Základy veřejných financí by EDUPRESS s.r.o.

Rašínova vysoká škola

ZÁKLADY VEREJNÝCH FINANCIÍ 1. vydání

Beáta Mikušová Meričková Ján Šebo Jana Štrangfeldová

Brno 2011

Jednotlivé kapitoly spracovali: doc. Ing. Beáta Mikušová Meričková, PhD. doc. JUDr. Ing. Ján Šebo, PhD. Ing. Janka Štrangfeldová, PhD.

Recenzovali: prof. Ing. Juraj Nemec, CSc. prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.

Brno 2011 Vydalo nakladatelství Rašínova vysoká škola s.r.o. Hudcova 78, 612 00 Brno První vydání ISBN 978-80-87001-26-4

- kap. 1, kap. 3.1, kap. 3.3 - úvod, záver, kap. 2, kap. 3.2, - kap. 2.4.3

Obsah Obsah .......................................................................................................................................... 1 Zoznam tabuliek a obrázkov ...................................................................................................... 3 Úvod ........................................................................................................................................... 9 1

Funkcie verejných financií v ekonomike štátu.................................................................. 10 1.1

Mikroekonomické dôvody existencie verejných financií - alokačná funkcia štátu a zlyhanie trhového mechanizmu .................................................... 12

1.2

Mimoekonomické dôvody existencie verejných financií - redistribučná funkcia štátu .......................................................................................................... 34

1.3

Makroekonomické dôvody existencie verejných financií - stabilizačná funkcia štátu .......................................................................................................... 42

1.4

Regulácia ekonomiky z pohľadu verejných financií ............................................. 47

1.5

Veľkosť verejného sektora z pohľadu verejných financií ..................................... 49

Verejné financie a ich politiky .......................................................................................... 61 2.1

Fiškálna politika .................................................................................................... 61

2.2

Rozpočet a rozpočtová politika ............................................................................. 68 2.2.1 Zásady rozpočtovej politiky ...................................................................... 73 2.2.2 Metódy rozpočtovania ............................................................................... 84 2.2.3 Programové rozpočtovanie ........................................................................ 93

2.3

Verejné príjmy ..................................................................................................... 101 2.3.1 Vymedzenie a typológia daní .................................................................. 107 2.3.2 Daňová politika a makroekonomické aspekty daní ................................. 117 2.3.3 Princípy daňovej politiky a mikroekonomické aspekty daní................... 119

2.4

Verejné výdavky.................................................................................................. 136 2.4.1 Podstata a štruktúra verejných výdavkov ................................................ 136 2.4.2 Metodika a metódy hodnotenia verejných výdavkov .............................. 152 2.4.3 Metódy hodnotenia efektívnosti verejných výdavkov............................. 177

2.5

Fiškálna nerovnováha a fiškálne pravidlá ........................................................... 201 2.5.1 Deficit a verejný dlh ................................................................................ 201 2.5.2 Fiškálne pravidlá...................................................................................... 212

Vybrané otázky verejných financií ................................................................................. 217 3.1

Teória verejnej voľby vo verejných financiách................................................... 217

3.1.1 Kolektívne rozhodovanie ......................................................................... 224 3.1.2 Byrokracia ............................................................................................... 238 3.2

Teritoriálne otázky verejných financií ................................................................ 245 3.2.1 Európske verejné financie ....................................................................... 245 3.2.2 Miestne verejné financie .......................................................................... 267

3.3

Moderné prístupy k poskytovaniu verejných sluţieb z pohľadu verejných financií ................................................................................................................ 279 3.3.1 Kontrahovanie verejných sluţieb ............................................................ 291 3.3.2 Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora (PPP) .................. 296

Záver....................................................................................................................................... 308 Pouţitá literatúra .................................................................................................................... 309

Zoznam tabuliek a obrázkov Zoznam tabuliek Tabuľka 1 Spoločenský blahobyt ............................................................................................. 40 Tabuľka 2 Vývoj verejných príjmov na HDP (v %) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 ......................................................................................................... 54 Tabuľka 3 Vývoj národného dôchodku na obyvateľa (v USD) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 ............................................................................................. 56 Tabuľka 4 Vývoj verejných výdavkov na zabezpečenie zákonnej moci a poriadku na HDP (v %) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 .................................... 57 Tabuľka 5 Vývoj deficitu verejných rozpočtov na HDP (v %) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 ............................................................................................. 59 Tabuľka 6 Vývoj verejných financií vo fáze ekonomického poklesu v krajinách EÚ (v % HDP) ............................................................................................................. 63 Tabuľka 7 Prognóza fiškálnej politiky vlády ČR podľa ČNB ................................................. 67 Tabuľka 8 Kalendár rozpočtového procesu v ČR .................................................................... 78 Tabuľka 9 Vzťah metódy rozpočtovania a zámerov financujúceho subjektu .......................... 92 Tabuľka 10 Verejné príjmy verejných rozpočtov v ČR ......................................................... 103 Tabuľka 11 Podiel verejných príjmov na HDP v ČR ............................................................ 104 Tabuľka 12 Daňové kvóty v podmienkach SR ...................................................................... 105 Tabuľka 13 Vývoj daňovej kvóty I a II v krajinách EÚ......................................................... 106 Tabuľka 14 Klasifikácia daní podľa OECD ........................................................................... 112 Tabuľka 15 Vplyv demografických faktorov na verejné výdavky v krajinách EMÚ (v % HDP) ........................................................................................................... 138 Tabuľka 16 Sektory a producenti v Systéme národných účtov SNA 1993 a ESA95 ............ 140 Tabuľka 17 Členenie verejných výdavkov v ČR podľa rozpočtovej úrovne ......................... 142 Tabuľka 18 Podiel verejných výdavkov podľa funkčnej klasifikácie vlády (COFOG) v ČR (v % celkových verejných výdavkov) ...................................... 147

Tabuľka 19 Verejné výdavky podľa funkčnej klasifikácie vlády (COFOG) v ČR (v % HDP) ............................................................................................................... 148 Tabuľka 20 Ekonomická klasifikácia verejných výdavkov v ČR (v % HDP) ....................... 149 Tabuľka 21 Verejné výdavky na spotrebu sektora verejnej správy v ČR (v % HDP) ........... 150 Tabuľka 22 Metodika hodnotenia verejného výdavkového programu .................................. 162 Tabuľka 23 Rámcové podmienky hodnotenia verejného výdavkového programu................ 163 Tabuľka 24 Otázky pri riešení distribučných súvislostí programu ........................................ 165 Tabuľka 25 Klasifikácia metód hodnotenia efektívnosti verejných sluţieb .......................... 177 Tabuľka 26 Stručná charakteristika jednokriteriálnych metód hodnotenia ekonomickej efektívnosti poskytovania sluţieb .................................................. 184 Tabuľka 27 Vybrané metódy multikriteriálneho hodnotenia ekonomickej efektívnosti .......................................................................................................... 187 Tabuľka 28 Stručná charakteristika vybraných modelov finančnej analýzy „exante“..................................................................................................................... 190 Tabuľka 29 Charakteristika vybraných ukazovateľov finančnej analýzy „ex-post“ ............. 194 Tabuľka 30 Základné rozdiely kontroly, kontrolingu, monitoringu a auditu ........................ 197 Tabuľka 31 Druhy kontrol vo verejnom sektore .................................................................... 198 Tabuľka 32 Druhy kontrolingu .............................................................................................. 198 Tabuľka 33 Druhy auditu ....................................................................................................... 199 Tabuľka 34 Ukazovatele sledované výkonnostným auditom ................................................ 199 Tabuľka 35 Fiškálne pravidlá a ich vplyv na ciele fiškálnej politiky .................................... 214 Tabuľka 36 Ekonomický a politický trh ............................................................................... 219 Tabuľka 37 Väzňova dilema .................................................................................................. 227 Tabuľka 38 Príklad neefektívnosti rozhodovania v priamej demokracii ............................... 230 Tabuľka 39 Condorcetov paradox .......................................................................................... 231 Tabuľka 40 Zaradenie a vylúčenie alternatívy rozhodnutia do hlasovania ............................ 232 Tabuľka 41 Rozpočtový proces EÚ ....................................................................................... 248

Tabuľka 42 Podiel tradičných vlastných zdrojov na celkových príjmoch rozpočtu EÚ ........................................................................................................................ 254 Tabuľka 43 Vývoj príjmov rozpočtu EÚ zo zdroja zaloţenom na DPH ............................... 255 Tabuľka 44 Vývoj príjmov rozpočtu EÚ zo zdroja zaloţenom na HND ............................... 258 Tabuľka 45 Klasifikácia výdavkov rozpočtu EU podľa Medziinštitucionálnej dohody ................................................................................................................. 263 Tabuľka 46 Vývoj výšky celkových výdavkov rozpočtu Európskej únie (v mil. €) ............. 264 Tabuľka 47 Vývoj výdavkov na spoločnú poľnohospodársku politiku ................................. 264 Tabuľka 48 Vývoj výdavkov na štrukturálne operácie rozpočtu EÚ ..................................... 265 Tabuľka 49 Vývoj výdavkov na vnútorné politiky rozpočtu EÚ ........................................... 265 Tabuľka 50 Vývoj výdavkov na vonkajšie politiky rozpočtu EÚ.......................................... 266 Tabuľka 51 Vývoj výdavkov na administratívu z rozpočtu EÚ ............................................ 266 Tabuľka 52 Klasifikácia verejných sluţieb podľa faktorov ovplyvňujúcich výšku transakčných nákladov externého zabezpečovania sluţieb ................................. 286 Tabuľka 53 Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora v oblasti budovania verejnej vybavenosti a infraštruktúry podľa úlohy a zdieľania rizík verejného a súkromného sektora ................................................. 306

Zoznam obrázkov Obrázok 1 Produkčná funkcia .................................................................................................. 14 Obrázok 2 Edgewortov diagram – efektívnosť vo výrobe ....................................................... 14 Obrázok 3 Krivka efektívnosti ................................................................................................. 15 Obrázok 4 Edgewortov diagram – efektívnosť vo výmene ..................................................... 16 Obrázok 5 Parciálna rovnováha ............................................................................................... 18 Obrázok 6 Spoločenský prebytok ............................................................................................ 19 Obrázok 7 Agregácia dopytu po kolektívnych statkoch .......................................................... 21 Obrázok 8 Negatívna externalita .............................................................................................. 26

Obrázok 9 Pozitívna externalita ............................................................................................... 27 Obrázok 10 Ekonomická charakteristika prirodzeného monopolu .......................................... 30 Obrázok 11 Cenová regulácia monopolu ................................................................................. 33 Obrázok 12 Dôchodková stratifikácia spoločnosti (Lorenzova krivka)................................... 35 Obrázok 13 Funkcia individuálnej hraničnej uţitočnosti ......................................................... 39 Obrázok 14 Funkcia individuálneho úţitku jednotlivca .......................................................... 39 Obrázok 15 Vzájomné pôsobenie fiškálnej a monetárnej politiky v modeli IS - LM ............. 46 Obrázok 16 Spoločenská krivka produkčných moţností ......................................................... 50 Obrázok 17 Magický štvoruholník pri pôsobení fiškálnej a monetárnej politiky .................... 65 Obrázok 18 Rozpočet ako bilancia verejných príjmov a výdavkov......................................... 72 Obrázok 19 Základné ciele riadenia verejných výdavkov v rozpočtovom procese ................. 76 Obrázok 20 Nástroje financovania na mikroúrovni ................................................................. 81 Obrázok 21 Príklad programového rozpočtu v podprograme „Základné vzdelávanie“ .......... 96 Obrázok 22 Príklad prepojenia potreby (dopytu) s programom a poskytovateľom sluţby .................................................................................................................. 98 Obrázok 23 Členenie verejných príjmov ............................................................................... 102 Obrázok 24 Typy daní podľa progresivity zdanenia .............................................................. 110 Obrázok 25 Miesta dopadu daní v kolobehu tokov................................................................ 111 Obrázok 26 Daňová sústava v Českej republike .................................................................... 115 Obrázok 27 Závislosť vývoja daňového výnosu rôznych typov daní na vývoji HDP ........... 118 Obrázok 28 Dôchodkový efekt zdaňovania ........................................................................... 122 Obrázok 29 Substitučný efekt zdaňovania ............................................................................. 123 Obrázok 30 Daňová incidencia .............................................................................................. 124 Obrázok 31 Nadmerné daňové bremeno pri uloţení jednotkovej dane ................................. 125 Obrázok 32 Nadmerné daňové bremeno a veľkosť dane ....................................................... 127 Obrázok 33 Administratívne náklady regulácie ..................................................................... 129

Obrázok 34 Nepriame náklady odvodového systému na Slovensku ..................................... 129 Obrázok 35 Vývoj mandatórnych a voľných verejných výdavkov v ČR .............................. 144 Obrázok 36 Vyjadrenie výkonnosti verejného sektora .......................................................... 156 Obrázok 37 Hranica produkčných moţností verejného sektora a smer zlepšovania ............. 157 Obrázok 38 Výkonnosť a efektívnosť verejného sektora v krajinách OECD ........................ 158 Obrázok 39 Verejné potreby, ciele, verejný program a verejná zákazka ............................... 160 Obrázok 40 Pareto efektívna a Hicks-Kaldor efektívna štátna intervencia ........................... 168 Obrázok 41 WTP a WTA pri rozhodnutí o poskytovaní verejnej sluţby .............................. 170 Obrázok 42 Koncept metodiky "Hodnota za peniaze" ........................................................... 175 Obrázok 43 Vývoj verejného a štátneho dlhu Českej republiky 1996 aţ 2013 ..................... 206 Obrázok 44 Výdavky na obsluhu štátneho dlhu Českej republiky ........................................ 208 Obrázok 45 Vzájomný vzťah deficitov a verejného dlhu v politickom a ekonomickom cykle .......................................................................................... 210 Obrázok 46 Downsov model politického cyklu ..................................................................... 234 Obrázok 47 Príklad rozdelenia trhu s vyuţitím logrollingu ................................................... 237 Obrázok 48 Niskanenov model byrokracie ............................................................................ 241 Obrázok 49 Alokačná a technická neefektívnosť byrokracie ................................................ 242 Obrázok 50 Príjmy rozpočtu EÚ v rokoch 1958 aţ 2008 (v % HND EÚ) ............................. 250 Obrázok 51 Podiel príjmov rozpočtu EÚ na verejných príjmoch členských štátov EÚ ........ 251 Obrázok 52 Medziročná zmena príjmov rozpočtu EÚ a verejných príjmov členských štátov EÚ ........................................................................................................... 251 Obrázok 53 Vývoj príjmov zo zdroja zaloţenom na DPH..................................................... 256 Obrázok 54 Vzťah príjmov zo zdroja zaloţenom na HND k HDP krajín EÚ ....................... 259 Obrázok 55 Miera korekcií (nesolidárnosti) pri zdroji zaloţenom na HND .......................... 260 Obrázok 56 Schéma rozdelenia rozpočtového určenia daní v ČR platná od 1. 1. 2008 ........ 278 Obrázok 57 Zmena charakteru zabezpečovania verejných sluţieb ........................................ 281 Obrázok 58 Subjekty v systéme alternatívneho zabezpečovania verejných sluţieb .............. 289

Obrázok 59 Štruktúra účelovo zriadenej spoločnosti ............................................................. 302 Obrázok 60 Zmluvné vzťahy v projektoch verejného a súkromného sektora ....................... 303 Obrázok 61 Formy partnerstva verejného a súkromného sektora .......................................... 305

Úvod Verejné financie sú veľmi zaujímavá a vďačná téma na kaţdodennú debatu. O to náročnejšie je však získať adekvátny odborný pohľad a znalosť tejto problematiky. Táto publikácia má za cieľ priniesť neekonomicky zameraným čitateľom základné poznatky o fungovaní verejných financií v ekonomike krajiny. Druhým cieľom publikácie, ktorý sa odráţa v jej obsahovej stránke, je priniesť tieto poznatky vo vzájomnom prepojení viacerých problémových oblastí. Nechceme izolovane prezentovať jednotlivé aspekty verejných financií, skôr naopak, chceme čitateľovi priniesť syntetizovaný pohľad na fungovanie verejných financií v područí politikov. Tretí cieľ, ktorý je skrytý niekde medzi riadkami publikácie, je kritický pohľad na schopnosť politikov rozumne narábať s tak obrovským balíkom peňazí. Snaţíme sa preto prezentovať niektoré „učebnicové“ pravdy a kriticky ich konfrontovať s realitou ekonomiky a politicky ovládaných verejných financií. I keď je publikácia zameraná najmä na spoznávanie základných postulátov verejných financií, snaţíme sa na príklade verejných financií Českej republiky pribliţovať realite. Primárnym cieľovým čitateľom tejto publikácie je študent bakalárskeho stupňa štúdia neekonomického zamerania, ktorý si však počas svojho štúdia „čuchne“ k problematike verejných financií. Práve preto povaţujeme za potrebné vykladať problematiku verejných financií nie tradične „učebnicovo“, ale skôr v kontexte vnímania reality. Vybrané časti publikácie ponúkajú výsledky výskumnej práce autorov v rámci vedeckých projektov – 1/0207/09 VEGA Kontrahovanie sluţieb vo verejnom sektore – partnerstvo verejného a súkromného sektora a GAČR č. P403/10/18/92 Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru Veľké poďakovanie patrí recenzentom publikácie, profesorovi Františku Ochranovi a profesorovi Jurajovi Nemcovi, ktorí svojimi neoceniteľnými radami a pripomienkami pomohli skvalitniť našu publikáciu.

Samozrejme, všetky chyby, ktoré sa v texte môţu vyskytnúť, padajú na hlavy autorov.

Autori

1 Funkcie verejných financií v ekonomike štátu

Väčšina zahraničných autorov - Afonso, Schuknecht, Tanzi (2003, 2006), Agbar, Brown (1987), Asch, Seneca (1985), Bailey (1987, 1995), Buchanan (1969, 1999), Brown, Jackson (1990, 2003), Cullis, Johns (1987, 1992), Kapur, Weisbrod (2000), Mueller (1989, 2002), Musgrave (1959), Rosen (1992) Singer (1972), Stiglitz (1988), aj slovenských a českých autorov Duben (1994, 2001), Dvořák (1997, 2008), Hamerníková, Kubátová (1999, 2000), Hamerníková, Maayotvá (2007), Lipták (1999, 2003), Medveď, Nemec a kol. (2005, 2007), Nemec, Lawson (1992), Nemec, Wright (1997), Nemec (2000), Neubauerová (2001), Ochrana (1999, 2001, 2002, 2003), Rektořík (2004), Strecková, Malý (1999), Špalek (2011) zaoberajúcich sa teoretickými a praktickým otázkami verejných financií ako vníma verejné financie cez štátne intervencie a vymedzenie úloh štátu v ekonomike krajiny.1 Hlavnú príčinu štátnych zásahov do ekonomiky moţno vidieť v nerovnováhe ekonomického systému, ktorú trh sám osebe nie je schopný vyriešiť – v zlyhaní trhu. Úloha štátu by mala preto spočívať v: 1.„podpore konkurencie v oblastiach, kde existuje predpoklad efektívnej alokácie zdrojov trhovým mechanizmom, 2.regulácii prirodzených monopolov, kde by konkurencia bola neefektívna, 3.štátnych zásahoch do fungovania trhového mechanizmu v prípade externalít, 4.v riešení dôchodkovej nerovnosti, 1

Štát (z lat. status - poriadok) predstavuje určitú formu organizácie ľudskej spoločnosti budovanú na politickom základe, ktorá uplatňuje svoju suverenitu na určitom území. Štát moţno chápať ako najvýznamnejšiu verejnú autoritu, ktorá organizuje spoločnosť prostredníctvom uplatnenia zákonodarnej a výkonnej moci. V závislosti na spôsoboch organizácie a uplatňovania štátnej moci moţno vymedziť: - „štátny reţim ako metódu realizácie štátnej moci (ako kritérium rozlišovania medzi demokratickými a nedemokratickými štátmi), - formu vlády ako sústavu štátnych orgánov a ich vzájomných vzťahov; a vzťah štátnej moci k obyvateľstvu (ako kritérium rozlišovania medzi monarchiami a republikami), - formu územného usporiadania štátu odpovedajúcu územno-organizačnej štruktúre verejnej správy (ako kritérium rozlišovania medzi štátmi unitárnymi a federálnymi)“ (Dvořák, P, 1992, s.12). Pre nás bude dôleţitejšie pochopenie úlohy štátu ako ekonomického subjektu. Štát ako ekonomický subjekt, sa od ostatných ekonomických subjektov odlišuje tým, že je nositeľom moci – moci donútiť ostatné ekonomické subjekty k ekonomickým aktivitám, ktoré nevyplývajú z racionality ich ekonomického rozhodovania a ktoré by inak nevykonávali. Ak chce štát umoţniť nielen dosiahnutie určitých štandardov jednotlivcami, ale aj zabezpečiť, ţe tieto štandardy skutočne kaţdý dosiahne, môţe tak urobiť iba pomocou ochudobnenia jednotlivcov o akúkoľvek slobodu voľby (Hayek, 1994). Štát svojimi intervenciami porušuje vedome, či nevedome pravidlá všeobecnej trhovej rovnováhy Hamerníková (2000, s.23). Veľa ekonomických subjektov nekoná racionálne, aj pretoţe konkurencia nie je rozvinutá v takej miere, aby ich tomu buď prinútila, alebo ich vylúčila z trhu. Iné ekonomické subjekty naopak ťaţia z racionality svojho konania v rámci nedokonalého trhu.

5.v zabezpečení právnej ochrany individuálnych práv, slobôd a majetku svojich občanov“ (Agbar – Brown , 1987, s. 292). Tieto úlohy štátu sú vnímané na mikroekonomickej úrovni, preto sa medzi nimi neobjavuje úloha makroekonomickej stabilizácie, ktorú ako jednu z funkcií štátu v ekonomike definuje Musgrave. Musgrave (1964, s. 97 – 133) uvádza nasledovné dôvody pre realizáciu štátnych intervencií: a) trh pri obmedzenej alebo neexistujúcej konkurencii nie vţdy dokáţe efektívne alokovať zdroje, b) bez existencie právneho prostredia nie je moţné zabezpečiť efektívne fungovanie trhu, c) trhové rozhodnutie neobsahujú sociálne hodnoty a pritom hrajú dôleţitú hodnotu pri určovaní zamestnanosti, cien a ekonomického rastu. Moţno teda definovať tri základné funkcie štátu, plnením ktorých štát priamo zasahuje do trhového mechanizmu a ktoré sú priamo späté so systémom verejných financií: 1. „Alokatívna funkcia 2. Redistribučná funkcia 3. Stabilizačná funkcia „ (Agbar – Brown , 1987, s. 292) Tieto funkcie štátu v ekonomike sa odvíjajú od: 1. Mikroekonomických príčin zlyhania trhového mechanizmu (v oblasti optimálne alokácie zdrojov). 2. Mimoekonomických

príčin

zlyhania

trhového

mechanizmu

oblasti

nespravodlivého rozdeľovania dôchodkov). 3. Makroekonomických príčin zlyhania trhového mechanizmu (v oblasti nestability vývoja makroekonomických veličín). Funkciu alokácie, redistribúcie a stabilizácie odvíjajúce sa od uvedených príčin štátnych intervencií vo svojich prácach vymedzuje aj Musgrave (1964, 1959) V jeho vymedzení funkcií štátu v ekonomike, ktoré zároveň chápe ako funkcie verejných financií však chýba legislatívna funkcia. Dôvod moţno hľadať v skutočnosti, ţe plnenie legislatívnej funkcie nie je primárnou otázkou politiky verejných výdavkov, ktorá je hlavným predmetom jeho skúmania. (Musgrave, 1964, s. 97 – 133). Viacerí autori Brown (1990), Jackson (1990), Nemec (1992), Singer (1972), Stiglitz (1988) klasifikujú štátne intervencie nasledovným spôsobom: 1. štátna produkcia,

2. štátna realizácia – financovanie, 3. štátna redistribúcia, 4. štátna regulácia a právny systém. V tejto kapitole sa budeme okrem mikroekonomickým, makroekonomickým a mimoekonomickým dôvodom existencie verejných financií venovať aj regulácii ekonomiky z pohľadu verejných financií.

1.1 Mikroekonomické dôvody existencie verejných financií - alokačná funkcia štátu a zlyhanie trhového mechanizmu Efektívnosť ekonomiky moţno zjednodušene definovať ako stav, kedy ekonomika neplytvá svojimi zdrojmi, ale ich efektívne, plnohodnotne vyuţíva; stav, kedy sú zdroje v ekonomike „najlepšie“ prerozdelené. Najčastejším teoreticky pouţívaným meradlom efektívnosti ekonomiky je tzv. alokačná efektívnosť, ktorú dosahuje ekonomika pohybujúca sa po krivke hranice produkčných moţností, t.j. ekonomika, ktorá nie je schopná vyrobiť viac niektorého statku bez toho, aby sa nezníţila výroba iného statku. „Rozhodnutiu o alokácii zdrojov v ekonomike by malo predchádzať: zhodnotenie skutočnej funkčnosti zdrojov – ich úţitku v oblasti, kam ich zamýšľame alokovať a porovnanie tejto funkčnosti s funkčnosťou zdrojov v inej oblasti, ktorá by pripadala pre ich alokáciu do úvahy“(Maefo Pantaleoni, 1964, s. 16). Pokiaľ by sme otázku efektívnosti alokácie zdrojov mali riešiť v mikroekonomickom rámci, musíme pri definovaní stavu efektívnej alokácie zdrojov vychádzať z princípov Paretovho2 optima. Paretovo optimu moţno definovať ako „stav, kedy nemoţno presunúť prostriedky v záujme zlepšenia situácie jednotlivca bez toho, aby sa situácia iného jednotlivca zhoršila“ (Asch, 1985, s. 35). Určitú moţnú „omylnosť“ teórie Paretovho optima moţno vidieť v základných predpokladoch, z ktorých vychádza: –

Jednotlivci sú základnými a jedinými subjektmi analýz.

–

Kaţdý jednotlivec dokáţe sám najlepšie ohodnotiť vlastný blahobyt.

Vilfredo Pareto bol talianským ekonómom, sociológom a filozofom. Zaslúţil sa o rozvoj mikroekonomickej teórie rozpracovaním teórie indiferenčných kriviek. Realizoval výskum podľa, ktorého 20% obyvatelstva v Talianku vlastní 80% bohatstva celej krajiny, výsledky výskumu vyuţil pri formulácii princípov Pareto efektívnosti a distribúcie príjmov. 2

–

Zlepšenie blahobytu jedného jednotlivca moţno akceptovať len v prípade, ţe sa nezhorší situácia iného jednotlivca.

–

Spoločnosť moţno analyzovať ako neorganický subjekt, ako jednoduchú sumu jednotlivcov (Cullis a Jones, 1987, s. 4). Z uvedeného vyplýva, ţe Paretovo optimum ako podmienka efektívnej alokácie

zdrojov, nemoţno povaţovať za neomylné, všeobecne platné. Buchanan tvrdí, ţe predpoklady Paretovho

optima sú „sami o sebe etické tvrdenia hodnotenia, ale vyţadujú minimum

predpokladov a pracuje sa s nimi so širokým súhlasom“ (Cullis a Jones, 1987, s. 4). Na problém efektívnosti alokácie zdrojov v ekonomike moţno nazerať z pohľadu: 1. Podmienok všeobecnej ekonomickej rovnováhy (všetky trhy a vzájomné vzťahy medzi nimi), 2. Podmienok parciálnej rovnováhy (jeden trh).

1. Všeobecná ekonomická rovnováha Budeme riešiť otázku efektívnosti rozdeľovania zdrojov na výrobu dvoch tovarov – X a Y. Predpokladajme, ţe tieto tovary sú vyrábané prostredníctvom výrobných faktorov práce (L) a kapitálu (K) a rozdeľované medzi dvoch členov spoločnosti - A a B. Ak je úroveň technológie daná, potom produkcia tovaru X bude daná vzťahom Qx= f (K, L) a produkcia Y vzťahom Qy= f (K, L). Tieto vzťahy označujeme ako produkčné funkcie3, môţeme ich znázorniť ako hyperboly (obrázok 1).

Krivka bodov rovnakej kvantity produkcie dosiahnutej pri vyuţití rôznych kombinácií mnoţstva výrobných faktorov práce a kapitálu. Sklon tejto krivky v ktoromkoľvek jej bode označujeme ako hranicu zmien substitúcie kapitálu a práce pri výrobe tovaru – MRTS. 3

Obrázok 1 Produkčná funkcia Kapitál

K2 QX

Práca

Zdroj: Benárd, J. Veřejná ekonomika I. Praha : EU ČSAV, 1989. Ako teda rozdeliť zdroje K a L medzi výrobu výrobkov X a Y tak, aby bolo toto rozdelenie efektívne? Otázku budeme riešiť za pomoci Edgewortovho diagramu (obrázok 2). Rozmery Edgewortovho diagramu určujú mnoţstvá kapitálu a práce. Obrázok 2 Edgewortov diagram – efektívnosť vo výrobe K

Produkcia Y

Oy’

Qx Qy

Kapitál

Z K1

Qy V

Qx Qx Ox

Produkcia X

L Práca

Zdroj: Spracované podľa Cullis, J. – Jones, P. 1987. Public Sector Economics. Oxford : Blackwell Publishing, 1987, s. 7.

Krivky QX a QY predstavujú produkčné funkcie výroby tovarov X a Y pri rôznom rozdelení zdrojov K a L medzi výroby tovarov X a Y. Pozrime sa na body Z a V. Ktorý z nich je z hľadiska alokácie zdrojov efektívnejší, kedy pri daných mnoţstvách výrobných faktorov L a K vyrobíme viac tovaru X a Y? V bode Z a v bode V vyrobíme rovnaké mnoţstvo tovaru Y, iné je to ale s tovarom X. Môţeme zvýšiť výrobu tovaru X, bez toho, aby sa zníţila výroba tovaru Y. Takáto realokácia zdrojov je potom v súlade s princípmi Paretovho optima. Všimnime si zároveň, ţe sklon kriviek QX a QY v bode V je rovnaký, tj. platí, ţe MRTSXLK = MRTSYLK (hraničné miery transformácie výrobných faktorov L a K vo výrobe statku X aY sa rovnajú - efektívnosť vo výrobe) a nemoţno zvýšiť výrobu jedného výrobku bez toho, aby sa nezníţila výroba iného. Moţnosti kombinácií vyrábaného mnoţstva X a Y, ktoré spĺňajú uvedené poţiadavky, sú znázornené krivkou danou bodmi QX a QY – hranicou produkčných moţností , alebo tieţ „kontraktnou krivkou“ (Cullis – Jones, 1987, s. 8), krivkou efektívnosti (obrázok 3). Obrázok 3 Krivka efektívnosti

Objem výroby Y

objem výroby X

Zdroj: Spracované podľa Cullis, J. – Jones, P. 1987. Public Sector Economics. Oxford : Blackwell Publishing, 1987, s. 7. Zjednodušene sme teda zodpovedali sme otázku, ako rozdeliť v ekonomike zdroje vo výrobe tak, aby bolo toto rozdelenie efektívne. Vyniká však ďalšia otázka: Ako efektívne rozdeliť vyrobenú produkciu medzi spotrebiteľov tak, aby sme dosiahli maximálnu uţitočnosť?

Zjednodušme si túto otázku, ostaňme pri vyrábaných tovaroch X a Y a riešme problém, ako efektívne rozdeliť vyrobené mnoţstvo tovaru X a mnoţstvo tovaru Y (mnoţstvá zodpovedajú efektívnej alokácii zdrojov vo výrobe - bod V) medzi dvoch spotrebiteľov A a B. Hľadajme efektívnosť v spotrebe. Problém efektívnej alokácie vo výmene budeme opäť riešiť za pomoci Edgewothovho diagramu (obrázok 4). Obrázok 4 Edgewortov diagram – efektívnosť vo výmene Tovar Y

V 0B

Objem výroby Y

UB1

UA3

Z UB3

UB4

UA2

UA1 0A

objem výroby X

tovar X

Zdroj: Vlastné spracovanie Zdroj: Spracované podľa Cullis, J. – Jones, P. 1987. Public Sector Economics. Oxford : Blackwell Publishing, 1987, s. 7. Krivky UA1

aţ 4

a krivky UB1

uţitočnosti spotrebiteľa A (UA1 spotrebiteľa B

aţ 4

predstavujú indiferenčné krivky rôznych úrovni

= indiferenčná mapa uţitočnosti spotrebiteľa A) a

(UB1 aţ 4 = indiferenčná mapa uţitočnosti spotrebiteľa B) pri spotrebe tovaru

X a Y. Predstavme si, ţe vyrobené mnoţstvá tovaru X aY sa rozdelia v určitom pomere medzi spotrebiteľov A a B (bod Z). Spotrebiteľ A dosahuje uţitočnosť zodpovedajúcu indiferenčnej krivke UA2 a spotrebiteľ B dosahuje uţitočnosť zodpovedajúcu indiferenčnej krivke UB2. Prerozdeliť mnoţstvá spotrebovaných tovarov by bolo v súlade s princípmi Paretovho optima v tom prípade, keby sa zvýšila uţitočnosť jedného spotrebiteľa, pričom by sa nezníţila uţitočnosť druhého spotrebiteľ. Takejto realokácii, by zodpovedalo rozdelenie vyrobených tovarov X a Y v spotrebe medzi spotrebiteľov A a B v pomere, ktorému zodpovedá bod R – v tomto bode sa uţitočnosť spotrebiteľa A nezmenila (UA2) a spotrebiteľ B dosahuje vyššiu uţitočnosť ako v bode Z (UB3). Bod R je zároveň bodom, kedy nemoţno zvýšiť uţitočnosť jedného spotrebiteľa bez toho, aby sme zníţili uţitočnosť druhého spotrebiteľa – predstavuje efektívnosť vo výmene. Opäť si všimnime, ţe sklon indiferenčných kriviek UA2 a UB3 v bode R je rovnaký, t. j. platí, ţe MRSAXY = MRSBXY (hraničné miery substitúcie tovarov X a Y v ich spotrebe spotrebiteľmi A a B sa rovnajú), tj. nemoţno zvýšiť uţitočnosť spotreby jedného spotrebiteľa bez toho, aby sa nezníţila uţitočnosť spotreby druhého spotrebiteľa. Paretovu optimalitu určujú teda podmienky: 1.

efektívnosť vo výrobe - MRTSXLK = MRTSYLK

efektívnosť vo výmene - MRSAXY = MRSBXY

rovnováha medzi výrobou a výmenou - MRTXY = MRSXY

Tretia podmienka Pareto optima predstavuje rovnováhu medzi výrobou a výmenou MRTXY = MRSXY, t. j. ak hraničná miera transformácie výrobných faktorov pri výrobe tovarov X a Y sa rovná hraničnej miere substitúcie v spotrebe týchto tovarov. Tento stav moţno znázorniť prostredníctvom

spoločenskej indiferenčnej krivky („community

indifference curve“ CIC) tieţ nazývanej Scitovského indiferenčná krivka („Scitovsky indifference curve“ SIC - 1942). Splnenie uvedených podmienok je však moţné dosiahnuť len v prípade dokonale konkurenčného trhu.

2. Parciálna rovnováha Problém parciálnej rovnováhy budeme rozoberať na trhu tovaru X (obrázok 5). Obrázok 5 Parciálna rovnováha cena X A

S1 J

Prebytok spotrebiteľa

E Prebytok výrobcu

M K D1

S 0

množstvo X

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Cullis - Jones. 1987. Public Sector Economics. Oxford : Blackwell Publishing, 1987, s. 11. Krivka dopytu predstavuje hraničnú ochotu spotrebiteľa platiť za tovar X, ktorá zodpovedá hraničnej uţitočnosti spotrebiteľa pri spotrebe tovaru X. Bod A predstavuje najvyššiu cenu, ktorú je ochotný spotrebiteľ zaplatiť. Rozdiel medzi najvyššou cenou a rovnováţnou cenou (cenou, ktorú spotrebiteľ skutočne pri kúpe tovaru zaplatí) určuje prebytok spotrebiteľa, na grafe je znázornený rozdielom OAEQe a OPeEQe, t. j. trojuholníkom PeAE. Podobne krivka ponuky predstavuje ochotu predať X, ktorá zodpovedá hraničným nákladom výroby tovaru X. Bod S predstavuje najniţšiu cenu, za ktorú je ochotný výrobca tovar predať. Rozdiel medzi najniţšiu cenou a rovnováţnou cenou (cenou, za ktorú sa tovar skutočne predá) určuje prebytok výrobcu (zisk), na grafe je znázornený rozdielom OPeEQe, a OSEQe, t. j. trojuholníkom SPeE. Spoločenský prebytok predstavuje sumu prebytku spotrebiteľa PeAE a prebytku výrobcu SPeE, tj. PeAE + SPeE. Jeho maximalizácia je moţná v prípade, kedy sa cena rovná hraničným nákladom (platí pri dokonale konkurenčnom trhu). Kaţdé obmedzenie produkcie napr. na úroveň Q1 predstavuje „umŕtvenú stratu“ a zniţuje spoločenský prebytok v rozsahu trojuholníka KJE a kaţdé zvýšenie produkcie, napr. na úroveň Q2 predstavuje „alokačnú

stratu z rastu produkcie“ a zniţuje spoločenský prebytok v rozsahu trojuholníka ELM (obrázok 6).

Obrázok 6 Spoločenský prebytok cena X

D A L

Pe Spoločenský prebytok

Umŕtvená strata

Alokačná strata

S 0

množstvo X

Zdroj: Vlastné spracovanie Týmito stratami, ktoré by vznikali na spoločenskom prebytku, sú odôvodňované opatrenia v záujme priblíţenia sa podmienkam dokonale konkurenčného trhu, t. j. dosiahnutia rovnosti hraničných veličín MB = MC (hraničný prínos je rovný hraničným nákladom – parciálna rovnováha). Ak nie sú uvedené podmienky maximalizácie blahobytu definované Paretovým optimom v oblasti všeobecnej a parciálnej rovnováhy dosiahnuté, hovoríme o zlyhaní trhového mechanizmu, ktoré je potrebné korigovať štátnymi intervenciami, t. j. plnením alokačnej funkcie štátu v ekonomike. K tomuto stavu v ekonomike dochádza, tak ako uvádzajú mnohí autori Asch, P. ( 1985, s. 97 – 124); Bower. P. (1995, s. 129- 192); Cullis, J. – Jones, P. (1987, s. 14 – 24); Hamerníková, B. (1992, s. 67 – 77); Hayek (1994, s. 305-321); Medveď a kol. (2005, s. 42 – 73); Nemec, J. (1992, s. 18); (Nemec, 2000, s.35); Stiglitz, J. E. (s. 1988, 83 - 93); Wolf, Ch. (1988, s. 20 – 34) pri: a) nemoţnosti maximalizácie uţitočnosti na strane výrobcov a spotrebiteľov, b) nedokonalej informovanosti,

c) nedokonalej konkurencii, d) existencii kolektívnych statkov, e) existencii externalít, f) existencii nekomplexných trhov. V nasledujúcom texte sa budeme venovať tým trhovým zlyhaniam, ktorých riešenie prostredníctvom štátnych intervencií má najvýraznejší dopad na verejné financie. Budeme sa venovať najmä kolektívnym statkom, externalitám a monopolom. Kolektívne statky Pojem verejné sluţby sa často pouţíva vo viacerých významoch, vzhľadom na jeho obsahové určenie v konkrétnom prístupe. Môţe v sebe zahŕňať celý systém netrhových nemateriálnych aktivít verejného sektora. Z hľadiska ekonomickej podstaty, ktorá vychádza z kolektívnej spotreby sluţieb, verejné sluţby majú charakter kolektívnych statkov. Kategóriu kolektívneho statku definuje Samuelson (1954, s. 387) vo svojej základnej ekonomickej teórii súkromného a kolektívneho statku, i ďalší autori napr.: Bailey (1987, s. 4), Bowers (1974, s. 45), Brown – Jackson (1990, s. 61– 76), Singer (1972, s. 94– 112). Kolektívne statky moţno definovať nasledovne: 1. „Čisté kolektívne statky – spotreba čistých kolektívnych statkov má nedeliteľný charakter (medzi spotrebiteľmi neexistuje konkurencia) a nie je moţné technicky a/alebo nie je vhodné ekonomicky vylúčiť z ich spotreby“ (Bénard, 1989, s. 58). Je to odlišné od privátneho statku, ktorý môţe byť rozdelený medzi rozličných jednotlivcov. V Samuelsonovej (1954, s. 387) definícii sú rovnako zahrnuté dve zo základných charakteristík – nesúperenie v spotrebe a nevylúčiteľnosť zo spotreby, ktoré v nasledujúcom texte rozoberieme. A) Prvá charakteristika – nedeliteľnosť/nekonkurenčnosť spotreby vyjadruje skutočnosť, ţe ak úţitok zo spotreby statku plynie jednotlivcovi, plynie všetkým členom spoločnosti. Spotreba statku jedným jednotlivcom neobmedzuje spotrebu statku ostatnými jednotlivcami. Z tejto skutočnosti vyplýva potreba vertikálnej agregácie celkového dopytu po kolektívnych statkoch z dôvodu rovnakého mnoţstva spotrebovávaného kaţdým jednotlivcom q1 (obrázok 7).

Obrázok 7 Agregácia dopytu po kolektívnych statkoch Cena

DA+B

DB MC dA dB Množstvo

q1 Zdroj: Vlastné spracovanie Vysvetlivky: DA - individuálny dopyt po kolektívnom statku jednotlivca A DB - individuálny dopyt po kolektívnom statku jednotlivca B DA+B - agregovaný dopyt po kolektívnom statku q1 – spotrebované mnoţstvo kolektívneho statku MC – hraničné náklady

Dôsledkom nedeliteľnosti spotreby je, ţe podmienka Paretovej efektívnosti má v prípade, ak je jedným zo spotrebovaných statkov kolektívny statok (označme ho ako statok X), podobu: n

 MRS XY  MRTXY

i 1

pre n spotrebiteľov a nie MRSXY =MRTXY tak, ako sme ju vyjadrili v predchádzajúcej kapitole. Pre čisté privatívne statky platí: n

Yj   Y i j i 1

V tomto prípade je celkový objem privatívneho statku Yj daný sumou individuálnych mnoţstiev spotreby kaţdého i–teho jednotlivca, t.j. spotreba privatívneho statku je deliteľná medzi jednotlivcov, ktorí si v spotrebe navzájom konkurujú. V prípade privatívnych statkov sa MC rovnajú individuálnemu sklonu k plateniu. Pre čisté kolektívne statky platí:

Xn+j=Xin+j V tomto prípade má kaţdý i–tý jednotlivec k dispozícii k spotrebe rovnaké mnoţstvo kolektívneho statku, ktoré sa rovná celkovému mnoţstvu tohto statku Xin+j. Spotrebitelia si v spotrebe navzájom nekonkurujú, t.j. spotreba statku je nedeliteľná. B) Druhá charakteristika – nevylúčiteľnosť zo spotreby, je ďalšou vlastnosťou, ktorou sa kolektívny statok odlišuje od privatívneho statku. V prípade privatívneho statku sú definované vlastnícke práva k statku a jednotlivec, ktorý nimi disponuje čerpá úţitok z tohto statku. Zároveň môţe ostatných jednotlivcov zo spotreby statku vylúčiť. Podľa viacerých autorov - Brown, Jackson (1990), Medveď, Nemec a kol. (2005, 2007, 2011), Nemec, Lawson (1992), Nemec (2000), Stiglitz (1988), Špalek (2011) v prípade kolektívneho statku je vylúčiteľnosť buď: I.) technicky nemoţná (napr. sluţby verejnej obrany štátu sú poskytované všetkým na území daného štátu, nie je moţné niekoho z nej vylúčiť bez ohľadu na to, či si to praje, alebo nepraje – obligatórna spotreba statku/neodmietnuteľnosť), II.) alebo/aj ekonomicky nevhodná (náklady na vylúčenie prevaţujú nad prínosmi, ktoré z vylúčenia plynú). Nevylúčiteľnosť zo spotreby zároveň znamená, ţe dopytové krivky jednotlivcov DA a DB nezodpovedajú skutočnosti. Pokiaľ neexistuje moţnosť niekoho zo spotreby statku vylúčiť, neexistuje u spotrebiteľov statku ani ochota platiť za spotrebu statku, ktorá im prináša úţitok (problém čierneho pasaţiera). Opäť sa pozrime na obrázok 7, kde optimálnou úrovňou produkcie kolektívneho statku je úroveň q1, ktorá zodpovedá ochote spotrebiteľov platiť za spotrebu statku rovnej hraničným nákladom MC. Podľa obrázku 1 by kaţdý jednotlivec platil za spotrebu na základe hraničného úţitku zo spotreby statku (daň dA a daň dB ), v tom prípade by sa týmito platbami pokryli hraničné náklady produkcie statku. Ako sme uţ spomenuli, existuje tu problém čierneho pasaţiera z dôvodu nevylúčiteľnosti zo spotreby. Ak všetci spotrebitelia prijmú

stratégiu čierneho pasaţiera (čo je pravdepodobné, lebo „všeobecnou individuálnou stratégiou je neplatiť“ (Buchanan, 1969, s. 45), statok nebude vyprodukovaný – trh zlyhá.4 Nevylúčiteľnosť

spotreby

nekonkurenčnosť

spotrebiteľov

v spotrebe

kolektívnych statkov spôsobujú plné zlyhanie mechanizmu trhovej tvorby ceny, a preto sú dôvodom pre realizáciu štátnych intervencií predovšetkým vo forme priamej štátnej produkcie, alebo štátneho financovania spotreby týchto sluţieb. Ak existuje u statku vlastnosť nevylúčiteľnosť, súkromný sektor maximalizujúci zisk nemá záujem statok ponúkať. Čisté kolektívne statky sa v rozhodujúcom počte prípadov realizujú netrhovými formami na základe princípov kolektívneho rozhodovania. Aj táto teória však má svojich odporcov v predstaviteľoch teórie klubov. „Ak jednotlivci sú si vedomí, ţe určitý statok nebude vyprodukovaný skôr, ako sa pre jeho produkciu nevytvorí finančný fond, ich ochota prispievať na produkciu statku je vyššia“ (Cullis – Jones, 1987, s. 21). Vzniká teda pochybnosť, či problém „čierneho pasaţiera“, čo je hlavným dôvodom pre štátne intervencie v tejto oblasti, najmä pokiaľ náklady na verejnú produkciu statku sú vyššie ako náklady produkcie statku súkromným sektorom. 2. Zmiešané kolektívne statky a statky s externými efektmi – aj tieto statky majú niektoré špecifické ekonomické vlastnosti, z ktorých vyplýva prípadná potreba štátnych intervencií. Ide o statky, ktoré spĺňajú jednu zo spomínaných ekonomických charakteristík, teda buď nedeliteľnosť, alebo nevylúčiteľnosť zo spotreby. V kategórii zmiešaných kolektívnych statkov existujú dva druhy statkov: statky s poplatkom – toll goods a statky – spoločné zdroje. V prípade statkov s poplatkom je vylúčenie zo spotreby moţné, za spotrebu takýchto statkov sa platí a spotrebitelia si v spotrebe navzájom nekonkurujú. Statky spoločné zdroje sú charakteristické nemoţnosťou vylúčenia zo spotreby, avšak konkurenčnosťou v spotrebe, pretoţe spotreba statku jedným subjektom obmedzuje spotrebu statku iným subjektom (Nemec, 1997, s. 40– 41).

Zlyhanie trhu pri existencii kolektívnych statkov s nemoţnosťou vylúčenia zo spotreby odôvodňované existenciou čierneho pasaţiera postavené na ekonomickej abstrakcii homo oeconomicus však nemoţno povaţovať za univerzálne platné. Problém racionality individuálneho rozhodovania v kontexte motívov ku kolektívnej spolupráci, ktorá je podmienkou mulitraterálnych výmen umoţňujúcich produkciu kolektívnych statkov, je o mnoho zloţitejší – bliţšie ho rozoberáme v kap. 3.1.1. Kolektívne rozhodovanie. Zaujímavou v tomto smere je tieţ publikácia Veřejné statky: Teorie a experiment (Špalek, 2011). 4

Externality Pojmu externalita sa venujú viacerí autori: Bénard (1989, s. 50-54), Bowers (1974, s. 70-71), Cullis - Jones ( 1987, s. 14 – 17), Duben (2001, s. 53), Nemec, J. (2000, s. 32), Oates (1972, s.46-53), Samuelson (1957, s. 459), Singer (1972, s. 84-93). Stiglitz (1987, s. 87 -88) a ďalší. Externalita je chápaná ako väzba medzi funkciami úţitku rozličných ekonomických subjektov, ktorá vzniká mimo trhu, je príkladom porušenia trhovej rovnováhy v oblasti alokácie zdrojov. Ekonomická teória definuje externality aj ako „vedľajšie efekty ekonomickej aktivity (výroby alebo spotreby), ktoré neprechádzajú trhom (sú voči trhu externé). Znamená to, ţe náklady alebo výnosy z ekonomickej činnosti subjektov sa prenášajú na tretie osoby a prinášajú im buď ujmu alebo prospech.“ (Lisý a kolektív, 2000, s. 61) Podľa Streckovej (1998, s. 37) môţeme externality označiť aj za „vonkajšie efekty, „efekty prelievania“, kladné a záporné úspory, či efekty susedstva.“ Tieto efekty susedstva vznikajú, ak „niektorý trhový subjekt (jednotlivec alebo firma) podnikne akciu, ktorá má na iného jednotlivca alebo firmu vplyv, za ktorý dotyčný nemusí platiť (lebo mu nie je platené).“ Pilný (1998, s. 149) uvádza, ţe „externality sú také aktivity ekonomických a iných subjektov či faktorov, ktoré spôsobujú iným ekonomickým subjektom určité zvýšené náklady (potom ide o externality negatívne), alebo určité zvýšené výnosy či výhody (externality pozitívne). Stiglitz (1987, s. 87) rovnako ako Buchanan (In: Cullis a Jones, 1987, s. 14) chápu externalitu ako situáciu, keď blahobyt ekonomického subjektu je závislý nielen na činnostiach, ktoré vykonáva, a teda ich plne kontroluje (x1, x2, x3, ...xn), ale aj na ďalšej činnosti iného ekonomického subjektu, ktorá pod jeho kontrolu nespadá (y1). Z tohto vymedzenia externality vychádza aj Nemec (2000, s. 45) pri formálnom vyjadrení externality na príklade externality v spotrebe: UA = UA (x1, x2, x3, ...xn, y1) UA – blahobyt jednotlivca „A“ x1 ... xn - štruktúra spotrebovávaných statkov y1 - aktivity realizované inými jednotlivcami UA je blahobyt spotrebiteľa A, ktorý spotrebiteľ získa spotrebou statkov x1, x2, x3, ...xn (tieto statky získa na trhu, zaplatí za ne) a ktorý je zároveň, či uţ pozitívne alebo, negatívne

ovplyvnený aktivitou iného ekonomického subjektu (spotrebou, resp. výrobou) - y1. Spotrebiteľ A však nenesie náklady, resp. nemá prínos z tejto aktivity (realizácia mimo trhu), t. j. vzniká mu strata, alebo prínos, ktorý nepodlieha finančnému vyrovnaniu. Podľa toho, či pri vzniku externality ide o stratu alebo prínos, ktoré vznikajú ekonomickému subjektu v súvislosti s aktivitou iného ekonomického subjektu, rozdeľujeme externality na: A.

Pozitívne externality – sú to situácie, kedy určitému subjektu vzniká úţitok, za ktorý

neplatí. B.

Negatívne externality – situácie, kedy určitému subjektu vzniká škoda, za ktorú nie je

odškodnený, kompenzovaný. Externality môţeme rozdeliť aj z hľadiska subjektovo-objektového vzťahu. Do tohto vzťahu vstupuje producent a spotrebiteľ. V tomto prípade môţu externality existovať medzi spotrebiteľmi, medzi výrobcami a medzi spotrebiteľmi a výrobcami: „A.

Pozitívne externality: A1. Typ producent – spotrebiteľ (napr. bezplatné verejné vzdelávanie, charity). A2. Typ producent – producent (napr. včelár, vlastník ovocného sadu). A3. Typ spotrebiteľ – producent (napr. rozvoj ľudského kapitálu). A4. Typ spotrebiteľ – spotrebiteľ (napr. niekto umoţní inému sledovať televízor zdarma).

Negatívne externality: B1. Typ producent – spotrebiteľ (napr. znečistenie ţivotného prostredia). B2. Typ producent – producent (napr. znečistenie vody spracovávanej iným podnikom). B3. Typ spotrebiteľ – producent (napr. nadmerný zber lesných plodov). B4. Typ spotrebiteľ – spotrebiteľ (napr. nadmerný hluk z rádia)“ (Nemec a Wright, 1997, s.31-32). Externality moţno rozdeliť aj vzhľadom na charakter ekonomickej aktivity, ktorej sú

výsledkom: Produkčné externality - spojené s produkciu určitého statku (môţe isť o produkciu výrobku, rovnako ako aj o poskytovanie určitej sluţby): A1.

Pozitívne produkčné externality – sú to situácie, kedy určitému subjektu produkciou realizovanou iným subjektom vzniká úţitok, za ktorý neplatí (napr. bezplatné poskytovanie zdravotnej starostlivosti).

Negatívne produkčné externality – situácie, kedy určitému subjektu

A2.

vzniká produkciou realizovanou iným subjektom škoda, za ktorú nie je odškodnený, kompenzovaný (napr. znečistenie ţivotného prostredia exhalátmi vznikajúcimi pri výrobe) . Spotrebné externality – spojené so spotrebou určitého statku: B1.

Pozitívne spotrebné externality – sú to situácie, kedy určitému subjektu spotrebou realizovanou iným subjektom vzniká úţitok, za ktorý neplatí.

Negatívne spotrebné externality – situácie, kedy určitému subjektu vzniká spotrebou realizovanou iným subjektom škoda, za ktorú nie je odškodnený, kompenzovaný. Najčastejšími príkladmi spotrebných externalít sú spotreba tabaku, alkoholu, hlasná hudba atď.“ (Vítek, 1998, s.55)

Negatívne externality Ak ekonomický subjekt spôsobuje svojou činnosťou zníţenie úţitku iným subjektom, ide o negatívnu externalitu. Klasickým príkladom takejto externality je znečisťovanie ţivotného prostredia, fajčenie atď. Graficky moţno efekty negatívnej externality znázorniť ako vzťah ceny a mnoţstva produkcie určitej komodity nasledovne (obrázok 8). Obrázok 8 Negatívna externalita Vysvetlivky: MB = hraničný prínos (úţitok) MD = hraničná strata vyplývajúca z externality MPC = hraničné náklady subjektu produkujúceho externalitu MSC = hraničné náklady spoločnosti (zahrňujúce aj škodu vyplývajúcu z externality), t.j. MSC = MPC + MD

Zdroj: Nemec, J. Verejná ekonómia EF UMB Banská Bystrica, 2000.

Spoločensky optimálne mnoţstvo produkcie je na úrovní bodu Q2, kedy sa hraničný prínos (MB) pretína s hraničnými nákladmi spoločnosti (MSC), kde je zahrnutá aj škoda vyplývajúca z externality. Producent komodity, ktorá spôsobuje negatívnu externalitu nekompenzuje stratu (MD), preto reálna produkcia tohto subjektu bude na úrovni bodu Q1. Úroveň produkcie daného subjektu bude vyššia ako efektívna úroveň.

Pozitívne externality Ak ekonomický subjekt vytvára svojou činnosťou pozitívny efekt a prospech aj pre iné subjekty, ide o pozitívnu externalitu. Klasickým príkladom takejto externality je vzdelávanie, očkovanie obyvateľstva, t. j. poskytovanie verejných sluţieb. atď. Graficky moţno efekty pozitívnej externality znázorniť ako vzťah ceny a mnoţstva produkcie určitej komodity nasledovne (obrázok 9).

Obrázok 9 Pozitívna externalita Vysvetlivky: MEB = hraničný externý prínos z produkcie externality MPB = hraničný individuálny prínos z produkcie externality MSB = celkový prínos z produkcie externality MC = hraničné náklady

Zdroj: Nemec, J. Verejná ekonómia EF UMB Banská Bystrica, 2000 Pri pozitívnych externalitách dochádza k nedostatočnej produkcii statkov alebo sluţieb, ktoré prinášajú pozitívny efekt aj pre iné subjekty. Individuálna rovnováţna produkcia (priesečník MPB a MC) sa nachádza pod optimálnym spoločenským stavom (priesečník MSB a MC), teda veľkosť produkcie je menšia ako spoločensky poţadované mnoţstvo.

Pozitívne externality sú spojené s spotrebou zmiešaných kolektívnych statkov, o ktorých sme hovorili v predchádzajúcom texte. „Štát podporuje produkciu a spotrebu zmiešaných kolektívnych statkov a statkov spojených s pozitívnymi externalitami, a preto sa mnoţstvo z nich realizuje polotrhovými alebo netrhovými formami“ (Bénard, 1989, s. 58). V tomto prípade ide o špecifický druh nevylúčiteľnosti zo spotreby týchto statkov

–

vylúčenie je spoločensky nevhodné, pretoţe spotreba statku jednotlivcom má pozitívny dopad na blahobyt celej spoločnosti (napr. vzdelanie). Aby sa zabránilo vylúčeniu zo spotreby tohto typu statkov, treba odstrániť nástroj vylúčenia, ktorým je cena statku (platené základné vzdelanie by si niektorí spotrebitelia nemohli dovoliť – boli by zo spotreby tohto statku vylúčení). Z tohto dôvodu sa statky realizujú netrhovou, alebo polotrhovou formou, sú teda úplne, alebo čiastočne financované z verejných zdrojov.

Monopoly – nedokonalá konkurencia Jednou s podmienok dosiahnutia uţ spomínaného Paretovho optima je dokonale konkurenčné prostredie. Dokonalá konkurencia znamená ideálne efektívne fungovanie ekonomiky, keď je ekonomika na hranici svojich produkčných moţností a zároveň nedochádza k ţiadnym stratám vo vyuţívaní zdrojov. Na trhu je veľký počet malých, ekonomicky relatívne rovnako silných podnikov, ktoré vyrábajú dokonale homogénne produkty s moţnosťou ich vzájomnej substitúcie. V tomto modeli neexistujú ţiadne bariéry pre vstup podniku do odvetvia, ani pre výstup z neho a všetky podniky sú o situácii na trhu a jej neustálych zmenách rovnako dobre informované (Apgar – Brown, 1987). Ak dopyt prevyšuje ponuku, ceny rastú, výrobcovia investujú do rozšírenia výroby. Ponuka a dopyt sa postupne vyrovnávajú. Keď je naopak ponuka vyššia ako dopyt, ceny klesajú a rozsah produkcie sa zniţuje. Tento mechanizmus by mal zabezpečiť postupné dosiahnutie totoţného, alebo aspoň veľmi blízkeho stavu akým je Paretovo optimu (Medveď, 2005, s. 28). Ekonomická realita ale nezodpovedá podmienkach dokonalej konkurencie a na reálnych trhoch sa stretávame s rôznymi formami nedokonalej konkurencie. Hlavnými príčinami sú úspory z rozsahu, bariéry konkurencie a kolúzie (tajné dohody) (Asch, 1985, s. 55 – 77). Medzi základné formy nedokonalej konkurencie patria monopol, oligopol, monopolistická konkurencia. Takisto samotný monopol má viaceré formy. Horehájová Marasová (2005, s. 89) definujú podľa spôsobu vzniku tri druhy monopolu, a to prirodzený monopol, administratívny monopol a koluzívny monopol. Nemec (2000, s.39) uvádza taktieţ existenciu prírodného monopolu.

Najväčší dopad na verejné financie majú podľa viacerých autorov Bailey (1995), Brown (1990), Buchanan (1969), Jackson (1990), Musgrave (1959), Nemec (1992), Singer (1972), Stiglitz (1988) štátne intervencie v oblasti regulácie prirodzených monopolov, preto sa im budeme venovať podrobnejšie. Prirodzené monopoly (často sa stretneme s označením prirodzeného monopolu medzinárodným pojmom „utility“) štandardne vznikali a dodnes existujú v odvetviach, v ktorých sú fixné náklady relatívne vysoké a hraničné náklady veľmi nízke, hovoríme o sieťových odvetviach, teda odvetviach, kde distribučné kanály (cesta od výrobcovi k spotrebiteľovi) majú charakter sietí (napr. rozvod elektriny, plynu, pošta, ţeleznice a pod.) (Ruppenthal, 1976, s. 9 - 47). Podstata vzniku sietí v podnikoch typu prirodzeného monopolu je odvodená najmä od skutočnosti, ţe podnikanie v týchto odvetviach je väčšinou moţné len prostredníctvom sústav technických prostriedkov (sietí), cez ktoré podniky v týchto odvetviach dodávajú tovary alebo poskytujú svoje sluţby, napr. plynová sieť. Vybudovanie viac paralelných plynových, elektrických a iných rozvodov rôznych spoločnosti k odberateľom, aby mali moţnosť výberu dodávateľa, by bolo nehospodárne a neefektívne. (Zwiebová, 2005, s. 7). „Pre štát a jeho ekonomiku je v prípade prirodzených monopolov výhodnejšie, ak sieť v rámci ktorej sa daná sluţba poskytuje má jednotný charakter“ (Nemec, 2000, s. 39) aj preto, ţe v tomto type odvetví podniky dosahujú rastúce výnosy z rozsahu (Stiglitz, 1997, s. 103) a priemerné náklady klesajú s rastúcim množstvom vyrobenej produkcie (Strecková, 1998, s. 36). V dôsledku dosahovania úspor z rozsahu, sa stal prirodzený monopol ţiadanou štruktúrou trhu (Lisý, 2007, s.234) a celkový objem produkcie môţe byť najefektívnejšie zabezpečený jednou firmou (Samuelson, 2000, s.321). Ekonomickú charakteristiku prirodzeného monopolu znázorňuje obrázok 10.

Obrázok 10 Ekonomická charakteristika prirodzeného monopolu Cena Dopyt

Hraničný príjem (MR) F

Priemerné náklady Hraničné náklady

Množstvo

Zdroj: Medveď, J. a kol. Verejné financie, 2005. s. 30 Krivka hraničných nákladov sa počas celého priebehu produkcie nachádza pod krivkou priemerných nákladov. Ak by prirodzený monopol (utilita), produkovala v bode C, výsledkom jej fungovania by bola strata. Nulovým bodom, kde priemerné náklady na jednotku produkcie sa rovnajú cene je bod F. Prirodzený monopol sa bude podľa pravidla maximalizácie zisku snaţiť o reštrikciu objemu výroby do bodu A, ktorý je určený rovnosťou hraničných nákladov a hraničných príjmov (Medveď, 2005, s. 30). Vzniká tak rozdiel medzi poţadovaným B a ponúkaným A mnoţstvom produkcie. Keďţe monopolista nemá priameho konkurenta a na trhu nie je ponúkaný ani substitút jeho produkcie, môţe stanoviť cenu na úrovni dopytu, čiţe v bode B. Vyššou cenou môţe monopolista kompenzovať niţšiu úroveň produkcie, dôsledkom čoho je pre spoločnosť neefektívna, v tomto prípade niţšia ako optimálna, úroveň produkcie.

Nástroje riešenia prirodzeného monopolu Ekonomická teória vymedzuje niekoľko základných foriem nástrojov riešenia problému prirodzeného monopolu: –

verejné (štátne) vlastníctvo monopolov - politika „first best“,

–

verejnú (štátnu) reguláciu monopolov – politika „second best“,

–

protimonopolné zákonodarstvo,

–

výberové konanie pre prirodzené monopoly,

–

nezasahovanie – štát môţe nechať monopolom voľné rozhodovanie o cene a mnoţstve na trhu“ (Lisý, 2007, s. 235-242). Podrobnejšie sa budeme venovať prvým dvom nástrojov, pretoţe ide o nástroje

s najvýraznejšie naviazané na verejné financie.

Politika „first best“ a „second best“ Stiglitz (1997, s. 226 – 229) ako nástroj riešenia prirodzených monopolov vzhľadom na krivku priemerných nákladov, hraničných nákladov, dopytu a hraničného príjmu uvaţuje s dvoma politikami riešenia problému prirodzeného monopolu - politikami typu „first best“ a „second best“. Ako sme uviedli priemerné náklady s rastúcou produkciou v sieťových odvetviach klesajú, preto najefektívnejšia je koncentrácia výroby do jednej firmy - prirodzeného monopolu z dôvodu vznikajúcich úspor z rozsahu. Vzniká však problém monopolne vysokej ceny a nedostatočnej produkcie. Jedným z riešení sú tejto situácie sú vládne dotácie pre výrobcu. Výrobca je ale povinný drţať cenu na úrovni hraničných nákladov. Takéto štátne intervencie Stiglitz označuje za politiku „first best“. Je však potrebné dodať, ţe štát sa nesmie zabúdať na získanie prostriedkov na dotácie a taktieţ aj na presný odhad výšky dotácií, ktoré firmám postačia k udrţaniu produkcie. Ďalšou moţnosťou je, ţe štát určuje prirodzeným monopolom objem výroby podľa dopytu a priemerných nákladov, bez vládnych dotácií. Túto politiku, nazývame politikou „second best“. Konkrétnejšie môţeme pod politikou „first best“ chápať štátne vlastníctvo a pod politikou „second best“ štátnu reguláciu prirodzených monopolov.

Štátne (verejné) vlastníctvo prirodzených monopolov Viacero autorov chápe politiku „first best“ ako štátne (verejné) vlastníctvo monopolu. V tejto podobe štátne vlastníctvo znamená, ţe v mnohých trhových ekonomikách exituje a existoval štátny monopol najmä v oblasti distribúcie plynu, vody, elektriny a pod. O štátnom vlastníctve prirodzených monopolov ako o nástroji na riešenie nekonkurenčného prostredia pojednávajú aj autori ako Stiglitz (1997), Medveď (2005). Podľa Stiglitza (1997, s. 103) vlády sa však väčšinou nespoliehajú na trhové sily a usilujú sa o reguláciu monopolov a prirodzených monopolov, napríklad formou ich spravovania štátom ako sú štátne elektrárne, štátne vodárenské spoločnosti, ţelezničná doprava, telekomunikačné alebo poštové sluţby.

Pre štát a jeho ekonomiku v prípade prirodzených monopolov sietí, ako ţeleznica, plynovod, rozvod vody, rozvod elektriny, telekomunikácie a pod. je výhodnejšie, ak sieť v rámci ktorej sa daná sluţba poskytuje má jednotný charakter. Hlavne preto sa oblasť prirodzených monopolov stáva predmetom špecifického záujmu štátu a to formou existencie štátnych podnikov. Naproti tomu Hayek (1973) konštatuje, ţe zavedenie štátneho monopolu a tým uplatnenie politiky vládnych monopolov v poštových sluţbách, v doprave, v spojoch a dodávke elektrickej energie sa vzhľadom na rastúcu neefektívnosť štátnych podnikov, stali sa rastúcim bremenom daňových poplatníkov. Ukazuje sa, ţe manaţment v štátnych podnikoch zvyčajne stráca motiváciu efektívneho rozhodovania hlavne v oblasti nákladov a v podnikoch sa prejavuje tzv. X-neefektívnosť“ (Frank, 1995, s.461). Lisý (2007, s.241) dodáva, ţe štátom vlastnené monopoly nemajú motiváciu zniţovať svoje náklady; pretoţe v prípade zlého riadenia náklady ponesú spotrebitelia a naopak v prípade dosiahnutých úspor by štát mohol obmedziť ich rozpočet. V posledných rokoch preto prirodzené monopoly štátneho charakteru prechádzajú svojou reštrukturalizáciou a následnou privatizáciou, teda procesom premeny štátnych podnikov na súkromné (Stiglitz, 1997, s. 50). V špecifických oblastiach sa neodporúča úplný prevod všetkých aktivít do súkromného vlastníctva a v podmienkach zachovania produkcie vo verejnom sektore sa uplatňujú privatizačné opatrenia, ktoré by mali zabezpečiť predovšetkým dva nasledovné zásadné momenty: -

vytváranie a prehlbovanie motivačných prvkov vo verejnom sektore,

vytváranie podmienok konkurencie a vnútorného trhu vo verejnom sektore. (Medveď, 2005, s. 61)

Verejná (štátna) reguláciu prirodzených monopolov Bonbright (1961, s. 93) povaţuje reguláciu monopolov za alternatívu voči konkurencii pri riešení problému trhového zlyhania v podobe nedostatočnej monopolnej produkcie a vysokej monopolnej cene. Samuelson (2000, s. 321) dodáva, v prípade regulácie verejných sluţieb zákonodarná moc vytvorí komisiu, ktorej úlohou bude dohliadať na ceny, sluţby, vstup do odvetvia a výstup z neho, ale najdôleţitejším rozhodnutím bude tvorba cien. Základne funkcie regulácie moţno uviesť nasledovne: -

regulácia nahrádza súťaţné prostredie,

regulácia ochraňuje spotrebiteľa,

regulácia kontroluje zabezpečenie a udrţanie verejnoprospešného záujmu v prípade, ţe produkcia alebo sluţby nemajú túto povahu. (Zwiebová, 2005, s. 7 - 8) V tradičných

prístupoch

k regulácií

prirodzených

monopolov,

ako

elektroenergetika, telekomunikácie, niektoré druhy dopravy apod. boli a často i dnes sú zaloţené na regulácií cien a ziskov. (Tokárová, 2008, s.109). Okrem regulácie cien a ziskov štát uplatňuje v rámci regulačnej politiky prirodzených monopolov reguláciu vstupu na trh, či regulácia prístupu k sieti (Kremeňová – Fľak, 2007, s.139). Bliţšie rozoberieme najčastejšie uplatňovanú cenovú reguláciu (obrázok 11). Obrázok 11 Cenová regulácia monopolu Náklady (C), príjem (R), cena (P)

Hraničné náklady (MC) = Ponuka (S) M

Priemerné celkové náklady (ATC)

Cena (P) =Dopyt (D) = Priemerný príjem (AR)

Hraničný príjem (MR) QM

QR QE

Množstvo (Q)

Zdroj: Horehájová, M. Mikroekonómia I. 2005. s. 91 Štát pristupuje často k ekonomickej cenovej regulácii monopolu určením stropných cien a tým ho núti k produkcii QR aspoň na úrovni priemerných celkových nákladov s cieľom zníţiť stratu z nedostatočnej produkcie. Najefektívnejšie vyuţitie zdrojov by nastalo v bode E, kde sa pretína krivka hraničných nákladov a krivka dopytu. Monopol však nikdy nepristúpi k tomu, aby produkoval pod hranicou svojich priemerných nákladov. Tvorba cien na úrovni priemerných nákladov regulovaných firiem, sa vo všeobecnosti povaţuje za tradičnú formu regulácie. Táto alternatíva v porovnaní s neregulovaným monopolom znamená určité zlepšenie; na jednej strane dochádza k obmedzeniu monopolného

zisku pre majiteľov podnikov, na druhej strane tým, ţe došlo k zníţeniu cien, dochádza k zvýšeniu ekonomickej efektívnosti. Samuelson (2000, s. 322) sa taktieţ zmieňuje aj o „ideálne regulovanej tvorbe cien“, kedy sa cena stanoví na úrovni hraničných nákladov, táto forma regulácie však vedie vo firmách k stratám. Moţným riešením „je poskytovať podporu prirodzenému monopolu formou subvencií“ (Lisý, 2007, s.238). Samuelson (2000, s. 322) však dodáva, ţe v dôsledku toho, ţe vlády nie sú ochotné podporovať monopolistov zriedka dôjde k ideálnemu regulačnému riešeniu. Taktieţ poukazuje aj na alternatívny prístup, kde je „tvorba cien zaloţená na dvojzloţkových sadzbách“, čiţe pozostáva z fixného poplatku, ktorý stanoví firma na krytie reţijných nákladov, ku ktorému pripočíta variabilné náklady na krytie hraničných nákladov. Mechanizmus regulácie cien prináša so sebou aj problémy, stanovením cien na úrovni či uţ hraničných alebo priemerných nákladov „nemotivujú monopol k zniţovaniu nákladov“ (Lisý, 2007, s. 238), na pokles nákladov totiţ môţe regulátor reagovať poţiadavkou zníţenia ceny. Ako ďalej dodáva ani „zavedenie ţiadnej regulovanej ceny nevedie k tomu, aby prirodzený monopol vyrábal s minimálnymi priemernými celkovými nákladmi“ (Lisý, 2007, s. 238). Frank (1995, s. 465) uvádza, ţe aj napriek úskaliam týchto regulácii, vlády ovplyvňujú rozhodovanie významných prirodzených monopolov o cenách a o výstupoch. „Z čisto ekonomického hľadiska zostáva otázka, či tieto intervencie prinášajú viac dobrého ako zlého, nevyriešená“ (Frank, 1995, s. 465).

1.2 Mimoekonomické dôvody existencie verejných financií - redistribučná funkcia štátu Jednou z podmienok fungujúcej ekonomiky je sociálny zmier, v záujme jeho zachovania musí ekonomický systém podmienky, aby sa v opodstatnených prípadoch presunula časť prostriedkov od bohatších jednotlivcov k tým, ktorí sú chudobní. Tento presun sa v odbornej literatúre nazýva redistribúcia a realizuje sa prostredníctvom tzv. transferových platieb, ktoré môţu mať peňaţný alebo vecný charakter. Transferové platby tvoria v súčasnosti v priemere polovicu všetkých verejných výdavkov vo vyspelých krajinách a ich rozsah sa stále zvyšuje. Otázka potreby, rozsahu a miery redistribúcie je preto jednou z najčastejšie diskutovaných a má nielen ekonomický a sociálny, ale aj politický rozmer.

Meranie rozsahu príjmovej, resp. dôchodkovej redistribúcie je moţné s vyuţitím Lorenzovej krivky, resp. Giniho koeficientu. Obrázok 12 Dôchodková stratifikácia spoločnosti (Lorenzova krivka) dôchodok

procento 100 (bohatstvo) důchodu (v %)

krivka absolútnej rovnosti křivka absolutní rozdelenia dôchodku rovnosti

odchýlka od absolútnej odchylka od rovnosti rozdelenia absolutní rovnosti dôchodku

skutočné rozdelenie skutečné rozdělení dôchodku důchodu (Lorenzova krivka)

krivka křivka absolútnej absolutní nerovnosti nerovnosti

B 0

100

obyvateľstvo (v %) procento obyvatel

Zdroj: Hamerníková, B. – Kubátová, K. Veřejné finance. Praha : Eurolex Bohemia, 2000. Lorenzova krivka znázorňuje skutočné rozdelenie dôchodkov (majetku) v konkrétnej spoločnosti. Giniho koeficient (GC) následne vyjadríme ako pomer plochy medzi Lorenzovou krivkou a krivkou absolútnej rovnosti rozdelenia dôchodku (A) a plochou pod krivkou absolútnej rovnosti rozdelenia dôchodku (A + B). Zjednodušený vzorec pre výpočet Giniho koeficientu je následne:

Hodnota Giniho koeficientu môţe nadobúdať hodnoty v intervale <0,1>, pričom hodnota 0 značí absolútnu rovnosť redistribúcie dôchodku (majetku) medzi členov spoločnosti a hodnota 1 predstavuje absolútnu nerovnosť v distribúcii dôchodku, kde jeden člen spoločnosti získava všetky dôchodky (vlastní všetok majetok). Lorenzova krivka ani Giniho koeficient však v ţiadnom prípade nie je moţné interpretovať ako „spravodlivé“ rozdelenie dôchodku (majetku). Dosahovanie úrovne sociálne „spravodlivej“ úrovne redistribúcie dôchodkov (majetku) v spoločnosti s vyuţitím Lorenzovej krivky, resp. Giniho koeficientu je základom sociálnej politiky štátu a redistribučnej funkcie verejných financií. Zároveň je to

mimoekonomický dôvod zasahovania štátu do reprodukčných procesov prebiehajúcich v ekonomike. Tento koncept vychádza zo základnej premisy teórie štátu blahobytu, ktorá predpokladá, ţe trhový mechanizmus „nespravodlivo“ prerozdeľuje hodnoty. Predpokladáme teda, ţe trhový mechanizmus je vhodný systém na tvorbu bohatstva, ale nedokonalý systém na jeho prerozdeľovanie medzi členov spoločnosti. To následne vyvoláva ekonomické dôsledky v efektívnosti fungovania reprodukčných procesov, pretoţe akýkoľvek zásah do prerozdelenia vytvoreného bohatstva v sebe ponesie zníţenie efektívnosti v alokácii zdrojov. Otázka distribúcie dôchodkov vo vzťahu k spoločenskému blahobytu a spoločenskej efektívnosti stojí popri otázke efektívnosti alokácie trhov v popredí záujmu aj teórie verejných financií (Jackson - Brown, 2003, s. 66 – 67). Základom kaţdej Pareto efektívnej alokácie je konkrétna distribúcia počiatočných dispozícií. Výsledná distribúcia dôchodkov, bohatstva a blahobytu nemusí byť v súlade s tým, čo spoločnosť povaţuje za spoločensky spravodlivé. Zdroj tejto nespravodlivosti môţe spočívať v pôvodnej distribúcii dispozícií alebo v spôsobe stanovenia cien, ktorými sú schopnosti hodnotené. Teda trh samotný nepozná sociálne hodnoty, nie je schopný dosiahnuť tzv. sociálny zmier v spoločnosti, ani maximalizovať spoločenský blahobyt, to je jeden z dôvodov štátnych intervencií do ekonomiky spomínaný Musgraveom (1964, s. 97 – 133) v súvislosti s funkciami verejných financií v ekonomike. Teória „spravodlivého“

pozná

viacero

rozdelenia

prístupov

dôchodkov

vysvetľujúcich, v spoločnosti,

či

obhajujúcich

potrebu

redistribúcie

s cieľom

dosiahnuť určitú distribučnú spravodlivosť, ktoré moţno vnímať ako normatívny rozmer redistribúcie. Bliţšie si vysvetlíme neoklasický pohľad na problematiku redistribúcie zastúpený ekonómiou blahobytu „welfare economics“, ktorá pracuje s funkciou spoločenského blahobytu (welfare W), t. j. verejného záujmu s cieľom analyzovať podmienky jeho maximalizácie pri daných obmedzeniach – t. j. mnoţstve a kvalite výrobných zdrojov, ktoré sú k dispozícii, a potrebách, ktoré je ţiaduce uspokojovať. Verejný záujem je ponímaný často odlišne aţ protikladne, preto je zloţité stanoviť jeho všeobecne platnú definíciu. Vôbec prvý, kto dal pojmu verejného záujmu širší zmysel a stotoţnil verejný záujem so spravodlivosťou bol Jeremy Bentham, ktorý definoval verejný záujem na základe princípov utilitarizmu (tieto ďalej rozvinuli vo svojich prácach John Stuart Mill a John Austin). Bentham definoval

verejný záujem, inak povedané záujem kolektívu

zloţeného

z jednotlivcov, v úvode svojej práce „Introduction to the Principles of Morals and Legislation“ (Úvod k princípom morálky a práva) ako sumu individuálnych záujmov týchto jednotlivcov (W = U1 + U2 +....+ Un). Aby táto suma individuálnych blahobytov, t. j.

spoločenský blahobyt (W) bol maximálny, je podľa pravidiel utilitarizmu potrebné prerozdeliť – redistribuovať príjmy medzi jednotlivcami tak, aby kaţdý jednotlivec mal rovnakú hraničnú mieru uţitočnosti z príjmu. Celkom logické utilitaristické zdôvodnenie potreby prerozdeľovania príjmov v spoločnosti s cieľom maximalizovať spoločenský blahobyt má však viacero metodologických problémov. V spoločnosti (uvaţujme o vyspelej spoločnosti s veľkým počtom členov), v ktorej jednotlivci slobodne vyuţívajú svoje znalosti a schopnosti k dosahovaniu vlastnej individuálnej uţitočnosti, nemôţe byť verejný záujem, sledovaný vládou, definovaný ako suma týchto individuálnych uţitočností a vláda ani nikto iný nemôţe poznať všetky okolnosti ich dosahovania. Verejný záujem nemôţe byť súčtom individuálnych záujmov uţ z veľmi jednoduchého dôvodu: tí ktorí stanovujú pravidlá dosahovania verejného záujmu nemôţu poznať všetky individuálne záujmy, z ktorých by mal byť podľa princípov utilitarizmu verejný záujem zloţený a rovnako nie kaţdý individuálny záujem je v súlade so záujmom verejným. Práve aspekt neznalosti všetkých okolností dosahovania kaţdého individuálneho záujmu v spoločnosti v utilitaristickom vymedzení verejného záujmu chýba. Bentham ako predstaviteľ striktného utilitarizmu posudzoval konanie jednotlivca podľa strastí a slastí, ktoré toto konanie prináša, pričom predpokladal, ţe účinky tohto konania sú konajúcej osobe známe (utilitarizmus činu). Tento prístup posudzuje rôzne alternatívy konania podľa uţitočnosti jeho známych účinkov a odporúča prijať tú alternatívu, ktorá smeruje k čo najväčšiemu blahu spoločnosti ako celku v zmysle dodrţiavania pravidiel práva a morálky. Rozpor je však v tom, ţe pravidlá práva a morálky vznikli práve preto, ţe človek nedokáţe predpokladať všetky následky svojho konania, ak by tomu tak bolo, potom by musel podľa princípov utilitarizmu činu tieto pravidlá odmietnuť. Ďalší problém vzniká pri interpersonálnom porovnávaní individuálnych uţitočností – ekonómia blahobytu pracujúca s koncepciou utilitarizmu predpokladá automaticky vyššiu individuálnu uţitočnosť u jednotlivca s vyšším príjmom. Je však domnienka, ţe viac peňazí automaticky znamená vyššiu uţitočnosť, spokojnosť, šťastie? Problém nereálneho kardinálneho stanovenia uţitočnosti ako aj porovnávania uţitočností jednotlivcov navrhuje Lerner (1944) v neistom kontexte očakávanej úrovne uţitočnosti odstrániť rovnostárskym prístupom k distribúcii dôchodkov, ten však ekonómia blahobytu odmieta, okrem utilitarizmu (ktorého metodologické problémy sme uţ spomenuli) ale akceptuje aj iný prístup k vymedzeniu výšky spoločenského blahobytu Rawlsizmus, kde sa spoločenský blahobyt rovná výške blahobytu najchudobnejšieho. Rawlsova funkcia sociálnej starostlivosti (Teória spravodlivosti, 1971) odôvodňuje potrebu

spravodlivej (maximalizácia

sociálnej

starostlivosti v zmysle

spoločenského

blahobytu),

kombinovania

rawlsizmu

prvkov

(maximalizovanie

utilitarizmu uţitočnosti

jednotlivých jednotlivcov). Rawls samotný nabáda pri analýze redistribúcie vyuţívať špecifický postoj - tzv. “závoj ignorancie”, ktorý predpokladá, ţe kaţdý bude posudzovať otázky spoločenského blahobytu bez pohľadu na svoje postavenie v spoločnosti (slepá spravodlivosť). Predstavme si, ţe sme členmi zhromaţdenia, ktoré by malo stanoviť pravidlá ústavy a sociálnej a ekonomickej štruktúry spoločnosti. Aby sme rozhodli „spravodlivo“, mali by sme poznať len najvšeobecnejších fakty o ľudskej spoločnosti, byť ľahostajní k našej vlastnej konečnej pozícii a roli v spoločnosti, neuvedomovať si naše vlastné nadanie, byť ľahostajní k naším vlastným záujmom a teda ľahostajní k spoločenskému záujmu, v ktorom nájdeme sami seba. Podstatu redistribúcie z pohľadu ekonómie blahobytu si vysvetlíme s vyuţitím značnej miery abstrakcie na praktickom príklade uvádzanom vo viacerých učebniciach venovaných problematike verejnej ekonómie, napr. Medveď, Nemec a kol. (2005, 2007, 2011), Nemec (2000), Stiglitz (1988). Nech je daná spoločnosť tvorená len dvoma členmi - Robinsonom a Piatkom, ktorí spotrebúvajú len jeden statok – pomaranče. Mnoţstvo statku je obmedzene – máme 10 pomarančov. Otázka znie, ako rozdeliť 10 pomarančov medzi Robinsona a Piatka, tak aby sme maximalizovali spoločenský blahobyt (ten predstavuje podľa princípu utilitarizmu suma individuálnych blahobytov Robinsona a Piatka). Okrem princípu utilitarizmu akceptujeme princíp klesajúcej individuálnej hraničnej užitočnosti, tj. kaţdý ďalší spotrebovaný pomaranč prinesie Robinsonovi, či Piatkovi vţdy menšiu a menšiu uţitočnosť (hraničná uţitočnosť zo spotreby prvého pomaranča je 14, druhého 12, ďalej 10, 7, 5, 4, 3, 2, 1, 0). Funkcia individuálnej hraničnej uţitočnosti má pre oba subjekty rovnaký priebeh (obrázok 13).

Obrázok 13 Funkcia individuálnej hraničnej uţitočnosti hraničná užitočnosť 16 14 12 10 8 6 4 2 0

hraničná užitočnosť

pomaranč

Zdroj: Vlastné spracovanie. Individuálny úţitok/blahobyt jednotlivca dosahuje postupne hodnoty 0, 14, 26, 36, 43, 48, 52, 55, 57, 58, 58 (obrázok 14).

Obrázok 14 Funkcia individuálneho úţitku jednotlivca celková individuálna užitočnosť 70 60 50 40 30 20 10 0

58 celková individuálna užitočnosť

14 pomarančov

pomarančov

Zdroj: Vlastné spracovanie.

Spoločnosť tvorená Robinsonom a Piatkom dosiahne maximálny spoločenský blahobyt vtedy, keď je súčet blahobytov obidvoch jednotlivcov maximálny, t. j. pri rozdelení, kedy kaţdému jednotlivcovi pripadne päť pomarančov (tabuľka 1) Tabuľka 1 Spoločenský blahobyt Rozdelenie pomarančov

Celková individuálna uţitočnosť Robinsona

Celková individuálna uţitočnosť Piatka

Spoločenský blahobyt

0:10

1:9

2:8

3:7

4:6

5:5

Zdroj: Vlastné spracovanie. Túto úroveň spoločenského blahobytu (96) je však moţno dosiahnuť len vtedy, ak nedošlo k ţiadnym stratám efektívnosti – ak nie sú ţiadne náklady spojené s redistribúciou. Rozdelenie statku v spotrebe 5:5 je teda z pohľadu maximalizácie spoločenského blahobytu ideálne – trh sám o sebe však takého rozdelenie nezabezpečí, čo predpokladáme vzhľadom na rozdielne individuálne schopnosti členov našej spoločnosti (šikovnejší bude mať viac pomarančov). Predpokladajme teda, ţe v trhovom prostredí nastane situácia, kedy sú pomaranče rozdelené v pomere 8 pre Robinsona a 2 pre Piatka. Ak teda chceme spravodlivé rozdelenie statkov a maximalizáciu spoločenského blahobytu, musíme sa priblíţiť ideálnemu rozdeleniu statkov v spotrebe 5:5, zároveň však musíme rátať s nákladmi redistribúcie, t.j. v prospech rovnosti musíme obetovať určitú mieru efektívnosti (medzi redistribúciou a efektívnosťou existuje nepriamoúmerný vzťah, rozhodnutie akú mieru efektívnosti obetujeme v prospech vyššej rovnosti, či spravodlivosti sa v literatúre označuje aj ako kompromis „trade off“). Ak by sme Robinsonovi vzali 3 pomaranče znamenalo by to pokles jeho individuálneho blahobytu z 57 na 48 (strata na individuálnom blahobyte je 9 jednotiek). S redistribúciou, ako sme uviedli, sú však spojené náklady, povedzme, ţe v našom prípade by predstavovali 50% z prerozdeľovaného mnoţstva statku, tj. 1,5 pomaranča. Z troch pomarančov, ktoré sme vzali Robinsonovi by nám teda ostalo po odrátaní nákladov redistribúcie 1,5 pomaranča, ktoré môţeme dať/prerozdeliť

Piatkovi. Jeho uţitočnosť by narástla o 13,5 jednotiek. Spoločenský blahobyt by takýmto prerozdelením narástol z 83 (UR 57 + Up 26 ) na 87,5 (UR 48 + Up 39,5 ). Stále však ostáva otázkou, či náklady redistribúcie sú adekvátne prínosom redistribúcie, respektíve, či neexistuje ešte efektívnejšie rozdelenie pomarančov, kedy by bol nárast spoločenského blahobytu vyšší. Ak Robinsonovi odoberieme len 2 pomaranče, pokles jeho blahobytu bude niţší a bude síce niţší aj nárast blahobytu Piatka, ale čo je dôleţité budú niţšie aj náklady redistribúcie. Z dvoch pomarančov, ktoré sa odoberú Robinsonovi, dostane Piatok len jeden (jeden pomaranč sa stráca ako dôsledok nákladov redistribúcie). Spoločensky optimálna distribúcia podľa utilitaristickej funkcie spoločenského blahobytu bude 6:3 pomarančom, tj. W= UR 56 + Up 36 = 88. Princíp klesajúcej hraničnej uţitočnosti umoţňuje vysvetliť, prečo sa aj pri strate jedného pomaranča môţe celkový blahobyt spoločnosti zvýšiť. Teoretický potenciál redistribúcie opierajúci sa o princípy utilitaristického vyjadrenia spoločenského blahobytu a klesajúcej hraničnej uţitočnosti sľubuje zvýšenie spoločenskej efektívnosti. Prijať ho ale ako absolútne platný nám bránia problémy vyjadrenia spoločenského blahobytu ako jednoduchej sumy individuálnych blahobytov (väčšina ekonomických smerov vôbec nepripúšťa

moţnosť

kvantifikovať

priebeh

spoločenskej

funkcie

blahobytu)

interpersonálneho porovnávaní blahobytu. Podľa Medveďa, Nemca a kolektívu (2007, s. 68) teoretické nedostatky neoklasickej ekonómie blahobytu však určite neznamenajú, ţe potreba redistribúcie reálne neexistuje. Spoločnosť by mala pomáhať tým, ktorý nie sú schopní dosiahnuť potrebnú úroveň ţivotného štandardu individuálnym spôsobom, vzhľadom na ich vek, zdravie a pod. Stále však musíme mať musíme rátať s dvoma hlavnými problémami spojenými s redistribúciou: 1. demotivácia: na strane prijímateľa dávky, aj na strane subjektu, ktorý musíme zdaniť, aby sme vytvorili zdroje pre poskytnutie tejto dávky – vzniká otázka, či je vhodné poskytovať sociálne dávky tým, ktorí sú schopní zarobiť si potrebné prostriedky individuálne. 2. náklady: redistribúcia je drahá a preto musíme zváţiť ako do akej miery vzhľadom k nákladom na ňu je vhodné ju realizovať (kompromis „trade off“) a akým najefektívnejším spôsobom ju realizovať (napr. sociálne poistenie verzus priame dávky, vecné dávky, či bezplatné poskytovanie verejných sluţieb verzus finančné dávky).

Otázka vo vzťahu k redistribúcii teda neznie, či ju realizovať, ale do akej miery a akým spôsobom, aby jednotlivci ako členovia slobodnej spoločnosti garantujúcej im určité sociálne istoty nestratili presvedčenie, ţe ich blahobyt primárne závisí na ich vlastnom úsilí a rozhodovaní (Hayek, 1994, s. 203).

1.3 Makroekonomické dôvody existencie verejných financií - stabilizačná funkcia štátu Stabilizačná funkcia sa realizuje prostredníctvom hospodárskej politiky štátu. Hospodárska politika je označenie pre štátne zásahy do ekonomiky. Je charakterizovaná určitou hierarchiou sledovaných cieľov a voľbou nástrojov na dosiahnutie týchto cieľov. Hospodárska politika štátu – vlády vychádza jednak z ekonomickej teórie (makroekonómia), a jednak zo záujmu voličov (teória verejnej voľby). Makroekonómia skúma fungovanie ekonomiky ako celku, zaoberá sa tzv. agregátnymi (súhrnnými) veličinami ako je inflácia, nezamestnanosť, menová a fiškálna (rozpočtová) politika štátov, ekonomický rast. Venuje sa štúdiu agregátnej ponuky a agregátneho dopytu na trhoch produktov, práce a kapitálu. Všeobecným tvrdením v makroekonómii je, ţe v dôsledku nedostatočnej

koordinácii

ekonomických

činností

v ekonomickom

systéme

vzniká

nerovnováha, ktorá sa odráţa v neefektívnom vyuţití pracovnej sily, kapitálu, raste cenovej hladiny a nerovnováţnej platobnej bilancii (Brown a Jackson, 1990, s. 50). Plnením stabilizačnej funkcie sa štát usiluje minimalizovať výkyvy ekonomiky a dosahovať ekonomickú stability prostredníctvom „monetárnej a fiškálnej politiky“ (Brown a Jackson, 1990, s. 50), (Dvořák, 1992, s. 17 – 18). Cieľom je zabezpečenie primeranej miery zamestnanosti, únosná cenová stabilita, rovnováţna platobná bilancia a predpokladané tempo rastu. V takto formulovaných cieľoch hospodárskej politiky sa podľa Friedmana (1992) zhoduje väčšina ekonómov. Monetárna a rozpočtová politika sa vţdy vyuţívajú vo vzájomnej kombinácií. Takto ovplyvňujú väčšinu ekonomických aktivít, ako aj objem a štruktúru hrubého domáceho produktu. Kombinácia reštriktívnej monetárnej a reštriktívnej rozpočtovej politiky vedie k poklesu ekonomického rastu. Kombinácia reštriktívnej monetárnej a expanzívnej rozpočtovej politiky alebo kombinácia expanzívnej monetárnej politiky a reštriktívnej rozpočtovej politiky vyúsťujú do rozdielnej skladby hrubého domáceho produktu. Kombinácia expanzívnej monetárnej a expanzívnej rozpočtovej politiky je spojená so

zvýšením ponuky úverových zdrojov, zníţením úrokovej miery a tým aj rastom súkromných investícií. Súčasné dochádza k rastu verejnej a súkromnej spotreby a k pokusu o vytláčanie súkromných investícií verejnými investíciami (Aaron, 1981). Štát by sa mal prostredníctvom hospodárskej politiky snaţiť vysokú úroveň zamestnanosti, stabilnú úroveň cien a to by malo zaistiť vysoké tempo ekonomického rastu, minimalizovať výkyvy ekonomického cyklu. Moţno to však toto tvrdenie povaţovať za všeobecne platné? Rozličnými ekonomickými školami je ekonomický cyklus pomenovaný rôzne (napr. marxisti hovoria o cykloch vyvolaných kapitalistickou nadvýrobou, keynesiánci o zlyhaní trhu a nedostatočnom kúpyschopnom dopyte), ale všeobecne je cyklický vývoj výroby a zamestnanosti povaţovaný za vlastnosť kaţdého trhového mechanizmu, akúsi vadu kapitalizmu. Iný pohľad na ekonomický cyklus by sme našli u predstaviteľov rakúskej školy (F. A. Hayek, Ludwig von Mises), ktorý nevnímajú ekonomický cyklus ako nezvratnú skutočnosť, proti ktorej treba nevyhnutne bojovať štátnymi zásahmi. Predovšetkým

treba

rozlišovať

medzi

samotným

hospodárskym

cyklom

a hospodárskymi fluktuáciami, ktoré moţno povaţovať za súčasť kaţdej ekonomiky a sú dôsledkom prirodzených zmien, na ktoré je schopná sama ekonomika adekvátne reagovať (racionálne správanie sa ekonomických subjektov, ich schopnosť zohľadniť vo svojom rozhodovaní očakávania budúceho vývoja). To ako správne sa dokáţu ekonomické subjekty rozhodovať sa potom odráţa v maximalizácii ich individuálnej uţitočnosti (Benárd, 1989. s. 63 - 93). Súčasný systém im ponúka viacero moţností ako sa môţu chrániť pred nepriaznivým vývojom, napr. poistenie, tvorba rezervných fondov, preorientovanie výroby...). Poloţme si teda otázku, ak by si výkyvy vo výrobe a spotrebe za kaţdých okolností vyţadovali štátny zásah, mali by sme počas letných mesiacov zasneţovať strediská zimných športov, aby sme udrţali stabilnú úroveň poskytovania a spotreby rekreačných sluţieb v týchto strediskách? Alebo moţno povaţovať pokles dopytu po sluţbách osobnej lodnej dopravy v dôsledku rastu dopytu po sluţbách leteckej osobnej dopravy a prepúšťanie zamestnancov lodných spoločností za hospodársku depresiu vyţadujúcu nevyhnutne štátny zásah? Ak by tomu tak bolo a povaţovali sme úpadok jedného odvetvia ako reakciu trhu na zmenu (technologickú zmenu, zmenu v preferenciách spotrebiteľov, atď.) alebo sezónne zmeny vo výrobe a spotreby statkov za výkyvy hospodárskeho cyklu, dopustili by sme sa chyby v ekonomickom skúmaní, ktorú opísal uţ F. Bastiat (1998, s. 99 – 102) vo svojej práci Čo je a čo nie je vidieť: „Existuje jediný rozdiel medzi dobrým a zlým ekonómom: zlý sa

pridrţiava viditeľného účinku“ (v našom príklade by to bol pokles počtu pracovných miest v odvetví lodnej osobnej dopravy), „zatiaľ čo dobrý berie do úvahy ako účinky viditeľné, tak aj tie účinky, ktoré moţno predvídať“ (v našom príklade by to bol nárast počtu pracovných miest v leteckej osobnej doprave, zrýchlenie a skvalitnenie osobnej dopravy, ....). Ak sa teda vrátime k nášmu príkladu, pokles dopytu po sluţbách osobnej lodnej dopravy a úpadok tohto odvetvia nemoţno povaţovať za všeobecný hospodársky úpadok, ktorý je potrebné riešiť prostredníctvom stabilizačnej funkcie štátu. Čo teda moţno označiť za výkyvy v rámci hospodárskeho cyklu? Alebo kedy dochádza k všeobecnému hospodárskemu úpadku? Kedy sú všetky odvetvia ekonomiky stratové, dochádza k poklesu zamestnanosti? Kde hľadať príčiny tohto javu? Všetky odvetvia sú naviazané na peňaţné transakcie, práve preto aj všeobecný hospodársky úpadok (úpadok všetkých odvetví ekonomiky) má príčiny spojené s peniazmi. Moţno teda povedať, ţe ide o peňaţný jav. Predstavme si, ţe banky umelo navýšia mnoţstvo poskytovaných úverov, poklesne čistá úroková miera, poklesne trhová úroková miera. Domácnosti menej sporia a podniky (investori) si viac poţičiavajú. Na trhu dochádza k nerovnováhe, ktorá je však skrytá za umelým navýšením úverov. Investície teda rastú a zdajú sa byť ziskové, rastie pomer výroby statkov budúcej spotreby na úkor statkov súčasnej spotreby (Goldschied, 1964). V ekonomike vzniká nedostatok kapitálových zdrojov na výrobu statkov súčasnej spotreby, k obmedzeniu súčasnej spotreby však nedošlo (poklesne trhová úroková miera – poklesnú úspory vzrastie spotreby domácnosti) a trh nedokáţe realokovať zdroje viazané vo výrobe kapitálových statkov v rámci započatých investičných projektov. Umelo navýšené úvery zvýšili objem zdrojov v spoločnosti, nárast investícií, zamestnanosti a zdanlivého blahobytu je dočasný. Investičné projekty sa predraţujú

v dôsledku rastu cien vstupov.

Ekonomika sa rieši problém nesprávnej alokácie zdrojov do výrob, ktoré nemôţu byť dokončené. Vzniká nerovnováha medzi tým, čo výrobcovia produkujú a ponúkajú a tým, čo spotrebitelia potrebujú a poţadujú. K obnoveniu rovnováhy je treba odstrániť chybné investície – zastaviť umelé navyšovanie úverov a napomôcť tak k efektívnej alokácii zdrojov. Hospodárska prax je však často príkladom opačného postupu: investori ţiadajú zlacnenie úverov a politici v snahe o svoje znovuzvolenie rozhodnú o ďalšej emisií peňazí a celá situácia sa ešte zhorší (Veľká depresia, ktorá začala skryto v USA vznikom Centrálnej banky Spojených štátov a Federálneho rezervného systému v roku 1913 a jej dôsledky sa naplno zviditeľnili aţ v roku 1929 krachom na burze).

Z uvedených úvah moţno teda vyvodiť, po prvé: ţe príčiny výkyvov hospodárskeho cyklu by sme nemali hľadať výlučne v zlyhaní trhového mechanizmu a za kaţdú cenu sa snaţiť stabilizovať hospodársky cyklus prostredníctvom štátnych zásahov a po druhé: rozpočtová a monetárna politika vyţadujú koordináciu svojich aktivít, stabilitu prijatých a overených zásad, ktoré sa nemôţu meniť v závislosti od personálnej zmeny vládneho kabinetu, guvernéra a viceguvernéra emisnej banky alebo manaţmentu ministerstva financií a emisnej banky. Pri nestálej hospodárskej politike dochádza často k zmenám, ktoré negatívne vplývajú na ekonomiku. Teoretické prístupy zamerané na makroekonomické príčiny existencie verejných financií a s nimi spojené riešenie stabilizačnej funkcie prezentujú dva základné prístupy k analýze makroekonomickej rovnováhy, monetaristický a keynesiánsky. Monetaristický prístup predpokladá, ţe v nastolení makroekonomickej rovnováhy majú rozhodujúcu úlohu práve ceny, pričom pod cenou sa nechápe len peňaţné vyjadrenie statkov, ale aj úroková miera a reálna mzda. Keynesiánsky prístup predpokladá, ţe niektoré ceny sú v určitej chvíli pevné a rovnováha sa v tomto prípade dosiahne vyrovnávaním obchodovaného mnoţstva: objemu statkov a sluţieb (HDP) a odpracovaných hodín. Hoci sú oba tieto prístupy odlišné, vychádzajú zo spoločného základu, ktorým je syntéza dvoch modelov (Medveď a kol., 2007): – IS - LM modelu, ktorý vysvetľuje vzájomný vzťah medzi trhom statkov a trhom peňazí a – modelu ponuky a dopytu, ktorý súvisí s trhom práce a správaním sa ekonomických subjektov, produkujúcich tieto statky a predávajúcich ich na trhu statkov. Z uvedených

modelov

moţné

konštatovať,

ţe

zabezpečovanie

makroekonomickej stability sa vyuţívajú nástroje fiškálnej aj monetárnej politiky. Pri objasňovaní vplyvu fiškálnej politiky na makroekonomickú rovnováhu je dôleţité odpovedať na otázku, aké je pôsobenie opatrení fiškálnej politiky na komponenty agregátneho dopytu a na základné makroekonomické agregáty. Z pohľadu subjektov, ktoré vstupujú do modelu sa tradične uvaţuje len so subjektom menovej politiky (centrálna banka) a subjektom fiškálnej politiky (vláda). Avšak v realite je tretím subjektom súkromný sektor (sektor domácností a firiem). Správanie tretieho subjektu, ktorý prejavuje individuálny dopyt po peniazoch, je dané transakčným, opatrnostným a špekulatívnym motívom. Všetky motívy sa líšia časovým hľadiskom. Kým transakčný motív ovplyvňuje dopyt z dlhodobého hľadiska, t.j. predpokladom budúcich hotovostných

tokov v rámci plánovacieho obdobia (častokrát do 1 roka), špekulatívny motív predstavuje najmä snahu o krátkodobú minimalizáciu rizika alebo naopak krátkodobý zisk z výkyvov na trhu. Opatrnostný princíp má skôr neutrálne pôsobenie na dopyt po peniazoch a vyplýva z riadenia rizika likvidity. Ak monetárna politika ovplyvňuje objem peňazí (krivka LM) a fiškálna politika objem tovarov a sluţieb (krivka IS), je moţné modelovať kombinácie fiškálnej a menovej politiky z hľadiska zabezpečovania makroekonomickej rovnováhy. Predpokladáme pasívny prístup tretieho

subjektu.

Moţnosti

fiškálnej

a monetárnej

politiky

v zabezpečovaní

makroekonomickej rovnováhy znázorňuje nasledovný obrázok.

Obrázok 15 Vzájomné pôsobenie fiškálnej a monetárnej politiky v modeli IS - LM úroková miera

LM1 E1

LM0

r1 E3

IS1

IS0

dôchodok

Zdroj: Lisý, J. Ekonómia. Bratislava : Edícia Ekonómia, 2000. Z obrázku vyplýva, ţe úroveň dôchodku Y* je moţné zabezpečiť vhodnou kombináciou monetárnej a fiškálnej politiky. Vhodné sú dve kombinácie: reštriktívna fiškálna politika (IS0) kombinovaná s expanzívnou menovou politikou (LM0), alebo expanzívna fiškálna politika (IS1) s reštriktívnou menovou politikou (LM1). Je zrejmé, ţe druhá alternatíva znamená väčšiu váhu verejného sektora na celkovom outpute ekonomiky so silným vytláčacím efektom. Empirické štúdie však ukazujú, ţe tretí subjekt nie je pasívny a pod vplyvom motívov aktívne vystupuje na trhu peňazí i na trhu statkov. Štúdie poukazujú na fakt, ţe pri zadlţení vlády na úrovni vyššej ako 60% HDP fiškálna politika nedokáţe efektívne ovplyvniť output (Kumar, 2009). Monetárna politika pri dodávaní dodatočného mnoţstva peňazí na trh pri vysokej zadlţenosti vlády nespôsobí zníţenie úrokových sadzieb na peňaţnom trhu, ale skôr naopak. Tieto výsledky potvrdzuje aj posledná finančná kríza, kde síce základné úrokové

sadzby centrálnych bánk klesli na minimum, avšak reálna úroková sadza vo vzťahu k súkromnému sektoru neklesla, skôr naopak. Podobne je tomu aj pri úrokových sadzbách dlhopisov vysoko zadlţených krajín, kde zníţenie základných úrokových sadzieb centrálnych bánk nespôsobilo zníţenie úrokových sadzieb vládnych dlhopisov. Špekulatívny motív a riziková priráţka spôsobili, ţe expanzívna fiškálna i monetárna politika nedokáţu efektívne stimulovať celkový output (aj za cenu vyššej inflácie). Paradoxom je, ţe práve reštriktívna fiškálna politika vysoko zadlţených krajín dokáţe stimulovať celkový output a tak stabilizovať makroekonomiku. Táto problematika však presahuje rámec základov verejných financií a vyţaduje si hlbšie štúdium problematiky tak z pohľadu makroekonómie ako aj financií.

1.4 Regulácia ekonomiky z pohľadu verejných financií Ako ďalšiu štvrtú funkciu štátu v ekonomike popri alokatívnej, redistribučnej a stabilizačnej funkcii vychádzajúc z klasickej ekonómie uvádzajú niektorí ďalší autori funkciu regulácie (Nemec, 1997, s. 30). Tvorbu legislatívneho rámca fungovania ekonomického systému

- stanovenie určitých „pravidiel hry“ fungovania ekonomických

subjektov akceptuje prevaţná väčšina liberálne orientovaných ekonómov. Asch – Senenca (1985, s. 5 – 11), Agbar – Brown (1987, s. 291 – 292), Bailey (1995, s. 10), Bénard (1989, s. 7), Brown - Jackson, (1990, s. 10 - 14), Buchanan (1969, s. 13), Cullis - Jones (1990, s. 216 – 232), Singer (1972, s. 3 - 5), Stiglitz (1988, s. 22 -23 ). Z pohľadu verejných financií sa regulačná funkcia posúva za hranice tradičných spôsobov merania veľkosti verejného sektora, resp. verejných financií. Reguláciu je nutné odlišovať od klasických fiškálnych vzťahov. Moderné ponímanie verejných financií z pohľadu regulačnej funkcie preto rozlišuje dva druhy verejných financií: 1. Verejné financie „štátu“ v podobe reálnych fiškálnych transakcií v rámci sústavy verejných rozpočtov, ktoré je moţné merať klasickými indikátormi. 2. „Indukované“

náklady

súkromnému

sektoru

forme

zásahov

štátu

súkromnoprávnych vzťahov, ktoré obmedzujú slobodnú výmenu súkromných subjektov, t. j. regulácia. Fiškálne transakcie sú, aj v dôsledku existencie rozpracovaných teoretických koncepcií, relatívne pod prísnou verejnou kontrolou. Nebezpečnou sa však stáva práve

regulačná funkcia, ktorá má neustále rastúcu tendenciu. Rozsah regulácie, ktorú nie je vţdy moţné sledovať rozsahom fiškálnych transakcií, je moţné len veľmi zloţito vyjadriť v exaktnej podobe. Výbornými príkladmi regulačnej funkcie sú napríklad úprava pracovnoprávnych vzťahov v podobe Zákonníka práce, ktorý indukuje dodatočne „regulačné“ náklady svojimi ustanoveniami o obmedzovaní práce nadčas, zákonom ustanovenú dĺţku dovolenky, extenzia kolektívnych zmlúv vyššieho stupňa, povinné poistenia a platby a ostatné obmedzenia súkromnoprávnych vzťahov. Typickou reguláciou je protimonopolná politika štátu alebo regulácia finančných vzťahov medzi súkromnými osobami. Ďalším príkladom môţu byť regulačné politiky nadnárodných inštitúcií (Európske inštitúcie), kde je moţné spomenúť reguláciu v oblasti biopalív a jej negatívne dopady na fungovanie trhu alebo bezprecedentné cenové regulácie roamingových sluţieb mobilných operátorov. Príkladov regulácie, kde je len veľmi zloţité vyjadriť rozsah fiškálnych transakcií, môţeme nájsť v praxi obrovské mnoţstvo. Štát by pritom mal v rámci legislatívnych úloh vytvoriť a udrţiavať pravidlá, ktoré súvisia s právami a povinnosťami subjektov na trhu a v spoločnosti. Neprehľadné a nejednotné „pravidlá hry“ môţu byť dôvodom viacerých problémov, ktoré bránia plnohodnotnému fungovaniu trhu a dosahovaniu vyššej ekonomickej výkonnosti. Medzi tieto problémy moţno zaradiť bariéry rovnosti šancí prístupu na trh, ktoré môţu mať formu selektívnej „podpory“ niektorých subjektov (dotácie, daňové úľavy, vládne záruky za úvery a podobne). Práve nesymetrická „podpora“ veľkých podnikov konzervuje v dlhodobejšom horizonte nerovnosť šancí subjektov na trhu. Osobitným problémom je zvýhodňovanie vládou kontrolovaných nefinančných a finančných podnikov, prípadne iných subjektov „napojených“ na politických predstaviteľov. Vstupu na trh novým subjektom, najmä pokiaľ ide o malé a stredné podniky, však predovšetkým bráni administratívna náročnosť a zdĺhavosť procesu zriadenia podnikateľského subjektu. Administratívna náročnosť zaloţenia podnikateľského subjektu a problémy s nadobúdaním nehnuteľností (dlhé lehoty vybavovania zápisov do katastra nehnuteľností, rozdrobenosť vlastníctva pozemkov a často tieţ nevysporiadané vlastnícke vzťahy k pozemkom) často odrádza aj zahraničných investorov. Okrem nerovností šancí vstupu na trh sa stretávame aj nerovnosťou podmienok „výstupu“ z trhu („na trhu ostávajú ekonomicky slabé subjekty, ktoré by v zdravej trhovej konkurencii nepreţili“). Ďalším problémom je nedostatočná vymáhateľnosť práva, ktorá najmä pre malé a stredné podniky je zdrojom pretrvávajúcej neistoty podnikateľského prostredia. Môţe

súvisieť s nepruţným a zdĺhavým procesom súdnych konaní, s nedostatočne účinným insolvenčným právom a s korupciou v súdnictve. Svoje typické problémy súvisiace s plnením regulačnej funkcie štátu majú však okrem malých a stredných podnikov a aj veľké podniky právnej formy akciových spoločností. Takýmto problémom je nedostatočná ochrana minoritných akcionárov vytvárajúca bariéru rozvoja kapitálového trhu. Nerovnosť šancí podnikania a povinnosti výstupu z trhu v prípade zlyhania „umocňujú“ navyše kontrolné inštitúcie (dozor nad kapitálovým trhom a bankový dohľad). Ţiaduci vývoj, pokiaľ ide o plnenie regulačnej funkcie štátu, by mal smerovať k zaisteniu rovností šancí vstupu na trh a podmienok pôsobenia na ňom (minimalizovanie dotácií, poskytovania záruk za úvery a poskytovania licencií), ako aj rovnosti podmienok výstupu z trhu, k obmedzeniu miery regulácie na trhu (najmä pokiaľ ide o trh práce), k zabezpečeniu

(legislatívnych)

podmienok

pre

vymáhateľnosť

práva,

zabezpečenie

nespochybniteľnej ochrany a práv investorov, veriteľov a minoritných akcionárov.

1.5 Veľkosť verejného sektora z pohľadu verejných financií „Dôvodom, prečo sa pýtame, aký veľký je verejný sektor je, aby sme boli schopní povedať niečo o vplyve štátu na ekonomiku krajiny“ (Peter Asch, 1985, s. 11). Rozhodovanie o tom, aká časť zdrojov by mala byť vyčlenená na produkciu verejných statkov (v tomto prípade chápme ako verejné statky sluţby poskytované štátom, napr. obrana, vzdelávanie, zdravotná starostlivosť....) a aká časť zdrojov by mala byť vyuţitá na produkciu súkromných statkov trhom (napr. autá, oblečenie, potraviny....), moţno znázorniť pomocou krivky produkčných moţností (obrázok 16). V tomto zmysle predstavuje krivka produkčných moţností rôzne kombinácie mnoţstva produkovaných verejných a súkromných statkov pri vyuţití daných výrobných kapacitách a jestvujúcich výrobných technológií v plnom rozsahu. Na úkor zvýšenia produkcie verejných statkov sa teda musíme vzdať časti produkcie súkromných statkov a opačne, platí zákon substitúcie.

Obrázok 16 Spoločenská krivka produkčných moţností Súkromné statky N G I E Krivka produkčných moţností

Verejné statky Zdroj: Stiglitz, J. E. Economics of the Public sector. London: Norton&Company, 1988, s. 11. Ak sa spoločnosť rozhodne zvýšiť verejnú spotrebu, bude to na úkor súkromnej spotreby (posun po krivke z bodu G do bodu E). To platí v prípade vyuţitia výrobných kapacít a výrobných technológií v plnom rozsahu. Nedostatočne

vyuţitým

výrobným

kapacitám

pri jestvujúcich

výrobných

technológiách zodpovedá bod I, ktorý je z tohto pohľadu neefektívny, tj. spoločnosť by mohla zvýšiť produkciu aj verejných aj súkromných statkov. Bod N, bod za krivkou produkčných moţností, je pre spoločnosť nedosiahnuteľný, vzhľadom k obmedzeným výrobných kapacitách a jestvujúcim výrobným technológiám. Ktorá

kombinácia

mnoţstva

produkovaných

verejných

statkov

a mnoţstva

produkovaných súkromných statkov je tá „najvhodnejšia“? Kde je hranica medzi súkromným a verejným sektorom? Nájsť odpoveď na uvedené otázky, musí kaţdá ekonomika vzhľadom na svoje špecifiká sama. Ideálny „vzor“ platný pre všetky krajiny neexistuje, o čom svedčí aj rôzna veľkosť verejného sektora v jednotlivých krajinách. Existujú odlišné názory na veľkosť verejného sektora a teda i na priestor realizácie štátnych intervencií, okrem iného aj štátnych intervencií v oblasti produkcie verejných sluţieb. Otázkou veľkosti verejného sektora a jej merania sa zaoberajú viacerí zahraniční aj domáci ekonómovia: Bailey S. J. (1995, s. 17- 22); Benčo, J. – Lašček, L. (2002, s. 15 – 20); Cullis, J. – Jones, P. (1987, s. 64 – 103); Hamerníková, B. – Kubátová, K. (1999, s. 14 – 17);

Hayek (1994, s. 312-314); Medveď a kol. (2005, s. 19 – 26); Nemec, J. (1992, s. 6 – 14) Saunders, P. (1993, s. 18 – 27); Stiglitz, J. E. (s. 1988, 34 - 43) a mnohí ďalší. Skutočnosť, ţe je veľmi zloţité vymedziť úlohu štátu v ekonomike, či v uspokojovaní verejných potrieb prostredníctvom poskytovania verejných sluţieb, sa odráţa v zloţitosti definovania verejného sektora a vyjadrenia jeho veľkosti. Nedokáţeme presne vymedziť hranicu medzi verejným a súkromným sektorom, vymedziť priestor realizácie štátnych zásahov. Rovnako nedokáţeme tento priestor presne kvantifikovať prostredníctvom hodnotových ukazovateľov. „Otázka, aký veľký má byť verejný sektor, je jednou z otázok, pri ktorej sa zdá, ţe je moţné na ňu teoreticky alebo experimentálne odpovedať, avšak pri bliţšom skúmaní sa ukáţe, ţe odpoveď je skôr výsledkom zhodnotenia skúseností a realizáciou určitého zámeru. Táto otázka nemá charakter typu problému ako konštruovať kozmickú loď, ale podstatne bliţšia otázke, kde hľadať ľudské šťastie.“ (Powel, J. E., 1968, In: Medveď a kol., 2005, s. 23). Napriek tomu podľa Cullisa a Jonesa (1987, s. 68 - 73) existuje viacero metodík kvantifikácie veľkosti verejného sektora. Moţno povedať, ţe najkomplexnejší ukazovateľ vyjadrenia veľkosti verejného sektora zahŕňa: –

„výdavky štátu na všetkých úrovniach štátnej správy a výdavky samosprávy,

–

kapitál verejných korporácií a štátnych podnikov,

–

daňové výdavky (daňové úľavy, ktoré predstavujú rozdiel, medzi predpísaným objemom daňových príjmov a objemom realizovaných daňových platieb, pričom abstrahujeme od daňových únikov)“ (Cullis – Jones, 1987, s. 68). Takto koncipovaný ukazovateľ veľkosti verejného sektora však nie je ekonomickou

teóriou všeobecne akceptovaný. Niektorí autori odporúčajú nezahŕňať pri agregácii ukazovateľa veľkosti verejného sektora daňové príjmy, ba dokonca ani kapitál verejných korporácií a štátnych podnikov. Pre nejednotnosť názorov na kvantifikáciu tohto ukazovateľa v ekonomickej teórii a náročnosť jeho sumarizácie sa v praxi na vyjadrenie veľkosti verejného sektora pouţívajú ukazovatele objemu verejných príjmov a verejných výdavkov. Podľa Nemca (1992, s. 13) ich výhodou je relatívne jednoduchá kvantifikácia a medzinárodná porovnateľnosť. Reálne však neodráţajú skutočnú veľkosť a ich vypovedaciu hodnotu moţno povaţovať skôr za

orientačnú. Konkrétne sa tieto ukazovatele sledujú ako percentuálny podiel na hrubom domácom produkte krajiny, resp. ako podiel pripadajúci na jedného obyvateľa. Literatúra uvádza ako moţné ukazovatele veľkosti verejného sektora aj „počet zamestnancov vo verejnom sektore“ (Nemec, 2000, s. 11), (Medveď a kol., 2005, s. 20) alebo aj „podiel štátneho vlastníctva“ (Benčo - Lašček, 2002 s. 15). Tieto ukazovatele, vzhľadom na mnohé prebiehajúce zmeny v prístupoch k realizácií štátnych intervencií najmä pokiaľ ide o verejné sluţby, postupne strácajú svoju vypovedaciu schopnosť. Uvedené zmeny prebiehajú napríklad v poskytovaní verejných sluţieb - financovanie a produkcia vzhľadom na ekonomický charakter niektorých verejných sluţieb uţ nie je jednoznačne prisudzovaná subjektom verejného vlastníctva; stále viac sa uplatňuje napríklad zmluvné zabezpečovanie verejných sluţieb súkromnými podnikmi. V odbornej literatúre sa stretávame s rôznymi názormi na vývoj veľkosti verejného sektora. Známy je tzv. „Wagnerov zákon“. Jeho autor Adolph Wagner sa snaţil prepojiť fiškálne javy s hospodárskymi a sociálnymi podmienkami spoločnosti. Wagnerov zákon je postavený na predpoklade, ţe rozvoj industrializovanej ekonomiky je sprevádzaný rastúcim rozsahom verejného sektora v ekonomike. Rast verejného sektora podľa Wagnera zapríčiňujú nasledovné faktory (In: Benčo – Lašček, 2002 s. 17 – 18): –

rozvoj spoločnosti je spojený s relatívnym rastom nákladov na zabezpečenie verejnej správy, zákonnej moci a poriadku,

–

kultúrne a sociálne sluţby poskytované štátom majú dôchodkovú elasticitu vyššiu ako jeden, z čoho vyplýva, ţe dopyt po týchto sluţbách sa bude s rastom dôchodku zvyšovať rýchlejšie ako sám dôchodok,

–

ekonomický rozvoj bude sprevádzaný rastom priemyselných monopolov, čo vyvolá potrebu posilniť regulačnú funkciu štátu. Dá sa povedať, ţe Wagnerov zákon skutočne platil, aţ do osemdesiatych rokov 20.

storočia, nakoľko pruţnosť verejných výdavkov bola vyššia ako jeden (Medveď a kol., 2005, s. 24). Ak by sme mali sumarizovať príčiny rastu verejného sektora uvádzané viacerými autormi - Nemec (2000, s. 13), Hamerníková – Kubátová (1999, s. 8 – 11), Medveď a kol. (2005, s. 24 – 25), Sauners (1993, s. 56-75), Strecková – Malý (1998, s. 8 – 11), mohli by sme uviesť nasledovné príčiny rastu verejného sektora:

–

ekonomický vývoj krajiny vyţadujúci verejné investície,

–

demografický vývoj vyţadujúci rast verejných výdavkov v oblasti dôchodkového, sociálneho zabezpečenia a zdravotnej starostlivosti,

–

verejné investície do obrany štátu, resp. vojenské výdavky v krízových obdobiach (vojnové konflikty) rastú a uţ sa nevrátia na pôvodnú úroveň - (nahradzovacia hypotéza)

–

nadspotreba (fiškálna ilúzia – daňoví poplatníci si neuvedomujú náklady bezplatného poskytovania verejných statkov, čo vedie k nadmernému dopytu a spotrebe týchto statkov),

–

nízka produktivita práce vo verejnom sektore (Baumolov zákon – cena jednotky výkonu rastie rýchlejšie vo verejnom ako v súkromnom sektore vzhľadom na niţšiu produktivitu práce vo verejnom sektore),

–

rast objemu verejných sluţieb (teórie štátu blahobytu – predpokladá, ţe počas obdobia ekonomického rastu je vláda pod tlakom na vyrovnávanie individuálnych blahobytov; s cieľom zabezpečiť „spravodlivý – rovnaký“ objem verejných sluţieb pre všetkých členov spoločnosti rastie objem verejných sluţieb),

–

neefektívnosť

verejného

sektora

(teória

byrokracie

–

vychádza

z alokatívnej

neefektívnosti byrokracie - rast objemu činnosti byrokracie a z technickej neefektívnosti byrokracie – výkon činnosti s neprimerane vysokými nákladmi). –

demonštračný efekt – občania pod vplyvom príkladov vyvíjajú tlak na rast verejných výdavkov. Zo štatistík sledovaných ukazovateľov objemu verejných príjmov v medzinárodnom

kontexte vyplývajú nasledujúce skutočnosti. 1. Verejný sektor je súčasťou ekonomiky všetkých vyspelých krajín sveta. Podiel verejných výdavkov a príjmov na hrubom domácom produkte sa pohybuje v rozmedzí od 20 % (USA, Írsko, Juţná Kórea, Japonsko, Austrália, Mexiko...) cez 30 - 40 % (Rakúsko, Veľká Británia, Nemecko, Španielsko, Slovensko, Česko, ...) aţ do viac ako 50 % (sociálne štáty – Švédsko, Belgicko, Francúzsko, Dánsko, ...). To znamená, ţe minimálne jedna tretina až viac ako polovica hrubého domáceho produktu krajiny je v ekonomike realokovaná prostredníctvom aktivít verejného sektora. Ekonomická prax však preukazuje, ţe narastanie rozsahu veľkosti verejného sektora v pomere k HDP sa stabilizovalo, v mnohých krajinách je uţ ukončeným procesom, dokonca v niektorých krajinách moţno zaznamenať pokles hodnoty ukazovateľov veľkosti verejného sektora (tabuľka 2).

1990 29,3 40,4 43,2 35,9 .. 47,1 44,6 43 32,9 29,3 .. 31,5 33,5 38,9 30 19,1 40,8 17,3 43 37,6 41,5 .. 29,2 .. 33,2 51,9 26,9 20 36,8 26,7 39,2 34,8

1991 27,7 40,9 43,2 36,4 .. 46,9 46 43,2 36,8 29,4 45,9 31,7 34,1 39,3 29,6 18,7 39,1 17,3 45,3 35,8 41,4 37,2 30,3 .. 33,5 50,3 26,5 21 35,1 26,8 39,6 35,3

1992 27,2 42,4 43,5 36 .. 47,3 45,8 43,1 37,7 30,4 45,7 32,6 34,4 41,7 28,1 19,4 39,5 17,6 45 36,1 40,7 38,2 32,4 .. 34,5 48 26,8 22,4 34,6 26,6 40 35,6

1993 27,6 42,7 43,7 35,4 42,9 48,8 44,5 43,3 37,9 30,9 46,5 31,8 34,4 43,4 28 19,9 41,9 17,7 45,3 36 39,8 42,4 30,9 .. 33,5 46,9 27,3 22,7 33,1 26,9 40,1 36,1

1994 28,9 42,6 44,9 35,2 41,3 49,9 46,5 43,7 38,1 31,2 44 31,3 35,5 41,4 27,1 20,4 41,8 17,2 43,3 36,5 41 40,4 31,7 .. 33,6 47,2 27,9 22,2 33,7 27,3 40,4 36,1

1995 29,7 41,6 44,6 35,6 40,1 49,4 45,1 44 38,2 32,4 42,4 31,8 32,8 41,2 27,6 20,5 42,3 16,7 41,9 37 41,1 39,6 32,5 .. 32,8 48,5 28,5 22,6 34,8 27,6 40,1 36

1996 30,3 43,5 44,9 35,9 39,3 49,9 47,4 45 37,4 40,2 40,7 33 32,8 42,7 27,5 21,4 42,4 16,7 41,5 34,9 41,1 39,4 32,3 .. 32,6 50,4 29 25,4 34,8 27,9 41,2 36,6

1997 30 44,4 45,3 36,7 38,6 49,8 46,2 45,2 37 34 39 32,9 32,2 44,2 27,9 22,7 41,5 17,5 41,9 35,5 41,8 38,8 32,8 .. 33,5 51,6 28,5 27,9 34,9 28,3 41 36,6

1998 30 44,1 45,9 36,7 37,9 50,1 46 45,1 37,1 35,8 38,8 34,8 31,5 42,5 26,8 22,9 40,2 16,6 40 34,1 42,7 37,6 33,3 35,9 34 52 29,7 28,4 36,7 28,9 40,9 36,5

1999 30,8 44 45,3 35,9 38,9 51,5 47 45,7 37,7 37 39,1 37,2 31 43,3 26,4 23,6 40,1 17,3 41,2 33,9 40,4 35 34 34,4 35 52,3 29,8 31,3 36,1 28,9 41,4 36,8

Tabuľka 2 Vývoj verejných príjmov na HDP (v %) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 Krajina Austrália Rakúsko Belgicko Kanada Česká republika Dánsko Fínsko Francúzsko Nemecko Grécko Maďarsko Island Írsko Taliansko Japonsko Kórea Luxembursko Mexiko Holandsko Nový Zéland Nórsko Poľsko Portugalsko Slovensko Španielsko Švédsko Švajčiarsko Turecko Anglicko USA EU15 OECD

2000 31,5 43,3 45,7 35,6 38,9 49,5 47,3 45,2 37,8 37,5 39 38,3 31,2 41,9 27,5 26,1 40,4 18,5 41,1 33,8 39 34,3 34,3 34,9 35,2 54 31,2 33,4 37,2 29,7 41,4 37,1

2001 30,1 45,4 45,8 35,1 38,4 49,8 46,1 45 36,8 36,9 39 36,5 29,9 42 27,3 27,2 40,7 18,9 39,5 33,8 43,3 33,6 33,5 32,3 35,2 51,4 30,6 36,5 37,3 28,9 41 36,9

2002 30,5 43,6 45 33,7 36,3 47,8 44,6 43,4 35,4 29 37,8 35,8 28,2 41,4 26,2 24,4 39,2 18,1 37,5 34,4 43,1 34,6 34,5 32 34,2 48,9 30,1 31,1 35,5 26,5 39,2 35,4

2003 30,7 43,1 44,6 33,7 37,3 48 44 43,2 35,5 28,1 37,5 37,2 28,8 41,8 25,7 25,3 38,5 19 36,9 34,3 42,3 34,1 34,7 33,2 34,2 49,4 29,4 32,8 35,2 25,9 39,1 35,5

2004 31,1 42,8 44,8 33,6 38,3 49,3 43,4 43,5 34,8 27,1 37,6 38,3 30,2 41,1 26,3 24,6 37,9 19 37,4 35,5 43,3 33,4 33,8 31,6 34,7 49,9 29,1 31,3 35,6 26 39,1 35,5

2005 30,9 42,1 45,4 33,4 37,8 50,3 44 44,1 34,8 27,3 37,2 41,4 30,6 41 27,4 25,5 38,6 19,9 39,1 37,8 43,7 34,3 34,8 31,6 35,8 50,7 29,7 32,3 36,5 27,3 39,7 36,2

Zdroj: OECD Factbook 2008: Economic, Environmental and Social Statistics - ISBN 92-64-04054-4 - © OECD, dostupné na internete: http://lysander.sourceoecd.org/vl=7042952/cl=27/nw=1/rpsv/fact2008/

2006 .. 41,9 44,8 33,4 36,7 49 43,5 44,5 35,7 27,4 37,1 .. 31,7 42,7 .. 26,8 36,3 20,6 39,5 36,5 43,6 .. 35,4 29,6 36,7 50,1 30,1 32,5 37,4 28,2 39,8 ..

Nebolo by správne ospravedlňovať preto neprimeraný nárast podielu verejných výdavkov na HDP na základe Wagnerovho zákona. Predstava, ţe rast monopolov nevyhnutne vyvoláva zvýšenú potrebu regulácie administratívno-správnymi postupmi je mylná, naopak skúsenosti z deregulácie odvetví preukázali nárast efektívnosti a pokles cien v týchto odvetviach. Ani rozvoj spoločnosti a rast ţivotnej úrovne (tabuľka 3) nemusí byť nevyhnutne sprevádzaný s rastom nákladov na zabezpečenie verejnej správy, zákonnej moci a poriadku (tabuľka 4).

1990

1991

1992

1993

1994 20777 23274 22907 21968 12817 22800 18185 20307 22378 15079 8448 22623 16206 20835 22637 12774 36054 6569 21923 16254 23365 7393 13076 8423 15932 21405 27441 5212 19413 27296

1995 21605 24349 23292 22544 13482 23792 18789 20957 22980 15535 8726 23656 17812 21569 23827 13790 37399 6963 22889 16497 25797 8081 13572 9208 16579 22171 28246 5614 20575 28562

1996 22751 24777 24331 23713 13620 24914 20592 21901 23420 16401 9191 25513 19471 22448 24602 14512 39202 7528 24429 17311 27683 8809 14271 9844 17544 22919 29931 6203 22066 30090

1997 23931 25877 24783 24704 13705 25849 22122 22970 24003 16862 9797 27156 21325 23567 24314 13422 39631 7881 25220 17789 27110 9405 14957 10354 18708 23924 31116 6433 23190 31615

1998

25388 26713 25795 26217 13975 26699 23347 23977 24873 17160 10440 27995 22384 24091 24564 14872 43887 8229 27226 18714 29550 9940 15843 10415 19638 25546 31961 6022 23763 33243

1999

26484 28574 28165 27703 14637 28181 25399 25580 25677 18439 11612 27942 24629 25374 25920 16368 46458 8932 30007 19397 35599 10472 16647 10956 21117 27489 33904 6575 25593 35159

2000

27532 28570 28876 28501 15640 29039 26539 26968 26604 19946 12834 29422 25809 26964 26632 17321 47913 9049 31039 20535 37147 10885 17285 12086 22240 27708 33602 6010 27319 35760

2001 2002 2003 2004 2005 2006

.. 35241 33937 36539 20821 35704 32906 31288 32255 26735 16852 32662 35072 28788 32826 23038 63945 .. 37149 .. 51915 .. 20170 17051 28882 35023 41226 8758 33424 44055

19676 22551 22027 21137 11903 21691 17055 19600 21631 14509 8344 22196 14796 19791 21818 11593 34275 7114 20776 15505 21980 6818 12268 7727 15020 20240 26735 4817 18612 26195

32617 33756 32255 34452 19287 33911 30590 29878 30773 24961 16010 34324 32412 27629 31006 21310 58277 .. 34942 23105 47950 13112 19554 15475 26888 32721 38841 7773 32214 41887

18757 21627 20799 20005 11371 20173 15980 18922 20842 13989 7944 21302 13685 19013 21212 10572 34050 6799 19746 14473 20485 6149 11980 7151 14584 18910 26272 5094 17384 24960

31320 32779 31340 32150 18262 32334 30109 28548 30140 23829 15295 32274 31082 27267 29598 20476 56465 10364 34133 22713 42383 12501 18888 14674 25639 32029 37039 7367 32012 39742

17802 21242 20408 19288 11244 19672 15963 18657 20732 14019 .. 20803 13039 18733 20745 9841 33023 6653 19061 13721 19632 5761 11958 .. 14379 19091 25777 4703 16663 24185

30225 31235 30585 30447 17236 30275 27331 27601 28399 22350 14748 30261 29452 26945 27960 19053 45893 9737 32099 22038 38580 11817 18560 13386 24489 30368 35818 6527 29914 37472

16795 20476 19733 18971 .. 18841 16421 18082 19992 13666 .. 21215 12595 18201 20123 9181 32307 6386 18532 13264 18435 5561 11505 .. 13972 19248 25476 4409 16215 23290

28770 30123 30325 29145 16103 30393 27651 27848 27246 21666 13912 30874 27410 26594 27261 18688 47726 9311 32236 21404 37166 11475 18065 12960 23703 28905 34469 6448 28923 36295

16448 19378 18724 18896 .. 18035 17230 17371 18655 12862 .. 20649 11958 17363 18882 8197 28909 6136 17546 13834 17425 .. 10597 .. 13185 19079 25136 4319 15894 22887

Tabuľka 3 Vývoj národného dôchodku na obyvateľa (v USD) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 Krajina Austrália Rakúsko Belgicko Kanada Česká rep. Dánsko Fínsko Francúzsko Nemecko Grécko Maďarsko Island Írsko Taliansko Japonsko Kórea Luxembursko Mexiko Holandsko Nový Zéland Nórsko Poľsko Portugalsko Slovensko Španielsko Švédsko Švajčiarsko Turecko Veľká Británia USA

Zdroj: OECD Factbook 2008: Economic, Environmental and Social Statistics - ISBN 92-64-04054-4 - © OECD, dostupné na internete: http://lysander.sourceoecd.org/vl=7042952/cl=27/nw=1/rpsv/fact2008/

Tabuľka 4 Vývoj verejných výdavkov na zabezpečenie zákonnej moci a poriadku na HDP (v %) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006

Krajina 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Rakúsko .. .. .. .. .. 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 Belgicko 3,1 3,1 3 3 3 2,9 2,9 2,8 2,8 2,8 2,7 2,8 2,9 2,9 2,8 2,7 .. Česká republika .. .. .. .. .. 4,5 4,1 4,1 3,7 4 4,1 3,8 3,7 4,2 3,5 4,1 .. Dánsko 3,1 3 2,9 2,9 2,9 2,8 2,7 2,7 2,7 2,6 2,5 2,6 2,6 2,6 2,7 2,6 2,6 Fínsko 2,8 3,3 3,7 3,5 3,7 3,5 3,6 3,4 3,2 3 2,9 2,8 2,7 2,9 3,1 3,2 .. Francúzsko .. .. .. .. .. 3,8 3,8 3,7 3,5 3,4 3,2 3,3 3,4 3,3 3,3 3,3 .. Nemecko .. 3,3 3,3 3,2 3,1 3 3 2,9 2,9 2,9 2,8 2,8 2,9 2,8 2,8 2,7 .. Maďarsko .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 3,2 3,8 3,4 3,4 3,3 .. Island .. .. .. .. .. .. .. 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,6 1,5 1,5 1,5 Írsko 3,1 3,2 3,2 3,1 3 2,7 2,6 2,5 2,5 2,2 2,1 2,1 2 1,9 2,1 2,1 .. Taliansko 3,5 3,5 3,4 3,5 3,4 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3 3,2 3,4 3,4 3,5 .. Japonsko .. .. .. .. .. .. 2,3 2,3 2,3 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,3 .. Kórea .. .. .. .. .. 4,1 4,2 4,1 4,2 4 3,9 3,8 3,8 3,8 3,8 4,1 .. Luxembursko 1,5 1,5 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,4 1,3 1,1 1,1 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,2 Holandsko .. .. .. .. .. 3,3 3,3 3,1 3 3,1 3 3,1 3,2 3,3 3,2 3,1 .. Nový Zéland .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2,9 2,7 3 .. Nórsko 4,3 4,2 4,2 3,9 3,9 3,5 3,4 3,3 3,4 3,3 2,9 2,9 3,2 3,1 2,9 2,6 .. Poľsko .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2,8 2,9 2,6 2,8 .. Portugalsko .. .. .. .. .. .. .. .. .. 3,2 3,3 3,2 3,3 3,4 3,4 3,4 .. Slovensko .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 3,7 2,3 .. .. Španielsko .. .. .. .. .. .. .. .. .. 3 2,9 3 3 2,9 2,9 2,9 .. Švédsko .. .. .. .. .. 3,8 3,9 3,7 3,7 3,8 3,6 3,5 3,5 3,4 3,2 3 .. Veľká Británia 6,2 6,5 6,3 6 5,7 5,3 4,9 4,9 4,7 4,6 4,8 4,7 4,8 5,1 5 5,1 .. USA 7,4 7,4 7 6,5 6,1 5,9 5,7 5,4 5,3 5,2 5,2 5,4 5,8 6,1 6,3 6,3 6,4

Zdroj: OECD Factbook 2008: Economic, Environmental and Social Statistics - ISBN 92-64-04054-4 - © OECD, dostupné na internete: http://lysander.sourceoecd.org/vl=7042952/cl=27/nw=1/rpsv/fact2008/

Rozsah verejného sektora v priebehu druhej polovice 20 storočia a na začiatku

21. storočia rastie relatívne rýchlejším tempom ako hrubý domáci produkt, aj keď v posledných desaťročiach vplyvom tlaku na zniţovanie deficitu verejných rozpočtov (tabuľka 4) a efektívne vyuţívanie verejných zdrojov a zrealizovaných reforiem vo verejnom sektore sa tempo rastu veľkosti verejného sektora zmiernilo. V niektorých krajinách sa dokonca podiel verejných výdavkov na HDP postupne zniţuje. Tento pozitívny trend sa však od roku 2008 výrazne zmenil, čo bolo spôsobené spomalením tempa ekonomického rastu pod vplyvom globálnej finančnej a neskôr dlhovej krízy štátov.

-2,2 -2,5 -6,7 -5,8 .. -1,3 5,4 -2,4 -1,9 -14 .. -3,3 -2,8 -11,4 2,1 3,1 4,3 -5,3 -4,6 2,2 .. -6,3 .. -4,1 3,4 0,6 -1,8 -4,2 -4,3 -2,9

1990 -4,6 -2,9 -7,3 -8,4 .. -2,9 -1 -2,9 -2,8 -9,9 -3,1 -2,9 -2,8 -11,4 1,8 1,7 0,7 -2,7 -3,5 0,1 .. -7,2 .. -4,8 -0,1 -1,1 -3,2 -4,9 -4,6 -3,6

1991 -5,4 -2 -8 -9,1 .. -2,6 -5,5 -4,5 -2,5 -10,9 -7,3 -2,8 -2,9 -10,4 0,8 1,4 -0,2 -4,2 -3 -1,9 .. -4,5 .. -4 -9 -2,4 -6,4 -5,8 -4,7 -4,5

1992 -4,4 -4,4 -7,3 -8,7 .. -3,8 -8,3 -6,4 -3 -11,9 -6,8 -4,5 -2,7 -10,1 -2,4 2,2 1,5 -2,8 -0,4 -1,4 .. -7,7 .. -7,3 -11,3 -2,7 -7,9 -4,9 -5,7 -4,9

1993 -4,5 -4,8 -5 -6,7 .. -3,3 -6,7 -5,4 -2,3 -8,3 -11,4 -4,7 -2 -9,1 -4,2 2,9 2,5 -3,5 3,1 0,3 .. -7,4 -8,7 -6,8 -9,2 -1,9 -6,7 -3,6 -4,9 -4,2

1994 -3,7 -5,7 -4,4 -5,3 -13,4 -2,9 -6,2 -5,5 -3,2 -9,1 -7,7 -3 -2,1 -7,4 -5,1 3,8 2,4 -4,3 2,9 3,2 -4,4 -5,2 -3,4 -6,5 -7,4 -1,2 -5,8 -3,1 -5 -4

1995 -2,4 -4 -3,8 -2,8 -3,3 -1,9 -3,5 -4 -3,3 -6,6 -6 -1,6 -0,1 -7 -5,1 3,4 1,2 -1,9 2,9 6,3 -4,9 -4,5 -9,8 -4,9 -3,4 -1,4 -4,1 -2,2 -4,2 -3,1

1996 -0,7 -1,8 -2,1 0,2 -3,8 -0,5 -1,2 -3,3 -2,6 -5,9 -7,4 1,4 -2,7 -4 3,3 3,7 -1,2 1,7 7,6 -4,6 -3,4 -6,2 -3,4 -1,7 -2,4 -2,1 -0,8 -2,7 -1,8

1997 1,6 -2,4 -0,8 0,1 -5 1,7 -2,6 -2,2 -3,8 -8,5 -0,4 2,3 -3,1 -5,8 1,6 3,4 -0,9 0,1 3,3 -4,3 -3 -5,3 -3,2 1,2 -1,5 0,1 0,4 -2,3 -1,3

1998

2,3 -2,3 -0,5 1,6 -3,7 1,4 1,6 -1,8 -1,5 -3,1 -5,3 1,1 2,6 -1,8 -7,4 2,7 3,4 0,4 -0,2 6 -2,3 -2,7 -7,1 -1,4 1,2 1,1 0,9 -1,4 -0,8

1999

0,5 -1,6 0,1 2,9 -3,7 2,3 6,9 -1,5 1,3 -3,7 -3 1,7 4,7 -0,9 -7,6 5,4 6 2 1,6 15,4 -3 -3 -12,2 -1 3,8 2,3 4 1,6 0,2

2000

0,1 -0,1 0,5 0,7 -5,7 1,2 5 -1,6 -2,8 -4,4 -4,1 -0,7 1 -3,1 -6,3 4,6 6,1 -0,3 2,1 13,3 -5,1 -4,3 -6,5 -0,7 1,7 0,9 0,9 -0,4 -1,8 -1,3

2001

0,6 -0,7 -0,1 -6,8 0,2 4,1 -3,2 -3,6 -4,8 -8,9 -2,6 -0,4 -3 -8 5,4 2,1 -2 3,2 9,2 -5 -2,9 -8,2 -0,5 -1,5 0,1 -1,7 -3,8 -2,6 -3,2

2002

Tabuľka 5 Vývoj deficitu verejných rozpočtov na HDP (v %) v krajinách OECD v rokoch 1990 aţ 2006 Krajina Austrália Rakúsko Belgicko Kanada Česká republika Dánsko Fínsko Francúzsko Nemecko Grécko Maďarsko Island Írsko Taliansko Japonsko Kórea Luxembursko Holandsko Nový Zéland Nórsko Poľsko Portugalsko Slovensko Španielsko Švédsko Švajčiarsko Veľká Británia USA Euro oblasť OECD celkom

0,9 -1,3 -0,1 0,8 -2,9 1,9 2,1 -3,6 -3,8 -7,2 -6,4 1,4 -3,5 -6,2 2,5 -1,2 -1,8 4,3 11,1 -5,7 -3,4 -2,4 -0,4 0,6 -1,1 -3,3 -4,4 -2,9 -3,4

1,2 -1,7 -0,1 1,6 -3,5 4,6 2,5 -3 -3,4 -5,2 -7,8 4,9 1,2 -4,3 -6,4 3 -0,1 -0,3 4,5 15,2 -4,3 -6,1 -2,8 1 2,1 0,4 -3,5 -3,6 -2,5 -2,9

1,2 -1,5 0,2 1 -2,9 4,7 3,7 -2,6 -1,6 -2,8 -9,3 6,3 2,9 -4,5 -2,9 3 0,7 0,5 3,8 18 -3,8 -3,9 -3,7 1,8 2,3 1,1 -2,8 -2,6 -1,6 -1,8

2003 2004 2005 2006

1,7 -1,8 -0,1 -6,6 -0,1 2,3 -4,1 -4 -5,7 -7,2 -2,8 0,4 -3,5 -7,9 0,4 0,5 -3,1 3,8 7,3 -6,3 -3 -2,8 -0,2 -1,1 -1,2 -3,3 -4,8 -3,1 -4

Zdroj: OECD Factbook 2008: Economic, Environmental and Social Statistics - ISBN 92-64-04054-4 - © OECD, dostupné na internete: http://lysander.sourceoecd.org/vl=7042952/cl=27/nw=1/rpsv/fact2008/

Rozsah realokácie zdrojov zo súkromného do verejného sektora je ovplyvnený typom „sociálneho štátu (welfare state)“ a historickým sociálno-ekonomickým vývojom kaţdej krajiny. Kritériom optimálnej varianty uplatňovaného typu štátu by mala byť efektívnosť ekonomiky ako celku. Vzhľadom zloţitosť daného problému nemožno všeobecne určiť jednoznačný rozsah verejného sektora platný pre všetky krajiny, ktorý je v súlade s verejným záujmom. Racionálne rozhodnutie o objemu verejných výdavkov moţno očakávať len v tom prípade, ak bude pri tomto rozhodovaní jasné, aké náklady spojené verejnými výdavkami vznikajú pre členov spoločnosti, ktorí si často tieto náklady neuvedomujú, pretoţe vidia len verejné potreby, ktoré sa prostredníctvom schválených výdavkov uspokojujú.

2 Verejné financie a ich politiky

Verejné financie sú nástrojom realizovania rôznych druhov politík. Vyuţívanie verejných financií (tak príjmov ako aj výdavkov) je preto predpokladom na dosiahnutie cieľov stanovených v týchto politikách. Medzi typické politiky, ktoré pracujú s verejnými financiami môţeme zaradiť fiškálnu politiku (ako nástroj stabilizačnej funkcie), rozpočtovú politiku, daňovú politiku (vrátane colnej a poplatkovej), sociálnu politiku (ako nástroj redistribučnej funkcie) a rôzne odvetvové politiky (ako nástroj alokačnej a redistribučnej funkcie) v rámci najširšej hospodárskej politiky štátu.

2.1 Fiškálna politika Čo je fiškálna politika? Podľa klasickej ekonomickej teórie (Hall - Lieberman, 2003) predstavuje fiškálna politika súbor nástrojov zameraných na ovplyvňovanie ekonomických javov prebiehajúcich v ekonomike prostredníctvom verejných výdavkov a verejných príjmov. Z pohľadu neokeynesiánskych ekonomických prístupov (Cnossen - Sinn, 2003) je fiškálna politika súčasťou hospodárskej politiky a zameriava sa na podporu dosahovania spoločenských cieľov s vyuţitím verejných financií. I keď oba hlavné ekonomické prúdy definujú fiškálnu politiku veľmi podobne, značné rozdiely sú v nastavení cieľov a definovaní nástrojov na ich dosiahnutie. Čo je hlavný cieľ fiškálnej politiky? Z pohľadu klasickej ekonomickej teórie je cieľom fiškálnej politiky najmä ovplyvňovanie makroekonomických ukazovateľov ako celkový output (meraný cez HDP alebo HNP) a zamestnanosť. Klasická ekonomická teória zároveň upozorňuje, ţe fiškálna politika je v mnohých prípadoch tak z teoretického ako aj empirického hľadiska neúčinná a neefektívna (Hall - Lieberman, 2003). Podľa neokeynesiánskych ekonomických teórií, ktoré v súčasnosti dominujú fiškálnej politike vo väčšine vyspelých krajín, je hlavným cieľom fiškálnej politiky vytvoriť dostatočný objem verejných príjmov na zabezpečenie financovania stanovených úloh, t.j. k prefinancovaniu verejných výdavkov v rámci sústavy rôznych verejných rozpočtov. Prioritne sú teda nastavené verejné výdavky a aţ následne verejné príjmy. V nasledujúcom texte budeme poukazovať na dôsledky a riziká uplatňovania tohto prístupu k fiškálnej politike.

Z domácich autorov stojí za zmienku neokeynesiánsky pohľad Lisého (2000, s. 398), ktorý fiškálnu politiku definuje ako „vyuţitie verejných financií na makroekonomickú stabilizáciu a prerozdeľovanie hrubého domáceho produktu, pričom význam fiškálnej politiky štátu spočíva v dosahovaní makroekonomických cieľov prostredníctvom realizácie zmien v štruktúre príjmov a výdavkov verejných rozpočtov. Fiškálna politika sa opiera o tvorbu, rozdeľovanie a vyuţívanie verejných peňaţných fondov k dosahovaniu stanovených cieľov. Fiškálna politika nesleduje len makroekonomické ciele, ale aj mikroekonomické a v poslednom období najmä mimoekonomické ciele.“ Neokeyneskánsky pohľad na definovanie cieľov fiškálnej politiky prezentuje aj Vincúr (2001). Podľa Vincúra (2001) je cieľom fiškálnej politiky rozdeľovanie a znovurozdeľovanie národného dôchodku a zabezpečenie hladkého a efektívneho priebehu rozšírenej reprodukcie. Vo všeobecnosti sa ciele fiškálnej politiky, v závislosti od ekonomickej školy, vymedzujú z troch základných pohľadov:  makroekonomický aspekt (klasická ekonomická škola) – jeho úlohou je udrţiavať agregátnu fiškálnu politiku,  alokačná efektívnosť – snaha o alokáciu zdrojov v súlade s prioritami,  technická efektívnosť – sa prejavuje ako podpora hospodárneho a efektívneho vyuţitia verejných zdrojov (Medveď - Nemec a kol., 2005, s. 189 – 190). Chápanie fiškálnej politiky závisí od pohľadu na jej zloţky. Fiškálnu politiku môţeme chápať v kontexte:  ekonomických nástrojov,  základných kategórií verejných rozpočtov,  časového hľadiska,  časti národného dôchodku,  vzťahu hmotných a hodnotových procesov,  spôsobu ovplyvňovania reprodukčného procesu. Členenie podľa ekonomických kategórií a nástrojov sa odvíja od pouţitia príslušného ekonomického nástroja, napríklad hovoríme „o daňovej, príspevkovej alebo dotačnej či subvenčnej rozpočtovej politike“ (Šulajová - Králik, 2001, s. 40). Podľa základných kategórií verejných rozpočtov členíme fiškálnu politiku na:  príjmovú fiškálnu politiku, ktorá sa skladá z ďalších čiastkových politík, ako je daňová, poplatková, colná, odvodová a pod.,

 výdavkovú fiškálnu politiku obsahujúcu rozdielne politiky – subvenčnú, dotačnú a iné. Z časového hľadiska je moţné fiškálnu politiku členiť ako dlhodobú, strednodobú a krátkodobú. Časové hľadisko je dôleţité najmä v kontexte rozpočtovej politiky, resp. rozpočtovom procese, ktorý nastavuje čiastkové fiškálne politiky, čím sa verejné rozpočty vystavujú riziku. V predchádzajúcej kapitole sme prezentovali vývoja verejných príjmov a výdavkov, ako aj vývoj deficitov verejných financií, za obdobie do roku 2006. V tomto období bol nastavený jasný trend zniţovania úlohy štátu v ekonomike a to tak zniţovaním celkovej úrovne verejných príjmov ako aj postupným zniţovaním verejných výdavkov s cieľom dosiahnuť vyrovnané rozpočty. Avšak pod vplyvom kolísania ekonomického cyklu, prepuknutia finančnej a následne fiškálnej a dlhovej krízy verejných financií, sa trend veľmi rýchlo obrátil. Tento trend zdôraznil praktické vyuţívanie neokeynesiánskych ekonomických teórii pri riešení makroekonomických otázok stabilizačnej funkcie verejných financií. Pre bliţšie pochopenie zmeny trendu a rozdielov vo výške a vývoji príjmovej a výdavkovej stránky verejných financií v krajinách EÚ uvádzame nasledovnú tabuľku. Tabuľka 6 Vývoj verejných financií vo fáze ekonomického poklesu v krajinách EÚ (v % HDP) Krajina DK EE IE EL ES FR LT MT NL PL RO SK HU IT SI UK BE BG CZ DE CY LV LU AT PT FI SE EA-16 EU-27

2007 55,7 37,4 36,7 39,7 41,1 49,6 33,8 40,3 45,7 40,3 33,5 32,5 44,8 46,4 42,4 41,4 48,2 41,5 41,8 43,9 45,5 35,4 39,8 48,1 43,2 52,5 56,3 45,4 44,9

Verejné príjmy 2008 2009 55,3 55,8 37,1 43,6 34,7 34,1 39,1 36,9 37,0 34,7 49,5 48,1 34,2 34,1 40,3 40,5 46,6 46,3 39,6 37,4 32,1 32,1 32,5 34,0 45,4 45,8 46,2 46,6 42,6 44,4 42,4 40,2 48,8 48,2 39,1 36,9 40,2 40,3 43,7 44,3 43,5 40,3 34,4 34,0 40,1 41,6 48,4 48,3 43,2 41,6 53,6 53,2 55,5 55,7 44,9 44,4 44,6 43,9

2010 53,7 43,4 35,4 39,0 35,9 48,2 34,1 41,7 46,0 38,7 31,9 34,3 44,7 46,0 44,6 40,6 48,7 36,8 41,4 43,1 41,2 36,2 39,7 47,8 42,5 52,1 53,9 44,2 43,8

2011 53,3 41,7 33,9 38,5 35,9 48,6 33,2 41,9 46,6 39,3 31,3 33,9 44,2 45,5 44,7 41,3 48,8 36,8 41,7 42,5 41,3 34,5 39,0 47,6 43,0 52,4 53,2 44,1 43,8

Zdroj: EK. 2010. Public finances in EMU. 2010

2007 50,9 34,8 36,6 44,7 39,2 52,3 34,8 42,4 45,5 42,2 36,0 34,4 49,8 47,9 42,4 46,3 48,4 41,5 42,5 43,7 42,2 35,7 36,2 48,5 45,7 47,3 52,5 46,0 45,7

Verejné výdavky 2008 2009 2010 51,9 58,5 59,2 39,9 45,4 45,8 42,0 48,4 47,1 46,8 50,5 48,4 41,1 45,9 45,7 52,8 55,6 56,1 37,4 43,0 42,5 44,8 44,3 46,0 45,9 51,6 52,3 43,3 44,5 46,0 37,6 40,4 39,9 34,8 40,8 40,3 49,2 49,8 48,8 48,9 51,9 51,3 44,3 49,9 50,7 47,3 48,3 49,3 50,0 54,2 53,7 37,3 40,7 39,7 42,9 46,2 47,0 43,7 47,6 48,0 42,6 46,4 48,3 38,6 43,0 44,8 37,2 42,4 43,2 48,9 51,8 52,5 46,1 51,0 51,0 49,4 55,3 55,9 53,1 56,3 55,9 46,8 50,7 50,8 46,9 50,7 51,0

2011 58,1 44,1 46,0 48,4 44,7 55,9 41,7 45,5 51,7 46,2 38,8 39,3 48,1 50,5 49,9 50,3 53,9 39,1 47,4 47,2 49,0 44,4 42,9 52,2 50,9 55,3 54,8 50,2 50,3

Za zmienku stojí porovnanie vývoja verejných príjmov a výdavkov vo fázach ekonomického rastu a poklesu. V čase ekonomického rastu tieto veličiny výstiţnejšie vystihujú údaje z tabuliek 2 (vývoj verejných príjmov) a 5 (vývoj deficitu verejných financií). Naopak, v čase ekonomického poklesu údaje prezentuje predchádzajúca tabuľka 6. Je moţné potom poloţiť otázku, či neokeynesiánske ekonomické teórie v oblasti fiškálnej politiky, ktoré sledujú najmä stabilizačnú funkciu naozaj v praxi fungujú. Nasledujúci text by mal postupným rozborom čiastkových problémov na túto otázku zodpovedať. Rozdelenie fiškálnej politiky podľa časti národného dôchodku je zhodné s oblasťami, do ktorých národný dôchodok smeruje. Najčastejšie preto hovoríme o investičnej politike, dôchodkovej politike a sociálnej politike a podobne. Vo vzťahu hmotných a hodnotových procesov predstavuje fiškálna politika pomer medzi rýchlosťou tvorbou a uvoľňovaním verejných zdrojov z verejných rozpočtov. Podľa tohto pohľadu členíme fiškálnu politiku na:  expanzívnu fiškálnu politiku a  reštriktívnu fiškálnu politiku. Ciele fiškálnej politiky vychádzajú z konkrétnych podmienok, v ktorých sa nachádza ekonomika krajiny, posudzuje sa napríklad reálny ekonomický stav, inflácia, vonkajšie ekonomické vzťahy alebo nezamestnanosť. Z tohto hľadiska je fiškálna politika hlavným nástrojom zameraným na obmedzenie negatívnych javov v hospodárstve. Tieto konkrétne vládne opatrenia sa prejavujú najmä reštriktívnou fiškálnou politikou, tlmením nárastu zahraničnej zadlţenosti, opatreniami na podporu zamestnanosti (Vincúr, 2001, s. 125 - 129). Expanzívna fiškálna politika stimuluje krátkodobo ekonomický rozvoj, pretoţe verejné zdroje sa uvoľňujú rýchlejšie ako je tvorba verejných zdrojov. Je spojená so zvýšením štátnych výdavkov na nákup tovarov a sluţieb, ale predovšetkým so štátnymi investíciami do verejných prác a projektov verejnej zamestnanosti. Z hľadiska vplyvu expanzívnej fiškálnej politiky na ekonomiku rozlišujeme jej krátkodobé a dlhodobé vplyvy. V prípade krátkodobých vplyvov, kedy sa výrobné kapacity vyuţívajú pod optimálnu úroveň (reálny produkt je pod potenciálnym produktom) a existuje vysoká cyklická nezamestnanosť, štát zníţením verejných príjmov (najmä daňových) alebo zvýšením výdavky na nákup tovarov a sluţieb podporí agregátny dopyt (C). Z pohľadu dlhodobých účinkov expanzívnej fiškálnej politiky je moţné badať, ţe zníţenie daní prinesie zvýšenie dopytu, čím tieţ dochádza k rastu objemu produkcie ako aj zvýšeniu úrokovej miery v dôsledku inflačných tlakov. Z makroekonomického hľadiska dochádza k prejaveniu

efektu vytesnenia, t.j. zvyšovania podielu verejných výdavkov na celkovom hrubom domácom produkte (Vincúr, 2001, s. 125 - 129). Uplatnením reštriktívnej fiškálnej politiky sa rozpočtové zdroje uvoľňujú pomalšie v porovnaní s rastom hmotných zdrojov, čo vedie k prebytkom verejných rozpočtov. Reštriktívna fiškálna politika je teda spojená s krátením výdavkov z rozpočtov. V krátkodobom horizonte prináša pokles cenovej hladiny a reálneho produktu a zvýšenie nezamestnanosti. V dlhodobom vývoji však spôsobuje „zníţenie nominálnej a reálnej úrokovej miery ako aj zvýšenie podielu investícií súkromného sektora“ (Vincúr, 2001, s. 125 - 129). Realizácia expanzívnej alebo reštriktívnej fiškálnej politiky izolovane od monetárnej politiky na jednej strane vedie principiálne k dvom dôsledkom: a) v prípade protichodne nastavených politík (napr. expanzívna fiškálna politika a reštriktívna monetárna politika) k neúčinnosti fiškálnej politiky, b) v prípade zhodne nastavených politík k zvýšeniu účinkov, ktoré však krátkodobo môţu rozkolísať makroekonomické ciele (magický štvoruholník) a z dlhodobého hľadiska môţu viesť k makroekonomickej stabilite. Obrázok 17 Magický štvoruholník pri pôsobení fiškálnej a monetárnej politiky

Zdroj: Hamerníková, B. – Maaytová, A. a kol. Veřejné finance. 2007. Legenda: G = priemerné ročné tempo rastu reálneho produktu (%) U = priemerná miera nezamestnanosti (v %) B = priemerný podiel salda beţného účtu platobnej bilancie na nominálnom produkte (v %) P = priemerná ročná miera inflácie (v %)

Zdroj: vlastné spracovanie Obe politiky (monetárna i fiškálna) ovplyvňujú magický štvoruholník, len vyuţívajú rozdielne nástroje. Nástroj, ktorý vyjadruje, či fiškálna politika v danom roku pôsobí na ekonomiku stimulačne alebo reštrikčne, a zároveň je štandardným nástrojom hodnotenia fiškálnej politiky zo

strany medzinárodných inštitúcií, je fiškálna pozícia. Fiškálna pozícia hovorí, či verejné financie v danom roku pôsobia na ekonomiku stimulujúco alebo reštriktívne. To je dôleţité najmä preto, aby fiškálna politika prispievala k zdravému a udrţateľnému vývoju ekonomiky. Zdravý a udrţateľný vývoj ekonomiky znamená pôsobiť fiškálnou politikou tak, aby nespôsobovala makroekonomickú nerovnováhu, neprehrievala ekonomiku (rast nad potenciálny produkt) a zároveň pôsobila anticyklicky (Musgrave – Musgraveová, 1994). Ak ekonomika rastie príliš pomaly alebo dokonca klesá, potrebuje dodatočné impulzy zo strany fiškálnej politiky. Vtedy by mali pôsobiť verejné financie expanzívne. Naopak, keď sa ekonomika skôr prehrieva a hrozí nárast inflácie a makroekonomická nestabilita, verejné financie by mali pôsobiť reštriktívne. Verejné financie by mali takto prispievať k tomu, aby sa ekonomika vyhýbala prudkým výkyvom (šokom), čím sa zároveň napĺňa stabilizačná funkcia verejných financií. Fiškálnu pozíciu (FP) prezentovanú Blanchardom (1990) je moţné pre potreby vyjadrenia vplyvu verejných financií v ČR podľa metodiky ESCB a EK zjednodušene vyjadriť nasledovne:

SU – upravené saldo (deficit) verejných rozpočtov SS – štrukturálne saldo (deficit) verejných rozpočtov, očistené o: a) jednorazové vplyvy (príjmy a výdavky VF), b) vplyv ekonomického cyklu, c) vplyv kapitalizačného piliera dôchodkového zabezpečenia FVEU – finančné vzťahy s rozpočtami EÚ/ES iPlatené –úrokové platby

Fiškálnu politiku Českej republiky a fiškálnu pozíciu verejných financií pribliţuje nasledovná tabuľka.

Tabuľka 7 Prognóza fiškálnej politiky vlády ČR podľa ČNB Rok Ukazovateľ (v % HDP) Príjmy vládneho sektora Výdaje vládneho sektoru z toho: úrokové platby SALDO (DEFICIT) VLÁDNEHO SEKTORA z toho: primárne saldo a) mimoriadne jednorázové operácie UPRAVENÉ SALDO (DEFICIT) b) Cyklická zloţka (metóda ESCB) c) Štrukturálne saldo (metóda ESCB) c) Fiškálna pozícia (metóda ESCB) Cyklická zloţka (metóda EK) c) Štrukturálne saldo (metóda EK) c) Fiškálna pozícia (metóda EK) Dlh vládneho sektora

2009

2010

2011

2012

skutočnosť

prognóza

40,2 45,9 1,3 -5,8

41,0 46,1 1,2 -5,1

41,6 45,9 1,4 -4,3

41,2 45,4 1,6 -4,2

-4,5 0,4 -6,1 0,0 -6,2 -2,0 -0,9 -5,3 -1,2 35,3

-3,9 -0,1 -5,0 -0,3 -4,7 1,5 -0,5 -4,5 0,8 39,3

-2,9 -0,2 -4,2 -0,7 -3,5 1,2 -0,5 -3,6 0,9 41,9

-2,6 -0,1 -4,1 -0,6 -3,4 0,0 -0,1 -4,0 -0,4 44,0

Legenda: a) saldo vládneho sektora zníţené o úrokové platby b) upravené o mimoriadne jednorázové operácie, odhad ČNB c) odhad ČNB

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Českej národnej banky, 2011 (dostupné na: http://www.cnb.cz/cs/menova_politika/zpravy_o_inflaci/2011/2011_I/zoi_2011_I_grafy.html)

Záporná hodnota fiškálnej pozície, vyjadrená v percentuálnych bodoch v vzťahu k HDP, hovorí o expanzívnej fiškálnej politike, resp. jej zmene za hodnotené obdobie. Naopak, kladná hodnota fiškálnej pozície znamená reštriktívnu fiškálnu politiku. Z uvedených údajov je moţné konštatovať, ţe fiškálna politika ČR nenapĺňa cieľ stabilizačnej funkcie, t.j. pôsobiť anticyklicky a stabilizovať vývoj makroekonomických ukazovateľov. Ako nástroj fiškálnej politiky štátu môţeme vnímať štátny rozpočet „prostredníctvom zmien v štruktúre a výške rozpočtových príjmov a výdavkov“ (Hontyová, 2005, s. 24). Štátne orgány jeho prostredníctvom nastoľujú pravidlá rozpočtového hospodárenia. V prípade, ţe takéto pravidlá stanovené jednoznačne nie sú, štát rozhoduje o pouţití príjmov a výdavkov ad hoc formou tzv. diskrétnych (zámerných) opatrení. V prípade, ţe sú tieto jednorazové vplyvy odbúrané, hovoríme o tzv. zabudovaných stabilizátoroch. Jednotlivé úlohy a ciele fiškálnej politiky sa teda presadzujú prostredníctvom dvoch typov nástrojov, a to:  zabudovanými stabilizátormi,  diskrétnymi (zámernými) opatreniami.

Zabudované stabilizátory sú opatrenia fiškálnej politiky, ktoré pôsobia v hospodárstve automaticky a nepotrebujú ďalšie rozhodnutia štátnych orgánov alebo vlády. Vyuţívajú sa hlavne ako tzv. „anticyklické regulátory“, ktorých funkciu plní najmä:  progresívna dôchodková daň,  poistenie v nezamestnanosti,  subvencie k cenám poľnohospodárskych výrobkov,  štátny výkup poľnohospodárskych prebytkov,  dotácie bytovému hospodárstvu a pod. (Hontyová, 2000). Ich nevýhodou je však to, ţe pôsobia následne, teda aţ v čase, keď pôsobí recesia. Cielené opatrenia si vyţadujú určité rozhodnutie štátneho orgánu. Zaraďujeme k nim:  zmeny v daňových sadzbách,  zmeny v objeme rozpočtových poloţiek,  zmeny v štruktúre výdavkov štátneho rozpočtu. Medzi diskrétne opatrenia radíme predovšetkým účelové zmeny daňových sadzieb, zmeny v štruktúre vládnych výdavkov alebo zmeny vo veľkosti jednotlivých zloţiek rozpočtových výdavkov. Naopak, zabudované stabilizátory pôsobia po ich uvedení do praxe bez ďalších zásahov a ich hlavnou úlohou je pôsobiť v ekonomike krajiny anticyklicky. Medzi hlavné prostriedky ich pôsobenia radíme subvencie k cenám a štátny výkup poľnohospodárskych prebytkov, progresívnu dôchodkovú daň a poistenie v nezamestnanosti. Tieto stabilizátory pôsobia na báze protichodných reakcii, napríklad v čase cyklickej expanzie dane a platby na poistenie rastú rýchlejšie ako dôchodky, ale subvencie a výkup prebytkov klesajú, keďţe ceny aj dopyt stúpajú; v recesii je to naopak (Hontyová, 2005, s. 24 – 25). Tieto zmeny majú vplyv na agregátny dopyt i agregátnu ponuku, teda v konečnom dôsledku ovplyvnia zmenu veľkosti reálneho produktu. (Vincúr, 2001, s. 128).

2.2 Rozpočet a rozpočtová politika Verejné financie z bilančného pohľadu predstavujú verejné rozpočty, ktoré bezprostredne súvisia s funkciami štátu a potrebou financovania verejného sektora. Verejné financie je moţné z pohľadu rozpočtovej politiky teoreticky vymedziť ako sústavu verejných rozpočtov, ktorá je zostavená z viacerých druhov rozpočtov (Balko – Králik, 2005).

Najvýznamnejšie postavenie má ústredný (štátny) rozpočet, prostredníctvom ktorého sa prerozdeľuje prevaţná časť rozpočtových prostriedkov štátu potrebných na financovanie verejného sektora. Výdavky sa realizujú priamo do určitého odvetvia, pričom je moţné financovanie v plnom rozsahu, alebo formou dotácií či subvencií do rozpočtov niţších stupňov. Druhou zloţkou v sústave verejných rozpočtov sú miestne rozpočty, nazývané aj rozpočty samosprávnych miestnych orgánov. Zvyčajne sú to financie, ktoré štát prerozdeľuje na financovanie činností miestnej štátnej správy a samosprávy. Ďalšiu rozpočtovú poloţku tvoria rozpočty štátnych účelových fondov. Tieto osobitné alebo špeciálne finančné fondy slúţia na financovanie verejnej spotreby vo vymedzených oblastiach a tvoria sa nimi tzv. mimorozpočtové fondy. Zriaďuje ich štát, orgány miestnej samosprávy, prípadne i iné inštitúcie. Osobitné účelové fondy slúţia predovšetkým k financovaniu špecifických úloh. Majú účelový charakter (napr. sociálne fondy) alebo môţu plniť funkciu rezerv (často sa s takýmto druhom fondov stretávame napr. v rezorte poľnohospodárstva). Do sústavy rozpočtov štátu v neposlednom rade zaraďujeme aj rozpočty verejných a verejnoprospešných podnikov a organizácií, pretoţe ich financovanie je napojené na štátny rozpočet, prípadne miestne rozpočty a hospodária s prostriedkami získanými z týchto rozpočtov (Horniaková - Miháliková, 2002). Problematika rozpočtovej politiky bola predmetom skúmania viacerých ekonomických teórií. J. M. Keynes napríklad zdôraznil intervenčnú funkciu štátneho rozpočtu, ktorej podstatou je, ţe rastom dôchodkov klesá sklon k spotrebe a rastie sklon k úsporám. Podľa koncepcie tzv. „kapitálového rozpočtového hospodárenia“ sa presadzovalo oddeliť financovanie verejných dlhodobých projektov od beţných rozpočtových výdavkov hradených z daňového výnosu. Konzervatívni ekonómovia kladú dôraz na peňaţnú a úverovú politiku s dôrazom na protiinflačné opatrenia, ekonomický rast je aţ následným cieľom tejto teórie. Ekonómia strany ponuky zase presadzuje riešenie negatívnych dôsledkov nadmerných štátnych zásahov prostredníctvom štátneho rozpočtu. Dôraz sa kladie na skutočnosť, ţe zvýšenie daňových sadzieb vedie k zvýšeniu substitučného efektu na úkor dôchodkového efektu. To má za následok niţšiu ponuku práce a tendenciu k daňovým únikom, resp. nelegálnej hospodárskej činnosti (Hontyová, 2005). Z hľadiska tohto teoretického členenia môţeme konštatovať, ţe rozpočtová sústava tvorí jednu zo základných zloţiek finančnej sústavy štátu. Vymedzenie rozpočtovej sústavy v teórií verejných financií je rôznorodé. Autori právnických učebníc (Balko - Králik, 2005) pod týmto pojmom rozumejú „sústavu rozpočtových orgánov a inštitúcií, ktoré sa starajú o tvorbu, rozdeľovanie a uţitie verejných rozpočtov a taktieţ kontrolujú plnenie verejných rozpočtov“.

V širšom ponímaní môţeme túto sústavu ponímať ako subjektívnu stránku rozpočtovej sústavy. Podľa iných názorov označuje „sústavu verejných rozpočtov a sústavu rozpočtových vzťahov vo vnútri rozpočtovej sústavy“ alebo ako „sústavu rozpočtovo-finančných operácií“. Niektoré vymedzenia tohto pojmu však spájajú obe poňatia, teda nielen súhrn verejných rozpočtov, ale aj orgány a inštitúcie rozpočtovej sústavy. Najčastejšie sa však stretávame s vymedzením rozpočtovej sústavy ako „súhrnu rozpočtov zostavovaných v určitom štáte, ich postavenia a vzájomných vzťahov“ (Kubátová – Maaytová, 2007). Vzhľadom na predchádzajúce vymedzenie rozlišujeme tri základné modely sústav rozpočtov, a to (Beličková, 2002):  model jediného rozpočtu – vzniká vtedy, ak rozpočet vyššieho stupňa zahrňuje aj rozpočty (príjmy a výdavky) niţších stupňov,  model relatívnej samostatnosti rozpočtov – v tomto prípade rozpočet vyššieho stupňa zahŕňa len niektoré príjmy a výdavky rozpočtov niţšieho postavenia, časté sú dotácie z vyššieho rozpočtu do niţšieho rozpočtu,  model autonómie rozpočtov – znamená, ţe vyššie postavený rozpočet je úplne oddelený od ostatných verejných rozpočtov. Rozpočtová sústava v kaţdom štáte do určitej miery reflektuje jeho štátoprávne usporiadanie a tieţ jeho územnosprávne členenie. Právne vymedzenie organizácie rozpočtovej sústavy, jej princípov, určenie práv a povinností subjektov rozpočtových vzťahov prináša osobitná skupina finančno-právnych noriem, ktorými sa riadi rozpočtový proces (Balko - Králik, 2005). Štátny rozpočet moţno charakterizovať aj ako „základný finančný plán štátu, ktorý sa kaţdoročne schvaľuje formou zákona a ktorý slúţi na sústreďovanie peňaţných zdrojov spoločnosti a k ich nenávratnému rozdeľovaniu“ (Medveď – Nemec a kol., 2007). V ďalšom ponímaní ho moţno chápať ako „základný finančný plán tvorby a pouţitia peňaţných prostriedkov, t. j. plán prijímania a vynakladania peňaţných prostriedkov v rámci zostaveného samostatného rozpočtu na určité hospodárske obdobie“. Okrem toho pod pojmom rozpočet musíme rozumieť aj „fond peňaţných prostriedkov“ (Balko – Králik, 2005). Štátny rozpočet sa interpretuje ako „najdôleţitejšia zloţka verejných financií“. V uţšom slova zmysle predstavuje „súbor právnych noriem, ktoré upravujú rozpočtovú sústavu, rozpočtový proces, výšku príjmov a výdavkov jednotlivých kapitol“. V širšom zmysle slova sem

moţno zahrnúť i „právne normy upravujúce jednotlivé druhy rozpočtových príjmov a výdavkov“ (Miháliková – Horniaková, 2002). Štátny rozpočet ako ekonomicko-právny inštitút moţno vymedziť z pohľadu finančnoprávnej regulácie špecifického druhu spoločenských vzťahov, pričom na jednej strane týchto vzťahov vystupuje štát so svojim zákonným právom poţadovať finančné prostriedky na svoju činnosť a získavať ich spôsobom ustanoveným zákonom a na strane druhej sú to subjekty, ktoré sú zaviazané tieto platby uskutočňovať v prospech štátu. Tento nenávratný spôsob financovania štátnych potrieb je čiastočne refundovaný vynaloţením časti týchto prostriedkov na úhradu verejných potrieb, ktoré sú z pohľadu verejného sektora neziskové. Štát sa zároveň zaväzuje zverejňovať predpokladaný spôsob vyuţitia a objem finančných prostriedkov na určitý účel a zverejňovať informácie o ich skutočnom čerpaní. Štátny rozpočet má rozhodujúce postavenie v sústave verejných financií, pretoţe právne zaväzuje sústavu príbuzných peňaţných vzťahov, prostredníctvom ktorých sa vytvára a rozdeľuje celoštátny fond peňaţných prostriedkov (Girášek - Králik, 2000). Z hľadiska formálno-právneho má štátny rozpočet podobu normatívneho právneho aktu najvyššieho zákonodarného orgánu. Zákon o štátnom rozpočte je konkretizáciou určitého ekonomického cieľa, neobsahuje však podrobnosti ako ho dosiahnuť. Právna podstata štátneho rozpočtu sa prejavuje aj v celkovom procese jeho prijímania a plnenia, pre ktorý existujú presne vymedzené zákonné pravidlá. Rozpočtový proces je cyklickým legislatívnym procesom, pričom pre jednotlivé subjekty verejnej správy sú zákonom ustanovené povinnosti v priebehu rozpočtových prác. Jeho zákonná podoba predstavuje významný mocenský akt štátu, a to nielen tým, ţe je schvaľovaný zákonodarným orgánom, ale i tým, ţe sa stanovuje vyuţitie rozpočtových prostriedkov na určité obdobie, spravidla jeden kalendárny rok (Babčák, 1996). Štátny rozpočet pokladáme za finančno-ekonomickú kategóriu. Vystupuje ako základný prvok sústavy verejných financií. Predstavuje ucelenú sústavu peňaţných vzťahov, podmieňujúcich tvorbu, rozdeľovanie a pouţívanie celoštátneho fondu peňaţných prostriedkov. Je to jeden zo základných nástrojov finančnej politiky štátu, ústredne koncipovaný finančný program alokácie zdrojov, príjmov a výdavkov predpokladaných na určité obdobie. V zmysle ekonomického chápania sa môţeme pozerať na štátny rozpočet z niekoľkých hľadísk:  ako na peňaţný fond,  ako na bilanciu príjmov a výdavkov,  ako na nástroj fiškálnej politiky a fiškálnej disciplíny štátu.

Rozpočet teda môţeme znázorniť ako bilanciu, do ktorej vstupujú čiastkové politiky na príjmovej i výdavkovej strane. Obrázok 18 Rozpočet ako bilancia verejných príjmov a výdavkov Verejné príjmy

Verejné výdavky

Daňové príjmy - priame dane - nepriame dane Nedaňové príjmy - poplatky (správne, súdne, iné) - úroky a splátky pôžičiek - nenávratné príjmy (dotácie, dary) DEFICIT - emisné financovanie (monetizácia dlhu) - dlhové financovanie - predaj aktív

Funkcie (COFOG):

Účel použitia (ESA 95):

1) Všeobecné verejné služby 2) Obrana 3) Verejný poriadok a bezpečnosť 4) Hospodárske záležitosti 5) Ochrana životného prostredia 6) Bývanie a občianska vybavenosť 7) Zdravotníctvo 8) Rekreácia, kultúra a náboženstvo 9) Vzdelanie 10) Sociálne zabezpečenie

a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l. m. n. o. p. q.

Produkcia Medzispotreba Kompenzácia zamestnancov Spotreba fixného kapitálu Trhová produkcia Sociálne dávky a výpomoci Konečná spotreba Vlastná tvorba kapitálu Celková tvorba kapitálu Dotácie Dôchodok z vlastníctva nehnuteľností Iné sociálne dávky a výpomoci Iné bežné transfery Kapitálové transfery Cenné papiere iné ako akcie Úvery Akcie a iný majetok

Zdroj: vlastné spracovanie Štátny rozpočet ako peňaţný fond predstavuje centrálny peňaţný fond, tvorený, rozdeľovaný a vyuţívaný ako nástroj nenávratného a neekvivalentného rozdeľovania. Je to toková veličina. Tento charakter sa prejavuje tým, ţe jeho príjmy sú v priebehu rozpočtového obdobia rozdeľované postupne na financovanie potrieb formou výdavkov. K faktorom, ktoré ovplyvňujú tok príjmov a výdavkov patria predovšetkým (Dvořák a kol., 1992):  štruktúra rozpočtovej sústavy a rozsah finančných prostriedkov vynakladaných jednotlivými stupňami danej sústavy,  objem spotreby rozpočtových prostriedkov,  miera vyuţívania rozpočtových prostriedkov na intervencie štátu do ekonomiky,  vnútropolitická stabilita štátu a medzinárodná situácia. V prípade náhľadu na štátny rozpočet ako na bilanciu príjmov a výdavkov je potrebné vnímať štátny rozpočet ako účtovnú kategóriu. Ide vlastne o zostavenie účtovnej súvahy, kde na strane aktív sú príjmy – beţné a kapitálové - a na strane pasív sú výdavky zo štátneho rozpočtu – beţné a kapitálové výdavky, čisté pôţičky. Z tejto schémy vyplýva, ţe príjmová a výdavková časť štátneho rozpočtu by mala byť vyrovnaná, no nie vţdy je moţné aby štátny rozpočet

neprešiel do ďalšieho rozpočtového obdobia so schodkom, prípadne i prebytkom. Preto rozlišujeme štátny rozpočet:  vyrovnaný, kedy príjmy sa rovnajú výdavkom zo štátneho rozpočtu,  prebytkový, keď príjmy štátneho rozpočtu prevyšujú výdavky, a  deficitný, kedy príjmy z neho nepostačujú na pokrytie výdavkov a vzniká tak deficit štátneho rozpočtu. Rozoznávame viacero druhov deficitov (Dvořáková, 2009): - celkový deficit – do úvahy sa berú všetky výdavky, ktoré prevyšujú celkové príjmy, - fiškálny deficit – v tomto prípade sú príjmy menšie ako výdavky, pričom tieto boli zníţené o splatené úvery, - prvotný deficit – predstavuje príjmy a výdavky bez splatených úverov a vyplatených čistých úrokov, - štrukturálny deficit – predstavuje rozdiel medzi úrovňou verejných výdavkov a príjmov, ktoré by ekonomika generovala pri produkcii na úrovni potenciálneho produktu, t. j. predstavuje statický deficit spôsobený úrovňou nastavenia daňového mixu a štruktúry a objemu verejných výdavkov, - cyklický deficit – predstavuje rozdiel medzi verejnými výdavkami a príjmami v dôsledku cyklického vývoja ekonomiky, t. j. zachytáva dynamický vývoj.

2.2.1

Zásady rozpočtovej politiky

Štátny rozpočet je v modernom ponímaní verejných financií označovaný ako základný nástroj hospodárskej i verejnej politiky štátu. Štátny rozpočet ako nástroj riadenia verejných výdavkov má podľa Allena a Tomassiho (2001, s. 19) nasledovné dva základné rozmery: 1. Oblasť výdavkovej (rozpočtovej) politiky, ktorá sa venuje otázke „Čo urobiť?“. 2. Oblasť manaţmentu výdavkov, ktorá sa venuje otázke „Ako to urobiť?“. Rozpočtová politika má svoj procesný rozmer, ktorý je definovaný rozpočtovým procesom, ktorý sa riadi zásadami. Mnoţstvo autorov (Hamerníková – Maaytová, 2007; Medveď – Nemec a kol., 2007; a iní) definuje zásady rozpočtového procesu podľa rôznych kritérií, pričom za rozhodujúce môţeme povaţovať: 1. Zásada verejnosti (transparentnosti) rozpočtu. 2. Zásada úplnosti rozpočtu.

3. Zásada špecializácie. 4. Zásada jednotnosti/rozpočtovej plurality. 5. Zásada reálnosti rozpočtu. 6. Zásada časovej platnosti. 7. Zásada vyrovnanosti/prebytkovosti/schodkovosti rozpočtu. 8. Zásada efektívnosti, účelnosti a hospodárnosti. Zásada verejnosti sa dostala do popredia v súvislosti s vyšším dôrazom na transparentnosť vládnutia, ktorá predstavuje jednu z kľúčových charakteristík modernej verejnej správy. Zásadu verejnosti (transparentnosti) zdôrazňujú aj Allen a Tomassi (2001) najmä z dôvodu zvýšenia zapojenosti verejnosti do kontroly verejných financií. Zásada úplnosti vyţaduje, aby všetky príjmy a výdavky štátneho rozpočtu boli komplexne vykazované. V základnej štruktúre rozpočtu sa jednotlivé poloţky príjmov a výdavkov nešpecifikujú príliš podrobne, avšak táto zásada vyţaduje, aby bola zabezpečená prehľadnosť údajov v niţších rozpočtových podkladoch, ktoré musia byť verejnej dostupné a záväzné. Zásada špecializácie vyţaduje, aby príjmy a výdavky boli podrobne špecifikované prostredníctvom medzinárodne uznávaných klasifikácií (COFOG, ESA 95, SNA1993). Zásada jednotnosti verzus plurality predpokladá, ţe rozpočet sa zostavuje buď len na centrálnej úrovni (unitárne štáty), alebo aj na niţších úrovniach (federálne štáty). Zásada reálnosti vyţaduje, aby pri zostavovaní rozpočtu boli zohľadnené všetky reálne ekonomické podmienky, explicitne a implicitne pôsobiace v oblasti verejných príjmov a výdavkov. Výška výdavkov musí napr. rešpektovať mieru výkonnosti ekonomiky, ako aj platné daňové pravidlá. Zásada reálnosti vyţaduje zdôvodnenie rizikových faktorov vplývajúcich na príjmovú i výdavkovú stránku a spôsob hodnotenia a riadenia rizík. Zásada časovej platnosti vyţaduje, aby bola platnosť rozpočtu legislatívne viazaná na určité časové obdobie, ktoré nie je moţné ľubovoľne meniť. Zásada časovej platnosti sa dopĺňa o zásadu krátkodobej, strednodobej a dlhodobej platnosti, čím sa rozpočet stáva nielen krátkodobým, ale aj strednodobým nástrojom na riadenie fiškálnej politiky, čo následne pozitívne vplýva na makroekonomickú stabilitu v ekonomike. Zásada vyrovnanosti/prebytkovosti/schodkovosti vyjadruje jednotlivé moţnosti, ako definovať pomer príjmov a výdavkov rozpočtu. Vo väčšine krajín sa zostavuje schodkový rozpočet, čo je z pohľadu stabilizačnej funkcie verejných financií nebezpečný krok. Výnimočné je prijatie princípu prebytkovosti rozpočtu, čo sa v modernej histórii stalo v Nórsku a po dobu 3 rokov v USA počas vládnutia prezidenta Billa Clintona.

Ciele fiškálnej i rozpočtovej politiky mali byť spracované a analyzované mimo priameho rozpočtového procesu tak, aby sa zabezpečil jej strategický, dlhodobý charakter a relatívna nezávislosť na momentálnych tlakoch. V značnej miere je zaloţená na formulovaní sektorových politík, ktoré by mali rešpektovať a podporiť jej celkový strategický rámec, v rámci ktorého jednotlivé rezorty a iné subjekty spracovávajú vlastné strategické plány, ktoré by mali obsahovať nasledovné poloţky (Medveď – Nemec a kol., 2007): 1. Zákonný mandát príslušného subjektu v oblasti tvorby rozpočtovej politiky. 2. Systém poţadovaných cieľov, výsledkov a zámerov. 3. Rámcové postupy vedúce k dosahovaniu stanovených cieľov. 4. Popis konkrétnych opatrení na dosahovanie cieľov. 5. Rámcové odhady nákladov. 6. Kontrolné mechanizmy, postupy a ukazovatele, prostredníctvom ktorých sa následne overí dosiahnutie cieľov. V nadväznosti na rozdelenie jednotlivých druhov rozpočtov a zásady rozpočtového procesu je potrebné i vymedzenie širších vzťahov procesu rozpočtovej politiky, ktorá sa podľa Allena a Thomassiho prejavuje (Medveď – Nemec a kol., 2005):  stanovením fiškálnych cieľov a s nimi zlučiteľnej úrovne výdavkov,  prípravou strednodobého makroekonomického a fiškálneho rámca,  vytvorením koordinačných mechanizmov pre rozhodovanie o rozpočtovej politike,  prípravou samostatného rozpočtu. Potreba zapracovania cieľov fiškálnej politiky do rozpočtového procesu je moţné vyššie uvedené širšie vzťahy znázorniť nasledovne (Allen - Tomassi, 2001).

Obrázok 19 Základné ciele riadenia verejných výdavkov v rozpočtovom procese

Zdroj: Medveď, J. – Nemec, J a kol. 2007. Základy verejných financií. Bratislava : Sprint vfra. 2007. podľa Allen, R. – Tomassi, D. 2001. Managing Public Expenditure. Paris : OECD, 2001 Ak sa pozeráme na rozpočet ako ekonomický nástroj zabezpečenia fiškálnej disciplíny vlády, rozpočtový proces by mal obsahovať aj širšie vzťahy, ktoré Allen a Tomassi (2001) charakterizujú nasledovne: 1. Jasné stanovenie úloh a zodpovednosti 

Existencia systému rozpočtového práva alebo iného správneho rámca, ktorý by stanovil pravidlá pre rozpočtové a mimorozpočtové procesy a definoval zodpovednosti v oblasti fiškálneho riadenia.



Zákonný spôsob realizácie zdaňovania, garantovanie administratívnej aplikácie daňového práva efektívnymi procedurálnymi poistkami. 2. Verejná dostupnosť informácií



Rozpočtové dokumenty a účtovné výkazy by mali obsahovať aj mimorozpočtové činnosti.



Rozpočtové dokumenty by mali obsahovať ako pôvodné, tak aj revidované rozpočtové odhady, minimálne za predchádzajúce dva roky.



Centrálna vláda by mala informovať o výške a štruktúre dlhu kaţdoročne, najneskôr do šiestich mesiacov od ukončenia rozpočtového roka. 3. Otvorenosť prípravy rozpočtu, jeho realizácie a hodnotenia



Súčasťou rozpočtu by mal byť fiškálny a ekonomický výhľad, ako aj makroekonomické prognózy, z ktorých sa vychádza.



Rozpočtová dokumentácia by mala obsahovať aj prehľad fiškálnych rizík.



Rozpočtová a účtovná klasifikácia by mala obsahovať všetky aktivity vládneho sektora.



V rozpočtovej dokumentácii by sa mal objaviť celkový rozpočtový výsledok, včítane tabuľky, ktorá by vyjadrovala jeho vzťah k rozpočtovým odhadom.



Rozpočet by mal obsahovať charakterizovanie pouţitých účtovných štandardov.



Štátny záverečný účet by mal byť spracovaný v maximálnej kvalite na základe vysokého účtovného štandardu a mal by byť auditovaný nezávislým externým audítorom. 4. Nezávislé zabezpečenie integrity



Existencia mechanizmu, ktorý zabezpečí, ţe zákonodarcovia sa vţdy dozvedia o výsledkoch externých auditov, ako automatickú realizáciu korektívnych opatrení.



Štandardy vyuţívaných externých audítorských postupov by mali byť konzistentné s medzinárodnými.



Verejná dostupnosť pracovných metód a predpokladov, ktoré sa pouţili pri vytváraní makroekonomických prognóz. Celková kontrola výdavkov z pohľadu rozpočtovej politiky sleduje udrţanie verejných

výdavkov v súlade s dlhodobejším reálnym i predpokladaným vývojom ekonomiky a teda aj verejných príjmov. Táto úloha sa v rozpočtovom procese realizuje prostredníctvom stanovenia strednodobých výdavkových rámcov. Strednodobé výdavkové rámce predstavujú stropy pre objem výdavkov najmä štátneho rozpočtu a štátnych fondov. V podmienkach českej i slovenskej rozpočtovej politiky sú výdavkové rámce súčasťou strednodobého výhľadu štátneho rozpočtu a sú zostavované na tri roky dopredu. Výdavkové rámce predstavujú rozdiel medzi očakávanými verejnými príjmami a cieleným saldom (deficitom) v týchto rokoch. Uţ schválené výdavkové rámce na príslušný rok predstavujú strop pre objem výdavkov štátneho rozpočtu a štátnych fondov v aktuálnom rozpočtovom roku. V širšom kontexte chápania verejných financií sú súčasťou konvergenčných plánov kaţdoročne predkladaných členskými krajinami EÚ Európskej komisii.

V rámci existujúceho rozpočtového práva v ČR je moţné schválené výdavkové rámce meniť len v prípadoch taxatívne vymedzených v zákone o rozpočtových pravidlách. Medzi tieto prípady patria najmä: –

zmena rozpočtového určenia daní, keďţe prerozdelenie daňových výnosov medzi štátny rozpočet a miestne rozpočty má automaticky dopad aj na výšku verejných výdavkov,

–

zmena očakávanej výšky výdavkov financovaných z fondov EÚ, pričom platí zásada, ţe stropy by nemali limitovať moţnosť čerpania zdrojov z fondov EÚ,

–

zmena rozpočtových vzťahov medzi štátnym rozpočtom a štátnymi fondmi, keďţe rámce sú schvaľované ako nekonsolidované a zmena rozpočtových vzťahov mení ich výšku bez vplyvu na výšku výdavkov po konsolidácii, ktoré sú rozhodné pre výšku salda (deficitu) verejných rozpočtov,

–

ďalšie mimoriadne udalosti, ako napríklad neobvykle nepresná makroekonomická predikcia v dôsledku neočakávaných externých šokov alebo prírodné katastrofy, vojenské konflikty s participáciou krajiny v nich a podobne. Rozpočtová politika je vo svoje praktickej podobe procesom, ktorý má svoje fázy. Medzi

hlavné fázy rozpočtového procesu patria: I. II.

plánovacia fáza, schvaľovacia fáza,

III.

realizačná fáza,

IV.

kontrolná fáza.

Kaţdá fáza sa vyznačuje rozličnou dĺţkou trvania, do ktorej vstupujú rôzni aktéri. Kaţdá fáza je zachytená v jednom alebo viacerých právnych aktoch, ktoré upravujú právne vzťahy medzi aktérmi. Rozpočtový proces v ČR pri zostavovaní a schvaľovaní štátneho rozpočtu je moţné jednoducho priblíţiť prostredníctvom kalendára a termínovníka, ktorý znázorňuje nasledovná tabuľka. Tabuľka 8 Kalendár rozpočtového procesu v ČR Plánovacia fáza (rok t-1) 15. apríl

MFČR predloţí vláde v roku (t-1) predbeţný návrh poloţiek výdavkového rámca na nasledujúci rozpočtový rok (t) a na prvé dva roky strednodobého výhľadu (t+1; t+2)

30. apríl

31. máj

vláda návrh predloţený MFČR prerokuje a: a) vráti späť MFČR na dopracovanie pripomienok (návrat do prvého kroku), b) schváli. MFČR vypracuje a predloţí vláde: 1. návrh príjmov a výdavkov štátneho rozpočtu na nasledujúci rok (t) v členení podľa kapitol, 2. návrh poloţiek strednodobého výdavkového rámca, 3. návrh strednodobého výhľadu (návrh príjmov a výdavkov štátneho rozpočtu a štátnych fondov v členení podľa kapitol a štátnych fondov, 4. návrh celkových výdavkov jednotlivých štátnych fondov

20. jún

vláda návrhy prerokuje a schváli

30. jún

MF ČR oznámi poloţky schválené vládou správcom kapitol a štátnym fondom

31. júl

Správcovia jednotlivých kapitol vypracujú návrhy rozpočtu svojich kapitol a návrh strednodobého výhľadu, t. j. určia predpokladané príjmy a výdavky kapitol a štátnych fondov, ktoré následne predloţia MF ČR

Schvaľovacia fáza (rok t-1) 31. september

MF predloţí návrh zákona o štátnom rozpočte na ďalší rok a návrh strednodobého výhľadu vláde

30. október

vláda prerokuje a schváli návrh zákona o štátnom rozpočte na ďalší rok a návrh strednodobého výhľadu a predloţí ho Poslaneckej snemovni Poslanecká snemovňa 1. čítanie:  2-3 týţdne po predloţení návrhu vládou prerokuje návrh v rozpočtovom výbore a Poslanecká snemovňa prijme uznesenie: 1) Prepustenie návrhu do 2. čítania alebo 2) Vrátenie vláde na prepracovanie.  súčasne sú uznesením schválené záväzné (nemoţno ich meniť) základné ukazovatele rozpočtu (celkové príjmy a výdavky, saldo a vzťahy k územným rozpočtom) Poslanecká snemovňa 2. čítanie:  prerokovanie jednotlivých kapitol v príslušných výboroch, príprava a schválení uznesenia, pričom platí pravidlo, ţe ţiadny pozmeňovací návrh nesmie zmeniť uţ schválené základné ukazovatele,  hlasovanie v rozpočtovom výbore o všetkých návrhoch, príprava a schválení uznesenia v rozpočtovom výbore,  predkladanie pozmeňovacích návrhov v pléne.

Poslanecká snemovňa 3. čítanie: 48 hodín po 2. čítaní dochádza k hlasovaniu o všetkých pozmeňovacích návrhoch a o celom rozpočte 31. december Poslanecká snemovňa schváli/neschváli zákon o štátnom rozpočte na ďalší rok a strednodobý výhľad. Ak je zákon o štátnom rozpočte prijatý, prezident Českej republiky zákon podpíše, čím vstúpi do platnosti. Ak je zákon o štátnom rozpočte neschválený, nastupuje rozpočtové provizórium. Realizačná fáza (rok t0) Realizačná fáza prebieha počas celého rozpočtového roka, ktorý je definovaný od 1. januára aţ do 31. decembra rozpočtového roka (rok t0). Existujú dve alternatívy realizačnej fázy: 1. v prípade schválenia štátneho rozpočtu prebieha realizácia podľa schváleného rozpočtu, 2. v prípade neschválenia štátneho rozpočtu prebieha realizácia rozpočtu podľa pravidiel rozpočtového provizória aţ do momentu schválenia štátneho rozpočtu. Právna úprava realizácie rozpočtu i rozpočtového provizória je v zákone o rozpočtových pravidlách (Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platnom znení). Rozpočtové provizórium stanovuje podmienku, ţe hospodárenie v realizačnej fáze je limitované objemom príjmov a výdavkov štátneho rozpočtu schváleného pre predchádzajúci rozpočtový rok. Výdavky štátneho rozpočtu sa uvoľňujú jednotlivým kapitolám do výšky 1/12 celkovej ročnej čiastky v kaţdom mesiaci trvania rozpočtového provizória rozhodnutím MF ČR. V prípade výdavkov stanovených iným zákonom (mandatórne výdavky) je prípustné prekročenie objemu výdavkov, pokiaľ k nemu dochádza v priamej súvislosti s financovaním uloţeným právnou normou. Realizácia vykonáva prostredníctvom nástrojov financovania. Kontrolnározpočtu fáza (roksat+1 ) do 30. apríla Vypracovanie štátneho záverečného účtu  MF ČR riadi práce na vypracovaní návrhu štátneho záverečného účtu v spolupráci so správcami kapitol, štátnymi fondmi a ostatnými inštitúciami (samosprávne jednotky)  správcovia kapitol zostavia návrhy záverečných účtov za svoje kapitoly  MF ČR predkladá návrh štátneho záverečného účtu vláde 30. apríl

Vláda predloţí návrh štátneho záverečného účtu Poslaneckej snemovni Poslanecká snemovňa, v prípade rozdielneho reálneho salda hospodárenia oproti schválenému rozpočtu, rozhodne o pouţití prebytku, resp. o spôsobe financovania schodku.

Zdroj: Vlastné spracovanie.

Realizačná fáza rozpočtovej politiky vyuţíva nástroje financovania, ktorými sa plní schválený rozpočet. Nástroje financovania môţeme definovať ako kompetencie financujúcej organizácie uplatniteľné v oblasti finančného riadenia voči financovanej organizácii, ktorej sú finančné prostriedky poskytnuté (Šebo, 2002). Majú za úlohu zvýšiť finančnú kontrolu nad financujúcou organizáciou a sú nezávislé od spôsobov financovania. Uplatnenie nástrojov financovania je buď automatické zo zákona, resp. podzákonnej normy, alebo na zmluvnom základe, t.j. vymedzené v zmluve o poskytnutí finančných prostriedkov, kde si financujúca organizácia vyhradzuje právo na uplatnenie jedného alebo viacerých nástrojov financovania voči prijímateľovi zdrojov. Na mikroúrovni rozoznávame dve základné skupiny nástrojov financovania: a) všeobecne platné a b) vecne odlišné. Štruktúru nástrojov financovania znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 20 Nástroje financovania na mikroúrovni Mikroúroveň

Makroúroveň Všeobecne platné

Vecne odlišné

* rozpočtové opatrenia - rozpočtové presuny - povolené prekročenie - viazanie rozpočtových prostriedkov * čas pouţitia * rozpočtové limity - investičné - neinvestičné Investičné potreby

Neinvestičné potreby

- rozpočtový limit - dary a príspevky - vedľajšia hosp.činnosť - štátne fondy Nástroje financovania vecných výdavkov - norma vecných výdavkov - ukazovateľ vecných výdavkov - finančný normatív - finančný limit Zdroj: Kuvíková, H. 2004. Neziskové organizácie v EÚ. 2004.

Nástroje finančných osobných výdavkov - systematizácia - pracovné normy

Medzi všeobecne platné nástroje financovania patria: 1. časové a účelové pouţitie rozpočtových prostriedkov, Časová a účelová viazanosť prostriedkov je základným nástrojom riadenia verejných financií a rozpočtov. Základným právnym predpisom na zabezpečenie účelovosti je zákon o rozpočtových pravidlách, ktorý definuje princípy finančného riadenia, záväzné opatrenia a pravidlá pre manaţment organizácie poţívajúce verejné zdroje. 2. rozpočtové opatrenia, Rozpočtové opatrenia sú nástroje financovania uplatnené v celom verejnom sektore, ktoré môţe vyuţiť financujúca organizácia voči organizácii, ktorej poskytla finančné prostriedky zo svojho rozpočtu. Ak v priebehu rozpočtového roka vznikne v rozpočte organizácie potreba úhrady výdavkov, ktorá nie je v rozpočte zabezpečená, môţe financujúca organizácia úhradu realizovať, resp. povoliť financovanej organizácii uskutočniť takúto úhradu, a to na základe vykonaného rozpočtového opatrenia. Všeobecne platné nástroje financovania v oblasti rozpočtových opatrení sú: a. povolenie presunov rozpočtových prostriedkov, b. povolenie prekročenie limitov výdavkov, c. viazanie rozpočtových prostriedkov. Zákon o rozpočtových pravidlách definuje obsah rozpočtových pravidiel. Povolenie presunu rozpočtových prostriedkov ako všeobecne platný nástroj financovania v oblasti rozpočtových pravidiel sa vyuţíva v prípade, ak na úhradu nevyhnutného výdavku neboli v rozpočte zabezpečené potrebné prostriedky. Financujúca organizácia ako správca rozpočtovej kapitoly môţe zabezpečiť túto úlohu predovšetkým presunom rozpočtových prostriedkov v rámci svojho rozpočtu, t. j. môţe uloţiť financovaným organizáciám rozpočtové opatrenie na presun rozpočtových prostriedkov z ich rozpočtu. Platí však zásada, ţe pri vykonávaní takýchto presunov rozpočtových prostriedkov nemoţno meniť záväzné ukazovatele rozpočtu kapitoly. Rozpočtové opatrenie povolenia prekročenia limitu výdavkov predstavuje súhlas organizácie, z ktorej rozpočtu sa poskytli finančné prostriedky s tým, ţe prijímateľ prostriedkov prekročí limit výdavkov v presne určenom účele. Prekročenie limitu výdavkov nesmie ovplyvniť záväzné ukazovatele rozpočtu kapitoly a musí byť kryté viazaním prostriedkov v iných poloţkách. Viazanie rozpočtových prostriedkov je relatívne často vyuţívaným nástrojom financovania. Toto rozpočtové opatrenie vo svojej podstate predstavuje časové a vecné obmedzenie pouţitia finančných prostriedkov. Financujúca organizácia ako správca rozpočtovej kapitoly má oprávnenie na pouţitie tohto nástroja, pričom zo zákona je povinná v rozpočte

kapitoly viazať rozpočtové prostriedky, ak o viazaní rozpočtových prostriedkov rozhodla vláda alebo na základe jej splnomocnenia minister financií, alebo v rozpočte mala zabezpečené prostriedky na vykonanie úloh, ktorých plnenie prešlo na iné kapitoly, alebo v prípade, ţe neplní rozpočtovaný príjem. Verejnoprávne neziskové organizácie rozpočtového typu sú povinné vo svojom rozpočte viazať rozpočtové prostriedky, ak tieto prostriedky boli určené na úlohy, ktoré sa vôbec alebo sčasti nebudú realizovať alebo ak neplnia rozpočtované príjmy. Viazané rozpočtové prostriedky nemoţno pouţiť bez ich uvoľnenia financujúcou organizáciou, ktorá o ich viazaní rozhodla. 3. rozpočtové limity, Všeobecne platný nástroj financovania v oblasti rozpočtových limitov je nástroj, ktorým sa ustanovujú záväzné ukazovatele rozpočtu financovanej organizácie. Limit predstavuje maximálnu výšku investičných a neinvestičných výdavkov, ktorú nesmie financovaná organizácia prekročiť. Zákon o rozpočtových pravidlách však ustanovuje prípady, kedy môţe výlučne rozpočtová organizácia tieto limity prekročiť. Ostatné právne formy neziskových organizácií nemajú výlučný zákaz prekročiť limity výdavkov, ak dokáţu zabezpečiť finančné krytie rozdielu medzi skutočnými výdavkami a limitom. Ak organizácia získava finančné prostriedky z verejných rozpočtov, automaticky (zo zákona) sa na ňu vzťahujú všeobecne platné nástroje financovania. Osobitnú pozornosť si zaslúţia vecne odlišné nástroje financovania v oblasti vecných výdavkov. Úlohou nástrojov financovania vecných výdavkov je predovšetkým: -

zabezpečiť potrebnú sumu rozpočtových prostriedkov,

zabezpečiť účelné rozdelenie týchto prostriedkov,

zabezpečiť hospodárne vyuţívanie finančných prostriedkov a

zabezpečiť kontrolu na poskytnutými finančnými prostriedkami zo strany financujúceho subjektu.

Medzi základné vecne odlišné nástroje financovania vecných výdavkov patria: - norma vecných výdavkov, ktorá je definovaná ako určená hranica záväzného charakteru, ktorú nemoţno ani prekročiť ani zníţiť, - ukazovateľ vecných výdavkov, ktorý predstavuje sumu vecných výdavkov na jednotku výkonu, alebo kapacity nezáväzného charakteru, - finančný normatív, ktorý predstavuje peňaţný odraz minimálnej hranice normy vecných výdavkov, - finančný limit, ktorý predstavuje peňaţný odraz maximálnej hranice normy vecných výdavkov.

Uvedené nástroje financovania predstavujú v skutočnosti právomoc financujúceho subjektu na ovplyvňovanie hospodárenia a finančného riadenia financovanej organizácie s cieľom ovplyvňovať jej finančné rozhodovanie ţelaným smerom. Na doplnenie dôleţitosti existencie zásad rozpočtovej politiky a rozpočtového procesu môţeme spomenúť, ţe nielen verejné financie v ich finančnom vyjadrení, ale uţ aj samotný rozpočtový proces je predmetom verejnej kontroly. Dodrţiavanie všeobecných zásad rozpočtového procesu sleduje napríklad nezávislá medzinárodná mimovládna organizácia International Budget Partnership (http://www.internationalbudget.org), ktorá v rámci projektu Open Budget Index (OBI) (www.openbudgetindex.org) vydáva pravidelne hodnotiace správy o dodrţiavaní zásad rozpočtového procesu v krajinách sveta. Z výsledkov posledného výskumu skóre OBI za rok 2010 vyplýva, ţe Česká republika získala 62 a Slovenská republika 57 zo 100 moţných bodov, čím sa zaradili medzi lepší priemer skúmaných krajín, ktoré poskytujú dostatočné mnoţstvo informácií o rozpočtovom procese (OBI, 2011).

2.2.2

Metódy rozpočtovania

Prístupy k zostavovaniu verejných rozpočtov sa v rôznych krajinách líšia. Ide o zostavenie rozpočtu na základe vstupov po zostavenie na základe výstupov a výsledkov. Môţeme sa však stretnúť s pomenovaním zostavovania rozpočtu na základe ponuky alebo dopytu. Teória popisuje dva základné prístupy k alokácii verejných výdavkov, a to tzv. racionálne komparatistický („dopytový“) a inkrementálne rezortný („ponukový“) prístup k alokácii verejných zdrojov (Coobs – Jenkins, 1994). Jednou z podstatných charakteristík ponukového prístupu k alokácii zdrojov, je dôraz na alokačnú funkciu verejných financií, pričom alokácia zdrojov je daná do pôsobnosti správcov kapitol štátneho rozpočtu, kde návrh štátneho rozpočtu je správcovi jednotlivých kapitol predkladaný vo forme ponuky danej kapitoly štátneho rozpočtu, bez toho aby bolo prvotne preskúmané a zohľadnené, či verejnosť vôbec taký návrh výdavkov na krytie verejných statkov a verejných sluţieb v danom rozpočtovom roku dopytuje. Ponukový prístup k tvorbe verejného rozpočtu sa opiera o nasledujúce metodické kroky (Nemec - Wright, 2003): 1. Jednotliví správcovia rozpočtu pripravia tzv. bázu rozpočtu, stanovia jednotlivé beţné výdavky, atď.

2. V nasledujúcom kroku dochádza k agregácii jednotlivých báz rozpočtu a ich porovnaniu s príjmovými moţnosťami. 3. Na základe rozdielov medzi moţnosťami (reálnymi verejnými príjmami) a potrebami (vyjadrenými vo veličinách verejných výdavkov) dochádza k redukcii v jednotlivých výdavkových rovinách. 4. Po prediskutovaní detailizovanej redukcii je potom schválený rozpočet. Základnou slabinou je to, ţe rozhodujúcim kritériom pre financovanie je inštitucionálne hľadisko, ktoré je navyše spojené s tým, ţe návrh rozpočtu spracúvajú správcovia rozpočtových kapitol bez ohľadu na ostatné segmenty (a celkové spoločenské priority) verejného sektora. V existujúcej logike ponukového spôsobu zostavovania rozpočtu neexistuje systémová previazanosť medzi jednotlivými rozpočtovými prioritami v naviazanosti na politické rozhodovanie a zdroje (Ochrana, 2003). To, ţe v ponukovom systéme alokácie zdrojov sa prioritne financujú inštitúcie, môţe, resp. má závaţné dôsledky v tom, ţe si obvykle nekladieme prvotnú otázku o zmysle existencie danej inštitúcii, o efektívnosti jej výstupov vo vzťahu k vynaloţeným vstupom. Dopytový prístup tvorby rozpočtu predstavuje takú logiku tvorby rozpočtu, kde na základe vymedzenia verejných potrieb a cieľov sú určené spoločenské priority pre alokáciu obmedzených zdrojov. Vzácne zdroje sú alokované prioritne tam, kde je najintenzívnejšie pociťovaná potreba uspokojovanie verejných potrieb a z nich odvodených cieľov. Výsledkom je adekvátne štruktúrovaný návrh rozpočtu. Dopytový prístup ku tvorbe rozpočtu je zaloţený na implementácii teórie verejnej voľby v oblasti verejných financií, kde východiskovým bodom k zostavovaniu rozpočtu sú voličské preferencie. Tie sú identifikované v rámci politického trhu, v ktorom predpokladáme racionálne sa ekonomicky chovajúce subjekty na strane ponuky (strana politikov) a dopytu (strana voličov) po verejných statkoch (Downs, 1998). Dopytový systém alokácie zdrojov vychádza z existencie tzv. verejného záujmu. Verejným záujmom sa rozumieme zameranie spoločenských činností, ktorých výsledky majú kladný význam pre uspokojovanie potrieb a hodnôt spoločnosti. Z hľadiska zamerania je verejný záujem orientovaný k určitému spoločenskému cieľu. Je to systém, keď na základe vopred definovaných verejných záujmov, spoločenských potrieb a cieľov (stanovených v procese verejnej voľby) sú určené spoločenské priority pre alokáciu obmedzených zdrojov. Vzácne

zdroje sú alokované prioritne tam, kde je najintenzívnejšie pociťovaná potreba uspokojovania verejných potrieb a z nich odvodených cieľov (Ochrana, 2003). V súvislosti s verejným záujmom je však nutné brať do úvahy širšie spektrum problémov, ktorými sa zaoberáme v osobitnej podkapitole venovanej verejnej voľbe vo verejných financiách. Spôsob zostavovania verejných rozpočtov sa zmenil aj v Slovenskej republike, ktorá k ponukovému spôsobu pridala dopytový spôsob zostavovania verejných rozpočtov na princípoch programového rozpočtovania. Od roku 2005 musia byť rozpočty všetkých ústredných orgánov štátnej správy a od roku 2009 rozpočty územných samospráv zostavované aj v programovej štruktúre. V podmienkach Českej republiky sa v rámci pripravovanej reformy verejných financií s programovým rozpočtovaním uvaţuje. Programovo sa v ČR zostavujú najmä rozpočty, kde sa na krytí výdavkov finančne podieľajú rozpočty EÚ. Prechod k dopytovému prístupu k tvorbe rozpočtu je potrebné prepojiť so zmenami v oblasti rozpočtových metód, a to takých, ktoré by umoţnili sledovať transformačné ciele v oblasti alokácie zdrojov. Na financovanie organizácií z verejných rozpočtov sa následne vyuţíva mnoţstvo spôsobov, ktoré je moţné prepojiť s metódami rozpočtovania. Hospodárska prax v rôznych krajinách v rôznom čase aplikovala rôzne metódy rozpočtovania, ktoré je moţné chronologicky, ale aj kvalitatívne, zoradiť do nasledovného poradia (Nemec, 1997): a) poloţkové rozpočtovanie (line-item budgeting), b) výkonové rozpočtovanie (performance budgeting), c) programové rozpočtovanie (program budgeting), d) rozpočtovanie na nulovej báze (zero-based budgeting), e) rozpočtovanie zaloţené na výsledkoch (budgeting for results). Kaţdá zo spomenutých metód má odlišné prvky, spôsoby aplikácie a je moţné priradiť im zdroje, s ktorými dokáţe viac či menej efektívne pracovať. Metóda položkového rozpočtovania vychádza zo zaradenia kaţdej ekonomickej a účtovnej poloţky do rozpočtu osobitne. Predpokladom je zostavenie rozpočtu s druhovým členením nákladov podľa účtovnej osnovy. Finančné ohodnotenie výkonov, resp. výnosov organizácie pri tomto spôsobe rozpočtovania je stanovené len okrajovo a zväčša je súčasťou zmluvy alebo kontraktu medzi financujúcim subjektom a výkonnou organizáciou. Aplikáciou

metódy poloţkového rozpočtovania uplatňuje financujúci subjekt voči financovanej organizácii mnoţstvo ekonomických a administratívnych obmedzení pri pouţití zdrojov. Z pohľadu financujúceho subjektu má aplikácia metódy poloţkového rozpočtovania niekoľko výhod, ktoré sú zároveň nevýhodami pre prijímateľa prostriedkov:  rozsiahla predbeţná a priebeţná kontrola, ktorá sa prejavuje v podrobnom a pre financovanú organizáciu záväznom členení nákladových poloţiek;  vysoká miera ekonomickej a hospodárskej právomoci vo vzťahu k financovanému subjektu;  moţnosť aj počas realizácie meniť „pravidlá hry“, záväzné limity, parciálne ciele i celý proces realizácie projektu;  úlohy koncepčného, plánovacieho, propagačného a rozhodovacieho významu sú v rukách financujúceho subjektu. Na druhej strane z aplikácie metódy poloţkového rozpočtovania plynie pre financujúci subjekt niekoľko nevýhod:  náročnosť vypracovania presných postupov a procedúr dosiahnutia ţelaného cieľa;  vysoké dodatočné náklady na servisné, propagačné, riadiace a komunikačné činnosti;  vysoké riziko zníţenia efektívnosti pouţitých prostriedkov z dôvodu neakceptovania návrhov zo strany financovanej organizácie vedúcich k moţným ekonomickým úsporám,  vyuţívanie inkrementálneho spôsobu zostavovania poloţkového rozpočtu, t.j. navyšovanie jednotlivých poloţiek v rámci rozpočtových období o fixnú výšku „inkrementu“, čo vedie k zakrývaniu plytvania a moţností zvyšovania výkonnosti. Druhou metódou, ktorú je moţné aplikovať pri zostavovaní rozpočtu a následnom financovaní organizácií je metóda výkonového rozpočtovania. Táto metóda je zaloţená na rozpočtovaní a následnom financovaní jednotlivých čiastkových aktivít (činností) organizácie. Predpokladom aplikácie metódy výkonového rozpočtovania je kalkulačné členenie nákladov jednotlivých

výkonov

organizácie.

Aktivity

organizácie

musia

spĺňať

atribúty

kvantifikovateľnosti a všetky náklady organizácie je nutné členiť na základe stanoveného kalkulačného vzorca. Výkon organizácie je financovaný na základe kvantitatívnych ukazovateľov bez pouţitia kvalitatívnej zloţky.

Výhodami

výkonového

rozpočtovania

sú

z pohľadu

financujúcej

organizácie

predovšetkým nasledovné faktory:  moţnosť stanovenia ceny konkrétneho výkonu (činnosti) financovanej organizácie a moţnosť komparácie s organizáciami podobného charakteru a zamerania;  riadenie nákladov a výkonov je úlohou konkrétnej ekonomickej zloţky organizácie, pričom financujúci subjekt uplatňuje následnú kontrolu pouţitia poskytnutých prostriedkov;  niţšie dodatočné náklady na riadenie a správu projektu ako v predchádzajúcom v porovnaní s poloţkovým rozpočtovaním;  schopnosť financujúceho subjektu motivovať organizáciu k maximalizácii toho výkonu, ktorý predstavuje pre financujúci subjekt ţelaný výstup. Nevýhody

plynúce

financujúcemu

subjektu

z uplatnenia

metódy

výkonového

rozpočtovania môţeme zhrnúť nasledovne:  zníţená moţnosť aplikácie rozsiahlych administratívnych a finančných obmedzení vo vzťahu

k financovanému

subjektu

v porovnaní

s metódou

poloţkového

rozpočtovania;  riziko zniţovania kvality výkonu spôsobené faktom, ţe financovaný subjekt bude maximalizovať produkciu výkonov, ktoré sú z hľadiska výšky príjmu ekonomicky zaujímavé na úkor doplnkových sluţieb. Keďţe kombinácia programového rozpočtovania, s prvkami výkonového rozpočtovania, a poloţkového rozpočtovania v rámci programov je v súčasnosti preferovanou voľbou nielen v teórii ale aj v praxi (Beblavý, 2002; Diamond, 2003; Ochrana, 2006; Medveď – Nemec, 2007; Hamerníková – Maaytová, 2007 a iní), programové rozpočtovanie rozoberáme detailne na nasledujúcej podkapitole, pričom niţšie je uvedená len stručná charakteristika, základné výhody a nevýhody tohto typu rozpočtovania Treťou metódou rozpočtovania je programové rozpočtovanie, ktoré vychádza z financovania konkrétne zameraného programu. Financujúci subjekt stanovuje v rámci plnenia programu čiastkové projekty, pri ktorých sleduje rovnaký cieľ, avšak realizáciu jednotlivých čiastkových projektov vykonávajú odlišné organizácie. Po ukončení projektov ich financujúci subjekt vo vlastnej réţii finalizuje do konečnej podoby programu. Keďţe konkrétne projekty sú vo väčšine prípadov orientované na budovanie kapacít, v ktorých sa bude následne realizovať

komplexný program, vyuţitie tejto metódy rozpočtovania sa predpokladá pri realizácii finančne vysoko náročných a dlhodobých projektoch. Pri rozpočtovaní nákladov sa vyuţívajú všetky druhy členenia nákladov, t. j. druhové, kalkulačné a v závislosti od objemu produkcie. Realizácia celého programu si vyţaduje stanovenie presných kvantitatívnych i kvalitatívnych ukazovateľov výsledku programu. Z pohľadu financujúceho subjektu výhodami metódy programového rozpočtovania sú:  komplexnosť realizovaného programu, kde sú nedostatky čiastkových projektov navzájom odstraňované pri vypracovávaní i realizácii;  jednoznačnosť predstavy o cieli (výsledku) programu a spôsobe jeho dosahovania;  eliminácia rizík spojených s administratívnou a ekonomickou obmedzenosťou financovaných subjektov;  zniţovanie dodatočných nákladov tým, ţe riadenie kaţdého čiastkového projektu a súvisiacich aktivít ako sú plánovanie, riadenie, administratíva, správa a zodpovednosť za výsledok sú v kompetencii kaţdej organizácie, t. j. realizátora projektu;  aplikácia kreatívnych prvkov a vyššej miery motivácie organizácií pri vypracovávaní čiastkových projektov moţnosťou financujúceho subjektu zmeniť riešiteľa projektu počas realizácie programu;  interná konkurencia medzi riešiteľmi čiastkových projektov. Financovanie prostredníctvom metódy programového rozpočtovania má niekoľko nedostatkov a nevýhod, s ktorými musí financujúci subjekt počítať. Medzi ne patria najmä:  náročnosť merania a hodnotenia výsledku programu;  náročnosť ex-ante aj ex-post kontroly;  nízka ekonomická moc nad financujúcim subjektom;  riziko časovej tiesne a nesplnenia realizácie celého programu;  vysoké transakčné náklady na začatie realizácie čiastkových projektov, na komunikáciu a propagáciu výsledkov. Metóda rozpočtovania s nulovou bázou je moderným spôsobom financovania organizácií verejného sektora. Je zaloţená na financovaní prostredníctvom obhajoby opodstatnenosti, adekvátnosti a efektívnosti vykonávaných činností organizácie voči

financujúcemu subjektu. Uplatňuje sa v dvoch rovinách. Na jednej strane predovšetkým voči tým neziskovým organizáciám, s ktorými mal financujúci subjekt v minulosti kontrakty na realizáciu určitých činností a u ktorých je pravdepodobnosť trvania na dlhšie časové obdobie. Na strane druhej sa zero-based budgeting uplatňuje v prípade, keď existuje mnoţstvo vzájomne si konkurujúcich organizácií s podobným charakterom činnosti, z ktorých si financujúci subjekt na základe predloţených podmienok realizácie a naplnenia cieľa vyberá najvhodnejšiu organizáciu. Tento spôsob financovania organizácií sa aplikuje predovšetkým pri poskytovaní zdrojov z verejných rozpočtov, avšak nie v čistej podobe, ale najmä s vyuţitím prvkov metódy poloţkového rozpočtovania. Pre organizáciu, ktorá sa snaţí získať prostriedky financované metódou zero-based budgeting, znamená tento spôsob vysoko náročné marketingové riadenie organizácie vyţadujúce si absolútnu nasadenosť všetkých pracovníkov pri obhajobe činností, dosiahnutého cieľa a opodstatnenosti budúcich aktivít organizácie v čase výberu realizátora projektu. Aplikácia zero-based budgeting má pre financujúci subjekt niekoľko výhod:  moţnosť stanovenia rôznorodých cieľov;  minimalizácia transakčných nákladov na získavanie informácií a výber producenta, nízke náklady na priebeţnú a následnú kontrolu;  nízke náklady na správu a riadenie celého projektu z dôvodu presunu zodpovednosti za celú projektovú agendu na producenta;  garancia vysokej miery efektívnosti pouţitia zdrojov produkujúcou organizáciou prostredníctvom vytvorenia konkurenčného prostredia, v ktorom sa uchádzajúce organizácie snaţia preukázať vyššiu efektívnosť pouţitia prostriedkov a súťaţia medzi sebou o ponúknuté prostriedky. Nevýhodami zero-based budgeting metódy plynúcimi pre financujúcu organizáciu sú:  nízka moţnosť účinnej kontroly;  riziko pouţitia prostriedkov „nakontrahovanou“ organizáciou na krytie iných činností. Posledným

spôsobom

rozpočtovania

metóda

„budgeting

for

results“.

Charakteristickou črtou tejto metódy je aplikácia klasických trhových princípov financovania činností hospodárskych subjektov. Financujúci subjekt poskytuje prostriedky producentovi na základe skutočne dosiahnutých výsledkov a na princípe klasickej obchodnej filozofie „za výsledky a nie na výsledky“. Aplikáciou metódy budgeting for results sa vnášajú prvky trhového

mechanizmu a vzájomnej konkurencie medzi producentov verejnoprospešných sluţieb. Financujúci subjekt si vyberá organizácie podľa dosiahnutých výsledkov. Pre producentov to znamená nutnosť aplikácie tvrdých manaţérskych prístupov k riadeniu organizácie v podmienkach trhovej neistoty a vysokej konkurencie na základe princípov strategického riadenia. Manaţment organizácie, ktorá sa uchádza o prostriedky, musí byť schopný predať výsledky práce organizácie, ktoré by boli lákavé pre potenciálnych prispievateľov. Tejto metóde v realite najviac zodpovedajú súkromné zdroje od darcov, ktoré sú v relatívne nízkej výške od veľkého počtu prispievateľov, na získanie ktorých organizácie vyuţívajú rôzne marketingové a fundraisingové aktivity. Pre financujúci subjekt má aplikácia metódy budgeting for results tieto potenciálne výhody:  takmer nulové náklady na stanovenie výsledku a spôsobu jeho dosiahnutia;  nízke transakčné náklady na získanie informácií o producentoch;  nulové dodatočné náklady na správu, administratívu, riadenie, ap.;  moţnosť propagácie aktivít financujúceho subjektu prostredníctvom činnosti „nakontrahovanej“ organizácie. Na druhej strane z aplikácie tejto metódy financovania plynú určité riziká a nevýhody:  náročnosť definovania ţelaného výsledku a cieľa;  zloţitosť

ohodnotenia

dosiahnutého

výsledku

a cieľa

kvantitatívnymi

kvalitatívnymi ukazovateľmi, t. j. nevyhnutnosť zavedenia mechanizmu strategického riadenia výkonnosti;  riziko zneuţitia prostriedkov „nakontrahovanou“ organizáciou na iné ciele;  veľmi nízka aţ nulová moţnosť účinnej ex-ante kontroly. Hospodárska prax v podmienkach vyspelých krajín potvrdzuje, ţe v mnohých prípadoch sa vyuţíva kombinácia rôznych metód rozpočtovania v záujme eliminácie potenciálnych nevýhod a rizík spojených s konkrétnymi metódami. Najčastejšou kombináciou sú program budgeting a line-item budgeting, resp. zero-based budgeting a line-item budgeting, prípadne budgeting for results a performance budgeting. Kombináciou týchto metód sa dosahuje zvýšenie efektívnosti pouţitia zdrojov prostredníctvom konkurencie potenciálnych prijímateľov

prostriedkov a zároveň účinnejšia kontrola vyuţívania poskytnutých prostriedkov zo strany financujúcich subjektov. Pre metódu line-item budgeting platí, ţe financujúci subjekt má vysokú ekonomickú moc nad organizáciou, môţe jej diktovať podmienky a účel pouţitia prostriedkov na kaţdú nákladovú poloţku, na druhej strane však musí počítať so značnou stratou v efektívnosti pouţitia prostriedkov z dôvodu spotreby prostriedkov na rozsiahlu administratívu, výkazníctvo a podávanie správ zo strany organizácie. Protipólom metódy line-item budgeting je metóda budgeting for results. Vnútorné vlastnosti tejto metódy zabezpečujú potenciálnu vyššiu efektívnosť vynaloţených prostriedkov z dôvodu existencie konkurujúcich si uchádzačov o zdroje, niţšie náklady na administratívu, vyššiu ekonomickú slobodu financovanej organizácie, ktorá sama rozhoduje o pouţití prostriedkov, avšak na druhej strane musí financujúci subjekt počítať z nízkou mierou kontroly a vyšším rizikom zneuţitia poskytnutých prostriedkov. Komparáciou a sumarizáciou vlastností jednotlivých metód rozpočtovania v prepojení na zámery financujúceho subjektu získame zaujímavý prehľad o moţnostiach vyuţitia jednotlivých metód rozpočtovania. Tabuľka 9 Vzťah metódy rozpočtovania a zámerov financujúceho subjektu Metóda Poloţkové rozpočtovanie Výkonové rozpočtovanie Programové rozpočtovanie Rozpočtovanie na nulovej báze Rozpočtovanie na základe výsledkov Charakter Váha ukazovateľa

Parciálne ciele financujúceho subjektu c d e f g h

100 90 80 50

100 80 50 20

100 100 80 30

100 60 30 0

100 70 50 50

100 90 10 50

100 100 80 80

0 20 20 40

50 60 80 90

0 50 80 90

100

1 x1

-1 x2

-1 x3

1 x4

1 x5

1 x6

1 x7

-1 x8

-1 x9

1 x10

Zdroj: Vlastné spracovanie Vysvetlivky a – účinnosť kontroly zo strany financujúceho subjektu b – výška dodatočných nákladov na riadenie, administratívu, správu agendy ap. c – výška transakčných nákladov (získanie informácií o neziskovej organizácii, komunikácia,...) d – ekonomická moc nad financovaným subjektom e – moţnosť propagácie vlastných aktivít prostredníctvom neziskovej organizácie f – variabilita a moţnosť zmeny podmienok a cieľov g – jednoznačnosť predstavy o výsledku a spôsobe jeho dosiahnutia h – riziko zneuţitia prostriedkov i – konkurencia medzi prijímateľmi prostriedkov j – vyššia kreativita a motivácia financovanej organizácie xi – váha ukazovateľa (x1+x2+....+x10 = 1)

Hľadanie metódy rozpočtovania, ktorá by brala do úvahy rovnako účelnosť vynakladaných výdavkov, viedlo k rozpočtovaniu orientovaného na výkon. V literatúre o rozpočtových reformách je programové rozpočtovanie povaţované buď za určitú formu výkonového rozpočtovania, alebo za určitý zvláštny prístup rozpočtovania. V roku 1965 bol na všetkých vládnych úrovniach Spojených štátov amerických zavedený Systém plánovania, programovania a rozpočtovania (Planning Programming Budgeting

PPBS). Bol navrhnutý ako nástroj alokácie zdrojov medzi programy. Jeho postupy sa v zásade skladali z troch fáz. V plánovacej fáze bola pouţitá systémová analýza ku stanoveniu cieľov a k identifikácii odpovedajúcich riešení s plošným vyuţitím metódy hodnotenia prínosov a nákladov verejných programov - CBA (Cost-Benefit Analysis). V programovej fáze boli posudzované prostriedky a porovnávané s riešenými, ktoré boli identifikované v plánovacej fáze. Súbory činností boli zoskupované do viacerých programov, ktoré boli vyhodnocované a porovnané. Následne boli k porovnávaniu rôznych programov ako konkurenčných riešení k dosahovaniu daného cieľa pouţité analýzy porovnávajúce náklady a prínosy a efektívnosť vynaloţených nákladov. Vo fáze rozpočtovania boli tieto programy začlenené do ročného rozpočtu. Po šesťročnej aplikácii PPBS a nie príliš povzbudivých výsledkoch bolo od Systému plánovania, programovania rozpočtovania upustené, avšak v praxi sa zachovala významná časť systému, ktorou sú programy a ich systémové hodnotenie s vyuţitím metód CBA a CEA (CostEffectiveness analysis), ktoré budú predmetom skúmania v osobitnej podkapitole venovanej hodnoteniu verejných výdavkov. Hlavným nedostatkom PPBS bola skutočnosť, ţe systém nedostatočným spôsobom bral do úvahy skutočnosť, ţe ciele a činnosti vlády sú politickou voľbou a odráţajú kompromis medzi rôznymi hodnotovými úsudkami.

2.2.3

Programové rozpočtovanie

Pojem verejné výdavkové programy moţno vymedziť ako označenie rôznych činností, rôznych verejných projektov a dokonca i k označovaniu väzieb medzi rôznymi subjektmi nielen verejného, ale i súkromného sektoru (Hamerníková - Kubátová, 1999). Z pohľadu teórie majú verejné výdavkové programy väčšinou dlhodobý charakter, obvykle zahŕňajú veľký objem finančných prostriedkov a väčšinou vytvárajú predpoklady pre dlhodobé úţitky. Financovanie programov nie je viazané na konkrétne zdroje, moţno kombinovať, verejné, súkromné či zdroje z medzinárodnej pomoci.

Program je chápaný ako súbor činností zameraný na splnenie rovnakého súboru špeciálnych cieľov. Program sa skladá z niekoľkých činností alebo projektov. V rámci rozpočtového systému je pojem „program“ pouţívaný pre osobitné činnosti alebo ako kategória systému klasifikácie výdavkov. Ak je program kategóriou systému rozpočtovej klasifikácie a akékoľvek výdavky sú zaradené do príslušného programu, tak musia mať presne stanovený časový harmonogram. Poţiadavkám na praktickú pouţiteľnosť a politickú „priechodnosť“ pomerne dobre vyhovuje systém financovania a rozpočtovania zaloţený na programoch, ktorý stavia do popredia konkrétny účel vynakladania prostriedkov a cieľ, ktorý ma byť realizovanou alokáciou dosiahnutý. Základným zmyslom zavedenia programového prístupu je zmena charakteru rozpočtu zo súčasného ponukového na dopytový, ktorý by mal vychádzať zo skutočných potrieb občanov definovaných volebným procesom a vládnym programových prehlásením. Programové rozpočtovanie je preto metódou zaloţenou na tvorbe rozpočtov v programovej štruktúre. Programové rozpočtovanie patrí k významným metódam dopytového prístupu k rozpočtu. Prvotným krokom je zadefinovanie mnoţiny problémov, ktoré potenciálne kladú nároky na verejné financie. Tento krok je realizovaný v rámci mechanizmu tzv. verejnej voľby. Je vhodné, aby aktivity, ktorých riešenie presahuje jeden volebný cyklus, a sú svojimi poţiadavkami na zdroje i moţnými dôsledkami pre verejnosť významné, boli prerokované so všetkými relevantnými subjektmi, aby v budúcnosti nedochádzalo k ich spochybňovaniu. Základom programového rozpočtovania je jasné vymedzenie cieľov vládnej politiky, na ktoré sa budú vynakladať verejné zdroje. Vo všeobecnosti rozoznávame dve formy tvorby programovej štruktúry (Ochrana, 2003): 1. Programová štruktúra na báze tzv. činnostného aspektu tvorby programovej štruktúry. Programy v tomto prípade vypovedajú o ekonomických efektoch činností, ktorých nositeľmi sú organizačné štruktúry daného rezortu. 2. Druhou formou tvorby programovej štruktúry je transformácia organizačnej štruktúry na štruktúru programovú. V tomto prípade zostavujeme programovú štruktúru z existujúcich prvkov organizačnej štruktúry. Postupuje tak, ţe najprv zostavíme ciele vládnej politiky do poradia na základe niektorej z kvalifikačných metód. V nasledujúcom kroku ciele zoskupíme z hľadiska ich podobnosti a štruktúrujeme z pohľadu všeobecnosti. Všeobecné ciele sú základom pre definovanie hlavných cieľov. V ďalšom kroku definujeme programy. K realizácii uvedených

programov hľadáme nositeľov v organizačnej štruktúre. Výberom prvkov z organizačnej štruktúry a ich začlenením do štruktúry programovej sú tieto organizačné prvky transformované na prvky programovej štruktúry. Pri vytváraní programovej štruktúry sa opierame o nasledujúce ciele (Ochrana, 2003): 1. Princíp programového členenia podľa cieľov. Tento princíp znamená, ţe pre daný rezort (segment verejného sektora) zostavujeme programovú štruktúru, s ohľadom na to, aké daný rezort plní ciele. 2. Princíp komplexnosti, ktorý vyjadruje skutočnosť, ţe do programovej štruktúry zaraďujeme všetky prvky z organizačnej štruktúry (za predpokladu, ţe sú potrebné k naplneniu cieľa). 3. Princíp výlučnosti, ktorý znamená, ţe daný prvok je do programovej štruktúry zaradený na jedno miesto. V rámci jednotlivých programov definujeme aj merateľné ukazovatele. Merateľné ukazovatele nám umoţňujú sledovať efektívnosť a účelnosť vynakladania verejných zdrojov. Programy, podprogramy a projekty by mali byť formované tak, aby podporovali priority vlády. Táto podpora zámerov a cieľov by mala byť odzrkadlená aj v hierarchii zámerov a cieľov programov. Zámery sú formou na vyjadrenie dôsledkov, ciele na vyjadrenie výsledkov a výstupov. Podstatou programového financovania je to, ţe na základe definovaných priorít rozvoja sú vytvárané a realizované programy, prostredníctvom ktorých dochádza k poskytovaniu prostriedkom jednotlivým subjektom na základe dopredu stanovených kritérií a cieľov. Programový prístup obyčajne vychádza zo strategických plánov, akým na úrovni vlády je aj programové vyhlásenie vlády, a plánov výkonov, pretoţe programy musia obsahovať voľnejšie stanovené ciele, musia existovať systémové mechanizmy pre koordináciu stratégiu s danými rozpočtovými obmedzeniami. Programové financovanie teda na prvom mieste stanoví účel alokácie, a nie inštitúciu ktorá realizuje cieľ. Kaţdý program je upravený v takej podobe, ktorá bliţšie charakterizuje ten ktorý program a jeho ciele. Štruktúra profilu programu môţe byť nasledujúca (Ochrana, 2003): [1] Názov programu [2] Cieľ programu [3] Projekty a činnosti zahrnuté v programoch [4] Ukazovateľ výkonu (vstupy, výstupy, výsledky)

a) Správa o výkone za predchádzajúce roky a ciele pre beţný rok b) Ciele pre budúci rok c) Ciele pre nasledujúce roky [5] Odhad nákladov a) Skutočné údaje za predchádzajúce roky b) Rozpočet pre beţný rok c) Ţiadosť pre rozpočet, ktorý je v štádiu prípravy d) Odhady nákladov budúcich období [6] Nepredvídané udalosti a riziká V podmienkach programového rozpočtovania v SR, ktoré je upravené v zákone o rozpočtových pravidlách verejnej správy a následne v metodike MF SR pre zostavovanie rozpočtov v programovej štruktúre, vyzerá základná štruktúra programu nasledovne: Obrázok 21 Príklad programového rozpočtu v podprograme „Základné vzdelávanie“ Program:

Vzdelávanie

Podprogram:

Základné vzdelávanie

Účastník/zodpovednosť: Odbor školstva, športu a kultúry Mestského úradu XY Rok Rozpočet

2011

2012

2013

2 mil. Eur

2,2 mil. Eur

Cieľ

Zabezpečiť výchovno-vzdelávací proces v meste

Merateľný ukazovateľ

vstup

Kapacitné využitie základných škôl (podiel žiakov na pedagogického pracovníka)

výstup

počet žiakov navštevujúcich základné školy

výsledok

Úspešnosť v testovaní žiakov „Monitor“ (úspešnosť prijatia na stredné školy p vého výberu)

Merateľný ukazovateľ Merateľný ukazovateľ Rok Plánovaná hodnota

R-3

R-2

R-1

R+1

R+2

R+3

R+4

R+5

(pre každý MU)

Skutočná hodnota (pre každý MU)

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Manuálu MF SR (2007). Programy by mali byť definované spôsobom, ktorý je pre interné riadenie organizácie, ktoré na ňom participujú, najvhodnejší. Štruktúra programov by mala byť podrobná a programy by mali byť rozčlenené na činnosti zodpovedajúcemu obmedzenému počtu výstupov. Ukazovatele, ktoré majú byť uvádzané spoločne s programami, slúţia k ilustrácii problémov výdavkovej politiky ako k monitorovaniu prevádzaného výkonu. Programy majú podľa ich vymedzení presné stanovenie účelu, za účelom realizácie konkrétnych cieľov, nejedná sa teda len o pohyb finančných prostriedkov. Významný prvok

predstavuje stanovenie kritérií, na základe ktorých sa bude uskutočňovanie cieľov programu hodnotiť. Vo vzťahu k programového rozpočtovaniu sa literatúra venuje prípadným rizikám vyuţitia tohto nástroja len okrajovo. Hlavné oblasti rizík smerujú predovšetkým do nasledovných oblastí (Allen - Tommasi, 2001): a) netransparentná a zloţitá formulácia strategických zámerov a z nich vychádzajúcich programov a nejasné vytvorenie programovej štruktúry, b) nesprávne formulovanie zámerov, ktoré nesmeruje k napĺňajú stratégií verejnej autority, c) vágne a „neakčné“ formulovanie cieľov, d) vytvorenie merateľných ukazovateľov, ktoré nenapĺňajú ciele a nie sú „proakčné“, ale „reakčné“, e) metodologicky a ekonomicky nevhodná alokácia výdavkov rozpočtu do programovej štruktúry. Okrem Allenom a Tommasim identifikovaných rizík zavádzania programového rozpočtovania existujú ďalšie riziká, ktoré zvýrazňujú napríklad Mulgan (1995), Lapsley (1999) alebo Vickers a Kouzmin (2001). Sú nimi predovšetkým vysoký tlak na manaţérske vnímanie poskytovateľov sluţieb, ignorovanie potreby integrácie riadiacich úrovní, ich stratégií a politík, neschopnosť zabezpečiť kontinuálne a objektívne monitorovanie potrieb a nimi zodpovedajúcich výstupov poskytovateľov a mnohé ďalšie.

Obrázok 22 Príklad prepojenia potreby (dopytu) s programom a poskytovateľom sluţby Dopyt / zákazník / potreba: Služby základného vzdelávania

Kompetencia verejnej autority: Zabezpečiť výchovno-vzdelávací proces na úrovni základného vzdelávania

Program č. XX: Základné školstvo

Účastník (organizačná zložka verejnej autority) / zodpovednosť: Odbor školstva, športu a kultúry MÚ XY 2007 20 mil. SKK

Rok Rozpočet

2008 22 mil. SKK

Cieľ

Zabezpečiť výchovno-vzdelávací proces v meste

MÚ

výstup

Rok Plánovaná hodnota Skutočná hodnota

2009 22 mil. SKK

počet žiakov navštevujúcich základné školy R-3

R-1

R+1

R+2

110

R+3

R+4

R+5

Poskytovatelia príslušnej služby (základné školy) -

organizačno-právna forma irelevantná dôraz na dosahovanie stanovených cieľov cez merateľné ukazovatele stratégia poskytovateľa (súčasť manažmentu organizácie)

Zdroj: Vlastné spracovanie. Výskum reálneho fungovania programového rozpočtovania v podmienkach SR naznačuje rozpačité výsledky s jeho uplatňovaním, pričom z predpokladaných rizík sa v realite prejavujú najmä tieto (Šebo, 2010): a) ciele programov sa zameriavajú na aktivity a nie zmenu stavu v budúcnosti, b) nevhodná formulácia merateľných ukazovateľov, ktoré nekombinujú vstupy s výstupmi a najmä s výsledkami,

c) neexistencia spôsobu prenášania cieľov a merateľných ukazovateľov programu do manaţérskych dokumentov (stratégií) poskytovateľov verejných sluţieb. Základným predpokladom, bez ktorého nemôţe kvalitný programový rozpočet fungovať, je strednodobé zostavovanie rozpočtu. Rozpočty spravidla plánované na ročnej báze a úpravy bez zaistenia rezerv v priebehu rozpočtového roku vedú ku hromadeniu prílišných záväzkov a nedostatkov na operačnej úrovni. Strednodobý výdajový rámec predstavuje kľúčový dokument v rozpočtovej politike, ktorý vymedzuje mantinely chovania subjektov v rozpočtovom cykle a ktorým je zároveň daná väčšia rozhodovacia právomoc v alokácii a vyuţívaní vymedzených zdrojov (Kalouda – Mech, 2007). Spoločne s rozpočtom by mali byť pripravované podrobné prognózy budúcich nákladov jednotlivých programov, ktoré sú uţ schválené. Tieto informácie plnia neoceniteľnú úlohu pri tvorbe rozpočtu na ďalšie roky, tým, ţe ukazujú veľkosť manévrovacieho priestoru vnútri rozpočtu. V procese schvaľovania, je taktieţ dôleţité vyhodnocovať budúce dopady zákonov, programov a ďalších opatrení na budúce rozpočty. Kľúč k realizácii a získavaniu údajov o budúcich nákladoch programov a plánovanie nových programov sa najčastejšie pouţívajú nasledujúce postupy (Kalouda – Mech, 2007): 1. Technická prognóza nákladov budúcich období na prebiehajúce programy 2. Úsporný postup plánovania programov prebiehajúci vo dvoch fázach: a) Plánovanie úspor v neprioritných sektoroch za plánovacie obdobie, s cieľom ponechať priestor programom s vyššou prioritou. b) Plánovanie nákladov s tým, ţe sú zahrnuté len náklady na prebiehajúce programy a tie nové programy, ktoré sú zahrnuté do pripravovaného ročného rozpočtu alebo ktoré uţ majú zaistené financovanie. 3. Plnoprávny postup plánovania programov, ktorý explicitne identifikuje nové politiky a programy a ich náklady cez celé obdobie. Prvý uvedený prístup slúţi ako podklad pre prípravu a vyjednávanie o rozpočte. Skúsenosti ukazujú, ţe dôraz na tretí prístup vedie k veľkým rozpočtovým nárokom, ktoré nemajú dostatočnú väzbu na zdroje. Súčasťou

programových

rozpočtov

hodnotiaca

správa,

ktorá

s ročnou

pravidelnosťou hodnotí dosiahnuté ciele vyjadrené v merateľných ukazovateľoch. Hodnotenie je systematická a analytická činnosť, ktorá na základe analýzy kritérií relevantnosti, účinnosti,

efektívnosti a hospodárnosti, uţitočnosti a dopadu, či stability a udrţateľnosti, poskytuje spoľahlivé závery o výstupoch, výsledkoch, dôsledkoch a celkových účinkoch programu, pričom: – Relevantnosť predstavuje posúdenie vzájomnej súvislosti priorít správcu programového rozpočtu, zámerov a cieľov programov. – Účinnosť je hodnotenie miery dosiahnutia cieľov programu, širších plánovaných aj neplánovaných prínosov a pozitívnych a negatívnych vplyvov realizácie programu. –

Efektívnosť a hospodárnosť predstavuje posúdenie efektívnosti vstupov k dosiahnutým výstupom. Posúdenie, či za rovnaké vstupy bolo moţné získať vyššie výstupy alebo či bolo moţné za niţšie vstupy dosiahnuť rovnaké výstupy.

– Uţitočnosť a dopad je porovnanie plánovaného, resp. dosiahnutého vplyvu cieľov programu s potrebami cieľovej skupiny. –

Stabilita a udrţateľnosť je posúdenie perspektívnosti pôsobenia očakávaných kladných zmien vyplývajúcich z realizácie častí programu po ich ukončení (či sa očakávané kladné zmeny nestanú zastaranými v krátkom časovom období). Výsledky hodnotenia sa prezentujú v hodnotiacej správe, ktorá je súčasťou záverečného

účtu a obsahuje najmä: a) informáciu o splnení cieľov s vyuţitím porovnania plánovaných a dosiahnutých hodnôt merateľných ukazovateľov s dôrazom na efektívnosť a účinnosť. b) komentár obsahujúci vysvetlenie nesplnenia plánovaných výstupov alebo výsledkov; c) v prípade existencie porovnateľných údajov porovnanie efektívnosti a účinnosti. Osobitné otázky hodnotenia verejných výdavkov a verejných výdavkových programov sú predmetom kapitoly venovanej verejným výdavkom.

100

2.3 Verejné príjmy Príjmovú stránku verejných rozpočtov napĺňajú rôzne druhy peňaţných tokov, ktoré pochádzajú z rôznych oblastí zasahovania štátu do fungovania ekonomiky. Vo všeobecnosti je moţné konštatovať, ţe verejné príjmy sú závislé od ekonomického vývoja príslušnej ekonomiky (Musgrave – Musgrave, 1994). Príjmy verejných rozpočtov majú veľmi rôznorodý charakter a sú získavané z obrovského mnoţstva regulačných zásahov do ekonomiky pri realizácii rôznych funkcií štátu. Verejné príjmy môţeme členiť z viacerých pohľadov (Miháliková – Horniaková, 2001): Podľa charakteru príjmov delíme príjmy verejných rozpočtov na: 

daňové,



nedaňové,



príjmy z úverov, ktoré môţu byť:  krátkodobé alebo dlhodobé,  účelové alebo neúčelové.

Podľa charakteru vlastníctva ich delíme na príjmy: 

zo štátneho vlastníctva,



zo súkromného vlastníctva.

Z hľadiska plynulosti príjmov rozoznávame príjmy: 

pravidelné,



nepravidelné.

Jedným z najpouţívanejších kritérií je rozdelenie príjmov podľa charakteru hospodárenia, a to na: 

beţné príjmy, a



kapitálové príjmy.

Klasifikáciu verejných príjmov uvádza aj Medveď a Nemec (2007).

101

Obrázok 23 Členenie verejných príjmov Verejné príjmy

Nenávratné príjmy

Návratné príjmy

Bežný rozpočet Bežné príjmy

Daňové príjmy

Nedaňové príjmy

Kapitálové príjmy

Kapitálový rozpočet

Bankový úver Priame dane

Emisia dlhopisov

Nepriame dane

Zdroj: Medveď, J. – Nemec, J. a kol. Základy verejných financií. 2007. Za základný nástroj fiškálnej politiky, ktorým sa realizujú funkcie verejných financií sú povaţované najmä dane, resp. uplatňovanie daňovej politiky. Rozhodujúcu časť príjmov verejných rozpočtov v súčasnosti tvoria daňové príjmy. Ostatné príjmy sú tvorené z nedaňových príjmov, príjmov z úverov a pôţičiek, grantov, transferov a iných zdrojov (Beňová, 2003). Prostredníctvom daní môţe štát ovplyvňovať správanie súkromných subjektov (domácnosti, firmy) na voľnom trhu, čím v konečnom dôsledku ovplyvňuje aj veľkosť daňových príjmov plynúcich do verejných rozpočtov. Veľkosť verejných príjmov ovplyvňujú rôzne faktory, napríklad hospodárska politika štátu, politická situácia v tomto štáte, demografické činitele a podobne. Faktory ovplyvňujúce daňové systémy môţeme zhrnúť nasledovne: 1. Ekonomické (makroekonomické a mikroekonomické podmienky a predpoklady), ktoré je moţné charakterizovať preferenciami určitých typov daní v systéme, resp. preferencie v oblasti daňového mixu, 2. Demografické faktory (starnutie obyvateľstva, zvyšovanie veku doţitia, zvyšovanie miery závislosti,...),

102

3. Politické (verejná voľba, záujmové skupiny, lobing, ideologická orientácia koalície,...) 4. Kultúrno-historické (bremeno minulosti), 5. Administratívno-inštitucionálne (byrokracia, daňová a finančná správa, inštitucionálne otázky verejnej kontroly,...), 6. Technický pokrok (efektívnosť výberu a kontroly určitých typov daní, zniţovanie nepriamych daňových nákladov, e-government,...), 7. Globalizácia a integrácia (koordinácia daňových systémov, harmonizácia, daňová konkurencia,...). Vyjadrenie veľkosti verejných financií cez príjmovú stránku verejných rozpočtov je moţné s vyuţitím viacerých ukazovateľov. Výšku verejných príjmov podľa metodiky ESA95 znázorňuje nasledovná tabuľka. Tabuľka 10 Verejné príjmy verejných rozpočtov v ČR Verejný príjem / Rok Celkové príjmy Beţné dane z príjmu a vlastníctva Sociálne príspevky Dane z výroby a dovozu Kapitálové dane Príjmy z vlastníctva Úroky Ostatné príjmy z vlastníctva

Trţby Ostatné beţné transfery a dotácie Investičné dotácie Ostatné kapitálové transfery

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

mld.Kč

802,3

833,9

911,4

974,4 1049,4 1187,7 1235,7 1325,2 1479,3 1483,8 1456,3

predch.r.=100

105,3

103,9

109,3

106,9

107,7

113,2

104

107,2

111,6

100,3

98,2

mld.Kč

176,1

181,4

206,8

223,8

247,4

269,8

273,4

295,2

333,9

293,9

267,2

predch.r.=100

106,3

103,1

114

108,3

110,5

109,1

101,3

108

113,1

90,9

mld.Kč

292,7

312

335

367,4

388,9

452,8

482,1

524,8

576,7

599,2

559,7

predch.r.=100

103,9

106,6

107,4

109,7

105,8

116,4

106,5

108,8

109,9

103,9

93,4

mld.Kč

240,3

247,9

258

266,7

285,4

325,3

342,3

352,4

394,4

405,6

413,6

predch.r.=100

109,8

103,2

104,1

103,4

107

114

105,2

102,9

111,9

102,9

102

mld.Kč

0,5

0,6

0,7

0,9

0,6

0,7

0,8

0,5

0,3

predch.r.=100

96,7

109,7

117

108,9

115,6

71,9

118,5

109,2

57,6

55,2

102,7

mld.Kč

12,8

18,3

26,2

29,8

24,5

23,2

21,2

25,6

27,2

30,4

predch.r.=100

81,2

143,4

142,8

113,9

82,3

94,5

91,6

120,5

106,6

111,7

101,9

mld.Kč

9,9

15,4

17,2

14,2

12,6

14,7

11,1

8,7

predch.r.=100

76,1

151

102,5

143,1

78,1

82,5

88,5

100

116,8

75,6

78,8

mld.Kč

2,8

3,3

10,8

7,8

7,3

8,7

12,6

19,4

22,3

predch.r.=100

106,6

116,7

325,2

72,4

93,9

122,7

96,4

150,2

96,7

153,9

115

mld.Kč

56,4

58,3

66,4

75,4

77,8

79,9

81,9

95,3

102,8

104,3

predch.r.=100

96,9

103,5

108

105,5

113,4

103,3

102,6

102,5

116,4

107,8

101,5

mld.Kč

22,1

12,4

15,8

16,5

21,3

28,3

25,3

23,3

21,5

27,3

predch.r.=100

113,5

56,2

126,8

104,2

129,7

132,5

97,1

92,2

92,4

126,7

mld.Kč predch.r.=100

0,1

0,5

0,9

2,8

3,1

4,7

13,9

14,6

27,2

50,2

145,5

225

754,2

171,8

301,5

110,1

151,6

296,6

105

186,1

184,7

mld.Kč

1,4

2,9

5,5

2,1

2,8

6,8

5,3

5,4

13,4

2,9

predch.r.=100

92,5

206,2

186,2

37,8

134,8

243,3

78,2

102,3

247,1

97,2

Zdroj: Eurostat, 2011 Veľkosť verejného sektora meraná cez objem verejných príjmov je typickým ukazovateľom, ktorým je moţné vysvetliť rozsah fiškálnych funkcií štátu z pohľadu príjmovej stránky verejných rozpočtov. Vývoj verejných príjmov podľa jednotlivých druhov vo vzťahu k hrubému domácemu produktu znázorňuje nasledovná tabuľka.

103

Tabuľka 11 Podiel verejných príjmov na HDP v ČR Verejné príjmy / Rok Celkové príjmy Beţné dane z príjmu, vlastníctva a iné Sociálne príspevky Dane z výroby a dovozu Kapitálové dane Príjmy z vlastníctva Úroky Ostatné príjmy z vlastníctva Trţby Ostatné beţné transfery a dotácie Investičné dotácie Ostatné kapitálové transfery

1999 38,6 8,5 14,1 11,5 0 0,6 0,5 0,1 2,7 1,1 0 0,1

2000 2001 2002 38,1 38,7 39,5 8,3 8,8 9,1 14,2 14,2 14,9 11,3 11 10,8 0 0 0 0,8 1,1 1,2 0,7 0,7 0,9 0,2 0,5 0,3 2,7 2,7 2,7 0,6 0,7 0,7 0 0 0 0,1 0,2 0,1

2003 40,7 9,6 15,1 11,1 0 1 0,7 0,3 2,9 0,8 0,1 0,1

2004 42,2 9,6 16,1 11,6 0 0,8 0,5 0,3 2,8 1 0,1 0,2

2005 41,4 9,2 16,2 11,5 0 0,7 0,4 0,3 2,7 0,9 0,2 0,2

2006 41,1 9,2 16,3 10,9 0 0,8 0,4 0,4 2,5 0,8 0,4 0,2

2007 2008 2009 41,8 40,2 40,1 9,4 8 7,4 16,3 16,2 15,4 11,2 11 11,4 0 0 0 0,8 0,8 0,9 0,4 0,3 0,2 0,4 0,5 0,6 2,7 2,8 2,9 0,7 0,6 0,8 0,4 0,7 1,4 0,4 0,1 0,1

Zdroj: Eurostat, 2011

Osobitným ukazovateľom veľkosti verejných príjmov je daňová kvóta. Daňová kvóta predstavuje podiel vybraných daní na hrubom domácom produkte. Rôznorodosti vyjadrenia ukazovateľa daňovej kvóty zodpovedá aj jej štruktúra (daňový mix). Tieto rozdiely vo vyjadrení daňovej kvóty sú spôsobené najmä druhmi daní, ktoré ju tvoria, aj daňovým určením. V celkových verejných príjmoch väčšiny vyspelých krajín sveta sú hlavnými zdrojmi príjmov vţdy dva aţ tri typy daní, pričom ostatné príjmy majú skôr doplnkový charakter a štát prostredníctvom nich skôr napĺňa iné ciele. Daňovú kvótu je moţné vo všeobecnej rovine vyjadriť nasledovne: ∑

kde: DKj,t – daňová kvóta j-tej krajiny v roku t, Tj,t – daňový výnos dane T, j-tej krajiny v roku t, HDPj,t – hrubý domáci produkt j-tej krajiny v roku t.

Ukazovateľ daňovej kvóty sa pouţíva najmä k medzinárodnému porovnaniu a v podstate vypovedá o tom, akú časť z vytvoreného dôchodku nezostáva tým, kto príslušný dôchodok vytvorili, ale rozdeľuje sa prostredníctvom verejných rozpočtov. Pre porovnanie sa vyuţíva viacero podôb daňových kvót, ktoré sa líšia skladbou ukazovateľa.

104

Daňová kvóta I

Daňová kvóta II

Daňová kvóta III

Tabuľka 12 Daňové kvóty v podmienkach SR Príjmy zo všetkých daní k HDP (dane z príjmu, zo zisku, kapitálových výnosov, dane zo mzdy, dane z majetku, DPH, spotrebné dane a iné domáce dane z tovarov a sluţieb, dane z medzinárodného obchodu)

Príjmy z povinných odvodov do fondov sociálneho a zdravotného poistenia k HDP (poistenie v nezamestnanosti, garančné, nemocenské poistenie, dôchodkové poistenie – PAYG pilier) Príjmy z iných povinných odvodov a poplatkov k HDP (koncesionárske poplatky do RTVS, odvody výrobcov a dovozcov do Recyklačného fondu, licenčné poplatky, poplatky za povinnú certifikáciu, povinné zmluvné poistenie zodpovednosti za škodu spôsobenú prevádzkou motorového vozidla, diaľničné nálepky, poplatky NBS za licencie, odvody bánk do Fondu ochrany vkladov, povinné starobné dôchodkové sporenie v kapitalizačnom pilieri a iné).

Zdroj: Suďa, 2003. Najčastejšie vyuţívanou daňovou kvótou pre potreby medzinárodného porovnávania veľkosti verejného sektora je daňová kvóta II (DKII), ktorá sa nazýva aj zloţená alebo konsolidovaná daňová kvóta. Vychádza z metodiky GFS (Goverment Finance Statistics) a zlučuje do verejných príjmov okrem priamych a nepriamych daní aj povinné platby vo forme poistného na sociálne a zdravotné zabezpečenie. Porovnanie vývoja daňovej kvóty I a II v krajinách EÚ znázorňuje nasledovná tabuľka.

105

DKII

DKI 45.0 30.9 34.0 48.5 40.0 30.2 29.8 33.2

DKII

21.8 27.0 28.8 24.5 19.0 19.7 28.4 25.0 25.0 24.5 29.3 19.8

30.8 20.1 19.9 46.7 22.8 20.0 24.1 22.1

DKI

34.7 28.1 38.0 33.1 44.6 47.9 34.9

33.9 43.1 40.9 31.2 28.3 28.4 39.3 37.8 31.5 37.7 43.9 32.7

45.1 29.6 34.8 47.9 39.5 31.0 28.5 33.7

DKII

23.8 18.2 24.0 19.1 32.3 35.2 28.4

21.7 26.5 29.0 26.0 19.7 19.6 27.4 25.3 24.9 23.6 29.0 19.4

30.4 21.6 20.7 46.8 22.8 20.2 24.6 20.4

DKI

34.8 27.7 38.2 32.9 44.0 48.3 34.7

33.9 42.9 41.3 33.0 28.5 28.1 38.1 37.9 31.4 37.4 43.8 32.2

44.6 32.2 35.7 48.0 39.6 30.8 29.0 32.1

DKII

23.0 18.1 24.1 18.4 31.8 35.9 28.6

22.3 27.0 28.2 25.7 19.8 19.9 26.6 25.2 26.3 23.6 28.6 19.1

30.8 22.5 21.4 47.9 22.2 20.2 25.6 20.1

DKI

34.1 27.2 38.3 31.5 43.5 48.7 35.1

34.5 43.2 40.6 33.4 28.5 28.3 37.3 37.4 32.9 37.5 43.4 31.5

44.7 33.1 37.4 49.0 38.7 30.6 30.3 31.2

DKII

23.7 18.2 24.4 18.7 32.0 36.7 29.3

23.5 27.3 27.9 27.3 20.6 20.4 27.1 24.9 27.5 24.6 27.7 20.5

31.1 23.7 21.0 49.7 22.5 20.4 26.1 20.6

DKI

35.1 27.8 38.6 31.3 44.0 49.5 36.0

35.6 43.6 40.4 35.5 29.0 28.5 37.6 37.5 33.9 37.6 42.3 32.8

44.7 34.0 37.1 50.8 38.8 30.6 30.8 31.8

DKII

24.5 18.8 24.3 17.5 31.3 36.9 30.0

24.3 27.5 29.5 28.6 21.7 21.0 25.8 24.7 27.5 25.0 27.4 21.6

30.9 24.5 20.4 48.6 23.3 20.8 27.5 20.6

DKI

35.9 28.5 38.3 29.2 43.5 49.0 36.8

36.4 43.9 42.0 36.5 30.4 29.4 35.6 37.2 33.7 39.0 41.9 33.8

44.3 33.2 36.7 49.6 39.2 31.1 32.3 31.7

DKII

25.1 19.3 24.1 17.6 31.1 36.1 29.8

24.9 27.0 30.1 33.4 21.8 21.1 25.9 26.2 28.7 25.3 27.9 22.9

30.3 25.6 21.0 48.0 24.2 21.5 26.5 20.6

DKI

36.8 29.0 37.8 29.3 43.0 48.3 36.5

37.1 43.2 43.1 40.9 30.5 29.7 35.7 39.8 34.6 38.9 42.2 34.8

43.9 34.2 37.2 49.0 39.4 32.3 31.4 32.4

DKII

24.8 18.7 23.3 17.2 31.0 35.9 30.5

20.8 26.6 29.4 31.5 20.7 21.3 25.5 26.6 28.3 24.6 28.4 23.0

30.3 25.2 19.9 47.2 24.3 20.4 23.9 20.4

DKI

36.7 28.0 37.3 29.1 43.1 47.1 37.3

33.1 42.8 42.8 39.2 28.9 30.3 35.6 40.4 34.5 39.1 42.8 34.3

44.3 33.3 36.1 48.2 39.3 32.2 29.3 32.6

DKII

2008

DKI 30.9 20.9 19.8 46.7 23.3 19.6 25.3 22.6 33.5 43.8 41.5 30.9 28.5 28.6 39.8 38.2 30.4 38.3 45.3 32.2

23.9 17.4 23.7 18.4 32.8 34.5 29.0

2007

DKII 45.0 32.5 33.8 49.4 41.9 31.0 31.6 34.6 21.3 27.7 29.5 24.1 19.3 19.7 28.8 25.4 23.4 24.7 30.4 18.8

33.9 28.6 37.7 33.1 44.6 49.9 36.4

2006

DKI 31.2 21.5 19.6 47.6 25.0 20.1 27.2 24.1 33.9 44.1 41.8 30.0 29.5 30.1 39.1 39.0 28.2 39.9 43.2 32.6

23.4 17.7 23.2 18.8 32.6 36.2 30.3

2005

DKII 45.3 30.6 34.0 50.1 41.7 32.5 31.9 33.3 21.9 28.0 29.7 23.4 19.6 20.7 29.1 26.0 21.8 24.5 28.4 19.6 34.3 30.2 37.5 34.1 47.2 51.8 36.7

2004

DKI 31.1 20.6 20.0 48.5 24.5 21.5 27.6 23.1 33.6 44.9 42.5 28.0 32.0 31.7 38.3 38.2 27.3 40.4 44.0 34.9 24.0 19.1 23.2 20.0 35.3 38.6 30.5

2003

DKII 45.4 31.2 33.3 49.3 40.9 34.0 31.7 32.5 21.7 28.6 30.3 21.3 21.3 22.5 28.2 25.3 21.2 24.8 29.0 21.2 34.1 31.0 38.2 35.4 45.8 51.8 36.2

2002

DKI 44.8

31.2 22.1 19.3 48.3 23.5 22.8 27.6 22.2 33.0 44.0 42.5 27.7 33.7 31.7 39.4 37.6 25.6 39.4 44.4 35.4 24.0 20.0 24.0 21.4 33.2 40.4 30.1

2001

30.7 35.0 48.9 40.7 34.3 32.4 30.6 21.1 27.9 30.3 20.8 23.0 22.7 29.2 24.0 19.4 24.5 29.3 23.7 33.2 28.7 37.8 36.8 46.1 51.5 35.9

2000

20.4 47.9 23.0 22.9 28.1 20.6 33.2 44.1 43.7 25.6 32.1 30.6 39.3 37.8 27.5 39.7 44.4 36.5 23.2 19.6 23.5 21.9 33.5 38.5 29.9

1999

21.2 26.0 29.2 18.8 21.4 22.2 29.3 23.9 20.7 24.6 29.2 24.7 33.0 26.6 37.0 37.3 46.3 50.9 34.8

1998

23.0 19.6 22.7 22.3 33.5 37.9 28.7

1997

Tabuľka 13 Vývoj daňovej kvóty I a II v krajinách EÚ Krajina BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe údajov z EUROSTAT-u, 2011

106

2.3.1

Vymedzenie a typológia daní Teoretické vymedzenie pojmu „daň“ je moţné nájsť vo veľkom mnoţstve publikácií.

Navzájom sa od seba líšia. Záleţí od hľadiska, z ktorého sú definované ako aj od autora, resp. teoretickej školy, z ktorej jeho myšlienky vychádzajú. Z pohľadu mainstreamovej ekonomickej literatúry sa najčastejšie uvádzajú dva prístupy k pojmu daň Schultzová (2000): 1. Formálno-právny pohľad vychádza z definície dane z ústavy, zákona, či niţšej právnej normy. Je vymedzená cez vonkajšie znaky pojmu daň. Jej súhrnná definícia znie: „Daň je povinná zákonom určená neúčelová a neekvivalentná platba, ktorú daňové subjekty platia v určenej výške a v stanovených lehotách do príslušného verejného rozpočtu.“ 2. Ekonomicko-finančný pohľad je vymedzený cez obsahovú stránku a vyjadruje finančný vzťah medzi štátom a daňovým subjektom, zmysel a ciel existencie daní a dôsledky daní. Z ekonomicko–finančného hľadiska definícia daní znie: „Daň predstavuje finančný vzťah medzi daňovým subjektom a štátom upravený zákonom, ktorý vyuţíva vláda na zabezpečenie vytýčených cieľov.“ Relatívne široko poňatou definíciou dane z ekonomicko-finančného pohľadu je prístup Širokého (2003), ktorý daň definuje ako povinnú, zákonom vopred stanovenú čiastku, ktorá na nenávratnom princípe odčerpáva časť nominálneho dôchodku ekonomickému subjektu. Široký (2003) sa na daň pozerá aj z formálno-právneho hľadiska. Podľa neho „daň je právnymi normami stanovené a vymedzené právo štátu na určité plnenie osobou – platcom dane, pričom toto právo na plnenie voči konkrétnej osobe uplatňuje poverený štátny orgán. Pri dani ide o nútený, právnymi predpismi uloţený záväzok plnenia v prospech štátu.“ Peková

(2002)

špecifikuje

daň

ako

„povinnú

(nedobrovoľnú),

nenávratnú,

neekvivalentnú, pravidelne sa opakujúcu a zákonom stanovenú platbu – transfer od obyvateľstva a firiem do verejného rozpočtu.“ Grúň (2000) vymedzuje daň cez jej charakteristiky a to ako „povinnú, zákonom stanovenú platbu, vyberanú štátom, obcami alebo inými verejnoprávnymi subjektmi na úhradu verejných potrieb, a to vo vopred určenej výške a s vopred určeným termínom splatnosti“. Na vykreslenie rozdielneho fundamentálneho prístupu k definovaniu dane uvádzame liberálny prístup Rothbarda (2001), ktorý daň definuje ako vynútenú dávku štátom

107

prostredníctvom násilného zásahu do fungovania trhu, ktorého výsledkom je obohatenie jednej skupiny ľudí na úkor inej skupiny. Na opačnom konci ekonomických škôl spomenieme rawlsizmus, ktorý daň definuje ako spravodlivý diel, ktorým sa zvyšuje blahobyt spoločnosti cez príspevky jednotlivcov s najvyššou individuálnou úrovňou blahobytu v prospech člena spoločnosti s najniţšou úrovňou blahobytu. Daň je preto vnímaná ako platba za nespravodlivé rozdelenie výsledkov trhového mechanizmu. Pre ďalšie vysvetľovanie textu však pouţívame „mainstreamovú“ definíciu. Na základe pohľadu na daň je moţné vytvoriť typológiu daní. Dane podľa ich väzby na dôchodok poplatníka

Rozoznávame: a) priame dane, b) nepriame dane. Priame dane sú adresné, daňovník si ich zväčša vypočítava sám, alebo má o ich výške dobrý prehľad. Zohľadňujú príjmovú a/alebo majetkovú situáciu daňovníka. Sú vyrátané na základe výšky dôchodku a/alebo majetku daňovníka a na základe tohto sa aj ďalej členia na dôchodkové a majetkové. Nepriame dane nezohľadňujú dôchodkovú ani majetkovú situáciu daňovníka, sú vypočítavané z cien tovarov a sluţieb a k zdaneniu dochádza v momente nákupu alebo spotreby (Široký, 2003). Medveď a kol. (2005) toto kritérium pomenúva „z hľadiska dopadu na daňové subjekty“, t. j. pri priamych daniach je daň skutočne určená a platená jednou osobou, ktorá je nositeľom daňového bremena a neexistuje predpoklad prenesenia daňového zaťaţenia na iný subjekt. Priame dane sú majetkové, dôchodkové a dane s daňovým základom „človek“. Nepriame dane zdaňujú produkciu a predaj výrobcov a daňové bremeno prechádza na konečného spotrebiteľa.

Dane podľa subjektu dane V tomto členení daní sa vychádza z toho, kto musí daň platiť (Široký, 2003): a) Jednotlivec – „individuálna fyzická osoba, ktorá je charakterizovaná menom, trvalým bydliskom a určitým jedinečným znakom“,

108

b) Domácnosť, kde sa daň odvádza za domácnosť ako celok, c) Manţelia, kde sa berú do úvahy príjmy oboch manţelov, ktoré sa delia dvoma a z ktorých sa počíta daň, d) Všetci členovia domácnosti, kde sa sumarizuje ich príjem a delí sa ich počtom a ráta sa z neho daňová povinnosť, e) Firma, korporácia, ktorá je právnickou osobou, má svoj názov, právnu formu a má svoje identifikačné číslo. Dane podľa objektu dane Typológia daní vychádza z predmetu dane, ktorého sa daň dotýka (Široký, 2003): a) Dôchodkové dane, ktoré zdaňujú mzdu, rentu, zisk, či úrok daňovníka a to v ich naturálnej ako aj peňaţnej forme. b) Výnosové dane, ktorých výška je väčšinou odhadovaná podľa reálnych znakov činnosti (počet zamestnancov, druh podnikania, veľkosť budov apod.). c) Majetkové dane, ktoré sú uvalené na hnuteľný a/alebo nehnuteľný majetok. d) Subjektové dane, ktoré sú viazané na osobou daňovníka a jeho charakteristiky. e) Obratové dane, ktoré sú uvalené na hrubý alebo čistý obrat kaţdého výrobcu. f) Spotrebné zdaňujú spotrebu. g) Z obchodných operácií postihujú finančné transakcie. Dane podľa ich rešpektovania príjmových pomerov daňovníka Dane sa podľa tohto kritéria členia podľa toho, ako zohľadňujú platobnú schopnosť poplatníka a členíme ich na (Široký, 2003): a) Dane osobné, ktoré rešpektujú dôchodkovú situáciu poplatníka, lebo sa vymeriavajú na základe jeho osobného príjmu alebo príjmu z podnikania, a odráţajú tak schopnosť poplatníka tieto dane odvádzať. b) „In rem“ dane, ktoré sú odvádzané z vlastníctva alebo transakcie majetku, nákupu, či spotreby. Dane podľa stupňa ich progresivity V tomto kritériu sa vychádza zo zásady „spravodlivosti“ daní, ktoré rozoberáme v ďalšej podkapitole. V závislosti od výšky príjmu odvádzajú daňovníci vo výške daní rozličný pomer svojho dôchodku. Preto sú niektoré sadzby dane stanovené tak, aby sa menili s výškou dôchodku. Rozoznávame tieto typy daní:

109

a) Progresívne, pri ktorých s rastom dôchodku poplatníka dochádza k rastu miery jeho zdanenia, t. j. poplatník platí tým väčšiu časť svojho dôchodku ako daň, čím je jeho dôchodok vyšší. Existuje viacero stupňov progresivity: 1. lineárna progresivita (krivka a1) 2. stupňovitá progresivita (krivka a2) 3. (mierne) kĺzavá progresivita (krivka a3) 4. rastúca progresivita (krivka a4) 5. klesajúca progresivita (krivka a5). b) Proporcionálne (krivka b), pri ktorých sa miera zdanenia v závislosti od výšky dôchodku nemení. c) Degresívne (krivka c), pri ktorých priemerná miera zdanenia s rastom dôchodku poplatníka klesá, t. j. poplatník platí tým menšiu časť svojho dôchodku vo forme dane, čím je jeho dôchodok vyšší. Dane podľa stupňa ich progresivity znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 24 Typy daní podľa progresivity zdanenia miera zdanenia a5

a2 a3

daňový základ

Zdroj: Vlastné spracovanie. Uvedené typy daní sa v ekonomike vyuţívajú v rôznej kombinácii, pričom sa zohľadňujú ich charakteristiky a typ peňaţného toku. Podľa Musgrava a Musgraveovej (1994, s.196) sa peňaţné toky dôchodkov a výdavkov stretávajú s ponukou výrobných faktorov, čo

110

umoţňuje uvaliť na danú transakciu určitý typ dane. Niţšie uvedený obrázok predstavuje zjednodušený obraz kolobehu peňaţných tokov, t. j. dôchodkov a výdavkov súkromného sektora a moţné miesta uplatnenia rôznych typov daní. Obrázok 25 Miesta dopadu daní v kolobehu tokov dôchodok domácností

domácnosti

spotreba

mzdy

kapitálový 14 dôchodok

zadržané zisky

trh pracovnej sily

podnikateľské

trh kapitálu

úspory 15

11 daň zo mzdy

investície

zisk

úspory domácností

trh spotrebných statkov

trh kapitálových statkov

odpisy 4

hrubé mzdy

výdavky podniky

Zdroj: Musgrave – Musgrave. 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. 1994. Znázornené body schémy ukazujú miesta, kde sa jednotlivé dane vyrubujú. Peňaţné toky plynú v smere hodinových ručičiek a reálny tok výrobných faktorov a produkcie, ktorý zobrazený nie je, proti smeru. V znázornenom kolobehu domácnosti získajú dôchodky (1), ktoré rozdelia medzi výdavky na spotrebu (2) a úspory (3). Výdavky domácností na spotrebu sú realizované na trhu spotrebných statkov a menia sa na príjem firiem, ktoré tieto tovary predávajú (4). Úspory prechádzajú trhom kapitálu a menia sa na investície (5). Na trhu kapitálových statkov dochádza k premene investícií na výdavky, ktoré sa transformujú na

111

príjem firiem, ktoré tieto statky produkujú (6). Hrubé podnikateľské príjmy (7) sú potom k dispozícií podnikom pre zabezpečenie ich výdavkov (8). Časť z nich sa odkladá vo forme odpisov (9), zostávajúca časť (10) sa vyuţije na nákup pracovnej sily vo forme výplat (11), na nákup kapitálu vo forme zisku a úroku (12) a na nákup ďalších vstupov na trhu výrobných faktorov. Výrobné faktory sa podieľajú na tvorbe domáceho produktu. Z účasti na jeho tvorbe sa ponúkajúcim ekonomickým subjektom vyplácajú mzdy (13) a výnosy z kapitálu (14) vo forme dividend, úrokov a renty, ktoré tvoria príjmy domácností (1). Časť zisku podnikov sa zadrţuje ako reinvestovaný, prerozdelený zisk (15), ktorý predstavuje podnikateľské úspory (16) a spolu s úsporami domácností (3) slúţi k investovaniu alebo k nákupom na kapitálovom trhu. Na základe vyššie uvedeného môţeme vymedziť miesta moţného zdanenia. Domácnosti platia dane pri príjme dôchodku (1), príklad: daň z príjmov fyzických osôb, pri spotrebe (2), príklad: spotrebné dane a z úspor (3), príklad: daň z úspor v peňaţných ústavoch. Podniky platia dane z príjmov (7), príklad: daň z príjmov právnických osôb, dane zo zisku alebo dane z pridanej hodnoty dôchodkového typu zníţené o odpisy (10), daň zo ziskov bez odpisov (9), spotrebné dane, dane z predaja a dane z pridanej hodnoty spotrebného charakteru (4), daň zo zisku a úrokov (12), daň z kapitálových výnosov (14) a daň z reinvestovaného zisku (15). V bode (6) je uplatnená daň z kapitálu. Zamestnávateľ platí dane z objemu miezd a povinné príspevky na sociálne zabezpečenie a zdravotné poistenie (11). Zamestnanec platí dane zo mzdy, vrátane príspevkov na sociálne zabezpečenie a zdravotné poistenie (13). Z praktických prístupov uvádzame klasifikáciu daní podľa Organizácie pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj (OECD), ktorá je veľmi uţitočná pri štatistických porovnávaniach daňových systémov rôznych krajín. OECD klasifikuje dane do šiestich základných skupín, ktoré sú ďalej detailnejšie členené, ako uvádza nasledujúca tabuľka. Tabuľka 14 Klasifikácia daní podľa OECD 1000

2000

Dôchodkové dane, dane zo zisku a kapitálových výnosov 1100 Dôchodkové dane, dane zo zisku a z kapitálových výnosov jednotlivcov 1110 Dôchodkové dane a zo zisku 1120 Z kapitálových výnosov 1200 Dane z príjmu, zisku a z kapitálových výnosov spoločností 1210 Z príjmov a zo zisku 1220 Z kapitálových výnosov 1300 Dane, ktoré nie je moţné jednoznačne začleniť ani do kategórie 1100 ani 1200 Príspevky na sociálne zabezpečenie

112

2100 2200 2300 3000 4000

Zamestnanci Zamestnávatelia Osoby samostatne zárobkovo činné alebo nezamestnaní

2400 Nezačleniteľné do skupín 2100, 2200, 2300 Dane z objemu miezd alebo dane z pracovných síl Dane z majetku 4100 Periodické dane z nehnuteľností 4110 Domácnosti 4120 Z kapitálových výnosov 4200 Periodické dane z čistého bohatstva 4210 Jednotlivci 4220 Spoločnosti 4300 Periodické dane z nehnuteľnosti, dedičské dane a darovacie dane 4310 Dane z nehnuteľnosti a dedičské 4320 4400 4500

4600 5000

Dane darovacie

Dane z finančných a kapitálových transakcií Ostatné neperiodické dane z majetku 4510 Z čistého bohatstva 4520 Ostatné neperiodické dane Ostatné periodické dane z majetku

Dane z tovarov a služieb 5100 Dane z produkcie, predaja, prevodov, leasingu a dodávky tovarov a úpravy tovarov 5110 Všeobecné dane 5111

Daň z pridanej hodnoty

5112

Dane z predaja (obratové)

5113

Ostatné

Dane zo špecifických tovarov a sluţieb 5121 Spotrebné dane 5122 Zisky z fiškálnych monopolov 5123 Clá a dovozné dane 5124 Vývozné dane 5125 Dane z investičného tovaru 5126 Dane zo špecifických sluţieb 5127 Ostatné dane z medzinárodného obchodu a transakcií 5128 Ostatné dane zo špecifikovaných tovarov a sluţieb 5129 Nezačleniteľné do skupín 5110 aţ 5120 Dane z pouţívania tovaru alebo z povolenia pouţívať statky alebo z povolenia vykonávať určitú činnosť 5210 Periodické dane 5220 Neperiodické dane Nezačleniteľné do skupín 5100 a 5200 5120

5200

5300 6000

Ostatné dane 6100 Platené výhradne podnikmi 6200 Platené inými subjektmi neţ podnikmi alebo neidentifikovateľné

Zdroj: Medveď, J. – Nemec, J. a kol. Základy verejných financií. 2007

113

„Uloţené dane tvoria základ daňovej sústavy, ktorá predstavuje legislatívne upravené dane na danom území v danom období. Daňová sústava je zloţkou daňového systému, do ktorého patrí okrem daňovej sústavy aj právne, organizačne a technicky konštruovaný systém inštitúcií, ktoré zabezpečujú správu daní, ich vyrúbenie, vymáhanie a kontrolu ako aj systém nástrojov, metód a pracovných postupov, ktoré tieto inštitúcie uplatňujú vo vzťahu k daňovým subjektom, prípadne k ďalším osobám“ (Medveď a kol., 2005). Daňovú sústavu v ČR platnú v roku 2010 znázorňuje nasledovný obrázok.

114

Obrázok 26 Daňová sústava v Českej republike DAŇOVÁ SÚSTAVA v ČR NEPRIAME DANE

PRIAME DANE DANE Z PRÍJMOV DAŇ Z PRÍJMOV FYZICKÝCH OSOB DAŇ Z PRÍJMOV PRÁVNICKÝCH OSOB

MAJETKOVÉ DANE

DANE ZO SPOTREBY

DANE Z NEHNUTEĽNOSTÍ

CESTNÁ DAŇ

UNIVERZÁLNÉ

DAŇ Z POZEMKOV

DAŇ Z PRIDANEJ HODNOTY

SELEKTÍVNE

DAŇ ZO STAVIEB

CLÁ

DANE PREVODOVÉ

DANE SPOTREBNÉ

DAŇ DEDICKÁ Z MINERÁLNYCH OLEJOV

DAŇ DAROVACIA DAŇ Z PREVODU NEHNUTEĽNOSTÍ

Z ALKOHOLU

Z PIVA Z VÍNA Z LIEHU

Z TABAKOVÝCH VÝROBKOV DANE ENERGETICKÉ ZO ZEMNÉHO PLYNU Z PEVNÝCH PALÍV Z ELEKTRINY

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe údajov MF ČR, 2010

115

Z pohľadu finančného práva musí mať kaţdá daň určité právne náleţitosti. Tie sú zväčša definované v zákone, ale aj v odbornej literatúre, ktorá sa takisto opiera o zákony. Daňové náleţitosti sa členia na (Schultzová, 2000): a) základné (subjekt, objekt, základ a sadzba dane), b) doplnkové, ktoré bliţšie špecifikujú znaky daní a medzi ktoré patrí registračná a oznamovacia povinnosť daňových subjektov, správa a kontrola dane, miestna príslušnosť, vyrubovacie konanie a opravné prostriedky. Predmet dane „Predmetom dane je to, na čo sa daň vyrubuje.“ Predmet dane vyjadruje existenciu jednotlivej dane. Tento predmet je zvyčajne uvedený priamo v názve konkrétneho zákona (Schultzová, 2000). Subjekt dane Subjekt dane definuje Schultzová (2000) ako fyzickú osobu, právnickú osobu, daňovníka, platiteľa dane, ktorí sú povinní platiť daň na základe zákona. Daňovník Daňovníkom je osoba, ktorá nesie daňové bremeno a je zákonom za daňovníka označená. V zákone sú zväčša definované subjektívne kritériá, na ktoré sa pri dani prihliada. Medzi takéto kritériá patrí vek daňovníka, rodinný stav, pohlavie, počet nezaopatrených detí, vyţivovaných osôb, invalidita, príbuzenský vzťah k daňovníkovi, štátna príslušnosť, trvalé bydlisko a základ dane (Schultzová, 2000). Platiteľ dane Tento pojem sa vyskytuje hlavne u nepriamych daní. Povinnosť stať sa platiteľom je niekedy daná zákonom, ale v niektorých prípadoch sa subjekt môţe aj dobrovoľne rozhodnúť stať sa platiteľom dane. Základ dane Schultzová (2000) vychádza z definície daňového základu ako toho, z čoho sa daň vypočítava. Pričom môţe byť vyjadrený hodnotovo alebo v technických meracích jednotkách. Sadzba dane Je to pevná suma alebo percento, ktoré súvisia so základom dane, prostredníctvom ktorých sa určuje výška daňovej povinnosti (Schultzová, 2000).

116

2.3.2

Daňová politika a makroekonomické aspekty daní

Daňovú politiku je moţné podľa Širokého (2003) chápať ako „praktické vyuţívanie daňových nástrojov k ovplyvňovaniu ekonomických a sociálnych procesov v spoločnosti. Dane patria

skupiny

nepriamych

nástrojov

hospodárskej

politiky,

sú

prostriedkom

prerozdeľovania novovytvoreného produktu. Schultzová (2000) sa prikláňa k definícii daňovej politiky ako súčasti rozpočtovej politiky, ktorá je charakteristická vyuţívaním daní ako nástroja na dosiahnutie vytýčených cieľov ekonomických, sociálnych, ale aj politických. Daňová politika pracuje s dvoma všeobecnými typmi nástrojov: a) automatické stabilizátory, b) diskrétne opatrenia. Automatickým stabilizátorom ekonomiky je najmä progresívna sadzba dane z príjmov. V obdobiach konjunktúry sa poplatníci vďaka zvýšeným príjmom dostávajú do pásma vyšších daňových sadzieb, takţe ich daň sa zvyšuje rýchlejším tempom ako rast ich príjmu (základu dane), čím sa brzdí ekonomika. V období recesie dochádza k opačnému procesu, kedy podiel zdanených dôchodkov klesá, t. j. miera zdanenia sa zniţuje rýchlejším tempom ako tempo poklesu základu dane. Tým by podľa ekonomickej teórie malo byť zabránené podstatnejšiemu poklesu dopytu a následne outputu ekonomiky. Mechanizmus vstavaných stabilizátorov funguje pri podmienke stabilnej cenovej hladiny. V prípade výraznejšej inflácie automatické stabilizátory prestávajú plniť svoju funkciu a stávajú spúšťačom inflačnej špirály, čo z pohľadu historických poznatkov viedlo k stagflácii. Vyuţívanie daňovej politiky môţeme z makroekonomického hľadiska môţeme chápať ako stabilizačnú funkciu verejných financií na strane verejných príjmov, ktorou sa štát snaţí neprehrievať ekonomiku v čase expanzie, a naopak stimulovať ekonomiku v čase recesie. Tomuto cieľu by mal byť postavený daňový mix. Daňovým mixom sa nastavuje sústava daní, ktorá z makroekonomického hľadiska dokáţe napĺňať stabilizačnú funkciu verejných financií. Vyjadrenie

makroekonomických

stabilizačných

účinkov

daňového

mixu

moţné

prostredníctvom elasticity daní. Elasticitu daní môţeme vyjadriť ako pomer zmeny daňového výnosu z príslušnej dane voči zmene hrubého domáce produktu v čase, resp.

117

kde: ETi – elasticita dane i, DVTi;t – daňový výnos z dane i v roku t, HDPt – hrubý domáci produkt v roku t.

Existujú modifikácie elasticity vzhľadom na iný makroekonomický indikátor, ktorým sú najčastejšie indikátory magického štvoruholníka (nezamestnanosť, inflácia, platobná bilancia), resp. ukazovatele monetárnej politiky (úroková sadzba). Na základe vyjadrenia elasticít jednotlivých daní uplatnených v daňovej sústave v príslušnej krajine môţeme v čase modelovať ich očakávaný vývoj vzhľadom na cyklický vývoj ekonomiky. Z pohľadu základných typov daní uvedených v predchádzajúcom texte je moţné makroekonomicky prezentovať závislosť vývoja daňového výnosu jednotlivých typov daní na ekonomickej výkonnosti krajiny meranej cez hrubý domáci produkt.

Obrázok 27 Závislosť vývoja daňového výnosu rôznych typov daní na vývoji HDP zmena v % dane z miezd a zisku

spotrebné dane

(DPFO, DPPO, povinné poistné)

(najmä DPH)

majetkové dane a niektoré selektívne spotrebné dane

HDP

dane a poplatky, u ktorých základom dane sú fyzikálne jednotky

čas

Zdroj: Vlastné spracovanie

118

Diskrétne daňové opatrenia daňovej politiky predstavujú zámerné zmeny v daňovom systéme realizované na báze vládnych rozhodnutí. Sú nezávislé na hospodárskych cykloch, ich negatívom je informačné a realizačné oneskorenie, na ktoré poukazujú najmä predstavitelia teórie verejnej voľby a liberálnejších ekonomických teórií. Pri ovplyvňovaní rovnováţneho rastu ekonomiky a pri vyuţívaní daní je dôleţité, ako je štát schopný vyuţiť daňovú politiku na stimulovanie rastu hospodárstva a uspokojovanie spoločenských potrieb. Správna daňová politika by mala byť schopná sledovať a adekvátne vyhodnocovať

pôsobenie

a vývoj

daňového

mixu

z hľadiska

makroekonomického

a mikroekonomického, a to vo vzájomnom pôsobení. Daňová politika vyjadruje, aký daňový mix (daňová sústava) sa aplikuje do ekonomiky, ako sa nastavia daňové náleţitosti a aká daňová správa sa vyuţije na správu daní.

2.3.3

Princípy daňovej politiky a mikroekonomické aspekty daní

Podľa Nemca a Wrighta (1997) môţeme princípy zdaňovania definovať ako komplexný a systematický pohľad na názory a idey spojené s daňovou politikou a zdaňovaním. Od doby Adama Smitha sa na poţiadavkách kladených na „dobrý“ daňový systém a na jednotlivé dane veľa nezmenilo. Základné poţiadavky vyjadrené v Smithovych daňových kánonoch sú uznávané dodnes a autori sa skôr líšia v podrobnosti rozpracovania jednotlivých bodov ako v bodoch samotných. Vychádzajúc zo Smithovej teórie uvádzame nasledovné štyri princípy zdaňovania: 1. Jednotlivé subjekty fungujúce v štáte by mali prispievať na financovanie štátnych aktivít čo najproporcionálnejšie vzhľadom k ich schopnosti platiť, t. j. proporcionálne príjmu, ktorý získavajú pod „ochrannými krídlami“ štátu. 2. Výška dane, ktorú má platiť kaţdý subjekt, musí byť definovaná zákonne presne a nie ľubovoľne. Čas úhrady, spôsob úhrady, výška úhrady by mali byť poplatníkovi a kaţdému ďalšiemu subjektu jasné. 3. Kaţdá forma dane by mala byť vyberaná v čase a spôsobom, ktorý najviac vyhovuje daňovému poplatníkovi. 4. Kaţdá daň by mala byť definovaná tak, aby rozdiel medzi rozsahom prostriedkov, ktoré štát odoberá občanom a umiestňuje ich mimo nich, a výškou príjmov, ktoré touto formou získava štátna pokladnica, bol čo najmenší.

119

Musgraveovci (1994) popísali princípy zdaňovania a poţiadavky na daňový systém nasledovne: 1. daňový systém by mal zabezpečiť dostatočný výnos pri minimalizácii zásahov do ekonomiky a nákladov na daňovú sústavu, 2. rovnomerné rozdelenie daňového bremena, 3. zrozumiteľnosť a jednotnosť. Teóriu optimálneho zdaňovania predstavil vo svojej práci Mankiw (2009). Jeho princípy optimálneho daňového systému a zdaňovania vyjadrujú 8 požiadaviek optimálneho daňového systému: 1.

Optimálne schémy marginálnej daňovej sadzby by mali závisieť od distribučnej schopnosti daňového systému,

Schémy optimálnej hraničnej daňovej sadzby by mali klesať s výškou príjmu,

„Rovná“ daň so všeobecným transferom by mal byť blízko optimálnej,

Optimálny rozsah redistribúcie rastie s príjmovou nerovnosťou,

Dane by mali závisieť na osobných charakteristikách ako aj príjme,

Zdaňovať by sa mali len finálne statky, a to jednotne (ţiadne výnimky),

Kapitálové príjmy by sa nemali zdaňovať,

V stochastických a dynamických ekonomikách si daňový systém vyţaduje vysokú sofistikovanosť.

Kubátová (1994) uvádza nasledujúcich päť princípov „dobrých daní“: 1. efektívnosť, 2. pozitívne vplyvy na ekonomické správanie subjektov, resp. obmedzenie negatívnych vplyvov, 3. spravodlivosť, 4. správne pôsobenie na makroekonomické agregáty, 5. právna perfektnosť a politická priehľadnosť. Schultzová (1995) rozoznáva osem zásad zdaňovania: 1.

zásada účinnosti zdaňovania,

zásada rovnosti zdaňovania,

zásada všeobecnosti zdaňovania,

zásada minimalizácie nákladov na správu daní,

zásada jednoduchosti a určitosti zdaňovania,

zásada dostatočnosti daňového výnosu,

120

zásada stability zdaňovania,

zásada pruţnosti zdaňovania.

Mohli by sme uvádzať aj ďalších autorov, ktorí sa problematike daňovej politiky venujú, avšak podstatné je, ţe rôzne princípy a zásady smerujú k niekoľkým poţiadavkám kladeným na daňovú politiku a systém zdaňovania. Preto vysvetlenie najdôleţitejších princípov (zásad) umoţní pochopiť ich podstatu vo vzájomnom previazaní a v kontraste s realitou.

2.3.3.1 Princíp účinnosti

Princíp účinnosti zdanenia ovplyvňuje kvalitatívne a kvantitatívne nastavenie daňového systému vo vzťahu k vytvoreniu adekvátneho daňového výnosu. Od uplatnenia politiky v rámci princípu účinnosti závisí, aký druh daňovej politiky štát presadzuje a aký cieľ ekonomickej politiky chce štát dosiahnuť. Princíp účinnosti rieši otázky vplyvu daní na zmeny v správaní ekonomických subjektov, na efektívne fungovanie trhu v ekonomike a na prerozdeľovaciu funkciu daní. Daň bude samotnou svojou existenciou nutne pôsobiť negatívne na fungovanie trhového mechanizmu. Preto aj v prípade snahy o maximálnu účinnosť daňového systému môţeme hovoriť o dosiahnutí stavu „najlepšieho z moţných“, nikdy nie o dosiahnutí stavu „najlepšieho z najlepších“. Pri pochopení existencie efektov zdaňovania však do úvahy pripadá len dosiahnutie stavu „najlepšieho z najhorších“. Efekty zdaňovania, ktoré majú vplyv na účinnosť daňového systému (vo vzťahu k ţelaným spôsobom správania subjektov), sú v princípe tri: 1. dôchodkový efekt, 2. substitučný efekt, 3. efekt daňovej incidencie (presun dane). Uvalením dane automaticky vzniká dôchodkový efekt, ktorý zniţuje disponibilný dôchodok (majetok) daňovníka. Predstavuje transfer zdrojov od daňovníkov štátu. Jeho veľkosť závisí od výšky priemernej daňovej sadzby. Zvyšovaním dôchodkového efektu vzniká vytláčací efekt súkromného sektora, t. j. slobodnej výmeny cez trhový mechanizmu a nahrádzanie rozhodnutí verejným sektorom cez verejné financie.

121

Obrázok 28 Dôchodkový efekt zdaňovania iné statky

P1 I1

P3 I3 Xt

statok

Zdroj: Medveď – Nemec a kol. Základy verejných financií. 2007

Substitučný efekt zdaňovania je pre daňovú politiku problematickejší, keďţe vyjadruje zmeny preferencií daňovníkov. Ak dane ovplyvňujú ceny statkov, automaticky to motivuje jednotlivcov k nahradeniu (substitúcii) jedného statku inými. Substitučný efekt zdaňovania rastie so substitučnou funkciou statkov. V prípade substitučnej funkcie statkov skúmame zmeny správania vo vzťahu k dvom statkom, ktoré majú podobné úţitkové vlastnosti, pričom jeden statok zaťaţíme daňou a druhý nie. Dobrým príkladom môţe byť zaťaţenie sýtených ochutených vôd základnou sadzbou DPH oproti ochuteným minerálnym vodám (s minimálnym obsahom minerálov), ktoré zostali v niţšej sadzbe DPH. Spotrebitelia začali preferovať minerálne vody pred sýtenými, čo malo za následok zníţenie celkového daňového výnosu z DPH v tejto nomenklatúre. Do úvahy je však nutné brať aj komplementárnu funkciu statkov. Vhodným príkladom na poukázanie substitučného efektu dane pri komplementárnych statkoch je zvyšovanie spotrebnej dane na minerálne oleje. Zmena správania subjektov sa prejaví v zníţenom dopyte po autách s vyššou spotrebou a zároveň vo zvýšení dopytu po autách spaľujúcich plyn (CNG, LPG), resp. po elektromobiloch.

122

Obrázok 29 Substitučný efekt zdaňovania iné statky

daňový výnos štátu

Y ≡ Yt

I1 I2

statok X

Zdroj: Medveď – Nemec a kol. Základy verejných financií. 2007 Substitučný efekt, ktorý reprezentuje distorziu vyvolanú daňami, môţe viesť k neefektívnosti, pretoţe priamo ovplyvňuje rozhodnutie spotrebiteľa. Daňovník mení svoje preferencie na základe porovnávania hraničných úţitkov a nákladov. Rozsah substitučného efektu zdaňovania rastie s rastom hraničných daňových sadzieb (Medveď – Nemec a kol., 2007). Kaţdá daň uvalená na ekonomické subjekty vyvolá okrem dôchodkového a substitučného efektu aj ďalší efekt – daňovú incidenciu. Daňová incidencia (presun dane) predstavuje schopnosť ekonomického subjektu, ktorý funguje v určitých tovarovo-peňaţných vzťahoch, presunúť daňový náklad na iný subjekt. Kaţdá daň dopadá na subjekt dvoma spôsobmi: a) zo zákona (zákonný dopad dane), b) efektívny (skutočný) dopad dane. Presun dane je principiálne moţný dopredu (kupujúci na trhu) aj dozadu (predávajúci na trhu). Presun dane znázorňuje nasledovný obrázok.

123

Obrázok 30 Daňová incidencia Uvalená daň

Výrobca Poskytovateľ služby Výrobné faktory a vstupy

Presun DOPREDU

Presun DOZADU

Tovary a služby

Zákazník

Vlastník náklady dane znáša v nižších cenách vlastník

náklady dane znáša vo vyšších cenách zákazník

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe Hamerníková – Kubátová. Veřejné finance. 2000. Presun dane môţe ísť oboma smermi a postihnúť nielen najbliţšie subjekty (kupujúci a predávajúci, ktorých objekt výmeny je predmetom zdanenia), ale aj vzdialenejšie subjekty v hodnotovom reťazci. Vplyv na presun dane majú hlavne tieto ekonomické faktory: 1. elasticita ponuky, 2. elasticita dopytu, 3. charakter usporiadania trhu (konkurencia, monopol, oligopol), 4. informačná asymetria, 5. kríţová elasticita (komplementárne a substitučné statky). Teória zdaňovania pozná aj dodatočné faktory, ktoré určujú veľkosť daňovej incidencie: 6. významnosť a veľkosť zdaneného trhu, 7. otvorenosť ekonomiky, 8. časový faktor. S princípom účinnosti vo vzťahu na dôchodkový a substitučný efekt a presun dane zdaňovania je úzko spätý aj systém daňových úľav a výnimiek. Ak je zaťaţenosť ekonomických subjektov veľká, snaţia sa automaticky opúšťať druh ekonomickej (podnikateľskej) činnosti a alokovať výrobné faktory na inom trhu. Ak má štát eminentný záujem na rozvoji akejkoľvek činnosti, vyuţije moţnosť zníţiť dane, a to napr. vyuţitím princípov daňovej elasticity (pruţnosti), vyuţitím výnimiek z princípov všeobecnosti

124

a rovnosti. Na druhej strane štát pri konštrukcii a zavádzaní daní podľa princípu účinnosti a efektívnosti sleduje vlastný záujem, a to je dosiahnuť daňami čo najvyššiu výšku príjmov. 2.3.3.2 Princíp efektívnosti

Daňovníci od daňového systému očakávajú, ţe im prinesie úţitok, na ktorý je daná daň vyberaná pri čo najmenších nákladoch na daňovú administratívu. Takáto daň musí byť efektívna, aby nebola o veľa vyššia ako príjem, ktorý z nej plynie do konkrétneho rozpočtu. Princíp efektívnosti súvisí so štvrtým Smithovým daňovým kánonom. Teória verejných financií z pohľadu mikroekonomických efektov zdaňovania rozoznáva tri problémové oblasti, ktoré majú priamy vplyv na efektívnosť fungovania daňového systému v ekonomike: 1. nadmerné daňové bremeno, 2. priame administratívne náklady, 3. nepriame (vyvolané) administratívne náklady. Nadmerné daňové bremeno predstavuje stratu efektívnosti, vyvolanú prirodzenou snahou ekonomického subjektu vyhnúť sa plateniu dane, t.j. stratu spotrebiteľov i ostatných ekonomických subjektov. Nadmerné daňové bremeno vyjadruje celkovú stratu úţitku v dôsledku uvalenia dane, keďţe ekonomické subjekty zmenia svoje správanie s cieľom vyhnúť sa dani a štát v dôsledku zmeny správania stratí časť daňového výnosu. Obrázok 31 Nadmerné daňové bremeno pri uloţení jednotkovej dane

cena

daňový výnos

E1 P1

nadmerné daňové bremeno D0

množstvo

Zdroj: Hamerníková – Kubátová. Veřejné finance. 2000.

125

Rovnováţny stav na konkrétnom trhu je v bode E0, v ktorom sa pretínajú krivky ponuky a dopytu pred zdanením. Mnoţstvo tovaru Q0 sa predáva za cenu P0 za jednotku tovaru. Plocha nad krivkou ponuky a ohraničená úsečkou P0E0 zobrazuje prebytok spotrebiteľa, ktorý by bol ochotný zaplatiť aj vyššiu cenu, avšak trh vygeneroval cenu P0. Plocha pod krivkou dopytu a ohraničené úsečkou P0E0 zobrazuje prebytok výrobcu, ktorý by bol ochotný predávať aj za niţšiu cenu, avšak trh vygeneroval cenu P0. Uvalenie dane na tovar „X“ posúva krivku ponuky smerom doľava nahor, keďţe predpokladáme, ţe daňovníkom je výrobca. Vytvára sa nová rovnováha v bode E1, pri ktorej sa mnoţstvo Q1 bude predávať za cenu P1. Po odpočítaní dane bude cena výrobcu P2. Daňový výnos z dane uvalenej na tovar „X“ znázorňuje obdĺţnik P1E1AP2, keďţe sa daňové výnosy rovnajú súčinu mnoţstva jednotiek tovaru „X“ a dane uvalenej na kaţdú jednotku tovaru. Z celkového prebytku výrobcovia a spotrebitelia strácajú trojuholník AE0E1, ktorý je vyjadrením nadmerného daňového bremena a predstavuje stratu, o ktorú sa delia výrobcovia AE0B a spotrebitelia BE0E1. Strata vzniká poklesom predajov na Q1. Nadmerné daňové bremeno sa pouţíva na meranie straty úţitku. Strata vzniká v dôsledku toho, ţe zdaňovanie tovaru „X“ vytvára nerovnosť medzi čiastkou, ktorú spotrebiteľ platí a čiastkou, ktorú dostáva výrobca. Tento rozdiel sa v literatúre označuje ako daňový klin (Medveď – Nemec a kol., 2007). Veľkosť nadmerného bremena je preto obsahom trojuholníka a z mikroekonomického hľadiska ju ovplyvňuje: a) elasticita dopytu (správanie spotrebiteľa), b) elasticita ponuky (správania výrobcu), c) výška dane. Ak veľkosť nadmerného daňového bremena závisí od týchto troch parametrov, pri implementácii daňovej politiky vieme vopred relatívne presne určiť dopady na trh. Pri nulovej elasticite dopytu alebo ponuky nebude zákonite existovať nadmerné daňové bremeno. Naopak, ak je elasticita dopytu alebo ponuky nekonečná, uvalením dane štát „zlikviduje“ trh. V realite sú však takéto prípady ojedinelé, pričom nízka elasticita sa objavuje najmä na strane dopytu pri statkoch, ktoré nemajú substitút a vyznačujú sa určitým stupňom závislosti, resp. informačnej asymetrie (omamné látky, lieky, alkohol, tabakové výrobky,...). Z pohľadu nastavenia daňovej politiky zohráva veľkost dane veľký význam. Pri akceptácii racionálneho správania ponuky a dopytu môţeme tvrdiť, ţe veľkosť dane primárne určuje veľkosť nadmerného daňového bremena, pretoţe platí vzťah súčtu pri výške dane, avšak

126

vzťah násobenia pri nadmernom daňovom bremene. Táto myšlienka je vyjadrená na nasledujúcom obrázku. Obrázok 32 Nadmerné daňové bremeno a veľkosť dane S2

cena

t2 P2

t1 E1

P0 P3 P4

množstvo

Zdroj: Hamerníková – Kubátová. Veřejné finance. 2000. Z obrázku vyplýva, ţe za predpokladu elasticity dopytu a ponuky nerovnej 0 alebo ∞, má trojuholník nadmerného daňového bremena vţdy preponu s dĺţkou „t“ (výška dane). Po zvýšení dane má nový trojuholník preponu s dĺţkou „t2“. Ak pomer prepôn oboch trojuholníkov je „x“, potom pomer obsahov týchto trojuholníkov, t. j. celkový dopad nadmerného daňového bremena na ekonomiku a daňový výnos je x2. To nás logicky vedie k tvrdeniu, ţe v ekonomike je vhodnejšie uplatniť daňovú politiku zaloţenú na veľkom mnoţstve malých daní na rôzne predmety zdanenia, pretoţe v súčte spôsobia menšie straty úţitku, ako jedna vysoká daň. Na druhej strane sa však takouto politikou otvoria otázky efektívnosti správy daní, keďţe je nutné vynakladať náklady na administráciu rozsiahleho daňového systému. Automaticky sa vynára záver, ţe uplatnenie princípu efektívnosti je otázkou kompromisu („trade-off“) medzi jednoduchosťou daňového systému a nadmerného bremena. V realite to však ani zďaleka nie je o tejto otázke. Podľa Stiglitza (1997) veľkosť administratívnych nákladov ovplyvňuje veľa faktorov. Za najdôleţitejšie povaţuje nákladové účtovníctvo, rozdielne sadzby dane z príjmov, rozdielna náročnosť administratívy u rozdielnych typoch príjmov. Z pohľadu rozloţenia nákladov medzi rôzne subjekty rozoznávame priame a nepriame administratívne náklady.

127

Priame administratívne náklady (PDN) sú náklady správy daní, t. j. štátnej správy na organizáciu daňového systému, na evidenciu daňových poplatníkov, výber daní, kontrolu daní a pod. Patria sem aj náklady iných sektorov, pokiaľ súvisia s daňovým systémom (náklady v súdnictve, náklady štatistických úradov, atď.). Priame administratívne náklady sú evidované v štátnych inštitúciách a je moţné presne vyčísliť ich hodnotu. Tento typ nákladov rastie úmerne s rastom zloţitosti daňového systému. Reformy daňových systémov prinášajú so sebou najvyšší rast tohto typu nákladov. Kubátová (2000) označuje priame administratívne náklady ako „náklady spojené s daňami na strane verejného sektora“. Tieto náklady sú niţšie ako nepriame, dajú sa jednoduchšie vyčísliť a zvyčajne predstavujú 2 – 3 % z vybraných daní. Tieto náklady majú však tendenciu rásť, pretoţe nie sú kontrolované trhom. Na druhej strane výhodou verejného sektora pri poskytovaní sluţieb v daňovej problematike je výhoda úspor z rozsahu. Nepriame (vyvolané) administratívne náklady (NDN) znáša výlučne súkromný sektor, resp. ekonomické subjekty v postavení daňovníkov. Predstavujú peniazmi oceniteľné náklady (materiálne, personálne, technické) a čas, ktoré musia jednotlivci vynaloţiť na spoznanie daňových zákonov, systému, výpočtu a odvedeniu dane. NDN zahŕňajú aj transakčné náklady zdaňovania (poradcovia, účtovníci, daňová evidencia, daňové úniky,...) a náklady na regulačné opatrenia inštitúcií verejnej moci. Treba si uvedomiť, ţe práve regulačné zásahy štátu do fungovania súkromného sektora v sebe nesú obrovské nepriame administratívne náklady, ktoré však nie sú z pohľadu súčasných metód skúmania veľkosti verejného sektora (cez verejné financie) vyjadriteľné. Zaujímavý spôsob vyjadrenia NDN znázorňujú nasledovné grafy.

128

Obrázok 33 Administratívne náklady regulácie

Zdroj: RÚZ a PAS. Komplexný audit prekáţok podnikania na Slovensku. 2006 Obrázok 34 Nepriame náklady odvodového systému na Slovensku

Zdroj: RÚZ a PAS. Komplexný audit prekáţok podnikania na Slovensku. 2006

129

Z uvedených príkladov je moţné vidieť, ţe výška dane (resp. výška odvodových sadzieb) nie je absolútnym problémom. Problém v efektívnosti daňového systému je nutné hľadať v nepriamych a následne aj v priamych administratívnych nákladoch daňového systému. Pri priamych aj nepriamych administratívnych nákladoch platí, ţe rastú úmerne zloţitosti daňového systému. Sú často podceňované zo strany orgánov štátnej správy a v reálnej praxi môţu byť náklady (priame aj nepriame) na správu daní vyššie ako jej výnos. Pri skúmaní princípu efektívnosti je nutné spomenúť aj otázku spôsobu plnenia daňovej povinnosti. Významnou otázkou regulácie daní z pohľadu zabezpečenia efektívnosti daňového systému je určenie, ktorá forma plnenia daňovej povinnosti predstavuje najvhodnejšiu formu implementácie daňovej politiky. Nemec a Wright (1997) vymedzujú nasledovné formy implementácie daňovej politiky: - dobrovoľné plnenie, kedy daňovníci sami plnia svoju daňovú povinnosť, po tom, čo si vypočítali výšku odvodu, - inštitucionálne plnenie, kedy platca uhrádza daň zálohovým spôsobom, sleduje svoje platby a postupne uhradí celkovú výšku daňovej povinnosti, - hodnotenie daňovej povinnosti daňovým úradom, ktorý vypočíta daňovú povinnosť a priamo ju uplatní voči daňovníkovi, - podmienečné hodnotenie daňovej povinnosti, kedy sám daňovník môţe poţiadať daňový úrad o stanovenie jeho daňovej povinnosti – čo sa uplatňuje pri veľkom rozsahu platby. Nemec a Wright (1997) sa prikláňajú k názoru, ţe môţeme definovať celý systém práv daňového poplatníka, ktoré musia byť stanovené a dodrţiavané, ak má byť daňový systém krajiny povaţovaný za efektívny a „spravodlivý“. V ich ponímaní medzi základné práva daňovníka patria: - právo na súkromie a dôvernosť údajov (daňové úrady by nemali v nadmernej miere narušovať súkromie daňových poplatníkov, čo znamená, ţe je potrebné predchádzať nie nevyhnutným skúmaniam a poţiadavkám na poskytnutie informácií), - právo na prístup k informáciám (daňový poplatník musí mať právo prístupu k najnovším informáciám o fungovaní daňového systému a metódam hodnotenia jeho daňovej povinnosti, má byť tieţ informovaný o svojich právach, osobitne o práve na odvolanie proti rozhodnutiu),

130

- právo na odvolanie sa proti rozhodnutiu (základné právo kaţdého spravodlivého daňového systému, ktorý vhodne chráni daňovníkov), - daňoví poplatníci by mali s vysokou určitosťou vedieť, aké budú dôsledky určitých foriem ich správania. V prípade, ţe miera vyhýbania sa plateniu daní je príliš veľká, dochádza podľa Nemca a Wrighta (1997) k narušeniu princípu „spravodlivosti“ a participácia občanov v platení daní sa zniţuje. Významná časť kritiky daňových systémov je spojená s nadmernou komplexnosťou ich administratívy a s tým spojenými problémami ich pochopenia a správnej platby dane, čo znamená rast nákladov na strane daňových poplatníkov pri výpočte ich daňovej povinnosti. Nadmerná komplexnosť môţe stimulovať nárast počtu nelegálnych transakcií v „tieňovej ekonomike“ a rast dopytu po legálnych moţnostiach, ako platiť menší rozsah daní.

2.3.3.3 Princíp rovnosti

Princíp rovnosti rieši problematiku rozdelenia daňového bremena medzi jednotlivých poplatníkov. Niekedy sa tomuto princípu hovorí aj princíp „spravodlivosti“. Pripomíname, ţe pojem spravodlivosť je ekonomickými vedami len ťaţko vysvetliteľný, pretoţe v sebe nesie hodnotový súd a značnú subjektívnosť posudzovateľa obsahu pojmu „spravodlivosť“. Pojem „rovnosť“ je však moţné exaktne určiť podľa zvolených kritérií, s ktorými teória verejných financií beţne pracuje. Uţ od existencie daní sa rozlišujú dva základné prístupy k princípu rovnosti zdaňovania: 1. zdaňovanie podľa úţitku, 2. zdaňovanie podľa schopnosti daňovej úhrady. Zdaňovanie podľa úžitku predpokladá za dosiahnutie princípu rovnosti stav, kedy kaţdý prispieva na verejné výdavky takým dielom, ktorý zodpovedá úţitku, ktorý má zo spotreby verejných statkov a transferov. Pri tomto prístupe nastáva problém merania úţitku a stanovenia dane a problém zaistenia plnenia redistribučnej funkcie daní (Medveď, Nemec a kol., 2007). Úţitok plynúci poplatníkovi z verejných statkov a transferov závisí na cenovej a dôchodkovej elasticite dopytu poplatníka po týchto statkoch. Zatiaľ čo pri súkromných statkov závisí ich spotreba na dôchodku spotrebiteľa a ich cene, pri verejných statkoch a transferoch tomu tak nie je. Štát dotuje verejným statkom kaţdého obyvateľa a „cena“ tohto

131

statku je konštantná a nemení sa s dôchodkom spotrebiteľa. V prípade vysokej dôchodkovej elasticity sa bude poplatník snaţiť o väčšiu spotrebu verejného statku, jeho „daňová cena“ relatívne narastie (napr. podnikateľ bude viac vyuţívať verejných ciest a parkovísk pre svoje automobily). V situácii vysokej cenovej elasticity verejného statku sa bude „daňová cena“ naopak relatívne zniţovať, pretoţe poplatník bude verejný statok menej vyuţívať (napr. majetnejšie vrstvy budú radšej jazdiť vlastným autom namiesto dotovanej hromadnej dopravy). Podľa tejto úvahy je potom jednoduché stanoviť poţiadavky na progresivitu dane, ktorá by mala byť vymeraná poplatníkovi. Pri rovnakom pomere dôchodkovej a cenovej elasticity by mala byť poplatníkovi stanovená proporcionálna daň, pri vyššom pomere dôchodkovej elasticity na cenovej elasticite by poplatník mala podliehať progresívnej dani, a pri niţšom pomere dôchodkovej elasticity na cenovej elasticite by sa malo jednať o degresívnu daň (Hamerníková – Maaytová, 2007). Praktickým argumentom nemoţnosti takto objektívne stanovovať dane je neschopnosť zistiť dôchodkové a cenové elasticity dopytu po verejných statkoch u kaţdého poplatníka zvlášť. Zásada zdaňovania podľa úţitku rovnako neumoţňuje prerozdeľovať dôchodky v spoločnosti. Dane, ktoré by boli konštruované podľa zásady úţitku, by nespĺňali jednu zo svojich základných funkcií, t. j. z ich výnosov by nebolo moţné financovať rôzne štipendiá, podpory, či napr. vyplatenie starobných dôchodkov. Naopak, prednosťou tohto spôsobu zdanenia je priame prepojenie príjmovej a výdavkovej zloţky rozpočtov a veľká ochota poplatníkov takto konštruované dane platiť. V praxi by tento prístup mohol byť uplatnený pri stanovovaní niektorých miestnych poplatkov, resp. poplatkov za sluţby, kde nedochádza k realizácii redistribučnej funkcie verejných financií. Typickým príkladom sú súdne a správne poplatky. Podľa Kubátovej (1994) prístupy samotného určenia percenta dane z hrubého príjmu vychádzajú z teórie obete, podľa ktorej majú poplatníci utrpieť rovnakú ujmu, alebo obeť na svojom úţitku. Zastáva zároveň názor, ţe skutočný priebeh kriviek hraničného úţitku u jednotlivých poplatníkov nie je známy, takţe dôsledné uplatnenie teórie obete nie je moţné. Navyše by takýto systém bol nesmierne zloţitý (kaţdý poplatník by vlastne musel mať svoju stupnicu daňových sadzieb). Teória verejných financií predpokladá, ţe hraničný úţitok z dôchodku klesá s rastom dôchodku, a ţe úţitok poplatníkov nie je ovplyvňovaný verejnou výdavkovou politikou.

132

Zdaňovanie podľa schopnosti daňovej úhrady (platobnej schopnosti, kapacity poplatníka) je zaloţené na tom, aby kaţdý poplatník prispieval na verejné výdavky podľa svojej schopnosti platiť. V praxi existujú dve poňatia rovnosti zdaňovania na základe platobnej schopnosti: a) princíp horizontálnej rovnosti, ktorý znamená, ţe dvaja poplatníci s rovnakou platobnou schopnosťou by mali platiť rovnako vysokú daň. Problémom je však spôsob stanovenia platobnej schopnosti poplatníka a pouţitie dôchodkovej alebo spotrebnej dane (či zdaňovať na strane zdrojov poplatníka alebo na strane spotreby dôchodku poplatníka). b) princíp vertikálnej rovnosti, ktorý poţaduje, aby dvaja poplatníci s rôznym dôchodkom platili rôznu výšku daní. Otázkou zostáva, podľa akého kritéria by sa tieto dane mali od seba líšiť. Za základňu zdanenia sa v praxi povaţuje príjem alebo spotreba jednotlivca. Aj tu je však náročné vyčísliť, ktorí jednotlivci majú rovnakú platobnú kapacitu. Aj dve osoby, ktoré majú rozličný príjem sa môţu nachádzať v rovnakých podmienkach, pretoţe mali rovnakú príleţitosť na získanie rovnakého príjmu. (Medveď a kol., 2005) Kubátová (1994) vidí východisko v

relatívne zloţitom systéme daní, ktorý je

kombináciou jednotlivých typov zdanenia. Jackson

a Brown

(2003)

definovali

rovnaké

podmienky zdaňovania ako: - ak je pri absencii daní úroveň úţitku u dvoch osôb rovnaká, mala by táto úroveň ostať rovnaká aj po zdaňovaní. - dane by nemali meniť poradie úţitkov, t.j. ak X je na tom lepšie neţ Y pred zdaňovaním, mal by na tom byť lepšie aj po zdaňovaní. Pri

definovaní

vertikálnej

rovnosti

zdaňovania

ekonómovia

vyuţívajú

poznatky neoklasickej ekonomickej teórie, podľa ktorej hraničný úţitok s rastom dôchodku klesá. Ekonomické teórie však navrhujú viacero „spravodlivých“ daňových systémov, ktoré vychádzajú z (Medveď - Nemec a kol., 2005): i.

rovnakej absolútnej obete, pri ktorej by mali daňovníci odvádzať absolútne rovnakú daň, čiţe utrpieť rovnakú stratu disponibilného príjmu. Takýto daňový systém predstavuje u chudobného daňovníka omnoho väčšiu stratu úţitku ako pre bohatého daňového poplatníka, čiţe daňový systém vyuţíva degresivitu.

133

ii.

rovnakej relatívnej obete, pri ktorej platí, ţe strata úţitku v percentuálnom vyjadrení v dôsledku zdaňovania je rovnaká u oboch daňovníkov. V tomto prípade by išlo o proporcionálne zdaňovanie.

iii.

rovnakej marginálnej obete, pri ktorej platí, ţe strata úţitku zdanením je u daňovníkov rovnaká. Pri tomto type rovnosti zdaňovania je najvhodnejšia vysoko progresívna daň z príjmu. Avšak uţ tu dochádza k stretu medzi „spravodlivosťou“ a efektívnosťou, keďţe dochádza k značným stratám na úţitku v dôsledku vysokej demotivácie.

iv.

minimálnej celkovej obete, ktorá predpokladá, ţe daňové zaťaţenie ponesie bohatší daňovník. Pre neho bude strata z odvodu dane menšia ako pre chudobnejšieho daňovníka. Čiţe, ak bohatší daňovník ponesie celkovú daňovú obeť, daňový výnos sa nezmenší, ale súčet straty úţitku bude najniţší. V tomto prípade sa však ešte viac vyhrocuje rozpor medzi spravodlivosťou a efektívnosťou, keďţe daňový systém uplatňuje vysokú mieru progresivity zdaňovania. K princípu rovnosti zdaňovania môţeme priradiť aj princíp všeobecnosti, ktorý

vyţaduje zdaňovať kaţdého a je namierený proti privilégiám niektorých nepodliehať zdaňovaniu. Zo zásadou všeobecnosti súvisí daňová imunita a oslobodenie od daní. Daňová imunita predstavuje úplné oslobodenie niektorých subjektov od daní, resp. niektoré druhy príjmov alebo transakcií nemusia podliehať zdaneniu.

2.3.3.4 Princíp stability a pružnosti

Princíp stability zdaňovania je zaloţený na tvorbe daňovej politiky a daňovej sústavy tak, aby sa prostredníctvom daňového mixu zabezpečil adekvátny a trvalý daňový výnos, t. j. objem príjmov do verejných rozpočtov. V praxi sa princíp stability realizuje prostredníctvom stabilizácie daňovej kvóty II, resp. III., čím sa stabilizuje podiel verejných príjmov vo vzťahu na reálny vývoj národného hospodárstva. Princíp daňovej pruţnosti nachádza svoje uplatnenie v princípe stability zdaňovania, pretoţe ak štát chce mať zabezpečený príjem z daní, musí veľmi zodpovedne sledovať plnenie cieľov daňovej politiky a musí v priebehu zdaňovacieho obdobia, ak je to potrebné, pristúpiť k zmenám konštrukcie daní tak, aby vyhovovala daňovníkom aj štátu. Pri konštrukcii daní

134

zohráva významnú úlohu hlavne pohyblivá daňová sadzba, ktorá umoţňuje rôzne varianty vyuţitia. Z pohľadu princípu pruţnosti musí byť daňová sústava značne flexibilná, aby napomáhala na makroekonomickej úrovni k plneniu funkcií fiškálnej politiky. Niektoré dane pôsobia ako automatické stabilizátory, avšak všetky novely daňových zákonov sú schvaľované v parlamentoch, takţe zmeny v nich pôsobia s časovým oneskorením. Daňový systém by preto mal byť konštruovaný tak, aby vyţadoval čo najmenšie oneskorenie pri vyvolaní zamýšľanej zmeny v prípade jeho modifikácie.

135

2.4 Verejné výdavky

„Verejné výdavky rastú!“ „S rastom dôchodku na hlavu rastie v ekonomike veľkosť verejného sektora.“ (Alfred Wagner)

„Verejné výdavky sú plne v rukách politikov...“ (neznámy politik)

2.4.1

Podstata a štruktúra verejných výdavkov

Verejné výdavky predstavujú hodnotu všetkých tovarov a sluţieb (vrátane obsluhy verejného dlhu) nakúpených inštitúciami verejného sektora (Stiglitz, 1994). Verejné výdavky môţu byť štruktúrované z mnohých hľadísk. V demokratickom systéme je štruktúra a objem verejných výdavkov výsledkom koexistencie (súperenia, spolupráce, kompromisov, konsenzu) politických síl, ktoré (z pohľadu politickej ekonómie) odráţajú preferencie voličov a iných záujmových skupín. Štruktúra verejných výdavkov tak sleduje vôľu politikov, ktorí sa v politickom cykle volieb snaţia voličom ponúknuť svoju „predstavu“ o fungovaní štátu a s ňou spojený objem a štruktúru verejných výdavkov. Z tohto pohľadu môţeme verejné výdavky členiť na základe typu štátu, kde existujú tri základné filozofické prístupy k úlohe verejných financií (Kolektív, 2006): 1.

Minimalistický štát, ktorý zabezpečuje výlučne vonkajšiu a vnútornú bezpečnosť,

právny systém, justíciu, sluţby polície a ďalšie základné úlohy prevaţne mimoekonomického charakteru. Z ekonomického hľadiska je reprezentovaný liberálnymi ekonomickými školami.

136

Sociálny štát, resp. štát blahobytu (welfare state). Základné funkcie štátu sú

rozšírené o financovanie (resp. produkciu) sluţieb v rámci systému sociálneho zabezpečenia. V súčasnosti väčšina vyspelých štátov sveta spadá do kategórie štátov blahobytu, i keď medzi nimi existujú obrovské rozdiely medzi jednotlivými výdavkovými preferenciami. 3.

Univerzálny štát. V tomto modeli sa verejné výdavky vynakladajú aj na aktívnu

hospodársku politiku štátu, podporu ekonomického rastu, systém selektívnych dotácií, podporu exportu, investícií do infraštruktúry, podpory alebo útlmu vybraných priemyselných a sluţbových odvetví. I keď sme uţ v prvej kapitole naznačili funkcie verejných financií, pre pochopenie ďalšieho textu je vhodné napojiť verejné výdavky na hlavné funkcie verejných financií. Z tohto pohľadu môţeme verejné výdavky členiť na: 1.

Verejné výdavky zabezpečujúce alokačnú funkciu, t. j. prefinancovanie nákladov

producentov sluţieb (súkromných aj verejných) pri poskytovaní kolektívnych statkov, resp. „verejných“ sluţieb (sluţby verejného poriadku, bezpečnosti, obranyschopnosti, práva, dopravnej a komunikačnej infraštruktúry, školstva a podobne). Osobitnou formou alokačnej funkcie verejných výdavkov je aktívna podpora (dotácie a kapitálové výdavky) do odvetví, ktoré sú povaţované za perspektívne, avšak z pohľadu viazaného kapitálu extrémne náročné. 2.

Verejné výdavky zabezpečujúce stabilizačnú funkciu, t. j. výdavky na

vyrovnávanie výkyvov hospodárskeho cyklu prostredníctvom podpory dopytu v čase ekonomickej recesie (najmä cez kapitálové výdavky) a zniţovaním celkovej úrovne verejných výdavkov v čase ekonomického rastu (keynesiánska anticyklická politika). 3.

Verejné výdavky zabezpečujúce redistribučnú funkciu, t. j. prerozdeľovanie

finančných prostriedkov smerom k niţším príjmovým skupinám, resp. znevýhodneným skupinám. S touto funkciou sa spájajú výdavky v rámci systému sociálneho zabezpečenia (sociálne poistenie, štátne sociálne dávky, sociálne sluţby). Verejné výdavky môţeme skúmať aj z pohľadu faktorov ovplyvňujúcich ich objem a štruktúru. Hlavné faktory ovplyvňujúce štruktúru a veľkosť verejných výdavkov (i celkovo verejných financií) sme skúmali v prvej kapitole. Osobitnú pozornosť si vyţadujú hlavne faktory spojené s demografiou, keďţe väčšia časť verejných výdavkov smeruje najmä do tejto oblasti. V našej publikácii jej však pre rozsiahlosť problematiky nebudeme venovať detailnejšiu

pozornosť,

avšak

minimálne

zvýrazníme

základné

tendencie

vplyvu

demografických faktorov na budúci vývoj verejných výdavkov. Pre zvýraznenie významnosti

137

týchto faktorov z dlhodobého hľadiska udrţateľnosti verejných financií uvádzame predikciu zmeny verejných výdavkov v tejto oblasti v krajinách EÚ. Tabuľka 15 Vplyv demografických faktorov na verejné výdavky v krajinách EMÚ (v % HDP)

Krajina BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK EU-27 EA

Sociálne zabezpečenie

Dlhodobá starostlivosť

Zdravotníctvo

Nezamestnanosť

Celkom

2010

Zmena 2060/2010

2010

Zmena 2060/2010

2010

Zmena 2060/2010

2010

Zmena 2060/2010

2010

Zmena 2060/2010

10,3 9,1 7,1 9,4 10,2 6,4 5,5 11,6 8,9 13,5 14 6,9 5,1 6,5 8,6 10,5 8,3 6,5 12,7 10,8 11,9 8,4 10,1 6,6 10,7 9,6 6,7 10,2 11,2

4,5 2,2 4 -0,2 2,5 -1,6 5,9 12,5 6,2 0,6 -0,4 10,8 0 4,9 15,3 0,6 5,1 4 1 -2,1 1,5 7,4 8,5 3,6 2,6 -0,2 2,5 2,3 2,7

7,7 4,8 6,4 6 7,6 5,1 5,9 5,1 5,6 8,2 5,9 2,8 3,5 4,6 5,9 5,8 4,9 4,9 6,6 4,1 7,3 3,6 6,8 5,2 5,6 7,3 7,6 6,8 6,8

1,1 0,6 2 0,9 1,6 1,1 1,7 1,3 1,6 1,1 1 0,6 0,5 1 1,1 1,3 3,1 0,9 1,4 0,8 1,8 1,3 1,7 2,1 0,8 0,7 1,8 1,4 1,3

1,5 0,2 0,2 1,8 1 0,1 0,9 1,5 0,7 1,5 1,7 0 0,4 0,5 1,4 0,3 1 3,5 1,3 0,4 0,1 0 1,2 0,2 1,9 3,5 0,8 1,3 1,4

1,3 0,2 0,4 1,5 1,4 0,1 1,3 2,1 0,7 0,7 1,2 0 0,5 0,6 2 0,4 1,6 4,6 1,2 0,7 0,1 0 1,7 0,4 2,5 2,2 0,5 1,1 1,3

7,3 3 3,3 8 4,6 3,2 5,3 3,8 4,8 5,8 4,3 5,8 3,3 3,5 4 4,5 5 5,6 5,2 3,8 5,6 2,7 5,1 2,9 6,4 6,6 4 4,9 5

-0,3 0,2 0 0,1 -0,4 0,3 -0,2 0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,6 0,3 -0,4 -0,3 -0,3 -0,7 -0,2 -0,2 -0,6 -0,4 -0,2 0,7 -0,6 0 0 0 -0,2 -0,2

26,8 17,1 17 25,2 23,3 14,8 17,5 21,9 20 29 26 15,5 12,3 15,1 19,9 21 19,2 20,5 25,7 19,1 24,9 14,7 23,1 14,9 24,7 27,1 19,2 23,2 24,5

6,6 3,2 6,3 2,2 5,1 -0,1 8,7 16 8,3 2,2 1,6 10,7 1,3 6 18,2 2 9,2 9,4 3,3 -1,1 2,9 8,5 12,7 5,5 5,9 2,7 4,8 4,6 5,1

Zdroj: EK. 2010. Public Finances in EMU. 2010 Faktory vplývajúce na rast verejných výdavkov a problém súčasného riadenia verejných financií v demokratickom systéme, zaloţenom na nepreviazanom nastavení verejných príjmov a verejných výdavkov, sa zákonite prejavia v cyklickej trhovej ekonomike na úrovni deficitov a zadlţenia krajín. Problematike verejného dlhu venujeme osobitnú kapitolu, avšak je nutné zdôrazniť, ţe odtrhnutím vzťahu medzi verejnými príjmami a verejnými výdavkami sa prejavujú všetky negatíva verejnej voľby a politického rozhodovania, čím sa natrvalo porušilo základné makroekonomické pravidlo stability verejných financií, pričom nie je moţné

138

stabilizačnú funkciu verejných financií vyuţívať s plným efektom (Mankiw, 2000). V čase ekonomickej recesie tak budú verejné rozpočty pod výrazným finančným tlakom a zvýši sa fiškálne riziko udrţateľnosti verejných financií. V realite sú verejné výdavky vynakladané na rôznych úrovniach verejného sektora rôznymi inštitúciami. Ak chceme pochopiť štruktúru verejných výdavkov, je nevyhnutné priradiť verejné výdavky k inštitúciám, ktoré ich vynakladajú na rôzne funkcie a účel. Inštitucionálne hľadisko verejného sektora je primárnym identifikátorom toho, či výdavok je moţné posudzovať za verejný alebo nie. Medzinárodné štatistiky (najmä SNA1993 a ESA95) posudzujú inštitucionálnu príslušnosť organizácie k určitému sektoru. Organizácia je inštitucionálnou jednotkou vtedy, keď je oprávnená vlastniť aktíva a produkovať tovary a sluţby vo vlastnom mene, schopná prijímať ekonomické rozhodnutia, za ktoré nesie právnu zodpovednosť, schopná prijímať záväzky vo svojom mene, preberať iné záväzky a vstupovať do právne záväzných zmlúv vo vlastnom mene. Identifikácia organizácie je zaloţená na jej charakteristických znakoch. Na prvom mieste stojí hlavná ekonomická charakteristika, ktorá určuje spôsob hospodárenia a ekonomické správanie inštitucionálnej jednotky. Druhou charakteristikou je spôsob získavania

zdrojov

produkciu

tovarov

a sluţieb.

Treťou

charakteristikou

inštitucionalizovať, t. j. zákonné ustanovenie právnickej osoby. V podmienkach Českej republiky vedie register inštitucionálnych jednotiek Český statistický úřad, ktorý organizácii prideľuje identifikačné číslo (IČ). Producenti statkov a sluţieb sú podľa metodiky SNA 1993 a ESA95 rozčlenení do piatich sektorov: S.11 – sektor nefinančných korporácií S.12 – sektor finančných korporácií S.13 – sektor verejnej správy S.14 – sektor domácností S.15 – sektor neziskových inštitúcií slúžiacich domácnostiam Podľa systému národných účtov SNA 1993 a ESA95 sa typy producentov podľa sektorov rozdeľujú do nasledujúcej štruktúry.

139

Tabuľka 16 Sektory a producenti v Systéme národných účtov SNA 1993 a ESA95 Nefinančné korporácie Verejné nefinančné korporácie Národné súkromné nefinančné korporácie Nefinančné korporácie pod zahraničnou kontrolou Finančné korporácie Centrálne banky Ostatné vkladové finančné korporácie Peňaţné vkladové korporácie

Všeobecná verejná správa (alternatíva 1) Centrálna vláda Štátna vláda Regionálna vláda

Verejné Národné súkromné Národné pod zahraničnou kontrolou

Iné vkladové finančné korporácie nezaradené vyššie Verejné Národné súkromné Národné pod zahraničnou kontrolou

Ostatní finanční sprostredkovatelia okrem poisťovacích spoločností a dôchodkových fondov Verejní Národní súkromní

Fondy sociálneho zabezpečenia Centrálna vláda Štátna vláda Regionálna vláda Všeobecná verejná správa (alternatíva 2) Centrálna vláda Centrálna vláda Centrálna vláda a fondy sociálneho zabezpečenia Štátna vláda Štátna vláda Štátna vláda a fondy sociálneho zabezpečenia Regionálna vláda Regionálna vláda Regionálna vláda a fondy sociálneho zabezpečenia Domácnosti Zamestnanci Samostatne zárobkovo činné osoby Príjemcovia kapitálových a transferových platieb Príjemcovia kapitálových platieb Príjemcovia platieb dôchodkového zabezpečenia Príjemcovia ostatných platieb a transferov Neziskové organizácie slúžiace domácnostiam Zvyšok sveta

Národní pod zahraničnou kontrolou

Finanční poradcovia Verejní Národní súkromní Národní pod zahraničnou kontrolou

Poisťovacie spoločnosti a dôchodkové fondy Verejné Národné súkromné Národné pod zahraničnou kontrolou

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa United Nations. 2003. National Accounts: A Practical Introduction. Studies in Methods Series F, No.85. 2003. (dostupné na internete: http://unstats.un.org/unsd/publication/SeriesF/seriesF_85.pdf) Do sektora verejnej správy (S.13) patria všetky inštitucionálne jednotky, ktoré sú verejnými netrhovými producentmi a ktorých výstup je určený na individuálnu a kolektívnu spotrebu. Sú financované prevaţne formou povinných platieb, ktoré odvádzajú jednotky patriace do iných sektorov. Patria sem tieţ všetky inštitucionálne jednotky, ktoré sa v zásade angaţujú v oblasti redistribúcie národného príjmu a bohatstva. Do sektora verejnej správy môţeme začleniť: a) organizácie sektora verejnej správy, ktoré spravujú a financujú skupinu činností, ktoré v zásade poskytujú netrhový tovar a sluţby určené na všeobecný prospech,

140

b) neziskové inštitúcie, ktoré majú priznaný status nezávislej právnickej osoby, ktoré sú inými netrhovými producentmi, a ktoré sú kontrolované a z väčšej časti financované sektorom verejnej správy, c) autonómne fondy sociálneho zabezpečenia, ak sú zo zákona alebo na základe iného právneho predpisu povinné (s mandatórnou účasťou klientov), a ak je sektor verejnej správy zodpovedný za ich riadenie s ohľadom na vysporiadanie alebo schválenie príspevkov a dávok. Sektor verejnej správy podľa metodiky SNA1993 i metodiky ESA95 pozostáva zo štyroch subsektorov: 1. Ústredná vláda

(S1311)

2. Vláda štátu (pri federatívnom usporiadaní)

(S1312)

3. Miestna samospráva

(S1313)

4. Fondy sociálneho zabezpečenia

(S1314)

Z uvedeného členenia sektorov vychádza aj klasifikácia verejných výdavkov podľa rozpočtových úrovní. Podľa tohto kritéria rozoznávame verejné výdavky: 1. centrálnej (ústrednej) vlády, 2. regionálnych a miestnych samospráv (kraje, mestá a obce), 3. samostatných verejnoprávnych inštitúcii a účelových fondov (napr. fondov sociálneho zabezpečenia, zdravotných poisťovní,...), 4. medzinárodných organizácii. Členenie verejných výdavkov podľa rozpočtových úrovní v podmienkach Českej republiky znázorňuje nasledovná tabuľka.

141

Tabuľka 17 Členenie verejných výdavkov v ČR podľa rozpočtovej úrovne Verejné výdavky podľa rozpočtovej úrovne Výdavky ústredného rozpočtu (v mil. Kč) Výdavky ústredného rozpočtu (v % HDP) Výdavky územných rozpočtov (v mil. Kč) Výdavky územných rozpočtov (v % HDP) Výdavky rozpočtov sociálneho zabezpečenia (v mil. Kč) Výdavky rozpočtov sociálneho zabezpečenia (v % HDP) Transfery medzi rozpočtami Verejné výdavky celkom (v mil. Kč) Verejné výdavky celkom (v % HDP)

HDP (v mil. Kč)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

660 472

681 497

796 574

853 144

904 251

907 743

946 923

982 058 1 062 091 1 102 013 1 147 696

31,741% 31,130% 33,865% 34,618% 35,088% 32,249% 31,735% 30,476% 30,041% 29,873% 31,641%

191 150

209 286

238 353

271 729

342 753

353 957

353 117

388 111

393 703

420 202

446 807

9,186% 9,560% 10,133% 11,026% 13,300% 12,575% 11,834% 12,044% 11,136% 11,391% 12,318%

111 991

115 504

127 698

142 552

5,382% 5,276% 5,429% 5,784%

150 839

161 733

5,853% 5,746%

169 847

173 032

5,692% 5,370%

187 401

200 764

221 784

5,301% 5,442% 6,114%

84 002

90 835 119 359 126 175 178 329 152 871 127 503 133 451 140 701 140 568 142 497

879 581

915 413 1 043 255 1 141 206 1 219 457 1 270 461 1 342 272 1 409 649 1 502 430 1 582 333 1 673 727

42,271% 41,816% 44,352% 46,307% 47,319% 45,136% 44,984% 43,746% 42,496% 42,893% 46,144% 2 080 797 2 189 169 2 352 214 2 464 432 2 577 110 2 814 762 2 983 862 3 222 369 3 535 460 3 688 994 3 627 188

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa údajov Eurostat-u, 2011 Z teoretického hľadiska je členenie verejných výdavkov podľa rozpočtovej úrovne predmetom skúmania fiškálneho federalizmu, ktorému sa budeme venovať bliţšie v osobitnej kapitole. Verejné výdavky sú dôleţitým nástrojom fiškálnej politiky najmä v stabilizačnej funkcii. Schopnosť vlády meniť štruktúru a objem verejných výdavkov v čase umoţňuje vyuţívať fiškálny multiplikátor, ktorým realizuje anticyklickú fiškálnu politiku. Vyššie uvedené faktory zvyšujúce nároky na verejné výdavky majú v realite určitú zákonnú podobu. Kaţdý verejný výdavok je z regulačného hľadiska „krytý“ všeobecným a/alebo špecifickým právnym rámcom vopred definovanej právnej sily. Tento právny rámec určuje objem

142

verejných výdavkov, ich štruktúru a najmä rozsah „povinnosti“ vynakladania verejných výdavkov. Z hľadiska tejto „povinnosti“ rozoznávame tri typy verejných výdavkov: 1.

Mandatórne (povinné) verejné výdavky, ktoré sú presne určené právnou normou

o sile zákona, medzinárodnou zmluvou alebo iným povinným vzťahom, z ktorého plynie povinnosť vynakladať verejné výdavky v určitom objeme a štruktúre a nie je moţné sa im vyhnúť. Mandatórne výdavky majú niekoľko kategórií (Kolektív, 2006): a) obsluha štátneho dlhu a dlhu organizácií, za ktoré ručí štát, b) štátom zaručené platby zo systému sociálneho zabezpečenia (sociálne dávky, starobné a iné formy dôchodkov, iné zákonom ustanovené povinné platby štátu), c) platby medzinárodným organizáciám (napr. EÚ, NATO, MMF, Svetová banka, OSN), d) ostatné záväzky, ktorých vyplácanie je kryté právnou normou (napr. dotácie poľnohospodárom a podobne). Spoločnou črtou mandatórnych výdavkov je, ţe právna norma obsahuje mechanizmus výpočtu objemu výdavkov. Tým, de facto, obmedzuje rozhodovaciu právomoc vlády o alokácii verejných výdavkov na rôzne funkcie. Reálna zmena objemu a štruktúry mandatórnych výdavkov je moţná len prostredníctvom legislatívnej zmeny príslušnej právnej normy. Zmena takto definovaných právnych noriem je však z hľadiska politickej ekonómie veľmi komplikovaná a od politikov vyţaduje značné „reformné“ úsilie. 2.

Kvázi mandatórne výdavky, ktorých objem a štruktúra je z určitej časti definovaná

právnou normou, pričom existuje priestor pre reálne ovplyvňovanie celkovej výšky výdavkov alokovaných na príslušný účel. Kvázi mandatórne výdavky sa viaţu na veličiny, ktoré sú ovplyvniteľné vládou zo strednodobého hľadiska. Najčastejšie sa ako kvázi mandatórne výdavky označujú mzdové náklady zamestnancov vo verejnom sektore (štátna, resp. verejná sluţba). Vláda má reálnu moţnosť v priebehu jedného aţ troch rokov meniť výšku výdavkov z ohľadom na parametre, ktoré môţe ovplyvniť (napr. tarifné platy, počet zamestnancov, ostatné mzdové nároky a príplatky). 3.

Voľné (diskrétne) výdavky, ktorých objem ani štruktúra nie je viazaná právnymi

normami. Pri riadení voľných verejných výdavkov má vláda reálnu moţnosť ovplyvňovať ich objem a štruktúru, t.j. v plnej miere rozhodovať o alokačnej funkcii. Voľné verejné výdavky však v súčasných rozpočtoch tvoria len malú časť a pod vplyvom faktorov tlačiacich na rast

143

verejných výdavkov sa objem voľných verejných výdavkov neustále zniţuje, čo dokumentuje nasledovný obrázok. Obrázok 35 Vývoj mandatórnych a voľných verejných výdavkov v ČR

Mandatórne výdavky

Voľné (diskrétne) výdavky

Zdroj: ČTK, 2010 (dostupné na www.patria.cz) Vzájomné porovnanie mandatórnych a voľných verejných výdavkov na príklade ČR naznačuje výrazné zníţenie manévrovacieho priestoru vo vyuţívaní verejných výdavkov. Značná časť verejných výdavkov spadá do kategórie mandatórnych výdavkov, pričom v roku 2013 bez zásadnejších zmien v štruktúre výdavkov nadobudnú všetky výdavky štátneho rozpočtu charakter mandatórnych výdavkov. Zvyšovanie podielu mandatórnych výdavkov na úkor voľných v sebe nesie výrazné riziko udrţateľnosti verejných výdavkov i celých verejných financií. Pre účely porovnávania vynakladaných výdavkov na krytie určitých funkcií vlády sa vyuţíva medzinárodná klasifikácia funkcií vlády (COFOG). Členenie štruktúry a objemu výdavkov podľa metodiky COFOG umoţňuje sledovať zmeny priorít vlád v určitých funkciách a objem alokovaných prostriedkov na krytie potrieb v rámci týchto funkcií. Verejné výdavky sú rozčlenené podľa troch vnútorných stupňov členenia: kategórie, skupiny a triedy. Kategórie predstavujú funkčné oblasti pôsobenia vlády. V systéme národných účtov môţeme podľa funkčnej klasifikácie COFOG verejné výdavky začleniť do 10 kategórií vlády, konkrétne verejné výdavky na: 1) Všeobecné verejné sluţby,

144

2) Obranu, 3) Verejný poriadok a bezpečnosť, 4) Hospodárske záleţitosti, 5) Ochranu ţivotného prostredia, 6) Bývanie a občiansku vybavenosť, 7) Zdravotníctvo, 8) Rekreáciu, kultúru a náboţenstvo, 9) Vzdelanie, 10) Sociálne zabezpečenie. Pri skúmaní problematiky alokácie verejných výdavkov na určité funkcie vlády je vhodné detailnejšie členenie na jednotlivé skupiny a triedy. Skupiny a triedy jednotlivých funkčných oblastí pôsobenia vlády môţeme charakterizovať nasledovne: 1)

Všeobecné verejné sluţby: a) činnosti výkonných a legislatívnych orgánov moci, b) finančné a fiškálne záleţitosti vlády, c) externé záleţitosti zahraničnej hospodárskej pomoci, d) sluţby riadenia verejného dlhu, e) transfery medzi úrovňami verejnej správy.

Obrana: a) činnosti armády, b) činnosti civilnej ochrany, c) zahraničná vojenská pomoc, d) výskum a vývoj v oblasti obrany.

Verejný poriadok a bezpečnosť: a) sluţby polície, b) sluţby hasičských záchranných zborov, c) súdnictvo, d) sluţby ústavov na výkon trestu odňatia slobody (väzenia), e) výskum a vývoj v oblasti verejného poriadku a bezpečnosti.

Hospodárske záleţitosti: a) všeobecné hospodárske sluţby,

145

b) sluţby v oblasti trhu práce a komerčné záleţitosti, c) záleţitosti v oblasti poľnohospodárstva, lesníctva, rybolovu a poľovníctva, d) hospodárske záleţitosti v oblasti baníctva, e) hospodárske záleţitosti v oblasti energetiky, f) komunikácie, g) doprava, h) hospodárske záleţitosti v oblasti výroby a výstavby, i) hospodárske záleţitosti v ostatných priemyselných oblastiach, j) výskum a rozvoj v hospodárskych záleţitostiach. 5)

Ochrana ţivotného prostredia: a) sluţby riadenie odpadu a odpadových vôd, b) zniţovanie znečistenia, c) ochrana biodiverzity, d) výskum a rozvoj v oblasti ţivotného prostredia.

Bývanie a občianska vybavenosť: a) rozvoj bývania, b) rozvoj komunít, c) verejné osvetlenie, d) dodávky vody, e) výskum a rozvoj v oblasti bývania a občianskej vybavenosti.

Zdravotníctvo: a) liečivá a lieková politika, b) zdravotnícky materiál a pomôcky, c) zdravotnícke sluţby ambulantné a ústavné, d) následná starostlivosť o pacientov, e) verejné zdravotníctvo a imunológia, f) výskum a rozvoj v oblasti zdravotníctva.

Rekreácia, kultúra a náboţenstvo: a) rekreácia a šport, b) kultúrne sluţby, c) masmédiá (rozhlas, TV a tlač), d) náboţenstvo a iné spoločenské sluţby, e) výskum a rozvoj v oblasti rekreácie, kultúry a náboţenstva.

Vzdelanie:

146

a) predškolské, b) základné, c) stredné, d) vysoké školstvo, e) mimoškolské vzdelanie, f) rekvalifikácia, g) dodatočné vzdelanie, h) výskum a vývoj v oblasti vzdelávania. 10)

Sociálne zabezpečenie: a) nemocenské, b) dôchodkové, c) vdovské a vdovecké, sirotské, d) nezamestnanecké, e) sluţby a dávky v oblasti bývania a sociálnej exklúzie, f) výskum a vývoj v oblasti sociálneho zabezpečenia. Vývoj výdavkov centrálnej vlády podľa funkčnej klasifikácie v Českej republike

znázorňuje nasledujúca tabuľka. Tabuľka 18 Podiel verejných výdavkov podľa funkčnej klasifikácie vlády (COFOG) v ČR (v % celkových verejných výdavkov) Kategória / Rok 1995 1996 Všeobecné 8,14 10,21 verejné sluţby 3,45 3,78 Obrana Verejný poriadok 4,83 5,82 a bezpečnosť Ekonomická 37,04 17,98 oblasť Ochrana ţivotného 1,94 2,88 prostredia Bývanie a občianska 1,80 2,91 vybavenosť 10,79 14,71 Zdravotníctvo Rekreácia, kultúra a 2,14 3,12 náboţenstvo 7,95 9,66 Vzdelávanie Sociálne 21,94 28,93 zabezpečenie

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 9,87

9,33 10,00

9,88

9,66 10,33 10,98 10,94 11,99 10,09 10,31 10,44

3,91

3,46

3,93

4,09

3,59

3,41

4,08

3,06

3,66

2,86

2,81

2,62

5,65

5,13

5,63

4,96

4,63

4,73

4,79

4,90

4,92

4,88

4,80

19,88 22,02 19,52 17,55 20,90 19,27 17,60 16,70 15,43 16,16 16,10 16,78 2,56

2,54

2,15

2,23

2,20

2,14

2,45

2,42

2,61

2,63

2,40

2,28

2,49

2,82

2,38

2,63

2,70

1,38

2,63

3,52

3,61

3,62

2,69

2,56

13,50 13,55 13,91 13,71 13,57 13,47 13,54 16,28 16,02 16,37 16,72 16,80 2,58

2,55

2,36

2,44

2,52

2,72

2,68

2,72

2,68

3,05

2,95

2,91

9,84

9,37

9,41

9,89

9,86 11,12 10,98 10,65 10,64 11,26 10,93 10,87

29,72 29,23 30,73 31,96 30,05 31,53 30,33 28,91 28,46 29,02 30,21 29,94

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa údajov Eurostat-u, 2011

147

Vývoj verejných výdavkových priorít vlády v Českej republike naznačuje zvyšovanie podielu verejných výdavkov do „tradičných“ verejných statkov, akými sú zdravotníctvo, vzdelávanie a sociálne zabezpečenie, a zniţovanie výdavkov na hospodársku politiku štátu. Tabuľka 19 Verejné výdavky podľa funkčnej klasifikácie vlády (COFOG) v ČR (v % HDP) Kategória / Rok Celkové verejné výdavky Všeobecné verejné sluţby Obrana Verejný poriadok a bezpečnosť Ekonomická oblasť Ochrana ţivotného prostredia Bývanie a občianska vybavenosť Zdravotníctvo Rekreácia, kultúra a náboţenstvo Vzdelávanie Sociálne zabezpečenie

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

42,30

41,80

44,40

46,30

47,30

45,10

45,00

43,70

42,50

42,90

4,23

4,13

4,29

4,78

5,19

4,94

5,39

4,41

4,38

4,48

1,66

1,71

1,59

1,58

1,93

1,38

1,65

1,25

1,19

1,12

2,38

2,35

2,20

2,14

2,24

2,16

2,21

2,15

2,07

2,06

8,26

7,33

9,28

8,92

8,33

7,53

6,94

7,06

6,84

7,20

0,91

0,93

0,98

0,99

1,16

1,09

1,18

1,15

1,02

0,98

1,01

1,10

1,20

0,64

1,24

1,59

1,63

1,58

1,14

1,10

5,88

5,73

6,02

6,24

6,41

7,34

7,21

7,16

7,10

7,21

1,00

1,02

1,12

1,26

1,27

1,22

1,20

1,33

1,25

3,98

4,13

4,38

5,15

5,19

4,80

4,79

4,92

4,65

4,66

13,00

13,36

13,34

14,60

14,35

13,04

12,81

12,68

12,84

12,85

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa údajov Eurostat-u, 2011 „Tradičné“ verejné statky sa vyznačujú prevaţujúcimi mandatórnymi výdavkami, čo logicky spôsobuje tlak na ich ďalší rast. Z vývoja podielu týchto funkcií vlády je zjavné, ţe elasticita je vyššia ako 1 a tempo rastu verejných výdavkov v týchto funkciách je vyššie ako tempo rastu celkových verejných výdavkov i tempo rastu HDP. Funkčná klasifikácia činností vlády je základnou štatistikou pre analýzu rozsahu a štruktúry verejných sluţieb zabezpečovaných štátom, ktorá je vyuţívaná vo všetkých vyspelých krajinách sveta a preto umoţňuje detailnú komparatívnu analýzu medzi krajinami a v čase. Funkčné delenie verejných výdavkov však nedokáţe presnejšie identifikovať účel výdavku, t. j. nedokáţe odpovedať na typ výdavku, ktorý sa v danej funkcii realizoval. K tomuto

účelu

vyuţíva

ekonomická

klasifikácia

verejných

výdavkov.

Z makroekonomického pohľadu moţno verejné výdavky vo všeobecnosti členiť na spotrebu a investície, ktoré sa skladajú z troch hlavných kategórií: 1) kapitálové investície (výstavba ťaţkej infraštruktúry - cesty, ţeleznice, školy, nemocnice, atď.), 2) beţná spotreba (výdavky na prevádzku verejných inštitúcii a sociálne transfery),

148

3) osobné náklady (výdavky na mzdy štátnych a verejných zamestnancov). Toto členenie je však stále veľmi všeobecné a ekonomická klasifikácia detailnejšie skúma ekonomický účel vynaloţenia výdavku. Verejné výdavky podľa medzinárodne platnej ekonomickej klasifikácie členíme na: 1) Náhrady zamestnancom (mzdy, platy a ostatné osobné výdavky), 2) Medzispotreba, 3) Sociálne dávky (dávky zo sociálneho poistenia a štátne sociálne dávky), 4) Naturálne sociálne transfery (sociálne sluţby), 5) Výdavky z existencie vlastníctva a. Úroky b. Ostatné výdavky z vlastníctva, 6) Dotácie, 7) Tvorba hrubého fixného kapitálu, 8) Kapitálové transfery a. Investičné dotácie b. Ostatné kapitálové transfery, 9) Ostatné výdavky. Pomocou tejto klasifikácie môţeme presne zistiť koľko výdavkov, v akej štruktúre a na aký účel boli vynaloţené za dané obdobie. Verejné výdavky v členení podľa ekonomickej klasifikácie v ČR znázorňuje nasledujúca tabuľka. Tabuľka 20 Ekonomická klasifikácia verejných výdavkov v ČR (v % HDP) Účel výdavku / Rok

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Verejné výdavky celkom

42,3

41,8

44,4

46,3

47,3

45,1

43,7

42,5

42,9

45,9

Náhrady zamestnancom Medzispotreba Sociálne dávky Naturálne sociálne transfery Výdavky z vlastníctva

7,3 6,4 11,7 5,3 1

7,1 6,6 12,1 5,3 0,8

7,4 6,5 11,9 5,4 1

7,8 7 12,4 5,8 1,2

8,3 7,6 12,2 5,8 1,1

7,9 6,9 12,9 5,7 1,2

8 6,9 12,6 5,6 1,2

7,8 6,6 12,6 5,4 1,1

7,6 6,2 12,8 5,3 1,1

7,6 6,2 12,8 5,4 1,1

8,1 6,6 13,8 6 1,3

Úroky Ostatné výdavky z vlastníctva

Dotácie Tvorba hrubého fixného kapitálu Kapitálové transfery Investičné dotácie Ostatné kapitálové transfery

Ostatné výdavky

1 0

0,8 0

1 0

1,2 0

1,1 0

1,2 0

1,1 0

1,3 0

2,9

2,8

2,3

2,6

2,1

1,8

1,9

1,8

1,7

2,1

3,3

3,6

3,5

3,9

4,5

4,8

4,9

4,7

4,9

5,2

3,7

2,6

5,3

4,9

3,8

2,6

1,8

1,7

2,6

2,3

1,1 2,7

0,6

1,2 1,4

1,2 4,1

0,5

1,5 3,4

1,1

1,4 2,5

1,2

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa údajov Eurostat-u, 2011

149

1,3 1,3

1,1

1,1 1,4

1,4

1,1 0,7

1,5

1 0,7

1,4

0,9 1,4

0,6

0,9 1,4

0,5

Sektor verejnej správy prispieva pomerne veľkým podielom k rastu HDP. Aj keď je redistribučná funkcia verejných financií dominantnou, alokačná funkcia zastáva výrazné miesto pri tvorbe pridanej hodnoty. Alokačná funkcia verejných financií, ktorá definuje produkciu verejného sektora, predstavuje pribliţne pätinu HDP. Dominantnou časťou (takmer 90 % produkcie) je netrhová produkcia tovarov a sluţieb. Menšiu časť pokrýva trhová produkcia realizovaná za úhradu, t .j. verejný sektor generuje reálne trţby. Najväčší podiel na produkcii má subsektor miestnej samosprávy (kraje a obce) a následne subsektor ústrednej verejnej správy. Medzispotreba sektoru verejnej správy tvorí pribliţne tretinu a hrubá pridaná hodnota zvyšné dve tretiny produkcie sektora verejnej správy. Keďţe dominantná časť produkcie je netrhová a trhové ocenenie hodnoty je značne komplikované, na ocenenie hodnoty produkcie sa vyuţívajú vlastné náklady (tvorba fixného kapitálu, náhrady zamestnancom, medzispotreba, ostatné čisté dane na produkciu). Najväčšou časťou výdavkov sú náhrady zamestnancom a tvorba fixného kapitálu. Tabuľka 21 Verejné výdavky na spotrebu sektora verejnej správy v ČR (v % HDP) Účel / Rok Výdavky celkom Výdavky na konečnú spotrebu vlády Kolektívna spotreba Individuálna spotreba Naturálne sociálne transfery Transfery individuálnych netrhových výrobkov a služieb

Sociálne dávky Úroky Dotácie Tvorba hrubého fixného kapitálu Ostatné výdavky

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 42,3 41,8 44,4 46,3 47,3 45,1 45 43,7 42,5 42,9 45,9 21,2

21,1

22,3

23,4

22,1

21,3

20,3

20,4

10,4 10,7

10,6 10,5

10,3 10,8

11 11,3

11,9 11,5

10,5 11,5

11 11

10,6 10,7

10 10,3

10,1 10,3

10,8 11,2

5,3

5,4

5,8

5,7

5,6

5,4

5,3

5,4

5,2

5,4

5,5

5,7

5,8

5,4

5,3

4,9

5,2

11,7 1 2,9

12,1 0,8 2,8

11,9 1 2,8

12,4 1,2 2,3

12,2 1,1 2,6

12,9 1,2 2,1

12,6 1,2 1,8

12,6 1,1 1,9

12,8 1,1 1,8

12,8 1,1 1,7

12,8 1,3 2,1

3,3

3,6

3,5

3,9

4,5

4,8

4,9

4,7

4,9

5,2

2,2

1,5

4,2

3,3

2,1

2,4

1,8

1,4

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa údajov Eurostat-u, 2011 Výdavky na konečnú spotrebu sektora verejnej správy predstavujú dominantnú časť verejných výdavkov s podielom takmer 50 % na celkových verejných výdavkoch. Konečná spotreba sa skladá z kolektívnej a individuálnej spotreby. Kolektívna spotreba pokrýva verejné výdavky na zabezpečenie verejných sluţieb kolektívneho charakteru (funkcie vlády v kategóriách 1 aţ 5). Verejné výdavky na kolektívnu spotrebu sú vynakladané najmä subsektorom ústrednej verejnej správy v menšej miere subsektorom územnej samosprávy. Druhou najväčšou poloţkou konečnej spotreby sektora verejnej správy sú výdavky na

150

individuálnu spotrebu, ktorá pokrýva výdavky za tovary a sluţby poskytované domácnostiam s individuálnym charakterom spotreby (funkcie vlády v kategóriách 6 aţ 9). Subsektor fondov sociálneho zabezpečenia v podmienkach Českej republiky financuje tú časť individuálnej spotreby, ktorá je vynakladaná cez zdravotné poisťovne v platbách zdravotníckym zariadeniam za sluţby poskytované domácnostiam. Táto časť dlhodobo tvorí takmer štvrtinu celkových výdavkov na konečnú spotrebu sektora verejnej správy. Najväčšou poloţkou verejných výdavkov v ČR sú však dlhodobo dávky zo sociálneho zabezpečenia, ktoré predstavujú čistú redistribučnú funkciu verejných financií. Postupným prepájaním jednotlivých hľadísk členenia verejných výdavkov prejdeme aţ na inštitucionálnu úroveň verejných producentov, t. j. úroveň konkrétnych organizačnoprávnych foriem organizácií, ktoré sú súčasťou verejného sektora, resp. sú financované z verejných financií. Pre pochopenie organizácie, ktorá je definovaná ako verejný producent a teda realizuje verejné výdavky je nutné objasniť kritériá označenia organizácie za verejného producenta. Prvým znakom je reálna kontrola nad subjektom, t. j. verejným producentom je producent, ktorého kontroluje sektor verejnej správy. V Českej republike podľa zákona o rozpočtových pravidlách existujú v rámci subsektora ústrednej vlády tieto organizačnoprávne formy inštitucionálnych jednotiek ako verejných producentov: a) organizačná zloţka štátu, b) príspevková organizácia. V prípade neziskových organizácií je verejným producentom nezisková organizácia, ktorú kontroluje a z väčšej časti financuje sektor verejnej správy. Osobitným kritériom pre určenie verejného producenta je financovanie z verejných zdrojov. ESA95 vyuţíva pravidlo 50 %, t. j. producent je označený ako verejný, ak je menej neţ 50 % výrobných nákladov krytých trţbami. Pojem trţby zahrňuje trţby za produkty a sluţby. Nezapočítavajú sa sem dane, ale započítavajú sa všetky platby, ktoré urobila centrálna alebo miestna vláda alebo inštitúcie Európskej únie, poskytnuté producentom kaţdého typu, ktorí sú angaţovaní v tomto istom druhu činnosti. To znamená, ţe do trţieb sa započítavajú všetky platby, ktoré sú spojené s objemom alebo hodnotou výstupu, ale nepatria sem platby určené na krytie celkového deficitného hospodárenia (krytie straty v dôsledku netrhovej produkcie). Výrobné náklady sú súčtom medzispotreby, miezd, spotreby fixného kapitálu a iných daní z výroby. Pre účely tohto kritéria sa dotácie na výrobu neodrátavajú. Pravidlo 50 % je v podmienkach ČR aplikované v zákone o rozpočtových pravidlách.

151

Zo sumarizácie základných poznatkov o objeme a štruktúre verejných výdavkov v súčasnom systéme riadenia verejnej správy môţeme povedať, ţe rôzne klasifikácie verejných výdavkov umoţňujú relatívne podrobný pohľad na verejné výdavky. Negatívom súčasne platných a pouţívaných metodík a klasifikácií je, ţe neumoţňujú analýzu verejných výdavkov vo vzťahu k dosiahnutým výstupom, resp. výsledkom. Preto je extrémne náročné zistiť, čo sa dosiahlo za spotrebované verejné zdroje. Tento fakt sa v plnej miere zhmotňuje vo fiškálnej ilúzii a informačnej asymetrii daňovníkov a následne zniţuje tlak na predstaviteľov decíznej sféry (politikov na všetkých úrovniach verejnej správy) na zvyšovanie efektívnosti verejných výdavkov. Nasledujúca podkapitola sa preto logicky zameriava na predstavenie základnej metodiky a metód hodnotenia verejných výdavkov.

2.4.2

Metodika a metódy hodnotenia verejných výdavkov

Základným problémom pri analýze verejných výdavkov zostáva klasické poňatie verejného sektora, jeho obsahu a rozsahu z hľadiska vymedzenia relevantných ukazovateľov pre riešenie jeho ekonomického a sociálneho rozmeru. Odborná literatúra ako aj súčasne platné medzinárodné klasifikácie pouţívajú k tomuto účelu tieto základné ukazovatele: -

podiel verejných výdavkov na HDP,

podiel verejných príjmov (prípadne daní) na HDP,

počet zamestnancov vo verejnom sektore a pod.

Vypovedacia schopnosť týchto ukazovateľov je do značnej miery obmedzujúca a skresľujúca. Kritické argumenty uvádzané v odborných prácach (napr. Jackson, 1997; Harris, 1998; Cobb a kol., 1999; a ďalší), ktoré sa týkajú vyuţívania základných ukazovateľov pre výpočet

„efektívnosti“

fungovania

verejného

sektora,

poukazujú

nevyhnutnosť

zakomponovať do metodík najmä tieto poţiadavky: -

vymedziť

predpokladanú

produkčnú

efektívnosť

spočívajúcu

voľbe

najefektívnejšej techniky a technológie k produkcii verejných sluţieb, -

uplatňovať v tomto procese alokačnú efektívnosť, ktorá spočíva vo voľbe vhodných metód analýzy k rozhodnutiu o verejnom zabezpečení verejnej sluţby,

určiť oprávnenosť zaradenia konkrétnej produkcie verejných sluţieb do verejného sektora,

152

vyšpecifikovať, ktoré verejné sluţby majú charakter čistých verejných statkov, a

ktoré sú zmiešané statky a na základe toho zvoliť ich spôsob financovania, vymedziť predpokladanú kvantitu a kvalitu poskytovaných verejných sluţieb s

akcentom na spokojnosť zákazníka a pod. Súčasné kritické štúdie (napr. Afonso, Schuknecht, Tanzi, 2005) zdôrazňujú, ţe vo verejnom sektore sa prejavujú silné tendencie k neefektívnosti. Toho dôkazom je neoprávnené zaradenie konkrétneho projektu, programu, či konkrétnej sluţby do oblasti verejného financovania, alebo ako alokačná neefektívnosť v prípade voľby neefektívnych projektov vznikajú tzv. „utopené náklady“ z neefektívneho rozhodnutia, čo sa môţe prejaviť pri kvalitatívnom a kvantitatívnom uspokojení potrieb obyvateľstva. Okrem toho často dochádza k produkčnej a technickej neefektívnosti z toho dôvodu, ţe nebola uplatnená technológia a technika s najniţšími nákladmi (nízka produktivita práce). Efektívnosť verejného sektora (EVS) môţeme vo všeobecnej rovine vyjadriť takto: (

)

kde: VVS - výkonnosť verejného sektora (produkčná funkcia), EVV - efektívnosť verejných výdavkov (funkcia alokačnej a technickej efektívnosti).

Skúmanie efektívnosti verejného sektora preto logicky vychádza zo skúmania dvoch významných oblastí: 1. analýzy efektívnosti činností verejného sektora pri daných technických, technologických a inštitucionálnych podmienkach, 2. analýzy efektívnosti verejných výdavkov, programov, projektov, zákaziek a poskytovateľov verejných sluţieb. Všetko to, čo spája uvedené parciálne efektívnosti je veľkosť daňového zaťaţenia, alebo tzv. „znesiteľný fiškálny náklad“ (Hamerníková, Kubátová, 2004). Uvádzajú zároveň, ţe v prípade verejných výdavkov a verejného sektora je to vlastne jediný korektor a limitujúci faktor vzhľadom k absencii priamej väzby medzi verejnými výdavkami a verejnými príjmami. 2.4.2.1 Hodnotenie verejných výdavkov na makroúrovni

Hodnotenie efektívnosti verejného sektora je úzko prepojené s oblasťou verejných financií, najmä so stranou verejných výdavkov. Skúmaním dvoch oblastí (efektívnosť

153

poskytovania verejných sluţieb a efektívnosť verejných výdavkov) sa otvára nový pohľad na problematiku verejného financovania, a to od sledovania vyuţitia verejných výdavkov na určitú inštitúciu a ekonomickú poloţku, ku sledovaniu dosahovaných výsledkov (kvalitatívnych, kvantitatívnych) vo vzťahu k realizovaným výkonom a vynaloţeným nákladom na ich realizáciu. Ak vychádzame z poznania, ţe efektívnosť verejného sektora (EVS) je funkciou výkonnosti verejného sektora (VVS) a efektívnosti verejných výdavkov (EVV), môţeme následne (

detailnejšie rozoberať najmä kritériá vplývajúce na výkonnosť, t. j.

), kde ISE

predstavujú štruktúru a významnosť pouţitých sociálno-ekonomických indikátorov. Podľa Rektoříka (2004, s. 19) uvedené funkcie pôsobia na efektívnosť verejného sektora, nakoľko v ňom všeobecne pôsobí tendencia k neefektívnosti. Základnou otázkou však ostáva, ktoré indikátory ovplyvňujú výkonnosť verejného sektora a ako ich môţeme merať a vyhodnocovať. Treba tieţ dodať, ţe tieto úvahy sú objektívne, ale vznikajú problémy pri vymedzovaní sociálno-ekonomických indikátorov. Vieme tieţ exaktnými metódami dokázať, ţe pri konštantnej efektívnosti verejného sektora môţe byť výkonnosť vyššia alebo niţšia, čo v plnej miere bude závisieť od pouţitých indikátorov. Na tomto princípe skupina autorov (Afonzo, Schuknecht, Tanzi, 2003) vypracovala nový prístup, ktorý spočíva v určení efektívnosti verejného sektora na základe jeho dosahovanej

výkonnosti.

Pokúsili

vyjadriť

v konkrétnych

hodnotách

výkonnosť

a efektívnosť verejného sektora a určiť vzťahy medzi týmito základnými veličinami. Pri skúmaní tohto problému vyuţili tzv. metódu FDH (Free Disposable Hull) k analýze vstupnej a výstupnej efektívnosti verejných výdavkov. Na základe toho realizovali komparatívnu analýzu v 23 členských štátoch OECD v rokoch 1990-2000 a následne v roku 2009 Afonso precizoval metodiku výpočtu výkonnosti a efektívnosti verejného sektora. Pri vyjadrení a meraní výkonnosti verejného sektora vychádzali uvedení autori zo základnej axiómy, ţe výkonnosť verejného sektora závisí na hodnotách určitých ekonomických a sociálnych indikátorov, ktorých počet je neobmedzený. Uvedená skupina autorov logicky predpokladala, ţe rast výkonnosti verejného sektora závisí na zlepšení hodnôt vybraných sociometrických ukazovateľov. Pri skúmaní výkonnosti verejného sektora boli vybraté iba tie, ktoré sa dajú vyhodnocovať a komparovať medzi krajinami v čase. Pre vyjadrenie výkonnosti a efektívnosti verejného sektora v skúmaných krajinách vybrali sedem socioekonomických

154

ukazovateľov ako subindikátorov súhrnného ukazovateľa výkonnosti verejného sektora. Z týchto ukazovateľov tri predstavovali tradičné „Musgreviánske“ indikátory a boli zamerané na hodnotenie základných funkcií vlády danej skúmanej krajiny a to funkcie alokačnej, stabilizačnej a redistribučnej. Zvyšné štyri ukazovatele súvisia s predpokladmi (príleţitosťami) na dosahovanie vyššej výkonnosti a sú zamerané na účinnosť fungovania verejnej správy, starostlivosť o vzdelanie občanov, starostlivosť o zdravie občanov a kvalitu verejnej infraštruktúry. Ku kvantitatívnemu a kvalitatívnemu vymedzeniu týchto ukazovateľov boli zvolené ďalšie faktory ako indikátory, ktoré boli zamerané na hodnotenie: a) účinnosť verejnej správy, ktorá bola vymedzená rozsahom a obsahom korupcie, veľkosťou šedej ekonomiky, kvalitou súdnictva a rozsahom byrokracie, b) účinnosťou realizovaných sluţieb v oblasti starostlivosti o vzdelanie občanov pomocou kvantitatívnych a kvalitatívnych

ukazovateľov ako napr. počet

študujúcich na stredných a vysokých školách, dosahovaná úroveň vzdelania, c) účinnosťou realizovaných sluţieb v oblasti starostlivosti o zdravie občanov, vyjadrená napr. detskou úmrtnosťou, strednou dĺţkou ţivota, d) výstupom v oblasti verejnej infraštruktúry, najmä však rozsahom a štruktúrou komunikačnej a dopravnej infraštruktúry, e) účinnosťou redistribučnej funkcie štátu vyjadrenej podielom 40% najchudobnejších domácností na HDP, f) účinnosťou stabilizačnej funkcie štátu, meranej stabilitou rastu HDP (variačný koeficient) a infláciou (desať ročný priemer), g) účinnosťou alokačnej funkcie štátu vyjadrenej napr. HDP na obyvateľa cez paritu kúpnej sily (PPP), rastom HDP (desať ročný priemer), nezamestnanosťou (desať ročný priemer), a pod. Vzájomné prepojenie vybraných ukazovateľov na hodnotenie výkonnosti verejného sektora na makroúrovni znázorňuje nasledovný obrázok.

155

Obrázok 36 Vyjadrenie výkonnosti verejného sektora Korupcia Byrokracia

Celková výkonnosť verejného sektora

Kvalita súdnictva Šedá ekonomika

Verejná správa

Redistribúcia

Počet zapísaných na strednú školu Priemerná úroveň vzdelania

Podiel 40% najchudobnejších domácností na dôchodku Stabilita rastu HDP (variačný koeficient)

Stabilita

Vzdelanie

Inflácia (10 ročný priemer)

Detská úmrtnosť

HDP na obyvateľa (PPP)

Zdravotníctvo Očakávaná dĺžka života

Rast HDP (10 ročný priemer)

Kvalita komunikačnej a dopravnej infraštruktúry

Ekonomická výkonnosť

Verejná infraštruktúra

Nezamestnanosť (10 ročný priemer)

Zdroj: Afonso, Schuknecht, Tanzi. 2003. Výskum bol realizovaný na dostupných dátach v ,,i” štátoch a ,,j” oblastiach, ktoré určujú celkovú výkonnosť verejného sektora v štáte ,,i”. Potom celkovú výkonnosť verejného sektora (VVS) v konkrétnom štáte ,,i” môţeme vyjadriť nasledovne: ∑ pričom VVSij = f (Jk) Je to však modelový prístup vyjadrenia celkovej výkonnosti verejného sektora na základe zvolených sociálno-ekonomických indikátorov. Objektívnosť (presnosť) takéhoto výpočtu závisí od počtu vymedzených indikátorov, ktoré sa dajú merať a vyhodnocovať. Na základe uplatnenia metodiky Afonsa, Schuknechta a Tanziho (2003) môţeme vyjadriť hranicu produkčných moţností verejného sektora (benchmark), pri ktorých sa uvaţuje s dvoma premennými: výkonnosť verejného sektora a podiel verejných výdavkov na HDP. Pri skúmaní vzájomnej závislosti sa vychádza z predpokladu, ţe cieľom fungovania verejného sektora je:

156

1. maximalizácia výkonnosti, t.j.: max VVSij, pri 2. minimalizácii verejných výdavkov, t.j.: min VVi. Vyjadrenie produkčných moţností verejného sektora, t.j. krivky produkčných moţností (production possibility frontier) znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 37 Hranica produkčných moţností verejného sektora a smer zlepšovania

celková výkonnosť verejného sektora (VVSij)

Hranica produkčných možností verejného sektora Želaný smer zvyšovania výkonnosti a efektívnosti Reálny smer vývoja výkonnosti a efektívnosti

Verejné výdavky (VVi) ako podiel na HDP

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe Afonso, Schuknecht, Tanzi, 2005 Z dynamického pohľadu na výkonnosť verejného sektora je moţné na základe vyššie uvedenej metodiky vyjadriť prírastok (úbytok) celkovej výkonnosti verejného sektora v konkrétnom štáte (i) vo vymedzených kritériách (j). Matematicky môţeme tieto vzťahy vyjadriť nasledovne: ∑

Podotýkame, ţe tento spôsob výpočtu výkonnosti verejného sektora je veľmi náročný a objektívnosť výsledkov závisí výlučne na zvolených indikátoroch a od ďalších externých ukazovateľov (napr. vplyv veľkosti štátov a s tým súvisiacej verejnej správy, rozsah kompetencií, tradície a zvyklosti, atď.). Z toho potom vyplýva aj vymedzenie ďalšieho ukazovateľa a to ukazovateľa celkovej efektívnosti verejného sektora (EVS) v konkrétnom štáte (i), ktorý môţeme vyjadriť nasledovne:

157

EVSi 

VVSi VVi

pričom platí vzťah:

VVSi VVi

VVSij

j 1

VVij



kde: VVi - verejné výdavky štátu (i) na verejné sluţby, VVSi – celková výkonnosť verejného sektora v štáte (i), VVSij – celková výkonnosť verejného sektora v štáte (i) za indikátor (j).

V uvedených modelových matematických vzťahoch je vyjadrený pomer výkonnosti verejného sektora voči celkovým verejným výdavkom. Do celkových verejných výdavkov sú zahrnuté výdavky na statky a sluţby, transfery, účelné výdavky na vzdelanie, starostlivosť o zdravie a verejné investície. Komparáciou dosiahnutých výsledkov sa potvrdili výrazné rozdiely medzi jednotlivými štátmi, pričom rozdiely v efektívnosti verejného sektora sú oveľa väčšie ako rozdiely vo výkonnosti verejného sektora. Afonsom, Schuknechtom a Tanzim (2005) vyjadrenú výkonnosť a efektívnosť verejného sektora za krajiny OECD znázorňuje nasledovný obrázok.

Efektívnosť verejného sektora

Obrázok 38 Výkonnosť a efektívnosť verejného sektora v krajinách OECD

Menej výkonné, ale efektívne

Výkonné a efektívne

Menej výkonné a neefektívne

Výkonné, ale menej efektívne

Výkonnosť verejného sektora

Zdroj: Afonso, Schuknecht a Tanzi, 2005.

158

Ďalšie metodologické a metodické prístupy týkajúce sa merania a vyhodnocovania efektívnosti verejného sektora sú zaloţené zväčša na komparatívnej analýze (Barrios - Pench Schaechter, 2009). Pri meraní a hodnotení efektívnosti verejného sektora má veľký význam vymedzenie vzťahu medzi jeho efektívnosťou a kvalitou verejných financií. Kvalita verejných financií sa stáva ekonomickým i vedeckým pojmom v oblasti teórie i praxe verejných financií a neoddeliteľnou súčasťou fiškálnej politiky. Pokusy o neustále zvyšovanie efektívnosti verejného sektora, prostredníctvom optimálnej veľkosti i jeho štruktúry, je jedným z dôleţitých nástrojov zvyšovania kvality verejných financií. V minulom období sa pozornosť v oblasti kvality verejných financií sústreďovala hlavne na štruktúru verejných výdavkov a na pokusy merať niektoré (vybrané) druhov týchto výdavkov, čo spôsobovalo problémy napríklad s výberom a voľbou druhov verejných výdavkov, a to vo veľkej miere ovplyvňovalo rôznorodosť dosiahnutých výsledkov. Avšak pojem ,,kvalita verejných financií” je chápaná rôzne, niekedy aţ protichodne. Preto Európska komisia vytvorila definíciu ,,kvality“ verejných financií ako „multidimenzionálnu koncepciu všetkých fiškálnych opatrení, krokov a operácií podporujúcu dlhodobý ekonomický vývoj, ako jeden z hlavných makroekonomických cieľov” (EK, 2008, s. 74). Uvedená definícia kvality verejných financií v sebe zahŕňa najmä tieto oblasti: -

veľkosť (rozsah) vlády,

stupeň (miera) udrţateľnosti verejných financií (fiškálna stabilita),

štruktúru a účinnosť verejných príjmov,

štruktúru a účinnosť verejných výdavkov,

fiškálne rozhodnutia ovplyvňujúce tento proces a tieţ ovplyvňujúce fungovanie trhového a podnikateľského prostredia (dôsledky regulačnej funkcie verejných financií).

Základným predpokladom objektívneho hodnotenia kvality verejných financií však stále zostáva voľba vhodných indikátorov (kritérií a ukazovateľov). V odbornej literatúre nájdeme aj ďalšie metódy merania a hodnotenia kvality verejných financií, napríklad prostredníctvom merania objemu (rozsahu) výstupov verejných sluţieb (sluţieb verejného sektora). Na tento účel sa spravidla vyuţíva metóda ,,input” alebo ,,output”, avšak si to vyţaduje špeciálne členenie verejných sluţieb, napríklad na sluţby kolektívne

a sluţby

individuálne. Preto sa input metóda pouţíva pri hodnotení efektívnosti v kolektívnych sluţbách a pre skupinu individuálnych sluţieb sa uplatňuje najmä output metóda.

159

2.4.2.2 Hodnotenie verejných výdavkov na mezoúrovni

Pri hodnotení verejných výdavkov na mezoúrovni sa zameriavame na hodnotenie ekonomickej efektívnosti verejných výdavkových programov, projektov a verejných zákaziek. Verejné výdavkové programy moţno podľa Hamerníkovej a Kubátovej (2000, s. 165) povaţovať za určitú spojnicu alebo mostík medzi verejnými financiami a verejným sektorom. Vychádzajúc z odbornej literatúry (Ochrana, 1999, s. 9, Majlingová a kol., 2002, s. 89, Medveď a kol., 2005, s. 298) moţno verejný výdavkový program charakterizovať ako systémový návrh alokácie verejných zdrojov, pričom má vopred určené spoločenské ciele, prínosy a očakávania. Je časovo termínovaným zámerom na základe, ktorého sa hľadá spôsob, ako efektívne uspokojiť určité verejné potreby. Väčšinou je realizovaný formou verejnej zákazky. V nasledujúcom obrázku sú jednotlivé kroky verejných výdavkových programov, od ich tvorby aţ po realizáciu. Obrázok 39 Verejné potreby, ciele, verejný program a verejná zákazka verejné potreby a verejné záujmy

zámery uspokojovania verejných potrieb

formulácia očakávaní

ciele verejného programu

verejná zákazka

realizácia

Zdroj: Ochrana, F. Veřejné projekty a veřejné zakázky. Praha: Codex Bohemia, 1999. Ešte pred vznikom verejného výdavkového programu v rámci analýzy takéhoto programu je potrebné odpovedať si na tieto otázky: „Prečo je výdavkový program najlepším riešením? Prečo má výdavkový program takú podobu, akú má? Aký vplyv má verejný program na súkromný sektor? Kto získa a kto stratí následkom výdavkového programu? Sú zisky väčšie ako straty? Existujú alternatívne programy, ktoré sú lepšie neţ beţné verejné výdavkové programy (v zmysle, ţe sa zlepší situácia všetkých jednotlivcov)? Existujú alternatívne programy, ktoré majú odlišný dopad na prerozdeľovanie ekonomických statkov, ale aj tak

160

dosahujú rovnaké prvotné ciele? Aké prekáţky bránia zavedeniu týchto alternatívnych programov? (Stiglitz, 1997, s. 283). Pre potreby efektívnejšieho vyuţívania verejných zdrojov sú k dispozícií jednotlivé metódy hodnotenia verejných výdavkových programov. „Systematické hodnotenie verejných výdavkových programov je veľmi efektívnym nástrojom obmedzovania plytvania verejnými zdrojmi, ktoré sú vzácne a ťaţko sa získavajú“ (Nemec a Wright, 1997, s. 176). Ekonomická analýza verejných programov objasňuje ekonomické náklady a úţitky konkurujúcich projektov. „Cieľom analýzy verejných projektov je vybrať investičné projekty alebo činnosti, ktoré sú schopné najlepšie prispieť k rastu spoločenského blahobyt. Podstatou ekonomických analýz je všeobecné porovnávanie nákladov a dôsledkov alternatívnych riešení“ (Strecková a Malý, 1998, s. 116). Samotný pojem efektívnosť vykladá ekonomická teória rôzne. Väčšia zhoda panuje medzi ekonómami pri negatívnom vymedzení efektívnosti, kde sa zhodujú v troch hlavných oblastiach, v rámci ktorých môţe dochádzať k neefektívnosti verejných výdavkov: a) neoprávnené zaradenie nejakého projektu do verejného sektora a jeho následné financovanie z verejných zdrojov; jeho podstatou je to, ţe súkromný sektor by tento tovar alebo sluţbu zabezpečil s niţšími nákladmi, b) alokačná neefektívnosť, ktorá vzniká ako dôsledok výberu nesprávneho variantu, c) produkčná neefektívnosť, teda existencia efektívnejšieho spôsobu na dosiahnutie stanoveného cieľa v rámci verejného sektora – s niţšími nákladmi (Neubauerová, 2001). Lipták (1999) sústreďuje pozornosť v súvislosti s efektívnosťou na hospodárnosť a účelnosť. Pod pojmom účelnosť chápe schopnosť splniť určitý cieľ pomocou zvolených verejných opatrení. Hospodárnosť sleduje, s akými nákladmi sa vytýčené ciele môţu dosiahnuť. V rámci verejného sektora vyplýva význam hospodárnosti práve z faktu, ţe vynakladané verejné prostriedky sú vlastne prerozdelenými zdrojmi súkromného sektora, čo sústreďuje pozornosť aj na sféru ich pouţitia. Komplexnosť procesu hodnotenia verejných výdavkových programov sa prejavuje v tom, ţe obsahom hodnotenia nie je nielen samotná efektívnosť vyuţívania verejných zdrojov na zabezpečenie verejných sluţieb, ale ţe príslušná inštitúcia verejného sektora, ktorá bude garantovať verejný výdavkový program, v logickej štruktúre posudzuje všetky aspekty vplývajúce na potrebu realizovania verejného výdavkového programu, skúma súčasný stav

161

a dôvody zlyhania trhového mechanizmu a následne pri hodnotení navrhnutých alternatív posudzuje aj spoločenské dopady na primárne a sekundárne trhy. Relatívne najkomplexnejšou metodikou, ktorou je moţné hodnotiť verejný výdavkový program, prezentuje Stiglitz. Stiglitz (1997, s. 283) odporúča osemstupňový postup hodnotenia verejných výdavkových programov. Porovnateľný prístup, i keď zameraný viac na programy s investičným charakterom prezentuje Ochrana (1999), ktorý určil metodický postup tvorby a hodnotenia verejných výdavkových programov. Komparáciu metodík hodnotenia verejných výdavkových programov znázorňuje nasledovná tabuľka. Tabuľka 22 Metodika hodnotenia verejného výdavkového programu Metodika hodnotenia verejného výdavkového programu podľa Stiglitza

Krok

Metodika hodnotenia verejného výdavkového programu podľa Ochranu

Hodnotenie potrebnosti a cieľov programu

Analýza rámcových podmienok

Definovanie druhu zlyhania trhu, ktorý má výdavkový program riešiť

Stanovenie cieľov

Hľadanie pouţiteľných alternatív riešenia

Analýza efektívnosti programu

Analýza distribučných súvislostí programu

Definovanie moţných alternatív

Hodnotenie vzťahu medzi efektívnosťou a rovnosťou

Stanovenie kritérií pre hodnotenie alternatív

Komplexné zhodnotenie programu

Porovnanie jednotlivých alternatív

Analýza politických súvislostí programu

Výber alternatívy a jej odporúčanie k realizácií

Určenie stratégie k dosiahnutiu vytýčených cieľov Vymedzenie podmienok k dosiahnutiu cieľov

Realizácia vybraného programu

Zdroj: Spracované podľa Stiglitza (1997) a Ochranu (1999) Prístupy Stiglitza a Ochranu k hodnoteniu verejných výdavkových programov majú spoločnú logiku postupu. Na základe zoskupenia krokov z oboch prístupov hodnotenia verejného výdavkového programu je moţné z obsahovo-logického hľadiska definovať tri hlavné fázy: 1. fáza: hodnotenie vstupných podmienok tvorby verejného výdavkového programu, 2. fáza:

analýza

efektívnosti,

rovnosti

distribučných

súvislostí

verejného

výdavkového programu, 3. fáza: zhodnotenie verejného výdavkového programu v politických súvislostiach a finálny výber alternatívy na realizáciu.

162

1. fáza: Hodnotenie vstupných podmienok tvorby verejného výdavkového programu Prvá fáza hodnotenia verejného výdavkového programu je charakteristická analýzou súčasného stavu a identifikáciou príčin nevyhovujúceho stavu. Cieľom verejného programu ako očakávaného budúceho efektu z jeho realizácie je ideálny stav, v ktorom je vyjadrený jeho budúci efekt a ktorý by mal obsahovať kritéria pre hodnotenie efektivity verejného programu. Treba, aby boli ciele presne a jasne formulované (Ochrana, 1999). Poţiadavkami na stanovenie cieľa programu je stanoviť ho tak, aby bolo moţné identifikovať ţelaný stav a tieţ proces jeho dosiahnutia. Všeobecne stanovený hlavný cieľ vyţaduje zostavovať parciálne ciele tak, aby sa dali jednoducho transformovať na merateľné ukazovatele, ktoré zachytávajú budúci cieľový stav, proces zmeny a poţiadavky na vstupy. Tabuľka 23 Rámcové podmienky hodnotenia verejného výdavkového programu Limitujúce faktory

Podmienky na dosiahnutie cieľa

a) právny rámec

subjektívne: a) ľudský činiteľ

b) rozpočtové obmedzenia c) dostupnosť zdrojov d) časové termíny e) rozsah právomocí f) zodpovednosť

objektívne: a) rozpočtové obmedzenia b) právny rámec c) vládne rozhodnutia

Základné stratégie

Realizácia stratégie

1. inkrementálne

rozsiahla akvizícia

2. tranzitívne

3. transformačné

vývoj novej technológie výstavba nového zariadenia

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Ochranu (1999) Pri stanovovaní rámcových podmienok programu, ktoré obsahujú cieľ, treba formulovať súbor predpokladov a limitujúcich faktorov, ktoré musí zadávateľ i navrhovateľ verejného programu vziať do úvahy. Súčasťou definovania vstupných podmienok programu je definovanie podmienok na dosiahnutie vytýčených cieľov moţno charakterizovať ako súhrn objektívnych a subjektívnych predpokladov, za ktorých môţe byť verejný program uskutočnený. Subjektívne predpoklady sa týkajú faktorov vzťahujúcich sa k ľudskému činiteľu, ktorý ovplyvňuje tvorbu, hodnotenie a realizáciu verejného programu a ich úroveň vypovedá o odbornej pripravenosti, kvalitách a nedostatkoch všetkých zúčastnených subjektov. Medzi objektívne predpoklady patrí právny rámec, rozpočtové obmedzenia, vládne rozhodnutie a iné. V stratégii navrhovaného programu sú definované základné rozhodnutia týkajúce sa spracovania a očakávania z uvaţovaného verejného programu. Určenie stratégie je zvyčajne v kompetencii zadávateľa daného programu a je v nej zabudovaná aj metodológia riešenia

163

problému. Základné stratégie sú stratégie inkrementálne, tranzitívne a transformačné. Z vecného hľadiska môţe byť stratégia realizovaná formou rozsiahlej akvizície, vývojom novej technológie, výstavbou nového zariadenia a pod. (Ochrana, 1999, s. 14). V ďalšom kroku prvej fázy hodnotenia verejných výdavkových programov sa pristupuje k spracovaniu jednotlivých alternatív riešenia problému očakávaného uspokojenia spoločenskej potreby a záujmu. Obvyklým druhom moţných alternatív sú varianty prinášajúce rôzne moţnosti riešenia daného problému. Je vhodné spracovať aj také alternatívy, ktoré obsahujú moţnosť riešenia problému v prípade zmeny subjektívnych a objektívnych podmienok. Pri formulácii predpokladov fungovania alternatív by sa nemalo zabúdať na dva základné prvky a to ekonomická ţivotnosť a časový úsek porovnania alternatív. Osobitný krokom, ktorý je pri tvorbe alternatív verejného výdavkového programu zanedbávaný, je definovanie druhu zlyhania trhového mechanizmu. Stiglitz (1997) tvrdí, ţe nie je moţné prijímať verejné výdavkové programy, ktoré nahrádzajú fungovanie trhového mechanizmu. Pri uplatňovaní takýchto riešení sa vţdy vyskytnú vládne zlyhania, čo môţe ohroziť základné ciele programu. Je preto vhodnejšie prijímať programy, ktoré riešia trhové zlyhanie pro-trhovými nástrojmi. Druhy trhových zlyhaní a moţnosti ich riešení boli bliţšie skúmané v úvodných kapitolách. Všeobecný prístup ekonomickej teórie k riešeniu trhových zlyhaní vychádza z niekoľkých krokov, v ktorých sa navrhnuté programy skúmajú z pohľadu riešenia zlyhaní trhového mechanizmu. Odporúčania klasickej ekonomickej teórie pre riešenie zlyhaní trhu podľa rozsiahlosti štátnych intervencií uvádza Hall a Lieberman (2003): 1.

kontrolovať štruktúru producentov v odvetví s cieľom udrţať fungovanie trhového mechanizmu (najmä prostredníctvom riešenia informačnej asymetrie),

odstraňovať umelé a administratívne bariéry obmedzujúce funkčnosť trhového mechanizmu

(najmä

posilňovať postavenie

dopytovej stránky pri

výbere

poskytovateľa), 3.

regulovať

cenu

output

firiem

v odvetví

(prostredníctvom

rôznych

administratívnych zákazov, príkazov, licencií, pokút, daní, dotácií a podobne), 4.

produkovať dodatočné mnoţstvo tovarov a sluţieb vládnymi organizáciami.

Z uvedených odporúčaní je moţné testovať navrhované riešenia z pohľadu rozsiahlosti a významnosti zásahov do fungovania trhu. Nie je moţné prijať riešenie, ktoré vyţaduje väčšie intervenčné zásahy, ak je moţné cieľ dosiahnuť riešením s niţšou mierou intervenčného zásahu.

164

2. fáza: Analýza vzťahu efektívnosti, rovnosti a distribučných súvislostí verejného výdavkového programu Druhá fáza hodnotenia verejných výdavkových programov je nosnou fázou celého procesu hodnotenia verejných výdavkových programov. S rapídnym nárastom empirických štúdií skúmajúcich schopnosť verejného sektora efektívne produkovať verejné sluţby a zároveň minimalizovať negatívny dopad na zníţenie úţitku tej časti obyvateľstva, ktorá bude participovať na financovaní sluţieb a zároveň ich nebude spotrebovávať, sa objavuje stále častejšie otázka exaktnejšie skúmať preferencie klientov (spotrebiteľov) verejných sluţieb a preferencie prispievateľov na krytie nákladov spojených s poskytovaním verejných sluţieb. Tieto štúdie reflektujú poţiadavku skúmania dôsledkov poskytovania určitej verejnej sluţby verejným sektorom a skúmajú nielen preferencie prijímateľov sluţby (klientov), ale aj dôsledky, ktoré poskytovanie tejto sluţby vyvolá na primárnych ako aj sekundárnych trhoch (Boardman, 2006). Keďţe v súčasnosti takmer v ţiadnej ekonomike neexistuje striktne uplatňované pravidlo stanovenia ceny na základe úţitku, je nutné rozkladať náklady na poskytovanie verejných sluţieb na väčší počet prispievateľov cez verejné príjmy (dane a iné povinné odvody a poplatky). Kaţdý verejný výdavkový program má špecifické distribučné súvislosti, čo vyvoláva zmeny v efektívnosti a rovnosti prerozdelenia zdrojov v ekonomike prostredníctvom verejného sektora. Bonnen (in: Haveman a Margolis, 1970) odporúča analyzovať pri analýze distribučných súvislostí programu otázky v oblasti úţitkov a nákladov. Tabuľka 24 Otázky pri riešení distribučných súvislostí programu Oblasť úžitkov

Oblasť nákladov

Kto by mal profitovať prostredníctvom programu?

Kto by mal platiť náklady programu?

Kto bude skutočne profitovať z programu?

Kto bude skutočne platiť náklady programu?

Aká bude celková výška úţitkov vyplývajúcich z programu?

Aká bude celková výška nákladov programu?

Ako sa úţitky programu rozdelia medzi ich prijímateľov?

Aký bude podiel jednotlivých skupín na krytí nákladov programu?

165

Aká je súčasná úroveň príjmov, veľkosť majetku a ďalšie ukazovatele miery blahobytu na úrovni: a. skutočných adresátov programu? b. potenciálnych adresátov programu?

Aká je súčasná úroveň príjmov, veľkosť majetku a ďalšie ukazovatele miery blahobytu na úrovni: a. subjektov, ktoré skutočne financujú program? b. subjektov, ktoré by mali financovať program?

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Bonnena (1970) Garant verejného výdavkového programu ním pred samotným výberom vhodnej alternatívy hodnotí ekonomickú efektívnosť navrhnutých alternatív. Súčasťou tejto fázy je zároveň testovanie dopadu realizácie rôznych alternatív na dosahovanie Paretovho optima, resp. zmenu podmienok efektívnosti fungovania primárnych a sekundárnych trhov v dôsledku realizácie verejného výdavkového programu (Boardman, 2006). Primárnymi trhmi, ktoré budú realizáciou verejného výdavkového programu priamo dotknuté, sú dodávatelia vstupov pre realizáciu programov ako aj priamy odberatelia výstupov (spotrebitelia a klienti). Sekundárnymi trhmi sa označujú trhy, ktoré budú realizáciou programu dotknuté nepriamo (Boardman, 2006). Kaţdý verejný výdavkový program spôsobuje zmeny správania subjektov v ekonomike. Principiálne je to v dôsledku vplyvu dvoch efektov: dôchodkového a substitučného (Medveď - Nemec a kol., 2007). Tieto efekty spôsobia zmenu rovnováhy na jednotlivých trhoch a začnú meniť preferencie subjektov, čo bude mať za následok zmenu efektívnosti fungovania primárnych a sekundárnych trhov a zároveň sa zmení pomer medzi efektívnosťou fungovania a rovnosťou prerozdelenia bohatstva v ekonomike. Základným problémom pri stanovovaní ceny verejného výdavkového programu, ktorá je základným nositeľom informácie pre racionálne rozhodnutie subjektov a funkčnosť trhového mechanizmu a ktorá odráţa náklady a úţitky, je schopnosť získania exaktných preferencií. K tomuto účelu slúţia dve metódy hodnotenia sekundárnych dopadov, ktoré vyuţíva teória ekonomiky verejných sluţieb a sú nimi: 1. ochota platiť (WTP – Willingness To Pay) 2. ochota akceptovať (WTA - Willingness To Accept). Metóda

„ochota

platiť“

(WTP)

skúma

preferencie

prijímateľov

platiť

vyprodukované úţitky z poskytnutia verejnej sluţby. Metóda „ochota akceptácie“ (WTA) skúma naopak očakávané kompenzácie (vo forme zníţenia daní alebo cieleného príspevku) z dôvodu neposkytnutia verejnej sluţby. Z teoretického hľadiska sa očakáva, ţe vyuţitím oboch metód sa dopracujeme k podobnému výsledku, čím budeme môcť stanoviť úţitok

166

plynúci z poskytnutia/neposkytnutia verejnej sluţby. Získanie absolútnych hodnôt ochoty platiť a ochoty akceptovať vyjadrených v peňaţných jednotkách má význam z pohľadu teórie uţitočnosti pri stanovení ceny za verejnú sluţbu. Výsledky empirických štúdií však naznačujú diametrálne rozdiely v hodnote individuálnych úţitkov podľa oboch metód a preto sa zdá, ţe pri rozdeľovaní úloh poskytovania verejnej sluţby medzi rôznych producentov nemá ich pouţitie ţiaden význam. V skutočnosti však podstata týchto metód spočíva v meraní zmeny hodnôt spoločenských (agregovaných) úţitkov pri poskytovaní substitučných verejných sluţieb. Tým je moţné získať informáciu o tom, aký typ verejnej sluţby, aká forma financovania a aká forma produkcie z pohľadu spotrebiteľa (WTP) a z pohľadu prispievateľa na krytie nákladov (WTA) je Pareto efektívna (Hanemann, 1991). Podľa Hanemanna (1991) je koncept WTP a WTA odvodený od Hicks-Kaldorovho prístupu k meraniu spoločenského blahobytu prostredníctvom príspevkovej odchýlky (CV – „contribution variable“) a kompenzačnej odchýlky (EV – „equivalent variation“). HicksKaldorove kritérium je vyuţívané na meranie efektívnosti štátnych intervencií, ktoré akceptuje prístup Pareto efektívnosti, avšak posúva vnímanie efektívnosti ďalej. V prípade Pareto efektívnosti, ktorú sme skúmali v prvej kapitole, je štátna intervencia opodstatnená, ak všetky dotknuté subjekty budú mať zo štátnej intervencie vyšší úţitok. Pareto neefektívna štátna intervencia je teda taká, ktorá dosiahne zvýšenie úţitku jednotlivca na úkor zníţenia úţitku iného jednotlivca. Hicks-Kaldorove kritérium sa na efektívnosť pozerá širšie, pretoţe berie do úvahy moţné kompenzácie zníţenia úţitkov v dôsledku štátnych intervencií. Hicks-Kaldorova efektívnosť štátnych intervencií je teda taká, ktorá zvýši celkový spoločenský úţitok (meraný ako agregát individuálnych úţitkových funkcií). Podľa Hicks-Kaldorovho kritéria je moţné realizovať aj takú štátnu intervenciu, ktorá zníţi úţitkovú funkciu nejakého jednotlivca, avšak ten získa kompenzáciu (náhradu straty úţitku vyjadriteľnú v peňaţných jednotkách). Ak je výška nárastu celkového úţitku (blahobytu) spoločnosti vyššia ako poţadová kompenzácia jednotlivca, ktorému sa v dôsledku štátneho zásahu zníţi individuálna úţitková funkcia, štátny zásah sa povaţuje za Hicks-Kaldor efektívny. Rozdiel vo vnímaní efektívnosti štátnych zásahov podľa prístupu Pareta a Hicks-Kaldora znázorňuje nasledovný obrázok.

167

UB – úţitok jednotlivca B

Obrázok 40 Pareto efektívna a Hicks-Kaldor efektívna štátna intervencia

Pareto efektívna štátna intervencia

E2 E0

Hicks-Kaldor efektívna štátna intervencia E4

UA – úţitok jednotlivca A

Zdroj: Vlastné spracovanie Ak vyjadríme spotrebnú funkciu jednotlivca cez spotrebu privatívnych statkov, spotrebu verejných statkov a dosiahnutý úţitok, Hicksova príspevková odchýlka (CV) merajúca v peňaţných jednotkách ochotu platiť (WTP) a ochotu akceptovať (WTA) má nasledovný tvar: (

)

(

kde:

(

) – úţitok jednotlivca po poskytnutí verejnej sluţby,

(

) – úţitok jednotlivca pred poskytnutím verejnej sluţby,

xp – spotreba privatívnych statkov v objeme x s cenou p (konštanta), Q1 – objem poskytnutej verejnej sluţby s konštantou kvalitou.

V prípade, ţe hodnota CV je kladná, môţeme tvrdiť, ţe predstavuje maximálnu sumu, ktorú je jednotlivec ochotný zaplatiť (WTP) za spotrebu verejnej sluţby pri dosiahnutí vyššej úrovne úţitku bez toho, aby bol na tom horšie ako pred poskytnutím verejnej sluţby. Ak je hodnota CV záporná, predstavuje minimálnu sumu vo forme náhrady škody (zníţenie daní alebo zvýšenie transferovej platby) v dôsledku zníţenia úţitku (WTA) jednotlivca spôsobenú podieľaním sa na nákladoch verejnej sluţby. Hicksova kompenzačná odchýlka (EV) pri pouţití predchádzajúcej spotrebnej funkcie jednotlivca má nasledovný tvar vzorca:

168

(

)

(

kde:

(

) – úţitok jednotlivca po poskytnutí kompenzácie za nerealizovanie verejnej sluţby,

(

) – úţitok jednotlivca pred poskytnutím kompenzácie za nerealizovanie verejnej sluţby,

xp – spotreba privatívnych statkov v objeme x s cenou p (konštanta), Q0 – hodnota nerealizovanej verejnej sluţby.

Hodnotu EV je moţné interpretovať ako minimálnu výšku kompenzácie, ktorú bude jednotlivec poţadovať za to, ţe sa nerealizovala verejná sluţba, spotrebou ktorej by dosiahol vyššiu úroveň úţitku. Ak je hodnota EV kladná, predstavuje minimálnu výšku kompenzácie, ktorou je moţné odškodniť jednotlivca za to, ţe sa verejná sluţba nebude poskytovať. Inými slovami predstavuje minimálnu výšku ochoty akceptácie (WTA) faktu, ţe mu verejná sluţba nebude poskytnutá. Ak je hodnota EV záporná, predstavuje maximálnu sumu, ktorú je jednotlivec ochotný zaplatiť (WTP) za to, ţe sa nebude musieť podieľať na nákladoch spojených s poskytovaním verejnej sluţby a sluţba nebude poskytovaná. Nasledujúci obrázok znázorňuje najrozšírenejšiu situáciu v reálnej ekonomike, t.j. rozhodnutie o verejnom poskytovaní verejnej sluţby (Q0 → Q1) za podmienky, kedy je CV kladná a EV záporná. Nasledujúci obrázok prezentuje vzťah medzi ochotou platiť (WTP) a ochotou akceptovať (WTA) meranou podľa Hicks-Kaldorovho kritéria agregácie úţitkov jednotlivcov.

169

Obrázok 41 WTP a WTA pri rozhodnutí o poskytovaní verejnej sluţby X

D EV = WTA I=X

CV = WTP

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe Hanemann, 1991. Pri praktickej aplikácii metód WTP a WTA v rozhodovaní o poskytovaní verejnej sluţby sa odporúča agregovať zmeny v individuálnych hodnotách ochoty platiť a ochoty akceptovať na základe Hicks-Kaldorovho kritéria z dôvodu, aby nedochádzalo ku skresleniu individuálnych úţitkov rôznymi dodatočnými nastaveniami váh prínosov a nákladov verejnej sluţby

strany

verejnej

o poskytovaní/neposkytovaní

autority, verejnej

t.j.

orgánu

sluţby.

Pri

verejnej vyuţití

moci,

ktorý

rozhoduje

Hicks-Kaldorovho

kritéria

pri rozhodovaní o poskytovaní verejnej sluţby je verejná sluţba realizovaná len a len za predpokladu, ţe suma individuálnych WTP alebo WTA za celý skúmaný súbor jednotlivcov, ktorí budú z poskytovania verejne sluţby profitovať a ktorí ju budú hradiť, kladná. Z pohľadu teórie verejného sektora a ekonomiky verejných sluţieb je moţné prostredníctvom rozloţenia úloh financovania a produkcie verejnej sluţby skúmať aké sú preferencie prispievateľov, ktorí, na jednej strane nemajú záujem na poskytovaní verejnej sluţby, podieľať sa na jej nákladoch (EV), a na strane druhej, aké sú preferencie prijímateľov verejnej sluţby platiť za jej poskytovanie (CV). Agregovaním jednotlivých súm a porovnaní „cenníkov“ producentov z rôznych sektorov je moţné nájsť alokatívne a technicky Pareto efektívne riešenie zabezpečenia verejnej sluţby v prostredí zmiešanej ekonomiky s vyriešením otázky financovania i produkovania danej verejnej sluţby.

170

V realite dochádza k mnoţstvu štátnych intervencií, ktoré za ţiadnych okolností nedosahujú Pareto efektívnejší stav v ekonomike. Hick-Kaldorov prístup zreálňuje pohľad na štátne intervencie a schopnosť hľadať efektívne riešenia. Uplatnenie čisto ekonomických metód rozhodovania o poskytovaní verejných sluţieb v prostredí existencie producentov z rôznych sektorov nie je nikdy v praxi realizované (Hanemann, 1991). Vo väčšine prípadov dochádza k „doplneniu“ metód o rozhodnutia verejnej autority, čo môţe spôsobovať zmeny v celkovom výsledku a preto pouţitie metód WTP a WTA opúšťa čisto ekonomický prístup a vstupuje do prostredia aplikovanej verejnej politiky. Nastavenie alternatív verejných výdavkových programov spolu so zmenami v efektívnosti a rovnosti, ktoré jednotlivé alternatívy verejného výdavkového programu v ekonomike spôsobia, sa odráţajú v distribučných súvislostiach programu. Distribučné súvislosti skúmajú, kto má byť prijímateľom úţitku plynúceho z verejnej sluţby, a kto v ním v skutočnosti bude. Distribučné súvislosti, najmä pod vplyvom dôchodkového a substitučného efektu, môţu zásadným spôsobom ovplyvniť dosiahnutie cieľa i celkovú ekonomickú efektívnosť verejného výdavkového programu. Pred

hodnotením

ekonomickej

efektívnosti

jednotlivých

alternatív

verejného

výdavkového programu treba zvoliť vhodné a jednotné kritériá a metódy posudzovania alternatív. Stanovené kritéria a metódy pomáhajú určiť do akej miery sú jednotlivé alternatívy schopné naplniť vytýčené ciele. Rozlišujú sa kvalitatívne a kvantitatívne kritéria a metódy hodnotenia alternatív. Prostredníctvom kvantitatívnych kritérií sú priamo zachytené a ohodnotené relevantné uţitočné vlastnosti. Pri kvalitatívnych kritériách treba transformovať kvalitatívne údaje na údaje vyjadrené na kvantifikované veličiny. Hodnotiace kritéria sa zostavujú so zreteľom na to, aby boli určené náklady a úţitky z verejného projektu (Ochrana, 1999). Existujú rôzne analytické metódy slúţiace na porovnanie jednotlivých spracovaných alternatív. K základným porovnávacím metódam patrí zisťovanie závislosti nákladov na výnosoch, závislosti výnosov na čase a závislosti nákladov na čase. Výber a uplatnenie metód hodnotenia efektívnosti alternatív verejného výdavkového programu je rozsiahlou problematikou, ktorá si zaslúţi osobitný priestor, a preto je rozobraná samostatne v nasledujúcej podkapitole.

171

3. fáza: Zhodnotenie verejného výdavkového programu v politických súvislostiach a finálny výber alternatívy na realizáciu Poznatky politickej ekonómie a najmä teórie verejnej voľby zohrávajú kľúčovú úlohu pri hodnotení verejného výdavkového programu v poslednej fáze. Problémy spojené s tvorbou rozhodnutí vo verejnom sektore, ako napríklad výber na základe politických preferencií alebo dôsledok byrokracie, môţu spôsobiť, ţe najvhodnejšia alternatíva z pohľadu ekonomickej efektívnosti, pomeru medzi rovnosťou a efektívnosti ako aj vhodné distribučné súvislosti alternatívy nemusí byť vybraná pre konečnú realizáciu. Problematika rozhodovania o realizácii alternatív verejných výdavkových programov sa preto stáva výsostne aktuálnou. Najvhodnejšia alternatíva z pohľadu predchádzajúcich fáz nemusí byť politicky priechodná a naopak. Realita politického procesu pod vplyvom lobingu a loggrolingu, spôsobov hlasovania, byrokracie a rozpočtových obmedzení môţe výrazným spôsobom zasiahnuť do výberu alternatív (Šebo – Maceják, 2008). Výsledkom poslednej fázy je konečný výber alternatívy a následne jej odporučenie k realizácii. Posledným krokom procesu tvorby a hodnotenia verejného výdavkového programu je jeho samotná realizácia.

2.4.2.3 Hodnotenie verejných výdavkov na mikroúrovni

Meraniu výkonnosti verejných výdavkov na mikroúrovni sa dostáva rastúcej pozornosti nielen vedeckých a výskumných pracovníkov, ale aj samotných organizácií najmä v dôsledku uplatňovania princípov New Public Management, t.j. princípov súkromného komerčného sektora. Otázka, ako merať výkonnosť organizácií poskytujúcich verejné sluţby je preto vysoko aktuálna. Práve organizácie poskytujúce verejné sluţby sú a zostanú pod neustálym tlakom verejnosti, aby sledovali a skvalitňovali svoju ponuku verejnoprospešných sluţieb, a teda kontinuálne zvyšovali vlastnú výkonnosť v záujme dosiahnutia dlhodobej existenčnej istoty. Nevyhnutnosť udrţať si dôveru verejnosti, tlak konkurenčného prostredia trhovej ekonomiky, ako aj zvyšujúce sa nároky na úroveň poskytovaných sluţieb vyúsťujú do poţiadavky na komplexné meranie výkonnosti. Tieto poţiadavky sa postupne zhmotňujú v právne záväzných predpisoch zameraných na kontrolu a audity výkonnosti, avšak ich samotná aplikácia prináša zmiešané výsledky (Hronec – Meričková – Vlček, 2005). Musíme zdôrazniť, ţe rôzni autori vykladajú pojmy výkonnosť, hospodárnosť, efektívnosť, účinnosť a účelnosť rôzne. Tento pojmologický chaos sa následne prenáša aj do

172

vyuţívaných metodík a metód hodnotenia. Literatúra zameraná na výkonnostný manaţment (Hudson, 2001; Ittner – Larcker, 2003; Wouters – Sportel, 2005; Johnston – Pongatichat, 2008; Kuwaiti, 2004; Neely – Austin, 2002; atď.) sa orientuje na vytvorenie relevantných, integrujúcich, vyváţených, strategických systémov riadenia výkonnosti. Za posledné tri desaťročia bolo vytvorené mnoţstvo systémov na zabezpečenie vyváţeného rastu organizácie, avšak stále neexistuje jednotný spôsob, ako jednoznačne merať výkonnosť organizácie. Za kľúčovú oblasť pri meraní výkonnosti organizácie sa dlhodobo povaţovala finančná stránka jej existencie. Posledné desaťročie však ukazuje, ţe výlučne finančné kritériá nedokáţu dostatočne merať úspech organizácie a objavujú sa stále nové oblasti, akými sú napr. kvalita sluţieb, flexibilita, schopnosť prispôsobiť sluţbu poţiadavkám klientov, inovácie a pod. Organizácie poskytujúce verejné sluţby sú tak nevyhnutne konfrontované s náročnosťou uplatnenia klasického komerčného systému merania výkonnosti. Manaţment výkonnosti sa stal integrálnou súčasťou reformných krokov vo verejnom sektore (Radnor - McGuire, 2004). Reforma verejného sektora tak otvorila dvere pre neustále zvyšovanie tlaku na organizácie financované zo značnej časti z verejných zdrojov, aby demonštrovali kontinuálne zlepšovanie svojej výkonnosti a zároveň dokázali, ţe dosahujú stanovené ciele. Začali sa objavovať systémy strategického riadenia výkonnosti, akými sú napr. BSC, EFQM, CAF, atď. Meranie výkonnosti zamerané na finančné ukazovatele bolo dlhodobo podstatou operačnej kontroly a externého finančného reportingu najmä v komerčných organizáciách. Posledné desaťročie však ukazuje, ţe finančné kritériá úspech nedokáţu dostatočne merať a objavujú sa nové oblasti akými sú kvalita sluţieb, flexibilita, schopnosť prispôsobiť sluţbu poţiadavkám klientov, inovácia a podobne. Literatúra zameraná na operačný manaţment obhajuje manaţment výkonnosti ako integrálnu súčasť zlepšovania organizácie. Posledných tridsať rokov sa literatúra zameraná na výkonnostný manaţment orientuje na vytvorenie relevantných, integrujúcich, vyváţených, strategických a zlepšovacích systémov riadenia výkonnosti. Bolo vytvorených mnoţstvo systémov na vyváţený rast organizácie, avšak stále neexistuje jednotná metrika alebo rámec, ktorý by dokázal merať výkonnosť organizácií. Reforma verejného sektora otvorila dvere pre neustále zvyšovanie tlaku na organizácie poţívajúce verejné zdroje aby demonštrovali neustále zlepšovanie svojej výkonnosti a zároveň, aby dokázali, ţe ich ciele sú dosahované. Manaţment výkonnosti sa stal integrálnou súčasťou reformných krokov vo verejnom sektore (Radnor a McGuire, 2004). Vo verejnom sektore sa začali objavovať systémy strategického riadenia výkonnosti, akými sú napríklad BSC, EFQM,

173

CAF a podobne. Výsledky zavádzania týchto systémov sú však zmiešané a závisia najmä od pripravenosti organizácií verejného sektora na túto radikálnu zmenu (Boyne, 2002). Tlak na neziskové organizácie ako poskytovateľov verejných sluţieb, aby merali svoju výkonnosť prichádza od rôznych zainteresovaných strán včítane zakladateľov, donorov, dobrovoľníkov, zamestnancov, klientov a najmä verejných autorít poskytujúcich prostriedky na ich prevádzku. Poţiadavka na neziskové organizácie, aby sa správali ako komerční poskytovatelia v oblasti ich prevádzky a poskytovaných sluţieb, kladie nároky na komplexné meranie výkonnosti. Nutnosť udrţať si a demonštrovať všeobecnú spoločenskú potrebnosť a dôveru verejnosti v ich sluţby, sú neziskové organizácie odkázané na meranie výkonnosti a hľadanie moţností neustáleho zlepšovania svojich sluţieb a prevádzky. Stále je však finančná oblasť tou kľúčovou pri meraní výkonnosti organizácie. Tento prístup bol rozvinutý na základe metódy „Value-for-Money“ (hodnota za peniaze), ktorá vznikla v USA a je zaloţená na analýze troch základných ukazovateľov efektívnosti, tzv. „3E“ (Nemec - Wrihgt, 1997, s. 180): 1. hospodárnosť - dosahovanie stanovených cieľov pri minimálnych nákladoch, 2. efektívnosť - snaha o dosiahnutie čo najlepšieho pomeru medzi vstupmi a výstupmi, 3. účinnosť - miera úspešnosti pri dosahovaní stanovených cieľov, opodstatnenosť stanovených cieľov, t.j. vyuţívanie prostriedkov v súlade s určeným účelom. Dosiahnutie hodnoty za peniaze, „Value for Money“ (VFM), sa stalo synonymom optimálnej kombinácie nákladov organizácie a zaistenia kvality uspokojujúcej potreby klientov, pričom takáto ponuka nemusí byť automaticky aj tou najlacnejšou. VFM je termínom pouţívaným na posúdenie, či organizácia získala maximálny úţitok zo sluţieb poskytovaných v rámci zdrojov, ktoré má k dispozícii. Pritom nejde len o náklady na poskytované sluţby, do úvahy sa berie kombinácia kvality, nákladov, vyuţívaných zdrojov, vhodnosti na daný účel, ako aj ich aktuálnosti. Navyše, to, čo je hodnotou za peniaze pre jednu organizáciu alebo organizácie pôsobiac v jednom regióne, ňou nemusí byť pre iné, resp., čo je hodnotou za peniaze v jednom okamihu, to ňou uţ nemusí byť v nasledujúcom časovom období. Prístup „value-for-money“ je široko koncipovaná metodika schopná komplexne vyjadriť dosahovanú hodnotu nielen organizácie, ale aj programu, projektu alebo najširšieho verejného výdavkového programu.

174

Obrázok 42 Koncept metodiky "Hodnota za peniaze"

Hodnota za peniaze („value-for-money“)

Hospodárnosť

Efektívnosť

Účinnosť

Kvalitatívne

Náklady

Vstupy

Výsledky

Výstupy Kvantitatívne

Zdroj: Vlastné spracovanie Pri celkovom hodnotení „hodnoty za peniaze“ sa vyuţíva prístup benchmarkingu (vzájomného porovnávania) jednotlivých oblastí (hospodárnosť, efektívnosť, účelnosť) medzi skúmanými poskytovateľmi verejných sluţieb. Nevýhodou metódy VFM je, ţe hodnotenie výkonnosti je moţné výlučne medzi homogénnymi sluţbami. Matematicky vyjadrená celková hospodárnosť, efektívnosť a účelnosť prostredníctvom funkcie má nasledovný tvar: ∏

∏

kde: Hij - celkový ukazovateľ hospodárnosti za organizáciu i v roku j, hijz - parciálny ukazovateľ hospodárnosti za organizáciu i v roku j, Eij - celkový ukazovateľ efektívnosti za organizáciu i v roku j, eijz - parciálny ukazovateľ efektívnosti za organizáciu i v roku j, Uij - celkový ukazovateľ účelnosti za organizáciu i v roku j, uijz - parciálny ukazovateľ účelnosti za organizáciu i v roku j.

Pri testovaní výkonnosti za oblasť hospodárnosti, efektívnosti a účelnosti sa vyuţívajú normalizované hodnoty čiastkových ukazovateľov. Akceptovaním multiplikačného efektu

175

troch oblastí je moţné vyjadriť celkový ukazovateľ hodnoty za peniaze. Následne celková hodnota ukazovateľa „hodnota za peniaze“ (VFM) má tvar:

(

)

Metodika VFM je široko vyuţiteľná, pričom je vhodné ju vyuţívať za nasledujúcich predpokladov (Šebo – Vaceková, 2011): a) kritériá hodnotenia musia byť stále, b) kritériá

hodnotenia

musia

vychádzať

z reálnych

cieľov

a poţiadaviek

„zákazníka“ (klient, financujúci subjekt, objednávateľ), c) kritériá hodnotenia by mali byť schopné transformácie do manaţmentu organizácie a strategických dokumentov (napr. do systému BSC), d) kritériá hodnotenia by mali vychádzať z poţiadaviek SMART cieľov, e) zostavená metodika hodnotenia VFM by mala hodnotiť sluţby, ktoré sú homogénne, f) zostavená metodika hodnotenia VFM by sa mala objaviť aj v programových dokumentoch a rozpočtoch správcov programov. Meranie výkonnosti zamerané na finančné ukazovatele bolo dlhodobo podstatou operačnej kontroly a externého finančného reportingu najmä v komerčných organizáciách (Kuwaiti, 2004). A aj napriek tomu, ţe bolo vytvorené mnoţstvo systémov na vyváţený rast organizácie, stále neexistuje jednotný postup alebo návod, ktorý by dokázal jednoznačne stanoviť, ako merať výkonnosť. Samotné skúmanie výkonnosti neziskovej organizácie vychádza z objasnenia interných príčin dosahovania vyššej výkonnosti v porovnaní s inými poskytovateľmi všeobecne prospešných sluţieb a identifikácie dynamiky ich výkonnosti v čase. Medzi základné kritéria výkonnosti neziskových organizácií poskytujúcich verejné sluţby v krajinách OECD patria ukazovatele hospodárnosti, produktívnosti, účinností, kvality verejných sluţieb a spôsobu finančného zabezpečenia. Meranie výkonnosti zahŕňa najmä nasledovných päť dimenzií výkonnosti : 1.

Hospodárnosť, ktorá sa dá zadefinovať ako „nadobúdanie vhodného mnoţstva

a kvality finančných, ľudských a fyzických zdrojov vo vhodnom čase a za najniţšiu cenu“. 2.

Efektívnosť je miera, v akej programy dosahujú očakávané ciele. Efektívnosť je

najdôleţitejší prvok hodnoty prostriedkov vo verejnom sektore. Tovary a sluţby môţu byť

176

poskytované efektívne, ale ak nedosahujú očakávané ciele, a neuspokojujú pouţívateľov verejných sluţieb, zdroje sa často plytvajú. 3.

Účinnosť je vzťah medzi tovarom a sluţbami produkovanými programom

alebo činnosťou (výstupy) a zdrojmi pouţívanými pri ich produkovaní (vstupy). Tento vzťah je meraný cenou za jednotku výstupu. 4.

Finančné zabezpečenie - orgány štátnej správy musia dodrţiavať zákon o rozpočte

a príspevkoch a iné zákony resp. právne normy vo vzťahu k manaţmentu toku peňazí a včasnej úhrady veriteľom. 5.

Kvalita sluţieb - v širšom zmysle kvalita sluţieb je totoţná s efektivitou

(http://www.oecd.org/puma/sigmaeb). Hlavným zmyslom hore popísaných ukazovateľov je analyzovať súčasnú úroveň verejných výdavkov z dôvodu dosiahnutia moţných úspor a zvýšenia efektívnosti. Jednotlivé ukazovatele hodnotenia výkonnosti organizácií verejného sektora nie je moţné sústrediť do jedného uceleného ukazovateľa. „Súčasné prístupy na orientujú najmä na otázky hodnotenia účinnosti a kontroly potrebnej miery finančnej disciplíny organizácií, ktorých fungovanie musí byť v súlade s relevantnými právnymi normami všeobecného charakteru“ (Nemec, 2000, s. 69).

2.4.3

Metódy hodnotenia efektívnosti verejných výdavkov

Vo fáze komparácie jednotlivých alternatív verejného výdavkového programu a výberu najvhodnejšej alternatívy treba vykonávať analýzu efektívnosti s moţnosťou pouţitia rôznych metód. V tabuľke je uvedená klasifikáciu jednotlivých metód hodnotenia efektívnosti verejných výdavkových programov. Tabuľka 25 Klasifikácia metód hodnotenia efektívnosti verejných sluţieb Trieda metód

Metódy Analýza minimalizácie nákladov

Jednokriteriálne

Analýza nákladov a výnosov Analýza účinnosti nákladov Analýza uţitočnosti nákladov

Peňaţné hodnotenie

Metóda projektovania Cash Flow, Metóda rentability

177

investícií, Metóda čistej súčasnej hodnoty, Analýza vnútornej

programov

hodnoty návratnosti, Metóda doby splácania investície, Nákladová metóda Lineárne programovanie Multikriteriálne

Metóda kritickej cesty Stimulačné modely

Metódy iných disciplín

Benchmarking

Zdroj: Spracované podľa OCHRANA, F. 2002. Metody a metodika hodnocení veřejných projektů a veřejných programů. In: Teoretické a metodické otázky analýz veřejných výdajových programů. Sborník referátů z teoretického semináře. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 110.

Jednokriteriálne metódy V odbornej literatúre sa stretávame okrem označenia jednokriteriálne metódy aj s názvami imputovo-outputové, nákladovo-outputové alebo špecifické pomerové metódy. Tieto metódy sa pouţívajú pri voľbe verejného programu s cieľom efektívneho rozhodovania o alokácii verejných zdrojov. Ide vlastne o implementáciu tých metód, ktoré berú na zreteľ vstupy a výstupy. Jednokriteriálne metódy je moţné pouţívať ako podporu pri rozhodovacích činnostiach vo verejnom sektore. Hlavným problémom implementácie týchto metód je vhodné zostavená metodika postupu a procesných krokov. Základom všetkých jednokriteriálnych metód je analýza nákladov, ktoré sú merané v peňaţných (hodnotových) jednotkách. Pričom výstupy sú pri kaţdej metóde rôzne kvantifikované. Medzi jednokriteriálne metódy hodnotenia verejných výdavkových programov patria: 1.

analýza minimalizácie nákladov (CMA),

analýza nákladov a výnosov (CBA),

analýza účinnosti nákladov (CEA),

analýza uţitočnosti nákladov (CUA).

Metóda CMA je relatívne najjednoduchšia z jednotlivých metód nákladovooutputového hodnotenia verejných programov. Kritériom pre výber určitého programu sú najniţšie náklady, ktoré sa merajú v hodnotových jednotkách, pričom výstupy sa pri analýze minimalizácie nákladov nemerajú. Uvedenú metódu môţeme pouţiť ak predpokladané výstupy jednotlivých alternatív sú porovnateľné a aspoň pribliţne rovnaké. Predpokladá sa, ţe výstupy

178

sú kvalitatívne i kvantitatívne zhodné. Inak hrozí nebezpečenstvo nesprávneho výberu. V prípade hodnotenia projektu z hľadiska toku úţitkov v čase berieme do úvahy zriaďovacie aj prevádzkové náklady. K základným metódam pre určenie nákladov patrí predovšetkým metóda priemyselno-inţinierska a parametrický odhad nákladov. Priemyselno-inţinierska metóda je zaloţená na sumarizácii čiastkových nákladov dekomponovaných činností, z ktorých sa skladá verejný výdavkový program. Náklady sú vyčíslené na základe kalkulačných noriem alebo štandardov. Výhodou tejto metódy je transparentnosť, presnosť a spoľahlivosť stanovenia nákladov. Na druhej strane nevýhodou je problémové získavanie informácií a náročné rozloţenie verejného programu na jednotlivé nákladovo merateľné činnosti. Metóda parametrického odhadu nákladov je zaloţená na hľadaní funkčného vzťahu medzi celkovými nákladmi a charakteristickými parametrami určitej alternatívy. Pouţitie metódy CMA nie je náročné a jej implementácia môţe značne zobjektívniť riadiace rozhodovanie pri výbere vhodnej alternatívy. Metóda CBA je zaloţená na porovnaní všetkých uvaţovaných nákladov a výnosov projektu, bez ohľadu na ich adresáta. Z tohto dôvodu sa tieţ nazýva spoločenskou formou analýzy nákladov a výnosov. Pričom náklady i výnosy sú merané v hodnotových jednotkách. Výnosom sa rozumie kaţdé zvýšenie úţitku, nákladom potom jeho zníţenie (Ochrana, 2001, s. 46). Realizované by mali byť tie projekty, ktorých výnosy sú vyššie ako náklady v rámci existujúceho rozpočtu. Uvedenú metódu moţno definovať ako súbor praktických metód optimálnej voľby v oblasti verejnej ekonomiky rešpektujúcich kritérium maximálnej čistej rentability, pričom sú všetky uvaţované náklady a úţitky vyjadrované v peniazoch, či uţ priamym alebo nepriamym spôsobom (Strecková a Malý, 1998, s. 118). Nevýhodou metódy CBA je problém kvantifikácie výsledku nemateriálnych netrhových činností. Preto by sa táto metóda nemala vyuţívať na priame rozhodovanie, ale ako dôleţitý a podporný zdroj informácií. Pre kalkuláciu nákladov a výnosov v metóde CBA platia tieto zásady: - vypracovať súpis všetkých poloţiek nákladov a výnosov, - rozdeliť dané poloţky na hmotné a nehmotné, - oceniť náklady a prínosy trhovými cenami, - v prípade trhovej distorzie oceňovať tieňovými cenami, - náklady alebo výnosy z projektu, ktorá majú pre ekonomiku ako celok charakter transferu, oceniť nulou, - náklady na pracovnú silu, ktorá by inak zostala nezamestnaná, oceniť nákladmi obetovaných príleţitostí, a nie aktuálnymi cenami za mzdu (plat) (Ochrana, 2001a).

179

Identifikovať a merať celkové náklady určitého verejného programu nie je jednoduché pretoţe je ich potrebné merať na viacerých úrovniach a rôznymi spôsobmi. Existuje viacero spôsobov klasifikácie nákladov na priame a nepriame, peňaţné a nepeňaţné, absolútne, hraničné a náklady obetovaných príleţitostí. Priame náklady sa merajú v peňaţných jednotkách a sú priamo spojené s daným verejným programom. Nepriame náklady nie sú tak ľahko viditeľné a vieme ich relatívne kvantifikovať v peňaţnom alebo štatistickom vyjadrení. Peňaţné náklady sú vyjadrené v hodnotových ukazovateľoch avšak nepeňaţné nie je moţné merať. Absolútne náklady sú priame náklady vyjadrené prostredníctvom trhových cien. Hraničné náklady sú náklady potrebné na získanie ďalšej dodatočnej jednotky zdrojov. Dôleţitým ukazovateľom ekonómie sú náklady obetovaných príleţitostí, ktoré moţno charakterizovať ako hodnotu pouţitých zdrojov v prípade inej formy ich pouţitia (Nemec a Wright, 1997, s. 183). Identifikovať a kvantifikovať výnosy verejného výdavkového programu je pomerne obtiaţne, vyplýva to z ich rôznorodosti a niekedy aj ťaţkej merateľnosti. Výnosy predstavujú súhrn uspokojenia jednotlivcov alebo skupiny jednotlivcov, ktoré prináša určitý verejný program. Pouţitie metódy CBA je závislé na schopnosti definovať celkové náklady a výnosy a moţnosti ich ohodnotenia, pre jednoduchšie porovnanie najlepšie v peňaţnom vyjadrení. Ohodnotenie nehmotných zloţiek je najnáročnejšie. Jednotlivé náklady a výnosy z kaţdého verejného programu nevznikajú v rovnakom okamihu, ale sú spravidla časovo rozloţené do niekoľkých rokov. Diskontovaním sa upravujú náklady a výnosy o faktor času. Čím neskoršie je výnos dosiahnutý, tým je diskontný faktor menší. Súčasná hodnota vzrastie v priebehu roka na budúcu hodnotu v závislosti od úrokovej miery: (

)

kde: PV – súčasná hodnota, FV – budúca hodnota, r – úroková miera.

V n-tom roku je potom súčasná hodnota daná vzťahom: (

)

kde: n – počet rokov po dobu, ktorých plynie z verejného programu úţitok.

180

Pomocou diskontného faktora môţeme vypočítať súčasnú hodnotu budúcich príjmov nasledovne (Nemec - Wright, 1997, s. 181): ∑

(

)

(

)

a súčasnú hodnotu budúcich výdavkov: ∑ kde: NPVR – NPVC – B– C– n– r–

súčasná hodnota budúcich príjmov, súčasná hodnota budúcich výdavkov, prínos verejného programu, náklady verejného programu, počet rokov, počas ktorých plynie z verejného programuj úţitok, úroková mier.

Diskontný faktor vo verejnom sektore predstavuje spoločenské náklady príleţitostí. Návratnosť vloţených peňaţných prostriedkov do súkromné projektu sa rovná r. Presunutie týchto prostriedkov zo súkromného do verejného sektora sa môţe uskutočniť ak sa tým dosiahne vyššia návratnosť ako je r. Výška diskontného faktora, ktorá sa má pouţívať na analýzu efektívnosti verejných projektov, je daná mierou zhodnotenia vyuţívaných zdrojov v prípade ich pouţitia v súkromnom sektore. Táto poţiadavka vyjadruje princíp minimálnej miery efektívnosti verejných programov (Nemce - Wright, 1997, s. 182). To znamená, ţe pri rozhodovaní sa o realizácií určitého verejného programu sa pouţije diskontná sadzba, ktorá je odvodená od trhových sadzieb. Avšak v niektorých prípadoch je vhodné pouţiť spoločenskú diskontnú sadzbu, ktorá je stanovená pod trhovou sadzbou. Náklady a výnosy moţno kalkulovať s pouţitím stálych alebo beţných cien. S cieľom dospieť k rovnakému výsledku treba urobiť nasledovné kroky. Pri kalkulácií súčasnej hodnoty nákladov a výnosov v stálych cenách sa nezohľadňuje inflácia, ale pouţije sa pri výpočte reálna úroková miera získaná ako nominálna úroková miera očistená o mieru inflácie:

kde: rr – reálna úroková miera, rn – nominálna úroková miera, I – inflácia.

181

Pri kalkulácií súčasnej hodnoty nákladov a výnosov v beţných cenách sa zohľadňuje inflácia a pouţije sa nominálna úroková miera upravená o odchýlku (ir): (

)

kde: ir – diskontný faktor rr – reálna úroková miera, rn – nominálna úroková miera, I – inflácia.

Nasledujúcim krokom metódy CBA po identifikácií a kvantifikácií nákladov a výnosov je komparácia týchto nákladov a výnosov. Moţno pouţiť párové porovnávanie jednotlivých alternatív. Ak sú náklady a výnosy určitého verejného programu vyjadrené v peňaţných jednotkách moţno jeho výsledný efekt vyjadriť nasledovne:

kde: E – efektívnosť verejného programu, B – výnos z verejného programu za celú dobu ţivotnosti, C – náklady na realizáciu verejného programu a náklady za celú dobu jeho ţivotnosti.

Vychádzajúc z predchádzajúceho vzťahu bude vhodné realizovať ten verejný program, ktorý má najvyšší efekt z jednotky nákladov. Delením sa zisťuje, aký prínos prináša jedna vynaloţená peňaţná jednotka nákladov (Ochrana, 2001, s. 47-49). Ďalším krokom je rekvalifikácia zistených výsledkov zohľadnením miery rizika, neistoty a senzitivity. Štandardnou metódou začlenenia faktora rizika do analýzy verejných programov je pouţitie diskontného faktora zohľadňujúceho mieru rizika, ktorý zniţuje výšku predpokladaných výnosov adekvátne miere neistoty (Nemec - Wright, 1997, s. 185). Analýzu nákladov a výnosov je vhodné pouţiť pri verejných programoch, kde existujú rôzne varianty na dosiahnutie stanovených cieľov a kde sa vyskytuje málo nehmotných poloţiek, kvôli ich ľahšiemu vyjadreniu v peňaţných jednotkách. Metóda CEA je jedna z nákladovo-outputových metód, ktorá má istú podobnosť s analýzou nákladov a výnosov, avšak je medzi nimi určitá odlišnosť. Prvý rozdiel spočíva vo výpočte nákladov, ktoré sa kalkulujú ako náklady vynaloţené priamo na danú činnosť a nie ako spoločenské náklady. To znamená, je moţné vyhnúť sa náročnej kalkulácii nehmotných

182

poloţiek. Ďalší rozdiel sa týka merania očakávaných výstupov z určitého výdavkového programu. Pri metóde CBA výsledky sa oceňujú v peňaţných jednotkách a zatiaľ čo pri CEA sa sleduje efektívnosť nákladov vloţených na naturálnu

či fyzikálnu jednotku nákladu

(Ochrana, 2001, s. 51). Metóda CEA sa pouţíva na hodnotenie programov, ktorých úţitky sa ťaţko kvantifikujú v peňaţných jednotkách. Avšak výber vhodného ukazovateľa výstupu je značne problémový a to v prípade rôznorodých úţitkov plynúcich z daného projektu. Základným kritériom pre výber určitého výdavkového programu je vynaloţenie minimálnych nákladov na dosiahnutie stanoveného cieľa alebo naopak pri daných nákladoch dosiahnuť maximálnu uţitočnosť. Metóda

CUA

zaloţená

sledovaní

porovnávania

prírastkov

vstupov

(inkrementálnych nákladov projektu) a výstupov projektu. Moţno ju pouţiť ako modifikáciu analýzy nákladov a výnosov, ktorá vznikla v súvislosti ekonomickou analýzou zdravia (Ochrana, 1999, s. 33). Meria dôsledky programov v najprirodzenejších naturálnych fyzikálnych jednotkách (napr. ušetrené kilometre cesty, prípady správne stanovej diagnózy, počtu študentov a pod.). Uvedená metóda vychádza z teórie úţitku pričom úţitok moţno charakterizovať ako subjektívne pociťované uspokojenie z určitého verejné programu. Hodnotí sa pomocou tzv. bodovacích stupníc (rating scale), prostredníctvom ktorých sa vyjadrí pocit uspokojenia. Zvyčajne sa vyuţíva na analýzu zdravotníckych programov alebo v prípade hodnotenia aspektov úmrtnosti, chorobnosti a kvality ţivota. Zlepšenie zdravia sa meria prostredníctvom ukazovateľov tzv. kvality váţených rokov ţivota (ďalej len QALY), ktorý zohľadňuje hodnotu uţitočnosti verejného programu (Kuvíková, 1995). Prehľad charakteristických znakov základných jednokriteriálnych metód hodnotenia efektívnosti verejných výdavkov znázorňuje nasledovná tabuľka.

183

Ukazovatele

hodnotové

ţiadne

hodnotové

priemyselno– inţinierska parametrického odhadu

Metódy stanovenia ukazovateľov jednoduché hodnotenie efektívnosti pri programoch so zhodnými výstupmi

Možnosti použitia

umoţňuje zohľadniť široké spektrum spoločenských nákladov a spoločenských výnosov

- jednoznačne definovaný výstup, resp. úţitky,

Podmienky použitia

vyuţiteľná len pri hodnotení efektívnosti s relatívne homogénnymi výstupmi (kvalitatívne i kvantitatívne)

Obmedzenia

najefektívnejší je objekt hodnotenia s najniţšími nákladmi pri porovnateľných výstupoch

Hodnotenie

- jednotlivé objekty hodnotenia majú takmer identické výstupy

ak: prínosy > náklady, objekt hodnotenia je ziskový,

moţnosť vyjadrenia vstupov a výstupov v hodnotových ukazovateľoch

ak: prínosy = náklady, objekt hodnotenia je ekonomicky neutrálny.

ak: prínosy < náklady, objekt hodnotenia je stratový;

- náročná na určenie a hodnotové vyjadrenie nákladov a prínosov,

Tabuľka 26 Stručná charakteristika jednokriteriálnych metód hodnotenia ekonomickej efektívnosti poskytovania sluţieb Metóda

CMA

CBA hodnotové

priame nepriame peňaţné nepeňaţné obetovaných príleţitostí hraničné prístup „polotovaru“ prístup kvantifikujúci výšku ušetrených nákladov metodika priameho odhadu

- prínosy i náklady môţu byť nejasné, ťaţko merateľné, rôznorodé – potreba zváţiť vhodnosť hodnotenia touto metódou (eventuálne aplikáciu ďalších metód kvantifikácie ukazovateľov, napr. tieňové ceny, prírastková metóda)

184

Náklady Prínosy Náklady Prínosy

CEA

CUA

hodnotové

naturálne

hodnotové

uţitočnosť

peňaţné

naturálne

peňaţné

hodnotenie efektívnosti objektov verejného sektora pracujúcich na báze systému hromadnej obsluhy, kde je ocenenie účinkov v peňaţných jednotkách komplikované

- koncentruje na kvalitu výsledkov, ktoré dosahuje objekt hodnotenia,

- vychádza z teórie formou uţitočnosti uţitočnosti, (spokojnosť klienta, s efektmi poskytnutej - vhodná na analýzu zdravotníckych verejnej sluţby) programov, najmä metóda QALY, pracuje s kvalitou ţivota

- existencia len jedného, nepochybného cieľa, ak je viac cieľov, všetky hodnotené objekty ich dosahujú v rovnakej miere, - hodnotenie objektov s rovnakými / porovnateľnými výstupmi rozdielnej kvantity, základná podmienka je homogénny výstup umoţňuje hodnotiť objekty charakteristické širokou škálou rozličných výsledkov, t. j. kladie dôraz na ich relevantné zapracovanie do hodnotiacej stupnice, metodiku

Zdroj: vlastné spracovanie podľa Nemec – Wright, 1997, Ochrana, 2001; Ochrana, 2004.

komplikácie pri výbere ukazovateľa výstupu, ak sú výsledkom programu viaceré úţitky, resp. aj pri malej odchýlke úţitkov, ktoré je vzhľadom k ich charakteru zloţité porovnávať

námietky smerujúce k výpovednej hodnote individuálneho posudzovania uţitočnosti,

Hodnotí moţnosti dosiahnutia cieľov pri minimálnych nákladoch, resp. skúma moţnosti maximalizácie prínosov pri daných nákladoch. Efektívnosť vyjadrená koeficientom ako úroveň výstupu pripadajúca na jednotku nákladov:

B C

Hodnotí efektívnosť prostredníctvom vzťahu nákladov a preferencií spotrebiteľa.

B C

Efektívnosť – koeficient úrovne uţitočnosti pripadajúcej na jednotku nákladov:

185

Náklady Prínosy Náklady Prínosy

Multikriteriálne metódy hodnotenia ekonomickej efektívnosti Pri hodnotení efektívnosti programov, ktoré prinášajú viaceré a často rôznorodé prínosy a efekty a ktorých charakter vyţaduje zohľadniť mieru naplnenia viacerých kritérií (či uţ vstupných alebo výstupných), sa do popredia dostávajú metódy multikriteriálnej analýzy. Prostredníctvom multikriteriálnej analýzy je moţné eliminovať riziko neobjektívnosti a nekomplexnosti hodnotenia, ktoré vzniká pri stanovení jedného dominantného kritéria a následnej nutnej abstrakcii od ostatných kritérií. Podľa Vlčeka (2004) komplexné hodnotenie vychádzajúce zo súčasnej analýzy rôznorodých kritérií umoţňuje výstiţnejšie vyjadrenie miery naplnenia verejnoprospešných cieľov a nevyţaduje redukciu mimoekonomických ukazovateľov na ekonomické ukazovatele (v zmysle hodnotového vyjadrenia). Výhodou

multikriteriálnej

analýzy

je,

ţe

umoţňuje

hodnotenie

efektívnosti

prostredníctvom jedného výstupného ukazovateľa, pričom súčasne zohľadňuje viacero kritérií vyjadrených rozličnými ukazovateľmi. Práve vďaka vyjadreniu efektívnosti jedným súhrnným ukazovateľom táto analýza poskytuje moţnosti pomerne jasnej interpretácie a komparácie dosiahnutých výsledkov hodnotenia. Uvádzané vybrané metódy multikriteriálneho hodnotenia (metóda váţeného súčtu poradí, bodovacia metóda a diskriminačná analýza), sledujú mieru naplnenia stanovených ukazovateľov, pričom zohľadňujú dôleţitosť (váhu) pripisovanú ukazovateľom v procese hodnotenia efektívnosti produkcie sluţby. Z uvedeného vyplýva, ţe stanovenie ukazovateľov významným spôsobom determinuje výsledky hodnotenia, preto je potrebné venovať tomuto procesu náleţitú pozornosť, najmä v záujme zachovania čo najväčšej objektívnosti a správnosti hodnotenia. Podľa Ochranu (2006) sa ukazovatele delia na dva typy: 1. kvalitatívne ukazovatele, ktoré charakterizujú konečný komplexný stav, nie sú bezprostredne merateľné a sú vyjadrené práve pojmom „kvalita“, 2. kvantitatívne ukazovatele, ktoré sú priamo merateľné: úţitkové ukazovatele – účelnosť, stupeň naplnenia cieľa (%), parametre úţitkových vlastností (jednotky výkonu, rýchlosť systému, atď.), majú maximalizačný charakter, umoţňujú stanoviť stupeň uspokojenia podľa úţitkových vlastností; nákladové ukazovatele – efektívnosť z jednotky nákladov, hospodárnosť, majú minimalizačný charakter, sú

186

vyjadrené spravidla v peňaţných jednotkách; termínové ukazovatele – čas dodávky, čas dokončenia, niekedy je moţné ich zaradiť podľa charakteru do predchádzajúcich dvoch skupín. Jednotlivé ukazovatele prispievajú rôznou mierou k naplneniu cieľov, z čoho vyplýva potreba určiť ich váhu. Váha predstavuje významnosť ukazovateľa z pohľadu dosahovania určených cieľov. Váhy jednotlivých ukazovateľov stanovíme tak, aby platilo nasledovné: ∑

kde: vj – váha kritéria „j“

Na stanovenie váh môţeme pouţiť niektorý z existujúcich prístupov, ako sú metóda poradia, bodovacia metóda, metóda párového porovnávania. V

tabuľke je uvedená stručná charakteristika troch metód multikriteriálneho

hodnotenia, ktoré môţu byť aplikované pri hodnotení ekonomickej efektívnosti vo verejných sluţbách. Vzhľadom na dostupnosť údajov potrebných k analýze a vzhľadom na náročnosť hodnotenia (metodika hodnotenia by mala klásť primerané nároky na hodnotiteľa – ekonóma poskytovateľa verejných sluţieb, pretoţe hodnotenie ekonomickej efektívnosti nemá byť len sporadické, ale má sa stať pravidelnou súčasťou interného auditu a kontroly organizácie). Tabuľka 27 Vybrané metódy multikriteriálneho hodnotenia ekonomickej efektívnosti Výstup hodnotenia

Metóda váženého súčtu poradí

Postup hodnotenia 1. definovať ukazovatele (n), 2. určiť váhy - zistiť hodnoty ukazovateľov, normalizované hodnoty ukazovateľov: max charakter - aij  min charakter - aij

xij x max

Výsledné hodnoty určia poradie, v akej miere objekty hodnotenia plnia stanovené ukazovatele.

x  min xij

3. maticu normalizovaných ukazovateľov prenásobiť stĺpcovým vektorom normalizovaných hodnôt relatívnych váh vj pre jednotlivé ukazovatele.

187

Bodovacia metóda Diskriminačná analýza

1. vybrať ukazovatele a stanoviť váhy, 2. konkrétnu hodnotu ukazovateľa hodnotiť bodmi od najlepšieho, ktorý je hodnotený 100 bodmi, 3. pre ostatné zariadenia určiť priemerný počet bodov v percentách z maximálneho počtu, 4. vypočítať aritmetický priemer bodov. 1. stanoviť hodnotiace ukazovatele – ordinárne usporiadanie a mieru ich naplnenia, aritmetický priemer a najhoršiu hodnota naplnenia konkrétneho ukazovateľa, 2. vypočítať štandardnú odchýlku naplnenia, 3. testovať závislosti medzi kaţdou dvojicou ukazovateľov, 4. stanoviť maticu rozdielov.

Výsledný vypočítaný priemer určuje poradie zariadení podľa úrovne ekonomickej efektívnosti v percentách. Z matice rozdielov pouţitím Ivanovičovej odchýlky je získané ich poradie efektívnosti, pričom najefektívnejší výsledok je ten, v ktorom je hodnota Ivanovičovej odchýlky maximálna.

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Vlčeka, 2004. Vybrané metódy multikriteriálnej analýzy sú povaţované za nástroj komplexnosti a objektivizácie hodnotenia ekonomickej efektívnosti verejných sluţieb, pretoţe poskytujú moţnosti na hodnotenie ekonomickej efektívnosti pri zohľadnení konkrétneho spektra kritérií, ktoré zohľadnia špecifiká produkovanej sluţby.

Iné metódy hodnotenia efektívnosti vo verejných službách Pre účely hodnotenia efektívnosti poskytovateľov verejných sluţieb, resp. všeobecne verejných výdavkov, existuje niekoľko modelových prístupov. Najpouţívanejšou metódou je analýza obalu údajov (Data Envelopment Analysis – DEA). Jej výhodou je, ţe uvaţuje s viacerými faktormi vyplývajúcimi na efektivitu celej jednotky, tak na strane vstupov ako aj na strane výstupov. Faktory môţu byť zadané v rôznych jednotkách, čo je výhodou oproti kvantifikácii efektívnosti napr. prostredníctvom pomerových ukazovateľov. Moţno ju preto vyuţiť aj v sektore verejných sluţieb, pretoţe vstupné faktory nemusia byť vo finančnom vyjadrení. DEA vychádza z predpokladu, ţe dôleţitou podmienkou zvyšovania výkonnosti jednotiek je meranie efektívnosti produkčných jednotiek a identifikácia zdrojov neefektívnosti. Ďalej umoţňuje identifikovanie zdroja neefektívnosti prostredníctvom redukcie, resp. navýšenia vstupov alebo výstupov podľa orientácie modelu. Modely DEA sa podľa svojej orientácie na vstupy alebo výstupy delia na (Jablonský - Dlouhý, 2004): 1. modely orientované na vstupy – v prípade neefektívnej jednotky navrhujú redukciu mnoţstva vstupu pri zachovaní mnoţstva výstupu, 2. modely orientované na výstupy – v prípade neefektívnej jednotky navrhujú zvýšenie mnoţstva výstupu pri zachovaní mnoţstva vstupu,

188

3. aditívne, resp. odchýlkové – kombinácia oboch predchádzajúcich prístupov. K dosiahnutiu efektívnej hranice dochádza súčasne redukciou, resp. zvýšením vstupov i výstupov. Napríklad v zdravotníctve pri analýze technickej efektívnosti môţu byť pouţité napr. tri premenné definujúce výstupy ako sú počet lekárov, zubných lekárov a počet sestier ako výrobné faktory definujúce prácu a priemerný počet postelí ako výrobný faktor definujúci kapitál. Výstupy potom môţu byť merané pomocou dvoch ukazovateľov napr. počet ukončených hospitalizácií, ktorý charakterizuje poskytovanú akútnu lôţkovú starostlivosť a počet ošetrovacích dní, ktorý charakterizuje dlhodobú chronickú zdravotnú starostlivosť. Na technickú efektívnosť nadväzuje nákladová efektívnosť. Táto však berie do úvahy relatívne náklady rôznych vstupov. To znamená, ţe okrem dosahovania technickej efektívnosti vyţaduje aj minimalizáciu nákladov na vstupy. Alokatívna efektívnosť okrem dosiahnutia technickej a nákladovej efektívnosti vyţaduje, aby sa zdroje pouţívali na produkciu výstupov, po ktorých je najvyšší dopyt. To znamená, ţe spája ponuku s dopytom. Podľa Paretovho výrobného optima je alokatívna efektívnosť dosiahnutá, keď nie je moţné zvýšiť veľkosť jedného druhu výstupov bez zníţenia iného druhu výstupov. Efektívne rozmiestnenie zdrojov je teda také, ktoré spĺňa všetky tri predchádzajúce poţiadavky. Prvé dve podmienky sa týkajú len produkcie, tretia však zadáva spotrebu, čím spája stranu ponuky a dopytu. V prípade organizácie poskytujúcej sluţby je efektívnosť vnímaná rozdielne. Hlavný rozdiel je v tom, ţe podnik produkuje sluţby, ktoré sa nedajú skladovať, transportovať, a sú komplexné a jedinečné. Hlavnú úlohu tu zohráva ľudský faktor. To znamená, ţe v organizácii poskytujúcej sluţby sa treba zamerať hlavne na jeho zamestnancov, od ktorých je závislá výkonnosť a tým pádom aj efektivita podniku. Hmotný majetok je potrebný hlavne v procese tvorby sluţby (Ďaďo - Mateides, 2002). Podľa Vlčeka (2004) môţe byť hodnotenie efektívnosti verejných sluţieb potrebné vo viacerých prípadoch. Môţe sa robiť v prípade rozhodovania o spôsobe zabezpečovania verejnej sluţby optimálnym spôsobom (hodnotenie ex ante), ako podklad na verifikáciu parametrov poskytovanej sluţby (hodnotenie ex post), ako prostriedok optimalizácie vybraných parametrov poskytovanej sluţby a ako nástroj definovania štandardov pre verejné sluţby. Súčasťou hodnotenia efektívnosti však stále zostávajú metódy finančnej analýzy, ktoré skúmajú finančnú kondíciu organizácie. Prehľad najpouţívanejších metód finančnej analýzy „ex-ante“ a „ex-post“ uvádzajú nasledovné tabuľky.

189

vlastné imanie celkový kapitál

Rentabilita celkového kapitálu

zisk pred zdanením a úrokmi / celkové aktíva

zisk po zdanení / celkové aktíva

pracovný kapitál/ celkové aktíva

HV po zdanení  úroky* (1 - dan. sadzba) celkové aktíva

Celkové hodnotenie > 30% - veľmi dobrý > 20% - dobrý > 10% - stredný < 10% - zlý záporný - hrozba insolvencie < 3 roky - veľmi dobrý < 5 rokov - dobrý < 12 rokov - stredný > 12 rokov - zlý > 30 rokov - hrozba insolvencie > 10% - veľmi dobrý > 8% - dobrý > 5% - stredný < 5% - zlý záporný - hrozba insolvencie > 15% - veľmi dobrý > 12% - dobrý > 8% - stredný < 8% - zlý záporný - hrozba insolvencie 0,717 * A + 0,847 * B + 3,107 * C + 0,420 * D + 0,998 * E Zi =

Tabuľka 28 Stručná charakteristika vybraných modelov finančnej analýzy „ex-ante“

Podiel vlastného kapitálu

(krát. dlh.) záväzky- fin. majetok bilancny cash flow

Výpočet

Lehota splácania cudzieho kapitálu

trhová hodnota vlastného kapitálu / cudzí kapitál

cash flow tržby

celkové trţby / celkové aktíva

Cash flow v % trţieb

Interpretácia ukazovateľa

- čiastkové ukazovatele ako jednoduchý aritmetický priemer známok získaných za jednotlivé ukazovatele

veľmi dobrý = 1 dobrý = 2 stredný = 3 zlý = 4 ohrozený insolvenciou = 5

- celkový ukazovateľ ako súčet čiastkových ukazovateľov, teda min. počet bodov je 4, maximálny 20, pozitívom je čo najniţší počet bodov

Zi > 2,9 uspokojivá 1,2 < Zi > 2,9 šedá zóna, nevyhranená fin. situácia 1,2 > Zi veľké finančné problémy, pravdepodobnosť bankrotu

190

Druh ukazovateľa

Kralickov rýchly test Atlman- formula bankrotu

Tamariho rizikový model Index bonity

II.

vlastné imanie / cudzie zdroje

vývoj zisku vyjadrený a.) absolútne (čistý zisk) b.) pomocou ROE

current ratio (likvidita III. stupňa)

výrobná spotreba / priemerný stav rozpracovanej výroby

III.

IV.

trţby / priemerný stav pohľadávok

cash flow / cudzie zdroje

aktíva celkom / cudzie zdroje

výrobná spotreba / pracovný kapitál

zisk pred zdanením / celkové aktíva

VI.

0,51 a viac 25 bodov 0,41 – 0,50 20 bodov 0,31 – 0,40 15 bodov 0,21 – 0,30 10 bodov 0,11 – 0,20 5 bodov do 0,10 0 bodov 5 rokov kladné a) a b) > HK 5 rokov kladné a) a b) > Me 5 rokov kladné a) b) > HK b) > Me inak 2,01 a viac 20 bodov 1,51 – 2,00 15 bodov 1,11 – 1,50 10 bodov 0,51 – 1,10 5 bodov do 0,50 0 bodov HK a viac 10 bodov Me – HK 6 bodov DK – Me 3 body DK a menej 0 bodov HK a viac 10 bodov Me – HK 6 bodov DK – Me 3 body DK a menej 0 bodov HK a viac 10 bodov Me – HK 6 bodov DK – Me 3 body DK a menej 0 bodov

25 b. 20 b. 15 b. 10 b. 5 b. 0 b.

Bi = 1,5 * xi1 + 0,08 * xi2 + 10 * xi3 + 5 * xi4 + 0,3 * xi5 + 0,1 * xi6

Maximálne dosiahnuteľný počet bodov 100.

HK – horný kvartil Me – medián DK – dolný kvartil

Vypočítané z ukazovateľov všetkých firiem porovnateľných z hľadiska odvetvia a veľkosti, ktoré boli zahrnuté do súboru porovnateľných firiem.

extrémne zlá veľmi zlá zlá určité problémy

Pravdepodobnosť vzniku insolventnosti je podstatne akútnejšia v organizáciách, ktoré dosahujú nízku hodnotu Tamariho rizikového indexu.

-3 -2 -1 0

191

IN index Index IN 95

celkové výkony / celkové aktíva

zásoby / aktíva celkom

zisk pred zdanením / celkové výkony

A – aktíva

OA – obeţné aktíva CZ – cudzie zdroje EBIT – zisk pred úrokmi a daňami V – výnosy celkom KZ – krátkodobé záväzky KBU – krátkodobé bankové úvery A – aktíva CZ – cudzie zdroje U – nákladové úroky EBIT – zisk pred úrokmi a daňami V – výnosy celkom ZPL – záväzky po lehote splatnosti KZ – krátkodobé záväzky KBU – krátkodobé bankové úvery

A  IN  0,017 * CZ EBIT V  4,573 *  0,481 *  A A OA ( KZ  KBU )  0,015 *

+1 dobrá +2 veľmi dobrá +3 extrémne dobrá

IN > 2 organizácia tvorí hodnotu

1,4 ≤ IN < 2 skoro tvorí hodnotu

1,0 ≤ IN < 1,4 nevieme určiť, či tvorí alebo netvorí hodnotu

0,684 ≤ IN < 1,0 organizácia skôr netvorí hodnotu

IN <0,684 netvorí hodnotu, ba aţ ničí hodnotu

IN 95 > 2,0 dobré finančné zdravie A IN95  0,22 *  IN 95 < 1,0 finančná tieseň CZ 1 < IN95 < 2 tzv. „šedá zóna“, EBIT EBIT  0,11 *  8,33 * nedá sa jednoznačne posúdiť U A finančné zdravie podniku V OA  0,52 *  0,10 * KZ  KBU  A ZPL V

 16,80 *

192

Douchova bilančná analýza I. a II.

S – koeficient stability

L – koeficient likvidity

R – koeficient rentability

A – koeficient aktivity

DBA II. DBA I.

S1 = vlastné imanie/stále aktíva S2 = (vlastné imanie/stále aktíva)*2 S3 = vlastné imanie /cudzie zdroje S4 = celkové aktíva/(beţné úvery + krátkodobé finančné výpomoci + krátkodobé záväzky)*5 S5 = celkové aktíva/(zásoby*15) L1 = 2*fin. majetok/krát. cudzie zdroje L2 = (fin. majetok + pohľadávky/krátk. cudzie zdroje)/2,17 L3 = (obeţné prostriedky/krát. cudzie zdroje)/2,5 L4 = (prevádzkový kapitál/celkové pasíva)*3,33 R1 = (EAT*10)/pridaná hodnota R2 = (EAT*8)/základné imanie R3 = (EAT*20)/celkové pasíva R4 = (EAT*40)/(trţby + výroba) R5 = (EBIT*1,33)/(prevádzkový zisk + fin. zisk + mimor. zisk) A1 = (tţby + výroba)/2/celkové pasíva A2 = (trţby + výroba)/4/vlastné imanie A3 = (4*pridaná hodnota)/(trţby + výroba) S = vlastné imanie/stále aktíva L = (fin. majetok + pohľadávky)/(2,17*krátkodobý cudzí kapitál) A = celkové výkony/2*celkové pasíva R = 8*HV/základné imanie

S= (2*S1+S2+S3+S4+2*S5)/7

a) nad 1,00 je systém povaţovaný za dobrý,

Celkový ukazovateľ za celý systém Douchovej bilančnej analýzy I. a II. je váţený priemer hodnôt dosiahnutých celkových ukazovateľov jednotlivých skupín, pričom ak dosahuje hodnoty:

hodnoty pod 0,5 sú povaţované za zlé.

b) hodnoty medzi 0,5 a 1,00 sú povaţované za únosné

L = (5*L1+8*L2+2*L3+L4)/16

R=(3*R1+7*R2+4*R3+2*R4+R5)/17

A = (A1 + A2 + A3)/3

C = (S*2+L*4+A*1+R*5)/12 C = (S*2+L*4+A*1+R*5)/12

Zdroj: vlastné spracovanie podľa Ficzová, 2002; Zalai, 2002; Kameníková - Doucha, 1995

193

likvidita 2. stupňa

likvidita 1. stupňa

koeficient

Jednotka

dlhodobé záväzky + vlastné imanie dlhodobé aktíva

finančný majetok beţné záväzky beţné aktíva - zásoby beţné záväzky beţné aktíva beţné záväzky

Výpočet

Tabuľka 29 Charakteristika vybraných ukazovateľov finančnej analýzy „ex-post“ Ukazovateľ

likvidita 3. stupňa

koeficient

ukazovatele likvidity

stupeň krytia majetku

koeficient

záväzky * 100 aktíva

krátkodobé a dlhodobé záväzky pohľadávky

ukazovatele aktivity pohľadávky * 365 doba obratu pohľadávok dni trţby krátkodobé a dlhodobé záväzky * 365 doba obratu záväzkov dni celkové náklady doba obratu krátkodobých krátkodobé záväzky * 365 dni záväzkov prevádzkové náklady trţby obrátka aktív koeficient aktíva trţby obrátka stálych aktív koeficient stále aktíva ukazovatele finančnej štruktúry (resp. zadlženosti a dlhovej schopnosti) prvotná platobná neschopnosť celková zadlţenosť aktív

<0,2;0,6> <1;1,5> <2;2,5>

Odporúčaná hodnota/popis

ČPK<0, SKM<1, likvidita 3. stupňa < 1, podnik je podkapitalizovaný, ČPK>0, SKM>1, likvidita 3.stupňa > 1, podnik je prekapitalizovaný ≥60 dní ≥60 dní ≥60 dní počet obrátok za rok počet obrátok za rok

primárna platobná neschopnosť ak je > 1, sekundárna platobná neschopnosť ak je < 1

miera krytia majetku cudzími zdrojmi

194

vlastné imanie * 100 aktíva záväzky vlastné imanie

hodnota ukazovateľa by nemala klesnúť pod 50 %

podiel záväzkov na vlastnom imaní

ak = 2 podiel vlastného a cudzieho kapitálu je rovnaký, ak je > 2 väčšiu časť aktív tvoria cudzie zdroje

koeficient aktíva vlastné imanie

charakterizuje zhodnotenie celkových aktív

koeficient samofinancovania záväzky ku vlastnému imaniu koeficient čistý zisk  100 aktíva

finančná páka

čistý zisk * 100 vlastnéimanie

ukazovatele rentability rentabilita aktív (ROA) %

čistý zisk * 100 tržby

náklady výnosy

vyjadruje koľko halierov nákladov pripadá na 1 Sk výnosov, nepriaznivá je hodnota > 1

vyjadruje úroveň zisku/straty v 1 Sk trţieb, jeho výška by sa mala pohybovať nad 10 %

charakterizuje zhodnotenie vlastného kapitálu

rentabilita vlastného imania (ROE) %

koeficient

rentabilita trţieb (ROS) ukazovatele nákladovosti celková nákladovosť

nákladovosť prevádzkovej prevádzkové náklady vyjadruje koľko halierov prevádzkových nákladov pripadá na koeficient činnosti prevádzkové výnosy 1 Sk prevádzkových výnosov, nepriaznivá je hodnota > 1 Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Ficzová, I. a kol. Finančno-ekonomická analýza podniku - praktikum I. 2002.

195

Porovnávanie dosiahnutých výsledkov s vynaloţenými nákladmi je podstatným znakom kaţdého ekonomického rozhodovania a hodnotenia, tak v súkromnom ako i vo verejnom sektore. Hodnotenie výkonnosti s vyuţitím rôznych metód špecifikovaných vyššie v texte pred realizáciou programov, projektov i samotných poskytovateľov (ex-ante) je zamerané na to, či program, projekt a/alebo poskytovateľ spĺňa dané kritériá. Táto etapa zahrňuje dve úrovne, v ktorých sú návrhy posudzované: -

finančné hodnotenie, kde sa posudzuje, či program prinesie finančný úţitok, či budúce výnosy prevyšujú súčasné náklady,

technické hodnotenie je zaloţené na kvalifikácii a hodnotení cieľov a skúmaní vplyvov projektov na rozvoj danej oblasti, a to pomocou peňaţných či iných ohodnotených ukazovateľov. V priebehu realizácie programu (interim) je pri hodnotení kladený dôraz predovšetkým

na to, či projekt prebieha podľa stanovených pravidiel a harmonogramov, prípadne, či sú ciele dosahované optimálnym spôsobom. Následné hodnotenie (ex-post) sleduje a vyhodnocuje realizovaný program a vyvodzuje závery pre budúcu prax. Monitoring programov, projektov a poskytovateľov verejných služieb Monitorovanie a vyhodnocovanie programového financovania je hlavnou zásadou Európskej Únie z praktických dôvodov (Nariadenie Rady EC 1260/1999). Je uplatňované pri sledovaní plnenia programov a projektov a pri hodnotení ich efektivity. Monitorovanie zahrňuje mnoţstvo úloh technického charakteru, ako sú zhromaţďovanie a triedenie informácií a ich vyhodnocovanie vo vzťahu k stanoveným cieľom. Súčasťou celého procesu by malo byť meranie efektov a úţitkov pomocou ekonomických analýz. Monitorovanie vecných účinkov projektov a programov umoţňuje sledovať ich výsledky a dopady pre rozvoj. V oblasti monitorovania programov, projektov a poskytovateľov verejných sluţieb je potrebné mať vybudovaný komplexný systém monitorovania a hodnotenia plnenia rozpočtu. Zatiaľ čo účtovníctvo, ako základ poloţkového rozpočtovania a následného monitorovania programov, umoţňuje merať finančné náklady na dosiahnutie zámerov, cieľov a merateľných ukazovateľov, monitorovanie umoţní so zvolenou periodicitou zisťovať plnenie merateľných ukazovateľov a hodnotenie dosiahnutie širších spoločenských zámerov a cieľov. Bez fungujúceho systému monitorovania a hodnotenia zostáva programové rozpočtovanie iba vo

196

formálnej rovine, keď nielenţe nie je moţné merať efektívnosť, ale ani účelnosť vynaloţenia verejných zdrojov. To je v súčasnosti realita monitorovania programov na úrovni regionálnej i lokálnej samosprávy v podmienkach SR (Meričková – Šebo, 2010). Podstatou monitoringu verejných výdavkov je sledovanie vybraných ukazovateľov, ktoré sa týkajú problematiky vynakladania a vyuţívania verejných výdavkov. Súčasťou monitoringu verejných výdavkov môţe byť kontrola príslušných výdavkových procesov aj sledovanie ekonomických ukazovateľov týkajúcich sa racionálneho vyuţitia vynaloţených zdrojov. Monitoring verejných financií môţe mať teda dve základné fázy, ktorými sú kontrola verejných financií a následné sledovanie výsledkov a výkonov. Významné postavenie vo verejnom sektore má monitorovanie verejného obstarávania v poskytovaní verejných sluţieb. Hlavným zmyslom je pomoc pri zlepšovaní verejného obstarávania vo verejnom sektore, pre zlepšovanie organizácie a výkonu tejto činnosti. Tabuľka 30 Základné rozdiely kontroly, kontrolingu, monitoringu a auditu Kontrola

Kontroling

orientácia na minulosť

orientácia na budúcnosť

zisťovanie chýb, nedostatkov a navrhovanie opatrení na ich odstránenie

evidovanie a hodnotenie zistených zmien

vyhľadávanie a určovanie pôvodcov chýb a navrhovanie postihov

vykonávanie dohľadu, poskytovanie poradenstva a metodické usmerňovanie navrhovanie riešení a prostriedkov na ich dosiahnutie

navrhovanie prípadných personálnych a organizačných zmien odovzdávanie zistení informovanie o manaţmentu organizácie, skúsenostiach v iných prípadne orgánom činným v organizáciách trestnom konaní riadenie procesov s orientáciou na výsledky a návrhy na sanovanie koordinácia na podporu prípadných škôd manaţmentu pri plánovaní

Monitoring

Audit

kontrola nad kontrolami sledovanie vybraných ukazovateľov

sledovanie výkonu a výsledku preverovanie a komparovanie s cieľovými stavmi

zhromaţďovanie a triedenie informácií

zisťovanie odchýlok

vyhodnocovanie definovanie informácií vo vzťahu odporúčaní na zmeny k cieľu meranie efektov a úţitkov

pravidelné a systémové skúmanie miery efektívnosti

sledovanie ukladanie úloh na výsledkov a dopadov zvýšenie efektívnosti na rozvoj a výkonnosti

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Hronec - Meričková - Vlček, 2006 Kontrola verejných výdavkov je všeobecný pojem, ktorý zahŕňa rôzne formy kontroly, ako sú finančná, účtovná, právna a pod. Kontrola finančnej stránky programov a projektov vychádza zo štandardných postupov vyuţívaných vo verejnom sektore a býva zameraná, napr.

197

na procesnú kontrolu vyuţívania poskytnutých finančných prostriedkov (miera spolu financovania, rešpektovanie rozpočtových pravidiel). Z dôvodu vysokej miery formalizácie procesov vo verejnom sektore má v ňom kontrola štandardizovaný charakter. Tabuľka 31 Druhy kontrol vo verejnom sektore Hľadisko triedenia druhov kontrol Legislatíva

Vzťah k objektu kontroly

Organizačné vzťahy

Systém

Časové Odbornosť výkonu

formálna

vonkajšia

vertikálna

operatívna ex ante

odborná

neformálna

vnútorná

horizontálna

strategická ex post

laická

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Hronec - Meričková - Vlček, 2006 Praktický spôsob výkonu jednotlivých druhov kontroly môţe byť realizovaný rôznymi spôsobmi ako sú previerka, rozbor, kontrolný prieskum, dozor, inšpekcia, revízia. Pri týchto spôsoboch môţe byť vyuţívaná väčšina metód známych v ekonomickej teórii ako sú pozorovanie, komparovanie, analýza a syntéza, experiment, indukcia a dedukcia, kybernetické modelovanie a pod. (Benčo – Kamoďa - Nemec, 2001, s. 31-34). Kontroling je nástroj riadenia, ktorý systematicky vyuţíva kontrolu pre zabezpečenie efektívneho dosahovania cieľov. Predstavuje vyššiu formu kontroly, systém vzájomne prepojených pravidiel, metód a techník pre účely vnútorného riadenia na báze plánovania. Je integrovaným podsystémom riadenia (Nesterak - Bobáková, 2003, s. 50). Tabuľka 32 Druhy kontrolingu Hľadisko Časové

Zameranie

Druh

Podstata

strategický

dlhodobá orientácia na budúci pozitívny vývoj

operatívny

krátkodobé skúmanie aktuálneho stavu

finančný

likvidita, vyuţívanie kapitálu

ziskový

analýza a kalkulácie zisku

Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Nesterak - Bobáková, 2003 Moderné trendy smerujú k aplikácii princípov kontrolingu v procesoch riadenia v podmienkach verejného sektora. Audit znamená úradné preskúmanie a zhodnotenie dokumentov nezávislou osobu. Účelom je zistiť charakter informácií o skúmanej skutočnosti a zároveň zhodnotiť vnútornú

198

kontrolu. Audit sa zvyčajne zaoberá len vzorkou a jeho výsledok je len pravdepodobnosť konečného hodnotenia. Tabuľka 33 Druhy auditu Hľadisko triedenia druhov auditu výkonu a výsledkov

časové

organizačné

výkonnostný

ex ante

vnútorný

finančný

ex post

vonkajší

právny

Zdroj: Vlastné spracovanie Výkonnostný audit je preskúmanie skutočnosti z pohľadu výkonu a výsledku. Primárne zahrňuje preskúmanie vynaloţených zdrojov z hľadiska správnosti ich vyuţitia, a zároveň dohliada, či výdavkové procesy zodpovedajú právnym normám. Výkonnostný audit je preverovaním sledovaných ukazovateľov z pohľadu výkonov a výsledkov, komparáciou s cieľovými stavmi, s následným zisťovaním prípadných odchýlok od cieľového stavu a definovaním odporúčaní na zmeny. Pre meranie výkonu moţno vo výkonnostnom audite pouţívať dva základné typy ukazovateľov, a to ukazovatele priame a ukazovatele nepriame. Priame ukazovatele moţno merať na vstupoch alebo na výstupoch, nepriame ukazovatele sa stanovujú na základe tzv. „tieňových“ cien. Tabuľka 34 Ukazovatele sledované výkonnostným auditom Spôsob a miesto merania ukazovateľa

Druh ukazovateľa

Metóda, spôsob zistenia

Priame ukazovatele

Meranie na vstupoch

Meranie na výstupoch

Výsledky

Hospodárnosť

Analýza minimalizácie nákladov (CMA) v prípade nákladov, resp. maximalizácia príjmov

Nákladová efektívnosť

CEA

Produktivita

Výstup/vstup

Rozsah činnosti

Explorácia (zistenie počtu činností)

Splnená účelovosť

Meranie splnených cieľov, meranie úţitkov na stupniciach, váţenie uţitočných vlastností, rozhodovanie a tabuľky

Hodnota obetovanej alternatívnej akcie

Kalkulácia, resp. odhad spoločenských nákladov a spoločenských prínosov

Nepriame ukazovatele

Tieňové ceny

Zdroj: Ochrana, F. Programové financování a hodnocení veřejných výdajů. 2006.

199

Finančný audit kontroluje presnosť údajov obsiahnutých vo finančných výkazoch a správach. Právny audit sleduje súlad s právnymi predpismi. Tieto druhy auditov nemajú veľkú výpovednú schopnosť, pretoţe účtovníctvo môţe byť účtovne a právne v poriadku, ale z obsahového a vecného hľadiska môţe byť vynakladanie zdrojov neracionálne a tým aj neefektívne. Z časového hľadiska moţno deliť audit na audit ex-ante a na audit ex-post. Audit ex-ante je súčasťou vnútorného riadenia. Za tento audit zodpovedá manaţment organizácie. Manaţment rozhoduje o alokácii zdrojov, pri ktorej sa opiera o ekonomické hodnotenie jednotlivých alokačných variant tak, aby optimalizoval svoje rozhodnutie vedúce k cieľovej alokačnej funkcii. Výsledky tohto auditu sú pouţiteľné pre výber vhodnej alokačnej varianty aj pre prípadné korelácie v priebehu alokácie. Audit ex-ante je pouţívaný ako korelačný nástroj. Audit ex post je realizovaný v rámci vnútorného auditu aj vonkajšieho auditu. V prípade, ţe ho organizácia vykonáva sama, manaţment organizácie zodpovedá za následné preverovanie ako boli splnené alokačné ciele a efektívne vyuţité zdroje. Nezávislá organizácia zvonku nepreskúmava racionálne vyuţitie zdrojov a súčasne preveruje, či navrhnuté postupy manaţmentu organizácie zodpovedajú vytýčeným cieľom a ekonomickému úţitku zdrojov. Z organizačného hľadiska sa audit člení na. Vnútorný a vonkajší. Za vnútorný audit zodpovedá manaţér pracoviska, ktorý má na jeho realizáciu útvar vnútorného auditu. Toto pracovisko realizuje finančný aj výkonnostný audit. Vonkajší audit zrealizuje nezávislá audítorská inštitúcia. Poslanie a funkcie tohto auditu sú deklarované v Lisabonskej deklarácii o základných smeroch finančnej kontroly. Tento audit je súčasťou systému riadenia, ktorého cieľom je včas odhaliť odchýlky od záväzných noriem a prípadné porušenia princípov zákonnosti. Účelom tohto auditu je zisťovanie účinnosti, efektívnosti, a hospodárnosti spravovaných zdrojov tak, aby bolo moţné prijímať opatrenia na nápravu chýb a nedostatkov, vyvodzovať príslušnú zodpovednosť, vymáhať náhrady škôd, a prijímať kroky na zabránenie opakovaného porušovania noriem v budúcnosti. Vonkajší audit je zameraný na sledovanie právneho aj výkonnostného hľadiska.

200

2.5 Fiškálna nerovnováha a fiškálne pravidlá 2.5.1

Deficit a verejný dlh

Problematika

verejného

dlhu

bola

dlhodobo,

najmä

v dôsledku

neustáleho

ekonomického rastu, v úzadí záujmu. Súčasná situácia okolo Grécka, Portugalska, Írska, Španielska, Talianska a potenciálne ďalších krajín spojená s neschopnosťou získavať na finančných trhoch dodatočné finančné zdroje na financovanie deficitných verejných rozpočtov dosahuje historické rozmery. Problém fiškálnej nerovnováhy a neschopnosti politikov riadiť verejné financie sa stal najaktuálnejším problém súčasnej doby. Vo všeobecnej rovine môţeme pod fiškálnou nerovnováhou chápať nesúlad medzi rozpočtovými príjmami a výdavkami. V prípade, ţe vláda míňa viac, ako je schopná vybrať od subjektov súkromného sektora, nastane problém s financovaním deficitov verejných rozpočtov a narastajúcim verejným dlhom, teda fiškálnou nerovnováhou. Fiškálnou nerovnováhou rozumieme existenciu pohľadávok voči budúcim daňovým príjmom, kedy dochádza k prerozdeľovaniu ešte nevytvorených zdrojov (Dvořák, 2008). Poznáme dve základné podoby, ktorými sa prejavuje fiškálna nerovnováha a to: 1. rozpočtový deficit, 2. verejný dlh. V praxi sa spravidla väčšia pozornosť, hlavne zo strany politikov, venuje rozpočtovému deficitu, zatiaľ čo problematika verejného dlhu je trochu v úzadí. Pokým problém rozpočtového deficitu je konkrétny, neustále sa opakuje a je verejne kontrolovaný, problém verejného dlhu je naopak zloţitejší a menej viditeľný. Navyše pri rozpočtovom deficite je zrejmé, kto je zaň zodpovedný, pretoţe sa vzťahuje k výkonnej zloţke (k vláde), pri verejnom dlhu to, kto je za jeho vznik zodpovedný, uţ ale nie je tak celkom zrejmé – „stopy sa strácajú v minulosti” (Dvořák, 1997). V širšom ponímaní pod pojmom deficit rozumieme stav, kedy sú rozpočtové príjmy v určitom období nižšie ako rozpočtové výdavky. Deficitom teda nazývame rozdiel medzi celkovými hotovostnými príjmami s vylúčením úverových príjmov a celkovými hotovostnými výdavkami vrátane úrokov. Rozpočtový deficit vyjadruje tokový pohľad na verejné financie, t. j. odráţa pohyb tokových veličín. Deficit neodráţa celkový stav verejných financií, ale len stav prostriedkov prechádzajúcich štátnym rozpočtom. Z tejto definície vyplývajú obmedzenia

201

vypovedacej schopnosti ukazovateľa deficitu, ktoré môţeme zhrnúť nasledovne (Dvořák, 1997): a) ide iba o tokový pohľad – oveľa významnejší je vývoj stavových veličín (veľkosť národného bohatstva, majetku štátu a pod.), b) v ukazovateli sú zahrnuté len rozpočtové transakcie, pričom celá rada finančných operácii prebieha mimo rozpočtu, čo otvára otázku vyrovnanosti hospodárenia parafiškálnych fondov a ďalších inštitúcií („skrytý deficit”), c) ide len o hotovostné operácie, ktoré neodráţajú vládne pohľadávky ani záväzky. Nepostihuje napr. zadlţenie formou prevzatých garancií za úvery súkromných subjektov, alebo vládne dlhové operácie. Z rozpočtového hľadiska vznik deficitu verejného rozpočtu znamená, ţe štát ako ekonomický subjekt spotrebuje v rozpočtovom roku viac, ako je schopný sám vytvoriť. Deficit znamená zlé vládne finančné hospodárenie. Môţe byť výsledkom expanzívnej fiškálnej politiky vlády. S tým súvisia aj dva hlavné druhy rozpočtového deficitu a to aktívny (štrukturálny) a pasívny (cyklický) deficit (Dvořáková, 2009). Aktívny alebo štrukturálny deficit býva spôsobený určitým vládnym rozhodnutím, t. j. ide o zámerné rozhodnutie uplatnené v rámci fiškálnej politiky. Na druhej strane pasívny, teda cyklický deficit, vzniká v dôsledku vplyvu exogénnych faktorov nezávislých na vládnych zámeroch. Ako klasický príklad môţeme uviesť vplyv kolísania tempa hospodárskeho rastu, kde pri spomalení tempa rastu hospodárstva krajiny pod vplyvom existencie zabudovaných automatických stabilizátorov na príjmovej strane verejných rozpočtov dochádza k poklesu verejných príjmov pri nezmenenej hladine verejných výdavkov. Korigovať cyklický deficit, vzniknutý pri nepriaznivom hospodárskom vývoji, štrukturálnym prebytkom sa reálne nedá, teda vzniku celkového rozpočtového deficitu sa vyhnúť nedá. Nech uţ sú príčiny vzniku rozpočtového deficitu akékoľvek, jeho dôsledky sú ako rozpočtové tak i makroekonomické. Rozpočtové dôsledky v krátkom období môţu byť pozitívne, pretoţe umoţňujú zmäkčenie vládneho rozpočtového obmedzenia pri pôsobení silných exogénnych faktorov behom rozpočtového obdobia alebo v prípade efektívnych verejných výdavkových programov. V dlhodobom období ale vláda musí deficit aktívne riadiť, aby sa nepremietol do verejného dlhu a nespôsobil významnejšie riziká.

202

prípade

makroekonomických

dôsledkov

deficitu

názory

jednotlivých

ekonomických škôl od seba zásadne líšia. Odlišujeme tri základné teoretické názory na túto problematiku (Dvořák, 1997): a) neoklasický prístup, ktorý hodnotí makroekonomické dôsledky deficitu negatívne, a preto ho a priori odmieta, b) keynesiánsky prístup, ktorý hodnotí tieto dôsledky aktívneho deficitu pozitívne, a preto ho v určitých prípadoch odporúča, c) neoricardiánsky prístup naopak popiera makroekonomické dôsledky deficitu, a preto je voči nemu neutrálny. Spomenuté teoretické názory, ktoré sú svojim obsahom značné protichodné, existujú vedľa seba uţ dlho bez toho, aby niektorý z nich bol na základe konkrétnej ekonomickej skúsenosti potvrdený, alebo naopak vyvrátený. Existuje viacero spôsobov, ktorými je moţné deficit financovať. Najvyuţívanejšie spôsoby sú napríklad (Dvořák - Mandel, 2005): a) deficit financovaný prírastkom vládnych obligácií alebo pôţičiek (dlhom), b) deficit financovaný prírastkom mnoţstva peňazí (monetizácia), c) deficit financovaný úbytkom objemu štátnych aktív. V súčasnosti sa realizuje najmä krytie deficitu záväzkami z emisie štátnych cenných papierov alebo záväzkami z prijatých úverov, občas tieţ úbytkom objemu štátnych aktív (napríklad privatizáciou štátneho majetku). Tento stav vznikol na základe skúseností zo 70-tych rokov 20. storočia, kedy sa mnohé európske krajiny v snahe podporovať hospodársky rast extenzívnymi verejnými výdavkami mimoriadne zadlţili, pričom postup monetizácie dlhu (prírastok mnoţstva peňazí emisiou) sa neosvedčil. Dlhšiu dobu sa emitovanie peňazí na pokyn vlády prakticky nerealizovalo a všetky centrálne banky sa snaţili dodrţiavať personálnu, finančnú, operatívnu a inštitucionálnu nezávislosť. V dôsledku finančnej krízy a následne krízy verejných financií sa však monetizácia dlhu začal opäť vyuţívať a aj keď centrálne banky neposkytujú pôţičky svojim vládam priamo, robia tak cez sekundárny trh. Dlhové financovanie deficitu Pri dlhovom financovaní jednotlivci, firmy a hlavne komerčné banky, nakupujú štátne cenné papiere. Takto získané prostriedky sa môţu potom pouţiť na financovanie vládnych

203

potrieb rovnako ako daňové príjmy. Tým sa však zníţi reálna spotreba súkromných subjektov o daný úver vláde. Znamená to, ţe o čo viac nakúpi štát nad objem disponibilných zdrojov, o to viac je nevyhnutné zníţiť reálnu spotrebu súkromného sektora, poprípade si vláda musí poţičať v zahraničí. Efektívnosť financovania deficitu významne súvisí aj so schopnosťou vlády vhodne postupovať pri stanovovaní spôsobov úročenia dlhopisov. Pre emitenta (vládu) je výhodné vydávať dlhopisy s pevným úrokovým výnosom vtedy, keď sa očakáva, ţe v budúcom období hodnota úrokových sadzieb bude stúpať. Na druhej strane je výhodné vydávať dlhopisy s pohyblivým úrokovým výnosom vtedy, keď sa očakáva, ţe v budúcom období hodnota úrokových sadzieb bude klesať pozdĺţ celej výnosovej krivky. Klesanie úrokových sadzieb podporuje vydávanie dlhopisov s pevným úrokovým výnosom a nízke kolísanie úrokových sadzieb pozdĺţ celej výnosovej krivky podporuje vydávanie dlhopisov s pohyblivým úrokovým výnosom. Jednotlivé záväzky z emisie štátnych cenných papierov a záväzky z prijatých bankových úverov, ktorými vláda financuje štátny dlh, nazývame podkladovými poloţkami vládneho dlhu. Pri analýze vládneho dlhu je dôleţitým faktorom priemerná doba a splatnosti a durácia týchto podkladových poloţiek. Durácia podkladových poloţiek predstavuje váţený priemer splatnosti všetkých zahrnutých podkladových poloţiek (napr. priemerná doba splatnosti celého dlhu, alebo len časti, ako sú domáce dlhopisy, zahraničné dlhopisy a pod.). Durácia je váţená priemerná splatnosť podkladových poloţiek, pričom ako váha je pouţitá súčasná hodnota budúcich peňaţných tokov podkladových poloţiek. Durácia býva vyjadrená v rokoch (Medveď – Nemec a kol., 2005 str. 352-353). Emisné financovanie deficitu – monetizácia dlhu Emisné financovanie je osobitným prípadom krytia rozpočtového deficitu, kedy dochádza k výraznému previazaniu fiškálnej i menovej politiky. Centrálna banka poskytuje buď priamy úver alebo nakúpi štátne dlhopisy priamo od vlády. V prípade nákupu cenných papierov centrálna banka uskutoční zmenu monetárnej bázy a dochádza ku krytiu deficitu úverovou emisiou. Dochádza k zvýšeniu peňazí v obehu, čo má makroekonomické dôsledky ako na agregátnu cenovú hladinu, tak na pohyb úrokových sadzieb. Financovanie deficitu úbytkom aktív V minulosti typický spôsob financovania ročných deficitov, kedy sa rozdiel medzi príjmami a výdavkami kryl odpredajom aktív, ktoré vláda vlastnila. Vhodným termínom na

204

vyjadrenie tohto typu financovania deficitu je privatizácia, resp. odpredaj štátneho majetku. Výhodou tohto spôsobu financovania je neutralita dopadu na makroekonomickú stabilitu, keďţe nedochádza k zmenám makroekonomických agregátov (nerovnováhy). Nevýhodou je obmedzený spôsob vyuţívania tohto spôsobu financovania, ktorý je limitovaný objemom a štruktúrou aktív vo vlastníctve štátu.

Verejný dlh Definovanie druhého fenoménu fiškálnej nerovnováhy, t. j. verejného dlhu je presnejšie. Pojem verejný dlh definovali viacerí autori a organizácie. Podľa Pekovej (2002) je verejný dlh súhrn pohľadávok ostatných subjektov, voči štátu, jednotlivým stupňom územnej samosprávy, verejným fondom a ostatným inštitúciám vo verejnom sektore, a to nielen vnútorných subjektov (vnútorný dlh), ale aj zahraničných subjektov (vonkajší dlh). Podľa OECD (2004) verejný dlh predstavuje súhrn záväzkov verejného sektora z minulých rokov. Tieto záväzky vznikli

v dôsledku

financovania

rozpočtových

schodkov

verejného

sektora.

Podľa

Medzinárodného menového fondu (IMF International Financial Statistics, 2004) je verejný dlh definovaný ako celkové saldo finančných aktív a pasív štátu, a to vrátane salda eventuálnych mimorozpočtových fondov. Verejný dlh predstavuje súhrn pohľadávok ostatných ekonomických subjektov voči štátu bez ohľadu na to, či vznikli tieto pohľadávky cestou deficitu štátneho rozpočtu alebo inak. Pre verejný charakter dlhu nie je podstatný spôsob jeho vzniku, ale spôsob jeho úhrady, teda skutočnosť, ţe predstavuje pohľadávku voči súčasným i budúcim daňovým platbám obyvateľstva (Hontyová, 2005). Vo všeobecnosti je moţné konštatovať, ţe verejný dlh je tvorený predovšetkým opakujúcimi sa deficitmi verejných rozpočtov. Jeho výška je určená kumulatívne vzhľadom na výšku deficitu jednotlivých schodkových rozpočtov. Vývoj verejného a štátneho dlhu v ČR znázorňuje nasledovný obrázok.

205

Obrázok 43 Vývoj verejného a štátneho dlhu Českej republiky 1996 aţ 2013 Štátny dlh (v mld. Kč) Podiel verejného dlhu na HDP (v %) Podiel štátneho dlhu na HDP (v %)

Zdroj: MF ČR. Strategie financování a řízení státního dluhu ČR na rok 2011. 2010. Verejný dlh pozostáva zo záväzkoch verejnej správy v nasledujúcich kategóriách: -

obeţivo a vklady,

zmenky a krátkodobé dlhopisy,

dlhodobé dlhopisy,

ostatné krátkodobé úvery a ostatné strednodobé a dlhodobé úvery.

Verejný dlh môţeme členiť z hľadiska komplexnosti na dva typy – hrubý verejný dlh a čistý verejný dlh. Hrubý verejný dlh zahŕňa celkový objem záväzkov vládneho sektora, bez ohľadu na pohľadávky štátu. Hrubý verejný dlh je teda kumulatívnym dlhom všetkých zloţiek rozpočtovej sústavy, resp. ide o súčet sáld (schodkov/prebytkov) sústavy verejných rozpočtov, sústavy mimorozpočtových fondov a spoločností a rozpočtov verejných organizácií. Okrem schodku rozpočtovej sústavy verejný dlh zohľadňuje aj potenciálne záväzky z prijatých štátnych záruk. Napriek tomu, ţe hrubý verejný dlh je všeobecne najčastejšie pouţívaným meradlom zadlţenosti jednotlivých krajín, neposkytuje komplexné informácie o fiškálnej pozícii. Komplexnejším ukazovateľom je čistý verejný dlh a preto viac ako 2/3 krajín OECD okrem hrubého zadlţenia vykazujú i tzv. čistý verejný dlh. Čistý verejný dlh okrem hrubého verejného dlhu na jednej strane zahŕňa pasíva (záväzky) – tzv. skrytý dlh (napr. záväzky po lehote splatnosti v zdravotníctve), podmienené záväzky (napr. súdne spory), ktoré potenciálne môţu vyvolať tlak na verejné financie a na druhej strane štátne aktíva (hnuteľný i nehnuteľný majetok, zostatky na účtoch, majetkové

206

podiely v podnikoch), ktorými je moţné rozpočtové riziká kryť. Čistý verejný dlh zahŕňa záväzky aj pohľadávky štátu. Čistý a hrubý verejný dlh sa v mnohých krajín výrazne líšia. Existujú krajiny (Švédsko, Nórsko), kde napriek tomu, ţe podiel hrubého verejného dlhu na HDP sa pohybuje okolo 50 %, podiel čistého verejného dlhu je záporný, krajina teda vystupuje v pozícii čistého veriteľa. Verejný dlh môţe byť taktieţ členený na vnútorný a vonkajší dlh. Pri vnútornom dlhu hovoríme o domácom zadlţení, kedy štát dlhuje rezidentom. Vonkajší dlh označujeme aj ako zahraničný a zahŕňa sumu, ktorú štát dlhuje zahraničiu (Medveď a kol., 2005).

Vzájomný vzťah deficitu a verejného dlhu a ich dôsledky na ekonomiku Tento vzťah bol pôvodne chápaný skôr v jednosmernej kauzálnej závislosti (Dvořák, 1994). V minulosti platila téza, ţe rozpočtový deficit je hlavnou príčinou verejného dlhu a verejný dlh je teda dôsledkom rozpočtových deficitov. Niektorí autori hovoria o verejnom dlhu ako o sume minulých rozpočtových deficitov. Tento vzťah je moţné vyjadriť nasledovne: (

)

kde: VDt VDt-1 PDt r

– verejný dlh v roku t, – verejný dlh v roku t-1 – saldo primárnej bilancie verejných rozpočtov v roku t, – reálna úroková miera

– tempo rastu reálneho produktu.

Moderný pohľad na fiškálnu nerovnováhu ale ukazuje, ţe tieto tvrdenia sú v niekoľkých aspektoch nepresné. Predovšetkým

existujú rôzne

alternatívy

krytia

(financovania)

rozpočtového deficitu, a teda rozpočtový deficit nemusí vyúsťovať vţdy do verejného dlhu. Ide napríklad o spomínané spôsoby financovania deficitov cez dlhodobú monetizáciu dlhu alebo predajom štátnych aktív. Môţu existovať aj mimorozpočtové príčiny vzniku verejného dlhu, keď napríklad štát prevezme záväzky iných subjektov a je zodpovedný za ich riadenie. Krajina teda má verejný dlh bez toho aby mu predchádzala séria deficitov. Reálna zmena objemu verejného dlhu teda nezávisí len na prírastkoch spôsobených rozpočtovými deficitmi. Vzhľadom na súčasný vývoj sa odborníci zhodujú, ţe je potrebné rozšíriť pojem súvislosti rozpočtového deficitu a verejného dlhu na obojstranne kauzálny vzťah, v ktorom verejný dlh môţe byť váţnou príčinou rozpočtového deficitu. Dôvodom je skutočnosť, ţe

207

úroky z verejného dlhu vstupujú do výdavkovej strany rozpočtu, a tak dochádza k spätnému prepojeniu rozpočtového a dlhového problému. Veľmi významnou kategóriou pre pochopenie vzájomného vzťahu deficitu a dlhu je tzv. primárny deficit. Z hľadiska úrokových výdavkov ekonomická prax rozlišuje celkový a primárny deficit. Celkový deficit vyjadruje rozdiel medzi celkovými príjmami a výdavkami bez ohľadu na ich charakter. Úroky platené z verejného dlhu sa zahŕňajú do rozpočtových výdavkov a zvyšujú celkový deficit. Tieto úroky sú však dôsledkom vplyvov minulých období, a preto sa k hodnoteniu fiškálnej politiky súčasného obdobia pouţíva primárny deficit, pri ktorého výpočte sa úroky z verejného dlhu nezahŕňajú do výdavkovej strany rozpočtu. Výšku nákladov na obsluhu verejného dlhu, najmä platené úroky, v podmienkach ČR znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 44 Výdavky na obsluhu štátneho dlhu Českej republiky Čisté výdavky na obsluhu štátneho dlhu (ČVOŠD) (v mld. Kč) Podiel ČVOŠD na HDP (v %) – pravá os Podiel ČVOŠD na výdavkoch štátneho rozpočtu (v %) – pravá os

Zdroj: MF ČR. Strategie financování a řízení státního dluhu ČR na rok 2011. 2010. Z rozpočtového hľadiska sa tak verejný dlh javí ako exogénny faktor s negatívnym fiškálnym účinkom, pretoţe výška verejného dlhu je konkrétne vládou ovplyvniteľná. Hospodárske výsledky ukazujú, ţe napríklad v roku 1988 predstavoval celkový deficit v krajinách európskej desiatky v priemere 2,9 % HDP. Bez započítania úrokov z verejného dlhu by však dosiahli tieto krajiny primárny prebytok 1,8 % HDP. Z toho vyplýva, ţe váha úrokov deformujúcich výdavkovú stranu predstavovala priemerne 4,7 % celkových verejných výdavkov, tzn. viac ako priemerný prírastok dlhu v dôsledku deficitu.

208

Vplyv verejného dlhu na deficit verejných financií sa prejavuje aj v tzv. intertemporálnom rozpočtovom obmedzení, t. j. verejný dlh vytvára tlak na dlhodobú udrţateľnosť verejných financií. Udrţateľnosť verejných financií je v závislosti od ekonomickej školy, či ekonomického prúdu, vysvetľovaná rôznorodo. Rogoff (1990) sa prikláňa k „zlatému pravidlu“ monetaristov, kedy výška verejného dlhu v rámci ekonomického cyklu nesmie rásť, t. j. objem akumulovaných sáld verejných rozpočtov sa v rámci jedného ekonomického cyklu musí rovnať nule. Salanié (2003) v súvislosti s udrţateľnosťou verejných financií tvrdí, ţe nie je zlúčiteľná s dlhodobo rastúcou krivkou daňového zaťaţenia, t. j. rastom verejného sektora v ekonomike. Blanchard (1990) tvrdí, ţe udrţateľná fiškálna politika je taká, ktorá udrţuje pomer čistých vládnych aktív v pomere k HDP na stabilnej úrovni. V súčasnosti sa však ekonomická teória a prax prikláňa k štvrtej definícii fiškálnej udrţateľnosti, ktorá udrţateľnosť verejných financií definuje ako stav, kedy sa súčasná hodnota budúcich primárnych prebytkov verejných financií (vyjadrená vo vzťahu k HDP) rovná súčasnej úrovni dlhu (vyjadreného vo vzťahu k HDP) (Blanchard, 1990; Dvořák, 2008). Práve posledne spomenutý prístup k definovaniu udrţateľnosti verejných financií má v realite extrémne aplikačné problémy, ktoré sú spojené predovšetkým zo spôsobom realizácie politickej moci v rámci ekonomického a politického cyklu, keďţe tieto cykly sú v minimálnej miere korelované. Dôsledky takéhoto ponímania udrţateľnosti verejných financií prezentuje nasledovný obrázok.

209

Obrázok 45 Vzájomný vzťah deficitov a verejného dlhu v politickom a ekonomickom cykle zmena v %

verejný dlh

deficit verejných rozpočtov

HDP

Politický cyklus 1

Politický cyklus 3

Politický cyklus 2

Politický cyklus 4

čas

Zdroj: Vlastné spracovanie Presun zodpovednosti za udrţateľnosť verejných financií na budúce vlády, t. j. odsúvanie rozhodnutí vo vzťahu k zabezpečeniu dlhodobej udrţateľnosti verejných financií aj vzhľadom na pozíciu hospodárstva v ekonomickom cykle, sa prejavuje v konštantnom náraste verejného dlhu. Táto situácia vedie k zvyšovaniu dlhodobej fiškálnej nerovnováhy, ktorá vyúsťuje do fiškálnej krízy, svedkami ktorej sme v súčasnosti. Európska komisia (EK, 2010) kaţdoročne pri hodnotení konvergenčných programov resp. programov stability posudzuje dlhodobú udrţateľnosť verejných financií jednotlivých členských krajín na základe posledného prístupu. Okrem toho pravidelne zverejňuje správu o dlhodobej udrţateľnosti verejných financií, tzv. „Sustainability Report“. Zmyslom hodnotenia dlhodobej udrţateľnosti je posúdiť aktuálnu situáciu vo verejných financiách, t. j. či aktuálne nastavenie politík je pri dnešnej výške verejného dlhu dlhodobo udrţateľné (aby dlh nekontrolovane nenarastal a drţal sa na stabilnej úrovni). V rámci tejto správy EK zároveň zaraďuje krajiny do troch skupín podľa stupňa rizika (nízke, stredné a vysoké). Pre rozdelenie krajín do spomínaných skupín EK pouţíva tzv. S2 indikátor udrţateľnosti. Indikátor S2 vyjadruje, o koľko sa musí trvale zmeniť súčasné štrukturálne primárne saldo (v % HDP), aby súčasná hodnota budúcich štrukturálnych primárnych sáld

210

pokryla dnešnú úroveň dlhu. Moţno ho v podstate rozdeliť na dve zloţky, a to „počiatočnú fiškálnu pozíciu“ (IBP) a „zmenu primárneho salda v dlhodobom horizonte“ (LTC). Výpočet indikátora udrţateľnosti verejných financií (S2) je nasledovný (EK, 2010): S2 = rDt 0  PBt 0  r

PI t



 1  r 

t t0 1

pričom platí: 1 r 

t t 0

r





PB (ageing ) t

t t0 1

1  r t t

1 R 1 G

kde: D

– hrubý verejný dlh k HDP,

– štrukturálne primárne saldo verejnej správy k HDP,

– rozpočtové príjmy verejnej správy z aktív k HDP,

∆PB

– zmena štrukturálneho primárneho salda k HDP v dôsledku starnutia obyvateľstva,

– nominálna úroková miera,

– nominálny rast HDP,

– diferenciál medzi nominálnou úrokovou mierou a nominálnym rastom HDP.

Prvý komponent (IBP) sa viaţe najmä na súčasnú úroveň dlhu a hovorí o tom, o koľko musí krajina zlepšiť svoje súčasné primárne štrukturálne saldo, aby hodnota dlhu voči HDP bola v dlhodobom horizonte stabilná (tzv. dlh stabilizujúce primárne štrukturálne saldo). V prípade, ak súčasné primárne štrukturálne saldo nie je dostatočne veľké, vládny dlh bude postupne narastať. Zjednodušene povedané, čím vyššia súčasná úroveň dlhu a čím horšie súčasné primárne štrukturálne saldo, tým vyššia je potrebná „náprava“ vo forme vyššej hodnoty S2. Druhá časť výpočtu (LTC) súvisí s dodatočným tlakom na verejné financie v budúcnosti vyplývajúcim z dôsledkov starnutia obyvateľstva. Jej výsledkom je hodnota, o ktorú treba navyše zlepšiť súčasné primárne štrukturálne saldo, aby bola pokrytá súčasná hodnota zhoršenia salda verejných financií v budúcnosti vplyvom starnutia obyvateľstva. S2 však nehovorí iba o tom, aká veľká konsolidácia má byť, ale aj o tom, čo je primárnym problémom dlhodobej udrţateľnosťou verejných financií krajiny, t. j. či je to súčasná výška deficitu a dlhu (IBP), alebo budúci tlak na verejné financie vplyvom starnutia obyvateľstva (LTC). Vzhľadom na určenie správnych nápravných opatrení (konsolidácia či

211

štrukturálne reformy v penzijnom alebo zdravotnom systéme) je práve táto informácia veľmi dôleţitá.

2.5.2

Fiškálne pravidlá

Na zabezpečenie fiškálnej stability sa v praxi vyuţívajú viaceré automatické stabilizačné mechanizmy, ktorým sa niekedy hovorí aj fiškálne pravidlá. Fiškálne pravidlo môţeme definovať ako nástroj fiškálnej politiky na trvalé obmedzenie expanzívnej fiškálnej politiky s vyuţitím jednoduchých numerických obmedzení a rozpočtových agregátov (Kopitsky a Symansky, 1998). Pravidlo určuje kvantitatívnu hodnotu ukazovateľa v dlhom časovom období s prihliadnutím na ostatné nástroje fiškálnej politiky, stanovuje súhrnný ukazovateľ rozpočtu, na ktorý ho bude moţné aplikovať a súčasne musí byť pravidlo jednoduché na aplikáciu, zverejnené, záväzne a kontrolovateľné. Cieľom fiškálnych pravidiel je korekcia skreslenej fiškálnej politiky (Rogoff, 1990). Tieto skreslenia sú spojené s „krátkozrakosťou“ vlády a problémom „spoločných zdrojov“ (tzv. „common pool problem“). Krátkozrakosť vlády je ovplyvnená volebným cyklom a pravdepodobnosťou znovuzvolenia, čo môţe viesť k nedostatočným snahám o úpravy fiškálnej politiky ktoré si vyţadujú dlhšie časové obdobie. Vláda tieţ môţe oportunisticky zvyšovať výdavky a zniţovať dane v snahe zvýšiť svoje šance na znovuzvolenie. Problém „spoločných zdrojov“ sa objaví, keď záujmové skupiny alebo voliči neinternalizujú celkový rozpočtový vplyv ich konkurenčných nárokov na verejné zdroje. Nevýhodou výraznejšieho uplatnenia fiškálnych pravidiel pri nastavovaní fiškálnej politiky sú obavy zo straty politickej moci. Fiškálne pravidlá prijaté bez zodpovedajúcich politických snáh o disciplinovanú fiškálnu politiku alebo bez adekvátnych predpokladov pravdepodobne nebudú trvalé a môţu do značnej miery podkopať dôveryhodnosť tejto politiky. Najmä fiškálne pravidlá v oblasti schodku verejných financií a stropov deficitu môţu spôsobiť procyklickú orientáciu v zlých časoch, pretoţe obmedzujú diskrétne opatrenia, pričom v čase ekonomického rastu stanovujú ciele, ktoré nemusia byť záväzné. Nevýhodou je aj to, ţe fiškálne pravidlá môţu zníţiť kvalitu fiškálnej politiky, pretoţe zvyčajne neriešia problém zosúladenia fiškálnej politiky a pravidiel. To môţe vyústiť k zníţeniu kapitálových výdavkov, ktoré môţu mať vysokú sociálnu návratnosť s potenciálnym negatívnym vplyvom na vyhliadky dlhodobého rastu (Blanchard - Giavazzi, 2004). Pravidlá tieţ môţu odvracať pozornosť od iných priorít. Fiškálne pravidlá môţu podporovať „kreatívne“ účtovníctvo a mimorozpočtové

212

operácie, za ktorými je moţné na prvý pohľad vidieť dodrţiavanie pravidiel, avšak v skutočnosti tomu tak nemusí byť. Aj keď fiškálne pravidlá môţu sledovať rôzne ciele, väčšina fiškálnych pravidiel sa zameriava na fiškálnu udrţateľnosť, resp. udrţateľnosť verejných financií v dlhodobom horizonte. Teória rozoznáva viacero fiškálnych pravidiel (Rogoff, 1990): 1. Pravidlá rozpočtového salda, ktoré môţeme charakterizovať z viacerých pohľadov, resp. cieľov, napr. ako celkovú fiškálnu rovnováhu verejných rozpočtov, štrukturálnu alebo cyklickú

rovnováhu,

alebo

vyrovnanosť

bilancie verejných

rozpočtov

priebehu

ekonomického cyklu. Cieľom pravidiel rozpočtového salda je konvergencia pomeru verejného dlhu voči HDP k stanovenej hodnote. Pravidlá schodkového salda nesledujú primárne udrţateľnosť dlhu, pretoţe nereagujú na zvýšenie úrokových sadzieb (aj keď táto poloţka výrazne vplýva na celkový verejný dlh) a nevyţadujú úpravu fiškálnej politiky. Tzv. „zlaté pravidlo“, zamerané na celkovú rovnováhu bez kapitálových verejných výdavkov, je ešte menej previazané na verejný dlh. 2. Pravidlá dlhu, ktoré stanovujú explicitné obmedzenia alebo ciele pre veľkosť verejného dlhu vo vzťahu k HDP. Z pohľadu zabezpečenia konvergencie cieľov verejného dlhu je tento typ pravidiel najúčinnejší (Kumar, 2009). Na druhej strane tieto pravidlá sú neúčinné v krajinách, kde je celkový verejný dlh nízky. 3. Výdavkové pravidlá, ktoré stanovujú trvalé obmedzenia celkových výdavkov v hlavných funkciách vlády alebo beţných výdavkoch. Výdavkové pravidlá sa vyjadrujú v absolútnom vyjadrení, v tempách rastu alebo pomeru výdavkov voči HDP. Výdavkové pravidlá nie sú priamo späté s cieľmi udrţateľnosti verejného dlhu, pretoţe nedokáţu ovplyvňovať príjmovú stranu bilancie verejných rozpočtov. Ak sú výdavkové pravidlá prepojené s pravidlami rozpočtového salda alebo schodkovými pravidlami, predstavujú silný nástroj fiškálnej politiky na spustenie fiškálnej konsolidácie v súlade s udrţateľnosťou verejného dlhu počas cieleného horizontu. 4. Príjmové pravidlá stanovujú minimálne a/alebo maximálne limity verejných príjmov. Príjmové pravidlá sú zamerané na zvyšovanie príjmov alebo prevenciu nadmerného daňového zaťaţenia. Tieto pravidlá nie sú priamo spojené s kontrolou verejného dlhu, pretoţe neobmedzujú výdavky a ich praktické vyuţitie vo fiškálnej politike je viazané na kombináciu s vyššie uvedenými pravidlami.

213

Fiškálne pravidlá majú rôzne dopady na spôsob, akým fiškálna politika reaguje na produkčné šoky. Pravidlá celkového rozpočtového schodku a dlhové pravidlá poskytujú najniţší stupeň prispôsobivosti k odchýlkam spôsobených ekonomickým cyklom. Na druhej strane pravidlá cyklicky upraveného alebo štrukturálneho salda umoţňujú plnú funkčnosť automatických stabilizátorov, aj keď neposkytujú priestor pre diskrečné fiškálne stimuly. Pravidlá naviazané na ekonomický cyklus poskytujú priestor pre diskrečné aj pre cyklické úpravy fiškálnej politiky. Výdavkové pravidlá sú v súlade s cyklickým a diskrečným zniţovaním daňových príjmov, ale za normálnych okolností neumoţňujú diskrečné výdavkové stimuly. Príjmové pravidlá sú indiferentné voči pôsobeniu automatických stabilizátorov na príjmovej strane verejných rozpočtov v období poklesu alebo v čase rastu ekonomiky. Keďţe automatické stabilizátory pôsobia výraznejšie na príjmovej strane verejných rozpočtov, príjmové pravidlá zvyšujú tendenciu k procyklickej fiškálnej politike. Vplyv jednotlivých fiškálnych pravidiel na ciele fiškálnej politiky znázorňuje nasledujúca tabuľka. Tabuľka 35 Fiškálne pravidlá a ich vplyv na ciele fiškálnej politiky Typ fiškálneho pravidla Celková bilancia Primárna bilancia Cyklicky upravená bilancia Vyrovnaný rozpočet v priebehu cyklu Verejný dlh v pomere k HDP Výdavkové pravidlá Príjmové pravidlá: Maximálne limity Minimálne limity Limity na neočakávané príjmy

Dlhová udrţateľnosť ++ + ++

Ciele fiškálnej politiky Ekonomická stabilizácia ++

Veľkosť vlády 0 0 0

+++

+++ +

+ +

+ ++

++ ++

Zdroj: Kopits, G. – Symansky, S. 1998. Fiscal Rules. IMF Occasional Paper No. 162. Legenda:

(+) pozitívny vplyv, (-) negatívny vplyv, (0) neutrálny vplyv.

Na zavedenie transparentných, kontrolovateľných a účinných fiškálnych pravidiel je nevyhnutné mať implementovaný systém riadenia verejných financií. Systém riadenia verejných financií (napr. prostredníctvom Štátnej pokladnice v podmienkach Slovenskej republiky) umoţňuje mať k dispozícii včasné a spoľahlivé údaje. Ďalšou nevyhnutnou podmienkou je vypracovať predikčné modely vývoja ekonomiky s vysokou spoľahlivosťou ako aj modely predikcie rozpočtových agregátov s primeranou mierou presnosti, čím sa zabráni

214

prílišným odchýlkam od proklamovanej fiškálnej politiky. Treťou podmienkou je systém výkazníctva, ktorý by mal byť komplexný (vo vzťahu k sledovaným cieľom) a zhŕňať priebeţné a koncoročné výkazy. Štvrtým predpokladom je implementovaný interný a externý audit systémov. Posledným predpokladom je konzistentnosť fiškálnych údajov so systémom verejnej kontroly a verejná dostupnosť údajov o fiškálnych agregátoch, cieľov verejnej politiky a uplatnených fiškálnych pravidiel v kontexte externej kontroly zo strany nezávislých inštitúcií. Tieto predpoklady umoţňujú vnútornú kontrolu dodrţiavania pravidiel a poskytujú príleţitosť tvorcom politiky včas reagovať potrebnými zásahmi do fiškálnej politiky. Osobitným predpokladom účinnosti fiškálnych pravidiel je legislatívne zakotvenie fiškálnych pravidiel. Pravidlá zakotvené na úrovni vyšších právnych predpisov budú ťaţšie zvrátiteľné. Zakotvenie fiškálnych pravidiel na úrovni ústavných zákonov vyţadujúcich kvalifikovanú väčšinu dáva väčšiu pravdepodobnosť jeho účinného uplatňovania. Väčšina fiškálnych pravidiel je však zakotvených v medzinárodných zmluvách, resp. právnych normách niţšej právnej sily. Aj keď je fiškálne pravidlo zakotvené v právnej norme vysokej právnej sily (ústava, ústavné zákony), nemusí byť účinné, ak v legislatívne neexistuje efektívny postup vymáhania dodrţiavania fiškálneho pravidla a neexistuje donucovací mechanizmus. To nás vedie k otázke časového uplatnenia pravidla a sankcie. Ex-ante sankcie sú účinnejšie ako ex-post sankcie za porušenie pravidla. Ústavné pravidlá ex-ante na národnej úrovni môţu účinnejšie zabrániť predloţeniu alebo schváleniu rozpočtu v rozpore s predpísanými pravidlami. Samotné zavedenie fiškálnych pravidiel nezaručuje úspech, ak sú náklady na vymáhanie nápravy porušenia pravidla vyššie ako prínos. Dôkazy naznačujú, ţe pravidlá, ktoré nemajú mechanizmy vymáhania práva majú tendenciu byť menej účinné. Sankcie sú preto len zriedkavé, pretoţe neobsahujú efektívneho nezávislého „vymáhača“. V prípade eurozóny a Paktu stability a rastu sa doteraz len argumentovalo, ţe sankcie sa zvaţujú, ale zatiaľ neboli nikdy reálne pouţité. Prichádzajú aţ na konci dlhého radu procesných krokov zameraných na zvýšenie tlaku pre sebadisciplínu. Väčšina sankcií uloţených ex-post prichádza z oneskorením, sú často predmetom rozsiahlej diskusie a zdôvodňovania nesplniteľných podmienok, čo logicky vyúsťuje k neúčinnosti fiškálnych pravidiel (Debrun – Kumar, 2007). Vo verejných financiách ČR sa uplatňuje niekoľko fiškálnych pravidiel, ktoré sa líšia právnou silou, spôsobom uplatnenia, zameraním (obsahom) a cieľom. Pevným fiškálnym pravidlom uplatňovaným v ČR nie je dodrţiavanie fiškálneho cieľa v podobe salda verejných

215

rozpočtov, ale menej striktný nástroj v podobe schválených výdavkových rámcov. Vyuţitie výdavkových rámcov je mäkším nástrojom z toho dôvodu, ţe vláda kontroluje najmä verejné výdavky a pri pouţití tohto fiškálneho pravidla nemusí striktne prispôsobovať výdavky dosiahnutým príjmom, ktoré nie sú vládou aţ tak ovplyvniteľné ako výdavky. Druhým, ekonomickým dôvodom, vyuţitia výdavkových rámcov ako fiškálneho pravidla v ČR je, ţe stanovenie pevnej výšky (stropu) výdavkov je v súlade s fungovaním automatických (zabudovaných) fiškálnych stabilizátorov a anticyklickému pôsobeniu fiškálnej politiky. V prípade vyšších ako očakávaných príjmov vplyvom lepšieho ekonomického vývoja dochádza k zníţeniu salda a fiškálnej reštrikcii a naopak. Prvým fiškálnym pravidlom, ktoré sa na úrovni EÚ uplatňuje, je neprekročenie 60 %nej hranice pomeru verejného dlhu k HDP. Druhým fiškálnym pravidlom je uplatnenie referenčnej trojpercentnej hranice deficitu verejných rozpočtov, ktorú nesmú členské štáty EÚ prekročiť. Pri prekročení tejto hranice sa voči členskej krajine EÚ automaticky začne tzv. Procedúra nadmerného schodku v rámci existujúcej medzinárodnej zmluvy „Pakt stability a rastu“. Pre prípad horšieho ako očakávaného ekonomického vývoja sa uplatňuje tzv. bezpečnostná medzera (z anglického originálu „safety margin“). Tá predstavuje hranicu, ktorá zabezpečí, ţe ani v čase ekonomickej recesie krajiny nepresiahnu stanovenú úroveň deficitu vo výške 3 % HDP. Pre podmienky Českej republiky je bezpečnostná medzera vo výške 1,4 % HDP, t. j. plánovaný deficit verejných financií by nemal prekročiť hranicu 1,6 % HDP. Pakt stability a rastu zároveň stanovuje, ţe členské štáty musia zo strednodobého hľadiska riadiť fiškálnu politiku tak, aby svoju fiškálnu pozíciu zlepšovali kaţdoročne minimálne o 0,5 % HDP. To núti štáty k rýchlejšej konsolidácii verejných financií v čase ekonomického rastu. V tomto období by mali byť akékoľvek príjmy nad plánovanú úroveň vyuţité na zníţenie deficitu a verejného dlhu. Krajiny, ktorých verejné financie sú zo strednodobého hľadiska konsolidované by mali prispôsobiť svoje automatické stabilizátory tak, aby nepodporovali procyklickú politiku, t. j. vyvarovať sa zniţovaniu daní a štrukturálnemu zvyšovaniu výdavkov v čase ekonomického rastu.

216

3 Vybrané otázky verejných financií 3.1 Teória verejnej voľby vo verejných financiách Princípy fungovania trhového mechanizmu ako analytický základ pre vysvetlenie správania

spotrebiteľov

a podnikov

motivovaných

v racionalite

svojho

konania

individuálnymi záujmami vysvetlil Adam Smith (2009) vo svojom diele Bohatstvo národov uţ v roku 1776. Takmer dvesto nasledujúcich rokov však trvalo, kým ekonómovia (James Buchanan, Gordon Tullock, Roland McKean, Anthony Downs) pouţili rovnaký metodologický základ individualizmu pri popísaní princípov fungovania politického trhu a vysvetlení motívov konania voličov, politikov, politických strán, vlády a podali tým „kritickú diagnózu tohto systému“ (Buchanan, 1975, s. 202) v rámci nového ekonomickej subdisciplíny – teórie verejnej voľby. Spomínaní predstavitelia teórie verenej voľby vo svojich prácach podrobili kritike systém vytvorený realizáciou štátnych intervencií obhajovaných neoklasickou teóriu blahobytu (Bator, 1958; Bergson, 1938; Arrow, 1951; Debreu, 1952; Scitovski, 1945) z dôvodu trhových zlyhaní. Bez ohľadu na to, ţe zostavenie funkcie spoločenského blahobytu je komplikované a naráţa na viaceré metodologické problémy, ktoré pripúšťajú sami predstavitelia ekonómie blahobytu (Arrow, 1951; Debreu, 1952), teória verejnej voľby kritizuje implicitný predpoklad teórie blahobytu, ţe štát bude pri realizácii štátnych intervencií túto funkciu maximalizovať, t.j. presadzovať verejný záujem. Kolektívne rozhodovanie v mene verejného záujmu je silne podriadené individualizmu politikov, ktorých individuálny záujem nemusí byť v súlade s verejným záujmom, nech uţ verejný záujem definujeme akokoľvek. Uvedené nás vedie k otázke opodstatnenia existencie štátu. Buchanan (1975), či Molinero (2000) odvodzujú potrebu existencie štátu z anarchie, stavu, kedy v spoločnosti neplatia ţiadne formálne pravidlá a existuje takmer maximálna sloboda jej členov, obmedzovaná jedine vnútornými normami akceptovanými väčšinou členov spoločnosti. Vlastnícke práva neexistujú. Stav maximálnej individuálnej slobody prestáva byť ideálny v momente vzniku konfliktov medzi jednotlivcami – členmi spoločnosti, ku ktorým logicky musí dôjsť, keďţe jednotlivec sa ako individualista snaţí maximalizovať svoju vlastnú uţitočnosť bez ohľadu na ostatných členov spoločnosti. Pokiaľ neexistujú vlastnícke práva, ani formálne pravidlá pre riešenie konfliktov medzi jednotlivcami, je situácia riešiteľná len silou – bojom kaţdého proti kaţdému. Tento stav popisuje slovami „človek človeku vlkom“ Hobbes

217

(1651) vo svojej práci Leviatan, kde sa snaţí o vytvorenie deduktívnej vedy, ktorá by skúmala ľudské správanie. Výsledkom takéhoto prirodzeného ľudského správania je distribúcia zdrojov v spoločnosti daná individuálnymi schopnosťami jej členov vyuţívanými v obranných, či útočných stratégiách správania sa. Uzavretím spoločenskej zmluvy a akceptáciou určitých pravidiel obmedzujúcich správanie sa jednotlivcov a stanovujúcich vlastnícke práva k zdrojom sa síce jednotlivci na jednej strane vzdajú istej miery individuálnej slobody, ale na druhej strane môţu svoje individuálne schopnosti presmerovať z obranných a útočných aktivít na uspokojovanie iných vlastných potrieb. To je zrejme dôvodom, prečo sú jednotlivci ochotní uzavrieť spoločenskú zmluvu, prijať určitý mechanizmus, ktorý by všetkých členov spoločnosti nútil k dodrţiavaniu odsúhlasených pravidiel a plnil určitú ochranársku funkciu zastrešenú vyššou autoritou - štátom (protective state). V momente, kedy štát plní svoju ochranársku funkciu a vynucuje dodrţiavanie odsúhlasených pravidiel, môţu medzi jednotlivcami vzniknúť vzájomne výhodné výmenné aktivity, ktoré by neboli moţné bez existencie vlastníckych práv, keďţe tieto výmeny je moţné chápať ako zmeny vlastníckych práv k zdrojom – moţnosť realizovať vzájomne výhodné výmenné aktivity je predpokladom existencie ekonomického trhu. Nie všetky potreby v spoločnosti je však moţné uspokojiť prostredníctvom dobrovoľných bilaterálnych výmen na ekonomickom trhu. Ak sa má výmenný proces zrealizovať musí byť výhodný pre obe strany, ktoré doň vstupujú, to je moţné za predpokladu, ţe dôjde k prejaveniu preferencií – ochoty poskytnúť protihodnotu za uspokojenie potreby (napr. spotrebiteľ súkromného statku prejaví svoje preferencie k danému statku ochotou zaplatiť zaň určitú cenu). Prejavenie preferencií, či ochota platiť za spotrebu statku, ktorá prináša úţitok sa však stráca u statkov, zo spotreby ktorých nie je moţné nikoho vylúčiť – problém čierneho pasaţiera (Jackson, Brown, 2003, s. 97). Takýto typ statkov (bliţšie sme sa im ako kolektívnym statkom venovali v kapitole 1) nie je schopný ekonomický trh na základe dobrovoľnej bilaterálnej výmeny vyprodukovať, preto ich produkciu na základe organizovaných multilaterálnej výmeny zastrešuje štát (productive state) v zmysle rozhodovania o produkcii a financovaní kolektívnych statkov, ktoré prebieha na politickom trhu. Tabuľka 1 dokumentuje rozdiely fungovania ekonomického a politického trhu. Pravidlá plnenia produkčnej funkcie štátu na základe multilaterálnej výmeny sa stávajú súčasťou spoločenskej zmluvy uzatvorenej jednotlivcami ako členmi spoločnosti.

218

Tabuľka 36 Ekonomický a politický trh Ekonomický trh

Politický trh

Dobrovoľná bilaterálna výmena

Multilaterálna výmena na základe spoločenskej zmluvy

Privátne statky

Kolektívne statky

Ekonomický hodnotový systém

Diverzifikovaný pluralistický hodnotový systém

Individuálny blahobyt

Spoločenský blahobyt

Neviditeľná ruka

Viditeľná ruka

Ekonomické úlohy/výrobcovia, spotrebitelia, investori - zamestnanci/

Politické úlohy /politik - občan - verejné záujmové skupiny/

Jednotlivci prejavujú preferencie

Jednotlivci nemajú motív prejaviť preferencie

Zisk ako odmena

Moc ako odmena

Obchod ako hlavná inštitúcia

Vláda ako hlavná inštitúcia

Princípy obchodovania: Efektivita, produktivita, rast

Princípy riadenia: Právo, rovnosť, prehľadnosť

Orientácia na súčasnú i budúcu spotrebu

Orientácia na súčasnú spotrebu

Renta pôsobiaca proti rovnosti a plytvaniu Spoločensky prospešný rent-seeking zdrojmi Koncentrácia ekonomickej moci môţe viesť Koncentrácia moci na politickom trhu môţe ku koncentrácii moci na politickom trhu viesť ku koncentrácii ekonomickej moci Zdroj: Spracované podľa Johnson (1997) a Medveď – Nemec a kol. (2007). Na základe vysvetlených súvislostí moţno vznik štátu vnímať ako akt zvyšujúci blahobyt všetkých členov spoločnosti, to však neznamená, ţe stanovené pravidlá neobmedzujú individuálnu slobodu jednotlivca vyššou mierou, ako predpokladá dobrovoľná spoločenská zmluva. Prejavujú sa isté „defekty“ súčasnej demokracie (napr. racionálna ignorancia, rentseeking, byrokracia), ktoré stoja v centre záujmu teórie verejnej voľby odmietajúcej postavenie súčasného štátu ako Leviathana, teda ničím neobmedzeného vládcu. V preklade znamená toto slovo morskú príšeru a v pejoratívnom zmysle pouţili tento termín aj ekonómovia 20. storočia Musgrave, Buchanan a Brennan na označenie prebujneného aparátu verejnej správy ako „nebezpečnej príšery, ktorú treba zničiť, alebo aspoň drţať v reťaziach“ (Cullis a Jones, 1990, s. 14). Samotný Hobbes v úvode svojho diela Leviathan or the Matter, Forme, & Power of a Common-wealth Ecclesiasticall and Civill (1651, s. 7) prirovnáva štát k ţivému organizmu,

219

zloţky štátnej moci k orgánom. Od ich správneho fungovania vo vzájomnom súlade a ich vyváţenosti závisí zdravie celého štátu aj občanov, ktorí v tomto štáte ţijú. Z princípov spoločenskej zmluvy vyplýva, ţe štát je predovšetkým garantom dodrţiavania pravidiel zakotvených spoločenskou zmluvou chrániacou záujmy všetkých členov spoločnosti. Obmedzenie prílišnej rozpínavosti štátu však naráţa na existujúce partikulárne záujmy na ekonomických a najmä politických trhoch. Teória verejnej voľby skúma v kontexte dôsledného metodologického individualizmu procesy prebiehajúce na ekonomických a politických trhoch. Z tohto pohľadu prekračuje rámec Arrowovej

(1951)

teórie

spoločenského

blahobytu

vylučujúcej

moţnosť

agregácie

individuálnych blahobytov, ktorá by mala byť vodítkom pri rozhodovaní štátu ako Leviathana v mene blaha spoločnosti. Napriek tomu predstavitelia teórie verejnej voľby neupierajú štátu rozsiahlu produkčnú funkciu (tak ako liberáli) avšak sú horlivými kritikmi alokačnej a technickej neefektívnosti štátnych intervencií, ktorá plynie z troch základných problémov spojených s ich realizáciou: 1. „Problémy spojené s jednoznačným definovaním poţadovaného optimálneho výsledného stavu (nie vţdy vieme, čo je optimálny výsledok štátnej intervencie). 2. Problémy spojené so zloţitosťou definovať optimálny postup na dosiahnutie vytýčeného cieľa (nie vţdy vieme, ako cieľ dosiahnuť). 3. Problémy spojené s tým, ţe štátne intervencie vyvolávajú mnoţstvo rôznorodých reakcií, ktoré nie je moţné presne a v plnom rozsahu predvídať (nikdy nevieme presne, čo sa ako dôsledok štátnej intervencie skutočne stane)“ (Medveď - Nemec a kol., 2007). Otázky, čo by malo byť výsledkom štátnej intervencie a akým spôsobom by mala byť realizovaná a aké dopady tejto intervencie moţno očakávať, rieši ekonomická teória vymedzením úlohy štátu v ekonomike. Na tento zloţitý problém existuje mnoţstvo odlišných názorov reprezentovaných rôznymi školami ekonomického myslenia. Nasledujúci text predstavuje len krátky prehľad postojov k chápaniu úlohy štátu v ekonomike vo vývoji ekonomického myslenia. Hoci otázka úlohy štátu v ekonomike sa v ekonomickom myslení výraznejšie začala objavovať v posledných niekoľkých desaťročiach, korene tejto otázky siahajú aţ do obdobia 16. storočia. Názor obhajujúci aktívnu úlohu štátu v obchode a v priemysle našiel v tomto období svojich zástancov v radoch merkantilistov. Ako reakcia na myšlienky merkantilizmu presadzujúce aktívnu úlohu štátu v ekonomike vzniklo uţ spomínané dielo zakladateľa

220

modernej ekonómie Adama Smitha - Bohatstvo národov. Smith vo svojej teórii štátu a verejných financií vymedzuje tri funkcie štátu: 1. zabezpečiť svojim občanom vonkajšiu ochranu napadnutiu iným voči štátom, 2. zabezpečiť bezpečnosť občanov v krajine, 3. zaistiť fungovanie verejne prospešných inštitúcií a zabezpečovanie verejne prospešných sluţieb, o ktoré trh samotný nemá záujem z dôvodu ich neziskovosti. Brown - Jackson, (1990, s. 11). Ako autor myšlienok hospodárskeho liberalizmu uznáva opodstatnenosť štátnych zásahov, t.j. aj existenciu verejného sektora, či politického trhu i keď v obmedzenom rozsahu. Smithov názor, ţe neviditeľná ruka trhu zaistí efektívnu produkciu statkov v súlade s potrebami v spoločnosti, zastávali mnohí ďalší jeho nasledovníci v 19. storočí. John Stuar Mill a Nassau Senior vo svojej doktríne „laissez faire“ presadzujú minimalizovanie zásahov štátu do ekonomiky a obmedzenie verejných výdavkov Stiglitz (1988, s. 8). Mill (1859) ako predstaviteľ umierneného liberalizmu pripúšťa určité štátne zásahy do ekonomiky a rozširuje Smithove vnímanie ochranárskej a produkčnej funkcie štátu o oblasť sociálnej pomoci (Teória spravodlivého trhu). Ako zástancu klasického liberalizmu nemoţno nespomenúť Fréderica Batiasta, ktorý prvoradú úlohu štátu vidí v právnej ochrane individuálnych práv, slobôd a majetku svojich občanov (Robbins, 1965, s. 98). Tieto názory majú v radách predstaviteľov ekonomického myslenia opäť svojich odporcov. Karl Marx (1939, 1941) povaţoval Batiastove názory za „pseudovedeckú obhajobu nekriticky akceptovaných predstáv burţoázie“ (Pavlík, 1998, s. 40). Marxovo myslenie marxizmus, vychádzajúce z myšlienok utopického socializmu (R. Owen, C. H. de Sain-Simon, Ch. Fourier) predstavuje opäť návrat k akceptácii štátnych zásahov do ekonomiky a absolutizáciu verejného sektora, či významu politického trhu vyplývajúcu z presadzovania spoločného vlastníctva a netrhového charakteru národného hospodárstva. S napredovaním ekonomického myslenia na konci 19. storočia vymedzenie oblasti pôsobnosti štátu v ekonomike uţ nebola jediným predmetom záujmu. Predstavitelia neoklasickej ekonómie sa zaoberali otázkou efektívnosti zdanenia a verejných výdavkov. Na rozdiel od predstaviteľov umierneného liberalizmu, ktorí uznávali, a predstaviteľov utopického socializmu a marxizmu, ktorí presadzovali úlohu štátu v sociálnej oblasti, hodnotia neoklasici sociálny prístup k prerozdeľovaniu zdrojov ekonomike (redistribúciu) ako škodlivý. Preferujú riešenie otázky sociálnej spravodlivosti prostredníctvom plnenia alokačnej/produkčnej funkcie štátu

(poskytovanie

verejných

statkov)

nie

prostredníctvom

funkcie

redistribúcie.

Z predstaviteľov anglosaskej vetvy spomeňme len pozitívnu teóriu daňového dopadu Alfreda

221

Marshalla a normatívnu teóriu zdanenia Arthura Cecila Pigoua zaloţenú na utilitaristickom prístupe. Hľadaniu odpovede na otázku úlohy štátu v ekonomike sa okrem spomínaných anglosaských ekonómov venovali aj ekonómovia zo Škandinávie a ďalších európskych krajín. Knut Wicksell (1964, s. 72 – 110), Erick Lindhal (1964, s. 168 – 176), Ugo Mazzola (1964, s. 37 – 47), Maffeo Panteleoni (1964, s. 16 – 27), Emil Sax (1964, s. 177 – 189), De Vitti De Marco a Vilfredo Pareto sú pôvodnými autormi myšlienok modelov riešenia hlavných problémov politického trhu neskoršie riešených predstaviteľmi teórie verejnej voľby. Definícia tzv. statku kolektívnej spotreby - verejný statok, univerzálna neoklasická teória rovnováhy a Paretovho optima - problém optimálnej alokácie zdrojov v prípade existencie tohto statku, základy teórie ekonómie blahobytu vznikli v nadväznosti na práce Knuta Wicksella a Erica Lindhala ako súčasť prvého - normatívneho prístupu k riešeniu otázky úlohy štátu v ekonomike.

Knut Wicksell a Erick Lindhal vo svojich prácach poloţili základy analýzy

zdaňovania a verejných výdavkov ako integrovaného systému. Tak ako liberálne názory v podobe zdôrazňovania úlohy štátu v ochrane individuálnych práv, slobôd a majetku občanov mali svojich pokračovateľov medzi neoliberalistami, aj Marxovo odmietnutie „laissez faire“ a návrat k presadzovaniu aktívnej úlohy štátu v ekonomike našlo svojich zástancov. Odmietnutie myšlienok „laissez faire“ nájdeme v Keynesovej práci „Koniec laissez faire“. John Maynard Keynes (1926) je zástancom štátnych intervencií do oblastí stojacich mimo súkromného záujmu. Kenynesiánska a postkeynesiánska filozofia štátnych zásahov orientovaných hlavne na oblasť makroekonomickej regulácie viedla k prudkej expanzii verejného sektora v prvej polovici 20. storočia (Robbins, 1965, s. 98). Marxovým učením je podľa Wolfa (1988, s. 2) výrazne vo svojich prácach inšpirovaný aj John Kennth Galbraith,

zástanca

aktívnej

úlohy

štátu

v zabezpečovaní

makroekonomickej

a mikroekonomickej stability a regulácii sociálnej nerovnosti. Nedokonalosti trhu, ktoré je potrebné zo strany štátu riešiť, opísal vo svojej práci Vek neistoty (1977). Jeho myšlienky vychádzajú z teórie „market failure“ - zlyhaní trhu tvoriacej základ teórie štátu blahobytu. Teória market failure poukazuje na momenty zlyhania trhového mechanizmu (nemoţnosť maximalizácie uţitočnosti firiem a spotrebiteľov, nedokonalá informovanosť, nekonkurenčnosť trhového prostredia, existencia externalít, kolektívnych statkov a nekomplexných trhov), ktoré vytvárajú spolu s dôchodkovou nerovnosťou priestor pre realizáciu štátnych intervencií, teda priestor pre fungovanie politického trhu. John Kenneth Galbraith je zároveň podľa Hymana

222

(1992, s. 387) povaţovaný za jedného z najvýraznejších sociálnych kritikov amerického štýlu ţivota. Tak ako Keynesove myšlienky filozofie štátnych zásahov našli svojich zástancov v radách postkeynesiáncov, aj šírenie myšlienok neoklasickej školy verejnej ekonómie má po druhej

svetovej

vojne

svojich

pokračovateľov

medzi

predstaviteľmi

moderného

neoliberalizmu. Neoliberálna koncepcia kritizuje nadmerné a nesystémové zásahy štátu v oblasti stabilizácie ekonomiky a spravodlivosť vníma skôr ako rovnosť šancí, aj keď uznáva sociálnu spravodlivosť v určitom rozsahu. Myšlienky európskych neoliberatistov, pripúšťajúce určité aktivity štátu v ekonomike, sa v štyridsiatich rokoch 20. storočia rozvíjajú aj v názoroch Richarda A. Musgravea (Teória dobrovoľnej spolupráce ako podstata kolektivizmu), Howarda Bowena (Teória dopytu verejných statkov a kolektívneho rozhodovania). Bowenove práce v 50. rokoch 20. storočia moţno

povaţovať

a spoločenského

optima

snahu

o rozpracovanie

a blahobytu

ako

paradigmu

súčasti

prvého

všeobecnej normatívneho

rovnováhy prístupu

k riešeniu otázky úlohy štátu v ekonomike, ale zároveň za impulz k vzniku druhého pozitívneho prístupu k riešeniu otázky úlohy štátu v ekonomike, ktorý sa naplno rozvinul o dve desaťročia neskôr. Pozitívny prístup k hodnoteniu úlohy štátu v ekonomike rozvinuli v riešení problémov kolektívneho rozhodovania autori D. Black, K. J. Arrow, Gordon Tullock, Geoffrey Brennan a predovšetkým James Buchanan. Súčasná škola verejnej voľby reprezentovaná Jamesom Buchananom autorom teórie verejnej voľby a nositeľom Nobelovej ceny za ekonómiu je výrazne inšpirovaná wicksellovými myšlienkami. Otázke správania sa politických strán sa vo svojich prácach venoval Anthony Downs a otázke správania sa aparátu štátnej správy G. Tullock. Nasledovateľom G. Tullocka sa stal William A. Niskanen, ktorý jeho myšlienky rozvinul vo svojej teórii byrokracie (1971). Názory Galbraitha obhajujúce aktívnu úlohu štátu v ekonomike sa stretli s nesúhlasom ďalšieho významného ekonóma, laureáta Nobelovej ceny - Miltona Friedmana, predstaviteľa monetarizmu rozvíjajúceho sa v rámci novej konzervatívnej ekonómie v 70. rokoch 20. storočia. Friedman povaţovaný za „advokáta zástanca slobodného trhu“ obhajuje podľa Stiglitza (1988, s. 9) slobodné fungovanie trhu bez jeho deformácie štátnymi zásahmi. Filozofii presadzovania štátnych zásahov vytýka monetarizmus hlavne nepredvídateľnosť dôsledkov a narastajúcu byrokratizáciu štátnych zásahov, ako aj negatívny efekt v podobe demotivujúceho

223

rastúceho daňové zaťaţenie. Jednako „voľbu medzi dokonalou vládou a nedokonalým trhom (názor Galbraitha), alebo medzi nedokonalú vládou a dokonalým trhom (názor Friedmana) nemoţno chápať dichotomicky. Skutočnosť spočíva vo voľbe medzi nedokonalou vládou, nedokonalým trhom a ich rozličnými kombináciami.“ (Wolf, 1988, s. 6). Na „omylnosť“ vládnych zásahov vo svojich prácach upozornil aj Henry Hazlitt, ktorý síce nebol (aspoň nie oficiálne) ekonómom, ale jeho nenásytná zvedavosť na to, ako svet funguje, ho viedla k porozumeniu základným princípom ekonómie. „Umenie ekonómie spočíva v skúmaní nielen bezprostredných ale aj dlhodobých dôsledkov danej činnosti, či opatrenia; a spočíva v sledovaní dopadov tohto opatrenia nielen na jednu skupinu, ale aj na všetky ostatné skupiny.“ (Hazlitt, 1999, s. 13). Základy pozitívneho prístupu k hodnotenia štátnych intervencií dominujúceho v posledných ekonomických teóriách poloţila teória verejnej voľby otvorením otázok riešenia problému kolektívneho

rozhodovania

a byrokracie.

Týmto

problémom

sú

venované

nasledujúce podkapitoly.

3.1.1

Kolektívne rozhodovanie

Kolektívne rozhodovanie je jednou z kľúčových oblastí záujmu teórie verejnej voľby. Určitým paradoxom je, ţe sa teória verejnej voľby pri riešení problémov kolektívneho rozhodovania striktne drţí metodologického základu individualizmu, preto povaţujeme za uţitočné v úvode tejto časti aspoň stručne rozobrať determinanty správania sa jednotlivca. Základným predpokladom ekonomickej analýzy správania sa jednotlivca, je skutočnosť, ţe človek nikdy nekoná náhodne, vţdy je to s určitým zámerom a mierou autonómnosti rozhodovania voči vonkajším podnetom (tým sa vlastne ľudia odlišujú od zvierat – rozhodujú sa slobodne vo vzťahu k vonkajším podnetom). Táto skutočnosť je podľa Buchanana (1996, s. 74) dôvodom, prečo rozhodovanie jednotlivca nie je pozorovateľným javom, o ktorom by sme mohli vysloviť testovateľné hypotézy. Potvrdzuje to aj Mises (1994) podľa ktorého „vonkajší pozorovateľ nikdy nemôţe plne spoznať vnútorné procesy rozhodovania pozorovaného“. Pretoţe nemôţeme priamo pozorovať rozhodovací proces jednotlivca, je ťaţké určiť, či jeho konanie je výsledkom zámerného rozhodnutia s orientáciou na určitý sledovaný cieľ, alebo je dané plnením určitého individuálneho pravidla, rutiny (nakupujeme v konkrétnom obchode, pretoţe je to pre nás výhodné, alebo pretoţe tam nakupujú naši známi?). Exitujú dva odlišné prístupy k riešeniu otázky rozhodovania sa jednotlivca o svojom konaní: prístup zaloţený na

224

cieli (object-oriented behaviour) a prístup zaloţený na pravidlách (rule-oriented behaviour). Moţno povedať, ţe konanie jednotlivca je vlastne výsledkom rozhodovania zaloţeného na oboch prístupoch, jednotlivec si autonómne volí, kedy sa bude rozhodovať vo vzťahu k sledovaniu určitého cieľa a kedy podľa určitých individuálnych pravidiel – ide o tzv. konštitučnú voľbu. Ďalšou otázkou je, čo je kritériom takejto voľby. Mohli by sme odpovedať známou ekonomickou abstrakciu homo oeconomicus, teda ako kritérium konštitučnej voľby chápať sledovanie vlastného záujmu jednotlivca, ktorý je výlučne subjektívnou veličinou a teda jeho zníţenie, či zvýšenie môţe posúdiť výlučne daný jednotlivec. Schopnosť jednotlivca rozhodovať sa podľa kritéria vlastného záujmu môţeme potom označiť ako racionalitu. Racionálne rozhodovanie jednotlivca má však podmienku dokonalej informovanosti o všetkých moţnostiach rozhodnutia a ich dopadoch na úţitok jednotlivca. Logicky takýto stav nie je moţný, preto ekonómia pracuje s konceptom obmedzenej (Simon, 1997, str. 17), či minimálnej (Buchanan, 1975, str. 15) racionality, kedy sa jednotlivec rozhoduje o svojom konaní na základe porovnávania prínosov a nákladov jednotlivých alternatív konania, alebo na základe určitých individuálnych pravidiel, ktoré mu toto rozhodovanie uľahčujú. Konštitučnou voľbou si jednotlivec autonómne zvolí, o ktorých alternatívach svojho konania sa bude rozhodovať na princípe object-oriented behaviour a ktoré bude vykonávať „automaticky“ podľa ním stanovených individuálnych pravidiel

- rule-

oriented behaviour. Moţno hovoriť o dvoch typoch individuálnych pravidiel – pravidlách uľahčujúcich rozhodovanie o danom konaní (robím niečo automaticky, nezvaţujem prínosy a náklady činnosti – šetrím náklady samotného rozhodovania) a pravidlách obmedzujúce rozhodovanie v prospech daného konania (ak pri hodnotení vplyvu určitej činnosti na úţitkovú funkciu jednotlivca zohľadníme faktor času, potom rozsah činnosti vzhľadom k maximalizácii úţitku jednotlivca je optimálny v prítomnosti avšak môţe kvôli externým efektom činnosti do budúcnosti úţitok jednotlivca zniţovať – ak budem dnes dlhšie spať, zajtra nestihnem raňajšiu prednášku, preto by som mal spánok obmedziť). Problémom je, ako „odolať pokušeniu“ a obmedzujúce pravidlá dodrţiavať. Buchanan (1975) uvádza moţnosť existencie vonkajšieho nástroja sankcionovania nedodrţania obmedzujúceho pravidla (v našom príklade by to mohol byť budík). Tak ako má konanie jednotlivca dopady nielen na súčasnú ale aj na budúcu úroveň jeho blahobytu, t. j. v záujme dlhodobej maximalizácie individuálneho blahobytu je potrebné, aby sa jednotlivec v rozhodovaní o svojom konaní riadil určitými individuálnymi obmedzujúcimi

225

pravidlami, tak má konanie jednotlivca dopady nielen na jeho vlastný individuálny blahobyt, ale aj na blahobyt iných jednotlivcov, a vzhľadom k tomu vzniká potreba riadiť rozhodovanie jednotlivca o jeho konaní spoločenskými obmedzujúcimi pravidlami. Zatiaľ čo individuálne pravidlá pomáhajú riešiť problém maximalizácie úţitku jednotlivca, spoločenské pravidlá riešia problémy vyplývajúce zo vzájomných interakcií jednotlivcov – sú tieţ označované ako pravidlá hry. Charakter týchto pravidiel je z pohľadu rozhodovania a konania jednotlivca obmedzujúci a preto je na mieste otázka potreby existencie týchto pravidiel. Východiskovým stavom pri našej úvahe je stav anarchie, kedy existujú len individuálne pravidlá konania jednotlivcov, ktoré si kaţdý jednotlivec stanovuje sám bez ohľadu na iných jednotlivcov. Tento stav je ideálom z pohľadu absolútnej slobody konania jednotlivca, z pohľadu maximalizácie jeho úţitku by bol však ideálom len za predpokladu, ţe výsledky konania jedného jednotlivca nemajú vplyv na úţitok iného jednotlivca, čo neplatí. Existencia externých účinkov konania jednotlivca na blahobyt iných jednotlivcov je dôvodom, prečo v podmienkach nezávislej optimalizácie individuálnych blahobytov jednotlivcov nie je moţne dosiahnuť Pareto optimum5 (viď kapitola 1). K Pareto optimu sa moţno priblíţiť zavedením spoločenských pravidiel obmedzujúcich konanie jednotlivcov s externými účinkami (avšak nie všetky činnosti jednotlivcov s externými účinkami je racionálne obmedzovať pravidlami, pokiaľ náklady na zavedenie týchto pravidiel, sú vyššie ako prínosy z ich existencie!). Existenciu spoločenských pravidiel rozhodovania moţno zjednodušenie vysvetliť na príklade tzv. „väzňovej dilemy“, ktorý demonštruje, ako funguje vzťah rovnováhy a spolupráce v rozhodovaní. Predstavme si dvoch obvinených spolupáchateľov (A, B). Kaţdý má dve moţnosti – buď bude pred súdom mlčať alebo obviní z trestného činu toho druhého. Pokiaľ budú mlčať obaja, dostanú rovnaký trest - jeden rok vo väzení. Pokiaľ sa prvý rozhodne mlčať (A) a druhý ho obviní (B), ten, čo neprehovorí (A), dostane desať rokov a druhý (B) bude voľný. Ak obvinený „A“ usvedčí druhého, a ten neprehovorí, „A“ bude voľný a „B“ pôjde na desať rokov do väzenia. V prípade, ţe obidvaja budú proti sebe svedčiť navzájom, do väzenia pôjdu obaja na päť rokov. Roky strávené vo väzení chápme ako stratu na individuálnom úţitku jednotlivca – väzňa. Tabuľka X znázorňuje zmeny individuálnych úţitkov oboch väzňov v prípade rôznych stratégií správania sa. Jedinou moţnosťou, kedy by bolo moţné dosiahnuť v stave anarchie Pareto optimalitu je, altruizmus všetkých členov spoločnosti v anarchii a skutočnosť, ţe jednotlivci navzájom poznajú svoj úţitok a dokáţu ho zhodnotiť – čo je nereálne, keďţe ako sme uţ uviedli, úţitok jednotlivca je výlučne subjektívnou veličinou. Veľmi nedokonalou simuláciu takéhoto stavu je vzťah matka – dieťa. Matka vie, čo je pre dieťa dobré a snaţí sa mu to svojím konaním zabezpečiť, aspoň vo väčšine prípadov. 5

226

Tabuľka 37 Väzňova dilema Väzeň B

Stratégie rozhodovania hovoriť

mlčať

hovoriť

(-5, -5)

(0,-10)

mlčať

(-10, 0)

(-1, -1)

Väzeň A

Zdroj: Vlastné spracovanie Kaţdý z väzňov má teda tieto moţnosti: 1. Ak budem mlčať, odsúdia ma na 1 rok (v prípade, ţe ma môj spoluvinník nezradí a bude mlčať tieţ), alebo na 10 rokov (v prípade, ţe môj spoluvinník prehovorí). 2. Ak budem hovoriť, budem voľný (v prípade, ţe môj spoluvinník bude mlčať), alebo ma odsúdia na 5 rokov (v prípade ţe môj spoluvinník prehovorí). Keďţe väzni navzájom nemôţu komunikovať a nevedia ako sa ten druhý zachová, logika racionality individuálneho rozhodovania ich núti hovoriť – obaja strávia 5 rokov vo väzení. Pokiaľ by však mali moţnosť navzájom spolupracovať a dohodnúť sa na mlčaní, obaja by si polepšili a strávili by vo väzení len jeden rok. Individuálna racionalita konania je v rozpore s kolektívnou racionalitou konania, čo je základný predpoklad teórie dobrovoľnej spolupráce, postavenej na logike kolektívnej činnosti popísanej v Olsonovej The Logic of Collective Action – v roku 1965 (Olson, 1971). Kolektívna spolupráca je pre jednotlivca výhodnejšia, ako nespolupráca. Ku kolektívnej spolupráci môţu jednotlivci dospieť dvomi spôsobmi: dobrovoľne, alebo organizovane. Dobrovoľná kolektívna spolupráca, predpokladá buď bezvýhradnú vzájomnú dôveru jednotlivcov (Brown a Jackson, 1990), alebo malý kolektív jednotlivcov, kde „kaţdý kaţdého vidí“ a je si vedomý, ţe ak poruší pravidlá, rovnako sa zachovajú aj ostatní. Dobrovoľná spolupráca v malých kolektívoch je moţná vďaka istej miery altruizmu úţitkových funkcií ich členov. Pokiaľ budú v tomto malom kolektíve zloţenom z altruistov aj egoistov akceptované určité, nazvime ich morálne pravidlá súkromnej spoločenskej zmluvy dobrovoľná kolektívna spolupráca môţe fungovať. Druhým spôsobom vzniku kolektívnej spolupráce je jej organizácia, či donútenie jednotlivcov spolupracovať. Vo veľkých kolektívoch nie sú externé účinky konania

227

jednotlivcov na iných jednotlivcov také viditeľné, ako v malých kolektívoch, t.j. existuje silná motivácia nespolupracovať – nedodrţiavať určité morálne pravidlá v rámci dobrovoľnej kolektívnej spolupráce, preto je racionálne zaviesť do spoločenskej zmluvy určitý externý nástroj, ktorý by dodrţiavanie týchto pravidiel vynucoval (podobný budíku, ktorý sme spomínali vyššie v prípade dodrţiavania individuálnych donucovacích pravidiel) – týmto mechanizmom je štát plniaci ochranársku (protective state). Treba však povedať, ţe takýto ideálny externý mechanizmus neexistuje, t.j. neexistuje ani ideálny štát, či vláda, pretože aj tá je zložená len z interných členov kolektívu, ktorí tým, že sú jej súčasťou získavajú monopol moci náchylný k zneužitiu v individuálny prospech vládnucich jednotlivcov. Moţným riešením je existencia kontrolného mechanizmu nezávislého na vládnucej skupine, to je však uţ otázka efektívnej organizácie štátu. Od otázky mechanizmu kontrolujúceho dodrţiavanie pravidiel sa dostávame k otázke výšky sankcie za porušenie pravidla. Výška sankcie by mala jednotlivca odradiť od porušenia pravidla, t.j. zníţiť jeho úţitok tak, aby bol niţší neţ pred porušením sankcie. To znamená, ţe výška sankcie by mala byť rovná miere externých nákladov, ktoré na jednotlivca kladú svojím konaním ostatní jednotlivci (inak povedané nerob iným to, čo nechceš, aby robili tebe). Organizovaná kolektívna spolupráca v reţime dodrţiavania donucovacích pravidiel – formálnych pravidiel kontrolovaných ochranárskym štátom vlastne supluje nedostatočné dodrţiavanie morálnych pravidiel v rámci dobrovoľnej kolektívnej spolupráce, takţe vynucovanie dodrţiavania zákonov výkonnou a súdnou mocou v spoločnosti by malo riešiť problém morálky jej členov. Keďţe naďalej ostávame pri metodológii individualizmu, na mieste je otázka, aké sú náklady a prínosy ochranárskeho štátu pre jednotlivca. Náklady vynucovania dodrţiavania určitého pravidla by mali byť niţšie ako strata na úţitku jednotlivca v prípade, ţe iný jednotlivec toto pravidlo poruší a on bude musieť znášať externé náklady konania porušujúceho toto pravidlo. Logicky, univerzálne zavedené formálne pravidlo a formálna sankcia túto podmienku pre jedného jednotlivca môţe spĺňať, pre iného nie a to vzhľadom na jedinečnosť priebehu úţitkových funkcií jednotlivcov. Veriť v moţnosť jednomyseľného prijatia určitého formálneho pravidla v rámci spoločenskej zmluvy všetkými členmi kolektívu je teda vzhľadom k uvedenému, v rátane racionality konania jednotlivca vysvetlenej v úvode tejto časti, viac ako naivné (aj keď isté priblíţenie tomuto ideálnemu stavu predstavujú kompenzácie). Napriek tomu stav anarchie nemoţno povaţovať za ideálny (nie je moţné dosiahnuť Pareto efektívnosť) a pokiaľ zvýšenie úţitku zo zavedenia formálnych pravidiel je vyššie ako jeho zníţenie

228

vzhľadom na náklady ochranárskeho štátu, potom je vhodné takéto pravidlá zaviesť – uzavrieť spoločenskú zmluvu a štát by mal garantovať ich dodrţiavanie, plniť ochranársku funkciu. Poloţme si otázku, akých činností by sa mali tieto obmedzujúce pravidlá týkať, resp. ktoré činnosti jednotlivcov majú také výrazné externé efekty na iných jednotlivcov, ţe narúšajú fungovanie spoločnosti. Prvým predpokladom fungovania spoločnosti je mier, či určitá miera harmónie spolunaţívania jej členov, ďalej moţnosť a motivácia produkovať bohatstvo, ktorá je daná existenciou vlastníckych práv (tieto pravidlá dominujú v organizovanej spoločnosti uţ stáročia: nezabiješ, nepokradneš,...). Základné pravidlá a vlastnícke práva sú motívom k individuálnym, bilaterálnym a multilaterálnym aktivitám (Mlčoch, 1996). Individuálne uţívanie zdrojov a statkov, ku ktorým má jednotlivec vlastnícke práva je základom produkcie ďalších statkov a zmena vlastníckych práv základom bilaterálnych výmen medzi jednotlivcami, t.j. fungovania ekonomického trhu. Existujú však výmeny, ku ktorým by na základe bilaterálne dobrovoľnosti nedošlo, pretoţe sa dotýkajú viacerých, či všetkých členov kolektívu – multilaterálne výmeny (kolektívne statky – viď. kapitola 1). Do multilaterálnych výmen môţu jednotlivci vstupovať buď dobrovoľne (dobrovoľná kolektívna spolupráca v malých kolektívoch, kde „kaţdý kaţdého vidí“ – bliţšie pozri Buchananovu Teóriu klubov (1987), alebo organizovane, nútene (všetci musíme platiť dane, z ktorých sa financuje produkcia verejných sluţieb) – produkčná funkcia štátu. Štát by však nemal pri vynucovaní multilaterálnych výmen zabúdať na ochranu základných pravidiel spoločenskej zmluvy a vlastníckych práv jednotlivcov. Realizácia bilaterálnych a multilaterálnych aktivít je spojená s určitými nákladmi, nákladmi zmeny, transakcie – transakčnými nákladmi. Čím viac jednotlivcov je do výmeny zapojených, tým sú transakčné náklady vyššie (je náročnejšie skoordinovať, zrealizovať výmenu). Najvyššie transakčné náklady predstavujú multilaterálne výmeny, o ktorých rozhodujú všetci dotknutí jednotlivci. Jednomyseľné kolektívne rozhodovanie je teda nákladné. Rozhodnutie o formálnych pravidlách spoločenskej zmluvy a ich dodrţiavanie minimalizuje síce externé náklady činností iných jednotlivcov, ktoré musí jednotlivec znášať, ale na druhej strane mu prináša transakčné náklady tohto rozhodovania, ktoré môţu najmä v prípade jednomyseľného rozhodovania prevýšiť externé náklady odstránené rozhodnutím zavádzajúcim obmedzujúce pravidlo činnosti generujúcej tieto externé náklady. Súčet externých nákladov a transakčných nákladov označujú Buchanan a Tullock (1999) vo svojej práci Calculus of Consent (Kalkulácia súhlasu, prvý krát publikovaná v roku 1962) ako interdependentné náklady. Externé náklady klesajú a transakčné náklady rastú s počtom jednotlivcov zúčastnených na rozhodovacom procese, preto kolektívne rozhodovanie, kde sú

229

zapojení všetci rozhodnutím dotknutí - priama demokracia nemusí byť pre jednotlivca vţdy tou najlepšou alternatívou. Z pohľadu kolektívu priama demokracia zaručuje prijatie optimálneho rozhodnutia (zvýšenie individuálnych úţitkov prevyšuje straty na individuálnych úţitkoch spôsobených rozhodnutím) len v prípade jeho jednomyseľného prijatia (jednotlivcom, ktorým rozhodnutie zniţuje úţitok moţno v prípade, ţe úţitky rozhodnutia sú vyššie ako straty z neho, poskytnúť kompenzáciu, teda všetci s rozhodnutím súhlasia – Pareto optimum s kompenzáciou), oveľa častejšie sa však rozhodnutia v priamej demokracii prijímajú nadpolovičnou väčšinou, čo nezaručuje prijatie Pareto optimálneho rozhodnutia. Vysvetlíme to na jednoduchom príklade: Tabuľka 38 Príklad neefektívnosti rozhodovania v priamej demokracii Predstavme si, že v priamej demokracii sa rozhoduje o stavbe autobusovej zastávky v obci s piatimi obyvateľmi. Traja z nich nemajú auto a ani príliš necestujú (ich prínos je povedzme šesť jednotiek), dvaja sú podnikatelia s vlastnými vozidlami a firmou v meste - t. j. títo dvaja zastávku vôbec nepotrebujú. Náklady na stavbu zastávky sú 25 jednotiek, ktoré všetci piati obyvatelia zaplatia prostredníctvom miestnych daní rovným dielom (5 jednotiek každý). Preferencie každého jednotlivca znázorňuje tabuľka Preferencie pri priamej voľbe Obyvateľ Ukazovateľ Prínos zo stavby zastávky Náklady na výstavbu Čistý prínos zo stavby zastávky Hlasuje

5 1 áno

5 -5 nie

Celkový čistý prínos zo stavby zastávky pre celú obec je - 7 (1+1+1-5-5). Ak sa použije forma hlasovania, ktorá je najčastejšia pri riešení bežných otázok - nadpolovičná väčšina, potom bude stavba zastávky schválená pomerom troch hlasov ku dvom. A to aj napriek tomu, že sa týmto hlasovaním prijíma spoločensky neefektívne rozhodnutie – princíp Paretovho optima s kompenzáciou nie je rešpektovaný a celkový výška blahobytu obce sa znižuje.

Zdroj: Medveď, J. - Nemec, J. a kol. 2007. Vysoké transakčné náklady rozhodovania v priamej demokracii sú dôvodom, prečo väčšina rozhodnutí realizuje formou nepriamej, zastupiteľskej demokracie, kedy nerozhodujú všetci dotknutí jednotlivci, ale nimi zvolení zástupcovia (nazvime ich politikmi) a interdependentné náklady tak klesajú (pretoţe klesajú transakčné náklady rozhodovania). Pokles interdependentných nákladov rozhodovaním zastupiteľskou demokraciou však predpokladá, ţe ak nerastú externé náklady, t.j. ţe zástupcovia presadzujú záujmy jednotlivcov, ktorých zastupujú.

230

Z pohľadu jednotlivca je teda dôležité nájsť takú alternatívu kolektívneho rozhodovania, ktorá bude mať čo najmenšie transakčné náklady (najefektívnejšia) a bude reprezentovať jeho záujem, teda bude spojená s čo najmenšími externými nákladmi (najspoľahlivejšia) – pokiaľ je cena efektívnosti platená za spoľahlivosť príliš vysoká, potom je pre jednotlivca výhodnejšie realizovať rozhodnutie individuálnou slobodnou voľbou. Dosiahnutie spoľahlivosti rozhodnutia je sťaţené viacerými problémami - defektmi kolektívneho rozhodovania , v nasledujúcom texte niektoré z nich rozoberieme. Výsledok kolektívneho rozhodovania môţe byť ovplyvnený poradím hlasovania o moţných alternatívach rozhodnutia, t.j. v konečnom dôsledku je rozhodnutie ovplyvnené jednotlivcom, ktorý rozhodovanie riadi, čo znamená z pohľadu jednotlivca zvýšenie externých nákladov a tým aj interdependentných nákladov. Ide o problém cyklickej voľby (Condorcetov paradox), ktorý demonštruje príklad hlasovania o rozpočte. Tabuľka 39 Condorcetov paradox Schváliť je moţné nasledovné tri moţnosti - veľkú, malú alebo strednú výšku rozpočtu. Hlasujú tri skupiny voličov - A, B, C. Poradie ich preferencií vyjadruje tabuľka. Tabuľka Preferencie voličov Poradie preferencií Skupina voličov A B C

Prvá preferencia

Druhá preferencia

Tretia preferencia

Veľký Malý Stredný

Malý Stredný Veľký

Stredný Veľký Malý

Ak sa pozrieme na výsledok hlasovania, potom v prípade, že sa hlasuje o veľkom rozpočte proti malému, zvíťazí veľký rozpočet, pretože zaň hlasuje skupina A a C. V prípade, že sa hlasuje o malom rozpočte proti strednému, potom zvíťazí malý, pretože zaň hlasuje skupina A a B. Jednoznačnosť hlasovania v tejto situácii požaduje, aby veľký rozpočet zvíťazil nad stredným (zvíťazil nad malým, ktorý zvíťazil nad stredným). Opak je pravdou, pretože pri tomto kole hlasovania vyhráva stredný rozpočet, pre ktorý sa rozhodnú skupiny B a C. Celkový výsledok hlasovania v tejto hypotetickej situácii závisí len od poradia hlasovania (ktoré v mnohých prípadoch definuje, ten kto vedie alebo pripravuje schôdzu).

Zdroj: Medveď, J. - Nemec, J. a kol. 2007. Ďalšou moţnosťou, ako môţe byť rozhodnutie kolektívnej voľby ovplyvnené jednotlivcom riadiacim voľbu, je zaradenie, či nezaradenie alternatívy rozhodnutia do hlasovania.

231

Tabuľka 40 Zaradenie a vylúčenie alternatívy rozhodnutia do hlasovania Hypoteticky je moţné predstaviť si hlasovanie o obsahu investičného plánu obce. Do úvahy prichádzajú štyri moţnosti - vodovod, športový areál, kniţnica a telocvičňa. Voliči sú rozdelení do štyroch skupín a o výsledku hlasovania rozhoduje súčet poradí (situácia typická aj pre hodnotenie v rámci posudzovania súťaţných návrhov pri verejnom obstarávaní). Hypotetické preferencie vyjadruje tabuľka. Preferencie voličov bez vylúčenia alternatívy Skupina voličov Možnosti výstavby Vodovod Športový areál Knižnica Telocvičňa

1 4 3 2

1 4 2 3

3 4 1 3

3 2 1 4

Pri tomto návrhu zvíťazí v hlasovaní kniţnica, ktorej súčet je 7, pred vodovodom so súčtom 8. V prípade, ţe predkladateľ návrhu nezaradí do programu hlasovania športový areál, ktorý má minimálnu podporu, výsledok sa zmení. Ako je z nasledujúcej tabuľky jasné, v tomto prípade uţ víťaznou moţnosťou bude vodovod so súčtom 6 pred kniţnicou so súčtom 7. Preferencie voličov s vylúčením alternatívy Skupina voličov Možnosti výstavby

Vodovod Knižnica Telocvičňa

1 3 2

1 2 3

2 1 3

Zdroj: Medveď, J. - Nemec, J. a kol. 2007. Podľa Medveďa a Nemca (2007) rozhodovanie v zastupiteľskej demokracii má ďaleko od ideálu a je naivné predpokladať, ţe o výsledku hlasovania vţdy rozhodne vôľa väčšiny (národa ako celku). Politické rozhodovacie procesy zlyhávajú, pretoţe vzhľadom na svoju podstatu musia zlyhávať, to vysvetlíme na fungovaní politického trhu, na ktorom prebiehajú multilaterálne výmeny (rozhodnutia o produkcii kolektívnych statkoch, plnení produkčnej funkcie štátu). Ak ostaneme pri metodologickom základe individualizmu, musíme si uvedomiť, ţe hráčmi na politických trhoch sú jednotlivci, ktorý sledujú svoj vlastný záujem. Pokiaľ nie je moţné rozhodnutie realizovať priamou demokraciou, potom v nepriamej demokracii je potrebné, aby organizácia rozhodovania minimalizovala externé náklady, t.j. aby rozhodujúci jednotlivci - zástupcovia/politici čo najviac reprezentovali záujmy všetkých jednotlivcov. To predpokladá, ţe: –

všetci jednotlivci majú právo zvoliť svojho zástupcu (sú voličmi s aktívnym volebné právom),

232

–

všetci jednotlivci majú moţnosť stať sa voleným zástupcom (pasívne volebné právo),

–

jednotlivci, ktorí boli určitým systémom voľby vybraní, vytvoria zastupiteľský orgán (stanú sa politikmi). Pokiaľ vychádzame z faktu, ţe politici ako jednotlivci sa snaţia o maximalizáciu svojho

úţitku, t.j. udrţať si politickú moc a zotrvať vo svojom úrade, snaţia sa maximalizovať svoje šance na znovuzvolenie uspokojením, čo najväčšieho počtu voličov. Je to síce veľmi zjednodušené vysvetlenie princípu fungovania politického trhu (realita so systémom politických strán, pomerným, či väčšinovým volebným systémom je komplikovanejšia), ale zachytáva jeho podstatu a nepriamo vyvoláva dojem, ţe na politickom trhu by mal byť presadzovaný záujem voličov. Ale nie je tomu tak. Je tu teda otázka, prečo politici zle reprezentujú záujmy svojich voličov a nie je moţné zabrániť rastu externých nákladov činností, ktoré by mali byť obmedzené pravidlami prijímanými na politickom trhu, teda nie je moţné zmeniť fungovanie politického trhu. Podobnosť systému realizácie multilaterálnych výmen (politického trhu) so systémom bilaterálnych výmen (ekonomickým trhom) je popísaná v prácach Anthonyho Downsa (1957, An Economic Theory of Democracy – Ekonomická teória demokracie). Na základe tejto podobnosti sú odvodené tri základné dôvody zlyhania politických trhov (Gwartney a Wagner, 1988): 1. racionálna ignorancia voličov, 2. krátkodobý horizont, 3. byrokracia. Racionálna ignorancia voličov je daná faktom, ţe voličom sa racionálne neoplatí byť dokonale informovaní o všetkých volebných programoch a politikoch, pretoţe náklady takejto informovanosti sú vyššie ako jej prínosy, ktoré závisia od toho, či hlas voliča bude rozhodujúci pre zvolenie vybraného politika. Mueller (1989) definuje prínosy individuálneho voliča z voľby ním vybraného kandidáta ako súčin pravdepodobnosti, ţe jeho hlas bude rozhodujúci pre voľbu kandidáta a očakávaného

zvýšenia

úţitku

voliča

činnosťou

zvoleného

kandidáta.

Keďţe

pravdepodobnosť, ţe hlas voliča bude rozhodujúci pre zvolenie vybraného kandidáta (najmä vo veľkých kolektívoch) je malá aţ ţiadna, náklady voľby prevýšia jej prínosy a pre voliča je racionálne nevoliť.

233

Napriek tomu voliči volia a moţných vysvetlení je viacero: a) volič očakáva, ţe ostatní voliť nepôjdu – váha jeho hlasu rastie, b) volič rešpektuje určité etické normy, ide voliť, pretoţe je to „potrebné“, c) volič zniţuje náklady voľby tým, ţe ignoruje potrebu byť dokonale informovaný. Výsledkom je, ţe racionálny volič sa rozhoduje na základe neúplných informácií, v tomto zmysle je teda politický trh opakom ekonomického trhu, kde predpokladom racionality rozhodovania sú informácie. Ďalším problémom politického trhu je jeho krátkodobý horizont vedúci k preferencii aktivít s krátkodobými dôsledkami, ktorých prínosy sú voličmi vnímateľné najmä pred voľbami. Krátkodobý horizont politického trhu spolu so snahou politikov o znovuzvolenie vedie k prijímaní „nepopulárnych“ opatrení kladúcich na voličov náklady v prvej polovici volebného cyklu a opatrení s pozitívnym krátkodobým dopadom na voličov v druhej polovici volebného cyklu (viď nasledujúci obrázok). Obrázok 46 Downsov model politického cyklu Miera reakcie na požiadavky voličov

Prvé obdobie volieb

Druhé obdobie volieb

Zdroj: Medveď, J. - Nemec, J. a kol. 2007. Obrázok vyjadruje vzťah medzi mierou zodpovednosti politikov voči občanom a fázou politického cyklu. Tesne po voľbách miera zodpovednosti klesá, pred voľbami sa prudko zvyšuje (Medveď - Nemec a kol., 2007). Posledným najväčším problémom fungovania politického trhu je byrokracia. Napriek tomu, ţe rozhodnutia na politických trhoch prijímajú politici ako volení zástupcovia všetkých členov kolektívu/spoločnosti, do praxe tieto rozhodnutia zavádzajú nevolené orgány byrokratického aparátu. Problém neefektívnosti byrokracie rozoberieme podrobnejšie v nasledujúcej časti, ale zjednodušene moţno povedať, ţe

234

zlyhanie politického trhu z pohľadu jednotlivca v prípade byrokracie spočíva v tom, ţe zvyšuje externé náklady štátnych intervencií, ktoré musí jednotlivec znášať. Voliči do istej miery kontrolujú činnosť politikov, obmedzujú tým vznik externých nákladov činností politikov, ktoré im zniţujú úţitok. Politici by mali kontrolovať byrokratov, miera tejto kontroly je však oveľa niţšia ako vo vzťahu volič – politik. Plné pochopenie zlyhaní politického trhu však predpokladá ich vnímanie cez problém záujmových skupín, ktorých fungovanie vysvetlil Olson vo svojej práci The Logic of Collective Action (1971). Organizované skupiny dokáţu súčasnú organizáciu štátu (plnenie jeho ochranárskej, ale najmä produkčnej funkcie) vyuţiť vo svoj vlastný prospech na úkor ostatných členov spoločnosti. Politici kladú na svojich voličov, občanov nadmerné externé náklady, pretoţe podliehajú záujmovým skupinám. Vzťah politici – záujmové skupiny môţe nadobúdať viaceré formy: A) Sami politici môţu vystupovať ako záujmová skupina, ich primárnym záujmom je udrţať si politickú moc a čo najďalej poberať peňaţné aj nepeňaţné príjmy, ktoré im plynú z ich postavenia - rentu. Rent-seeking moţno chápať ako mrhanie zdrojmi, pretoţe politici pri boji o monopolné vládne posty a rentu vynakladajú náklady, ktoré u neúspešných politikov predstavujú stratu. Rent-seeking má však z pohľadu voliča výhodu v tom, ţe vytvára konkurenciu na politickom trhu, ktorá núti politikov snaţiacich sa o svoje znovuzvolenie rešpektovať záujmy svojich voličov. Problémom však je, ţe výšku renty určujú politici, platia ju občania svojimi daňami – transakčné náklady fungovania politického trhu rastú, zvyšujú sa teda aj interdependentné náklady občanov. B) Ďalším prípadom môţe byť situácia, kedy sú politici pod tlakom záujmových skupín. Záujmové skupiny môţu na ekonomických trhoch realizovať aktivity s vysokými externými nákladmi kladenými na ostatných jednotlivcov. Politici v záujme získania politickej podpory voličov môţu sľúbiť v prípade ich zvolenia, ţe obmedzia tieto aktivity záujmových skupín. Toto obmedzenie je však viac formálne ako reálne, za čo záujmové skupiny politikom poskytnú podporu ich volebnej kampane a iné výhody. Politici vyuţívajú neinformovanosť voličov spôsobenú racionálnou ignoranciou voličov k účelovému presadzovaniu zákonov, ktoré navonok slúţia verejnosti, ale reálne záujmovým skupinám. C) Politici však sami môţu aktívne spolupracovať so záujmovými skupinami – nie sú pod ich tlakom, sami im ponúkajú moţnosť ovplyvniť rozhodnutie na politickom trhu v ich prospech. Toto ovplyvňovanie môţe prebiehať formu určitej legislatívy, regulácie cien, či dovozu (clá, dovozné kvóty). Volič je opäť nútený znášať zvýšené externé náklady činností

235

záujmových skupín aj vďaka svojej ignorancii voči informáciám, ktorá uľahčuje politikom rent-seeking. D) V realite politického trhu existuje viac záujmových skupín a kaţdá z nich má „svojich“ zástupcov v radách politikov, takéto „rozdelenie politického trhu“ neznamená, ţe malé záujmové skupiny nemajú šancu presadiť na politickom trhu svoje záujmy. Existuje totiţ logrolling - výmena hlasov, ktorej princíp je veľmi jednoduchý: politici môţu prijať celý balík zákonov, ktorý bude obsahovať zákony presadzujúce záujmy viacerých záujmových skupín na princípe určitého kompromisu postaveného na rôznej miere preferencií záujmových skupín k diskutovaným zákonom - ak nás podporíte v hlasovaní za zákon presadzujúci náš záujem, my vás podporíme pri hlasovaní vo váš prospech. Takto logrolling popisujú vo svojich prácach Buchanan s Tullockom (1965) a Mueller (1989). Týmto spôsobom vlastne politici obchádzajú majoritné pravidlo prijímania rozhodnutí, ktoré by malo chrániť záujmy voličov a zniţovať ich externé náklady. Logrolling je príkladom určitej dohody medzi politikmi, či záujmovými skupinami. Oveľa častejšie sú ich záujmy konkurenčné v zmysle udrţať si politickú moc, získať si podporu voliča, pričom najzaujímavejším z pohľadu prijatia určitého rozhodnutia je volič, ktorého preferencie vo vzťahu k tomuto rozhodnutiu sú v strede rozdelenia preferencií všetkých voličov – volič medián. Úlohu voliča mediána v politickom rozhodovaní vysvetľuje Downs (1957) cez Hottelingovo (1929) vysvetlenie stability konkurencie na ekonomickom trhu. Výborným príkladom na pochopenie logrollingu je model pláţe (obrázok niţšie), kde fungujú dvaja predajcovia zmrzliny.

236

Obrázok 47 Príklad rozdelenia trhu s vyuţitím logrollingu Územie A

Územie B

Situácia č. 1 – rozdelenie trhu Územie A

Územie B

Situácia č. 2 – rozdelenie trhu Územie A

Územie B

Situácia č. 3 – konečné rozdelenie trhu

Zdroj: Hotteling, H. 1929. (prevzaté z: http://www.answers.com/topic/hotelling-model) Kaţdý z predajcov má svoj stánok na „svojej“ polovici pláţe, kde ho situuje pribliţne do polovice svojej polovice (situácia č. 1 na obrázku vyššie). Takéto umiestnenie stánkov rozdeľuje medzi predajcov zákazníkov pribliţne na polovicu (predpokladajme, ţe jedinou preferenciou výberu zmrzlinového stánku pre zákazníka je jeho vzdialenosť – nie chuť, či cena zmrzliny). Jeden predajca zmrzliny však s cieľom získať viac zákazníkov posunie svoj stánok viac do stredu pláţe - situácia č. 2 na obrázku (chce byť bliţšie zákazníkom v strede pláţe, ktorý majú rovnako ďaleko k obom stánkom), rovnako však zareaguje aj druhý predajca. Stánky sa týmto spôsobom k sebe pribliţujú, dokonca začnú ponúkať zmrzlinu viac podobnú konkurenčnej zmrzline, aby konkurencii odlákali zákazníkov. Nakoniec však obaja predajcovia zistia, ţe prichádzajú o zákazníkov z okraja pláţe, ktorých náklady spojené s kúpou zmrzliny sú vzhľadom k vzdialenosti stánku vyššie ako prínosy a preto zmrzlinu nekupujú – to núti

237

predajcov zmrzliny posunúť stánky naspäť do stredu „svojej“ polovice pláţe, t.j. rešpektovať preferencie čo najväčšieho počtu zákazníkov, čo je základom preţitia na ekonomickom trhu (situácia č. 3 na obrázku). Niečo podobné sa deje aj na politickom trhu (ktorý nám v uvedenom príklade predstavovala pláţ) – dominantné politické strany sa vo svojich programoch stále viac pribliţujú s cieľom získať si politickú podporu voličov nachádzajúcich sa „v strede politickej pláţe“, preferencie voličov mediánov však nemusia byť zhodné s preferenciami väčšiny voličov. Logicky, ak by politický trh fungoval tak ako ekonomický trh, politická strana, ktorá nerešpektuje a nepresadzuje záujmy väčšiny voličov by nemala byť úspešná – opak je však pravdou, získanie si voliča mediána môţe byť pre víťazstvo vo voľbách rozhodujúce, prednosť je teda daná iným preferenciám ako sú preferencie väčšiny. Otázkou teda ostáva ako obmedziť vplyv záujmových skupín na multilaterálne výmeny a zamedziť rastu externých nákladov činností záujmových skupín na jednotlivca, ako docieliť, aby rozhodovanie na politickom trhu bolo zároveň efektívne aj spoľahlivé. Riešenie zlyhaní politického trhu vidia Racheter a Wagner (1999) v jeho obmedzení prostredníctvom obmedzenia verejných výdavkov a príjmov, obmedzenie oblastí štátnej regulácie zakomponovaných do spoločenskej zmluvy.

3.1.2

Byrokracia

Termín byrokracia bol po prvý krát v ekonomickej teórii pouţitý v18. storočí francúzskym ekonómom Vincentom de Gournay zástancom myšlienky laissez faire. Z ekonomického hľadiska moţno pod byrokraciou chápať inštitúciu, ktorá spĺňa minimálne dve základné charakteristiky: 1. vytvára output, ktorý nie je hodnotený trhovým mechanizmom, to znamená, ţe nie je realizovaný na trhu – „nemá na trhu peňaţnú hodnotu“ (Mises, 2002, s. 78), 2. aspoň časť svojho príjmu získava z iných zdrojov, ako je predaj outputu, ktorý produkuje. (Medveď – Nemec a kol., 2005) Okrem ekonomického chápania byrokracie moţno spomenúť aj politologický a sociologický pohľad na byrokraciu. Podľa Kellera (1989, s. 84) politológia chápe byrokraciu ako vládu uskutočňovanú prostredníctvom štátneho aparátu, zloţeného z menovaných, nie

238

volených členov, hierarchicky usporiadaného a závislého na legitímnej autorite a regulovaného zákonmi s minimálnou účasť občanov na riadení verejných záleţitostí. Sociológia vymedzuje byrokraciu na základe teórie organizácie Maxa Webera (1948) charakterizujúcej byrokraciu ako „hierarchickú organizáciu, kde panuje takmer vojenská disciplína, ktorá rešpektuje presné a detailné pravidlá vnútorného fungovania“ (Nemec, 2000, s. 90). Weber vníma byrokratickú organizáciu pozitívne, ako organizáciu umoţňujúcu najvyšší moţný output racionálneho zoskupenia, ak sú splnené nasledujúce podmienky: -

organizácia sa riadi pravidlami zaloţenými na princípe kontinuity,

organizácia má jasne určené povinnosti a právomoci,

organizácia je hierarchicky usporiadaná,

organizácia sa riadi špecifickými pravidlami a normami,

organizácia musí mať vnútornú štruktúru kariéry a zamestnávať špecifický typ zamestnancov – úradníkov,

organizácia je formálna, neosobná, riadi sa presne stanovenými pravidlami, ktoré zamestnanci disciplinovane dodrţujú (Demmke, 2005, s. 63).

Úlohou úradníka je teda čo najlepšie sa prispôsobovať presne daným pravidlám organizácie a príkazom, ktoré dostane. Cieľom takéhoto fungovania organizácie je zabezpečiť nezávislosť byrokracie od súkromných záujmov a zároveň aj od záujmov politickej moci. V prípade, ţe pravidlá sú dostatočne detailné a upravujú všetky situácie, ktoré môţu potenciálne nastať, je tento model ideálny a efektívny. V praxi však tento stav nikdy nenastane (Nemec, 2000, s. 90) a to je dôvodom, prečo je podľa Parkinsona (1955) a Niskanena (1971) byrokracia formou organizácie, ktorá funguje neefektívne. Parkinson a Niskanen poukazovali na negatívne stránky byrokracie, ako sú napr. vzájomné vytváranie si práce byrokratmi, či snaha byrokrata zvýšiť počet svojich podriadených, čím vzrastú jeho právomocí, samostatnosť a dôleţitosť. Parkinson (1955) zhrnul tieto charakteristické prejavy byrokracie do troch zákonov: 1. Úradník chce rozširovať počet svojich podriadených a nie počet konkurentov. 2. Úradníci sa zamestnávajú prácou navzájom. 3. Ak existuje čo i len jedna moţnosť na odsunutie dôleţitého rozhodnutia, či uţ súkromného alebo obecného, tak ju byrokracia nájde.

239

Podľa Niskanena (1971) sa kaţdý byrokrat snaţí maximalizovať veľkosť svojho úradu. Mnohí pracovníci byrokracie sú vnútorne presvedčení o veľkom význame úradu, v ktorom pracujú, o jeho nezastupiteľnosti a o potrebe jeho ďalšieho rozvoja a rozšírenia. Niskanen (1971) chápe byrokraciu ako špecifický druh monopolu s monopolným právom výkonu štátnej moci, ktorej zneuţívaniu majú podľa Misesa (2002, s. 74) zabrániť zákony a rozpočet. Ústava a zákony predstavujú prostriedky na dosiahnutie verejného blaha a na zabránenie zneuţívaniu moci byrokratmi. Zákony majú chrániť občanov pred svojvôľou úradníkov. Rozpočet stanovuje, ako budú vynakladané verejné prostriedky. Dodrţiavanie rozpočtu kontroluje parlament ako i verejnosť, čím sa má zabrániť zneuţitiu verejných prostriedkov. Byrokratický manaţment v podmienkach demokracie moţno charakterizovať ako „riadenie v prísnom súlade so zákonom a rozpočtom“ (Mises, 2002, s.74). Niskanenov model byrokracie obsahuje nasledovné štyri hypotézy: 1. Byrokracia sa nesnaţí maximalizovať spotrebu príslušného kolektívneho statku, ktorého produkciu zabezpečuje, ale usiluje o maximalizáciu svojej moci, čo v konkrétnom vyjadrení znamená, ţe maximalizuje výšku rozpočtu. 2. Výška rozpočtu nemôţe klesnúť pod výšku celkových nákladov administratívy. 3. Výška rozpočtu vyjadruje hraničný sklon politickej moci k plateniu za sluţby byrokracie, t.j. vlastne hraničnú uţitočnosť činnosti administratívy z pohľadu politika. 4. Negociácia medzi byrokraciou a politickou mocou predstavuje výmenu špecifického statku za špecifický rozpočet. Byrokracia sa vďaka lepšej informovanosti (i napriek tomu, ţe byrokracia je politickej moci podriadená, táto podriadenosť je fakticky niţšia, keďţe byrokrati sú oveľa lepšie informovaní o skutočnom stave vecí) môţe správať ako monopolista, čo jej dáva moţnosť privlastniť si spotrebiteľský prebytok“ (Nemec, 2000, s. 91) a v prípade monopsonistického postavenia na trhu aj prebytok producenta. Niskanenov model byrokracie znázorňuje nasledovný obrázok.

240

Obrázok 48 Niskanenov model byrokracie

Zdroj: Niskanen, W. A. Bureaucy and Representative Government. 1971.

Dôsledkom týchto predpokladov je fungovanie byrokracie v podmienkach alokatívnej a technickej neefektívnosti. Podstata

alokatívnej

neefektívnosti

byrokracie

spočíva,

v snahe

byrokracie

maximalizovať rozsah úradníckych činností, a teda v snahe vytvárať vyšší objem produkcie, ako by vznikol v beţných podmienkach trhovej regulácie. Viacerí ekonómovia sa pokúsili vyčísliť pomer produkcie byrokracie k trhovému optimu, nedospeli však ku konsenzu. Časť z nich tvrdí, ţe sa jedná o dvojnásobný objem, iní zastávajú názor, ţe tento pomer nie je aţ taký výrazný. Obe skupiny sa ale zhodujú v tom, ţe „byrokracia má sklon nadmerne produkovať a sústavne zväčšovať svoj objem“ (Nemec - Lawson, 1992, s. 46). Trhový mechanizmus má len obmedzené moţnosti, ako tejto tendencii zabrániť, pretoţe nemoţno predpokladať, ţe byrokracia bude vystupovať sama proti sebe. Z praxe jednotlivých krajín je známe, ţe i keď parlament príjme určité zámery o redukcii štátnej správy, táto bude hľadať rozličné spôsoby, ako tieto zámery obísť (Nemec - Lawson, 1992, s. 46). Alokatívna neefektívnosť byrokracie sa môţe prejaviť tieţ v snahe o umelé navyšovanie rozpočtu úradu, či v nadhodnocovaní prínosov z realizácie štátnej intervencie. Podstata technickej neefektívnosti byrokracie spočíva v tom, ţe byrokracia „produkuje jednotku výkonu v podmienkach vyšších nákladov, neţ aké by vznikli prostredníctvom beţnej trhovej regulácie“ (Nemec - Lawson, 1992, s. 46). Byrokratické organizácie na rozdiel od súkromných organizácií nehospodária so svojimi vlastnými prostriedkami, ale spravujú prostriedky cudzie, im len zverené – prostriedky verejné. Vo verejnej správe neexistuje

241

prepojenie medzi príjmami a výdavkami. Výdavky byrokracie sú pomerne vysoké, kým príjmy sú skôr náhodné a relatívne nízke. Daňové a colné príjmy nie sú výsledkom činnosti správneho aparátu. Ich zdrojom je zákon, nie byrokratická činnosť. Kvalita hospodárenia s cudzími prostriedkami nebude nikdy porovnateľná s efektívnosťou vyuţívania vlastných zdrojov. Ak nie sú zamestnanci byrokratických organizácií dostatočne motivovaní k efektívnemu vynakladaniu verejných zdrojov, potom je moţné predpokladať, ţe bude dochádzať k plytvaniu týmito zdrojmi. Napriek tomu však byrokratickej organizácii nehrozí to, čo beţnej firme, ktorá by v podmienkach technickej neefektívnosti a konkurenčného prostredia po určitom čase skrachovala. Správanie byrokracie ale nie je moţné porovnávať so správaním sa beţných konkurenčných ekonomických subjektov, a to najmä z toho dôvodu, ţe byrokracia má v rukách špecifický monopol na výkon štátnej správy (Nemec – Lawson, 1992, s. 46). Alokačnú a technickú neefektívnosť byrokracie je znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 49 Alokačná a technická neefektívnosť byrokracie cena náklady

alokatívna neefektívnosť D = Dr = D m

Pm MR

LRAC1=LRMC1 technická neefektívnosť

LRAC0=LRMC0

produkcia

Zdroj: Nemec, J. – Lawson, C., 1992, s. 47 Obrázok znázorňuje súvislosti správania sa byrokracie prostredníctvom neoklasickej interpretácie fungovania firmy v konkurenčnom prostredí a firmy pôsobiacej v monopolných podmienkach. V grafe sa predpokladá konštantný vývoj nákladov pri raste produkcie, kedy sa dlhodobé priemerné náklady rovnajú dlhodobým hraničným nákladom (LRAC = LRMC).

242

Krivka dopytu D predstavuje zároveň trhovú krivku dopytu a krivku dopytu voliča mediána. V prípade, ţe by trh fungoval konkurenčne, vyprodukovalo by sa na ňom mnoţstvo označené v grafe ako Qc (pri cene Pc). V tomto prípade by boli splnené podmienky efektívnosti. Súkromný monopol v snahe maximalizovať zisk produkuje do bodu, ktorý je priesečníkom hraničných nákladov a hraničných výnosov (MR). Vyprodukuje teda len mnoţstvo Qm pri cene Pm. Byrokracia však predstavuje špecifický typ monopolu, a preto sa správa čiastočne odlišne ako súkromný monopol. „Monopolná moc byrokracie sa nemôţe realizovať formou priameho finančného výnosu, ako je to v súkromnom sektore, ale maximalizácia úţitkovej funkcie byrokracie je spojená so zvyšovaním jej rozsahu a výšky jej rozpočtu, čo znamená, ţe je tu snaha o dosiahnutie limitnej výšky produkcie (rozpočtu) v bode Qb“ (Nemec - Lawson, 1992, s. 46). Rozdiel medzi limitnou produkciou Qb a efektívnou produkciou Qc vyjadruje stupeň alokatívnej neefektívnosti. Ako sme spomenuli, byrokracia je technicky neefektívna, neprodukuje teda v podmienkach efektívnej výšky nákladov na jednotku produkcie. Táto skutočnosť je v grafe vyjadrená posunom pôvodnej krivky LRMC0 do bodu LRMC1. Posun krivky dlhodobých hraničných nákladov z titulu technickej neefektívnosti byrokratickej produkcie však zároveň spôsobuje čiastočné zníţenie objemu produkcie na veľkosť vyjadrenú bodom Qx. Mieru efektívnosti byrokracie okrem uţ spomínanej snahy o nadhodnocovanie vlastnej činnosti vedúcej k umelému navyšovaniu rozpočtu a neefektívneho hospodárenia s pridelenými prostriedkami ovplyvňujú aj ďalšie skutočnosti. K najvýznamnejším z nich patria nasledujúce problémy: -

Neexistencia porovnateľných trhových výstupov s výstupmi byrokratickej činnosti, ktorá sa realizuje v nekonkurenčnom prostredí silne ovplyvnenom informačnou asymetriou. Výstup byrokratickej činnosti nie je hodnotený trhom, nekupuje sa ani nepredáva., „neexistuje tu ziskový motív, tak ako v súkromnom sektore, ktorý núti podniky zniţovať náklady bez poklesu trhovej ceny produktu alebo redukovať náklady viac ako je následné zníţenie trhovej ceny produktu, resp. zvýšiť trhovú cenu produktu o viac, ako je poţadovaný rast nákladov“ (Mises, 2002, s. 78-80).

Neexistencia priamej zodpovednosti byrokracie za výsledok svojej činnosti voči spotrebiteľom tejto činnosti – občanom.

Uniformita byrokracie, ktorá neumoţňuje rozvoj individuálnych predností, či talentu svojich zamestnancov. Úlohou byrokrata je plniť to, čo mu nariadenia a pravidlá prikazujú.

243

Jeho osobné iniciatívy a vôľa správať sa podľa svojho najlepšieho presvedčenia je týmito pravidlami značne obmedzená. Naproti tomu v súkromnom sektore „neexistuje potreba obmedzovať slobodnú vôľu podriadených akýmikoľvek pravidlami, s výnimkou beţného podnikateľského obmedzenia – učiniť podnikanie ziskovým“ (Mises, 2002, s. 77). -

Hierarchické

usporiadanie

byrokratickej

organizácie,

ktoré

vedie

k zdĺhavosti

rozhodovacích procesov, -

Demotivácia zamestnancov byrokracie zvyšovať svoju produktivitu práce spôsobená na jednej strane nízkym finančným ohodnotením a na druhej strane garanciou istoty pracovného miesta6. Uvedené problémy fungovania byrokracie spôsobujú, ţe „byrokracia sa čoraz viac

vzďaľuje od pôvodnej Weberovej idey racionálne usporiadanej organizácie rešpektujúcej princípy transparentnosti, otvorenosti a demokracie“ (Demmke, 2005, s. 66). Napriek tomu však ostáva základom tradičných i reformovaných systémov verejnej správy, pretoţe spoločnosť doteraz nenašla prijateľné náhradné organizačné schémy umoţňujúce zachovať pozitívne črty byrokracie (napr. „predpokladateľnosť a stabilita, dôvera v kvalifikáciu, spravodlivé/rovnaká zaobchádzanie s občanmi“ - Demmke, 2005, s. 70) a odstraňujúce jej negatívne črty (predovšetkým rigidita, neschopnosť uspokojiť špecifické potreby, existencia bariér medzi úradným aparátom a občanmi).

Vo väčšine členských krajín Európskej únie platí zákon o štátnej sluţbe, ktorý sťaţuje moţnosť prepustenia štátneho úradníka z jeho miesta i pri porušení etických princípov, či pracovnej disciplíny. 6

244

3.2 Teritoriálne otázky verejných financií 3.2.1

Európske verejné financie

Európske verejné financie sú osobitnou kategóriou verejných financií. Osobitosť európskych verejných financií vychádza z právnych odlišnosti tvorby zdrojov a ich pouţitia. Z historickej perspektívy siahajú počiatky rozpočtu Európskej únie k zmluve o fúzii, ktorá bola prijatá v roku 1965. V tejto zmluve, rovnako ako na summite v Haagu v roku 1969, bol stanovený finančný reţim EÚ. V počiatkoch fungovania EÚ sa rozpočet financoval cez príspevky jednotlivých členských štátov. Z historicko-právneho pohľadu sa rozpočet EÚ postupne formoval a pripomína federalistický prístup k rozpočtu. Rozpočet Európskej únie je nezávislým nástrojom fiškálnej politiky orgánov EÚ (najmä Európskej komisie) a odlišuje sa svojou extenzívnosťou a menším počtom oblastí, t.j. kompaktnejšou štruktúrou tak na strane príjmov ako aj výdavkov. Charakteristiku rozpočtu, či rozpočtového financovania popisuje mnoho autorov, podľa Königa a kol. (2009, str. 17) rozpočet EÚ slúţi k financovaniu politík Európskej únie a k finančnému zaisteniu fungovania EÚ ako takej. Nielen charakterom, ale aj veľkosťou sa výrazne líši od rozpočtov národných štátov, či uţ ide o útvary unitárne či federálneho štátneho usporiadania. Iný názor tých istých autorov hovorí o tom, ţe rozpočet Európskej únie pripomína fond určitého zdruţenia, ktorého členovia z neho financujú špecifické výdavky, na ktorých sa v rámci povoleného limitu všetci boli ochotní zhodnúť. Rozpočet Európskej únie sa riadi podľa šiestich hlavných zásad (EK, 2008): 1. Zásada jednoty (the principle of unity) je stanovená v článku 199 Zmluvy o Európskom spoločenstve a hovorí o tom, ţe všetky príjmy a výdavky Spoločenstva musia byť sústredené v jednom dokumente. 2. Zásada všeobecnosti (the principle of universality) je zaloţená na tom, ţe celkové príjmy musia pokrývať celkové prídely na platby a rozpočtové príjmy sú vyuţité bez rozdielu na financovanie všetkých výdavkov. 3. Zásada každoročnosti (the principle of annuality), znamená, ţe rozpočtové operácie sa vzťahujú na dané rozpočtové obdobie s cieľom uľahčiť kontrolu práce výkonného orgánu

245

Spoločenstva. Prostriedky rozpočtu sú určené na pokrytie operácií, ktoré by mali byť dokončené v jednom rozpočtovom roku. 4. Zásada vyrovnanosti (the principle of equilibrium) hovorí o tom, aby sa odhadované príjmy na rok rovnali výdavkom na príslušný rok. Taktieţ nemôţu byť poţičané ţiadne finančné prostriedky na krytie rozpočtového deficitu a v prípade prebytku sa tieto finančné prostriedky pripíšu na stranu príjmov v rozpočte na nasledujúci rok a na prípadné ďalšie nepredvídané výdavky v priebehu roka. 5. Špecifikácia výdavkov (the principle of specification) znamená, ţe kaţdá poloţka musí mať vlastný účel a musí byť určená na konkrétny cieľ, aby sa predišlo zámene poloţiek. Zásadou špecifikácie (alebo tieţ zásada presného stanovenia) sa určuje vertikálna aj horizontálna štruktúra rozpočtu. Horizontálne je rozčlenený do súhrnnej bilancie príjmov a ôsmich inštitucionálnych sekcií (Európska komisia, 2002): Sekcia I: Európsky parlament Sekcia II: Rada EU Sekcia III: Európska komisia Sekcia IV: Európsky súdny dvor Sekcia V: Európsky účtovný dvor Sekcia VI: Hospodársky a sociálny výbor Sekcia VII: Výbor regiónov Sekcia VIII: Európsky ombudsman a Európsky úrad pre dohľad nad ochranou dát Vertikálne sú tieto sekcie rozdelené do titulov, kapitol, článkov a poloţiek. 6. Zásada účtovnej jednotky (the unit of account). Peňaţná jednotka Únie je Európska menová jednotka (ECU), ktorá predstavuje „kôš“ z 12 mien spoločenstva. Návrhy príjmov a výdavkov rozpočtu sa zostaví v mene ECU. Avšak, niektoré výdavky sa môţu uskutočniť ešte v národnej mene, čo vedie ku kurzovým rozdielom, ktoré sú niekedy problematické v prípade zladenia mien, najmä pre poľnohospodárske a administratívne výdavky. Okrem týchto zásad König a kol. (2009) uvádzajú zásadu riadneho finančného hospodárenia, zásadu priehľadnosti a k zásade všeobecnosti aj zásadu hrubého rozpočtu a zásadu nepriradenosti. Zásada hrubého rozpočtu stanovuje, ţe všetky príjmy a výdavky sú kompletne zahrnuté v rozpočte, bez toho aby medzi nimi dochádzalo k vzájomným úpravám.

246

Zásada nepriradenosti vyţaduje, aby príjmy neboli dopredu vyčlenené na úhradu určitých výdavkov rozpočtu. Existujú však výnimky z tejto zásady, napríklad úroky z vkladov, financovanie niektorých výskumných programov alebo príspevky troch krajín Európskeho zdruţenia voľného obchodu (EFTA). Zásada riadneho finančného hospodárenia je podľa Nariadenia rady (ES,EURATOM) č.1605/2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev, by sa mala vymedziť odkazom na zásady hospodárnosti, účelnosti a efektívnosti a súladu s tými zásadami, ktoré sa kontrolujú pomocou ukazovateľov výkonnosti vytvorených na jednu činnosť a merateľných takým spôsobom, aby bolo moţné hodnotiť výsledky. Orgány by mali vykonávať hodnotenia ex-ante a ex-post v súlade s usmerneniami, ktoré určí Komisia. Zásada priehľadnosti znamená, ţe do dvoch mesiacov od prijatia rozpočtu musí predseda Európskeho parlamentu rozpočet a dodatkový rozpočet zverejniť v Oficiálnom vestníku Európskej únie spolu s konsolidovanou účtovnou závierkou a správou o finančnom riadení predloţenou kaţdou inštitúciou. V prílohách rozpočtu sa musia nachádzať informácie o úverových aktivitách Európskej únie vo vzťahu k tretím stranám. Financovanie únie sa rieši v II. hlave Zmluvy o Európskom hospodárskom spoločenstve pod názvom „Finančné ustanovenia“. Od zaloţenia Spoločenstva došlo k zjednoteniu rozpočtov, posilneniu finančnej

autonómie

a inštitucionálnej rovnováhe

vo výkone

rozpočtových právomocí. Zjednotenie rozpočtov do jedného rozpočtu sa udialo v roku 1962, kedy sa podpísala Zlučovacia zmluva, ktorou sa z troch samostatných spoločenstiev (ESUO Európske spoločenstvo pre uhlie a oceľ, Euratom - Európske spoločenstvo pre atómovú energiu a EHS - Európske hospodárske spoločenstvo) vytvoril spoločný rozpočet pre Európske spoločenstvá. Od tohto roku boli v platnosti dva rozpočty - rozpočet Európskeho spoločenstva a rozpočet ESUO. Zmluva o ESUO bola podpísaná na 50 rokov (v roku 1952) a jej platnosť vypršala v roku 2002, kedy sa operatívny rozpočet ESUO stal súčasťou rozpočtu. Narastajúci vplyv a nové rozpočtové právomoci Európskeho parlamentu vyvolávali napätie medzi ním a Európskou radou (odrazilo sa to na zloţitom procese schvaľovania rozpočtu, oneskoreným prijímaním rozpočtu, provizórnemu reţimu, atď.). Zavedenie strednodobej finančnej perspektívy, ktorá stanovuje limity výdavkov na niekoľkoročné obdobie tento problém vyriešil. Obdobie finančných perspektív sa pohybovalo od 5 do 7 rokov, v súčasnosti je to 7 ročné obdobie (Lipková, 2004).

247

Od roku 1988 sú kaţdoročné rozpočty zostavované v rámci tzv. finančných perspektív, ktorými sú viacročné finančné plány na báze programového rozpočtovania. Ako uvádza König a kol. (2009), na príprave rozpočtu Európskej únie sa podieľajú všetky jej inštitúcie, ale len dve z nich majú právo rozpočet schvaľovať a meniť. Sú nimi Európsky parlament a Rada Európskej únie. Postup pri navrhovaní a schvaľovaní rozpočtu je podobný ako v jednotlivých štátoch, celý proces rozpočtovania, ktorý ilustruje nasledujúca tabuľka, zahŕňa štyri kalendárne roky. Tabuľka 41 Rozpočtový proces EÚ Rok: R-1 Január Máj Júl Október November December

Európske inštitúcie pripravujú svoje vlastné operačné rozpočty na nasledujúci rok R Európska komisia na základe podkladov od jednotlivých inštitúcií prezentuje predbeţný návrh rozpočtu na rok R Rada EÚ prerokuje a doplní predbeţný návrh rozpočtu na rok R Prvé čítanie rozpočtu v Európskom parlamente Druhé čítanie Radou EÚ Druhé čítanie rozpočtu v Európskom parlamente. Predseda Európskeho parlamentu podpisom potvrdí schválenie rozpočtu na rok R.

Rok: R Január Európska komisia implementuje ročný rozpočet December Rok: R+1 Január Európsku audítorský dvor vykonáva finančnú kontrolu plnenia rozpočtu v roku R November November Európsky audítorský dvor publikuje svoju ročnú správu Rok: R+2 Marec Jar

Rada Európskej únie kontroluje výstupy Európskeho audítorského dvora a prijíma odporúčania pre Európsky parlament Komisia Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu prerokuje výstupy Európskeho audítorského dvora a Rady Európskej únie a vykoná záverečné potvrdenie rozpočtu roku R pre Európsku komisiu

Zdroj: http://www.europa.eu.int/comm/budget

Rozpočet EÚ v rámci príjmovej, ale najmä výdavkovej strany je pod pravidelnou kontrolou. Vnútornú kontrolu majú na starosti jednotlivé inštitúcie Európskej únie a za vonkajšiu kontrolu zodpovedá Európsky parlament a Európsky účtovný dvor. Vnútorná kontrola je v inštitúciách Európskej únie vykonávaná na úseku kontrolingu, ktorý má za úlohu zistiť, či bola dodrţaná zásada riadneho finančného hospodárenia a vykonáva kontrolu ex-post. Aţ 80 % finančných prostriedkov je alokovaných v jednotlivých členských štátoch a preto aj tieto prostriedky podliehajú vnútornej kontrole. Z dôvodu, ţe ide o členské štáty, ktoré majú zodpovednosť za kontrolu a výber príjmov rozpočtu EÚ, Komisia na dohľad nad čerpaním týchto prostriedkov vyuţíva vlastných úradníkov, ktorí uskutočňujú kontrolu priamo v členských štátoch. (König, 2004)

248

Európsky účtovný dvor (EÚD) je poverený vonkajšou kontrolou, ale nemá právomoci ukladať sankcie za porušenie rozpočtových pravidiel. EÚD kaţdoročne vypracováva správu o príjmoch a výdavkoch rozpočtu Európskej únie a Európskeho rozvojového fondu. V tejto správe sa zameriava na analýzu rozpočtov a ich súlad so zásadou riadneho finančného hospodárenia. Okrem správy o príjmoch a výdavkoch rozpočtu spracováva EÚD aj správu o hodnovernosti účtov, zákonnosti a pravidelnosti hlavných transakcií. Tieto transakcie zahrňujú na jednej strane príjmy vybrané od zdaniteľných subjektov a na strane druhej výdavky určené konečným príjemcom. Európsky dvor audítorov (ďalej EDA) má za hlavnú úlohu kontrolovať, či finančné prostriedky Európskej únie prichádzajúce od daňových poplatníkov boli riadne zhromaţdené a vynakladané podľa stanovených predpisov, hospodárne a na stanovený účel. S cieľom naplniť túto úlohu EDA preskúmava dokumenty akejkoľvek osoby resp. organizácie, ktorá prichádza do kontaktu s príjmami alebo výdavkami rozpočtu EÚ. Úlohou EDA je zároveň predkladať kaţdoročne správu o audite za predchádzajúci finančný rok Európskemu parlamentu a Rade EÚ. Táto správa je podrobne preskúmaná Parlamentom, aby mohol rozhodnúť o tom, či nakladanie Komisie s rozpočtom schváli alebo nie. Ak je hodnotenie pozitívne, EDA pošle Rade EÚ a Európskemu parlamentu vyhlásenie o vierohodnosti pouţitia finančných zdrojov. EDA poskytuje aj svoje stanovisko k návrhom finančných právnych predpisov EU a opatrení EÚ zameraných na boj proti podvodom. Ak EDA zistí podvod alebo nezrovnalosť, informuje o tom Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF).

3.2.1.1 Príjmová strana rozpočtu EÚ

Najhlavnejšie postavenie, či uţ právne alebo faktické, pri definovaní štruktúry a objemu vlastných príjmov rozpočtu EÚ, stále zastáva Európska rada ako inštitúcia zastupujúca záujmy členských štátov, ktorá orgánom EÚ dáva potrebné podnety na jej rozvoj a určuje všeobecné politické smerovanie a priority EÚ. Pri schvaľovaní ročného rozpočtu EÚ Európskou radou a Európskym parlamentom sa rešpektuje princíp „vyrovnanosti rozpočtu“. Celková suma potrebná na financovanie rozpočtu EÚ je teda automaticky daná úrovňou celkových výdavkov. Právnym základom tvorby vlastných zdrojov je Rozhodnutie Rady 2007/436/ES, Euratom zo 7. júna 2007 o systéme vlastných zdrojov Európskych spoločenstiev7.

Ú. v. EÚ L 163, 23.6.2007, s. 17

249

Od roku 1983 sa začali vyuţívať dva zásadné fiškálne pravidlá, ktoré do značnej miery obmedzujú finančnú autonómiu inštitúcií EÚ pri stanovení výšky vlastných zdrojov. Tieto fiškálne pravidlá sa neorientujú na výdavkovú stranu rozpočtu, ale na rozpočet ako celok, pričom sú stanovené nasledovne: 1. fiškálne pravidlo zakazujúce deficit rozpočtu EÚ v akomkoľvek rozpočtovom roku, 2. fiškálne pravidlo stanovujúce maximálny strop príjmov rozpočtu EÚ vo vzťahu k hrubému národnému dôchodku (HND) na úrovni 1,24 %. Obrázok 50 Príjmy rozpočtu EÚ v rokoch 1958 aţ 2008 (v % HND EÚ) Ostatné príjmy Zdroj zaloţený na HND Zdroj zaloţený na DPH Tradičné vlastné zdroje (clo a dávky z cukru)

Finančné príspevky

Zdroj: EK, 2009. (dostupné na: http://www.euroskop.cz/8878/sekce/prijmy-rozpoctu-eu/) Rozpočet EÚ, i keď je reálne limitovaný na úrovni 1,24 % HND, neustále rastie. Jeho nárast je najvýraznejší najmä vo vzťahu k verejným príjmom členských krajín, kde sa jeho podiel neustále zvyšuje, ako to vyplýva z obrázku 51.

250

Obrázok 51 Podiel príjmov rozpočtu EÚ na verejných príjmoch členských štátov EÚ 2,6% 2,6% 2,5% 2,5% 2,4% 2,4% 2,3% 2,3% 2,2% 2,2%

Podiel príjmov rozpočtu EÚ k objemu vybraných daní v EÚ

2,1% 2,1% 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Zdroj: Vlastné prepočty na základe údajov z rozpočtov EÚ a Eurostatu, 2011 Z pohľadu stability príjmov najmä v dôsledku vyuţívania zdroja zaloţenom na HND je vývoj príjmov rozpočtu EÚ vo vzťahu k vývojom verejných príjmov členských štátov EÚ stabilnejší a menej volatilný, čo dokumentuje nasledovný obrázok. Obrázok 52 Medziročná zmena príjmov rozpočtu EÚ a verejných príjmov členských štátov EÚ 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% -2,00%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

-4,00% -6,00% -8,00% -10,00%

Medziročná zmena príjmov rozpočtu EÚ Medziročná zmena verejných príjmov členských krajín EÚ

Zdroj: Vlastné prepočty na základe údajov z rozpočtov EÚ a Eurostatu, 2011 Rozpočet Európskej únie je financovaný vlastnými zdrojmi a ostatnými príjmami. Vlastné zdroje moţno charakterizovať ako príjmy právne pridelené raz a navţdy EÚ s cieľom financovania svojho rozpočtu a plynúce do tohto rozpočtu automaticky bez potreby

251

akéhokoľvek dodatočného rozhodnutia národných orgánov. Vlastné zdroje sú tvorené 4 typmi príjmov: 1. tradičné vlastné zdroje (clo, poľnohospodárske poplatky a odvody z produkcie cukru), 2. zdroj zaloţený na DPH, 3. zdroj zaloţený na HND, 4. ostatné zdroje.

Tradičné vlastné zdroje (TOR) Tradičné vlastné zdroje EÚ sú vyberané v dôsledku realizácie spoločného poľnohospodárskeho trhu a uplatňovania spoločných ciel voči tretím krajinám, čo je vlastne jeden zo základných pilierov vzniku Európskeho spoločenstva. Luxemburská zmluva zavedením systému vlastných zdrojov umoţňuje, aby bolo financovanie Európskeho spoločenstva nezávislé na vôli jednotlivých národných vlád. Pod tradičnými vlastnými zdrojmi Európskej únie rozumieme poľnohospodárske dávky (t. j. dávky uvalené na dovoz poľnohospodárskych produktov z tretích krajín a dávky vyberané od producentov cukru a izoglukózy) a clá z obchodu s tretími krajinami vybrané podľa spoločnej colnej tarify. Prijatím spoločného colného sadzobníka vo vzťahu k tretím krajinám sa realizuje

colná

politika

len

voči

nečlenským

krajinám

Spoločenstva.

Vyberanie

poľnohospodárskych dávok a cla na vonkajších hraniciach EU podlieha rovnakej colnej sadzbe v ktoromkoľvek členskom štáte Únie, pretoţe sa riadi ochrannými opatreniami spoločnej poľnohospodárskej politiky a spoločného colného sadzobníku. Výška poplatkov je teda jednotná a medzi členskými štátmi neexistuje v tejto oblasti konkurencia. Právnym základom tvorby príjmu z tradičných vlastných zdrojov sú tieto legislatívne akty: a) Nariadenie Rady (ES) č. 1260/2001 z 19. júna 2001 o spoločnom organizovaní trhu v sektore cukru, b) Nariadenie Rady (ES) č. 318/2006 z 20. februára 2006 o spoločnej organizácii trhov v sektore cukru, a najmä jeho článok 15, c) Nariadenie Komisie (ES) č. 967/2006 z 29. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné podmienky uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 318/2006 v súvislosti s výrobou mimo kvót v sektore cukru, d) Rozhodnutie Rady 2007/436/ES, Euratom zo 7. júna 2007 o systéme vlastných zdrojov Európskych spoločenstiev a najmä jeho článok 2 ods. 1 písm. a),

252

e) Nariadenie Rady (ES) č. 1234/2007 z 22. októbra 2007 o vytvorení spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov a o osobitných ustanoveniach pre určité poľnohospodárske výrobky (nariadenie o jednotnej spoločnej organizácii trhov) . Záťaţ colnej sadzby dováţaného statku nemusí znášať výlučne občan toho štátu, ktorý clo vybral. Ak je totiţ tovar ďalej prevezený do iného členského štátu, prechádza ekonomický náklad colného poplatku na krajinu konečnej spotreby. Vzhľadom na skutočnosť, ţe pri výbere poľnohospodárskych dávok a cla vznikajú členským krajinám administratívne náklady, smie si táto krajina od roku 2002 ponechať 25 % vybranej čiastky, pričom dovtedy mala nárok len na 10 % z celkovej vybranej čiastky. Význam tradičných vlastných zdrojov neustále klesá. V roku 2010 predstavovali tradičné vlastné zdroje príjmov len 12 % rozpočtu EÚ. Všeobecne moţno povedať, ţe absolútne vyjadrenie výšky výberu tradičných vlastných zdrojov stále rastie (čo platí predovšetkým o clách, pretoţe výška inkasa poľnohospodárskych dávok skôr stagnuje). Pri hľadaní dôvodov zvyšovania tejto výšky tradičných vlastných zdrojov je nezanedbateľný faktor rozširovanie EÚ, kde na jednej strane zaznamenávame pohyb väčšieho mnoţstva poľnohospodárskych produktov a tovarov z tretích krajín, z ktorých dovozu sa odvádzajú dávky a clá; a na druhej strane na výšku príjmov z týchto tradičných zdrojov negatívne vplýva rozšírenie vnútorného trhu EU, kde sa prijatím colnej únie odstránili clá a poplatky medzi pôvodnými a pristupujúcimi štátmi, čím do rozpočtu plynie menej tradičných príjmov. Výšku príjmov pozitívne ovplyvňuje aj rastúci objem medzinárodného obchodu (najmä v obchodovaní s tretími krajinami), čo má tieţ z hľadiska výšky príjmov do rozpočtu EU druhú stranu mince, pretoţe najmä celosvetová snaha o liberalizáciu obchodnej výmeny formou zniţovania a rušenia cla a iných prekáţok pohybu tovarov bude v budúcnosti obmedzovať rast príjmov z tradičných zdrojov. Snaha o priebeţné reformy spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorej cieľom je zniţovanie poľnohospodárskych cien v EÚ a ich pribliţovanie k úrovni svetových cien, bude pravdepodobne takisto vplývať na veľkosť príjmov z poľnohospodárskych dávok. Ak by sme hodnotili tradičné vlastné zdroje z pohľadu ich vývoja v relatívnom zastúpení v príjmoch rozpočtu, mohli by sme konštatovať, ţe sa podiel tradičných vlastných zdrojov na celkovom rozpočte dramaticky zníţil. Vývoj podielu tradičných vlastných zdrojov na celkovej štruktúre príjmov rozpočtu EÚ znázorňuje nasledujúca tabuľka.

253

Tabuľka 42 Podiel tradičných vlastných zdrojov na celkových príjmoch rozpočtu EÚ Typ príjmu

2003

Dávky uvalené na dovoz poľnohospodárskych produktov

0,902% 0,851% 0,772% 0,711% 1,306% 1,454% 1,242% 3,850% 4,413%

Dávky vyberané od producentov cukru a izoglukózy

0,561% 0,356% 0,748% 0,518% 0,468% 0,547% 0,130% 0,100% 0,097%

Clá z obchodu s tretími krajinami

10,988% 10,055% 11,619% 12,637% 12,748% 12,628% 11,528% 8,834% 8,728%

Tradičné vlastné zdroje spolu

12,451% 11,262% 13,139% 13,866% 14,522% 14,629% 12,899% 12,784% 13,239%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe údajov z ročných rozpočtov EÚ Príčinou postupného poklesu relatívnej významnosti tradičných vlastných zdrojov je predovšetkým skutočnosť, ţe veľkosť celkového rozpočtu EÚ sa zvyšuje rýchlejším tempom ako tempo rastu tradičných vlastných zdrojov najmä v dôsledku pristúpenia nových členov, ako aj realizáciou širších výdavkových politík EÚ. Pre vyššie spomínané limity zvyšovania príjmov z poľnohospodárskych dávok a cla nebola moţnosť pre rovnomerný rast príjmov z týchto tradičných zdrojov. Medzi najväčšie nedostatky tradičných vlastných zdrojov sa dlhodobo povaţuje slabá imunita inkasných nákladov voči rizikám podvodu.

Zdroj založený na dani z pridanej hodnoty (DPH) Systém vlastných zdrojov rozpočtu EÚ, ktorý prijala Rada v roku 1970 zahŕňa aj zdroj zaloţený na dani z pridanej hodnoty (DPH) vyberanej v členských krajinách EÚ. Tento odvod sa neuplatňoval dovtedy, pokiaľ sa neharmonizovali systémy výberu DPH vo všetkých členských štátoch, tzn. do roku 1980. Jeho výška bola stanovená na 1% vymeriavacieho základu DPH členských štátov, pričom tento základ nesmel prekročiť 55 % HNP jednotlivých krajín. Od roku 2004 do 2006 bola maximálna sadzba stanovená na 0,5 % HNP kaţdej krajiny. Systém vlastných zdrojov bol zásadne revidovaný v roku 2007. Výlučne pre finančnú perspektívu rokov 2007 aţ 2013 sa jednotná sadzba platná pre všetky členské štáty stanovila na úroveň 0,30 % harmonizovaného vymeriavacieho základu DPH v súlade s pravidlami EÚ. Pre toto obdobie existuje navyše výnimka pre štyri najvyspelejšie členské štáty, pričom pre Rakúsko sa stanovuje vo výške 0,225 %, pre Nemecko vo výške 0,15 % a pre Holandsko a

254

Švédsko vo výške 0,10 % harmonizovaného vymeriavacieho základu DPH. Právnym základom pre súčasný systém tvorby príjmov zo zdroja zaloţenom na DPH je Rozhodnutie Rady 2007/436/ES, Euratom zo 7.

júna 2007 o

systéme vlastných zdrojov Európskych

spoločenstiev a najmä jeho článok 2 ods. 1 písm. b) a článok 2 ods. 48. Všetky členské krajiny kaţdý mesiac odvádzajú jednu dvanástinu vymeraného odvodu do rozpočtu EÚ na základe inkasnej ţiadosti Európskej komisie, ktorá na základe vlastných údajov vypočíta výšku inkasa pre kaţdý členský štát. V roku 1979, kedy bol zavedený do praxe, tvoril viac ako 30 % rozpočtu EÚ. Rozhodnutím z roku 1985 bola maximálna výška tohto zdroja stanovená na 1,4 % vymeriavacieho základu (oproti 1 %), v druhej polovici 80. rokov 20. storočia tak podiel na DPH predstavoval 50-60 % rozpočtu Spoločenstva, v roku 1986 dokonca 66 %. Oprávnená kritika tohto zdroja však poukazovala na to, ţe daňou z pridanej hodnoty sú najviac zaťaţené chudobné štáty. Preto došlo postupne k zníţeniu hranice z 1,4 % aţ na 0,5 % (od roku 1999) a veľkosť vymeriavacieho základu bola obmedzená na maximálne 50 % HNP členského štátu (König, 2009). V posledných rokoch tento zdroj rozpočtu zaznamenal výrazný pokles, napríklad v roku 2010 predstavovali zdroje zaloţené na DPH len 11 % celkových príjmov, pričom v roku 2000 ešte tvorili 38 % celkových príjmov rozpočtu. Vývoj výnosu z typu príjmu zaloţenom na DPH znázorňuje nasledovná tabuľka. Tabuľka 43 Vývoj príjmov rozpočtu EÚ zo zdroja zaloţenom na DPH Typ príjmu Zdroj zaloţený na DPH (v mil. €) Medziročná zmena

2003 24121 x

2004

2005

2006

2007

13580

15556

17200

18517

- 43,70%

14,55%

10,57%

7,66%

2008 18097

2009

2010

2011

13668

13277

13787

- 2,27% - 24,47%

- 2,86%

3,84%

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe údajov z ročných rozpočtov EÚ Daň z pridanej hodnoty, ako určitá forma nadnárodnej podielovej dane, má v kontexte navrhnutého mechanizmu harmonizovaného vymeriavacieho základu dane z úrovne legislatívy EÚ výrazné distorzné vlastnosti. Vzhľadom na fakt, ţe systém zdanenia sa realizuje v krajine spotreby, chudobnejšie krajiny s vyššou mierou importu finálnych statkov (s vyššou mierou pridanej hodnoty), vyšším sklonom k spotrebe a menšími úsporami, čo je dôsledok konvergenčného procesu, sú relatívne viac zaťaţené zdanením DPH ako krajiny s vyššou ţivotnou úrovňou. To v podstate zvýhodňuje krajiny, ktoré sú v pozícii čistých exportérov 8

Ú. v. EÚ L 163, 23.6.2007, s. 17

255

statkov s vysokou pridanou hodnotou, pretoţe sa pri tomto obchode nezvyšuje ich vymeriavací základ pre odvod DPH. Preto od Bruselského summitu v roku 1988 došlo k postupnému obmedzeniu maximálnej výške harmonizovaného vymeriavacieho základu pre odvod zo zdroja zaloţenom na DPH. Z ekonomického hľadiska je zaujímavý pohľad na podiel zdroja zaloţenom na DPH voči celkovej výške DPH vybranej vo všetkých členských krajinách. I keď samotná výška sadzby 0,3 % z harmonizovaného vymeriavacieho základu sa javí ako nízka, je tento typ príjmu jednoznačne podielovou daňou a teda rozpočet EÚ participuje na daňovom výnose z DPH v kaţdom členskom štáte. Podiel zdroja zaloţenom na HDP rozpočtu EÚ voči celkovému daňovému výnosu z DPH v členských krajinách znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 53 Vývoj príjmov zo zdroja zaloţenom na DPH 20%

4,0%

10% 3,5% 0% 3,0%

-10% -20%

2,5%

-30% 2,0% -40% -50%

1,5% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Medziročná zmena objemu vybranej DPH v členských krajinách EÚ

2010

2011

Medziročná zmena príjmov zo zdroja založenom na DPH Podiel zdroja založenom na HDP k objemu DPH v členských krajinách EÚ (pravá os)

Zdroj: Vlastné prepočty na základe údajov Európskej komisie a Eurostat-u, 2011 Zdroj príjmov rozpočtu EÚ zaloţenom na DPH je dlhodobo vystavený kritike, čo sa prejavuje aj v postupnom zniţovaní podielu tohto zdroja na celkových príjmoch rozpočtu EÚ. Základná kritika smeruje do oblasti finančnej volatility, keďţe vývoj príjmov z tohto zdroja je závislý na agregátnej spotrebe. Práve táto veličina je relatívne volatilnou v čase ekonomickej recesie, čím sa dodatočné bremeno prenáša na ostatné typy príjmov. Ďalšia kritika tohto zdroja je zaloţená na jeho progresivite. Členské krajiny s niţšou mierou ekonomickej vyspelosti v čase ekonomickej recesie zaznamenávajú menšie prepady

256

v agregátnej spotrebe. Tento makroekonomický fakt sa pri výbere DPH a odvode tohto zdroja do spoločného rozpočtu následne prejaví vo forme silnej progresivity zdanenia v neprospech ekonomicky menej vyspelých krajín. Progresivita zdanenia v neprospech ekonomicky menej vyspelých krajín sa prejaví aj v inom smere. Keďţe členské štáty EÚ na svojom území vyuţívajú rôzne sadzby dane z DPH, nielen základnú a zníţenú, ale aj rozdielne sadzby v rôznych skupinách tovarov, harmonizovaný vymeriavací základ pre zdroj zaloţený na HDP, ktorý vyuţíva Európska komisia, je vlastne progresívnou daňou, ktorá v rôznej miere zaťaţuje výnos z DPH v kaţdom členskom štáte EÚ. Logicky krajiny s niţšou sadzbou DPH odvádzajú do spoločného rozpočtu vyšší podiel z výnosu z tejto dane ako krajiny s vyššou sadzbou DPH. To vytvára politický tlak, a preto je legislatívne upravený strop pre výber tejto dane, ktorý predstavuje 50 % z vymeriavacieho základu, ktorým je 1 % hrubého národného dôchodku. V rozpočtovom roku 2011 sa strop týkal 8 členských štátov. Tieto štáty majú svoje daňové systémy nastavené tak, ţe výraznú časť daňových príjmov generuje práve daň z pridanej hodnoty. Mechanizmom, ktorý stanovuje strop na odvod podielu z DPH, tak vlastne zniţujú svoje odvodové povinnosti voči rozpočtu EÚ. Európska legislatíva stanovuje dve hlavné sadzby DPH, a to základnú a zníţenú. Minimálna výška základnej DPH je stanovená na 15 %. Horná hranica oficiálne nie je obmedzená, avšak platí politická dohoda, ţe nebude väčšia ako 25 %. Členské štáty ďalej môţu uplatňovať jednu alebo dve zníţené sadzby nie niţšie ako 5 % na vybrané tovary a sluţby, bliţšie upravené v Smernici z roku 2006.9

Zdroj založený na hrubom národnom dôchodku (HND) Najdôleţitejším zdrojom, ktorý sa zaviedol v roku 1988 bol odvod z hrubého národného dôchodku (ďalej „HND“) jednotlivých členských krajín. Európsky súdny dvor vo svojej správe uvádza, ţe HND sa pre tento účel hodí viac ako HDP, pretoţe na rozdiel od HDP neukazuje produkčné schopnosti, ale bohatstvo jednotlivých krajín. Jedným z dôvodov vytvorenia ďalšieho finančného zdroja boli potreby plynúce z rozpočtových obmedzení prameniacich z prvých dvoch zdrojov, najmä v súvislosti s narastajúcimi výdavkami. Z právneho hľadiska je systém tvorby príjmov zo zdroja zaloţenom na HND upravený v Rozhodnutí Rady 2007/436/ES, Euratom zo 7. júna 2007 o systéme vlastných zdrojov

Dostupné na internete: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:347:0001:01:SK:HTML 9

257

Európskych spoločenstiev, a najmä v článku 2 ods. 1 písm. c)10. Zdroj zaloţený na HND je „dodatočným“ zdrojom, ktorý poskytuje príjem potrebný na pokrytie výdavkov prekračujúcich sumu získanú z tradičných vlastných zdrojov, zo zdroja zaloţenom na DPH a z ostatných zdrojov v danom rozpočtovom roku. Zdroj zaloţený na HND tak zabezpečuje vyrovnanie všeobecného rozpočtu Európskej únie ex-ante. Celková výška tohto zdroja je počítaná ako percento predpokladanej výšky hrubého národného dôchodku všetkých členských štátov tak, aby výber plne pokrýval tú časť rozpočtu, na ktorej financovanie nestačia príjmy zo zvyšných vlastných zdrojov. Vzhľadom na to, ţe tento zdroj „iba“ dorovnáva rozpočet, tak sa určuje pravidelne kaţdý rok a na rozdiel od ostatných vlastných zdrojov je nutné oň ţiadať členské štáty. Pôvodne sa tento zdroj príjmu rozpočtu EÚ mal pouţívať len vtedy, keď by nebolo moţné pokryť predpokladané výdavky rozpočtu prvými troma zdrojmi. Keďţe všeobecne klesajú príjmy zo zvyšných vlastných zdroj má zníţenú hranicu, význam tohto zdroja stále narastá a v od 90. rokov 20. storočia tvorí hlavný príjem európskeho rozpočtu. V roku 2010 predstavuje príspevok zo zdroja zaloţenom na HND 76 % zo všetkých príjmov EÚ. Na jednej strane vie tejto zdroj príjmu najlepšie zohľadniť schopnosť krajín platiť do spoločného rozpočtu, avšak na strane druhej tým dochádza k popretiu snahy o fiškálnu autonómiu rozpočtu EÚ, ktorá v 70. rokoch 20. storočia viedla k zavedeniu systému vlastných zdrojov. Vývoj príjmov rozpočtu EÚ zo zdroja zaloţenom na HND znázorňuje nasledovná tabuľka. Tabuľka 44 Vývoj príjmov rozpočtu EÚ zo zdroja zaloţenom na HND Typ príjmu rozpočtu EÚ

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Zdroj zaloţený na HND (v mil. Eur)

59404

69452

69330

68921

71153

73290

81989

90273

94744

Podiel zdroja na celkových príjmoch rozpočtu EÚ

60,9%

68,8%

65,3%

64,2%

62,5%

63,3%

72,5%

73,4%

74,8%

Príjmy rozpočtu EÚ spolu (v mil. Eur)

97503

100992

106130

107378

113846

115771

113035

122956

126729

Zdroj: Vlastné spracovanie na základe údajov z ročných rozpočtov EÚ, 2011

Ú. v. EÚ L 163, 23.6.2007, s. 17

258

Výška platieb v jednotlivých členských štátoch závisí od celkovej úrovne bohatstva a aktuálneho ekonomického cyklu. Krajiny s niţšou úrovňou HND, resp. krajiny nachádzajúce sa v ekonomickom útlme, automaticky odvádzajú do rozpočtu EÚ z tohto zdroja menej prostriedkov, ako by tomu bolo v prípade fixných platieb alebo platieb odvádzaných zo základu pomalšie reagujúcich na zmenu ekonomickej výkonnosti krajiny. Výsledky analýzy zmeny výšky príjmu zo zdroja zaloţenom na HND a jeho vzťahu k vývoju makroekonomického indikátora HDP však ukazujú na presne opačný vzťah (viď nasledovný obrázok). Obrázok 54 Vzťah príjmov zo zdroja zaloţenom na HND k HDP krajín EÚ 20,0%

0,8% 0,7%

15,0%

0,6% 10,0%

0,5%

5,0%

0,4% 0,3%

0,0% 2003 -5,0%

-10,0%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Medziročná zmena výšky príjmu zo zdroja založenom na HND Zmena HDP Podiel zdroja založenom na HND k HDP EÚ (pravá os)

0,2% 0,1% 0,0%

Zdroj: Vlastné prepočty na základe údajov Európskej komisie a Eurostat-u, 2011 Medzi vývojom HDP a vývojom príjmov zo zdroja zaloţenom na HND existuje nepriamy vzťah, čo zdôrazňuje skutočný zmysel tohto zdroja v rámci príjmovej stránky rozpočtu EÚ. V prípade, ţe ostatné vlastné zdroje príjmov vplyvom ekonomického cyklu klesajú, rozpočet EÚ nie je konfrontovaný s poţiadavkou zniţovania výdavkov, pretoţe zdroj zaloţený na HND funguje ako kompenzačný mechanizmus a dorovnáva rozdiel medzi plánovanými výdavkami a ostatnými typmi príjmov rozpočtu EÚ. Rozpočet EÚ tak nemusí čeliť makroekonomickým cyklom a vo svojej podstate zdroj zaloţený na HND funguje ako „vankúš“ nerovnováhy medzi vývojom výdavkov a príjmov z ostatných zdrojov. Na jednej strane je moţné tvrdiť, ţe týmto spôsobom sa zabezpečuje stabilizačná funkcia verejných financií, na druhej strane je nutné vnímať realitu tvorby príjmov z tohto zdroja. Príjmy z tohto zdroja sú tvorené výlučne národnými vládami členských štátov EÚ a tak sa makroekonomická

259

nerovnováha prenáša do fiškálnych systémov členských štátov, čo zvyšuje fiškálnu nestabilitu nie na úrovni EÚ, ale na úrovni členských štátov. Aj keď je tento zdroj len „doplnkový“, v realite nadobúda na význame, pričom z hľadiska politickej ekonómie je mu pripisovaný proporcionálny charakter, ktorý „spravodlivo“ odráţa platobnú schopnosť kaţdej členskej krajiny. Realita je však odlišná od všeobecne prezentovaných informácií. Proporcionalita tvorby príjmov z tohto zdroja je konfrontovaná s právne uznanými výnimkami pre tri krajiny, ktoré patria medzi ekonomicky

najvyspelejšie v rámci EÚ: Spojené kráľovstvo, Holandsko a Švédsko. Mieru

„výnimiek“ pre uvedené tri krajiny vo vzťahu k celkovým príjmom rozpočtu EÚ znázorňuje nasledovný obrázok. Obrázok 55 Miera korekcií (nesolidárnosti) pri zdroji zaloţenom na HND 9,00% 8,00%

7,36%

8,20%

7,62%

8,09%

8,57% 6,92%

7,00% 6,00%

4,80%

5,00%

4,13%

4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 2004

Podiel korekcií na zdroji založenom na HND 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Zdroj: Vlastné prepočty na základe údajov z rozpočtov EÚ, 2011 Výnimky pri uplatňovaní zdroja zaloţenom na HND sú udelené Spojenému kráľovstvu, pri ktorom sa uţ dlhodobo vyuţíva tzv. „britský rabat“, čo v skutočnosti predstavuje korekciu povinných príspevkov Spojeného kráľovstva voči rozpočtu EÚ smerom nadol. Tento rabat je zaloţený na zisťovaní čistej pozície voči rozpočtu EÚ. Mechanizmus úpravy korekcie pre Spojené kráľovstvo vychádza z Rozhodnutia Rady 2007/436/ES. Rozhodnutie priznáva Spojenému kráľovstvu korekciu s ohľadom na rozpočtové schodky, pričom mechanizmus je podľa článku 4 zaloţený na pomernej participácii na výdavkoch rozpočtu EÚ len pribliţne zo 70 % skutočného pomeru. V prípade Holandska a Švédska je mechanizmus korekcie zaloţený na paušálnej ročnej sume (605 mil. € pre Holandsko a 150 mil. € pre Švédsko), ktorá sa upravuje o infláciu s pouţitím cenového deflátora HDP platného pre celú EÚ.

260

Je nutné zdôrazniť, ţe uplatnenie výnimiek neznamená pomerné zníţenie príjmov rozpočtu EÚ, ale porušenie proporcionality a solidarity. V dôsledku uplatnených výnimiek sú „výpadok“ príjmov rozpočtu EÚ povinné dofinancovať ostatné členské štáty EÚ, ktorým sa pomerne voči ich ekonomickej výkonnosti meranej cez HND zvýšia príspevky z tohto zdroja.

Ostatné zdroje Okrem vyššie uvedených vlastných príjmov plynú do európskeho rozpočtu i ďalšie príjmy, neoznačované uţ ako „vlastné“, ale aj „ostatné“. Ostatnými príjmami rozpočtu EÚ sú poplatky vzťahujúce sa k fungovaniu Európskeho hospodárskeho priestoru, poplatky za administratívnu činnosť inštitúcií, dane z príjmov zamestnancov inštitúcií Európskeho spoločenstva, pokuty, prebytok rozpočtu z predchádzajúceho roku, atď. Tieto zdroje sú vzhľadom na svoj charakter veľmi variabilné. V podstate ide o veľmi malú časť v porovnaní s vyššie uvedenými vlastnými zdrojmi príjmov, pričom skladba ostatných príjmov je veľmi rôznorodá a nestabilná. V roku 2010 tvoril príjem z tohto zdroja 1% z celkových príjmov európskeho rozpočtu. Vývoj štruktúry príjmov rozpočtu EÚ preukazuje postupný útlm tradičných vlastných zdrojov na úkor príspevkov tvorených členskými štátmi z podielu hrubého národného dôchodku. Posilňovanie zdroja zaloţenom na HND však reálne zvyšuje politický i ekonomický tlak členských krajín na tvorbu rozpočtu EÚ a zniţuje fiškálnu autonómiu EÚ, čo je minimálne v kontraste s proklamovanou rozpočtovou nezávislosťou EÚ od členských krajín. Predstavitelia EÚ tak v budúcnosti, ak proklamovanú fiškálnu autonómiu EÚ myslia skutočne váţne, budú musieť hľadať iné zdroje, ktoré by limitovali zdroj zaloţený na HND a zároveň by zvýšili fiškálnu disciplínu rozpočtu EÚ, ktorý v súčasnosti nečelí takému tlaku akému sú vystavené verejné rozpočty členských štátov EÚ. Na úrovni EÚ sa preto začína otvárať otázka tvorby vlastných zdrojov zaloţených na daniach z príjmu korporácií, prípade vlastných spotrebných daní (daň na sms-ky a e-maily). Moţnosti zdaňovať sú v tomto smere zaujímavým a inšpiratívnym miestom pre európskych politikov.

3.2.1.2 Výdavková strana rozpočtu EÚ

Výdavky rozpočtu Európskej únie boli do roku 1999 rozdelené na šesť hlavných poloţiek. Finančná perspektíva Agenda 2000 pridala siedmu poloţku, ktorou sa stala

261

predvstupová pomoc a následne v roku 2002, ôsma poloţka - výdavky vyčlenené pre nové členské štáty, ktorá bola z technického hľadiska osobitou poloţkou, ale v zásade súčasťou prvých šiestich. Členenie výdavkov rozpočtu Európskej únie (zahŕňa členenie výdavkov vo finančných perspektívach Delors I, Delors II a Agenda 2000) do roku 2007 ( Medveď a kol., 2005): 1. Spoločná poľnohospodárska politika (SPP): v 80. rokoch 20. storočia predstavovali výdavky na SPP okolo 75 % rozpočtu EU, ale v súčasnosti klesli na 32 %. Finančnou stratégiou EÚ v SPP je snaha o pomalšie tempo rastu výdavkov na poľnohospodárstvo ako je tempo rastu rozpočtu ako celku. Európsky poľnohospodársky usmerňovací a záručný fond je hlavným finančným nástrojom určeným na financovanie SPP a skladá sa z dvoch sekcií: a. usmerňovacia sekcia (asi 5 %) Táto sekcia patrí medzi jeden zo štruktúrnych fondov a podporuje vidiecky rozvoj a štruktúrnu reformu v poľnohospodárstve. b. záručná sekcia (95 %) Zahŕňa intervenčné kúpy, aby sa zaručil odbyt (výklady pre organizáciu trhu). 2. Štrukturálne politiky: Štrukturálne politiky sa vyuţívajú na zníţenie rozdielov medzi členskými štátmi a regiónmi. Na zníţenie rozdielov sa finančné prostriedky čerpajú zo štrukturálnych a Kohézneho fondu. Na štrukturálne operácie bolo určených pribliţne tretina finančných prostriedkov rozpočtu Európskej únie. 3. Vnútorné politiky sa zaoberajú a financujú výskum, ochranu ţivotného prostredia, dopravu, dopravné a mimoenergetické siete. 4. Vonkajšie politiky sa zameriavajú na pomoc tretím krajinám, s výnimkou Európskeho rozvojového fondu. Na externé politiky poskytuje pribliţne 6,5 % rozpočtu Európskej únie. 5. Administratívne výdavky: tieto výdavky môţeme pribliţne vyčísliť - asi šesť centov z kaţdého eura sa vynakladá na chod Európskej únie. Patria sem výdavky na pracovníkov a budovy všetkých inštitúcií EU, vrátane Rady ministrov, Európskeho parlamentu, Európskej komisie, Európskeho súdneho dvora ako aj výdavky Európskeho dvora audítorov. 6. Rezervy: Európska únia vyčleňuje kaţdoročne 1 aţ 2 % rozpočtu na nepredvídané výdavky. Tvoria sa tri druhy rezerv - menová, zriadená pre vyuţívanie pri intervenciách v prípade nepriaznivého vývoja devízového kurzu Euro/USD. Pôvodne mala výšku 500 miliónov €, neskôr sa zniţovala a napokon v roku 2002 bola zrušená), núdzová, vyuţívaná na vykrytie

262

nepredvídaných situácií humanitárneho charakteru alebo núdzovej pomoci) a garančná, ktorá slúţi na prevzatie garancií za pôţičky a núdzovú pomoc tretím krajinám. 7. Predvstupová pomoc: predvstupová pomoc bola začlenená do rozpočtu Európskej únie vo finančnej perspektíve na roky 2000-2006 (Agenda 2000) a bola ročne dotovaná zdrojmi vo výške 3,2 miliardy € aţ do momentu rozšírenia Európskej únie o desať nových členov. Predvstupová pomoc mala tri zdroje, rozdelené na poľnohospodársky nástroj SAPARD, štrukturálny predvstupový fond ISPA a program PHARE. 8. Výdavky vyčlenené pre nové členské štáty (Kompenzácia / vyrovnanie): táto poloţka bola oddelená len teoreticky, pokrývala výdavky prvých šiestich poloţiek vyčlenených pre nové členské štáty, ktoré bolo treba začleniť pod samostatnú rozpočtovú kapitolu vzhľadom na prechodné odlišnosti a na neistý skutočný počet a termíny nových pristúpení. V nasledujúcej tabuľke sú uvedené jednotlivé poloţky rozpočtu Európskej únie, ich členenie na jednotlivé výdavky a taktieţ to, či sú povinné alebo nepovinné. V súčasnosti povinné výdavky tvoria pribliţne 40 % záväzkov rozpočtu EU a konečné rozhodnutie o nich je v kompetencii Rady EÚ. Nepovinné výdavky sú všetky ostatné výdavky, ktoré nevyplývajú z právnych záväzkov. Rozhodnutie o nepovinných výdavkoch je v kompetencii Európskeho parlamentu. Tabuľka 45 Klasifikácia výdavkov rozpočtu EU podľa Medziinštitucionálnej dohody Položka rozpočtu Európskej únie Hlava 1. Poľnohospodárstvo Výdaje na spoločnú poľnohospodársku politiku a výdaje na ochranu zdravia zvierat a rastlín Rozvoj vidieka a sprievodné opatrenia

Povinné Nepovinné

Hlava 2. Štrukturálne operácie

Nepovinné

Hlava 3. Vnútorné politiky

Nepovinné

Hlava 4. Vonkajšie politiky (vzťahy) Výdavky vplývajúce z medzinárodných zmlúv, ktoré Únia uzavrela s tretími stranami spolu so zmluvami o rybolove Príspevky medzinárodným organizáciám či inštitúciám Ostatné poloţky spadajúce do Hlavy 4 finančnej perspektívy

Povinné Povinné Nepovinné

Hlava 5. Administratíva Prídavky a rôzne príspevky pri ukončení sluţobného pomeru Penzie a výsluţné Náklady na právnu pomoc Odškodné Kompenzácie Ostatné poloţky spadajúce do Hlavy 5 finančnej perspektívy

Povinné Povinné Povinné Povinné Povinné Nepovinné

Hlava 6. Rezervy Menové rezervy

Povinné

263

Garančné rezervy Rezervy pre náhlu pomoc (núdzové rezervy)

Povinné Nepovinné

Hlava 7. Predvstupová pomoc Poľnohospodárstvo (opatrenie rozvoja vidieka a sprievodné opatrenia) Predvstupové štrukturálne nástroje Phare

Nepovinné Nepovinní Nepovinné

Zdroj: König a kol., 2006, s. 16. Na základe dohodnutej štruktúry výdavkov sa kaţdoročne podľa schválenej finančnej perspektívy alokujú zdroje na jednotlivé programy. Z dlhodobého hľadiska výdavky rozpočtu EÚ rastú (viď nasledujúca tabuľka). Tabuľka 46 Vývoj výšky celkových výdavkov rozpočtu Európskej únie (v mil. €)

Celkové výdavky rozpočtu EU Index zmeny (rok 1988 = 1)

1988

1992

1996

2000

2003

2004

2007

2013

45 303

52 800

75 224

93 792

102 145

115 434

124 457

151 976

1,166

1,661

2,07

2,255

2,548

2,747

3,355

Zdroj: vlastné spracovanie V roku 1988 dosiahli celkové výdavky rozpočtu EU výšku 45,3 mld. € a v roku 2003, čo je rok pred vstupom ďalších krajín do EU, sa ich výška znásobila 2,25-krát. O rok na to, v roku 2004, sa celkové výdavky zvýšili o ďalších 13,3 mld. € a tento rastúci trend pokračuje aj do roku 2013, kedy sa prepokladá, ţe výška rozpočtu oproti roku 1988 sa znásobí aţ 3,35krát. Spoločná poľnohospodárska politika bola zavedená v roku 1962 z dôvodu, ţe Spoločenstvo chcelo zníţiť dovoz surovín alebo energie, a tým podporiť výrobu členských krajín. V roku 1962 sa na území Spoločenstva vyrábalo 80 % spotreby surovín a energie, pričom v roku 1996 vyrábalo aţ 120 %. Tento fakt spôsobil vznik nových problémov, ktorými sú trvalé prebytky potravín a energie. Pohľad na vývoj výdavkov alokovaných na program spoločná poľnohospodárska politika prezentuje nasledujúca tabuľka. Tabuľka 47 Vývoj výdavkov na spoločnú poľnohospodársku politiku

Spoločná poľnohospodárska politika (v mil. Eur) Index zmeny (rok 1988 = 1)

Podiel programu na celkových výdavkoch (v %)

1988

1992

1996

2000

2003

2004

2007

2013

27 500

29 600

36 364

41 738

47 378

49 305

45 143

48 574

1,076

1,322

1,518

1,723

1,793

1,642

1,766

60,70

56,06

48,34

44,50

46,48

42,71

36,27

31,96

264

Index zmeny (rok 1988 = 1)

0,92

0,80

0,733

0,766

0,704

0,598

0,527

Zdroj: vlastné spracovanie na základe údajov z rozpočtov EÚ V prípade spoločnej poľnohospodárskej politiky sa výdavky v absolútnom vyjadrení stále zvyšujú, v roku 1988 mali výšku 27,5 mld. € a v roku 2013 by mali vzrásť na 48,6 mld. €, čo znamená nárast o 177 % za sledované obdobie. Výdavky na SPP v relatívnom vyjadrení stále klesajú. Oproti roku 1988 klesol podiel politiky na celkových výdavkoch rozpočtu EÚ o 28,74 % na podiel v roku 2013 vo výške 31,96 % z celkových výdavkov rozpočtu EÚ. Tabuľka 48 Vývoj výdavkov na štrukturálne operácie rozpočtu EÚ

Štrukturálny fond (v mil. Eur)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

Podiel programu na celkových výdavkoch (v %)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

1988

1992

1996

2000

2003

2004

2007

2013

7 790

13 450

24 990

32 678

33 968

41 035

53 979

69 621

1,727

3,208

4,195

4,361

5,268

6,929

8,937

17,20

25,48

33,22

34,84

33,25

35,55

43,37

45,81

1,481

1,931

2,026

1,933

2,067

2,522

2,663

Zdroj: vlastné spracovanie Výdavky na štrukturálne operácie, resp. štrukturálneho fondu, majú rastúcu tendenciu. Od roku 1988, kedy tvorili 17,2 % z celkových výdavkov rozpočtu EU by mali vzrásť na 45,8 % v roku 2013. Výdavky na štrukturálne operácie a neskôr výdavky na udrţateľný rast sú zamerané na odstraňovanie nerovností medzi jednotlivými členskými krajinami Európskej únie v rámci konvergenčných tendencií. Ich výška sa postupne pribliţuje k polovici celkových výdavkov rozpočtu a v rozpätí rokov 1988 aţ 2013 sa viac ako zdvojnásobí. Tabuľka 49 Vývoj výdavkov na vnútorné politiky rozpočtu EÚ Vnútorné politiky (v mil. Eur)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

Podiel programu na celkových výdavkoch (v %)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

1988

1992

1996

2000

2003

2004

2007

2013

1 210

2 400

4 520

6 031

6 796

8 722

11 273

15 091

1,983

3,736

4,984

5,617

7,208

9,317

12,472

2,67

4,54

6,01

6,43

6,65

7,56

9,05

9,93

1,7

2,251

2,408

2,491

2,832

3,389

3,719

Zdroj: vlastné spracovanie Výdavky na vnútorné politiky majú rastúcu tendenciu, od roku 1988, kedy mali výšku 1,2 mld. €, by mali vzrásť do roku 2013 takmer 12,5-krát, pričom dosiahnu úroveň 15,1 mld. €.

265

V percentuálnom vyjadrení, na začiatku skúmaného obdobia predstavovali len 2,67 % z celkových výdavkov, v roku 2003 (rok pred vstupom nových členských krajín) dosiahli výšku 6,43 % a v roku 2013 je do programu „vnútorné politiky“ alokovaných takmer 10 % z celkových výdavkov rozpočtu. Tento nárast je spôsobený vyššou potrebou vynakladania finančných prostriedkov napríklad na ochranu ţivotného prostredia, vzdelávanie či infraštruktúru. Tabuľka 50 Vývoj výdavkov na vonkajšie politiky rozpočtu EÚ

Vonkajšie politiky (v mil. Eur)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

Podiel programu na celkových výdavkoch (v %)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

1988

1992

1996

2000

2003

2004

2007

2013

2 103

2 800

4 560

4 627

4 972

5 082

6 578

9 595

1,331

2,168

2,200

2,364

2,417

3,128

4,563

4,65

5,30

6,06

4,93

4,87

4,40

5,29

6,31

1,139

1,303

1,060

1,047

0,946

1,138

1,356

Zdroj: vlastné spracovanie Tieto výdavky sú alokované na spoločnú zahraničnú politiku vrátane pomoci tretím krajinám. V roku 1988 mali výšku 2,1 mld. €, v roku 2004 sa zvýšili na 5,1 mld. € a v roku 2013 majú vzrásť aţ na 9,6 mld. €, čo znamená ţe výdavky na vonkajšie politiky vzrastú do roku 2013, oproti roku 1988, 4,5-krát. Ak sa na výšku tejto kapitoly výdavkov pozrieme z relatívneho vyjadrenia podielu na celkových výdavkoch, za sledované obdobie vzrástli z 4,65 % na 6,31 % celkových výdavkov, čo predstavuje 36 %-ný nárast. Tabuľka 51 Vývoj výdavkov na administratívu z rozpočtu EÚ

Administratíva (v mil. Eur)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

Podiel programu na celkových výdavkoch (v %)

Index zmeny (rok 1988 = 1)

1988

1992

1996

2000

2003

2004

2007

2013

5 700

3 550

3 690

4 638

5 211

5 983

7 039

9 095

0,623

0,647

0,814

0,914

1,049

1,235

1,596

12,58

6,72

4,90

4,94

5,10

5,18

5,66

5,98

0,534

0,389

0,393

0,405

0,412

0,449

0,475

Zdroj: vlastné spracovanie Administratívne výdavky nedosahujú v súčasnosti ani 6 %, čo v prepočte znamená, ţe kaţdý obyvateľ EU dá na administratívu kaţdý deň 0,05 € (ak počítame s populáciou 495 mil. obyvateľov a s výdavkami 9,1 mld. € - rok 2013). Táto poloţka zahŕňa výdavky na

266

financovanie činnosti európskych inštitúcií, prekladateľský a tlmočnícky servis do 20 jazykov EU. Rozhodnutie Komisie nezamestnávať uţ tak veľa stálych zamestnancov, ktorí sú pre EÚ nákladnejší, z dôvodu vyšších miezd a tieţ aj následným vyplácaním dôchodkov, ale zamestnávať pracovnú silu s vyuţitím pracovných agentúr, takzvaných „contractual agents“ alebo „temporary agents“ na maximálne 6 rokov by malo stabilizovať nárast v tejto poloţke. Z celkového hľadiska je však výdavková strana rozpočtu EÚ poznačená silnou zotrvačnosťou a rýchlym tempom nárastu výdavkov, čím sa zvyšuje ich význam.

3.2.2

Miestne verejné financie

Fiškálny federalizmus Problematikou rozdelenia kompetencií a verejných financií medzi jednotlivé úrovne verejnej správy sa zoberá teória fiškálneho federalizmu, v rámci ktorého princíp subsidiarity odporúča realizovať verejné financie (tak príjmy ako aj výdavky) na najniţšej úrovni, s cieľom maximalizácie efektívnosti fungovania verejného sektora. S presunom kompetencií „dole“ na regionálne a miestne samosprávy sa spája rozhodnutie o tom, ako sa budú kompetencie financovať, buď vlastnými príjmami samospráv alebo transfermi. Problematikou fiškálneho federalizmu sa zaoberá viacero autorov. Podľa Neurbauerovej (2002, s. 7) odpoveď na otázku, či sa verejné statky majú zabezpečovať a financovať decentralizovane alebo centralizovane spočíva v analýze prospechu (úţitku) toho, kto má prospech z verejného zabezpečovania a financovania verejného statku. Lipták (1999, s. 169) zdôrazňuje, ţe stupeň a forma decentralizácie príjmov (daní) a výdavkov závisia od politickej, ekonomickej a inštitucionálnej situácie kaţdej krajiny a od úlohy samosprávy. Medveď a kol. (2005, s. 125) tvrdia, ţe krajiny si sami určujú, ktoré typy daňových či nedaňových príjmov budú príjmami na rôznych úrovniach verejnej vlády. Ako dodáva Kubátová (1994, s. 61), fiškálny federalizmus teda rieši nielen delenie zodpovedností a právomocí v oblasti verejných výdavkov, ale aj v oblasti verejných príjmov, a to daňové určenie v rámci vertikálnej štruktúry verejných rozpočtov ako aj rozdelenie daňovej právomoci a zodpovednosti medzi jednotlivé stupne vládnych autorít. Podľa Pekovej (2004, s. 157) sa teória fiškálneho federalizmu venuje skúmaniu týchto oblastí:

267

optimálnej miery decentralizácie štátnych netrhových činností (verejných statkov) a optimálnej miery decentralizácie funkcií verejných financií na územnú samosprávu,

horizontálnej a vertikálnej štruktúry rozpočtovej sústavy,

moţností

optimalizácie

finančných

vzťahov

a efektívnych

spôsobov

prerozdeľovania finančných prostriedkov, -

tvorby, rozdeľovania a pouţívania rozpočtových finančných prostriedkov,

optimálneho priraďovania verejných príjmov a výdavkov jednotlivým verejným rozpočtom.

Lipták (1999, s. 102 -105) definuje dva modely fiškálneho federalizmu: horizontálny a vertikálny model. Horizontálny model fiškálneho federalizmu spočíva v centrálnom rozhodovaní, ktoré je spojené s decentralizovaným výkonom funkcií. Vertikálny model fiškálneho federalizmu prirovnáva k torte, rozpočtová sústava má potom svoje úrovne (miestnu, strednú, ústrednú) podobne ako torta svoje vrstvy. Jednotlivé úrovne majú svoje rozpočtové zdroje, z ktorých zabezpečujú verejné statky. Medzi úrovňami rozpočtovej sústavy existujú finančné vzťahy a v závislosti od ich usporiadania moţno hovoriť o: -

plne centralizovaných verejných rozpočtoch,

plne decentralizovaných verejných rozpočtoch,

kombinovanom modeli verejných rozpočtoch.

V prípade plne centralizovaného modelu verejných rozpočtov sa všetky rozpočtové príjmy sústreďujú do ústredného rozpočtu a prostredníctvom prerozdeľovacích procesov sa časť z nich následne presunie do rozpočtov niţších úrovní. Opakom tohto modelu je plne decentralizovaný model verejných rozpočtov, v ktorom jednotlivé úrovne rozpočtovej sústavy majú svoje príjmy, ktoré sú limitom financovania ich potrieb. Výhodou je teda priama väzba medzi príjmami a výdavkami, no je administratívne náročný a daňové vzťahy sú zloţité a neprehľadné. Väčšina štátov preto vyuţíva kombináciu prvkov plne centralizovaného a plne decentralizovaného modelu. Tento model umoţňuje v základných otázkach realizovať jednotnú politiku centra a zároveň dáva určitú mieru právomocí aj niţším úrovniam. Problémom je ale stanovenie kompetencií pre centralizované a decentralizované úrovne a rovnako

problematické aj stanovenie vlastnej príjmovej základne jednotlivých rozpočtov. „Centralizačné tendencie v zabezpečovaní sluţieb verejného sektora vyplývali v minulosti zo snahy zaistiť štandardnú úroveň verejných sluţieb pre všetkých obyvateľov štátu bez ohľadu na to, či ţijú v ekonomicky bohatších či chudobnejších regiónoch“ (Peková,

268

1995, s. 54). Na druhej strane „decentralizácia zabezpečovania verejných statkov je zdôvodňovaná tým, ţe niţšie vládne úrovne môţu lepšie a efektívnejšie reagovať na zvláštnosti lokálnej a regionálnej ekonomiky, lebo majú presnejšie informácie o stave ekonomiky a o potrebách obyvateľstva na svojom území. Poznajú lepšie preferencie občanov a ich ochotu podieľať sa na financovaní verejných statkov, či uţ prostredníctvom daní alebo uţívateľských poplatkov“ (Peková, 2004, s. 163). Podľa Pekovej (1995, s. 48-49) niţšie vládne úrovne majú pri zabezpečovaní verejných statkov lepší prehľad o individuálnych preferenciách, čím sa zniţuje riziko financovania nepreferovaných a nevyuţívaných verejných statkov no na druhej strane sa ale rozdelením spoločenstva do menších celkov strácajú úspory zo zdieľaných nákladov, čiţe úspory z väčšieho rozsahu zabezpečovaných verejných statkov. Ako uvádza Široký (2003, s. 194) fiškálny federalizmus ponúka moţnosť centralizácie rozhodnutí v prípadoch, kedy je z hľadiska ekonomickej efektívnosti potrebné rešpektovať celoštátne hľadisko a moţnosť voľby rozhodovania na niţšej úrovni, v prípade, kedy je to z hľadiska ekonomickej efektívnosti prínosnejšie. Neubauerová (2003, s. 69) udáva, ţe „proces decentralizácie má tri hlavné súčasti – politickú, kompetenčnú a finančnú decentralizáciu. Politická decentralizácia hľadá odpoveď na otázku, „kto“ (ktoré vládne úrovne, aké orgány) má vykonávať verejnú správu. Decentralizácia kompetencií znamená presun úloh (kompetencií) čo najbliţšie k občanovi, teda rieši problém „čo“ má zabezpečiť tá-ktorá vládna úroveň. Obidve tieto zloţky decentralizácie musia byť prepojené aj s decentralizáciou financií, teda s optimalizáciou finančného systému samospráv v zmysle dosiahnutia ich primeranej príjmovej základne a odpovede na otázku „ako“.“ Ukazovateľ, ktorý vyjadruje mieru decentralizácie verejnej správy je podľa Matouškovej (2002, s. 19) podiel územných rozpočtov na verejných rozpočtoch meraný objemom príjmov a výdavkov a taktieţ podiel účelových dotácií z vyšších rozpočtových úrovní na celkových príjmoch územných rozpočtov a podiel účelových dotácií na celkových dotáciách z vyšších rozpočtových úrovní. Miera decentralizácie verejnej správy je daná aj: -

rozsahom a dôleţitosťou funkcií, ktoré sú realizované územnými vládami,

legislatívnymi právomocami územných vlád, ktoré ich oprávňujú k vydávaniu vyhlášok upravujúcich určité aktivity odohrávajúce sa na ich území,

účasťou

obyvateľstva

rozhodovaní

o rozsahu

zabezpečovaných územnými vládami, -

rozsahom zdaňovacích právomocí územných vlád.

269

a štruktúre

sluţieb

Akceptovaním vyššie spomenutých názorov a prístupov prijímame myšlienky, ţe na meranie miery fiškálnej decentralizácie a teda samostatnosti rozhodovania územnej samosprávy o alokácii zdrojov na uspokojovanie potrieb svojich obyvateľov, musí existovať taká metodika obsahujúca rôzne ukazovatele, ktorá bude schopná exaktne vyjadriť predovšetkým tieto hodnoty (OECD, 2002): 1. veľkosť celkových príjmov a výdavkov samosprávy (v absolútnom aj relatívnom vyjadrení k rôznym veličinám, ako napr. HDP, príjem na obyvateľa,...); 2. samostatnosť rozhodovania samosprávy o svojich príjmoch (daňové právomoci a ich štruktúra podľa daňových a ostatných príjmov) a výdavkoch (moţnosť ovplyvňovania alokácie zdrojov podľa rôznych funkcií verejnej správy); 3. moţnosť vyuţívania finančných nástrojov na zvyšovanie príťaţlivosti územia v porovnaní

s konkurenciou

(štruktúra

beţných

a kapitálových

príjmov

a výdavkov,...); 4. moţnosť ovplyvnenia rozhodnutí miestnej samosprávy o spôsobe získavania príjmov a vynaloţenia výdavkov samosprávy. Na meranie fiškálnej decentralizácie sa v súčasnosti pouţívajú najmä pomerové ukazovatele, z ktorých vychádza Medzinárodný menový fond, OECD či Svetová banka. Sú nimi podiel príjmov územnej samosprávy (MR) a štátneho rozpočtu (ŠR) podľa príjmovej štruktúry a klasifikácie príjmov podľa metodiky OECD, podiel príjmov územnej samosprávy k hrubému domácemu produktu (HDP), výdavky územnej samosprávy v pomere k štruktúre funkcií verejnej správy a oblastí alokácie výdavkov. Všetky spomenuté ukazovatele môţu mať rôzne modifikácie podľa konkrétnych podmienok a objektu skúmania. Pre potreby výpočtu miery fiškálnej decentralizácie sa najčastejšie vyuţívajú tieto ukazovatele: (1)

príjmy MR/obyv. príjmy ŠR/obyv.

(%)

(2)

daňové príjmy MR/obyv. daňové príjmy ŠR/obyv.

(%)

(3)

príjmy MR/obyv. HDP/obyv.

(%)

(4)

daňové príjmy MR/obyv. HDP/obyv.

(%)

(5)

výdavky MR/obyv. výdavky ŠR/obyv.

(%)

(6)

výdavky MR/obyv. HDP/obyv.

(%)

Uvedené tradičné ukazovatele sú schopné komparácie v rámci rôznych územných samospráv v rôznych krajinách. Ukazovatele porovnávajúce mieru fiškálnej decentralizácie pomocou komparácie výdavkov sú rozšírené o štruktúru a funkcie, do ktorých smerujú. Zásadnou nevýhodou pouţitých indikátorov v rámci metodiky OECD (2003, s. 11) je

270

zotrvávanie na národnej úrovni a komparácia fiškálnej decentralizácie z makropohľadu. Neexistuje prepracovaná metodika, ktorá by podrobnejšie a zároveň komplexnejšie vyjadrila skutočnú mieru decentralizácie, t. j. nielen fiškálnu, ale aj zodpovednosti za poskytované statky na úrovni konkrétnej lokálnej samosprávy. Súčasné nástroje nedokáţu exaktne vyjadriť tento kvalitatívny prvok. Zameriavajú sa buď na všeobecné indikátory príjmov a výdavkov na regionálnej, resp. lokálnej úrovni (Sutherland, 2005, s. 8) alebo veľmi partikulárne oblasti, ktoré však nevyjadrujú celkovú mieru decentralizácie (pozri viaceré štúdie OECD). Pri rozhodovanie o tom, ktorá hierarchická úroveň bude niesť zodpovednosť za poskytovanie statkov a sluţieb, sa posudzujú hľadiská (Matoušková, 2002, s. 24): -

zaistenie čo moţno najväčšieho súladu medzi územím, ktoré inkasuje úţitky z poskytovaného verejného statku a územným celkom, z ktorého rozpočtu sa hradí jeho zabezpečenie,

moţnosť realizácie úspor z rozsahu pri zabezpečovaní verejného statku,

zaistenie rovného prístupu k verejným statkom,

rešpektovanie princípu solidarity,

moţnosť účasti obyvateľstva na rozhodovacích a kontrolných procesoch súvisiacich s vyuţívaním verejných prostriedkov.

To znamená, ţe verejný statok by mala zabezpečovať tá hierarchická úroveň, ktorej rozloha najlepšie kopíruje rozlohu oblasti, ktorá bude mať úţitok zo spotreby tohto statku. Mal by byť zabezpečený čo najväčší súlad z hľadiska rozlohy medzi regiónom, z ktorého rozpočtu sa hradí poskytovanie daného statku a regiónom, kde dopadá úţitok z tohto statku. Podľa Liptáka (1999, s. 169) sa na miestne samosprávy prenášajú kompetencie v oblasti verejných sluţieb, ktoré majú vyslovene miestnych charakter a tie, pri ktorých existujú úspory z rozsahu. Neubauerová (2003, s. 82) uvádza tri kategórie, do ktorých moţno začleniť kompetencie pri zabezpečovaní verejných úloh: 1. kompetencie štátnej správy, ide o výlučné kompetencie, ktoré nemôţe garantovať iný subjekt ako štát, lebo sú vykonávané v záujme a v mene štátu a jeho obyvateľov, 2. kompetencie územnej samosprávy v oblasti zabezpečovania veľkej škály sluţieb obyvateľom, týkajúce sa napríklad školstva, sociálnej starostlivosti či zásobovania, 3. delené kompetencie, uplatňované pri verejných sluţbách, na ktorých výkone participuje štát s územnou samosprávou.

271

Pod prechodom pôsobností sa rozumie prenesenie výkonu pôsobnosti štátnej správy na obce a na samosprávne kraje (prenesené právomoci) a prechod pôsobností v rozsahu ustanovenom zákonom z orgánov štátnej správy do samosprávnej pôsobnosti obcí a samosprávnych

krajov

(originálne

kompetencie).

Väčšinou

ide

o zriaďovateľské

a rozhodovacie kompetencie v rôznych oblastiach (Neurbaureová, 2003, s. 65).

Fiškálna decentralizácia Decentralizácia financií je neoddeliteľnou súčasťou reformy verejných financií, ktorou teória fiškálneho federalizmu sleduje viaceré ciele (Neubauerová, 2003, s. 87): 1. zvýšenie predpokladov na efektívnejšie vyuţívanie rozpočtových zdrojov a reálne predpoklady na elimináciu schodku verejných rozpočtov, 2. zvýšenie transparentnosti vyuţívania verejných zdrojov. Ako uvádza Peková (2004, s. 182), hľadanie optimálnej decentralizácie daňových príjmov a analýza daní, ktoré je vhodné alokovať do rozpočtov územnej samosprávy, je v praxi predmetom analýz a empirického overovania. Je známe, ţe štát v situácii deficitného štátneho rozpočtu len veľmi nerád prenecháva územnej samospráve významnejšiu časť daňových príjmov a miera decentralizácie daňových príjmov do rozpočtov územnej samosprávy je vo vyspelých krajinách rôzna. Priradenie príjmov a výdavkov rozpočtom územnej samosprávy ovplyvňuje ich mieru finančnej sebestačnosti (podiel vlastných príjmov na celkových príjmoch) a mieru samofinancovania (do akej miery môţu z vlastných príjmov financovať výdavky súvisiace s plnením svojich úloh). Peková (2004, s. 210 – 211) územný rozpočet označuje ako nástroj presadzovania cieľov municipálnej a regionálnej politiky a z inštitucionálneho hľadiska ako nástroj riadenia v orgánoch obce, regiónu. Moţno povedať, ţe rozpočet územnej samosprávy je nástrojom: -

realizácie a koncepcie ekonomického a sociálneho rozvoja daného územia,

presadzovania poslania územnej samosprávy,

financovania záujmov a preferencii obyvateľov ţijúcich na danom území,

ovplyvňujúcim dlhodobý ekonomický potenciál daného územia.

Európska charta miestnej samosprávy v článku deväť stanovila princípy miestnych rozpočtov (financií): 1. Miestne orgány majú v rámci hospodárskej politiky štátu právo na primerané vlastné finančné zdroje, s ktorými môţu voľne disponovať v rámci svojich právomocí.

272

2. Finančné zdroje miestnych orgánov sú úmerné kompetenciám, ktoré im ukladá ústava alebo zákon. 3. Aspoň časť finančných zdrojov miestnych orgánov je odvodená z miestnych daní a poplatkov, ktorých výšku majú právo určovať v medziach zákona tieto miestne orgány. 4. Finančné systémy zabezpečujúce zdroje miestnych orgánov by mali byť dostatočne rozmanité a ţivotaschopné na to, aby im umoţňovali čo najlepšie drţať krok s reálnym

vývojom

nákladov

spojených

plnením

ich

úloh.

(http://www.radaeuropy.sk/?1336) Široký (2003, s. 196) tvrdí, ţe príjmy územných rozpočtov by mali spĺňať kritéria: -

stability výnosov,

jednoduchosti systému výberu a odvodu daní a poplatkov,

pre platiteľov ľahkosti stanovenia ich daňovej povinnosti,

nie príliš zloţitá kontrola.

Systém by mal byť čo najefektívnejší, to znamená čo najjednoduchší, a preto by mal byť zaloţený len na niekoľko málo daniach a poplatkoch, ktoré budú významnými príjmovými kanálmi miestnych rozpočtov. Peková (2004, s. 250) taktieţ uvádza niekoľko poţiadaviek na konštrukciu príjmov územných rozpočtov, aby príjmy boli: -

dostatočne vysoké, čo umoţní dosiahnuť primeranú mieru finančnej sebestačnosti,

do určitej miery závislé na aktivite územnej samosprávy ako napríklad nedaňový príjem z prenájmu obecného majetku,

rovnomerne rozloţené v čase aj v priestore, čo umoţní poskytovať statky v pribliţne rovnakej štruktúre, kvalite a kvantite medzi obcami a medzi regiónmi,

plánovateľné v krátkodobom, strednodobom a aj dlhodobom horizonte,

administratívne nenáročné, minimalizovali náklady na správu a výber daní.

Pisár (2003, s. 126) povaţuje za výhody podielových daní: 1. stabilitu týchto daňových príjmov, 2. moţnosť zmiernenia nerovnosti v daňových príjmoch medzi územiami, 3. zvýšenie právomoci územných samospráv v rozhodovaní, 4. zniţovanie administratívnych nákladov na správu a výber týchto daní. Na druhej strane poukazuje aj na ich nevýhody:

273

1. rastie závislosť územnej samosprávy na rozhodovaní štátu, 2. nemotivujú územnú samosprávu k vytváraniu vlastných príjmov, 3. zmenšujú zodpovednosť územnej samosprávy za výšku jej výdavkov. Pisár (2003, s. 126) zároveň uvádza, ţe podľa daňovej teórie, by zdrojom príjmov územných samospráv mali byť dane s pevným základom a so stabilným výnosom a miestne dane a neodporúča progresívne dane a niektoré druhy spotrebných daní. Jedným z princípov, ktoré centrálna vláda pouţíva pri rozhodovaní o príjmoch územnej samosprávy ako to uvádza Matoušková (2002, s. 95 - 96) je princíp zásluhovosti, ktorý je realizovaný tým, ţe príjmy zostávajú v tom území, v ktorom boli vytvorené. Uplatnenie tohto princípu je spochybňované tvrdením, ţe ekonomická vyspelosť regiónu a tým aj jeho daňová vyťaţenosť, je do značnej miery nezávislá na aktivitách územnej vlády, ţe je ovplyvnená najmä

prírodnými

podmienkami,

geografickou

polohou,

vybavenosťou

dopravnej

infraštruktúry, ktorej výstavba je obyčajne hradená z centrálnych zdrojov, kvalifikáciou pracovných síl, súkromnými firmami. V poslednej dobe je tendencia posilňovať vlastné príjmy územných rozpočtov, teda príjmy, o ktorých štruktúre a objeme môţe rozhodovať územná samospráva nezávisle od štátu. Ako uvádza Lipták (2003, s. 127), vlastná príjmová základňa zahrňuje všetky tie príjmy, ktoré plynú do miestnych rozpočtov priamo z vlastných príjmových zdrojov. Predstavuje rozhodujúcu časť rozpočtových príjmov. Sú to tieto hlavné skupiny príjmov: a) miestne dane, b) podielové dane, c) miestne poplatky, d) nedaňové príjmy, e) ostatné príjmy.“ Lipták (2003, s. 131) uvádza, ţe miestne dané sú také, ktoré podľa rozpočtových pravidiel (v niektorých krajinách podľa rozpočtových či finančných zákonov) majú stanovené rozpočtové určenie pre miestne rozpočty a plynú do nich priamo. Matoušková (2002, s. 96) dodáva, ţe dane sa povaţujú za obecné alebo regionálne ak: -

sú výlučne príjmom rozpočtu územného celku,

sú vypisované orgánom územného celku,

sú spravované územným celkom.

274

Rozhodujúce sú prvé dva znaky, nakoľko správu daní môţe vykonávať centrálny orgán. Podľa Liptáka (2003, s. 131) pri miestnych daniach je potrebné určiť aj daňové kompetencie: -

zákonná kompetencia daní, stanovuje, kto má právo ustanoviť jednotlivé dane,

výnosová kompetencia daní udáva, do ktorého rozpočtu plynie daňový výnos,

správna kompetencia daní určuje, kto spravuje daň.

Poţiadavky na systém miestnych daní ako ich uvádza Lipták (2003, s. 132) sú nasledovné: 1. stabilita daňového základu miestnych daní, 2. jasnosť a jednoduchosť daňových sadzieb, 3. zabraňovanie daňovým únikom miestnych daní, to vyţaduje voliť systém ich vyberania tak, aby ich daňovníci nemohli zamlčovať a museli priznať svoju daňovú povinnosť, 4. identifikácia miestnej príslušnosti, to vyţaduje také stanovenie daňového základu miestnych daní, aby nebolo moţné previesť daňový výnos do rozpočtu inej obce, 5. hospodárnosť správy a výberu miestnych daní presadzuje taký systém, aby bol čo najjednoduchší a tým aj najlacnejší, 6. ekonomická efektívnosť miestnych daní ponímaná v tom zmysle, aby daň bola neutrálna z hľadiska dopadu na daňovníka pri jeho rozhodovaní o pobyte a činnosti v obci. Kubátová (1994, s. 59) sa prikláňa k názoru, ţe pri miestnych daniach by sa pri daňových poplatníkoch, obyvateľoch danej lokality, mala uplatniť zásada prospechu zo zdanenia, ktorá povaţuje za spravodlivé, aby kaţdý prispieval na verejné výdavky takým dielom, ktorý zodpovedá úţitku, ktorý pociťuje zo spotreby verejného statku. Podľa Neubauerovej (2003, s. 16) na výšku daňových príjmov majú bezprostredný vplyv daňové určenie (stanovenie rozpočtu, do ktorého daň v rámci existujúcej daňovej sústavy plynie) a daňová právomoc, ktorá určuje samostatnosť vládnych úrovní pri výbere daní respektíve pri určení základu a sadzieb. Jeden zo spôsobov daňového určenia spočíva v pridelení daňovej základne niţším vládnym úrovniam, ktoré potom rozhodujú o sadzbách dane a daňových úľavách a vykonávajú výber a správu dane. Redukovanejšia forma predstavuje rozhodovanie samosprávy o daňovom základe, sadzbách (niekedy len v rámci určeného obmedzenia) ale výber a správa sa robí centrálne.

275

Peková (2004, s. 186) upozorňuje, ţe rozdiely v daňovom zaťaţení pri miestnych daniach môţu vyvolať migráciu obyvateľov alebo firiem do obcí s niţším daňovým zaťaţením, čo sa prejaví potrebou zvýšiť výdavky na ekonomickú a sociálnu infraštruktúru v týchto obciach a tá vyvolá zvýšenie miestnych daní, aby sa mohol financovať rastúci objem a štandard verejných statkov. „Z hľadiska teórie miestnych financií sa zdôrazňuje, ţe nemoţno predpokladať, ţe veľké mnoţstvo rozličných municipálnych daní, ktoré široko postihujú rôzne lokálne a regionálne predmety týchto daní, automaticky zabezpečí vysoký daňový výnos do územného rozpočtu.“ (Peková, 2004, s. 263) Podľa Pekovej (1995, s. 98) sú dôvody na výber daní rôzne. Daň moţno vyberať napríklad za účelom obmedziť spotrebu, alebo preto, ţe je to vhodný zdroj municipálneho príjmu ale vyuţíva sa aj ekologický dôvod. Výber a správa miestnych daní sú vo vyspelých štátoch nejednotné. V USA, vo Švajčiarsku, Veľkej Británii, Francúzsku, v Nórsku, vo Fínsku, v Kanade sú za stanovenie a výber miestnych daní zodpovedné miestne orgány, ale napríklad v Dánsku sú dane stanovené a vyberané ústrednou vládou, resp. daňovými „bernými“ úradmi a aţ potom sú tieto miestne dane prevedené na účty územných samosprávnych jednotiek. Daňovo najvýnosnejšími miestnymi daňami vo vyspelých štátoch sú spravidla (Neubauerová, 2002, s. 21): 1. dane z príjmov jednotlivcov a spoločností, 2. majetkové dane, a to z vlastného majetku (pôdy a ostatných nehnuteľností, prípadne iných aktív), či univerzálny typ majetkovej dane vo forme podielu na spotrebných daniach, prípadne vo forme priráţok k spotrebným daniam.“ Peková (1995, s. 93) upozorňuje, ţe aj pri určovaní miestnych daní je potrebné treba vychádzať z daňových zásad teda z daňovej spravodlivosti, hlavne horizontálnej, schopnosti platiť daň, daňového prospechu,

daňovej efektívnosti a výnosnosti, administratívnej

nenáročnosti výberu a správy miestnych daní. Rozpočtové určenie daní v štruktúre verejnej vlády je vlastne nástrojom na rozdeľovanie daňového výnosu pre jednotlivé druhy rozpočtov. Vymedzuje, ktoré dane plynú do ktorého rozpočtu a sú jeho príjmom. Rozpočtové určenie daní sa stanovuje celoštátne platnými daňovými zákonmi (Lipták, 1999, s. 98). O daňovom určení sa vedú diskusie nielen v teórií ale aj v praxi a Neubauerová (2002 , s. 19) dodáva, ţe jednoduchšie je vymedziť dane

276

pre štátny rozpočet, ťaţšie je však určiť dane pre niţšie stupne verejných rozpočtov, predovšetkým pre obecné rozpočty. Podľa Liptáka (2003, s. 31 – 32) sa na rozpočtové určenie daní kladú tieto poţiadavky: a) Dane s rozpočtovým určením na miestne rozpočty by sa mali viazať predovšetkým na imobilný základ, najmä na nehnuteľností, ktoré nepodliehajú častým zmenám a sú teda zdrojom stabilných príjmov miestnych rozpočtov. Dane viaţuce sa na mobilný (premenlivý) daňový základ sa pokladajú za menej vhodné pre miestne rozpočty, lebo sú menej stabilné. b) Dane, ktoré majú nerovnomerne rozloţený predmet zdanenia, napr. zdanenie prírodných zdrojov, rozpočtovým určením by sa mali centralizovať do ústredného rozpočtu. Ich rozpočtové určenie na miestne rozpočty by odporovalo zásade spravodlivosti a rovnomernosti rozloţenia príjmových zdrojov pre jednotlivé miestne rozpočty. c) Na rozdiel od uvedeného by sa mali decentralizovať a do miestnych rozpočtov by mali plynúť miestne dane a miestne poplatky. Nie je tú nebezpečenstvo, ţe by spôsobovali nespravodlivosť v rozdeľovaní medzi jednotlivými územnými celkami.“ Rozpočtové určenie daní v podmienkach Českej republiky uvádza nasledovný obrázok.

277

DPH (celostátní výnos)

21,4 % – obce 2)

(celostátní výnos)

21,4 % – obce 2)

69,68 % - SR 3)

Daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou

8,92% - kraje 1)

Daň z příjmů fyzických osob

10% - SR 3)

Daň z příjmů právnických osob

60% celostátní výnos

68,18 % - SR 3)

69,68 % - SR 3)

ze samostatně výdělečné činnosti (z podnikání)

30% - obce (dle bydliště podnikatele)

8,92% - kraje 1)

Daň z příjmů fyzických osob

ze závislé činnosti (celostátní výnos)

1,5% – obce 5)

4) Výnos daně z nemovitostí; příjemcem je ta obec, na jejímţ území se nemovitost nachází. 5) Daňové příjmy jsou rozdělovány na základě počtu zaměstnanců s místem výkonu práce v obci.

21,4 % – obce 2)

3) Příjmy státního rozpočtu

8,92% - kraje 1)

21,4 % – obce 2)

(bez daně placené obcemi a kraji)

21,4 % – obce 2)

69,68 % - SR 3)

69,68 % - ŠR 3)

Obrázok 56 Schéma rozdelenia rozpočtového určenia daní v ČR platná od 1. 1. 2008

8,92% - kraje 1)

2) Daňové příjmy jsou rozdělovány na základě: 1. kritéria výměry katastrálních území obce 2. prostého počtu obyvatel v obci 3. násobků postupných přechodů

100% - obce 4)

100% - daně placené obcí

z daně placené obcemi a kraji

Daň z příjmů právnických osob

100% - daně placené

Daň z nemovitostí Zdroj: Ministerstvo financí ČR, 2010 Vysvetlivky: 1) Kaţdý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí procentem stanoveným v příloze č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o RUD, v platném znění

278

3.3 Moderné prístupy k poskytovaniu verejných služieb z pohľadu verejných financií 11 Reformné kroky smerujúce k zníţeniu verejných výdavkov (najmä v západných ekonomikách)

a transformácii

v transformujúcich

centralizovaného

ekonomikách

systému

verejných

a novo-transformovaných

sluţieb

ekonomikách)

(najmä s cieľom

zefektívniť zabezpečovanie verejných sluţieb viedli k demonopolizácii, decentralizácii a deregulácii systému verejných sluţieb a implementácii nových moderných prístupov k poskytovaniu verejných sluţieb (Alternative Service Delivering Arrangements – ASDA) ako rôznych foriem partnerstva verejného a súkromného sektora v tejto oblasti. V literatúre sa častokrát nazývajú ako „alternatívne“ prístupy k poskytovaniu verejných sluţieb. Štrukturálne zmeny vyplývajúce z reforiem riadenia o verejnej správe predstavujú zásadné prehodnotenie fungovania verejného sektora ako poskytovateľa sluţieb. Princípom je oddelenie financovania a produkcie verejných sluţieb (Cullis a Jones, 1992). O moţnosť realizovať príslušnú sluţbu, či zariadenie verejnej vybavenosti sa uchádzajú všetky vlastnícke formy. Monopol verejnej produkcie a financovanie je nahradený pluralitným prostredím všetkých vlastníckych foriem. Kľúčovými sa preto stávajú otázky: 1. Patrí vôbec uvedená sluţba do verejného sektora – alebo by mala byť zabezpečovaná skôr na základe individuálnej zodpovednosti? 2. Ak ide o sluţbu verejného charakteru, aký je najvýhodnejší spôsob jej financovania? 3. Ak sa má sluţba verejne financovať, aká je najvhodnejšia forma jej produkcie? Pred začiatkom realizácie zásadných zmien vo fungovaní verejného sektora koncom minulého storočia sa v podstate za samozrejmé pokladalo, ţe štát svoje aktivity financuje a zároveň aj realizuje. Skúsenosti však ukázali, ţe tento prístup je spojený s vysokým potenciálom neefektívnosti. Skutočnosť, ţe štát musí byť z určitých dôvodov poskytovateľom sluţby (jej garantom – napr. pri kolektívnych statkoch) ešte neznamená, ţe štát musí túto sluţbu aj produkovať a financovať.

Spracované na základe MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B. 2011. Kontrahovanie služieb vo verejnom sektore. Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora. In: MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol. Verejné financie. Bratislava : Sprint, 2011, ISBN 978-80-89393-46-6

279

Podľa Savasa verejné poskytovanie verejných sluţieb neznamená nevyhnutne zároveň aj verejnú produkciu a financovanie týchto sluţieb (Savas, 1987, s. 35) za potrebné povaţujeme objasniť základné pojmy, s ktorými sa stretávame, a to „poskytovateľ verejnej sluţby“ a „producent verejnej sluţby“. V postavení poskytovateľa verejnej sluţby vystupuje verejná autorita (označme ju aj ako verejná inštitúcia – subjekt verejnej správy), ktorá nesie politickú zodpovednosť za zabezpečenie sluţby v zodpovedajúcom rozsahu a kvalite vzhľadom k verejným potrebám (povinnosť sluţbu zabezpečovať jej ukladá legislatíva). Verejná inštitúcia má viacero moţností ako naplniť túto zodpovednosť – viacero foriem zabezpečovania sluţby, ktoré sa navzájom líšia typom producenta a zdrojmi financovania sluţby. Formy zabezpečovania služby moţno rozdeliť na dve základné skupiny: 1. tradičné – interné formy, kedy poskytovateľ sluţby zároveň plní funkciu producenta a sluţbu aj financuje, 2. alternatívne (moderné) – externé formy, kedy je funkcia poskytovania a produkcie oddelená (poskytovateľ sluţby, t.j. verejný subjekt nie je zároveň priamym producentom sluţby), funkcia financovania nemusí, ale môţe prislúchať poskytovateľovi (napr. niektoré z projektov partnerstva verejného a súkromného sektora v oblasti infraštruktúry sú financované súkromným partnerom). V postavení

producenta

verejnej

sluţby

vystupuje

organizácia

(môţe

byť

verejnoprávneho, ale aj súkromnoprávneho charakteru), ktorá realizuje samotnú produkciu sluţby. Môţe mať ziskový aj neziskový charakter. V alternatívnych prístupoch k poskytovaniu verejných sluţieb, kedy je realizovaná externá forma zabezpečovania sluţby, v postavení producenta môţe vystupovať nielen súkromná, ale aj verejná organizácia (pričom platí, ţe producent a poskytovateľ nie sú tá istá organizácia, ak by tomu tak bolo, išlo by sa o tradičný prístup k poskytovaniu sluţby s aplikáciou internej formy zabezpečovania sluţby). Pri voľbe konkrétnej formy zabezpečovania verejnej sluţby (producenta verejnej sluţby a zdrojov financovania) by sa mala verejná inštitúcia (poskytovateľ sluţby) rozhodovať na základe ekonomického charakteru sluţby, ako aj na základe vplyvu formy zabezpečovania na efektívnosť produkcie a kvalitu sluţby, mieru zachovania princípu rovnosti v spotrebe tejto sluţby a moţnosť verejnej kontroly produkcie sluţby. Výber vhodnej formy zabezpečovania verejnej sluţby, s ohľadom na charakter sluţby a špecifické potreby a podmienky, v ktorých je sluţba poskytovaná, ovplyvňuje efektívnosť produkcie a kvalitu zabezpečovanej sluţby.

280

Reformné kroky, vychádzajúce myšlienky, ţe verejné poskytovanie verejných sluţieb neznamená nevyhnutne zároveň aj verejnú produkciu a financovanie týchto sluţieb a sledujúce rast efektívnosti vynakladania verejných výdavkov viedli k tomu, ţe sa charakter zabezpečovania časti verejných sluţieb poskytovaných ako čisté kolektívne statky postupne mení na charakter zabezpečovania verejných sluţieb poskytovaných ako zmiešané kolektívne statky. Trend týchto zmien charakteru zabezpečovania verejných sluţieb v ekonomikách znázorňuje obrázok 57.

Obrázok 57 Zmena charakteru zabezpečovania verejných sluţieb Súkromné statky

Spoločné zdroje Vylúčiteľnosť zo spotreby

Vysoká

Nízka

Verejná

Spotreba

Ekonomická charakteristika viacerých verejných sluţieb sa v tranzitívnych ekonomikách mení

Verejné sluţby v centrálne plánovanej ekonomike

Súkromná

Verejné statky

Statky s poplatkom (Tooll goods)

Zdroj: PÉTERI, G – HORVÁTH, T. M. 2001. Navigation to the Market. Budapest : Open Society Institute/Local Government and Public Sector Reform Initiative, 2001, s. 26. Začiatok 21. storočia priniesol v systéme zabezpečovania verejných sluţieb prechod od princípu konkurencie medzi verejným a súkromným sektorom k princípu spolupráce medzi týmito sektormi s cieľom napĺňania verejných potrieb prostredníctvom zabezpečovania verejných sluţieb. Základné princípy pluralizácie zabezpečovania verejných sluţieb

281

vychádzajúce z prác viacerých autorov (napr. Bailey 1999, Cullis – Jones 1992, Savas, 1987) spočívajú v postupnom prechode od tradičných/interných prístupov k poskytovaniu verejných sluţieb k alternatívnym prístupom zaloţeným na partnerstve verejného a súkromného sektora. „Vo všeobecnosti tento pojem označuje formy spolupráce medzi orgánmi verejnej správy a svetom obchodu, ktorí sa spolu snaţia zabezpečiť poskytovanie sluţby alebo financovanie, výstavbu, renováciu, riadenie alebo údrţbu infraštruktúry prostredníctvom, ktorej sa sluţby poskytuje.“ (Zelená kniha EK, COM (2004) 327 konečné znenie, s. 3). Ide o angaţovanie súkromného sektora v oblastiach, ktoré tradične prislúchajú verejnému sektoru. Verejný aj súkromný sektor má v uvedených oblastiach ako silné, tak aj slabé stránky. Úlohy v rámci partnerstva medzi verejným a súkromným sektorom sú rozdeľované tak, aby silné stránky oboch partnerov boli maximálne zúročené a riziká vyplývajúce z ich slabých stránok eliminované v záujme efektívnejšieho zabezpečovania kvalitných verejných sluţieb, budovania a prevádzky verejnej infraštruktúry. Základnými znakmi tohto partnerstva sú atribúty súkromnej produkcie a verejného financovania, respektíve súkromného financovania pri uspokojovaní verejných potrieb prostredníctvom zabezpečovania verejných sluţieb, či budovania a prevádzky verejnej infraštruktúry. Základné princípy tohto partnerstva spočívajú v nasledujúcich skutočnostiach: -

verejná inštitúcia naďalej nesie zodpovednosť za zabezpečenie verejnej sluţby alebo infraštruktúry, sústreďuje sa primárne na vytýčenie cieľov v tejto oblasti a preberá zodpovednosť za sledovanie ich napĺňania,

financovanie verejnej sluţby alebo infraštruktúry môţe byt čiastočne alebo úplne realizované zo súkromných zdrojov,

potenciálni dodávatelia verejnej sluţby alebo realizátori verejnej infraštruktúry, či uţ sú subjektom verejnoprávnym alebo súkromnoprávnym, majú rovnaké právo uchádzať sa o moţnosť produkovať sluţbu resp. vybudovať a prevádzkovať infraštruktúru,

neexistuje všeobecne aplikovateľný model uspokojovania verejných potrieb v podobe poskytovania verejných sluţieb; konkrétne rozhodnutia v tejto oblasti by mali rešpektovať konkrétne podmienky. Typickými oblasťami realizácie rôznych foriem takto definovaného partnerstva

verejného a súkromného sektora sú:

282

zabezpečovanie verejných sluţieb,

outsourcing bytovej výstavby,

realizácia verejných projektov v oblasti infraštruktúry: 

výstavba a údrţba verejnej infraštruktúry,



prevádzka a modernizácia existujúcej infraštruktúry.

Rozsah vyuţitia partnerstva verejného a súkromného sektora je však oveľa širší – urbanizmus a rozvoj mesta, podpora ekonomiky, rozvoj infraštruktúry, výskum a vývoj, prevod technológií, verejné sluţby, ochrana ţivotného prostredia, kultúrne aktivity, vzdelávanie, turizmus a sociálna politika. Európska komisia v Zelenej knihe o partnerstve verejného a súkromného sektora a zákone Európskej Únie o verejných zákazkách a koncesiách (2004, s. 15 – 16) uvádza viaceré dôvody pre realizáciu partnerstiev verejného a súkromného sektora v oblasti zabezpečovania verejných sluţieb a budovania verejnej infraštruktúry a vybavenosti. Tieto dôvody moţno zhrnúť do niekoľkých bodov: 1. V oblasti zabezpečovania verejných sluţieb –

Rast výkonnosti vo verejných sluţbách – súkromný sektor produkujúci verejné sluţby inkasuje platby za produkciu sluţieb v prípade, pokiaľ produkované sluţby spĺňajú stanovené štandardy, čo vedie k tlaku na rast výkonnosti.

–

Rast kvality verejných sluţieb – Európska komisia v spomínanom dokumente konštatuje (2003, s. 15), ţe medzinárodné skúsenosti preukázali, ţe občania povaţujú kvalitu sluţieb zabezpečovaných v rámci partnerstva verejného a súkromného sektora alternatívnymi prístupmi k poskytovaniu sluţieb (externými formami zabezpečovania) za vyššiu ako je tomu v prípade tradičných prístupov k poskytovaniu sluţieb s aplikáciou internej formy zabezpečovania sluţieb.

–

Generovanie dodatočných príjmov

–

súkromný subjekt v systéme alternatívneho

zabezpečovania verejných sluţieb môţe zabezpečovanie sluţby občanom spoplatňovať, občania tak priamymi platbami participujú na znášaní nákladov realizácie sluţby, čím sa zniţujú nároky na verejné rozpočty. –

Pokles prevádzkových nákladov – moţno predpokladať, ţe súkromný subjekt sa bude snaţiť v dôsledku existencie ziskového motívu o zniţovanie nákladov oveľa viac ako verejný subjekt, čo sa prejaví v zníţených nárokoch vzhľadom k výdavkom verejných rozpočtov.

283

–

Rast kvality manaţmentu vo verejnom sektore – partnerský vzťah medzi verejným a súkromným sektorom a potreba komunikácie a spolupráce v rámci tohto vzťahu sa pozitívne prejavuje v podobe transferov znalostí a „najlepších praktík“ („best practice“) z manaţmentu súkromného sektora do manaţmentu verejného sektora.

2. V oblasti budovania verejnej vybavenosti a infraštruktúry: –

Urýchlenie rozvoja infraštruktúry – partnerstvo verejného a súkromného sektora umoţní smerovanie súkromného kapitálu do rozsiahlych projektov infraštruktúry, kde je moţné očakávať multiplikačný efekt investícií.

–

Urýchlenie implementácie

–

na základe realizácie rozsiahlych projektov v rámci

súkromného sektora moţno predpokladať, ţe ponechanie implementácie všetkých fáz rozsiahlych projektov (návrh, vývoj, výstavba, atď.) v rukách súkromného sektora sa pozitívne prejaví na rýchlosti realizácie jednotlivých fáz projektu. –

Účinnejší manaţment rizík – adekvátne rozdelenie rizika a kompetencií k ovplyvňovaniu kľúčových faktorov medzi zúčastnených partnerov – súkromný a verejný sektor povedie k výkonnejšiemu manaţmentu a prispeje k lepším výsledkom vzájomnej spolupráce. V súvislosti s problematikou alternatívnych prístupov k poskytovaniu verejných sluţieb

je nevyhnutné zaoberať sa problémom transakčných nákladov v súvislosti s externým zabezpečovaním verejných sluţieb, tak ako uvádzajú viacerí autori, Bailey (1999), Stiglitz (1987), Prager (1994), Ferris a Graddy (1991). Pod pojmom transakčné náklady moţno chápať všetky náklady, ktoré sú spojené s realizáciou danej formy partnerstva verejného a súkromného sektora mimo produkčných nákladov. Bez vynaloţenia transakčných nákladov by sa táto forma partnerstva nikdy nezrealizovala, respektíve bez vytvorenia tohto partnerstva by tieto náklady nikdy nevznikli. Všeobecne platná definícia týchto nákladov doposiaľ nebola uznaná. Tak ako uvádza Hirsch (1991, s . 56– 57) existujú dva typy transakčných nákladov: 1. náklady spojené so zadaním výzvy na predloţenie ponuky sluţby, hodnotením predloţených súťaţných podkladov uchádzačov, výberom dodávateľa a formovaním zmluvného vzťahu, 2. náklady s ďalším sledovaním a kontrolou externého zabezpečovania sluţby, vybudovania zariadenia verejnej vybavenosti, infraštruktúry. Existencia transakčných nákladov sa odráţa vo vzťahu medzi verejnou inštitúciou a externým dodávateľom.

284

Je treba uvedomiť, ţe náklady spojené s realizáciou zabezpečovania sluţby prostredníctvom jednej z foriem partnerstva verejného a súkromného sektora predstavujú „súčet samotných nákladov spojených s produkciou sluţby a transakčných nákladov“ (Williamson, 1986, s. 110). Ak má byť rozhodnutie v prospech partnerstva verejného a súkromného sektora efektívne, potom tieto náklady nesmú prevýšiť ekonomické prínosy uprednostnenia externej formy zabezpečovania nad internou formou zabezpečovania sluţby. Výška transakčných nákladov môţe kolísať v závislosti od charakteru riadenia partnerských vzťahov a druhu sluţby, pri ktorej externom zabezpečovaní vznikajú (Williamson, 1986, s.105; Ferris and Graddy, 1991, s.544). Charakter riadenia vzťahov je ovplyvnený typom verejnej inštitúcie. Williamson (1986, s.105) tvrdí, ţe jednoduché riadenie partnerského vzťahu je typické pre verejnú inštitúciu jednoduchej štruktúry a náročné riadenie vzťahu je pre verejnú inštitúciu zloţitej štruktúry. Analogicky náročné riadenie vzťahu v prípade verejnej inštitúcie jednoduchej štruktúry vedie k neopodstatneným transakčným nákladom

a jednoduché riadenie vzťahu v prípade verejnej inštitúcie zloţitej štruktúry

k vzniku napätia vo vzťahu. Obmedzenie rastu transakčných nákladov je ovplyvnené účinným riadením partnerského vzťahu, čo v neposlednej miere môţe ovplyvniť efektívnosť a kvalitu poskytovania sluţby. Výška transakčných nákladov, ktorá je relevantnou pri rozhodovaní verejných inštitúcií o spôsoboch zabezpečovania verejných sluţieb, je podľa Williamsona (1986, s.108) ovplyvnená tromi faktormi: 1. špecifickosť verejnej sluţby, 2. merateľnosť výstupov verejnej sluţby, 3. frekvencia zadávania verejnej zákazky na zabezpečovanie sluţby. Kľúčovými faktormi v tomto smere sú prvé dva faktory. Špecifickosť verejnej sluţby moţno logicky predpokladať, ţe čím je zabezpečovanie sluţby

alebo

realizácia

investície

v oblasti

verejnej

infraštruktúry

externým

dodávateľom/súkromným partnerom špecifickejšia, tým sa postavenie súkromného partnera v danej oblasti zabezpečovania verejných sluţieb stáva výnimočnejším a nadobúda monopolný charakter. Monopolné postavenie zvýhodňuje súkromného partnera pri vyjednávaní v rámci vzťahu s verejným partnerom, čo znamená zvýšené transakčné náklady na strane verejnej inštitúcie.

285

V prípade merateľnosti výstupov verejnej sluţby moţno identifikovať nepriamo úmerný vzťah medzi výškou transakčných nákladov a merateľnosťou výstupov. Rast transakčných nákladov spôsobuje vznik nákladov na monitorovanie výstupov sluţby. Tabuľka 52 predstavuje upravený Williamsonov model, v ktorom sú verejné sluţby rozdelené podľa spomínaných faktorov do štyroch skupín s rozličným stupňom vhodnosti realizovať sluţbu formou partnerstva so súkromným sektorom vzhľadom na výšku transakčných nákladov.

Tabuľka 52 Klasifikácia verejných sluţieb podľa faktorov ovplyvňujúcich výšku transakčných nákladov externého zabezpečovania sluţieb Špecifickosť verejnej služby/investícií

Nízka

Vysoká

Merateľnosť výstupov

Jednoduchá

Náročná

(A) Merateľné výstupy sluţieb s konkurenčnou ponukou  odvoz odpadu  odťahová sluţba Celkové transakčné náklady nízke

(B) Merateľné výstupy sluţieb s monopolnou ponukou  dodávky elektrickej energie  dodávky plynu Celkové transakčné náklady priemerné

(C) Nemerateľné výstupy sluţieb s konkurenčnou ponukou  verejné zdravotníctvo  osvetové zdravotnícke programy Celkové transakčné náklady priemerné

(D) Nemerateľné výstupy sluţieb s monopolnou ponukou  hasiči  polícia Celkové transakčné náklady vysoké

Zdroj: Spracované podľa BROWN, T. L. – POTOSKI, M. 2002. The Influence of Transaction Costs on Municipal Government Choices about Alternative Modles of Service Provision. Indiana : Indiana University. Verejné sluţby zaradené do skupiny A (sluţby s merateľnými výstupmi a konkurenčnou ponukou) sa vyznačujú nízkou špecifickosťou sluţby, resp. investícií do infraštruktúry a jednoduchou merateľnosťou výstupov. Nízka špecifickosť investícií zvyšuje konkurenčnosť v zabezpečovaní vybranej verejnej sluţby, resp. realizovaní investície v oblasti infraštruktúry, čo zuţuje priestor oportunitného konania súkromnému partnerovi pri vyjednávaní s verejným

286

partnerom. Jednoduchá merateľnosť výstupov verejnej sluţby zniţuje náklady na monitorovanie a kontrolu sluţby. Celkové transakčné náklady sú pri zabezpečovaní verejných sluţieb tejto skupiny nízke. Verejné sluţby zaradené do skupiny B (sluţby s merateľnými výstupmi a monopolnou ponukou) sú sluţbami s jednoducho merateľnými výstupmi, ale majú špecifický charakter, alebo sú spojené s realizáciou špecifických investícií. Často ide o odvetvia sluţieb, ktorých distribučné kanály majú sieťový charakter (prirodzené monopoly), čo znamená existenciu úspor z rozsahu (scale economics). V tomto prípade sú transakčné náklady vzhľadom na jednoduché monitorovanie výstupov sluţieb nízke, ale poskytovanie sluţieb je spojené s vysokou špecifickosťou investícií, čo vedie k vzniku bariér vstupu do odvetvia sluţieb a monopolnému postaveniu producenta sluţieb so všetkými negatívami monopolu ako takého. Náklady na reguláciu monopolného postavenia producenta v snahe zabrániť zneuţívaniu tohto postavenia zo strany súkromného partnera potom zvyšujú transakčné náklady realizácie vybraných sluţieb formou partnerstva verejného a súkromného sektora. Verejné sluţby patriace do skupiny C sa vyznačujú nízkou špecifickosťou a teda konkurenčnou ponukou, ale náročnou merateľnosťou výstupov, čo opäť zvyšuje náklady na monitorovanie a kontrolu sluţby. V skupine D sú zaradené verejné sluţby s ťaţko merateľnými výstupmi vyznačujúce sa špecifickým charakterom, v tomto prípade uţ zo spomínaných dôvodov dosahujú transakčné náklady realizácie zabezpečovanie sluţieb formou partnerstva verejného a súkromného sektora najvyššiu hodnotu, t.j. je najmenej vhodné zabezpečovať ich externou formou. V niektorých

prípadoch

prínosy

z úspory

produkčných

nákladov

v prípade

zabezpečovania verejných sluţieb formou partnerstva verejného a súkromného sektora, nedosahujú

výšku

transakčných

nákladov

vznikajúcich

pri

realizácii

tejto

formy

zabezpečovania sluţby. Z tohto dôvodu nie je vhodné realizovať tento typ verejných sluţieb externými formami zabezpečovania a napriek nepopierateľným tvrdeniam o vyššej efektívnosti súkromného sektora pri zabezpečovaní verejných sluţieb, treba naďalej zotrvať pri tradičných prístupoch k poskytovaniu verejných sluţieb internými formami, t.j. „zabezpečovať ich vo vlastnej réţii“. Podľa tabuľky 52 moţno konštatovať, ţe najvhodnejšou skupinou verejných sluţieb na realizáciu partnerstva verejného a súkromného sektora v zabezpečovaní sú sluţby skupiny A vyznačujúce sa nízkou špecifickosťou a jednoduchou merateľnosťou výstupov. Naopak

287

najmenej vhodnou skupinou sluţieb v zmysle ich externého zabezpečovania sú sluţby skupiny D. Verejné sluţby skupín B a C je vhodné zabezpečovať v partnerskom vzťahu so súkromným sektorom avšak s dôrazom na voľbu správnej vyjednávacej stratégie (riziko zloţitej merateľnosti výstupov), alebo potrebu adekvátnej regulácie (riziko špecifickosti). Alternatívne prístupy k poskytovaniu verejných sluţieb formou partnerstva verejného a súkromného sektora menia postavenie jednotlivých subjektov v systéme zabezpečovania verejných sluţieb: 1.

Poskytovateľovi verejných sluţieb z legislatívneho vymedzenia jeho právomocí a zodpovednosti vyplýva povinnosť zabezpečiť produkciu adekvátneho rozsahu sluţieb v zodpovedajúcej kvalite. To však neznamená, ţe výhradne poskytovateľ musí sluţbu financovať a produkovať.

Producent verejnej sluţby nesie zodpovednosť za samotnú realizáciu produkcie sluţby pre spotrebiteľa (občana). V postavení producenta môţu fungovať verejné organizácie, ale i súkromné a mimovládne organizácie.

Spotrebiteľ (občan) verejnej sluţby by v novom systéme alternatívneho zabezpečovania sluţieb mal mať väčšiu moţnosť individuálneho výberu, mal by však aj participovať pri hodnotení a tvorbe verejnej ponuky sluţieb (nahradenia ponukovo orientovaného prístupu v poskytovaní verejných sluţieb, dopytovo orientovaným prístupom). Mal by poznať náklady produkcie sluţby, čo by zvýšilo racionalitu jeho rozhodovania.

Ako zdroj financovania alternatívneho zabezpečovania verejných sluţieb môţu byť pouţité prostriedky štátu, nadácie, súkromného investora. Tieto subjekty môţu v procese zabezpečovania vystupovať ako financujúci subjekt. Poskytnuté prostriedky môţu pokrývať náklady spojené s produkciou sluţieb v plnom rozsahu, alebo môţu vystupovať ako doplnkový finančný zdroj pri viaczdrojovom financovaní verejných sluţieb. Vzťahy medzi týmito subjektmi v systéme alternatívneho zabezpečovania verejných

sluţieb znázorňuje nasledovný obrázok 58.

288

Obrázok 58 Subjekty v systéme alternatívneho zabezpečovania verejných sluţieb

Poskytovateľ sluţieb (verejná inštitúcia)

Financujúci subjekt (verejný rozpočet, nadácia, súkromný investor)

Producent sluţby (verejná organizácia, súkromná organizácia, mimovládna organizácia)

Spotrebiteľ (občan) Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Péteri, G. 1997. Alternatívne poskytovanie verejných sluţieb. In: Nemec – Wright. Verejné financie. Bratislava : NISPAcee, 1997, s. 207. Jednotlivé subjekty sú vo vzájomnej interakcii, t.j. existuje medzi nimi systém vzájomných vzťahov: 1. Vzťah poskytovateľ sluţby – financujúci subjekt. Tento vzťah predstavuje vzťah regulácie zo strany štátu v nasledovných oblastiach: - vládne zásahy v oblasti daní, výdavkov, opatrení týkajúcich sa ekonomických aktivít, - regulácia podielových daní, miestnych poplatkov, podmienok daňových úľav. Ako financujúci subjekt môţe vystupovať i súkromný investor, v tomto prípade verejná inštitúcia ako poskytovateľ sluţby musí rešpektovať špecifické poţiadavky investora. 2. Vzťah poskytovateľ sluţby –

producent sluţby. Pri alternatívnych prístupoch k

poskytovaniu verejných sluţieb je producentom verejná, mimovládna nezisková, alebo súkromná organizácia. Tento vzťah v sebe zahŕňa riadenie poskytovateľom prostredníctvom zmluvných vzťahov, pričom existujú viaceré formy: a)

Riadenie prostredníctvom zmluvných vzťahov, ktoré v sebe zahŕňa: a. Zmluvu o poskytovaní sluţieb – (celkovo alebo čiastočne). b. Zmluvu s prevádzkovateľom – bez podielu na zisku, alebo s

podielom na zisku, (verejná inštitúcia zodpovedá za poskytovanie sluţieb,

289

prevádzkovateľ poskytuje sluţby za určenú pevnú čiastku stanovenú vopred, ak je to s podielom na zisku + % zo zisku). c. Zmluvu

o prenájme

(za

poskytovanie

sluţby

zodpovedá

organizácia, ktorá sluţbu poskytuje, príjmy z prevádzkovania dostáva nájomca, ktorý platí aj prevádzkové náklady). d. Koncesnú zmluvu (koncesia na dlhšie časové obdobie). Pri uzatvorení koncesnej zmluvy ide o poskytnutie výhradného práva poskytovať sluţby pre určitú oblasť, koncesionár nesie riziká aj všetky kapitálové a prevádzkové náklady. Koncesia je udelená na základe koncesnej listiny. Výška poplatku za rozsah verejnej sluţby je stanovená tak, aby pokryla kapitálové i prevádzkové náklady + priemerný zisk pre koncesionára. b)

Ďalej môţe mať tento vzťah formu dohody o financovaní, v rámci ktorej

sa stanovuje, ţe kapitálové náklady na určitú sluţbu bude hradiť verejná inštitúcia, pričom zodpovednosť za investíciu a prevádzkové náklady nesie organizácia, ktorá produkuje verejné sluţby. V tejto dohode sa stanovuje rozsah a kvalita poskytovanej sluţby (Davey – Čapková, 1996, s. 23). Pri vytváraní zmluvných vzťahov medzi verejnou inštitúciou a externým producentom sluţby, na základe ktorých sa zabezpečuje verejná sluţba, treba zváţiť: - typ verejnej sluţby, - štandardy verejnej sluţby, - personálne zabezpečenie verejnej sluţby, - kontrolu produkcie verejnej sluţby, - transakčné náklady spojené s externým zabezpečovaním sluţby. 3. Vzťah financujúci subjekt – producent sluţby. Úlohu koordinátora tohto vzťahu a jeho iniciátora by mal na seba preberať poskytovateľ sluţby v záujme zabezpečovania poţadovanej štruktúry verejných sluţieb v adekvátnom rozsahu k verejným potrebám. 4. Vzťah producent sluţby – spotrebiteľ. Novým prvkom v alternatívnom zabezpečovaní verejných sluţieb je moţnosť individuálneho výberu spotrebiteľa, zvýšenia racionality v jeho rozhodovaní za predpokladu oboznámenia sa spotrebiteľa s nákladmi produkcie verejnej sluţby a jeho podieľaní sa na ich krytí prostredníctvom platieb vo forme uţívateľských poplatkov, a to buď priamo producentovi sluţby, alebo poskytovateľovi sluţby. Producent zodpovedá za produkciu verejnej sluţby v stanovenom rozsahu, s kvalitou úmernou cene poskytovanej sluţby. Občan má prostredníctvom zastupiteľskej (poslanci) alebo priamej demokracie právo

290

vyjadriť svoje poţiadavky týkajúce sa rozsahu a kvality poskytovaných verejných sluţieb na území štátu, resp. obce/mesta, v ktorom ţije. Ako racionálny spotrebiteľ by mal samozrejme toto právo uplatňovať a tým i prispievať k celkovému rastu úrovne poskytovaných sluţieb. K tomu mu však musí byť vytvorený zo strany štátu dostatočný priestor. 5. Vzťah poskytovateľ sluţby – spotrebiteľ. Dodrţiavanie stanovených štandardov, ktoré by mali byť obsahom zmluvy medzi producentom a poskytovateľom sluţby, by mal sledovať poskytovateľ sluţby. Verejná inštitúcia by mala byť akýmsi koordinátorom vzťahu: občan – poskytovateľ a mala by zabezpečiť efektívne fungovanie tohto vzťahu. Obsahu tohto vzťahu sme sa dotkli v opisoch predchádzajúcich vzťahov, pretoţe všetky subjekty v sledovanom systéme sú vo vzájomnej interakcii a jednotlivé vzťahy medzi nimi sa podmieňujú. Tieto vzťahy ako i podmienky ich formovania sú právne definované

v právnych

normách upravujúcich oblasť verejnej správy, v Obchodnom zákonníku, ako aj v právnych normách upravujúcich proces verejného a koncesného obstarávania. Napokon sú to právne normy upravujúce konkrétnu oblasť spojenú s poskytovaním špecifických druhov verejnej sluţby (ţivotné prostredie, vzdelávanie, zdravotná starostlivosť, nakladanie s odpadmi a pod.). V nasledujúcom texte rozoberieme dva z najčastejšie uplatňovaných alternatívnych prístupov k poskytovaniu verejných sluţieb

- kontrahovanie verejných sluţieb a projekty

partnerstva verejného a súkromného sektora (PPP).

3.3.1

Kontrahovanie verejných služieb

Kontrahovanie služby – zmluvné zabezpečovanie sluţby externým dodávateľom má svoj počiatok v procese organizačného riadenia, kde verejné, ale aj súkromné organizácie často stoja pred otázkou „zabezpečiť sluţbu vlastnými kapacitami, alebo sluţbu kúpiť?“ (Prager, 1994, s.176).

Organizácia má dve moţnosti produkovať sluţbu interne

–

vlastnými

kapacitami, alebo vyuţiť moţnosť externého zabezpečenia – kontrahovanie sluţby. Čo môţe viesť organizáciu k voľbe prvej z uvedených moţností. Podľa Pragera (1994), dve kľúčové príčiny takého rozhodnutia spočívajú v tvorbe úspor z rozsahu a v zvýšenej potrebe priamej kontroly v procese produkcie sluţby. Pokiaľ internou produkciou sluţby vznikajú úspory z rozsahu produkcie a otázka kontroly v procese produkcie sluţby je nanajvýš významnou, potom rozhodnutie produkovať sluţbu interne je skutočne opodstatnené. V niektorých prípadoch zmluvné zabezpečovanie sluţby externým dodávateľom z dôvodu vyššej efektívnosti môţe byť výhodnejším riešením. Podľa Pragera, všeobecne platným

291

pravidlom je, „internalizovať sluţbu len v prípade, ak predpokladáme, ţe náklady jej internej produkcie sú niţšie ako náklady realizácie zmluvnej formy jej produkcie externým dodávateľom“ (Prager, 1994, s. 184). Zmluvné zabezpečovanie verejných sluţieb – kontrahovanie znamená, ţe za poskytovanie verejnej sluţby (politické rozhodnutie) nesie zodpovednosť verejná autorita a produkcia verejnej sluţby sa uskutočňuje v súkromnom sektore. Formy zmluvného zabezpečovania moţno chápať ako (Nemec, 2002, s.14): -

presun produkcie celej sluţby z verejných organizácií do súkromnej sféry,

presun časti produkcie príslušnej sluţby z verejných organizácií do súkromnej sféry,

zabezpečovanie niektorých vnútorných (pomocných) sluţieb v organizácii verejného sektora súkromnými organizáciami. Verejná inštitúcia - principal uzatvára zmluvu (kontrakt) so súkromnou organizáciou -

agentom o produkcii určitej verejnej sluţby pre vymedzený okruh spotrebiteľov. Pri tejto forme zabezpečovania sa presadzuje účasť spotrebiteľa na financovaní nákladov zabezpečovania sluţby prostredníctvom platenia uţívateľských poplatkov za poskytovanie sluţby. Zloţka verejného sektora, ktorá kontrahuje sluţby, je zodpovedná za poskytovanie sluţby v zodpovedajúcom rozsahu a kvalite. Existuje viacero foriem zmluvného zabezpečovania odlišujúcich sa v spôsoboch fakturácie sluţby, v miere rozdelenia rizika produkcie medzi verejný a súkromný sektor, v podmienkach vyuţívania verejného majetku na produkciu sluţby, ako aj v dĺţke trvania zmluvného vzťahu. Odborná literatúra, venujúca sa tejto problematike, odporúča analyzovať nasledovné aspekty prechodu na formu zmluvného zabezpečovania (Nemec, 2002, s. 15): 1.

Vplyv na mieru variability ponuky verejných sluţieb.

Vplyv na efektívnosť produkcie verejných sluţieb (najmä X –

efektívnosť – technická/ nákladová efektívnosť). 3.

Vplyv na kvalitu poskytovaných sluţieb.

Vplyv na mieru rovnosti („equity“).

Vplyv na schopnosť štátu kontrolovať verejné výdavky (alokatívna

efektívnosť). Za potrebné povaţujeme v tomto smere spomenúť potrebu zaoberať sa rovnako transakčnými nákladmi spojenými s realizáciou formy zmluvného zabezpečovania sluţby.

292

Výhody kontrahovania moţno vidieť vo vyššej miere transparentnosti vynakladania verejných prostriedkov, čo vyplýva z jasného určenia účelov pouţitia prostriedkov, vytvorenia širšieho priestoru na verejnú kontrolu a tým i rastu zodpovednosti volených orgánov voči voličom. Vytvorenie systému kontroly však predpokladá existenciu zodpovedajúceho právneho rámca, ktorý by definoval princípy a mechanizmy fungovania kontroly, určoval zodpovednosti a spôsoby podávania informácií, účtovný mechanizmus a audit verejných výdavkov. Kontrahovanie verejných sluţieb môţe byť do istej miery riešením problému nedostatku verejných zdrojov na poskytovanie verejných sluţieb, a to vyuţitím zdrojov súkromného sektora. Kontrahovanie verejných sluţieb zároveň iniciuje skvalitnenie procesov verejného rozhodovania prostredníctvom definovania ukazovateľov výkonnosti verejných organizácií. Realizácia zmluvného zabezpečenia verejnej sluţby je zaloţená na vzniku zmluvného vzťahu

medzi

objednávateľom/zadávateľom/principálom

našom

prípade

verejnou

inštitúciou) a externým dodávateľom/agentom (súkromnou, neziskovou, či inou verejnou organizáciou). Ako kaţdý vzťah aj tento vzťah nesie so sebou svoje potenciálne riziká spojené s kontrahovaním. Ak zadávateľ priamo nemonitoruje činnosť dodávateľa, vedie to k zníţeniu miery bezpečnosti pri zabezpečovaní verejných sluţieb. Verejná inštitúcia stráca priamu kontrolu nad produkciou verejnej sluţby. Tento sa prejavuje v podobe: 1. morálneho hazardu alebo problému skrytej činnosti a 2. nesprávneho výberu alebo problému skrytých informácií (Arrow, 1985, s. 37). Morálny hazard vzniká, ak činnosť dodávateľa nie je dostatočne monitorovaná a kontrolovaná, čo sa odráţa na rozsahu a kvalite zabezpečovanej sluţby, alebo iným správaním sa externého dodávateľa, ktoré je v rozpore s verejným záujmom. Tento problém by malo vyriešiť dodrţiavanie definovaných princípov verejného obstarávania a priebeţná kontrola produkcie sluţby (zmluvného dodávateľa) zo strany verejnej inštitúcie (obstarávateľa). Problém nesprávneho výberu, alebo skrytých informácií môţeme označiť pojmom informačná asymetria. Špecializovaný dodávateľ sluţby disponuje informáciami (väčšinou odborného charakteru), ktoré nemá verejná inštitúcia k dispozícii a ich vyuţitím môţe ovplyvniť verejnú inštitúciu v jej rozhodovaní o výbere dodávateľa. Napríklad verejná inštitúcia má záujem vybrať si z potenciálnych dodávateľov, toho ktorý najviac vyhovuje poţiadavkám kladeným na efektívnosť a kvalitu produkcie sluţby, nedisponuje ale potrebnými informáciami, aby uchádzača dokázala vyhodnotiť v tomto smere ex ante. Tento problém uvádza aj Bailey (1995, s. 290 – 292) ako jedno z rizík spojených so zmluvným

293

zabezpečovaním verejných sluţieb: externí producenti sluţby, ktorí sa uchádzajú o verejnú zákazku v podobe poskytovania sluţby, môţu zámerne podhodnotiť pri kalkulácii ceny za sluţbu reálne náklady jej produkcie, čo v prípade získania zákazky vedie k problémom so zabezpečovaním sluţby v potrebnom rozsahu a kvalite. Zamedziť vzniku uvedených rizík spojených s morálnym hazardom a informačnou asymetriou moţno jednak dodrţiavaním definovaných princípov verejného obstarávania a efektívnym riadením zmluvného vzťahu s dopredu stanovenými pravidlami. Podľa Morea (1984, s. 756 – 757) verejná inštitúcia by mala zakomponovať do zmluvy s externým dodávateľom sluţby klauzuly, ktoré by zniţovali riziko vzniku negatívnych dôsledkov informačnej asymetrie a motivovali dodávateľa k správaniu v súlade s cieľmi inštitúcie bez ohľadu na moţnú zmenu podmienok, či okolností. Pri uplatňovaní zmluvného zabezpečovania verejných sluţieb tak, ako uvádza Kettl, (1993, s.11) producent sluţby (zmluvný dodávateľ) často vyuţíva pri produkcii verejnej sluţby majetok verejnej inštitúcie, preto treba počítať i so stratami, ktoré vyplývajú z jeho opotrebovávania. Moţno to však riešiť prenájmom alebo predajom tohto majetku budúcemu producentovi sluţby. Okrem rizík morálneho hazardu, informačnej asymetrie, strát z opotrebovania verejného majetku a transakčných nákladov, ktoré sme rozoberali v predchádzajúcom texte, uvádza Bailey (1995, s. 290 – 292) aj ďalšie moţné riziká spojené s kontraktáciou verejnej sluţby: - Demotivácia zamestnancov. - Strnulosť zvyšovania kvalifikácie a zručností. - Zabrzdenie kapitálových investícií. Sičáková-Beblavá – Beblavý (2006) sumarizujú situácie, ktoré predstavujú riziká úspešnosti kontrahovania nasledovne: -

Informačná asymetria medzi principálom a agentmi.

Výška a rozdelenie transakčných nákladov.

Kalkulácia a alokácia neistotou a rizikami.

Manaţovanie rizík, ktorým sa dodávateľ snaţí chrániť investície, napríklad cenou alebo dĺţkou kontraktu (časť rizík je moţné zníţiť aj právnymi garanciami na oboch stranách).

Motivácia verejného subjektu pri kontrahovaní verejných sluţieb. Musgrave (1983) hovorí o troch úlohách verejných financií – alokačná, distribučná

a stabilizačná a na ich základe popisuje úlohy štátu. Normatívny prístup vychádza

294

z predpokladu, ţe medzi hlavné ciele verejného sektora pri napĺňaní uvedených cieľov patrí efektívnosť. Oproti tomuto pohľadu stojí teória verejnej voľby, ktorá poskytuje pozitivistické vysvetlenie prístupu k alokácii verejných zdrojov. Podľa tohto prístupu politické strany a politickí lídri majú zvyčajne dosť voľnosti pri svojom rozhodovaní. Výsledok, či úspech kontrahovania teda závisí od toho, do akej miery sa podarí vznik spomenutých problémov eliminovať. V tomto zmysle uvádzajú viacerí autori faktory, či determinanty prínosu kontrahovania: miera konkurencie pri získaní verejnej zákazky12 (Savas, 1987; Kettl, 1993; Greene, 2002; Hodge, 2000), ex-ante hodnotenie uchádzača o verejnú zákazku (Rehfuss, 1989; Marlin, 1984; Romzek a Johnston, 2002), jasne definovaný predmet obstarávania (Rehfuss, 1989, Wasemann,

1981;

Marlin, 1984),

rozsah a intenzita

monitorovania externej produkcie (Rehfuss, 1989; Marlin, 1984; Prager, 1994; Seidenstat, 1999; Brown a Potoski, 2003; Hefetz a Warner, 2004), sankcie pri nedodrţaní zmluvných podmienok (DeHoog, 1990; Macneil, 1974, 1978), znalosti a skúsenosti obstarávateľa v oblasti zmluvného manaţmentu (DeHoog, 1990; Rehfuss, 1989; Romzek a Johnston, 2002), odborné znalosti obstarávateľa o technických parametroch obstarávanej sluţby (Kettl, 1993). Okrem konvenčného vnímania kontrahovania z pohľadu teórie principal - agent, kde vzťah medzi poskytovateľom, obstarávateľom sluţby a producentom, dodávateľom sluţby je chápaný ako riadiaci, či kontrolný (vzhľadom na rozdielnosť cieľov zúčastnených strán a ich snahu ich presadiť) v odbornej literatúre (DeHoog, 1990; Williamson, 1986; Sclar; 2000; Smith, 1996; Kettner a Martin, 1987; Bennett a Ferlie, 1996) nájdeme aj novší pohľad, ktorý vníma tento vzťah ako partnerský zaloţený na flexibilnej spolupráci. V tomto ponímaní ako determinanty prínosu kontrahovania vystupujú iné faktory - frekvencia komunikácie medzi poskytovateľom a producentom sluţby, spoločné riešenie problémov, vzájomné dôvera, zdieľané hodnoty, odklon od sankcií k vyjednávaniu (Cooper, 2003; Behn a Kant, 1999, DeHoog, 1990; Sclar, 2000; Macneil, 1978, 1974). Pokiaľ hovoríme o faktoroch ovplyvňujúcich výsledok, či prínos kontrahovania vo verejnom sektore, nemoţno zabudnúť na politickú podporu pluralizácie vlastníckych foriem pri plnení funkcií štátu, či privatizáciu vo verejnom sektore, v tomto zmysle chápanú ako vytvorenie určitého konkurenčného prostredia vo verejnom sektore. Viacero autorov (Romzek a Johnstone, 2002; Brown, O’Toole, a Brudney, 1998) povaţuje tento faktor za významný. Hodnotenie, či kvantifikácia tohto faktoru v záujme empirického overenia jeho vplyvu na prínos kontrahovania je však v našich podmienkach náročné. Niektorí autori sa pokúšajú 12

Zjednodušene ju môţeme hodnotiť podľa vyuţitého postupu verejného obstarania.

295

hodnotiť

tento

faktor

z pohľadu

tvorby

a rozvoja

legislatívnych,

ekonomických

a organizačných predpokladov nevyhnutných pre úspešné kontrahovania sluţieb vo verejnom sektore (Montjoy a O’Toole, 1979). Otázka teda znie, aká je kvalita právneho prostredia v súvislosti podporou rozvoja partnerstva verejného, neziskového a súkromného sektora pri zabezpečovaní sluţieb vo verejnom sektore, kvalita finančných vzťahy podporujúcich kalkuláciu reálnych nákladov činností financovaných z verejných zdrojov, úroveň manaţmentu verejnej správy. Od toho sa samozrejme odvíja ochota, či dokonca moţnosť samotných manaţérov vo verejnom sektore zmeniť zauţívané postupy zabezpečovania sluţieb, napr. prechodom na kontrahovanie.

3.3.2

Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora (PPP)

Formy spolupráce verejného a súkromného sektora v oblasti zabezpečovania verejných sluţieb, verejnej infraštruktúry a vybavenosti môţu mať rôzny charakter. Novodobým trendom riadenia verejnej správy je popri rozvoji manaţmentu zmluvných vzťahov v procesoch zmluvného zabezpečovania verejných sluţieb stále intenzívnejšia snaha o rozvoj projektov verejného a súkromného sektora v oblasti infraštruktúry a verejnej vybavenosti. Rôznorodosť prístupov k vymedzeniu projektov partnerstva verejného a súkromného sektora vyplýva z rozmanitosti existujúcich foriem tejto spolupráce. Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora (označované tieţ ako „Projekty verejno–súkromného partnerstva“, „Projekty pre prosperitu“, „Projekty s privátnym partnerstvom“ lebo tieţ skratkou „PPP“ – z angl. termínu Pubic Private Partnership) sú chápané ako projekty spolupráce verejného a súkromného sektora v oblasti financovania, budovania, prevádzky a údrţby infraštruktúry a verejnej vybavenosti (ďalej v tejto súvislosti budeme pouţívať skratku PPP). Správa o vytváraní podmienok na realizáciu projektov s privátnym partnerstvom Ministerstva financií SR definuje PPP ako „projekty spolupráce medzi verejným a súkromným sektorom v oblasti zabezpečenia verejnej infraštruktúry a verejných sluţieb prostredníctvom súkromných firiem, vyuţitím ich vlastných zdrojov a schopností, pričom súkromná firma získava trvalý tok verejných peňazí“ (Uznesenie Vlády SR č.245/2005, s. 3). Správa sa zároveň prikláňa k všeobecnej definícii PPP, ktorú pouţíva vo svojich materiáloch Európska komisia a Eurostat: „PPP sú projekty, kde vstupuje verejná a súkromná organizácia do partnerstva, ktoré je zaloţené s cieľom vybudovať infraštruktúru a poskytovať sluţby, obvykle zabezpečované

296

sektorom verejnej správy“ (Komisia EÚ, Odporúčania v oblasti úspešnej realizácie partnerstva verejného a súkromného sektora, 2003, s. 16). Týmto spôsobom vymedzuje PPP aj Návrh politiky pre realizáciu projektov verejno–súkromných partnerstiev (PPP) Ministerstva financií (Uznesenie Vlády SR č. 914/2005). Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora moţno chápať ako určitú formu spolupráce medzi verejným sektorom a súkromnou spoločnosťou zaloţenú na zmluvnom základe, ktorej cieľom je vybudovanie a prevádzka verejnej infraštruktúry alebo verejnej vybavenosti v podobe verejného projektu za účelom poskytovania verejných sluţieb. Takého partnerstvo je charakterizované rozdelením rizík, zodpovedností a úţitkov vyplývajúcich z realizácie verejného projektu medzi oboch partnerov. Obsah partnerstva môţe byť rôzny, avšak v zásade zahŕňa financovanie, projektovanie, výstavbu, prevádzku a údrţbu verejného projektu. Efektívne fungovanie partnerstva je zaloţené na predpoklade, ţe obidvaja partneri – verejný aj súkromný sektor – majú určité komparatívne výhody v rôznych aspektoch dodávky sluţieb alebo realizácie projektu, ktoré sa v partnerskom vzťahu navzájom dopĺňajú a zúročujú v podobe efektívnej a účinnej realizácii verejného projektu. Teória popisuje rôzne formy partnerstva verejného a súkromného sektora, preto špecifikáciu uvedených foriem projektov partnerstva verejného a súkromného sektora v oblasti budovania infraštruktúry a verejnej vybavenosti nemoţno povaţovať za jedinú platnú ani za vyčerpávajúcu. Pre lepšiu orientáciu medzi rôznymi formami tohto typu partnerstiev verejného a súkromného sektora sa pouţívajú rôzne akronymy vyjadrujúce ich variabilitu. Základnými akronymami sú B (built: návrh, plánovanie, príprava, rokovanie, zaobstaranie, konštrukcia, stavba, financovanie; niekedy sa tieţ moţno stretnúť v tomto zmysle so skratkami C

–

construction/výstavby a F – finance/financovanie), O (operate: prevádzka a manaţment zariadenia, údrţba, dodávka produktov a sluţieb, hospodárenie s výnosmi za dodané produkty resp. sluţby; na označenie zodpovednosti súkromného sektora za údrţbu sa pouţíva aj skratka M – maintanance/údrţba), T (transfer: odovzdanie funkčného zariadenia, stavby na konci projektového obdobia).

Ak je v označení projektu vyuţitý akronym D, ide o dizajnovo

konštrukčné kontrakty, kde okrem hlavných funkcií preberá súkromný sektor aj väčšiu časť projektového plánovania. Verejný sektor stanoví len rámcové smernice k príprave infraštruktúry (Svobodová, 2006, s. 117). Pri realizácii PPP projektov sa vyskytujú rôzne druhy rizík. Eurostat zjednodušil a sprehľadnil posudzovanie týchto rizík. Pri posudzovaní projektu rozhoduje analýza rozdelenia nasledovných troch rizík medzi súkromného a verejného partnera v PPP:

297

1) Riziko výstavby. 2) Riziko dostupnosti projektu alebo sluţby. 3) Riziko dopytu, alebo trhové riziko. Podľa súčasného výkladu Eurostatu nie je projekt verejno–súkromného partnerstva zahrnutý do verejného dlhu vtedy, ak súkromný partner nesie riziko výstavby a aspoň jedno z dvoch zostávajúcich rizík – riziko dostupnosti alebo trhového riziko. Riziko výstavby je takmer v kaţdom verejno–súkromnom partnerstve prenesené na súkromného partnera. Zahŕňa napríklad prípady prekročenia nákladov na stavbu, oneskorený termín odovzdania stavby, nedosiahnutie kvalitatívnych a iných noriem, porušenie environmentálnych štandardov,

technické nedostatky a podobne. V projektovej alebo

koncesnej zmluve musí byť uvedené, ţe v prípade nedodrţania verejným sektorom predpísaného rozpočtu, termínov, harmonogramu a dohodnutých noriem, verejná inštitúcia nemá povinnosť plniť si svoje platobné záväzky zo zmluvy. Ak to tak nie je a verejná inštitúcia má povinnosť platiť bez zreteľa na stav a kvalitu stavby svojmu súkromnému partnerovi, preberá čiastočne, alebo úplne riziko výstavby. V tom prípade musí dlh projektu konsolidovať so svojim rozpočtom. Riziko dostupnosti definujeme ako vyuţiteľnosť projektu alebo sluţby konečným prijímateľom, pričom projekt alebo sluţba musí spĺňať vopred dohodnuté parametre. Rozdiel oproti tretiemu hodnotenému riziku – riziku dopytu alebo trhovému riziku – je v tom, ţe v prípade rizika dostupnosti sa nehodnotí, či je sluţba alebo projekt aj skutočne vyuţívaná konečným prijímateľom. Aby verejná inštitúcia nepreberala na seba riziko dostupnosti, musia byť na základe projektovej alebo koncesnej zmluvy dohodnuté významné zráţky z platieb, ak nie je projekt či sluţba konečnému prijímateľovi dostupná alebo je len čiastočne dostupná. Riziko dopytu, alebo tieţ trhové riziko, sa definuje ako hrozba, či bude o projekt alebo sluţbu záujem konečných pouţívateľov,

ktorý v konečnom dôsledku ovplyvňuje výnosy

projektu. Výnosy z projektu môţu byť ovplyvnené napríklad konkurenčnými projektmi, zastaranosťou projektu, schopnosťou konečných pouţívateľov platiť stanovené ceny a pod. Ak chce mať verejná inštitúcia väčšiu istotu, ţe projekt nebude zahrnutý do jej rozpočtového dlhu, mala by sa snaţiť preniesť aspoň časť trhového rizika na súkromného partnera. Treba upozorniť, ţe pravidlá posudzovania vyššie uvedených rizík sú stanovené Eurostatom, ale pravidlá MMF sa povaţujú za prísnejšie. Skúsenosti totiţ ukázali, ţe v prípade zlyhania projektu partnerstva verejného a súkromného sektora pri uplatnení ustanovení o

298

vypovedaní zmluvy, verejná inštitúcia, ktorá vydala koncesiu, musí zaplatiť veľkú časť, niekedy aj celú výšku nesplatených úverov. Za predpokladu, ţe cudzie zdroje predstavujú 80 – 90 % hodnoty projektu, je evidentné, ţe zlyhanie projektu, zvlášť v prvých rokoch výstavby, môţe znamenať skutočne veľký záväzok na strane verejného sektora. Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora v oblasti budovania verejnej infraštruktúry a vybavenosti podľa rozdelenia uvedených rizík medzi jednotlivých partnerov môţu nadobúdať tieto podoby: 1. Verejné vlastníctvo a verejná prevádzka: Projekt je vo verejnom vlastníctve a verejná inštitúcia zabezpečuje kontrolu nad projektom. Prevaha rizík je na strane verejného sektora. Súkromný sektor na zmluvnom základe vybuduje a prevádzkuje zariadenie bez toho, aby znášal finančné alebo výnosové riziká. Rozdiel v jednotlivých typoch závisí od úloh, ktoré verejný sektor prenesie na súkromný sektor: -

B&O (Build and Operate) výstavba a prevádzka, je to základný model tejto skupiny riešení,

O&M (Operate and Maintenance) prevádzka a údrţba,

BOM (Build – Operate – Maintenance) výstavba, prevádzka a údrţba – hlavné funkcie financovania, výstavby a prevádzkovania sú rozšírené o údrţbu zariadenia,

ROM (Rehabilitate – Operate – Maintenance) údrţba uţ existujúceho zariadenia,

D&B (Design and Build ) návrh a výstavba,

DBO ( Design – Build – Operate) návrh, výstavba, prevádzka,

DBOM (Design – Build – Operate – Maintenance) návrh, výstavba, prevádzka a údrţba,

DBFO (Design – Build – Finance – Operate) návrh, výstavba, financovanie a prevádzka – často označovaná aj ako PFI (Private Finance Initiative),

DCMF (Design – Construct – Manage – Finance) návrh, výstavba, riadenie a financovanie. 2. Verejné vlastníctvo a súkromný prevádzkovateľ: Prevod výsostných práv v rámci

koncesií býva označovaný aj ako „privatizácia na základe koncesie“, lebo sa tu prevádza právo na zriadenie a/alebo prevádzkovanie infraštruktúrneho diela na súkromný sektor. Prejavy prevodu práv na súkromný sektor sú rôzne, v závislosti od toho, či predpokladajú financovanie, zriadenie a prevádzku infraštruktúry jednotlivo alebo ako komplex týchto činností. Riešenie spočíva v partnerstve medzi súkromným a verejným sektorom, kde súkromný sektor môţe poskytnúť inovácie, riadiace skúsenosti, efektívnosť a financie, zatiaľ čo verejný sektor bude môcť naďalej uspokojovať potreby občanov poskytovaním verejných sluţieb a zastrešovať prípadné riziká, ktoré súkromná strana neunesie. Po uplynutí stanovenej doby (trvanie

299

koncesie) bude projekt prevedený na štát, samosprávu. Podľa delenia rizika medzi štátnym a súkromným partnerom môţeme rozlíšiť: Projekty s vyšším podielom rizík na strane súkromného partnera, ale so zárukami

verejných financií: a. BOT (Build – Operate – Transfer) výstavba, prevádzkovanie a prevod vlastníctva – je to základný model, kde financovanie infraštruktúry je plne zaručené verejnými financiami, v prípade zlyhania projektu nesie dôsledky štát. b. BTO (Build – Transfer – Operate) výstavba, prevod a prevádzka, tento model je jednoduchší koncept ako BOT model, lebo odpadá zriadenie vlastnej spoločnosti, ale je hneď transformované na štát, zariadenie je teda hneď vlastníctvom štátu. c. BOR (Build – Operate – Renewal) výstavba, prevádzka a obnovenie zmluvy – na rozdiel od BOT modelu, infraštruktúrne zariadenie nie je automaticky na konci koncesnej doby prevedené do rúk verejnej strany, ale v tomto prípade je skôr moţné, ţe štát poskytne danému súkromnému partnerovi novú koncesiu. Aj napriek tomu, ţe vlastne nenastane transfer zariadenia, je BOR model zaradený pod BOT s transferom, pretoţe štát sa vďaka novým rokovaniam o podmienkach predĺţenia koncesie úplne nevzdáva moţnosti vplyvu nad konkrétnym infraštruktúrnym zariadením. d. MOT (Modernize – Operate – Transfer) modernizácia, prevádzka a prevod – funkcia výstavby je nahradená modernizáciou uţ existujúceho infraštruktúrneho zariadenia. e. ROT (Rehabilitate – Operate – Transfer) rekonštrukcia, prevádzka a prevod – funkcia výstavby je nahradená obnovou funkčnosti uţ existujúceho infraštruktúrneho zariadenia. f. BOTM (Build – Operate – Transfer – Maintenance) výstavba, prevádzka, prevod, údrţba – úlohu údrţby zakaţdým preberajú súkromní partneri. g. DBOT (Design Build Operate Transfer) návrh, výstavba, prevádzka a prevod – súkromný sektor preberie z väčšej časti funkciu plánovania, verejná strana je v tejto časti iba rámcovo stanovená. DBOT model sa odlišuje od BOT do tej miery, ţe uţ plánovanie preberá súkromná spoločnosť, zatiaľ čo pri BOT štát obyčajne zhotovuje prvé projektové plány a štúdie uskutočniteľnosti. II.

Projekty s prevahou rizík na strane súkromného partnera

a. BOOT (Build – Own – Operate – Transfer) výstavba, vlastníctvo, prevádzka a prevod – poskytovateľ sluţby je zodpovedný za návrh a výstavbu, financovanie, prevádzku, údrţbu a komerčné riziko spojené s projektom. Vlastní projekt počas koncesného

300

obdobia, po uplynutí ktorého toto vlastníctvo prevedie na verejný sektor. Je základný model tejto skupiny. b. BOOST (Build Own Operate Subsidize – Transfer) výstavba, vlastníctvo, prevádzka, subvencie od verejného sektora a transfer – súkromný partner nevykonáva ţiadne dodatočné činnosti. c. FBOOT (Finance – Build – Own – Operate – Transfer) financovanie, výstavba, vlastníctvo, prevádzka a prevod. Svobodová (2006, s. 119 –122). Pre tento typ projektov PPP je charakteristické, ţe: –

ide o zloţito pripravované projektové financovanie, pre ktoré je typické jednorázové zaloţenie „účelovo zriadenej spoločnosti“ (obrázok 33) za účelom výstavby a prevádzky projektu počas doby jeho ţivotnosti (v angličtine Special Purpose Vehicle, SPV)13, v ktorej sú príjmy zabezpečené jednou z dvoch nasledovných foriem: 

súkromná spoločnosť vybuduje verejnú infraštruktúru a je dlhodobo zodpovedná za jej prevádzku a údrţbu. Pritom sa sektor verejnej správy zaviaţe platiť ročný poplatok v závislosti od výslednej kvality poskytovanej sluţby (napr. pri cestách známe ako tieňové mýto, ktoré je závislé od počtu vozidiel a/alebo dostupnosti tejto cesty),



súkromná spoločnosť vybuduje a dlhodobo prevádzkuje verejnú infraštruktúru a náklady financuje tak, ţe vyberá poplatky priamo od pouţívateľov,

–

podstatnú časť rizika investovaného kapitálu do projektu PPP nesie súkromný partner projektu, týmto sa projekty PPP líši od iných foriem financovania, ako je outsourcing a contracting out, kde podnikatelia síce nesú riziko zisku, ale nie riziko investovaného kapitálu,

–

pri klasických projektoch sa verejne obstarávajú vstupy, pri projektoch PPP poţadované výstupy, inými slovami, súkromný partner zabezpečuje celý projekt, jeho realizáciu, implementáciu, údrţbu a financovanie, pričom verejný sektor ako partner zabezpečuje definovanie cieľov a kritérií projektu z hľadiska verejného záujmu, konkrétne definuje poţadovanú kvalitu sluţieb, cenovú politiku a kontrolu stanovených cieľov.

Special Purpose Vehicle (SPV), prípadne aj Special Purpose Company je zaloţená obyčajne súkormnými firmami, prévádzkovateľmi, dodávateľmi technológií, ktorí zároveň do tejto spoločnosti vkladajú vlastný kapitál. Projekt je potom dofinancovávaný bankami ako veriteľmi. Nie je pravidom, ţe všetky formy projektov partnersva verejného a súkromného sektora v obasti infraštruktúry sú zaloţené na vytvorení SPV. 13

301

Obrázok 59 Štruktúra účelovo zriadenej spoločnosti

PEŇAŽNÉ TOKY

VEREJNÝ SEKTOR

PRIAMA ZMLUVA VEREJNÁ SLUŽBA

ÚVER

BANKY

PLATBA ZA SLUŽBU KONCESNÁ ZMLUVA SPV KONCESIONÁR

SPLÁTKY

DODÁVATELIA ZARIADENÍ

VKLAD

INVESTORI (VLASTNÝ KAPITÁL)

DIVIDENDY

STAVEBNÁ SPOLOČNOSŤ

PRODUCENTI SLUŽIEB

Zdroj: Spracované podľa Jan Kincl. 2006. Projekty PPP z pohledu soukromého sektoru. Vysvetlivky: SPV - Special Purpose Vehicle - účelovo zriadená spoločnosť

Aj podľa uvedeného obrázka je zrejmé, ţe projekty PPP obsahujú veľmi zloţité zmluvné vzťahy. Okrem zmlúv uvedených na obrázku je pri projektoch PPP obvykle dohodnutý a uzavretý celý balík ďalších zmlúv, medzi inými napríklad hlavná zmluva o projekte, zmluva o špecifikácii sluţieb, zmluva o vzťahu k subdodávateľom a ďalšie. Jednou z objektívnych nevýhod PPP projektov je, ţe len samotná príprava dobrých zmlúv môţe trvať aţ dva roky. Zjednodušene moţno účelovo zriadenú spoločnosť (SPV) znázorniť nasledovne (obrázok 60):

302

Obrázok 60 Zmluvné vzťahy v projektoch verejného a súkromného sektora

Verejná inštitúcia Koncesionárska zmluva

Súkromný investor Akcionárska zmluva

Veritelia Zmluva o projektovom financovaní

SPV KONCESIONÁR

Prevádzkovateľ Zmluva o prevádzkovaní

Stavebná spoločnosť Zmluva o výstavbe

Zdroj: Uznesenie Vlády SR č. 245 zo 6. 4. 2005 k správe Ministerstva financií SR o vytváraní podmienok na realizáciu projektov s privátnym partnerstvom, s. 9. Vysvetlivky: SPV - Special Purpose Vehicle - účelovo zriadená spoločnosť

3. Súkromné vlastníctvo a súkromný prevádzkovateľ: Takýto prístup je najviac zaujímavý pre súkromných investorov, avšak naráţa často na odpor štátu a verejnosti zo strachu prenechať všetky kompetencie a zodpovednosť vo vzťahu k infraštruktúre na súkromný sektor. Tieto projekty predpokladajú financovanie a prevádzku zariadenia, ktoré je vo vlastníctve projektovej spoločnosti. Je vhodný predovšetkým v rozvojových krajinách, ktoré sú zadlţené a v ktorých je ohrozená repatriácia zisku z lokálnej meny, resp. sú veľmi vysoké výmenné riziká vzhľadom k nestabilite domácej meny. Verejný sektor sa zaväzuje odkupovať produkované výstupy počas fixne určeného obdobia. Patria sem: a. BOO (Build – Own – Operate) výstavba, vlastníctvo a prevádzka – je to základný model, vo svojej podstate podobný ako BOOT s tým rozdielom, ţe vlastníctvo poskytovateľa nie je časovo obmedzené. b. MOO (Modernize – Own – Operate) modernizácia, vlastníctvo, prevádzka. c. ROO (Refurbish – Own – Operate) renovácia, vlastníctvo a prevádzka, súkromný partner modernizuje alebo vylepšuje uţ existujúce zariadenie infraštruktúry.

303

d. BBO (Buy – Build – Operate) kúpa, výstavba a prevádzka – v rámci ktorých verejný sektor prevedie na súkromného partnera uţ existujúce zariadenie, aby ho ten udrţiaval, alebo prestaval, za čo mu účtuje kúpnu cenu. e. LOO (Lease– Own– Operate) lízing, vlastníctvo a prevádzka – verejný sektor prenajíma určité obdobie uţ existujúci majetok, ktorý môţe vyţadovať obnovenie alebo rast (Svobodová, 2006, s. 122). Podľa Koman (2005, s. 66 – 78) projekty partnerstva vereného a súkromného sektora nadobúdajú podoby: 1. a.

Finančné modely spolupráce verejného a súkromného sektora: Obecné pôţičky.

b. Faktoring. c.

Lízing.

d. Prenájom, nájom – kúpa. e.

Investičný model.

Zmluvy.

2. a.

Organizačné modely. Prevádzkový model – iniciatívy súkromného financovania.

b. Koncesný model. i. Koncesia prác. ii. Koncesia sluţieb. c. Participačný model. d. Riadiaci model. Toto vymedzenie je širšie a odvíja sa od rozdelenia foriem spolupráce verejného a súkromného sektora v rámci legislatívy EÚ na zmluvné a inštitucionalizované formy, ktoré sme spomínali v predchádzajúcom texte (viď. obrázok 60).

304

Obrázok 61 Formy partnerstva verejného a súkromného sektora ZMLUVNÉ FORMY PARTERSTVA

Finančné modely spolupráce verejného a súkromného sektora:

Obecné pôţičky

Faktoring

Lízing

Prenájom, nájom - kúpa

Investičný model

Zmluvný

Organizačné modely:

Prevádzkový model

Koncesný model

Koncesia prác

ii.

Koncesia sluţieb

Participačný model INŠTITUCIONALIZOVANÉ FORMY PARNERSTVA

Zdroj: Vlastné spracovanie Podľa členenia projektov partnerstva verejného a súkromného sektora vychádzajúceho z legislatívy a oficiálnych dokumentov EÚ rozoznávame finančné a organizačné modely partnerstva. Organizačné modely, v ktorých sa súkromný sektor nepodieľa len na financovaní zabezpečovania verejných sluţieb, či výstavby zariadení verejnej vybavenosti, ale vystupuje predovšetkým ako producent verejnej sluţby, či realizátor výstavby a prevádzky zariadenia moţno chápať ako alternatívne prístupy k poskytovaniu verejných sluţieb, ktorým sme sa venovali v predchádzajúcom texte. Prevádzkový model – iniciatívy súkromného financovania a koncesný model patria medzi organizačné modely a vzhľadom na existujúce právne a ekonomické podmienky SR majú potenciálne najširší priestor pre uplatnenie.

305

Tabuľka 53 Projekty partnerstva verejného a súkromného sektora v oblasti budovania verejnej vybavenosti a infraštruktúry podľa úlohy a zdieľania rizík verejného a súkromného sektora Znaky partnerstva Typ projektov partnerstva projektovanie financovanie prevádzka a kontakty so vlastníctvo a výstavba údržba zákazníkmi aktív

projekty verejného vlastníctva a verejnej prevádzky

verejný alebo súkromný sektor

z verejných zdrojov

súkromný sektor

verejný sektor

projekty verejného vlastníctva so súkromným prevádzkovateľom

súkromný sektor

súkromné zdroje

súkromný sektor

verejný sektor súkromný sektor

projekty súkromného vlastníctva so súkromným prevádzkovateľom

súkromný sektor

súkromné zdroje

súkromný sektor

verejný sektor

dĺžka trvania zmluvy

typ platieb

0 aţ 30 rokov

pevná cena za výstavbu, paušálne platby za prevádzku, platby viazané na technickú výkonnosť

20 – 30 rokov

platby viazané na technickú výkonnosť, uţívateľské poplatky, tieňové ceny

súkromný 20 – 30 platby viazané sektor na technickú (dočasne) Perpetuita výkonnosť

Zdroj: Vlastné spracovanie Pri posudzovaní projektov partnerstva verejného a súkromného sektora by mali byť rešpektované viaceré kritériá: 1) dosahovaná primeraná hodnota prínosov projektu vzhľadom k vloţeným prostriedkom, meraná cez „Value for Money“ (hodnota za peniaze), 2) kvalitatívne hodnotenie rizík projektu (zistenie citlivosti projektu na moţné riziká), kvantifikácia najvýznamnejších rizík a ich alokácia na toho z partnerov, ktorý ich dokáţe efektívnejšie riadiť, 3) transparentný výber súkromného partnera, 4) presne, podrobne a jednoznačne špecifikované poţiadavky, parametre a štandard poţadovaných verejných sluţieb, 5) jednoznačne upravené podmienky pre prípady zlyhania projektu,

306

6) stanovený spôsob kontroly projektu verejnou inštitúciou a v prípade, ţe je týmto projektom súkromnému partnerovi poskytnuté dominantné alebo monopolné postavenie na trhu, aj spôsob regulácie.

307

Záver Súčasná krízová situácia vo verejných financiách mnoţstva krajín vo svete poukazuje na potrebu intenzívnejšie prezentovať problematiku rozumného riadenia verejných financií. Sila politikov v oblasti verejných financií neustále rastie, čo so sebou prinesie stále viac rizík. Vzdelávanie voličov, najmä mladej generácie, preto nesmie ustať. Naša publikácia sa snaţila poukázať na niektoré nedostatky tradičného pohľadu na verejné financie a odhaliť biele miesta teórie v konfrontácii s čiernymi dierami praxe. Postupným rozborom jednotlivých funkcií verejných financií sme sa snaţili čitateľovi odhaliť „tajomstvá“ a ekonomické zákonitosti fungovania verejných financií. Náš pohľad na reálne fungovanie verejných financií prezentuje mnoţstvo „neduhov“, ktorým stále čelíme. Snaţili sme sa poukázať na najzávaţnejšie problémy reality verejných financií a kriticky posúdiť poznané odporúčania „učebníc“ na ich riešenie. Faktom zostáva, ţe verejné financie v rukách politikov predstavujú obrovskú „zbraň“, ktorú je moţné efektívne vyuţiť na dosahovanie spoločenských cieľov. Znalosti o tom, ako sa táto „zbraň“ dá vyuţiť determinujú našu budúcnosť. Preto je nesmierne dôleţité zvyšovať poznanie o fungovaní verejných financií aj medzi neekonómami. Veríme, ţe po prečítaní našej publikácie ste získali ucelený pohľad na reálne fungovanie verejných financií a pri niektorých konfrontáciách teórie s realitou vám prebehol mráz po chrbte. Aj tento pocit sme chceli v čitateľovi dosiahnuť. Veríme, ţe základné posolstvo, ktoré sme si stanovili pred písaním tejto publikácie sa nám podarilo v čiteateľovi naplniť.

308

Použitá literatúra 1.

AARON, H. J. – PECHMAN, J. A. 1981. How Taxes Affect Economic Behaviour. Washington D.C. : The Bookings Institution, 1981. ISBN 0-673-15842-X

AFONSO, A. - SCHUKNECHT, L. - TANZI, V. 2003. Public Sector Efficiency: an international comparison.. ECB, working paper 242, dostupné na https://www.repository.utl.pt/bitstream/10400.5/2125/1/ecbwp242.pdf

AFONSO, A. – SCHUKNECHT, L. – TANZI, V. 2006. Public sector efficiency: Evidence for new EU member states and emerging markets. In: European Central Bank working paper, January 2006, N° 581, pp. 1-33. ISSN 1561-0810

AFONSO, A. - SCHUKNECHT. L. - TANZI, V. 2005. Public sector efficiency: An international comparison. In: Public Choice, Vol. 123, No. 3, s. 321-347. ISSN 00485829

ALLEN, R. - TOMMASI, D. 2001. Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries. Paris : OECD, 2001. ISBN 92-64-17690-X.

APGAR, W. C. – BROWN, H. J. 1987. Microeconomics and Public Policy. London : Scott, Foresman and Company, 1987. ISBN 0-673-15842-X

ARROW, K. J. 1951. Social Choice and Individual Values. Second Edition New York: J. Wiley and Sons, 1963, Library of Congres Catalogue Card Number 63-23124

ARROW, K. J. 1985. The Economics of Agency. In: PRATT, J. W. – ZECKHAUSER J. 1986. Principals and Agents: The Structure of Business. Boston : Harvard Business School Press, 1986.

ASCH, P. – SENECA, R. 1985. Government and the market place. New York : CBS Collge Publishig, 1985. ISBN 0-03-062633-1

10.

BAILEY, E. 1987. Public Regulation. London : The MIT Press, 1987. ISBN 0-26202258-3

11.

BAILEY, S. J. 1995. Public Sector Economics. London : Macmillan, 1995. ISBN 0-0770345-2

12.

BAKEŠ, M. a kol. 2006. Finanční právo. 4. aktualizované vydání. Praha : C. H. Beck. 2006. ISBN 80-7179-431-7

13.

BALDACCI, E. - KUMAR, M. S. 2010. Fiscal Deficits, Public Debt, and Sovereign Bond Yields. IMF Working Paper No. 10/184. 2010. bez ISBN

14.

BALDWIN, R. – WYPLOSZ, C. 2008. Ekonomie Evropské integrace. Praha : Grada Publishing, 2008. 480 s. ISBN 978-80-2471-807-3

15.

BALKO, L. - KRÁLIK, J. 2005. Finančné právo, časť I. Bratislava : Právnická fakulta UK, 2005. ISBN 80-7160-189-6

16.

BALKO, L. – KRÁLIK, J. 2005. Finančné právo. II. časť. Bratislava : Právnická fakulta UK. 2005. ISBN 80-7160-199-3

309

17.

BARRIOS, S. - PENCH, L. - SCHAECHTER, A. (Eds.). 2009. The quality of public finances and economic growth: Proceedings to the annual Workshop on public finance”, European Economy - Occasional Papers No. 45.

18.

BATOR, F. 1958. The Anatomy of Market Failures. In: Journal of Economics, Vol 72, 1958, s. 351-379, Online ISSN 1531-4650

19.

BEBLAVÝ, M. Rozpočtovanie a riadenie verejných výdavkov. Bratislava : Róbert Vico, 2002. ISBN 80-89041-48-5

20.

BEBLAVÝ, M. - SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E. 2006. Inštitucionálne dilemy pri zabezpečovaní verejných sluţieb. Transparency International Slovensko. Prešov : Adin, 2006. ISBN 80 89244-10-6.

21.

BEHN, R. D. – KANT, P. A. 1999. Strategies for Avoiding the Pitfalls of Performance Contracting. In: Public Productivity and Management Review, roč. 22, s. 470-89. ISSN 1044-8039.

22.

BELIČKOVÁ, K. a kolektív. 2005. Verejné rozpočty. Bratislava: Ekonóm, 2005. 312 s. ISBN 80-225-2077-2

23.

BENÁRD, J. 1989. Veřejná ekonomika I. Praha : EU ČSAV, 1989. Bez ISBN

24.

BENČO, J. - KUVÍKOVÁ, H. - MEDVEĎ, J., 1988. Ekonomika nevýrobných odvetví sluţieb. Bratislava : SPN. 1988. 352 s.

25.

BENČO, J. – LAŠČEK, L. 2002. Verejný sektor. Liptovský Mikuláš : Fakulta logistiky,Vojenská akadémia v Liptovskom Mikuláši, 2002, ISBN 80-8040-172-1

26.

BEN-NER, A. - VAN HOOMISSEN, T. 1992. An empirical investigation of the joint determination of the size of the for-profit, non-profit and government sectors. In: Annals of Public and Cooperative Economics vol. 63, 1992, N° 3, pp.391-415. ISSN 1370-4788

27.

BENNETT, C. – FERLIE, E. 1996. Contracting in Theory and in Practice: Some Evidence from the NHS. In: Public Administration, roč. 74, s. 49-66. ISNN 0033-3298.

28.

BEŇOVÁ, E. a kol. 2007. Financie a mena. Bratislava: IURA Edition, 2007. 392 s. ISBN 80-8078-031-5

29.

BERČÍK, P. 1999. Financovanie miestnych samospráv v Slovenskej republike. Banská Bystrica: Ekonomická fakulta Univerzity Mateja Bela, 1999. 163 s. ISBN 80-8055-223-1

30.

BERGSON, A. 1938. A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics. In: Quarterly Journal Economics, Vol. 52, 1938, s. 310-34, , Online ISSN 1531-4650

31.

BLANCHARD, O. 1990. Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators. OECD Working Paper No. 79. Paris : OECD. 1990

32.

BLANCHARD, O. J. – GIAVAZZI, F. 2004. Improving the SGP Through a Proper Accounting of Public Investment. CEPR Working Paper 4220. 2004.

33.

BOARDMAN A. E. a kol. 2006. Cost-benefit analysis: concepts and practice, 3rd Edition. New Jersey : Pearson Education. 2006. ISBN 0-13-143583-3.

310

34.

BONBRIGHT, J. C. 1961. Principles of Public Utility Rates. Columbia : Columbia University Press. 1961. 433 s.

35.

BOWER, P.F. 1974. Private Choice and Public Welfare. Hinsdale : The Dryden Press, 1974. ISBN 0-03-076915-9

36.

BOYNE, G.A. 2002. Public and private management: what's the difference? In: Journal of Management Studies, Vol. 39 No.1, pp.97-122.

37.

BRABEC, F. a kol. 1983. Obecná ekonomická geografie. Praha : SPN, 1983, s. 272.

38.

BROWN, C. V. – JACKSON, P. M. 1990. Public Sector Economics. [b.m.] : Blaskwell, 1990. ISBN 0-631-16208-9

39.

BROWN, M. M. - O´TOOLE, L. J. - BRUDNEY, J. L. 1998. Implementing Information Technology in Government: An Empirical Assessment of the Role of Local Partnerships. In: Journal of Public Administration Research and Theory, roč. 4, s. 499-525. ISSN 10531858.

40.

BROWN, T. L. - POTOSKI, M. 2002. Managing Contract Performance: A Transaction Costs Approach. In: Journal of Policy Analysis and Management, roč. 22, s. 275-297. ISSN 0276-8739.

41.

BROWN, T. L. - POTOSKI, M. 2003. Contract–Management Capacity in Municipal and County Governments. In: Public Administration Review, roč. 63, s. 153-164. ISSN 00333352.

42.

BRUDNEY, J. L. - FERNANDEZ, S. - RYU, J. E. - WRIGHT, D. S. 2005. Exploring and Explaining Contracting Out: Patterns Among the American States. In: Journal of Public Administration Research and Theory, roč. 15, s 393-419, ISBN 1053-1858.

43.

BUCHANAN, J. M. 1969. The Demand and Supply of Public Goods. Chicago : Rand McNally Company, 1969. Bez ISBN

44.

BUCHANAN, J. M. 1996. Hranice slobody. Medzi anarchiou a Leviatanom. Bratislava : Archa, 1996. ISBN 80-7115-072-X

45.

BUCHANAN, J. M. – TULLOCK, G. 1999. The Calculus of Consent. Michigan : The University of Michigan Press. 1999.

46.

BUCHANAN, J.M. 1975. The Limits of Liberty. Chicago and London : The University of Chicago Press. 1975.

47.

BUCHANAN, J. M. 1987. Economics. Between Predictive Science and Moral Philosophy. Austin : Texas A&M University Press, College Station. ISBN 0-8909-635-09

48.

CNOSSEN, S. – SINN, H. W. 2003. Public Finance and Public Policy in the New Century. Cambridge : MIT Press. 2003. ISBN 0-262-03304-6

49.

COOBES, D. – VERHEIJEN, T. 1997. Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností východu a západu. Bratislava : NISPAcee, 1997. 80-967-616-2-5

50.

COOPER, P. J. 2003. Governing by Contract. Washington D.S. : CQ Press, 2003. ISBN 1-56802-620-X.

311

51.

CULLIS, J. – JONES, P. 1987. Public Sector Economics. Oxford : Blackwell Publishing, 1987, ISBN: 0631138390

52.

CULLIS, J. – JONES, P. 1992. Public Finance and Public Choice. London : McGraw – Hill book company, 1992. ISBN 0-07-7070400-9.

53.

DAVEY, K. - ČAPKOVÁ S. 1996. Finančný manaţment obcí, rozpočtovanie. Banská Bystrica : IROMAR Ekonomická fakulta UMB, Britský Know-How Fund, 1996. 8088825-86-5

54.

DAVIES, K. 2003. Understanding EU Law, 2nd Edition. London : Cavendish Publishing. 2003. ISBN 1-85941-848-1

55.

DEBRUN, X – KUMAR, M. S. 2007. The Discipline-Enhancing Role of Fiscal Institutions: Theory and Empirical Evidence. IMF Working Paper 07/171. 2007

56.

DeHOOG, R. H. 1990. Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting. In: Administration and Society, roč. 22, s. 317-40. ISNN 1552-3039.

57.

DEMMKE, CH. 2005. Súčasné trendy vývoja štátnej sluţby v Európe: tradicionalizmus verzus reformy. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici, 2005. ISBN 90-6779-185-7, preloţené z anglického a francúzskeho textu, ktorý je oficiálnou verziou publikácie European Civil Services between Tradition and Reform.

58.

DIAMOND, J. 2003. From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies. IMF Working Paper WP/03/169. 2003. bez ISBN

59.

DIGLER, R. J. - MOFFET, R. R. - STRUYK, L. 1997. Privatization of Municipal Services in America’s Largest Cities. In: Public Administration Review, roč. 57, s. 2126. ISNN 0033-3352.

60.

DONAHUE, J. D. 1989. The Privatization Decision: Public Ends, Private Means. New Yourk : BasicBooks, 1989.

61.

DOWNS, A. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York : Harper and Row. 1957. ISBN 9780060417505

62.

DOWNS, A. 1998. Political Theory and Public choice. The selected essays of Anthony Downs. Volume I. MPG Kooks Ltd, 1998.

63.

DUBEN, R. 1994. Stát blahobytu. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1994. ISBN 807079-0116-4

64.

DUBEN, R. 2001. Ekonomika veřejného sektoru I. (Některé oblasti působnosti veřejného sektoru). Praha : Vysoká škola ekonomická, 2001. ISBN 80-245-0159-7

65.

DUBEN, R. 2001. Ekonomika veřejného sektoru II. (Některá teoretická východiska, formy a nástroje realizace činností ve veřejném sektoru). Praha : Vysoká škola ekonomická, 2001. ISBN 80-245-0160-0

66.

DVOŘÁK, P. 2008. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008. s. 343. ISBN 978-80-7400-075-1.

67.

DVOŘÁK, P. a kol. 1997. Veřejné finance. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1992. ISBN 80-7079-446-1

312

68.

DVOŘÁK, P. a kol. 1997. Vybrané problémy fiskální politiky. 1. vyd. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1997. ISBN 80-7079-620-0

69.

DVOŘÁKOVÁ, P. 2009. Fiskální nerovnováha a management veřejného dluhu (na příkladu České republiky). Dizertačná práca. Brno : Ekonomicko-správní fakulta MU v Brne. 2009. 177 s. bez ISBN

70.

EK. 2003. Odporúčania v oblasti úspešnej realizácie partnerstva verejného a súkromného sektora, 2003. Dostupné na internete: < http://europa.eu.int/comm/ regional_policy/sources/docgener/guides/PPPguides.htm

71.

EK. 2004. Zelená kniha Európskej komisie o partnerstve verejného a súkromného sektora a zákone Európskej Únie o verejných zákazkách a koncesiách, Dokument EK z 30.4. 2004, Brussels : Európska komisia, COM (2004) 237.

72.

EK. 2008. The Community budget: The facts in figures: Luxemburg: Office for Publications of the European Communities, 2008. ISBN 92-894-0009-9

73.

EK. 2009. Taxation trends in the European Union. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2009. ISBN 978-92-79-11172-3.

74.

EK. 2010. Public finances in EMU 2010. Dostupné na internete http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2010/pdf/ee-20104_en.pdf

75.

ENGELBECK, R. M. 2004. Using Metrics to Manage Contractor Performance. [b. m.] : Graduate School of Business & Public Policy at the Naval Postgraduate School. Dostupné na internete: < http://www.acquisitionresearch.org/

76.

EPSTEIN, P. D. 1984. Using Performance Measurement in Local Government. New York: Van Nostrand Reinhold Company Inc., 1984.

77.

EUROSTAT. 2007. Taxation Trends in the European Union – Data for the EU Member States and Norway, 2007, 454 pages. ISBN 978-92-79-04865-4.

78.

FERRIS, J. – GRADDY, E. 1991. Production Costs, Transaction Costs, and Local Government Contractor Choice. In: Economic Inquiry, roč. 25, 1991, č. 6, s. 541-554.

79.

FRANK, R. H. 1995. Mikroekonomie a chováni. Praha : Svoboda, 1995. ISBN 80-2050438-9

80.

FRIEDMEN, M. 1992. Svoboda volby. Praha : [b.v.], 1992. ISBN 80-6045-89-5

81.

GLAESER, E. L. - SHLEIFER, A. 2001. Not-for-profit entrepreneurs. In: Journal of Public Economics vol. 81, 2001, N° 1, pp. 99-115. ISSN 0047-2727

82.

GOLDSCHIED, R. 1964. A Sociological Appoach to problems of Public Finance. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964

83.

GREEN, J. D. 2002. Cities and Privatization: Prospects for the New Century. Upper Saddle River, New Jersey : Prentice Hall. 2002. ISBN 013029442X.

84.

GWARTNEY, J. D. – WAGNER, R. E. 1988. Public Choice and Constitutional Economics. London : JAI Press, ISBN 0892329351

313

85.

HALL, R. E. – LIEBERMAN, M. 2003. Economics – Principles and Applications. 2nd Edition. Chicago : South-Western Publication. 2003. ISBN 0-324-1518-1-7

86.

HAMERNÍKOVÁ, B. - KUBÁTOVÁ, K. 1999. Veřejné finance - učebnice. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. 402 s. ISBN 80-902752-1-4

87.

HAMERNÍKOVÁ, B. - KUBÁTOVÁ, A. 2000. Veřejné finance. Praha : Eurolex Bohemia, 2000. ISBN 80-902752-1-4. 402 s.

88.

HAMERNÍKOVÁ, B. – MAAYTOVÁ, A. a kol. 2007. Veřejné finance. Praha : ASPI, 2007. ISBN 978-80-7357-301-0. 364 s.

89.

HAMERNÍKOVÁ, B. 1992. Veřejné statky. In: DVOŘÁK, P. a kol. Veřejné finance. Praha : Vysoká škola ekonomická, 1992. ISBN 80-7079-446-1

90.

HAMERNÍKOVÁ, B. 2000. Financování ve veřejném a nestátním neziskovém sektoru. Praha : Eurolex, 2000. ISBN 80-902752-3-0

91.

HANEMANN, W. M. 1991. Willingness to pay and willingness to accept: How much can they differ? In: American Economic Review, No. 81, pp. 635-647. 1991. ISSN 00028282

92.

HAYEK, F. A. 1994. Právo, zákonodárství a svoboda. Nový výklad liberálních principů spravedlnosti a politické ekonomie. Praha : Akademie věd ČR, 1994, ISBN 80-200-02413

93.

HAZLITT, H. 1999. Ekonomie v jedné lekci. Praha : Liberální institut, 1999. 208 s. ISBN 80-902701-2-3

94.

HEFETZ, A. - WARNER, M. 2004. Privatization and its Reverse: Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process. In: Journal of Public Administration Research and Theory. roč. 14, s. 171-190, ISNN 1053-1858.

95.

HIRSCH, W. Z. 1991. Privatizing Government Services: An Economic Analysis of Contracting by Local Governments Los Angeles : Institute of Industrial Relations, Publications Center, University of California, 1991

96.

HOBBES, T. 1651. Leviathan or the Matter, Forme, & Power of a Common-wealth Ecclesiasticall and Civill. London : printed for Andrew Crooke, at the Green Dragon in St. Pauls Church-yard. 1651. dostupné na inertnete: http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/~econ/ugcm/3ll3/hobbes/Leviathan.pdf

97.

HODGE, G. A. 2000. Privatization: An International Review of Performance. Boulder, CO : Westview Press. 2000.

98.

HONTYOVÁ, K. 2005. Štátny rozpočet, mena a medzinárodné ekonomické vzťahy. Bratislava: IURA EDITION, 2005. ISBN 80-8078-037-4

99.

HONTYOVÁ, K. a kol. 1997. Ekonomická teória. Bratislava : Elita, 1997. ISBN 808044-036-0

100. HOOD, C. 1995. The „new public management“ in the 1980s: variations on a theme. In: Accounting, Organizations and Society, 1995. Vol. 20, No. 2-3, s. 93 - 109. ISSN 03613682.

314

101. HOOD, C. 1999. Public Service Bargains and Public Service Reform. Paper for ECPR Joint Meetings, Mannheim, March 26-31, 1999. Dostupné na internete: <http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/mannheim/w1/hood.pdf 102. HOQUE, Z. 2005. Securing institutional legitimacy or organizational effectiveness? In: International Journal of Public Sector Management, 2005. Vol. 18, No. 4, s. 367 – 382. ISSN 0951-3558. 103. HOREHÁJOVÁ, M. a kol. 2005. Mikroekonómia I. Banská Bystrica. EF UMB. 2005. ISBN 80-8083-124-6. 104. HORNIAKOVÁ, A. - MIHÁLIKOVÁ, Ľ. 2002. Teória finančných a menových vzťahov. Bratislava: Vydavateľské oddelenie PF UK, 2002. ISBN 80-7160-171-3. 105. HOTTELING, H. 1929. Stability in Competition. In: Economic Journal. Vol (39), 1929. s. 41–57. ISSN 0013-0133 106. HRONEC, Š. - MERIČKOVÁ, B. - VLČEK, P., 2005. Teória a prax kontroly vo verejnom sektore. Banská Bystrica : UMB, 2005, s. 122, ISBN 80-8083-187-4 107. HUDSON, M. - SMART, A. - BOURNE, M. 2001. Theory and practice in SME performance measurement systems. In: International Journal of Operations & Production Management, Vol. 21, No.8, pp. 1096-115. ISSN 0144-3577 108. ITTNER, C. D. - LARCKER, D. F. 2003. Coming up short on nonfinancial performance measurement. In: Harvard Business Review, November 2003, pp. 88-95. 109. JABLONSKÝ, J. - DLOUHÝ, M. 2004. Modely hodnocení efektívnosti produkčných jednotek. Praha : Professional Publishing, 2004. 110. JACKSON, P. M.  BROWN, C. V. 2003. Ekonomie veřejného sektoru. Praha : Eurolex Bohemia, 2003. ISBN 80-86432-09-2. 111. JOHNSON, D. B. 1997. Teória verejnej voľby. Bratislava : Sofa, 1997. ISBN 80-8575243-3. 112. JOHNSTON, R. - PONGATICHAT, P. 2008. Managing the tension between performance measurement and strategy: coping strategies. In: International Journal of Operations & Production Management, Vol. 28, No.10, pp.941-67. ISSN 0144-3577 113. JOUMARD, I. - KONGSRUD, P. M. 2003. Fiscal relations across government levels. Paris : OECD, 2003. ECO/WKP (2003) 29. bez ISBN 114. KALOUDA, J. - MECH, P. 2007. Metody analýz výdaju státního rozpočtu. Praha : Alfa Publishing, s.r.o. 2007. 125 s. ISBN 978-80-86851-75-4 115. KAMERMAN, S. B. - KAHN, A. J. 1989. Privatization and the Welfare State. Princeton : Princeton University Press, 1989. 116. KAPLAN, R. S. 2001. Strategic Performance Measurement and Management in NonProfit Organizations. In: Non-Profit Management and Leadership, Vol. 11, No. 3, s. 353370.

315

117. KAPUR, K. - WEISBROD, B. A. 2000. The roles of government and nonprofit suppliers in mixed industries. In : Public finance review, Vol. 28, 2000, N° 4, s. 275 – 308. ISSN 1091-1421. 118. KELLER, J. 1989. Sociologie organizace a byrokracie. Praha : Státní pedagogické nakladatelství (Univerzita J. E. Purkyně v Brně), 1989. ISBN 17-162-89 119. KETTL, D. F. 1993. Sharing Power – Public Governance and Private Markets. Washington D.C. : The Brookings Institution, 1993. ISBN 0-8157-4906-6. 120. KETTNER, P. M. – LAWRENCE, L. M. 1990. Purchase of Service Contracting: Two Models. In: Administration in Social Work, roč. 14, 1990, č. 3, s. 15 – 30. ISNN 0364– 3107. 121. KEYNES, J. M. 1926. The end of laissez-faire. Hogarth Press, dostupné na internete: http://www.panarchy.org/keynes/laissezfaire.1926.html 122. KINCEL, J. 2006. Projekty PPP z pohledu soukromého sektoru. Dostupné na internete: < http://managerweb.ihned.cz/1– 10111450– 18539560– T00000_d– 25 123. KOLDERIE, T. 1986. The Two Different Concepts of Privatization. In: Public Administration Review, roč. 46, 1986, č. 3, s. 285-291. 124. KOMAN, A. 2005. Verejno-súkromné partnerstvá z hľadiska práva EU. In: Public– Private Partnership a Slovensko. Bratislava : GUPRESS, a.s., Bratislava, 2006. 125. KONEČNÝ, S. 1990. New Public Management. Bratislava : Zdruţenie miest a obcí Slovenska v spolupráci s Ministerstvom zahraničných vecí Švajčiarskej konfederácie. 1990. Bez ISBN 126. KÖNIG, L. – LACINA, L. a kol. 2004. Rozpočet a politika Evropské unie. Praha : C. H. Beck, 2004. ISBN 80-7179-846-0 127. KÖNIG, P. - LACINA, L. - PŘENOSIL, J. 2006. Učebnice evropské integrace. 1. vydanie. Brno : Barrister & Principal, 2006. 414 s. ISBN 978-80-7364-022-8. 128. KÖNIG, P. a kol. 2009. Rozpočet a politiky Evropské únie. 2. vydanie. Praha : C. H. Beck, 2009. 672 s. ISBN 978-80-7400-011-9 129. KONTRA, M. 1987. Rozvoj sluţieb v socializme. Bratislava : Alfa, 1987. Bez ISBN 130. KOPITS, G. – SYMANSKY, S. 1998. Fiscal Rules, IMF Occasional Paper No. 162. bez ISBN 131. KOSORÍN, F. 1999. Teória a prax verejnej správy. Bratislava : Ekonóm, 1999. ISBN 80225-1114-5 132. KOVÁČ, G. 2004. Manaţment v laboratórnej medicíne. Bratislava : HERBA, 2004. ISBN 80-89171-04-4. 133. KREMEŇOVÁ, I. 2007. Liberalizácia poštových trhov. In: Elektronický časopis Katedry spojov. II/2007. [online]. [Cit. 2008-04-20]. Dostupné na: http://ks.uniza.sk/casopis/pdf/II2007/kremenova.pdf. ISSN 1336-8281

316

134. KRUGMAN, P. 2009. Návrat ekonomické krize. Praha: Vyšehrad, 2009. s 168. ISBN 978-80-7021-984-3. 135. KUBÁTOVÁ, K. a kolektív. 1994. Moderní průvodce daňovým systémem. Praha: Brada, 1994. 240 s. ISBN 80-7169-020-1 136. KUVÍKOVÁ, H. 2004. Neziskové organizácie v EÚ. Banská Bystrica: EF UMB, 2004, 100 s. ISBN 80-8055-937-6. 137. KUWAITI, M. E. 2004. Performance measurement process: definition and ownership. In: International Journal of Operations & Production Management, Vol. 24, No.1, pp.55-78. ISSN 0144-3577 138. LACASSE, F. 1992. The Programme of Studies on Market – Type Mechanisms. Issues and Strategy. Paris : [b. v.], 1992. Bez ISBN 139. LANE, J. E. 2000. New Public Management. London : Rout ledge Taylor Francis Group, 2000. ISBN 0-19-834825-X 140. LAPSLEY, I. 1999. Accounting and the new public management: instruments of substantive efficiency or a rationalising modernity? In: Financial Accountability and Management, 1999. Vol. 15, No. 3, s. 201 - 207. 141. LERNER, A. P. 1944. The Economics of Control: The principles of welfare enomics. New Yourk : Macmillan In: Paul D. Thistle (2007), Generalized Probabilistic Egalitarianism, In Professor John Bishop (ed.) Equity (Research on Economic Inequality, Volume 15), Emerald Group Publishing Limited, s.7-32, ISBN 978-0-7623-1450-8 142. LINDHAL, E. 1964. Just Taxation – A Positive Solution. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964 143. LINDHAL, E. 1964. Just Taxation – A Positive Solution. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964 144. LIPKOVÁ, Ľ., 2006. Európska únia, Bratislava: Sprint, 2006. ISBN 80-89085-65-2 145. LIPTÁK, J. 1999. Verejné financie. Bratislava : Súvaha, 1999. ISBN 80-88727-21-9. 254 s. 146. LIPTÁK, J. 2003. Miestne financie. Bratislava: GC-TECH, 2003. 270 s. ISBN 80-8891498-1 147. LISÝ, J. a kolektív. 2000. Ekonómia. Všeobecná ekonomická teória. Bratislava : Edícia Ekonómia, 2000. ISBN 80-88715-81-4 148. LISÝ, J. a kol. 1996. Dejiny ekonomických teórií. Bratislava : Elita, 1996. ISBN 808044-005-0 149. LISÝ, J. a kol. 2007. Ekonómia v novej ekonomike. 2.dop. a prep. vydanie. Bratislava : IURA EDITION, 2007. ISBN 978-80-8078-164-4 150. LOFFLER, E. 1999. Defining Quality in Public Administration. Paper for the Session on Quality in Public Administration: Basic Concepts and Comparative Perspective. In: Government, Market and the Civic Sector: The Search for a Productive Partnership.

317

Collection of Studies from International Scientifically Conference. Bratislava : NISPAcee, 1999. ISBN 80-967616-11-8. 151. MACNEIL, I. R. 1978. Contracts: Adjustments of Long-term Economic Relations under Classical, Neoclassical and Relational Contract Law. In: Northwestern University Law Review, roč. 72, s. 855-905. ISNN 0029-3571. 152. MAJLINGOVÁ, Ľ a kol. 2002. Verejné sluţby. Banská Bystrica: Ekonomická fakulta UMB, 2002. ISBN 80-8055-754-3 153. MANKIW, G. 2009. Optimal Taxation in Theory and Practice. NBER Working Paper No. 10571. 2009 154. MANKIW, N. G. 1999. Zásady ekonomie. Praha : Grada Publishing, 1999. ISBN 807169-891-1 155. MARLIN, J. T. 1984. Contracting Municipal Services: A Guide for Purchase from the Private Sector. New York : Wiley, ISBN-10: 0471878545. 156. MARTIN, L. L. 1999. Contracting for Service Delivery: Local Government Choices. Washington, DC : International City/County Management Association, ISBN 0873268458 157. MARX, K. 1939 – 41. Outlines of the Critique of Political Economy. Dostupné na internete http://www.marxists.org/archive/marx/works/1857/grundrisse/ 158. MATEIDES, A., ĎADO, J. 2002. Sluţby. Bratislava : Redakcia EPOS, 2002. ISBN 808057-452-9 159. MATOUŠKOVÁ, Z. 2002. Vybrané kapitoly z fiskální decentralizace. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2002. 154 s. ISBN 80-245-0281-X 160. MAXWELL, J. A. - ARONSON, J. R. 1977. Financing State and Local Governments. Washington D.C. : The Bookings Institution, 1977. Bez ISBN 161. MAXWELL, J. A. 1965. Financing State and Local Governments. Washington D.C. : The Bookings Institution, 1965. Bez ISBN 162. MAZZOLA, U. 1964. The Formation of the Prices of Public Good. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964 163. MEDVEĎ, J. - NEMEC J. a kol. 2007. Základy verejných financií. Bratislava: Sprint, 2007. 269 s. ISBN 978-80-89085-84-2 164. MEDVEĎ, J. - NEMEC, J. - ORVISKÁ, M. - ZIMKOVÁ, E. 2005. Verejné financie. Bratislava: Sprint, 2005. 464 s. ISBN 80-89085-32-2 165. MEDVEĎ, J. – NEMEC, J. a kol. 2011. Verejné financie. Bratislava : Sprint. 2011. ISBN 978-80-89393-46-6 166. MERIČKOVÁ, B. - MAJLINGOVÁ, S. 2005. Benchmarking v zabezpečovaní sluţby zberu a likvidácie tuhého komunálneho odpadu. In Verejná správa, roč. 60, 2005, č. 4, s. 22 – 23. ISSN 1335-7883.

318

167. MERIČKOVÁ, B. - NEMEC, J. - OCHRANA, F. 2008. Introducing benchmarking in the Czech Republic and Slovakia. Processes, problems and lessons. In Public Management Review, roč. 10 (5), 2008, s. 673-684. ISSN 1471-9037. 168. MERIČKOVÁ, B. - NEMEC, J. 2007. Contracting-out Local Public Services – Situation and Trends in Slovakia and the Czech Republic. In Lessons and Recommendations for Improvement. Central and Eastern European Public Administration and Public Policy. NISPAcee Yearbook. Bratislava : NISPAcee, 2007, s. 191 – 204. ISBN 978-80-8901331-9 . 169. MERIČKOVÁ, B. - SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E. 2008. Transakčné náklady a kontrahovanie verejných sluţieb. In Lisabonská stratégia pre rast a zamestnanosť. Zborník z medzinárodného vedeckého seminára. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB [CD Rom]. ISBN 978-80-969535-9-2. 170. MERIČKOVÁ, B. – ŠEBO, J. 2010. Technická efektívnosť zabezpečovania miestnych verejných sluţieb na Slovensku. . In: Aktuálne otázky verejných financií 2010. Banská Bystrica : OZ EUROPRO, CD. ISBN 978-80-970455-0-0. 171. MEYER, M. W. 2002. Rethinking Performance Measurement. Cambridge : Cambridge University Press, 2002. 172. MF SR. 2007. Praktický a konkrétny manuál pre tvorbu programových štruktúr na úrovni miestnej a regionálnej územnej samosprávy, MF SR, 2007 (dostupné na internete: http://195.49.188.187/projekt/?menu=189&lng=sk&article=Zakladny_metodicky_ramec) 173. MIERLO, H. – VERHEIJEN, T. 1997. Public Management in Slovakia: A New Administration for a New State. In: Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností východu a západu. Bratislava : NISPAcee, 1997, s. 149 – 170. ISBN 80-967-616-2-5. 174. MILL, J. S. 1859. A FEW WORDS ON NON- INTERVENTION, The Collected Works of John Stuart Mill, Volume XXI - Essays on Equality, Law, and Education dostupné na internete: http://oll.libertyfund.org/index.php?option=com_staticxt&staticfile=show.php&title=255 &search=%22A+Few+Words+On+Nonintervention%22&chapter=21666&layout=html#a_809352 175. MIRADNA, R. - ANDERSEN, K. 1994. Alternative Service Delivery in Local Government, 1982-1992. In International City/County Management Association (ICMA). The Municipal Year Book, 1994. Washington DC : ICMA., ISBN 0-824-74299-0. 176. MISES, L. 1994. Byrokracie. Praha : Liberální institut, 2002. ISBN 80-86389-22-7 177. MITALOVÁ, J. Právno-ekonomické aspekty rozpočtov vo verejnej správe. Košice : Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, 2006. ISBN 80-7097-653-5 178. MLČOCH, L. 1996. Institucionální ekonomie. Praha : Karolinum, ISBN 80-246-1029-9 179. MOLINERO, J.M.S. 2000. The Origins of the State: From Reciprocity to Coercive Power. In: Constitutional Political Economy, Vol. 11 No. 3/2000, ISSN (electronic): 1572-9966

319

180. MONTJOY, R. S. - O’TOOLE, L. J., Jr. 1979. Towards a Theory of Policy Implementation: An Organizational Perspective. In: Public Administration Review, roč. 39, s. 456-75. ISNN 0033-3352. 181. MORE, T. M. 1984. The new economics of organization. In American Journal of Political Science, roč. 4, 1984, č. 28, s. 739 – 777. ISBN 0-8039-3174-3. 182. MORRISON, G. 1997. Resolving differences in willingness to pay and willingness to accept: Comment. In: American Economic Review, Vol. 87 (No. 1), 1997, pp. 236-240. ISSN 0002-8282 183. MUELLER, D. C. 2002. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. ISBN 0-521-81546-0. 184. MUELLER, D. C. 1989. Public choice II. Cambridge : Cambridge University Press, 1989, ISBN 0521379520 185. MULGAN, R. 1995. Academics, public servants and managerialism. In: Canberra Bulletin of Public Administration. 1995. No. 78, s. 6 – 12. 186. MUSGRAVE, R. A. – MUSGRAVEOVÁ, B. 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha : Management Press, 1994. ISBN 80-856-03-76-4 187. MUSGRAVE, R. A. 1959. The Theory of Public Finance. London : McGraw – Hill Book Company, Inc., 1959. Bez ISBN 188. MUSGRAVE, R.A.. 1961. Approaches to a Fiscal Theory of Political Federalism. In: Public Finance (Needs, Sources and Utilisation). Collection of studies from A Conference of the Universities – National Bureau Committee for Economic Research. 1961. Princeton : Princeton University Press, 1961. Bez ISBN 189. NEELY, A. - AUSTIN, R. 2002. Measuring performance: the operations perspective. In: Neely, A. (Eds): Business Performance Measurement, Cambridge University Press, Cambridge, 2002. 190. NEMEC, J – LAWSON, C. 1992. Verejná ekonomika /vybrané problémy/. Bratislava : Edičné stredisko Ekonomickej univerzity v Bratislave, 1992. ISBN 80-225-0417-3 191. NEMEC, J. - WRIGHT, G. 1997. Verejné financie. Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajín strednej Európy. Bratislava : NISPACee, 1997. ISBN 80-967847-1-4. 182 s. 192. NEMEC, J. 2000. Verejná ekonómia. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB, 2000. ISBN 80-8055-385-8 193. NEMEC, J. 2002. Budgeting and Financial Management: Methods and techniques in CEE Countries. In: Public Management in the Central and Eastern European Transition. Bratislava : NISPAcee, 2002, s. 257-283. ISBN 80-89013-08-2 194. NEUBAUEROVÁ, E. 2003. Finančné aspekty decentralizácie verejnej správy. Bratislava: Ekonóm, 2003. 170 s. ISBN 80-225-1711-9 195. NEUBAUEROVÁ, E. a kol. 2001. Teórie vo verejných financiách. Vybraté učebné texty. Bratislava : Ekonóm, 2001. ISBN 80-225-1391-1. 155 s.

320

196. NEUBAUEROVÁ, E. a kolektív. 2002. Financie územnosprávnych celkov. Bratislava: Ekonóm, 2002. 166 s. ISBN 80-225-1635-X 197. NISKANEN, W. A. 1971. Bureaucy and Representative Government. Chicago : [b.v.], 1971. Bez ISBN 198. OATES, W. E. 1972. Fiscal Federalism. New Yourk : Harcourt Brace Jovanovich, inc., 1972. ISBN 0-15-527452-X 199. OBERHAUSER, J. a kol. 2005. Dane II. Bratislava: Súvaha, 2005. 256 s. ISBN 8088727-91-X 200. OECD. 2008. OECD Revenue Statistics 1965 – 2007 (Special Feature: Taxing Power of Sub-Central Governments). Paris : OECD, 2008. 361 pages. ISBN 978-92-64-03834-9. 201. OECD. 1995. Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries. Paris : OECD, 1995. ISBN 92-641-4486-2. 202. OECD. 2002. Fiscal decentralisation in EU applicant states and selected EU member states. Paris : OECD Centre for Tax Policy and Administration, 2002. bez ISBN 203. OCHRANA, F. 1999. Metodologická východiska definování pojmu „veřejný zájem“. In: Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Sborník referátu z teoretického semináře. Brno : Ekonomicko správní fakulta Masarykova Univerzita, 1999, s. 67– 80. ISBN 80-210-2236-1 204. OCHRANA, F. 2001. Hodnocení veřejných zakázek a veřejných projektu. Praha : ASPI publishing, 2001. s. 220. ISBN 80-85963-96-5 205. OCHRANA, F. 2002. Manaţerske metody ve veřejném sektoru. Praha : Ekopress, 2002, s. 216. ISBN 80-86119-51-3 206. OCHRANA, F. 2003. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. Praha : Ekopress, 2003, ISBN 80-86119-71-8 207. OCHRANA, F. 2006. Programové financování a hodnocení veřejných výdajů. Praha : Ekopress, 2006. ISBN 80-869-2913-2. 208. OLSON, M. 1971. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Revised edition ed.). Harvard University Press. ISBN 0-674-53751-3 209. OSBORNE, D. – GAEBLER, T. 1993. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Dostupné na internete: < http://government.cce.cornell.edu/doc/summary.asp?id=osborne1992#market 210. PANTELEONI, M. 1964. Contribution to the Theory of the Distribution of Public Finance. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964 211. PARKINSON, C. N. 1955. Parkinson´s Laws. In: The Economist, 1955. dostupné na internete: http://www.berglas.org/Articles/parkinsons_law.pdf 212. PEKOVÁ, J. – PILNÝ, J. 1998. Veřejná správa a finance. Praha : Codex, 1998. ISBN 80-85963-85-X

321

213. PEKOVÁ, J. 1995. Finance územní samosprávy. Praha : Victoria Publishing, 1995. 268 s. ISBN 80-7187-024-2 214. PEKOVÁ, J. 2004. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha : Management Press, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4 215. PÉTERI, G – HORVÁTH, T. M. 1996. Management of Local Communal Services. In: Market – Competitive – Contract. Birmingham : Institutes of Local government Studies, University of Birmingham, 1996, s. 15-34. Bez ISBN 216. PÉTERI, G – HORVÁTH, T. M. 2001. Regulation and Competition in Local Utilities Sector in Central and Eastern Europe. In: Navigation to the Market. Budapest : Open Society Institute/Local Government and Public Sector Reform Initiative, 2001, s. 13-98. ISBN 963-9419-26-5 217. PETRENKA J. 1994. Financie a mena. 1. vydanie. Bratislava : Súvaha, 1994. ISBN 8088727-07-3. 218. PIGOU, A.C. 1960. A Study in Public Finance. London : Macmillan & Co Ltd., 1960. Bez ISBN. 219. PILNÝ, J. 1998. Vliv externalit na ţivotní prostředí a zemědělství. In: Externality a moţnosti jejich řešení. Sborník referátu z teoretického semináře. Brno : Ekonomickosprávní fakulta Masarykova univerzita, 1998, s. 149. ISBN 80-210-1884-4 220. PILNÝ, J. 1999. Externality v ţivotním prostředí. In: Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Sborní referátu z teoretického semináře. Brno: Ekonomiko-správní fakulta Masarykova Univerzita, 1999, s. 143. ISBN 80-210-2236-1 221. PISÁR, P. 2003. Fiškálny federalizmus a ďalšie smerovanie procesu fiškálnej decentralizácie v podmienkach Slovenskej republiky. In: Acta facultatis aerarii publici. Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, 2003, č.3, s. 124-130. ISBN 80-8055-814-0 222. POLLITT, CH. – BOUCKAERT, G. 2000. Public Management Reform a Comparative Analysis. London : Oxford university press, 2000. ISBN 0-19-829722-X. 223. PORTNEY, P. R. 1994. The contingent valuation debate: Why economists should care. In: Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, 1994. pp. 3-17. ISSN 0895-3309 224. PRAGER, J. 1994. Contracting Out Government Services: Lessons from the Private Sector. In: Public Administration Review, roč. 54, 1994, č. 2, s. 176 – 184. 225. PRATT, J. W. – ZECKHAUSER, R J. 1986. Principals and Agents: The Structure of Business. In: Journal of Economic Literature, roč. 24, 1986, č. 4, s. 1788-1789. 226. PROVAZNÍKOVÁ, R. 2009. Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe. 2. rozš. vydání Praha: Grada Publishing. 2009. 304 s. ISBN 978-80-247-2789-9. 227. RADNOR, Z. - MCGUIRE, M. 2004. Performance management in the public sector: fact or fiction? In: International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 53, No.3, pp.245-60.

322

228. RAGUSEO, D. - VLČEK, P. 2007. The Health Care in Europe: A Multicriteria Approach. In: International Archives, Vol. 70, n° 3, pp. 46-55. ISSN 0323-9004 229. RAGUSEO, D. 2007. The Economic Rationale of Non-Profit Organizations in the Delivery of Welfare Services”. Paper from the International Scientific Conference of PhD students. Nitra: Faculty of Economics, University of Nitra. 2007. ISBN 978-80-8069969-7 230. RACHETER, D. P. – WAGNER, R. E. 1999. Limiting Leviathan. Cheltenham and Northampton : Edward Elgar Publishing, 1999. ISBN 9781840640243 231. RAWLS, J. 1999. A Theory of Justice. Revised edition. Cambridge : Harvard University Press, 1999. ISBN 9780674000780 232. REHFUSS, J. A. 1989. Contracting Out in Government. San Francisco : Jossey-Bass. ISBN 0124413528. 233. REICHBAUER, O. 2004. Európska únia pre kaţdého. Bratislava: Eurolitera, 2004. 155 s. ISBN 80-968520-8-6 234. REKTOŘÍK, J. - ŠELESOVSKÝ, J. a kol. 1999. Stratégie rozvoje měst, obcí, regionu a jejich organizací. Brno : Ekonomicko správní fakulta Masarykova Univerzita, 1999. ISBN 80-210-2126-8 235. REKTOŘÍK, J. 1999. Ekonomika veřejného sektoru. Praha : Ekonomicko správní fakulta Masarykova Univerzita, 1999. ISBN 80-210-2045-8 236. REKTOŘÍK, J. 2004. Ekonomika veřejného sektoru (Distanční studijní opora). Brno : BonyPress, 2004. ISBN 80-210-3330-4 237. ROBBINS, L. C. 1965. An Essay on the Nature and Significance of Economic Science. 1965. London: Macmillan. 238. ROGOFF, K. 1990. Equilibrium Political Budget Cycles. NBER Working Paper No. 2428. 1990. 239. ROMZEK, B. S. - JOHNSTON, J. M. 2002. Effective Contract Implementation and Management: A Preliminary Model. In: Journal of Public Administration Research and Theory, roč. 12, s. 423-453, ISSN 1477-9803. 240. ROSEN, H. S. 1992. Public Finance. Boston : Richard D. IRWIN, Inc., 1992. ISBN 0256-08376-2 241. ROSENBLOOM, D. H. 1986. Public Administration. New Yourk : Random House, Inc., 1986. ISBN 0-394-33121-4 242. RUPPENTHAL, K. M. 1974. Transportation Subsidies - Nature and Extent. Vancouver. University of British Columbia. 1974. 125 s. ISBN 0-919804-00-4 243. RÚZ a PAS. 2006. Komplexný audit prekáţok podnikania na Slovensku. máj 2006. bez ISBN 244. SALANIÉ, B. 2003. The Economics of Taxation. Cambridge : MIT Press. 2003. ISBN 0262-19486-4

323

245. SALIN, P. 2003. Ekonomická harmonizace. Praha : Liberální institut, 2003. 214 s. ISBN 80-86389-26-X 246. SAMUELSON, P. A. – NORD HAUS, W. B. 1992. Ekonómia I. Bratislava : Bradlo, 1992. ISBN 80-7127-030-X 247. SAMUELSON, P. A. – NORDHAUS, W. B. 1992. Ekonómia II. Bratislava : Bradlo, 1992. ISBN 80-7127-031-8 248. SAMUELSON, P. A. 1954. The Pure Theory of Public Expenditure. In: Review of Economics and Statistics, roč. 36, č. 4, 1954, s. 387-389. ISSN 0034-6535. 249. SAUNERS, P. 1993. Recent trends in the Size and Growth of Government in OECD Countries. In: GEMMEL, N. The growth of the Public Sector. London : Macmillan & Co Ltd, 1993. 250. SAVAS, E. S. 1987. Privatisation: The Key to Government. New Yourk : Chatman House, 1987. ISBN 0-385-460821-X 251. SAX, E. 1964. The Valuation Theory of Taxation.. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964 252. SCITOVSKY, T. 1945. Some Consequences of the Market of Judging Quality by Price. In: Review of Economic Studies, Vol. 12, No. 2, 1945, s. 700-705, Online ISSN 1467937X 253. SCLAR, E. D. 2000. You Don't Always Get What You Pay For: The Economics of Privatization. Ithaca : Cornell University Press, ISBN: 978-0-8014-8762-0. 254. SEIDENSTAT, P. 1999. Contracting Out Government Services. Westport : Praeger. ISBN 1 85449 394 9. 255. SHETTERLY, D. R. 1998. The influence of contract designs no contractor performance. In: Public Performance & Management Review, roč. 24, 1998, č. 1, s. 53-68. 256. SCHULTZOVÁ, A. 2000. Daňovníctvo. Bratislava: Ekonóm, 2000. 229 s. ISBN 80-2251273-7 257. SIEGEL, G. B. 1999. Where Are We on Local Government Service Contracting? In: Public Productivity and Management Review, roč. 22, s. 365-388, ISNN 1044-8039. 258. SIMON, H. A. 1997. An Empirically Based Microeconomics. Cambridge : Cambridge University Press, Bid ID 1923091 259. SINGER, N. M. 1972. Public Microeconomics. Boston : Little, Brown and Company, 1972. Bez ISBN 260. SMITH, A. 2009. An Inquiry into the nature and causes of the Wealth of nation. Digireads.com Publishing, ISBN 1-4209-3206-3. 261. SMITH, S. R. 1996. Transforming Public Services: Contracting for Social and Health Services in the US. In: Public Administration, roč. 74, s. 113-27, ISNN 0033-3298. 262. SOJKA, M. 1999. John Maynard Keynes. Praha : Grada Publishing, 1999. ISBN 807169-827-X

324

263. SOLOW, R. M. 1976. Inflation, Trade and Taxes. Ohio : Ohio State University Press, 1976. Bez ISBN 264. STIGLITZ, J. E. 1988. Economics of the Public sector, London: Norton&Company New York, 1988. Bez ISBN 265. STIGLITZ, J. E. 1997. Ekonomie veřejného sektoru. Praha : Grada Pbulishing, 1997. ISBN 80-7169-454-1 266. STRECKOVÁ, Y. 1998. Teorie veřejného sektoru. Brno : Ekonimicko správní fakulta Masarykova Univerzita, 1998. ISBN 80-210-1737-6 267. STREKOVÁ, Y. – MALÝ, I. 1999. Veřejná ekonomie pro školu i prax. Praha : Computer Press, 1999. ISBN 80-7226-112-6 268. SUTHERLAND, D. - PRICE, R. - JOUMARD, I. 2005. Fiscal rules for sub-central governments: Design and Impact. Paris : OECD, 2005. ECO/WKP(2005)52. Bez ISBN 269. SVOBODOVÁ, V. 2006. Verejno-súkromné partnerstvá. In: Public– Private Partnership a Slovensko. Bratislava : GUPRESS, a.s., Bratislava 270. SZAROWSKÁ, I. 2008. Metodika výpočtu a vývoj daňové kvóty v České republice a Evropské unii. Acta Academica Karviniensis. Karviná: OPF SU, No. 1, 2008, s. 168-177. ISSN 1212-415X. 271. ŠEBO, J. – MACEJÁK, Š. 2008. Záujmové organizácie a lobing. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB. 2008. ISBN 978-80-8083-653-5. 272. ŠEBO, J. – VACEKOVÁ, G. 2011. Dynamika výkonnosti neziskových organizácií poskytujúcich všeobecne prospešné sluţby na Slovensku. In: Zborník príspevkov z medzinárodného vedeckého seminára „Bílá místa teorie a černé díry reforem ve veřejném sektoru 3“. Brno : Ekonomicko-správní fakulta MU Brno. 2011. ISBN 978-80210-5385-4 273. ŠEBO, J. – VIRDZEK, T. 2010. Výkonnosť neziskových organizácií poskytujúcich všeobecne prospešné sluţby na Slovensku. In: Zborník príspevkov z medzinárodného vedeckého seminára „Bílá místa teorie a černé díry reforem ve veřejném sektoru 2“. Brno : Ekonomicko-správní fakulta MU Brno. 2010. ISBN 978-80-7399-907-0 274. ŠEBO, J. 2008. Programové rozpočtovanie a zvyšovanie výkonnosti verejnoprospešných sluţieb. In: Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie „Lisabonská stratégia pre rast a zamestnanosť“. Banská Bystrica : Financ, o.z.. 2008. ISBN 978-80-969535-9-2. 275. ŠEBO, J. 2008. Výkonnosť a finančné riadenie organizácií poskytujúcich všeobecne prospešné sluţby. In: Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie „Podnikateľské modely sociálnej ekonomiky“. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB. 2008. ISBN 978-80-8083-663-4. 276. ŠEFRANKOVÁ, J. 2011 Štruktúra výdavkov rozpočtu Európskej únie. [diplomová práca]. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB. 2011. bez ISBN 277. ŠIROKÝ, J. 2003. Daňové teorie: s praktickou aplikací. Praha: C. H. Beck, 2003. s. 249. ISBN 80-7179-413-9.

325

278. ŠPALEK, J. 2011. Veřejné statky: Teorie a experiment. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2011. 224 s. ISBN 978-80-7400-353-0. 279. ŠTRANGFELDOVÁ, J. 2005. Transformácia zdravotníckych zariadení na akciové spoločnosti alebo neziskové organizácie. In: Determinanty sociálneho rozvoja – sociálne podnikanie III. Banská Bystrica: EF UMB, 2005. ISBN 80-8083-109-2. 280. TOKÁROVÁ, M. 2002. Protimonopolná politika. Bratislava : SPRINT, 2002. 108-112 s. ISBN 80-89085-14-8 281. TOMÁŠEK, M. 2007. Evropské měnové právo. 2. aktualizované a doplnené vydanie. Praha : C. H. Beck, 2007. ISBN 978-80-7179-940-5 282. TUROŠÍK, M. 2011. Príjmová stránka rozpočtu Európskej únie [diplomová práca]. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB. 2011. bez ISBN 283. Uznesenie vlády SR č. 245/2005 zo 6. apríla 2005 k správe o vytváraní podmienok na realizáciu projektov s privátnym partnerstvom. Dostupné na internete: < http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/CF788D8204A23562C1256FDC00448A1B/ $FILE/Zdroj.html 284. Uznesenie vlády SR č. 914 z 23. 11. 2005 k návrhu politiky pre realizáciu projektov verejno–súkromných partnerstiev (PPP). Dostupné na internete: <http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/D9764888296792EDC12570C4002F036E/ $FILE/Zdroj.html 285. VICKERS, M. H. - KOUZMIN, A. 2001. New managerialism and Australian police organizations: a cautionary research note. In: International Journal of Public Sector Management, 2001. Vol. 14, No. 1, s. 7 – 26. 286. VIDLIČKOVÁ, Ľ. 2004. Finančný kontroling - Koncepcia finančnej stability. In: Študentské vedecké fórum 2004. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB, 2004. ISBN 80-8055-963-5. 287. VÍTEK, L. 1998. Ronald H. Coase: Společenské náklady, teórie externalit a jeji řešení. In: Externality a moţnosti jejich řešení. Sborník referátu z teoretického semináře. Brno: Ekonomicko-správní fakulta Masarykova univerzita, 1998, s. 50 - 57. ISBN 80-2101884-4 288. VLČEK, P. 2004. K problematike hodnotenia efektívnosti zabezpečovania verejných sluţieb na báze syntetického ukazovateľa. In: Ekonomika a spoločnosť. Banská Bystrica : EF UMB, roč. 5, č. 2, 2004. s. 74-82. ISSN 1335-7069. 289. WALSH, K. 1995. Public SAervices and Market Mechanisms. London : MacMillan & Co ltd., 1995. ISBN 0-333-58806-1 290. WEBER, M. 1946. Essays in sociology. Reprinted as Routledge Paperback, 2005, ISBN 0-415-06056-7 291. WEBER, M. 1983. K metodológii sociálnych vied. Bratislava : Nakladateľstvo Pravda. 1983 292. WICKSELL, K. 1964. A new Principle of Just Taxation. In: Classics in the Theory of Public Finance. London : MacMillan & Co ltd., 1964

326

293. WILLAIMSON, O. E. 1986. Economic Organization: Firms, Markets, and Policy Control. New York : New York University Press, 1986, ISBN 0-7450-0015-0 294. WISNIEWSKI, M. 2001. Using SERVQUAL to assess customer satisfaction with public sector services", Managing Service Quality, roč.11 (2001) , č. 6, s. 380-388. 295. WOLF, C. J. 1998. Markets or Governments: Choosing between imperfekt alternatives. Cambridge : MIT Press, 1998. ISBN 0-262-23134-4 296. WOUTERS, M. - SPORTEL, M. 2005. The role of existing measures in developing and implementing performance measurement systems. In: International Journal of Operations & Production Management, Vol. 25, No.11, pp.1062-82. ISSN 0144-3577 297. ZWIEBOVÁ, D. 2005. Sieťové odvetvia v ekonomike SR. Bratislava. Ekonóm. 2005. ISBN 80-225-1972-3 298. DVOŘÁK, P. a kol. Veřejné finance. Praha : Vysoká škola ekonomická. 1992. ISBN 807079-446-1 299. HAMERNÍKOVÁ, B. 2000. Financování ve veřejném a nestátním neziskovém sektoru. Praha : Eurolex. 2000. ISBN 80-902752-3-0 300. HAYEK, F. A. 1994. Právo, zákonodárství a svoboda. Nový výklad liberálních principů spravedlnosti a politické ekonomie. Praha : Akademie věd ČR. 1994. ISBN 80-200-02413

327