, умозрительный характер, но в целом соответствует самой идее регулирования в одной отрасли земельного права природного феномена, обеспечивающего жизнедеятельность всего сущего, и вещи, чьи свойства подвластны субъекту регулирования. Принятием ГрК 1998 г. в правовое регулирование законодательного уровня введена дефиниция зонирования, определяемого в ст. 1 как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. ГрК 2004 г. произвел более существенную дифференциацию института зонирования территорий. В ст. 1 указано, что градостроительное зонирование — это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Были даны определения территориальным зонам, правилам землепользования и застройки и градостроительным регламентам. При этом градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки, полномочия по принятию которых в установленных данным кодексом пределах делегированы органам местного самоуправления. Градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков и всего находящегося над и под поверхностью земельных участков и используемые в процессе застройки

Статья 1. Правовое регулирование отношений...

и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, являются обязательными. Уместности использования дополнительного придания земле целевого назначения через инструмент разрешенного вида использования в градостроительном регламенте в практическом аспекте уделено достаточно много внимания*(11). Высказываются и предложения по дальнейшему совершенствованию сочетания институтов целевого использования земель в земельном праве и разрешенного вида использования для целей администрирования земельного ресурса*(12) и для целей дальнейшего совершенствования правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения*(13). В Обзоре судебной практики от 19 марта 2014 г., посвященном вопросам самовольного строительства, Верховный Суд РФ прямо указал, что деление земель по целевому назначению осуществляется исходя из принадлежности земель к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. В современной юридической литературе присутствует мнение о заимствовании института территориального зонирования из зарубежного права. Полагается, что родиной зонирования являются США*(14). Термин «zoning» и связанное с ним законодательство хорошо развито в системе американского права*(15). Вместе с тем при сопоставлении отечественного и зарубежного институтов зонирования необходимо принимать во внимание, что прецедентная правоприменительная практика, присущая британской правовой системе, в том числе и американской, создала не только систему правового режима недвижимости, основанную на ордонансах по зонированию, но и такое положение, при котором для передачи недвижимости на основании, отличающемся от титула неограниченного права собственности (fee simple absolute), необходимо включение в тексты договоров и распоряжений специальных оговорок о передаче права (granting clause). Отсутствие таких оговорок ведет к тому, что всякое отчуждаемое вещное право квалифицируется судами как неограниченное право собственности. Такое положение ставит участников вещных правоотношений в двоякую ситуацию: с одной стороны, они не ограничены в выборе формул передаточных оговорок, а с другой стороны, суды при рассмотрении споров свободны в толковании таких фраз. Проявлению дуализма рассматриваемой ситуации в условиях отсутствия спора следует посвятить отдельный анализ*(16). В отсутствие же однозначно толкуемых формул передаточных оговорок собственник, намеревающийся передать недвижимость на одном из титулов, составляющих содержание сложноструктурной модели права собственности, лишен надежных гарантий выражения в договоре своей истинной воли*(17).

Глава I. Общие положения

Вместе с тем само по себе территориальное зонирование как институт отечественного земельного права в некоторой степени формулировалось еще в Земельном кодексе РСФСР, предоставляя в ст. 21 Советам народных депутатов областного и приравненных к нему уровней право установления на основании соответствующих проектных разработок границ территорий с особым правовым режимом использования земель*(18). 2. Значимым является распределение в комментируемой норме полномочий по регулированию рассматриваемых отношений. Комментируемая статья указывает, что правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель, осуществляется не только ЗК, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, но и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Представляется уместным непосредственно при рассмотрении вопроса о распределении компетенций по регулированию привести корреспондирующие нормы ЗК. В соответствии с пп. 1, 2 и 4 ч. 1 ст. 8 ЗК перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении: − земель, находящихся в федеральной собственности — Правительством; − земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов РФ; − земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, — органами исполнительной власти субъектов РФ; − земель иного целевого назначения, находящихся в частной собственности, — органами местного самоуправления. Таким образом, регулирование отношений по переводу земель из одной категорию в другую является не только конституционным вопросом разграничения полномочий в земельном праве, но и гражданско-правовым, основанным на принадлежности титула собственности публично-правовому субъекту. Вопрос о разграничении полномочий при всей очевидности регулирования достаточно часто выступает спорным в практике. Пример: в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2018 г. по делу № 66-АПГ18-33 установлено, что земельный участок, явившийся предметом перевода, отнесен к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», с видом разрешенного использования «центры и базы отдыха» и принадлежит на праве собственности С. Удовлетворяя исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок расположен в границах Прибайкальского национального пар-

Статья 1. Правовое регулирование отношений...

ка, в связи с чем Правительство Иркутской области не обладало полномочиями на изменение его целевого назначения и осуществление перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Распоряжением Правительства от 31 декабря 2008 г. № 2055-р утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды, в котором под номером 119 значится Прибайкальский национальный парк, Иркутская область. Таким образом, судом постановлен вывод о том, что поскольку рассматриваемый земельный участок, расположенный на территории Прибайкальского национального парка федерального значения, в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, является федеральной собственностью, то Правительство Иркутской области, осуществляя перевод земельного участка в категорию особо охраняемых природных территорий, действовало с превышением своих полномочий.

В качестве перечня источников правового регулирования отношений по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую также следует упомянуть указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые в соответствии с ЗК, комментируемым законом и иными федеральными законами, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Примером федерального нормативного правового акта, дополнительно к комментируемому закону и ЗК регулирующего отношения по переводу земель и земельных участков, следует указать ЛК. В силу ч. 1 ст. 8 ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Поскольку осуществление перевода земель лесного фонда в земли других категорий влечет изменение правового режима использования земель (эксплуатации, оборота, охраны), законодателем установлены определенные особенности правового регулирования рассматриваемой процедуры. Обязательный перевод земельного участка из состава земель лесного фонда в земли иных категорий предусмотрен ч. 13 ст. 10 Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в случае приобретения в собственность указанного земельного участка.

Глава I. Общие положения

Постановлением Правительства от 28 января 2006 г. № 48 утверждено Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий. Примерами регулирования отношений по переводу земель, земельных участков из одной категории в другую на региональном уровне являются, прежде всего, законы субъектов РФ. Так, в Ленинградской области принят Закон Ленинградской области от 22 июня 2005 г. № 51-оз «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области». Аналогичными законами отношения регулируются в ряде иных субъектов: − Закон Республики Алтай от 8 июня 2015 г. № 20-РЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую категорию до разграничения государственной собственности на землю на территории Республики Алтай»; − Закон Волгоградской области от 28 июля 2006 г. № 1266-ОД «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Волгоградской области»; − Закон Вологодской области от 24 марта 2005 г. № 1244-ОЗ «О полномочиях органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления области при переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Нередко регуляторное полномочие делегируется исполнительному органу. Так, например, отношения по переводу земель регулируются следующими постановлениями региональных правительств: − постановление Правительства Пермского края от 29 сентября 2008 г. № 464-п «Об утверждении формы ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и состава документов, прилагаемых к ходатайству»; − постановление Правительства Ставропольского края от 31 августа 2005 г. № 111-п «О мерах по реализации Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» при переводе земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков составе таких земель из одной категории в другую»; − постановление Правительства Республики Бурятия от 20 сентября 2005 г. № 311 «О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Республики Бурятия». Случаи регулирования ведомственными нормативными актами тоже встречаются. Так, приказом Минэкономразвития Калужской области от 23 августа 2012 г. № 807-п утвержден Административный регламент предоставления министерством экономического развития Калужской области государственной

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

услуги «Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую, в том числе рассмотрение ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Очевидно, что многообразие нормативного регулирования рассматриваемых правоотношений нельзя рассматривать в качестве недостатка федерального регулирования. В силу п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции, п. 1 ст. 2 ЗК вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Поскольку регулирование земельных отношений отнесено Конституцией к вопросам совместного ведения России и ее субъектов, то и формы реализации субъектами РФ данного полномочия свидетельствуют о фактической реализации данного конституционного положения.

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую 1. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также — ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. 2. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются: 1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации; 2) уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель. 3. В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

Глава I. Общие положения

1) кадастровый номер земельного участка; 2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; 3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; 4) права на земельный участок. 4. Для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую также необходимы следующие документы: 1) утратил силу с 1 января 2017 года. — Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 361-ФЗ; 2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для заявителей — физических лиц); 2.1) выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для заявителей — индивидуальных предпринимателей) или выписка из единого государственного реестра юридических лиц (для заявителей — юридических лиц); 3) выписка из Единого государственного реестра недвижимости на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; 4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка; 6) утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ. 4.1. Документы, предусмотренные пунктами 2 и 5 части 4 настоящей статьи, направляются заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Документы, предусмотренные пунктами 1, 2.1, 3 и 4 части 4 настоящей статьи, запрашиваются исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в органах и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если заинтересованное лицо не представило указанные документы самостоятельно. 5. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. 1. Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется на основании ходатайства заинтересованного лица, подаваемого в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Требования к содержанию ходатайства устанавливаются уполномоченными органами государственной власти и определены также в ч. 3 комментируемой статьи. Между тем в практической плоскости правоприменения зачастую возникает вопрос о необходимости изменения не только категории земель, земельного участка, но и разрешенного вида его использования. Как было сказано в комментарии к ст. 1, разрешенный вид использования земельного участка — столь же имманентное его свойство, как и иные физические характеристики, учитываемые при постановке на кадастровый учет. Пример: постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 сентября 2018 г. № Ф04-4141/2018 по делу № А45-22497/2017 оставлены без изменения акты нижестоящих судов об отказе в удовлетворении требований ООО «Клен и Н», которое просило признать незаконным и необоснованным отказ администрации Новосибирского района, выраженный в письме от 26 августа 2016 г. № 1991/0112, в предоставлении в аренду земельного участка. По данному делу судами установлено, что в ответ на письмо общества «Клен и Н» от 14 мая 2015 г. № 6 один из ответчиков предложил заявителю определиться и предоставить уточнения с указанием вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. № 540 (письмо от 21 мая 2015 г. № 3822-14/38). Между тем общество «Клен и Н» только обращалось с письмом от 8 июня 2015 г. № 8 к главе Верх-Тулинского сельсовета с просьбой о внесении изменений в согласие от 24 апреля 2015 г. № 117 о переводе земельного участка из состава одной категории в другую. Уточнения относительно категории земельного участка в департамент заявитель не направлял. Данное обстоятельство выступило фактическим обоснованием отказу в иске.

Глава I. Общие положения

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов применительно к землям сельскохозяйственного назначения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ. Исключение составляют земли, находящиеся в собственности Российской Федерации. Применительно ко всем остальным категориям земель содержание такого ходатайства и перечень приложений к нему определяются уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти. 2.1. Из абзаца 9 п. 1 ст. 8 ЗК следует, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Комментарий нормы п. 1 ч. 2 о праве субъектов РФ осуществлять регулирование содержания ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земель федеральной собственности) должен исходить не только из существа рассматриваемой нормы, но и определять ее место в системном единстве нормативного регулирования рассматриваемого правоотношения. Такой подход позволяет указать, что в ч. 3 комментируемой статьи закреплено содержание ходатайства о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую, а в ч. 4 этой же статьи закреплен исчерпывающий перечень приложений к такому ходатайству. При этом решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель в силу положений подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Вместе с тем абзацем 9 п. 1 ст. 8 ЗК установлено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. При таких обстоятельствах органы исполнительной власти субъектов РФ фактически не имеют возможности реализовать дискреционное полномочие в части изменения содержания ходатайства о переводе либо перечня прилагаемых документов.

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

Пример: решением Ростовского областного суда от 28 февраля 2012 г. было удовлетворено заявление о признании недействующим п. 2.4 Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, утв. постановлением администрации Ростовской области от 31 марта 2008 г. № 162, предполагавшего увеличение перечня прилагаемых к ходатайству документов. Определением от 30 мая 2012 г. № 41-АПГ12-6 Верховный Суд РФ оставил решение без изменения.

Аналогичный вывод обоснован в определении Верховного Суда РФ от 30 марта 2011 г. № 71-Г11-13 тем, что субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере земельных отношений лишь в части, не урегулированной федеральными законами. Статьей 8 ЗК и ч. 3 и 4 комментируемой статьи такое регулирование осуществлено. 2.2. Пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи делегирует полномочие по определению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов уполномоченному Правительством федеральному органу исполнительной власти в отношении иных категорий земель, помимо земель сельскохозяйственного назначения. Постановлением Правительства от 28 января 2006 г. № 48 утверждено Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий. Из содержания п. 3 названного положения следует, что фактическая выборка земельного участка и согласование осуществляются органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, а в случае если осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений не передано органам государственной власти субъекта РФ — территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства (далее — Рослесхоз) по месту нахождения участка земель лесного фонда. Поскольку предполагается уход от модели делегирования полномочий в регулировании и надзоре лесной отрасли органам субъектов РФ, Минприроды подготовлен приказ от 25 декабря 2018 г. № 684, которым утверждены содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов. Данный приказ должен вступить в силу при отмене постановления Правительства от 28 января 2006 г. № 48. В ходатайстве о переводе земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию должны содержаться следующие сведения: − сведения о заявителе ходатайства;

Глава I. Общие положения

− сведения о земельном участке из земель лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить; − сведения о правах на земельный участок, перевод которого предполагается осуществить; − сведения о правообладателе (правообладателях) земельного участка и о согласии правообладателя (правообладателей) земельного участка на перевод земельного участка из земель лесного фонда в другую категорию земель; − категория земель, в состав которой предполагается осуществить перевод земельного участка из состава земель лесного фонда, и обоснование перевода земельного участка в другую категорию земель. К ходатайству прилагаются документы на участок и целый ряд документов, которые нужно получить для согласования. В первую очередь, пакет документов должен включать: 1) копию документа, удостоверяющего личность субъекта-заявителя; 2) акт выбора земельного участка, подготовленный в соответствии с формой, утв. приказом Минприроды от 24 ноября 2004 г. № 702 «Об утверждении формы акта выбора участка лесного фонда»; 3) решение органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК полномочия; 4) акт натурного технического обследования земельного участка, подготовленный в порядке, установленном приказом Минприроды от 24 ноября 2004 г. № 701 «Об утверждении Порядка подготовки и утверждения акта натурного технического обследования участка лесного фонда»; 5) выписку из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости. Кроме этого, требуется целый ряд документов, необходимых для подтверждения отсутствия ограничений для предполагаемого использования земельного участка и отнесения его к другой категории земель: − документы об отсутствии на испрашиваемом к переводу земельном участке полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, и разрешение на застройку земельного участка, находящегося на площадях залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений в случае наличия полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки; − заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами, или документы, подтверждающие соответствие деятельности, связанной с использованием земельного участка для испрашиваемых целей, экологическим требованиям, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, документы, удостоверяющие соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиоло-

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

гическим правилам и нормативам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации, связанной с использованием земельного участка для испрашиваемых целей; − документы о наличии (отсутствии) объектов культурного наследия на земельном участке, содержащие сведения о местоположении такого участка; − документы о согласовании строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания; − документы о наличии (отсутствии) обременений земельного участка, содержащие сведения о местоположении такого участка; − согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка в другую категорию, за исключением случая, если с ним заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка; − согласование деятельности, планируемой на переводимом земельном участке, с соответствующими органами исполнительной власти или правообладателями объектов, расположенных на таком земельном участке, в случаях, предусмотренных федеральными законами; − документация, подтверждающая государственное или муниципальное значение объекта в случае, если для размещения такого объекта осуществляется перевод земельного участка, относящегося к землям лесного фонда, занятым защитными лесами; − документ, подтверждающий организацию особо охраняемых природных территорий в случае, если для организации такой особо охраняемой природной территории осуществляется перевод земельного участка, относящегося к землям лесного фонда, занятым защитными лесами; − схема размещаемого на земельном участке объекта, составленная с учетом документов территориального планирования соответствующих территорий, утвержденных в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности, и согласованная с органами архитектуры и градостроительства. В качестве интересного обстоятельства, заслуживающего особого внимания, следует отметить презюмируемое приведенным регулированием наличие кадастрового учета лесного участка, в отношении которого предполагается перевод в иную категорию. Осуществление такого учета вне постановки на кадастровый учет соответствующего лесного массива (например, лесничества) технически невыполнимо, в связи с чем фактически предполагается кадастровый учет всего лесного объекта.

Глава I. Общие положения

В настоящее время непосредственно лесные участки, лесничества и лесопарки эксплуатируются на основании материалов лесоустройства. Сведения о конкретном лесном участке отражаются в лесоустроительных планшетах, планах лесонасаждений и картах-схемах лесничеств (лесопарков), порядок ведения которых определен Лесоустроительной инструкцией, утв. приказом Минприроды от 29 марта 2018 г. № 122, и только для целей передачи лесного участка в аренду осуществляется его постановка на кадастровый учет. В силу ч. 2 ст. 72 ЛК объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Вышеприведенной инструкцией устанавливаются правила проведения лесоустройства в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, содержащие требования к составу, методам, способам и точности проведения лесоустройства в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, а также на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. При изложенных обстоятельствах неизбежна выработка правового инструментария о конвертации данных лесоустроительных планшетов, планов лесонасаждений и карт-схем лесничеств (лесопарков) в данные кадастрового учета, поскольку обратное возлагает избыточное бремя на собственника лесов — Российскую Федерацию. Также стоит указать, что к иному обязанному лицу может быть применено и публичное принуждение кадастрового учета земель, занятых лесами. Пример: решением районного суда на основании обращения прокурора Октябрьского района признано незаконным бездействие администрации городского поселения Октябрьское Октябрьского района ХМАО — Югры, на которую возложена обязанность поставить на кадастровый учет земельные участки, на которых расположены городские леса, в течение двух лет с момента вступления решения суда в законную силу. Решение было оставлено без изменения апелляционным определением Суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 28 ноября 2017 г. по делу № 33-9139/2017. 2.3. Следующим регулирующим актом является приложение к приказу Минсельхоза от 17 мая 2010 г. № 168, которым утверждено описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов. Как следует из содержания п. 1 комментируемой части, в данном случае полномочие применительно к землям сельскохозяйственного назначения, находящимся в федеральной собственности, инвариантно является реализуемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. 2.4. Кроме того, приказом Минприроды от 10 ноября 2011 г. № 882 утверждено содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов. Ходатайство о переводе земель водного фонда в земли другой категории подается заинтересованным лицом: − в Минприроды — по водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности); − в орган исполнительной власти субъекта РФ — по водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ; − в органы местного самоуправления — по водным объектам, находящимся в собственности муниципальных образований, физических и юридических лиц. В ходатайстве о переводе земель водного фонда в земли другой категории указываются: − сведения о заявителе ходатайства; − сведения о наименовании водного объекта, описание границ участка акватории водного объекта, предполагаемого к переводу из земель водного фонда в другую категорию, и категория земель, в состав которых предполагается осуществить перевод земель водного фонда; − сведения о правообладателе и согласии правообладателя на перевод земель водного фонда в земли другой категории; − обоснование перевода земель водного фонда в другую категорию, включающее цель перевода, и обоснование необходимости использования земель в составе испрашиваемой категории земель, в том числе для размещения объектов государственного или муниципального значения, обоснование отсутствия иных вариантов использования земельных участков из других категорий земель для испрашиваемых целей; − сведения о решении федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о создании особо охраняемой природной территории федерального, регионального или местного значения соответственно (при создании особо охраняемых природных территорий);

Глава I. Общие положения

− сведения об установлении или изменении границ населенных пунктов в соответствии со ст. 84 ЗК (при установлении или изменении границ населенных пунктов); − сведения о заключении государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено законодательством; − кадастровый номер земельного участка, за исключением земель, покрытых поверхностными водами. К ходатайству о переводе земель водного фонда в другую категорию прилагаются: − копия документа, удостоверяющего личность заявителя — физического лица; − документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя, в случае если с ходатайством обращается представитель заявителя; − согласие правообладателя на перевод земель водного фонда в земли другой категории. Аналогично землям лесного фонда, индивидуализируемым средствами кадастрового учета перед их переводом в иную категорию, проблема индивидуализации земель водного фонда также носит характер неполноты правового регулирования. Особенно это имеет значение применительно к землям, покрытыми водами, постановка которых на кадастровый учет в части водного объекта (его акватории) исключается априорно. Значимыми такие проблемы являются в городах Санкт-Петербург, Севастополь, Владивосток. Эти города расположены в бухтах, органично включенных в состав хозяйственной, военно-морской, экологической и иной жизнедеятельности города. Вместе с тем части соответствующего водного объекта, являясь федеральной собственностью, находятся вне компетентностной сферы соответствующего публично-правового образования. В Санкт-Петербурге вопрос регулирования частей акваторий, покрытых водами, но включенных в оборот, решается через инструментарий кадастрового учета искусственных земельных участков, создаваемых согласно ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности». При этом в силу особенностей названного закона искусственный земельный участок (так называемые «намывные территории») уже ставится на кадастровый учет до его фактического создания, в связи с чем имеются существенные расхождения между фактическими данными о границе водного объекта Финского залива Балтийского моря и данными кадастрового учета, уже содержащими намеченные к созданию искусственные земельные участки в качестве объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга*(19).

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

3. В силу ч. 3 комментируемой статьи в ходатайстве о переводе земельных

участков из состава земель одной категории в другую указываются: − кадастровый номер земельного участка; − категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; − обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; − права на земельный участок. 3.1. Кадастровый номер земельного участка — это номер, который не изменяется и не повторяется во времени и на территории РФ. Кадастровый номер присваивается земельному участку органом регистрации прав при внесении сведений о земельном участке в Единый государственный реестр недвижимости. В настоящее время ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» последовательно реализуется принцип единства учета объекта недвижимости и регистрации прав на него. Однако в обороте находятся земельные участки, поставленные на кадастровый учет, но не имеющие зарегистрированных прав, и наоборот, участки, имеющие зарегистрированные в их отношении права, но не поставленные на учет в границах, являющихся единственным легальным способом индивидуализации земельного участка как недвижимой вещи. Кадастровый номер земельного участка используется: − как средство индивидуализации кадастрового учета; − для регистрации прав в отношении объекта недвижимости, которым является земельный участок; − как информационный маркер в сведениях публичного характера, в том числе — публичной кадастровой карты. Сам по себе номер является уникальным и даже в случае снятия участка с учета его номер не может быть присвоен иному объекту недвижимости. Кадастровый номер присваивается земельному участку с учетом его местоположения. Согласно пп. 2-4 Порядка кадастрового деления территории Российской Федерации, утв. приказом Минэкономразвития от 24 ноября 2015 г. № 877, используется следующее деление, отражаемое в структуре номера: − территория РФ поделена на кадастровые округа; − кадастровые округа — на кадастровые районы; − кадастровые районы — на кадастровые кварталы. Каждой из этих единиц деления присваивается уникальный учетный номер, а округам и районам также и наименование. При этом каждая последующая единица деления включает в себя учетный номер предыдущей. Структура кадастрового номера земельного участка включает в себя учетные номера всех единиц деления, так как такой номер состоит из учетного номера кадастрового

Глава I. Общие положения

квартала, в котором расположен участок, двоеточия и порядкового номера записи об объекте недвижимости в ЕГРН в пределах этого квартала (п. 5 Порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, номеров регистрации, реестровых номеров границ, утв. приказом Минэкономразвития от 24 ноября 2015 г. № 877). 3.2. Понятие категории земель приведено в комментарии к ст. 1. 3.3. Пунктом 3 ч. 3 комментируемой статьи в качестве элемента ходатайства о переводе установлено обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую. Правоприменение данной нормы выявило ее смысловую нагрузку, заключенную в том, что только ходатайство должно содержать такое обоснование, а система нормативного регулирования не предполагает необходимости отдельного документального обоснования необходимости перевода. Пример: решением Ростовского областного суда от 28 февраля 2012 г. было удовлетворено заявление о признании недействующим п. 2.4 порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, утв. постановлением администрации Ростовской области от 31 марта 2008 г. № 162. Оно было оставлено без изменения определением Верховного Суда РФ от 30 мая 2012 г. № 41-АПГ12-6. Данный пункт содержал перечень прикладываемых к ходатайству документов, обосновывающих необходимость перевода земельного участка. Суд не согласился с администрацией Ростовской области, полагавшей, что перечисленные в п. 2.4 порядка документы подтверждают обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую, которое в силу комментируемой нормы должно содержать ходатайство о переводе. Суд указал, что требование об обосновании перевода относится к содержанию самого ходатайства, а не к перечню прилагаемых к нему документов. Необходимость приложения к ходатайству о переводе земельных участков каких-либо документов в подтверждение обоснования перевода федеральным законодательством не предусмотрена. 3.4. Пункт 4 ч. 3 рассматриваемой статьи включает в состав ходатайства

указание на права на земельный участок. ЗК делит права на землю на две категории: − собственность на земельный участок, регулирование которой закреплено в гл. III ЗК; − иные права, виды которых закреплены в гл. IV и V ЗК. К ним отнесены:

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

− ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут); − аренда земельных участков; − постоянное бессрочное пользование; − безвозмездное пользование земельными участками. Непосредственно ЗК не содержит нормы, институализирующей пожизненное наследуемое владение земельным участком, и данный титул в настоящее время фигурирует в ст. 265-267 ГК как самостоятельное вещное право на земельный участок. Данный вид права сохранен в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», закрепившей, что право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие ЗК, сохраняется. Одно из перечисленных прав на земельный участок должно быть указано в ходатайстве, и его отсутствие само по себе является основанием к отказу в удовлетворении ходатайства о переводе. Пример: ОАО «Региональные электрические сети» обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту имущества и земельных отношений Новосибирской области о признании незаконным отказа в принятии к рассмотрению и возврата повторного ходатайства о переводе двух земельных участков, расположенных в Новосибирской области, Искитимский район, МО Морозовский сельсовет, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения для строительства подстанции 110 кВ «Морозово» и ВЛ 110 кВ. Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 сентября 2015 г. № Ф04-22680/2015 г. по делу № А45-25264/2014 оставлены без изменения судебные акты об отказе в удовлетворении требований, мотивом к которым выступил вывод о том, что возможность обратиться с ходатайством о переводе земельного участка предоставлена только собственнику или иному правообладателю земельного участка. Судами постановлен вывод о том, что при отсутствии титульного права на землю возможность ходатайствовать об изменении ее категории законом не предоставлена. 4. Часть 4 комментируемой статьи содержит перечень документов, прила-

гаемых к ходатайству о переводе. Справедливости ради, следует указать, что

Глава I. Общие положения

непосредственно комментируемая норма указывает на нижеприведенные документы как на документы, необходимые для принятия решения о переводе, а не как на приложения к ходатайству о переводе. 4.1. Первыми указаны документы, идентифицирующие заявителя (ID). Для физических лиц это документы, удостоверяющие личность, для предпринимателей и юридических лиц — выписка из ЕГРИП и ЕГРЮЛ соответственно. Основным документом, удостоверяющим личность гражданина, согласно п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утв. постановлением Правительства от 8 июля 1997 г. № 828, является паспорт гражданина РФ. Удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации является документом, удостоверяющим личность и правовое положение военнослужащего согласно п. 1 Положения об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации, утв. постановлением Правительства от 12 февраля 2003 г. № 91. 4.2. Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы о конкретном юридическом лице или индивидуальном предпринимателе предоставляются в виде выписки из соответствующего государственного реестра. Чтобы получить выписку из ЕГРЮЛ о конкретном юридическом лице, заинтересованное лицо может подать запрос в любой уполномоченный налоговый орган либо МФЦ при наличии соглашения о взаимодействии независимо от места жительства (пребывания) или места нахождения заинтересованного лица согласно п. 1 распоряжения Правительства от 19 января 2018 г. № 43-р. Аналогично выдается и выписка из ЕГРИП в отношении конкретного индивидуального предпринимателя, за исключением выписки о его месте жительства (п. 22 Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по предоставлению сведений и документов, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, утв. приказом Минфина от 15 января 2015 г. № 5н). Запрос в бумажном виде о получении индивидуальным предпринимателем информации о лицах, которым предоставлялись сведения о его месте жительства, подается в уполномоченный налоговый орган по месту жительства предпринимателя (абзац 2 п. 21, п. 25 указанного выше Регламента). 4.3. Пунктом 3 ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что к ходатайству подлежит приложение выписки из ЕГРН на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить. Пунктом 5 ст. 62 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» определено, что порядок предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН (включая

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

формы запросов о предоставлении сведений, порядок и способы направления запросов о предоставлении сведений, формы предоставления сведений, их состав и порядок заполнения таких запросов), и порядок уведомления заявителей о ходе оказания услуги по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН, устанавливаются органом нормативно-правового регулирования. Порядок предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, утвержден приказом Минэкономразвития от 23 декабря 2015 г. № 968. Пунктом 3 названного Порядка установлено, что сведения, содержащиеся в ЕГРН, предоставляются в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе, в виде копии документа, на основании которого сведения внесены в ЕГРН, выписки из ЕГРН или в ином виде, определяемом Минэкономразвития в соответствии с ч. 6 ст. 62 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Отдельные формы выписок из ЕГРН утверждены приказом Минэкономразвития от 20 июня 2016 г. № 378. Специальной формы выписки для земельного участка данным приказом не утверждено и применительно к ним готовятся ординарные выписки по установленной форме об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости согласно Порядку предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, утв. приказом Минэкономразвития от 23 декабря 2015 г. № 968. 4.4. Пункт 4 ч. 4 комментируемой статьи устанавливает необходимость приложения заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. Очевидно, речь идет только о положительном заключении государственной экологической экспертизы. О понятии государственной экологической экспертизы, случаях, когда ее проведение необходимо, порядке и условиях проведения говорится в комментарии к п. 2 ст. 4 настоящего закона. 4.5. Пункт 5 закрепляет необходимость представить согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка. Согласно определению, данному в ст. 5 ЗК, правообладатели земельного участка — это собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования. Землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения. Арендаторы земельных участков — лица, вла-

Глава I. Общие положения

деющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. Согласие должно быть выражено письменно в форме заявления, адресованного в соответствующий орган исполнительной власти, куда адресуется ходатайство о переводе земельных участков или земель из одной категории в другую. Целесообразно, чтобы фактическим его получателем являлся заявитель ходатайства. Пример: интересным является случай, рассмотренный в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19 ноября 2014 г. по делу № 51-АПГ14-3, в котором управление лесами Алтайского края обратилось в администрацию Алтайского края с ходатайством от 20 марта 2009 г. о переводе участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда. По результатам рассмотрения ходатайства администрация Алтайского края приняла постановление от 15 апреля 2009 г. № 154 «О переводе земельных участков, расположенных в границах Алтайского района Алтайского края, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда». В числе прочих в категорию земель лесного фонда переведены два земельных участка, находящиеся в кадастровом квартале 22:02:260003 (подп. 7 графы 3 приложения к постановлению № 154). Далее ЗАО «Гея» обратилось в суд с оспариванием указанного нормативного акта о переводе в части, указывая, что перевод земельных участков, указанных в подп. 7 графы 3 приложения к постановлению № 154, из состава земель одной категории в другую осуществлен с нарушением порядка — без получения согласия правообладателя земельных участков ЗАО «Гея». Данные земельные участки входят в состав земельного участка, принадлежащего заявителю на праве постоянного (бессрочного) пользования. Оценивая указанный довод, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ указала, что из кадастрового паспорта земельного участка, сообщения филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Алтайскому краю от 20 января 2014 г. № 00201/14-ДК, имеющихся в материалах дела, следует, что указанный участок лесного фонда является ранее учтенным, то есть объектом недвижимости, государственный кадастровый учет которого не осуществлен, но права на который зарегистрированы и не прекращены и которому органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, присвоен условный номер в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в настоящее время утратил силу).

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

Граница земельного участка, в отношении которого ЗАО «Гея» является правообладателем, не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства, а межевое дело по установлению границ земельного участка отсутствует. На этом основании в удовлетворении требований ЗАО, в том числе и с учетом данного обстоятельства, было отказано.

Приведенный пример иллюстрирует необходимость дополнения понятия «правообладатель земельного участка» указанием не на фактическое обладание вещью, установление господства в ее отношении, а на надлежащую индивидуализацию вещи — установление границ земельного участка согласно правилам ведения кадастрового учета. Проблема отсутствия границ, внесенных в ЕГРН, достаточно распространена в отношении как земель лесного фонда, так и земель сельскохозяйственного назначения. Их установление и внесение в ЕГРН требует существенного финансового обеспечения и если применительно к землям лесного фона данный недостаток закрывается политико-правовым авторитетом собственника, то в отношении земель сельскохозяйственного назначения такой возможности не предполагается. Согласно комментируемой норме нет необходимости получения согласия сервитуария на перевод земель из одной категорию в другую. Стоит указать, что современное земельное законодательство установило возможность заключения соглашения непосредственно о гражданско-правовом сервитуте (ранее назывался «частный»), но также имеется возможность заключения соглашения об установлении публичного сервитута для отдельных целей (гл. V.7 ЗК)*(20). Такой сервитуарий также исключен из выражения воли о переводе земель. Правовая природа публичных сервитутов в российском праве не имеет однозначного свойства. До введения в действие гл. V.7 ЗК в данный институт доминирующей в доктрине являлась точка зрения Е.А. Суханова, указывавшего в ряде работ, что публичный сервитут в силу неопределенности субъектного состава его обладателя в действительности ведет к появлению не субъективных вещных прав, а общих ограничений прав их конкретных собственников*(21). Относительно новелл гл. V.7 ЗК им отмечено, что теперь публичный сервитут получил конкретных субъектов и действительно стал субъективным правом, но только не гражданско-правовым, а публичным (административным), подобным использовавшемуся в условиях исключительной собственности государства на землю праву субъекта «землеотвода», также представлявшегося соответствующим органом публичной власти*(22).

Глава I. Общие положения

В настоящее время публичный сервитут и публичный сервитут для отдельных целей являются обременением земельного участка, однако сведения о них, в отличие от ординарного сервитута, только вносятся в ЕГРН, а регистрационное действие в отношении обременения не осуществляется. При этом в системе законодательства России отсутствует унификация термина «публичный сервитут». Так, помимо определения, данного в ст. 23 ЗК, имеет место и определение, приведенное в ст. 31 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», которая предусматривает не только иные основания для установления публичного сервитута, но и иной порядок его установления при отчуждении публичного имущества в порядке приватизации. Пункт 3 названной нормы указывает, что публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества иными лицами*(23). Ключом к пониманию правовой сущности публичного сервитута для отдельных целей является не термин «публичный» (в смысле — в интересах публичного порядка управления или в смысле общества, граждан, населения), а указание на то обстоятельство, что он устанавливается «для отдельных целей». Вынесение во главу угла этих целей и позволяет дифференцировать рассматриваемый сервитут от иных вещных прав и в конечном счете прийти к пониманию, что он является обязательственным отношением, а возникновение вещного права на объект, ради которого произведено обременение земли, поставлено в зависимость от воли правообладателя земельного участка. При таком положении становится очевидным, что фактически публичный сервитут для отдельных целей является субъективным правом, возможность к реализации которого заключена в элементах специальной дееспособности отдельных видов субъектов, а реализуется оно через институты публичного управления: инструменты градостроительного проектирования и административных процедур властных (публичных, обязательных к исполнению) предписаний. Кроме того, следует указать, что публичный сервитут устанавливается в интересах населения, а публичный сервитут в отдельных целях — в интересах отдельных групп субъектов, обладающих свойством специальной дееспособности, поэтому даже наличие соглашения о публичном сервитуте не может служить основанием к формализации вещного права на земельный участок для целей получения волеизъявления о возможности его перевода в другую категорию. 5. Часть 4.1 комментируемой статьи делит перечень документов, закрепленный в ч. 4, на документы, представляемые самостоятельно в орган, раз-

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель...

решающий перевод, и на документы, которые могут быть истребованы непосредственно органом, разрешающим вопрос о переводе земель или земельных участков. К представляемым самостоятельно (очевидно, что фактически — заявителем ходатайства) отнесены копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для заявителей — физических лиц) и подтверждающих согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка. Все иные документы, представляемые к ходатайству, могут быть запрошены исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в органах и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если заинтересованное лицо не представило указанные документы самостоятельно. Комментируемая норма одержит дефект юридической техники, корреспондируя к п. 1 ч. 4 комментируемой статьи, который исключен из состава комментируемого акта с 1 января 2017 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ. Комментируемое законоположение в целом основано на нормах гл. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно п. 2 ч. 1 ст. 7 которого установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Так, например, положительные заключения государственной экологической экспертизы необходимы при переводе земель, занятых акваториями морей в земли иных категорий. В настоящее время государственную экологическую экспертизу объектов федерального уровня организует и проводит Росприроднадзор, поэтому с общедоступной информацией о результатах проведения государственной экологической экспертизы, в том числе указанных в комментируемом подпункте, можно ознакомиться на официальном сайте Росприроднадзора*(24).

Глава I. Общие положения

Вместе с тем централизованный реестр заключений (положительных) государственной экологической экспертизы отсутствует, так как государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами власти субъектов РФ*(25). В таком случае заявителю, вопреки комментируемому законоположению, в целях экономии времени целесообразно самостоятельно приобщить к ходатайству документы о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. 6. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков в составе земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в двух случаях: − для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей; − в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. 6.1. Решение о создании особо охраняемой природной территории принимается публичным собственником, и в границы создаваемой территории зачастую попадают земельные участки физических и юридических лиц. Такое решение преследует цель минимизации влияния хозяйственной деятельности на редкие и уникальные экологические системы. В результате установления правового режима специальной охраны для имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение природных комплексов и объектов за счет действия природных закономерностей происходит увеличение экологической емкости всей территории. Поэтому рациональное природопользование собственниками природных ресурсов достигается в случаях, когда правомочие пользования приводит к возрастанию биологической продуктивности экологических систем*(26). В соответствии с ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории — участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Для принятия решения о создании особо охраняемой природной территории ст. 2 указанного федерального закона требует учитывать: − значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель...

ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания; − наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность; − наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность; − наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность. Пунктом 2 ст. 94 ЗК закреплен перечень земель, относящихся к категории земель особо охраняемых территорий. Такие земли делятся на следующие виды: − земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов; − земли природоохранного назначения; − земли рекреационного назначения; − земли историко-культурного назначения; − иные особо ценные земли в соответствии с ЗК, федеральными законами. В зависимости от вида земли принятие решения о создании особо охраняемой природной территории отнесено к компетенции публичного собственника в лице: − Правительства; − органа исполнительной власти субъекта РФ; − органа местного самоуправления. 6.2. Установление черты населенного пункта осуществляется генеральным планом поселения либо схемой территориального планирования муниципального района. Согласно п. 3 ст. 84 ЗК изменение черты поселений не влечет за собой прекращение права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов. Однако изменение категории земель таким способом при последующей итерации кадастровой оценки повлечет изменение кадастровой стоимости земельных участков, что, бесспорно, сказывается на налоговой нагрузке собственников или на размере арендной платы арендаторов. В связи с этим комментируемая норма представляется нуждающейся в корректировке в целях нахождения баланса публичного интереса по определению правового режима земельного участка в части элемента установления его категории и частного интереса — размера бремени содержания земельного участка, поставленного в зависимость от элемента правового режима — категории земель, изменение которой в данной части возможно без выражения воли правообладателя земельного участка.

Глава I. Общие положения

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую 1. Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. 2. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если: 1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; 2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. 3. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным частью 2 настоящей статьи, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения. 4. По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также — акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также — акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки: 1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации; 2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства — исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. 5. Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения: 1) основания изменения категории земель; 2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера; 3) категория земель, перевод из которой осуществляется; 4) категория земель, перевод в которую осуществляется.

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель...

6. Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок. 7. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта. 8. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд. 1. Часть 1 комментируемой статьи указывает на адресатов, которым подается ходатайство о переводе: − исполнительный орган государственной власти; − орган местного самоуправления. По общему правилу адресатом выступает тот уровень публично-правовой организации, к компетенции которого ст. 8 ЗК отнесен вопрос о переводе. Данная статья использует два критерия для разделения компетенции: − право собственности; − категория, из которой осуществляется перевод. При этом перевод земель федеральной собственности, вне зависимости от категории, осуществляется Правительством. Перевод земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Земли муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, переводятся органами местного самоуправления. Земли частной собственности из категории сельскохозяйственного назначения переводятся органами исполнительной власти субъектов РФ, а всех иных категорий — органами местного самоуправления. Однако непосредственного разграничения по критериям собственности и отнесению земель к определенной категории при решении практических вопросов о переводе порой бывает недостаточно. Пример: решением Иркутского областного суда от 10 апреля 2018 г. № 3а39-2018 удовлетворены требования заместителя прокурора Иркутской области об оспаривании постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 г. № 370-пп «О переводе земельного участка». Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. № 66-АПГ18-31 указанное решение оставлено без изменения.

Глава I. Общие положения

По делу установлено, что названный акт о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий издан органом субъекта РФ без создания соответствующей особо охраняемой территории. В мотивировочной части решения суда указано, что из системного толкования положений ст. 94 и 98 ЗК следует, что для перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов предполагается установление их особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного ценного значения, они должны быть изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота. Поскольку до перевода данного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов органами государственной власти субъекта РФ — Иркутской области — не создавалась рекреационная зона регионального значения, суд пришел к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 5 декабря 2011 г. № 370-пп.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает два основания для отказа

в рассмотрении ходатайства о переводе: − с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; − к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным комментируемой статьей, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение 30 дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения. 2.1. При рассмотрении вопроса о том, какие лица являются надлежащими, а какие — ненадлежащими, следует исходить из обстоятельства наличия правообладания земельным участком либо землями, в отношении которых обсуждается вопрос о переводе в другую категорию. Вместе с тем сам по себе факт отсутствия правообладания не выступает непреодолимой преградой при разрешении спора о рассмотрении ходатайства. Пример 1: в постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2011 г. по делу № А74-1671/2011 сделан вывод, что НО «МЖФ г. Абакана» при обращении с ходатайством о переводе спорного земельного участка в

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель...

категорию земель промышленности и иного специального назначения для разработки и добычи песчано-гравийной смеси являлось заинтересованным лицом. Далее суд приводит довод о том, что в п. 1 ст. 2 и других статьях комментируемого закона понятие заинтересованного лица, обладающего правом на обращение с соответствующим ходатайством, не раскрывается. В этой связи суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы и полагает, что перечень таких лиц не является закрытым; определяющим в данном случае является наличие у лица, обращающегося с ходатайством, законного интереса на перевод земель или земельных участков из одной категории в другую. Пример 2: однако, в деле № А12-15249/08, рассмотренном Двенадцатым арбитражным апелляционным судом 16 февраля 2009 г. и оставленном без изменения постановлением ФАС Поволжского округа от 28 апреля 2009 г., суды на основании анализа норм комментируемого закона пришли к выводу, что возможность обратиться с заявлением о переводе имеют только собственник или иные правообладатели этого земельного участка. Комментируемая норма одним из двух случаев возможности отказа в таком ходатайстве предусматривает обращение с ходатайством ненадлежащего лица, где под ненадлежащим лицом следует понимать лицо, которое не является правообладателем в отношении земельного участка, с ходатайством о переводе в другую категорию которого оно обращается.

2.2. Вторым основанием к отказу в рассмотрении ходатайства о переводе комментируемая часть указывает случаи, когда к ходатайству приложены документы, состав, форма и содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. Согласно п. 1 ст. 2 ЗК земельное законодательство в соответствии с Конституцией находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Таким образом, перечень и состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель в другую категорию, определенный согласно ч. 4 ст. 2 комментируемого закона, не будет исчерпывающим при формально-правовом рассмотрении обоснования перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий, поскольку перечень исключительных случаев перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию перечислен в ч. 1 ст. 7 комментируемого закона и каждый из них подлежит самостоятельному документальному обоснованию (подробнее см. комментарий к ст. 7).

Глава I. Общие положения

3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что ходатайство, не под-

лежащее рассмотрению по основаниям, установленным в ч. 2, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение 30 дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения. Как приведено в комментарии к ч. 2, таких оснований два — и в данном случае речь идет об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства, а не об отказе в переводе по существу, что осуществляется не ординарным ответом, а актом об отказе в переводе земель или земельных участков. Тридцатидневный срок исчисляется по общим гражданским правилам исчисления сроков, определяемых днями. В таком случае его течение заканчивается в последний день. Если этот день выпадает на нерабочий день, то окончание переносится на ближайший следующий за ним рабочий день. Нерабочими считаются выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 111, 112 ТК). Само по себе нарушение срока рассмотрения ходатайства на предмет его соответствия требованиям законодательства не обязательно влечет негативные последствия. Пример: в ходе рассмотрения дела в суде было установлено, что уполномоченный департамент письмом от 9 октября 2014 г. сообщил об оставлении ходатайства от 12 августа 2014 г. без рассмотрения и возвратил его со ссылкой на комментируемую норму, поскольку в нарушение ст. 2 настоящего федерального закона в ходатайстве не указаны права на земельный участок. Оценивая в числе прочих и это обстоятельство, суд учел, что заявитель не является правообладателем, следовательно, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу, что общество является ненадлежащим лицом, не обладающим правами на земельный участок, в связи с чем действия департамента по рассмотрению ходатайства заявителя о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию совершены в соответствии с действующим законодательством и в пределах предоставленных им полномочий (см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 сентября 2015 г. № Ф04-22680/2015 по делу № А4525264/2014). 4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает два возможных варианта

рассмотрения ходатайства по существу: − принятие акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель...

− принятие акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Кроме того, нормой определены общие сроки для постановки указанных актов: − 3 месяца для вынесения Правительством; − 2 месяца — иными органами публичного управления. При этом срок принятия акта Правительством может меняться федеральными законами, в то время как на региональном уровне изменение сроков ничем не предусмотрено. Пример: определением Верховного Суда РФ от 26 января 2011 г. № 41-Г1066 оставлено без изменения решение Ростовского областного суда от 12 ноября 2010 г., которым в числе прочего удовлетворено требование прокурора о признании недействительным п. 3.6 Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, утв. постановлением Администрации Ростовской области от 31 марта 2008 г. № 162 «Об уполномоченном органе и утверждении порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». В данном пункте предусмотрено, что в течение 2 месяцев со дня поступления ходатайства Минимущество области лишь разрабатывает и вносит на согласование проект постановления Администрации Ростовской области о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Данная региональная норма оценена судом как противоречащая комментируемому законоположению.

В свою очередь, акт о переводе земель или земельных участков — документ бессрочный, не порождающий никаких ограничений во времени. Еще раз подчеркнем, что из содержания ч. 3 и 4 следует, что закон допускает отказ в рассмотрении ходатайства заинтересованного лица в переводе земельного участка и отказ в соответствующем переводе в качестве самостоятельных оснований. 5. Часть 5 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень сведений, должных содержаться в акте о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую. Сразу отметим, что аналогичной нормы, определяющей содержание акта об отказе в переводе, комментируемый закон не содержит, а ст. 4 указывает основания для отказа, но не состав сведений в акте об отказе.

Глава I. Общие положения

5.1. Первыми в акте о переводе должны быть сведения, определяющие ос-

нования изменения категории земель. Для различных категорий земель существуют различные основания перевода их в другую категорию, установленные комментируемым законом в ст. 7-13. Сейчас же отметим, что утвержденный документ территориального планирования является достаточным основанием к изменению категории земель на земли населенных пунктов (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 26 августа 2019 г. № Ф05-13268/2019 по делу № А41-84445/2018). 5.2. Второй группой сведений, подлежащей указанию в акте, являются границы и описание местоположения земель, а для земельных участков также их площадь и кадастровые номера. Таким образом, земли описываются местоположением и границами. Определение таких границ не следует путать с границами кадастрового учета. Границы земель устанавливаются в районах и их целевое назначение не предполагает высокой точности определения местоположения границ при условии совмещения таких границ с естественными и (или) искусственными рубежами (реками, ручьями, каналами, лесополосами, дорогами, дорожными сооружениями, заборами, изгородями, фасадами зданий и другими природными и созданными трудом человека объектами). При определении положения межевых знаков допускается применять персональные GPS-навигаторы и (или) способ описания местоположения границ путем ссылок на вышеуказанные объекты. К таким границам относятся границы земельных участков, предоставленных под оленьи пастбища, охотничьи угодья, сенокосы, пастбища, а также для иных целей. Для земельных участков необходимо указание на местоположение, описание границ, указание на площадь и приведение кадастрового номера. То есть требуется полноценная индивидуализация земельного участка в качестве вещи, участвующей в гражданском обороте. Описание местоположения границ земельного участка производится в графической части межевого плана земельного участка. Согласно п. 6 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» именно в графической части межевого плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке, а также указываются местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к образуемым или измененным земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута.

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель...

Уточнение местоположения границ земельного участка, по мнению Росреестра, изложенному в письме от 18 августа 2017 г. № 19-02759/17, допускается в тех случаях, когда в ЕГРН: − отсутствуют сведения о координатах характерных точек границ; − координаты характерных точек границ определены с точностью ниже нормативной точности для земель определенного целевого назначения; − сведения о координатах какой-либо характерной точки границ не позволяют однозначно определить ее положение на местности; − присутствует ошибка, в том числе реестровая, о местоположении границ и осуществляются мероприятия по ее исправлению. Подробно процедура уточнения границ описана в приложении к письму Минэкономразвития от 6 ноября 2018 г. № 32226-ВА/Д23и «О подготовке межевых планов земельных участков и осуществлении государственного кадастрового учета в связи с уточнением местоположения границ, в том числе в случаях выявления несоответствия сведений ЕГРН о местоположении границ смежных земельных участков их фактическому положению на местности». В правовом аспекте местоположение границ земельного участка — согласуемое с граничащим владельцем обстоятельство, фиксируемое в акте согласования границ, определение же границ земель осуществляется собственником. 5.3. Кроме того, в акте о переводе указываются категория земель, перевод из которой осуществляется, и категория земель, перевод в которую осуществляется. Пример: в определениях Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, от 9 июня 2010 г. № 18-Г10-14 указано, что перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 ЗК является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

Таким образом, позиция о придании иной характеристики акту о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую, нежели нормативного правового акта, не основана на законе. 6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает, что акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок. Очевид-

Глава I. Общие положения

ный смысл нормы направлен на закрепление определенности в гражданском обороте, поскольку земельный участок выступает объектом недвижимости сам по себе и является пространственным базисом для создания иных объектов недвижимости: зданий, строений и других объектов. Однако в данной норме правоприменительной практикой выявлен и иной смысл — запрет публичному органу отменять акт о переводе без разрешения по существу ходатайства о переводе земель из одной категории в другую. Пример 1: в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 8 июля 2015 г. № 81-АПГ15-9 установлено, что распоряжением Коллегии администрации Кемеровской области от 11 декабря 2009 г. № 1129-р «О включении земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенного п. деревни Журавлево Елыкаевской сельской территории Кемеровского муниципального района Кемеровской области» земельные участки из состава земель лесного фонда общей площадью 973 503,05 кв. м, находящиеся в Кемеровской области, Кемеровский муниципальный район, Журавлевская ГЛД, включены в границы населенного пункта (деревня Журавлево), переведены в категорию земель населенных пунктов с установлением вида разрешенного использования — жилищное строительство. Распоряжением Коллегии администрации Кемеровской области от 11 декабря 2014 г. № 136-р указанный выше нормативный правовой акт был отменен. Оставляя без изменения решение суда первой инстанции об удовлетворении заявления ООО «БОР» о признании недействующим распоряжения № 136-р, Верховный Суд РФ указал, что, действительно, ни Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни иное законодательство не содержат положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений в него, а также отмене этого акта.

Однако, принимая во внимание предмет правового регулирования оспариваемого акта, последствия его реализации, положения комментируемой нормы, согласно которым акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок, то есть носит постоянный характер, а также отсутствие в распоряжении № 136-р оценки заявлению о переводе земельных участков в границы населенных пунктов для жилищного строительства, вывод суда первой инстанции об обоснованности заявленных требований является правомерным.

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель...

Пример 2: аналогичный вывод сформулирован и в определении Верховного Суда РФ от 17 апреля 2013 г. № 35-АПГ13-3, которым оставлено без изменения решение Тверского областного суда от 14 января 2013 г., удовлетворившего заявление о признании противоречащим закону и недействующим распоряжения правительства Тверской области от 25 сентября 2012 г. № 627-рп «Об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую». 7. Частью 7 комментируемой статьи предусмотрено направление акта о пе-

реводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акта об отказе в переводе земель или земельных участков заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня принятия такого акта. Поскольку, как отмечено выше, акт о переводе (об отказе в переводе) является нормативным правовым актом, то его природа предполагает необходимость его опубликования. В указанной связи закрепленный в комментируемой норме срок не включает в себя непосредственной обязанности публичного органа информировать заинтересованное лицо о принятом решении, поскольку такое информирование носит публичный характер и осуществляется через процедуру опубликования нормативного правового акта. Пример: интересным в указанной связи является апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 1 февраля 2018 г. № АПЛ17516, которым оставлено без изменения решение Верховного Суда РФ от 2 ноября 2017 г., которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим распоряжения Правительства от 25 июня 2016 г. № 1312-р «Об отказе в переводе земель лесного фонда в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов». Заявителем по делу пропущен срок обжалования, в обоснование уважительности причин которого и приведено обстоятельство ненаправления в его адрес оспариваемого акта в установленный комментируемой нормой срок. Оценивая данный довод, суды указали, что ссылка на причину ненаправления заявителю распоряжения в нарушение комментируемой нормы не может свидетельствовать об уважительности этой причины, поскольку у административного истца имелась реальная возможность ознакомиться с текстом оспариваемого акта, опубликованного для всеобщего сведения в установленном порядке.

Глава I. Общие положения

8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что акт о переводе земель

или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд. Порядок судопроизводства, в рамках которого подлежит реализации процедура обжалования, — административное судопроизводство. В зависимости от состава лиц, участвующих в деле, спор подлежит разрешению по правилам либо КАС, либо АПК. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что оспаривание нормативного правового акта производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащего применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами, как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений. Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Статья 4. Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. 1. Комментируемая статья определяет основания к отказу в переводе зе-

мель или земельных участков из одной категории в другую. В п. 1 комментируемой статьи выделены две группы таких оснований, корреспондирующие положениям федерального законодательства: − наличие ограничений на перевод в иную категорию; − наличие запрета на перевод. Нормы являются бланкетными, позволяющими осуществлять регулирование отношений по переводу земель в зависимости от общественной значимости и степени правовой защиты, применяемой к конкретной категории земель в определенный временной промежуток. Ограничения на перевод земель или земельных участков из отдельной категории земель установлены самим комментируемым законом в ст. 7, 9-12. В ст. 7 комментируемого закона установлены ограничения на перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. Запрет на перевод этих земель по смыслу положения п. 4 ст. 79 ЗК устанавливается законодательством субъектов РФ посредством включения в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. В регионах реализация данного полномочия находит отражение в законах и подзаконных нормативных актах, причем постановлениями исполнительного органа субъекта РФ регулирование осуществляется наиболее часто. Приведем в качестве примера несколько законов субъектов РФ, принятых по данному вопросу, и несколько подзаконных актов, принятых разными органами исполнительной власти: − Закон Пермского края от 11 февраля 2008 г. № 195-ПК «О перечне земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в Пермском крае»; − Закон Владимирской области от 5 марта 2005 г. № 23-ОЗ «О перечне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Владимирской области, использование которых для других целей не допускается»; − Закон Воронежской области от 29 декабря 2010 г. № 153-ОЗ «Об особо ценных землях в Воронежской области»; − постановление Правительства Ленинградской области от 17 августа 2011 г. № 257, утвердившее перечень особо ценных продуктивных сельскохозяй-

Глава I. Общие положения

ственных угодий, расположенных на территории Ленинградской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается, — наиболее часто такие перечни утверждаются именно региональным правительством; − указ Губернатора Курганской области от 8 мая 2018 г. № 87, утвердивший перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Курганской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством; − распоряжение заместителя Губернатора Белгородской области от 25 февраля 2019 г. № 1, утвердившее перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий; − распоряжение главы администрации Краснодарского края от 27 февраля 2006 г. № 153-р, утвердившее перечень земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города-курорта Анапа, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством. В ст. 9 комментируемого закона закреплены ограничения при переводе земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. В ст. 10 комментируемого закона определены ограничения по переводу земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов. Статьи 11 и 12 комментируемого закона закрепляют ограничения по переводу земель лесного и водного фондов соответственно. Пример: в определении Верховного Суда РФ № 3-АПГ13-3, включенного в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2013 г., утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г., сделан вывод о том, что исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обязан отказать в принятии решения о включении в границы населенного пункта земельного участка, относящегося к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов». Суд первой инстанции при рассмотрении данного гражданского дела правомерно применил ч. 19 ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»,

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

предусматривающую исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся безусловными основаниями для отказа в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта, сделав правильный вывод о том, что Правительство Московской области должно было отказать в удовлетворении заявления Общества о включении принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в границы населенного пункта К.

Федеральный законодатель, регламентировав в названной статье порядок включения земельного участка в границы населенного пункта, установил обязанность исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отказать в принятии решения о включении земельного участка в границы населенного пункта, если федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка (п. 1 ч. 19 ст. 4.1 Федерального закона № 191). Такие ограничения в отношении земель, относящихся к категории особо охраняемых территорий и объектов, предусмотрены разделом XVII ЗК, устанавливающим особый правовой статус названной категории земель, к которым относятся земли особо охраняемых природных территорий, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также особо ценные земли (п. 2 ст. 94 ЗК). Так, в п. 5 ст. 98 ЗК содержится прямой запрет осуществления на землях рекреационного назначения деятельности, не соответствующей их целевому назначению. Кроме того, рассматриваемые ограничения также предусмотрены иными федеральными законами. Так, из абзаца 2 п. 2 ст. 99 ЗК следует, что изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. Пример: ООО «Гоуст» обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Комитету по управлению муниципальным имуществом города Иркутска о признании незаконным решения № 505-70-466/5 от 7 февраля 2005 г. «О порядке предоставления земельного участка в собственность» и об обязании КУМИ г. Иркутска предоставить в собственность Обществу земельный участок площадью 3 457 кв. м, расположенный по адресу: г. Иркутск, ул. Рабочего Штаба, 7/20.

Глава I. Общие положения

Оставляя без изменения решения первых двух инстанций, кассационный суд в постановлении от 26 октября 2006 г. № А19-8255/05-27-Ф02-5357/06-С2 по делу № А19-8255/05-27 указал, что часть испрашиваемого заявителем земельного участка находится на территории памятника истории и культуры федерального значения — комплекса «Знаменский монастырь». Согласование изменения целевого назначения земель историко-культурного назначения и согласование землеустроительной документации с государственным органом охраны объектов культурного наследия не произведено, в связи с чем отказ правомерен.

Частью 4 ст. 9 ГрК установлен запрет перевода земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования соответствующего публично-правового уровня (включая межрегиональный), а также запрет перевода земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением указанных объектов при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района). В пп. 18-20 ст. 1 ГрК даны определения объектам федерального, регионального и местного значения. Объекты федерального значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента, решениями Правительства, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в указанных в ч. 1 ст. 10 ГрК областях, определяются Правительством, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства. Виды объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определяются Президентом. Объекты регионального значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта РФ, органов государственной власти субъекта РФ Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

субъекта РФ, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ. Виды объектов регионального значения в указанных в ч. 3 ст. 14 ГрК областях подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта РФ, определяются законом субъекта РФ. Объекты местного значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта РФ, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в п. 1 ч. 3 ст. 19 и п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта РФ. Статья 8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установила запрет до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения на изменение категории и целевого назначения такого земельного участка при переходе права на земельный участок от одного собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка к другому. ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» названного запрета не содержит, в отличие от, например, аналогичного запрета в вышеприведенной ст. 8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ на продажу земель в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, носящего предельно ультимативный характер*(27). Подпунктом 2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» в центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, за исключением перевода таких земель лесного фонда в земли особо охраняемых территорий и объектов при создании особо охраняемых природных территорий. 2. В п. 2 комментируемой статьи установлен запрет на перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в слу-

Глава I. Общие положения

чае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. Само по себе принятие решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую также согласно подп. 4 п. 4 ст. 2 комментируемого закона предполагает наличие заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. Понятие экологической экспертизы не имеет свойства определенности, поскольку дано с разночтениями в двух федеральных законах, закрепляющих свой примат в регулировании соответствующих правоотношений. Статья 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» дает определение понятию экологической экспертизы как установлению соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Статья 33 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Цель проведения экологической экспертизы согласно отраслевому закону об экологической экспертизе — предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Цель этой же процедуры в законе об охране окружающей среды другая — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Объекты экологической экспертизы дифференцируются ФЗ «Об экологической экспертизе» на: − объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня (ст. 11); − объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня (ст. 12). Названные статьи не указывают в качестве самостоятельного объекта экспертизы материалы по обоснованию перевода земель или земельных участков из одной категории земель в другую*(28). Пункт 5 ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает правило о том, что заключение государственной экологической экспертизы может быть

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

двух видов: положительное и отрицательное. Исключение составляет заключение о проекте нормативного правового акта Российской Федерации. Соответственно, в формально-правовом смысле нормативный правовой акт, переводящий земли или земельный участок из одной категории в другую, не может в качестве своего обоснования содержать положительное заключение государственной экологической экспертизы — в силу прямого указания на отсутствие такой возможности в отраслевом законе об экспертизе. При этом понятие нормативного правового акта Российской Федерации в данном случае включает и федеральные акты, и акты субъектов РФ, то есть понимается в широком смысле. По смыслу ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» это могут быть: − проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ; − проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; − проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ; − проекты целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов. Согласно абзацу 4 п. 5 ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы, который включает в себя ненаступление любых хозяйственных последствий, находящихся с проектом — объектом экспертизы в причинной связи. Пример: такой вывод содержится, например, в постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2008 г. № 07АП-155/08 по делу № А67-1826/07, оставленном без изменения постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 8 мая 2008 г. № Ф04-2638/2008 (4205-А67-16). Суд указал, что истец, требующий возмещения убытков вследствие утверждения отрицательного заключения государственной экологической экспертизы и понесший расходы на проведение дополнительных экологических экспертиз с

Глава I. Общие положения

целью получения положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта строительства АЗС, не основал свои требования на законе.

В федеральных законах могут содержаться требования о проведении экологической экспертизы для разрешения вопроса о переводе земель. Непосредственно в комментируемом законе такая экспертиза требуется в двух случаях: − при переводе земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию (см. комментарий к ст. 10); − при переводе земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов (см. комментарий к ст. 12). Так, согласно п. 4 ст. 10 ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности_» проектная документация искусственного земельного участка подлежит государственной экспертизе, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, и государственной экологической экспертизе, проводимой в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе». Стоит указать на п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства», в котором судам дано разъяснение, что решение о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, может быть принято только после проведения государственной экологической экспертизы. Разъяснение основано на нормах ныне утратившего силу постановления Правительства от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда». 3. Согласно п. 3 комментируемой статьи перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Документы территориального планирования утверждаются на федеральном, региональном и местном уровнях в форме схем территориального плани-

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

рования Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района, а также генеральных планов городского округа, городского и сельского поселений. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГрК территориальное планирование понимается как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Статья 9 ГрК устанавливает, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Согласно ст. 10 ГрК в схеме территориального планирования Российской Федерации указываются следующие сведения: − о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения; − их основные характеристики, их местоположение, включая картографическое отображение; − характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. Само по себе утверждение схемы территориального планирования не изменяет правовой режим земельных участков (понимаемый как совокупность прав и обязанностей лиц, использующих земельный участок на законных основаниях), на которых планируется размещение объектов федерального, регионального или местного значения. Однако утверждение соответствующей схемы (генерального плана) создает для органов государственной власти юридическую возможность принятия решений о резервировании, переводе земельных участков и т.д., что для правообладателя означает возникновение рисков изменения правового режима земельного участка*(29). Как следует из ст. 19 ГрК, в схеме территориального планирования муниципального района указываются сведения: − о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района; − их основные характеристики, их местоположение с отображением их на картах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района. В связи с этим в рамках схем территориального планирования муниципальных районов должно определяться исключительно местоположение объ-

Глава I. Общие положения

ектов местного значения без создания каких-либо зон, выходящих за пределы территории, непосредственно необходимой для создания и эксплуатации конкретного объекта местного значения. Генеральный план городского округа, городского и сельского поселений занимает особое место в системе документов территориального планирования. Содержательная составляющая генерального плана включает в себя следующие элементы: − границы населенных пунктов; − сведения о видах, назначении, наименованиях, местоположении и характеристиках планируемых для размещения линейных объектов местного значения поселения, городского округа; − параметры функциональных зон для размещения иных объектов местного значения; − параметры иных функциональных зон. Применительно к функциональным зонам указываются также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов*(30). Особое юридическое значение придано генеральным планам в части установления границ населенных пунктов. Пример: в апелляционном определении ВС РФ от 24 января 2018 г. № 81АПГ17-19 установлено, что Коллегией Администрации Кемеровской области принято распоряжение от 26 декабря 2013 г. № 1016-р «О переводе земельных участков из одной категории в другую», в соответствии с которым два земельных участка по адресу: Кемеровская обл., Прокопьевский р-н, в границах СХПК «Маяковский», переведены из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Судом указано, что при разрешении дела достоверно установлено несоответствие целевого назначения спорных земельных участков Генеральному плану Яснополянского сельского поселения Прокопьевского муниципального района Кемеровской области, утв. решением Совета народных депутатов Яснополянского сельского поселения от 19 ноября 2012 г. № 161. Согласно фрагменту Схемы функциональных зон Генерального плана Яснополянского сельского поселения Прокопьевского муниципального района указанные земельные участки относятся к территориям сельскохозяйственных угодий. Такое обстоятельство, указал суд, действительно исключает перевод данных

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

земельных участков в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны и земель иного специального назначения.

Именно генеральный план является решением об изменении правового режима земельных участков в части установления их принадлежности к землям населенных пунктов или иным категориям земель. Согласно подп. 7 п. 7 ст. 23 ГрК в генеральный план включается перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования*(31). Согласно ГрК к документации по планировке территории относится: − проект планировки территории; − проект межевания территории. Проект планировки утверждается в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, например, кварталов или микрорайонов. Содержание проекта планировки территории описывается в ст. 42 ГрК. Он включает в себя основную часть, которая подлежит утверждению, и материалы по его обоснованию. При подготовке проекта планировки учитываются положения документов территориального планирования всех уровней, а также правила землепользования и застройки. Проекты межевания обычно разрабатываются одновременно с проектами планировки территории. Основная цель этого документа состоит в определении местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков. Дополнительно ЗК предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, должны быть образованы в соответствии с проектом межевания, если он утвержден. До утверждения проекта межевания допускается образование земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом исключительно в соответствии с проектом межевания должны формироваться земельные участки: − из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории; − из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;

Глава I. Общие положения

− в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии; − в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами; − для строительства реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения*(32). Пример: из определения ВС РФ от 16 августа 2017 г. № 18-КГ17-97 следует, что при рассмотрении и разрешении административного дела нижестоящие суды не учли, что исходя из заключения департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар, согласно генеральному плану муниципального образования г. Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № 25 п. 15, земельный участок, ставший предметом спора, расположен в зоне промышленно-производственных предприятий, частично не зонирован, а согласно правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 30 января 2017 г. № 19, этот же земельный участок расположен в зоне сельскохозяйственных угодий (СХ.2); разработанная и утвержденная проектно-планировочная документация на этот земельный участок отсутствует. Таким образом, решение суда о признании незаконным решения администрации Краснодарского края об отказе в переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую принято при наличии противоречия между генеральным планом муниципального образования г. Краснодар и правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар, а также в самом генеральном плане муниципального образования г. Краснодар относительно расположения земельного участка. При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ пришла к выводу о том, что при наличии таких противоречий перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую будет свидетельствовать о нарушении земельного законодательства.

Виды землеустроительной документации перечислены в ст. 19 ФЗ «О землеустройстве»: − генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; − карты (планы) объектов землеустройства;

Статья 4. Основания отказа в переводе земель...

− проекты внутрихозяйственного землеустройства; − проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; − материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; − тематические карты и атласы состояния и использования земель. Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации. Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства. Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством согласно ст. 15 ФЗ «О землеустройстве». В настоящее время действует приказ Минэкономразвития от 3 июня 2011 г. № 267, которым утвержден Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства. Технические требования к плану участка утверждены Роскомземом от 11 июня 1993 г. В письме Роскомзема от 9 ноября 1994 г. № 2-12/1749 «Пояснения к Техническим требованиям к плану участка» разъяснено, что Технические требования к плану земельного участка следует применять только при купле-продаже гражданами Российской Федерации земельных участков или их частей*(33) для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства другим гражданам РФ. При наследовании и совершении сделок по дарению для изготовления плана границ земельного участка могут быть использованы и другие материалы, имеющиеся в бюро технической инвентаризации и органах местного самоуправления. В этом случае на плане земельного участка в обязательном порядке должны быть показаны линии по его границам. Планы земельных участков изготавливаются в основном путем картосоставления (см. письмо Роскомзема от 16 января 1995 г. № 2-12/77 «О структуре кадастровых карт и планов земель»). Карта (план) объекта землеустройства используется при нанесении его границ на соответствующую дежурную кадастровую карту (план), которая в свою очередь участвует в современном нормативном регулировании рассматриваемых отношений согласно положению подп. 2 п. 1 ст. 12 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», дифференцирующего статус дежурной карты, отличный от статуса публичной кадастровой карты.

Глава I. Общие положения

Пример: в апелляционном определении от 28 сентября 2016 г. № 65-АПГ164 Верховным Судом РФ установлено, что распоряжением правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. № 205-рп земельные участки переведены из категории земель «Земли сельскохозяйственного назначения» в категорию земель «Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения». Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд Еврейской автономной области с административным исковым заявлением о признании распоряжения противоречащим федеральному законодательству и недействующим. При рассмотрении дела обращено внимание на то обстоятельство, что приложенные в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 7 комментируемого закона к ходатайству Е. о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую проекты рекультивации земель в силу ст. 19, 23 ФЗ «О землеустройстве» относятся к видам землеустроительной документации. Однако Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. приказами Минприроды и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. № 525/67 (п. 3 приложения № 1), требующие согласования с местными органами проекта рекультивации Минприроды и Роскомземом (что не сделано Е. при обращении с ходатайством о переводе земель из одной категории), признаны утратившими силу. Положения данного акта подлежат применению в данном случае, поскольку, как следует из материалов дела, запрошенный перевод земель Е. необходим исключительно для осуществления работ по добыче полезных ископаемых (песка), связан с нарушением почвенного плодородного слоя, образованием песчаного карьера и осуществлением выемки песка в крупных размерах. При таких обстоятельствах Судебная коллегия сочла решение нижестоящих инстанций правильным по существу и не подлежащим отмене.

Статья 5. Внесение сведений в ЕГРН...

Статья 5. Внесение сведений в ЕГРН в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую 1. Внесение сведений в Единый государственный реестр недвижимости в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и уведомление правообладателей этих земельных участков о внесении таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». 2. Утратил силу с 1 января 2017 года. — Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 361-ФЗ. 2.1. Внесение сведений в Единый государственный реестр недвижимости о принадлежности земельного участка, предоставленного в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», к определенной категории земель или об изменении принадлежности земельного участка к определенной категории земель осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом. При этом принятие решения об отнесении земельного участка к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории земель в другую не требуется. 3. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков. 4. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется. 1. Часть 1 комментируемой статьи является нормой, корреспондирующей

к ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», согласно положениям которого осуществляется внесение сведений в ЕГРН в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и

Глава I. Общие положения

уведомление правообладателей этих земельных участков о внесении таких сведений. Согласно п. 11 ч. 1 ст. 32 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об отнесении к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории земель в другую. Частью 16 указанной статьи определено, что перечень документов и состав содержащихся в них сведений, направляемых или предоставляемых в орган регистрации прав в соответствии с ч. 1, 3-13, 15 ст. 32 указанного закона, порядок их направления или предоставления, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, и требования к формату таких документов в электронной форме установлены Правительством. В соответствии с указанным постановлением Правительства от 31 декабря 2015 г. № 1532 утверждены Правила предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3-13, 15, 15(1) статьи 32 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством РФ на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости. Согласно п. 7 данных Правил в случае установления или изменения границ населенного пункта орган местного самоуправления направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым установлены или изменены границы населенных пунктов. В соответствии с п. 9 указанных Правил в случае принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения об отнесении земельного участка к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории в другую орган, принявший такое решение, направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в решении об отнесении земельного участка к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории в другую, с указанием кадастрового номера земельного участка и установленной категории земель.

Статья 5. Внесение сведений в ЕГРН...

Следует отметить, что неисполнение приведенных правил не может служить основанием к нарушению прав участников земельного и имущественного оборота. Пример: О. обратился в суд с административными исковыми заявлениями к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области, в которых указал, что является собственником земельного участка из категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного использования. Согласно генеральному плану Тихвинского городского поселения Ленинградской области данный земельный участок включен в границы населенного пункта Тихвин и отнесен к категории «земли населенных пунктов», располагается в территориальной зоне Ж-4 «Зона перспективного развития территории населенного пункта». В изменении правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии с документами территориального планирования ему было отказано. Соглашаясь с решением суда первой инстанции о законности требований истца, Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в апелляционном определении Ленинградского областного суда от 17 мая 2018 г. № 33а-3025/2018 указала, что то обстоятельство, что в Управление Росреестра по Ленинградской области в порядке межведомственного электронного взаимодействия не были представлены необходимые документы, не связано с неправомерными действиями заявителя; ненаправление или несвоевременное направление документов в порядке межведомственного взаимодействия не должно приводить к нарушению имущественных прав граждан, а также влечь за собой наступление иных неблагоприятных последствий.

Особо отметим, что в силу ч. 1 ст. 33 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в случае, если указанные в ч. 1, 5, 7-9, 12, 13, 15.1 ст. 32 названного федерального закона сведения не внесены в ЕГРН в сроки, установленные ст. 34 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном для представления заявления на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении соответствующих сведений в ЕГРН. 2. Частью 2.1 комментируемой статьи закреплены особенности внесения сведений в ЕГРН о принадлежности земельного участка из числа дальневосточных земель, предоставленного в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных

Глава I. Общие положения

участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Комментируемая норма устанавливает, что принятие решения об отнесении земельного участка к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории земель в другую в таком случае не требуется. В отношении таких участков гражданин в срок до одного года со дня заключения договора безвозмездного пользования земельным участком направляет в уполномоченный орган уведомление о выбранных им виде или видах разрешенного использования такого земельного участка. Если договор безвозмездного пользования земельным участком заключен с несколькими гражданами, в уполномоченный орган направляется одно указанное уведомление, подписанное всеми гражданами или их представителями. Уполномоченный орган в течение 10 рабочих дней со дня поступления уведомления: − либо верифицирует его и направляет в орган регистрации прав для внесения сведений о таких виде или видах разрешенного использования земельного участка в ЕГРН и вносит сведения о выбранных виде или видах разрешенного использования земельного участка в информационную систему; − либо направляет гражданину уведомление о невозможности использования земельного участка в соответствии с указанными им видом или видами разрешенного использования земельного участка в случае по основаниям, приведенным в данной норме. В случае, если выбранные гражданином вид или виды разрешенного использования земельного участка не соответствуют категории земель, к которой относится земельный участок, а также в случае, если в ЕГРН отсутствуют сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель, уполномоченный орган одновременно с направлением вышеуказанного уведомления направляет в орган регистрации прав сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель в зависимости от выбранных гражданином вида или видов разрешенного использования земельного участка. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую категорию или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется. Сведения о принадлежности земельного участка к категории земель населенных пунктов могут направляться уполномоченным органом только в случае, если выбранный гражданином вид разрешенного использования земельного участка предусматривает жилищное строительство или ведение садоводства.

Статья 5. Внесение сведений в ЕГРН...

Уведомление о выбранных гражданином виде или видах разрешенного использования земельного участка, предоставленного гражданину в безвозмездное пользование, подписанное таким гражданином и уполномоченным органом, имеет силу дополнительного соглашения к договору безвозмездного пользования земельным участком, не подлежит государственной регистрации и является основанием для внесения изменений в сведения ЕГРН о разрешенном использовании земельного участка. Таким образом, фактически гражданин относит земельный участок к категории земель, населенных пунктов, в случае если избранный вид использования — жилищное строительство. Самое интересное в этой конструкции — отсутствие обратного перехода земельного участка в первоначальную категорию в случае неиспользования его гражданином в установленный срок. Согласно ч. 21.3 ст. 8 названного закона в случае поступления от гражданина заявления об отказе от договора безвозмездного пользования земельным участком и предоставлении ему другого земельного участка, сведения о котором ранее внесены в ЕГРН, уполномоченный орган в срок не более 10 рабочих дней со дня поступления указанного заявления: − подготавливает и направляет лицу, обратившемуся с указанным заявлением, перечень земельных участков, которые могут быть предоставлены уполномоченным органом в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ; − направляет в орган регистрации прав заявление о государственной регистрации прекращения договора безвозмездного пользования земельным участком с приложением указанного заявления гражданина и заявление о снятии земельного участка с кадастрового учета, за исключением случая, предусмотренного ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ. При этом гражданин сохраняет право на получение земельного участка в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ. Таким образом, категория земель и разрешенный вид использования остаются в данных ЕГРН согласно ранее внесенным, основанным на одобренном органом волеизъявлении гражданина. 3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что перевод земель или земельных участков считается состоявшимся с даты внесения изменений в ЕГРН. Редакция комментируемой нормы действует согласно положениям Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель». Принятие данного закона было обусловлено существованием огромного количества пересечений

Глава I. Общие положения

земель лесного фонда с землями иных категорий, в связи с чем достоверность сведений ЕГРН не была обеспечена. Федеральным законом № 280-ФЗ был интегрирован механизм по устранению противоречий в сведениях ЕГРН в части принадлежности земельных участков к определенной категории. Кроме того, был урегулирован вопрос о порядке устранения пересечений границ земельных участков лесного фонда с границами земельных участков, относящихся к землям иных категорий, и об устранении пересечения границ земельных участков с границами населенных пунктов и территориальных зон. Этот же закон легализовал лесные поселки, бывшие воинские части в качестве населенных пунктов, расположенных на землях населенных пунктов, а не на землях иных категорий. Совокупность данных правил предполагает временной промежуток между принятием решения о включении земель лесного фонда в земли населенных пунктов и приобретением ими нового статуса — для предотвращения злоупотреблений в данной сфере. Бывшие земли лесного фонда (в отношении которых не было противоречивых сведений между ЕГРН и государственным лесным реестром об их отнесении к лесному фонду) при придании им статуса населенного пункта в порядке, предусмотренном ГрК, сохраняют режим городских лесов в течение одного года со дня внесения сведений о границе такого населенного пункта в ЕГРН. Согласно ч. 6.1 ст. 36 ГрК утверждение правил землепользования и застройки либо внесение изменений в такие правила допускается только по истечении указанного срока. Из данного обстоятельства следует, что определение разрешенного использования земельных участков путем принятия правил землепользования и застройки может происходить не ранее чем через год со дня включения указанных земельных участков в границы населенных пунктов (соответственно, внесения в ЕГРН сведений об изменении категории земель в отношении лесных участков). Поскольку такие участки не являются при таких обстоятельствах уже участками лесного фонда, их трансформация в городской лес предполагает принятие регламента в правилах землепользования и застройки. В формально-правовом смысле внесение сведений в ЕГРН о категории земель, земельного участка в их составе завершает процедуру перевода земель, земельного участка из одной категории в другую. Напомним, что согласно ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» ЕГРН является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе и о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество. В свою очередь учет в порядке данного закона — это государственный кадастровый учет, которой является подтверждением суще-

Статья 5. Внесение сведений в ЕГРН...

ствования объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи (или подтверждают прекращение его существования, а также иных регистрируемых сведений об объектах недвижимости). Пример: в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 2 февраля 2016 г. № Ф06-4555/2015 г. по делу № А72-5418/2013 отмечено, что по смыслу комментируемой нормы надлежащим доказательством принадлежности спорного земельного участка к конкретной категории земель являются данные государственного кадастрового учета. В приведенном постановлении суд на основании данных кадастрового учета пришел к выводу, что спорный земельный участок отнесен к категории земель «земли населенных пунктов», а не к землям промышленности, что повлияло на размер взыскиваемой арендной платы. 4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплена норма о том, что переоформ-

ление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется. Правоустанавливающими документами на земельный участок по смыслу ч. 2 ст. 14 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» являются: − договор в отношении земельного участка, как правило, это договор купли-продажи; − ненормативный правовой акт органа государственной власти или органа местного самоуправления; − решение суда, вступившее в законную силу, если право собственности на земельный участок установлено в суде; − правоустанавливающий документ на исходный земельный участок и соглашение о разделе земельного участка — при образовании земельного участка, если исходный участок принадлежит нескольким лицам, а новый участок образуется путем раздела исходного; − решение о реорганизации организации и передаточный акт, если организация реорганизуется в форме разделения или выделения и в результате переходят права на земельный участок. Как приведенные выше, так и иные правоустанавливающие документы индивидуализируют земельный участок не только посредством описания согласованности его границ (как того требует действующее законодательство), но и посредством указания на иные признаки, индивидуализирующие участок, среди которых:

Глава I. Общие положения

− принадлежность к категории земель; − разрешенный вид использования; − площадь земельного участка и др. Однако комментируемая норма устанавливает отсутствие необходимости вносить изменения в данное описание в связи с изменением категории земель, земельного участка, поскольку правило ч. 1 ст. 28 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» закрепляет, что государственный кадастровый учет, государственная регистрация возникновения или перехода прав на недвижимое имущество удостоверяются выпиской из ЕГРН, а не каким-либо еще документом. В этой связи предлагается терминологическое разделение документов на правоустанавливающие и правоудостоверяющие. Легальную основу к спору о разности содержания данных терминов создают в том числе и формулы комментируемого закона, который в ч. 2 ст. 14 указывает их как различные документы, противопоставляя союзом «или». Поскольку легального определения данных понятий законодательно не закреплено, то следует заключить, что по смыслу правоприменительной практики под правоустанавливающими документами следует понимать документ, являющийся основанием для внесения сведений в ЕГРН, в том числе совершения регистрационных действий, а под правоудостоверяющим документом можно понимать документ, достоверно подтверждающий зарегистрированное право (выписка из ЕГРП). Форма выписки, состав сведений, включаемых в нее, а также требования к ее формату в электронной форме определяются в соответствии со ст. 62 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Согласно ч. 6 указанной статьи сведения, содержащиеся в ЕГРН, предоставляются в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе в виде копии документа, на основании которого сведения внесены в ЕГРН, выписки из ЕГРН или в ином виде, установленном органом нормативно-правового регулирования.

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории...

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд 1. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом. 2. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению. 1. Статьей 6 комментируемого закона закреплены особенности перевода земельных участков из одной категории в другую в случае изъятия их для государственных или муниципальных (публичных) нужд. Основания к изъятию земельных участков установлены ст. 49 ЗК, а порядок изъятия земельных участков для публичных нужд регулируется гл. VII.1 ЗК. Согласно п. 1 ст. 279 ГК изъятие земельного участка для публичных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. ЗК допускается изъятие земельных участков для публичных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального, регионального или местного значения, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории. Раскрытие правовых дефиниций объектов соответствующего публично-правового значения и содержание документов территориального планирования и планировки территории приведено в комментарии к ст. 4. Пункт 1 ч. 3 ст. 41 ГрК определяет в качестве основания к подготовке документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства необходимость изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

Глава I. Общие положения

Из данной нормы следует, во-первых, что по своему правовому свойству документ планировки территории может быть принят только в отношении территории, предполагаемой к застройке объектами капитального строительства. Следовательно, документы планировки территории принимаются только в отношении территорий, где имеются градостроительные регламенты, которые, в свою очередь, будучи составной частью Правил землепользования и застройки принимаются на основании документов территориального планирования. Во-вторых, документация по планировке территории формируется на основании уже имеющегося документа территориального планирования, предусматривающего размещение объекта федерального, регионального либо местного значения. В-третьих, решение об изъятии земельного участка в таком случае является замыкающим документом в веренице предшествовавших административных решений: подготовка и утверждение документов территориального планирования, изыскание по размещению объекта соответствующего значения с инфраструктурной интеграцией и только после этого — непосредственно решение об изъятии в публичных нуждах. Принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей, не предусмотренных п. 1 ст. 56.3 ЗК, возможно только в строго определенных случаях, исчерпывающий перечень которых установлен п. 2 ст. 56.3 ЗК. К государственным или муниципальным нуждам ст. 49 ЗК относит необходимость выполнения международных договоров Российской Федерации; строительство, реконструкцию перечисленных в п. 2 этой статьи объектов государственного или местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов. Иные основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут устанавливаться федеральными законами (п. 3 ст. 49 ЗК). Пример: в определении Верховного Суда РФ от 14 августа 2015 г. № 303эс15-5520 г. по делу № А51-12453/2014, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016 г., дано определение государственных или муниципальных нужд. Верховный Суд разъяснил, что под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими част-

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории...

ными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества. В данном деле суд указал, что по смыслу ч. 3 ст. 46.1 ГрК само по себе заключение договора о развитии застроенной территории не является основанием для изъятия земельных участков, поскольку такой договор только регламентирует порядок реализации решения о развитии территории, принятого администрацией, в то время как возможность изъятия земельного участка у собственника обусловлена наличием государственных или муниципальных нужд. Для правильного рассмотрения подобных дел необходимо установить наличие правовых оснований для изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, имеющийся при этом публичный интерес, а также соразмерность вмешательства муниципальных органов в частные интересы для достижения публичных целей, для того чтобы обеспечить необходимый баланс интересов и не допустить нарушение имущественных прав, гарантированных ст. 35 Конституции.

Статьей 56.4 ЗК предусмотрена возможность изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не только по инициативе уполномоченных федеральных органов государственной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, но и по ходатайству организаций, перечисленных в п. 1 указанной нормы. Перечень таких организаций утвержден постановлением Правительства от 6 мая 2015 г. № 442. Кроме того, с ходатайством об изъятии в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 56.4 ЗК, вправе обратиться: − орган государственной власти; − государственное унитарное предприятие; − государственное учреждение. Непосредственно комментируемая часть не предполагает неотвратимость перевода земельного участка из одной категории в другую в случае его изъятия для публичных нужд. Используемая формула «в случае необходимости» только предполагает такую возможность после состоявшегося изъятия. Так, согласно положениям ст. 56.11 ЗК заключенное соглашение об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд либо вступившее в законную силу решение суда о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества является основанием для перехода прав на указанные объекты и возникновения права собственности у соответствующего публично-правового субъекта или лица, которому предоставлена возможность правообладания изъятым земельным участком.

Глава I. Общие положения

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи при предоставлении земельного

участка, изъятого для публичных нужд, орган, осуществляющий предоставление, должен обеспечить перевод такого участка в соответствующую категорию согласно разрешенному использованию участка по целевому назначению. Часть 4 ст. 56.11 ЗК определяет две возможности предоставления прав на земельные участки, изъятые для публичных нужд: − закрепление права собственности публично-правового субъекта, его регистрация и уже последующее предоставление производного от собственности вещного права; − закрепление права собственности организации, которая подала ходатайство об изъятии и на основании которого принято решение об изъятии, или организации, с которой заключен договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления. Фактически изъятие земельного участка для публичных нужд производится одновременно с его предоставлением соответствующему лицу. Комментируемая норма закрепляет предшествующую во времени обязанность исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления осуществить перевод изъятого из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению. Пунктом 2 ст. 7 ЗК закреплено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Зонирование территории по смыслу п. 6 ст. 1 ГрК представляет собой градостроительное зонирование, осуществляемое в целях определения территориальных зон в муниципальном образовании и установления градостроительных регламентов. Согласно ч. 1 ст. 35 ГрК в результате градостроительного зонирования могут определяться: − жилые, общественно-деловые, производственные зоны; − зоны инженерной и транспортной инфраструктур; − зоны сельскохозяйственного использования; − зоны рекреационного назначения; − зоны особо охраняемых территорий; − зоны специального назначения;

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории...

− зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Каждая из указанных зон имеет подзоны с соответствующим регламентом. Например, жилая зона может иметь 5 зон в своем составе: − зоны застройки индивидуальными жилыми домами; − зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; − зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; − зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов. В п. 57 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г., разъяснено, что из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Таким образом, функциональные зоны, закрепленные документами территориального планирования, и градостроительные зоны находятся в причинной связи друг с другом, но не подменяют и не вытесняют друг друга. Представляется очевидным, что функциональные зоны определяются с учетом планирования размещения объектов федерального, регионального и местного значения, а градостроительные зоны уже включают в себя их размещение. Тем самым связь между двумя видами зонирования (планируемым и фактическим) происходит через названные объекты соответствующего значения. Виды разрешенного использования установлены ст. 37 ГрК, согласно которой разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: − основные виды разрешенного использования; − условно разрешенные виды использования; − вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Из смысла регулирования, осуществленного п. 1 ч. 6 ст. 30, пп. 1-3 ч. 1 ст. 37 ГрК, следует, что основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства закрепляются в градостроительном регламенте.

Глава I. Общие положения

В отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, установление или изменение разрешенного вида использования осуществляется в соответствии с федеральными законами. Поскольку такого закона в настоящее время в отношении сельскохозяйственных угодий не принято, то невозможно изменение их разрешенного вида использования. Согласно п. 2 ч. 2.1 ст. 37 ГрК установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент. Вспомогательные виды разрешенного использования допускаются только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними согласно п. 3 ч. 1 ст. 37 ГрК. В п. 5 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 г., указано, что ГрК исключает возможность выбора (установления) вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков вместо основных, так как вспомогательные виды разрешенного использования допускаются только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними (то есть для одного участка, а не для двух различных, когда на одном осуществляется основной вид разрешенного использования, а на другом, самостоятельном участке, вспомогательный, в отсутствие осуществления на этом же участке основного вида разрешенного использования). Согласно ч. 6 ст. 37 ГрК предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 39 ГрК. На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации. На основании указанных в ч. 8 ст. 39 ГрК рекомендаций глава местной администрации в течение 3 дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории...

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Примеры перевода земель из одной категории в другую в проектах ООО «НИИ ПГ»

1. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана муниципального образования «Нежновское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района Ленинградской области.

Иллюстрации

2. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана «Вистинское сельское поселение»Кингисеппского муниципального района Ленинградской области.

Примеры перевода земель из одной категории в другую в проектах ООО «НИИ ПГ»

3. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана муниципального образования «Приморское городское поселение» Выборгского муниципального района Ленинградской области.

Глава 2.

Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию 1. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов; 4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных

Глава II. Особенности перевода земель

вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; 5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; 6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее — линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; 7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; 8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; 9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. 2. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 настоящей статьи. 1. Комментируемая статья является одной из ряда статьей, объединенных в гл. 2 комментируемого закона «Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую», и устанавливает особенности перевода угодий из земель сельскохозяйственного назначения. Пунктом 2 ст. 77 ЗК в составе земель сельскохозяйственного назначения выделены сельскохозяйственные угодья. Они отделены от иных земель сельскохозяйственного назначения. К иным землям, не угодьям, закон в данной норме относит: − земли, занятые внутрихозяйственными дорогами и коммуникациями; − земли, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия;

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

− земли, занятые водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры); − земли, занятые, зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Пункт 1 ст. 79 ЗК дает перечисление видов угодий, допускаемых на землях сельскохозяйственного назначения, их пять: − пашни; − сенокосы; − пастбища; − залежи; − земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). В ст. 80 ЗК дано понятие фонда перераспределения земель, и согласно положению п. 1 данной статьи к разрешенному использованию земель или земельных участков из фонда перераспределения относится: − ведение крестьянского (фермерского) хозяйства; − ведение личного подсобного хозяйства; − ведение садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпас скота. Совпадение разрешенного использования угодий и фонда перераспределения в формально-правовом смысле усматривается в случаях ведения сенокошения и выпаса скота. Однако фактически земли из фонда перераспределения наделяются свойствами угодий с разрешенным использованием в виде пашни, отнесением земель к залежам или предоставлением под многолетние насаждения. Приведенные в ст. 77, 79 и 80 ЗК виды разрешенного использования не находятся в системном единстве с видами разрешенного использования, закрепленными в классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. № 540. Данный классификатор не имеет в своей структуре соотнесения вида использования с видом земель сельскохозяйственного назначения: угодья, не угодья, земли фонда перераспределения. Всего классификатор содержит 20 видов разрешенного использования на землях сельскохозяйственного назначения: − сельскохозяйственное использование; − растениеводство; − выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур; − овощеводство; − выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур; − садоводство;

Глава II. Особенности перевода земель

− выращивание льна и конопли; − животноводство; − скотоводство; − звероводство; − птицеводство; − свиноводство; − пчеловодство; − рыбоводство; − научное обеспечение сельского хозяйства; − хранение и переработка сельскохозяйственной продукции; − ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках; − питомники; − обеспечение сельскохозяйственного производства; − сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных. Поэтому определение возможности применения рассматриваемого правового режима не находится в зависимости с данными о разрешенном виде использования земельного участка, подлежащими включению в ЕГРН, так как нет прямого сопоставления, например, между «пашней», отнесенной к угодьям, и видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования» в отношении какого-либо конкретного участка, в случае, если обсуждается вопрос о его переводе в земли иной категории. Информация о том, к какому виду земель сельскохозяйственного назначения отнесены те или иные конкретные земли и участки в их составе, находится исключительно в фонде данных по землеустройству земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с определением, данным в п. 1 ст. 68 ЗК, землеустройство — это мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Статья 19 ФЗ «О землеустройстве» относит к видам землеустроительной документации следующие документы: − генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; − карты (планы) объектов землеустройства; − проекты внутрихозяйственного землеустройства;

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

− проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; − материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; − тематические карты и атласы состояния и использования земель. Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации. Применительно к закреплению вида земель сельскохозяйственного назначения значимый характер имеет землеустроительное дело. Согласно ст. 22 ФЗ «О землеустройстве» землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы. Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно положениям ст. 24 ФЗ «О землеустройстве» из данных, полученных при землеустройстве, формируется Государственный фонд данных. Он формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства. Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Именно из государственного фонда данных землеустройства на сегодняшний день возможно получить достоверные данные о виде сельскохозяйственного угодья и о порядке его установления и содержания. Сведения из ЕГРН таких данных не содержат, в связи с чем происходит постепенное размывание правовых режимов видов угодий. Представляется необходимым имплементация в законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения цифровых паспортов угодий, которые включали бы в себя сведения о виде угодья, об агрономических и мелиоративных мероприятиях, проводимых на угодьях, сведения о севообороте и урожайности, о состоянии лесополос и о выравнивании горизонта пахотных

Глава II. Особенности перевода земель

земель. Очевидно, что рыночные механизмы использования угодий не обладают должными свойствами их правовой защиты и приумножения плодородия, являющегося достоянием будущих поколений. Кроме того, свойствами неопределенности обладают и регулятивные возможности относительно права собственности на земли сельскохозяйственного назначения и на угодья в том числе. На протяжении всего периода реформирования земельных отношений в современной России законодатель не выработал определенного, понятного всем участникам рассматриваемых отношений правила: является ли возможным выкуп земель из публичной собственности в частную либо произошедшая реформа по наделению лиц, связанных в свое время с работой в колхозах и совхозах земельной долей, и есть завершение возможности преобразования публичной собственности на землю сельскохозяйственных угодий в частную. Действующее нормативно-правовое регулирование не содержит непосредственного определения дефиниции «приватизация земельного участка». Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» дает определение приватизации как таковой, указывая в ст. 1, что под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Но действие указанного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли. Исключение составляет отчуждение земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости. Таким образом, данный закон не распространяет свое действие на земли сельскохозяйственного назначения, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Иного определения термина «приватизация» действующее законодательство России не содержит, и вопрос о том, предполагается ли возмездность в сделке приватизации земельного участка сельскохозяйственного назначения (угодий) или нет, остается открытым*(34). 1.1. В силу п. 1 ч. 1 комментируемой статьи перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с консервацией земель. Пункт 7 ст. 13 ЗК указывает, что в случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, допускается консервация земель в порядке, установленном Правительством.

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

Такой порядок установлен в Правилах проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства от 10 июля 2018 г. № 800. Правила дают определения следующим терминам: − деградация земель — ухудшение качества земель в результате негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности, природных и (или) антропогенных факторов; − консервация земель — мероприятия по уменьшению степени деградации земель, предотвращению их дальнейшей деградации и (или) негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, осуществляемые при прекращении использования нарушенных земель; − нарушение почвенного слоя — снятие или уничтожение почвенного слоя; − нарушенные земли — земли, деградация которых привела к невозможности их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием; − плодородный слой почвы — верхняя гумусированная часть почвенного слоя, обладающая наибольшим плодородием по отношению к более глубоким горизонтам; − проект рекультивации земель — документ, на основании которого проводится рекультивация земель; − проект консервации земель — документ, на основании которого проводится консервация земель; − рекультивация земель — мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений. Разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе: − правообладателями земельных участков; − лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута; − лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Стоит отметить, что дефиниции понятий «плодородие земель сельскохозяйственного назначения», «воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «деградация земель сельскохозяйственного назначе-

Глава II. Особенности перевода земель

ния», «загрязнение почв» и ряда других даны в Федеральном законе от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Согласно вышеприведенным Правилам консервация земель проводится в отношении нарушенных земель, негативное воздействие на которые привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, если устранение таких последствий путем рекультивации земель невозможно в течение 15 лет. Срок проведения работ по консервации земель определяется проектом консервации земель и не должен составлять более 25 лет для консервации земель. Завершение работ по консервации земель подтверждается актом о консервации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах по консервации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их консервация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований. Акт имеет два обязательных приложения. 1.2. Пунктом 2 ч. 1 комментируемой статьи закреплена возможность перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в связи с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения. О порядке и особенностях создания особо охраняемых природных территорий см. комментарий к ст. 2. Отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения регулируется положениями ст. 94 ЗК, согласно пп. 3 и 4 которой порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством на основании федеральных законов, а порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

Конкретный порядок установления правового режима земель природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения установлен ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Важно отметить, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в земли природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения допускается только в исключительных случаях. Практикой под исключительным случаем, как правило, понимается объективная, согласующаяся с общественно значимыми интересами необходимость в изменении целевого назначения земельного участка. При определении наличия или отсутствия исключительности судами также принимаются во внимание интересы смежных землепользователей, которые затрагиваются в связи с изменением категории соседнего земельного участка. Пример: в определении Свердловского областного суда от 13 июня 2017 г. по делу № 4га-1781/2017 установлено, что Б. обратился в суд с требованием о признании незаконным распоряжения Правительства Свердловской области об отказе в переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. В обоснование требования указал, что является собственником четырех земельных участков. Намеревался разместить на них спортивные объекты (гольфклуб и ипподром). Однако оспариваемым распоряжением ему в этом было отказано в связи с отсутствием документов, подтверждающих исключительность случая, при котором допускается перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Отказывая в иске, суды двух инстанций указали следующее: согласно комментируемому законоположению, перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях. Одним из них, как справедливо указал Б., является создание особо охраняемых природных территорий или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения. В отношении принадлежащих истцу земельных участков соответствующее постановление администрации о включении их в границы земель особо охраняемых территорий рекреационного назначения с разрешенным использованием «для размещения объектов отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан» действительно имеется.

Глава II. Особенности перевода земель

В то же время объективная, согласующаяся с общественно значимыми интересами необходимость в изменении целевого назначения земельных участков истца с сельскохозяйственного использования на рекреационное для размещения гольф-клуба и ипподрома не подтверждена. С учетом того, что принадлежащие Б. земельные участки расположены на местности не обособленно, ответчиком были приняты во внимание интересы смежных землепользователей, в отличие от истца, использующих свои земельные участки по их прямому целевому назначению и вынужденных в случае удовлетворения его ходатайства существенно сократить площадь обрабатываемых сельхозугодий для образования санитарно-защитных зон. Правительством Свердловской области обоснованно было принято оспариваемое истцом распоряжение.

1.3. Как следует из п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, перевод земель сель-

скохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Непосредственно порядок установления или изменения границ населенных пунктов закреплен в ст. 84 ЗК. В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 84 ЗК установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования. Как предусмотрено п. 3 ч. 3 ст. 23 ГрК, генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Пунктом 7 ч. 7 ст. 23 ГрК установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования. Пример: в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 11 июня 2019 г. № Ф05-7511/2019 по делу № А41-84389/18 указано, что утверждение генерального плана поселения или городского округа предусматривает установление или изменение границ населенных пунктов, что, в свою очередь, являет-

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

ся решением о переводе земельных участков, относящихся к иным категориям земель, в категорию земель населенных пунктов. Факт нахождения земельного участка в границах населенного пункта, установленных или измененных в связи с утверждением генерального плана поселения или городского округа, определяется исходя из местоположения соответствующего земельного участка по отношению к местоположению границы населенного пункта, а также исходя из перечня земельных участков, предусмотренного п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК.

Особо значимой проблемой является отсутствие критерия в законодательстве, являющегося достаточным основанием к внесению изменений и дополнений в документы территориального планирования. Не секрет, что зачастую, не реализовав имеющиеся документы территориального планирования, органы местного самоуправления (субъекты РФ: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) принимают решение о подготовке новых проектов генеральных планов или схем территориального планирования муниципального района. Очевидна необходимость законодательного закрепления критерия исполнения текущего документа территориального планирования, лишь по достижении которого возможно планирование и внесение в него изменений либо принятие нового документа территориального планирования. Приемлемыми критериями представляются достижение выполнения не менее чем на 50% программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов. Данные программы имеют индикаторы их исполнимости и таким образом, внесение изменений в документы территориального планирования примет упорядоченный характер, прекратив немотивированное вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в урбанизацию территории, только лишь потому, что рыночная стоимость земель населенных пунктов выше, нежели земель сельскохозяйственного назначения. В силу п. 2 ч. 1 ст. 26 ГрК реализация документов территориального планирования осуществляется путем принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Однако на практике принятия решения о переводе земельного участка из одной категории в другую (о включении земельного участка в границы населенного пункта) как такового не требуется (см., например, определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 июня 2013 г. № ВАС-7160/13).

Глава II. Особенности перевода земель

Далее, в соответствии с пп. 3, 8 ч. 1 ст. 32 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов): − об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон; − об установлении или изменении границ населенного пункта. На основании полученных органом регистрации прав документов вносятся изменения в ЕГРН о данных конкретных земельных участков и происходит фактическое изменение категории в ЕГРН. Таким образом, утверждение генерального плана поселения или городского округа предусматривает установление или изменение границ населенных пунктов, что, в свою очередь, является решением о переводе земельных участков, относящихся к иным категориям земель, в категорию земель населенных пунктов. Факт нахождения земельного участка в границах населенного пункта, установленных или измененных в связи с утверждением генерального плана поселения или городского округа, определяется исходя из местоположения соответствующего земельного участка по отношению к местоположению границы населенного пункта, а также исходя из перечня земельных участков, предусмотренного п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК. 1.4. Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в связи с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК, в другую категорию не допускается. Правоприменительная практика реализации комментируемой нормы исходит из необходимости установления того, что подлежащие переводу земли, земельные участки относятся именно к сельскохозяйственным угодьям, а не к землям сельскохозяйственного назначения в целом.

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

Пример 1: Х. обратилась в суд с заявлением об оспаривании распоряжения Правительства Ростовской области от 24 октября 2013 г. № 455 об отказе в переводе принадлежащего ей на праве собственности земельного участка из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения», ссылаясь на его незаконность. Суд указал, что из кадастровой выписки о земельном участке видно, что спорный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования». Указаний на то, что спорный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям, кадастровая выписка не содержит (см. определение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2014 г. № 41-КГ14-30, в котором он отменил акты нижестоящих судов и разрешил дело по существу с удовлетворением заявленного требования). Пример 2: аналогичные выводы сформулированы и в арбитражной практике. Так, ООО «Скала» обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к правительству Новосибирской области о признании недействительным распоряжения от 20 июля 2015 г. № 268-рп «Об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 54:10:028210:4055 в Колыванском районе Новосибирской области из состава земель одной категории в другую». Суд кассационной инстанции по данному делу принял во внимание, что каких-либо данных о принадлежности спорного земельного участка к сельскохозяйственным угодьям по состоянию на 2009-2016 гг. и его использования в этих целях не имеется; актуальных сведений и подтверждающих эти сведения доказательств, из которых бы усматривалась возможность отнесения земельного участка к сельскохозяйственным угодьям, заинтересованным лицом и третьим лицом не представлено; земельный участок в соответствии с п. 1 ст. 39.20 ЗК не может быть предоставлен никому, кроме как собственнику недвижимого имущества, каковым является заявитель. Следовательно, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемого распоряжения положениям ст. 79 ЗК и ст. 4, 7 комментируемого закона и нарушении им прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности и на законных основаниях удовлетворил заявленные требования (см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 декабря 2016 г. по делу № А45-23006/2015).

Глава II. Особенности перевода земель

Изложенное правоприменение является следствием отсутствия сельскохозяйственных угодий как вида разрешенного использования в классификаторе, в связи с чем отнесение земель к угодьям через данные ЕГРН (или производные от него) является неочевидным. Бесспорно, классификатор разрешенных видов использования нуждается в кардинальной перестройке с концептуальным подходом к закреплению видов использования не по экономической составляющей, а с учетом наименования вида использования в земельном законодательстве. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» не дает единой дефиниции понятия «промышленный объект», в данном законе используется термин «производственные объекты», которые в зависимости от степени опасности дифференцированы на 4 класса. Терминологический диссонанс, безусловно, негативно сказывается на регулировании данных отношений. Пример: ООО «Аграрник» обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения администрации города Владимира об отказе в переводе сельскохозяйственных земельных участков в категорию земель промышленности и иного специального назначения, недействительным ненормативного правового акта губернатора Владимирской области от 21 августа 2014 г. № 881 «Об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую с целью строительства и эксплуатации производственного транспортно-логистического комплекса в Собинском районе» и об устранении допущенных нарушений путем вынесения соответствующего нормативного правового акта. Суд пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований. Постановлением от 13 октября 2015 г. по делу № А11-10283/2014 Арбитражного суда Волго-Вятского округа вынесенные ранее акты оставлены без изменения. Суды установили и материалы дела подтверждают, что планируемые к строительству в границах полосы отвода и придорожной полосы автомобильной дороги федерального значения (М-7 «Волга») здания и сооружения не являются промышленными объектами, а относятся к объектам дорожного сервиса, понятие которых раскрывается в ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

100

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

Комментируемая норма указывает в качестве критерия допустимости перевода кадастровую стоимость угодий. По смыслу п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» в единстве с положениями ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» кадастровая стоимость земельного участка может быть определена как стоимость, установленная в результате государственной кадастровой оценки либо при реализации иных процедур по установлению кадастровой стоимости, в том числе — судебных. Необходимо ясно осознавать, что кадастровая стоимость — это не цена (тем более рыночная), а только наиболее вероятная стоимость, основанная на экономических параметрах земельного участка в системе правового регулирования его оборота, которая используется в первую очередь для целей налогообложения. Это налоговая база по земельному налогу согласно п. 1 ст. 390 НК. Кроме того, она используется и для других целей, предусмотренных законодательством РФ, в частности: − для определения размера арендной платы за земельный участок, который находится в публичной собственности (п. 5 ст. 65 ЗК); − при установлении цены для продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 39.4, п. 12 ст. 39.11 ЗК). Как видно из комментируемой нормы, кадастровая оценка используется и в качестве критерия, влияющего на оборотоспособность участка: превышение среднерайонной стоимости является препятствием по вовлечению участка в земли промышленности. Основой для расчета кадастровой стоимости является рыночная или иная информация, которая связана с экономическими характеристиками использования земельного участка. Как правило, хозяйствующие субъекты, землепользователи прикладывают усилия к снижению налоговой нагрузки, для чего необходимо снижение кадастровой стоимости земельного участка. Оспорить кадастровую стоимость земельного участка можно в комиссии по рассмотрению споров или в суде, заявив требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной. Соответственно, заявлению такого требования должна предшествовать рыночная оценка стоимости земельного участка. Судебное оспаривание кадастровой оценки осуществляется по правилам административного судопроизводства судом общей юрисдикции субъекта РФ в качестве суда первой инстанции.

101

Глава II. Особенности перевода земель

С 1 января 2017 г. и до 1 января 2020 г. был установлен переходный период, в течение которого все субъекты РФ должны были перейти на определение кадастровой стоимости по новым правилам, в соответствии с положениями ч. 1 и 2 ст. 24 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке». Если кадастровая стоимость определена по старым правилам — в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», то и ее изменение должно производиться по правилам данного закона. Одним из ключевых условий перевода является установление отсутствия иных вариантов размещения промышленных объектов. Пример 1: глава крестьянского (фермерского) хозяйства К. обратился в Арбитражный суд Пермской области с заявлением к администрации Пермской области о признании незаконным отказа в переводе двух земельных участков площадью 28 977 кв. м и площадью 30 000 кв. м, расположенных по адресу: Пермский край, Пермский район, п/а Юго-Камский, с местоположением относительно ориентира р/п Юго-Камский в северной и восточной частях кадастрового квартала, из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, как не соответствующего комментируемому закону. Арбитражными судами был сделан вывод, что отказ является законным, поскольку доказательств необходимости строительства автозаправочной станции и кемпинга исключительно на спорных земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, заявителем не представлено и в материалах дела отсутствуют сведения об отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, иначе чем на землях сельскохозяйственного назначения. Доводы заявителя о возможности перевода земель сельскохозяйственного назначения с кадастровой стоимостью ниже среднего уровня по муниципальному району в другую категорию по желанию собственника этого участка без каких-либо ограничений являются необоснованными (см. постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2006 г. № 17АП-1514/2006-ГК, оставленное без изменения постановлением ФАС Уральского округа от 19 февраля 2007 г. № Ф09-554/07-С6 по делу № А50-8731/2006). Пример 2: по другому делу уже ответчик опроверг довод о невозможности иного размещения. Так, в постановлении от 23 сентября 2019 г. № 15АП15550/2019 Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда установлено, что в ходатайстве на имя главы администрации Краснодарского края глава КФХ Е.

102

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

указал, что перевод земельного участка в категорию земель промышленности производится с целью размещения промышленного объекта — завода по производству кирпича и керамических строительных материалов при отсутствии иных вариантов размещения объекта. Однако согласно информации департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, направленной письмом от 17 января 2019 г. № 7104-02-442/19, заявленный к размещению на спорном земельном участке промышленный объект возможно разместить на территории восточной промышленной зоны на территории индустриального (промышленного) парка в Карасунском внутригородском округе города Краснодара в районе ул. Тихорецкая. На территории, прилегающей к участку, планируется создание новой транспортной инфраструктуры, что создаст выгодную территориальную доступность. Принимая во внимание вышеизложенное, департамент пришел к верному выводу об отсутствии оснований для перевода земельного участка в земли промышленности ввиду отсутствия исключительности случая, при котором допускается такой перевод. Суд подчеркнул, что условие непревышения среднего уровня кадастровой стоимости не является единственным условием для перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и требует представления доказательств отсутствия иных вариантов размещения этого объекта.

1.5. Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает возможность пе-

ревода сельскохозяйственных угодий в случае их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264ФЗ «О развитии сельского хозяйства» под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Частью 1 ст. 3 указанного закона закреплено, что сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утв. распоряжением Правительства от 25 января 2017 г. № 79-р, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от

103

Глава II. Особенности перевода земель

реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем 70% за календарный год. В общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2014, утв. приказом Росстандарта от 31 января 2014 г. № 14-ст, к сельскому хозяйству относятся виды деятельности, предусмотренные в группировках с 01.1 по 01.64. Таким образом, для вывода о том, что данный вид деятельности является сельскохозяйственным производством, необходимо совпадение субъектного состава и экономического вида деятельности с тем, чтобы доход от последнего в общей структуре доходов превысил 70%. Безусловно, вопрос о пригодности или непригодности конкретного угодья для сельскохозяйственного производства — вопрос экспертной оценки. Такой порядок реализуется и на практике, см., например, обстоятельства по делу, изложенные в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 августа 2019 г. № 32-КГ19-17. В соответствии со ст. 101 ЗК к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). В соответствии со ст. 102 ЗК к землям водного фонда относятся земли: − покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; − занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. В соответствии со ст. 103 ЗК к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель. Согласно п. 2 ст. 80 ЗК фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд: − при добровольном отказе от земельного участка; − в случае, если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства; − при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законодательством.

104

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

1.6. Пунктом 6 ч. 1 комментируемой статьи к исключительным случаям,

при которых допускается перевод земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, отнесено строительство: − дорог; − линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений); − нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов; − железнодорожных линий и других подобных сооружений. Условием перевода земельных участков является наличие утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов. Общее определение линейных объектов в законодательстве отсутствует, и его возможно использовать только с учетом доктринальных разработок и выводов, сделанных в правоприменительной практике. В литературе выделяют следующий перечень характеристик, общих для всех линейных объектов: − длина объекта намного превышает его ширину; − объект является сооружением; − объекту свойственна связь с земельными участками; − в состав линейного объекта могут входить площадочные объекты, технологически связанные с линейным объектом*(35). Инженерные сети прямо упомянуты в качестве линейных объектов в отдельных нормативных правовых актах. Постановление Правительства от 7 марта 2017 г. № 269 указывает в качестве линейных объектов сети инженерно-технического обеспечения (тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения). При этом в акте к линейным объектам отнесены в том числе сети, расположенные внутри одного квартала, одного микрорайона. Правоприменительная практика (см., например, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13 марта 2014 г. по делу № А28-4571/2013) использует следующие критерии для определения, является ли сеть инженерно-технического обеспечения линейным объектом: − прокладывается ли она вне здания (до внешней границы наружной конструкции здания); − проходит ли она через несколько земельных участков; − имеет ли она значительную протяженность. Если сеть соответствует этим признакам, она является линейным объектом. Таким образом, к линейным объектам не относятся сети инженерно-технического обеспечения, располагающиеся в границах того земельного участка, на котором размещено здание, энергоснабжение которого они обеспечивают.

105

Глава II. Особенности перевода земель

Напротив, если такие сети выходят за границы земельного участка, но не выходят за пределы элемента планировочной структуры, то с учетом указанного выше постановления Правительства РФ от 7 марта 2017 г. № 269, с позиции судебной практики, такую сеть нужно квалифицировать как линейный объект. В случае если сеть обеспечивает два и более объекта капитального строительства или выходит за пределы элемента планировочной структуры, она является линейным объектом в любом случае. Рассматривая комментируемое законоположение, нельзя не отметить необходимость его дальнейшего развития в связи с формированием в земельном законодательстве института публичного сервитута для отдельных целей. В настоящее время публичный сервитут и публичный сервитут для отдельных целей являются обременением земельного участка, однако сведения о них, в отличие от ординарного сервитута, только вносятся в ЕГРН, а регистрационное действие в отношении обременения не осуществляется. В числе иных целей, для которых может устанавливаться публичный сервитут, указано и использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейнокабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов. Использование таких земельных участков и (или) земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в подп. 1 ст. 39.37 ЗК, на основании публичного сервитута осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий (п. 2 ст. 78 ЗК). Таким образом, как установление публичного сервитута без перевода земель из состава сельскохозяйственной категории, так и непосредственный перевод согласно комментируемой норме предполагают необходимость наличия проекта рекультивации земель. Рекультивация земель согласно п. 5 ст. 13 ЗК представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений. Согласно Правилам проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства от 10 июля 2018 г. № 800, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель.

106

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

Рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а в отношении земель сельскохозяйственного назначения также нормам и правилам в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, но не ниже показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного учета которых устанавливается Минсельхозом применительно к земельным участкам, однородным по типу почв и занятым однородной растительностью в разрезе сельскохозяйственных угодий, а в отношении земель, указанных в ч. 2 ст. 60.12 ЛК, также в соответствии с целевым назначением лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Завершение работ по рекультивации земель, консервации земель подтверждается актом о рекультивации земель, консервации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, обеспечившими проведение рекультивации в соответствии с пп. 3 или 4 указанных выше Правил. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах по рекультивации земель, консервации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их рекультивация, консервация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей требованиям, предусмотренным п. 5 приведенных Правил. Для проведения работ по рекультивации закреплен срок в 6 месяцев, который недостаточен для проведения всего цикла документальной подготовки проведения рекультивации и непосредственно проведения рекультивации. Кроме того, как правило, проекты рекультивации содержат требования по высадке зеленых насаждений, что с учетом климатических зон тоже не всегда возможно в течение указанных 6 месяцев. Поэтому подготовку к рекультивации земель и их фактическое начало следует проводить весной, вне зависимости от порядка исчисления шестимесячного срока на рекультивацию. Обсуждая вопрос о конкуренции норм о переводе земель из одной категории в другую либо обременении их публичным сервитутом, следует еще раз подчеркнуть, что специальная правосубъектность, которой наделяется потенциальный сервитуарий, несопоставима с процедурами перевода земель из состава сельскохозяйственного назначения, в связи с чем при разрешении данной конкуренции приоритет без сомнений достанется сервитуту.

107

Глава II. Особенности перевода земель

Пример: ПАО энергетики и электрификации Кубани обратилось в арбитражный суд к АО «Джемете» с иском об установлении права ограниченного пользования (сервитута) и об обязании заключить соответствующее соглашение. Иск основан на положениях ст. 274 ГК, ст. 23, 39.24, 39.25 ЗК и мотивирован необходимостью обеспечения эксплуатации (надлежащего обслуживания) линейного объекта, принадлежащего ПАО «Кубаньэнерго». Одним из доводов ответчика было отсутствие перевода земель из земель сельскохозяйственного назначения. Отклоняя данный довод, суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 6 июня 2019 г. по делу № А32-54029/2017 указал, что довод о невозможности установления сервитута для целей эксплуатации опор ВЛ 110 кВ на земельном участке, не образованном для этих целей и не переведенном в установленном порядке из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель энергетики, проверялся апелляционным судом. Отклоняя эти доводы, апелляционный суд исходил из того, что истец претендует на часть земельного участка не для целей строительства линейного объекта, а для обеспечения возможности эксплуатации существующего объекта недвижимого имущества. Собственник линейного объекта вправе обратиться к собственнику земельного участка, на котором расположен указанный объект, за установлением сервитута в целях эксплуатации и ремонта линейного объекта. Эксплуатация опор включает использование объекта по назначению (передачи электроэнергии), его техническое обслуживание и ремонт. Сервитут может устанавливаться для обеспечения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием. Собственник линейного объекта в целях внесения правовой определенности относительно порядка пользования частью земельного участка для эксплуатации линии электропередачи, возведенной в соответствии с установленными законодательством правилами, ввиду недостижения сторонами соглашения об условиях пользования землей, занятой опорами ВЛ, вправе требовать установления сервитута для получения полномочий по пользованию чужим земельным участком. 1.7. Пунктом 7 ч. 1 комментируемой статьи установлена возможность пе-

ревода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию для необходимости выполнения международных обязательств Российской Федерации, обеспечения обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов. Комментируемая норма исходит из необходимости формирования сложного юридического факта, состоящего из двух оснований:

108

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

− наличие международного обязательства (или оборона, безопасность страны); − невозможность иного размещения объекта. Наличие двух оснований должно быть одновременным. Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Также к обстоятельствам, в случае наступления которых допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, относится обеспечение обороны страны и безопасности государства. Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» под обороной понимаются система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Наличие или отсутствие вариантов размещения объекта подтверждается или опровергается проектами документов планировки территории. Согласно ст. 41 ГрК подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Статьей 42 ГрК предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Согласно ч. 3 названной статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

109

Глава II. Особенности перевода земель

Частью 3 ст. 41 ГрК установлено, что в случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков документация по планировке территории готовится в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. Сельскохозяйственные угодья согласно ч. 6 ст. 36 ГрК не предполагают возможность застройки. Земельное законодательство предусматривает условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.3 ЗК) и правила о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 70.1 ЗК). По общему правилу изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования. Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ», а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. 1.8. Согласно п. 8 ч. 1 комментируемой статьи перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключи-

110

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

тельных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. Непосредственно добыче полезных ископаемых предшествуют процессы их разведки и оценки месторождения. Отношения по добыче полезных ископаемых регулируются комплексом норм Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» и принятых в их исполнение подзаконных нормативных актов. Положения названного закона устанавливают государственную собственность на недра без возможности купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме и при этом добытые полезные ископаемые и иные ресурсы являются объектами, которые могут находиться в любой форме собственности согласно ст. 1.2 названного закона. Момент трансформации права публичной собственности в иную собственность природоресурным законодательством (в том числе названным законом) не устанавливается. Пункт 3 ст. 261 ГК закрепляет за собственником земельного участка право пользования всего, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Налоговое регулирование же исходит из того, что объектом обложения является не добываемое, а продаваемое минеральное сырье (ископаемое), считая при этом данные геологической службы об извлекаемом полезном ископаемом не имеющими правового значения (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 мая 2006 г. № А26-7280/2005211, дело № А74-3667/05-Ф02-274/07-С1, дело № А74-2817/05-Ф02-730/06-С1). По смыслу комментируемой нормы перевод земельного участка для целей добычи полезных ископаемых должен быть мотивирован данными геологической разведки и геологической оценки. Проект рекультивации земель в силу ст. 19, 23 ФЗ «О землеустройстве» относится к видам землеустроительной документации. Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства от 10 июля 2018 г. № 800 утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель. Применительно к рассматриваемым правоотношениям проект рекультивации может входить в состав проектной документации по добыче недр. Требования к структуре и информации, которые должны содержаться в проекте рекультивации, приведены в п. 14 указанных Правил. В проекте определяется срок проведения работ по рекультивации. Он должен быть не более 15 лет (п. 28 указанных Правил), и после подготовки проект рекультивации должен быть согласован с: − собственником частного земельного участка;

111

Глава II. Особенности перевода земель

− арендатором (землевладельцем, землепользователем) участка, который находится в публичной собственности; − органом государственной власти или органом местного самоуправления, который предоставляет публичные земельные участки, если проводится рекультивация публичных земель или земельных участков. После согласования проект подлежит утверждению в течение 30 дней с момента получения уведомления о его согласовании (п. 24 Правил рекультивации земель). После утверждения в Россельхознадзор направляется уведомление об этом. Уведомление и проект могут быть направлены как личной передачей, так и почтой, либо в электронном виде через сеть Интернет. 1.9. Из п. 9 ч. 1 комментируемой статьи следует, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в связи с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. К объектам социального назначения по смыслу ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» отнесены жилые, общественные и производственные здания, строения и сооружения, спортивные сооружения, места отдыха, культурно-зрелищные и другие учреждения. К объектам коммунально-бытового назначения относятся бани, прачечные, парикмахерские и другие объекты (см., например, Указ Президента от 10 января 1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий», в настоящее время утратил силу). Объекты здравоохранения приведены в приложении к приказу Минздрава от 6 августа 2013 г. № 529н «Об утверждении номенклатуры медицинских организаций». Пунктами 21 и 23 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым ими самостоятельно, отнесено решение вопросов организации: − оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений); − оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи.

112

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

К вопросам местного значения и расходным обязательствам муниципальных районов и городских округов п. 12 ст. 15 и п. 14 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесена организация оказания на территории соответствующих муниципальных образований: − скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной); − первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях; − медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. Статьи 14 и 14.1 указанного закона вопросы медицинского обслуживания жителей поселения в сферу компетенции органов самоуправления поселения не относят. К объектам образования по смыслу подп. «и» п. 1 ч. 2 ст. 29 и ст. 102 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» относятся: здания, строения, сооружения, учебной, производственной, социальной инфраструктуры, включая жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения, общежития, а также клинические базы, оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, библиотеки, объекты спорта и подобные объекты, к которым обеспечивается доступ обучающихся. 2. В ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено ограничение на перевод земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК, в другую категорию. Данные виды земель не могут быть переведены в земли иных категорий за исключением перевода в связи с: − установлением или изменением черты населенных пунктов; − строительством линейных объектов; − выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; − добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. Средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) согласно абзацу 2 п. 2 ст. 66 ЗК утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно п. 9 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утв. приказом Минэко-

113

Глава II. Особенности перевода земель

номразвития от 4 июля 2005 г. № 145, определение кадастровой стоимости земельного участка, занятого сельскохозяйственными угодьями, осуществляется в следующей последовательности: − определение интегральных значений показателей земельного участка, занятого сельскохозяйственными угодьями; − определение удельных показателей кадастровой стоимости земельного участка, занятого сельскохозяйственными угодьями; − определение кадастровой стоимости земельного участка, занятого сельскохозяйственными угодьями. Для определения кадастровой стоимости земельного участка используются следующие интегральные показатели: − по плодородию почв — балл бонитета (совокупный почвенный балл); − по технологическим свойствам — индекс технологических свойств земельного участка; − по местоположению — эквивалентное расстояние земельного участка до пунктов реализации сельскохозяйственной продукции и баз снабжения материально-техническими ресурсами в километрах. Интегральный показатель плодородия почв земельного участка — балл бонитета (совокупный почвенный балл) определяется взвешиванием баллов бонитета почвенных разностей в границах земельного участка, занятого сельскохозяйственными угодьями, на их площади. Оценка земельного участка по плодородию почв проводится на основе почвенных материалов, выполненных не позднее 1989 г., являющихся документами государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. В случае отсутствия указанных материалов проводится полевое почвенное обследование. Интегральный показатель технологических свойств земельного участка определяется по материалам внутрихозяйственной оценки земель 1990-1992 гг., являющимся документами государственного фонда данных, полученными в результате проведения землеустройства. В случае отсутствия указанных материалов интегральный показатель технологических свойств земельного участка принимается равным интегральному показателю технологических свойств землевладения (землепользования), в границах которого находился земельный участок на момент оценки (второй этап). Непосредственно кадастровая стоимость земельного участка определяется путем умножения удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка на его площадь. Также требования к определению кадастровой стоимости содержит Федеральный стандарт оценки «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО № 4)», утв. приказом Минэкономразвития от 22 октября

114

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий...

2010 г. № 508. В п. 2 ФСО № 4 установлено, что он является обязательным к применению при определении кадастровой стоимости. По мнению, выраженному в письме Минэкономразвития от 27 апреля 2011 г. № Д06-2259, при определении кадастровой стоимости земельных участков, занятых сельскохозяйственными угодьями, для целей принятия решения о переводе таких земельных участков в земли иных категорий, применению подлежат как пп. 9, 9.1-9.3 Методических рекомендаций, утв. приказом Минэкономразвития от 4 июля 2005 г. № 145, так и указанные положения ФСО № 4. В соответствии с п. 4 ст. 79 ЗК особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Так, например, постановлением Правительства Московской области от 17 октября 2017 г. № 872/38 утвержден Порядок формирования и ведения перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается. Формирование и ведение Перечня осуществляется Министерством сельского хозяйства и продовольствия Московской области. В Перечень включаются земельные участки, в состав которых входят: − сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) более чем на 10%; − сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков (далее — научные и образовательные организации); − искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами (далее — мелиоративные системы). Не допускается включение в Перечень земельных участков из категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», функциональное и градостроительное зонирование которых не связано с сельскохозяйственной деятельностью в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и градостроительного зонирования. В Ленинградской области постановлением Правительства Ленинградской области от 17 августа 2011 г. № 257 утвержден Перечень особо ценных продук-

115

Глава II. Особенности перевода земель

тивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Ленинградской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается. Приведенные примеры показывают, что субъектами РФ при формировании названных перечней используется два подхода: указываются критерии по обобщающим характеристикам земель, земельных участков либо приводится прямое перечисление конкретных участков. Законом Ивановской области от 31 декабря 2002 г. № 110-ОЗ «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям», например, закрепляются критерии, а в указе губернатора Оренбургской области от 30 июля 2013 г. № 755-ук «О перечне особо ценных земель сельскохозяйственного назначения в Оренбургской области» приводится прямой перечень. Практика нормоконтроля указывает, что закрепление критериев соответствует смыслу федерального регулирования рассматриваемых отношений. Пример: определением Верховного Суда РФ от 19 марта 2014 г. № 53-АПГ141 были признаны необоснованными требования собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения в части включения данного земельного участка в перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий, утв. Законом Красноярского края от 4 декабря 2008 г. № 7-2542 «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае». Принимая этот закон, субъект РФ действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов 1. Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключе-

116

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов...

ние земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. 2. Утратил силу. — Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ. 3. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, его территориальные органы (далее — орган регистрации прав) для внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр недвижимости органами, указанными в части 1 статьи 5 настоящего Федерального закона. 1. Комментируемая статья закрепляет особенности перевода земель насе-

ленных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Населенный пункт — это компактно заселенная часть территории, место постоянного жительства граждан, имеющая необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан жилые и иные здания и сооружения, собственное наименование и установленные в соответствующем порядке территориальные пределы. Населенный пункт получает свой статус в установленном законом порядке и располагает в своих границах соответствующие органы или службы органов государственной власти или местного самоуправления, а также предприятия, учреждения и организации. Все населенные пункты подразделяются на: − городские населенные пункты; − сельские населенные пункты. Согласно ст. 83 ЗК землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предо-

117

Глава II. Особенности перевода земель

ставленных гражданам или юридическим лицам. В соответствии со ст. 84 ЗК установлением или изменением границ населенных пунктов является: − утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; − утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). В силу п. 2 ст. 84 ЗК утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Резонанс традиционно вызывает включение земель федеральной собственности в границы населенного пункта. В подавляющем большинстве случаев это земли лесного фонда. Распространена ситуация, когда принадлежащий землепользователю земельный участок в соответствии со сведениями государственного лесного реестра или лесного плана субъекта РФ относится к землям лесного фонда, а по данным ЕГРН, правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов принадлежит к другой категории земель. В связи с этим возникали многочисленные споры о порядке пользования таким участком. Данная коллизия разрешается средствами так называемой лесной амнистии, существо которой раскрыто в комментарии к ст. 14. Сведения государственного лесного реестра должны быть приведены в соответствие со сведениями ЕГРН до 1 января 2023 г. Пример: по делу, рассмотренному в постановлении Президиума ВАС РФ от 22 марта 2012 г. № 13225/11, указано, что в соответствии с п. 3 ст. 84 ЗК включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Для перехода права собственности на земельный участок, включенный в границы населенного пункта, необходимо волеизъявление собственника такого земельного участка, в данном случае — Российской Федерации (земли лесного фонда). Согласно п. 3 ст. 19 ЗК для обеспечения развития муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. При этом безвозмездная передача земельных участков из феде-

118

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов...

ральной собственности в муниципальную осуществляется в порядке, установленном законом. Законодательством Российской Федерации не предусмотрена передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в категорию земельных участков, собственность на которые не разграничена. Единственным доказательством наличия воли собственника (Российской Федерации) на отчуждение спорного земельного участка будет решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества. Принятие соответствующего решения иными органами, не уполномоченными на распоряжение федеральной собственностью, означает, что воля собственника на отчуждение соответствующего имущества отсутствует.

Процедура рассмотрения конкретного участка по его включению в границы населенного пункта регулируется положениями ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Согласно п. 2 названной статьи в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов. Пунктом 3 указанной статьи закреплено, что законами субъектов РФ может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований ГрК. Орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляют в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо

119

Глава II. Особенности перевода земель

об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Орган местного самоуправления подготавливает заключение о целесообразности включения или исключения земельного участка из границ населенного пункта и направляет его в исполнительный орган государственной власти, а также проводит публичные слушания по этому вопросу. Согласно п. 21 данной статьи отказ в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта допускается по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с указанием причин такого отказа. Отказ в принятии решения о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка может быть обжалован в суд. Пример: в определении № 3-АПГ13-3 Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2013 г., утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г., высшей судебной инстанцией с учетом приведенных законоположений сформулирован вывод о том, что исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обязан отказать в принятии решения о включении в границы населенного пункта земельного участка, относящегося к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов». Суд указал, что комментируемый закон является одним из нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 1 комментируемого закона). Также он устанавливает ограничения изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, предусматривая возможность перевода названной категории земель в другую категорию только в том случае, если их использование по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды (ч. 1 ст. 10).

120

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов...

Поскольку в данном деле Правительство Московской области включило названный выше земельный участок в границы населенного пункта с нарушением положений п. 19 ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», суд законно удовлетворил заявленные требования.

Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляются в соответствии с процедурами территориального планирования, установленными ст. 24 ГрК. Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта могут также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа. Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: − объектов электро-, тепло-, газо и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа; − автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа и иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). Положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя цели и задачи территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. В целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем). Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя: − анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития;

121

Глава II. Особенности перевода земель

ния;

− обоснование вариантов решения задач территориального планирова-

− перечень мероприятий по территориальному планированию; − обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации; − перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. На картах в составе материалов по обоснованию проектов генеральных планов отображаются: − информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования; − предложения по территориальному планированию. Согласно ч. 8 ст. 24 ГрК проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 ГрК обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти. Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития от 21 июля 2016 г. № 460. В п. 1.7 данного Порядка предусмотрено получение заключений на проект документа территориального планирования, которые направляются почтовым отправлением и в электронной форме в орган, уполномоченный на подготовку документа территориального планирования, и размещаются в ФГИС ТП. ФГИС ТП — это Федеральная государственная система государственного территориального планирования. Доступ к ней осуществляется на сайте Минэкономразвития по адресу https://fgistp.economy.gov.ru/. Ранее согласование осуществлялось в бумажном виде и при отсутствии согласования в течение 3 месяцев использовалось правило квалифицированного молчания, то есть отсутствие возражений принималось за согласие. В настоящее время система согласования соответствует требованиям времени и осуществляется в электронном виде через систему ФГИС ТП. Применительно к специальным населенным пунктам, расположенным на землях лесного фонда, действуют специальные нормы, реализованные в том числе в постановлении Правительства от 25 января 2018 г. № 63 «О внесении изменения в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации». В частности, Минэкономразвития уполномочено согласовывать проекты генплана поселения, предусматривающего образование населенного пункта из лесного поселка, военного городка, на предмет соответствия карты границ такого населенного пункта требованиям ч. 26 ст. 24 ГрК.

122

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов...

В соответствии с указанными требованиями при определении границ земельного участка в целях установления границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, учитывается: − недопустимость изломанности границ населенного пункта; − обеспечение включения в границы населенного пункта объектов социального и коммунально-бытового назначения, обслуживающих население этого населенного пункта; − обеспечение плотности застройки территории населенного пункта не ниже 30%. Изложенное позволяет заключить, что вопреки прямому содержанию комментируемой нормы самого по себе установления границ населенного пункта недостаточно для полноценного изменения категории земель. Процедура согласования проекта генерального плана, предусматривающая такое включение в границы населенного пункта применительно к землям, находящимся в федеральной собственности, занимает не менее важное место, нежели собственно утверждение генерального плана населенного пункта. В настоящее время, благодаря ФГИС ТП, процедура согласования носит прозрачный характер, очевидный всем участникам процесса подготовки документации территориального планирования, что в свою очередь снизило объем административных споров, рассматриваемых судами в связи с включением в границы населенных пунктов земельных участков из земель федеральной собственности (лесной фонд) с использованием «квалифицированного молчания» уполномоченного органа исполнительной власти в связи с неполучением ответа в установленный срок по вопросу согласования. 2. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что сведения о кадастровых номерах земельных участков, изменяющих свою категорию, направляются в орган, осуществляющий ведение кадастрового учета, в порядке, указанном в ч. 1 ст. 5 комментируемого закона. В орган регистрации прав, кадастра и картографии передаются не только сведения о кадастровых номерах земельных участков, как указано в тексте комментируемой нормы. В соответствии с п. 5 ч. 5 ст. 19 и п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК в материалах по обоснованию проекта документа территориального планирования содержится перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования. Перечень земельных участков означает указание на их границы, площадь, разрешенный вид использования и кадастровый номер.

123

Глава II. Особенности перевода земель

Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 настоящего федерального закона, направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение ЕГРН и предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, его территориальные органы для внесения соответствующих изменений в ЕГРН. Порядок внесения сведений в ЕГРН в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и уведомления правообладателей этих земельных участков о внесении таких сведений в ЕГРН приведен в комментарии к ч. 1 ст. 5. Стоит отдельно подчеркнуть, что в ч. 3 ст. 5 комментируемого закона установлено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения ЕГРН о категории земель или земельных участков. В указанной связи правоприменительной практикой постанавливается вывод о том, что надлежащим доказательством принадлежности спорных земельных участков к конкретной категории земель являются данные ЕГРН, а не сведения из генерального плана, даже и утвержденного в установленном порядке (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 15 июля 2019 г. № Ф05-10880/2019 г. по делу № А41-68225/2018). Дальнейшим развитием рассматриваемых отношений выступает утверждение (изменение) градостроительного регламента для территории, в отношении которой изменена категория. Пример: Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 5 сентября 2019 г. № Ф06-50884/2019 по делу № А65-19329/2018 отметил, что границы территориальных зон должны отображаться на карте градостроительного зонирования, а определить (описать) их местоположение в установленной системе координат и соответственно отобразить их графически возможно только путем проведения работ по землеустройству и составления карты (плана) объекта землеустройства. Соответственно, представительный орган местного самоуправления утверждает собственно карту (план) объекта землеустройства, подготовленную в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства от 30 июля 2009 г. № 621, а не рисунок, воспроизводящий содержание указанной карты и размещенный на официальном сайте администрации муниципального образования.

124

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов...

Выводы данного постановления указывают на необходимость использования в установлении границ территориальных зон картографической основы. Иной вывод содержится в ответе на вопрос, данный в рекомендации Научно-Консультативного Совета при арбитражном суде Северо-Кавказского Округа от 3 июля 2015 г. Совет указал, что на основании ч. 3 ст. 5 комментируемого закона перевод земельных участков из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. В силу комментируемой нормы сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 настоящего федерального закона, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости органами, указанными в ч. 1 ст. 5 комментируемого закона. Таким образом, в рассматриваемом случае перевод завершен в момент установления или изменения границ населенных пунктов, а также включения земельных участков в границы населенных пунктов либо исключения земельных участков из границ населенных пунктов. Закрепленные в комментируемой статье особенности перевода для земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов состоят в том, что установление или изменение границ населенных пунктов само по себе является переводом, информация о котором в уведомительном порядке направляется в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости.

125

Глава II. Особенности перевода земель

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию 1. Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее — земли промышленности и иного специального назначения) или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений, за исключением случаев, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи. 2. Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. 3. Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. 1. Комментируемая статья устанавливает особенности перевода земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Общим правилом, закрепленным к комментируемой норме, является возможность перевода без ограничений, исключения из которого установлены соответственно в ч. 2 и 3 комментируемой статьи.

126

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности...

Земли промышленности и иного специального назначения определены в ст. 87 ЗК, согласно которой землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов РФ. Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на: − земли промышленности; − земли энергетики; − земли транспорта; − земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; − земли для обеспечения космической деятельности; − земли обороны и безопасности; − земли иного специального назначения. Особенности правового режима этих земель устанавливаются ст. 88-93 ЗК и учитываются при проведении зонирования территорий. Землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно ст. 89 ЗК землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики. В целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки: − для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов; − для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

127

Глава II. Особенности перевода земель

Для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категории земель, в состав которых входят эти земельные участки. Землями транспорта в соответствии со ст. 90 ЗК признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов РФ. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки: − для размещения железнодорожных путей; − для размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта; − для установления полос отвода и охранных зон железных дорог. Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами. Требования к безопасности на железнодорожном транспорте, охране грузов, объектов железнодорожного транспорта, организации работы в особых условиях закреплены в гл. 4 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Порядок установления и использования полос отвода железных дорог утвержден постановлением Правительства от 12 октября 2006 г. № 611. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства могут предоставляться земельные участки:

128

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности...

− для размещения автомобильных дорог, их конструктивных элементов и дорожных сооружений; − для размещения автовокзалов и автостанций, других объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств; − для установления полос отвода автомобильных дорог. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки: − для размещения искусственно созданных внутренних водных путей; − для размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта; − для выделения береговой полосы. Береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий населенных пунктов и представляет собой полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов воздушного транспорта могут предоставляться земельные участки для размещения аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки: − для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; − для размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта; − для установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.

129

Глава II. Особенности перевода земель

Земельные участки, предоставленные под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта из состава земель других категорий, не подлежат переводу в категорию земель транспорта и предоставляются на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов. На земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК, не требуется. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов. Согласно ст. 91 ЗК землями связи, радиовещания, телевидения, информатики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики. В целях обеспечения связи (кроме космической связи), радиовещания, телевидения, информатики могут предоставляться земельные участки для размещения объектов соответствующих инфраструктур, включая: − эксплуатационные предприятия связи, на балансе которых находятся радиорелейные, воздушные, кабельные линии связи и соответствующие полосы отчуждения; − кабельные, радиорелейные и воздушные линии связи и линии радиофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи; − подземные кабельные и воздушные линии связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи; − наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи и соответствующие охранные зоны; − наземные сооружения и инфраструктуру спутниковой связи. Статьей 92 ЗК определено, что землями для обеспечения космической деятельности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности. В целях обеспечения космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов, пункты приема, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники,

130

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности...

центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности. Согласно ст. 93 ЗК землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, пограничных войск, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами. В целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для: − строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий); − разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов); − создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.). Земли обороны и безопасности, временно не используемые по целевому назначению, с согласия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обороны, или федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности, могут включаться в границы охотничьих угодий в порядке, установленном Правительством. Правила утверждения перечня земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых для указанных нужд, в целях предоставления таких земельных участков гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий и сооружений, утверждены постановлением Правительства от 12 декабря 2015 г. № 1369. Согласно данным правилам включение земельного участка для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий и сооружений, допускается в случае, если его использование в указанных целях не будет препятствовать безопасному и бесперебойному функционированию объектов, предназначен-

131

Глава II. Особенности перевода земель

ных для выполнения задач в области обороны страны и безопасности государства, расположенных в границах такого земельного участка либо на прилегающих к нему земельных участках. 2. В силу ч. 2 комментируемой статьи перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. В норме сведены два основания, в связи с наличием каждого из которых требуется утвержденный проект рекультивации земель: 1) наличие нарушения, загрязнения земель; 2) наличие подлежащих сносу зданий, строений, сооружений, в том числе подземных. Нарушенные земли, согласно определению, данному в Правилах проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства от 10 июля 2018 г. № 800, — земли, деградация которых привела к невозможности их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Деградация земель этим же актом определена как ухудшение качества земель в результате негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности, природных и (или) антропогенных факторов. Загрязненные земли непосредственно в системе нормативного правового регулирования не определяются, но по смыслу пп. 5 и 7 ст. 13 ЗК к ним относятся земли, подвергшиеся химическому воздействию. Постановлением Правительства от 27 февраля 2004 г. № 112 утверждены Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения. Согласно указанным правилам загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением: − переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель; − используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

132

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности...

− используются по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы. С целью установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель, уровней химического и (или) радиоактивного загрязнения и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления по инициативе собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей или арендаторов земельных участков, а также на основании данных государственного мониторинга земель, государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга, мониторинга радиоактивного и химического загрязнения окружающей природной среды и иных наблюдений и исследований организуют специальные обследования. Здания, строения и сооружения согласно определению, данному в п. 10 ст. 1 ГрК, отнесены к объектам капитального строительства, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие). Подлежащие сносу объекты капитального строительства выводятся из эксплуатации согласно положению ч. 2 ст. 55.26 ГрК. Акт об оценке подлежащих сносу (переносу) зданий, строений, сооружений и насаждений (форма № КС-10) утвержден постановлением Госкомстата от 11 ноября 1999 г. № 100 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ». Формат акта № КС-10 является рекомендуемым и может быть изменен. Внесение изменений допускается в части расширения или сужения граф и строк с учетом значности показателей, включения дополнительных строк (включая свободные) и вкладных листов для удобства размещения и обработки информации. Акт применяется для определения размера материального ущерба, связанного со сносом (переносом) зданий, строений, сооружений и уничтожением или порчей плодово-ягодных насаждений, посевов и пр. Для определения размера причиняемого материального ущерба назначается комиссия, в состав которой должны входить: − собственник (владелец) подлежащего сносу здания, строения, сооружения, насаждения или его представитель,

133

Глава II. Особенности перевода земель

− представитель заказчика (застройщика) вновь строящегося объекта, − представитель бюро технической инвентаризации. В необходимых случаях в состав комиссии могут быть приглашены представители других заинтересованных организаций. Один из членов комиссии назначается ее председателем. Согласно п. 8 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства от 10 июля 2018 г. № 800, рекультивация земель должна осуществляться в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель. Проект рекультивации земель подготавливается в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, если такие строительство, реконструкция приведут к деградации земель, или в виде отдельного документа в иных случаях. Требования к содержанию проекта рекультивации земель приведены в п. 14 указанных Правил. Проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности, подлежат государственной экологической экспертизе на основании подп. 7.2 ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе"*(36). Иные проекты рекультивации земель, которые разработаны в виде отдельных документов, подлежат согласованию с правообладателями земельных участков, а также с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в случае проведения рекультивации земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с п. 15 Правил. В данном случае следует подчеркнуть, что объектом рекультивации являются земли как природный объект и природный ресурс. Такое понимание позволяет дифференцировать отношения, регулируемые в земельном законодательстве, на имущественные и экологические. Пример: в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 декабря 2018 г. по делу № А28-15613/2017 разрешено дело по заявлению ОАО «Кировский завод по обработке цветных металлов» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кировской области о признании недействительными предписаний и акта проверки. Управление в ходе проверки установило, что в сточной воде, поступающей в р. Вятку из промышленно-ливневого коллектора в районе деревни Савичи, между слободой Большое Скопино и промплощадкой ООО «Горняк и Ко», и в водотоке выявлено превышение нормативов ПДК р/х высшей категории по содержанию

134

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности...

органических веществ, выраженных в ХПК, нефтепродуктов, цинка (растворимая форма), меди (растворимая форма). Суды установили, что состав загрязняющих веществ в пробах сточной воды, отобранных из колодцев ливневого и кислотного каналов на территории Общества, соответствует определяемому составу загрязняющих веществ (нефтепродукты, цинк, медь) в пробах сточной воды. Довод Общества о неисполнимости оспариваемого предписания от 13 сентября 2017 г. № 02-45/02-17 в связи с тем, что в нем не указаны границы земельного участка, подлежащего рекультивации, его площадь, координаты, отклонен судом округа, поскольку в оспариваемом акте обозначен участок нарушенных земель: в пойме р. Вятки ниже садоводческого товарищества «Металлург-1».

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет еще одно ограничение перевода земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Земли промышленности и иного специального назначения или земельные участки в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, могут быть переведены в другую категорию только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель. Согласно приказу Росстата от 29 декабря 2012 г. № 676 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за рекультивацией земель, снятием и использованием плодородного слоя почвы» к нарушенным землям относятся: − выемки карьеров; − выработки торфа; − породные отвалы шахт, карьеров, приисков; − отстойники; − гидроотвалы и хвостохранилища; − золоотвалы электростанций; − отвалы шлака металлургических заводов; − отвалы коммунального и строительного мусора; − деформированные поверхности шахтных полей (прогибы, провалы); − дражные поля; − резервы и кавальеры вдоль железных и шоссейных дорог; − трассы трубопроводов и канализационных коллекторов; − геологоразведочные выработки (карьеры, канавы, шурфы); − площадки буровых скважин;

135

Глава II. Особенности перевода земель

− промплощадки; − транспортные и иные коммуникации ликвидированных предприятий или отдельных их объектов; − загрязненные земли на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях; − загрязненные участки поверхности земли, если для их восстановления требуется снятие и замена верхнего плодородного слоя почвы. К землям, нарушенным при разработке месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), их переработке и проведении геологоразведочных работ, следует относить: − карьерные выемки; − породные отвалы шахт, карьеров, приисков; − дражные поля; − гидроотвалы; − деформированные поверхности шахтных полей; − канавы; − шурфы; − площадки буровых скважин и отходы бурения (шламы выбуренной породы и др.); − отстойники и хвостохранилища обогатительных фабрик; − золоотвалы электростанций; − отвалы шлака металлургических заводов; − золошлакоотвалы, образующиеся в результате термической переработки твердого топлива; − загрязненные участки на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях. К землям, нарушенным вследствие утечки при транзите нефти, газа, продуктов переработки нефти, относятся земли, загрязненные в результате аварийных ситуаций, незаконных врезок, розливов и т.д. на объектах транзита нефти, газа, продуктов переработки нефти. К землям, нарушенным при строительстве, следует относить: − карьеры и резервы при железных и шоссейных дорогах; − отвалы грунта при строительстве каналов, коллекторов, оросительных систем; − продукты очистки каналов (раши); − трассы нефтегазопроводов и других продуктопроводов; − отвалы коммунального и строительного мусора; − площади под производственными и иными строениями, железными и автомобильными дорогами, надземными коммуникациями и другими объектами, надобность в которых у респондентов миновала.

136

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности...

Земли, нарушенные при мелиоративных работах, — это земли, нарушенные при строительстве, эксплуатации и реконструкции мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, при обводнении пастбищ, создании систем защитных лесных насаждений, проведении культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв. Земли, нарушенные при лесозаготовительных работах, — земли, нарушенные при рубке лесных насаждений, их трелевке, частичной переработке, хранении и вывозе из леса древесины. Земли, нарушенные при изыскательских работах, — земли, нарушенные при экологических, проектных, строительных, инженерных и прочих изыскательских работах. Земли, нарушенные при размещении промышленных (в том числе строительных) и твердых бытовых отходов, — земли, нарушенные в результате размещения отходов производства и потребления Почва — это самостоятельное естественно-историческое органоминеральное природное тело, возникшее на поверхности Земли в результате длительного воздействия биотических, абиотических и антропогенных факторов, состоящее из твердых минеральных и органических частиц, воды и воздуха и имеющее специфические генетико-морфологические признаки, свойства, создающие для роста и развития растений соответствующие условия (Межгосударственный стандарт ГОСТ 27593-88 «Почвы. Термины и определения», утв. постановлением Госстандарта СССР от 23 февраля 1988 г. № 326). Подчеркнем, что в комментируемой норме речь идет о восстановлении целостности почвы, а не о восстановлении свойств ее плодородия в случае их нарушения. Бесспорно, формулировка в комментируемой норме является неудачной, поскольку целью рекультивации является восстановление свойств плодородия почвы, одним из элементов которого является ее целостность. Кроме того, перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается и без восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. В литературе отмечается, что отсутствие точного определения условий для ходатайства и возможности административного усмотрения при принятии решения о представлении ходатайства являются коррупциогенным фактором*(37).

137

Глава II. Особенности перевода земель

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов 1. Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно. 2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае: 1) создания особо охраняемых территорий; 2) создания туристско-рекреационных особых экономических зон; 3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях. (часть вторая введена Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ) 3. Установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов. 4. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны или исключенных из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны,

138

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

направляются в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, органом управления особой экономической зоной в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для внесения соответствующих изменений в документы государственного земельного кадастра. 1. Комментируемая статья закрепляет особенности перевода земель особо

охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию и, наоборот, особенности перевода других земель в указанную категорию. Данная статья подверглась существенной переработке в результате принятия Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», итогом которой стало ее дополнение ч. 2-4. Необходимость принятия указанного закона мотивировалась использованием такого способа повышения экономического потенциала и создания благоприятного инвестиционного климата в Российской Федерации, как создание территориальных образований с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности — особых экономических зон. Особые экономические зоны в системе нормативного регулирования представляются не только способом привлечения инвестиций, но и инструментом региональной экономической политики для стимулирования развития депрессивных регионов и решения проблем выравнивания уровня их экономического развития. Общим правилом, определенным в комментируемой статье, является необходимость перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды. Основанием к рассмотрению вопроса о переводе комментируемая норма устанавливает утрату переводимыми землями особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. Согласно ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окру-

139

Глава II. Особенности перевода земель

жающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. На наш взгляд, в данном определении также следует указать то обстоятельство, что экспертиза является процедурой (процессом), в результате которой осуществляется установление соответствия документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям. Именно такой подход встречается и в правоприменительной практике. Пример: в постановлении от 14 февраля 2017 г. по делу № А21-2929/2016 Арбитражный суд Северо-Западного округа подчеркивает, что в соответствии с указанной статьей экологическая экспертиза представляет собой процедуру установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям и осуществляется в целях предотвращения негативного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду.

Цель проведения экологической экспертизы согласно ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» — предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Указанная цель кардинально отличается от цели экологической экспертизы, установленной для нее в ст. 33 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Согласно этой статье целью экологической экспертизы является установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Такое разночтение в цели проведения экологической экспертизы, бесспорно, является дестабилизирующим фактором, оказывающим негативное влияние на полноценное функционирование института правового регулирования экологической экспертизы. Очевидное несоответствие дискредитирует авторитет комиссий по проведению экологической экспертизы и вносит в деятельность органов государственной власти, организующих проведение государственной экологической экспертизы, фактор правовой неопределенности конечной цели этого вида деятельности, рассматриваемого как государственная услуга*(38). Кроме того, в законодательстве об охране окружающей среды содержатся корреспондирующие нормы о необходимости проведения государственной экологической экспертизы. Следует указать следующие:

140

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

− Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (ст. 27); − ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности...» (ст. 10); − ГрК (ст. 49, 51); − Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» (ст. 5); − Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (ст. 5, 6); − Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; − Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"; − Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"; − Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации"; − Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 20). Закрепление иных установленных федеральными законами экспертиз в области охраны окружающей среды по существу представляет собой корреспонденцию к положениям ст. 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой закреплена процедура оценки воздействия на окружающую среду. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду установлены в приказе Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. № 372. По смыслу указанного регулирования и по сложившейся практике в этой сфере материалы оценки воздействия на окружающую среду являются составной частью материалов, представляемых при прохождении государственной экологической экспертизы. Норма о том, что оценка воздействия — это элемент материалов государственной экологической экспертизы, закреплена в абзаце 2 ч. 1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе». Кроме того, материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованные органами местного самоуправления, обязательные в представлении для государственной экологической экспертизы (абзац 5 ч. 1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе»), — это составная часть оценки воздействия на окружающую среду согласно разделу IV Положения об оценке воздей-

141

Глава II. Особенности перевода земель

ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утв. приказом Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. № 372. Таким образом, раскрытие содержания комментируемой нормы при перекрестном регулировании отношений государственной экологической экспертизы и фактическом отсутствии иной экспертизы (поскольку оценка воздействия — элемент государственной экологической экспертизы) сводится к констатации того обстоятельства, что перевод земель из рассматриваемой категории возможен только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Однако в соответствии с п. 4 ч. 4 ст. 2 комментируемого закона для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую необходимо заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. Статьями 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» не предусмотрен в качестве объекта государственной экологической экспертизы федерального либо регионального уровня материал по оценке особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения земель, земельных участков. К землям природоохранного назначения п. 1 ст. 97 ЗК относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий), и иные земли, выполняющие природоохранные функции. На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. К землям рекреационного назначения ст. 98 ЗК относит земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские

142

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Согласно ст. 99 ЗК к землям историко-культурного назначения относятся земли: − объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; − достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; − военных и гражданских захоронений. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. Особо ценными землями в силу ст. 100 ЗК являются земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). 2. Часть 2 комментируемой статьи регулирует случаи перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов. Комментируемая норма исключает возможность перевода в категорию особо охраняемых территорий объектов земель населенных пунктов. 2.1. Перевод допускается в случае создания особо охраняемых природных территорий (далее по тексту — ООПТ). Категории особо охраняемых природных территорий, особенности их создания и развития закреплены в ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В п. 1 данной статьи названы следующие категории ООПТ, различаемые с учетом особенностей режима указанных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений: − государственные природные заповедники, в том числе биосферные. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имею-

143

Глава II. Особенности перевода земель

щими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем (п. 1 ст. 6 указанного закона). Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (п. 1 ст. 10 указанного закона); − национальные парки. Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма (п. 1 ст. 12 указанного закона); − природные парки. Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях (п. 1 ст. 18 указанного закона); − государственные природные заказники. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (п. 1 ст. 22 указанного закона); − памятники природы. Памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (п. 1 ст. 25 указанного закона); − дендрологические парки и ботанические сады. Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности (п. 1 ст. 28 указанного закона); − лечебно-оздоровительные местности и курорты. Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами, могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям (п. 1 ст. 31 указанного закона). Положения п. 1 комментируемой статьи корреспондируют норме п. 3 ст. 58 ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определяющей,

144

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

что государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд. Постановлением Государственного планового комитета СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 г. № 77/106 были утверждены: − Типовое положение о государственных заповедниках; − Типовое положение о государственных памятниках природы; − Типовое положение о государственных ботанических садах и дендрологических парках; − Типовое положение о государственных зоологических парках; − Типовое положение о государственных заказниках; − Типовое положение о государственных природных национальных парках. Согласно п. 1 ст. 95 ЗК к землям ООПТ относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Однако территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России самостоятельной категорией ООПТ не являются, на что указано, например, в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 56-Г05-14. Кроме того, необходимо учитывать, что, как разъяснено в абзаце 2 п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», перечень категорий особо охраняемых территорий является открытым. Законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. При этом важно соблюдение порядка создания региональной ООПТ. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых

145

Глава II. Особенности перевода земель

территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Пример: в определении Верховного Суда РФ от 12 июля 2018 г. № 66-АПГ1813 суд анализировал отнесение земельного участка к особо охраняемой территории. В соответствии со ст. 11 Закона Иркутской области от 19 июня 2008 г. № 27ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Иркутской области» для организации особо охраняемой территории регионального значения Правительством Иркутской области должно быть принято решение, содержащее наименование, сведения о площади, описание местоположения границ ООПТ или иной особо охраняемой территории регионального значения. В решении об образовании ООПТ регионального значения также указывается категория особо охраняемой природной территории регионального значения. Решения об образовании ООПТ или иной особо охраняемой территории регионального значения подлежат официальному опубликованию. Если иное не установлено федеральным законодательством, одновременно с принятием решений об образовании особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения Правительство Иркутской области утверждает положение о ней, которое должно содержать наименование ООПТ регионального значения, цели и задачи ее образования; сведения о площади, описание местонахождения и границ ООПТ регионального значения, наименование категории земель, из которой осуществлен перевод земель (земельных участков) в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов; краткое описание физико-географической и социально-экономической характеристики ООПТ регионального значения; сведения о наименовании, местонахождении исполнительного органа государственной власти области, обеспечивающего охрану ООПТ регионального значения; режим особой охраны и использования ООПТ регионального значения. Судом было установлено, что на основании постановлений Правительства РФ от 3 марта 2007 г. № 72 и от 8 сентября 2010 г. № 692 в Иркутской области создана особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Ворота Байкала». Однако в состав данной зоны территория Усольского района, где находится рассматриваемый земельный участок, не входит. Доказательств создания в Усольском районе Иркутской области в местности, на территории которой расположен данный земельный участок, особо охраняемой территории регионального или местного значения в порядке, предусмотрен-

146

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

ном Законом Иркутской области от 19 июня 2008 г. № 27-ОЗ, в материалы дела представлено не было. Учитывая изложенное, суд посчитал, что основания для принятия решения о переводе спорного земельного участка из категории земель запаса в земли особо охраняемых территорий и объектов отсутствовали.

2.2. Перевод земель в рассматриваемую категорию земель особо охраняемых территорий и объектов допускается в связи с созданием туристско-рекреационных особых экономических зон. В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» на территории Российской Федерации могут создаваться туристско-рекреационные особые экономические зоны, под которыми понимаются определяемые Правительством части территории Российской Федерации, на которых действует особый режим осуществления предпринимательской туристско-рекреационной деятельности. Под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод (ч. 2.1 ст. 10 ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»). Согласно ч. 2.1 ст. 4 того же закона туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством. Порядок создания и прекращения существования особых экономических зон, в том числе туристско-рекреационных особых экономических зон, закреплен в ст. 6 ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ», ч. 1 которой предусмотрено, что решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается Правительством и оформляется постановлением Правительства. Приведенное нормативное регулирование презюмирует обязательность постановления Правительства при переводе земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий в связи с созданием туристско-рекреационных особых экономических зон.

147

Глава II. Особенности перевода земель

Из этого требования ультимативно исходит и правоприменительная практика. Пример: из материалов дела № А66-14704/2009, разрешенного по существу постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 сентября 2010 г., следует, что ООО «Басовское» обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации Тверской области от 21 сентября 2009 г. № 723-ра об отказе в переводе земельного участка площадью 77 846 кв. м, расположенного по адресу: Тверская область, Кимрский район, Центральное сельское поселение, в 1600 м юго-западнее деревни Новые Шатрищи, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов (рекреационного назначения) для строительства базы отдыха. Решениями судов трех инстанций в удовлетворении заявления отказано. Судами установлено, что постановление Правительства о создании туристско-рекреационной особой экономической зоны на территории Тверской области, где расположен спорный участок, не принималось. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что в отношении названного участка установлен особый природоохранный, научный, историко-культурный, эстетический, рекреационный, оздоровительный статус. При таком положении суды пришли к выводу, что у Администрации отсутствовали основания для удовлетворения ходатайства о переводе принадлежащего Обществу земельного участка, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов (рекреационного) назначения. Аналогичные основания для отказа в удовлетворении требований приведены в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 28 октября 2013 г. по делу № А13-13253/2012, в постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2012 г. по делу № А51-14241/2011, в постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2010 г. по делу № А45-12696/2010 и др. 2.3. Кроме того, комментируемая норма закрепляет возможность перевода земель в земли особо охраняемых территорий в иных установленных ЗК и другими федеральными законами случаях. В комментируемом законе есть несколько корреспондирующих к рассматриваемой норме положений: 1) ст. 7 — перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в

148

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 2) п. 1 ч. 1 ст. 11 — перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий возможен в случае организации особо охраняемых природных территорий; 3) п. 1 ч. 1 ст. 12 — перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях создания особо охраняемых природных территорий. Как отмечают суды, иных случаев, при которых возможен перевод земель другой категории в земли особо охраняемых территорий, ЗК и федеральные законы не предусматривают (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2015 г. по делу № А26-6242/2014, оставленное без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 сентября 2015 г. № Ф07-6695/2015). 3. Частью 3 комментируемой статьи закреплено, что установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в ее границы либо исключение земельных участков из ее границ является переводом земель или земельных участков особо охраняемых территорий и объектов в другую категорию либо переводом земель других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов. Как указывалось в комментарии к ч. 1 настоящей статьи, именно рассматриваемая норма и составила квинтэссенцию модернизации правоотношений, связанных с развитием морской транспортной инфраструктуры России. Согласно ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» решение о создании особой экономической зоны на территории субъекта РФ или территориях субъекта РФ и территории муниципального образования или территориях муниципальных образований принимается Правительством и оформляется постановлением Правительства. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования или исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований подают в уполномоченный Правительством федеральный орган исполнительной власти заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Порядок оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны, в том числе перечень документов, прилагающихся к заявке, определяется

149

Глава II. Особенности перевода земель

уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти. Правительство, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают в течение 30 дней с даты принятия Правительством решения о создании особой экономической зоны соглашение, которым устанавливаются: − комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования; − обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или обязательства исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по передаче уполномоченному Правительством федеральному органу исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости, расположенными в границах особой экономической зоны, на срок ее существования; − обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или обязательства исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по передаче уполномоченному Правительством федеральному органу исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости, расположенными в границах особой экономической зоны, на срок ее существования; − обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования или исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований по передаче уполномоченному Правительством федеральному органу исполнительной власти права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности и расположенными в границах особой экономической зоны, на срок ее существования; − порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны. Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются сроком на 9 лет. Пример: Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении от 3 июля 2012 г. по делу № А56-11702/2011 указал на ошибочность доводов подателя жалобы о том, что имеющиеся в деле документы подтверждают принадлежность спорного участка к категории земель сельскохозяйственного

150

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов...

назначения, поскольку данный вывод основан на ошибочном толковании норм права. Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что переводом земель или земельных участков в составе земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов является установление или изменение границ особо охраняемых территорий и объектов. Поскольку спорный земельный участок включен в границы памятника природы решением исполнительного комитета Ленинградского областного Совета народных депутатов от 29 марта 1976 г. № 145 «О создании заказников и признании памятниками природы ценных природных объектов на территории Ленинградской области», а в последующем постановлении Правительства Ленинградской области от 26 декабря 1996 г. № 494 утверждены границы и паспорта особо охраняемых природных территорий Ленинградской области, куда вошел упомянутый объект, нет оснований полагать, что земельный участок, которым владеет Я., относится к категории земель иного назначения.

Кроме того, ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» также установлены специальные условия создания отдельных типов особых экономических зон. В частности, туристско-рекреационные ОЭЗ могут создаваться на одном или нескольких участках территории. 4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны или исключенных из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, направляются в порядке, предусмотренном ст. 5 комментируемого закона, органом управления особой экономической зоной в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для внесения соответствующих изменений в документы государственного земельного кадастра. Порядок направления сведений о кадастровых номерах земельных участков приведен в комментарии к ч. 3 ст. 8. Значение и порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам раскрываются в комментарии к ч. 3 ст. 2. Под органом управления ОЭЗ понимается управляющая компания ОЭЗ, которой согласно п. 2 ст. 2 ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» может являться: − открытое акционерное общество, созданное в целях реализации соглашений о создании ОЭЗ, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации; − хозяйственное общество, которое создано с участием такого открытого акционерного общества в указанных целях;

151

Глава II. Особенности перевода земель

− иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении ОЭЗ. Стоит отметить, что вопреки приведенному законоположению ГК и Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусмотрены только публичные и непубличные акционерные общества. Таким образом, по смыслу комментируемой нормы под органом управления ОЭЗ фактически подразумевается публичное акционерное общество. − Орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в настоящее время Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). В настоящее время Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: − государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; − оказание государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации); − государственная кадастровая оценка; − федеральный государственный надзор в области геодезии и картографии; − государственный земельный надзор; − государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров; − надзор за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков; − контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Государственный земельный кадастр — понятие, использовавшееся в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», утратившем силу 16 мая 2008 г. Согласно данному закону государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате

152

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда...

проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости приведения комментируемой нормы в соответствие с положениями действующего законодательства, регулирующего учет всех объектов недвижимости (в том числе земельных участков) посредством внесения сведений в ЕГРН.

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий 1. Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае: 1) организации особо охраняемых природных территорий; 2) установления или изменения границы населенного пункта; 3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон. 2. Утратил силу. — Федеральный закон от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ. 1. Комментируемой статьей установлено четыре основания, по которым допускается перевод земель лесного фонда в земли других категорий. Комментируемая норма оперирует термином «земли лесного фонда, занятые защитными лесами». В соответствии с п. 1 ст. 101 ЗК к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством. Порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется ЗК и лесным законодательством (п. 2 ст. 101 ЗК).

153

Глава II. Особенности перевода земель

Согласно ст. 6.1 ЛК лесные земли — это земли, на которых расположены леса, и земли, предназначенные для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие). К нелесным землям относятся земли, необходимые для освоения лесов (просеки, дороги и другие), и земли, неудобные для использования (болота, каменистые россыпи и другие). Согласно п. 4 указанной статьи границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств. Согласно ст. 111 ЛК к защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Закон выделяет следующие категории защитных лесов: − леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; − леса, расположенные в водоохранных зонах; − леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; − ценные леса; − городские леса. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов, регламентированы в приложении к приказу Рослесхоза от 14 декабря 2010 г. № 485. Комментируемая норма также предполагает возможность перевода в иную категорию и земельных участков в составе земель лесного фонда. По смыслу ст. 7 ЛК земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и ЛК, именуется лесным участком. Комментируемое законоположение устанавливает возможность перевода лесных участков в земли иных категорий. Особенно важно отметить, что лесные участки могут находиться не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий. В первом случае они находятся в исключительной федеральной собственности, а во втором все зависит от категории земель. Например, в случае нахождения на землях сельскохозяйственного назначения это может быть публичная собственность, права на которую между публично-правовыми образованиями не разграничены и право распоряжения которыми осуществляет соответствующий орган местного самоуправления. Таким образом, комментируемая норма устанавливает возможность перевода в другую категорию земель лесного фонда, как природного объекта и природного ресурса, и земельных участков лестного фонда, как объектов граж-

154

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда...

данского оборота, предназначенных для предоставления прав владения и пользования (аренды). 1.1. Пунктом 1 ч. 1 комментируемой статьи допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае организации особо охраняемых природных территорий. О порядке организации особо охраняемых природных территорий см. комментарий к п. 6 ст. 2. Пример: при рассмотрении жалобы по делу № 18АП-4305/2011 арбитражным апелляционным судом было установлено, что национальный парк «Башкирия» образован постановлением Совета Министров РСФСР от 11 сентября 1986 г. № 398 и приказом Министерства лесного хозяйства РСФСР от 23 сентября 1986 г. № 234. Постановлением Правительства от 9 октября 1995 г. № 990 «Об изменении решений Правительства РФ в связи с принятием ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» государственный природный национальный парк «Башкирия» переименован в национальный парк «Башкирия». Границы национального парка утверждены постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1986 г. № 398 «О создании государственного природного национального парка «Башкирия» в Башкирской АССР. Тем самым на момент проведения инвентаризации земель, материалы которой утверждены постановлением администрации г. Мелеуза и Мелеузовского района от 17 января 2001 г. № 41, существовали утвержденные границы национального парка. Обосновывая ходатайство о переводе спорного участка в категорию земель особо охраняемых территорий, заявитель ссылался на обстоятельство вхождения данного участка в состав территории национального парка «Башкирия». Вместе с тем доказательств данного обстоятельства заявителем не представлено. Указание в свидетельстве о государственной регистрации права и кадастровом паспорте участка на ориентир, относительно которого установлено местоположение спорного участка как 58 квартал Бельского лесничества ФГУ НП «Башкирия», не подтверждено доказательствами наличия такого ориентира в составе территории национального парка. При этом суд апелляционной инстанции отметил, что при условии вхождения спорного участка в состав территории национального парка данный земельный участок не может иметь отличного от территории национального парка правового режима. Доказательств отнесения земель национального парка к той или иной категории земель заявителем не представлено (см. постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2011 г. № 18АП-4305/2011).

155

Глава II. Особенности перевода земель

1.2. Пунктом 2 ч. 1 комментируемой статьи закреплена возможность перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта. Частью 8 ст. 24 и п. 2 ч. 1 ст. 25 ГрК, рассматриваемых в смысловом единстве корреспонденции норм, закрепляется, что если в соответствии с проектом генерального плана предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то такой проект подлежит согласованию с уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом. Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития от 21 июля 2016 г. № 460. Пунктом 2.1 указанного Порядка согласования предусматривается направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления в Минэкономразвития в случаях, указанных в ч. 1 ст. 25 ГрК. Согласно п. 2.9 Порядка согласования Минэкономразвития осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет Сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с п. 1.7 данного Порядка. На основании подп. «в» п. 2.7 Порядка согласования отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов в части включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 25 ГрК. В соответствии с п. 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утв. постановлением Правительства от 23 сентября 2010 г. № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства», Рослесхоз в пределах предоставленных законом полномочий осуществляет в том числе рассмотрение проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

156

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда...

Несоблюдение изложенной процедуры выступает однозначным основанием к удовлетворению требований об отмене уже утвержденного и действующего генерального плана. Пример: в апелляционном определении от 2 октября 2019 г. № 58-АПА19-13 Верховный Суд РФ указал, что в соответствии со ст. 25 ГрК орган местного самоуправления, уполномоченный на подготовку документа территориального планирования, обязан был направить уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в зависимости от даты их размещения и периода действия названных приказов в информационной системе либо Минрегиона, либо Минэкономразвития, которые в свою очередь обладали организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений соответствующих уполномоченных федеральных органов. В рассмотренном деле проекты внесения изменений в Генеральный план в части включения в границы населенного пункта земель лесного фонда не согласовывались ни с Минрегионом (Минэкономразвития), ни с Рослесхозом, что свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки указанных документов территориального планирования. Так, представители административных ответчиков в судебном заседании суда первой инстанции подтвердили, что сведения лесного реестра при разработке проектов оспариваемых решений не использовались, а также то, что в нарушение п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК материалы проектов оспариваемых нормативных правовых актов в текстовой форме не содержали сведений о земельных участках лесного фонда.

Аналогичная практика имеет устоявшийся характер и не предполагает преодоления отсутствия согласования с Рослесхозом проекта генерального плана даже в интересах правообладателей земель, получивших категорию «земли населенных пунктов» и осваивающих земельные участки застройкой. Стремление разрешить комплекс проблем, связанных с этими обстоятельствами, повлекло принятие Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», иначе говоря — лесную амнистию. Указанная амнистия закрепила основным правилом, что если права текущего правообладателя или права предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 г., при установлении его принадлежности

157

Глава II. Особенности перевода земель

к определенной категории земель приоритет имеют сведения ЕГРН, а при их отсутствии — сведения правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов. Также к иной категории земель подлежит отнесению земельный участок, который по данным государственного лесного реестра, лесного плана субъекта РФ, ЕГРН и документам относится к землям лесного фонда, но до 8 августа 2008 г. был предоставлен гражданину для ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства, для строительства или эксплуатации жилого дома, для личного подсобного хозяйства либо образован из таких участков. Такой участок относится к землям населенных пунктов, если он расположен в границах населенного пункта, а в иных случаях — к землям сельскохозяйственного назначения. Кроме того, сведения государственного лесного реестра (ГЛР) должны быть приведены в соответствие со сведениями ЕГРН до 1 января 2023 г. В целом лесная амнистия была направлена на устранение взаимоисключающих сведений о принадлежности земельного участка к определенной категории путем признания приоритета сведений ЕГРН по отношению к сведениям ГЛР. Кроме того, ч. 5 ст. 10 Федерального закона № 280-ФЗ была закреплена в качестве основания для пересмотра ранее вынесенных судебных актов, в соответствии с которыми права граждан и юридических лиц на объекты недвижимого имущества подлежали прекращению на основании того обстоятельства, что эти объекты находятся в границах лесничества, лесопарка. Указанная норма закрепила, что граждане, права которых на объекты недвижимого имущества прекращены на основании указанного обстоятельства в соответствии со вступившим в силу судебным актом до дня вступления в силу данного закона, вправе требовать в судебном порядке признания их прав на эти объекты с учетом правил ст. 14 комментируемого закона, предъявляя самостоятельный иск в течение одного года со дня вступления в силу Федерального закона № 280-ФЗ. Резюмируя изложенное, подчеркнем, что лесная амнистия направлена на защиту субъективных прав, но не на защиту публичного интереса, и нормы, ее составляющие, не позволяют легализовать границы населенного пункта, закрепляемые в проекте генерального плана, минуя согласование с Рослесхозом (либо иным уполномоченным органом). 1.3. Согласно п. 3 ч. 1 комментируемой статьи разрешается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

158

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда...

О критериях отсутствия других вариантов возможного размещения объектов см. в комментарии к ст. 7. Поскольку вывод о наличии (отсутствии) иных вариантов размещения объектов представляет собой достаточно дискреционное полномочие, необходимо обосновать отсутствие иных вариантов размещения объекта факторами инфраструктуры. Перечень объектов, размещение которых может быть обусловлено наличием государственных или муниципальных нужд, указан в ст. 49 ЗК. Однако приведенная корреспонденция с законоположением земельного законодательства не является исчерпывающей, а носит открытый характер. При этом правоприменительной практикой дано определение государственных, муниципальных нужд, для размещения объектов которых допускается перевод. Пример: в определении Верховного Суда РФ от 14 августа 2015 г. № 303эс15-5520 по делу № А51-12453/2014, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016 г., указано, что под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества. 1.4. Пунктом 4 ч. 1 комментируемой статьи предусмотрена возможность перевода земель и земельных участков из состава земель лесного фонда в земли других категорий в связи с созданием туристско-рекреационных особых экономических зон. О порядке создания туристско-рекреационных особых экономических зон см. комментарии к ст. 10. 2. Постановлением Правительства от 28 января 2006 г. № 48 утверждено Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий. Согласно п. 2 названного Положения в состав документации о переводе, представляемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-пра-

159

Глава II. Особенности перевода земель

вовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории, в Правительство, входят: − ходатайство физического лица, индивидуального предпринимателя, юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления; − копии документов, подтверждающих личность заявителя — физического лица, либо выписка из ЕГРИП или выписка из ЕГРЮЛ; − акт выбора участка земель лесного фонда с приложением к нему плана (чертежа) с краткой характеристикой участка по материалам лесоустройства, описанием имеющихся на участке сооружений и объектов и указанием категории земель, прилегающих к границам участка. При наличии охранной, санитарно-защитной зон промышленного или иного объекта на участке земель лесного фонда на план (чертеж) наносятся их границы; − решение органа, указанного в п. 3 Положения, об утверждении акта выбора; − акт натурного технического обследования участка земель лесного фонда, содержание, а также порядок подготовки и утверждения которого устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории; − схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования соответствующих территорий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности и согласованная с органами архитектуры и градостроительства; − справка территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования об отсутствии на выбранном участке земель лесного фонда полезных ископаемых, а при их наличии — разрешение органа государственного горного надзора на освоение указанного участка; − выписка из ЕГРН на участок земель лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить; − проект акта Правительства о переводе; − положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. В соответствии с п. 5 Положения в ходатайстве о переводе указываются следующие сведения: − границы, местоположение и площадь участка земель лесного фонда; − категории земель, из которой и в которую предполагается осуществить перевод;

160

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда...

− цель и обоснование перевода земель лесного фонда в другую категорию земель. Срок для обеспечения органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, или территориальным органом Рослесхоза выбора участка земель лесного фонда и проведения процедур согласования составляет 1 месяц с даты обращения заявителя. Акт выбора и план (чертеж) являются основанием для подготовки документации, обосновывающей перевод в заявленных целях, и действуют в течение 3 лет. Уполномоченный орган в течение 2 недель с даты представления заявителем документов представляет их в Рослесхоз либо возвращает заявителю с обоснованием причин возврата. В недельный срок с даты получения документов Рослесхоз направляет их в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории, либо возвращает заявителю с обоснованием причин возврата (п. 8 Положения). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории, в течение 12 дней с даты получения документов осуществляет подготовку проекта акта Правительства о переводе и вносит его в Правительство с приложением документации о переводе либо возвращает представленные материалы на доработку в Рослесхоз. Пунктом 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» запрещен перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, за исключением перевода таких земель лесного фонда в земли особо охраняемых территорий и объектов при создании особо охраняемых природных территорий. Со дня признания утратившим силу вышеприведенного постановления Правительства от 28 января 2006 г. № 48 будет введен в действие приказ Минприроды от 25 декабря 2018 г. № 684 «Об утверждении содержания ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состава прилагаемых к нему документов». Новые правила оформления ходатайства определяют содержание ходатайства о переводе, содержат перечень документов, необходимых для принятия решения о переводе земель лесного фонда в другую категорию.

161

Глава II. Особенности перевода земель

3. Представляется необходимым отметить, что кроме четырех указанных в

ч. 1 оснований для перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, отдельное основание установлено в ч. 13 ст. 10 Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — приобретение в собственность указанного земельного участка.

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда 1. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях: 1) создания особо охраняемых природных территорий; 2) установления или изменения границ населенных пунктов; 3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов; 4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. 1.1. Ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, является переводом земель водного фонда в земли категории, указанной в разрешении

162

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда...

на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности. 2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае: 1) если земли заняты водными объектами; 2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах; 3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов. 1. Комментируемая статья закрепляет особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда. Статьей 102 ЗК к землям водного фонда отнесены земли: − покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; − занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Указанной статьей установлено, что порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК и водным законодательством. Согласно п. 6 ст. 1 ВК водный фонд — совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 8 ВК водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Исключения составляют пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах участка, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Согласно п. 4 ст. 1 ВК водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на подземные водные объекты и поверхностные водные объекты, к которым относятся моря или их отдельные части, водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники, снежники (ст. 5 ВК). Согласно статье 6 ВК поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами. Их

163

Глава II. Особенности перевода земель

использование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд. На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством. Конституционным Судом РФ в определениях от 28 июня 2018 г. № 1540-О и от 29 мая 2018 г. № 1203-О отмечено, что положения п. 4 ст. 1, ч. 1-3 ст. 5, ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 8 ВК, закрепляющие ряд понятий и видов водных объектов, определяющие органы, выступающие от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в водных отношениях, а также провозглашающие право собственности на водные объекты Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных ч. 2 ст. 8 ВК, находятся в общей системе правового регулирования водных отношений, приняты в развитие основных принципов водного законодательства, в частности принципа значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, при котором регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав (п. 1 ст. 3 ВК). Статьей 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» к гидротехническим сооружениям отнесены: − плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; − сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; − сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; − устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за

164

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда...

исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (определения данных понятий приведены в ст. 2). Таким образом, понятие гидротехнического сооружения в законе дано посредством перечисления их видов. Аналогичный подход к определению гидротехнического сооружения содержится также в нормативно-технической документации (см. Свод правил СП 58.13330.2012 «Гидротехнические сооружения. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 33-01-2003», утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 29 декабря 2011 г. № 623). Данный Свод правил определяет гидротехнические сооружения как: − сооружения, подвергающиеся воздействию водной среды, предназначенные для использования и охраны водных ресурсов, предотвращения вредного воздействия вод, в том числе загрязненных жидкими отходами, включая плотины, здания гидроэлектростанций (ГЭС), водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники, доки; − сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов морей, озер и водохранилищ, берегов и дна русел рек; − струенаправляющие и оградительные сооружения; − сооружения (дамбы), ограждающие золошлакоотвалы и хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; − набережные, пирсы, причальные сооружения портов; − сооружения систем технического водоснабжения, системы гидротранспорта отходов и стоков, подачи осветленной воды, устройства защиты от размывов на каналах, сооружения морских нефтегазопромыслов (п. 3.2). Согласно п. 4.1 СП 58.13330.2012 гидротехнические сооружения подразделяются на постоянные и временные. К временным относятся сооружения, используемые только в период строительства и ремонта постоянных сооружений. Постоянные гидротехнические сооружения в зависимости от их назначения подразделяют на основные и второстепенные. К основным следует относить гидротехнические сооружения, повреждение или разрушение которых приводит к нарушению или прекращению нормальной работы электростанций; прекращению или уменьшению подачи воды для водоснабжения и орошения; затоплению и подтоплению защищаемой территории; прекращению или сокращению судоходства, деятельности речного и морского портов, судостроительных и судоремонтных предприятий; может привести к прекращению добычи или к выбросу нефти и газа из морских скважин, хранилищ, трубопроводов. К второстепенным относятся гидротехнические сооружения, разрушение или повреждение которых не влечет за собой указанных последствий.

165

Глава II. Особенности перевода земель

Исчерпывающего перечня сооружений, являющихся гидротехническими, законодательство не дает, делая перечень открытым. Вместе с тем вопрос об отнесении земель, занятых гидротехническими сооружениями, к землям водного фона не так однозначен на практике, как это может показаться исходя из приведенных положений закона. Пример: ФГБУ «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Алтайскому краю» обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с исковым заявлением к администрации города Барнаула об обязании в течение 30 дней с момента вступления в законную силу решения принять в собственность муниципального образования плотину земляную с водосбросным сооружением, расположенную в 138 м к северо-западу от земельного участка по адресу: город Барнаул, село Гоньба, улица Речная, 7а. Иск мотивирован нахождением в федеральной собственности имущества, используемого для решения вопросов местного значения. Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 5 сентября 2018 г. № Ф04-3652/2018 по делу № А03-14273/2017 удовлетворено требование об обязании принять в собственность муниципального образования плотину земляную с водосбросным сооружением, поскольку земляная плотина является частью автомобильной дороги и в силу прямого указания закона относится к объектам муниципальной собственности. При рассмотрении дела судом установлено, что за Управлением мелиорации на праве оперативного управления закреплено сооружение — плотина земляная с водосбросным сооружением, которое является проезжей частью Гоньбинского тракта с асфальтовым покрытием. Установив, что спорный объект является проезжей частью Гоньбинского тракта с асфальтовым покрытием и не относится к акватории водного объекта, суд первой инстанции сделал правильный вывод о невозможности его нахождения в федеральной собственности и неисполненной Администрацией обязанности по принятию этого имущества в муниципальную собственность. 1.1. Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет возможность перевода

земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случае создания особо охраняемых природных территорий. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение,

166

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда...

которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий определяются в ст. 94 ЗК. К ним относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся: 1) земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов; 2) земли природоохранного назначения; 3) земли рекреационного назначения; 4) земли историко-культурного назначения и иные особо ценные земли. О порядке организации особо охраняемых природных территорий см. п. 6 комментария к ст. 2. 1.2. Пунктом 2 ч. 1 комментируемой статьи перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случае установления или изменения границ населенных пунктов. Согласно ст. 83 ЗК землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. О процедурах согласования установления границы населенного пункта см. п. 5 комментария к ст. 11. Применительно к рассматриваемым правоотношениям важно отметить, что по существу правовой режим земель населенных пунктов реализуется через установление градостроительных регламентов, закрепляемых в правилах землепользования и застройки соответствующего муниципального образования. Частью 1 ст. 36 ГрК установлено, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Частью 6 указанной статьи установлено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов),

167

Глава II. Особенности перевода земель

сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития. Таким образом, вне зависимости от отнесения земель, покрытых поверхностными водами, к категории земель водного фонда либо к землям населенных пунктов градостроительный регламент для них не устанавливается, что означает невозможность изменения в правилах землепользования и застройки правового режима таких земель относительно режима, установленного водным законодательством. 1.3. Пункт 3 ч. 1 комментируемой статьи допускает перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Об объектах государственного или муниципального значения и порядке определения отсутствия иных вариантов их размещения см. п. 6 комментария к ст. 11. 1.4. Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи предполагает возможность перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов. Это распространяется и на случаи, связанные с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности...», при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Заметим сразу, что обратное, то есть изменение русла рек и иные изменения местоположения водных объектов, когда участок суши покрывается водой, является основанием к переводу земель из иных категорий в земли водного фонда, согласно п. 3 ч. 2 комментируемой статьи. Комментируемая норма сочетает два обстоятельства в качестве основания для изменения категории земель водного фонда: − первое подразумевает естественный природный процесс изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов. Такой процесс может быть обусловлен антропогенным воздействием, но не находится с ним в причинной связи. − второе презюмирует изменение местоположения водных объектов, его границ посредством создания искусственного земельного участка. Разграничение естественного изменения характеристик водного объекта либо сознательного воздействия на них имеет юридическое значение.

168

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда...

Пример: доводы о естественности процесса изменения характеристик водного объекта были отклонены в постановлении от 13 июля 2015 г. по делу № А32-27320/2011 Арбитражным судом Северо-Кавказского округа. Кассационная инстанция указала, что доводы ответчика об отсутствии у спорных прудов гидравлической связи с иными поверхностными водными объектами, а также об изменении русла балки Коновалова не принимаются. Общество не учитывает, что создание прудов на территории природного водного объекта (водотока) путем возведения оградительных дамб, урегулирование гидравлической связи с иными водными объектами путем возведения водозаборных и водосбросных сооружений не может свидетельствовать о том, что поверхностный водный объект перестал существовать либо изменил русло. Апелляционный суд с учетом разъяснений, содержащихся в п. 4 постановления № 10/22, исследовал и оценил экспертные заключения в совокупности с иными представленными в дело доказательствами (ст. 71, ч. 3 ст. 86, ст. 89 АПК). При этом сведения о наличии гидротехнических сооружений (земляных дамб) и устройств для регулирования подачи и забора воды содержатся в экспертных заключениях от 31 июля 2013 г. и от 31 июля 2014 г.

Изложенные заключения позволяют констатировать, что комментируемая норма вопреки технике изложения содержит корреспонденцию к различным аспектам регулирования: природоохранному с одной стороны и законодательству об искусственных земельных участках как объектах капитального строительства — с другой. Статья 3 ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности...» дает понятие искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части, и определяет его как сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них. Для создания искусственного земельного участка предоставление земельного участка, водного объекта или его части лицу, осуществляющему создание такого искусственного земельного участка, не требуется. Весь процесс создания искусственных земельных участков (ИЗУ) условно можно разделить на следующие этапы: 1) принятие инициативы и подготовка проекта разрешения на создание ИЗУ;

169

Глава II. Особенности перевода земель

2) согласование проекта разрешения на создание ИЗУ; 3) получение разрешения на создание ИЗУ; 4) заключение договора о создании ИЗУ; 5) проведение работ, необходимых для создания ИЗУ; 6) получение разрешения на ввод ИЗУ в эксплуатацию. Таким образом, по существу регулирования искусственные земельные участки являются объектами капитального строительства. Интересным и масштабным созданием искусственного земельного участка является проект «Морской фасад» по увеличению западной части Васильевского острова в г. Санкт-Петербурге. Особенностью его является поэтапность работ, одним из парадоксальных эффектов которой выступает нахождение на кадастровом учете искусственных земельных участков при их фактическом отсутствии. Публичный кадастровый ресурс одновременно предоставляет сведения о западной части Васильевского острова Санкт-Петербурга и как о части водного объекта (Финский залив), и как о кадастровых кварталах, имеющих в составе земельные участки. Ситуация усугубляется еще и отсутствием границ водного объекта, не установленных в законодательно определенном порядке. Пример: по делу № А56-54787/2018 суды двух инстанций установили, что гидротехническое сооружение «Золоотвал в море» расположено на водном объекте акватории Невской губы Финского залива Балтийского моря, которая относится к внутренним морским водам; чаша золоотвала является частью акватории Невской губы Финского залива, отведенной огораживающей дамбой, и находится в собственности Российской Федерации; в государственном водном реестре отсутствует решение о предоставлении водного объекта в пользование хозяйственному обществу (письмо Невско-Ладожского бассейнового водного Управления от 28 июня 2018 г. № Р11-44-3986); размещение в чаше золоотвала грунтов и строительных отходов производится в нарушение действующего законодательства. Руководствуясь положениями ст. 3 и 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», п. 1 ч. 2 ст. 5, п. 1 ст. 6, ст. 11, 21, 39 ВК, суды отказали обществу в удовлетворении заявления. Отменяя постановленные акты и направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что суды, установив право собственности на чашу золоотвала за Российской Федерацией, не привели в судебных актах соответствующих доказательств. При этом судами не дана оценка доводу о том, что чаша золоотвала является конструктивным элементом объекта недвижимости «Золоотвал в море», собственность на который зарегистрирована за Обществом (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 мая 2019 г. № Ф07-3730/2019 по делу № А56-54787/2018).

170

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда...

Особого внимания заслуживает и осознание правовой разницы между искусственным земельным участком и искусственным островом. Если первый представляет собой, как показано выше, объект капитального строительства*(39), то дефиниция искусственного острова находится в одном смысловом ряду с установками и сооружениями, по своей природе не являющимися объектами капитального строительства. Согласно ст. 4.1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» для целей указанного закона под искусственными островами понимаются стационарно закрепленные в соответствии с проектной документацией на их создание по месту расположения во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации объекты (искусственно сооруженные конструкции), имеющие намывное, насыпное, свайное и (или) иные неплавучие опорные основания, выступающие над поверхностью воды при максимальном приливе. Под установками, сооружениями понимаются гибко или стационарно закрепленные в соответствии с проектной документацией на их создание по месту расположения во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации стационарные и плавучие (подвижные) буровые установки (платформы), морские плавучие (передвижные) платформы, морские стационарные платформы и другие объекты, а также подводные сооружения (включая скважины). Согласно пп. 2 и 3 Правил регистрации искусственных островов, установок, сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, и прав на них, утв. постановлением Правительства от 25 июля 2015 г. № 760, искусственные острова, установки, сооружения и права на них подлежат регистрации в реестре искусственных островов, установок, сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, и прав на них. Реестр ведется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в электронной форме. Регистрация искусственных островов, установок, сооружений и прав на них осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании заявления о регистрации искусственных островов, установок, сооружений и прав на них по форме, утвержденной Минприроды, и необходимых для такой регистрации документов, предусмотренных п. 7 Правил, которые представляются лицами, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» право создавать, эксплуатировать, использовать искусственные острова, установки, сооружения.

171

Глава II. Особенности перевода земель

Таким образом, рассматривая приведенные законоположения, следует сделать вывод о том, что искусственный земельный участок рассматривается в качестве земельного участка, то есть индивидуально определенной вещи гражданского оборота, а искусственный остров — в качестве части водного объекта, то есть природного элемента. В связи с этим при наличии определенного внешнего сходства между данными объектами разница в их правовом режиме чрезвычайно существенна. Комментируемая норма предусматривает необходимость наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы для разрешения вопроса о переводе земель водного фонда в иные категории земель. При этом технико-юридический аспект изложения нормы таков, что позволяет формулировать суждение о необходимости положительного заключения ГЭЭ лишь в случае создания искусственных земельных участков. Однако ретроспективный контент-анализ нормы позволяет заключить, что положительное заключение ГЭЭ — суть элемент, необходимый для любого изменения категории земель водного фонда по основаниям изменения параметров водного объекта. Вместе с тем ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» закреплен исчерпывающий перечень объектов ГЭЭ федерального уровня, среди которых сам по себе перевод земельного участка по основаниям изменения параметров водного объекта не приведен. Подпунктом 7.3 ст. 11 указанного закона в качестве объекта федерального уровня ГЭЭ указана проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации. Как приводилось выше, искусственный земельный участок — это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. ИЗУ может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них. В соответствии с п. 23 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сооружение определяется как результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов. С учетом правил получения разрешения на создание ИЗУ, ввода его в эксплуатацию, закрепленных ФЗ «Об искусственных земельных участках, соз-

172

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда...

данных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности...», обоснованным является вывод об отнесении ИЗУ к объектам капитального строительства. После ввода в эксплуатацию ИЗУ становится объектом недвижимого имущества. Данные особенности отличают искусственный земельный участок от искусственного острова, на создание которого также необходимо получение положительного заключения государственной экологической экспертизы. Однако искусственный остров понятийно определен только для целей Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ». Искусственные острова к объектам капитального строительства и после ввода в эксплуатацию к объектам недвижимости не относятся. Интересным является то обстоятельство, что нарушение порядка создания, эксплуатации, использования, охраны и ликвидации созданных искусственных островов влечет наступление уголовной ответственности (ст. 253 УК), а нарушение правил возведения искусственных земельных участков — административную ответственность. Пример: ОАО «Ленинградский судостроительный завод «Пелла» было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП за нарушение требований законодательства при строительстве объекта капитального строительства в виде штрафа в размере 500 тыс. рублей. Судом установлено, что данное общество осуществляло строительство на искусственном земельном участке судоспускового сооружения и достроечных набережных без получения положительного заключения экспертизы проектной документации и разрешения на строительство, что подтверждено материалами административного дела и ОАО не отрицалось (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2015 г. по делу № А56-4091/2015). 2. Частью 1.1 комментируемой статьи зафиксировано правило о том, что ввод ИЗУ в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, является переводом земель водного фонда в земли категории, указанной в разрешении на создание ИЗУ. Данная норма полностью корреспондирует положениям ст. 14 ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности...», согласно которой само разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию является переводом земель водного фонда в земли иных категорий и одновременно является

173

Глава II. Особенности перевода земель

установлением и (или) изменением предусмотренных документацией по планировке территории ИЗУ вида, видов разрешенного использования ИЗУ, а также основанием для внесения изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа, генеральные планы городов федерального значения, схемы территориального планирования муниципальных районов в части изменения границ населенных пунктов (если в соответствии с разрешением на создание ИЗУ предусмотрено его отнесение к землям населенных пунктов). Это означает, что в этом случае не требуется: − проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы; − принятие решений о включении искусственных земельных участков в границы населенных пунктов до утверждения генеральных планов, схем территориального планирования. Изменение категории, установление и (или) изменение вида, видов разрешенного использования ИЗУ осуществляются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Изложенное позволяет констатировать, что разрешение на ввод в эксплуатацию ИЗУ — это документ, создающий правовые последствия в регулировании как частноправовых, так и публичных отношений. 3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает закрытый перечень случаев, в которых разрешен перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда. Таким образом, комментируемая статья формулирует не только условия для перевода рассматриваемых земель водного фонда в другую категорию, но и основания для включения других земель в рассматриваемую категорию. 3.1. Первым названо такое основание: если земли заняты водными объектами. Очевидна неточность использованной дефиниции, поскольку речь должна идти только о поверхностных водных объектах. 3.2. Вторым основанием приведено строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах. Само по себе строительство не является юридически значимым обстоятельством — к таким необходимо отнести либо выдачу разрешения на строительство, либо ввод в эксплуатацию. Определение гидротехнических сооружений дано в ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Территорией гидротехнического сооружения указанная статья называет земельный участок и (или) акваторию в границах, устанавливаемых в соответствии с земельным законодательством и водным законодательством. 3.3. Третьим основанием выступает изменение русла рек, а также иное изменение местоположения водных объектов, очевидно происходящее вслед-

174

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса...

ствие естественных, природных процессов, а не вследствие хозяйственной и иной деятельности.

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. 1. Комментируемая статья, определяя особенности перевода земель запаса

в другие категории, по существу устанавливает единственное требование: формирование земельного участка как обязательный этап перед изменением категории земель запаса. Однако при этом нельзя забывать о том, что в соответствии с ч. 1 ст. 4 комментируемого закона перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод. Правовой режим земель запаса закреплен в ст. 103 ЗК, согласно которой к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК. Фонд перераспределения земель согласно п. 2 ст. 80 ЗК формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд: − при добровольном отказе от земельного участка; − если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или

175

Глава II. Особенности перевода земель

отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства; − при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законодательством. Норма, указанная в п. 2 ст. 103 ЗК, также корреспондирует комментируемой норме, устанавливая, что использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, случаев выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях, и иных предусмотренных федеральными законами случаев. Таким образом, общий запрет ч. 1 ст. 4 комментируемого закона воплощен в специальной норме п. 2 ст. 103 ЗК. В литературе отмечается, что по площади земли запаса являются достаточно распространенной категорией (видом) земель (около 100 млн. га, в основном в Сибири, на Крайнем Севере, Дальнем Востоке). В отличие от земель других категорий, земли запаса — это земли, основное целевое назначение которых еще не определено и которые не предоставлены гражданам и юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель. Земли запаса могут использоваться для геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и некоторых других исследований и изысканий. Законодательством РФ предусматривается как включение в земли запаса различных видов и категорий земель, так и их использование. Например, за счет земель запаса создается земельный фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с постановлением Правительства от 14 марта 1995 г. № 249 «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования"*(40). 2. Комментируемая норма использует обозначение процедуры образования земельных участков в утратившей силу в земельном законодательстве терминологии, используя понятие «формирование» вместо «образования». Общие правила и условия образования земельных участков определены ст. 11.2 ЗК, согласно которой земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Образование земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности представляет собой процедуру, несколько отличную от образования участков посредством раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков. По общему правилу, образование участков из земель публичной собственности допускается только в соответствии с проектом межевания территории.

176

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса...

Проект межевания территории согласно ч. 3 ст. 41 ГрК представляет собой вид документации по планировке территории и формируется применительно к: − территории в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны; − территории, в отношении которой предусматривается ведение деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию. Следует отличать проект межевания территории от проекта планировки территории. Проект планировки территории выделяет элементы планировочной структуры, а в проекте межевания территории устанавливаются границы земельного участка одного или нескольких элементов. Как правило, проект планировки территории является основой для проекта ее межевания. Поэтому проект межевания территории может быть включен в состав проекта планировки территории или составлен отдельным документом в соответствии с ч. 6 ст. 41 ГрК. Подготовка проекта межевания и его последующее утверждение — самостоятельные процедуры, регламентированные градостроительным законодательством*(41). Утвержденный уполномоченным органом проект межевания территории в дальнейшем является основой проведения кадастровых работ для подготовки межевого плана и последующего кадастрового учета земельного участка и государственной регистрации прав на него. Согласно ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках. В межевом плане указываются: − сведения об образуемых земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган регистрации прав заявления о государственном кадастровом учете земельного участка или земельных участков; − сведения о части или частях земельного участка в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка докумен-

177

Глава II. Особенности перевода земель

тов для представления в орган регистрации прав заявления о государственном кадастровом учете части или частей земельного участка; − новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган регистрации прав заявления о государственном кадастровом учете земельного участка или земельных участков. В случае выполнения комплексных кадастровых работ согласно ст. 24.1 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» составляется не межевой план, а карта-план территории. Карта-план территории содержит необходимые для государственного кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ. Карта-план территории состоит из текстовой и графической частей. В состав текстовой части карты-плана территории включаются: − пояснительная записка с указанием оснований выполнения комплексных кадастровых работ, сведений о территории выполнения комплексных кадастровых работ, об учетных номерах кадастровых кварталов, являющихся территорией, на которой выполняются комплексные кадастровые работы, включая реквизиты полученных для выполнения комплексных кадастровых работ кадастровых планов территории указанных кадастровых кварталов, реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории (в том числе в составе проекта планировки территории), реквизиты документа, устанавливающего распределение земельных участков в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и иных сведений о территории, на которой выполняются комплексные кадастровые работы; − сведения об объектах недвижимости, являющихся в соответствии с ч. 1 ст. 42.1 ФЗ «О кадастровой деятельности» объектами комплексных кадастровых работ (в том числе полученные в результате выполнения комплексных кадастровых работ), в объеме, установленном органом нормативно-правового регулирования; − акт согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ; − заключение или заключения согласительной комиссии, о результатах рассмотрения возражений относительно местоположения границ земельных участков, обязательным приложением к которым являются указанные возражения. Только после постановки на кадастровый учет земельный участок является образованным. Именно такой правовой позиции придерживается и правоприменительная практика.

178

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса...

Пример: ОАО «Иркутская электросетевая компания» обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с измененным в порядке ст. 49 АПК заявлением к Министерству имущественных отношений Иркутской области о признании недействительным п. 1 распоряжения от 31 августа 2017 г. № 1562/з «О предварительном согласовании предоставления земельного участка» в части предоставления земельного участка из земель запаса; обязании устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем изменения категории земельного участка с «земель запаса» на «земли населенных пунктов». Оставляя без изменения решения нижестоящих судов об отказе в удовлетворении требований, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 8 августа 2018 г. по делу № А19-25221/2017 указал, что по смыслу положений ЗК, ФЗ «О кадастровой деятельности», ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет. Суды обоснованно установили, что п. 1 распоряжения министерства от 31 августа 2017 г. № 1562/з фактически принято решение о предварительном согласовании предоставления обществу земельного участка, а не о предоставлении данного земельного участка в аренду; испрашиваемый обществом земельный участок не сформирован, в отношении него не осуществлен государственный кадастровый учет. С учетом изложенного, поскольку перевод земельного участка из категории земель запаса производится после формирования земельного участка и постановки его на кадастровый учет и только после соответствующего перевода в иную категорию земель предоставляется землепользователю, доводы заявителя кассационной жалобы, которому всего лишь было предварительно согласовано предоставление земельного участка, о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым распоряжением подлежат отклонению.

179

Примеры перевода земель из одной категории в другую в проектах ООО «НИИ ПГ»

4. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана муниципального образования «Волховское городское поселение» Волховского муниципального района Ленинградской области.

181

Иллюстрации

5. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана муниципального образования «Ропшинское сельское поселение» Ломоносовского муниципального района Ленинградской области.

182

Примеры перевода земель из одной категории в другую в проектах ООО «НИИ ПГ»

6. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана муниципального образования «Кузёмкинское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района Ленинградской области.

183

Глава 3.

Переходные и заключительные положения Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории 1. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным. 2. В случае, если категория земель указана не в Едином государственном реестре недвижимости, а в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона в сведения Единого государственного реестра недвижимости осуществляется на основании правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов на земельные участки по заявлениям правообладателей земельных участков. 3. В случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи. Правила настоящей части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года.

Глава III. Переходные и заключительные положения

4. Земельный участок подлежит отнесению к землям населенных пунктов, если он находится в границах населенного пункта, или к категории земель сельскохозяйственного назначения в иных случаях, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, а также сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими и (или) правоудостоверяющими документами на земельные участки земельный участок относится к категории земель лесного фонда, но до 8 августа 2008 года: 1) предоставлен для ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства гражданину, садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение, либо образован из указанного земельного участка; 2) предоставлен для строительства и (или) эксплуатации жилого дома либо образован из указанного земельного участка; 3) предоставлен для личного подсобного хозяйства либо образован из указанного земельного участка. 5. Положения части 4 настоящей статьи применяются также в случае перехода прав граждан на указанный земельный участок после 8 августа 2008 года. 6. Положения части 3 настоящей статьи не распространяются на земельные участки: 1) расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия; 2) земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, если на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы; 3) земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», при наличии у уполномоченного органа сведений о результатах проведения государственного земельного надзора, подтверждающих факты неиспользования таких земельных участков по целевому назначению или их использования с нарушением законодательства Российской Федерации. 7. В случае, если границы особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия не установлены, положения

186

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

части 3 настоящей статьи не применяются, если после установления границ указанных территорий земельный участок будет расположен в границах указанных территорий. 8. Положения части 3 настоящей статьи применяются в отношении земельных участков, указанных в частях 6 и 7 настоящей статьи, в случае, если в течение трех месяцев со дня выявления сведений, указанных в части 3 настоящей статьи, в орган регистрации прав не поступило уведомление федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление защиты, в том числе в судебном порядке, имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений, об обращении в суд с иском об оспаривании зарегистрированного права на такой земельный участок. 9. В случае, если земельный участок в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости относится к категории земель запаса, а в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, находится в границах лесничества, расположенного на землях лесного фонда, такой земельный участок относится к категории земель лесного фонда. 10. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в Едином государственном реестре недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, если такие документы получены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, по заявлениям правообладателей земельных участков. Указанное правило не применяется, если в отношении земельного участка был принят акт о его переводе из одной категории в другую (решение об отнесении земельного участка к определенной категории). 11. В случае, если категория земель не указана в Едином государственном реестре недвижимости, правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельный участок, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся с учетом требований части 12 настоящей статьи. Указанное правило применяется независимо от наличия в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации и (или) лесоустроительной документации

187

Глава III. Переходные и заключительные положения

сведений о нахождении земельного участка в границах земель лесного фонда. 12. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов. Земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от нахождения земельного участка в определенной территориальной зоне, установленной правилами землепользования и застройки, а при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. 13. Если в результате проведения государственного кадастрового учета в связи с уточнением описания местоположения границ земельного участка, не относящегося к категории земель населенных пунктов, указанный земельный участок в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости расположен в границах населенного пункта, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости, такой земельный участок считается отнесенным к категории земель населенных пунктов независимо от наличия иных сведений о категории земель в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельный участок, а также в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации. В этом случае орган регистрации прав одновременно с внесением в Единый государственный реестр недвижимости сведений об уточненном описании местоположения границ земельного участка вносит изменения в сведения Единого государственного реестра недвижимости о таком земельном участке путем указания на его принадлежность к категории земель населенных пунктов. 14. Отнесение земельного участка к определенной категории земель в случаях, указанных в частях 11 и 12 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном статьями 2, 3, 4, 5 и 15 настоящего Федерального закона. 15. В случаях, указанных в частях 4, 9 и 13 настоящей статьи, принятие акта о переводе земельного участка из одной категории в другую (решения об отнесении земельного участка к соответствующей категории земель) не требуется. 1. Комментируемая статья устанавливает порядок отнесения земельных участков и земель к определенной категории. Согласно п. 2 ст. 8 ЗК категория земель указывается в:

188

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

− актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; − договорах, предметом которых являются земельные участки; − государственном кадастре недвижимости; − документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; − иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Кроме того, категория подлежит указанию в материалах по обоснованию генерального плана в текстовой форме. Согласно п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК указанный материал содержит перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования. Отметим, что буквальное содержание рассматриваемой нормы земельного законодательства, корреспондирующей комментируемой, устанавливает необходимость указания категории земель в вышеприведенных документах, но сами по себе они ее не определяют. Комментируемая статья направлена на разрешение противоречий в случае наличия разных сведений о категории земельных участков, земель в различных информационных источниках. При этом согласно п. 3 ч. 5 ст. 8 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об объекте недвижимого имущества, включающие информацию о категории земель, к которой отнесен земельный участок. Согласно же п. 11 ч. 1 ст. 32 указанного закона органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об отнесении к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории земель в другую. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает в качестве ультимативного правила отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель. Это означает, что принадлежность земель или земельных участков в составе таких земель является обязательным, имманентным свойством правового режима земель или земельных участков в составе таких земель. 2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи, в случае если категория земель указана не в ЕГРН, а в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, внесение изменений в соответствии со ст. 5 комментируемого закона в сведения ЕГРН осуществляется на основании

189

Глава III. Переходные и заключительные положения

правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов на земельные участки по заявлениям правообладателей земельных участков. Часть 2 вводит смысловое различие между правоустанавливающими и правоудостоверяющими документами. Правоустанавливающие документы — это документы-основания, которые подтверждают официальное выделение или приобретение земельного участка. К таким документам можно отнести документы, выдаваемые во исполнение реализации норм вышеприведенного п. 2 ст. 8 ЗК, например: − решение или постановление органа местного самоуправления; − договор купли-продажи или дарения земельного участка; − свидетельство о праве на наследство; − решение суда. Правоудостоверяющие документы — это документы, подтверждающие наличие права на имущество. Основным документом, подтверждающим право собственности на земельный участок, является свидетельство о государственной регистрации права на землю. В зависимости от года оформления права на землю названные свидетельства отличаются друг от друга, однако, по существу, это всегда документ, удостоверяющий юридический акт признания прав на недвижимое имущество. В соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до 1998 г., имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРН. В частности, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРН: − свидетельства о праве собственности на землю по форме, утв. Указом Президента от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"; − государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утв. постановлением Совмина РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493; − свидетельства о праве собственности на землю по форме, утв. постановлением Правительства от 19 марта 1992 г. № 177. Все перечисленные свидетельства на право собственности на землю признаются действительными, так как право на недвижимое имущество, возникшее до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О

190

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (31 января 1998 г.), юридически действительно. В связи со вступлением в силу Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» проведенная после 15 июля 2016 г. государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется выпиской из ЕГРН. С 15 июля 2016 г. выдача свидетельств о государственной регистрации права собственности в виде бумажного документа не производится, однако свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок, которые были выданы до указанной даты, сохраняют свое действие. Данные свидетельства подтверждают проведение процедуры государственной регистрации права собственности, но данные сведения должны быть актуализированы на соответствующую дату совершения с земельным участком юридически значимого действия. Таким образом, фактически правоудостоверяющим документом на земельный участок является выписка из ЕГРН на соответствующую дату. 3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи разрешается противоречие между данными, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ, и данными из ЕГРН либо сведениями из правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов. Если согласно последним (ЕГРН, правоустанавливающие, правоудостоверяющие документы) этот земельный участок отнесен к иной категории земель, нежели данные государственного лесного реестра, лесного плана субъекта РФ, то приоритет отдается ЕГРН. Для реализации этого правила необходимо, чтобы права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года. Исключения из рассматриваемого правила закреплены в ч. 6 комментируемой статьи и рассмотрены ниже. Подчеркнем, что законодателем установлен приоритет сведений о земельных участках, содержащихся в правоустанавливающих документах и ЕГРН, перед сведениями, содержащимися в иных документах. Данная правовая позиция четко сформулирована в Федеральном законе от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель». В ее обоснование указано, что применительно к землям лесного фонда указанный принцип примата ЕГРН над иными источниками сведений о правах не в полной мере соблюдался.

191

Глава III. Переходные и заключительные положения

Пример: в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 июня 2014 г. № 4890/14 отмечено, что подавляющее большинство лесных участков, получивших статус ранее учтенных, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации, представляют собой лесничества, занимающие площади до нескольких миллионов гектаров, с многоконтурными границами, наличием внутри населенных пунктов, дорог, водных объектов, садоводческих и дачных товариществ. Там же отмечено, что количество пересечений и спорных вопросов по границам и площади каждого такого участка, которая может достигать несколько миллионов гектаров, не позволит провести уточнение его границ (поставить на государственный кадастровый учет надлежащим образом) долгие годы. В примере приведены данные по территории Московской области, в которой количество таких пересечений составляло около 200 тысяч, а площадь, покрываемая такими пересечениями, составляет 184 378 гектаров.

Названным законом имплементирована судебная точка зрения о том, что поскольку перевод земельных участков из одной категории в другую и отнесение земельных участков к определенной категории завершаются государственным кадастровым учетом изменений сведений ЕГРН, постольку именно данные сведения являются надлежащим доказательством отнесения земельного участка к той или иной категории (см. постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 мая 2012 г. № 16576/11). Данное нормативное закрепление фактически является реализацией прецедентной системы формообразования, по условиям которой норма закона формируется судебной практикой и впоследствии закрепляется в материальном законе. В правовой системе Российской Федерации ординарным является обратный способ нормообразования — норма принимается законодателем и реализуется правоприменителем, в том числе судом. Кроме того, указанным законом был урегулирован вопрос о порядке устранения пересечений границ земельных участков лесного фонда с границами земельных участков, относящихся к землям иных категорий. Законом № 280-ФЗ реализованы конституционные права граждан, проживающих в лесных поселках: − право на местное самоуправление; − право на жилище; − право на приобретение земли в частную собственность. До него режим земель лесного фонда не позволял гражданам, проживающим в лесных поселках, использовать данные институты, гарантированные каждому Конституцией.

192

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

Лесные поселки создавались для освоения лесов, но в интересах обеспечения указанных прав их жителей необходимо было вывести лесные поселки из земель лесного фонда и включить их земли в границы населенных пунктов в соответствии с генеральными планами поселений, городских округов. Согласно положениям ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поселок является, прежде всего, населенным пунктом, то есть административно-территориальной единицей, на жителей которой в полной мере распространяются все гарантии в сфере местного самоуправления. Однако до выведения лесного поселка из лесного фонда такие жители не вправе зарегистрировать право собственности на жилье и землю, требовать обеспечения транспортной доступности и обеспечения объектами социального назначения. Аналогичной была ситуация и с упраздненными военными городками. Лесным поселкам и военным городкам Законом № 280-ФЗ придан статус полноценных населенных пунктов. Анализ реализации приведенных законоположений был дан Конституционным Судом РФ в п. 17 Обзора практики Конституционного Суда РФ за второй и третий кварталы 2017 г., утв. решением Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. Конституционный Суд указал, что, установив приоритет сведений о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавливающих документах и ЕГРН, перед категорией земель, указанной в государственном лесном реестре и лесном плане субъекта РФ, федеральный законодатель исключил возможность изъятия земельных участков у граждан, которые приобрели их на законном основании и были указаны как их собственники в ЕГРН, только по формальным основаниям их расположения в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными государственного лесного реестра. При этом Конституционный Суд отметил, что, рассматривая иски публично-правовых образований об истребовании земельных участков из владения к гражданам, чье право собственности на них зарегистрировано в ЕГРН, суды должны оценивать возможность защиты прав добросовестных приобретателей, в том числе в соответствии с конституционно-правовым смыслом содержащихся в ст. 302 ГК законоположений, выявленным Конституционным Судом РФ (см. постановление от 22 июня 2017 г. № 16-П). Право на земельный участок должно подтверждаться документально на 1 января 2016 г. при помощи правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов. Для получения выписки из ЕГРН нужно подать заявление (запрос) в Росреестр. Разновидностей выписок из ЕГРН достаточно много, они различаются содержанием испрашиваемой информации, например:

193

Глава III. Переходные и заключительные положения

− выписка об объекте недвижимости содержит наиболее полную информацию об объекте и зарегистрированных правах на него; − выписка об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости содержит только основные характеристики объекта недвижимости; − выписка о кадастровой стоимости объекта недвижимости поможет узнать кадастровую стоимость земельного участка и проверить правильность начисления земельного налога; − выписка о переходе прав на объект недвижимости содержит сведения о переходе прав на конкретный объект и о каждом правообладателе земельного участка. Сведения из ЕГРН являются общедоступными. Выписку из ЕГРН может получить как правообладатель недвижимости, так и любое заинтересованное лицо. Но из этого правила есть исключения. Некоторые виды выписок из ЕГРН содержат сведения ограниченного доступа, их можно получить только в отношении своего собственного земельного участка. К таким выпискам относятся: − выписка о правах отдельного лица на имевшиеся у него объекты недвижимости. В этом документе указываются сведения об объектах недвижимого имущества, которые принадлежат или принадлежали конкретному лицу на определенную дату или период времени; − выписка о содержании правоустанавливающих документов. Эти документы в отношении чужого земельного участка можно получить: − в рамках судебного процесса (по запросу суда); − при принятии наследства (по запросу нотариуса). Запросить выписку из ЕГРН самостоятельно можно следующими способами: − лично или через представителя, выступающего по доверенности, через МФЦ или территориальное отделение Росреестра. При этом заявитель должен представить документ, удостоверяющий личность, а представитель заявителя еще и нотариально оформленную доверенность; − по почте; − в электронном виде путем заполнения формы запроса через официальный сайт Росреестра в сети Интернет. Кроме правоудостоверяющего документа, возможно представление правоустанавливающего, выданного до указанной даты. В лесных поселках и военных городках правоустанавливающими документами могут выступать и документы, выданные местной администрацией соответственно лесхоза либо органа военного управления (приказы МО РФ, приказы окружного командования, распорядительные акты воинской части и т.д.)

194

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

В комментируемой норме использованы дефиниции лесного законодательства: государственный лесной реестр и лесной план субъекта РФ. Государственный лесной реестр в соответствии с ч. 1, 2 ст. 91 ЛК представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках. Ведение государственного лесного реестра, внесение в него изменений осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81-84 ЛК. Согласно ч. 2, п. 2 ч. 3, ч. 5 ст. 23 ЛК количество лесничеств, лесопарков и их границы устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Положениями ст. 84 ЛК органы местного самоуправления такими полномочиями не наделены. Статьей 83 ЛК полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе по ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ, переданы органам государственной власти субъектов РФ. Информация из государственного лесного реестра предоставляется органами исполнительной власти субъектов РФ в виде выписки по запросам заинтересованных лиц в установленном порядке, определенном Административным регламентом исполнения государственной функции по ведению государственного лесного реестра и предоставления государственной услуги по предоставлению выписки из государственного лесного реестра, утв. приказом Минприроды от 31 октября 2007 г. № 282. Лесной план субъекта РФ является документом лесного планирования, которое согласно ст. 85 ЛК направлено на обеспечение устойчивого развития территорий. Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств. В соответствии со ст. 83 ЛК разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ являются полномочиями, переданными Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, на осуществление которых средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета. Статья 86 ЛК определяет перечень основных вопросов, которые должны быть отражены в лесном плане субъекта РФ: − цели и задачи лесного планирования; − мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов; − зоны планируемого освоения лесов. Утверждаться лесной план субъекта РФ должен руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

195

Глава III. Переходные и заключительные положения

Типовая форма и состав лесного плана субъекта РФ, порядок подготовки и внесения в него изменений утверждены приказом Минприроды от 20 декабря 2017 г. № 692. В субъектах РФ лесные планы были разработаны и утверждены в основном в период с 2008 г. по 2012 г., в том числе и на определенный период. Однако, как показывает анализ опыта разработки лесных планов, многие из них не соответствуют требованиям, указанным в типовой форме. В настоящее время возникает необходимость актуализации лесных планов субъектов РФ, базирующихся на основных положениях современной государственной лесной политики РФ и соответствующего региона, согласованных с документами стратегического планирования, а также учитывающих последние изменения лесного законодательства. Поэтому существует потребность создания государственного центра по лесному планированию и прогнозированию*(42). 4. Частью 4 комментируемой статьи отдельно реализована защита прав и интересов граждан, получивших земельный участок для иных целей, нежели лесохозяйственные, но на землях лесного фонда. Не относится к землям лесного фонда земельный участок, который формально находится на землях лесного фонда, но при этом: 1) права на него возникли до 8 августа 2008 г. (в том числе в случае последующего перехода прав на данный участок после 8 августа 2008 г.); 2) он был предоставлен не для целей ведения лесного хозяйства, а для: − ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства гражданину, садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение, строительства и (или) эксплуатации жилого дома; − ведения личного подсобного хозяйства; 3) либо он был образован из таких земельных участков. Такой участок относится к категории земель населенных пунктов, если находится в границах населенного пункта, или к категории земель сельскохозяйственного назначения, если он расположен за границами населенных пунктов. При этом принятие акта о переводе земельного участка из одной категории в другую (решения об отнесении земельного участка к соответствующей категории земель) не требуется. Изменение в ЕГРН сведений о категории земель (внесение или изменение сведений о категории земель) осуществляется в рассматриваемых случаях органом регистрации прав самостоятельно без представления (направления) в порядке межведомственного информационного взаимодействия каких-либо решений со стороны органов государственной власти или органов местного са-

196

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

моуправления. Данной норме корреспондируют положения ч. 6 ст. 34 и ч. 5 ст. 60.2 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Возможна также регистрация в ЕГРН на основании заявления правообладателя и представленных заявителем документов. При подготовке межевого плана в отношении указанных в комментируемой норме земельных участков в связи с уточнением местоположения их границ кадастровый инженер в разделе межевого плана «Заключение кадастрового инженера» вправе обратить внимание органа регистрации прав на наличие обстоятельств, предусмотренных комментируемой нормой, что разъяснено в п. 5 письма Минэкономразвития от 15 сентября 2017 г. № 26268-ВА/Д23и «О применении положений федеральных законов в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ». Кроме того, в указанных выше случаях до 1 января 2023 г. не требуется проведение согласования местоположения части границы земельного участка, которая находится в границах лесничества, лесопарка и является общей с границей лесного участка, в случаях, предусмотренных ч. 9 ст. 10 Федерального закона № 280-ФЗ, то есть при одновременном соблюдении следующих условий: − земельный участок был предоставлен гражданину для указанных целей до 8 августа 2008 г. или образован из земельного участка, предоставленного до 8 августа 2008 г. для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан либо иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение. Данное условие также считается соблюденным в случае перехода прав на такой земельный участок после 8 августа 2008 г.; − смежным земельным участком является лесной участок. Приведенный порядок отнесения земель к иной, нежели земли лесного фонда, категории нельзя рассматривать как окончательный и исчерпывающий. Пример: постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 23 июля 2018 г. № Ф09-2852/18 по делу № А76-23216/2017 оставлено без изменения решение о признании отсутствующим права учреждения «Уральское УГМС» на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком и об изменении его категории с категории земель «земли населенных пунктов» на категорию земель «земли лесного фонда». При исследовании обстоятельств спора судами установлено, что согласно Уставу Миасского городского округа границы Миасского городского округа определены Законом Челябинской области от 26 августа 2004 г. № 261-ЗО «О статусе и границах Миасского городского округа».

197

Глава III. Переходные и заключительные положения

Из положений пп. 3, 6, 27 Инструкции по применению постановления Земельного кодекса о городских землях, утв. постановлением Народного комиссариата земледелия РСФСР и Народного комиссариата внутренних дел от 18 июля 1923 г., следует, что городская черта определяется по застроенным кварталам города с учетом нахождения земель в фактическом заведовании городских властей; утверждение проекта границ являлось утверждением городской черты. Суды установили, что границы Миасского городского округа сформированы за пределами существующей застройки, в том числе в состав городского округа включено село Новоандреевка. Кроме того, согласно ст. 10 Устава Миасского городского округа, принятого Миасским городским Советом депутатов Челябинской области 20 января 2000 г., в границы городской черты также входил поселок Новоандреевка; территория города определена в границах единицы административно-территориального устройства Челябинской области «город областного значения Миасс», установленных решением Президиума Челябинского областного Совета народных депутатов от 19 декабря 1991 г. № 241, постановлением Челябинской областной Думы от 17 ноября 1996 г. № 77. По результатам исследования и оценки вышеуказанных нормативных актов судами первой и апелляционной инстанций при отсутствии доказательств об обратном установлено, что существующие границы Миасского городского округа сформированы не позднее 1991 г., при этом с учетом положений ст. 5 и ст. 92 Лесного кодекса РФ 1978 г., действовавшего в вышеуказанный период, городские леса относились к землям лесного фонда. Руководствуясь вышеизложенным, принимая во внимание, что законодательство, действовавшее в период формирования городской черты г. Миасса, предусматривало отнесение городских лесов к государственному лесному фонду, а также учитывая положения действующего лесного и земельного законодательства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что утверждение границ городской черты Миасского городского округа не может определять надлежащий перевод спорного земельного участка из земель лесного фонда в земли населенных пунктов. Также приведена ссылка на правовой подход, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 сентября 2008 г. № 16490/07.

При этом ординарное, предполагаемое правоприменение комментируемой нормы безусловно носит устоявшийся и постоянный характер.

198

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

Пример: в апелляционном определении Омского областного суда от 26 июня 2019 г. по делу № 33-4126/2019 установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в суд с исковым заявлением к гражданам об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения, указав в обоснование требований, что согласно сведениям ЕГРН ответчики являются собственниками земельного участка, границы которого частично пересекаются с землями лесного фонда. В удовлетворении требований судом было отказано. В частности указано, что законодатель, установив приоритет сведений о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавливающих документах и ЕГРН, исключил возможность произвольного толкования оспариваемого законоположения и, соответственно, изъятия земельных участков у граждан, которые приобрели их на законном основании и были указаны, как собственники этих участков в ЕГРН, только по формальным основаниям их расположения в границах лесничеств и лесопарков в соответствии с данными государственного лесного реестра. Аналогичная позиция приведена в апелляционном определении Свердловского областного суда от 16 августа 2018 г. по делу № 33а-13862/2018, апелляционном определении Омского областного суда от 22 августа 2018 г. по делу № 33-5425/2018, апелляционном определении Самарского областного суда от 24 октября 2019 г. № 33-12620/2019 и т.д. 5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что приведенные выше

положения ч. 4 применяются также в случае перехода прав граждан на указанный земельный участок после 8 августа 2008 года. Рассматриваемая норма закрепляет, что в случае перехода прав на земельный участок по гражданско-правовым основаниям не пресекается возможность отнесения его к землям населенного пункта либо к землям сельскохозяйственного назначения. Безусловно, норма, направленная на защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, подлежит неукоснительной реализации. Вместе с тем нельзя забывать и о том обстоятельстве, что земельные участки сельскохозяйственного назначения являются вещью, наделенной спецификой регулирования в обороте. Одним из таких свойств является преимущественное право субъекта РФ на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения. Это правило не является ординарным, а закреплено в качестве принципа регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в ст. 1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Рассматриваемый принцип закрепляет преимущественное право субъекта РФ на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его про-

199

Глава III. Переходные и заключительные положения

даже, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Субъект РФ может делегировать это право муниципальному образованию. Вопросы, связанные с куплей-продажей земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются и в ст. 8 указанного закона. Пунктом 1 ст. 8 предусмотрено, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В п. 2 названной статьи оговорено, что продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора. Извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. В соответствии с п. 4 ст. 8 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» при продаже земельного участка с нарушением преимущественного права покупки субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет право в течение года с момента государственной регистрации перехода права собственности требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя*(43). Изложенное означает, что при отнесении земельного участка к землям сельскохозяйственного назначения ретроспективно, при том что в его отношении уже состоялся переход прав, субъект РФ оказывается в ситуации, когда его право преимущественной покупки было нарушено. Безусловно, необходимость соблюдения баланса публичного и частного интересов требуют дальнейшего развития комментируемого законоположения. Помимо изложенного, интересно отметить, что практика не признает сам факт лесохозяйственной деятельности достаточным основанием к установлению границ лесного участка. Пример: в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 16 июля 2018 г. № Ф09-3526/18 судом указано, что согласно комментируемой норме земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

200

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

Местоположение, границы земель лесного фонда, отдельных лесных участков, их площадь, иные количественные и качественные характеристики, целевое назначение и вид разрешенного использования определяются в лесоустроительной проектной документации (ч. 1, 3 ст. 6, ст. 7, 67-69 ЛК). Таким образом, отнесение земельного участка к землям лесного фонда осуществляется на основе разработанной в отношении такого участка лесоустроительной проектной документации, которая подтверждает фактическое использование данного участка для ведения лесного хозяйства. Документированная информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов содержится в государственном лесном реестре (ч. 2 ст. 91 ЛК). При этом в соответствии с требованиями приказа Минприроды от 11 ноября 2013 г. № 496 «Об утверждении Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение» основанием для внесения документированной информации в государственный лесной реестр являются материалы лесоустройства. Таким образом, при проведении таксации не определяются границы лесничеств либо лесных участков, материалы таксации лесов основаниями для определения и изменения соответствующих границ не являются. В случае двойного учета одного земельного участка подтверждением отнесения такого участка к землям лесного фонда в судебном порядке может служить альбом картографических материалов о пересечении земель лесного фонда с землями иных категорий, сформированный в ходе выполнения работ по землеустройству и землепользованию в рамках государственных контрактов по постановке земель лесного фонда на государственный кадастровый учет, а также заключение о картографическом размещении указанного земельного участка относительно земель лесного фонда.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает исключения из общего

правила, закрепленного в ч. 3 данной статьи, по примату сведений ЕГРН над лесоустроительной документацией. 6.1. Положения ч. 3 комментируемой статьи не распространяются на земельные участки, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия. Прежде всего, важно отметить, что действующим законодательством не запрещено предоставлять гражданам в собственность земельные участки, расположенные в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий, в том числе государственных природных заповедников. Такие земельные участ-

201

Глава III. Переходные и заключительные положения

ки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. Их использование допускается при соблюдении определенных ограничений, направленных на предотвращение негативного воздействия на природные комплексы. Такая позиция сформирована исходя из содержания ст. 27 и пп. 1, 4 ст. 95 ЗК и закреплена в определении Верховного Суда РФ от 28 мая 2015 г. № 58-КГ15-2. Согласно ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

202

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы. Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия. Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью, в соответствии с определением, данным в п. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ. Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ), требования к составлению таких проектов установлены приказом Минкультуры России от 04 июня 2015 г. № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия». Затем границы территории объекта культурного наследия утверждаются в составе акта о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а границы территории выявлен-

203

Глава III. Переходные и заключительные положения

ного объекта культурного наследия утверждаются актом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ. Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в ЕГРН*(44). 6.2. Согласно п. 2 ч. 6 комментируемой статьи второе исключение составляют земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, если на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы. Пример: Администрация Холмского муниципального района обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Министерству природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области о признании недействительным решения от 28 марта 2019 г. № ПР-2735-И об отказе внесения изменений в Государственный лесной реестр путем исключения из него сведений о выделах 29, 30, 37 лесного квартала 94 Холмского участкового лесничества. В обоснование требований Администрация указала, что ГЛР содержит недостоверные сведения, а именно сведения о земельном участке в выделах № 29, 30 и 37 лесного квартала № 94 Холмского участкового лесничества должны были быть исключены из ГЛР еще в 1987 г. Отказывая в удовлетворении жалобы, суд апелляционной инстанции в постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2019 г. № 14АП-8283/2019 г. по делу № А44-3092/2019 среди прочего указал, что в силу ч. 3 комментируемой статьи, в случае если в соответствии со сведениями, содержащимися в ГЛР, лесном плане субъекта РФ, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями ЕГРН, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРН, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в ЕГРН, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6 комментируемой статьи. Вместе с тем, указал апелляционный суд, согласившись с мнением суда первой инстанции, согласно комментируемому законоположению указанные нормы не распространяются на земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,

204

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, если на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы. В связи с изложенным в удовлетворении жалобы было отказано.

6.3. Согласно п. 3 ч. 6 комментируемой статьи положения ч. 3 этой нормы

не распространяются на земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, при наличии у уполномоченного органа сведений о результатах проведения государственного земельного надзора, подтверждающих факты: − неиспользования таких земельных участков по целевому назначению; − или их использования с нарушением законодательства. Описание сферы действия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и исключений из этой сферы закреплено в п. 1 ст. 1 указанного закона. Объектами правового регулирования, включенными в сферу действия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», являются: − земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения; − доля в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Понятийное разграничение находящихся в обороте объектов необходимо в связи с особенностями оборота земель сельскохозяйственного назначения, во многом обусловленными особенностями приватизации периода 1992-1994 гг. В соответствии со ст. 6 ЗК объектами земельных отношений являются: − земля как природный объект и природный ресурс; − земельные участки; − части земельных участков. При этом п. 3 указанной статьи определяет земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных прав на землю, который является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи. Земельный участок — это объект недвижимости. Его индивидуализация осуществляется средствами кадастрового учета в соответствии с требованиями ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Определения термина «часть земельного участка» законодательство не содержит. Правоприменительная дефиниция данного понятия может быть представлена следующим образом: часть объекта недвижимости, применительно к которой произведена государственная регистрация ограничения (обременения)

205

Глава III. Переходные и заключительные положения

вещного права, в связи с установлением которого данная часть образована. Такое понимание следует из п. 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г. Часть земельного участка — это объект производных от права собственности на земельный участок вещных прав. Доля в праве общей собственности определяется по смыслу п. 2 ст. 244 ГК как доля каждого из собственников в праве собственности на имущество, находящееся в общей собственности. Доля в праве собственности на земельный участок — это объект гражданских прав и обязанностей, не являющийся объектом недвижимости, особенности оборотоспособности которого установлены ст. 12 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Доля в праве, в отличие от части земельного участка, не имеет материального воплощения и выражается только через простую математическую дробь части по отношению к целому. При этом согласно ст. 15 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» доля в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в смысловом значении приравнена к понятию земельной доли, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу комментируемого закона. Земельная доля, в отличие от доли в праве, может быть выражена простой математической дробью, гектарами, баллами, балло-гектарами. Таким образом, к объектам регулирования, включенным в сферу действия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», отнесены земельные участки и их части и доли в праве общей собственности, приравненные для целей регулирования к понятию земельных долей. Полноту объектов регулирования рассматриваемых отношений необходимо дополнить понятием многоконтурного земельного участка. Под многоконтурным земельным участком понимается земельный участок, границы которого представляют собой несколько замкнутых контуров (земельных участков), отделенных друг от друга другими земельными участками или землями. В соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», утратившим силу с 17 мая 2008 г., при осуществлении государственного кадастрового учета многоконтурному земельному участку присваивалось наименование «единое землепользование», а входящим в его состав земельным контурам — «обособленные» или «условные» земельные участки. Абзацем 2 ст. 1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» из сферы действия данного закона исключены относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения:

206

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

− садовые, огородные земельные участки; − земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства); − земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК. Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в ст. 1 и 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» из перечня исключено слово «дачные» — это связано с изменением терминологии в сфере ведения гражданами садоводства и огородничества. Конструкция рассматриваемого законоположения подразумевает, что из сферы применения ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» исключены все земли сельскохозяйственного назначения, для которых принимается градостроительный регламент и осуществляется градостроительное зонирование. Данные земли и земельные участки в их составе подпадают под действие ординарного правила примата сведений из ЕГРН над сведениями лесохозяйственного учета. Результаты проведения государственного земельного надзора можно рассматривать в качестве данных, накопление которых в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения предполагается земельно-правовым регулированием на системной основе. Так, п. 18 ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закреплено, что орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязан ежемесячно не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, сообщать в уполномоченный орган исполнительной власти по осуществлению государственного земельного надзора (в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется данным законом) сведения о государственной регистрации перехода прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в отношении которых в ЕГРН содержатся сведения о результатах проведения государственного земельного надзора, указывающие на неиспользование такого земельного участка по целевому назначению или использование с нарушением законодательства Российской Федерации. Сведения о государственной регистрации перехода прав на такие земельные участки представляются в электронной форме. Пункт 19 названной статьи указывает, что формат вышеуказанных сведений и форма, в которой они представляются, утверждаются уполномоченным органом исполнительной власти по осуществлению государственного земель-

207

Глава III. Переходные и заключительные положения

ного надзора и органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Приказом Россельхознадзора от 8 июля 2019 г. № 662 утвержден административный регламент Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Совместным приказом Росреестра № П/0064 и Россельхознадзора № 157 от 13 февраля 2017 г. утверждены форма и формат представления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии в Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору сведений о государственной регистрации перехода прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в отношении которых в ЕГРН содержатся сведения о результатах проведения государственного земельного надзора, указывающие на неиспользование такого земельного участка по целевому назначению или использование с нарушением законодательства Российской Федерации. Данным приказом установлено, что сведения о государственной регистрации перехода прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в отношении которых в ЕГРН содержатся сведения о результатах проведения государственного земельного надзора, указывающие на неиспользование такого земельного участка по целевому назначению или использование с нарушением законодательства Российской Федерации, предоставляются в форме выписки из ЕГРН о переходе прав на объект недвижимости, утв. приказом Минэкономразвития от 20 июня 2016 г. № 378. 7. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет, что в случае, если границы особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия не установлены, положения ч. 3 комментируемой статьи не применяются, если после установления границ указанных территорий земельный участок будет расположен в границах указанных территорий. В соответствии с требованиями ч. 18 ст. 32 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пп. 3, 7, 8 и 10 ч. 1 названной статьи, в том числе в отношении границ ООПТ, является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными ФЗ «О землеустройстве». Карта (план) объекта землеустройства — документ, являющийся одним из видов землеустроительной документации. В нем отображаются (в том числе и в графическом виде) местоположение, размер, границы объекта землеустройства и другие его характеристики (ст. 19, 20 ФЗ «О землеустройстве»). Объектами землеустройства являются:

208

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

− территории субъектов РФ; − территории муниципальных образований; − их части. Таким образом, карта объекта землеустройства составляется в отношении указанных территорий и их частей. Сама по себе карта необходима для определения (изменения) границ между субъектами РФ, муниципальными образованиями и внесения сведений о них в ЕГРН (п. 7 ч. 1, ч. 18 ст. 32 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). В некоторых случаях карта составляется и для объектов, которые ранее считались объектами землеустройства, но в настоящее время ими не являются. Так, в отношении территорий населенных пунктов, территориальных зон и их частей карта оформляется, если контракт на ее подготовку был заключен до 11 января 2018 г. (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). В настоящее время для внесения сведений в ЕГРН оформляется графическое описание местоположения границ в электронной форме (ч. 18.1 ст. 32 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Карта составляется в результате описания границ (части границ) объекта землеустройства и (или) их установления на местности. Для этого используются сведения кадастра недвижимости, картографические материалы и материалы дистанционного зондирования, а также данные измерений, которые получены на местности. Форма карты объекта землеустройства утверждена постановлением Правительства от 30 июля 2009 г. № 621. Карта (план) объекта землеустройства должна быть согласована с заинтересованными органами в соответствии с Положением о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утв. постановлением Правительства от 11 июля 2002 г. № 514. Кроме того, согласно п. 31 Правил предоставления документов, утв. постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2015 г. № 1532, обязательным приложением к направляемым в орган регистрации прав документам, предусмотренным пп. 3, 6 Правил (в части установления, изменения границ территориальной зоны) и пп. 7, 15 Правил (в отношении границ особо охраняемых природных территорий), является оформленная в соответствии с требованиями законодательства карта (план) соответствующего объекта землеустройства. Направляемая в орган регистрации прав карта (план) объекта землеустройства должна содержать информацию о ее передаче в составе землеустроительного дела, сформированного в отношении соответствующего объекта

209

Глава III. Переходные и заключительные положения

землеустройства, в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, с указанием регистрационного номера и даты передачи в орган, осуществляющий хранение землеустроительной документации. Таким образом, в отношении границ особо охраняемых природных территорий должно формироваться землеустроительное дело, в состав которого включается карта (план) объекта землеустройства, и такая документация подлежит включению в государственный фонд данных. В отношении установления границ территорий объектов культурного наследия следует отметить, что территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью, согласно определению, данному в п. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Пунктом 3 названной статьи установлено, что границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ. Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ). Требования к составлению таких проектов установлены приказом Минкультуры от 4 июня 2015 г. № 1745. Границы территории объекта культурного наследия утверждаются в составе акта о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ, что следует из п. 5 ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ. Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в ЕГРН. 8. Часть 8 комментируемой статьи ограничивает действие ч. 6 и 7 комментируемой статьи, вводя условие, несоблюдение которого Рослесхозом означает, что на эти участки распространяется общее правило о приоритете сведений из ЕГРН над сведениями из государственного лесного реестра. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление защиты имущественных прав и законных интересов Российской Феде-

210

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

рации в области лесных отношений, в течение 3 месяцев со дня выявления расхождения сведений должен оспорить в суде зарегистрированное право на такой земельный участок и уведомить об этом орган регистрации прав. Другими словами, Рослесхоз в течение 3 месяцев со дня выявления пересечения границ земельного участка с землями лесного фонда обязан направить в орган регистрации прав уведомление об обращении в суд с иском об оспаривании зарегистрированного права на такой земельный участок. Пунктом 57 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» дано разъяснение, что течение срока исковой давности по искам, направленным на оспаривание зарегистрированного права, начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о соответствующей записи в реестре. При этом сама по себе запись в реестре о праве или обременении недвижимого имущества не означает, что со дня ее внесения в реестр лицо знало или должно было знать о нарушении права. Поскольку законом не установлено иное, к искам, направленным на оспаривание зарегистрированного права, применяется общий срок исковой давности, предусмотренный ст. 196 ГК. Вместе с тем в силу абзаца 5 ст. 208 ГК в случаях, когда нарушение права истца путем внесения недостоверной записи в ЕГРН не связано с лишением владения, на иск, направленный на оспаривание зарегистрированного права, исковая давность не распространяется. Кроме того, в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» указано, что поскольку сама по себе запись в ЕГРН о праве или обременении недвижимого имущества не означает, что именно со дня ее внесения в ЕГРН лицо знало или должно было знать о нарушении права, постольку момент начала течения срока исковой давности по заявленным требованиям может определяться исходя из обстоятельств конкретного дела, например, со дня, когда публично-правовое образование в лице уполномоченных органов узнало или должно было узнать о передаче имущества другому лицу или о совершении действий, свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества. Пример: судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда в апелляционном определении от 24 мая 2017 г. по делу № 33-3310/2017, разрешая спор о признании отсутствующим права собственности, прекращении записи в ЕГРН и исключении из государственного кадастра учета недвижимости сведений

211

Глава III. Переходные и заключительные положения

о земельном участке, дала оценку доводам апелляционной жалобы о пропуске исковой давности истцом и указала, что они подлежат отклонению, поскольку вышеприведенные положения применимы и при рассмотрении дел по искам об истребовании из чужого незаконного владения недвижимого имущества. В судебном заседании в суде первой инстанции установлено, что о нарушенном праве истцу стало известно из обращения Прокуратуры при рассмотрении по существу заявления Ж. по вопросу правомерности использования гражданами земельных участков, в том числе спорного. Именно от этой даты начал течение срок исковой давности. В этом же определении дана оценка доводам о том, что отсутствие надлежащего контроля со стороны компетентных органов не является основанием для исчисления срока с 2016 г., обстоятельства наложения границ могли быть установлены в соответствии с Градостроительным лесным реестром, картометрическим способом по материалам землеустройства 1990 г., а также по материалам лесоустройства. По приведенным выше основаниям они отклонены. Аналогичная правовая позиция изложена и в апелляционном определении Верховного суда Республики Бурятия от 12 декабря 2016 г. по делу № 33-6437/2016, оставленном в данной части без изменения Определением Верховного Суда РФ от 17 апреля 2018 г. № 66-КГ18-5.

Применительно к рассматриваемой проблеме также следует иметь в виду, что пересечение границ может быть выявлено не только посредством анализа координатного описания границ ценных земель и объектов, но и исходя из местоположения земельного участка, в сведениях о котором осуществляется устранение реестровой ошибки. Например, в местоположении земельного участка может быть указано, что он находится в границах природного парка. Также, например, описание границ данного природного парка может предусматривать, что определенный муниципалитет (соответственно, и все земельные участки в его границах) полностью находится в границах данного природного парка (п. 7 письма Минэкономразвития от 15 сентября 2017 г. № 26268-ВА/Д23и «О применении положений федеральных законов в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ»). 9. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает приоритет сведений государственного лесного реестра и лесного плана субъекта РФ над сведениями из ЕГРН в отношении земель запаса. Норма закрепляет, что если в соответствии с лесоустроительными документами данные земли находятся в границах лесничества, расположенного на землях лесного фонда, такой земельный участок относится к категории земель лесного фонда.

212

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

При этом согласно письму Минэкономразвития от 15 сентября 2017 г. № 26268-ВА/Д23и «О применении положений федеральных законов в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ» принятие акта о переводе земельного участка из одной категории в другую (решения об отнесении земельного участка к соответствующей категории земель) не требуется. Изменение в ЕГРН сведений о категории земель (внесение или изменение сведений о категории земель) осуществляется органом регистрации прав самостоятельно без представления (направления) в порядке межведомственного информационного взаимодействия каких-либо решений со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления либо на основании заявления правообладателя и представленных заявителем документов. 10. Согласно ч. 10 комментируемой статьи в случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в ЕГРН, и данными, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, по заявлениям правообладателей земельных участков. При этом документы должны быть получены до января 2005 г. Указанное правило не применяется, если в отношении земельного участка был принят акт о его переводе из одной категории в другую (решение об отнесении земельного участка к определенной категории). Таким образом, если в отношении земельного участка принимались акты о его отнесении к определенной категории земель или акты о переводе земельного участка в иную категорию, то эти решения будут иметь приоритет над иными сведениями о категории земель такого земельного участка, содержащимися в ЕГРН, государственном лесном реестре, правоустанавливающих документах. Пример: прокурор Ярославской области в интересах Российской Федерации в лице Рослесхоза обратился в суд с исковым заявлением к администрации Угличского муниципального района Ярославской области о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка от 22 апреля 2013 г. № 32, заключенного между Управлением и СПК «Угличский», а также об истребовании из чужого незаконного владения ООО «СПК «Угличский» земельных участков в пользу территориального управления Росимущества в Ярославской области.

213

Глава III. Переходные и заключительные положения

В постановлении кассационная инстанция указала, что достаточных документов, являющихся основанием для отнесения лесных участков к землям сельскохозяйственного назначения, понятие которых дано в п. 2 ст. 77 ЗК, материалы дела не содержат. При этом установлено, что распоряжение и постановление Совета Министров РСФСР от 5 июня 1984 г. № 713-р и от 13 июня 1988 г. № 231 не являются актами о переводе земель из одной категории в другую в смысле, придаваемом в ст. 37 Лесного кодекса РСФСР 1978 г., устанавливавшей порядок перевода лесных площадей в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесных пользований, который требовал принятия специального акта уполномоченным органом (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 августа 2018 г. № Ф01-2553/2018 по делу № А82-5482/2016, определением Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. № 301-ЭС18-19619 в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано).

11. Согласно ч. 11 комментируемой статьи, если категория земель не указана

ни в ЕГРН, ни в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельный участок, орган местного самоуправления городского округа или муниципального района принимает решение об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся с учетом требований ч. 12 настоящей статьи. Важным является то обстоятельство, что в данном случае решение органом местного самоуправления принимается независимо от наличия в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ и (или) лесоустроительной документации сведений о нахождении земельного участка в границах земель лесного фонда. Установить цель, для которой был предоставлен земельный участок, можно из ненормативных актов органов публичного управления о предоставлении земельного участка. Пример: Комитет по управлению имуществом администрации Солнечногорского муниципального района Московской области обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Росреестра по Московской области с требованием признать незаконным решение Управления Росреестра по Московской области от 25 января 2017 г. № МО-17/РКФ-7296 об отказе в осуществлении кадастрового учета и обязать Управление Росреестра осуществить государственный кадастровый учет земельного участка.

214

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

Судом первой инстанции установлено, что 20 октября 2015 г. Администрацией Солнечногорского муниципального района издано постановление № 3261 об утверждении схемы земельного участка площадью 3 833 кв. м в Солнечногорском районе, с. п. Смирновское, д. Шахматово, категория земель — земли особо охраняемых территорий и объектов, вид разрешенного использования — ритуальная деятельность. Данный ненормативный акт недействительным не признан, в установленном законом порядке не отменен. Данное основание фактически явилось достаточным для удовлетворения заявленных требований, поскольку доказательств того, что спорный земельный участок предназначен для использования в иных целях, представлено не было. Юридических значимых документов, подтверждающих невозможность использования сформированного земельного участка в заявленных целях, в деле не имеется (см. определение Верховного Суда РФ от 26 ноября 2018 г. № 305-КГ18-18749, которым отказано в передаче дела № А41-84055/16 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ для пересмотра в порядке кассационного производства).

12. Согласно ч. 12 комментируемой статьи земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов. Земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к иной категории земель в зависимости от нахождения земельного участка в определенной территориальной зоне, установленной правилами землепользования и застройки, а при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Процедура установления границы населенных пунктов рассмотрена в комментарии к ст. 7, п. 1.3. Граница населенного пункта устанавливается генеральным планом, схемой муниципального района. Однако эти же документы закрепляют и функциональные зоны, которые нельзя понятийно смешивать с территориальными зонами. В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г., дано разъяснение о соотношении понятий функциональной и территориальной зоны. ВС РФ отметил, что из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения

215

Глава III. Переходные и заключительные положения

правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Непосредственно же определение территориальной зоны закреплено в п. 7 ст. 1 ГрК, согласно которому это зона, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Согласно ст. 30 ГрК границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами. Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами ст. 34, 35 ГрК. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Стоит заметить, что ни ГК, ни ЗК не дают легального определения такого понятия, как «фактическое пользование земельным участком». О фактическом пользовании земельным участком говорится в п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому гражданин РФ вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие ЗК (то есть до 21 октября 2001 г.) либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие ЗК. Кроме того, фактическое пользование земельным участком имеет значение и для приобретения данного участка в собственность, если гражданин, не

216

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

являющийся собственником участка, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющий им как своим собственным в течение 15 лет, приобретает право собственности на него в силу приобретательной давности (ст. 234 ГК). Следовательно, применительно к рассматриваемым отношениям документально подтвержденное фактическое использование земельного участка — оценочная категория. При разрешении споров, связанных с судебным установлением фактического использования земельного участка, фигурируют различные факторы, влияющие на оценку, даваемую фактическому использованию земельного участка. См., например: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 марта 2013 г. по делу № А58-3550/2012; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29 сентября 2010 г. по делу № А27-25089/2009; постановление ФАС Поволжского округа от 22 октября 2009 г. по делу № А49-3853/2009; постановление ФАС Поволжского округа от 22 февраля 2011 г. по делу № А49-2940/2010; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 11 июля 2012 г. по делу № А70-8674/2011; постановление ФАС Московского округа от 2 августа 2013 г. по делу № А40-114755/12-9-1128; постановление ФАС Московского округа от 24 июня 2013 г. по делу № А40-100593/12-41-952; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24 июня 2013 г. по делу № А63-12578/2012 и т.д. Следует заключить, что развитие регулирования данных отношений предполагает необходимость законодательного закрепления понятия фактического использования земельного участка. 13. Часть 13 комментируемой статьи устанавливает, что если в результате проведения государственного кадастрового учета в связи с уточнением описания местоположения границ земельного участка, не относящегося к категории земель населенных пунктов, указанный земельный участок по данным ЕГРН окажется расположен в границах населенного пункта, сведения о которых внесены в ЕГРН, то такой земельный участок считается отнесенным к категории земель населенных пунктов независимо от наличия иных сведений о категории земель в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельный участок, а также в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ. В этом случае орган регистрации прав одновременно с внесением в ЕГРН сведений об уточненном описании местоположения границ земельного участка вносит изменения в сведения ЕГРН о таком земельном участке путем указания на его принадлежность к категории земель населенных пунктов. Данную норму важно рассматривать в корреспондирующем взаимодействии в п. 8 ст. 10 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установ-

217

Глава III. Переходные и заключительные положения

ления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», которая предусматривает, что внесение в ЕГРН сведений о местоположении границ земельного участка (правах на него), который в соответствии со сведениями государственного лесного реестра находится в границах лесного фонда либо сведения о котором исключены из государственного лесного реестра в соответствии с положениями ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», согласование проекта генерального плана, в соответствии с которым такой земельный участок включен в границы населенных пунктов, не лишают заинтересованное лицо права на оспаривание в судебном порядке законности возникновения прав на такой земельный участок. Таким образом, комментируемая норма презюмирует возможность включения в категорию земель населенных пунктов земельных участков в результате кадастровых работ по уточнению границ земельного участка, но предоставляет противовес судебной защиты прав лицу, не согласному с таким изменением категории. Непосредственно уточнение местоположения границ земельного участка в ЕГРН допускается в соответствии с положением ч. 1 ст. 43 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Данная норма закрепляет, что государственный кадастровый учет в связи с изменением описания местоположения границ земельного участка и (или) его площади, за исключением случаев образования земельного участка при выделе из земельного участка или разделе земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах, осуществляется при условии, что такие изменения связаны с уточнением описания местоположения границ земельного участка, о котором сведения, содержащиеся в ЕГРН, не соответствуют установленным на основании ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» требованиям к описанию местоположения границ земельных участков. Следовательно, уточнение местоположения границ земельного участка осуществляется в отношении земельного участка, сведения о котором внесены в ЕГРН, но границы которого не установлены в соответствии с требованиями ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Анализ положений названного закона позволяет указать, что уточнение местоположения границ земельного участка допускается в следующих случаях: − при отсутствии в ЕГРН сведений о координатах характерных точек границ земельного участка; − если содержащиеся в ЕГРН координаты характерных точек границ земельного участка определены с точностью ниже нормативной точности определения координат для земель определенного целевого назначения (например,

218

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

при отсутствии в ЕГРН сведений о нормативной точности определения координат характерных точек границ земельного участка); − если содержащиеся в ЕГРН сведения о координатах какой-либо характерной точки границ земельного участка не позволяют однозначно определить ее положение на местности (например, в ЕГРН содержатся несколько значений координат указанной характерной точки); − при исправлении ошибки в сведениях ЕГРН о местоположении границ земельного участка (например, при несоответствии сведений ЕГРН о местоположении границ земельного участка фактическому расположению объекта недвижимости). Наличие оснований для уточнения границ земельного участка является в свою очередь юридическим фактом для исключения возможности проведения аукциона по предоставлению для использования такого участка как участка из земель публичной собственности. Согласно п. 8 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Одним из оснований для государственного кадастрового учета и регистрации прав является межевой план, подготовленный в результате проведения кадастровых работ в установленном федеральным законом порядке согласно п. 7 ч. 2 ст. 14 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Межевой план представляет собой документ, составленный на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке, в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках (ч. 1 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Местоположение уточняемых границ земельных участков указывается в графической части межевого плана (ч. 6 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа исходя из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае отсутствия в документах сведений о местоположении границ земельного участка их местоположение определяется в соответствии с утверж-

219

Глава III. Переходные и заключительные положения

денным в установленном законодательством о градостроительной деятельности порядке проектом межевания территории. При отсутствии в утвержденном проекте межевания территории сведений о таком земельном участке его границами являются границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка (ч. 10 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Пунктом 70 Требований к подготовке межевого плана, утв. приказом Минэкономразвития от 8 декабря 2015 г. № 921, установлено, что выполнение кадастровых работ по уточнению местоположения границы земельного участка осуществляется на основании документов, перечисленных в ч. 10 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Наименование и реквизиты таких документов приводятся в разделе межевого плана «Исходные данные», указанные документы или их копии в состав Приложения не включаются. В разделе межевого плана «Заключение кадастрового инженера» в виде связного текста приводится обоснование местоположения уточненных границ земельного участка, содержащее, например, описание конкретных объектов искусственного происхождения, которыми закреплены на местности границы земельного участка (вид объекта, например кирпичное ограждение, стена здания). Стоит отметить также необходимость соблюдения требований ч. 3 ст. 22 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» и ч. 1 ст. 39 ФЗ «О кадастровой деятельности» о согласовании уточненных границ земельного участка с владельцами смежных участков, граничащих с земельным участком, границы которого уточняются. 14. Частью 14 комментируемой статьи отнесение участка, в отношении которого в ЕГРН, правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на него не указана категория земель, к землям определенной категории, в том числе к землям населенных пунктов, осуществляется по той же процедуре, что и перевод земель, то есть в соответствии с положениями ст. 2, 3, 4, 5, 15 комментируемого закона. Заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. В ходатайстве указываются: − кадастровый номер земельного участка; − категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, отнесение к которой предполагается осуществить;

220

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков...

− обоснование отнесения земельного участка к категории; − права на земельный участок (выписки из ЕГРН о правах на участок). К ходатайству прилагаются документы, указанные в п. 4 ст. 2 комментируемого закона. В рассмотрении ходатайства может быть отказано, если: − с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; − к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. Акт об отнесении земель к соответствующим категориям (акт об отказе) направляется заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня принятия такого акта. Внесение сведений в ЕГРН в связи с отнесением земель к соответствующей категории и уведомление правообладателей этих земельных участков о внесении таких сведений в ЕГРН осуществляются в порядке, установленном ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Разделом 6.18 приказа Минэкономразвития от 11 декабря 2017 г. № 669 «О внесении изменений в некоторые приказы Минэкономразвития России по вопросам осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на объекты недвижимости» установлены некоторые особенности внесения в ЕГРН записей при установлении принадлежности земельного участка к определенной категории земель. В частности, в записи кадастра недвижимости о земельном участке при уточнении его границ, государственной регистрации прав на земельный участок либо обнаружении реестровой ошибки, в том числе выявленной по заявлению правообладателя такого земельного участка, сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, изменяются на категорию земель «земли населенных пунктов» при наличии в ЕГРН сведений о границе населенного пункта. 15. Согласно ч. 15 комментируемой статьи в случаях, указанных в ч. 4, 9 и 13 данной статьи, принятие акта о переводе земельного участка из одной категории в другую (решения об отнесении земельного участка к соответствующей категории земель) не требуется. Кроме условий, перечисленных в ч. 4, 9 и 13 комментируемой статьи, не следует забывать и об очевидном: переводимый участок должен быть земельным участком, а не землями в составе определенной категории. Это значит, что он должен быть индивидуализирован.

221

Глава III. Переходные и заключительные положения

Пример: Д. обратилась в суд с иском к СНТ «Витязь» об обязании ответчика провести общее собрание членов СНТ по вопросу предоставления ей в собственность земельного участка и признать за ней право собственности на указанный земельный участок. При рассмотрении дела установлено, что у истца возникло право на приобретение земельного участка, предназначенного для ведения садоводства, без проведения торгов в собственность бесплатно, если участок будет соответствовать совокупности приведенных в законе условий. В соответствии с ч. 3 ст. 6 ЗК земельный участок как объект права собственности является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Местоположение границ земельных участков подлежит обязательному согласованию с другими лицами, если в результате кадастровых работ уточнено местоположение границ земельного участка, в отношении которого выполнялись соответствующие кадастровые работы. Согласование местоположения границ проводится с лицами, обладающими смежными земельными участками, в том числе на праве собственности. Из материалов дела и объяснений ответчиков следует, что до настоящего времени не установлены границы земельного участка, предоставленного СНТ «Витязь» в 1998 г., отсутствует генеральный план СНТ. В связи со сказанным суд апелляционной инстанции счел верным решение первой инстанции об отказе Д. в удовлетворении исковых требований (см. апелляционное определение Ленинградского областного суда от 14 февраля 2018 г. № 33-1127/2018).

222

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель...

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю 1. До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе: 1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; 2) — 4) утратили силу с 1 июля 2006 года. — Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ; 5) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. 2. В иных помимо предусмотренных частью 1 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. 3. До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов без согласования с правообладателями земельных участков. 4. В иных помимо предусмотренных частью 3 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

223

Глава III. Переходные и заключительные положения

или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. 1. Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю. Проблема разграничения права собственности публично-правовых образований на земли и земельные участки, находящиеся в государственной либо муниципальной собственности в силу закона, является одной из старейших проблем современного земельного законодательства. Кроме непосредственно самой проблемы разграничения прав, наличие которой обусловлено отсутствием должного количества денежных средств на выполнение кадастровых работ по межеванию земель, имеются и проблемы технико-юридического свойства. Так, в современной доктрине отмечается отсутствие определения «разграничение государственной собственности на землю"*(45). В настоящее время Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» признан утратившим силу. Вместе с тем фактически речь должна идти о разграничении публичной собственности на землю между уровнями публично-правовой организации, то есть между Россией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Однако п. 2 ст. 214 ГК и ст. 16 ЗК устанавливают презумпцию именно государственной собственности на землю*(46). Таким образом, разграничение в формально-правовом смысле должно касаться только разграничения прав между Российской Федерацией и субъектами РФ. Аргументом в пользу обратного в части необходимости разграничения прав между всеми тремя публично-правовыми уровнями организации управления (включая муниципальные образования) может выступить довод о том, что разграничение по текстам приведенных выше норм касается прав на земли, не являющиеся объектами гражданско-правового регулирования. Разграничение же прав на земельные участки — объекты гражданского оборота вполне может именоваться разграничением прав на земельные участки публичной (то есть и государственной, и муниципальной) собственности. Впрочем, проблема разграничения прав на земли (земельные участки) между публично-правовыми образованиями не является проблемой сегодняшнего дня, по существу это часть постсоветского наследия. Системную попытку разграничить права публично-правовых образований на землю предпринял вышеупомянутый Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Подход к разграничению прав, выраженный в данном законе, существенно отличался от порядка разграничения государственной собственности по ЗК,

224

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель...

согласно положениям ст. 17-19 которого земельные участки определенного назначения признавались федеральной, региональной или муниципальной собственностью непосредственно в силу закона. Например, земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, признаются федеральной собственностью в силу п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». Аналогично, земли лесного фонда являются федеральной собственностью в силу ст. 8 ЛК. Закон № 101-ФЗ пытался реализовать административно-правовой механизм соответствующего разграничения, включающий подготовку, согласование и утверждение перечней земельных участков, на которые возникает право собственности соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Критерии разграничения собственности установлены в значительной степени исходя из функционального назначения земель и предметов федерального, регионального и муниципального ведения. Отмена Закона № 101-ФЗ фактически породила самостоятельную категорию земель — права на которые не разграничены, то есть в определенном смысле бессубъектную собственность. В литературе выделены особенности правового режима этой (неформальной) категории: во-первых, вместо собственнических правомочий законодатель наделил муниципальные или государственные органы временными публичными (административными) полномочиями по распоряжению соответствующими объектами, во-вторых, у Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования существуют подлежащие защите правопритязания на оформление земельных участков в собственность при наличии установленных оснований*(47). После того как Закон № 101-ФЗ утратил силу, критерии отнесения земельных участков к тому или иному уровню публичной собственности были закреплены в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», а само разграничение публичной собственности свелось к подаче в Росреестр уполномоченным государственным или муниципальным органом заявления о регистрации права федеральной, региональной или муниципальной собственности с приложением документов, подтверждающих соблюдение установленных критериев разграничения. Указанный вывод подтвержден и практической реализацией приведенных законоположений. Суды приходят к выводу, что с момента введения в действие нормы п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ соответствующие земельные участки признаются находящимися в муниципальной собственности; при этом по смыслу данной нормы закрепленное в нем разграничение государственной и муниципальной собственности на землю должно реализовываться вне проведения каких-либо специальных процедур по переда-

225

Глава III. Переходные и заключительные положения

че участков из собственности одного публичного образования в собственность другого публичного образования (см. постановление Президиума ВАС РФ от 19 июля 2011 г. № 2178/11 по делу № А55-39695/2009; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24 мая 2013 г. по делу № А45-26676/2012; определение ВАС РФ от 19 августа 2013 г. № ВАС-10761/13; постановление ФАС Дальневосточного округа от 4 июня 2013 г. № Ф03-1615/2013 по делу № А24-3158/2012 и т.д.) Очевидно, что приведенное телеологическое правоприменение оказалось наиболее удачным в условиях отсутствия возможности соблюдения формата разграничения, который в формальном смысле отсутствует как административная процедура. В целом следует безусловно согласиться с А.В. Винницким в том, что разграничение государственной собственности, осуществляемое на протяжении двух десятилетий посредством административно-правового и нормативного механизмов, в полной мере не завершено. При этом в рамках производимого разграничения собственности не ставилась задача по формированию состава публичного имущества, который бы строго отвечал функциям, возложенным на Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования. В результате разграничения государственной собственности публичные образования становились обладателями в том числе непрофильного и избыточного имущества, которое в значительной степени было приватизировано*(48). 1.1. Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи предоставляет Правительству полномочие по переводу земель публичной собственности, права на которую не разграничены, в случае перевода земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд. Дефиниция федеральных нужд в комментируемой норме не находится в корреспонденции с соответствующей нормой федерального закона, поэтому не исключена возможность того, что федеральными нуждами, обуславливающими возможность перевода земель публичной собственности из одной категории в другую, могут выступать обстоятельства, приведенные в ст. 49 ЗК. Пример: именно такую правовую позицию сформулировал кассационный суд в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 1 марта 2017 г. № Ф09-325/17 по делу № А07-7473/2016 о признании незаконными отказов уполномоченного органа субъекта РФ в переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности. В удовлетворении иска было отказано, поскольку до разграничения государственной собственности на землю перевод участков в другую категорию осуществляется уполномоченным органом РФ при переводе земель, необходимых для

226

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель...

федеральных нужд. По делу установлено, что спорные участки необходимы для реконструкции объектов федеральной транспортной инфраструктуры, то есть для федеральных нужд, в отношении двух спорных участков зарегистрировано право постоянного (бессрочного) пользования заявителя. Суд нижестоящей инстанции по этому делу в постановлении от 10 ноября 2016 г. № 18АП-13680/2016 прямо указал, что из анализа земельного законодательства, в частности ст. 49 ЗК, арбитражный суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, что к федеральным нуждам должны быть отнесены: выполнение международных обязательств Российской Федерации; размещение объектов федеральных энергетических систем, объектов использования атомной энергии, объектов обороны и безопасности, объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, объектов, обеспечивающих космическую деятельность, объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, линейных объектов федерального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, автомобильных дорог федерального значения. Аналогичный вывод следует и из нормы п. 1 ст. 56.2 ЗК, в которой под федеральными нуждами понимается в том числе размещение объектов федерального значения.

Вместе с приведенным примером позволим отметить, что по смыслу пп. 18, 19 и 20 ст. 1 ГрК объектами соответственно федерального, регионального и местного значения именуются в том числе территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным соответственно к ведению Российской Федерации и ее органов, к ведению субъекта РФ и его органов, к ведению муниципального образования и его органов. При этом непосредственно виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в указанных в ч. 1 ст. 10 ГрК областях, определяются Правительством, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства. Виды объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определяются Президентом. Таким образом, землями и земельными участками, необходимыми для федеральных нужд, должны выступать территории, указанные (отображенные) на схеме территориального планирования Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 10 ГрК схемы территориального планирования составляются применительно ко всей России в следующих областях:

227

Глава III. Переходные и заключительные положения

− федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; − оборона страны и безопасность государства; − энергетика; − высшее образование; − здравоохранение. Сами по себе документы территориального планирования РФ являются документами стратегического планирования. В связи с таким назначением этих документов установлен срок их действия — как правило, 20 лет (ч. 10 и 11 ст. 9 комментируемого закона). Документ стратегического планирования — документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования. В приведенной связи указанные нормы необходимо рассматривать в системном единстве с положениями ст. 30 ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», в соответствии с которой схемы территориального планирования РФ разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития РФ и основываются на основных положениях стратегии социально-экономического развития РФ, стратегии пространственного развития РФ, стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документах стратегического планирования РФ с учетом требований, определенных ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами. Резюмируя изложенное, следует заключить, что землями и земельными участками, необходимыми для федеральных нужд, следует именовать земли, земельные участки, отображенные на схемах территориального планирования РФ в таком качестве, обусловленном задачами стратегического планирования. 1.2. Согласно п. 5 ч. 1 комментируемой статьи не разграниченные в правах земли переводятся Правительством в земли других категорий для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Очевидно, что комментируемому законоположению необходима существенная корректировка для приведения его в соответствие с положениями Конституции. Так, согласно ч. 3 ст. 67 Конституции границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Таким образом, в комментируемой норме должно присутствовать указание на наличие согласия иных субъектов РФ, чьи территории исключаются для их включения в границы городов федерального значения.

228

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель...

Кроме того, согласно ст. 65 Конституции городов федерального значения в России три: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Постулирование же в комментируемой норме отдельных прав только двум из названных субъектов РФ противоречит их конституционному равенству. К тому же, Москва наделена статусом столицы РФ. Согласно ст. 7 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» проект генерального плана г. Москвы подлежит согласованию с Правительством и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, имеющих общую границу с городом федерального значения Москвой, в порядке, установленном ГрК. Споры, возникающие по вопросам территориального планирования Москвы, разрешаются согласительными комиссиями, создаваемыми заинтересованными органами государственной власти на паритетной основе. Следовательно, комментируемая норма подлежит существенной корректировке, результатом которой должно выступить обособление г. Москвы в качестве субъекта, наделенного статусом столицы России, и включение в ряд городов федерального значения г. Севастополя. Использование же термина «черта города» представляется неприемлемым, поскольку указанные города являются субъектами РФ, обладающими конституционно-значимым параметром — границей субъекта РФ, корректировка которой является конституционной процедурой. 2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи перевод земель, государственная собственность на которые не разграничена, из одной категории в другую в иных случаях, нежели указаны в ч. 1 данной статьи, осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, — органами местного самоуправления. Установленными случаями в ч. 1 комментируемой статьи являются случаи перевода в другую категорию земель или земельных участков для федеральных нужд и случаи перевода для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Все иные случаи перевода земель публичной собственности, права на которые не разграничены, отнесены к компетенции субъектов РФ, которые комментируемым законоположением уполномочены в том числе и делегировать данное право муниципальным образованиям. Перевод разграниченных федеральных, государственных или муниципальных земель в другую категорию согласно п. 1 ст. 8 ЗК осуществляется собственником земли в лице соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Таким образом, по общему правилу орган местного самоуправления не правомочен принимать решение об отнесении к определенной категории первично предоставляемого участка публичной собственности,

229

Глава III. Переходные и заключительные положения

права на которые не разграничены, если это полномочие прямо не закреплено за ним в региональном законе. Так, например, п. 7 ч. 1 ст. 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 г. № 107/2014-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области» органы местного самоуправления муниципальных районов наделены полномочием по переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую, на территории муниципального района, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и случаев перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов. Согласно ст. 1 Закона Республики Алтай от 8 июня 2015 г. № 20-РЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую категорию до разграничения государственной собственности на землю на территории Республики Алтай» до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков из одной категории в другую категорию на территории Республики Алтай осуществляется органами местного самоуправления городского округа и муниципальных районов в Республике Алтай, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи. В соответствии с п. 5 ст. 4 Закона Иркутской области от 21 декабря 2006 г. № 99-ОЗ «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области» перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю в случаях, установленных федеральным законом, относится к полномочиям Правительства Иркутской области. Однако подавляющее количество регионов перевод земель из одной категории в другую рассматривают в качестве государственной услуги и ограничиваются принятием в указанной связи не закона, а подзаконного акта. Например, см. Административный регламент Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом по предоставлению государственной услуги «Прием и рассмотрение ходатайств об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю», утв. приказом Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом от 5 сентября 2017 г. № 33. Реализация комментируемого полномочия должна носить комплексный, многосторонний характер.

230

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель...

Пример: постановлением Правительства Иркутской области от 10 июля 2014 г. № 345-пп земельный участок был переведен из категории земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Прокурор Иркутской области, обращаясь в суд с административным исковым заявлением, указал, что названное постановление противоречит комментируемому закону и Закону Иркутской области от 19 июня 2008 г. № 27-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Иркутской области», поскольку согласно положениям последнего перевод данного земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, из земель запаса в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществлен без создания особо охраняемой территории. Удовлетворяя заявление прокурора Иркутской области, суды согласились с данным мнением и указали, что в соответствии со ст. 11 Закона Иркутской области № 27-ОЗ для организации особо охраняемой территории регионального значения Правительством Иркутской области должно быть принято решение, содержащее наименование, сведения о площади, описание местоположения границ ООПТ или иной особо охраняемой территории регионального значения. В решении об образовании ООПТ регионального значения также указывается категория ООПТ. Такого решения об образовании ООПТ или иной особо охраняемой территории регионального значения в порядке, предусмотренном Законом Иркутской области от 19 июня 2008 г. № 27-ОЗ, в материалы дела не представлено (см. определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2018 г. по делу № 66-АПГ18-13). 3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу комментируемого закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков. Комментируемая норма предполагает отсутствие согласования с правообладателем границы данного участка, которая является элементом содержания межевания земель, согласно п. 2 Инструкции по межеванию земель, утв. Роскомземом 8 апреля 1996 г. Комментируемый закон вступил в силу 5 января 2005 г. (см. комментарий к ст. 21), следовательно, норма может быть применена к границам населенных пунктов, установленных до указанной даты. Поскольку границы населенных пунктов устанавливаются утвержденными генеральными планами населенных пунктов, то соответствующий генеральный план должен быть принят до 5 января 2005 г. То обстоятельство, что гене-

231

Глава III. Переходные и заключительные положения

ральные планы принимаются на срок не менее чем 20 лет (ч. 7 ст. 9 ГрК), делает возможным наличие действующих генеральных планов поселений и городских округов, принятых до 5 января 2005 г. В то же время динамика развития населенного пункта предполагает необходимость постоянного внесения изменений в действующие генеральные планы, изменяющих границы населенного пункта, утвержденные предыдущей редакцией генерального плана. При таких обстоятельствах редактирование генерального плана следует расценивать как принятие нового генерального плана. Включение в границы населенного пункта новых земель осуществляется, как правило, за счет земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения. Пример: прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением в интересах муниципального образования о признании противоречащим федеральному законодательству, а потому недействующим постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 10 апреля 2006 г. № 162 «Об утверждении черты с. Казаклар Высокогорского муниципального района и переводе земель из одной категории в другую». Прокурор ссылался на то, что Кабинет Министров, принимая данное постановление, превысил свои полномочия. Оспариваемым постановлением принято решение об утверждении черты с. Казаклар Высокогорского муниципального района; о переводе земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 55,04 гектара, находящегося в государственной собственности, в категорию земель поселений в связи с изменением черты с. Казаклар. Оценивая в кассационном представлении довод прокурора о необходимости применить комментируемую норму, Верховный Суд РФ в определении от 21 февраля 2007 г. № 11-Г07-5 указал, что до дня вступления комментируемого закона границы с. Казаклар установлены не были. Суд обоснованно применил другую часть той же статьи, согласно которой перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Однако, если перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию — полномочие региона, то перевод земель лесного фонда — реализация полномочия в отношении земель, находящихся в федеральной собственно-

232

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель...

сти, соответственно, применение комментируемой нормы в отношении данной категории спорно. Пример: в деле № А41-8767/14, рассмотренном Арбитражным судом Московского округа 25 ноября 2014 г., Комитет лесного хозяйства Московской области обратился в Арбитражный суд с заявлением к гаражному кооперативу № 23, Администрации Ступинского муниципального района Московской области о признании недействительным договора аренды земельного участка № 186 от 14 августа 2012 г., заключенного между Комитетом по управлению имуществом Администрации и гаражным кооперативом; признании недействительной постановки на кадастровый учет и снятии с кадастрового учета земельного участка площадью 14 500 кв. м. Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, установил, что площадь всего спорного земельного участка накладывается на земли лесного фонда. При этом доказательств перевода предоставленного в аренду кооперативу земельного участка из земель лесного фонда в земли иных категорий в материалы дела не представлено. В связи с этим договор аренды заключен между гаражным кооперативом и Администрацией, которая как орган местного самоуправления полномочий распоряжаться землями, находящимися в федеральной собственности, не имела. Суд кассационной инстанции, соглашаясь с мнением апелляционной инстанции, указал, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности в силу норм ст. 8 ЛК, ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». 4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи в иных, помимо предусмотренных

ч. 3 настоящей статьи, случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления. Рассматриваемое законоположение в системной взаимосвязи с нормой ч. 3 нуждается в пояснении. Данные нормы не регулируют отношений по переводу земель, земельных участков из одной категории в другую, а рассматривают проблему отнесения земель к определенной категории, презюмируя тем самым отсутствие указания категории этих земельных участков или земель в правоу-

233

Глава III. Переходные и заключительные положения

станавливающих или в правоудостоверяющих документах. Такое регулирование противоречит общей презумпции принадлежности земель или земельных участков к определенной категории, закрепленной в п. 2 ст. 7 ЗК, но поскольку такое положение возможно на практике, то и сформирована комментируемая норма. Пример: индивидуальный предприниматель Н. обратился в арбитражный суд с заявлением к департаменту имущественных отношений Краснодарского края, в котором просил признать незаконным отказ департамента, выраженный в письме от 25 мая 2017 г., в принятии решения об отнесении земельного участка площадью 195 001 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, Гулькевичский район, на территории Скобелевского станичного округа, к категории земель — земли сельскохозяйственного назначения. Оставляя без изменения судебные акты нижестоящих судов об удовлетворении требований, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 1 ноября 2018 г. № Ф08-9056/2018 по делу № А32-36678/2017 указал, что из материалов дела видно, что земельный участок принадлежит предпринимателю на праве пожизненного наследуемого владения. В свидетельстве о государственной регистрации права от 12 августа 2015 г. сведения о категории спорного земельного участка отсутствуют.

Таким образом, фактический оборот земельных участков без отнесения их к той или иной категории продолжает иметь место. К иным случаям отнесения земель к категориям следует отнести их перевод в иные категории, помимо земель населенных пунктов: − земли сельскохозяйственного назначения; − земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; − земли особо охраняемых территорий и объектов; − земли лесного фонда; − земли водного фонда; − земли запаса.

234

Статья 15.1. Перевод земель... форума «АТЭС»...

Статья 15.1. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году в городе Владивостоке Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году в городе Владивостоке регулируется настоящим Федеральным законом, если иное не предусмотрено Федеральным законом «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Комментируемая статья введена в настоящий федеральный закон в связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Названный закон регулирует отношения, возникшие в связи с организацией и подготовкой к проведению форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» (далее — Саммит АТЭС) в 2012 г. во Владивостоке и реализацией мероприятий по развитию г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Необходимость принятия указанного закона была обусловлена сжатыми сроками подготовки к проведению Саммита АТЭС и большим объемом работ, которые было необходимо выполнить для обеспечения проведения этого ме-

235

Глава III. Переходные и заключительные положения

роприятия: подготовка земельных участков под строительство, снос объектов, расположенных в местах будущего строительства, проектирование и строительство дорог, конференц-центра, объектов Дальневосточного федерального университета, гостиниц, объектов инженерной и коммунальной инфраструктуры г. Владивостока, объектов энергетики и связи, соцкультбыта и других. Поэтому названным законом предусматривались: − упрощение ряда процедур в сфере предоставления земельных участков, необходимых для размещения объектов Саммита АТЭС; − особенности размещения государственного заказа в отношении этих объектов; − упрощение разрешительных процедур при привлечении иностранных работников. При этом нормы закона распространяются на период организации проведения Саммита АТЭС 2012, которым является промежуток времени с 21 ноября 2007 г. по 31 декабря 2013 г. Главой 3 закона установлены особенности регулирования градостроительной деятельности и земельных отношений в связи с организацией проведения Саммита АТЭС. Среди них можно выделить следующие: − при проведении рыночной оценки изымаемого участка право постоянного (бессрочного) пользования юридического лица подлежит рыночной оценке как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на срок 49 лет; − право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения граждан оценивается как право собственности (п. 23 ст. 6); − вместо изымаемых земельных участков граждан, принадлежащих им на каком-либо вещном праве, им предоставляются земельные участки на праве собственности без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов (п. 24 ст. 6); − изъятие земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов допускается и при отсутствии документов территориального планирования (п. 30 ст. 6). Особенности, связанные с переводом земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, указаны в п. 9 ст. 6 данного закона — земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или состава земель сельскохозяйственного назначения и предназначаемые в соответствии с документацией по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности или иного специального назначения, за исключением случаев, если эти образуемые земельные участки предназначены

236

Статья 15.2. Перевод земель... инновационного центра «Сколково»

для размещения линий электропередачи, иных предусмотренных линейных объектов. Кроме того, ст. 18 закона устанавливались особенности принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права аренды, права безвозмездного срочного пользования земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, а также изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для государственных или муниципальных нужд в связи с организацией Саммита АТЭС.

Статья 15.2. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в связи с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково») Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в связи с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково») устанавливаются Федеральным законом от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Комментируемая статья также является специальной бланкетной нормой, предусматривающей корреспондирующую связь в регулировании правоотношений по переводу земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в связи с созданием и обеспечением функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково»). Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» закреплено, что центр представляет собой специально отведенную территорию, на которой создаются особые условия для осуществления исследований и разработок по следующим направлениям: − энергоэффективность и энергосбережение, в том числе вопросы разработки инновационных энергетических технологий;

237

Глава III. Переходные и заключительные положения

− ядерные технологии; − космические технологии, прежде всего в области телекоммуникаций и навигационных систем (включая создание соответствующей наземной инфраструктуры); − медицинские технологии: оборудование, лекарственные средства; − стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение. В п. 2 ст. 2 Закона № 244-ФЗ дано легальное определение инновационного центра «Сколково» — совокупность инфраструктуры территории инновационного центра «Сколково» и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Особые условия, формируемые в центре, сочетают в себе наиболее передовые решения в сфере градостроительной деятельности, специальные правила взаимодействия между лицами, находящимися на территории центра, а также набор преференций, предоставляемых организациям, осуществляющим исследовательскую деятельность. Основным лицом, ответственным за создание и поддержание таких условий, является управляющая компания, которая отбирается в соответствии с решением Президента и соответствует предусмотренным указанным федеральным законом требованиям. Согласно распоряжению Президента от 2 июля 2010 г. № 446-рп «О создании и обеспечении функционирования инновационного центра «Сколково» функциями управляющей компании наделена некоммерческая организация «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий». Упоминание об управляющей компании «Сколково» отсутствует в ГК в связи с тем, что в соответствии с п. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 2 Закона № 244-ФЗ речь идет не о постоянной деятельности названного юридического лица, а о реализации с его помощью отдельного конкретного проекта — по созданию и обеспечению функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково») в целях развития исследований, разработок и коммерциализации их результатов, то есть о совокупности мероприятий, направленных на достижение цели по созданию и обеспечению функционирования инновационного центра «Сколково», после чего эта управляющая компания, по-видимому, должна будет либо прекратить свою деятельность в этом качестве, либо преобразоваться в один из известных ГК видов юридических лиц*(49). Управляющей компании пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 5 указанного закона в целях обеспечения функционирования инфраструктуры территории Центра и жизнедеятельности на его территории предоставлены возможности: − подготовки документов, которые в соответствии с указанным федеральным законом применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, генерального плана

238

Статья 15.2. Перевод земель... инновационного центра «Сколково»

поселения, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории на основании таких документов; − утверждения документов, которые в соответствии с указанным федеральным законом применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории на основании таких документов, выдачи разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории Центра. При этом на управляющую компанию возлагается полная ответственность за последствия применения выбранных ею требований. Согласно п. 1.1 ст. 3 Закона № 244-ФЗ управляющая компания вправе принимать решения о переводе принадлежащих ей на праве собственности земельных участков, находящихся в границах территории Центра, из состава земель одной категории в категорию земель населенных пунктов. Управляющая компания направляет копию такого решения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости. В литературе отмечается, что в целом возможности управляющей компании во многом схожи с полномочиями органов местного самоуправления*(50). Следует согласиться с мнением В. В. Комаровой, согласно которому статус управляющей компании — уникальное правовое явление, влияющее на существующую систему публичной власти, но нуждающееся в серьезном осмыслении. Она подчеркивает: «во-первых, уменьшены полномочия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Во-вторых, только на этой территории создаются специальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. В-третьих, происходит расширение конституционно закрепленных полномочий главы государства"*(51).

239

Глава III. Переходные и заключительные положения

Статья 16. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации Внести в Земельный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147; 2004, № 41, ст. 3993) следующие изменения: 1) в подпункте 6 пункта 1 статьи 1 слово «изъятие» заменить словами «изменение целевого назначения"; 2) пункт 2 статьи 49 признать утратившим силу; 3) пункт 1 статьи 57 дополнить подпунктом 5 следующего содержания: "5) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка."; 4) утратил силу с 1 января 2007 года. — Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ; 5) пункты 2 и 3 статьи 79 признать утратившими силу; 6) в абзаце первом пункта 3 статьи 95 слова «изъятие земельных участков или иное» заменить словами «изменение целевого назначения земельных участков или"; 7) в абзаце втором пункта 2 статьи 99 слово «Изъятие» заменить словами «Изменение целевого назначения». 1. Комментируемая статья носит характер технико-юридической правки, поскольку комментируемый закон принят в 2004 г., тогда как ЗК — в 2001 г. Принятие комментируемого закона, более нового по отношению к ЗК, выступило следующим шагом в развитии законодательства, регулирующего отношения перевода земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Специальный закон, содержащий специальные нормы, имеет приоритетное правоприменение перед общими нормами исходя из общеправового принципа lex specialis derogat generali, определяющего критерий выбора в случае конкуренции общей и специальной норм, регулирующих одни и те же общественные отношения*(52). В связи с вышеизложенным ЗК претерпел ряд изменений: 1) в силу трансформации понятийного аппарата земельного законодательства претерпели изменения подп. 6 п. 1 ст. 1, абзац 1 п. 3 ст. 95 и абзац 2 п. 2 ст. 99 ЗК, где понятие «изъятие» было заменено на «изменение целевого назначения";

240

Статья 16. О внесении изменений в ЗК РФ

2) комментируемой статьей расширен перечень юридических фактов, наступление которых влечет обязательства по возмещению причиненных убытков и упущенной выгоды от использования земельного участка. К уже имевшимся ранее в законе (изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд; ухудшению качества земель в результате деятельности других лиц; временному занятию земельных участков; ограничению прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков) добавилось изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка; 3) положения об использовании земель, ставших непригодными для ведения сельского хозяйства, изъятии и переводе таких земель признаны утратившими силу. Ранее п. 2 ст. 49 ЗК устанавливал, что ограничения изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель отдельных категорий устанавливаются ст. 79, 83, 94 и 101 ЗК. В свою очередь, ст. 79 ЗК содержала положения о том, что для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставлялись земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускалось предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещались главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов. Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускалось только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия РФ, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

241

Глава III. Переходные и заключительные положения

2. В настоящее время использование земель сельскохозяйственного на-

значения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, и использование таких земельных участков и (или) земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в подп. 1 ст. 39.37, допускается на основании публичного сервитута и возможно без перевода данных земель в другую категорию при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства. Непосредственно гл. V.7 ЗК включена в состав кодекса Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов», вступившим в силу 1 сентября 2018 г. Указанным законом осуществлены значимые новации в институте сервитута, в том числе публичного сервитута. Положения приведенного закона, внесшие также правку и в само понятие сервитута на землю, по существу, учредили новый институт в земельном праве, позволяющий осуществлять легальное использование земельного участка не в соответствии с его категорией и разрешенным видом использования, а согласно цели установления публичного сервитута. При этом использование не в соответствии с категорией земель и не в соответствии с разрешенным видом использования может осуществляться заинтересованным в использовании лицом — обладателем публичного сервитута, который вопреки названию не относится к органам публично-правовой организации, а может являться автономным от публично-правового образования хозяйствующим субъектом, получающим возможность обладания публичным сервитутом. По приведенным причинам само название — «публичный сервитут» перестало отражать правовую сущность этого явления, поскольку обременение земельного участка использованием в чужом интересе представляет собой сделку, заключаемую на основании решения органа публично-правовой организации. Подпункт 1 ст. 39.37 ЗК определяет конкретные цели, для которых может быть установлен публичный сервитут в порядке, определенном гл. V.7 ЗК. Цели сгруппированы по свойствам, в зависимости от которых устанавливается некоторая дифференциация в процедуре установления публичного сервитута для отдельных целей и в зависимости от которого с определенностью устанавливается срок обременения.

242

Статья 18. О внесении изменения в статью...

Статья 17. Утратила силу с 1 января 2007 г.

Статья 18. О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" Пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3018; 2003, № 28, ст. 2882) дополнить абзацем следующего содержания: "Требования настоящего пункта не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.». Комментируемая статья дополнила исключением правило, изложенное в п. 1 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данная норма установила, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть определены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями земельного законодательства. Данная федеральная норма, являясь бланкетной к региональной норме, предоставляет субъекту РФ полномочия по установлению минимального размера образуемого нового земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. С точки зрения публичного права установление минимального размера земельного участка, образуемого из земель сельскохозяйственного назначения, является элементом планирования использования земель сельскохозяйственного назначения. Подпунктом 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

243

Глава III. Переходные и заключительные положения

Федерации» решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения. С точки зрения частного права, установление минимального размера земельного участка — это одно из свойств его индивидуализации в качестве вещи гражданского оборота. В этой связи минимальный размер земельного участка является также и критерием дальнейшей неделимости земельного участка. В настоящее время ЗК не дает определения делимого либо неделимого земельного участка. Ранее, согласно ст. 6 ЗК, делимый участок определялся как участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Статьей 5 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» указанная норма признана утратившей силу, и в настоящее время юридического критерия делимости либо неделимости в дефиниции земельного участка не имеется. Для разрешения вопроса о делимости земельного участка необходимо применение норм земельного и градостроительного законодательства в отношении конкретного земельного участка с учетом распространения либо нераспространения на него действия градостроительного регламента, которым согласно ст. 36 ГрК определяется правовой режим земельного участка. Частью 6 указанной статьи закреплено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для: − земель лесного фонда; − земель, покрытых поверхностными водами; − земель запаса; − земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов); − сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, − земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития. Согласно п. 2 ст. 77 ЗК в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

244

Статья 18. О внесении изменения в статью...

Таким образом, указание на установление минимальных размеров земельных участков законами субъектов РФ в приведенном случае фактически означает бланкетность в нормативном регулировании установления размеров земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, отнесенных к сельскохозяйственным угодьям. Относительно же земель сельскохозяйственного назначения, не входящих в состав угодий, могут устанавливаться градостроительные регламенты. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, включаются в состав градостроительного регламента применительно к определенной территориальной зоне согласно п. 1 ч. 1 ст. 38 ГрК. Изложенное позволяет заключить, что в рассматриваемом общем правиле о минимальном размере земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может идти речь о возможности нормативного регулирования законами субъектов РФ только вопросов о минимальном размере земельного участка сельскохозяйственных угодий и только при соблюдении принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЗК. Вместе с тем реализация полномочия по нормативному регулированию в части установления минимального размера земельного участка имеет и негативные примеры. Так, например, Законом Ставропольского края от 29 ноября 2016 г. № 106кз «О внесении изменений в ст.ст. 32 и 34 Закона Ставропольского края «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» предельный минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения был установлен равным 2 500 га (подп. «а» п. 1). Кроме того, приведенным краевым законом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, установлены в следующем размере: максимальный — 2 500 га, минимальный — 30 га. Пример: прокурор Ставропольского края, полагая, что предельный минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в 2 500 га не позволяет гражданам и сельскохозяйственным товаропроизводителям сформировать в счет выдела доли, а также получить на праве аренды земельный участок из указанной категории земель, обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и закон-

245

Глава III. Переходные и заключительные положения

ных интересов граждан, неопределенного круга лиц о признании подп. «а» п. 1 ст. 1 Закона Ставропольского края от 29 ноября 2016 г. № 106-кз недействующим. Аналогичные требования заявлены Ставропольской ассоциацией крестьянских (фермерских) хозяйств и рядом граждан. Решением Ставропольского краевого суда от 3 марта 2017 г. административное исковое заявление прокурора Ставропольского края удовлетворено. Оставляя без изменения решение суда первой инстанции, Верховный Суд РФ отметил, что согласно комментируемой норме минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями земельного законодательства. Вместе с тем, как установлено материалами дела, реализовать право на образование земельного участка путем выдела в счет своей земельной доли при таком минимальном размере земельного участка невозможно ввиду того, что большинство земельных долей, находящихся в собственности на территории Ставропольского края, существенно меньше указанного размера. Кроме того, приведенные положения краевого Закона ставят в неравное положение собственников земельных долей по сравнению с крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, обращающимися за предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях осуществления своей деятельности, для которых минимальный размер земельных участков установлен равным 30 га (см. апелляционное определение Верховного Суда РФ от 8 июня 2017 г. № 19-АПГ17-2).

Комментируемое законоположение в настоящее время претерпело ряд изменений, и данная норма в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержит исключение из требований п. 1 в отношении образуемых земельных участков в целях их изъятия для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации. В соответствии с п. 1 ст. 56.3 ЗК изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены следующими документами: − утвержденными документами территориального планирования (за исключением объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, которые в соответствии с законодательством

246

Статья 18. О внесении изменения в статью...

о градостроительной деятельности не подлежат отображению в документах территориального планирования); − утвержденными проектами планировки территории. Как видно, в норме об изъятии землеустроительная документация не фигурирует в обосновании этого решения ввиду достаточно тривиальной причины — она не является основанием к образованию земельных участков. Объектами землеустройства в настоящее время могут выступать территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, а также части таких территорий*(53), но не земельные участки, их части (подробнее см. комментарий к ч. 7 ст. 14). Стоит напомнить, что согласно п. 3 ст. 4 комментируемого закона перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. При наличии таких ограничений для перевода спорного земельного участка в другую категорию земель основания для признания оспариваемого отказа незаконным отсутствуют. Пример: именно к такому выводу пришел Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 15 августа 2017 г. по делу № А74-11786/2016, установив, что испрашиваемое целевое назначение земельного участка (размещение склада-ангара) не соответствует целям использования земельного участка, предусмотренным документами территориального планирования (размещение вертолетной площадки). Судом отмечено, что генеральный план Белоярского сельсовета является документом территориального планирования, который обязателен при решении Правительством вопроса о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. В связи с этим Правительство не вправе при разрешении ходатайства предпринимателя игнорировать утвержденный Генеральный план Белоярского сельсовета и принимать решение по вопросу о переводе земельного участка в другую категорию земель, противоречащее данному документу.

Объекты, не подлежащие отображению в документах территориального планирования, могут быть выявлены из системного анализа содержания пп. 1820 ст. 1 ГрК. Не все объекты федерального, регионального или местного значения подлежат отображению на документах территориального планирования, а только объекты в областях, непосредственно указанных в ГрК (ч. 1 ст. 10, ч. 3 ст.

247

Глава III. Переходные и заключительные положения

14, ч. 3 ст. 19, ч. 5 ст. 23), виды которых установлены соответственно Правительством, Президентом, законом субъекта РФ. В письме Минэкономразвития от 30 сентября 2016 г. № 29805-АЦ/Д27и, Минстроя от 3 октября 2016 г. № 32431-ХМ/09 сформулирован вывод о том, что норма п. 1 ст. 56.3 ЗК в части документов территориального планирования распространяется лишь на объекты, относящиеся к областям, указанным в ч. 1 ст. 10, ч. 3 ст. 14, п. 1 ч. 3 ст. 19, п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК, и на те виды объектов, отображение которых в указанных документах определено распоряжением Правительства от 9 февраля 2012 г. № 162-р «Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации», а также законами субъектов РФ.

Статья 19. О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе" Внести в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4556) следующие изменения: 1) абзац второй статьи 11 дополнить словами », за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу"; 2) абзац второй статьи 12 дополнить словами », за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу». Комментируемая статья вносит изменения в ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе». Однако Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» названные статьи изложены в новой редакции, и в них отсутствуют указанные в комментируемой

248

Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона

норме дополнения в абзац 2 ст. 11 и абзац 2 ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе». Отсутствие соответствующих корректив применительно к комментируемой статье в части исключения ее из комментируемого закона представляет собой технико-юридическую недоработку законодателя. Согласно данным нормам проекты нормативно-технических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, относятся к объектам государственной экологической экспертизы федерального или регионального уровня соответственно. Любопытно отметить, что согласно п. 5 ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе», за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным. Заключение государственной экологической экспертизы по проектам нормативных актов, может быть выражено в иной форме, нежели положительное либо отрицательное.

Статья 20. Утратила силу.

Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 5 января 2005 года. Текст комментируемого закона был опубликован в журнале «Собрание законодательства РФ» — 27 декабря 2004 г., № 52 (ч. 1), ст. 5276, в Парламентской газете — 28 декабря 2004 г., № 244, и Российской газете — 30 декабря 2004 г., № 290. Однако в данном случае коллизия времени опубликования (журнал приходил позже, но датировался раньше, нежели газеты) не имеет значения, поскольку установлена дата вступления комментируемого закона в силу — 5 января 2004 г.

249

Иллюстрации

7. Карта существующих и планируемых земель различных категорий в проекте генерального плана муниципального образования «Шангальское» Устьянского муниципального района Архангельской области.

250

Примечания

2 3

4 5

7 8 9 10 11

См.: Буров В. А. Реализация принципа деления земель и земельных участков на категории по целевому назначению: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 202 с.; Земельное право / под ред. проф. Н.Д. Казанцева. М.: Госюриздат, 1958. С. 11-12; Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: учебно-практическое пособие / отв. ред. О.И. Крассов. М.: Дело, 2004. 296 с. См.: Анисимов А. П. Правовые проблемы деления земельного фонда Российской Федерации на категории // Аграрное и земельное право. 2006. № 8. С. 50. В определении ВС РФ от 24 июня 2019 г. № 305-ЭС19-4399 по делу № А4151086/2018 в правовой режим земельного участка включено и его фактическое и разрешенное использование. Глава XVI «О поместных землях» // Соборное уложение 1649 года. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1961. С. 179-196. Декрет о земле: принят II Всероссийским съездом Советов 27 октября 1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. № 1. 28 октября 1917 г. Закон СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129. См.: Волков Г. А. Принципы земельного права России. М.: ИД Городец. 2005. 336 с. См.: Майборода В. А. Утраченная земельным правом категория «земельный участок» // Юрист. 2015. № 6. С. 42-46. См.: Суханов Е. А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017. 560 с. См.: Богоявленская Е. М., Пискунова М. Г. Практические аспекты определения категории земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 3 (150). С. 44-57. См.: Рыженков А. Я. О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом // Российская юстиция. 2012. № 10. С. 15-20.

251

Примечания

14 15

18 19 20 21 22 23

24 25

26 27 28

252

См.: Румянцев Ф. П., Коноплева Т. Д. Теоретические подходы к понятию земель сельскохозяйственного назначения и их разрешенного использования // Российская юстиция. 2014. № 2. С. 11-15. См.: Крассов О. И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. 1993. № 2. С. 97. American land planning law: cases and materials / [edited by] Norman Williams, Jr. New Brunswick: Transaction Publishers, 2012; Nolon, John R. Cases and materials on land use and community development / by John R. Nolon, Patricia E. Salkin, Morton Gitelman. 7th ed. St. Paul, MN: Thomson/West, 2008. См.: Майборода В. А., Kittredge J. Tatiana. Информационное значение публичных слушаний в земельном праве (на примере России и США) // Медиатекст: технологии воздействия: ежегодный научный альманах. Вып. 4. Ставрополь: Издво СКФУ, 2015. С. 238-246. См.: Тягай Е. Д. Сложноструктурные модели права собственности в США: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2011. С. 26. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета. 30 мая 1991 г. № 22. Ст. 768. См., например, кадастровые кварталы на публичном кадастровом ресурсе: 0002924 и 0002923. См.: Юсипова И. В., Авдеев Д. А. Анализ новелл земельного законодательства о публичных сервитутах // Современное право. 2019. № 7-8. С. 129-132. См.: Суханов Е. А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017. С. 115. См.: Новая жизнь публичных сервитутов / Иванов А. и др. // Закон. 2018. № 10. С. 17-37. Подробнее см.: Комментарий к статье 31 // Майборода В. А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». М., 2019. URL: http://77.rpn.gov.ru/node/654 (дата обращения: 15 января 2020 г.). Подробнее см.: Комментарий к статьям 11 и 12 // Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (постатейный) / Ведышева Н. О., Майборода В. А. и др. М., 2019. См.: Лунева Е. В. Правовой режим земельных участков в особо охраняемых природных территориях: Монография. М.: Статут, 2018. С. 47-48, 111. См.: Майборода В. А. Наследование земельной доли иностранным гражданином // Наследственное право. 2018. № 3. С. 21-24. См.: Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / Ведышева Н. О., Майборода В. А. и др. (постатейный). М., 2019.

29 30

31 32

34 35

39 40

См.: Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1. Подробнее о документах территориального планирования см.: Комментарий к главе 3 // Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (издание второе, исправленное и дополненное) / Мельников Н. Н. и др. М., 2018. См.: Нарышева Н. Г. Юридическое значение документов территориального планирования // Экологическое право. 2017. № 5. С. 7-12. Подробнее о документах планировки территории см.: Комментарий к главе 5 // Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (издание второе, исправленное и дополненное) / Мельников Н. Н. и др. М., 2018. Письмо формально не отменено и действует, но части земельных участков предметом купли-продажи выступать не могут. Объектом купли-продажи могут выступать только земельные участки либо доли в праве собственности на земельные участки. См.: Майборода В. А. Право приватизации сельскохозяйственных угодий // Юрист. 2019. № 9. С. 53-59 Правовое регулирование линейных объектов // Управление развитием территорий. 2011. № 2. С. 71. [Электронный документ] URL: http://www.gisa.ru/79473. html (дата обращения: 15 января 2020 г.). См.: Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / Ведышева Н. О., Майборода В. А. и др. (постатейный). М., 2019. См.: Астанин В. В. Методика выявления коррупциогенных рисков в сфере землепользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства // Российская юстиция. 2008. № 6. См.: Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / Ведышева Н. О., Майборода В. А. и др. (постатейный). М., 2019. См.: Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 272 с. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Боголюбов С. А., Бутовецкий А. И., Ковалева Е. Л. и др.; под ред. Боголюбова С. А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2017. 784 с. Подробнее см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (издание второе, исправленное и дополненное) / Мельников Н. Н. и др. М., 2018.

253

Примечания

43 44

46 47 48 49

51 52 53

254

См.: Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Правовые проблемы и направления совершенствования государственного управления в области лесных отношений // Lex russica. 2018. № 2. С. 78-93. См.: Майборода В. А. Регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // М., 2018. 296 с. Подробнее см.: Комментарий к статье 3.1 // Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (постатейный) / Аверина К. Н. и др. М., 2017. См.: Аверьянова Н. Н. Конституционно-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации: монография / под ред. Г.Н. Комковой. М.: Юстицинформ, 2017. 264 с. См.: Иванов А. А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. 2016. № 6. С. 35-41. См.: Винницкий А. В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с. См.: Винницкий А. В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с. См.: Кодификация российского частного права 2015 / Витрянский В. В., Головина С. Ю., Гонгало Б. М. и др.; под ред. Крашенинникова П. В. М.: Статут, 2015. 447 с. См.: Современные проблемы организации публичной власти: монография / Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Кененова И. П. и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. Авакьян С. А. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с. Комарова В. В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра «Сколково») // Российская юстиция. 2011. № 6. С. 44-47. См.: Ковлер А. И. Европейская конвенция: проблемы толкования и имплементации: монография. М.: ИЗиСП, Норма, ИНФРА-М, 2019. 400 с. См.: Территория в публичном праве / Алебастрова И. А., Исаев И. А., Нарутто С. В. и др. М.: Норма, Инфра-М, 2013. 320 с.

СЕРИЯ «ПЕРСПЕКТИВНОЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО»

В. А. Майборода Научно-практическое руководство по реализации положений Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Подписано в печать 14.12.2020 Издание подготовлено в сотрудничестве с ООО "НИИ ПГ" Дизайн, верстка: Холуянова Е. О. niipg.com

СЕРИЯ «ПЕРСПЕКТИВНОЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО»

Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»подготовлен на основе общей доктрины современного земельного права Российской Федерации и правоприменительной практики по ее реализации. Издание адресовано широкому кругу лиц, изучающих и применяющих земельное законодательство: студентам и преподавателям юридических, кадастровых и градостроительных специальностей; кадастровым инженерам; собственникам и иным правообладателям земельных участков; государственным и муниципальным служащим; адвокатам, нотариусам, судьям. The commentary to the Federal Law of December 21, 2004 No. 172-FZ «On the transfer of land or land plots from one category to another» was prepared on the basis of the general doctrine of modern land law of the Russian Federation and law enforcement practice for its implementation. The publication is addressed to a wide range of persons studying and applying land legislation: students and teachers of legal, cadastral and urban planning specialties; cadastral engineers; owners and other rightholders of land plots; state and municipal employees; lawyers, notaries, judges. Издание подготовлено в сотрудничестве с ООО «НИИ ПГ» niipg.com