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Legisla NEWS Regime de Previdência dos Servidores Públicos Municipais e Complementação de Proventos Pagos pelo RGPS

Estudo de Caso que aborda o direito a complementação de proventos do Servidores Titulares de cargo de provimento efetivo vinculados ao INSS.

E mais: - A Participação de Parlamentares nas Licitações - Principais Inconstitucionalidades de Leis Municipais - Enunciados Técnicos DPM - Processo Administrativo Disciplinar: roteiro sugerido pela DPM

Edição 05 - Março e Abril de 2014

O Poder Legislativo em Pauta

Versões no formato impresso e eletrônico - www.legislaweb.com.br/rs

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O Poder Legislativo em Pauta ISSN: 1238148712

Sumário

Mensagem ao Leitor

Revista Legisla NEWS - O Poder Legislativo em Pauta Edição 05 - Ano 02 - Março e Abril de 2014 Periodicidade: Bimestral Tiragem: 1.000 exemplares Fechamento desta edição: 08 de março de 2014 Editora: DPM PN Publicações - Prefixo Editorial: 65481 Avenida Pernambuco nº 1001, Bairro Navegantes Porto Alegre/RS - CEP: 90.240-004 Coordenadores Técnicos: Everson Carpes Braga Graziela Bellé Lange Júlio César Fucilini Pause Rafael Edison Rodriques

Série DPM – Fazendo História

Aspectos Relevantes da Atividade Legislativa

A Participação de Parlamentares nas Licitações

Designer Responsável: Luciano Mariante (Massa Criativa)

A Revisão Geral Anual - art. 37, X da Constituição da República: 11 Iniciativa para Concedê-la

EXPEDIENTE

Helio Saul Mileski

Margere Rosa de Oliveira

Convênio e contrato: diferenças, semelhanças e o rigor nas suas 09 utilizações Ana Maria Janovik / Marta Marques Avila

Verbetes

Ana Maria Janovik

Vanessa Marques Borba

Jurisprudência do TCE-RS

EDITORIAL A Revista Legisla NEWS é uma publicação bimestral da DPM PN Publicações, com circulação no Estado do Rio Grande do Sul, dirigida a gestores públicos municipais, em especial vereadores e servidores que atuam junto às Câmaras Municipais. Não é permitida a reprodução total ou parcial das matérias sem a citação da fonte, sujeitando os infratores às penalidades legais. As matérias/artigos assinados são de inteira responsabilidade de seus autores e não expressam, necessariamente, a opinião da Revista Legisla NEWS.

A Súmula n.º 392 do Superior Tribunal de Justiça e a (Im) 13 Possibilidade de Direcionar a Execução Fiscal para Cobrança de Débito de Imposto Predial e Territorial Urbano para o Adquirente do Bem Armando Moutinho Perin

Jurisprudência do TCU

Páginas Azuis – Perguntas e Respostas

Principais Inconstitucionalidades de Leis Municipais

Breves Comentários à Jurisprudência

Rafael Edison Rodrigues

Bartolomê Borba

Graziela Bellé Lange

ESPAÇO DO LEITOR

Estudo de Caso I: Avaliação Periódica de Desempenho dos 21 Servidores Públicos

Sugestões, releases, artigos e críticas podem ser enviados ao endereço eletrônico: revista@legislaweb.com.br, sempre acompanhados de nome e endereço do autor.

Estudo de Caso II: Regime de Previdência dos Servidores Públicos 23 Municipais e Complementação de Proventos Pagos pelo RGPS

Viviane de Freitas Oliveira

Júlio César Fucilini Pause

Enunciados Técnicos

Processo Administrativo Disciplinar: roteiro sugerido pela DPM

Anteprojeto de Resolução

Calendário de Treinamentos de Capacitação Técnica

MENSAGEM AO LEITOR

Caro leitor,

Mais uma edição da Legisla NEWS chega até você trazendo os principais assuntos que envolvem a Administração Municipal.

Dentre as novidades trazidas por este número, confira notícias da Câmara dos Deputados e do Senado, um Estudo de Caso que aborda questões acerca do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Municipais e a Complementação de Proventos pagos pelo RGPS e um artigo do ex-Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, Helio Saul Mileski, intitulado “Aspectos Relevantes da Atividade Legislativa”. Ainda nesta edição, acompanhe a continuação da Série DPM – Fazendo História, que traz uma entrevista com um dos sócio-fundadores da empresa, Dr. Oscar Breno Stahnke, além de artigos de dois diretores da DPM, Dr. Armando Moutinho Perin e Dr. Bartolomê Borba.

As já consagradas seções da revista, como as Páginas Azuis – com perguntas e respostas –, Jurisprudência Comentada e Enunciados Técnicos, seguem trazendo matéria atualizada e esclarecendo dúvidas importantes para o bom desempenho da Administração Pública. A equipe da Legisla NEWS deseja a todos uma ótima leitura.

MENSAGEM AO LEITOR

Delegações de Prefeituras Municipais - DPM

Série DPM

Fazendo HISTÓRIA

Nesta edição, a LegislaNEWS segue homenageando os 48 anos de história da Delegações de Prefeituras Municipais – DPM. A equipe da revista conversou com o Dr. Oscar Breno Stahnke, um dos sóciofundadores da empresa, que acompanhou sua trajetória por mais de 40 anos.

O advogado, que em 1955 mudou-se do

interior para a capital para fazer faculdade, foi nomeado no mesmo ano servente do Estado, onde, ao longo de mais de 12 anos de atuação, ganhou vasta experiência na Administração Pública. Com principal especialização na área de pessoal, por ter sido Diretor de Pessoal da Secretaria de

muito prestigiado entre os prefeitos do Rio Grande do Sul, convidou Stahnke para criar um órgão particular de assessoria a essas prefeituras. A partir daí, era necessário formar uma equipe que, baseada em seus conhecimentos prévios, pudesse prestar atendimento jurídico e também contábil aos Municípios, expandindo sua atuação para o maior número possível. As indicações de nomes levaram à formação da primeira equipe, que contava com Stahnke na área de pessoal, devido ao seu vasto conhecimento da matéria; Ernani Ignácio Oliveira, que havia sido Diretor Geral da Secretaria de Administração de Porto Alegre; Almir Arcosi, amigo de Aiquel que, além de jornalista e servidor da prefeitura da capital, havia sido Secretário Municipal de Loureiro da Silva; e, por fim, Carlos Alberto Antunes da Cunha, que, à época, estava no cargo de Contador Geral de Porto Alegre. Os três primeiros contratos foram firmados em 1966, com os Municípios de Dom Feliciano, Alegrete e

Administração, Stahnke ganhou toda a experiência necessária para ser convidado a trabalhar em um dos escritórios mais famosos da época, conduzido por Angelito Aiquel. Em determinada ocasião, o exProcurador do Estado e então Diretor do Departamento de Prefeituras Municipais acabou sendo assessorado por Stahnke. Bastante satisfeito com o atendimento recebido, o chamou para trabalhar em seu escritório. Surpreendido

pela

extinção

departamento – que, naquela época, assessorava apenas juridicamente a 32 Municípios –, e observando a iminente desassistência

dos

mesmos,

Aiquel,

Dr. Oscar Stahnke em entrevista à equipe da LegislaNEWS nas dependências da DPM

Montenegro. Naquela época, segundo conta Stahnke,

empresa para fazer bem “a coisa pública” e o

“a DPM era só uma mesa. Sentávamos em volta dela

compromisso de seus profissionais com a ética, a

e atendíamos as pessoas ali mesmo […] depois fomos

boa gestão e a legalidade.

crescendo, até ficarmos com sete andares”. Com o passar do tempo, a empresa que, incialmente, ocupava uma sala nos fundos do escritório de advocacia de Aiquel, foi alugando os demais andares do prédio em que havia se estabelecido no centro histórico da cidade, chegando a ocupar sete andares do edifício. Hoje, para atender seus inúmeros clientes, dentre Poderes Executivos, Legislativos, Autarquias e Fundações, a DPM conta com sede própria e mais de 40 funcionários – entre advogados, contadores e setor administrativo – e, em 2013, chegou a ministrar 238 cursos aos servidores municipais, cumprindo sua tarefa de auxílio à Administração Pública. Em reconhecimento ao trabalho sério e eficaz, a DPM recebeu, no ano em que completava 40 anos de existência, uma homanegam do Parlamento. Em período de Grande Expediente, no plenário da Assembléia Legislativa, foi ressaltada a missão da DPM de fazer com que os gestores pautem seus atos nos princípios constitucionais,

sendo

nhecida

entidade

como

recode

referência em seu ramo de atuação.

Na ocasião, em que foi entregue à administração da DPM uma placa comemorativa e uma gravura – cuja reprodução se faz na capa desta edição –, o orador do Grande Expediente ressaltou

dedicação

“a DPM era só uma mesa. Sentávamos em volta dela e atendíamos as pessoas ali mesmo […] depois fomos crescendo, até ficarmos com sete andares”.

Assim, aquela mesma empresa que começou

sua trajetória há quase meio século, nas mãos de cinco amigos, segue, hoje, orientando os Municípios gaúchos com base nas referências da doutrina especializada e da jurisprudência atualizada. A DPM caminha lado a lado com a Administração Pública Municipal, garantindo a conformidade e legalidade dos

procedimentos

administrativos,

prestando,

dessa forma, não apenas um serviço aos Municípios e seus servidores, mas a toda a comunidade.

Aspectos Relevantes da Atividade Legislativa

Helio Saul Mileski Consultor em Direito Público, Parecerista, Professor e Doutor em Direito Administrativo pela Universidade de Salamanca/Espanha.

aspectos: Legislativa, fiscalizadora e administrativa. As atividades legislativa e fiscalizadora são típicas do Poder Legislativo. A administrativa, embora seja uma atividade atípica, também é exercida no seu âmbito, uma vez que é essencial para a organização, funcionamento e realização da função legislativa. A Câmara de Vereadores, como Poder Legislativo do município, é parte integrante da organização pública municipal, cuja situação lhe impõe obediência aos princípios da eficiência, probidade e transparência, com exercício de atividades legislativas, fiscalizadoras e administrativas.

ASPECTOS RELEVANTES DA ATIVIDADE LEGISLATIVA

1. Peculiaridades das atividades do Poder Legislativo

Com a formatação de um novo tipo de Estado nos finais do século XX1 – com implantação do Estado plural, transparente e participativo – a partir dos anos 80 do século passado, iniciou-se um amplo movimento de reforma administrativa, que visava, fundamentalmente, o estabelecimento de um novo tipo de Administração Pública, qual seja: uma administração eficiente, proba e transparente.

Com a Emenda Constitucional nº 19/98, produtora da Reforma Administrativa Brasileira, incluiu-se no texto do art. 37 da Constituição de 1988, como fator de cumprimento obrigatório, o princípio da eficiência. Esta exigida eficiência de atuação do Poder Público deve ocorrer, em atendimento ao princípio da moralidade pública, de forma absolutamente proba, com os atos sendo demonstrados de maneira plena à população, sem segredos, atendendo ao princípio da transparência.

Desse modo, as populações passam a ter acesso ao conhecimento, e porque o conhecimento as transforma irreversivelmente, começam a tomar consciência de seus interesses e a reivindicar participação nas decisões sobre políticas públicas e, como decorrência, a perspectiva de se organizar cada vez mais e a exigir eficiência dos governos no atendimento de suas necessidades.2

Sendo o Poder Legislativo um dos principais organismos dos Poderes estatais, atuando como integrante do Governo3, por evidente, o mesmo também está adstrito à prática de uma administração eficiente, proba e transparente. São sob essas circunstâncias, com atendimento dos princípios direcionados à boa administração, que o legislativo, em face das peculiaridades de suas competências públicas, deverá exercer as suas funções. As funções legislativas envolvem atividades típicas e atípicas, consolidadas sob três

2. Funções Legislativas Esta é a função típica da Câmara Municipal, legislar sobre as matérias de competência do município, os chamados assuntos de interesse local (art. 30, CF), que deverão estar perfeitamente regulados na Lei Orgânica municipal. A função legislativa se opera com a participação do Prefeito Municipal, uma vez que lei, em sentido formal e material, na sua fase de elaboração, deverá atender as regras atinentes ao processo legislativo, com aprovação pela Câmara Municipal e sanção ou veto do Prefeito municipal. A lei é o instrumento do Estado Democrático de Direito, operando-se via função legislativa, que é a função de legislar, de elaborar leis, de estabelecer normas de caráter geral e obrigatório para os que se encontram em determinadas situações.

Portanto, a lei se caracteriza como fator de afirmação do Estado Democrático de Direito, onde todos são iguais perante a lei, todos são cidadãos com responsabilidades e direitos, sem a condição de vassalos.

Nesse aspecto, por importante, cabe lembrar a exigência constitucional posta no art. 5º, XXXVI, da CF: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Ainda, nesse sentido, deve ser observada a Lei de Introdução ao Código Civil, especificamente o que estabelecem o art. 6º e seus parágrafos. Diz o caput do art. 6º: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada”, enquanto seus parágrafos regram que: “Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou” (§ 1º); “Consideram-se adquiridos assim os direitos que seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição preestabelecida inalterável, a arbítrio de outrem” (§ 2º);

Logicamente que a função legislativa também envolve a prática de atos concretos, como Resoluções de vários propósitos (referendarias, de aprovação, de autorização, de julgamento técnico, etc.), sem a participação do Prefeito Municipal, por serem atos de competência exclusiva da Câmara de Vereadores. Em resumo, o Estado Democrático é fortalecido quando a elaboração das leis dá obediência a um correto processo legislativo, considerando os aspectos de garantia constitucional do cidadão. Legislar, assim, significa também o governo (Legislativo e Executivo) legislar com atendimento do interesse coletivo e social, com implantação de políticas públicas que busquem a satisfação das necessidades dos cidadãos. 3.

Funções fiscalizadoras

As atividades fiscalizadoras da Câmara de Vereadores são exercidas sob vários aspectos: pedido de informações ao Prefeito Municipal, convocação de Secretários Municipais, formação de Comissão Parlamentar de Inquérito para investigação de fatos específicos e fiscalização financeira e orçamentária do município.

A fiscalização financeira e orçamentária, nos termos constitucionais (art. 31, CF), é exercida pela Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas. Contudo, ressalta do disposto nos artigos 70 a 75 da CF, que a Câmara de Vereadores não pode exercer diretamente a fiscalização financeira e orçamentária. O órgão executor do controle externo é o Tribunal de Contas, que, para tanto, possui competências constitucionais próprias, exclusivas e indelegáveis (art. 71, da CF). Nessa circunstância constitucional, a Câmara necessita do Tribunal de Contas para a execução do controle externo, ficando-lhe reservada a competência específica de julgamento das Contas anuais do Prefeito Municipal. Porém, ainda assim, no caso do julgamento das contas, o Parecer Prévio emitido pelo Tribunal de Contas nasce com força de decisão e só pode ser rejeitado por decisão de dois terços dos membros do Legislativo Municipal (art. 31, § 2º, CF). Outro fator relevante é o contido no § 3º do art. 31 da CF, por determinar que as contas municipais fiquem, durante sessenta dias, a disposição dos contribuintes, para exame e apreciação, e qualquer cidadão poderá questionar-lhe a legitimidade, nos termos da lei. 4.

Funções Administrativas

Trata-se de uma atividade atípica da Função Legislativa, mas que é importante e indispensável para o regular funcionamento desse organismo público. Deve ser entendida como toda a atividade exercida pelo órgão, excluída a função legislativa, em sentido material e orgânico. Função administrativa é gerir bens, dinheiros, interesses e serviços, de acordo com a lei, a moralidade e a finalidade de certo patrimônio entregue à guarda,

conservação e aprimoramento de alguém que não o seu proprietário. Por isto, Diogenes Gasparini define atividade administrativa como “a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa, de bens e serviços públicos visando o bem comum”4.

Logicamente que a finalidade administrativa é o interesse público ou o bem da comunidade, não a vontade ou o interesse do administrador. Por isto, o Poder Legislativo, consoante o determinado no art. 37 da CF, deve orientar toda a sua ação administrativa com obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A questão gerencial do legislativo também está atrelada à execução do orçamento público, com prática de todos os atos jurídicos necessários à condução de suas tarefas administrativas, sejam investimentos, manutenção ou pagamento dos vencimentos dos Senhores Vereadores e de seu pessoal. Em tal circunstância, o Legislativo deve ter um Gestor, o qual se submeterá à fiscalização financeira e orçamentária, com o Tribunal de Contas exercendo a sua competência de órgão executor do controle externo, com realização de auditorias e julgamento das contas tomadas do Administrador/Gestor. 5. Conclusão Em face dos aspectos acima analisados, pode-se concluir que a atividade legislativa é de muita complexidade e responsabilidade. Assim, os agentes políticos – Vereadores – que compõe o Poder Legislativo Municipal, têm de atuar com pleno atendimento das exigências legais, agindo de forma absolutamente impessoal, sem praticar favorecimentos de qualquer natureza. Devem, ainda, dar amplo atendimento ao princípio da moralidade administrativa, com especial atenção para o dever de probidade, realizando total divulgação dos atos praticados. Por fim, na atuação do Legislativo, os seus membros, mais do que atender ao princípio da eficiência, têm que buscar os resultados necessários para o atendimento do interesse coletivo.

NOTAS 1 MILESKI, Helio Saul, “O Controle da Gestão Pública”, 2ª edição revista, atualizada e aumentada. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 35/41. 2 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, in “Quatro paradigmas do direito administrativo pós-moderno: legitimidade- finalidade – eficiência – resultados”. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.100.

3 MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles, “Direito Administrativo Brasileiro”, 26ª edição, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2001, p. 58/59. 4 GASPARINI, Diogenes, “Direito Administrativo”, 10ª edição revista e atualizada. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 54.

ASPECTOS RELEVANTES DA ATIVIDADE LEGISLATIVA

“Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso” (§ 3º).

A Participação de Parlamentares nas Licitações

Margere Rosa de Oliveira Advogada, Mestre em Direito, Especialista em Advocacia Municipal, Professora Universitária e Consultora Jurídica da DPM – Portal Legisla WEB

A participação de parlamentares em licitações é questão polêmica, na medida em que a Constituição Federal estabelece que os Deputados e Senadores não poderão, desde a expedição do diploma, firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes (art. 54, I) e, desde a posse, ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato (art. 54, II), sob pena de perda do mandato (art. 55).

A PARTICIPAÇÃO DE PARLAMENTARES NAS LICITAÇÕES

Estes impedimentos se aplicam aos deputados estaduais, por força do artigo 27, § 1º, da Constituição. O art. 55, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, também prevê a aplicação, aos deputados, das regras da Constituição Federal sobre perda de mandato e impedimentos.

Aos vereadores, as regras constitucionais também são aplicáveis, com fundamento no inciso IX do art. 29 da Constituição Federal, que determina a aplicação, no exercício da vereança, das proibições e incompatibilidades, similares, no que couber, previstas na Constituição Federal para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembleia Legislativa. Idênticas restrições são previstas nas Leis Orgânicas Municipais. Estas normas estabelecem os limites de atuação dos parlamentares, notadamente no que respeita às incompatibilidades para contratar com o Poder Público, e consagram os princípios da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, que devem nortear a atuação do administrador público quando realiza licitações e contratos. Comentando o impedimento de participar de licitação, Marçal Justen Filho1, enfatiza a incidência destes princípios ao afirmar que:

Considera-se um risco a existência de relações pessoais entre os sujeitos que definem o destino da licitação e o particular que licitará. Esse relacionamento pode, em tese, produzir distinções incompatíveis com a isonomia. A simples potencialidade do dano é suficiente para que a lei se acautele. Em vez de remeter a uma investigação posterior, destinada a comprovar a anormalidade da conduta do agente, a lei determina seu afastamento a priori. O impedimento consiste no afastamento preventivo daquele que, por vínculos pessoais com a situação concreta, poderia obter benefício especial e incompatível com o princípio da isonomia. O impedimento abrange aqueles que, dada a situação específica em que se encontram, teriam condições (teoricamente) de frustrar a competitividade, produzindo benefícios indevidos e reprováveis para si e para terceiro.

As regras constitucionais têm ensejado divergências de interpretação. Para alguns, não é admissível a contratação de empresa da qual seja sócio senador,

deputado ou vereador, por entenderem que a remuneração contratual se consubstancia em “favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público”. Para outros, a contratação é possível, quando contempladas cláusulas uniformes. Contudo, entende-se que o dispositivo constitucional regrou duas hipóteses impeditivas diferenciadas: a primeira respeita à pessoa física do parlamentar que, nesta condição, não poderá celebrar contrato com o Poder Público, salvo quando este obedecer a cláusulas uniformes (art. 54, I, a); a segunda, referente ao impedimento de o parlamentar ser proprietário, controlador ou diretor de empresa que goze de favor decorrente de contrato celebrado com o Poder Público.

Na primeira hipótese, o impedimento é condicionado à existência ou não de contrato com “cláusulas uniformes”. Na segunda hipótese, o impedimento é de que a pessoa jurídica da qual o parlamentar seja sócio goze de benefícios ou favores do Poder Público e, tratando-se de regra restritiva de direito, em tese, não há impedimento de que a empresa celebre contratos com o Poder Público, desde que estes contemplem cláusulas uniformes. Sobre esta hipótese o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, na Informação nº 23/2010, manifestou o entendimento de que “a interpretação mais adequada das normas constitucionais em comento é a que admite a contratação pela Administração Pública de empresa da qual seja sócio parlamentar quando o contrato for de cláusulas uniformes”.

É relevante ter presente, também, que a Lei Complementar nº 64/90, no art. 1º, II, i, estabelece que são inelegíveis para Presidente e Vice-Presidente da República “os que, dentro de 6 (seis) meses anteriores ao pleito, hajam exercido cargo ou função de direção, administração ou representação em pessoa jurídica ou em empresa que mantenha contrato de execução de obras, de prestação de serviços ou de fornecimento de bens com órgão do Poder Público ou sob seu controle, salvo no caso de contrato que obedeça a cláusulas uniformes;” Esta restrição se aplica aos que pretendam concorrer aos cargos de Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal (inciso III, a, do art. 1º) e de Prefeito e Vice-Prefeito (inciso IV, a).

A expressão “cláusulas uniformes” tem sido objeto de controvérsia entre os intérpretes2, que as definem como aquelas que se direcionam a todos sem distinção, sendo previstas em contrato no qual não há negociação em relação ao preço ou à forma da prestação da obrigação com o contratado, posto que tais condições são impostas pela Administração, restando ao contratado aderir às mesmas. Pinto Ferreira3 esclarece que se tratam de contratos de adesão, em que as cláusulas são as mesmas

O Tribunal Superior Eleitoral, no RO nº 556/AC, ao analisar o disposto no art. 1º, II, i, da LC nº 64/ 90, manifesta o entendimento de que os contratos decorrentes de licitação não são contratos de cláusulas uniformes. O Ministro Sepúlveda Pertence, ao fundamentar seu voto, fundamenta:

“O que se tem, portanto, é que, na formação do contrato administrativo, por licitações, suas cláusulas advém, parcialmente, da oferta ao público substantivada no edital, que já contém estipulações prévias e unilateralmente fixadas, aos quais há de aderir o licitante para concorrer, mas, de outro lado, também daquelas resultantes da proposta do concorrente vitorioso, relativa aos pontos objeto do concurso que, de sua vez, o Poder Público aceita adjudicar-lhe o contrato. No contrato por licitação, por conseguinte, não há jamais o que é o caráter específico do contrato de adesão: provir a totalidade do seu conteúdo normativo da oferta unilateral de uma das partes a que simplesmente adere globalmente o aceitante: ao contrário, o momento culminante do aperfeiçoamento do contrato administrativo formado mediante licitação não é o de adesão do licitante às cláusulas pré-fixadas no edital, mas, sim o da aceitação pela Administração Pública de proposta selecionada como a melhor sobre as cláusulas abertas ao concurso de ofertas.”

A Corte de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, no Parecer Coletivo nº 3/94, entende que nos contratos com cláusulas uniformes “dá-se a adesão do contratante em especial nos casos em que o valor contratual é tabelado - indispensável, todavia, o prévio procedimento licitatório”. Na Informação nº 23/2010, esclarece que “o contrato de adesão é o típico contrato de cláusulas uniformes, mas não o único, e sim uma das modalidades existentes”. No entanto, no que respeita a contrato decorrente de procedimento licitatório, entende que este “possui aspectos que o distinguem da mera adesão”. Neste sentido, firmou o entendimento de que “a ressalva relativa aos contratos de cláusulas uniformes não incide nos contratos administrativos formados mediante licitação”.

Na referida Informação, o TCE/RS, ao analisar a situação de contrato decorrente o Sistema de Credenciamento, manifestou o entendimento de que “pode o parlamentar habilitar-se, por intermédio de clínica da qual é sócio, à prestação de serviços médicos e odontológicos, ou mesmo manter contrato já existente”, pois, neste caso, “a possibilidade de se auferir vantagem especial está, teoricamente, afastada”, na medida em que: [...] nesse sistema, a Administração elabora um regulamento contendo expressamente os requisitos e exigências mínimas para que o interessado venha a se credenciar, assim como as condições de prestação dos serviços e a fixação da tabela de preços. Inexiste, pois, a possibilidade de discussão acerca das cláusulas contratuais. E, assim sendo, não poderá o parlamentar se valer de suas prerrogativas para obter vantagens especiais em relação ao referido sistema.

Registra-se que, no credenciamento, a Administração contrata com todos os interessados que atendam as condições de habilitação estabelecidas. Deste modo, se configura a hipótese de inexigibilidade de licitação, prevista no art. 25, caput, da Lei Federal nº 8.666/1993. Contudo, afirma o Tribunal de Contas do Estado

do Rio Grande do Sul que “[...] somente por intermédio da análise do caso concreto, sob a égide dos princípios constitucionais da Administração Pública, é possível afirmar que o credenciamento conduziu à isonomia entre os interessados, sem que a influência do poder econômico ou o abuso de poder tenham conduzido à alteração da uniformidade das cláusulas do regulamento” (Informação nº 23/2010). Por fim, se destaca que o Tribunal de Contas da União tem o seguinte entendimento sobre o assunto:

6 – Normas constitucionais expressas (alínea ‘a’ do inc. I e alínea ‘a’ do inc. II do art. 54 da Constituição Federal) impedem que Deputados e Senadores, de modo geral, mantenham relações contratuais com entidades da Administração Pública. No intuito de aferir o cumprimento de disposições constitucionais expressas (alínea ‘a’ do inc. I e alínea ‘a’ do inc. II do art. 54 da Constituição Federal), a unidade técnica, na auditoria realizada pelo Tribunal na Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - (MPOG), com o objetivo de verificar a consistência e a confiabilidade dos dados constantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - (Siasg) e do sistema Comprasnet, executou procedimento para identificar parlamentares, em exercício, que possuíssem significativo vínculo societário (donos de pelo menos 50% das cotas) com empresas contratadas pela Administração Pública Federal, tomando em consideração apenas os parlamentares em exercício, no que identificou infrações à Carta Magna. Nesse contexto, ressaltou que em uma situação um desses parlamentares assinou pessoalmente os termos contratuais durante o exercício do mandato, reforçando a conclusão de ofensa a dispositivos constitucionais. Houve por bem a unidade técnica apresentar proposta de que fosse encaminhada, para as providências cabíveis, ao Ministério Público Eleitoral e à Comissão de Ética da Câmara dos Deputados a relação de deputados federais sócios cotistas de empresas que firmaram, mantiveram ou executaram contratos junto à Administração Pública Federal e exerciam mandatos parlamentares em agosto de 2010 descumprindo as alíneas “a” dos incisos I e II do art. 54 da Constituição Federal de 1988, sem prejuízo de propor também que o TCU expedisse recomendação aos Tribunais Eleitorais, bem como à Câmara e ao Senado, que aperfeiçoem seus procedimentos para verificação do cumprimento dos citados artigos constitucionais, o que foi acatado pelo relator e referendado pelo Plenário. Precedente citado: Acórdão nº 610/2003, do Plenário. Acórdão n.º 1793/2011-Plenário, TC-011.643/2010-2, rel. Min. Valmir Campelo, 06.07.2011.

Conclui-se, portanto, que a contratação de parlamentares, pela Administração Pública, somente é possível nos casos em que o instrumento contratual contemple, efetivamente, cláusulas uniformes, a exemplo, em tese, dos decorrentes do sistema de credenciamento, em que a Administração estabelece as regras da contratação, sem nenhuma participação do contratado no estabelecimento das condições e cláusulas contratuais, que apenas adere ao contrato previamente estipulado pela Administração. E, diante das normas sob comento e dos posicionamentos do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais de Contas, não se sugere a contratação de parlamentares, ou de empresa da qual estes sejam sócios, em procedimentos licitatórios que não contemplem contratos com cláusulas uniformes.

NOTAS

1 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 15. ed. São Paulo: Dialética, 2012, p. 186. 2 DALLARI, Adilson Abreu; GOMES, Orlando; SILVA, José Afonso da; entre outros. 3 PINTO FERREIRA. As Eleições Municipais e o Município na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 118-119.

A PARTICIPAÇÃO DE PARLAMENTARES NAS LICITAÇÕES

para todos os contratantes, a exemplo dos “contratos de transporte, de seguros, de fornecimento de luz, força, gás e água, de prestação de serviços de telefone e telégrafos, de direitos marítimos, certos contratos bancários, (...)”.

Convênio e Contrato:

diferenças, semelhanças e o rigor nas suas utilizações

CONVÊNIO E CONTRATO: DIFERENÇAS, SEMELHANÇAS E O RIGOR NAS SUAS UTILIZAÇÕES

Ana Maria Janovik Advogada, Especialista em Direito do Estado, Mestranda em Direito Público, Consultora Jurídica da DPM – Portal Legisla WEB Marta Marques Avila Advogada, Doutora em Direito Público, Consultora Jurídica da DPM – Portal Legisla WEB

A Lei nº 8.666/1993, conhecida como Lei de Licitações, conforme a sua ementa, regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Apesar da importância do tema central que tal instituto jurídico versa, este não se restringe a regulamentar as relações contratuais, uma vez que trata, dentre outros temas relevantes ao Poder Público, dos convênios. Tanto convênio quanto contrato são importantes documentos que formalizam as relações que envolvem o Poder Público e que lamentavelmente são confundidos entre si com considerável frequência. Portanto, de forma objetiva, o presente trabalho tem como objetivo ressaltar as características de cada um dos institutos, suas diferenças e semelhanças quando firmados entre o Poder Público e um particular.

A diferença entre contrato e convênio tem início na diversidade entre os seus objetivos e se evidencia nos seus respectivos processamentos, que formalizam as distintas relações entre as partes. Enquanto nos convênios os interesses dos convenentes são coincidentes, ou seja, todos os envolvidos pretendem o mesmo resultado, um objetivo comum, motivo pelo qual as vontades das partes se somam, atuando paralelamente, nos contratos, os interesses são opostos, havendo uma composição das vontades dos contratantes, da qual resulta o que se denomina como “vontade contratual”. Ainda, no convênio, os partícipes trabalham em colaboração para alcançar o objetivo final comum, não se cogitando um preço ou remuneração pela contraprestação de cada um. Essa colaboração pode ser em forma de repasse de verbas, uso de equipamentos, disponibilização de recursos humanos e/ou materiais. E, nos contratos, há remuneração pelo bem fornecido ou serviço prestado, sendo, o preço, cláusula inerente a esse tipo de ajuste. Os valores repassados no convênio são vinculados à utilização prevista no plano de trabalho e aplicação dos recursos, do que decorre que o dinheiro não perde a característica de “público”, só podendo ser utilizado nos fins previstos no documento firmado – razão pela qual o ente que recebe os recursos está obrigado a prestar contas da utilização dos valores. No contrato, o valor pago como remuneração passa a integrar o patrimônio da pessoa física ou jurídica que recebe e administra os recursos públicos, sendo irrelevante para a Administração Pública a utilização que será feita.

A semelhança entre os institutos é que ambos devem observar a Lei nº 8.666/1993 e que tanto contrato quanto convênio exigem procedimentos prévios e formalização. O convênio, conforme expresso no artigo 116, §1º, da Lei

nº 8.666/1993 depende de prévia aprovação de plano de trabalho e o contrato de objeto delimitado em projeto básico, nos termos dos artigos 7º, § 2º, e 14, também da Lei nº 8.666/1993. Ocorre que, em razão da soma de esforços e do objetivo comum entre as partes, previamente a assinatura do convênio não é realizada a licitação. E, o Poder Público acaba, equivocadamente, denominando de convênio relações que são nitidamente caracterizadas como contrato para evitar a instauração de processo licitatório. Deve-se ponderar que para que um documento seja considerado convênio não basta chamá-lo como tal se o objeto se configurar a prestação de serviço, o fornecimento de bem ou a execução de uma obra em que esteja caracterizada a bilateralidade própria da relação contratual. Uma vez caracterizado o contrato, ainda que denominado de convênio, de acordo com o artigo 2º, § único, da Lei nº 8.666/1993, estará configurada a irregularidade na contratação em razão da inobservância da obrigação de licitar.

Notícias do Senado

Propostas de eleições unificadas podem levar a debate sobre fim da reeleição O tema do fim da reeleição para chefes do Poder Executivo poderá reaparecer em outro debate da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), sobre a unificação das eleições brasileiras. O estabelecimento de um calendário eleitoral único é proposto na PEC 32/2011, de senador Antonio Carlos Valadares (PSB-SE), e na PEC 71/2012, de Romero Jucá (PMDB-RR). Valadares defendeu sua proposta na última quartafeira (26), quando a CCJ aprovou a PEC 48/2012, da senadora Ana Amélia (PP-RS), que impõe o afastamento prévio do cargo ao presidente da República, governador e prefeito que decidir concorrer à reeleição. As três propostas de emenda à Constituição têm como relator o senador Luiz Henrique (PMDB-SC). A principal diferença entre as propostas de Valadares e Jucá é que a primeira prevê a unificação das eleições em 2018 e a segunda em 2022. Hoje, as eleições municipais, para prefeito e vereador, são separadas das demais. Nenhuma das duas PECs, porém, prevê o fim da reeleição. (...) Veja notícia na íntegra em: http://www.senado.gov.br/ Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)

Verbetes

Ana Maria Janovik Advogada, Especialista em Direito do Estado, Mestranda em Direito Público, Consultora Jurídica da DPM - Portal Legisla WEB

ALIENAÇÃO Alienação é o termo jurídico pelo qual se designa todo e qualquer ato de transferência de domínio de uma coisa para outra pessoa, seja por venda, por troca ou por doação. A alienação pode ocorrer de forma voluntária, quando a pessoa que a promove tem plena capacidade para dispor dos bens sob seu domínio ou de direito de que é titular, como nos casos de compra e venda e doação, ou compulsória, que se dá independentemente da vontade do proprietário, tal como ocorre nos casos de implemento de condição resolutiva de contrato e na arrematação ou adjudicação em hasta pública. A alienação também poderá ser a título oneroso ou gratuito, configurando-se alienação a título oneroso a compra e venda, e a título gratuito a doação. No âmbito da Administração Pública, a alienação pode recair sobre os bens que não estiverem afetados a uma finalidade pública específica. Os requisitos para tanto constam do artigo 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que exige demonstração de interesse público, prévia avaliação, licitação e autorização legislativa – último requisito exigível apenas para os bens imóveis. Além disso, no caso dos Municípios, é importante observar também as exigências constantes na Lei Orgânica Municipal. A inobservância a tais requisitos invalida o ato de alienação de bem público. Tratando-se de bens públicos, é importante considerar as regras estabelecidas pela Lei nº 8.666/1993 para a alienação, de acordo com a sua natureza, se imóvel ou móvel. Para a alienação dos bens públicos imóveis, além da demonstração do interesse público do ato, da prévia avaliação e da autorização legislativa, como referido acima, a licitação será processada na modalidade concorrência pública (art. 17, inciso I, e art. 23, § 3º), exceto no caso do art. 19, que faculta a adoção da modalidade leilão para a alienação dos bens cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento. A licitação será dispensável nos casos de dação em pagamento, doação, permuta por outro imóvel (nas mesmas condições do inciso X do art. 24, ou seja, bem destinado ao serviço público, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, de acordo com avaliação prévia) e investidura, venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo, alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da Administração Pública criados especificamente para esse fim, legitimação de posse (de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976), mediante iniciativa dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se a tributação. Além destas, a licitação também será incompatível com a forma de alienação de bem quando se tratar de retrocessão, pela natureza jurídica do próprio instituto. Em relação aos bens públicos móveis, além de não ser necessária a prévia autorização legislativa (exceto no caso de expressa previsão em contrário na Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal), a modalidade de licitação a ser adotada pela Administração Pública alienante será o leilão.

Verba de representação No âmbito do Poder Legislativo, é a parcela indenizatória paga ao Presidente, para custeio dos gastos inerentes e específicos da função representativa da chefia da Câmara de Vereadores.

Gratificação natalina Sinônimo de décimo terceiro salário ou décima terceira remuneração, é o direito previsto no inciso VIII do art. 7º da Constituição da República e deve ser pago com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria.

O período de mandato dos parlamentares, sejam Senadores, Deputados Federais, Estaduais, Distritais ou Vereadores, é designado de legislatura que, por sua vez, divide-se em sessões legislativas anuais. As sessões legislativas anuais iniciam e terminam em cada ano, a partir das datas especificadas nas Constituições e Leis Orgânicas, que também disciplinam os períodos de recesso. As sessões (reuniões) extraordinárias são realizadas durante o período normal dos trabalhos e convocadas em dias que não coincidem com os dias das sessões ordinárias. Por sua vez, as sessões legislativas extraordinárias ocorrem quando há convocação durante o recesso, realizada pelas Chefias de cada Poder, ou seja, no caso do Executivo, pelo Presidente da República, Governadores de Estado e Prefeitos e, no caso de Legislativo, pelos Presidentes do Senado Federal, da Câmara de Deputados, da Assembleia Legislativa ou da Câmara de Vereadores ou pelos próprios parlamentares, nos termos previstos nas respectivas constituições e leis orgânicas.

VERBETES

Sessão Legislativa

A Revisão Geral Anual - art. 37, X da Constituição da República: Iniciativa para Concedê-la

A REVISÃO GERAL ANUAL - ART. 37, X DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INICIATIVA PARA CONCEDÊ-LA

Vanessa Marques Borba Advogada, Especialista em Direito Público, Consultora Jurídica da DPM – Portal Legisla WEB

Questão que se tem renovado a cada exercício, por ocasião da concessão da revisão dos vencimentos e subsídios, determinada no inciso X do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil – CRFB, é a iniciativa da lei que deve concedê-la aos servidores da Câmara, mandatários e secretários municipais, cujas remunerações são fixadas por leis de iniciativa do Legislativo.

É relevante frisar que os subsídios dos mandatários estão clausurados pelo princípio da anterioridade, conforme se depreende do art. 11 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, de forma que os valores fixados, através de lei, em uma legislatura para vigorarem na seguinte, não podem ser alterados, devendo, apenas, a cada ano, serem corrigidos, para recomposição da perda inflacionária, exatamente, para que não sofram redução dos valores fixados, o que se faz através da revisão. Indiscutível, portanto, o direito dos titulares de cargos eletivos à revisão geral anual, prevista no inciso X, art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil – CRFB, que pela sua importância para compreensão do tema iremos transcrever: X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)

O texto constitucional, como se pode ver, que institui a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos e dos cargos mencionados no §4º do art. 39, dentre os quais estão os titulares de mandato eletivo – Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores – e os Secretários Municipais, estabelece, ainda, que será feita sempre na mesma data e sem distinção de índices. Quanto à iniciativa da lei para a definição da data e do índice oficial de inflação, está pacificada a doutrina e a jurisprudência, que cabe ao Chefe do Executivo, não só pela sua condição de gestor do orçamento, mas pela norma, que de natureza estatutária, é de iniciativa privativa do Executivo. A questão ganha, no entanto, contornos polêmicos no que se refere ao âmbito de aplicação dessa lei, ou seja, se seus efeitos são capazes de determinar a revisão de todos os vencimentos e subsídios do Município, ou se para aqueles cuja remuneração é determinada por lei de iniciativa da Câmara, cabe a esta, por lei de sua iniciativa, determinar a revisão, certamente, observando a mesma data e índice. Essa dúvida, porém, sempre sustentamos, tem clara solução na literalidade do texto constitucional que instituiu

a obrigatoriedade da revisão anual, pois, claramente, impõe que seja “observada a iniciativa privativa em cada caso”. A cautela do constituinte ao explicitar caber à autoridade competente para a fixação, a correlata competência para alterá-las até seria desnecessária, pois não seria razoável atribuir a um dos Poderes a iniciativa da fixação e permitir a outro a possibilidade de sua alteração.

O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, em 30 de março de 2003, firmou entendimento nesse mesmo sentido, através do Parecer nº 03/2002. O Relator, o Auditor Substituto de Conselheiro César Santolim, a propósito da iniciativa da lei para a concessão da revisão anual dos subsídios, se pronunciou: [...] De outro lado, o mencionado inc. X do art. 37, ao garantir o direito à “revisão geral anual”, o faz conjuntamente ao comando segundo o qual a fixação ou alteração da remuneração dos servidores (e do subsídio de que trata o art. 39, § 4°) somente poderá ser feita por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso. Não se vislumbra onde estaria a pretendida cisão do dispositivo, a ensejar que dita “revisão geral anual” não respeitasse o princípio basilar da separação dos Poderes. Mais do que isso: se tal distinção existisse, onde estaria o “privilégio” do Chefe do Poder Executivo? Por que não seria o Poder Legislativo (primeiro na ordem topológica da “Organização dos Poderes”) ou o Poder Judiciário (considerada a posição de teto remuneratório atribuída aos seus Ministros, no inc. XI do mesmo art. 37) […] Na trilha desta argumentação, decorrente de mais minudente estudo, é de se enfatizar a necessidade de aclarar a orientação fixada por esta Corte, quando da aprovação do Parecer n° 14/2002, para afirmar-se que o projeto da lei que trata da “revisão geral anual” referida no inc. X da Constituição Federal deve respeitar a iniciativa de cada Poder ou órgão, em cada caso, não sendo exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Cabe, novamente, esclarecer que, quando da elaboração do referido parecer, a matéria aqui enfocada não mereceu abordagem específica, porque não consistia em tema nuclear daquela Consulta.

No âmbito do Judiciário, importante registrar que a sua mais alta Corte, o Supremo Tribunal Federal, reconheceu o tema como de repercussão geral nos Recursos Extraordinários nº 565.089-8/SP e 592.317/RJ, ainda pendentes de julgamento, nos quais irá enfrentar a interpretação e extensão do art. 37, X, da CRFB. No entanto, enquanto não julgados, não há como considerar outra interpretação que não a de que para revisão geral anual deve ser “observada a iniciativa privativa em cada caso”, como expressamente previsto na CRFB.

A propósito, na ADI 3599-1/DF, decisão de 2007, não houve aprofundamento com relação à análise da iniciativa para a revisão geral anual, porém, nos debates incidentais, o Ministro Carlos Aires Brito, seguiu, também, o entendimento de que a iniciativa da lei para revisão é de cada um dos poderes, “observada a iniciativa privativa em cada caso”:

Quanto à iniciativa das leis que tratam de remuneração, entendo que o Ministro-Relator também foi feliz. Mesmo no inciso X do artigo 37, ao falar de revisão geral anual, a Constituição teve o cuidado de prever, “...observada a iniciativa privativa em cada caso, ...” Ora, significa, “... observada a iniciativa privativa em cada caso ...”, que o Poder executivo cuida dessa iniciativa de lei, em se tratando de revisão remuneratória no âmbito da Administração direta e indireta sob a autoridade máxima do Presidente da República – estou falando no plano federal -, e, no âmbito dos demais Poderes, a iniciativa é de cada um deles. É do Poder Judiciário quando se tratar de revisar a remuneração dos cargos próprios do Poder Judiciário, e no âmbito do Congresso Nacional, há uma bipartição: a iniciativa tanto é do Câmara dos Deputados quanto é do Senado Federal. Tudo a Constituição deixa, para mim, explicitado, com todas as letras, em alto e bom som. Se a iniciativa, porém, parte, por primeiro, de qualquer dos Poderes, em matéria de pura revisão, parece-me, por lógica, que aprovado que seja o projeto de lei em matéria de revisão, o Congresso Nacional fica – volto a dizer -, logicamente vinculado àquela data de início da alteração remuneratória, ao percentual e ao índice, como diz a Constituição.

Portanto, exceto por superveniente decisão do Supremo Tribunal Federal que firme entendimento em sentido contrário, o que entendemos improvável, compete ao Legislativo a iniciativa da lei para concessão da revisão geral anual de seus servidores e dos agentes políticos - Prefeito, Vice-Prefeito, Vereadores e Secretários Municipais, por expressa previsão do inciso X do art. 37 da CRFB, por evidente, respeitada a data e índice definidos na lei, de origem no Executivo.

Calendário de Obrigações Municipais

Acesse todos os calendários em www.dpm-rs.com.br

-R TCE

Jurisprudência

CONTROLE INTERNO. Fragilidade do Sistema de Controle Interno do Executivo, e inobservância das normas de administração financeira e orçamentária, sujeitando o Administrador à penalidade pecuniária, e cabendo também recomendação ao atual Gestor para que evite a ocorrência da inconformidade e desenvolva mecanismos de controle, com vistas a assegurar os respectivos pagamentos, dentro dos prazos previstos, sem prejuízo de verificação em futura auditoria, das medidas corretivas adotadas.1

PROCESSUAL. ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO PLENO. A análise da constitucionalidade de leis deve ser submetida ao Tribunal Pleno, consoante determina a Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal. Na Sessão de 15-07-2009, quando do julgamento do Processo nº 6019-02.00/07-7, o Plenário do Tribunal aprovou, à unanimidade, o Parecer Coletivo nº 02/2009 da Auditoria, no sentido da declinação, ao Tribunal Pleno, de toda a matéria em debate nos respectivos processos, como orientação normativa a ser adotada por esta Corte para os casos de negativa de executoriedade a normas legais, nos termos da Súmula nº 347 do STF.2

INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS DE RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL, CRIMINAL E ADMINISTRATIVA. A circunstância de o Administrador responder civil e penalmente perante o Poder Judiciário por determinada conduta não o exime de responder administrativamente pelo mesmo fato perante o Tribunal de Contas, pois são esferas distintas de responsabilidade.3

CARTÃO COMBUSTÍVEL. Contratação irregular de empresa para prestação de serviços de administração, controle e gerenciamento da frota de veículos, incluindo fornecimento de cartão combustível. Ausência de procedimento licitatório e de processo de dispensa de licitação.4 Observação: As ementas acima relacionadas foram elaboradas a partir das informações constantes no corpo das decisões proferidas pelo TCE-RS, mas não correspondem necessariamente ao formato em que são disponibilizadas pela Corte de Contas em seu endereço eletrônico.

1 Processo nº 001254-02.00/10-0, Órgão Julg. PRIMEIRA CÂMARA, Relator CONS. MARCO PEIXOTO, Publicação em 09/05/2013, Boletim nº 505/2013. 2 Processo nº 001610-02.00/09-1, Órgão Julg. PRIMEIRA CÂMARA, Relator AUD.SUBST.CONS. CESAR SANTOLIM, Publicação em 24/09/2012 Boletim nº 1072/2012. 3 Processo nº 005098-02.00/10-1, Órgão Julg. TRIBUNAL PLENO, Relator CONS. MARCO PEIXOTO, Publicação 20/05/2013 Boletim 545/2013. 4 Processo nº 001254-02.00/10-0, Órgão Julg. PRIMEIRA CÂMARA, Relator CONS. MARCO PEIXOTO, Publicação em 09/05/2013 Boletim nº 505/2013.

JURISPRUDÊNCIA DO TCE-RS

O mesmo posicionamento foi ratificado pela Corte de Contas Gaúcha no Parecer nº 01/2003 e, mais recentemente, no Parecer nº 12/2011.

A SÚMULA Nº 392 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E A (IM) POSSIBILIDADE DE DIRECIONAR A EXECUÇÃO FISCAL PARA COBRANÇA DE DÉBITO DE IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO PARA O ADQUIRENTE DO BEM

Armando Moutinho Perin Advogado, Especialista em Direito Civil e Direito Tributário, Conselheiro Seccional da OAB/RS desde 2004, Diretor e Consultor Jurídico da DPM - Portal Legisla WEB

Na verdade, o STJ nada mais fez do que explicitar o disposto no § 8º do art. 2º da Lei n.º 6.830, de 22-9-80, que regra: “Até a decisão de primeira instância, a Certidão de Dívida Ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos” (grifado). Embora não conste, expressamente, no texto legal, a impossibilidade de substituição do sujeito passivo, sua interpretação somente pode ser esta, haja vista previsão de que a devolução será feita ao executado, ou, em outras palavras, apenas ao inicialmente demandado.

A SÚMULA Nº 392 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E A (IM)POSSIBILIDADE DE DIRECIONAR A EXECUÇÃO FISCAL PARA COBRANÇA DE DÉBITO DE IMPOSTO PREDIALE TERRITORIAL

3. Direcionamento adquirente de imóvel

1. Introdução Na dinâmica das rotinas administrativas de lançamento e de cobrança judicial dos tributos municipais, especialmente as relacionadas com o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, é comum que na constituição dos créditos respectivos seja identificado, como contribuinte, pessoa que já não possua mais o imóvel, em função da alienação do bem, ignorada ou eventualmente não considerada no tempo oportuno pela administração fazendária. Desse modo, diante da orientação jurisprudencial de que “A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução” (Súmula n.º 392 do Superior Tribunal de Justiça – STJ), cumpre verificar se, no curso de execução para a cobrança do IPTU, é possível direcionar a cobrança para o adquirente do bem. 2. Responsabilidade tributária do adquirente de imóvel Sob ponto de vista do direito material, nenhuma dúvida existe acerca da responsabilidade do adquirente do imóvel pelos débitos relativos ao IPTU, forte nos arts. 130 e 131, inciso I, do Código Tributário Nacional – CTN. A questão, então, apresenta-se tormentosa no âmbito do direito processual, especialmente após a edição da Súmula n.º 392 do Superior Tribunal de Justiça.

O Enunciado da Súmula n.º 392 é o seguinte: “A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução”.

cobrança

para

Estabelecido o âmbito de aplicação do § 8º do art. 2º da Lei n.º 6.830 pelo STJ, duas são as alternativas para, em execução fiscal já proposta, buscar a cobrança do IPTU do aquirente do imóvel:

O direcionamento da execução sem a substituição da Certidão de Dívida Ativa – CDA, contra o adquirente do imóvel, ante o argumento exclusivo de que sua responsabilidade pelo pagamento do tributo não é originária (motivo pelo qual não há que se falar em modificação do lançamento e dos demais atos constitutivos do crédito tributário, e, consequentemente, da CDA), mas decorrente de sucessão, como informa expressamente o CTN.

Do ponto de vista processual, trata-se, na realidade, de substituição de uma das partes da relação – a executada, o que é permitido pelo Código de Processo Civil – CPC, no art. 41, que admite a substituição voluntária nos casos previstos em lei. Entre tais casos, estão os da responsabilidade por aquisição do bem ou sucessão, previstos no arts. 130 e 131, inciso I, CTN, combinadamente, ainda, com as disposições do art. 568, incisos II e V, do próprio CPC, segundo os quais são sujeitos passivos na execução os sucessores do devedor (reconhecidos como tal no título executivo) e o responsável tributário, assim definido na legislação própria.

Nesse sentido, já decidiu o STJ no julgamento do Recurso Especial n.º 1.073.846 – SP, em situação paradigma envolvendo o imposto sobre a propriedade territorial rural: PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ARTIGO 543-C, DO CPC. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ITR. CONTRATO DE PROMESSA DE COMPRA E VENDA DO IMÓVEL RURAL. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO POSSUIDOR DIRETO (PROMITENTE COMPRADOR) E DO PROPRIETÁRIO⁄POSSUIDOR INDIRETO (PROMITENTE VENDEDOR). DÉBITOS TRIBUTÁRIOS VENCIDOS. TAXA SELIC. APLICAÇÃO. LEI 9.065⁄95. 1. A incidência tributária do imposto sobre a propriedade territorial rural - ITR (de competência da União), sob o

Alternativamente, a desistência da execução e o ajuizamento de outra demanda, promovida contra o novo proprietário, adquirente do bem. No caso, importante referir que a transferência da propriedade imobiliária ocorre exclusivamente na forma do art. 1.245 do Código Civil Brasileiro, hipótese em que é indispensável o recolhimento do imposto sobre a transmissão onerosa de bens imóveis por ato ‘inter vivos’ – ITBI ao Município. Nessa situação, em relação a prescrição, por ocasião da avaliação para fins de pagamento desse imposto, que antecede a aquisição do bem (repita-se que a aquisição imobiliária somente se opera com o registro do título translativo no respectivo Ofício Imobiliário), o adquirente deve ser notificado da existência do débito relacionado ao IPTU, cuja prescrição já foi interrompida junto ao alienante. Assim, nessa oportunidade, ao realizar a retirada da guia para recolhimento do ITBI, o adquirente restará formalmente notificado da existência do débito, com aproveitamento da interrupção da prescrição feita junto ao alienante executado. É que, nessa situação, a questão também será vista sob a ótica da responsabilidade tributária por sucessão, como acima referido. Não sendo recolhido o tributo, o Município providenciará o ajuizamento de nova ação, direcionada contra o adquirente, que responderá pelo IPTU igualmente na condição de sucessor.

Jurisprudência Acórdão 2300/2013 Plenário Responsabilidade. Recursos Homologação da licitação.

Reconsideração.

Pelos vícios ocorridos em procedimento licitatório cabe a responsabilização solidária da autoridade que homologa o certame, exceto se as irregularidades decorrerem de vícios ocultos, dificilmente perceptíveis na análise procedida por essa autoridade.1 Acórdão 2368/2013 Plenário

Finanças Públicas. Pedido de Reexame. Natureza dos recursos do Pnae.

Os aportes federais de recursos para educação, por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), consistem em transferências voluntárias, pois são recursos transferidos a título de cooperação e mediante o atendimento de requisitos impostos pelo ente concedente. São recursos federais e não se tornam receita própria do ente beneficiário. Cabe à União a definição das regras gerais de aplicação dos recursos do Programa. Os estados e municípios ditam apenas normas específicas.2

Acórdão 3239/2013 Plenário

Auditoria Operacional. Organizações Sociais. Processo seletivo.

As organizações sociais não estão obrigadas a realizar concurso público para contratação de seus empregados. No entanto, durante o tempo em que mantiverem contrato de gestão com o Poder Público Federal, devem realizar processos seletivos com observância aos princípios constitucionais da impessoalidade, publicidade e moralidade.3

Acórdão 7845/2013 Primeira Câmara

Pedido de Reexame. Aposentadoria por invalidez. Doenças especificadas em lei. A aposentadoria por invalidez com proventos integrais só pode ser concedida quando a moléstia profissional ou doença grave de que o servidor for portador estiver especificada em lei. O rol de moléstias é taxativo, não sendo possível interpretação extensiva, que inclua outras doenças não expressamente mencionadas em lei, ainda que consideradas graves e incuráveis pela medicina especializada.4 1 Boletim de Pessoal nº 006. Agosto/2013. Disponível em http:// portal2.tcu.gov.br 2 Boletim de Pessoal nº 007. Setembro/2013. Disponível em http:// portal2.tcu.gov.br 3 Boletim de Pessoal nº 008. Novembro/2013. Disponível em http://portal2.tcu.gov.br 4 Idem.

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

ângulo do aspecto material da regra matriz, é a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município (artigos 29, do CTN, e 1º, da Lei 9.393⁄96). 2. O proprietário do imóvel rural, o titular de seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título, à luz dos artigos 31, do CTN, e 4º, da Lei 9.393⁄96, são os contribuintes do ITR . 3. O artigo 5º, da Lei 9.393⁄96, por seu turno, preceitua que: “Art. 5º É responsável pelo crédito tributário o sucessor, a qualquer título, nos termos dos arts. 128 a 133 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Sistema Tributário Nacional).” 4. Os impostos incidentes sobre o patrimônio (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR e Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU) decorrem de relação jurídica tributária instaurada com a ocorrência de fato imponível encartado, exclusivamente, na titularidade de direito real, razão pela qual consubstanciam obrigações propter rem, impondo-se sua assunção a todos aqueles que sucederem ao titular do imóvel. 5. Conseqüentemente, a obrigação tributária, quanto ao IPTU e ao ITR, acompanha o imóvel em todas as suas mutações subjetivas, ainda que se refira a fatos imponíveis anteriores à alteração da titularidade do imóvel, exegese que encontra reforço na hipótese de responsabilidade tributária por sucessão prevista nos artigos 130 e 131, I, do CTN, verbis: [...] 6. O promitente comprador (possuidor a qualquer título) do imóvel, bem como seu proprietário⁄promitente vendedor (aquele que tem a propriedade registrada no Registro de Imóveis), consoante entendimento exarado pela Primeira Seção do STJ, quando do julgamento dos Recursos Especiais 1.110.551⁄SP e 1.111.202⁄SP (submetidos ao rito do artigo 543-C, do CPC), são contribuintes responsáveis pelo pagamento do IPTU (Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, julgado em 10.06.2009, DJe 18.06.2009). 7. É que, nas hipóteses em que verificada a “contemporaneidade” do exercício da posse direta e da propriedade (e não a efetiva sucessão do direito real de propriedade, tendo em vista a inexistência de registro do compromisso de compra e venda no cartório competente), o imposto sobre o patrimônio poderá ser exigido de qualquer um dos sujeitos passivos “coexistentes”, exegese aplicável à espécie, por força do princípio de hermenêutica ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio. [...] 9. Conseqüentemente, não se vislumbra a carência da ação executiva ajuizada em face do promitente vendedor, para cobrança de débitos tributários atinentes ao ITR, máxime à luz da assertiva de que inexistente, nos autos, a comprovação da translação do domínio ao promitente comprador através do registro no cartório competente. [...] 13. Recurso especial desprovido. Acórdão submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resolução STJ 08⁄2008. Proposição de verbete sumular. (grifo nosso)

PÁGINAS AZUIS

Perguntas e Respostas

Qual procedimento deverá ser adotado pelo Poder Legislativo para a aquisição de passagens aéreas? De acordo com o art. 37, inciso XXI, da Constituição da República – CR, a aquisição de passagens aéreas se submete às normas previstas na Lei de Licitações (Lei Federal nº 8.666/1993), e esta, por sua vez, dispõe, em seu art. 2º, que as obras, os serviços, as compras, as alienações, as concessões, as permissões e as locações realizadas pela Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de processo licitatório, salvo nas hipóteses elencadas nos artigos 17 (licitação dispensada), 24 (licitação dispensável) e 25 (licitação inexigível) da mesma norma.

A aquisição de passagens aéreas pode ser enquadrada em alguma das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade licitatória?

PÁGINAS AZUIS – PERGUNTAS E RESPOSTAS

A aquisição de passagens aéreas pelo Poder Legislativo não se enquadrada no art. 25 da Lei de Licitações, que trata da inexigibilidade de licitação em razão da inviabilidade de competição, vez que possível a disputa em certame licitatório. Dentre as hipóteses de dispensa de licitação elencadas no art. 24, da Lei nº 8.666/1993, a única em que poderia ser enquadrada a aquisição de passagens aéreas é a prevista no inciso II, desde que o somatório das passagens aéreas adquiridas durante todo o exercício financeiro não ultrapassasse o valor total de R$ 8.000,00 (oito mil reais). Em todas as demais hipóteses, a contratação deverá ser precedida de licitação, que estabelecerá, no edital e no contrato, todas as regras da futura contratação. Essas regras deverão ser semelhantes às utilizadas pela iniciativa privada, salvo aquelas que forem incompatíveis com o regime de direito público.

observado pelos servidores, possibilitando o planejamento das aquisições das passagens aéreas pela Administração, prevendo, por exemplo, a antecedência a ser observada na solicitação da compra, as informações mínimas a serem repassadas pelo interessado ao prestador, tais como o horário limite de embarque e de desembarque, para viabilizar a compatibilidade com a agenda do usuário, o perfil tarifário (econômico, como regra) etc., garantindo sempre a qualidade e a economicidade do serviço.

Qual a modalidade de licitação que deverá ser utilizada para a compra de passagens aéreas?

Para a escolha da modalidade de licitação, deverá ser apurada a expectativa de remuneração da empresa contratada para a execução do serviço, que, em geral, é feita mediante pagamento de taxa de administração ou comissão sobre o preço da passagem aérea. Assim, ainda que o Município não possa individualizar com precisão a quantidade e os valores das passagens, que variam de acordo com o trecho, o horário e até mesmo a antecedência da compra, há uma previsão do valor total a ser destinado a esse tipo de despesa, constante no orçamento anual. Apurado esse valor total será possível identificar a provável remuneração do futuro contratado e, consequentemente, o valor a ser utilizado para a escolha da modalidade, de acordo com os critérios do art. 23, da Lei nº 8.666/1993.

Quais são as medidas a serem tomadas pelo Poder Legislativo para viabilizar a licitação neste caso?

A participação no processo licitatório para a compra de passagens aéreas deve ficar restrita às empresas de aviação?

Para viabilizar a licitação e a posterior execução do contrato, é importante que o Legislativo Municipal estabeleça um procedimento/regulamento a ser

Quanto à participação no certame ficar restrita as empresas de aviação, tal fato poderia ser interpretado como forma de comprometer, frustrar

Rafael Edison Rodrigues Advogado, Filósofo, Especialista em Controladoria e Finanças, Consultor Jurídico da DPM - Portal Legisla WEB

Qual a diferença entre alerta, limite prudencial e limite máximo da despesa com pessoal?

O alerta ocorre quando a despesa com pessoal do órgão ou poder alcança 90% do seu limite máximo, situação em que o Tribunal de Contas emite um alerta buscando cientificar o gestor de que está se aproximando dos limites legais fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei de Complementar nº 101/2000). A emissão de alerta não gera vedações ao gestor (art. 59, § 1º, II, da LRF).

O limite prudencial equivale a 95% do limite máximo da despesa com pessoal, e, uma vez atingido, traz numa série de vedações previstas no art. 22, parágrafo único da LRF, que terão de ser observadas pelo gestor, sendo estas aplicadas independentemente da emissão de qualquer alerta pela Corte de Contas. Já o limite máximo corresponde aos percentuais globais fixados na LRF, de maneira que, se a despesa com pessoal ultrapassar este limite, o ente, além de se submeter às mesmas vedações por inobservância do limite prudencial, deve promover as medidas previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição da República para recondução da despesa com pessoal ao limite legal (art. 23, da LRF), iniciando-se pela redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e função de confiança, seguida da exoneração dos servidores não estáveis e, caso as medidas citadas não sejam

suficientes para assegurar o cumprimento dos limites legais, o servidor estável poderá perder o cargo.

Quais são as consequências para os poderes ou órgãos que ultrapassarem o limite prudencial da despesa com pessoal? Existem exceções para essas eventuais consequências?

Há uma série de vedações previstas no art. 22, parágrafo único da LRF e aplicáveis aos poderes e órgãos que ultrapassarem o limite prudencial da despesa com pessoal, consistente nas seguintes proibições: I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título; II – criação de cargo, emprego ou função; III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título; V – contratação de hora extra.

Tais vedações, entretanto, não são absolutas, admitindo, como exceções, os seguintes casos: a) aumento de remuneração derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, bem como da revisão geral anual (art. 22, parágrafo único, inciso I, da LRF); b) admissão e contratação de pessoal a qualquer título para substituição de pessoal decorrente de exoneração, demissão, dispensa, aposentadoria ou falecimento, nas áreas de saúde, educação e segurança, desde que seja para realização de atividades finalísticas dessas áreas e que não haja aumento de gastos com pessoal (art. 22, parágrafo único, inciso II, da LRF); c) contratação de hora extra no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e das situações previstas na LDO (art. 22, parágrafo único, inciso V, da LRF).

Para o fim de verificar o cumprimento do limite de gasto com pessoal, a folha de pagamento deverá ser considerada pelo seu valor bruto ou deduzida do valor referente ao Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF? Conforme dispõe o art. 18, caput, da LRF, a folha de pagamento deverá ser considerada pelo valor bruto total da remuneração paga sem deduzir o IRRF.

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e restringir o caráter competitivo da licitação, o que é vedado pelo art. 3º, §1º, inciso I, da Lei de Licitações. Assim, seria salutar possibilitar, também, a participação de agências de viagens no processo licitatório, inclusive por ser a prática de mercado.

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