Fortalecendo o Direito Urbanístico e a Mobilidade Urbana para a Efetivação do Direito à Cidade by Fuzzy Systems

Fortalecendo o Direito Urbanístico e a Mobilidade Urbana para a Efetivação do Direito à Cidade Avaliação da Implementação da Lei da Política Nacional da Mobilidade Urbana, 12.587/2012, nas Regiões Metropolitanas de São Paulo e da Baixada Santista Coautores: Jose Leandro de Resende Fernandes e Diana Daste Apoio de: Irene Quintáns e Pedro de Paula

São Paulo, Novembro de 2015

SUMÁRIO SUMÁRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................... 4 1. MOBILIDADE URBANA E DIREITOS À CIDADE ................................................................................ 6 1.1 A lei e o Direito à Cidade ..................................................................................................................... 8 1.2 Critérios para avaliar a efetivação do Direito à Cidade ....................................................... 11 1.2.1 Governança pública .................................................................................................................... 12 1.2.2 Eficiência na escolha do investimento e do gasto público ........................................ 15 1.2.3 Oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais ............................ 18 1.2.4 Qualidade do sistema ................................................................................................................ 21 1.2.5 Meio ambiente e saúde ............................................................................................................. 23 1.3 Evolução normativa do direito à cidade e da mobilidade urbana no Brasil .............. 27 1.3.1 Política Urbana e o Estatuto da Cidade .............................................................................. 28 1.3.2 Lei de Mobilidade Urbana ....................................................................................................... 30 1.3.3 Pacto da Mobilidade ................................................................................................................... 34 1.3.4 Estatuto da Metrópole .............................................................................................................. 37 2. AGENDA PARA O DEBATE ...................................................................................................................... 39 2.1 Como influenciar o debate público? ............................................................................................ 39 3. A MOBILIDADE URBANA EM SÃO PAULO ....................................................................................... 41 3.1 São Paulo: padrões de viagem ........................................................................................................ 41 3.2 Instrumentos de Política Urbana .................................................................................................. 48 3.3 Mobilidade Urbana em São Paulo: avanços e desafios ........................................................ 55 4. A MOBILIDADE URBANA EM SANTOS ............................................................................................ 103 4.1 Santos: padrões de viagem ........................................................................................................... 103 4.2 Instrumentos de Política Urbana ............................................................................................... 108 4.3 Mobilidade Urbana em Santos: avanços e desafios ........................................................... 119 5. APONTAMENTOS CONCLUSIVOS ...................................................................................................... 146 Referências ...................................................................................................................................................... 151

SUMÁRIO EXECUTIVO A efetivação do direito à cidade está diretamente relacionada à mobilidade urbana, pela possibilidade dos cidadãos de se deslocarem, para aceder e se beneficiar das oportunidades da vida nas cidades. Atualmente, mais da metade da população mundial está concentrada em cidades e estima-‐se que esta proporção chegue a 70% em 2050.1 Aliás, a pobreza urbana vem crescendo, cada vez mais relacionada com à segregação espacial. Das 3.49 bilhões de pessoas – 50,6% da população mundial – que vivem atualmente em centros urbanos, 1 bilhão reside em assentamentos urbanos informais. A distância física e o acesso limitado à equipamentos sociais e às áreas de geração de emprego e renda, adicionalmente ao isolamento simbólico em relação às áreas de baixa renda, ameaça a segurança humana dos habitantes urbanos em situação de pobreza, os quais, por conta disso, enfrentam conflitos sociais, insegurança alimentar, riscos ambientais, estigmas sociais e preconceitos. Neste contexto urbano, a capacidade de pagamento de tarifas e de acessibilidade aos sistemas de transporte público, convertem-‐se em temas essenciais a fim de garantir o “Direto à Cidade” para todos. As metrópoles de rápida urbanização, como é o caso das cidades brasileiras, sofrem com congestionamentos no trânsito e rodovias lotadas, estações e terminais saturados, insegurança no trânsito e altos níveis de poluição no ar, o que piora a qualidade de vida dos cidadãos e dificulta seu aceso a espaços urbanos, impactando o desenvolvimento social, econômico e urbano. Além da situação para o cidadão, como usuário direto, há problemáticas para as cidades no que se refere à administração pública e à geração de oportunidades comerciais, econômicas e sociais. Os congestionamentos no trânsito e o uso ineficiente -‐ e não democrático -‐ das vias impacta negativamente o meio ambiente, a saúde humana, e custam centenas de bilhões reais em combustíveis e tempo produtivo perdido. O transporte em sim mesmo, não é condição suficiente para o desenvolvimento. No entanto, a ausência ou má qualidade do transporte pode efetivamente inibir tal desenvolvimento. 2 1 2

Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-‐HABITAT), 2013. International Energy Agency (IEA), 2013.

No Brasil, o acesso aos serviços públicos e sociais essenciais, tais como saúde, educação, alimentação, trabalho, moradia e lazer foram garantidos pela Constituição Federal (CF) de 1988 a título de direito constitucionalmente exigível. Porém, a mobilidade urbana ganhou o mesmo caráter somente em setembro de 2015, com a promulgação pelo Congresso Nacional da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 90/2011, que inclui o transporte na lista de direitos sociais do cidadão previstos no Artigo 6º da CF. O debate sobre a mobilidade urbana evoca, nesse sentido, a obtenção de condições necessárias à fruição dos serviços, como também os conflitos e os obstáculos a essa fruição. Neste debate, consolida-‐se a noção de mobilidade urbana como conceito integral e multifacetado que, à diferença da noção isolada de transporte, compreende várias frentes de desenvolvimento, tais como: a governança, o meio ambiente, a produtividade, a eficiência e a equidade. A mobilidade urbana deixa de ser uma necessidade ou uma condição urbana para se constituir em um direito, assim como em um meio para o desenvolvimento pessoal, humano, social e urbano. Com essa compreensão, e incorporando uma análise dos princípios, diretrizes e instrumentos de política urbana e da lei nacional de mobilidade urbana, o projeto “Fortalecendo o Direito Urbanístico e a Mobilidade Urbana para a Efetivação do Direito à Cidade”, particularmente no subprojeto de Mobilidade Urbana, analisou a implementação da lei nº 12.587/12, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana no Brasil, buscando mapear e monitorar as políticas públicas do setor em São Paulo e Santos, tendo em vista sua adequação e concretização dos seus preceitos, diretrizes e instrumentos, procurando mecanismos, projetos e políticas que efetuem o direito à cidade por meio da melhoria das condições de mobilidade urbana. Nesse contexto, este documento é um convite ao Brasil a refletir e agir em prol da mobilidade urbana sustentável e de um transporte público que faça valer o direito à cidade para todos.

1. MOBILIDADE URBANA E DIREITOS À CIDADE O Brasil é, em sua grande maioria, urbano. Cerca de 85% da população vive em cidades, sendo que tal tendência está cada vez mais generalizada e estável demograficamente. Tendência adicional diz respeito à importância da metropolização na dinâmica demográfica do País. Superada a etapa de expansão demográfica das cidades brasileiras e de grande pressão sobre os sistemas urbanos, é necessário análise e ação para a entrega de soluções à vida sustentável nas cidades, sobretudo com a melhora da mobilidade urbana e à efetiva aplicação do direito à cidade. Por direito à cidade, a "Carta Mundial pelo Direito à Cidade" de 2006 entende como o "usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios da sustentabilidade e da justiça social." Para efetivação do direito à cidade é de fundamental importância que as pessoas tenham acesso à cidade, portanto, a mobilidade urbana traduz-‐se como um instrumento imprescindível para que as pessoas tenham ingresso e se conectem à cidade, aos seus equipamentos sociais e às oportunidades produtivas, econômicas e comerciais proporcionadas pela mesma. A desigualdade e iniquidade no Brasil não é apenas relacionada à renda e oportunidades, mas também está diretamente ligada à garantia dos serviços públicos essenciais. Por conseguinte, a dificuldade de acessibilidade urbana através dos transportes públicos contribui para a desigualdade e retroalimenta a segregação espacial em regiões gerais das cidades.3 O aprimoramento e melhoria da oferta de serviços de transporte coletivo e das condições gerais de acessibilidade urbana da população tem função importante para a efetividade das políticas sociais, pois elas contribuem para o acesso das pessoas aos equipamentos sociais básicos e para a igualdade de oportunidades. Por exemplo, não resolve o problema oferecer atendimento de saúde gratuito se um cidadão não tem condições de transporte para chegar ao hospital.4 3 4

Villaça, 2011. Gomide, 2006.

A privação do acesso aos serviços de transporte coletivo e as inadequadas condições de mobilidade urbana dos mais pobres reforçam o fenômeno da desigualdade de oportunidades e da segregação espacial, que excluem socialmente as pessoas que moram longe dos centros das cidades. Os principais impactos desta situação são sentidos sobre as atividades sociais b ásicas: trabalho, educação e lazer. Alexandre Gomide, 2006. Nos últimos anos, a divulgação de estudos e pesquisas sobre as condições de mobilidade urbana das populações de baixa renda e da iniquidade no acesso aos serviços de transporte coletivo têm verificado que nas grandes cidades brasileiras as populações com menor rendimento estão sendo privadas do acesso aos serviços de transporte coletivo. Tal contexto contribui para a redução de oportunidades, na medida em que impede essas populações de aproveitar os equipamentos e serviços que as cidades oferecem, sobretudo as escolas, hospitais e centros de concentração do emprego. Adicionalmente, constata-‐se que a mobilidade urbana das cidades brasileiras tem se tornado um desafio cada vez maior. 5 A frota de automóveis e motocicletas tem crescido exponencialmente nos últimos anos, e o transporte individual, que aparentemente se traduzia como uma solução para o deslocamento nas cidades, passa a ser um problema em razão das deseconomias geradas, seja através da paralisação do trânsito, da perda de tempo e combustível, além dos problemas ambientais que estão se agravando. E contraditoriamente, percebe-‐se que nas grandes cidades brasileiras 36% dos deslocamentos são realizados a pé, 29% são realizados por transporte coletivo e apenas 31% são realizados por carros e motos. 6 Complementarmente, pesquisa CNI7 revela que em 2011, 26% dos brasileiros gastavam mais de uma hora por dia em seu deslocamento para suas atividades rotineiras, como trabalho e estudo. Entretanto, entre 2011 e 2013 tal percentual elevou-‐se em 5 pontos, 5

CNI, 2012; IBOPE-‐Rede Nossa São Paulo (2014); IPEA, 2011. ANTP, 2014. 7 CNI, 2012. 6

alcançando os 31%. Da mesma forma, o percentual que avalia o transporte público como ruim ou péssimo passou de 28% em 2011 para 36% em 2013. Foi nesse contexto, considerando os debates promovidos anteriormente, que a pesquisa, interpretada por este documento, constituiu o quadro conceitual que será a lente através do qual se analisará os processos de mobilidade urbana no Brasil. Especificamente nas Regiões Metropolitanas de São Paulo e Santos. Os critérios de avaliação da pesquisas tem como estrutura analítica cinco eixos centrais a demonstrar as interconexões entre mobilidade urbana e direito à cidade. quais sejam: • Governança pública e o embate regressividade e progressividade de investimentos e das políticas públicas; • Eficiência na escolha de investimento do gasto público; • Oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais; • Qualidade do sistema; e • Meio ambiente e saúde. As relações e interconexões entre estes eixos conformam o quadro analítico da pesquisa. Mesmo tendo noções estreitamente interconectadas, cada uma dessas categorias compreende componentes e definições específicas a serem consideradas na análise dos casos e avaliação da implementação da lei 12.587/12 nas regiões metropolitanas mencionadas.

1.1 A lei e o Direito à Cidade A efetiva garantia de mobilidade aos cidadãos é uma liberdade em si (substantiva) mas também é instrumental para a vivência de outras, como acesso ao trabalho, cultura, educação, lazer, entre outros aspectos da vida em sociedade. O crescimento horizontal dos centros urbanos, no Brasil, causando aumento de preço de imóveis nas regiões centrais ou servidas de infraestrutura urbana, gera uma ampliação da área a ser alcançada pela rede de transportes públicos e mobilidade urbana, entre outros aspectos, que fazem com que os que mais necessitam do transporte público -‐ residentes nas periferias e majoritariamente detentores de baixa renda -‐ sejam os de 8

menor interesse econômico para os prestadores do serviço e, consequentemente, os primeiros prejudicados quando da ocorrência de deficiências na oferta do mesmo. Não bastasse tal fato, a apropriação do espaço público e os gastos com infraestrutura pública para transportes privados versus transportes públicos também ocorrem de forma fortemente desigual.8 No contexto urbano brasileiro, a cidade é o principal campo onde as desigualdades se concretizam e onde elas se tornam ainda mais latentes e severas. Inevitavelmente, a busca pela redução das desigualdades sociais passa pelo campo urbano. Não é outra a constatação que levou Lefebvre9 a elaborar a ideia de direito à cidade, que seria o direito: à vida urbana, à centralidade renovada, aos locais de encontro e de trocas, aos ritmos de vida e empregos do tempo que permitem o uso pleno e inteiro desses momentos e locais etc. [...]. A proclamação e a realização da vida urbana como reino do uso (da troca e do encontro separados do valor de troca) exigem o domínio do econômico (do valor de troca, do mercado e da mercadoria). No entanto, autores como Trindade (2012)10, evocam a noção sociológica da questão urbana, no sentido da necessidade de se instrumentar juridicamente, precisa se “juridicizar”: o ordenamento legal desempenhou historicamente uma ação decisiva na produção e na reprodução das desigualdades sociais na América Latina, incluindo-‐se aí o padrão excludente e concentrador de riqueza da urbanização na região, cujos efeitos gerais são bem conhecidos, segregação sócio-‐espacial, exclusão territorial e degradação urbanístico-‐ambiental, punindo em especial as camadas empobrecidas da sociedade. Daí a importância de se construir uma critica dessa ordem legal, já que uma ampla reformulação da mesma é condição sine qua non para a produção de cidades mais justas e menos desiguais do ponto de vista sócio-‐espacial. Nesse sentido, pode-‐se argumentar que há um papel central para o direito na redução das desigualdades sociais urbanas, impeditivas do pleno direito à cidade. Ele – o direito – é o meio pelo qual se instrumentalizam as medidas de redução de desigualdades.

ANTP, 2014. Henri Lefebvre, [1968] 2008, Le Droit à la ville, p. 139. 10 Trindade, 2012, p. 143-‐144. 9

Esse papel foi certamente reconhecido pela CF e outros diplomas normativos que a sucederam, como o Estatuto da Cidade, a Lei 12.587/2012, a PEC90, o Pacto da Mobilidade Urbana e outros. Como se sabe, a redução das desigualdades sociais é um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, previsto no artigo 3º da CF. Como o acesso efetivo ao direito à cidade é uma condição para a redução das desigualdades e como este acesso, entre outros aspectos, passa por uma questão central de mobilidade urbana que – como já mencionado anteriormente – consubstancia uma liberdade em si e um meio de acesso a outras liberdades e direitos no ambiente urbano, é imperativo concluir-‐se que a CF impõe a necessidade de garantir-‐se a efetiva mobilidade urbana aos cidadãos e que esta é essencial para a redução das desigualdades sociais, não só de renda, mas também a essa relacionadas. Dessa forma, o direito à cidade e a busca pela redução de desigualdades se entrelaçam na mobilidade urbana e alcançam o campo do direito público. O direito à cidade, comumente materializado em questões jurídicas na “função social da propriedade” pode ter outros desdobramentos em termos de políticas públicas e de criação de standards interpretativos das diretrizes constitucionais caso seja pensado em termos de progressividade e regressividade de gastos públicos. Explica-‐se. Nos grandes centros urbanos brasileiros, onde os problemas de mobilidade efetivamente afetam o acesso a condições equânimes de usufruir de direitos, equipamentos e serviços, 60% da população se vê dependente de modais de transporte coletivo para locomoção. No entanto, simultaneamente, dos custos totais com mobilidade, 79% são despendidos com transportes individuais e 21% com coletivos. 11 Os dados acima mencionados, aliados ao fato de que o usuário de transportes privados é detentor de maior renda média em comparação ao usuário de outros modais12, levam à inevitável conclusão de que políticas públicas que não priorizam investimentos em apropriação equânime dos espaços públicos e de mobilidade urbana por meio de modais não motorizados e coletivos são flagrantemente regressivas.

ANTP, 2014. ANTP, 2014.

A regressividade de tais investimentos e políticas, conforme concluído, culmina em outra conclusão, de ordem jurídica: investimentos que reforçam as desigualdades urbanas e não priorizam mobilidade urbana sustentável são inconstitucionais até o momento em que se atinja níveis satisfatórios de acesso a bens, serviços, equipamentos e direitos por toda a população. Trata-‐se de afirmação genérica e de difícil concretização, mas o argumento, face aos dados brevemente apresentados é inquestionável e merece detida reflexão jurídica no tocante às formas e instrumentos de aplicação. Por essas razões, faz-‐se necessário compreender a evolução do discurso da mobilidade urbana nacional e suas implicações recentes. A lei nacional de mobilidade urbana constitui um exemplo desta linha de pensamento. Esta lei tem como objetivos e diretrizes centrais as noções de acessibilidade universal, a eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana, o desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais, a priorização dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte coletivo sobre o transporte individual motorizado, assim como a mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos resultado dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade, entre outros.13

1.2 Critérios para avaliar a efetivação do Direito à Cidade Em virtude da amplitude do tema, é necessário delimitar os objetos de estudo sob vários aspectos: territorialmente, temporalmente e tematicamente. (i) Territorialmente: a pesquisa se limitou – por uma série de razões específicas a cada uma das regiões estudadas – às Regiões Metropolitanas de São Paulo e da Baixada Santista; (ii) Temporalmente: se analisou o atual estado da mobilidade e as políticas em curso e planejadas; (iii) Tematicamente: no que diz respeito às temáticas, os problemas da pesquisa abrangem essencialmente os seguintes eixos: 13

Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012.

1. Governança pública; 3. Eficiência na escolha do investimento do gasto público; 3. Oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais; 4. Qualidade do sistema; e 5. Meio ambiente e saúde. 1.2.1 Governança pública Os significados e valores de nossa vida em movimento estão mudando. Se o século XX foi o império do automóvel, o século XXI se perfila como um concorrente forte para este império, pressionando a sociedade à pensar em novos paradigmas que beneficiem o acesso das pessoas a diferentes modos de transporte, sobre a expansão de rodovias usadas por uns poucos. Os desafios trazidos pelo congestionamento, os impactos ambientais, as demandas sociais e os critérios de eficiência, produtividade e competitividade, começam a questionar os fundamentos e a sustentabilidade na abordagem do transporte urbano atual. O debate sobre o uso democrático do espaço urbano e a democratização das vias precisa ser feito. Hoje, enquanto os automóveis ocupam em média 60% do espaço viário e transportam 20% dos passageiros, os ônibus ocupam 25% do espaço viário e transportam 70% dos passageiros.14 É urgente inverter esta relação através de medidas que busquem o uso tanto justo como eficiente do espaço compartilhado da cidade. Reduzir significativamente o tempo de viagem do transporte coletivo e dar condições de qualidade para a circulação nos modos não motorizados são intervenções chaves neste processo. Ademais, é fundamental considerar os mecanismos através dos quais se alcançará tarifas justas e acessíveis para a população, sem comprometer a qualidade dos sistemas e das infraestruturas de transporte urbano. Para além da ocupação desproporcional e não equitativo do espaço, há também desigualdades patentes no número e perfil econômico dos usuários.

CNI, 2012.

A incipiente formulação jurídica da tese da regressividade política, consubstanciada pela exclusão social de parte da população devido à priorização da apropriação privada de espaços públicos, está no cerne das bandeiras políticas recentes no Brasil (manifestações de junho de 2013) e reforçam a ideia de que a mobilidade urbana é o catalisador das demandas de justiça social de uma sociedade que revolve, cada vez mais, em torno da cidade. Em todo o mundo, o objetivo de sistemas mais equitativos e socialmente inclusivos atravessa novos marcos conceituais para o planejamento, gestão e monitoramento de projetos urbanos e de transporte. Parte considerável dos novos discursos enfatiza noções sociais, tais como “o direto à cidade”, a capacidade de “alcançar espaços de desenvolvimento e oportunidade” e as “ruas para todos”. Novas concepções priorizam caminhar, usar a bicicleta e outros modos não motorizados de viagem, bem como sistemas de transporte público, sobrepondo-‐se aos modos de viagem individual motorizado.15 A noção de acesso como princípio central a guiar intervenções em mobilidade urbana é uma grande mudança, a qual envolve também transformações no modelo de desenvolvimento aplicado à análise das implicações da modelagem e planejamento do transporte. O conceito de acesso, compreende as oportunidades e constrangimentos que resultam de uma mobilidade ampla ou limitada nas vidas das pessoas. Ao lidar com pessoas -‐ e os cenários previstos por seu movimento, assim como a previsão de movimentação dos bens e serviços que impactam sua existência -‐, a falta de mobilidade urbana pode resultar em exclusão social; exclusão relacionada com o transporte.16 A inclusão social é geralmente definida como um processo dinâmico de ruptura multidimensional e progressiva do vínculo social, nos níveis individuais e coletivos. A exclusão social impede a plena participação nas atividades normativamente estabelecidas por uma determinada sociedade e nega o acesso a informações, recursos, sociabilidade, reconhecimento e identidade, corroendo a autoestima e reduzindo as capacidades para atingir objetivos pessoais.17 A exclusão social é um processo resultante de um conjunto de condições e de relações, que pode ser reproduzido, contido ou revertido. 15

ONU-‐Habitat, 2013; Brasil, Lei 12.587/12; Litman, 2003; OECD, 2010. Urueta, 2008. 17 Silver, 2007:1. 16

Exclusão devido à falta de mobilidade é experimentada quando há fracas opções de viagem ou nenhuma opção de viagem para alcançar os meios que proporcionam o desenvolvimento ou a subsistência. Ter estas opções é essencial para superar desvantagens ou prejuízos sociais. Os sistemas de transporte público são uma dessas opções. Como tal, a partir de uma abordagem fundamentada em direitos, o Estado e os governos devem responder às necessidades da maioria e considerar vários padrões de viagem, condições econômicas e identidades sociais na implementação desses sistemas. Desestimular o uso do automóvel (em propriedade de poucos e usado por poucos), para desenhar ruas que acomodem modos de transporte massivo e não motorizado, é uma medida progressiva que se deriva deste entendimento. A recuperação de calçadas, entendendo estas como parte da infraestrutura do sistema de transporte urbano, também resulta desta apreciação. Caminhar é usualmente o modo mais utilizado e frequentemente a única opção de transporte para os mais pobres. Uma quantidade importante de pessoas caminham porque não podem pagar nenhuma outra alternativa – gerando uma grande porção de “caminhantes em cativeiro. 18 Por conseguinte, o acesso a um ambiente de pedestres bem conectado e seguro é essencial para satisfazer as suas necessidades diárias.” Como responde o transporte público às necessidades sociais, e como devem ser avaliadas às intervenções de transporte público ao abordar a inclusão social? Estas são questões essenciais a serem atingidas ao examinar as relações entre inclusão social e transporte público em avaliações de projetos de mobilidade urbana.19 Para examinar tais questões, as noções de reconhecimento, representação e redistribuição devem ser integradas à análise. Fergusson20 oferece orientação clara para entender e definir essas noções. 1. Reconhecimento: entende e respeita a diversidade; 2. Representação: fornece capacidade substancial para influenciar a tomada de decisões por meio de representação ou participação direta em espaços políticos; 3. Redistribuição: distribui uma porção correta dos recursos entre os indivíduos para evitar disparidades socioeconômicas e fragmentação. 18

ONU-‐Habitat, 2013. Daste, 2010. 20 Fergusson, 2008. 19

Com base na noção de representação substantiva, e considerando a responsabilidade das autoridades na execução e prestação de contas, a análise também deve considerar os mecanismos existentes para a participação social nos processos de tomada de decisão, assim como mecanismos que mantenham seus governantes responsáveis por seus atos. 21 Geralmente, as intervenções públicas incluem certo nível de participação, normalmente identificado através das audiências e assembleias públicas, câmaras municipais, conselhos temáticos e sessões de consulta. No tocante à prestação de contas, refere-‐se à responsabilidade e responsabilização esperada das autoridades públicas sobre o uso de sua autoridade. 22 É importante identificar a natureza da participação, a fim de entender, se determinada iniciativa de participação efetivamente garante uma representação substantiva, ou se funciona como um instrumento para legitimar a implementação de políticas “de cima para baixo”. Adicionalmente, é importante identificar os espaços através dos quais as autoridades devem ser responsabilizadas, a responder pelos compromissos que assumiram, e como serão os meios de supervisão. Da mesma forma, se pensar em meios pelos quais se possa valer as atividades de monitoramento por parte dos cidadãos e das organizações não-‐governamentais. Outros espaços mais recentes desenvolvidos por processos de inovação tecnológica, envolvem a participação e controle direto por meio de aplicativos e redes sociais. Os mecanismos de participação e de prestação de contas são fundamentais para assegurar a representação, a transparência e a sustentabilidade do processo de mudança para uma mobilidade urbana sustentável. 1.2.2 Eficiência na escolha do investimento e do gasto público Nesta pesquisa entendemos eficiência em relação à escolha do investimento, em relação ao gasto público, bem como através de uma eficiente integração com outras políticas urbanas. Os fatores operacionais tempos de espera e frequências foram tratados na categoria-‐eixo qualidade do sistema, entendendo-‐se que, desde uma perspectiva de qualidade, o transporte urbano deve ser eficiente em sua operação. 21

Kabeer, 2005. Moncrieffe, 2007.

Três grandes categorias de políticas englobam as recomendações gerais para abordar as problemáticas da temática eficiência no transporte: (i) aquelas que permitem que o trânsito seja evitado; (ii) aquelas que mudam para modos de transporte mais eficientes; e (iii) aquelas que melhoram a eficiência do veículo e tecnologias de combustíveis.23 Tais categorias devem ser analisadas em um contexto de transporte urbano, no qual o uso da terra e as redes de transporte estejam conectados e onde o acesso às opções de transporte dependam de estratégias a serem utilizadas, ou não, na gestão de demanda de viagens. Outro componente chave neste novo contexto de análise do transporte, centra-‐se na coordenação institucional e espacial para gerar oportunidades a nível local: estimular o uso misto do solo e integrar esquemas de viagens multimodais. A multimodalidade, refere-‐se a padrões de viagem que considera vários modos (caminhar, andar de bicicleta, automóvel, transporte público, etc.), e as conexões entre os modos. 24 De acordo aos paradigmas contemporâneos de planejamento e gestão de trânsito urbano, a demanda de viagens pode ser reduzida por meio da geração de oportunidades a nível local ou regional/por bairros, ligando pessoas à espaços (e oportunidades) com a utilização do uso misto de terra. O desenho das ruas juntamente às estratégias de requalificação urbana, devem também facilitar o transporte multimodal quando as viagens sejam necessárias. O planejamento urbano tradicional, que moldou o padrão urbanístico das metrópoles brasileiras, desenvolveu, simultaneamente, áreas residenciais periféricas à cidade e áreas comerciais e de serviços -‐ bem urbanizadas e de grande geração de empregos -‐ em espaços majoritariamente centrais das cidades. Tal dinâmica tem provocado uma expansão urbana desigual, aumentando a necessidade de viagens e, ao mesmo tempo, orientando as viagens nas mesmas direções, em horários coincidentes. O pendular movimento: no período da manhã, em horário pico, enormes fluxos de pessoas viajam desde suas casas para seus postos de trabalho, gerando congestionamento em uma direção e veículos e vias vazias na direção contrária. Hoje em dia, esta abordagem é vista como bastante ineficiente. Tal padrão de desenvolvimento 23

IEA, 2013:8. Litman, 2014b.

urbano torna custoso e difícil o estabelecimento de sistemas de transporte público eficientes, assim como as possibilidades de deslocamento em bicicleta ou a pé, para o cumprimento das atividades do cotidiano. Uma abordagem contemporânea procurará gerar o desenvolvimento integral de bairros e moldar as áreas à acomodar diferentes usos comerciais e residenciais e meios complementares de viagens. Reduzir a necessidade de viagem, incentivar o transporte multimodal e desestimular o uso de carros implica na integração de diversas políticas urbanas. Este tipo de planejamento é conhecido por diferentes nomes e abordagens. “Crescimento Inteligente” (Smart Growth), “Novo Urbanismo”, “Desenvolvimento Orientado ao Transporte” (Transit Oriented Developent-‐TOD) ou “Ruas Completas” (Complete Streets), são alguns.25 Em todos os casos, há a integração das políticas urbanas com foco na maximização e otimização do uso de ruas e espaços para as pessoas, sobrepondo-‐se aos automóveis, e à promoção de meios multimodais de viagem. O propósito de TOD é concentrar a moradia e o comércio próximo da infraestrutura instalada (existente ou projetada) de forma a prover alternativa que substituía as viagens em automóvel. O marco das “ruas completas” propõe que as ruas sejam desenhadas para acomodar diversos modos, usuários e atividades, incluindo caminhar, a bicicleta, ou transporte público motorizado e automóveis, assim como comércios e serviços na área, adicionalmente aos residentes locais. Este tipo de desenho contribui na criação de sistemas de transporte multimodal e de comunidades mais agradáveis.26 O principal benefício dos sistemas integrados multimodais é oferecer mecanismos de ganho de eficiência no uso do espaço e dos recursos. Estratégias de Gestão da Demanda de Viagens (GDV) podem melhorar as viagens através de uma utilização mais eficiente do sistema de transporte existente. A GDV é uma forma de influenciar o comportamento de viagem individual, proporcionando opções ampliadas para reduzir a demanda real, ou o número de veículos inseridos em meios de transporte. O foco está no lado da demanda de transporte, em vez de aumentar a oferta, ampliando ou construindo novas ruas e avenidas. Especialmente em megacidades, não se deve permitir trabalhar apenas 25

Litman 2014a. a Litman 2014 :1.

com a oferta, há que lidar com a demanda para equilibrar o sistema. Estas estratégias incluem o fomento ao uso de transporte público, caronas, vanpooling, ciclismo, caminhadas e tele trabalho. 1.2.3 Oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais No ano de 2012 o caderno técnico da Confederação Nacional da Indústria (CNI), “Cidades: Mobilidade, Habitação e Escala, Um Chamado à Ação”, proclamava o bom ambiente urbano, com especial atenção às condições de mobilidade urbana, como situação que facilita e promove as relações e interações econômicas, comerciais e sociais. Dizia o estudo que “o bom ambiente urbano é tão determinante para as atividades econômicas, no século XXI, como a proximidade à fonte energética e à matéria prima o foi para a indústria, no século XIX. Por bom ambiente urbano entendam-‐se boas condições de mobilidade, de habitação, de serviços públicos, inclusive o de segurança, de modo a permitir que o trabalho e as demais grandes funções urbanas também possam se desenvolver plenamente e a custos compatíveis. O conhecimento e a inovação igualmente têm como lugar privilegiado a cidade aberta, segura, agradável, que ofereça oportunidade de interação social e profissional. Poder circular com conforto e eficiência na cidade, dispor de boas escolas, de bons serviços de saúde, de cultura e de lazer é fundamental para os negócios mais avançados.”27 O bom ambiente urbano tem reflexos positivos em toda a sociedade. A posse de moradia, de serviços públicos de qualidade, além do acesso aos sistemas de transporte público, são condição fundamental para o pleno desenvolvimento e reprodução da força de trabalho. Com a mesma importância, o bom ambiente urbano exerce condição semelhante para a reprodução do capital. As dinâmicas sociais e econômicas implicadas à cada território urbano geram efeitos de desdobramento para a sociedade como um todo. A maior parte do empregos são gerados nas cidades mais dinâmicas. A força do incremento produtivo na economia e na geração de riquezas, tem sua origem majoritariamente relacionado ao universo 27

CNI, 2012:11-‐12.

produtivo estabelecido nas cidades e ambientes urbanos. Fatores locacionais positivos, juntamente à uma boa infraestrutura de deslocamento e transporte é crucial para qualquer circulação eficiente de pessoas e mercadorias, contexto este que favorece ou inibe o desenvolvimento econômico local urbano28. Um consenso define a noção de desenvolvimento econômico como um processo através do qual a renda real per capita de um país aumenta durante um longo período de tempo, enquanto, simultaneamente, a pobreza é reduzida e a desigualdade na sociedade é geralmente diminuída. 29 A partir desta perspectiva, o desenvolvimento econômico urbano, pode ser interpretado como um processo de crescimento e de mudança estrutural, que fornecem mais bem-‐estar para os habitantes de um determinado território, cidade ou região.30 Neste sentido, o desenvolvimento econômico, movido através das oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais, é entendido como as atividades em curso desenvolvidas para a promoção da qualidade de vida e do progresso econômico dos países, regiões e cidades. Os modos pelos quais o progresso econômico e social é engendrado tem sido foco de atenção de reconhecidos autores.31 Parte da atenção está na investigação dos fenômenos macroeconômicos relacionados à grande cidade e seu papel para o desenvolvimento à luz das mudanças trazidas pelas novas tecnologias de informação. Atenção adicional é dada às práticas de desenvolvimento pela concentração de infraestrutura, pessoas, assim como de atividades econômicas, sociais e culturais, o que leva à benefícios substanciais e eficiência, devido às economias da aglomeração e de escala.32 Nesse sentido, a gestão eficiente das deseconomias da aglomeração – incluindo o congestionamento do trânsito e externalidades decorrentes, dentre as quais a maior emissão de gases poluentes e o desperdício de tempo produtivo e dinheiro – permite que a população e as empresas maximizem seu próprio potencial produtivo. Por outro lado, a falta de infraestrutura adequada dificulta severamente a produtividade estrutural das cidades, o que limita a sua capacidade para alcançar pleno potencial.

Fernández, 2012. Meier, 2000:7. 30 OCDE, 1999; OIT, 2001; Vázquez-‐Barquero, 2002; Albuquerque, 2004; Fernández, 2012. 31 François Ascher, 1995; Saskia Sassen, 1991, 2006; Manuel Castells,1996, 1999, 2005. 32 ONU-‐Habitat, 2013. 29

É importante identificar quaisquer barreiras que impedem uma cidade de maximizar o seu potencial de produtividade. A este respeito, a redução do congestionamento de tráfego, aumentando as opções de transporte de massa com fornecimento eficiente e serviços confiáveis são os principais determinantes em todas as cidades funcionais.33 As cidades funcionais, que induzem planejadamente as interações econômicas, comerciais e sociais, buscam manter a qualidade do ambiente urbano através da constante estruturação e adaptação das redes de ligação intra-‐urbanas. A tradução pragmática desses conceitos na vida urbana das grandes cidades se faz através do tempo de deslocamento de pessoas e bens (produtos finais e insumos para outros negócios) nas cidades. Nas regiões metropolitanas brasileiras, consumir horas no deslocamento casa-‐trabalho está cada vez mais comum. Só na cidade de São Paulo, o tempo médio diário destinado a deslocamentos por motivos de trabalho está entre uma hora e meia e duas horas; horas estas que, ao se considerar o tempo no transporte ser tempo de trabalho, são desperdiçadas em termos de produção do trabalhador. Assim, a eficiência do sistema de mobilidade urbana impacta diretamente no custo do transporte, no período de descanso e de tempo de socialização, bem como no comportamento de consumo do trabalhador. Adicionalmente, as deseconomias da aglomeração geradas pela pouca eficiência no deslocamento de pessoas e mercadorias na cidade de São Paulo, por exemplo, impacta sobremaneira no produto interno bruto (PIB) e riquezas geradas pela cidade. Consequentemente, um sistema de deslocamento mais eficiente, aliado ao estímulo de proximidade entre a residência, o emprego e os locais de consumo, envolvem a humanização das condições de vida, que adicionalmente estimularão a capacidade e a produtividade do trabalhador, a impactar, complementarmente, na melhoria da relação custo do transporte versus produtividade das pessoas, empresas e cidades. Cada vez mais as cidades serão o motor de crescimento e desenvolvimento econômico, sendo que as infraestruturas urbanas, em especial a de mobilidade, cumpre papel fundamental nessa engendragem. Desse modo, não resta dúvida que um bom ambiente urbano, dotado de um sistema de mobilidade eficiente, constitui-‐se como facilitador ou 33

ONU-‐Habitat, 2013.

dificultador das interações econômicas, comerciais e sociais. Sendo, por conseguinte, condição para a produtividade e um melhor ambiente competitivo das cidades. Para isso, é importante reduzir os tempos e custos de viagem, contar com infraestruturas mais acessíveis, rotas e frotas mais eficientes, sistemas mais confiáveis (aliados às tecnologias da informação e às redes sociais), limpos, seguros e confortáveis, assim como espaços de discussão e prestação de contas mais transparentes. Por fim, na passagem do professor Britânico Alan Penn à São Paulo em 2015, categoricamente anunciou que as cidades dominadas por automóveis geram menos oportunidades comerciais e sociais, e o que aconteceu em cidades chamadas de ‘planejadas ao estilo americano’, foi que lojas, cafés e estabelecimentos ativos foram colocados em shoppings. Deixaram as ruas como espaços habitados somente por carros. Não há nada para ver, nenhum lugar por onde passar, a experiência de andar não é agradável. A interação é parte importante das grandes cidades, pois a principal característica das cidades é que elas criam padrões de movimento, com as pessoas se movendo do ponto A ao ponto B. O problema com a engenharia de tráfego, continua Alan Penn, é que se pensa muito em tornar esses movimentos mais eficientes e não na capacidade da população de parar, interagir, fazer transações.34 1.2.4 Qualidade do sistema Pode-‐se considerar que no passado, o objetivo da engenharia de tráfego era de maximizar a velocidade do tráfego, reduzir os congestionamentos e aumentar a circulação de mercadorias e serviços, focando-‐se mais nas exigências técnicas da operação, do que nas implicações da sua implementação às dimensões sociais e urbanas das cidades. Atualmente, as metas de transporte estão começando a incluir dimensões de qualidade, também enquadradas ao conceito de acessibilidade. Como tal, não se preocupa apenas com o acesso físico e econômico das pessoas ao sistema, mas também com a qualidade apresentada e fornecida pelas opções de transporte. A qualidade do sistema inclui

Entrevista de Alan Penn à ANTP, São Paulo, setembro de 2015.

aspectos tais como: a sua eficiência, acessibilidade, confiabilidade, conforto, informações e segurança ao usuário. A qualidade do serviço de transporte público tem sido considerada como aspecto crucial, não apenas para garantir o acesso e bom serviço aos usuários, mas também para atrair os usuários tradicionais dos automóveis para o transporte público. Este último objetivo serve também para reforçar a abordagem de um serviço de qualidade equitativo, fornecido para todos os níveis e segmentos da sociedade. “O desenho universal, o qual é fundamental para desenvolver sistemas de transporte inclusivo, é ignorado frequentemente.” 35 Isto se refere à capacidade de diferentes identidades e padrões de viagem (por exemplo de mulheres, jovens e idosos) em acessar e efetivamente aproveitar da infraestrutura. Em cidades de países em desenvolvimento, a confiabilidade no sistema, entendida como a certeza de que o modo de transporte chegará à estação no tempo e frequência projetadas, não é comumente medida e, portanto, não é administrada36. O mesmo diagnostico é recorrente no que se refere ao conforto do passageiro. Em termos de segurança, esta inclui a segurança das infraestruturas e do material circulante, bem como a segurança do cidadão no processo de acesso ao sistema (por exemplo, andando de casa ao abrigo de ônibus ou estação de trem ou metrô). A segurança no trânsito analisa as condições e gestões necessárias para reduzir a violências que causa milhares de acidentes e mortes a pedestres, ciclistas, motociclistas, motoristas e passageiros nas vias. A insegurança rodoviária nas cidades tem causado acidentes de trânsito, resultando em mais de 1,3 milhões de mortes37 e entre 20 e 50 milhões de feridos em todo o mundo por ano38. Os acidentes rodoviários aumentaram exorbitantemente sem nenhuma ação capaz de reduzir os números. Tais acidentes de trânsito são responsáveis por custos econômicos de até 3% do Produto Interno Bruto de países, sendo que mais de 90% das mortes em acidentes ocorrem em infraestruturas rodoviárias de países em

ONU-‐Habitat, 2013:18. ONU-‐Habitat, 2013. 37 IEA, 2013. 38 ONU-‐Habitat, 2014. 36

desenvolvimento39. Os alarmes acionados pela insegurança rodoviária têm sido tão fortes que a década de 2011-‐2020 foi definida pela Organização Mundial de Saúde como "a Década de Ação para a Segurança Rodoviária." 40 No que se refere à integração entre os sistemas de transporte, esta ocorre em três níveis: físico, operacional e tarifário. “A integração física permite conexões direitas entre um serviço e outro, usualmente incluindo facilidades na transferência e terminais.” A integração operacional, por sua vez, consiste na “coordenação de cronogramas e frequências, para que o serviço possa ser garantido e para que os tempos de espera não sejam excessivos.” Finalmente, a integração tarifaria “envolve transferências sem custo ou com custos reduzidos”, usualmente através de sistemas de bilheteria avançados. Uma integração adequada requer o “desenvolvimento de sistemas de informação que coordenem os serviços e que forneçam informação aos usuários”.41 Neste sentido, os sistemas de transporte urbano de boa qualidade necessariamente deverão incluir critérios de acessibilidade, confiabilidade e conforto, além de garantir condições de segurança e eficiência na operação, mediante uma efetiva articulação intermodal que represente benefícios para os usuários em termos de tarifas reduzidas, ganhos de tempo, facilidade nas transferências e proteção contra a violência no trânsito. 1.2.5 Meio ambiente e saúde No cenário atual, em que a população global e, em particular, a brasileira é cada vez mais urbana, a problemática ambiental, a saúde pública e o desenvolvimento sustentável serão cada vez mais associados às dinâmicas da cidade, aos modos de transporte e à mobilidade urbana. A Organização Mundial da Saúde (OMS) das Nações Unidas declarou a poluição do ar como o maior risco ambiental para a saúde atualmente. Só no ano 2012 cerca de 7 milhões de pessoas morreram -‐ um em cada oito do total de mortes globais -‐ como resultado da exposição à poluição do ar42. 39

ONU-‐Habitat, 2014. Pardo, 2013. 41 ONU-‐Habitat, 2013:79. 42 World Health Organization, 2014. 40

No mundo todo, há cada vez mais evidências de que o tráfego de veículos motorizados contribui fortemente para as doenças respiratórias e cardiovasculares resultantes da poluição do ar43. O não desestimulo ao uso de automóveis movidos por combustíveis tradicionais e a ausência de instrumentos que fomentem à adoção de matrizes energéticas mais limpas, tanto para o transporte individual como para o coletivo, acentua o problema da poluição, causa danos à saúde e prejudica aos cofres públicos. “Dados do Laboratório de Análise de Processos Atmosféricos (Lapat) da Universidade de São Paulo (USP) mostram que o gasto anual do Sistema Único de Saúde (SUS) relacionado com a não redução das emissões de poluentes no Brasil gira em torno de R$ 1,5 bilhão, levando em conta o número de mortes, os custos de morbidade como o tempo médio de internação e o custo dos procedimentos e dos medicamentos44.” O aumento crescente das emissões de dióxido de carbono (CO2) e a elevação das temperaturas globais insta alternativas que reduzam a dependência do petróleo como matriz energética e a preeminência do automóvel no setor dos transportes. Este setor é responsável por 13% de todas as emissões de gases de efeito estufa no mundo e três quartos destas emissões são causadas pelo segmento de transporte rodoviário. Se essas tendências continuarem, as projeções são que em 2050, as emissões globais de (CO2) causadas pelo uso de veículos automotores poderão se triplicar em relação à níveis de 2010.45 A necessária transição de utilização dos modos de deslocamento poluentes para os menos poluentes ou limpos e ambientalmente sustentáveis, vai exigir mais do que avanços em tecnologias de veículos: uma melhoria da eficiência de combustível por si só não deve atenuar as consequências de um padrão em que quase 70% de todos os movimentos serão realizados por meio de viagens motorizadas por meio de mais de 3 bilhões de veículos em 205046. Em substituição desse modelo, a eficiência das viagens no século XXI exige mudanças na forma como percebemos, desenhamos, operamos, gerenciamos e avaliamos os sistemas de transporte em todo o mundo. 43

Gouveia, 2014. Antenor, 2010. 45 ONU-‐Habitat, 2013. 46 Ibid. 44

A integração de politicas para reduzir e/ou evitar deslocamentos, a fiscalização de veículos movidos por combustíveis tradicionais, a regulação das atividades industriais, a adoção de modais “limpos” para o transporte coletivo, a optimização nas operações do transporte coletivo e o estímulo no desenvolvimento de novas matrizes energéticas para os diferentes tipos de veículos, incluindo tanto veículos leves como pesados, são algumas estratégias chave para a gestão de uma mobilidade mais eficiente e ambientalmente sustentável. Há oportunidades consideráveis para a inovação tecnológica, nomeadamente no desenvolvimento de combustíveis mais limpos, fontes alternativas de energia -‐ em substituição aos combustíveis fósseis -‐ e design de veículos47. Ademias, há amplo espaço para a inovação por meio da tecnologia e desenvolvimento de substitutos de viagens através de dispositivos móveis e da expansão das aplicativos que conectam os usuários às informações sobre viagens e funcionamento do sistema de transporte e locomoção de pessoas. As mudanças progressivas em matéria ambiental só poderão acontecer a partir de compromissos políticos e sociais que tracem e cumpram ações concretas num projeto contínuo. Pela urgência da problemática da contaminação do ar, que mata milhões de pessoas por ano e põe em risco a saúde pública global, é crucial iniciar a execução deste projeto de forma imediata. Assim, na análise dos componentes de meio ambiente e saúde, torna-‐se fundamental avaliar o nível de engajamento das autoridades públicas e sua coerência e presteza no planejamento e implementação de medidas que estimulem a sustentabilidade e que resultem em cidades ambientalmente mais eficientes e saudáveis.

OECD, 2013.

A mobilidade urbana desde a requalificação da cidade e o desenvolvimento social: o caso de Medellín, Colômbia Desde uma perspectiva de cidade, é altamente desejável integrar estratégias de requalificação urbana como a gestão da mobilidade. "O transporte urbano envolve vários níveis de governo e instituições, que não sempre são bem coordenados, resultando na falta de integração entre os componentes do transporte público, outros modos de transporte e o ambiente construído" (ONU-‐Habitat, 2013:18). Tradicionalmente, os projetos de infraestrutura nas cidades (principalmente dos países em desenvolvimento), abordaram questões de mobilidade desde o técnico e operacional, sem considerar ou integrar os problemas e as necessidades do desenho urbano (e vice-‐versa). Esta abordagem ignora os impactos e oportunidades que esta integração pode trazer para a transformação integral e substantiva, tanto no físico e operacional, como no simbólico e o social. Um caso exemplar em alcançar esta integração são os projetos integrais urbanos (PUI por sua sigla em espanhol) desenvolvidos na cidade de Medellín, a segunda maior cidade colombiana, com população aproximada de 3,5 milhões. Para o caso de Medellín, os PUI ́s são definidos, entendidos e aplicados como um instrumento de intervenção urbana que compreende dimensões físicas, sociais e institucionais, visando a melhoria das condições de vida dos residentes de uma determinada área, resolvendo questões urbanas e sociais através da incorporação planejada, integrada e simultânea de obras públicas de infraestrutura com os mais altos padrões de qualidade, incluindo a dimensão social com a participação da comunidade, a garantir sua sustentabilidade (Dávila, 2012). O planejamento e implementação dos PUI começou após da abertura de uma estação de Metrô (a emblemática estação do teleférico -‐ MetroCable Linea k), no ano de 2004. A linha K do MetroCable localiza-‐se entre duas das localidades mais pobres e vulneráveis da cidade: as Comunas 1 e 2. A população residente nestas comunas (divisão administrativa que compreende vários bairros) são de renda majoritariamente baixa, com níveis básicos de escolaridade e empregos informais ou pouco qualificados. A topologia destes territórios é montanhosa, com encostas e morros elevados, ruas estreitas e solos húmidos, o que dificulta a intervenção física por potencias riscos geológicos, altos níveis de desapropriação e impactos sociais decorrentes. O MetroCable, resolveu estas dificuldades a partir do uso de tecnologia de esqui, necessitando apenas da construção de pilares para vincular estas áreas ao sistema de metrô pelo alto. A construção do MetroCable foi seguida por uma política urbana que integrou mobilidade, tecnologias limpas e infraestrutura social, numa intervenção focalizada no território, que através de uma abordagem transversal integrou áreas previamente isoladas ao tecido urbano da cidade. (Dávila; Daste, 2012). Por meio da implementação dos teleféricos, como solução inovadora para as limitações de transporte em áreas vulneráveis, os usuários reduziram seu tempo nas viagens, que passou de ser de 1 hora e 40 minutos (em média), a 7 minutos (em média) (Dávila, 2012). O trabalho de campo e depoimentos também demonstraram um senso maior de pertencimento dos cidadãos de Medellin à sua cidade. Um residente da Comuna 2 (servido pela linha K do MetroCable) ilustra esta mudança ao dizer "anteriormente eu disse -‐ eu estou indo para Medellín – agora eu digo -‐ estou indo para o centro da cidade" (Dávila, 2012 )

Ainda que para o governo local fosse essencial implementar as linhas do MetroCable de forma a suprir as necessidades de uma área cidade com ausência de serviço formal de mobilidade, para a Empresa Metrô tal ação também era estratégica. O aumento no número de passageiros, que os mecanismos de inclusão social representaram, foi essencial para justificar melhorias na operação e os investimentos em um sistema metro ferroviário previamente subutilizado. Pelo fato de tanto o metrô sobre trilhos como o MetroCable (teleférico) serem movidos por eletricidade, a empresa concessionária de Medellín, a EPM (Empresas Públicas de Medellín), foi igualmente um ator estratégico. Além de garantir o fornecimento eficiente da energia, a EPM desempenhou papel central com suas campanhas de Responsabilidade Social Empresarial (RSE), através das quais criou uma identidade de “cidade de intervenções eficazes, serviços responsáveis e governos para o povo”. Assim, desde o município e com o apoio empresarial, gerou-‐se o conceito de “Cultura Metro:” uma maneira de se relacionar com o sistema e uma forma de mostrar o respeito para com a cidade. Espaços para a deliberação e participação comunitária também foram estimulados, aumentando o compromisso comunitário com o projeto. Algumas das novas infraestruturas construídas para fomentar a educação e a cultura, tais como os parques, biblioteca (a Biblioteca Espanha no caso da linha K do MetroCable nas Comunas 1 e 2), acolheram processos participativos e de tomada de decisão. Muitos projetos dentro do modelo de orçamento participativo foram decididos nesses cenários, produzindo dinâmicas de pertencimento, reconhecimento e empoderamento, fundamentais para o exercício substantivo da cidadania e a inclusão social. (Dávila; Daste, 2012) O caso de Medellín tem sido bem sucedido uma vez que conseguiu integrar projetos de mobilidade com políticas de desenvolvimento urbano. Dita coesão, resultou na reconquista do território por parte do Estado e na melhora das condições de vida dos residentes. Uma operação mais eficiente, o reconhecimento das instituições locais e a transformação de uma cultura urbana em torno ao Metro, evidenciam alguns dos componentes chave para o sucesso deste projeto. Outros componentes importantes incluem a focalização dos investimentos em torno à integração urbana integral, a vinculação de diferentes instituições e níveis de governança e o estabelecimento de mecanismos para o monitoramento das intervenções públicas (Ibid). O que podemos aprender desta experiência no atual processo de implementação da lei da política nacional da mobilidade urbana no Brasil? Será possível adaptar alguns destes componentes nos projetos desenvolvidos desde diferentes municípios e áreas metropolitanas brasileiras?

1.3 Evolução normativa do direito à cidade e da mobilidade urbana no Brasil A mudança para uma mobilidade urbana sustentável nas cidades brasileiras demandará à articulação do marco legal existente ao diagnóstico e problemática verificada, em busca de encaminhamentos viáveis. Esta parte do trabalho, apresentará a normativa legal da mobilidade urbana no Brasil, através da qual se estruturou à análise das 27

políticas, programas e projetos nas cidades e áreas metropolitanas de São Paulo e Santos. 1.3.1 Política Urbana e o Estatuto da Cidade O processo de redemocratização no Brasil, iniciado na década 80, cujo ápice se deu com a promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, teve grandes repercussões também no campo do transporte público e da mobilidade urbana. A ordem jurídica instaurada pela CF trouxe inúmeras inovações, dentre elas novas atribuições e divisão de competências entre os entes federados, repartição de receitas, um extenso rol de direitos fundamentais e sociais, uma nova estrutura regulatória da ordem econômica e social, e outras. No que diz respeito, especificamente, à mobilidade urbana, ao direito à cidade e ao transporte público, alguns pontos devem ser salientados. O artigo 30 da CF atribui aos municípios a competência de organizar e prestar, direta ou indiretamente, o serviço de transporte coletivo. Logo, a responsabilidade por organizar um sistema de mobilidade urbana eficaz e eficiente cabe aos municípios. Contudo, boa parte dos municípios da federação não possui capacidade orçamentária para gerir e prover um sistema de mobilidade urbana adequado. Outra importante questão trazida pela CF foi a constitucionalização da política urbana e, em alguma medida, do direito à cidade. A evolução dessa conquista, que resultou na necessidade da edição de um Estatuto da Cidade, pode ser sucintamente explicada. Durante o processo de consolidação da CF, um movimento multissetorial e de abrangência nacional lutou para a inclusão no texto constitucional instrumentos que levassem à instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades. Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condições de um Brasil urbanizado, uma plataforma construída desde os anos 1960 no País. As tentativas de construção de um marco regulatório a nível federal para a política urbana remontam às propostas de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano nos anos 1970, que resultaram no Projeto de Lei (PL) nº 775/1983. Como resultado dessa luta, pela primeira vez na história, a Constituição incluiu um capítulo específico para a política urbana, que previa uma série de instrumentos para a 28

garantia, no âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade e da democratização da gestão urbana (artigos 182 e 183). No entanto, o texto constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional: para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem ser implementados, era necessária, por um lado, uma legislação complementar de regulamentação dos instrumentos; por outro, a construção obrigatória de planos diretores que incorporassem os princípios constitucionais em municípios com mais de 20.000 habitantes. Iniciou-‐se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década de elaborações, negociações, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar ao capítulo de política urbana da CF. Esse projeto de lei (PL nº 5.788/1990), que ficou conhecido como o Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e está em vigência a partir de 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o capítulo de política urbana da CF, em combinação com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisória nº 2.220/2001, dão as diretrizes para a política urbana do País, nos níveis federal, estadual e municipal. Por outro lado, vários municípios não esperaram a promulgação desta lei federal para instaurar práticas e implementar os princípios expressos na Constituição, de tal forma que, durante a década de 1990, enquanto se discutia e construía o Estatuto, acontecia em âmbito local, um amplo e valioso processo de renovação no campo da política e do planejamento urbanos. A redação, finalmente aprovada e sancionada, de certa maneira, incorpora esta experiência local, consagrando práticas e instrumentos já adotados, além de abrir espaço para outros que, por falta de regulamentação federal, não puderam ser implementados48. Sendo assim, buscando regular os artigos 182 e 183, bem como o disposto no artigo 21, incisos XIX e XX da CF, foi promulgada a lei 10.257 de 2001 que consagrou o direito à cidade e à mobilidade urbana na ordem jurídica nacional. Como bem pontuado em um guia a respeito da lei49: o Estatuto abarca um conjunto de princípios – no qual está expressa uma concepção de cidade e de planejamento e gestão urbanos – e uma série de 48

Brasil, 2002:21. Brasil, 2002.

instrumentos que, como a própria denominação define, são meios para atingir as finalidades desejadas. Entretanto, delega – como não podia deixar de ser – para cada um dos municípios, a partir de um processo público e democrático, a explicitação clara destas finalidades. Neste sentido, o Estatuto funciona como uma espécie de “caixa de ferramentas” para uma política urbana local. É a definição da “cidade que queremos”, nos Planos Diretores de cada um dos municípios, que determinará a mobilização (ou não) dos instrumentos e sua forma de aplicação. É, portanto, no processo político e no engajamento amplo (ou não) da sociedade civil, que repousará a natureza e a direção de intervenção e uso dos instrumentos propostos no Estatuto. Muito embora essa lei tenha sido um marco do planejamento e gestão urbanos no cenário jurídico brasileiro, as menções ao transporte público e à mobilidade urbana permaneceram esporádicas e de pouca concretude. 1.3.2 Lei de Mobilidade Urbana Foi somente em 2012 que o legislador federal cumpriu seu dever previsto no inciso XX do artigo 21 e o artigo 182 da CF e estabeleceu uma Política Nacional de Mobilidade Urbana, através da lei federal 12.587. Esse diploma legal, aprofundando os avanços já iniciados no Estatuto da Cidade, busca a prover instrumentos jurídicos para viabilizar cidades mais inclusivas no contexto brasileiro. Aliás, não é outro o objetivo expressado no artigo 2º da referida lei, in verbis: Art. 2º – A Política Nacional de Mobilidade Urbana tem por objetivo contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. Para alcançar esse objetivo, a lei trouxe conceitos específicos que nortearão sua interpretação e outras leis em esferas federal, estaduais, distrital e municipais nos seus artigos 3º e 4º. Não bastasse uma conceituação, e ainda mais importante, a lei expressa – no artigo 5º -‐ que a Política Nacional de Mobilidade Urbana se pautará pelos seguintes princípios: acessibilidade universal, desenvolvimento sustentável, equidade de acesso

ao transporte público coletivo, eficiência, gestão democrática, equidade no uso e apropriação do espaço público, entre outros. Importante destacar que por se tratar de norma geral atinente ao tema, ainda que leis de outros escalões federativos venham a ser promulgadas, elas deverão respeitar os conceitos, princípios e diretrizes da lei federal. Por tratar detalhadamente do aspecto finalístico da Política Nacional de Mobilidade, vale reproduzir integralmente o texto dos artigos 6º e 7º, que elencam as diretrizes e os objetivos específicos da lei: Art. 6º – A Política Nacional de Mobilidade Urbana é orientada pelas seguintes diretrizes: I -‐ integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos; II -‐ prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado; III -‐ integração entre os modos e serviços de transporte urbano; IV -‐ mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; V -‐ incentivo ao desenvolvimento científico-‐tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes; VI -‐ priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e VII -‐ integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países sobre a linha divisória internacional. Art. 7º – A Política Nacional de Mobilidade Urbana possui os seguintes objetivos: I -‐ reduzir as desigualdades e promover a inclusão social; II -‐ promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais; III -‐ proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se refere à acessibilidade e à mobilidade; IV -‐ promover o desenvolvimento sustentável com a mitigação dos custos ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas nas cidades; e

V -‐ consolidar a gestão democrática como instrumento e garantia da construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana. Contudo, como já demonstrado, ao se juridicizar, o direito à cidade e à mobilidade urbana sustentável precisam de instrumentos para se concretizar. Por isso, acredita-‐se ser crucial na efetivação dos direitos, princípios e objetivos propostos na Política Nacional de Mobilidade Urbana o disposto no artigo 24 da lei. Ao prever que todos municípios com mais de 20.000 habitantes deverão elaborar um Plano Municipal de Mobilidade Urbana, o legislador instrumentalizou o planejamento urbano calcado na mobilidade, o que a CF e o Estatuto da Cidade já previam, mas não proviam de meios para efetivar suas previsões. Complementarmente, a promulgação da Emenda Constitucional nº 90, de 15 de setembro de 2015, que dá nova redação ao art. 6º da CF, para introduzir o transporte como direito social, reforça a noção da instrumentalização da mobilidade urbana para o acesso ao direito à cidade. Nesse sentido, a vinculação da elaboração do Plano Municipal de Mobilidade Urbana, em um determinado prazo, ao recebimento de repasses federais atinentes à mobilidade urbana, traz efetividade ao instrumento uma vez que, como se verá no decorrer desse estudo, as receitas originariamente municipais são parcas e os municípios dependem dos repasses federais para implementar suas políticas. Acredita-‐se que, com os instrumentos disponibilizados por essa lei, juntamente com as propostas contidas na Emenda Constitucional nº 90 e com o comprometimento político asseverado no Pacto da Mobilidade Urbana, o discurso político da mobilidade passará a ter instrumentos e meios concretos de se implementar, gerando desenvolvimento e inclusão sociais a partir da efetivação do direito à cidade e da mobilidade urbana sustentável. Por trás da ideia de mobilidade urbana sustentável há uma nova concepção sobre as políticas de mobilidade urbana. Elas têm e terão como objetivos oferecer, melhorar e fomentar as opções de transporte público e transporte não motorizado no Brasil, hoje insuficientes e sem a qualidade suficiente; assim como minimizar o uso do veiculo privado e suas externalidades negativas.

Espaço urbano, qualidade de vida, inclusão social e meio ambiente são temas transversais às políticas de mobilidade urbana e desafios para a situação atual do País. Referente aos pedestres, a situação é crítica: as calçadas perderam espaço físico para os automóveis e foram esquecidas como um meio de circulação de pessoas. Na atualidade, várias prefeituras estão tomando previdências para melhorar a situação da via pública. O transporte público está começando a melhorar através de políticas de priorização do transporte público e investimentos em infraestruturas de transporte. No que se refere ao transporte sobre trilhos (metrô e trens regionais), no Brasil há portfolio de cerca de 20 projetos, que duplicariam a rede atual para 1.800 km50. A mudança de paradigma na concepção da mobilidade urbana é explicitada no Art.182 da CF: “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-‐estar de seus habitantes”. Nesse contexto, um sistema de transporte urbano sustentável requer o fortalecimento de várias características do sistema a saber: acessibilidade, eficiência, qualidade e sustentabilidade ambiental. Para o atingimento desses atributos, várias frentes têm de ser abordadas. Isto inclui a redução da poluição atmosférica, a proteção da saúde humana, a redução de acidentes de trânsito e a inclusão de diferentes identidades e necessidades de viagem no planejamento e avaliação de sistemas de transporte e na concepção do planejamento e desenvolvimento urbanos. É chave entender a relação entre a mobilidade urbana e o direito à cidade: garantir o acesso à equipamentos sociais e, por conseguinte, contribuir para à inclusão social. Para tanto, é necessário gerar e pôr em prática medidas e iniciativas que resultarão em um sistema mais eficiente e produtivo do ponto de vista do desenvolvimento urbano e humano. Também é fundamental compreender a natureza multidisciplinar das políticas de transporte e das políticas urbanas, para envolver diferentes instituições e níveis de governança no desenvolvimento de soluções integradas e integrais.

50 ANPTrilhos, 2014.

1.3.3 Pacto da Mobilidade Em decorrência das manifestações da sociedade nas principais cidades brasileiras, se mobilizando por bandeiras contra o aumento das tarifas, pela melhoria da qualidade do transporte coletivo, o direito à cidade e a ampliação de direitos sociais como saúde e educação, a presidente Dilma Rousseff anunciou em junho de 2013 o Pacto pela Mobilidade Urbana. Este Pacto é composto por ações em três eixos temáticos: menor tarifa, mais qualidade do serviço de transporte público e maior controle social. No eixo mais qualidade foram anunciados ainda investimentos de R$ 50 bilhões em obras de mobilidade urbana. Em um primeiro momento a discussão do Pacto da Mobilidade ocorreu no âmbito do Conselho das Cidades (Concidades)51. Foram realizadas três reuniões do Comitê de Trânsito, Transporte e Mobilidade Urbana (CTTMU) do Concidades contando com convidados de órgãos e entidades atuantes no setor. Como produto destas reuniões foi definida uma lista de propostas como referência para o pacto. Em setembro de 2013 os principais itens da lista de propostas foram apresentados em reunião do Comitê de Articulação Federativa, da Secretaria de Relações Institucionais (CAF/SRI). Outras propostas elaboradas pelos municípios também foram apresentadas a esse Comitê. Nesse mesmo período foram realizadas reuniões por parte do Governo Federal para discutir possíveis medidas a serem adotadas. Essas reuniões contaram com representantes do Ministério das Cidades; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Fazenda e IPEA. Considerando a necessidade de maior diálogo entre os diferentes atores foi instituído um Grupo de Trabalho (GT) Interfederativo com o objetivo de recomendar um conjunto de medidas referentes ao Pacto pela Mobilidade Urbana52. Este GT foi composto de cinco representantes do Governo Federal, cinco representantes dos Estados e cinco representantes dos municípios. A diretriz norteadora era que o Pacto pela Mobilidade Urbana se constituísse também em um instrumento de

O Conselho Nacional de Cidades (Concidades) é um órgão colegiado de caráter consultivo e deliberativo, integrante da estrutura básica do Ministério das Cidades. O Conselho foi instituído em 2004, em convergência com a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. 52 Brasil, 2014.

estruturação da Política Nacional de Mobilidade Urbana53. Desta forma, a coordenação do GT ficou a cargo do Ministério das Cidades. Mais tarde, o governo federal, por intermédio do Ministério das Cidades, publicou no Diário Oficial da União a Resolução Recomendada nº 151, datada, nesta em sua versão final, de 25 de julho de 2014, que aprova o encaminhamento ao Comitê de Articulação Federativa (CAF) da Presidência da República das propostas para o Pacto Nacional de Mobilidade Urbana elaboradas pelo CTTMU do Concidades. A elaboração das propostas decorreu de um esforço que teve a participação direta de diversos movimentos sociais e entidades sociais e de representação. Em seu primeiro ponto, a resolução propõe a redução de no mínimo 50% das tarifas pagas pelos usuários do transporte público através das medidas: (i) desoneração dos tributos sobre o transporte público e seus insumos, mediante a aprovação do REITUP54; (ii) redução em 75% no preço da energia elétrica e eliminação da tarifa horasazonal no transporte público; (iii) redução de 50% do preço do diesel para o transporte público; (iv) integração física e tarifária das redes de transporte; (v) criação de fontes extratarifárias para custeio das gratuidades sociais nas passagens; (vi) priorização do transporte coletivo no trânsito com a adoção de faixas exclusivas e com fiscalização; e (vii) racionalização e integração das redes de transporte público. Na sequencia, a resolução sugere a criação dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Urbano para a garantia de melhorias, subvenções e investimentos na política de mobilidade urbana, por meio de dotações orçamentárias e outras fontes. A resolução ainda prevê a garantia dos direitos das comunidades ao priorizar o princípio da não remoção das populações na implementação do Pacto Nacional de Mobilidade Urbana; e a existência de linhas de financiamento especiais e contínuas para a garantia dos investimentos públicos e privados no setor, através da aplicação de 100% da CIDE55 sobre a gasolina para o transporte público urbano. O Controle social das propostas contidas na resolução está previsto para ser exercido no plano Federal pelo Concidades por meio de seu CTTMU e, nos Planos Estaduais e Municipais, pelos seus respectivos Conselhos das Cidades ou equivalentes. Para o Lei nº 12.587/2012.

54 Regime Especial de Incentivos para o Transporte Urbano de Passageiros. 55 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico.

controle e avaliação, deverá ser implementado um observatório com participação dos entes federados, contemplando banco de dados, monitoramento de projetos, transparência dos custos e contratos, para apoio aos Conselhos das Cidades e similares, que atuem no controle social. Com respeito à gestão pública das propostas, sua estruturação e capacitação, nas diversas esferas de governo, deverá ser realizada de acordo com a Política Nacional de Mobilidade Urbana, de forma a garantir o planejamento, projeto, execução e implantação dos programas de investimento em mobilidade urbana. Um item particularmente importante na resolução faz referencia à sistematização dos serviços de transporte público urbano, que devem ser qualificados, racionalizados, integrados física e tarifariamente e com acessibilidade. Sendo que os R$ 50 bilhões de novos recursos anunciados para o Pacto Nacional de Mobilidade Urbana deverão ser aplicados: (i) na qualificação dos órgãos gestores, operadores e sociedade civil para a elaboração dos planos de mobilidade urbana; (ii) no planejamento, implantação e operação de sistemas de transportes públicos e modais não motorizados nos âmbitos federal, estaduais e municipais; (iii) na estruturação do Governo Federal para apoiar e capacitar a implantação dos projetos dos Programas de Aceleração do Crescimento (PAC), voltados aos transportes públicos e não motorizados, com assessoramento técnico aos municípios; (iv) na qualificação das redes convencionais e vias de tráfego dos transportes públicos, com aumento de velocidade comercial, implantação de um sistema de informação aos usuários, construção de abrigos e veículos de transporte coletivo de qualidade e com acessibilidade; (v) na implantação de programas de investimentos em acessibilidade, calçadas, ciclofaixas e ciclovias; e (vi) em sistemas estruturais de média e alta capacidade, consolidando a rede de transporte público como direito social. Adicionalmente, a resolução propõe o apoio e regulamentação da profissão e do regime de trabalho no setor de transporte, prevista em diversos projetos em tramitação no Congresso Nacional. Ainda é proposto que o processo da construção do Pacto Nacional de Mobilidade Urbana seja a primeira parte da construção do Plano Nacional de Mobilidade Urbana, a ser construído pelo Concidades por meio do CTTMU, que acompanhará a implementação do Pacto, com a infraestrutura necessária para o exercício desta função.

Finalmente, está declarado na resolução a criação de um GT permanente formado pelos segmentos que compõem o CTTMU que ficará responsável por sistematizar as propostas desenvolvidas pelo Comitê e subsidiá-‐lo em suas funções. 1.3.4 Estatuto da Metrópole Em áreas conglomeradas e com o adensamento de atividades em municípios geograficamente limítrofes, os fluxos e entregas de serviços desequilibrados deixam de ter caráter municipal e passam à condição regional. Nesse contexto, cidades com infraestrutura de serviços e equipamentos sociais mais relevantes e que concentram maior atividade social, comercial e industrial, passam a receber fluxos cotidianos de moradores de municípios menores em busca de serviços e recursos não encontrados comumente em suas cidades de origem. Nesse cenário, um desafio imposto à estrutura de gestão de áreas metropolitanas está na viabilização de articulação interinstitucional que forneça auxílio à ação coletiva necessária ao enfrentamento de problemas comuns a mais de um município56. De forma geral, pode-‐se considerar pelo menos quatro principais desafios ao desenvolvimento das regiões metropolitanas: (i) integração das políticas públicas e à implementação e fortalecimento de sistemas de governança interfederativa de modo horizontal e vertical ao sistema; (ii) integração de ações e iniciativas de investimentos em desenvolvimento urbano – mobilidade urbana, ordenamento territorial, saneamento básico, etc. – atividades que caracterizam a Função Pública de Interesse Comum (FPIC)57, a promover a territorialização de investimentos e orçamento; (iii) instituição de mecanismos para suporte financeiro e técnico para às regiões metropolitanas; e (iv) gestão democrática e participativa. Atualmente, o Brasil conta com 66 Regiões Metropolitanas (RM) instituídas -‐ com população estimada de 100 milhões de habitantes – e 5 aglomerações urbanas (AU). A característica transversal à estas áreas territoriais urbanas está na fragilidade de 56

Azevedo e Mares Guia, 2007:261. As conferencias de regiões metropolitanas têm considerado a função pública de interesses comum como à atividade ou o serviço cuja realização por parte de um município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto nos outros municípios integrantes de uma região metropolitana (Pré-‐Conferência da Região Metropolitana de Curitiba de 2005). 57

mecanismos de governança. Elas respondem por cerca de 50% da população brasileira, concentrados em apenas 7% do território nacional e são responsáveis por 88,7% dos domicílios em aglomerados subnormais.58 Para o estabelecimento de diretrizes para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum nessas regiões foi promulgada a lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015, denominada Estatuto da Metrópole. A intenção, com a vigência do Estatuto, é de induzir e mobilizar áreas metropolitanas e aglomerações urbanas a implementar normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa. O Estatuto estabelece, adicionalmente, critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano. O Estatuto entende por metrópole “o espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional”. Já à aglomeração urbana é a “unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de dois ou mais municípios limítrofes, caracterizada por complementariedade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas”. Tais definições são conforme os critérios adotados pelo IBGE.59 O Estatuto apresenta normativa à regular o exercício das funções públicas de interesse comum no âmbito do desenvolvimento do território metropolitano. De forma a estruturar o esforço de planejamento, institui a exigência do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) e outros instrumentos de planejamento e gestão interfederativa, além de estabelecer critérios para apoio da União às RM nas temáticas de desenvolvimento urbano. Nesse sentido, um avanço do Estatuto é estabelecidos pela instituição de mecanismo da gestão plena para a governança metropolitana e interfederativa, ao prever a formalização de RM ou AU por meio de instrumento legal. Também, por intermédio das instâncias técnicas, executivas, de controle social e dos mecanismos de articulação IBGE, 2010. Lei nº 13.089/2015.

58 59

orçamentária, financeira e de prestação de contas, o Estatuto prevê à estruturação da governança dessas áreas além de viabilizar à existência do PDUI. Outros avanços observados está na harmonização e integração das estratégias de planejamento e gestão do território metropolitano, sobretudo pela articulação dos planos diretores municipais, bem como as políticas setoriais de desenvolvimento urbano, entre elas os planos de mobilidade urbana municipais. Contudo, um dos principais desafios verificado no Estatuto é quanto à revisão da legislação que instituiu as RM ou AU, que deverão estar de acordo às novas exigências de forma a se habilitarem a receber recursos da União. Também, estabelece sanção na forma de improbidade administrativa às autoridades políticas e agentes públicos que não cumprirem os dispositivos da lei: (i) para as novas RM ou AU, devem aprovar o PDUI em 3 anos a partir da data de sua instituição; e (ii) para as RM ou AU existentes, devem aprovar o PDUI até 13 de Janeiro de 2018. Ainda estabelece improbidade aos prefeitos que não adequarem seus planos diretores municipais ao PDUI, sendo que os municípios de RM ou AU novas e existentes terão até 3 anos para se adaptarem após à aprovação do PDUI. Adicionalmente, o Estatuto promove a articulação de alguns de seus dispositivos à peças legais em elaboração, tais como o Sistema de Informações Metropolitanas e SNDU. Finalmente, a extensão de aplicabilidade do Estatuto se limita às políticas de desenvolvimento urbano, não considerando outros instrumentos estratégicos, por exemplo relacionados ao fortalecimento do setor privado e à aglutinação de cadeias produtivas em áreas territoriais como vocações complementárias.

2. AGENDA PARA O DEBATE 2.1 Como influenciar o debate público? Consideramos que influenciar o debate público – de modo qualificado, crítico e propositivo -‐ seja de fundamental importância para à aplicação da Lei da Política Nacional da Mobilidade Urbana.

Para tanto, a pesquisa utilizou de uma série de perguntas, embasadas pelos critérios de avaliação e efetivação do direito à cidade, de forma a avaliar a real implicância da implementação dos preceitos da lei nacional de mobilidade urbana nas regiões estudadas. Para o conceito de governança pública, as questões aplicadas foram: (i) as políticas analisadas visam promover a mobilidade urbana como fator de inclusão social?; (ii) como as políticas de mobilidade urbana se valem de instrumentos de desestímulo ao uso do automóvel para democratizar o espaço viário e o uso das ruas?; (iii) quais mecanismos têm sido usados e com qual efetividade?; e (iv) como se articulam diferentes níveis territoriais para desenvolver ações e políticas progressivas, eficientes e sustentáveis? No que diz respeito ao conceito de eficiência na escolha de investimento e do gasto público, as questões foram as seguintes: (i) em que medida e como estão as políticas de mobilidade urbana integradas com as demais políticas públicas urbanas, habitacionais, de desenvolvimento econômico e produtivo, entre outras?; (ii) de que forma os investimentos dos últimos anos em infraestrutura têm articulado a intermodalidade dos sistemas de mobilidade urbana?; (iii) os sistemas de transporte e mobilidade urbana dialogam entre si?; e (iv) quais aspectos federativos avançaram e quais são óbices a uma política integrada de mobilidade urbana nas regiões metropolitanas? Para com o conceito que envolve a criação de oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais, as seguintes questões foram utilizadas: (i) como as dinâmicas de mobilidade urbana impactam na geração de oportunidades no território para a geração de cidades e economias mais competitivas?; e (ii) que tipo de políticas estão estimulando o desenvolvimento econômico nas regiões estudadas? No que tange o conceito de qualidade do sistema, a pesquisa se baseou nas questões: (i) qual o desempenho da segurança da infraestrutura e do material circulante nas políticas de mobilidade urbana?; (ii) como se planeja melhorar os componentes de conforto, frequência e confiabilidade nos sistemas?; (iii) são considerados e incorporados elementos de acessibilidade universal no desenho, construção ou adequação de sistemas de mobilidade urbana?; e (iv) há integração operacional, física ou tarifária entre os sistemas de mobilidade urbana?

Por fim, para com o conceito de meio ambiente e saúde, a questão aplicada à pesquisa: como a temática ambiental tem sido incorporada pelos projetos e as políticas analisadas? Nesse contexto, na sequencia se apresentará análise dos principais resultados da pesquisa buscando-‐se responder as questões listadas acima. Tais perguntas resumem esforço empregado a traduzir os principais desafios e pontos chave para as problemáticas dos conceitos abordados e nortearão à apresentação dos diagnósticos e identificação de boas práticas e recomendações decorrentes deste trabalho.

3. A MOBILIDADE URBANA EM SÃO PAULO 3.1 São Paulo: padrões de viagem Cerca de 2 milhões de paulistanos utilizam veículos particulares diariamente ou quase diariamente para se locomover. Destes, 65% declaram que deixariam de usá-‐lo se houvesse uma boa alternativa de transporte60. O número de paulistanos dispostos a não utilizar seus automóveis, caso haja uma boa alternativa de transporte público, aumentou de 44%, em 2012, para 61% em 2014. De forma geral, as percepções sobre a necessidade de mudanças imperativas nos esquemas de mobilidade urbana são cada vez maiores. Consequentemente, há crescente maturidade na sociedade com respeito à necessidade de priorização de investimentos no transporte coletivo. De acordo com a pesquisa de mobilidade Metrô 201261, na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) – Figura 1 -‐e, mais especificamente, no centro expandido da capital -‐ onde a renda média é maior -‐, houve aumento no uso de metrô na ordem de 44%, contrastando ao crescimento de 22% verificado na região norte, noroeste e oeste da RMSP. Além das pesquisas de percepção, as tendências constatadas pelos padrões de viagens é indicativo importante, pois revela que, se o transporte for acessível e lhe for 60

IBOPE–Rede Nossa São Paulo, 2014. A pesquisa de mobilidade Metrô 2012 é uma atualização da última Pesquisa Origem-‐Destino (OD) de 2007. A cobertura e escala das atualizações são menores que os da pesquisas OD e o que se busca é identificar tendências gerais nos últimos 5 anos, assim como a evolução dos comportamentos e padrões de viagens no quinquênio. As pesquisas OD são aplicadas de dez em dez anos pelo Metrô (Companhia do Metropolitano de São Paulo). 61

agregado qualidade, as pessoas tenderiam a migrar para o transporte coletivo. Tal cenário é altamente desejável, considerando os benefícios sociais, econômicos e ambientais decorrentes da concentração da demanda de transporte articulado à adoção de critérios coletivos e funcionamento eficiente. Figura 1: Região Metropolitana de São Paulo.

Fonte: http//www.baixarmapas.com.br/são-‐paulo-‐rmsp/

Contudo, somente melhorar a qualidade do transporte não é suficiente. A análise econômica é chave na transformação da decisão de utilização do modal de deslocamento. Tal raciocínio parte do pressuposto que para estimular o uso do transporte coletivo é necessário encarecer os custos de locomoção em veículo participar e depreciar os custos da locomoção em modal coletivo. Mas é exatamente o contrário o que está ocorrendo no Brasil. “Em 20 anos, a cotação das passagens do transporte público brasileiro avançou 685%, contra 158% da alta do preço do carro, segundo dados do IBGE.”62 Este diagnóstico significa que para os proprietários de automóveis resultou, proporcionalmente, menos custoso se locomover com veículo próprio à usar ônibus, 62

Almeida; Batista; Fariello, 2014.

trem, metrô ou outros meios coletivos. Adicionalmente, as políticas de estacionamento na cidade e na RMSP ainda são demasiadamente permissivas, oferecendo vagas sem custo no espaço público urbano. Nesse contexto, não surpreendente que a participação do transporte individual no total de viagens diárias realizadas na RMSP voltou a crescer nos últimos cinco anos, segundo dados da Pesquisa de Mobilidade do Metrô de 2012-‐2013. Ao todo, 54% das viagens motorizadas da região são efetuadas por transporte coletivo. Em 2007, eram 56%. Entretanto, considerando o histórico nas estatísticas sobre o uso de veículo privado, e a despeito das porcentagens ainda serem altas, pode-‐se considerar avanços progressivos nesta matéria. A excessiva utilização do veículo individual já atingiu níveis bem mais altos, incluso superando o modal de transporte coletivo, como apresentado pela Figura 2. Mais recentemente, o aumento da frota de carros na ordem de 18% no período entre 2007 e 2012, é apontado como um dos principais motivos para o aumento das viagens individuais. Figura 2: Evolução do transporte motorizado individual versus coletivo.

Fonte: Metrô, Pesquisa OD (1967 a 2007). Prefeitura Municipal de São Paulo, texto base PlanMob, 2014.

As implicâncias da baixa atratividade do transporte coletivo atingem múltiplas dimensões. Os impactos na qualidade de vida das pessoas, na produtividade das cidades

e na saúde pública são algumas das mais notórias. Nas últimas pesquisas da Rede Nossa São Paulo (2014) e da ANTP (2013), os moradores da RMSP e da capital paulista avaliaram como má a qualidade do transporte público, assim como o funcionamento dos esquemas de mobilidade atuais. Dados oriundos da pesquisa ANTP (2013) alertam categoricamente sobre a má qualidade dos serviços de transporte público na RMSP, além de atribuir ao congestionamento as dificuldades de deslocamentos, sejam estes por ônibus ou veículo particular. Somente na capital, consome-‐se em média duas horas e meia em deslocamentos diários, independentemente do meio de transporte utilizado; a superlotação nas estações e veículos do Metrô e da CPTM faz com que tais tempos sejam uma realidade também para o transporte metro ferroviário. Cerca de 1/3 dos moradores de São Paulo dedicam uma hora e meia, ou mais, nos seus deslocamentos, somente para a realização de atividade diária principal, o que para a grande maioria significa o trabalho ou estudo63. “As consequências para o transporte coletivo, que não consegue absorver a demanda, acarretam um deplorável círculo vicioso que custa à sociedade, a sua saúde física (poluição) e mental (estresses do trânsito), além da baixa mobilidade urbana, um ônus de mais R$ 40 bilhões por ano na RMSP64.“ A insuficiência da rede de alta capacidade sobre trilhos em São Paulo é apontada como um dos fatores principais da baixa eficiência do transporte coletivo, especialmente, embora não exclusivamente, na capital. O modelo atual de transporte coletivo por ônibus requer muito espaço nas vias da RMSP para transportar cerca de 15 milhões de pessoas diariamente. O ônibus é com folga o modal mais utilizado e, não obstante, necessita compartilhar as vias com outros modos de transporte o que resulta em congestionamentos, insegurança e saturação do sistema. Diante da supremacia dos ônibus e da baixa capacidade dos trilhos -‐ 75 e 258 quilômetros de Metrô e vias férreas, respectivamente, no âmbito metropolitano -‐, os incrementos nos números de viagens realizadas pela CPTM e Metrô, acabam tendo efeito limitado. Entre os anos 2007 e 2012, estes cresceram em 45% e 62% nessa ordem, conquanto, representam somente 12,4% do total das viagens realizadas na RMSP65. 63

IBOPE-‐Rede Nossa São Paulo, 2014. ANTP, 2013. 65 ANTP, 2014. 64

Dentre os resultados da atualização da pesquisa OD de 2012, é de se destacar o aumento das viagens motorizadas e de forma individual na população de menor renda, ao tempo que a população de renda elevada diminuiu suas viagens motorizadas e ampliou as viagens não motorizadas e por modal coletivo. Segundo Jurandir Fernandes, ex-‐ secretário estadual dos Transportes Metropolitanos de São Paulo, “a explicação para o aumento das viagens motorizadas nas faixas de renda baixa estaria ligada à política de incentivos do governo federal e nas facilidades no financiamento de motocicletas e automóveis dos últimos anos. Já a opção dos mais ricos pelo transporte coletivo e não motorizado teria relação com uma tendência comportamental no mundo todo, em que o carro se mostra incompatível com a qualidade de vida urbana e é associado à poluição ambiental, acidentes, mortes no trânsito e perda de tempo66.” Este diagnóstico traz alerta adicional sobre a importância da existência de campanhas a divulgar informação sobre as vantagens sociais em se utilizar modos de transporte coletivos e as implicações negativas e insustentáveis dos comportamentos individuais nas dinâmicas urbanas. Desde uma perspectiva de planejamento, o recém aprovado Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE) de 2012, considera a importância estratégica da mobilidade sustentável, adotando esta noção como eixo central. Os programas, ações e investimentos públicos e privados no sistema de mobilidade urbana são orientados por um conjunto de diretrizes (art. 228), dentre as quais podem ser destacadas a priorização do transporte público coletivo, os modos não motorizados e os modos compartilhados, em relação aos meios individuais motorizados de transporte; desenvolvimento da bicicleta como modo de transporte; implantação de uma rede de transporte integrada; promoção do uso mais eficiente dos meios de transporte com o incentivo das tecnologias de menor impacto ambiental; redução do consumo de energia; e o estabelecimento de instrumentos de controle da oferta de vagas de estacionamento em áreas públicas e privadas. Considerando a implantação progressiva desses preceitos é possível que as grandes mudanças sejam visíveis em 20 ou 30 anos, mas pela situação atual, os processos de transformação incremental devem começar o mais rápido possível, procurando o maior impacto no menor tempo. Enquanto se dedica na implementação do PDE, outros investimentos a curto prazo requerem ser feitos. A execução de projetos e políticas 66

Folha de São Paulo, 10/3/2014.

complementares para efetivar o desestimulo ao uso do automóvel, a qualidade e acessibilidade do transporte coletivo e o estímulo à intermodalidade – o que dinamiza o uso de diversos modos de locomoção e incentiva a utilização de modos não motorizados –, são medidas urgentes a surtir impactos positivos no descongestionamento do trânsito, na melhoria da oferta e qualidade nos serviços públicos e na eficiência e competitividade das atividades produtivas. Neste mesmo contexto, a crise refletida nas percepções e padrões de viagens denota oportunidade para estas intervenções. Muitas medidas, necessárias mas impopulares, têm ganhado aceitação nos últimos anos. Hoje, nove de cada dez paulistanos (88%) são favoráveis às faixas exclusivas para ônibus. Entre os usuários de ônibus, o índice de aprovação alcança 92%, enquanto entre os de automóveis, que costumam trafegar por estas vias, a aprovação atinge 83%67. O governo municipal atual têm o compromisso de gerar uma malha de 250 km de faixas exclusivas para ônibus -‐ à direita -‐, além de 150 km de novos corredores -‐ segregados à esquerda -‐ , metas estas a serem cumpridas até o final do período, em 2016. No que se refere ao estímulo de modos de transporte não motorizados, a prefeitura incluiu em seu plano de metas a criação de rede de 400 km de "vias clicáveis" (ciclo-‐ faixas, ciclo-‐rotas, ciclovias e calçadas compartilhadas). Atualmente, a construção e ampliação de ciclovias é medida aprovada por 88% dos moradores da cidade de São Paulo. Entre os motoristas habituais, esse índice é ainda maior: 91%68. O crescimento na utilização de bicicleta na RMSP é tendência crescente, mesmo com a infraestrutura ainda deficiente e desconectada. Entre 1997 e 2007, na RMSP, o número de viagens realizadas exclusivamente por bicicleta quase dobrou, saltando de 162 mil para 304 mil viagens/dia. Considerando todas as viagens que envolvem algum trecho de bicicleta, o número alcança os 310 mil deslocamentos; cerca de 6 mil viagens foram realizadas por bicicletas, combinadas a outro modal: trem, metrô, ônibus ou automóvel69. Os padrões de viagens e as percepções transcendem os argumentos de que não há suficientes viagens em bicicleta para justificar o investimento nesse meio de deslocamento.

Datafolha, 2014. IBOPE-‐Rede Nossa São Paulo, 2014. 69 Malatesta, 2014. 68

Outras medidas impopulares, como o rodizio e o pedágio urbano ainda geram resistência entre os proprietários de veículo, dos quais apenas 17% aprovam o pedágio urbano. Entre os motoristas habituais esta aprovação é ainda menor: 13%. O aumento do rodízio de veículos no centro expandido para 2 dias, outra medida polêmica, tem melhor aceitação: 37% dos entrevistados aceirariam está opção70. A evidência demonstra que as decisões de mobilidade são em grande medida fundadas em análises econômicas. Por esta razão, é fundamental implantar medidas que encareçam o uso do automóvel, incrementando seus custos para utilização e circulação, visando assim, desestimular seu uso e estimular a mudança a modos de transporte coletivos e não motorizados. Cobrar ou proibir o estacionamento nas ruas, limitar a utilização das vias e taxar os combustíveis, com destinação desses impostos a projetos de mobilidade, são algumas alternativas. Desde a perspectiva da participação social e representação, os processo de formulação e aprovação do PDE e de formulação do plano de mobilidade (PlanMob) são valorizados por facilitar a discussão entre a sociedade civil e o governo municipal, assim como por gerar canais de comunicação inter-‐secretarial. O incentivo à participação tem sido uma marca do processo, principalmente na etapa de desenho e aprovação do PDE. Tanto representantes do setor público, como desde organizações não governamentais, reconhecem a influência da sociedade civil e do governo federal no desenvolvimento e implantação destes processos. O acúmulo de pressão, por parte da sociedade civil organizada, teve grande ingerência em pautar, organizar e propor muitas das intervenções contidas no PDE e discutidas no PLanMob. Entretanto, o diálogo interinstitucional e interfederativo ainda constitui um dos principais problemas para avançar em processos de mobilidade urbana sustentáveis na RMSP. Esta situação é critica quando especialmente considera-‐se o movimento pendular entre o centro e a periferia característica da RMSP. Tal processo é ocasionado principalmente pela concentração de emprego em áreas específicas da capital. Somente em um raio de 11Km a partir da área central de São Paulo, concentram-‐se 50% dos empregos formais de toda à área metropolitana. Esta tendência tem se avolumado, refletida pela expansão no número de pessoas que passaram a se locomover entre os 70

IBOPE-‐Rede Nossa São Paulo, 2014.

municípios da macro metrópole, que avançou de 2000 a 2010 na ordem de 2 a 3 milhões de pessoas diariamente.

3.2 Instrumentos de Política Urbana Plano Diretor Estratégico (PDE) Importante por ser o principal instrumento de planejamento e ordenamento urbano para os próximos 16 anos na cidade de São Paulo, o PDE -‐ lei 16.050/2014 -‐ foi aprovado em segunda e última votação no parlamento municipal em 30 de junho de 2014 e sancionado pelo prefeito Fernando Haddad em 31 de julho do mesmo ano. O projeto de lei de revisão do PDE -‐ PL 688/2013 – buscou aproveitar os avanços estabelecidos pelas leis 13.430/2002 (PDE anterior) e 13.885/2004 (que instituiu os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras 71 ), e aprimorar os processos de planejamento e gestão urbana e ambiental no município. Articula propostas e instrumentos para a regulação do processo de urbanização, definição de áreas para a realização de projetos de intervenção urbana e ações prioritárias a serem realizadas em sistemas que estruturam o espaço urbano. 71

Para a demarcação territorial das Subprefeituras a partir da divisão administrativa do município de São Paulo, ver Figura 3.

Figura 3: Divisão administrativa do município de São Paulo.

Fonte: São Paulo Transporte – DT/SPT.

Para tanto, o PDE propõe um conjunto de instrumentos e ações que refletem o objetivo de equilibrar o funcionamento da cidade, combinando as seguintes estratégias: – de preservação, conservação e recuperação urbana e ambiental, em especial nas áreas com importantes recursos naturais onde a expansão urbana deve ser contida; – de qualificação das áreas urbanas consolidadas localizadas nas porções centrais da cidade, dotadas de sistemas de transporte público coletivo e servidas com boa oferta de oportunidades de emprego, equipamentos e infraestruturas urbanas; – de estruturação metropolitana que visa equilibrar a distribuição entre emprego e moradia; – de desenvolvimento de eixos de estruturação da transformação urbana que pretendem otimizar o aproveitamento do solo urbano ao longo da rede de transporte coletivo. São consideradas áreas de estruturação urbana aquelas que estão em um raio de 400 metros das estações e terminais de transporte público e 300 metros de cada lado

do eixo de transporte (trem, metrô, monotrilho, VLT e BRT). Nestas áreas, o PDE prevê o adensamento populacional vertical e a possibilidade de construção de até 4 vezes a área do terreno; – de redução da vulnerabilidade social e urbana a partir de investimentos que atendam necessidades urbanas e sociais e de instrumentos que promovam a inclusão territorial. Nesse sentido, o PDE busca aproximar as moradias dos locais de emprego e adensar as áreas onde há oferta de transporte público de massa 0 chamadas de eixos de mobilidade -‐, a exemplo das regiões onde serão instalados corredores exclusivos para ônibus e as que já contam com linhas do metrô e da CPTM . Figura 4: Infográfico – PDE de orientação do Crescimento da cidade nas proximidades do transporte público.

Fonte: São Paulo, 2014.

A estruturação do desenvolvimento municipal a partir de eixos de mobilidade urbana é um dos componentes centrais do PDE. Já para à orientação geral dos sistemas de transporte e a mobilidade urbana no âmbito intra-‐urbano, o plano preconiza medidas e diretrizes especificas, entre as quais se destacam as seguintes: -‐ Transporte público incentivado; -‐ Ampliação e qualificação do sistema de transporte público coletivo, como os corredores de ônibus, a fim de promover acessibilidade às diferentes regiões da cidade e diminuir o tempo de deslocamentos cotidianos; tornando mais homogênea a macro acessibilidade da área urbanizada, promovendo acesso aos serviços básicos e contribuindo na redução das desigualdades sociais; -‐ Verba do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) para mobilidade: destinação mínima de 30% dos recursos do FUNDURB para implantação de transporte público coletivo, sistema cicloviário e de circulação de pedestres; -‐ Calçadas largas: previsão de calçadas largas nas proximidades dos eixos de transporte, com largura mínima de 5 metros nos corredores de ônibus e de 3 metros nas áreas de influência. Promover a acessibilidade universal no passeio público e a prioridade aos pedestres e aos modos não motorizados, incentivando a utilização destes modos; -‐ Novos sistemas de mobilidade: reconhecimento de novos componentes do sistema de mobilidade, tais como logística e cargas, hidroviário e de compartilhamento de automóveis, para estruturação de uma matriz de deslocamentos articulada e eficiente, garantindo o abastecimento e gestão integrada do trânsito, do transporte de pessoas e do transporte de bens e serviços, aprimorando a logística do transporte de cargas. Reduzir o número de acidentes e mortes no trânsito; reduzir emissões de poluentes; -‐ Plano Municipal de Mobilidade Urbana: definição de diretrizes e prazo para elaboração participativa do PlanMob, que contempla a análise das condições existentes, ações para ampliação, qualificação e integração dos sistemas de transporte, mecanismos de monitoramento e incentivo a ações de redução de impacto ambiental. Ampliar o uso do coletivo na matriz de transporte da cidade e a prioridade para o transporte público e reduzir o tempo médio das viagens.

Leis de Zoneamento Além do PDE, há instrumentos de planejamento urbano específicos que definem as regras para o uso e ocupação dos espaços da cidade tais como: (i) Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo; (ii) Planos Regionais Estratégicos; (iii) Leis Urbanísticas Específicas; e (iv) Código de Obras e Edificações. No município de São Paulo, as regras de parcelamento, uso e ocupação do solo foram definidas pela Lei nº 13.885/04, a mesma lei que instituiu os Planos Regionais Estratégicos. Após à aprovação do PDE de São Paulo, a prefeitura teve 180 dias para iniciar o processo de revisão da Lei de Zoneamento, que define as regras de parcelamento, uso e desocupação do solo e estabelece normas complementares ao PDE, além de instituir os Planos Regionais Estratégicos para as subprefeituras. A ação de planejamento de parcelas territoriais incorporadas à cidade, coincidentes ao planejamento político administrativo das subprefeituras, permite aproximar os instrumentos de planejamento à esfera local, com suas particularidades e especificidades, atendendo aos pleitos legítimos da população em rever os padrões de uso e ocupação de cada bairro, quarteirão ou lote da cidade72. O principal objetivo da revisão da Lei de Zoneamento foi consolidar essa temática, a partir de seu arcabouço jurídico instrumental, como ferramenta para a efetivação do direito à cidade, considerando as implicações do desenho e as regulamentações urbanas na geração o superação de desigualdades sociais. O novo projeto de zoneamento pretende desestimular o uso de automóveis no centro expandido de São Paulo, abrir mais espaços para bicicletas e construir edifícios-‐garagens em áreas próximas às linhas do Metrô e de trens nas periferias, a evitar viagens, através do transporte individual motorizado, desde os bairros para o centro da cidade. Estas medidas e seu impacto nos processos de mobilidade urbana na RMSP serão analisados na seção seguinte, sobre os avanços e desafios da mobilidade urbana em São Paulo, sendo um dos aspectos analisados na integração de diferentes políticas urbanas a implantar medidas e consolidar esquemas de mobilidade urbana inclusiva, eficiente e sustentável. 72

Site Gestão Urbana – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano – SMDU.

Plano de Mobilidade Urbana Conforme estabelecido pela Lei Federal 12.587, São Paulo encontra-‐se na elaboração do seu Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob -‐ São Paulo), com previsão de finalização do documento para dezembro de 2015. Assim, o PlanMob/SP será o instrumento de planejamento e gestão dos sistemas de mobilidade urbana do município abrangendo entre seus princípios fundamentais a integração intermodal dentro do sistema municipal de mobilidade urbana e a priorização do transporte público coletivo e dos modos ativos não motorizados73. A prefeitura municipal, a partir da coordenação da Secretaria Municipal de Transportes (SMT), estão à cargo de sua elaboração, contando com suporte e adaptação de recomendações advindas da empresa pública SPTrans e da Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) em todo o processo. No método de elaboração, estabeleceram-‐se parcerias com as demais secretarias municipais afeitas aos temas da mobilidade urbana, desenvolvimento urbano e parcelamento e uso do solo. Para este fim, conformou-‐se complementarmente o grupo técnico intersecretarial (Portaria 376 de 2014), a facilitar a discussão e retroalimentação desde diferentes órgãos e secretarias. No texto base do PlanMob 2015, consta que “um dos preceitos fundamentais que orienta o desenvolvimento de uma nova política de mobilidade urbana no município de São Paulo é a coordenação entre a política de transporte e circulação com a política de desenvolvimento urbano. O desafio assumido com a proposta dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana do PDE 2014, associa de maneira peremptória o desenho da rede de transporte de média e alta capacidade com a delimitação de áreas destinadas ao adensamento de atividades de emprego e moradia. Uma das decorrências em longo prazo será a redução do número excessivo de viagens pendulares motorizadas no âmbito municipal.” 73

Secretaria Municipal de Transportes – São Paulo. Plano de Mobilidade Urbana.

Figura 5: Definição da prioridade dos atores – PlanMob São Paulo, 2015.

Fonte: Prefeitura Municipal de São Paulo, PlanMob, 2015.

Adicionalmente, de forma categórica, o texto base do PlanMob 2015 declara, como preceito fundamental que norteia esta política, à “adoção de uma necessária priorização do uso do espaço viário urbano pelo transporte público coletivo, pelo transporte não motorizado e pelos deslocamentos a pé.” A justificativa apresentada argumenta que “o espaço viário urbano é escasso e essa priorização é fundamental para a eficiência do transporte coletivo bem como a garantia de um deslocamento seguro e eficaz do transporte não motorizado.” E de forma inovadora, o texto considera o deslocamento a pé como prioritário sobre os demais modais, e conceituado “não apenas como um modo mas como uma atividade básica do ser humano a ser plenamente assegurada.”74 Na figura 6, apresentam-‐se os princípios que norteiam o texto base plano de mobilidade urbana do município de São Paulo 74

Texto base do PlanMob, 2015.

Figura 6: Definição da prioridade dos atores – PlanMob São Paulo, 2015.

Fonte: Prefeitura Municipal de São Paulo, PlanMob, 2015.

3.3 Mobilidade Urbana em São Paulo: avanços e desafios O desenho participativo do PDE, a discussão na elaboração do PLanMob, a construção de faixas exclusivas para ônibus (à direita), os projetos de corredores de ônibus (à esquerda) e à ampliação da rede de ciclovias e cliclofaixas são conjunto de medidas que traduzem os avanços conquistados resultado de intervenções progressivas, alinhadas com os preceitos da lei da política nacional da mobilidade urbana. Tais medidas ratificam esforços centrados na mobilidade inclusiva, representativa e redistributiva. Além destes projetos, a implantação de novas modalidades temporais de “bilhete único” (diário, semanal e mensal) e a institucionalização de benefícios e gratuidades -‐ tais como o “passe livre” para alunos da rede municipal de ensino, estudantes de universidades públicas com renda familiar per capita de até 1,5 salário mínimo, bem como descapacitados e idosos -‐, são iniciativas que promovem à acessibilidade e inclusão social, além de brindar eficiência e qualidade para os sistemas. O dialogo interfederativo e os processos de execução e planejamento no âmbito metropolitano, constituem alguns dos principais desafios para o município e RMSP. Apesar dos avanços com a implantação de medidas para desestimular o uso do automóvel, a aprovação de políticas para a proibição, regulação e encarecimento da circulação de veículos particulares é ainda uma demanda a ser resolvida.

Governança pública O detalhamento da a narrativa que traduz o diagnóstico sobre a governança pública em torno da mobilidade urbana em São Paulo e na RMSP se baseou nas seguintes questões: (i) as políticas analisadas visam promover a mobilidade urbana como fator de inclusão social?; (ii) como as políticas de mobilidade urbana se valem de instrumentos de desestímulo ao uso do automóvel para democratizar o espaço viário e o uso das ruas?; (iii) quais mecanismos têm sido usados e com qual efetividade?; e (iv) como se articulam diferentes níveis territoriais para desenvolver ações e políticas progressivas, eficientes e sustentáveis? A aplicação de instrumentos de desestímulo à utilização do automóvel para a democratização do uso do espaço viário parte de uma noção de justiça e equidade na distribuição dos recursos, considerando que é a menor parte da sociedade -‐ 27% da população -‐ os que utilizam este modal individual, ocupando mais do 60% do espaço das vias. Neste sentido, investimentos e políticas progressivas devem ser priorizados em coerência à demanda existente por modal -‐ medida em número de pessoas independente de sua renda -‐, para assim garantir condições adequadas de acesso e aproveitamento das oportunidades de participação e desenvolvimento oferecidas pela cidade. Através dos mecanismos de gratuidade, reconhece-‐se a diversidade das diferentes identidades que precisam do sistema de transporte, respondendo com ações redistributivas e representativas a garantir o aproveitamento dos sistemas por parte de identidades com potenciais dificuldades de acesso ou tradicionalmente excluídas. Os processos de participação cidadã, oferecem canais de representação e participação direita para coletivos sociais organizados, permitindo elevar suas demandas ao nível governamental. Em se tratando da análise sobre a utilização de distintos modais para o deslocamento, percebe-‐se, através da Figura 7, que há semelhanças entre o município de São Paulo (MSP) e RMSP, com maior presença das viagens realizadas por meio do transporte

coletivo (37,1% no MSP e 36,5% na RMSP). Para efeito de interpretação, a análise da divisão modal – pelo índice de mobilidade: quantidade de viagens por habitante, por dia –, considera agregações modais segundo três grupos: (i) transporte coletivo (TC), incluindo os serviços de transporte coletivo público (ônibus, micros e sistemas metro ferroviários), e transporte coletivo privado (escolar e fretado); (ii) transporte individual (TI), incluindo o transporte individual público (táxi) e o transporte individual privado (automóvel e motocicleta); e (iii) transporte não motorizado (TNM), compreendendo os modos bicicleta e a pé75. Adicionalmente, viagens realizadas por transporte não motorizado também têm grande relevância (32,3% no MSP e 33,9% na RMSP). Também, o transporte individual motorizado, representando 30,6% no MSP e 29,5% na RMSP do todas as viagens realizadas, apresenta-‐se como agregação modal não menos importante para o deslocamento de pessoas na região. Complementarmente, constata-‐se que há maior presença das viagens motorizadas no MSP (68% contra 66% da RMSP) e menor das não motorizadas (32% contra 34% da RMSP)76. Figura 7: Divisão modal da cidade de São Paulo e RMSP

Fonte: OD RMSP, 2007. Prefeitura Municipal de São Paulo, Secretaria de Transportes, 2015.

Secretaria Municipal de Transportes -‐ Editais para a Concessão do Serviço de Transporte Público sobre Pneus. Minuta do Edital ANEXO I – O Transporte Coletivo Público de Passageiros no Município de São Paulo. 76 Ibid.

No que tange o transporte coletivo rodoviário em São Paulo, verifica-‐se através do texto base do PlanMob 2015 que a nova infraestrutura de corredores e terminais – implementados ao longo dos últimos três anos – constitui programa especifico de intervenções no âmbito da politica urbana municipal, centrado em “corrigir o panorama atual do transporte por ônibus que, apesar de transportarem a maior parte dos usuários, ainda não recebe a prioridade proporcional a sua importância no sistema viário.” Ainda de acordo com o texto base, tal prioridade se traduz pela efetivação e ampliação de medidas tais como a “separação de faixas de tráfego nas vias para uso exclusivo dos ônibus; destinação de áreas da cidade para a construção de terminais; determinação de prioridade para os ônibus em fases semafóricas e conversões e viabilização de mais ultrapassagens nas paradas.“77 Claramente, esta aposta, contida no texto base e com grande possibilidade de ser sim a estrutura transversal do PlanMob, visa reduzir as inequidades na qualidade e eficiência do transporte, oferecendo opções com maior qualidade, conforto e confiabilidade aos usuários de transporte coletivo que, no caso de São Paulo, são detentores de menor renda média em comparação aos usuários de veículos particulares. Vale ressaltar que tanto na cidade de São Paulo como na RMSP o transporte coletivo representa à agregação de modais de transporte mais utilizado. Assim, a função redistributiva do governo se expressa em propostas de recuperação e utilização coletiva do espaço viário, visando melhorar as condições para os deslocamentos urbano e democratizar o uso das ruas. Contudo, a implantação dos corredores de ônibus constitui um dos grandes desafios deste plano. Dos 150 km projetados apenas 36,6 km encontram-‐se em obras. Conta com variados problemas, de ordem financeira, às dificuldades de aprovação das obras pelo Tribunal de Contas do Município (TCM), além de erros em projetos. Em 2014 a prefeitura conseguiu empenhar apenas 4,3% do orçamento do Plano Pluri Anual (PPA) – 2014 a 2017 – destinados à esta temática. Naquele mesmo ano o avanço físico das obras foi nulo, já que parte considerável dos recursos empenhados foram destinados à elaboração de projetos ou à arcar com as desapropriações. A previsão é de executar até 2017, por volta de R$ 6 bilhões para estas ações; no entanto em 2014 foram empenhados somente R$ 271 milhões. 77

Texto base do PlanMob, 2015.

Algumas críticas apontam à falta de planejamento e transparência. Outras aludem à possível recuo dos processos de participação cidadã – que eventualmente estariam mais presentes nas discussões do PDE e não tão vigentes nas orquestradas no âmbito do PlanMob –, para explicar os fatores responsáveis deste estancamento na execução. Uma maior socialização sobre as vantagens e oportunidades do projeto, bem como o fortalecimento de esquemas de controle são recomendações estratégicas para o avanço nos projetos de corredores der ônibus. Por outro lado, destaca-‐se o percentual elevado de ônibus que utilizam vias compartilhadas. De um total de 4.360 quilômetros de vias por onde circulam estes veículos, 4.240 quilômetros (97%) estão localizadas em vias compartilhadas com outros modos. A limitada rede de vias exclusivas, resulta em velocidades reduzidas para o transporte coletivo, ainda mais baixas que as do transporte individual, sendo este um dos fatores que contribuem particularmente para a pouca atratividade do transporte público. Neste sentido, através da implantação de faixas exclusivas, o governo local paulistano facilita a conquista de importantes avanços. Os 337 quilômetros em funcionamento superam a meta inicial de 250 quilômetros, enquanto que a aceitação popular sobre a iniciativa ratifica os resultados alcançados pela política. Segundo a CET, os ônibus em São Paulo estão 68% mais rápidos após a criação das faixas exclusivas78. No entanto, as faixas exclusivas exigem ampla fiscalização de modo a inibir o desrespeito pelos demais veículos, sendo a educação dos motorista um dos principais desafios para a efetividade da medida. Esta situação se faz evidente ao se constatar o incrementos no número de infrações de trânsito passíveis de multa decorrentes da invasão -‐ por veículos particulares -‐, às faixas exclusivas: de 2013 para 2014 houve incremento de 69,5%. Assim “a ausência de fiscalização intensiva, seja pela indisponibilidade de tecnologia adequada ou pelos recursos restritos para a fiscalização por agentes de trânsito, constituiu seu principal desafio”79 No tocante ao transporte ferroviário, pode-‐se considerar que a insuficiência da rede de alta capacidade sobre trilhos no município de São Paulo constitui-‐se como um dos 78

A pesquisa foi realizada em 66 trechos inaugurados entre janeiro e agosto de 2015, que somam 59,3 quilômetros. Segundo a companhia, a velocidade média dos ônibus nestes trechos passou de 12,4 km/h para 20,8 km/h. 79 Texto base do PlanMob, 2015.

principais fatores do congestionamento da cidade. Como bem apontado pelo texto base do PlanMob, para a sua viabilidade, “São Paulo necessita de uma das maiores frotas de ônibus urbanos do mundo (cerca de 15 mil ônibus operados pela SPTrans) justamente pela insuficiência da rede de alta capacidade sobre trilhos.” Esta condição exige a imperiosa necessidade em avançar na consolidação dos projetos ferroviários projetados, tanto no âmbito territorial da capital paulista, quanto os de amplitude regional metropolitana. Desde sua concepção em 1968, a infraestrutura entregue para o funcionamento do sistema Metrô avança a menos de 2 quilômetros por ano80. A expansão da operação do metrô a cargo Companhia do Metropolitano de São Paulo, “ao ritmo médio de expansão anual, precisaria de mais 172 anos para chegar à atual extensão do metrô de Londres. E entre os metrôs latino-‐americanos, o da Cidade do México, inaugurado em 1969 com 226 quilômetros de rede, tem ritmo de expansão superior ao de São Paulo, com 5 quilômetros a mais por ano”81 Segundo o PPA de 2012 a 2015 do governo do estado de São Paulo82, “em 2015, a rede de metrô planejada será de 91quilometros com 80 estações”, marca que não foi alcançada ao se constatar que a região conta somente com 78 quilômetros. Contudo, é importante frisar que para questões de cobertura metropolitana, São Paulo conta com três empresas de transporte sobre trilhos (CPTM, Metrô e Via 4–APP, esta última vinculada ao Metrô) que abrangem 260 quilômetros de extensão. Entretanto, os trens metropolitanos (CPTM), transportam mais que o dobro do verificado há 10 anos, operando com a capacidade máxima. Isto de fato representa um desafio, não somente para a eficiência do sistema -‐ que por conta dessa operacionalidade máxima sofre frequentes atrasos e superlotação -‐ como também para a segurança da infraestrutura e dos passageiros. Sobre a CPTM, é grave as percepções ressaltadas pelo engenheiro de tráfego Telmo Porto acerca do contexto de operação no limite de sua capacidade e as limitações de 80

Wassermann, 2014. Ibid. 82 A Companhia do Metropolitano de São Paulo (Metrô), entidade que opera o metrô na capital, é vinculada à Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos do governo do estado de São Paulo. Além do Metrô, a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU) seguem esta mesma estrutura de gestão pelo Estado de São Paulo. 81

tempo de manutenção e de modernização que não são priorizadas83. Adicionalmente, é importante destacar que dentre as tecnologias de transporte sobre trilhos de alta capacidade, o metrô oferece condições bastante superiores que as da CPTM, o que impacta na frequência dos veículos, segurança do material circulante e eficiência na operação, o que reverbera positivamente por toda a cidade e região. Ainda sobre o trem metropolitano operado pela CPTM, tal sistema utiliza praticamente a mesma infraestrutura ferroviária existente no início do século XX, proveniente das antigas linhas de subúrbio84. Dos 39 municípios da RMSP, a operação da CPTM atende 18 o que lhe imputa papel extremamente significativo no atendimento dos deslocamentos metropolitanos. Entretanto, conforme apontado por documento da ANTP (2013:56), ao funcionar “principalmente como trem de subúrbio, a ferrovia é pouco utilizada para os deslocamentos internos ao município de São Paulo. Apesar dos esforços empreendidos nos últimos anos, para a modernização da infraestrutura da CPTM, e do surpreendente crescimento de sua demanda ocorrido nos últimos 10 anos, a baixa frequência de trens que ainda prevalece na maioria de suas linhas, a falta de conexão da maioria de suas estações com os polos de atividades e serviços da metrópole, e ainda a falta de integração de seus serviços com o sistema municipal de ônibus da cidade de São Paulo, que poderiam lhe atribuir melhor acessibilidade local, restringem suas possibilidades de atendimento, mantendo o potencial da malha ferroviária sub aproveitado.” No que se refere ao transporte cicloviario, São Paulo tem vivenciado processo de mudança de paradigma, ao se adotar e implementar a bicicleta como um outro modo de transporte para o dia a dia. Conforme já comentado, a lei nacional da mobilidade urbana estabelece como prioritários os modos de transporte não motorizados (pedestre e bicicleta) e, em concordância com a lei e seguindo o conteúdo de seu plano de metas, a Secretaria Municipal de Transportes (SMT), tem implantando a rede de ciclovias urbanas.

Reportagem do Bom dia Brasil, edição de 28/01/2014. Majoritariamente, a CPTM herdou as estruturas da antiga Estrada de Ferro Sorocabana (depois FEPASA), da The Sao Paulo Railway Company Ldt. (depois Estrada de Ferro Santos – Jundiaí, depois RFFSA e depois CBTU) e da Estrada de Ferro São Paulo – Rio de Janeiro, antiga Companhia Imperial de Estradas de Ferro (depois RFFSA e depois CBTU). 84

A priorização do transporte público e a construção de ciclovias, ciclo-‐faixas e ciclo-‐rotas denotam avanços concretos em São Paulo. Os 255,1 quilômetros de vias clicáveis que foram implantadas desde junho de 2014, somam quantidade superior ao realizado nos últimos 33 anos. Até o ano 2009 haviam apenas 10 quilômetros de ciclovias na cidade; no inicio de 2013 eram 63; atualmente são 477,8 quilômetros de infraestrutura cicloviária, composta por 325,1 quilômetros de ciclovias, 31,9 quilômetros de ciclorrotas e 140 quilômetros de ciclofaixas operacionais de lazer, habilitadas aos domingos e feriados. “A Ciclorrota é um percurso já consagrado pelos ciclistas, onde a CET implanta sinalização vertical com placas de regulamentação e advertência e pintura de solo, indicando aos ciclistas e motoristas que a via é uma rota para bicicletas na qual a atenção deve ser redobrada e a velocidade reduzida.”85 Da mesma forma, as políticas de obrigatoriedade de um número mínimo de vagas para bicicletas em edifícios novos (desde 2012) e a existência de suportes para bicicletas em veículos de transporte coletivo, fortalecem esta opção como modal de deslocamento viável para a cidade. De acordo com dados da Pesquisa de Mobilidade do Metrô86, em 2012 realizaram-‐se na capital 333 mil viagens diárias em bicicleta durante os dias úteis. Segundo a mesma pesquisa, 158 mil viagens são feitas de táxi diariamente, o que nos leva à conclusão que as viagens de bicicleta somam mais que o dobro das realizadas por táxi. Considerando tal tendência, não é descontextualizado afirmar que ao se oferecer alternativas de trânsito mais seguro para ciclistas somado à expansão da infraestrutura cicloviária – de forma sistemática e integrado a outros modais -‐, o uso da bicicleta aumentaria. O objetivo desejado por especialistas, entidades de representação pelo uso das bicicletas e texto básico do PlanMob, é de se alcançar uma distribuição modal na qual as bicicletas representem de 10 a 12% do total das viagens realizadas em São Paulo. Contando com coletivos ciclistas bem organizados em entidades como a Ciclocidade (Associação de Ciclistas Urbanos de São Paulo)87 ou o Instituto CicloBR 88, o modal bicicleta tem conseguido ocupar papel relevante nas políticas públicas. Com encontros a 85

CET-‐SP, 2015. Metrô, 2012. 87 http://www.ciclocidade.org.br/ 88 http://www.ciclobr.org.br/ 86

cada 3 meses com o prefeito, conquistaram um espaço institucional para acompanhar as políticas de mobilidade urbana: a Câmara Temática de Bicicleta89. Já no PDE, o capítulo dedicado à temática bicicleta foi elaborado em diálogo aberto, por meio de audiências e reuniões promovidas pela Ciclocidade. Como atores impactados pelo tema, a Ciclocidade encabeçou o processo de redação, que foi incorporado ao PDE no momento de sua elaboração. O ponto significativo foi ter consolidado a bicicleta como parte do sistema de mobilidade urbana. Adicionalmente, se compreendeu o sistema cicloviário, dentre uma série de elementos que não se resumiu apenas às ciclovias, incluindo paraciclos, sistemas de compartilhamento de bicicletas, campanhas, etc. As propostas da Câmara Temática de Bicicleta para o PlanMob versam sobre diretrizes de conectividade, linearidade, intermodalidade e hierarquização da rede cicloviária estrutural, seguindo a mesma hierarquia do sistema viário geral, ademais de ampliar o sistema de bicicletas compartilhadas e estendê-‐lo à toda a cidade com maior garantia de qualidade e confiabilidade para os usuários, e a criação de capítulos específicos relacionados ao traffic calming e ao desestímulo a veículos individuais motorizados, além do estabelecimento de metas para a diminuição da letalidade no trânsito. Porém estas conquistas são susceptíveis de regressividade pois não há política que institucionalize e garanta a sustentabilidade destas ações no tempo. É fundamental que a cidade se aproprie dessas políticas, para também demandar de seus governantes garantias institucionais, que evitem retrocessos. Igualmente, a continuidade ou complementariedade metropolitana dos avanços constatados em São Paulo deve ser uma prioridade estratégica da região. Os eixos centrais estruturantes, especialmente em avenidas de fundo de vale, são os melhores para pedalar, mas foram ocupados pelos automóveis a partir da estruturação de avenidas de trânsito rápido. Os maiores índices de acidentes fatais com ciclistas estão nesses lugares. Uma solução para obter um sistema cicloviário funcional seria a existência de planos de bairro articulados aos eixos de alta capacidade. 89

Câmara Temática de Bicicleta do Conselho Municipal de Transporte e Trânsito (CMTT) – São Paulo.

A política pública de bicicletas...a quem pode beneficiar?90 Daniel Guth, da CicloCidade, traz uma interessante reflexão sobre a desigualdade social e a bicicleta como solução. Segundo a Pesquisa de Orçamentos Familiares (IBGE), realizada entre os anos 2008 e 2009, quase 40% dos brasileiros que adquiriram uma bicicleta para utilizar como meio de transporte tinham renda familiar de até R$ 1.200. Na média, de todos os brasileiros que compraram uma bicicleta, suas rendas eram quase 12% inferior à renda média dos brasileiros. Ou seja, quem compra e se utiliza da bicicleta como meio de transporte, seja no cenário urbano ou rural brasileiros, são aqueles/aquelas que mais necessitam deste veículo para seus deslocamentos. Seja como economia do vale transporte, seja como instrumento de trabalho, a bicicleta ainda é um dos principais modos de transporte inclusivo e justo socialmente. Aludindo contemporaneamente aos conceitos de Henri Lefebvre, uma cidade orientada para ciclistas e pedestres é uma cidade que garante aos seus habitantes o pleno direito à cidade. Devolver a escala humana, tanto para a orientação urbanística do crescimento da cidade, quanto para a mobilidade urbana, deveria ser uma perseguição intransigente do poder público. Uma cidade onde as distâncias, a vida funcional e os serviços essenciais podem ser alcançados em algumas pernadas – a sapato, bicicleta, skate, etc – é uma cidade que pode se orgulhar de ver boa parte do sofrimento e da exclusão social de seus habitantes reduzidos drasticamente. No que tange a mobilidade a pé, o papel do modal pedestre no Brasil passou a ter um lugar importante a partir da instituição de diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Nela, os modos de transporte não motorizados, pedestre e bicicleta, são estabelecidos como prioritários no Artigo 6º: “II -‐ prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado”. Analisando os investimento e projetos em curso voltadas para o modal pedestre, pode-‐ se concluir que ainda não se cumprem o estabelecido no Artigo 5º: “VII Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços” e “VIII Equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros.” Apesar da política de investimentos não estar centrada somente no automóvel, o emprego de recursos em calçadas e rede de circulação de pedestres não são proporcionais à demanda do modal. Segundo pesquisa da Rede Nossa São Paulo, 20% dos paulistanos acessam o trabalho à pé transitando pelos passeios públicos; dados da ANTP (2012)

Guth, 2015.

mostram que as viagens a pé nas cidades com mais de um milhão de habitantes respondem por aproximadamente 33% de todas as viagens diárias91. No plano de metas da gestão atual da cidade de São Paulo, está prevista à acessibilidade em 850 mil m² de passeios públicos do município. Desse total, 290 mil m² já foram concluídos (112,5 mil m² em 2013 e 171,2 mil m² em 2014)92 e outros 100 mil m² aguardam a fase de liberação de recursos para o início das obras. A nova meta apresentada em maio de 2015 foi de readequar 320,5 mil m² em 2015 e 329,2 mil m² em 2016. Assim, a cidade de São Paulo ganhará um milhão de metros quadrados de novas calçadas93. A medida beneficia toda a população da cidade (as calçadas são a causa de cerca de 20% das quedas atendidas no Hospital das Clínicas)94, em especial de pessoas com deficiência e mobilidade reduzida. O debate sobre a origem da cobertura dos custos da adequação e manutenção do mobiliário urbano atravessam esta problemática, pois o plano de revitalização atual obriga aos proprietários dos imóveis vizinhos a arcar com os custos da adequação. O esquema consiste em multar o proprietário cuja calçada esteja em condições não aceitáveis pela legislação. Tal situação parece constituir umas das causas da ineficiência na execução desta meta. A fiscalização é fraca, grande parte dos reparos não são feitos e as multas impostas, em muitos, casos não são cobradas. A nova proposta é avançar nas obras e cobrar aos proprietários que não realizaram as alterações no tempo estipulado. “Se dentro desse prazo a reforma não for efetuada, poderá haver nova multa e a prefeitura fará a obra de recuperação e o proprietário será cobrado. Com isso, a gestão Haddad poderá recuperar cerca de 85% do investimento inicial (R$ 34 milhões). Os demais 15% de recursos serão investidos em logradouros públicos.”95 Para com a participação cidadã, é de se destacar que no aperfeiçoamento da proposta do PDE, entregue pelo prefeito ao parlamento municipal em setembro de 2013, foram realizadas mais de 50 audiências públicas – através das quais foram coletadas contribuições e temáticas específicas de cada região da cidade, que abordaram temas

ANTP, 2012. Ibid. 93 Ibid. 94 Dados da professora Julia Greve (FMUSP, 2010). 95 Valor Econômico, 2015. 92

como urbanização, meio ambiente, uso do solo, mobilidade, cultura e habitação, entre outros. Nesse sentido, salienta-‐se o processo aberto e participativo ocorrido na elaboração e aprovação do PDE, assim como o averiguado nas discussões recentes acerca do PlanMob. O papel dos modos de mobilidade não motorizados priorizados pela lei nacional da mobilidade urbana ganharam representatividade através dos coletivos sociais organizados, que começaram a influenciar e mobilizar a sociedade, assumindo papel representativo nas políticas públicas urbanas. Conforme comentado anteriormente, na elaboração do PlanMob, a Prefeitura constituiu Grupo de Trabalho Intersecretarial (GTI/PlanMob) com representantes de diversas secretarias municipais. Também se convidou ao Instituto de Energia e Meio Ambiente (IEMA), instituição que proporcionou cooperação técnica nos componentes de saúde, meio ambiente e alternativas de mobilidade urbana sustentável e eficiente. A participação cidadã se efetivou através de vários eventos: audiências e rodadas de reuniões sobre o PlanMob nas 32 subprefeituras, reuniões ordinárias do CMTT, ciclo de reuniões na Câmara de Vereadores, reuniões temáticas dos 10 segmentos da sociedade civil que compõem o CMTT e audiências públicas. Ademais, a prefeitura de São Paulo lançou um site96 para receber sugestões focadas na melhoria de rede de transportes. Estes processos, estimulados e implementados de maneira efetiva, tiveram como resultado a geração ou consolidação de esquemas de participação, capazes de contribuir e articular o diálogo entre o município -‐ e seu poder decisório -‐ e a sociedade civil. A criação da Comissão Técnica de Mobilidade a Pé e Acessibilidade (criada no final de 2014)97 é um dos dispositivos adotados pela ANTP para discussão mais ampla sobre variados temas que compõem a mobilidade urbana. A ANTP abriu um novo espaço para tratar as questões relacionadas com a vida dos pedestres e, dentre estes, um espaço destinado especialmente às pessoas com deficiência. A Comissão Técnica teve grande colaboração98 na construção do PlanMob de São Paulo, coordenando a sala temática de Mobilidade a Pé na frente de Debates Temáticos para a construção do PlanMob e elaborando as diretrizes bases que complementavam o texto inicial a ser debatido. 96

São Paulo, PlanMob. Nespoli, Luiz Carlos. ANTP cria a Comissão Técnica de Mobilidade a Pé e Acessibilidade. 98 Diretrizes da Mobilidade a pé – PlanMob SP. 97

Por sua vez, o coletivo de ciclistas organizados em entidades como a Ciclocidade ou o Instituto CicloBR assumiram papel importante nas políticas públicas e consolidaram espaço institucional para acompanhar essas políticas: a Câmara Temática de Bicicleta. Os encontros realizados durante as discussões do PlanMob, reuniram centenas de pessoas as quais foram divididas em vários eixos temáticos -‐ mobilidade a pé, ciclistas, idosos, pessoas com deficiência, saúde, e grupos específicos para organizações da sociedade civil, estudantes, trabalhadores, etc. -‐, de forma a organizar a discussão99. Comunicação e educação foram pontos de destaque em praticamente todos os grupos de discussão. Também houve consenso sobre a necessidade de implantação de campanhas focadas na educação de motoristas, motociclistas, ciclistas e pedestres, de forma a melhorar o convívio nas ruas e reduzir a violência no trânsito. O fato de haver campanhas permanentes permeou os dialogo, sendo uma insistência dos participantes que também de inclinaram por ampliar os canais de divulgação das mesmas: em rádios, canais de televisão, internet, jornais e outros meios de difusão e comunicação, além de programas de formação em escolas, empresas, repartições públicas e outras organizações da sociedade. A redução das velocidade do tráfego em grande parte das vias da cidade, fixando um teto de 50 km/h nas vias expressas e a ampliação do sistema de bicicletas compartilhadas com maior garantia de qualidade e confiabilidade para os usuários foram outras das principais recomendações dos grupos de discussão100. Embora pouco divulgado pela mídia convencional, a atual administração (Hadad 2013-‐ 2016), diversos e diferentes espaços de participação cívica, ativando instâncias convencionais como os Conselhos (Conselho do Transporte, Conselho da Cidade, Conselhos Participativos Municipais atuantes nos territórios das subprefeituras e o Conselho de Planejamento e Orçamento Participativo) e criando canais de participação de perfil digital (São Paulo Aberta, Gestão Urbana, Planeja Sampa), já considerado como inovação na gestão pública municipal. No que tange o âmbito metropolitano, há debilidades sérias com relação ao diálogo intermunicipal e interfederativo na consolidação dos avanços, para toda a RMSP, das medidas consideradas como boas práticas. Se identificaram uma gama de desafios para a entrega dos planos de mobilidade urbana nos municípios parte da RMSP, assim como 99

Sousa, 2015. Ibid.

100

na criação de conteúdos conforme com as diretrizes preconizadas pela lei da política nacional da mobilidade urbana. Em parte, tal problema ocorre devido ao despreparo do corpo técnico das prefeituras e, em muitos casos, dos consultores contratados para tal fim, pois desconhecem os preceitos e instrumentos contidos na lei; e, ademais, não está previsto pela lei nacional o acesso à formação pelo quadro técnico permanente municipal para o devido acompanhamento do processo de elaboração dos PlanMob. Mas também, devido à ausência de articulação interinstitucional não somente entre governos, como também entre governos e entidades de transporte (CPTM, EMTU, entre outras). Tal tema é um extenso desafio, na medida que o precário diálogo interinstitucional e interfederativo tem resultado em atrasos na implantação de projetos, refletindo a instabilidade de acordos políticos. Diante deste cenário é imperativo buscar soluções jurídico-‐ institucionais para a garantia de continuidade dos processos a avanços percebidos em São Paulo, mas também para externalizar tais avanços para o conjunto de municípios da RMSP como um todo. O Estatuto da Metrópole prevê a instituição do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) da RMSP, além da efetiva concretização de outros instrumentos de planejamento e gestão interfederativa. Contudo, o diálogo regional para este foco têm sido esparsos e insuficientes. Majoritariamente, os governantes municipais e estadual criticam suas próprias inabilidades em desenvolver a articulação metropolitana, argumentando em torno da existência de temáticas mais prioritárias para resolução. Entretanto, é de se considerar que pelo menos três aspectos impactam diretamente no moroso processo atual. 1. O período da gestão governamental (municipal e estadual) não corresponde com os tempos das infraestruturas; nesse aspecto é válido conceber a importância da institucionalização dos planos diretores e planos de mobilidade de forma que a sociedade se aproprie dos programas e projetos articulados por esses planos, de forma que o período de governo não influa determinantemente na não implementação das ações previstas por estes; pois é razoável considerar que os governantes municipais e estadual tendem a executar seus próprios planos, não obedecendo, na maioria das situações, os planos diretores existentes;

2. Há suficientes instrumentos de gestão urbana e metropolita preconizados juridicamente; porém, há problemas na gestão técnico financeiros em projetos de amplitude metropolitana, assim como a dificuldade de aplicabilidade jurídica de muitos dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade; e 3. É necessário considerar esquemas institucionais que induzam e facilitem a consolidação de processos de caráter metropolitano. Atualmente, o governo do Estado de São Paulo poderia ser percebido como um potencial ente organizador deste projeto metropolitano. No entanto, esta não é uma responsabilidade assumida desde a legislação ou na prática. O fato de a CPTM, EMTU e Emplasa 101 estarem sob sua coordenação, parece prejudicar algumas iniciativas regionais, sobretudo aquelas constituídas no âmago dos consórcios intermunicipais existentes. Assim, a consolidação de uma institucionalidade que orquestre o debate interfederativo da região, criada com a autoridade e capacidade para executar planos estratégicos e transcender interesses governamentais e períodos eleitorais, se apresenta como uma necessidade prioritária para a estruturação de um projeto metropolitano representativo e sólido Eficiência da escolha do investimento e do gasto público A explanação que aclara o diagnóstico sobre a eficiência da escolha do investimento e do gasto público em torno da mobilidade urbana em São Paulo e na RMSP foi baseada nas seguintes questões: (i) em que medida e como estão as políticas de mobilidade urbana integradas com as demais políticas públicas urbanas, habitacionais, de desenvolvimento econômico e produtivo, entre outras?; (ii) de que forma os investimentos dos últimos anos em infraestrutura têm articulado a intermodalidade dos sistemas de mobilidade urbana?; (iii) os sistemas de transporte e mobilidade urbana dialogam entre si?; e (iv) quais aspectos federativos avançaram e quais são óbices a uma política integrada de mobilidade urbana na RMBS? 101

Emplasa: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano.

As dinâmicas de mobilidade, estão diretamente relacionadas à forma urbana e portanto, uma gestão urbana eficaz só é possível através da efetiva articulação entre as mesmas. O planejamento urbano e sua ligação com o planejamento dos sistema de transporte é de fundamental importância para a indução de processos que resultem em cidades socialmente mais justas e espacialmente mais eficientes. Assim, mecanismos como os narrados anteriormente, sobretudo os que adotam enfoques para o desenvolvimento urbano a partir de eixos de transporte (internacionalmente denominado como TOD -‐ Transit Oriented Development), apresentam boas alternativas para a gestão da mobilidade urbana e a geração de deslocamentos mais eficientes. O PDE de São Paulo – lei nº 16.050/2014 – é um bom exemplo de prática que se enquadra neste enfoque. O PDE estrutura o desenvolvimento urbano a partir dos chamados Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, tendo como componente central as redes de transporte coletivo. Tal abordagem é interpretada pela estrutura do governo local como “uma estratégica de otimização da infraestrutura existente que visa potencializar o aproveitamento do solo urbano ao longo da rede de transporte coletivo de média e alta capacidade, bem como buscar a integração territorial das políticas públicas de transporte, habitação, emprego e equipamentos sociais102.” Promover o reequilíbrio das atividades urbanas e a redistribuição dos empregos, com uma oferta maior fora do centro expandido. Este é o objetivo do PDE. A região conhecida como centro expandido concentra 20,7% dos moradores e 68,6% dos empregos formais da cidade de São Paulo. Para efeito de comparação, a região Norte possui 19,8% dos moradores e 10,8% dos empregos, a região Sul 26,7% dos moradores e 10,7% dos empregos e a região Leste conta com 32,6% dos moradores da cidade e 9,8% dos empregos 103 . Entender à assimetria da distribuição espacial, medido a partir das variáveis emprego e moradia, é fundamental para um entendimento mais abrangente da situação atual deteriorada das viagens na metrópole. “Criou-‐se uma urbe que gera viagens longas, demanda investimentos onerosos e custo alto para sua utilização104.” Visando reverter dita situação, o PDE incentiva o uso misto do solo de forma a localizar a população em áreas próximas da oferta de serviços urbanos, dos locais de trabalho, 102

Portal Gestão Urbana da Prefeitura Municipal de São Paulo. Bonduki, 2012. 104 Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitano de São Paulo, 2013:18. 103

estudo e lazer, a evitar a necessidade de viagens motorizadas ou possibilitando que estas sejam realizadas por meio do transporte público. Entre os pontos mais importantes dos 316 artigos na lei do PDE constam105: -‐ o adensamento de imóveis próximos aos sistemas de transporte público; -‐ o aumento em 117% das áreas voltadas para moradia popular com criação de Zonas Especiais de Interesse Social para famílias que ganham até dez salários mínimos; -‐ a destinação de 30% do Fundo de Desenvolvimento Urbano para obras de mobilidade; -‐ a regulação do crescimento vertical máximo nos centros dos bairros; -‐ a extinção do mínimo de vagas de estacionamento para novos empreendimentos; -‐ a revitalização da zona rural da cidade e novas zonas de proteção ambiental; -‐ além de 164 novos parques, que deverão aumentar para 82 milhões os atuais 42 milhões de metros quadrados de área verde na cidade. Nesse sentido, o PDE se traduz como ferramenta estratégica, que desde o planejamento urbano orienta a redefinição do desenho da cidade para impactar as dinâmicas do ambiente construído, visando reduzir as desigualdades sociais e espaciais, atualmente tão marcantes na cidade de São Paulo. Como instrumento complementar chave para a efetivação destas estratégias, a lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, também conhecida como Lei de Zoneamento, está com sua atualização em curso. O projeto de lei (PL 272/2015) foi encaminhado ao parlamento municipal em 2 de junho (2015) e aguarda aprovação. Algumas das principais estratégias contidas na proposta, alinhadas com as premissas do PDE para a gestão da mobilidade urbana em São Paulo, incluem: -‐ Edifícios-‐garagem: estímulo à construção de edifícios-‐garagem ao redor das estações de trem e metrô na periferia, visa evitar que automóveis particulares circulem no centro expandido; -‐ Tamanho máximo de lote: institui dimensões máximas de lotes e quadras. Lotes e glebas com áreas superiores ao limite deverão ser objeto de loteamento, para permitir a abertura de vias, criação de áreas verdes e reserva de áreas para equipamentos sociais. Bonduki, 2014.

105

O conceito está em impedir a formação de grandes quadras como as formadas por condomínios fechados, por exemplo, que geram descontinuidade do sistema viário e resultam em grandes distâncias a serem percorridas, o que é incompatível com a escala do pedestre e com os preceitos da mobilidade urbana sustentável; -‐ Crescimento nos eixos de transporte público: o PDE definiu os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, áreas em que se pretende aumentar a oferta de transporte público e moradia, permitindo que mais pessoas morem perto dos grandes sistemas de transporte. O PL 272/2015 demarca esses eixos como zonas, a Zona de Estruturação Urbana (ZEU) e a Zona Eixo de Estruturação da Transformação Urbana Previsto (ZEUP); -‐ Menos vagas de garagem: reduzir a exigência de vagas de automóveis nos novos empreendimentos e, ao mesmo tempo, exigir o alargamento de calçadas, criação de mais vagas para guardar bicicletas e estimular vestiários para ciclistas. Está prevista a redução da exigência de número mínimo de vagas de estacionamento nos empreendimentos, em especial, a não exigência de vagas de garagem em usos residenciais. Nesse contexto, um valioso preceito do PDE está na integração de políticas urbanas. Sintetizando, as estratégias de planejamento urbano de São Paulo refletem o esforço municipal para integrar diferentes políticas para a gestão da mobilidade. É entendida também como instrumento para o desenvolvimento, ordenamento, crescimento, governança e competitividade da cidade. O PlanMob tenderá a dialogar e complementar estes princípios, integrando o planejamento de sistemas de mobilidade com o planejamento da gestão urbana. Nessa perspectiva, as expectativas para a mobilidade urbana, através dessas estratégias, são: reduzir a necessidade de deslocamento a partir da geração de oportunidades locais, estimular o uso de transporte coletivo orientado o desenvolvimento ao redor dos sistemas de media e alta capacidade, tornar a cidade acessível para diferentes identidades sociais e melhorar a cobertura e qualidade dos sistemas de transporte massivo. É razoável frisar que o PDE também inclui o componente financeiro, indicando uma destinação mínima de 30% dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) para a implantação de transporte público coletivo, sistema cicloviário e de circulação de pedestres. Com respeito especificamente à política de calçadas, o PDE

promove acessibilidade universal no passeio público e a prioridade aos pedestres e aos modos não motorizados, incentivando a integração com outros modos de transporte. Ainda no âmbito do PDE, se reconhece as condições para a elaboração participativa do PlanMob, instrumento que norteará as políticas específicas para os próximos 10 anos. No âmbito do planejamento metropolitano, desde 1996 a RMSP conta com o Programa Integrado de Transportes Urbanos (PITU) que à época se focava no planejamento dos transportes urbanos para 2020, na tentativa de incluir os projetos dos 39 municípios da RMSP. Mais adiante, tal plano, adotado como prioridade do governo do Estado de São Paulo, foi revisado para PITU 2025. Dentre suas principais propostas, estava a consolidação de uma rede de transportes sobre trilhos com 446 quilômetros de extensão, a partir da construção de mais de 172 quilômetros de metrô e 95 quilômetros de VLT, além da revitalização e conversão de 100 quilômetros do leito ferroviário em metrô, que resultariam em 367 quilômetros de linhas que se somariam às linhas existentes. Poucas das iniciativas estão se desenvolvendo de modo que se permita vislumbrar a realização de suas metas. A falta de transparência sobre os projetos, prazos e encaminhamentos, insuficiente diálogo com a sociedades e com os municípios da RMSP, além das dificuldades com licenciamentos e modelos financeiros de projetos, marcam os processos de implementação das iniciativas previstas pelo PITU. Adicionalmente, uma dificuldade crítica do governo do estado de São Paulo está em articular os planejamentos individuais das empresas públicas do Estado que têm relação direta com os transportes urbanos na RMSP, a exemplo da CPTM, Metrô e EMTU, vinculadas à Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos e a Emplasa, vinculada à Secretaria de Estado da Casa Civil, e fomentar e induzir um planejamento integrado e integral da região conjuntamente aos esforços praticados no âmbito dos 39 municípios da RMSP. Um exemplo dessa debilidade de relações está no Programa de Corredores Metropolitanos (PCM)106, na constatação, através dos projetos funcionais dos BRTs Metropolitanos Alphaville-‐Cajamar, Itapevi-‐Cotia e Alto Tietê na RMSP (Figura 8), “que indicaram à EMTU a necessidade de obter um conhecimento mais aprofundado sobre o 106

Elaborado pela EMTU a partir das diretrizes do PITU 2020, o PCM visa contribuir com a administração pública para a resolução do crescente desafio representado pelo transporte público na RMSP.

ambiente urbano em que seus projetos foram desenvolvidos e sobre as transformações que estas intervenções potencializarão”; na medida em que o estabelecimento de uma obra “traz consigo mudanças no entorno imediato do empreendimento, algumas observadas durante o período de implantação, outras resultantes de sua finalização.” 107 Nesse sentido, pode-‐se considerar que à atenuada desproporção de atendimento de transporte urbano metropolitano nos municípios da RMSP, em parte decorre pela falta de articulação do planejamento do governo do estado de São Paulo a partir das múltiplas empresas e, especialmente, pela débil orquestração regional promovida pela Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos. A ausência de planejamento integral e integrado aos 39 municípios da região, a carência de política de investimentos mais robusta, também associada aos municípios e à União, assim como dificuldades em articular esquemas que considerem a amplitude técnica e à aplicabilidade jurídico institucional de modelos, arranjos ou consórcios regionais metropolitanos, responde em parte os motivos originários dessa problemática. Figura 8: Localização dos BRTs da EMTU foco do estudo de impactos.

Fonte: EMTU, 2015; Oliveira e Taraciuk, 2015.

107

Oliveira; Taraciuk, 2015.

Nesse contexto, embora os PlanMob dos municípios da RMSP -‐ a exemplo do que tem ocorrido no município de São Paulo -‐, considerem a imperiosa vinculação de suas políticas de transporte aos diversos municípios conurbados da região, é importante que o governo do Estado de São Paulo assuma responsabilidade de atuar mais incisivamente na organização dos transportes urbano na região. Pois diferentemente de outras áreas metropolitanas no mundo – como Londres no Reino Unido e Toronto no Canadá – em que a organização da região está a cargo de uma autoridade metropolitana, no caso brasileiro é o ente Estadual, em articulação com os municípios que integram áreas metropolitanas, os responsáveis em ordenar e gerir o desenvolvimento da região. Mais recentemente, o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana108 tem se inclinado a trabalhar na elaboração de um novo plano diretor estratégico que integre diretrizes de desenvolvimento para os 39 municípios da Grande São Paulo. Como presidente do colegiado, o prefeito do município de São Paulo, Fernando Haddad, assinou a deliberação que constitui o Comitê Executivo do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), conforme previsto pelo Estatuto da Cidade. Ainda assim, à época de conclusão deste estudo, a percepção conclusiva desde a perspectiva de planejamento integrado, é de que a gestão metropolitana da RMSP apresenta-‐se desconexa e incapaz de entregar à sociedade soluções em transporte urbano à altura das complexidades vivenciadas. Dado o exposto, embora São Paulo e sua região metropolitana sejam o principal polo econômico do Brasil, profundas desigualdades econômicas e sociais marcam a região. Tais desigualdades se expressam em formas altamente discriminatórias, através da segregação urbana que se apresenta sob a forma de círculos concêntricos, com os mais ricos no centro e os mais pobres na periferia mais distantes e carentes de infraestrutura109. Conforme observa-‐se através da Figura 9, a densidade populacional da RMSP, que já está majoritariamente concentrada na periferia da mancha urbana, será intensificada nos subúrbios ou franjas da RMSP, em cenário tendencial de 2025. Diametralmente, a 108

O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo é composto por 58 integrantes (17 do Estado, 2 da Assembleia Legislativa e 39 dos municípios). Cabe ao conselho deliberar planos, projetos, programas e obras estratégicas a serem executados na Grande São Paulo, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, do governo estadual. 109 Flávio Villaça, 2011.

densidade dos empregos é maior na área central da RMSP, em comparação às regiões mais afastadas do centro e de acordo com a previsão para 2025, este cenário será acentuado (Figura 10). Assim, tal diagnóstico que caracteriza o movimento pendular cotidiano pressiona a mobilidade urbana na RMSP, pois ao se concentrar a grande parte do empregos, da região, em áreas centrais da área metropolitana (Figura 10), os trabalhadores se veem compelidos a se deslocarem para o centro pelas manhãs e retornarem às periferias no final do dia. Figura 9: Densidade populacional das RMSP, cenário tendencial de 2025.

Fonte: Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitano de São Paulo, 2013.

Nesse sentido, cada vez mais se imporá à mobilidade urbana da RMSP desafios que se sobrepõem ao atual mecanismo de gestão fragmentada dos transportes urbanos na região.

Figura 10: Densidade dos empregos na RMSP

Fonte: Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitano de São Paulo, 2013.

O conflito interferedativo está presente tanto no planejamento quanto na execução de planos integrados, entre eles os planos de mobilidade. Um dos problemas mais presentes encontra-‐se nas formas de contratação e a coordenação interfederativa entre modais de transporte urbano. Devido ao grande número de projetos e às características particulares de cada um, se buscou neste estudo realizar uma análise crítica de tendências a partir dos dados disponibilizados pelos órgãos governamentais competentes. Com respeito ao planejamento da expansão das operações do Metrô, e a partir dos 4 projetos -‐ de expansão e linhas novas -‐, 3 de monotrilho -‐ todos linhas novas -‐, e 5 de trens urbanos -‐ expansão e linhas novas -‐, algumas questões podem ser levantadas nos que diz respeito à essa modalidade de transporte sobre trilhos. Primeiramente, há uma tendência em favorecer modelos de PPPs nos modais metrô e monotrilho, assim como nos trens urbanos à cargo da CPTM. Isso se deve ao fato da ocorrência de modelos deficitários no metrô e pela possibilidade na construção de arranjos atrativos a parceiros privados 110 . Já os trens urbanos, por contarem com menor número de passageiros por quilômetro e por alcançarem áreas periféricas e municípios fora da região metropolitana, possuem níveis mais altos de déficit financeiro operacional, 110

Paula, 2014.

dificultando arranjos jurídico-‐institucionais que viabilizem parcerias com o setor privado na sua operação. Outra questão a ser levantada é a tendência de utilização do modal monotrilho para suprir altas demandas em áreas urbanizadas. À exceção das extensões de linhas já existentes e da contratação da linha 6, projeto prometido às populações das regiões por onde passa desde 2006, os novos projetos contratados ou em vias de contratação consistem em monotrilhos. A escolha desse modal nem sempre é consensual. Os argumentos favoráveis são no sentido que se trata de alternativa aos elevados custos financeiros e ao prolongado tempo de implementação de linhas de metrô. Em tese, os monotrilhos custam aproximadamente 50% do que os metrôs subterrâneos e possuem capacidade de suporte de até 40.000 passageiros por hora por sentido. No entanto, com respeito à decisão pelo modal monotrilho, além da capacidade ser questionada, outras questões são levantadas, conforme relatado em relatório do Economist Inteligence Unit111: “Devemos acabar com a ideia de que existe uma solução única, que a construção de um metrô é a única possibilidade,” declara Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, pesquisador em transporte urbano do Ipea. “É necessário ter um conjunto integrado de meios de transporte. Não podemos esperar 30 anos até que a rede de metrô seja concluída.” “Os metrôs só devem ser construídos se a demanda for realmente muito alta”, acrescenta o Sr. Pires. “Se não for, é um desperdício de dinheiro público.” Ele argumenta, por exemplo, que as cidades podem realizar uma melhor relação custo/benefício ao aumentar o fornecimento de transporte sobre trilhos através de investimentos em trens suburbanos, implementando melhorias tecnológicas e reduzindo o tempo de espera na plataforma. Em São Paulo, a CPTM possui 260 km de trilhos, alguns dos quais são de boa qualidade e podem ser otimizados. Outros tipos de transporte estão sendo adicionados ao conjunto. Bondes (trens leves) e monotrilhos construídos. Entre outras vantagens está o 111

Economist Intelligence Unit, 2011:10.

custo: a linha 18 de monotrilho (trem elevado) de São Paulo custou estimados US$ 100 milhões por km, metade do preço de um metrô na cidade. A velocidade de implantação é outra vantagem. No entanto, muitos especialistas estão céticos sobre a capacidade projetada destas opções. Os bondes costumam transportar cerca de 20.000 passageiros por hora. No Brasil, os planos afirmam que alguns bondes podem transportar mais de 40.000 passageiros por hora, mas os especialistas duvidam da viabilidade de tais cargas.” Há, de fato, uma redução de custo e facilidade de implantação do modal monotrilho. Contudo, há problemas paisagísticos e de efetiva capacidade de absorção da demanda por esses modais. As Figuras 11 e 12, extraídas de manual de BRTs112 elucidam os números e as vantagens envolvidas. A opção pelos monotrilhos, sob o argumento de custo e velocidade de implantação, se traduz como alternativa imprecisa. Os corredores exclusivos de ônibus, com características de BRT, que tendem a surgir como tendência em São Paulo e demais países 113 carentes de grandes intervenções de transporte público de média e alta capacidade, apresentam melhores custos e velocidade de implantação, em comparação aos monotrilhos.

112

ITDP, 2008: 79-‐99. Bogotá na Colômbia, comprovou que o BRT é capaz de realizar desempenho de alta capacidade para as megacidades do mundo (ITDP, 2008). 113

Figura 11: Capacidade de passageiros e investimento para opções de transporte de massa

Fonte: ITDP, 2008.

Há 14 projetos relacionados ao modal BRT somente nos limites do município de São Paulo. Tendo em vista a projeção de implementação do plano de metas da atual gestão, a saber, 150 quilômetros de corredores exclusivos e 250 quilômetros de faixas exclusivas, se faz importante a elucidação e análise sobre tais projetos. Questão primária é em relação ao custo e ao tempo de implementação. Em ambos aspectos, os BRTs -‐ ainda que se leve em consideração as modalidades mais pesadas e estruturadas de BRT -‐ são menos custosos e capazes de transportar até 45.000 passageiros por sentido por hora. Dessa forma, se traduzem também como alternativas de média a alta capacidade aos obstáculos financeiros e cronológicos enfrentados pelos projetos do Metrô. Entretanto, há, complementarmente, dificuldade de cunho federativo que envolve o processo de decisão de modais. Problemas identificados abrangem desde a propriedade das empresas estatais operadoras dos sistemas sobre trilhos à titularidade da concessão ou da prestação direta de serviços de transporte público urbano. A titularidade de concessão de sistemas sobre trilhos cabe ao Estado de São Paulo, ao passo que a

competência na prestação de serviços de ônibus, diretamente ou mediante concessões e permissões, são dos Municípios. Figura 12: Matriz de decisão der transporte público.

Fonte: ITDP, 2008.

Desse modo, ainda que governos municipais cheguem à conclusão que um VLT integrado ao sistema de metrôs e monotrilhos seja a melhor alternativa em determinada região; ou que o governo estadual vislumbre a necessidade de projeto de BRT no local previsto para o monotrilho da linha 20 em São Paulo, nenhum dos entes –municipal ou estadual -‐ possuem competência ampla para a escolha dos modais. Tal problemática deve ser analisada em conjunto à tradicional ausência de articulação interfederativa entre os órgãos, seja as empresas públicas do Estado, tais como Metrô, CPTM e EMTU, ou mesmo a SPTrans, responsável pela orquestração do sistema de transporte coletivo por ônibus do município de São Paulo.

Há inúmeras estações de metrô que poderiam estar melhor articuladas com terminais de ônibus em São Paulo, incrementando a utilização multimodal dos usuários e fornecendo-‐os maior conforto – por exemplo as estações de metrô Paulista e Consolação e pontos de ônibus do corredor Consolação-‐Rebouças, entre tantos outros. No entanto, essas articulações não são realizadas por falta de planejamento conjunto. Tendo em vista a consagração da multimodalidade como imprescindível à promoção de sistemas de mobilidade urbana eficientes e adequados, essa lacuna institucional representa grande obstáculo às politicas no setor114. Criação de oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais A narrativa do diagnóstico sobre as oportunidades criadas de interações econômicas, comerciais e sociais a partir dos projetos de mobilidade urbana em São Paulo e RMSP foi fundamentado nas seguintes questões: (i) como as dinâmicas de mobilidade urbana impactam na geração de oportunidades no território para a geração de cidades e economias mais competitivas?; e (ii) que tipo de políticas estão estimulando o desenvolvimento econômico nas regiões estudadas? A mobilidade urbana pode favorecer ou inibir as oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais que impactam diretamente no desenvolvimento econômico de cidades, regiões e países. O acesso facilitado ou dificultoso ao trabalho e aos equipamentos sociais, tais como escolas, hospitais, etc., envolvem a humanização ou não das condições de vida e promovem ou impedem o acesso das pessoas à cidade, o direito de cada cidadão à cidade. Conforme citado anteriormente, a concentração de infraestrutura, pessoas, assim como de atividades econômicas, sociais e culturais leva a benefícios substanciais e eficiência, devido às economias da aglomeração e de escala. Entretanto, o planejamento desorganizado implica em uma série de problemas, como “a ocupação irregular, falta de

114

O fato do BRT Jacú-‐Pêssego, por exemplo, ter integração prevista com a linha 15 do monotrilho é uma das poucas exceções que justificam a regra.

segurança e deficiências de infraestruturas urbanas (saúde, educação, lazer e mobilidade urbana, dentre outras).”115 No tocante à mobilidade urbana, os desafios são cada vez maiores em virtude do perfil das cidades brasileiras que “durante seu processo de expansão econômica e territorial, não foram planejadas para evitar a concentração de viagens em poucas vias troncais e no mesmo sentido e horário”116. Essa problemática foi aprofundada com os anos de ausência de investimentos nos transportes coletivos, entre 1980 até 2009 aproximadamente, com algumas exceções, o que fez com que a condição da mobilidade nas cidades se tornasse um dos principais problemas sociais e urbano117. Nesse contexto, a problemática referente à insuficiente mobilidade na cidade de São Paulo tem reflexo na vida cotidiana da sociedade, sobretudo para o cidadão que se vê obrigado aos deslocamentos pendulares diários, irracionais, provocados pelo desequilíbrio entre o local de moradia e a localização dos empregos118. As Figuras 9 e 10 apresentaram o perfil da localização da concentração das pessoas na RMSP – majoritariamente na periferia – e da densidade dos empregos, que estão, sobretudo, no centro expandido da metrópole. Isto é, para um terço da população de São Paulo, o tempo médio de viagem era de mais de 3 horas em 2012; para um quinto das pessoas, era superior a 4 horas119, ou seja, “uma parte da vida é vivida nos transporte, seja ele um carro de luxo, ou, o que é mais comum e atinge os moradores da periferia metropolitana, num ônibus ou trem superlotados.120” Adicionalmente, no âmbito dos fluxos de deslocamento de pessoas entre os municípios da RMSP, o IBGE constatou121 que 1,7 milhão saem da cidade onde vivem para trabalhar ou estudar; sendo que o maior fluxo entre municípios do País está entre Guarulhos e São Paulo, na qual 146,3 mil pessoas se deslocam regularmente entre as duas cidades122, 115

Firjan, 2014. Ibid. 117 Maricato, 2015:42. 118 No que tange à RMSP, há uma grande concentração da oferta de funções urbanas (principalmente de trabalho e estudo) na cidade de São Paulo. O centro expandido de São Paulo, em um raio de 11 quilômetros, concentra cerca de 50% dos empregos da cidade, o que faz com que 60% dos fluxos de transporte dentro da RMSP tenham como origem/destino (ou ambos) esta área da capital. 119 Maricato, 2015. 120 Maricato, 2015:42. 121 IBGE, 2015. 122 IBGE, 2010. 116

sendo que a grande maioria, 118.020 pessoas, se desloca de Guarulhos para trabalhar ou estudar na capital e 28.310 fazem o sentido inverso. Outro deslocamento considerável na RMSP acontece entre Osasco e São Paulo em que pouco mais de 91 mil pessoas saem de Osasco com destino à capital para trabalhar ou estudar e 20.688 fazem o trajeto contrário. Complementarmente, o maior fluxo que não inclui a capital está entre Santo André e São Bernardo do Campo cujo deslocamento entre as duas cidades movem 69,7 mil pessoas, sendo que se deslocam de Santo André para trabalhar ou estudar em São Bernardo 45.598 pessoas e pouco mais de 24 mil fazem o sentido inverso. Assim, é de se considerar que as deseconomias da aglomeração na RMSP, resultado do congestionamento das vias (custos do transporte), da insuficiente estrutura de transporte urbano e perdas de tempo econômico e de vida social, impactam diretamente na produtividade e competitividade da cidade, assim como nas oportunidades geradas e aproveitadas em termos econômicos, comerciais e sociais. Nessa perspectiva, a infraestrutura de transporte urbano é crucial para qualquer circulação eficiente de pessoas. A ausência de alternativas baratas de transporte resulta em importantes barreiras para o desenvolvimento da cidade de São Paulo e da região metropolitana como um todo. Assim como, impede com que pessoas e empresas se desenvolvam e expandam, de maneira que possam melhor aproveitar dos benefícios da conectividade proporcionada pelos grandes centros urbanos. É importante identificar os obstáculos que prejudicam São Paulo e a RMSP de maximizar o seu potencial de produtividade. Sobre este tema, a redução do congestionamento de tráfego, aumentando as opções de transporte de massa com fornecimento eficiente e serviços confiáveis, são os principais determinantes a serem postos na agenda de transporte urbano nos municípios da região. O conjunto de instrumentos propostos pelo PDE de São Paulo para o equilíbrio do funcionamento da cidade são um bom exemplo. A qualificação das áreas urbanas consolidadas localizadas nas porções centrais da cidade, que são dotadas de sistemas de transporte público coletivo e servidas de boas oportunidades de emprego, equipamentos e infraestruturas urbanas, tenderão a fomentar as oportunidades econômicas, comerciais e sociais nessa porção da cidade, composta de alguns territórios degradados.

No entanto, sobre o PDE de São Paulo, talvez o melhor exemplo de propostas que impactarão na economia da cidade, diz respeito à estruturação metropolitana, visando equilibrar a distribuição entre emprego e moradia. Complementarmente, o desenvolvimento de eixos de estruturação da transformação urbana em um raio de 400 metros das estações e terminais de transporte público e 300 metros de cada lado do eixo de transporte -‐ trem, metrô, monotrilho, etc. -‐, em que se pretende fomentar o adensamento populacional vertical, gerará novas centralidades econômicas, a impactar na conveniência das relações econômicas, comerciais e sociais. No que tange à conectividade em São Paulo e na RMSP, é necessário fortalecer a rede de trilhos de forma a esvaziar os congestionamentos e superlotação das vias, impactando diretamente na produtividade dos trabalhadores e gerando novas conectividades a influenciar os fatores locacionais da metrópole. Deve-‐se apostar em esquemas de articulação com o setor privado, aos moldes das parcerias público-‐privadas, na expansão acelerada da infraestrutura de trilhos, estabelecendo ambientes de negócio que permitam às empresas perceberem as oportunidades de retorno a partir da exploração comercial de linhas de trem, por exemplo, tendo as sociedade e o governo a garantia da obra executada dentro dos padrões do setor privado. Independente dos esquemas de financiamento das iniciativas, é importante relatar as experiências na metrópole que implicarão em maiores oportunidades econômicas, comerciais e sociais. Os corredores BRT Metropolitano ABD e Extensão Diadema-‐Morumbi, parte do Programa de Corredores Metropolitanos da EMTU, é boa prática de conexão entre as zonas leste e sul de São Paulo, atravessando as cidades de Santo André, São Bernardo do Campo e Diadema, inseridas no ABC paulista. Ademais, há outras iniciativas em fase de obras -‐ Corredor Guarulhos-‐SP e Corredor Itapevi-‐São Paulo -‐, e em fase de projeto básico – Corredor Itapevi-‐Cotia, Corredor Perimetral Leste (Jacu-‐Pêssego), Corredor Alphaville e Corredor Arujá-‐Itaquaquecetuba. No que tange ao Corredor Perimetral Leste, será importantíssimo na ligação entre dois importantes polos industriais da RMSP: o ABC e o município de Guarulhos, promovendo a conexão de uma área onde se estabelece mais de 1,5 milhão de habitantes e se diferencia da grande maioria dos corredores que, se originam ou terminam na região central de São Paulo, pois dessa

forma, a tendência é de ocorrer mudança gradual nos deslocamentos das pessoas ao reduzir as viagens originárias em Guarulhos e ABC com destino à área central da RMSP. Adicionalmente, com respeito ao corredor Guarulhos-‐SP -‐ que ligará Guarulhos à zona norte de São Paulo -‐, valer comentar que a EMTU realiza estudos de impactos socioeconômicos a avaliar os benefícios sociais e econômicos dos novos corredores de ônibus metropolitanos. Este corredor impactará especialmente sobre Guarulhos, pois contribuirá para o “aumento do bem-‐estar dos residentes (maior consumo real das famílias), o aumento da receita fiscal financiando níveis mais elevados de gastos públicos, e o aumento da competitividade internacional, como verificado pela melhora do saldo comercial internacional após a sua implantação”123. Estes estudos exploram as diferenças em termos de produtividade dos trabalhadores e do valor adicionado (PIB) nos territórios metropolitanos associados às novas intervenções. Já com respeito aos trens regionais, a CPTM opera 6 linhas que fazem ligação sobretudo entre as periferias da RMSP e a cidade de São Paulo. Há outra linha em construção. A linha 13, Jade, representará alternativa de ligação entre São Paulo e o Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, no Município de Guarulhos. É importante ressaltar que a linha 9, Esmeralda, que atualmente conecta Osasco à região Sul de São Paulo, Grajaú, será ampliada até o extremo sul da capital na região de Varginha. Tal ampliação servirá de alento à população da zona Sul, que historicamente sofre da intensa dificuldade de acessar as áreas centrais da cidade. Adicionalmente, a linha 11, Coral "Expresso Leste", representa importante ligação entre São Paulo e Mogi das Cruzes, fornecendo conexão a milhares de pessoas vivem no extremo leste da RMSP e buscam acessar municípios limítrofes e São Paulo por motivos de trabalho, além de beneficiar estudantes que se deslocam às universidades de Mogi das Cruzes. Sobre a cobertura dos trens regionais da CPTM, é de se considerar que representa, sobretudo para os moradores das periferias da RMSP, um salto de qualidade na infraestrutura de mobilidade, pois para muitos é o único meio de deslocamento ao centro da metrópole, contando inclusive com o acesso à rede de metrô por meio da complementariedade tarifária dos sistemas. 123

Regina; Oliveira, 2015:8.

No que tange às operações do Metrô de São Paulo, o fato mais relevante para esta parte do trabalho diz respeito: (i) à expansão da Linha 5, Lilás, que integrará as áreas sul e sudoeste da capital com as conexões centrais promovidas pelas Linhas 1, Azul e 2, Verde do sistema, o que impulsionar o desenvolvimento das regiões de integração e ao longo da própria linha; se traduz um importante aumento de capilaridade do metrô, além de fomentar à multimodalidade e a integração das linhas; (ii) à construção da Linha 15, Prata, no modelo de Monotrilho, proporcionará importante ligação entre a zona Leste da capital paulista com o restante do sistema; especialmente importante para as pessoas do Distrito de Cidade Tiradentes em São Paulo, que tradicionalmente vivem ilhados depois que a SPTrans anulou a operação do ônibus circular que se traduzia como único meio de transporte público da região. Contudo, é de se lastimar o comunicado recente do governo do estado de São Paulo de paralização da construção de sete estações dessa linha: Jequiriçá, Jacu-‐Pêssego, Érico Semer, Marcio Beck, Cidade Tiradentes e Hospital Cidade Tiradentes. Nesse esforço de geração e expansão de novas linhas, independente do modal, é válido frisar o papel importante assumido pelas estações de transporte urbano em gerar centralidades e oportunidades nos territórios sobre influência, o que proporciona novas dinâmicas às áreas de implantação dessas infraestruturas. Pois fomentar novas dinâmicas, a partir das centralidades das estações, tendem a contribuir para o desenvolvimento econômico urbano e territorial da região. Exemplo desse raciocínio, e que talvez representem a melhor boa prática em termos de interpretação das premissas contidas na lei da política nacional da mobilidade urbana, diz respeito à expansão das faixas exclusivas e corredores de ônibus em São Paulo promovidas pela SPTrans. Tal prática tem reduzido os tempos de deslocamento, aumentando a velocidade média de ônibus nas faixas exclusivas (à direita da via) -‐ aumentou de até 8,2% nos horários de pico de 2013 para 2015 -‐, além de contribuir com a diminuição dos congestionamentos no horário de pico da tarde, de cerca de 10%. As faixas exclusivas e corredores de ônibus têm provocado novas dinâmicas nas vias de implementação, a partir da movimentação de pessoas que habitualmente não usavam o sistema, o que acredita-‐se contribuir para novas interações e oportunidades comerciais e econômicas, sobretudo para os estabelecimentos privados na cercania dos abrigos e das linhas e corredores.

Qualidade do sistema A exposição que narra o diagnóstico sobre a qualidade do sistema de mobilidade urbana em São Paulo e na RMSP foi baseada nas seguintes questões: (i) qual o desempenho da segurança da infraestrutura e do material circulante nas políticas de mobilidade urbana?; (ii) como se planeja melhorar os componentes de conforto, frequência e confiabilidade nos sistemas?; (iii) são considerados e incorporados elementos de acessibilidade universal no desenho, construção ou adequação de sistemas de mobilidade urbana?; e (iv) há integração operacional, física ou tarifária entre os sistemas de mobilidade urbana? Transporte Público Coletivo Os investimentos na rede de transporte urbano por ônibus tem se caraterizado pela necessidade de menores investimentos e prazos mais curtos de implantação do sistema em relação às infraestruturas do sistema metro ferroviário. Conforme apresentado anteriormente, no caso de São Paulo, a rede sobre trilhos, seja à operada pelo sistema Metrô ou pela CPTM, está sob responsabilidade do governo do Estado. Também sob responsabilidade estadual estão as linhas de transporte urbano metropolitano por ônibus operadas pela EMTU. Fica a cargo das 39 administrações municipais da RMSP à operação dos sistemas municipais de transporte urbano por ônibus que, na cidade de São Paulo, é operada pela SP Trans. Assim, a melhoria do serviço de ônibus no município de São Paulo deve ser objetivo crucial para o desenvolvimento urbano de toda a cidade, de forma à assegurar a ótima prestação de serviços públicos e à consolidação de condições estratégicas para torná-‐la uma cidade mais dinâmica, produtiva, competitiva e capaz de administrar eficientemente seu sistema de mobilidade urbana. Desde 2013 a prefeitura está desenhando um novo modelo para melhorar a qualidade do sistema de transporte municipal por ônibus, incluindo aspectos de conforto, tarifa e

eficiência a serem exigidos na concessão que operará a rede de ônibus na cidade pelos próximos 20 anos. Com edital lançado em 2015, o novo modelo prevê aumento de 24% da oferta de viagens aos usuários em comparação ao sistema atual e aumento de 13% de assentos disponíveis nos coletivos, com a adoção de veículos maiores, como os superarticulados, e redução da presença de veículos como miniônibus na frota. Todos os ônibus deverão oferecer ar-‐condicionado e terão as partidas controladas eletronicamente pelo Centro de Controle Operacional (CCO), a garantir melhor frequência para os usuários. A lógica desta proposta está baseada na reorganização das linhas, de forma que o trajeto das linhas será revisto, com a exigência de criação de redes de acordo com as necessidade de demandas – menor demanda: entre-‐picos de dia útil, madrugada, sábados e domingos e maior demanda: pico da manhã e tarde –, como já ocorre com a rede de ônibus da madrugada. O plano é reformular o sistema para fazer com que os veículos de grande porte, com maior demanda e capacidade no transporte de passageiros, circulem em rotas estruturais não tendo que compartilhar as vias com ônibus menores. No atual modelo, ônibus de todos os portes dividem as mesmas vias, muitas vezes duplicando e sobrepondo linhas e rotas, o que resulta em grande ineficiência, trânsito carregado e congestionamento do sistema. No que se refere à cobrança de tarifa e à remuneração dos concessionários, a entrega de qualidade no serviço será ainda mais determinante para o valor pago às empresas. “Além de horas operadas, quilômetros percorridos e veículos disponibilizados para compor a remuneração básica, o valor será ponderado ainda com fatores como o cumprimento das viagens (40%), cumprimento na disponibilização da frota (10%) e os passageiros transportados (50%). Além disso, para compor a remuneração do serviço, entrarão a produtividade econômica e a qualidade, rateadas com o poder público, que prevê as variações de custo do sistema e de passageiros pagantes e a satisfação por indicadores. A medição do serviço será por sistema eletrônico, por meio do CCO124” Ademais, no processo de revisão, foi ajustada e regulamentada a Taxa Interna do Retorno (TIR), porcentagem ganha pelos operadores do sistema. No tocante à tarifa, a cidade continua com sua política de subsídio – política de governo que garante que o usuário não arque com o valor da tarifa apresentada pelas empresas 124

Prefeitura de São Paulo, 2015.

no processo de licitação. A tarifa, nesse sentido, é fixada pelo governo municipal e a empresas concessionária deverá responder a esta condição prestando serviço de qualidade. Acessibilidade, multimodalidade e confiabilidade Questões como acessibilidade universal e o fomento à multimodalidade são aspectos de destaque na evolução do atual modelo de gestão da mobilidade urbana. Atualmente, 80% da frota de ônibus em São Paulo é acessível125. A CPTM avança na adequação de suas dependências: das 92 estações, 45 são acessíveis e mais quatro estão em obras -‐ Suzano, Poá e Eng. Goulart. “As novas estações vão dispor de plataformas totalmente cobertas, escadas rolantes e de todos os itens de acessibilidade (elevadores, rampas, corrimãos, pisos e rotas táteis e mapas em braile), além de assentos na plataforma, banheiros públicos comuns e sanitários exclusivos para pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida126.” Por sua parte o Metrô possui 8 veículos antigos modernizados, além daqueles que foram implantados às linhas após 2008, que já cumprem com os critérios de acessibilidade. “As composições modernizadas contemplam as normas vigentes de acessibilidade, com espaços para cadeira de rodas e sinalização audiovisual de abertura e fechamento de portas. O interior dos carros traz mapa dinâmico visual das estações, comunicação em braile e dispositivos de emergência para comunicação com o operador. Os investimentos na modernização da frota do Metrô são da ordem de R$ 1,75 bilhão127.” Assim mesmo, a integração entre os sistemas de transporte público, demonstra iniciativa clara na promoção da multimodalidade a garantir maior qualidade na gestão da mobilidade urbana. Os esquemas de integração mais evidentes são observados por meio de medidas de articulação física e tarifaria. O “bilhete único” é o cartão inteligente com possibilidade de recarga a custear as tarifas do transporte público por percurso, ou por esquemas de perfil diário, semanal e mensal. O bilhete permite a utilização do metrô, trens metropolitanos e ônibus urbanos da cidade de São Paulo, muitas vezes com benefícios tarifários para a transferência entre modais e gratuidade para transferências 125

De acordo com entrevista junto à SPTrans realizada em 1/4/2015. CPTM, 2015. 127 Metrô, 2015. 126

entre o sistema metro ferroviário. A existência de bilhetes inteligentes, constituem um importante indicador de quão integrados estão os modais. De fato, a integração facilita a adoção de novas políticas tarifarias e de gestão dos sistemas, beneficiando diretamente os usuários. No âmbito metropolitano, o “cartão BOM”, fornecido aos usuários do transporte intermunicipal da RMSP, se integra principalmente com os ônibus metropolitanos administrados pela EMTU e encontra-‐se em processo de integração com a rede de ônibus da Região Metropolitana de Campinas e de trilhos da RMSP. Na cidade de São Paulo os equipamentos tradicionais das estações da CPTM e do Metrô foram substituídos por aparatos que permitem a leitura do cartão BOM e do bilhete único. No entanto, o BOM não dialoga com as catracas instaladas nos ônibus municipais, o que resulta em usuários arcando com tarifas adicionais para completar seus trajetos que incluam deslocamentos internos. Isso impacta especialmente a pessoas mais desprovidas financeiramente, que pela localização de suas moradias, são obrigadas a tomarem conduções de sistemas não integrados de transporte urbano, a exemplo da desintegração existente entre os sistemas de ônibus intermunicipais metropolitanos e os ônibus municipais da cidade de São Paulo. A integração física se faz evidente nos terminais de integração, sejam eles metrô ferroviários ou da rede de ônibus. Tal integração, porém, ainda carece de grandes investimentos e projetos centrado a facilitar a transferência dos usuários entre modais, particularmente entre ônibus e trilhos. Contudo, é importante destacar os esforços de integração com modais não motorizados, a saber, a bicicleta, gradativamente mais integrada aos sistemas de transporte público, seja pela disposição de espaço reservado à elas nos veículos ou pela existência, cada vez mais difundida, de bicicletários nas estações. Entendendo a lógica dos deslocamentos em bicicleta, que normalmente são curtos e muitas vezes só cobrem parte do trecho completo, tal integração viabiliza o uso deste modal e estimula hábitos de locomoção sustentáveis. Todavia, no que se refere à integração com o modal pedestre, há vazios na compreensão dos limites físicos do sistema. Pois, além de facilitar à acessibilidade universal deveria se integrar com as calçadas e demais infraestruturas urbanas que facilitam o fluxo de pessoas desde a origem do percurso até o acesso ao sistema. Os pontos e abrigos de ônibus situados em calçadas em má condição, são um claro exemplo da ausência de integração entre estas

iniciativas políticas. O mesmo exemplo poderia se aplicar às calçadas vizinhas às estações de trem e de metrô. A integração operacional constitui o maior desafio da cidade e RMSP. Os sistemas ainda necessitam dialogar no âmbito operacional de forma a ganhar eficiência e qualidade no serviço. Os diferentes modais ainda preconizam este objetivo de maneira independentemente e fragmentada. Neste sentido, ressalta-‐se o projeto para funcionamento do ônibus municipal noturno (garantindo o acesso ao transporte público durante as 24 horas diárias) e a instalação de sistemas de controle de operações no âmbito da SPTrans, de maneira a monitorar a operação e buscar maior eficiência no funcionamento e cobertura das linhas de ônibus. Assim, embora haja avanços, a estratégia de integração operacional parece ainda não ser prioritária entre os diferentes modais, deixando lacuna importante que impede a gestão integrada na mobilidade urbana da RMSP. Por outra parte, ainda há debilidades no uso de tecnologias da informação para o usuário, assim como em veículos, estações e abrigos. O usuário se encontra muitas vezes desorientado sobre qual linha utilizar, quais linhas operam em seu ponto de localização e o tempo de espera na chegada de veículos aos abrigos e estações. Embora a maior das queixas sejam em relação ao sistema de ônibus (municipal e metropolitano) a última tem origem, adicionalmente, pelos usuários do Metrô e da CPTM, sendo uma das reclamações mais frequentes. Entretanto, é de se notar que esforços a implantar rede wi-‐fi tanto em veículos (ônibus municipais de São Paulo), quanto em estações (várias do Metrô, CPTM e terminal rodoviário Santo Amaro), constituem importantes avanços no que concerne ao uso de novas tecnologias em matéria de mobilidade urbana, bem como no relacionamento com usuários. Para os usuários metropolitanos do Corredor BRT ABD (São Mateus-‐ Jabaquara), o aplicativo do Google Maps lhes permite traçar sua rota ponto a ponto com a opção de “como chegar ao destino desejado”, utilizando as linhas de ônibus do corredor metropolitano. No tocante à confiabilidade do sistema, é importante frisar que as faixas e corredores exclusivos para ônibus são medidas que visam assegurar a frequência dos veículos em

pontos e estações, sendo a segregação de faixas de trânsito a única possibilidade para efetivamente garantir velocidades médias e frequências constantes. Segurança no trânsito A brutalidade dos acidentes de trânsito da capital paulista, é um assunto que todavia necessita de atenção e da integração efetiva de políticas públicas em torno da garantia da segurança viária nas vias da metrópole. As estatísticas sobre acidentes de trânsito divulgados pela CET no documento “Acidentes de Trânsito Fatais – Relatório Anual – 2014,” acusaram incremento geral nos índices de acidentes fatais no município. O relatório destaca a elevação do número de acidentes fatais com motociclistas e, principalmente, com pedestres, os mais vulneráveis usuários das vias. Figura 13: Mortes por tipo de usuário das vias de São Paulo, 2014.

Fonte: CET, 2015.

Apontado pelo documento, “os pedestres totalizam quase 45% dos mortos em acidentes de trânsito nas vias do município de São Paulo, ou seja, um índice desproporcional à sua presença cotidiana nas ruas da cidade128”, deixando visível que as condições oferecidas pela cidade, não conseguem garantir a segurança de aqueles que em nela circulam. No estudo da CET, atropelamentos aparecem como o acidente que mais provoca mortes na

128

Malatesta, 2015.

cidade de São Paulo: 538 atropelamentos com 555 mortes, o que significa que mais de uma pessoa foi morta em alguns deles. Figura 14: Evolução de mortes de pedestres em São Paulo 2011-‐2014.

Fonte: Prefeitura de São Paulo, Infográfico Folha, 2015.

A proteção e a segurança viária são temáticas presentes no Plano de Metas da atual gestão do prefeito Fernando Haddad, sendo a meta de “ampliar o Programa de Proteção à Vida atendendo as 32 subprefeituras com ações de segurança e de educação” a principal ação da meta 102. Tal meta, está alinhada às premissas da Década de Ação pela Segurança no Trânsito 2011-‐2021, lançada pela Organização Mundial da Saúde (OMS) das Nações Unidas, que advoga por ações e compromissos visando a redução em até 50% dos acidentes de trânsito neste período. A redução das velocidades em todo o município de São Paulo é medida de extrema importância que, embora considerado por críticos como tímida, já ostenta resultados específicos. O número de acidentes com vítimas fatais caiu em 36% nas marginais Pinheiros e Tietê desde que as velocidades foram reduzidas -‐ dados obtidos no período de 20 de julho a 13 de setembro de 2015, oito semanas após a implementação da medida 129 . Além da política de redução de velocidades, cumprir a meta da OMS demandará forte foco em intervenções e investimentos cujos objetivos estejam centrados na entrega de efetiva segurança no trânsito. A educação, a difusão de campanhas de segurança viária e a fiscalização são estratégias chave. O modo através do qual é moldado o desenho urbano, tem papel fundamental nessas mudanças. Adicionalmente, faixas exclusivas para motocicletas é medida utilizada em países como Malásia e os Estados Unidos para a redução da vulnerabilidade de motociclistas, demostrando resultados bem sucedidos. Outras alternativas para o desenho de cidades à escala humana, incluem a revisão dos usos da rede viária e a hierarquização das vias, 129

São Paulo, 2015.

sob a ótica de sua relevância para os fluxos a pé, condicionando o desenho das infraestruturas viárias à lógica que prioriza o pedestre. Algumas propostas internacionais que adotam estes preceitos, incluem o programa Vision Zero, projeto de segurança viária cujo objetivo é alcançar um sistema viário sem fatalidades ou lesões importantes. O programa começou na Suécia (1997) e alcançou amplo reconhecimento na cidade de Nova York, sobretudo na gestão do prefeito De Blasio (eleito em 2003) que se esforçou, a partir das exigências da população, na luta pela diminuição das mortes no trânsito. A principal demanda que moldou a iniciativa em Nova York era para que a segurança viária fosse tanto uma meta como um parâmetro fundamental a ser incluído nas políticas públicas de criação e melhora da infraestrutura da cidade. O resultado: desde o ano 2005, quando a secretaria de transportes fez as maiores mudanças de desenho urbano e implantou limites de velocidade de até 20km por hora, os acidentes de toda a cidade diminuíram em 34%. Atualmente, Nova York é considerada como referência internacional de uma cidade “humanizada”. Figura 15: Mortes no trânsito – comparação São Paulo e Nova York.

Fonte: Malatesta, 2015; Mobilize-‐org.

Mobilidade a pé e ciclovias Caminhar pela cidade é o único modo de transporte accessível a todas as classes sociais. Melhorar as condições do sistema de circulação de pedestres democratiza o espaço

público e traz melhorias efetivas para toda a população. Dentre as políticas urbanas promovidas pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano está a requalificação do sistema de circulação de pedestres, uma das principais metas da atual gestão que prevê a revitalização ou construção de mais 1 milhão de m² de calçadas130 e a reforma dos chamados “calçadões”. Os calçadões do centro surgiram nos inicio da década de 1970 como resposta às dinâmicas de desenvolvimento urbano decorrentes da implantação de sistemas de transporte de alta capacidade. Incrementos na quantidade e densidade na circulação de pessoas, somado ao auge do comércio especializado e os atrativos do patrimônio cultural, foram fatores que levaram à transformação das ruas, tradicionalmente destinadas ao automóvel, em ruas exclusivas para pedestres. Esta consolidação de em um espaço público de livre circulação “permitiu uma valorização e qualificação dos usos cotidianos da região e uma circulação confortável com áreas de estar, espaços de sombra durante o dia e boa iluminação à noite131.” As funções, qualidades e os problemas atuais dos calçadões do centro da capital estão relacionados com o sistema de mobilidade que envolve pessoas e mercadorias, transporte coletivo e automóveis. “Diante desta condição, foram estudadas várias soluções para a qualificação do calçadão, incluindo diversas soluções de piso, mobiliário urbano, formas de distribuição de bens e produtos, iluminação e gestão do espaço. Sempre a fim de promover o uso e a ocupação deste e de outros espaços públicos de forma mais qualificada132.” No que concerne à adequação e manutenção de calçadas, novas legislações estão sendo propostas. Uma delas é o Projeto de Lei 01-‐00079/2013133, que altera dispositivos do Código de Obras e Edificações e outras leis para estabelecer que a prefeitura deva manter e conservar todos os 35 mil quilômetros de calçadas da cidade, a estimular o transporte a pé, com mais segurança, especialmente para os idosos e pessoas com deficiência. Seu grande objetivo é mudar a responsabilidade da manutenção das calçadas dos proprietários privados para o governo municipal. Contudo, apesar do caráter e intenção de reequilibrar os investimentos e responsabilidades dos espaços 130

Conforme condições já expostas na seção de governança pública desta sessão. SMDU, Gestão Urbana, 2014. 132 Ibid. 133 Projeto de Lei 01-‐ 00079/2013. 131

públicos, há entraves e desafios para a sua efetividade. Por exemplo, definir as secretarias responsáveis, as fontes de recursos, o plano estratégico de implantação, os métodos e modelos de calçadas a serem implantados e a identidade visual envolvida em todos o ambiente urbano. Figura 16: Mapa de requalificação dos calçadões, 2015.

Fonte: SMDU–Gestão Urbana134.

Por sua parte, as ciclovias continuam se estabelecendo como projeto transformador na cidade. A despeito da resistência política sobre a iniciativa, projetos como as ciclo faixas, ciclovias e ciclo-‐rotas avançam, com cada vez mais legitimidade e apoio da sociedade civil organizada. Algumas queixas se apresentam em relação à segurança do ciclista. As recomendações neste sentido centram-‐se na promoção de melhor sinalização, sobretudo em pontos de interseção e cruzamentos. Entretanto e independentemente da movimentação mediática frente ao tema, as mortes e acidentes fatais envolvendo ciclistas dentro das ciclovias implantadas são apenas duas, dos 47 casos registrados em relatório apresentado pela CET135 134

Disponível em: http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/requalificacao-‐dos-‐calcadoes Malestesta, 2015.

135

Meio ambiente e saúde A explanação do diagnóstico sobre meio ambiente e saúde e sua interação com a mobilidade urbana em São Paulo e RMSP foi baseada na seguinte pergunta: como a temática ambiental tem sido incorporada pelos projetos e as políticas de mobilidade urbana em São Paulo e RMSP? Em todo o estado de São Paulo, a poluição do ar tem sido citada como responsável pela morte de cerca de 100.000 pessoas, entre 2006 e 2011, tendo como principal causa doenças respiratórias. Em estudos realizados recentemente constatou-‐se que anualmente se morre mais em São Paulo devido à poluição, que em acidentes de trânsito, os quais matam em média 1.550 pessoas por ano. Somente na cidade de São Paulo a mortalidade atribuível à poluição é registrada em 4,655 casos. Na RMSP são quase 8.000 pessoas. A poluição em São Paulo mata três vezes e meia mais do que o câncer de mama e quase seis vezes mais que a Aids136. Antigamente a atividade industrial contribuía majoritariamente à poluição do ar, mas devido às regulamentações e controles impostos a esta atividade, muitas destas empresas se transferiram a outras regiões. Atualmente, a poluição emitida pela frota veicular é a principal fonte de poluição atmosférica na cidade de São Paulo e RMSP, sendo responsável por 90% deste tipo de contaminação137. Diante desse cenário, as medidas adotadas para mitigar os efeitos adversos da contaminação produzida pelo atual modelo de mobilidade urbana parecem tímidas e insuficientes. Os critérios ambientais nas instituições e órgãos de transporte urbano quando são abordados seu foco estão mais para o aumento da velocidade de circulação dos veículos -‐ o que reduz a quantidade de emissões -‐, e não na adoção de combustíveis e matrizes energéticas limpas. Nesse sentido, é de se considerar a ineficácia na abordagem do tema. Algumas exceções fogem à regra, como o observado, por exemplo, na iniciativa do EMTU no Corredor ABD, onde circula ônibus protótipo do projeto “Ônibus Brasileiro a 136

MS-‐Data SUS. Toledo; Cássia, 2011.

137

Hidrogênio". Os veículos movidos por hidrogénio tem como único resíduo de sua operação o vapor d'água. “Lançado em novembro de 2006, o "Projeto Ônibus Brasileiro a Hidrogênio" consiste na aquisição, operação e manutenção de até quatro ônibus com célula a combustível a hidrogênio. A EMTU é a coordenadora nacional do projeto, que tem direção do Ministério das Minas e Energia (MME) e conta com recursos do Global Environment Facility (GEF), aplicados por meio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). O valor total do projeto é de cerca de US$ 16 milhões. Contempla ainda a instalação de uma estação de produção de hidrogênio por eletrólise a partir da água e abastecimento dos ônibus, além do acompanhamento e verificação do desempenho desses veículos, que serão utilizados no Corredor Metropolitano ABD (São Mateus-‐Jabaquara), no ABC paulista138.” Em 2009 iniciaram-‐se os testes operacionais e em dezembro de 2010 o ônibus protótipo passou a ser testado com passageiros, sendo o único dos veículos previstos no projeto que encontra-‐se efetivamente em circulação. Por outra parte, há esparsas análises de políticas que visem, através do desestimulo do uso de veículos particulares, combater os poluentes emitidos pela frota veicular e os impactos adversos para a saúde gerados pela mesma. Para o caso dos veículos particulares, a promoção do uso de matrizes energéticas alternativas se traduz como tendência global. Prática esta também observada no Brasil a partir da recente iniciativa do governo federal em zerar o imposto de importação para automóveis movidos unicamente a eletricidade ou hidrogênio. Tais categorias de veículos contavam com alíquota de 35%, semelhante à de um automóvel tradicional. Assim, veículos “verdes”, que incluem modelos híbridos, que trabalham em alguma medida com propulsor elétrico -‐ combinado a outro motor de combustão tradicional -‐, também disporão de parte do benefício. Para estes casos a vantagem será entre zero e 7%, dependendo da sua eficiência energética. Tal contexto, embora positivo, expõe o debate sobre a credibilidade do transporte urbano por ônibus coletivo frente ao argumento que sua adoção, em substituição ao veículo particular, traria impactos mais limpos voltados à sustentabilidade de ambientes urbanos. Ora, a capacidade de adaptação das frotas de ônibus -‐ movidas 138

EMTU, 2015.

majoritariamente à óleo diesel de origem fóssil -‐, com vistas à sua adequação às novas matrizes energéticas limpas, não parece equiparar-‐se com a possibilidade que teriam os veículos particulares de fazê-‐lo de forma mais acelerada. Contexto este, naturalmente vislumbrado a partir dos incentivos e regulamentações existentes para estimular esta mudança. Medidas a fomentar dita evolução na adoção generalizada de tecnologias mais limpas, tendem ser mais contínuas nos veículos privados do que nos de usos públicos. Na cidade de São Paulo, os veículos elétricos e híbridos têm desconto de 50% no Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)139 e estão isentos do rodízio municipal, que proíbe a circulação no centro expandido em determinados horários por um dia da semana (Decreto nº 37085/1997). Por outro lado, os editais municipais de São Paulo (inclusive o último, realizado em 2015) para a concessão do serviços de transporte urbano à empresas privadas – a exemplo da municipalidade de Santos e da maioria de cidades brasileiras – não induzem à obrigatoriedade, pelas empresas operadoras das frotas de ônibus, de adoção das novas tecnologias limpas orientadas à sustentabilidade ambiental. Neste cenário, o argumento ambiental pelos proprietários de automóveis movidos por energia limpa poderia ameaçar o pressuposto democrático e do coletivo, justificando investimentos e privilégios no uso do veículo privado sobre o ônibus público. Pelas razões expostas anteriormente, é imperativo o estabelecimento de políticas que exijam tecnologias limpas para o transporte urbano por ônibus coletivo. Induzir e estimular à adoção pelos ônibus públicos de novas tecnologias e matrizes energéticas orientadas à sustentabilidade ambiental, a partir dos editais de concessão de serviços, é medida urgente. São Paulo foi um dos primeiros Estados a referenciar suas políticas públicas em conformidade com as metas preconizadas pela OMS focadas em novos padrões de qualidade do ar. Devido a esta disposição, a qualidade do ar é monitorada e avaliada frequentemente pela Cetesb

140

. Adicionalmente, se estabeleceram metas e

139

Outros 7 estados dão isenção de IPVA a modelos elétricos: Piauí, Maranhão, Ceará, Sergipe, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Pernambuco. Além de São Paulo, Rio de Janeiro e Mato Grosso do Sul também dão desconto de 50% no imposto para esses veículos. 140 Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.

100

compromissos para reduzir os altos índices de contaminação que ainda estão presentes em todas as regiões metropolitanas do Estado, como se ilustra nos seguintes Figuras 17 e 18. Figura 17: Médias anuais de material particulado por Região Metropolitana, 2011.

Fonte: Instituto Saúde e Sustentabilidade, 2013.

Frente a esta situação, conectar as ações em prol do meio ambiente com políticas de mobilidade urbana é condição necessária para à efetivação das políticas de saúde e a concretização de estratégias para modelo de desenvolvimento sustentável. Importante recomendar a manutenção e fortalecimento dos processos de controle e fiscalização das emissões da frota veicular circulante. Para o caso da RMSP, o controle está majoritariamente sob responsabilidade do âmbito estadual, através da Cetesb e EMTU141. 141

Para maior descrição sobre os instrumentos e inciativas em curso, ver diagnóstico de Santos na seção 4.3 deste trabalho.

101

Figura 18: Média material particulado municípios de São Paulo, 2011.

Fonte: Instituto Saúde e Sustentabilidade, 2013.

No que concerne aos meios de locomoção não motorizados, há ampla sensibilização com respeito ao uso de bicicletas para o deslocamento, constituindo cada vez mais argumento ambiental a promover seu uso como modal de transporte. Porém, a topografia e condições ambientais representam desafio adicional à sua ampla utilização na cidade de São Paulo. Contudo, o incremento progressivo no número de viagens realizadas por bicicleta tem demonstrado o quão viável é este modal para o deslocamento, sobretudo em trechos curtos. Complementarmente, a promoção do seu uso é estratégica desde uma perspectiva de meio ambiente, sustentabilidade e saúde.

102

4. A MOBILIDADE URBANA EM SANTOS 4.1 Santos: padrões de viagem Com a maior população e PIB da Baixada Santista, o município de Santos abriga um dos mais importantes complexos portuários da América Latina e concentra as principais atividades empresarias, comercias e acadêmicas na região. Responsável por cerca de um terço do comércio exterior brasileiro, o Porto de Santos mobiliza diversos modais de transporte, como o rodoviário, ferroviário e hidroviário. Santos está para sediar a principal base de operações da Petrobras, a viabilizar as operações das plataformas de petróleo da Bacia de Santos no Pré-‐Sal142. Este contexto econômico e político, no qual Santos tem uma crescente influência no Estado de São Paulo e no País, explica em grande medida à atual situação da mobilidade urbana no município e na Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS). Um forte processo de elitização do espaço urbano, causada pelo incremento nos preços da terra e da propriedade, expulsou as populações mais pobres para bairros periféricos, ou para municípios vizinhos, o que deu forma às dinâmicas de ocupação na região, com impactos negativos na mobilidade urbana143. Apesar de presenciar estancamento ou limitação de seu crescimento demográfico, a cidade de Santos ainda concentra mais de 50% das viagens realizadas na região, principalmente deslocamentos intermunicipais por motivos de trabalho e estudo144. Pelo caráter metropolitano e pelo poder de atração de viagens direcionadas ao núcleo central do município de Santos – o que origina e expande a mobilidade pendular na RMBS -‐, o desafio da mobilidade em Santos não se limita apenas ao território santista. De acordo com a pesquisa de Origem-‐Destino145, em 2007 eram realizadas cerca de 2 milhões de viagens diárias na Baixada Santista. A maior parte relacionados à demandas fundamentais: (49%) por trabalho, seguido por estudo (40%), lazer (6%) e saúde (3%). Somente Santos e São Vicente respondem por 50% do total de viagens146. Diariamente 142

Polis, 2013. Ibid. 144 Santos, 2015. 145 Santos, 2013. 146 Ibid. 143

103

40.226 santistas (10% da população) movem-‐se em retirada do município para questões de estudo e/ou trabalho e 70.717 indivíduos deslocam-‐se somente por questões de trabalho (17,1%). O equivalente à 28% da população santista (118.300 pessoas) adentram-‐se ao município para o estudo e/ou trabalho; 47,7% somente para o trabalho. O percentual de saída e entrada sobre a população que trabalha e estuda aumentou em 28,9% (2000) para 51,4% (2012), isto é, cada vez mais as viagens na região são orientadas por motivos de trabalho e estudo. A falta de alternativas à mobilidade urbana é um dos principais gargalos da RMBS. A alta demanda e a insuficiência de atendimento dos sistemas de transporte, combinado à escassa ampliação da capacidade do sistema viário e ao maciço processo de deslocamento pendular levaram à área central da região a uma crise de mobilidade urbana na última década. Neste processo, Santos foi especialmente afetada147. O reflexo desta situação é claro nos padrões de viagens. O transporte coletivo comum teve aumento em sua procura na ordem de 1,15% entre 2008 e 2012, enquanto o transporte “seletivo,” cresceu mais que quatro vezes, em 4,7%. O aumento da renda da população somado à má qualidade do transporte coletivo e uma melhor alternativa acreditada ao transporte “seletivo” -‐ que oferece conforto, climatização e rapidez a um custo maior -‐ , contribuíram para a elevação do uso deste último148. Tal contexto se traduz em situação problemática tanto para a sustentabilidade nas operações dos sistemas municipais e metropolitano de transporte, como para o projeto de sociedade na entrega e cumprimento de direitos dos cidadãos, independente do nível de renda. Essa problemática é aprofundada ao se constatar que a situação dos usuários de transporte coletivo se deteriorou, enquanto que as ações públicas pareceram favorecer aos usuários de automóveis particulares. Em Santos, onde a frota total de veículos expandiu em 20,5% em 5 anos (2007-‐2012), o tempo médio de viagem dos ônibus coletivos aumentou em torno de 6 minutos no mesmo período, o que equivale a um decréscimo de 12% de sua velocidade em comparação com índice anterior; sendo que as motocicletas e automóveis ganharam tempos de viagem em 5%149.

147

Ibid. Ibid. 149 Santos, 2013. 148

104

Um dos grandes desafios do município está na democratização do uso do espaço público, assim como o acesso à serviços de qualidade. Santos não possui corredores exclusivos de transporte coletivo de média capacidade, o que resulta em uma competição pelo uso de ruas e avenidas, prejudicando a maioria da população e especialmente o segmento de pessoas que dependem do transporte público para se locomoverem. Com este panorama, não é de surpreender que aqueles que tiverem outras alternativas na realização de seus deslocamentos, certamente se afastarão do transporte público. Segundo a pesquisa de origem e destino de 2012150, a utilização do modo de locomoção individual motorizada (30,6%) supera ao modo de viagem coletivo (28,9%). Na prática, a possibilidade de renunciar ao uso do automóvel para à utilização do transporte coletivo é amplamente desestimulada. O ônibus não é uma opção de qualidade em termos de seu conforto, frequência, segurança e até mesmo em se considerando o preço da tarifa, em um contexto de ausência de integração tarifária. O alto valor das tarifas é uma questão essencial a ser enfrentada. A garantia da melhoria das condições de mobilidade urbana em Santos deve estar amparada pelo estímulo ao uso do transporte coletivo, ao desestímulo de utilização do transporte individual e à maior fixação da população nas áreas dotadas de melhor infraestrutura urbana. Neste contexto, o VLT (Veiculo Leve sobre Trilhos) se apresenta como opção à aliviar dita situação e apoiar a integração metropolitana e entre bairros, sobretudo dos municípios de Santos e São Vicente, a partir do transporte de passageiros por ônibus. A alta renda per capita em Santos e a política de incentivo fiscal do governo federal para a compra de veículos motorizados, além do subsídio ao valor da gasolina, têm grande incidência no incremento da frota veicular no município. O número de veículos adquiridos na região saltou de 143.454 para 235.282 em seis anos (2007-‐2013), expansão de 64%, segundo o Denatran. Preocupa igualmente a constatação que o uso da bicicleta como meio de transporte também caiu no período de 2007 a 2012, de 15% para 11%151.

150

Ibid. Diagnóstico Santos, 2013.

151

105

Portanto, reverter essa problemática significa aplicar de maneira efetiva os princípios da Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana de modo a contribuir para um processo de inversão dessas tendências nos padrões de viagens. O transporte público é o principal serviço que deve ser universalizado de modo a garantir o direto da mobilidade urbana e o amplo acesso à cidade. É também um tipo de serviço que pode estar desenhado em forma de rede visando à garantia da mobilidade e o deslocamento das pessoas. Aumentos na renda, subsídios que impactam na redução dos custos de aquisição do automóvel, elevação da taxa de motorização, são todos assuntos que os governos locais não têm condição de controlar. No entanto, os prefeitos podem sim, em momentos de congestionamento das cidades e de frota de veículos crescente, decidir qual o modal deve se desencorajar e qual deve se estimular o uso. Pode-‐se diferenciar, de maneira prática, a noção de propriedade e uso do automóvel. Mesmo que a política de desenvolvimento da indústria automobilística gere desafios urbanos referente à expansão da propriedade de veículos, ela não desvia a possibilidade de regular o uso das vias nos municípios. Desde a promulgação do Estatuto da Cidade, estão disponíveis um conjunto de instrumentos de gestão urbana que os prefeitos podem e devem utilizar para à articulação do uso das vias e da democratização das ruas ao planejamento e à política urbana das cidades. Os Planos Diretores e os Planos de Mobilidade Urbana são os principais instrumentos de ordenação territorial de municípios. Neste sentido, os desafios que afrontam as cidades estão relacionados à ausência ou debilidade do planejamento inclusivo, somado à carência de implantação efetiva de instrumentos que visem o desestímulo do uso dos automóveis particulares, juntamente à escassez de alternativas em termos de oferecimento de transporte público de qualidade a preços justos. Os serviços de ônibus precisam “dignificar” as viagens, particularmente em seu serviço “coletivo”. Assim mesmo, é importante fortalecer as estratégias de integração e articulação multimodal entre sistemas de transporte. A integração de modos não motorizados necessita de especial atenção. Estão se apresentando avanços importantes referentes à qualificação de calçadas e passeios públicos, com esforços e práticas ainda tímidos no que tange à qualidade da

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malha cicloviária. Mais além da devida atenção para com a qualidade do serviço e das infraestruturas para o transporte não motorizado, é importante a busca de soluções permanentes no desenho de ações voltadas à integração destes modais aos sistemas tradicionais de transporte municipal e metropolitano, especialmente junto ao SIM (Sistema Integrado Metropolitano). A integração operacional, física e tarifaria está se desenvolvendo a partir do projeto SIM. A efetiva implantação do sistema resultará em grandes melhoras para a qualidade de vida da população, de maneira que fornecerá mais e melhores alternativas de transporte, com custos mais favoráveis para os usuários, resultado da integração tarifária e da muti-‐modalidade entre o sistema VLT e os ônibus municipais e metropolitanos. No entanto, é de se criticar os esquemas de participação cidadã e socialização do projeto, que têm sido insuficientes e incapazes de gerar mobilização e transparência, resultando em desconfiança e resistência por parte das comunidades locais, em parte devido ao desentendimento sobre o processo de implementação, mas também no que corresponde aos possíveis incrementos nos custos da terra e potenciais desapropriações. De fato, os esquemas de participação social e interlocução política com a comunidade e entre os diferentes órgãos de governos (local e estadual/metropolitano) ainda aparecem débeis. Santos criou o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU) e a Comissão de Transportes (CT), entre outras instâncias, para garantir canais de participação e representação cidadã. Porém, tais instâncias dispõem de latentes problemas de representatividade, particularmente no caso da CMDU, assim como de omissão da participação e da vinculação efetiva observado tanto para o CMDU quanto para a CT. Já no que se refere à articulação metropolitana, também há debilidades quando analisado o padrão de diálogo entre níveis territoriais de governo. A planificação e execução de plano de governo é concebido e implementado de maneira local – no universo intra-‐urbano de cada municipalidade –, desconhecendo a pendularidade característica da RMBS. A Agência Metropolitana da Baixada Santista (AGEM) manifesta-‐se ativamente na realização de planos e estratégias, contudo sem força vinculante a garantir a implantação dos mesmos. O município de Santos, por sua vez, ainda não assumiu seu papel protagonista, de liderança, nos projetos de

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desenvolvimento metropolitano. Demanda esta, implícita no íntimo da região que, por conseguinte, exige maior responsabilidade do seu poder decisório santista, sobretudo por ser o município mais bem equipado técnica e financeiramente da RMBS e de todo o litoral paulista. Nesse mesmo sentido, os plano de mobilidade urbana e sua integração com a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), representa uma exímia alternativa à Santos e, para os demais municípios, que ainda se aprofundarão nesse debate, devem ter essa temática na pauta das agendas locais. A gestão da demanda de viagens através da integração de instrumentos e políticas urbanas é paradigma que tem estado presente em Santos, visando importantes conquistas à apoiar a multimodalidade, o adensamento e o uso misto da terra. Santos também tem mostrado avanços importantes na agenda de segurança viária, reduzindo todos os índices de acidentes e fatalidades no período compreendido entre 2010 e 2013. A cidade e região ainda encaram importantes desafios ambientais, com os alto custos que isso representa para a saúde das pessoas e para os orçamentos de saúde pública, locais, regional, estadual e federal.

4.2 Instrumentos de Política Urbana Plano Diretor de Santos O Plano Diretor (PD) de Santos passou por nova revisão em 2013. Aprovado pelo parlamento municipal, a Lei Complementar 821 foi publicada no Diário Oficial do Município em dezembro de 2013. O PD anterior de 2009 careceu de revisão por ser considerado extremamente genérico e técnico, desconsiderando pontos específicos de operação e omitindo as premissas de desenvolvimento humano que preconizam comumente a função social deste importante instrumento de gestão urbana. De forma geral, urbanistas e acadêmicos recomendam que planos diretores municipais não se atêm ao demasiado detalhamento de ações, visando focar atenção em sua operacionalização através dos planos executivos e da aplicação de leis complementares. No entanto, o caso de Santos “provou-‐se que essa teoria não é muito acertada, sobretudo

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a partir dos problemas ocorridos em Planos Diretores genéricos, como o do município de Santos, que sofreu revisão em vista de sua extrema generalidade.”152 O processo de aprovação incluiu reuniões, debates e outros espaços de participação da sociedade, sobretudo por meio da facilitação promovida pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU) de Santos. Tal instância de participação foi criada através da Lei nº 1776/1999 e tem realizado discussões importantes que reverberam no desenvolvimento urbano santista. Compete ao CMDU estimular a participação da sociedade nas diversas discussões relativas às diretrizes estabelecidas no PD, tecnicamente chamado de Plano Diretor de Desenvolvimento e Expansão Urbana do Município de Santos. Adicionalmente, outro canal de participação foi criado por meio das novas tecnologias. Os santistas puderam deixar sugestões pela internet para a revisão do PD através do portal Gestão Urbana, que transmitia informações sobre o processo de atualização da legislação. O PD define as metas a serem alcançadas pelo poder público e sociedade em questão, incluindo as iniciativas a serem realizadas, entre outras atribuições. Especialmente, estabelece diretrizes para o desenvolvimento e ordenamento urbano. No caso de Santos, os setores mais envolvidos são o portuário, turismo, mobilidade urbana e habitação153. Para que esta revisão de 2013 resultasse em uma resposta efetiva às dificuldades confrontadas no PD anterior, a prefeitura realizou diagnóstico detalhado da situação e necessidades prioritárias do município154. É de se reverenciar o senso pioneiro do município na realização de diagnóstico para a revisão do PD. Tal documento contêm principalmente os resultados da situação atual do município e sua relação com à área metropolitana no que se refere à habitação, meio ambiente, desenvolvimento econômico, demografia, território e mobilidade urbana. Nesse sentido, é de se considerar que o procedimento de revisão do PD constitui-‐se em valioso avanço em termos de concatenar os problemas, diretrizes e ações prioritárias confluídas no documento revisado, relevante e alinhado com a realidade local. Por fim, o PD de 2013 tem se traduzido como insumo central dos grupos temáticos no processo de construção dos diferentes planos executivos, entre eles, o de mobilidade urbana. 152

Salene e Silva, 2011. Associação Comercial de Santos, 2015. 154 Santos, 2013. 153

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O PD de 2013 tem por objetivo geral promover o desenvolvimento econômico sustentável, a função social da cidade e da propriedade urbana, a equidade e inclusão social e territorial, a gestão democrática e o direito à cidade. Complementarmente, entre seus objetivos específicos estão: (i) assegurar o desenvolvimento econômico sustentável do município, observando os planos nacionais, regionais, estaduais e metropolitanos, e a universalização do uso dos espaços urbanos, visando à acessibilidade, à mobilidade e à comunicação para toda a comunidade, à melhoria da qualidade de vida e ao bem estar da coletividade, especialmente nas áreas com baixos índices de desenvolvimento econômico e social; (ii) fortalecer a posição do município como polo da RMBS e na rede urbana nacional; (iii) promover a cooperação e a articulação com a AGEM e os demais municípios da RMBS, fortalecendo a gestão integrada; (iv) promover a integração entre os sistemas municipais de circulação e transporte local e regional; (v) estabelecer as normas gerais de proteção, recuperação e uso do solo no território do Município, visando à redução dos impactos negativos ambientais e sociais; (vi) orientar as dinâmicas de produção imobiliária, com adensamento e diversificação de usos ao longo dos eixos de transporte coletivo público e nas áreas de centralidades com concentração de atividades não residenciais; (vii) priorizar a participação e a inclusão social de toda a população nos processos de desenvolvimento da cidade, em todos os setores. Chama a atenção que no seu Título 5, “Inclusão Social”, a temática mobilidade urbana não é mencionada, tampouco está considerada como direito público, a exemplo da explícita ênfase adotada para os direitos à saúde e educação. Nesse contexto, é importante ressaltar que um dos principais desafios para o município está na articulação e fortalecimento da gestão metropolitana. Da mesma forma, o fomento à políticas que estimulem o uso de diferentes modais para a facilitação do deslocamento dentro do município e entre os municípios da RMBS, continua um imperativo por fortalecer. O VLT está concebido como a principal alternativa de integração modal metropolitana, assim como uma importante infraestrutura de conexão entre os municípios da RMBS, sobretudo Santos e São Vicente. No entanto, ainda é preciso o estímulo a outros modos de transporte coletivo e não motorizado. Para a conquista de processo exitoso de regressão modal e desestímulo do uso do automóvel -‐ simultaneamente ao estímulo do uso de diferentes modais de tipo coletivo e não

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motorizado -‐, é fundamental realizar investimentos que tenham como fim à integração entre e dentro dos sistemas de transporte. Em seu paragrafo único (Título X), o PD de 2013 dispõe sobre os alinhamentos de mobilidade urbana no município, especificando que “a Política de Mobilidade e Acessibilidade Urbanas devem atender ao previsto na Lei Federal nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade, e na Lei Federal no 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, consubstanciada na implementação e constante atualização do Plano Municipal de Mobilidade e Acessibilidade Urbanas.” Adicionalmente, o PD considera como componentes do Sistema de Mobilidade e Acessibilidade Urbanas: (i) sistemas viário e hidroviário; (ii) sistema de transporte coletivo público; e (iii) sistema cicloviário155. Complementarmente, o município de Santos destaca como instrumentos de legislação urbanística os seguintes documentos: • Plano Diretor (Anexos Macrozonas e Macroáreas); • Lei de Uso e Ocupação do Solo -‐ Área Insular (anexos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X); • Lei de Uso e Ocupação do Solo -‐ Área Continental (Anexos I, II e III); • Lei das Zeis (Zonas Especiais de Interesse Social) e (Anexos I, II a V, VI); • Plano Municipal de Habitação; • Lei Complementar, Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV); • Decreto nº 6.401, que regulamenta a Comissão Municipal de Análise de Impacto da Vizinhança – COMAIV; • Código de Edificações; • Lei Complementar nº 470/03 de regulamentação do Alegra Centro, programa de Revitalização e Desenvolvimento da Região Central Histórica de Santos; • Alegra Centro Habitação; • Decreto nº 5.998 que regulamenta Edificações Verdes e Inteligentes; • Decreto nº 6.044 que regulamenta a implantação dos sistemas de retenção de águas pluviais; • Lei Complementar nº 528 que disciplina os polos atrativos de trânsito e transporte; • Lei complementar nº 551 que disciplina os instrumentos do Estatuto da Cidade; • Lei Complementar nº 778 sobre os procedimentos de regularização fundiária; 155

Plano Diretor de Santos: Art. 86 – Titulo 1, Capítulo 5.

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• Lei nº 2.956 que institui o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb). Destes instrumentos, são especialmente importantes para regulamentar ou facultar processos de mobilidades urbana a lei de uso e ocupação de solo (LUOS) e o Fundurb. Este último é vinculado à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, e cumpre a finalidade de captar recursos a serem aplicados nos projetos de desenvolvimento e renovação urbana, bem como nas obras prioritárias do sistema viário, de saneamento, de transporte coletivo e equipamentos públicos; sempre em consonância ao Estatuto da Cidade. Finalmente, o sistema de mobilidade urbana e o transporte público coletivo -‐ adequado aos interesses e necessidades da população, assim como às características do município de Santos -‐, são setores habilitados a receber investimentos, o que proporciona fluxo de recursos a projetos dessa temática. Lei de Uso e Ocupação do Solo de Santos A lei de uso e ocupação do solo (LUOS) é orientada pelo PD e determina o processo através do qual ocorrerá a ocupação territorial do município. A LUOS estabelece áreas dos bairros e divide o território por zonas. A nova proposta da LUOS -‐ que modifica a lei complementar nº 730/2011, que por sus vez foi alterada pela lei complementar nº 813/2013 -‐, encontra-‐se em processo de revisão. No que tange às atividades de mobilidade urbana, o esforço de revisão centra-‐se na geração de oportunidades de emprego e expansão do comércio em áreas previamente residenciais, na promoção do uso misto do solo e no aproveitamento do terreno para estimular novas “atividades comerciais e o desenvolvimento sustentável, especialmente em regiões com grande carência de emprego, como a Zona Noroeste e os morros. A ideia é que os moradores não precisem sair do seu bairro para trabalhar, proporcionando oportunidade de trabalho nos locais próximos das residências, além de contribuir para melhoria da mobilidade da cidade”156. A proposta visa estimular a verticalização, incentivando a construção de habitação de mercado popular (HMP) junto ao traçado do VLT. Segundo análise realizada pela 156

Santos, 2015.

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Associação Comercial de Santos (ACS)157, o foco central da proposta de revisão da LUOS está no adensamento e verticalização, com especial intensidade nas vias principais de conexão das áreas centrais e noroeste da cidade. Desde o planejamento, a proposta de revisão da LUOS apresenta um modo de urbanizar funcional e com melhor resultado estético. Uma das novidades propostas está na criação de áreas livres de uso público (Alups), de forma a exigir que novos empreendimentos tenham recuo maior em relação à calçada, deixando espaço sem muro ou cerca voltado à circulação pública. A medida seria obrigatória em áreas com mais de mil metros quadrados, classificadas na lei como de adensamento sustentável, como o trecho por onde se estabelece a infraestrutura do VLT. Nesses locais, 20% do lote seria destinado para Alup. De forma geral, resume-‐se a seguir as regras propostas na revisão da LUOS para a construção civil no município de Santos: 1. Área Livre de Uso Público (Alup) -‐ obrigar os novos empreendimentos a ter um recuo maior em relação à calçada, deixando um espaço, que seria privado, livre para pedestres. 3. Previsão de em áreas de adensamento sustentável, ou seja, em corredores viários, como no trecho do VLT, esse total seja de 20% do lote; 4. Já no restante da Zona Leste, 10%. Nesses locais só seriam permitidas obras de paisagismo, como jardins, bancos e espelhos d'água (1/3 de área verde); 5. Não poderiam ser cercados de nenhuma maneira; 6. Embasamento de edificações; 7. Para conter o aumento no tamanho das bases de estacionamentos, que são cada vez mais comuns nos novos edifícios, a proposta quer limitar esse total a 10 metros de altura; 8. As torres de apartamentos, que começam logo acima dos embasamentos, terão de ser recuadas, não avançando sobre essa área; 9. A Prefeitura diz que não serão diminuídas as vagas de estacionamento porque a taxa de ocupação permitida subirá de 60 para 70%; 10. Eixo para facilitar a circulação de ar na cidade, a proposta pretende limitar a profundidade dos prédios de acordo com o eixo em que eles estão sendo construídos; 157

ACS, 2015.

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11. Caso o empreendimento esteja alinhado ao eixo Leste-‐Oeste, a profundidade máxima será de 60 metros, por ser esse o sentido que mais barra a ventilação; 12. Quanto mais a construção for alinhada na direção Norte-‐Sul, maior poderá ser a profundidade. E quando estiver no centro dessa direção, não há limite; 13. Incentivar edifícios estreitos, mais finos e compridos, com mais recuo nas laterais, que ajudem na melhora do clima do município. Plano de Mobilidade Urbana de Santos O crescimento da utilização do transporte coletivo nas cidades e a expansão da participação dos diferentes modos de transporte requer que o esforço de planejamento da mobilidade centre-‐se na ampliação da participação do transporte público na proporção das viagens realizadas e no fomento da intermodalidade. Tais princípios e outras diretrizes contidas na Lei da Política Nacional da Mobilidade Urbana devem ser incluídos no texto de elaboração do Plano de Mobilidade Urbana de Santos. A proposta do plano possui quatro princípios e 18 objetivos específicos, com base em 57 indicadores baseados em diagnósticos de mobilidade, demografia, desenvolvimento econômico, habitação e população, concebidos de modo à alimentar o desenho do PD. A proposta do plano inclui metas, prazos e ações. Para a sua realização, consideram-‐se bases de dados com informações geo-‐referenciadas que incluem dados de população e acesso aos centros empregadores, empreendimentos com vagas para bicicleta, entre outros aspectos . A Figura 19 ilustra os princípios legais, advindos da Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana, adotados na proposta do plano de mobilidade urbana de Santos.

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Figura 19: Princípios legais da proposta do plano de mobilidade urbana de Santos.

Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Prefeitura Municipal de Santos, 2015.

Apesar de não ter cumprido como os prazos de elaboração do plano de mobilidade – de acordo com a Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana – fato que tem acontecido com a grande maioria dos municípios do País, o município de Santos tem avançado razoavelmente em seu plano de mobilidade, cuja primeira proposta foi apresentada aos integrantes do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU) na Associação Comercial de Santos (ACS) em 24 de junho 2015. A estimativa da equipe de elaboração da proposta é de receber contribuições de grupos técnicos de trabalho da Secretaria de Infraestrutura e Edificações (Siedi), assim como da Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) e de instituições e órgãos que serão contratados ou conveniados para a obtenção de levantamentos complementares.

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Figura 20: Objetivos da proposta do plano de mobilidade urbana de Santos.

Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Prefeitura Municipal de Santos, 2015.

A previsão de conclusão do documento está para o final de 2016 e terá validade de dez anos, com possibilidade de atualização anterior à este prazo. Nele, estão previstas metas a serem atingidas em períodos de curto prazo (até dois anos e meio), médio (cinco anos) e longo prazo (dez anos). Na Figura 20, apresenta-‐se os objetivos gerais do plano de mobilidade urbana de Santos, e através da Figura 21, são pontuados os indicadores por dimensão previstos pela proposta do plano de mobilidade urbana.

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Figura 21: Indicadores por dimensão do plano de mobilidade urbana de Santos.

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Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Prefeitura Municipal de Santos, 2015.

Independentemente do movimento pendular característico das dinâmicas econômicas e sociais entre os municípios da RMBS, e da forte atração de viagens tendo como protagonista o município de Santos -‐ que ainda concentra cerca de 50% das viagens realizadas por motivos de estudo e trabalho -‐, e mesmo que o plano de mobilidade urbana de Santos contemple ações que visem endereçar tais problemáticas, o município todavia carece de liderança para à abordagem da mobilidade urbana como tema de responsabilidade compartilhada entre os municípios da RMBS. O foco deve estar na integração do planejamento metropolitano de maneira a promover à articulação entre as propostas de planos de mobilidade urbana, entre os diferentes municípios da RMBS, e que estejam direcionados à resolver os problemas comuns às cidades, tendo Santos, como município líder e indutor desse processo de diálogo e de concertação de ações e diretrizes para o desenvolvimento da mobilidade em toda a região.

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4.3 Mobilidade Urbana em Santos: avanços e desafios O alto preço das tarifas é uma questão essencial a ser enfrentada. A garantia da melhoria das condições de mobilidade urbana em Santos está confiada no estímulo ao uso do transporte coletivo, ao desestímulo ao uso do transporte individual e à maior fixação da população nas áreas dotadas de melhor infraestrutura urbana. Governança pública A narrativa que traduz o diagnóstico sobre a governança pública em torno da mobilidade urbana em Santos e na RMBS foi baseada nas seguintes questões: (i) as políticas analisadas visam promover a mobilidade urbana como fator de inclusão social?; (ii) como as políticas de mobilidade urbana se valem de instrumentos de desestímulo ao uso do automóvel para democratizar o espaço viário e o uso das ruas?; (iii) quais mecanismos têm sido usados e com qual efetividade?; e (iv) como se articulam diferentes níveis territoriais para desenvolver ações e políticas progressivas, eficientes e sustentáveis? O assunto relacionado à participação dos ônibus no deslocamento de pessoas e a concorrência pelas ruas entre os diferentes modais é tema recorrente nos diálogos sobre mobilidade urbana desenvolvidos na RMBS. Com 419 mil habitantes, Santos possui frota superior a 300 mil veículos. Acredita-‐se que diariamente outros 70 mil veículos participem do trânsito santista oriundos de outros municípios. Santos todavia não possui corredores exclusivos de transporte público coletivo – geralmente focados na entrega de serviços de média capacidade –, o que resulta em uma grande concorrência pelo uso vias, prejudicando à maioria, especialmente as pessoas que dependem do transporte público para se locomover. Há apenas duas faixas exclusivas dentro da cidade de Santos, sendo que o foco está se orientando ao estabelecimento de faixas preferencias. As faixas exclusivas tem representado grande inconveniente dado os altos níveis de expropriação recorrentes de sua implementação. Esta já delicada situação social e política é somada ao fato de que o Programa Nacional de Aceleração do Crescimento (PAC Mobilidade) não destina

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recursos para a desapropriação urbana no estabelecimento de infraestrutura de mobilidade. A percepção verificada junto aos governos locais da RMBS é traduzida pela ausência de visão sobre o BRT (Bus Rapid Transit) ou mesmo clareza sobre a exclusividade da faixa (corredor). A dúvida sobre este tema é resultado dos altos custos envolvidos, pois considerando a ciclovia existente no município de Santos, seria necessário pelo menos duas faixas de rolamento destinadas a um sistema segregado BRT, que permitiria ultrapassagem, mas implicaria em altos custos de expropriação. De modo geral, as ações para priorizar o transporte coletivo no município de Santos e na RMBS estão se focando à implantação do Sistema Integrado Metropolitano, iniciativa do governo do estado de São Paulo. Espera-‐se que tal sistema forneça alternativas de locomoção pública com melhora na qualidade, sobretudo por meio da integração do VLT com as redes de ônibus municipais em Santos e São Vicente e das linhas de ônibus intermunicipais operadas pela EMTU. No entanto, o espaço viário ainda é majoritariamente pensado e destinado ao automóvel de locomoção individual. Se apresentam avanços tímidos na implantação de faixas preferenciais, mas as ações e políticas não estão direcionadas à priorizar este sistema. Umas das ações lideradas pela prefeitura de Santos que envolve a iniciativa embrionária de política de estacionamento, está no desestímulo do uso do automóvel e democratização do espaço viário através da proibição do estacionamento de veículos em vários pontos da cidade. Tal medida começou a ser implantada em 2014 contando com grande resistência por parte dos comerciantes e do setor imobiliário. A percepção dos que se opõem, responde à percepção de que tirar as vagas disponibilizadas pela rua, por exemplo, de fácil acesso para seus comércios, resultará em uma diminuição das vendas e uma desaceleração das atividades comerciais. O argumento dos defensores da recuperação deste espaço, aplica demonstrar as vantagens em acessar calçadas mais amplas de forma que os pedestres possam percorrer os estabelecimentos a partir de acesso mais tranquilo, evitando o estresse e os obstáculos que traz o congestionamento. De fato, vias congestionadas por automóveis geram menos oportunidades comerciais e sociais, pois a interação entre pessoas, promovido por ambientes como os que caracterizam os passeios públicos ou calçadas dotadas de arborização e equipamentos

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urbanos, contribui para a percepção de pertencimento a um determinado território, e influi na dinamização de áreas favorecidas por esses atributos. Contudo, as pressões advindas do setor imobiliário são ainda maiores. Este setor, respondendo às dinâmicas do mercado, procura satisfazer seus potenciais clientes que ainda não praticam a cultura do transporte público e que exigem a possibilidade de estacionar seus veículos em seus edifícios, como condição para qualquer investimento. Por seguir esta lógica de mercado, o setor imobiliário não está contribuindo com projetos inovadores em termos de estruturação urbana, com critérios de planejamento mais sustentáveis, entre eles os que adotam a mobilidade urbana como diretriz fundamental. Para o setor imobiliário, a iniciativa de estabelecer um máximo de vagas nas edificações residenciais para assim desestimular o uso do automóvel não é discutida. De modo a complementar tal problemática, está o fato que os edifícios antigos não possuem vagas próprias e assim, requerem do espaço das ruas como estacionamento para seus veículos particulares. Regulamentar estes espaços, desde uma primeira leitura, implicaria a desvalorização dos edifícios e a perda de competitividade e das vendas do comércio e mercado locais. No entanto, as medidas de proibição de estacionamento não desconsideram estas necessidades, por outro lado, incluem critérios de regulamentação mais amplos, como aqueles que permitem o estacionamento para moradores da área. Estes, geralmente atendem algumas restrições de horário e exigem certificações de residência local, com o que podem conceder espaços para estacionamento a partir de condições estabelecidas. Exemplo desta alternativa é o que foi proposto pela Companhia de Engenharia de Tráfego de Santos (CET), para eliminar os estacionamento de rua na avenida Ana Costa, na qual se faz exceção a política no período noturno, devido à ausência de garagens em edifícios residenciais da via. No que se refere à problemática do transporte cicloviário, é de se considerar que “devido à consolidação do sistema viário da cidade e à complexidade da implantação dos projetos em função das interferências existentes, o sistema cicloviário avançou lentamente nas últimas décadas.”158 158

Polis, 2013:31.

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O Plano Cicloviário de Santos estabelece uma extensão de 55,10 km na malha do município. A totalidade da implantação está prevista para finalizar até 2026. Desde 1999, o município aprovou a Lei Complementar 346/1999, que dispõe sobre a implantação de estacionamentos, ciclovias e ciclofaixas, e o fomento ao uso de bicicletas no município. Nesse quadro regulatório se estabelece, por exemplo “a obrigatoriedade dos equipamentos públicos culturais, de lazer ou de saúde, além de parques e praças disporem de estacionamento para bicicletas (...) o porto, os parques públicos municipais e o jardim da orla da praia deverão ser interligados através de um sistema de ciclovias e ciclofaixas, (...) todos os estudos e projetos de obras viárias deverão contemplar, obrigatoriamente, espaço destinado à implantação de ciclovias.”159 Entretanto, a malha cicloviária é ainda reduzida e não possui cobertura satisfatória. Desde sua concepção em 1999 aos dias atuais, 30,4km foram implantados, com algumas críticas em relação à segurança e condições técnicas do sistema. Considerando a abrangência do plano cicloviario metropolitano, que projeta a consolidação 521 quilômetros de malha cicloviaria com cobrimento de todos os municípios da região até 2026160, sua conclusão representa excelente alternativa à viabilizar deslocamentos não motorizados dentro do município e entre municípios da RMBS. Por outro lado, a cidade conta com sistema de bicicletas públicas. O Bike Santos é uma iniciativa do governo municipal que começou a funcionar em Junho de 2012. Desde que esta política foi implantada, se alcançou resposta positiva por parte da população. O sistema de empréstimo de bicicletas públicas Bike Santos completou em junho (2015), mais de 1,2 milhão de viagens, com média de 40 mil deslocamentos mensais. Atualmente, há 81.009 usuários cadastrados, o que equivale a 2.531 novos ciclistas utilizando o serviço mensalmente161. Por seu próprio sucesso, sugestões em torno da administração do sistema de bicicletas públicas sugerem adaptá-‐lo a uma demanda maior em pontos específicos. Entre os principais usuários estão os alunos de universidades. No que tange aos processos de inserção da sociedade civil na discussão de temas relevantes para a mobilidade urbana, atividades participativas têm sido realizadas no 159

Ibid. Meneghello; Campos; Ferragi, 2015. 161 Santos, 2015b. 160

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âmbito de avanços nos processos estratégicos na RMBS. O Plano Metropolitano de Desenvolvimento Estratégico (2013) é um exemplo dessas iniciativas. O cronograma de reuniões incluiu a realização de 35 encontros entre os municípios, secretarias de governo do estado de São Paulo, órgãos de execução e/ou controle e atores multilaterais e de caráter privado. Dentre as várias instituições que têm aportado conhecimento nesse contexto, destaca-‐se o Instituto Polis, que contribuiu na realização de diagnósticos no marco do projeto “Litoral Sustentável,” que por meio de dinâmicas participativas e de pesquisa focalizada, gerou aprofundado diagnóstico da RMBS ao detalhar as realidades de seus municípios desde uma perspectiva de tendências, oportunidades e desafios econômicos, políticos e sociais. Em relação à discussão sobre o plano de mobilidade e plano diretor, boa parte destas iniciativas e suas políticas complementares se discutem o âmbito de reuniões do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU). O conselho é composto por entidades governamentais e associações não governamentais, tais como universidades, sindicatos e movimentos sociais entre outras, que nominam seus representantes de modo que não há processo democrático de eleição. No caso do CMDU, os membros e representantes não têm se renovado ativamente nos últimos anos, o que provavelmente tem refletido em atitudes conservadoras frente a processos potencialmente transformadores. A resistência em discutir a implantação de um coeficiente mínimo de vagas, por exemplo, que permita que construtores ofereçam soluções habitacionais com proporção menor de estacionamento por metro construído – ou com ausência de estacionamento de uso privativo – , é modelo destas atitudes. Preocupa também a falta de representação denotada por essas práticas, sendo evidente ao contrastar as posições da maioria dos membros do CMDU com as opiniões da sociedade civil. Exemplo clássico diz respeito à implantação de restrições de estacionamento nas vias em período diurno – implementadas na avenida Washington Luiz/Canal 3 –, quando por um lado, o setor dos comerciantes e, em grande medida, o setor imobiliário geraram uma forte oposição frente à medida, por outro lado, pesquisas revelaram que de cada quatro moradores do município, praticamente três (73,3%) eram favoráveis à essa política de mobilidade urbana. Política esta que é bem-‐vinda

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principalmente para o público cuja renda salarial mensal varia de R$ 725,00 a R$ 2.172,00 (85%) contra 59,6% daqueles que superam os R$ 7.241,00. Nesse sentido, é preocupante a distância entre população e Conselho, entendendo que de acordo a lei nº 1776/1999 compete a este órgão estimular a participação da sociedade nas diversas discussões relativas às diretrizes estabelecidas no Plano Diretor de Desenvolvimento e Expansão Urbana do Município. Porém, as discussões parecem não ter amplitude a muitos setores da sociedade e aparentar beneficiar os setores mais ricos e politicamente influentes de Santos. As campanhas para socializar o projeto do VLT parecem não ter chegado às comunidades locais, de modo a demonstrar de maneira clara os benefícios do projeto, as etapas do processo e os mecanismos de proteção para os residentes das localidades impactadas. Tais comunidades costumeiramente questionam o projeto, motivados, principalmente pelo temor da desapropriação ou por sofrerem o incremento nos custos da terra e nos serviços públicos, situação que eventualmente os expulsaria desses territórios. Igualmente problemática, a integração das políticas e planos locais na dimensão metropolitana é ainda débil. A AGEM se esforça no desenho de projetos e planos estratégicos para a RMBS. Entretanto, tem dificuldades para efetivamente viabilizar estas iniciativas. O FUNDO (Fundo de Desenvolvimento Metropolitano Da Baixada Santista) da agência, constituído como ferramenta para o financiamento de propostas – via inclusive operações de investimento de recursos não reembolsáveis –, não dispõe instrumentos eficientes para se nutrir e captar recursos, o que torna sua capacidade de alavancar iniciativas ainda mais enfraquecido. Já no que tange o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista (CONDESB), também se identificaram críticas para com a efetivação da participação de diferentes setores da sociedade. As reuniões da CONDESB são divulgadas através do website, mas as reuniões ocorrem em horário concorrente à jornada de trabalho, o que dificulta a participação de uma ampla gama de trabalhadores da sociedade regional.

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Eficiência da escolha do investimento e do gasto público A explanação que elucida o diagnóstico sobre a eficiência da escolha do investimento e do gasto público em torno da mobilidade urbana em Santos e na RMBS foi baseada nas seguintes questões: (i) em que medida e como estão as políticas de mobilidade urbana integradas com as demais políticas públicas urbanas, habitacionais, de desenvolvimento econômico e produtivo, entre outras?; (ii) de que forma os investimentos dos últimos anos em infraestrutura têm articulado a intermodalidade dos sistemas de mobilidade urbana?; (iii) os sistemas de transporte e mobilidade urbana dialogam entre si?; e (iv) quais aspectos federativos avançaram e quais são óbices a uma política integrada de mobilidade urbana na RMBS? O plano de mobilidade urbana de Santos está sendo elaborado como um documento abrangente e em sintonia com os princípios e diretrizes da lei da política nacional da mobilidade urbana. Os esforços têm se centrado no desenho de um conjunto de estratégias para responder às condições e necessidades identificadas no diagnóstico do município. No entanto, de fato, os alinhamentos do plano só serão implementados com ações políticas efetivas e estratégias complementares. Neste sentido, as ações da prefeitura e da CET-‐Santos estão se focando em desestimular o uso do automóvel, reduzir a demanda de viagens e fortalecer a provisão de transporte público de qualidade, fundamentalmente através da complementariedade de ações a partir da operação do VLT. Da mesma forma, o plano de mobilidade considera seu desenvolvimento e aplicabilidade em conjunto à revisão da lei de uso e ocupação de solo (LUOS) da área insular, que também não está concluída. Com isto, procura-‐se incluir diretrizes e políticas orientadas à garantir o acesso dos munícipes a moradias, evitando deslocamentos regionais e os aproximando dos locais de trabalho. As estratégias de gestão da mobilidade urbana em Santos podem ser traduzidas pelo uso de paradigmas que integram a mobilidade e à administração urbana por meio de processos para a gestão na demanda das viagens (GDV). Em termos objetivos, o método

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GDV visa reduzir a necessidade de deslocamentos através do planejamento, enquanto busca a geração de centralidades e de oportunidades locais. Uma das diretrizes está na criação de área de adensamento sustentável no entorno do VLT, visando à diminuição de garagens nos novos edifícios próximos ao sistema, procurando incentivar o uso do transporte coletivo, reduzindo o preço das unidades habitacionais e contribuindo para o acesso à moradia dentro da cidade. Outras propostas concretas incluem implantar ruas aptas a receber recreação infantil em áreas com poucos espaços livres, estimular o uso de táxi compartilhado e as caronas e criar Fundo de Mobilidade Urbana para financiar projetos e obras no setor162. Projetos para o desestímulo do uso do automóvel, giram em torno às restrições e proibições para o estacionamento de veículos e motocicletas em todos os canais e grandes avenidas durante praticamente todo o período diurno. A saturação e limitada circulação das grandes avenidas em Santos acrescenta a urgência para à implantação de tais medidas que têm como foco principal facilitar mobilidade mais fluida, reduzindo o número de veículos em circulação. As propostas da LUOS e do plano de mobilidade urbana e sua integração para obter resultados em termos de adensamento em áreas de eixos de mobilidade consolidadas, é iniciativa de destaque. Contudo, preocupa o fato de ainda ser propostas que permanecem susceptíveis à aprovação e institucionalização. As pressões por parte dos setores comercial e imobiliário, somados à resistência de setores influentes da sociedade santista que detêm restrições quanto à implantação dessas medidas apresentam risco adicional à aprovação das propostas da LUOS e do plano de mobilidade. As

estratégias

participação,

sensibilização,

mobilização

articulação

interinstitucional manifestam-‐se como fatores chave para o sucesso desses processos que, a despeito de estarem ainda no papel e com prazo para se concretizarem -‐ especificamente no caso da LUOS até o final do 2015 -‐, merecem atenção especial de todos os segmentos da sociedade que de alguma forma se preocupam com o futuro sustentável do município e as implicâncias para toda a região. Santos, 2015.

162

126

Criação de oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais A narrativa explica o diagnóstico sobre a criação de oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais a partir das iniciativas de mobilidade urbana em Santos e na RMBS foi baseada nas seguintes questões: (i) como as dinâmicas de mobilidade urbana impactam na geração de oportunidades no território para a geração de cidades e economias mais competitivas?; e (ii) que tipo de políticas estão estimulando o desenvolvimento econômico nas regiões estudadas? A mobilidade e os transportes urbanos podem estimular ou inabilitar as oportunidades de interações econômicas, comerciais e sociais que vão determinar o padrão de desenvolvimento econômico de cidades, regiões e países. Conforme já narrado, o acesso facilitado ou dificultoso ao trabalho e aos equipamentos sociais, tais como escolas, hospitais, etc., envolvem a humanização ou não das condições de vida e promovem ou impedem o acesso das pessoas à cidade, o direito de cada cidadão à cidade. O diagnóstico geral que determinam os fluxos de pessoas na RMBS e que moldam o perfil da mobilidade urbana e a geração de oportunidade na região, diz respeito ao esgotamento da urbanização, a partir da década de 1970, ocorrido na Ilha de São Vicente, particularmente nos limites territoriais do município de Santos, encadeando processo de expressiva migração para os municípios limítrofes. Este processo foi acompanhado pela desaceleração do crescimento demográfico em Santos, mas todavia, com a expansão da concentração dos empregos da região no território santista, particularmente gerados pelo setor terciário regional. Nesse contexto, embora Santos tenha limitado sua ampliação populacional, os municípios ao seu redor, e parte da RMBS, continuam a crescer exponencialmente, característica esta responsável pela formação do movimento pendular regional “entre as áreas atrativas de viagens, localizadas na ilha de São Vicente e as produtoras, situadas nos municípios do entorno163”, conforme demonstram as Figura 22 e 23. 163

Santos, 2013.

127

Figura 22: Áreas de produção de viagens na RMBS, 2012.

Fonte: Santos, 2013.

Figura 23: Áreas de atração de viagens na RMBS, 2012.

Fonte: Santos, 2013.

128

Tais fluxos pendulares “somam-‐se às com destino às indústrias de Cubatão e fora da região, em especial no caso da RMSP, que se tornou a principal atratora de viagens fora da RMBS164.” O contexto apresentado pelo movimento pendular – graficamente apresentado pela Figura 24 –, somado à problemática referentes à insuficiente mobilidade nas cidades da RMBS tem reflexo na vida cotidiana das pessoas, sobretudo para aquelas que necessitam se deslocarem devido aos desequilíbrios entre o local de moradia e a localização dos empregos e local de estudo. As principais áreas atratoras de viagens apresentadas pela Figura 23, são onde estão concentradas majoritariamente as oportunidades de emprego e de ensino universitário na RMBS. Mas, diametralmente, cada vez mais a urbanização da metrópole da Baixada Santista se expande em direção ao municípios mais periféricos, em comparação ao centro expandido santista. Figura 24: Mobilidade pendular na RMBS, 2010.

Fonte: Emplasa, 2010; Censo IBGE, 2010.

164

Ibid.

129

A partir dessa conjuntura, somada aos padrões de viagem, apresentados previamente na seção 4.1 deste trabalho, pode-‐se considerar que o estabelecimento de infraestrutura do VLT nos municípios de São Vicente e Santos trará benefícios em termos da ampliação das oportunidades econômicas, comerciais e sociais na medida em que tenderá à redução do tempo gasto nas viagens de acosso aos municípios de São Vicente e Santos. Adicionalmente, prevê-‐se a redução do número de ônibus, influenciada pela revisão do desenho e trajeto das linhas de ônibus de Santos – e provavelmente de São Vicente – que deverão se integrar operacionalmente e tarifariamente com o sistema VLT. Complementarmente, as novas estações do VLT, nas duas cidades, induzirão novas dinâmicas produtivas nos territórios próximos, resultado das centralidades e economias geradas pela aglomeração da urbanização nesses locais específicos. Tais dinâmicas influenciarão na ampliação de oportunidades econômicas, comerciais e sociais para as pessoas de toda a região. É importante frisar, suplementarmente, que a previsão do Sistema Integrado Metropolitano (SIM) de construção do BRT Metropolitano Litoral Sul – que ligará o centro do município de São Vicente ao bairro Samambaia no município de Praia Grande, com possibilidade de atendimento das ligações ao sul da RMBS –, é chave para a consolidação de uma mobilidade mais eficiente entre os diversos núcleos urbanos da região. Sobretudos pela integração do futuro BRT ao VLT, através do Terminal São Vicente, e às linhas municipais já comentado, que resultará na maior atração de passageiros e portanto intensificará as dinâmicas territoriais a favorecer a geração de oportunidades comerciais, econômicas e sociais na região. Finalmente, os projetos ainda em fase de planejamento do túnel submerso ligando Santos e Guarujá, o sistema de transporte hidroviário de conexão dos municípios da RMBS por via marítima, assim como o corredor metropolitano Santos – São Vicente, que inclui a construção de túnel entre as duas cidades, poderão impactar positivamente nas mobilidade urbana da região, a também gerar outras oportunidades através do acesso facilitado entre as localidades. É importante frisar, no entanto, a necessidade de se constar nos estudos de viabilidade técnica e econômica dos projetos a presença de modal rodoviário (sistema de transporte urbano por ônibus) e ferroviário, no caso específico do projeto do túnel submerso entre Santos e Guarujá, que deverá prever a devida disponibilização de espaço para futura implementação de infraestrutura de VLT,

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como extensão ao trajeto pré-‐existente de Santos. Por fim, também será importante nesse projetos a viabilização de infraestruturas cicloviárias, de modo a vislumbrar noções de ampla acessibilidade e sustentabilidade ambiental nos projetos. Qualidade do sistema A exposição que narra o diagnóstico sobre a qualidade do sistema de mobilidade urbana em Santos e na RMBS foi baseada nas seguintes questões: (i) qual o desempenho da segurança da infraestrutura e do material circulante nas políticas de mobilidade urbana?; (ii) como se planeja melhorar os componentes de conforto, frequência e confiabilidade nos sistemas?; (iii) são considerados e incorporados elementos de acessibilidade universal no desenho, construção ou adequação de sistemas de mobilidade urbana?; e (iv) há integração operacional, física ou tarifária entre os sistemas de mobilidade urbana? De forma geral, Santos e a RMBS tem razoável cobertura no que tange ao transporte público coletivo movido por ônibus. As linhas de ônibus e lotações ofertadas no município de Santos suprem as viagens de maneira satisfatória, com exceção de algumas áreas de difícil acesso, tais como o setor dos morros165. O problema, portanto não está na cobertura do sistema. O desestímulo à utilização do transporte público em Santos está mais relacionado à qualidade oferecida pelo sistema, principalmente considerando os tempos de viagem, a falta de conforto e a irregularidade na frequência dos veículos. Pode-‐se considerar que o sistema não oferece opção confiável, pois de acordo ao evidenciado na última pesquisa origem e destino, os ônibus ganharam tempos de deslocamento, tardando ainda mais no acesso a seus destinos. O fato de em Santos não haver faixas exclusivas para ônibus acrescenta elemento adicional à esta problemática. Pois pelo fato da necessidade de compartilhar o espaço das vias com os automóveis de passeio convencional e participar – os principais 165

Polis, 2013.

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geradores de congestionamento do trânsito –, o modal ônibus público coletivo não é capaz de garantir frequências, semelhantes a sistemas ativos, entre abrigos/estações. Somado à este contexto está as condições pouco confortáveis presenciadas no sistema de ônibus, muitas vezes relacionadas à lotação dos veículos e às altas temperaturas dentro dos mesmos. Iniciativa interessante, nessa temática, está na proposta de equipar a frota com sistema de ar condicionado. A meta é que até o fim de 2015, metade da frota dos ônibus coletivos municipais de Santos estarão adaptados com ar-‐condicionado. No que se refere ao uso de tecnologias de informação, é importante destacar que toda a frota municipal de transporte coletivo por ônibus em Santos tem acesso gratuito à internet. Contudo, ainda há pouca informação para os usuários nos abrigos e estações, o que gera desorientação sobre acesso a destinos, tempos de espera entre veículo, linhas disponíveis em pontos e horários específicos, e quanto à duração dos percursos. A ausência de ferramentas de comunicação entre o sistema de ônibus e usuários, a exemplo dos diversos aplicativos disponíveis atualmente, expõe também a inexistência de instrumentos de monitoramento da operação do sistema, o que impacta diretamente na sua eficiência. Já com relação à acessibilidade dos veículos, observa-‐se importantes avanços. A prefeitura de Santos tem anunciado, desde 2012, o início de processo de adequação das frotas e veículos de transporte coletivo a garantir acessibilidade universal. Conforme estabelecido pela CET e mencionado em processo licitatório, toda a frota de veículos deverá passar por atualização a garantir condições de acessibilidade à todos os públicos. Embora o lançamento real das adaptações tenha se desdobrado a passos lentos – pois os veículo precisam, todavia, realizar as adequações para o cumprimento das condições estipuladas –, estima-‐se que todos os veículos, das novas licitações, garantirão à acessibilidade universal. Nesse sentido, as metas contidas nessa iniciativa municipal, se anteciparam aos alinhamentos enquadrados pela lei da política nacional da mobilidade urbana e portanto, é de se considerar os importantes avanços constatados em relação à demais municipalidades do País. À continuidade, é considerável destacar novamente que em Santos, a utilização de veículos individuais motorizados superam o uso de transporte público coletivo, sendo que a má qualidade do coletivo é apontada como fator determinante à sua diminuta

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utilização. Refletindo-‐se, é imperativo dignificar as condições deste serviço e promover estratégias de redução dos tempos de deslocamento em neste modal em toda à RMBS. Apresentam-‐se, complementarmente, recomendações especialmente em relação aos esquemas de monitoramento da rede de transporte, sobretudo no que se refere à necessidade de fornecimento ao usuário de informações qualificadas sobre o desempenho da rede, a revisão, adaptação e ampliação das rotas e horários de funcionamento do serviço, assim como à necessidade de ampliá-‐lo após à meia noite. Para tanto, é recomendável à realização de estudo sobre a rede de transporte público coletivo por ônibus na RMBS, de forma à elencar série de modelos de geração e atração de viagens, distribuição modal e simulação para a racionalização e eficiência do sistema. No que tange o transporte coletivo metropolitano, tal sistema conta com 52 linhas de ônibus na operação entre os municípios da RMBS – mas sobretudo entre Santos e demais municípios. É operado por três empresas sob fiscalização da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU) e controle do governo do estado de São Paulo, através da Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos (STM). A pesar da cobertura geográfica e da garantia de deslocamentos entre e dentre os municípios da RMBS, o grande problema desse sistema está na ausência de integração operacional e tarifária. A falta de integração – no interior ao sistema metropolitano e com os sistemas municipais de transporte – desconsidera a dinâmica pendular característica da região, e impacta diretamente o usuário, principalmente através dos altos custos gerados por este esquema. Não é de se ignorar que para um único percurso – desde uma origem à um destino –, o passageiro deva realizar transferências à outros sistemas, o que resulta em incremento elevadíssimo no custo da tarifa completa para o acesso do destino, assim como no tempo de viagem, com especial incremento nas tarifas das linhas que operam mais próximas ao município de Santos. Este é um dos grandes problemas na pauta da metropolização. A ausência de integração e complementaridade entre os sistemas de transporte municipal e metropolitano, somado à ausência de integração tarifária, resulta em altos custos ao usuário que desembolsa valor significativo por um serviço que também é avaliado como

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desconfortável, pouco confiável e de baixa qualidade. Pois além de arcar com a tarifa de integração intermunicipal, frequentemente o usuário desembolsa recurso adicional para um outro bilhete, determinante para o acesso ao seu destino final. A implementação de “bilhete único”, a viabilizar a integração tarifaria entre os sistemas e, por conseguinte, contribuir na cobertura dos custos relativos à estes deslocamentos, é uma decisão imperativa que o poder decisório da região deve enfrentar. Aparentemente, a situação da integração tarifária está prevista para ser endereçada através do sistema de integração metropolitana, com foco na mobilidade municipal e intermunicipal. O Sistema Integrado Metropolitano (SIM) – com previsão de lançamento em dezembro de 2015 –, tem como objetivo reestruturar o transporte público por meio da implantação do VLT, sistema de média capacidade de transporte, que deverá ser integrado às linhas metropolitanas e municipais. Atualmente a Baixada Santista conta com 62 linhas de ônibus intermunicipais, operadas por 514 veículos que atendem, diariamente, 223 mil passageiros, a uma média mensal de 5,8 milhões de pessoas. O SIM da Baixada Santista estrutura-‐se como uma rede de transporte coletivo intermunicipal metropolitano de passageiros, compreendendo o conjunto de linhas regulares, e respectivas características operacionais autorizadas, tendo na operação do VLT, e sua infraestrutura, eixo estruturador para o atendimento, de forma integrada, dos deslocamentos da região. A criação do SIM, que em sua previsão será constituído por uma série de linhas de ônibus e pelo VLT, tem como foco à operação e administração conjunta, o que deve implicar na reorganização de todo o transporte coletivo, a promover à integração entre os sistemas municipal e metropolitano e facilitar a mobilidade entre as cidades. Assim, além da nova concessão para a operação dos ônibus intermunicipais e metropolitanos, a região está se preparando para a implantação do VLT, previsto para dezembro de 2015. Na elaboração dos estudos de reorganização da rede de transportes foi admitida que a implantação do VLT ocorresse em dois momentos. O primeiro, chamado de “trecho prioritário”, que compreende a ligação entre o Terminal Barreiros, o Terminal Porto, a Estação Conselheiro Nébias e o Terminal Valongo, e o segundo, através do qual ocorrerá a implantação dos demais trechos do sistema, como se mostra a Figura 25.

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Figura 25: Proposta integral projeto VLT – Santos.

Fonte: EMTU, 2012.

O trecho prioritário do VLT, envolve a ligação de 11 km, somados à extensão de cerca de 4 km do trecho entre a estação Conselheiro Nébias e a estação Valongo. A Figura 26 ilustra o traçado que está atualmente em obras, assim como os trechos modificados para a construção da segunda etapa do projeto. O VLT da Baixada Santista deverá contar com 33 estações e 26,5 quilômetros de extensão entre o Valongo, em Santos, e Samaritá, em São Vicente. A integração tarifária, indicada pelo SIM, está prevista para dezembro de 2015, simultaneamente ao início das operações do VLT, quando a população será capaz de utilizar o bilhete integrado na locomoção entre os modais articulados pelo SIM, que envolverá os bilhetes de ônibus e VLT, tanto em Santos quanto em São Vicente. A EMTU definiu que o valor inicial da tarifa do VLT será de R$ 3,20. O usuário que realizar a integração com o sistema de ônibus municipais arcará com valor adicional de R$ 0,20, a totalizar R$ 3,40 pelo bilhete integrado. A exploração da nova rede de transporte coletivo metropolitano será realizada por meio de parceria público-‐privada. A estimativa é que circulem cerca 246 mil passageiros pelo SIM em dias úteis.

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Figura 26: Traçado em obras e trechos modificados VLT – Santos.

Fonte: A Tribuna, 2014b.

O consórcio BR Mobilidade Baixada Santista, formado pelas empresas Comporte Participações e Viação Piracicabana, venceu o processo licitatório para a gestão e operação de todo o SIM. Até o fim de novembro de 2015, as obras de teste do primeiro trecho seguiam em andamento. É preocupante, no entanto, a afirmação do Executivo estadual que, ao divulgar em abril de 2015 a posição das obras, apontou que 90% do trecho referente ao município de São Vicente estavam finalizadas e apenas 50% do trecho de Santos estava concluído. Até a data de fechamento deste estudo – dezembro de 2015 –, o primeiro trecho do VLT ainda não havia sido inaugurado.

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VLT de Santos: quais os limites da escolha modal? Conforme já destacado, o cenário da mobilidade urbana em Santos é bastante preocupante devido às mudanças nos padrões de viagem e às projeções realizadas para as divisões modais. Nesse sentido, era de se esperar a existência de diversos projetos em andamento para dar conta da imensa demanda reprimida constatada na pesquisa origem-‐destino de 2007 e reverter as tendências de motorização dos últimos anos. No entanto, até o momento apenas um trecho do VLT da região da Baixada Santista foi implementado e está se negociando verbas para o BRT da região, a contemplar sobretudo o acesso aos municípios mais ao sul da RMBS, sobretudo Praia Grande. É de se destacar os custos do VLT. De acordo com dados da EMTU, o valor total do empreendimento e da operação alcança R$ 1,3 bilhão. O projeto, quando completo, atenderá a aproximadamente 70.000 passageiros diariamente e integrará uma rede de mobilidade com ônibus e outros modais (SIM) que comportará cerca de 250.000 passageiros diários. À título de exemplo, no BRT de Bogotá, Colômbia, foram investidos US$ 5,3 milhões por quilômetro e atende a mais de 40.000 passageiros, por sentido, por hora. A desproporção constatada pelos números chama a atenção para a escolha de modal. Se de fato há carência de recursos para à implementação de outras estruturas no sistema de mobilidade urbana na região da Baixada Santista, quais motivos levaram a EMTU a optar por um modal que, embora possua inúmeras vantagens -‐ redução de emissões, conforto, atratividade ao público, integração ao ambiente urbano, entre outras -‐, é consideravelmente mais dispendioso que outras opções? No que tange à mobilidade à pé, um projeto que procura atingir a padronização, execução, reforma, manutenção e conservação de passeios públicos de Santos está previsto pelo projeto de lei complementar nº 65/2015, elaborado com base nos princípios do programa ”calçada para todos”. A prefeitura de Santos incluiu os conceitos deste programa em intervenções por toda à cidade. O projeto foi encaminhado à Câmara Municipal na primeira semana de agosto de 2015 e, desde então, tem passado por consultas públicas e apreciação por órgãos como o Conselho Municipal dos Direitos das Pessoas com Deficiência de Santos (Condefi), entre outros. O passo final para formalizar a implantação será a consolidação da nova legislação com à aprovação da Câmara, bem como seu monitoramento e fiscalização permanentes166.

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Moblize, 2015.

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O objetivo da proposta é “garantir a correta manutenção e o aumento da vida útil das calçadas, assegurando conforto, acessibilidade e segurança aos pedestres.” A Prefeitura estima que será necessário período de 10 a 20 anos para que todos os passeios sejam padronizados de forma gradual, em função do desgaste dos pavimentos hoje encontrados. Tal iniciativa, lançado inicialmente na cidade de Londrina em 2004, foi destaque como boa prática dentre os preceitos do programa “Cidades Sustentáveis”, especificamente no componente de “reconhecer o papel estratégico do planejamento e do desenho urbano na abordagem das questões ambientais, sociais, econômicas, culturais e da saúde, para beneficio de todos.” A metodologia conta com as seguintes etapas de intervenção167: 1ª Etapa: Avaliação das condições das calçadas na cidade 2ª Etapa: Reuniões com entidades representativas das pessoas com deficiência; 3ª Etapa: Definição dos padrões de calçada; 4ª Etapa: Elaboração do Manual de Procedimentos para Construção de Calçadas; 5ª Etapa: Sensibilização dos empresários e técnicos de engenharia e arquitetura; 6ª Etapa: Conscientização da comunidade; 7ª Etapa: Elaboração de projetos em parcerias público-‐privado; 8ª Etapa: Alteração da legislação municipal sobre calçadas; Através desta iniciativa é demonstrado importantes avanços desde a perspectiva de inclusão social e qualidade de sistemas de mobilidade urbana, compreendendo a importância de qualificar as infraestruturas para a mobilidade a pé. Tal esforço não somente melhorarão a qualidade de vida no ambiente urbano, mas também mitigarão as ocorrências de acidentes e riscos para a segurança do pedestre, oferecendo garantias de mobilidade com critérios de acessibilidade e segurança.

Programa Cidades Sustentáveis, 2012.

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Princípios do Calçada para Todos168 Acessibilidade: Garantia de mobilidade para todos os usuários, principalmente idosos e pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida; Segurança: Barreiras decorrentes de instalação de equipamentos de infraestrutura, vegetação, sinalização e tráfego de veículos serão minimizadas; Faixa livre: Área que ocupará 2/3 da calçada, destinada exclusivamente à livre circulação de pedestres, sem obstáculos permanentes ou temporários; Área de serviço: Será reservado 1/3 do passeio para instalação do mobiliário urbano, vegetação e a outras interferências existentes no passeio; Normas técnicas: As calçadas deverão incorporar princípios da NBR 9050, norma da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT); Multas: Executar obras ou serviços nos passeios, com risco à segurança, vão acarretar multas de R$ 500,00 a R$ 2 mil. Adicionalmente, nos últimos quatro anos Santos vem mostrando melhoras em todos os índices de redução de acidentes e vítimas fatais no trânsito, segundo dados da CET. Nesse sentido, é de se considerar esforços promovidos com vistas à educação no trânsito e segurança viária. O número de acidentes de trânsito diminuiu 25% nos últimos quatro anos. Em 2010, com uma frota de 272.139 veículos, foram registrados 10.288 acidentes. Em 2014, com índice de 303.423 automóveis, foram registrados 7.710 acidentes. No mesmo período, o número de vítimas graves teve queda de 79% -‐ 169 casos registrados em 2010 contra 35 casos em 2014. O balanço de vítimas fatais também diminuiu: de 52 em 2010, para 37 em 2014. O número de atropelamentos igualmente registrou queda, de 333 para 219 no mesmo período. A queda nos índices pode ser atribuída às medidas adotadas pela CET-‐Santos, através de projetos de educação e fiscalização nas ruas. Tais dados estão alinhados com as campanhas realizadas pelo município, em concordância com à ação educativa "seja você a mudança no trânsito," iniciativa lançada pelo Ministério das Cidades e o Departamento Nacional de Trânsito (Denatran). O grupo que apresentou maior diminuição de mortes foi o dos ciclistas. Contribuíram para esse resultado as medidas de fiscalização citadas anteriormente, a disponibilidade de 800 vagas de paraciclo -‐ para estacionar bicicletas -‐ em mais de 60 locais d e Santos e a criação da ciclovia junto à faixa de areia próximo à divisa, evitando transpor o canteiro 168

Mobilize, 2015.

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central. A redução de mortes em motocicletas é também expressiva, com dados do ano atual demonstrando queda de 87,5% em relação à 2013. Ditas ações refletem a importância de reagir ante a problemática mundial na busca de paz nas ruas, visando mitigar o drama da violência e mortes no trânsito, em que o Brasil é especialmente afetado. A campanha lançada pelo Denatran também é uma resposta à resolução da Organização das Nações Unidas (ONU), que instituiu a Década pela Redução das Mortes no Trânsito. Os países membros, entre eles o Brasil, uniram esforços para reduzir em 50% o número de feridos e mortos no trânsito até 2020. De 2010 a 2014, as vítimas fatais passaram de 52 para 37, o que significa que Santos já atingiu 29% da meta estipulada pela ONU. Assim mesmo, no que se refere à atropelamentos, segundo a prefeitura de Santos, desde que a campanha Faixa Viva foi implantada em 2011, permitiu uma significativa redução na ordem de 26% nos números de atropelamentos no território santista. Tal campanha visa conscientizar os motoristas a realizar paradas em cruzamentos não semaforizados, permitindo a travessia segura das pessoas e garantindo a prioridade dos pedestres nestas faixas. A iniciativa também busca educar ao pedestre sobre sua própria comunicação com o motorista e os sinais apropriados para a realização de cruzamentos seguros. De acordo com à CET, campanhas como a 'Faixa Viva' e ação nas escolas desde a educação infantil vêm surtindo efeito em termos de conscientização. Ademais, medidas como a ampliação do quadro de agentes para auxiliar nas operações do trânsito, a redução de velocidade controlada pelos radares e as blitz em conjunto com a Polícia Militar, também contribuem para esses resultados. No tocante ao transporte cicloviário, desde 2006 a região conta com o Plano Cicloviário da RMBS, que preconizou a criação de um sistema regional de transporte cicloviário envolvendo os municípios de Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe, Praia Grande, São Vicente e Santos, tendo como objetivo melhorar as condições de deslocamento dos usuários de bicicleta em toda a região. De modo geral, pode-‐se considerar que o tal plano metropolitano tem sido bem executado, na medida que mais da metade das ciclovias previstas na região para o ano de 2026 já haviam sido implantadas em 2015, utilizando recursos do Fundo Metropolitano e de investimentos

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dos próprios municípios169. Pelo Figura 27 é possível observar a extensões da malha cicloviária regional em comparação ao sistema viário metropolitano principal Figura 27: Extensões da Malha Cicloviária e do Sistema Viário Metropolitano Principal da Baixada Santista.

Fonte: Meneghello; Campos; Ferragi, 2015.

Com respeito ao desempenho deste modal em Santos, desde o seu inicio, em 1999, aos dias atuais, 30,4km de infraestrutura “malha clicloviaria” foram implementados no município. No entanto, é de se destacar que numerosos trechos da malha cicloviária santista necessitam de atenção para com sua manutenção, de forma à oferecer condições adequadas de segurança. A qualificação necessária diz respeito sobretudo a largura das faixas, que em muitas ocasiões encontra-‐se inferior ao normal e, apesar de haver faixas com boas condições de sinalização, não todos os trechos apresentam condições ótimas. Portanto, é necessário o melhoramento e unificação tanto da sinalização quanto da infraestrutura. Por fim, em termos gerais, considera-‐se que os principais esforços para estimular a multimodalidade e integração entre sistemas está centrado principalmente através da proposta de implementação do SIM. Isto inclui os modais de transporte ônibus e VLT, contando, em alguns trechos, com a ampliação de calçadas. No entanto, a integração daqueles modais com outros modos de locomoção não motorizados, a saber, malha cocloviaria e calçadas, é ainda débil. 169

Meneghello; Campos; Ferragi, 2015.

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Meio ambiente e saúde A exposição do diagnóstico sobre meio ambiente e saúde e sua relação com a mobilidade urbana em Santos e na RMBS foi baseada na seguinte pergunta: como a temática ambiental tem sido incorporada pelos projetos e as políticas de mobilidade urbana em Santos e RMBS? Como já mencionado, a problemática ambiental observada pelos altos níveis de contaminação do ar é realidade que se estende por todo o estado de São Paulo, causando a morte de cerca de 100.000 pessoas entre 2006 e 2011, sobretudo a partir de doenças respiratórias. A RMBS não é exceção; ao contrario, contribui com os maiores índices de poluição entre as regiões metropolitanas do Estado. Figura 28: Médias de MP2 por RM 2006 -‐ 2011

Fonte: Instituto Saúde e Sustentabilidade (ISS), 2013.

Na RMBS a mortalidade atribuível à poluição do ar é de 1.809 pessoas por ano170. No caso da RMBS, a atividade industrial contribui majoritariamente a esta contaminação, lideradas, em grande medida, por Cubatão, município que encabeça a classificação de municípios com maiores índices de material particulado no Estado de São Paulo (Figura 18). Santos, por sua vez, classifica-‐se na sétima posição, tendo como origem 170

ISS, 2013.

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preponderante a poluição do ar proveniente de fontes móveis, como os veículos automotores171. De acordo com o informe do Plano de Controle de Poluição Veicular do Estado de São Paulo, “o problema da poluição do ar é agravado pelo modelo de transporte comum nestas cidades que, ainda, utiliza ônibus convencional movido a diesel para o transporte público de passageiros; o automóvel particular e, mais recentemente a motocicleta, são opções preponderantes para os deslocamentos. Os carros, mesmo equipados com sistemas de controle da poluição, acabam se tornando grandes poluidores, pois há um grande volume desses veículos em circulação, parte com idade avançada -‐ 1,7 milhões acima de 15 anos, utilizados de forma pouco eficiente e transportando em média apenas 1,2 pessoas. O resultado desta combinação de fatores é a qualidade do ar deteriorada nas grandes cidades, com consequências diretas na saúde172.” A atividade veicular influi significativamente na contaminação e doenças respiratórias. Evidência dessa problemática está no exemplo da RMSP, pois uma vez que a atividade industrial foi controlada -‐ regulada ou deslocada para outras regiões -‐, a frota veicular transformou-‐se como a grande responsável pela emissões, causando mais do 90% da contaminação ambiental da região, que ainda está razoavelmente superior ao recomendado pela OMS (Figura 29). Enquanto regula-‐se e controla-‐se as externalidades ambientais resultantes da atividade industrial na RMBS, é fundamental entender a responsabilidade da frota veicular na geração de poluentes atmosféricos, para assim, promover o desenho de estratégias que mitiguem seus impactos adversos ao meio ambiente e à saúde. Nesse contexto, as políticas ambientais adotadas na RMBS para este fim parecem insuficientes. Assim, como ocorre na maioria das cidades do Brasil, os editais municipais para transporte urbano coletivo não induzem à obrigatoriedade na adoção de novas tecnologias ou matrizes energéticas orientadas à sustentabilidade ambiental, visando a impulsionar tais mudança desde o modal ônibus coletivo. O que se observa, principalmente no âmbito estadual -‐ através da EMTU e a Cetesb -‐ , são esforços para a fiscalização de veículos particulares e de transporte público (transporte urbano coletivo, 171

ANTP, 2015. PCPV -‐ Plano de Controle de Poluição Veicular do Estado de São Paulo, 2011-‐2013.

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fretado e escolar), multando e educando, a promover sensibilização sobre a necessidade de manutenção e regulação de motores. A emissão de poluentes provenientes dos veículos prestadores de serviços públicos foi calculada entre 12% e 14% para o caso RMBS173. Os veículos poluentes preponderantes são os caminhões. A RMBS é impactada sobremaneira pela circulação de caminhões com destino à Cubatão e à estrutura portuária de Santos. Figura 29: Médias anuais de MP2 na RMBS, 2006-‐2011.

Fonte: Instituto Saúde e Sustentabilidade (ISS), 2013.

Criado em 2008 com o objetivo de diminuir a emissão de poluentes dos ônibus a diesel que operam em sistemas gerenciados pela EMTU, o programa ConscientizAR assume caráter educativo e informa sobre a necessidade de manter os motores regulados. De acordo com a EMTU, em caso de registro de irregularidade – verificado por equipe técnica que mede o material particulado, conhecido popularmente como fumaça preta emitida pelo escapamento dos veículos –, a frota das empresas deve se adequar ao nível de emissão permitido pela regulamentação e passar por nova vistoria. Caso persista o problema, a empresa é multada e os veículos são impedidos de circular até a regularização.

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ANTP, 2015.

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No âmbito federal, há clara legislação174 para a fiscalização de veículos automotores, a verificar os limites de emissão de poluentes de todos os veículos – leves, pesados e motocicletas. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) estabeleceu, adicionalmente, procedimentos de inspeção, com a Instrução Normativa nº 6/2010. A resolução nº 452/2013, dispõe sobre os procedimentos a serem adotados pelas autoridades de trânsito e seus agentes na fiscalização das emissões de gases de escapamento de veículos automotores . A inspeção veicular é uma das ações locais citadas no PCPV do estado de São Paulo a serem implementadas durante o triênio 2014-‐2016. Tal medida está em processo de implementação nas Baixada Santista com o aval do Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema). Complementarmente, outra iniciativa é o programa de incentivo à renovação de caminhões que está implantado na região do Porto de Santos, já sendo responsável pela substituição de várias unidades. O novo laboratório de emissão veicular da Cetesb, dedicado aos veículos a diesel, deve iniciar os trabalhos em 2015. O outro laboratório, voltado para veículos em geral, deverá operar em 2016. Já no que concerne à escolha de modais para transporte público sustentável, destaca-‐se a orientação regional pelo modal VLT, como eixo estruturador do SIM da RMBS. O VLT é modelo de transporte limpo, sustentável e rápido, com possibilidade de ser movido à eletricidade e/ou a diesel. Na RMBS, a infraestrutura está adaptada para ser movida à eletricidade. Estudos técnicos da operação do VLT não fundamentaram projeções comparando a redução de emissões em cenários futuros, mas acredita-‐se que o VLT contribuirá para esta meta. A tendência global (vista também no Brasil) de incentivar a mudança de combustíveis tradicionais às tecnologias “verdes”, principalmente em veículos de uso particular, faz pensar sobre possível conflito entre o uso do transporte urbano público que, sob esta tendência apareceria atrasado em temas ambientais, e a potencial legitimação na utilização de veículos particulares. Para análise detalhada sobre esse tema, ver o caso de São Paulo na seção 3.3 do presente documento.

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Resolução Conama nº 418, de 2009.

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Por fim, enquanto se fortalecem processos para uma circulação veicular mais limpa e se geram estímulos para a adoção de novas tecnologias, é fundamental dar continuidade às iniciativas de fiscalização em curso. Tais esforços precisam se redobrar, considerando-‐se também a redefiniçao dos padrões de qualidade do ar, realizado pelo estado de São Paulo, baseando nas diretrizes estabelecidas pela OMS. Este processo, que culminou na publicação do Decreto Estadual nº 59113/2013, estabeleceu novos padrões de qualidade do ar com metas para seu cumprimento no âmbito estadual. A exigência de obrigatoriedade na adoção de matrizes energéticas ou tecnologias limpas, desde os editais municipais de concessão de serviços de transporte urbano por ônibus coletivo, é medida que deve ser implementada com urgência.

5. APONTAMENTOS CONCLUSIVOS Por trás da Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana há uma nova concepção sobre as políticas a serem orientadas desde o âmbito federal e implementadas nos municípios. A partir deste marco regulatório, os objetivos centrais em matéria de mobilidade são e deverão ser a priorização de modos de transporte coletivo e não motorizado, a melhora da qualidade dos sistemas de transporte urbano, a justa distribuição dos investimentos e a democratização do uso das vias. Para tanto, é necessário aprimorar o desenho e execução de medidas que desestimulem o uso do automóvel, estimulem o uso da bicicleta e melhorem as condições de acesso e segurança nos sistemas de transporte público, compreendendo uma eficiente integração física, operacional e tarifaria entre modais e promovendo a escolha de modos mais sustentáveis para o meio ambiente e a proteção da saúde humana. A mobilidade urbana se apresenta assim, como um conceito multifacetado que atinge dimensões sociais, políticas, urbanas e humanas, enquanto molda as condições de desenvolvimento das cidades e acondiciona e facilita as capacidades dos cidadãos de realmente efetivarem seu direto à cidade. A compreensão da complexidade deste conceito e de suas implicações na vida urbana é fundamental para exigir o cumprimento das politicas públicas e processos decisórios democráticos que demandam sua aplicação.

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A justa distribuição do espaço urbano, o acesso de diferentes identidades sociais e o aproveitamento de serviços públicos de boa qualidade, são os princípios que devem nortear o desenho e garantia de políticas mais equitativas e cidades mais competitivas e inclusivas. Dada a natureza multidisciplinar das políticas de mobilidade e gestão urbana, se faz necessária a vinculação de diferentes instituições e níveis de governança comprometidos na execução de soluções conjuntas. O ambiente construído e o desenho urbano determinam as possibilidades reais de diferentes perfis de pessoas de acessarem a cidade. Assim, este planejamento integrado deve reconhecer também as diferentes condições e características dos moradores da cidade para igualmente conceber espaços, equipamentos e sistemas urbanos inclusivos e acessíveis. A pendularidade, refletida pela expansão no número de pessoas se locomovendo entre os municípios da RMSP e da RMBS, evidencia a crescente dimensão metropolitana da mobilidade urbana. Dita dimensão demanda a gestão integrada, gerida por uma institucionalidade sólida, que articule as particularidades intermunicipais e orquestre processos para integrar políticas e sistemas de mobilidade na região, a partir da execução de planos estratégicos regionais que devem ser capazes de transcender períodos de governo e processos eleitorais. A ausência de diálogo interinstitucional e interfederativo, que vise a construção de um projeto regional consensual, constitui um dos principais problemas para a efetiva gestão dos serviços públicos nas regiões metropolitanas analisadas. Fortalecer institucionalmente o planejamento e a gestão metropolitana é imperativo para a consolidação de um projeto metropolitano eficiente e sustentável. Por outra parte, alguns dos avanços observados, no que tange à execução de políticas progressivas, a saber: a implantação de faixas exclusivas para o serviço de transporte urbano por ônibus, o estabelecimento de ciclovias e a proibição de estacionamento em avenidas principais, sofrem risco de regressividade ou de estancamento, provocado por potenciais pressões políticas e sociais. A institucionalização destas medias na base da sociedade deve se constituir como estratégia chave para garantir sua continuidade como política pública e não somente como medidas governamentais. A sensibilização e mobilização da população sobre os benefícios das medidas, a divulgação das ações e implicações contidas nos projetos implantados, ou para se implantar, são de

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fundamental importância para se alcançar a legitimidade e apropriação social, necessárias em processos públicos de transformação incremental. Neste sentido, o fortalecimento de movimentos sociais, conselhos públicos setoriais e outras expressões da sociedade civil organizada é altamente recomendado. A abertura de canais de participação direita por meios presenciais ou digitais, iniciativa observada principalmente no caso do município de São Paulo, é prática que merece reconhecimento por seu princípio de envolvimento da cidadania nas fases de planejamento e desenvolvimento urbano, reforçando também esquemas de prestação de contas sobre execução de projetos, investimentos e gasto público. No que se refere à integração dos instrumentos de política urbana, é importante insistir na importância de articular a gestão da mobilidade urbana com as oportunidades de desenvolvimento econômico territorial. Para esse fim, as estratégias de geração de centralidades a partir de eixos estruturantes, delimitados por sistemas de transporte de alta e média capacidade, devem dialogar com as vocações econômicas territoriais e promover o uso misto do solo. Assim, se provocam os benefícios econômicos e produtivos decorrentes das economias da aglomeração, da urbanização e da localização, ao tempo que se favorece a gestão da mobilidade, reduzido a necessidade de viagens a partir da criação de oportunidades, empregos e moradia no mesmo limite territorial. Uma cidade estruturada através de um desenho urbano espacialmente eficiente e socialmente justo, resultará em operações urbanas mais atraentes. Dentre os fatores locacionais que mais estimulam o investimento e que impulsam e determinam o desenvolvimento local está a mobilidade urbana. As oportunidades que resultam da possibilidade de acessar o espaço urbano são inegavelmente uma fonte de desenvolvimento para pessoas e sociedades. De igual maneira, as vantagens comparativas, derivadas da mobilidade urbana eficiente, se traduzem em maiores investimentos e empreendimentos nas áreas de influência – dotadas de infraestrutura de transporte –, o que por sua vez, implica na geração de empregos e riqueza, estimulando as engrenagens do desenvolvimento nas cidades e no País. A melhora na qualidade dos sistemas de transporte urbano requer uma maior integração entre modais, à adequação ou construção de infraestruturas com acessibilidade universal e a efetiva gestão da segurança no trânsito. As mortes e lesões

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causadas pela violência rodoviária demanda soluções corajosas e imediatas. As reduções de velocidades implantadas em São Paulo mostram resultados importantes, mas não suficientes. É imperativo complementar estas medidas com campanhas que visem educar a motoristas, motociclistas, ciclistas e pedestres, sobre a circulação urbana mais segura. As estratégias adotadas em Santos ilustram como a combinação destas ações, somadas a uma forte fiscalização, podem gerar resultados de êxito na redução de todos os índices monitorados pela CET, incluindo mortes, acidentes e acidentes fatais. Boas práticas concernentes à acessibilidade universal incluem a implantação do Programa Calçada para Todos como plano norteador da política de calcadas do município de Santos e o desenho com acessibilidade universal dos equipamentos e veículos do VLT. Da mesma maneira, tanto Santos como São Paulo avançam na garantia de frotas de ônibus acessível. Contudo, abrigos e pontos de embarque e desembarque nem sempre garantem estas condições. É fundamental reconhecer os diferentes componentes do sistema. As calçadas, como meios de integração, circulação e de embarque e desembarque são parte central do mesmo sistema. A integração operacional, por sua vez, constitui o principal desafio no que diz respeito à multimodalidade nas RMSP e RMBS. É preciso fortalecer espaços de planejamento operacional conjunto para assim entregar ao usuário melhores resultados em termos de frequências, conforto, facilidade de transferências e benefícios tarifários. Sobre este último aspecto, na RMSP apresentam-‐se importantes avanços, mas ainda com desafios consideráveis no tocante à integração tarifária dos ônibus municipais e metropolitanos. O caso da RMBS é mais dramático, pois a integração, tanto física como operacional e tarifaria, está prevista para acontecer com a inauguração do VLT (prometida para dezembro 2015, mas com possibilidade de ser adiada). Entretanto, os usuários de transporte coletivo continuam arcando com custos desproporcionais, desembolsando recursos para múltiplos bilhetes na realização das transferências entre sistemas de empresas distintas, necessárias para os deslocamentos intermunicipais na região da Baixada Santista. A bicicleta está se consolidando cada vez mais como alternativa de transporte nas cidades. Particularmente em São Paulo, a integração deste modal com sistemas de transporte coletivo avança progressivamente através da construção de paraciclos, nas cercanias das estações, e a disponibilidade de espaços e suportes para bicicletas em

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trens e ônibus. A construção de ciclovias favorece esta opção de transporte e portanto, a consolidação da malha cicloviária, segura e bem conectada, tanto no âmbito municipal como no metropolitano, representa objetivo estratégico para estimular o uso deste modal que facilita deslocamentos saudáveis, econômicos e sustentáveis. Os altos níveis de contaminação ambiental estão causando a morte de milhares de pessoas no Brasil, com dados igualmente alarmantes para as RMSP e RMBS. No caso de São Paulo, a frota veicular é responsável por 90% desta poluição atmosférica. Enquanto se implementam os processos de controle e fiscalização das emissões da frota veicular circulante, é urgente a implementação de políticas que desestimulem o uso de veículos particulares e que incentivem a adoção de matrizes energéticas mais limpas tanto em veículos particulares quanto em transporte público coletivo. A obrigatoriedade de adoção de novas tecnologias nas concessões de serviços de transporte urbano por ônibus deve ser estimulada desde os editais municipais e estadual. Atualmente não há tal condição. Grande parte dos incentivos existentes no mundo e no País promovem ditas mudanças para veículos particulares de passeio. Embora positivo, esta situação poderá ameaçar o pressuposto democrático e do coletivo, justificando investimentos e privilégios no uso do veículo privado, movidos a energias mais limpas, sobre o ônibus público, mais poluente. A efetivação do direito à cidade requer de uma mobilidade urbana que promova processos democráticos, incentive a produtividade urbana e garanta a todos os cidadãos o acesso à serviços eficientes e de boa qualidade. O direito à mobilidade urbana garante às pessoas o aproveitamento das oportunidades e da vida na cidade. O reconhecimento destes direitos e a exigência dos preceitos que lhes compõem, constituem uma ferramenta essencial para desenhar, construir, administrar e replicar sociedades mais justas, mais competitivas, mais sustentáveis e mais humanas. Espera-‐se que o estudo aqui apresentado tenha contribuído na efetiva transferência dos conhecimentos necessários para avançar coletivamente neste projeto de transformação.

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