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Pontificia Universidad Católica del Ecuador Facultad de Economía

Investigación Económica Revista de la Facultad de Economía

Nº5

INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD

2013


PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR Dr. Manuel Corrales Pascual, S.J. RECTOR Ing. Pablo Iturralde Ponce VICERRECTOR Dr. Carlos Acurio Velasco DIRECTOR GENERAL ACADÉMICO Econ. Mónica Mancheno DECANA DE LA FACULTAD DE ECONOMÍA Magister Jesús Aguinaga Zumárraga DIRECTOR DEL CENTRO DE PUBLICACIONES MIEMBROS DEL COMITÉ EJECUTIVO DEL CENTRO DE PUBLICACIONES Magister Jesús Aguinaga Zumárraga PRESIDENTE Dr. Hugo Reinoso Luna Ing. José Chacón Corral Dr. Luis María Gavilanes del Castillo VOCALES

INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Revista de la Facultad de Economía Nº 5 INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD 1ra edición ISBN 978-9978-77-194-5 Facultad de Economía Av. 12 de Octubre y Robles Telfs.: (593-2) 2991700/2991759 Corrección de estilo y ortografía: Alfonso Sánchez Diagramación e impresión PPL Impresores 2529762, Quito, Ecuador pplimpresores@gmail.com

Quito, enero de 2013

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CONTENIDO PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN

11 13

Integración geopolítica del Consenso de Washington a la Pax Mercatoria Pablo Dávalos

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Contradicciones y paradojas en la integración latinoamericana Geopolítica de la integración regional: del estructuralismo de la CEPAL al Consenso de Washington Cambios en el sistema mundo capitalista: la emergencia histórica del capitalismo desastre Riesgos y crisis en el capitalismo desastre Los nuevos marcos jurídicos de la integración neoliberal El inversionista yla inversión extranjera directa: integración y geopolítica bajo una nueva contractualidad Una dimensión ética para el capitalismo del desastre De la Lex Mercatoria a la Pax Mercatoria: la distropía neoliberal de la gobernanza mundial corporativa Bibliografía

19 25 30 32 37 40 44 46 48

Dificultades en la integración latinoamericana Edgar Vieira Posada

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Introducción Disímil evolución de procesos de integración con propósitos similares El acompañamiento de los procesos con concepciones teóricas de integración Elementos mínimos del contexto de globalización Los retos fallidos en la integración latinoamericana ¿Es posible la integración institucional sin supranacionalidad comartida? Conclusiones Bibliografía

53 56 59 65 67 70 74 75

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Matriz productiva y modelos de desarrollo: los incentivos reales parala integración de América Latina Carlos de la Torre Muñoz Evolución del comercio de los bloques CAN + Venezuela y MERCOSUR Iniciativas en el marco de la integración monetaria y financiera Conclusiones Referencias

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80 90 97 102

La Communauté Andine des Nations, CAN: quelle intégration économique régionale?* régionale?* Catherine Figuière & María Mercedes Prado

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Intégration économique régionale: quelle grille de lecture? La CAN: un régionalisme en profondeur La CAN: une régionalisation embryonnnaire La qualification de la régionalisation Les États-Unis, partenaire privilégié de la CAN Les economies andines sur lavoie d’une <<ré-primarisation>> Hausmann Et Klinger: une grille d´analyse de la spécialisation des économies andines Propos conclusif

109 114 125 126 132 136 141 146

América Latina en su laberinto (Política económica para el desarrollo en un contexto de crisis mundial) César A. Ferri

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La situación latinoamericana 153 ¿Cómo llegóa la situación actual? 155 Las consecuencia de la reprimarización 158 La crisis europea 161 Las dificultades económicas estadounidense y la desaceleración china 166 Las causas de la gran recesión 167 Los evidentes problemas de América Latina y su solución 169 Crecimiento, inversión y ahorro 171 De las materias primas a las manufacturas: la cuestión de la competitividad 175

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¿Cómo competir para vender en los mercados? Rentabilidad y competitividad Precios básicosy productividad Competitividad y politica económica

177 179 183

Retos de la cooperación financiera regional en América del sur Óscar Ugarteche

189

Introducción Los esquemas existentes El objeto de la cooperación financiera regional El Banco del Sur Las condiciones para la cooperación financiera regional En suma

190 193 207 209 211 215

Integración productiva dentro de los procesos de integración económica: Los casos de laComunidad Andina y el Mercosur Vicente Garnelo

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Marco conceptual La fragmentación internacional de la producción IE: del enfoque tradicional al nuevo regionalismo Integración productiva denro de la integración económica Evidencia empírica La Comunidad Andina de Naciones, CAN El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) Conclusiones

224 225 230 234 239 240 247 257

Gouvernance de la mondialisation: Coopération ou pouvoir ? Piere Berthaud

265

Qu'est-ce que l'économie politique internationale (EPI)? La vision libérale du problème de la gouvernance mondiale La vision réaliste du problème de la gouvernance mondiale Conclusion

267 268 271 276

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Le développement des marchés financiers et les crises: Quelles leçons pour les économies émergentes? Faruk Ülgen Le développement des marchés financiers: libéralisation, ouverture et efficacité Fondements théoriques Le développement des marchés financiers Le développment financier et les difficultés financières: des EE á la crise actualle Les difficultés de transition dans les EE Observations sur l´évolution de la finance globalisée Quelles leçons pour la stabilité financiére? Les leçons qui nónt pas été apprises Questions de fonds en guise de conclusion

281

286 286 288 293 293 297 300 301 305

From Keynes’s Bancor to the New Regional Financial Architecture in South America Jean-François Ponsot The N ew R egional M onetary and F inancial A rchitecture Keynes’s lessons for a coherent multilateral monetary arrangement The need for a novel system for exchanging currencies: Keynes’s scheme and how to supplement it Conclusion

314 319 323 326

Stratégies mondiales des firmeset risque de moins-disant social Pierre Berthaud, Michel Rocca

329

Les trois modèles de mondialisation de l’entreprise L’offre sociale des différents types de stratégies de firmes Le risque de régression sociale: conditions et incertitudes Conclusion

333 340 345 351

Apuntes para la discusión sobre la problemática de la integración latinoamericana y a la economía mundial actual: los aspectos globales, regionales y nacionales. nacionales. Jaime Gallegos Londoño

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PRESENTACIÓN En el mundo actual, los temas de globalización e integración han sido y serán materia de discusión en cada una de las actividades económicas, buscando siempre encontrar fórmulas que permitan obtener el tan anhelado desarrollo, ya no solo “unipersonal”, por así decirlo, sino también de países y regiones. Este esfuerzo requiere de un sinnúmero de apreciaciones, que permitan visualizar con claridad el camino a seguir, conscientes, que muchas veces este camino puede presentar inconvenientes y demoras que también deben ser analizados y superados. Bajo este corto antecedente, la presente edición especial de la revista Investigación Económica de la Facultad de Economía, recopila los aportes, que sobre esta temática, fueron proporcionados por: investigadores, profesores universitarios, exministros; de distintas nacionalidades; ecuatorianos, franceses, colombianos, argentinos y mexicanos; en el “Taller de Integración Económica y Sostenibilidad”, realizado el 1y 2 de marzo del 2012, en las instalaciones de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Quito. El mencionado Taller se organizó en función de cuatro elementos fundamentales para la comprensión del tema a tratarse: 1.- Integración, Cooperación y Poder 2.- Competitividad, crecimiento y sostenibilidad 3.- Estabilización Económica 4.- Nueva Arquitectura Financiera Regional Estos cuatro puntos, permitieron obtener conclusiones, cuya riqueza, se pone a consideración de todos ustedes, a través de este número especial. Es importante también señalar, que este Taller permitió concretar los esfuerzos de cooperación científica realizados entre la Facultad de Economía de la PUCE y la Facultad de Economía de la Universidad

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Pierre Mèndez de Grenoble, Francia (UPMF), instituciones que desde el año 2008, en el marco de un convenio, han perfeccionado un programa opcional de titulación de las dos universidades; y, han definido, en los últimos años, como elementos claves de dicha cooperación, el desarrollo de la investigación y el desarrollo profesional de sus docentes. Agradezco a todos quienes formaron parte de este proyecto con la seguridad que esfuerzos de esta naturaleza podrán replicarse en el tiempo. Quito, enero de 2013 Mónica Mancheno Karolys Decana de la Facultad de Economía de la PUCE

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INTRODUCCIÓN El presente volumen resume el esfuerzo investigativo de un buen número de exponentes que han reflexionado temas atenientes a la problemática de la globalización en general y de la integración en particular, y esto lo han hecho desde distintas perspectivas y corrientes de pensamiento, que proceden además de distintos países, Francia, Ecuador, Argentina y Colombia, con los cuales se realizó el “Seminario Internacional sobre Integración Económica y Sostenibilidad” y abordar un tema de actual trascendencia tanto en su sentido amplio como en su tratamiento concreto, y así dar cuenta de la importancia de esta discusión, toda vez que hemos avanzado un buen trecho desde que se dio con fuerza el proceso de globalización hace ya 30 años; pero al mismo tiempo concluimos que el tema no está agotado ni para la reflexión económica en la academia ni para la acción política en su práctica específica de las relaciones internacionales. El camino de la integración en medio de la globalización implica, lo que los teóricos llamaron “inserción dinámica”, en el cumplimiento de la nueva versión del desarrollo capitalista denominada del “crecimiento con equidad”. En estos últimos 30 años la economía mundial ha cambiado radicalmente, pasamos de un mundo proteccionista a un mundo más abierto y por tanto muy competitivo, de allí que una de las variables con mayor importancia es la utilización del factor tecnológico en los nuevos procesos de producción consumo y distribución, pero también eso se enlaza en una nueva situación que se deriva a su vez de la importancia del factor humano (capital humano) en los procesos de crecimiento de la productividad como base para lograr una mejor inserción en los mercados. Las empresas los países ya han desarrollado estrategias que han dado resultados exitosos integrándose de manera eficiente en el mercado mundial para lograr mantenerse con dinamismo en los espacios más competitivos; pero al mismo tiempo se puede afirmar que si bien no todos los agentes económicos siguen por la senda del crecimiento y la estabilidad marcan la pauta que abre el camino para que otros tam-

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bién puedan acceder a niveles de seguridad en las inversiones, la cual no se produce necesariamente de manera espontánea o natural ya que requeriría o requiere de incentivos derivados de las políticas económicas emanadas de los mismos Estados. Pero también a veces se exhorta de caminar sin necesidad o estar bajo la tutela de proteccionismos que a veces distorsionan los procesos finales; por ello muchos pensadores prefieren seguir promocionando el “libre mercado” como forma rápida y efectiva de integración. Pero no todos pueden acceder a los mercados más competitivos, y como existe una gran variedad de segmentos de demanda ya sea en el interior de todos los países como a nivel global, entonces se presentan espacios para bienes y/o servicios obtenidos con menos eficiencia productiva pueden permanecer y desarrollarse. Además, hay que considerar que existe una multiplicidad de acciones y situaciones envolventes a cualquier proceso de integración, pues existe una diversidad de políticas; incentivos, capacidades competitivas; niveles de precios, ritmos de inflación y crecimiento, a veces tan abismales, que se han convertido en escollos para dichos procesos. De allí que los acuerdos y la formación de grupos regionales son espacios imprescindibles que en el tiempo se van produciendo como un conjunto de decisiones que logran por persistencia cambiar las realidades antes que un conjunto de políticas predeterminadas por Organismos e intereses ajenos. A lo mejor la integración es un proceso que requiere su tiempo para madurar, o si por el contrario –como dicen algunos economistas del paradigma del pensamiento único–, no hay porque esperar a los acuerdos tipo TLC que aceleran los procesos de una manera muy rápida aunque no muy eficaz. De todos modos hay que ponerse a trabajar para lograr establecer actividades que logren transmitir bienestar en los ciudadanos independientemente del espacio de integración en que se encuentren. Todos reclaman estar o participar en algún esquema comercial como el MERCOSUR, donde al parecer ha existido un aprovechamiento del esquema-ambiente que, envuelve a la integración y que se deriva de

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haber entrado en sanas competencias que refuerzan habilidades de inserción ya sea en el mercado nacional, regional o mundial. Todo es un aprendizaje y al mismo tiempo una función un papel dentro del esquema global no acabado. Pero a más de este tipo de planteamientos están los se preocupan de los aspectos sociales consecuentes a la integración comercial, que también perciben la importancia del papel del Estado como propiciador de políticas dirigidas hacia la integración y a la redistribución de los beneficios de la misma. Aquí, se discute igualmente un tema que ha pasado a ser protagónico en los debates sobre la materia y es que se menta mucho a las denominadas “Cadenas Globales del Valor” como nuevo esquema, ya estas que vienen a ser espacios posibles y de mayor seguridad para las inversiones, aunque no son todavía una seria alternativa de modelo ideal frente a lo que se llama participar de un esquema disperso sin muchos beneficios derivados. Además, no son solo las nuevas tecnologías o la integración de procesos, que inducen a cambios en la esfera de la oferta mundial, sobre todo de nuevos productos, también hay cambios de comportamientos del consumo que se acompañan con nuevas formas de marketing, y ventas, al tiempo que acontece la unión de capitales bajo distintos tamaños y de diferentes formas de participación de la gestión empresarial. De su parte los consumidores persiguen a toda costa mejorar sus rendimientos productivos siempre y cuando no exista una distorsión nacida del mismo sistema como y de hecho lo son las crisis originadas en y por el sistema financiero. De allí que incluso “la moneda” no solo sea un tema más de reflexión en el panorama de los esquemas de integración sino que la experiencia europea resuena en lo que según muchos es algo que no debemos imitar el monetarismo y la unión a ultranza del sistema monetario que unifica las monedas y crea una nueva común. Al contrario se recalca más la necesidad de contar con una nueva arquitectura financiera para una región como Latinoamérica, mediante mecanismos muy ingeniosos e inteligentes como el SUCRE, que impiden caer en ciclo perverso

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del anclaje y dependencia hacia el dólar norteamericano. Las nuevas propuestas de integración requieren de otros esfuerzos como el fortalecimiento de instituciones supranacionales que “delimiten la cancha” y se establezca una “hoja de ruta a seguir” o al menos una orientación básica que nos conduzca a transformar la integración no como una meta sino como medio para llegar al desarrollo integral y sustentable. Todos los temas relativos y atenientes al proceso de integración pasando desde las consideraciones teóricas a la revisión de las experiencias concretas han sido expuestas en el Seminario mencionado cuyo esfuerzo se plasma en la publicación de las ponencias respectivas en el marco global de aporte académico a la gran discusión sobre la temática antes descrita siempre presente y actual y siempre sujeta de debate. Quito, enero 2013

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INteGRACIóN y GeoPoLítICA DeL CoNSeNSo De WAShINGtoN A LA PAx MeRCAtoRIA Pablo Dávalos

Palabras claves: Integración latinoamericana, geopolítica, crisis, capitalismo financiero-especulativo, productos derivados, Consenso de Washington, neoliberalismo


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ReSuMeN ejeCutIvo La integración económica en América Latina debe ser comprendida desde una trama geopolítica y esta, a su vez, debe ser entendida en las coordenadas de la acumulación capitalista del sistema-mundo. La crisis de la deuda externa de 1982 significó, entre otras cosas, el fin del modelo de industrialización endógena y la integración política entre los Estados de América del Sur y de América Latina en particular, pero también constató la emergencia de la crisis como un mecanismo económico que inaugura la gestión del riesgo sistémico en el capitalismo. Desde la crisis de la deuda externa latinoamericana, el escenario de la crisis se ha instalado de forma permanente en el capitalismo. Una hipótesis para comprender el rol de la crisis en la acumulación de capital, es la predominancia del capitalismo financiero y especulativo. Es esta modalidad de capitalismo la cual se consolida como la forma hegemónica desde la crisis de la deuda externa latinoamericana y es la misma que genera las condiciones de posibilidad para la emergencia, profundización y hegemonía del pensamiento liberal y la creación de nuevos marcos para la integración económica sustentados en las lógicas de mercado. Sin embargo, la trama geopolítica subsiste en el capitalismo de especulación financiera que genera fenómenos contradictorios, como por ejemplo, la debilidad geopolítica de Estados Unidos con respecto a América Latina.

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CoNtRADICCIoNeS y PARADojAS eN LA INteGRACIóN LAtINoAMeRICANA Los nuevos procesos de integración regional y subregional de los países de América Latina y, en especial, de América del Sur, como por ejemplo, la Unión de Naciones del Sur (UNASUR), la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), entre otros, dan cuenta de la emergencia de nuevos paradigmas en la integración regional sustentados esta vez más en consideraciones de geopolítica que en las prioridades económicas y comerciales, que bien pueden corresponder a una nueva realidad geopolítica, como también a una respuesta ante los excesos del neoliberalismo en la región1. En efecto, mientras que en los años ochenta y noventa la articulación regional estaba comprendida en el interior de las prioridades del mercado por la vía de Acuerdos de Protección a las Inversiones y Tratados de Libre Comercio, un proceso cuya brújula siempre miraba al norte político y económico, en la primera década del 2000 la mayoría de los países latinoamericanos empiezan a desmarcarse de las prioridades del neoliberalismo y comienzan a incorporar una visión más geopolítica a sus acuerdos de integración regional y subregional2. Esto es evidente en el caso de la ALBA en donde el énfasis está claramente definido por la confrontación directa con los EEUU y la apelación por una realidad geopolítica multipolar. Lo mismo en el caso de la UNASUR, en donde el rol geopolítico de Brasil se configura como estratégico al largo plazo3. Es un escenario novedoso y cierta1 La cuestión de fondo, como se pregunta Riggirozzi es: “¿En qué medida las nuevas construcciones regionales responden a un intento de compensación por los excesos desreguladores o a una nueva configuración sociopolítica?”. Riggirozzi, Pía: Hacia un regionalismo post-neoliberal en América Latina: reforma o ruptura?. En: Dias Martins Mônica y Galli, Rosemary: Multilateralismo e reaçoes sul-americanas. Ed. Fortaleza: Eduece, Brasil, 2011, pp. 283. 2 Cfr. Caetano, Gerardo: Integración regional y estrategias de reinserción internacional en América del Sur. Razones para la incertidumbre. En Revista Nueva Sociedad, No. 219, enero febrero 2009, Buenos Aires, pp. 157-12. 3 Sobre el rol de Brasil en la región puede verse: Vigevani, Tulio y Ramanzini, Haroldo Jr: Brasil en el centro de la integración. Los cambios internacionales y su influencia en la percepción brasileña de la integración. En Revista Nueva Sociedad, No. 219, enero febrero 2009, Buenos Aires, pp. 76-96. Puede también verse: Zibechi, Raúl: Brasil potencia: entre la integración regional y un nuevo imperialismo. Ed. Desde Abajo, Colombia, 2012.

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mente inédito en una región que siempre había estado bajo la tutela norteamericana. En este escenario emergen nuevos procesos políticos, nuevos discursos, nuevas prioridades y nuevos referentes. Varios países de la región tienen a gobiernos que se han autodenominado como socialistas, mientras que otros, más pragmáticos, tratan de establecer acuerdos comerciales al mismo tiempo que suscriben la necesidad que la región se desmarque del control y tutela norteamericanos4. En América Latina también se han producido cambios institucionales importantes e inéditos. Las Constituciones políticas de Ecuador y Bolivia, ambas aprobadas en el año 2008, expresan y reflejan esos cambios. En esas Constituciones aparecen por vez primera en el debate político y económico, conceptos innovadores como aquellos del Estado Plurinacional, o el régimen del Buen Vivir (Sumak Kawsay en la Constitución ecuatoriana, Sumak Qamaña en la Constitución boliviana). Aparecen temas nuevos como la “ciudadanía universal”, y los “derechos de la naturaleza”, en la Constitución ecuatoriana y temas de participación política directa y “democracia comunitaria” en la Constitución Boliviana. Estos nuevos procesos políticos, económicos, sociales y jurídicos obedecen al agotamiento y crisis del modelo económico y político del neoliberalismo que los gobiernos de la región adoptaron bajo las directrices del denominado Washington Consensus a partir de la crisis de la deuda de 1982 y con el control directo del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (WB) y el Banco Interamericano 4 Cfr. Raus, Diego Martín: Los nuevos gobiernos de izquierda en América Latina contexto, programas y restricciones, en: América Latina, revista del doctorado en procesos sociales y políticos en América Latina, 2006-2007, Universidad de ARCIS, Chile, pp 21-49. 5 Las políticas económicas que el neoliberalismo consideraba casi obligatorias para todos los gobiernos, forman parte del denominado Consenso de Washington, que son diez recomendaciones en política económica, sobre las cuales convergen tanto las multilaterales de Bretton Woods, vale decir el FMI y el Banco Mundial, cuanto el Departamento del Tesoro, la Secretaría de Estado del gobierno americano e incluso el Pentágono. Su sistematización fue realizada por John Williamson en 1989, quien etiquetó a estos acuerdos en política económica como “el consenso de Washington”. En esta agenda mínima constarían diez puntos básicos: (1) disciplina fiscal; (2) reorientación en la prioridades del gasto público; (3) reforma fiscal; (4) liberalización de las tasas de interés; (5) competitividad de los tipos de cambio; (6) liberalización y apertura comercial; (7) liberalización de los flujos de inversión extranjera directa, y de los flujos de capital; (8) privatización; (9) desregulación; y, (10) seguridad jurídica. Cfr. Guillén Romo, Héctor: La globalización del Consenso de Washington. En Rev. Comercio Exterior, México, febrero de 2000.

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de Desarrollo (BID)5. Este modelo imponía restricciones a la política económica y acotaba las posibilidades de la política exterior y financiera. De alguna manera, al suscribir acuerdos y compromisos con el FMI, el Banco Mundial y el BID, los países latinoamericanos resignaron su soberanía y su capacidad de decisión sobre su política fiscal, monetaria, financiera y de comercio exterior y la cedieron directamente a estas instituciones financieras internacionales6. Empero, el agotamiento y crisis de este modelo neoliberal o también denominado modelo neoclásico, fue tanto económico como político e institucional. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), llamará a la década de los años ochenta como la “década perdida”. Las políticas y recomendaciones del ajuste macrofiscal propuestas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), provocaron recesión, desempleo, desindustrialización, reprimarización, pobreza y concentración del ingreso en todos los países de la región; no solo ello, sino que las políticas económicas del Consenso de Washington transformaron a la región en exportadora neta de capitales7. Las respuestas sociales ante la imposición de los paquetes de ajuste macrofiscal produjeron tensiones sociales que desgarraron a las sociedades latinoamericanas y cuyos referentes quizá sean el Caracazo en Venezuela en 1994, la crisis de Ecuador en 1999, la crisis de Argentina del año 20018, y la guerra del agua en Cochabamba, Boli6 Como lo establece Rosemary Galli: “Nos anos 1980, sob o chamado Consenso de Washington, as equipes do Banco Mundial e do FMI foram encarregadas de adaptar os países à emergente ordem global neoliberal. Mencionada atribuiçao significou intervençao direta nas politicas nacionais e nao apenas no campo macreoeconômico.” Galli: Rosemary: As instituçoes financeiras multilaterais: de volta ao ponto de partida, En: Dias Martins, Mônica y Galli, Rosemary: Multilateralismo e reaçoes sul-americanas, op. Cit., pp. 22. 7 “Entre 1982 y 1989 la exportación neta de capital de los países de América Latina fue equivalente a casi 4% de su PIB agregado. El cambio en la transferencia neta de recursos equivalió a una presión permanente de 6% sobre los recursos internos durante el período.” Altimir, Oscar (Director): Distribución del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste, en: Rev. Revista CEPAL No. 96, diciembre 2008, pp 95-119. 8 Sobre la herencia neoliberal y la violencia que generó en la región, incluso en contextos de nuevos gobiernos progresistas, puede verse: Figueroa Ibarra, Carlos: Nuevos odres y viejos vinos: la violencia en América Latina en los albores del siglo XXI. En: Castro Escudero, Teresa y Oliver Costilla, Lucio (Coord.): Poder y política en América Latina. Ed. Siglo XXI, México, 2005, pp. 186-213.

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via, en el 2001 . Ese desgarre y tensión social fracturaron los sistemas políticos de la región que en algunos casos, como Ecuador, Venezuela y Bolivia, derivaron en la emergencia de gobiernos que se declararon abiertamente críticos y opuestos tanto a las recomendaciones del neoliberalismo del Washington Consensus, cuanto a la hegemonía norteamericana en la región9. Sin embargo, y más allá de las particularidades que adoptaron los procesos de cambio social, jurídico e institucional en los países latinoamericanos, subyacen dinámicas que los rebasan y, al mismo tiempo, los incorporan de grado o por fuerza al mercado mundial y a la globalización de la economía10. En efecto, todos los países latinoamericanos han gozado de importantes superávit en sus balanzas de pagos gracias al denominado ciclo de los commodities. Este ciclo de los commodities es la relación entre los bienes con escaso valor agregado que exportan los países latinoamericanos, especialmente productos de la minería, los hidrocarburos y de la agroindustria, con la demanda creciente de los mercados emergentes e industrializados, como por ejemplo China, India, Rusia, Sudáfrica y Brasil, y la vinculación de estos productos con los mercados financieros de futuros, “options”, “swaps” y derivados financieros. Toda esta combinación de factores produjo desde mediados de los años noventa y la primera década del 2000, una expansión del precio de estos bienes con escaso valor agregado, que altera la propuesta económica, sobre todo del estructuralismo latinoamericano, que establecía para los bienes sin valor agregado un deterioro en los términos de intercambio; por el contrario, el ciclo de los commodities produjo importantes superávit en las cuentas externas de casi todos los países latinoamericanos. 9 Para una revisión de los cambios institucionales y políticos de un panel de países representativos de América Latina (en especial Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panamá, Perú, Nicaragua y Uruguay), ver: Calderón, Fernando: Una inflexión histórica. Cambio político y situación socioinstitucional en América Latina. En: Revista de la CEPAL, No. 96, diciembre 2008, pp. 121-134. 10 Ver: Acevedo López, María Guadalupe: América Latina mundializada. Geopolítica, mercados y estructuras sociales. En: Acevedo López, Ma. Guadalupe y Sotelo Valencia, Adrián (Coord.): Reestructuración económica y desarrollo en América Latina. Ed. Siglo XXI, México, 2005, pp. 19-52.

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Es por ello que casi todos los países de la región tuvieron recursos económicos para financiar tanto el desarrollo endógeno cuanto la política social gracias a que en el mercado mundial los precios de los commodities experimentaron un crecimiento exponencial. Esta vinculación de la política económica y social al ciclo de los commodities ha implicado que los gobiernos de la región sean pragmáticos a la hora de abrir las puertas a la Inversión Extranjera Directa vinculada a los “commodities”, pero al mismo tiempo generen un discurso de defensa del gasto social y de oposición a la hegemonía norteamericana11. Sobre esta doble dinámica se generan, asimismo, varias tensiones. En el ámbito económico los gobiernos latinoamericanos son más vulnerables que nunca porque su ciclo de gasto fiscal está en directa relación con el ciclo de los commodities y la vulnerabilidad de la economía mundial. Mientras que en el ámbito político se ven obligados a utilizar la capacidad coercitiva del Estado para controlar a sus sociedades que reclaman más coherencia a sus gobiernos sobre todo en temas relacionados con la protección ambiental y ecológica y también en el ámbito de los derechos humanos. En casi todos los países de la región al tiempo que aumenta el gasto social, especialmente en salud y educación, también aumenta la conflictividad social y la criminalización social. Estas contradicciones confrontan, asimismo, esquemas de integración que conjugan prioridades neoliberales y mercantiles como los acuerdos de libre comercio suscritos por varios países de América del Sur como Colombia, Perú y Chile, con una arquitectura política regional inédita que, aparentemente contradice la geopolítica de los acuerdos de libre mercado, como son los casos de la UNASUR, el ALBA y el CELAC, así como acuerdos de integración que constan como espacios intermedios entre la geopolítica y el mercado como el MERCOSUR, y la emergencia de nuevos instrumentos de integración eminentemente liberales y vinculados a la geopolítica norteamericana, como el TPP y otros como el APEC12. 11 Sobre la relación entre inversión extranjera directa y commodities puede verse: Comisión Económica para América Latina, CEPAL: La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe, CEPAL, Chile, 2011. 12 El TPP es el acrónimo de la Alianza Transpacífica (por sus siglas en inglés) y lo conforman once países: Chile, Perú, México, Canadá, Estados Unidos, Vietnam, Singapur, Australia, Ma-

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Existen dos eventos ejemplificadores que permiten comprender las contradicciones de esa trama geopolítica y de relaciones mercantiles que por el momento conforman las prioridades de la integración regional. El primero de ellos hace referencia a la relación del sistema político paraguayo con las necesidades de una transnacional norteamericana del agronegocio, Monsanto, de liberalizar las semillas transgénicas del algodón, la soya y el maíz, en un contexto en el cual el gobierno de Lugo había acotado esas pretensiones de liberalización de transgénicos por presiones de grupos ecologistas, Organizaciones campesinas e indígenas. Gracias a la destitución del entonces Presidente Lugo, por parte del sistema político de ese país, Monsanto tuvo vía libre para la expansión de transgénicos en Paraguay. Sin embargo, la dudosa legitimidad y legalidad de esta decisión significaron el aislamiento político de Paraguay13. Todos los países latinoamericanos y en especial aquellos que conforman el MERCOSUR, consideraron que la decisión del sistema político de destituir a un presidente legítimamente electo, alteraba el orden democrático de la región. Se decidió, en consonancia con la normatividad existente, a separar provisionalmente del MERCOSUR a Paraguay. Esta separación de Paraguay significó que los otros países miembros del MERCOSUR, a la sazón, Brasil, Uruguay y Argentina, no tuviesen inconvenientes en ratificar la incorporación de Venezuela al MERCOSUR, una decisión que había sido postergada, precisamente, por la negativa del parlamento paraguayo de ratificar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR. Una jugada económica vinculada a una transnacional americana (Monsanto) alteró el equilibrio de poder geopolítico en la región. El otro evento está en Bolivia. El gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, en ese entonces encabezado por el indígena de orilasia, Brunei y Nueva Zelanda. Hay negociaciones para incorporar a Japón a este acuerdo. El APEC (Alianza Económica Asia-Pacífico, comprende 21 países) se encuentra integrado por: Australia; Brunei; Canadá; Chile; República Popular China; Hong Kong, China; Indonesia; Japón; República de Corea; Malasia; México; Nueva Zelanda; Papua Nueva Guinea; Perú; República de las Filipinas; Federación Rusa; Singapur; Taipei chino; Tailandia; Estados Unidos; y Viet Nam. Al respecto véase el sitio web: http://www.apec.org/About-Us/About-APEC/Member-Economies.aspx 13 Suspendido del MERCOSUR por la violación de la Cláusula Democrática del Protocolo de Ushuaia.

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gen aymara, Evo Morales, dio vía libre para la construcción de un carretera que dividía en dos al Territorio Indígena Parque Nacional Isidoro Sécure (TIPNIS), en un contrato en el cual estuvo vinculada la empresa brasileña OAS. Muchos sectores acusaron al gobierno de Evo Morales de adscribirse a las pretensiones hegemónicas del Brasil y de dar paso a los proyectos de integración de infraestructuras sudamericanas (IIRSA), que siempre fueron considerados por las Organizaciones sociales como parte de la agenda neoliberal de privatización de los territorios. En Bolivia el conflicto sobre el TIPNIS confrontó a las Organizaciones sociales con un gobierno al cual en un inicio habían apoyado totalmente14. En estos eventos constan de forma condensada las contradicciones de la trama geopolítica tanto de la integración cuanto de la forma por la cual los países de la región asumen sus prioridades políticas y económicas. Una trama contradictoria, compleja, muchas veces ambigua pero en directa relación con la globalización y la crisis del capitalismo. GeoPoLítICA De LA INteGRACIóN ReGIoNAL: DeL eStRuCtuRALISMo De LA CePAL AL CoNSeNSo De WAShINGtoN La integración de las economías latinoamericanas bajo las directrices de política económica que se conocen como el Washington Consensus (WC), se estructuró con el objetivo de lograr la convergencia de los mercados nacionales hacia un único mercado mundial. El WC desarticuló la posibilidad que los Estados-Nación latinoamericanos utilicen su soberanía política para controlar y regular la dinámica de los mercados internacionales, en especial, a la Inversión Extranjera Directa (IED). Esto puede evidenciarse, por ejemplo, en la forma por la cual se desarticuló la Decisión 24 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, y en la cual se regulaba de manera importante a los flujos de la inversión extranjera directa (IED) para los países del área andina. 14 Las acusaciones de las Organizaciones sociales e indígenas que el gobierno de Evo Morales finalmente cedió a las presiones de las transnacionales y que continuaba por otros medios la agenda neoliberal, obligó a que el Vicepresidente de Bolivia, el intelectual Álvaro García Linera, publique un texto que refuta los argumentos de las Organizaciones sociales. Cfr. García Linera, Álvaro: La geopolítica de la Amazonía. Vicepresidencia de la República, Bolivia, 2012.

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En efecto, cuando se conformó el Pacto Andino en 1969, se consideraba que la IED alteraba la balanza de pagos y generaba flujos monetarios de salida de divisas que ponían en riesgo el financiamiento al desarrollo endógeno. Se comprendía al mercado mundial como una amenaza porque creaba las condiciones de subdesarrollo y pobreza por su estructura misma en la cual el mercado mundial consolidaba las relaciones asimétricas entre el centro y la periferia. La IED no escapa de las consideraciones centro-periferia. De ahí que la noción que consideraba a la Inversión Extranjera Directa (IED) más como una amenaza que como una oportunidad, era coherente con el esquema de industrialización por sustitución de importaciones que preconizaba la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Los economistas de la CEPAL consideraban que la región debía integrarse a partir de convergencias más políticas que económicas, habida cuenta que compartían una misma estructura económica y, en consecuencia, afrontaban los mismos problemas. La integración política y económica buscaba establecer mecanismos de complementariedad entre los diferentes países de la región para poder competir de mejor manera en el mercado mundial. Habida cuenta que la mayoría de países latinoamericanos tenían un fuerte problema de financiamiento al desarrollo porque su ciclo ahorro-inversión era débil, era necesario establecer políticas económicas que busquen reforzar el ciclo ahorro-inversión desde la integración regional y subregional15. Fue por ello que se propusieron mecanismos de integración monetaria regional a través de Bancas regionales de desarrollo, quizá la más importante haya sido la Corporación Andina de Fomento (CAF), estructurada y definida bajo los parámetros de la industrialización y el crecimiento endógeno. En una primera instancia, solo los países miembros del Acuerdo de Cartagena, o también Pacto Andino, eran los accionistas de la CAF y eran ellos quienes definían su directorio, sus políticas y sus estrategias de financiamiento al desarrollo. La CAF generó líneas de financiamiento básicamente para la construcción de 15 Para una síntesis del pensamiento de la CEPAL que se expresó justamente en su principal revista, puede verse: Hofman, André y Torres, Miguel: El pensamiento cepalino en la Revista de la CEPAL (1976-2008), Revista de la CEPAL No. 96, diciembre 2008, pp.9-18.

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infraestructura en los países miembros. Se consideraba que la creación de infraestructura era una tarea de los Estados-Nación y que servía como base para la industrialización y el crecimiento económico. El modelo de la CEPAL que inició en los años cincuenta y que tuvo varios momentos, fue duramente criticado por la economía neoclásica. A pesar que durante los decenios 1950 1980, que duró el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, los países de la región alcanzaron niveles importantes de crecimiento económico y de transformaciones sociales, institucionales, políticas e incluso demográficas, asimismo, trascendentales, la crítica al modelo de la CEPAL por parte de los economistas neoclásicos apuntaba a que este generaba imperfecciones en los mecanismos de mercado que ponían en riesgo la eficacia en la asignación de recursos escasos por la vía de los precios de mercado. Sin embargo, aquello que definió la pertinencia del modelo de la CEPAL no fueron ni sus virtudes ni sus defectos sino el ambiente geopolítico. Fue este contexto geopolítico el cual generó las condiciones de posibilidad para la estrategia de industrialización en América Latina, bajo el enfoque del estructuralismo de la CEPAL, así como para las estrategias de integración política y económica, como más tarde lo fue para su desarticulación y cambio. El modelo de industrialización de la CEPAL tuvo el visto bueno de las diferentes administraciones norteamericanas porque consideraban que la industrialización podría ser un mecanismo de contención al avance del socialismo en América Latina. De hecho, la administración del Presidente Kennedy apoyaría de forma importante al modelo de sustitución de importaciones en la década de los años sesenta, sobre todo luego del triunfo de la revolución cubana. Se consideraba que las anacrónicas estructuras de la dominación política de América Latina podían ser el caldo de cultivo para la expansión del socialismo en la región. Ello ponía en riesgo la dominación geopolítica de los Estados Unidos, no solo en América Latina, sino en el mundo. Por ello, la geopolítica es la trama de fondo de la industrialización latinoamericana, de sus marcos institucionales de integración

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económica, de sus estrategias de financiamiento al desarrollo, del sentido de sus políticas públicas y también de sus modelos de dominación política. Correlativo al experimento de industrialización, que implicó un importante desarrollo y crecimiento de sindicatos, organizaciones obreras y partidos políticos relacionados con los trabajadores, en América Latina se vivió una transición de los modelos políticos democráticos hacia modelos políticos autoritarios. Estos modelos autoritarios asumieron en algunos países una visión radical de modernización económica, como fue el caso de la dictadura de Velasco Alvarado en el Perú, o una visión radical de desmantelamiento del modelo de industrialización hacia un modelo de mercado, como fueron los casos de las dictaduras del Cono Sur. Es esa trama geopolítica la cual explica también el hecho que las políticas de la CEPAL hayan tenido una condición de posibilidad histórica. Los años del estructuralismo cepalino y del giro teórico hacia las teorías de la dependencia, son los años de la disolución del colonialismo y de los procesos de construcción de nuevos Estados-Nación por la vía de la liberación nacional, como fueron por ejemplo la emergencia de nuevos Estados-Nación en el Africa, Oriente Medio y Asia. Las luchas por la liberación nacional se inscribieron por completo en el interior de la trama geopolítica. Esas luchas tuvieron su momento más dramático con la guerra de Vietnam y la consiguiente derrota militar de EEUU. En la trama geopolítica los mismos EEUU, así como los países europeos, apostaron también al crecimiento por vía de políticas keynesianas que estimulaban la demanda agregada interna, especialmente el consumo, por la vía del déficit fiscal y la emisión monetaria. El acuerdo de Bretton Woods que otorgaba estabilidad al comercio mundial al establecer un patrón de tipo de cambio fijo entre el oro y el dólar, estaba pensado en consolidar la hegemonía mundial de los Estados Unidos y asegurar la supremacía del dólar como unidad de cuenta del comercio mundial. En consecuencia, hay una correlación histórica y social en los contenidos teóricos y epistemológicos que asumió la teoría económica

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que oscilaba entre la intervención keynesiana a través de la política económica fiscal y monetaria y en función del pleno empleo y la planificación centralizada de los países socialistas. También hay una correlación con las formas institucionales que asume la integración internacional, cuya bisagra geopolítica estaba en los Estados-Nación; es decir, se trataba siempre de una integración más política que económica, a pesar del hecho que los Estados Unidos hayan siempre expuesto su proyecto de construir un mercado mundial libre de barreras a toda circulación del capital. Esos contenidos geopolíticos otorgados a la integración entre Estados-Nación se explicaban, precisamente, por la necesidad de consituir áreas de dominación subordinadas a las prioridades geoestratégicas, sobre todo norteamericanas; en efecto, la integración política se integraba y correspondía a las necesidades de control geopolítico. En ese sentido, la Organización de integración geopolítica más importante que se había creado desde los EEUU y siempre en función de su lucha por la hegemonía mundial, fue la NATO (OTAN en español). El Atlántico Norte definía la geopolítica mundial. Al otro lado de la NATO estaba el Pacto de Varsovia, que aglutinaba a los países socialistas detrás de la “cortina de hierro”. Sobre este sentido de control geopolítico, los EEUU definieron para América Latina una institucionalidad correlativa en la cual sobresalen tres instituciones fundamentales, la una es la Organización de Estados Americanos (OEA) cuyas directrices son eminentemente políticas, la otra es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con una dimensión económica y la tercera es el Tratado de Intervención y Asistencia Recíproca (TIAR) con objetivos específicamente militares. Política, economía y control militar, eran los vértices que articulaban la integración de los países latinoamericanos durante el período de la industrialización por sustitución de importaciones. Sobre esta geometría de la integración constaban los acuerdos más regionales, como la ALADI, el FLAR, el Pacto Andino y el Fonplata. Ahora bien, lo que es interesante constatar en esta coyuntura es que a pesar que la integración tiene a los Estados-Nación como los sujetos políticos más importantes, en este período casi todos los Estados-Nación de América Latina tienen problemas de límites con sus vecinos, de ahí que la integración, al menos desde lo político, haya

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sido problemática. Estos problemas de límites son la constatación de una construcción sobre la marcha de los Estados-Nación en donde muchas veces las élites que constituyeron y formaron esos EstadosNación, en los procesos de independencia del siglo XIX, no tenían una idea muy clara de los países que estaban inventando, así como tampoco conocían la geografía de esos países. El hecho que hasta casi fines del siglo XX hayan existido problemas limítrofes entre algunos países latinoamericanos daba cuenta que el proceso de construcción del Estado-Nación fue un proceso arduo, difícil, complejo, azaroso y, por supuesto, violento. La resolución de los límites de fronteras entre los diferentes Estados-Nación de América Latina por la vía de la negociación diplomática se dio por las imposiciones geopolíticas del neoliberalismo en los años ochenta y noventa. Para el neoliberalismo era fundamental que la estructura jurídica de los Estados-Nación procesen los derechos de propiedad y garanticen la IED, sobre todo cuando estaba en juego la privatización de la infraestructura pública y las concesiones territoriales para las industrias extractivas. CAMBIoS eN eL SISteMA MuNDo CAPItALIStA: LA eMeRGeNCIA hIStóRICA DeL CAPItALISMo DeL DeSAStRe La propuesta de crecimiento endógeno por la vía de la industrialización, y la integración regional desde una visión más política y económica que planteó la CEPAL y el estructuralismo latinoamericano, correspondió a un momento de la coyuntura mundial y del sistema mundo capitalista. Ese momento está caracterizado, entre otros fenómenos, por la regulación fordista, el Estado de Bienestar y la estabilidad monetaria de Bretton Woods16; y tuvieron un correlato teórico en la economía: el keynesianismo. Toda la teoría económica se articulaba alrededor del paradigma keynesiano del consumo y la inversión como fuentes del crecimiento económico. Ese paradigma propuso al pleno empleo como objetivo fundamental de toda política económica. En el interior de esta propuesta teórica Estado y mercado convergían hacia el pleno empleo. 16 Sobre el fordismo como un mecanismo de regulación del sistema mundo y su crisis, puede verse: Aglietta, Michel: Regulación y crisis del capitalismo. Siglo XXI Ed., México, 1979.

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Sin embargo, aquello que clausuró las posibilidades del acuerdo fordista y del Estado de Bienestar, no radicó ni en la política económica que se implementó en ese entonces, ni en sus marcos teóricos, ni en sus acuerdos institucionales, sino en la emergencia en el interior del sistema mundo capitalista de un fenómeno marginal a fines de los años sesenta e inicios de los años setenta, pero que a la postre definirá al capitalismo entero. Este fenómeno surge con la caída del sistema de Bretton Woods en 1971: son los euromercados de capitales17 y con ellos la especulación financiera como mecanismo de regulación de la acumulación capitalista. Los euromercados de capitales crearán en el capitalismo, por decirlo de alguna manera, una especie de ruptura radical en las formas de la acumulación del capital que hasta ese entonces habían caracterizado al sistema mundo capitalista, porque permitieron la autonomización de la esfera productiva por sobre la producción y distribución. La acumulación de capital es un concepto decimonónico que tuvo en David Ricardo su teórico más importante y en Carlos Marx su crítico más radical. La acumulación de capital es, en realidad, la creación de las condiciones mismas de posibilidad del capitalismo como sistema histórico. Estas condiciones de posibilidad para la acumulación de capital siempre estuvieron vinculadas a la producción, a la circulación mercantil y a los marcos y acuerdos institucionales que le son correlativos. De ahí la apuesta por incrementar la productividad, 17 Los euromercados de capitales nacen por la ruptura del sistema de Bretton Woods y vinculados a la incertidumbre de los tipos de cambio del comercio mundial. Son mercados desregulados por definición que transan monedas que no forman parte de la oferta monetaria de los países que las emitieron y que constatan los excesos del sistema monetario del patrón oro-dólar de Bretton Woods. Esa masa monetaria que es excluida de los países de origen por el temor a que generen presiones inflacionarias, es recirculada por los Bancos privados de la City de Londres, cuna de los euromercados de capitales, como euromonedas. Lo interesante del fenómeno de las euromonedas y de los euromercados de capitales es que nacen desde espacios totalmente libres de regulación, control y vigilancia: las Bancas off shore. Al no tener que cumplir requisitos básicos, como establecer un coeficiente mínimo de reserva en el Banco Central sin cobrar intereses, o impedimentos para piramidación o juegos Ponzi, las Bancas off shore de los Bancos de la City de Londres tienen vía libre para expandir la masa monetaria mundial utilizando como base a las euromonedas, en especial, los eurodólares, con niveles de apalancamiento ilimitado. Ver: Chesnais, François (Coord.): La mondialisation financière. Genèse, coût et enjeux. Ed. Syros, París, 1996.

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expandir los mercados y consolidar las instituciones del mercado libre. Es tan fuerte la relación entre acumulación, crecimiento y producción que los principales conceptos teóricos de la economía, entre ellos la ley del valor, intentan reflejar, precisamente, esa relación. Sin embargo, los euromercados de capitales que nacen desde la ruptura del sistema de Bretton Woods en 1971, van a crear un nuevo horizonte de posibilidades para la acumulación del capital porque permitieron a la larga la autonomía de la especulación financiera con respecto a la producción y circulación mercantil, es decir, aquello que la economía denomina “sector real”. Especulación y producción, o sector real, siempre han mantenido una relación a lo largo de la historia del capitalismo. Pero en esa historia la especulación siempre fue un momento de la producción18. Se especulaba siempre con relación a un horizonte específico y determinado desde la producción. Empero, los euromercados de capitales y más tarde la finanza corporativa internacional, van a lograr una independencia y autonomía de la especulación financiera con respecto a la producción y al sector real. En esta autonomización de la especulación financiera con respecto al sector real, la rentabilidad que se genera desde la especulación financiera es tan grande que no tiene relación alguna con las tasas de ganancia que se crean desde la producción y circulación mercantil. RIeSGo y CRISIS eN eL CAPItALISMo DeSAStRe Mientras que las tasas de rentabilidad de la producción y la circulación mercantil se establecen desde una visión temporal y bajo condiciones concretas de producción y circulación, la especulación financiera, de su parte, rompe con la dimensión temporal de la acumulación del capital19. En consecuencia, puede afirmarse que la especulación financiera tiende a reducir el tiempo del capital a su mínima expresión. Esta reducción del tiempo hasta casi su virtual anu18 Uno de los textos canónicos de la crisis y la relación de la especulación con la producción es el de Charles Kindleberger y Robert Aliber: Manias, panics, and crashes: a History of Financial crises, Nueva York, John Wiley and Sons. Ed. 2005. 19 En todo proceso productivo y comercial la rentabilidad se crea en el tiempo y se mide con dos indicadores básicos: la tasa interna de retorno y el valor actual neto de la inversión. En cambio, en la especulación financiera la rentabilidad se calcula con base a la volatilidad de un activo a precios de mercado en tiempo instantáneo, esto puede apreciarse en la denominada fórmula Black-Scholes para derivados financieros:

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lación tiene que ver con la formación de su rentabilidad sustentada en la volatilidad y el riesgo del sector real. En la especulación financiera cinco minutos pueden ser un plazo demasiado extenso y la unidad temporal de cálculo generalmente se establece en nanosegundos. Mas, la especulación financiera no solo tiende a la anulación del tiempo sino a la creación de riesgo sistémico. Mientras más alto es el riesgo sistémico más alta es la rentabilidad de la especulación financiera. Efectivamente y aunque parezca paradójico, la rentabilidad de la especulación financiera se sostiene en la creación, consolidación y extensión del riesgo20. Los instrumentos más rentables de la industria financiera son, precisamente, aquellos que tienen que ver con el riesgo, como es el caso de los derivados financieros y, en especial, los credits default swaps (CDS). En la crisis de las hipotecas subprime del año 2007-2008, fue todo el sistema financiero el que buscó la forma de vincularse con la generación de riesgo creando y recreando hasta el máximo nivel los activos financieros tóxicos21. Con riesgos cercanos a cero la especulación financiera tiende también a reducirse al mínimo, de ahí que la especulación financiera busque el riesgo de la misma manera que los seres vivos buscan el oxígeno. Ahora bien, la forma por la cual la especulación financiera consolida las burbujas especulativas y el riesgo que conllevan no como eventos aleatorios sino como fenómenos estructurales de la acumulación, es por la vía de la desregulación financiera. Sin desregulación financiera no existen las condiciones de posibilidad para la especulación financiera. Entonces, a mayor desregulación financiera mayor riesgo sistémico y mayor rentabilidad financiera. C= SN(x) – K r-t N (x – s t 1/2), 12 en donde N(x) es una función de probabilidad acumulada de una distribución estándar y medida como integral indefinida, S el precio de la opción en tiempo real, C el precio de una opción de compra a precio presente, K es el precio de la opción a precio de mercado, σ la volatilidad de la acción, r es la tasa de interés y t es el tiempo. Puede verse al respecto el estudio seminal de Merton, Robert: Theory of rational option pricing. The Bell Journal of Economics and Management Science. Vol. 4, No. 1, pp. 141-183. 20 La creación de riesgo también se conoce con el nombre de “riesgo no medible” o “ riesgo Knightiano”, en honor a Frank Knight y su texto más importante: Risk, Uncertainty and Profit. Chicago University Press, 1921. 21 “… the crisis was diagnosed to be liquidity-genic when, in fact, it was fundamentally, asset toxicity-genic.” Sharma, V. K: Genesis, diagnosis and prognosis of the current global financial crisis. BIS Review 34/2009, pp. 3.

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La desregulación financiera permite, además, que el concepto de volatilidad se incorpore a todo el sector real de la economía. De hecho, cualquier activo del sector real puede convertirse en subyacente para la generación de un correspondiente activo financiero que va a apostar por la volatilidad y el riesgo del activo que forma parte. Estos activos ficticios que crea la industria financiera sobre cualquier activo del sector real se denominan “derivados financieros”22. Para diciembre del año 2011, según datos del Banco de Pagos Internacionales, los mercados de productos derivados habían realizado transacciones en los mercados sobre el mostrador por un total de 645.7 mil billones de dólares23, es decir, algo así como diez veces el producto interno bruto mundial. Todas estas transacciones son apuestas especulativas sobre el riesgo y la volatilidad de todo el sector real de la economía mundial. De los euromercados de capitales a los mercados sobre el mostrador (OTC) que transan productos financieros derivados, se produjo en la acumulación capitalista una de sus mutaciones más importantes y que puede ser comprendida como la subsunción del sector real al interior de las lógicas y dinámicas del sector financiero especulativo. Uno de los aspectos de este proceso es la incorporación del riesgo y la volatilidad como aspectos inherentes al sistema capitalista en su conjunto. Si esto es así, las crisis son elementos de renovación del riesgo a un nivel más alto. Son una permanente fuga hacia adelante de todo el sistema capitalista. Esto puede constatarse cuando se compara el período denominado como los “treinta gloriosos”, es decir el período que va del nacimiento del sistema de Bretton Woods (1944) hasta su fin oficial en 1973, con el período que se inicia con la crisis del petróleo de 1973, la inestabilidad de los mercados de tipo de cambio y las crisis recurrentes del sistema que serán una constante en las siguientes décadas.

22 Los riesgos asociados a los productos financieros derivados van desde la especulación sobre las tasas de interés, los tipos de cambio, los riesgos de precios, los riesgos de crédito, y los riesgos climáticos, ver: Jégourel, Yves: Les produits financiers dérivés. Ed. Repères - La Découverte, París, 2005. 23 BIS, derivatives market OTC 2012, página web www.bis.org/derivatives

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Las crisis pasan de ser elementos aleatorios y que expresan las contradicciones inherentes de la acumulación capitalista, al menos tal como las había comprendido tanto la economía clásica que proviene de Ricardo, la economía poskeynesiana y la economía marxista, a convertirse en elementos que aseguran, mantienen, profundizan y consolidan el riesgo sistémico y, por tanto, las condiciones de posibilidad para la especulación financiera sustentada en la volatilidad y el riesgo. Desde mediados de los años setenta en adelante, el sistema capitalista verá ocurrir una crisis tras otra, desde la crisis de la deuda externa de los países latinoamericanos de 1982, hasta la crisis de las economías del sudeste asiático en 1997, hasta llegar a la crisis más importante, aquella de las hipotecas subprime de 2007-2008, y la crisis de la deuda europea de 2009-201224. El escenario de estos últimos decenios es el de la incertidumbre, el riesgo, la volatilidad y el miedo. Sin embargo, a mayor riesgo y volatilidad, mejores son los escenarios para el mercado financiero especulativo que con los productos financieros derivados y con la securitización de los valores bursátiles apuesta, precisamente, al riesgo y la volatilidad. Esto puede incluso evidenciarse en la transformación del sistema bancario americano y europeo durante la crisis de las hipotecas subprime del año 2007, de un modelo llamado “originate to hold banking” hacia un modelo denominado “originate to distribuye banking”. En efecto, mientras en el primer caso los créditos hipotecarios, por ejemplo, permanecían en los balances bancarios hasta su maduración, en el segundo caso (“originate to distribuye banking”), los Bancos securitizan los créditos hipotecarios, en especial las hipotecas subprime y las venden, trasladando estos créditos de sus balances originales. La secutirización de estos créditos origina la creación y venta de productos derivados sustentada en esta securitización25. 24 “…la frecuencia de las crisis obedece a la incapacidad de los sistemas financieros de autorregularse, uno de cuyos corolarios es que las medidas de liberalización financiera contienen el germen de ellas.” Ocampo, José Antonio: Impactos de la crisis financiera mundial sobre América Latina. En: Revista de la CEPAL No. 97, abril 2009, pp. 11. 25 “Also fuelling the credit growth through the period was a shift of the major US and European banks away from the traditional “originate to hold” banking model towards an “originate to distribute” model, which for a range of reasons was seen as more profitable. In “originate to hold”, mortgage and other credit originations typically stay on the originating bank’s balance sheet until maturity. In “originate to distribute”, the credit originations are securitised and

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INteGRACIóN eCoNóMICA eN tIeMPoS De FINANCIARIzACIóN eCoNóMICA Esta descripción de un proceso complejo, vasto y de alcances profundos como sería la subsunción del sector real a las lógicas y requerimientos de la especulación financiera, tiene como objetivo vincular el marco epistemológico que le servirá para su consolidación, profundización y expansión, en la ocurrencia el neoliberalismo, así como para comprender los marcos institucionales que se crean a este tenor para sostener la especulación financiera como condición de posibilidad de la acumulación en el sistema capitalista, es decir, los acuerdos de protección a las inversiones, los tratados de libre comercio y las zonas desreguladas de integración comercial y financiera, como por ejemplo, el ALCA, el AMI, etc. El marco teórico y epistemológico correlativo al proceso que podemos denominar como subsunción del sector real hacia la especulación financiera, es la doctrina del neoliberalismo. El neoliberalismo contiene a su interior las ideas que son fundamentales para la expansión y consolidación de la especulación financiera. El neoliberalismo propone, justamente, las nociones de desregulación, liberalización, flexibilización y apertura que son elementos claves para los mercados financieros26. En efecto, la regulación minimiza el riesgo y, de alguna manera controla la volatilidad, y la prueba está que durante los “treinta gloriosos” nunca se produjeron crisis de la amplitud y de las consecuencias de aquellas que se producirían más tarde con la desregulación financiera. sold, removing them from the originating bank’s balance sheet. A typical securitisation would involve, along the way, the creation and sale of derivatives based on the securitised exposures, further increasing the fee-earning potential of the underlying origination in an environment of voracious demand for risk.” Alan Bollard: Coping with global financial and economic stresses Address by Mr Alan Bollard, Governor of the Reserve Bank of New Zealand, to the Canterbury Employers’ Chamber of Commerce, Canterbury, 30 January 2009. BIS Review 11/2009. 26 Existen varios textos, libros y artículos sobre el neoliberalismo, sin embargo quisiera llamar la atención sobre un texto en especial, porque realiza una mirada filosófica y crítica sobre el neoliberalismo que incorpora nuevos conceptos desde una perspectiva epistemológica diferente: Foucault, Michel: Naissance de la biopolitique. Cours au Collège de France (19781979). Gallimard, Seuil, París, 2004. (Existe traducción al español: Foucault, Michel: El nacimiento de la biopolítica. FCE, México, 2006).

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La regulación establece marcos de acción a los mercados, en especial a los mercados financieros, e impide la formación de burbujas especulativas. A mayor regulación menor riesgo que se formen burbujas especulativas y menores posibilidades que estas afecten al sector real. Para que las burbujas financieras puedan formarse y para que estas puedan afectar de forma importante al sector real es imprescindible que desaparezca toda forma de regulación. El marco teórico que posibilita y legitima la desregulación es, precisamente, el neoliberalismo. El neoliberalismo conquistó la academia, las políticas públicas, el debate económico y la episteme teórica de la comprensión de la realidad económica. Pasó de ser una doctrina marginal durante los “treinta gloriosos” para convertirse en la doxa principal que articula casi todo el pensamiento político, económico y jurídico de fines del siglo XX e inicios del siglo XXI. Expulsó como heréticas todas las ideas del pensamiento keynesiano, de la teoría de la regulación y del posmarxismo, entre las propuestas teóricas más importantes. Convirtió a la academia en una caja de resonancia de su propio eco. Con la llegada del neoliberalismo a la academia y a las políticas públicas, se legitimó el rol determinante de la especulación financiera sobre la acumulación del capital y se confirmaron las aprehensiones y temores que alguna vez había manifestado J. Maynard Keynes: “Los especuladores pueden no hacer daño cuando solo son burbujas en una corriente firme de espíritu de empresa; pero la situación es seria cuando la empresa se convierte en una burbuja dentro de una vorágine de especulación. Cuando el desarrollo del capital en un país se convierte en subproducto de las actividades propias de un casino, es probable que aquel se realice mal.”27 LoS NuevoS MARCoS juRíDICoS De LA INteGRACIóN NeoLIBeRAL Sobre el marco teórico-epistemológico emergente se crea y consolida un marco jurídico institucional que le es correlativo. Es al interior de este marco jurídico institucional que deben comprenderse las 27 Keynes, J. M: Teoría General de la ocupación, el interés y el dinero, FCE, México 1992, pp. 145.

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apelaciones a la liberalización, la apertura y el bilateralismo comercial que se producen en los países latinoamericanos, durante las transformaciones económicas, sociales e institucionales provocadas desde el Consenso de Washington. La liberalización, la desregulación y la apertura son un requerimiento ineludible para la especulación financiera y su necesidad de exacerbar la incertidumbre y manejar el riesgo en los mercados mundiales. No hay que olvidar el hecho que los productos de la industria financiera necesitan de ese riesgo y se apalancan, precisamente, en la volatilidad de los mercados. Pero el concepto de mercados que maneja la especulación financiera tiene poco que ver con la noción más tradicional del concepto del mercado del liberalismo clásico. Los mercados, para la especulación financiera, representan más que lógicas de autorregulación, son espacios de significación de todas las posibilidades actuales y futuras de una sociedad para producir, distribuir y consumir. Para los mercados financieros el concepto de mercado con el cual ellos trabajan, roza con el concepto político creado en la modernidad para definir el sustrato del poder en la modernidad: la soberanía. En este sentido, los mercados financieros buscan rebasar los marcos jurídicos de los Estados-Nación y, fundamentalmente, sus nociones de soberanía, porque esos marcos jurídicos sustentados en la soberanía de los Estados pueden impedir y acotar el manejo del riesgo sistémico que hacen los mercados financieros. Para la industria financiera el mejor escenario es aquel en el cual el Estado se convierte en garante de última instancia de sus apuestas especulativas. Esta reflexión nos permite comprender de mejor manera las condiciones de posibilidad de la integración regional latinoamericana y el desmantelamiento al Estado que produjeron las políticas del Consenso de Washington en las décadas de los ochenta y noventa. Se desmontó toda la política económica que estaba pensada en función de la industrialización y de la integración sustentada en relaciones de complementariedad y reciprocidad, no porque estas hayan fracasado en sí mismas sino porque ya no eran funcionales para la nueva realidad que estaba viviendo la acumulación del sistema capitalista, en donde la industria financiera no solo que acumulaba riqueza sino tam-

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bién poder. En este sentido, las políticas de ajuste y reforma estructural del WC, si bien tenían una cobertura en el discurso económico neoliberal, en realidad eran estrategias políticas en función de un rediseño del orden político mundial. En otros términos eran estrategias geopolíticas. Si bien se ha criticado el rol recesivo de las políticas de ajuste del FMI, así como la intervención neocolonial sobre los países de América Latina realizada por el Banco Mundial28, también debe comprenderse que su objetivo de largo plazo era aquel de inscribir a la región en el interior de las formas de regulación capitalista que estaban emergiendo y consolidándose con el predominio del capital financiero y la especulación financiera sobre el sector real. Se trataba de una regulación que cambiaba las tradicionales relaciones de poder al interior del sistema capitalista. Los acuerdos de integración económica se convirtieron en acuerdos geopolíticos de transferencia de soberanía nacional hacia los mercados financieros transnacionales, en un contexto en el cual los mercados financieros especulativos controlaban de forma creciente la liquidez monetaria mundial y orientaban esa liquidez al fortalecimiento de los mecanismos de concentración y centralización del capital. En efecto, desde los años ochenta en adelante puede observarse que conjuntamente con el crecimiento y expansión de los mercados financieros especulativos se produce un intenso proceso de concentración y centralización del capital a escala mundial. En una investigación realizada en el año 2011, se determinó que sobre un total de 46 mil grandes corporaciones transnacionales, un grupo de 117 de estas controlaban cerca de dos tercios de todas las transacciones mundiales y en el interior de las mismas, un pequeño grupo de empresas, la mayoría de ellas pertencientes al capital financiero, como Goldman Sachs, J.P. Morgan, Wells Fargo, entre otras, tenían el control de este 28 Desde un pensamiento poskeynesiano y posestructuralista, puede verse la crítica a los modelos y políticas del FMI realizada por Lance Taylor y sus modelos de “devaluación contractiva” (o recesiva). Cfr: Taylor, Lance: Income, Distribution, Inflation and Growth, MIT Press, Cambridge, Mass., 1991. Para una crítica al Banco Mundial y su rol estratégico como think tank neoliberal puede verse: Mendes Pereira, Joao Márcio: O Banco Mundial como ator político-intelectual: Dimensoes de uma trajetória singular. En: Dias Martins Mônica (Coord.), op. Cit., pp 65-82.

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núcleo duro de grandes corporaciones transnacionales29. Es este el escenario en el cual emergen las nuevas realidades de la geopolítica expresadas en nuevos acuerdos de integración que oscilan entre la convergencia normativa neoliberal de la Organización Mundial de Comercio, las Cumbres de los países no Alineados y el ALBA. Ahora bien, si la disputa es geopolítica y si los mercados financieros rebasan a la soberanía de los Estados, entonces es necesario crear una figura jurídica que exprese ese nuevo momento y esas nuevas relaciones de poder en el capitalismo. Es decir, si el capitalismo del siglo XXI es un capitalismo del desastre y de la crisis, de alguna manera los actores fundamentales de este capitalismo tienen que crear una distancia estratégica entre el desastre que provocan, las consecuencias que se generan y sus expectativas de rentabilidad. eL INveRSIoNIStA y LA INveRSIóN extRANjeRA DIReCtA: INteGRACIóN y GeoPoLítICA BAjo uNA NuevA CoNtRACtuALIDAD En esa distancia entre la praxis de ese capitalismo de especulación financiera con sus efectos, los costos de desastre deben ser socializados mientras que los beneficios de la especulación deben ser internalizados, bajo una justificación jurídica que le otorgue la legitimidad necesaria. Esa figura jurídica existe y es aquella de la “inversión extranjera directa” (IED) y el “inversionista”. Ahora bien, la inversión extranjera directa y su correlato del inversionista extranjero, ameritan cambios importantes en las leyes, en las regulaciones e, incluso, en el discurso de la economía. En el ámbito jurídico la noción de inversión extranjera directa y de inversionista extranjero abre el espacio para un locus de normatividad por fuera de los Estados que tiene capacidad coercitiva y otorga al inversionista un rango igual de aquel que tiene el Estado-Nación. Es decir, implica la privatización de la justicia y de las leyes internacionales; esa fue, al menos, la intención de la OCDE cuando in29 Stefania Vitali, James B. Glattfelder, Stefano Battiston: The Network of global corporate control. Ver sitio web: http://www.plosone.org/article/info%3Adoi%2F10.1371%2Fjournal. pone.0025995. Visita del 01-10-12.

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tentó aprobar el Acuerdo Multilateral de Inversiones, AMI, en el año 199830. No obstante, aquellos puntos del AMI que hacían referencia al inversionista extranjero y a la inversión extranjera, se trasladarían punto por punto a los Acuerdos y Tratados de Libre Comercio que EEUU y la Unión Europea suscribirían con varios países a partir de esa fecha, porque la presión de la sociedad europea y del Canadá hicieron finalmente imposible la suscripción de este acuerdo. De igual manera con la Organización Mundial de Comercio (OMC), que también va a crear esos espacios de desregulación jurídica en los denominados Tribunales de Conciliación y Arbitraje para asuntos relativos a inversiones. Quizá el más conocido de ellos sea el Tribunal de Arbitraje para diferencias relativas a inversiones, del Banco Mundial, el CIADI. La creación de un espacio de justicia y regulación normativa por fuera de los espacios jurídicos de cualquier Estado es correlativa con el avance y profundización de las derivas especulativas del capitalismo. En este locus de una justicia transnacionalizada el pivote central que estructura, define y regula las relaciones de poder en el ámbito jurídico es, precisamente, el inversionista; este puede demandar a un Estado si considera que las políticas públicas de este han perjudicado su inversión o sus expectativas de rentabilidad. 30 Esto puede verse en el Capítulo III del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) sobre el tratamiento a la Inversión Extranjera Directa: “III. TREATMENT OF INVESTORS AND INVEST MENTS NATIONAL TREATMENT AND MOST FAVOURED NATION TREATMENT 1. Each Contracting Party shall accord to investors of another Contracting-Party and to their investments, treatment no less favourable than the treatment it accords [in like circumstances] to its own investors and their investments with respect to the establishment, acquisition, expansion, operation, management, maintenance, use, enjoyment and sale or other disposition of investments. 2. Each Contracting Party shall accord to investors of another Contracting Party and to their investments, treatment no less favourable than the treatment it accords [in like circumstances] to investors of any other Contracting Party or of a non-Contracting Party, and to the investments of investors of any other Contracting Party or of a non-Contracting Party, with respect to the establishment, acquisition, expansion, operation, management, maintenance, use, enjoyment, and sale or other disposition of investments. 3. Each Contracting Party shall accord to investors of another Contracting Party and to their investments the better of the treatment required by Articles 1.1 and 1.2, whichever is the more favourable to those investors or investments” AMI, CONFIDENTIAL DAFFE/MAI(97) 1/REV2.

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No hay Estado en el mundo que pueda defenderse de las demandas de los inversionistas que apelan a las tradicionales nociones de soberanía política. La soberanía, en el capitalismo tardío, no existe. La prueba está, justamente, en la figura jurídica del inversionista y en los tribunales de conciliación y arbitraje como espacios desregulados y privatizados de justicia y normatividad. Ahora bien, es necesario que los Estados reconozcan ese estatuto especial que tiene el inversionista y que tiene la inversión extranjera. De una u otra forma, los Estados tienen que articular su legislación interna y sus normas de tal manera que estas se pongan en función de las necesidades y prerrogativas del inversionista y de la inversión extranjera. Este proceso se denomina convergencia normativa y su expresión mayor está en el reconocimiento que hacen los Estados a la seguridad jurídica para el inversionista y sus inversiones. Los Estados están obligados a reconocer ese estatuto supranacional y por fuera de toda regulación interna que tiene el inversionista y la inversión extranjera. Cuando un Estado reconoce la seguridad jurídica del inversionista en el ámbito contractual (o Constitucional), se convierte en Estado de derecho. No obstante, la construcción del Estado de derecho tiene su lado numinoso, y hace referencia al hecho que a medida que los inversionistas ganan espacios de reconocimiento jurídico, la sociedad y los ciudadanos(as) los pierden. La seguridad jurídica implica necesariamente la criminalización social. Se trata de una conclusión lógica porque los inversionistas van a reclamar derechos de propiedad que, a veces, lesionan incluso a los derechos humanos. En efecto, muy rara vez los negocios van de la mano de los derechos humanos. El horizonte de rentabilidad excluye cualquier consideración ética a nombre de la eficiencia mercantil31.

31 Adela Cortina ha trabajado con más detalle la relación entre la ética y el mercado. Ver: Cortina, Adela: Ética de la empresa: claves para una nueva cultura empresarial, Madrid, Tecnos, 1994.

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Cuando la sociedad reclama por los derechos humanos lesionados por la eficiencia mercantil, los inversionistas acuden al expediente de acusar al Estado de falta de garantías jurídicas para la inversión, y en virtud que las decisiones de los inversionistas implican los niveles de inversión, empleo, consumo, ingresos de toda la sociedad, los gobiernos generalmente dan razón a los inversionistas en contra de la sociedad. De ahí que cualquier situación que amenace a los derechos de propiedad de los inversionistas, amerite duras respuestas por parte de los gobiernos que no dudan en poner todo el poder legítimo de la violencia en beneficio exclusivo de los inversionistas y sus inversiones. Quienes reclaman por sus derechos humanos, sociales y colectivos lesionados por los derechos de propiedad de los inversionistas, generalmente son perseguidos e incluso criminalizados, muchas veces bajo el expediente del terrorismo. Muchos líderes sociales que han defendido sus territorios ancestrales de la depredación y del abuso de los inversionistas extranjeros, sobre todo en el caso de las industrias extractivas, han sido criminalizados por sus respectivos Estados y acusados de sedición y terrorismo. La conclusión parece evidente: a mayor seguridad jurídica mayor criminalización social. De esta manera, el Estado de derecho, en realidad, parece convertirse en el Estado de criminalización social. Esto que parece ser tanto una exageración cuanto una antinomia se ejemplifica de manera evidente cuando se recorre el camino de las inversiones extranjeras en países latinoamericanos y se constata que junto a las inversiones extranjeras hay una estela de conflictos sociales, represión gubernamental y criminalización social. Empero, el Estado de derecho es más peligroso aún para los derechos humanos, sociales y colectivos porque abre un espacio transnacionalizado de coerción hecho en función específica de los derechos de propiedad y legitimado por fuera del Estado. Los inversionistas han construido un locus de soberanía jurídica que rebasa la soberanía política de los Estados y, en tal virtud, pueden ejercer la ca-

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pacidad coercitiva que permite el derecho y las leyes en beneficio propio y sin ninguna consideración social ni ética. uNA DIMeNSIóN étICA PARA eL CAPItALISMo DeL DeSAStRe Los acuerdos que se discuten en la OMC a propósito de los derechos de propiedad intelectual (ACTA por sus siglas en inglés), les han otorgado a los inversionistas una capacidad coercitiva a nivel internacional y un peso jurídico que no tiene ni siquiera la Corte Penal Internacional. El Acuerdo ACTA, de suscribirse tal cual lo está discutiendo la OMC, le da la posibilidad al inversionista de revisar y controlar el comercio mundial sin la necesidad de permisos estatales y bajo la cobertura de luchar contra la falsificación de los derechos de propiedad intelectual. Pero no solo les da el control sobre el comercio mundial sino también capacidades coercitivas que generalmente son prerrogativas de los Estados-Nación. Tanto los Acuerdos de Libre Comercio, como el ACTA, dan cuenta que en la hora actual, el Estado de derecho es el principal enemigo de la democracia, de los derechos humanos, sociales y colectivos y de los ciudadanos en general. Otro cambio importante y que hace referencia a la conformación del inversionista y de la inversión extranjera no solo como sujetos propios de derecho y como actores de la gobernanza mundial, está en los cambios suscitados en la teoría económica que ahora articula sus marcos teóricos y explicativos en función, precisamente, del inversionista y de la inversión extranjera. Mientras que en la teoría del desarrollo el crecimiento económico dependía de la relación ahorro-inversión, ahora el crecimiento económico depende de la inversión extranjera directa y, en consecuencia, de la seguridad jurídica, de la estabilidad macroeconómica, de la disciplina fiscal, de la convergencia jurídica. No se menciona más la relación ahorro inversión como parte de la estrategia de crecimiento económico.

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Es más, en la jerga de los economistas neoliberales (que al momento son la mayoría), ya no hay países en vías de desarrollo, sino “mercados emergentes”. En los documentos oficiales el concepto de mercados emergentes sirve para denominar a aquellos que antes estaban en vías de desarrollo. Los países que no alcanzan a emerger son puestos en la lista negra de Estados parias (también se los ha denominado “Estados fallidos”). Es decir, excluidos de la globalización, de los flujos de capital y, en consecuencia, de la inversión extranjera. Esta transición conceptual desaloja de la teoría todo aquello que haga referencia a la sociedad y a su complejidad. Es un retorno a la idea que el sistema económico en realidad es la trasposición en al ámbito social del comportamiento egoísta y maximizador del homo economicus. De esta manera, ahora el desempleo no es un problema social sino una cuestión individual. El desempleo que existe no tiene nada que ver con el capitalismo sino con las preferencias racionales de consumidores que pueden adecuar de forma racional sus expectativas, habida cuenta que los mercados generan información a través del sistema de precios. En otros términos, el desempleo es culpa de las personas que no quieren aceptar el trabajo existente porque, supuestamente, no están de acuerdo con el nivel de remuneraciones que se les ofrece. Ha desaparecido, en consecuencia, toda referencia a la sociedad y esta se convierte en el campo de batalla de personas egoístas y racionales. En esta sociedad en donde los egoísmos pueden desgarrar de manera radical el tejido social, el mercado actúa como articulador y armonizador de esos egoísmos. Es por ello, que la teoría económica no hace referencia a procesos globales ni sociales. Ahora, el desarrollo económico no es obra de la sociedad que articula de manera coherente sus decisiones de ahorro-inversión, sino de las garantías que esta sociedad pueda ofrecer a la inversión extranjera. Si hay seguridad jurídica, si existe disciplina fiscal, si los Estados están armonizando sus leyes internas con las disposiciones de la OMC, en virtud de la convergencia normativa, si hay apertura para la libre circulación de capitales, y si los derechos de propiedad están los suficientemente claros que no generen costos de transacción al sistema,

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entonces esa economía puede emerger en la globalización y crecer económicamente, y a medida que crece en términos económicos puede resolver sus problemas de pobreza, desempleo, desinversión. Esta colonización teórica empezó en la década de los años ochenta de la mano del FMI y se ha consolidado al punto de convertirse casi en un tópico: para crecer se necesita inversión y esta, por definición, viene de fuera. Para que la inversión no se asuste y no huya de un país o región determinadas, es necesario no hacer ruido con leyes laborales, exigencias ambientales, requerimientos éticos, obligaciones fiscales o demandas en derechos humanos. Es mejor quedarse callados cuando la inversión extranjera desmantela los países, cuando hunde en la miseria a vastos conglomerados humanos, cuando irrespeta los derechos humanos, cuando destruye la naturaleza, cuando fractura las sociedades y las sume en la violencia y la desintegración total. Tal es, al parecer, el objetivo del Estado de derecho y de la economía neoliberal. De LA Lex MeRCAtoRIA A LA PAx MeRCAtoRIA: LA DIStoPíA NeoLIBeRAL De LA GoBeRNANzA MuNDIAL CoRPoRAtIvA La convergencia normativa es la puerta de entrada a la transformación más importante del capitalismo en la hora actual, aquella que hace referencia a la construcción del gobierno mundial corporativo: la lex mercatoria deviene en pax mercatoria. En este, la gobernanza la disciplina de los mercados globales se asume como un proyecto kantiano de paz perpetua. Los inversionistas y sus inversiones se pretenden los guardianes de la democracia y de la paz universal. Los Estados se convierten en formatos políticos de sus intenciones y de su poder. La convergencia normativa expresa esa gobernanza mundial que nace de la presión de las corporaciones y del capital financiero por disputar la soberanía nacional a los Estados-Nación y convertirse ellas mismas en sujetos de contractualidad. Las propuestas de integración tanto aquellas que toman en consideración los aspectos de mercado, cuanto aquellas más políticas, solamente son posibles en el entramado de la convergencia normativa, y esta es la forma que asume la reforma política del Estado en su mo-

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mento de transformación radical. Estado mínimo y gobernanza mundial van de la mano. Los espacios de regulación y soberanía que ceden los Estados-Nación son asumidos por los inversionistas y las corporaciones. Estamos en pleno proceso de creación de la gobernanza mundial y de Estado mínimo neoliberal, por la vía de la convergencia normativa, de ahí la violencia del sistema en su hora de capitalismo de financiarización. Del ajuste macrofiscal del FMI, a la convergencia normativa de la OMC, hasta la reforma estructural del Banco Mundial, consta un recorrido de trasgresiones, violencia, imposición, bajo la cobertura de los discursos legitimantes del cambio institucional, de la democracia política, del discurso de la lucha contra la pobreza, de la necesidad de modernizar al Estado, de luchar contra el cambio climático a través de la conservación ambiental, etc. Es momento, entonces, de comprender la lógica de esos discursos legitimantes, porque quizá su comprensión nos indique la paradoja de pueblos y sociedades que resisten al neoliberalismo pero suscriben al mismo tiempo toda su parafernalia discursiva. Quizá de esa manera podamos entender la resistencia que se le hizo al ajuste macrofiscal del FMI, o a la privatización del Estado que propuso el Banco Mundial, pero que no haya constado en el debate político, sobre todo de las Organizaciones y movimientos sociales, aspectos como el Estado social de derecho, la democracia liberal, la participación ciudadana, la modernización y descentralización del Estado, el cambio climático y la conservación ambiental, la lucha contra la pobreza, la lucha contra la corrupción, entre otras formas discursivas que cubren y enmascaran prácticas políticas concretas del capitalismo tardío. El hecho que se haya inscrito en el debate político aspectos como el Estado social de derecho, implicaron que la distopía liberal del gobierno corporativo mundial tenga vía expedita.

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DIFICuLtADeS eN LA INteGRACIóN LAtINoAMeRICANA

edgar vieira Posada*

Palabras claves: integración, dificultades, América Latina, supranacionalidad Key words: integration, difficulties, Latin-America, supranationality

* Profesor Titular Colegio de Estudios Superiores de Administración - CESA de Bogotá, Colombia


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ReSuMeN Ante las serias limitaciones de la integración en América Latina, el propósito de este escrito es analizar algunas de las dificultades que enfrenta la integración latinoamericana con el freno consecuente de los avances y profundización de los procesos de integración. Tiene un comparativo con el proceso europeo, que incluye los conceptos teóricos producidos en las dos regiones y el desarrollo tan diferente entre procesos con objetivos similares, los cambios de modelo y el contexto de globalización, la difícil perspectiva de converger en una integración sudamericana ante las divisiones ideológicas producidas alrededor de modelos opuestos de desarrollo y la limitación impuesta a conceptos necesarios de supranacionalidad.

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ABStRACt Before the serious limitations of integration in Latin America, the purpose of this writing is to analyze some of the difficulties faced by Latin American integration with the consequent of advances brake and deepening of integration processes. It has a comparative content with the European process, which includes theoretical concepts produced in the two regions and so different development processes with similar goals, model changes and the context of globalization, the difficult prospect of converge in a South American integration to the ideological divisions produced around opposing models of development and the limitation imposed on necessary concepts of supranationality.

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INtRoDuCCIóN La integración en América Latina no comenzó hace cinco o diez años; ha sido un largo proceso que surgió al tiempo con los procesos de integración en Europa y pretendió en algunas de sus estructuras institucionales y en sus objetivos, seguir el modelo europeo, lo cual, dadas las diferencias entre los dos continentes, explica en parte los resultados tan disímiles alcanzados por cada proceso. La responsabilidad asumida por los Estados en la conducción de los procesos de integración varía significativamente, pues mientras en el proceso que condujo a la actual Unión Europea, los Estados delegaron funciones en instituciones de carácter supranacional con normas de aplicación directa en cada Estado que predominan sobre la legislación interna; en América Latina se ha impuesto la tendencia de integración intergubernamental de acuerdo con los intereses y decisiones de cada Estado, para hacer prevalecer nociones de soberanía sobre nociones de manejo supranacional comunitario. En esta situación influye el reducido acompañamiento teórico y conceptual de la integración latinoamericana, después de la primera etapa de modelo proteccionista de sustitución de importaciones para generar industrialización gracias a la integración, pues al generalizarse la actual ola de globalización fundamentada en la apertura económica, América Latina abandonó concepciones propias de industrialización y desarrollo, dejándolas a las fuerzas del mercado. Y cuando recientemente algunos países reaccionaron frente al modelo económico de apertura, se fueron al otro extremo, al regresar a formas de estatización y de modelos de desarrollo endógeno que no contribuyen a una inserción internacional en un mundo interconectado e interdependiente. Alguien podría argumentar que a pesar del acompañamiento teórico, la integración europea vive momentos de crisis e incertidumbre. Es evidente que hoy en día hay situaciones de crisis en los dos procesos, europeo y latinoamericano, pero con una diferencia fundamental, la crisis del proceso de integración de la Unión Europea es de creci-

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miento, generada por la complejidad alcanzada por un proceso que está en la fase de armonización de sus políticas macroeconómicas y de escogencia de la institucionalidad final más aconsejable, lo cual supone desprendimiento importante en cuanto a los alcances de la soberanía. (Mariscal, 2010). En cambio, la crisis de la integración latinoamericana es por abandono de etapas importantes de la integración económica como la de mercado común y la pérdida de rumbo en cuanto al tipo de integración a realizar, pues mientras unos se inclinan por quedarse en la fase del libre comercio y así limitar las posibilidades de una integración más profunda, otros desean dejar en un plano secundario esta etapa y dedicarse a aspectos de integración política, sin comprender que la integración debe ser multidimensional y con dosis necesarias de supranacionalidad. (Vieira, 2005). Ante tales dificultades, en América Latina se ha preferido no enfrentar estas situaciones y cambiar las agendas de integración a temas menos conflictivos como infraestructura y energía. Mientras tanto, se van desbaratando avances logrados en esfuerzos de largos años de institucionalidad de los procesos y de diversificación exportadora hacia bienes manufacturados, con el retiro de procesos vigentes, el desconocimiento de compromisos adquiridos en tratados internacionales, la prevalencia de concepciones locales basadas en una renovada defensa de soberanías nacionales e independencia de los Estados, como si la verdadera integración no supusiera manejos compartidos, comunitarios y solidarios, donde la soberanía pasa a ser una soberanía compartida entre los interesados en integrarse. Partimos en este escrito del reconocimiento de la necesidad y conveniencia de una integración multidimensional que cubra las variables de integración económica, de integración política y de integración social; pero por limitación de espacio y por la preocupación que tenemos ante el desconocimiento que se ha dado sobre la importancia de la integración económica, se tratará esta modalidad con mayor detalle.

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DISíMIL evoLuCIóN De PRoCeSoS De INteGRACIóN CoN PRoPóSItoS SIMILAReS Al tiempo que en 1951 se creaba la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) (Tamamés, 1982, p.46), en Centroamérica, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) decidía brindar apoyo a cinco países centroamericanos para negociar un proceso de integración. (Grien, 1994, pp.44 y 46; Wionczek, 1979). Cuando en 1958 se ponía en aplicación el Tratado de Roma para conformar la Comunidad Económica Europea (CEE) (Tamamés, 1982, p.57), en Centroamérica se firmaba igualmente ese año el primer proceso de integración económica de nuestro continente, orientado a la conformación de un mercado Común. Y cuando en 1959 los partidarios de solo el libre comercio, suscribían el tratado de la Asociación Europea de Libre Comercio (European Free Trade Association - EFTA) (Tamamés, 1982, p.64), apenas dos años después, México y diez países sudamericanos decidían la conformación de una Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). (Grien, 1994; Wionczek, 1979). Hasta aquí llegan las coincidencias. Europa en estos sesenta años desarrolló todas las etapas de integración económica, logrando las fases de Zona de Libre Comercio y de Unión Aduanera un año y medio antes del plazo previsto (Morata, 1999, p.29) y estructurando un Mercado Único para 1993 con el Acta Única Europea de 1986 y casi trescientos reglamentos comunitarios elaborados entre 1987 y 1992 y una política comercial común (Siroën, 2004, pp.16 y 23, Morata, 1999, p.51). Con el Tratado de Maastricht en 1992 se definieron las etapas 1992-1998 para construir la Unión Económica mediante la aplicación de cinco criterios de convergencia macroeconómica y 1998-2002 para con quienes cumpliesen con los criterios de establecer una Unión Monetaria mediante la moneda común del euro (Morata, 1999, pp.351-353). Se conformó así el mayor bloque económico del planeta, al incorporar gradualmente a los diversos países del continente, veintisiete a la fecha, terminando la separación entre países de occidente y países

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de Europa Central y del Este existente en la Guerra Fría y sentando las bases de una integración igualmente política y social, como ha sido el intento de una Constitución Europea de alcance reducido por el reciente Tratado de Lisboa, y, el principio de cohesión social, que ha permitido trabajar el campo solidario de integración en este campo. (Mariscal, 2010). En América Latina por el contrario, fracasaron los intentos integracionistas de una territorialidad continental, y se pasó del propósito de una Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) a una debilitada Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que nunca dispuso de metas concretas para alcanzar la conformación de un Mercado Común Latinoamericano, simple enunciado en el Tratado constitutivo. La integración se ha tratado de realizar entonces mediante esquemas subregionales como el Grupo Andino, luego Comunidad Andina (CAN), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Mercado Común Centroamericano, hoy Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y el Mercado Común o Comunidad del Caribe (CARICOM) (Vieira, 2008, pp.111 112). Algunos países decidieron integrarse por su cuenta, como el caso de Chile, que luego de la dictadura militar desarrolló a partir de los años noventa una intensificación del proceso de negociación de acuerdos de integración en distintos lugares del planeta. Aunque los procesos latinoamericanos plantearon desde el principio el objetivo de conformar mercados comunes, solo la Unión Europea consolidó un Mercado Único Interior con las cuatro libertades de circulación de mercancías, servicios, capitales y personas. Etapas como la de unión aduanera ha sido incumplida totalmente por la Comunidad Andina y aún no culmina en los demás procesos de América Latina. Una diferencia importante es la dimensión geográfica y el grado de interrelación de las economías, pues mientras Europa es un continente pequeño, articulado físicamente mediante amplia infraestructura de carreteras, trenes y ríos, con intercambios y conocimiento mutuo entre sus empresarios desde el comienzo; la integración en América Latina abarca territorios inmensos, desarticulados, con muy mala y

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atrasada infraestructura, en la cual no se contaba con relaciones entre sus sectores productivos y ha sido un largo proceso el crear vínculos con la visión de mercado ampliado.1 En Europa la integración tuvo un trasfondo político del que careció América Latina. Había que detener el avance del comunismo (Grien, 1994, p.43) en un continente dividido por la Cortina de Hierro, que amenazaba apoderarse mediante elecciones libres de los gobiernos en Francia e Italia a través de fuertes partidos comunistas liderados por Maurice Thorez y Palmiro Togliatti. También había preocupación por no dejar suelta a Alemania, quien venía de reconstruir su economía rápidamente luego de la derrota en la Segunda Guerra Mundial, lo cual llevó a líderes de la integración europea como Jean Monnet y Robert Schuman a acercarse al gobierno del canciller Adenauer y a proponerle la conformación de un mercado común del carbón y del acero para trabajar juntos en un sector que podría contribuir a un rearme alemán que sus vecinos deseaban evitar. (Sunkel, 2008, p.53; Morata, 1999). La puesta en marcha de una Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1951, se trató de complementar con la conformación de una Comunidad Europea de Defensa en 1952, que conduciría a una Comunidad Política Europea (proyecto elaborado en 1953); pero al ser rechazada la iniciativa de la Comunidad de Defensa por el parlamento francés en 1954 (Morata, 1999, p.25), la integración europea se orientó en los años iniciales a los aspectos económicos y comerciales. En América Latina se procedería de igual manera, pues la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), responsable de dar apoyo a los primeros esfuerzos de integración, quiso sentar las bases para el desarrollo de un comercio inexistente entre los países 1 Refiriéndose a esta diferencia territorial y a su grado de articulación, Osvaldo Sunkel anota: “Los países originarios del proceso integracionista europeo -Alemania, Francia, Italia, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo- sumaban una superficie similar a Argentina, con la ventaja además de una geografía y, en especial, de una configuración fluvial extremadamente favorable al desarrollo por siglos del transporte y las comunicaciones internacionales entre ellos. Es importante tomar conciencia que todo el territorio de la Comunidad Europea actual (27) países con sus 5.7 mill., de Km2 y su densa trama de vías de comunicación representa, apenas, alrededor de 2/3 de la superficie de Brasil, que tiene 8.5 mill., de K y donde brillan por su ausencia, como ocurre en toda América Latina, los ferrocarriles y las vías fluviales” (Sunkel, 2008, p.53).

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de la región, que acompañaría un proceso propio de industrialización, en un continente que actuaba como periferia proveedora de materias primas para el hemisferio norte del mundo desarrollado. (Vieira, 2008, pp.95-96). eL ACoMPAñAMIeNto De LoS PRoCeSoS CoN CoNCePCIoNeS teóRICAS De LA INteGRACIóN La integración latinoamericana no ha tenido continuidad en el acompañamiento teórico de la integración, mientras Europa fue pionera en la formulación teórica y lo ha tenido de manera ininterrumpida. Acostumbrada a seguir las ideas que surgen en el mundo desarrollado, América Latina coincidió con el viejo continente en poner en marcha procesos de integración a partir de la década de los cincuenta, pero mientras la integración europea recibía atención de los teóricos desde el primer proceso en 1951, construyendo un marco teórico respaldado en la confrontación empírica de lo que se iba realizando (Mariscal, 2003); América Latina se acomodó a la interpretación hecha por el desarrollismo de la década de los sesenta y al cuestionamiento de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) a los términos de intercambio desfavorables para el continente, que serían solucionables con una industrialización inducida respaldada por una integración en un entorno proteccionista. (Prebisch, 1964; Salgado, 1989; Sunkel, 2008; Wionczek, 1979). Ya desde la terminación de la primera guerra mundial, el idealismo había intentado un gobierno mundial de la Liga o Sociedad de las Naciones y se producía el surgimiento en los años cuarenta de la teoría del funcionalismo de David Mitrany como antecedente directo de las teorías sobre integración. Al iniciarse en los años cincuenta los primeros procesos de integración, previo debate sobre la conveniencia de formas federadas de gobierno como la mejor forma de organización política, alumnos de Mitrany liderados por Ernst Haas, elaboraron la teoría del neofuncionalismo y de los efectos de derrame o spill over, al tener como referente los desarrollos de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (1951) y la Comunidad Económica Europea (1957). Más adelante en los años setenta, la escuela del transnacionalismo y la interdependencia liderada por Robert Keohane y Joseph

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Nye, acogió la variada red de interacciones entre una diversidad de actores en la escena internacional que se sumaban a la labor del Estado. (Badie y Smouts, 1999; Mariscal, 2003; Vieira, 2008, pp. 157185). En los años ochenta y noventa se teorizó sobre el intergubernamentalismo por parte de Stanley Hoffmann y Andrew Moravsik, en momentos de vigencia del neorrealismo en la escena mundial, en que se procuró revalorizar el papel del Estado en la conformación del proceso europeo de integración; y en momentos de expansión de la Unión Europea en un entorno de globalización, diversos autores consideraron escenarios de diferenciación o flexibilización del proceso, como una integración a la carta, una Europa de varias velocidades, una integración diferenciada, una de círculos concéntricos, una Europa de geometría variable o un núcleo fuerte como el liderazgo franco-alemán. El relanzamiento de la integración europea a finales de los años ochenta y comienzo de los noventa, fue acompañado de teorías como la gobernanza multinivel de Gary Marks, Charlie Jeffery o Beate Kohler-Koch y el neoinstitucionalismo de Simon Bulmer, Kenneth Armstrong, Wayne Sandholtz y Giandomenico Majone entre otros, en la búsqueda de mayor legitimidad democrática, de brindar participación a actores regionales y locales que se sumaran a niveles territoriales nacionales y supranacionales y nuevas responsabilidades para unas instituciones con mayores campos de trabajo. En la teoría de gobernanza multinivel se establecen distintos niveles territoriales: supranacional, nacional, regional y local, donde se impulsan al nivel supranacional algunas funciones del Estado, que a su vez permiten responder a las acciones hacia abajo para darle participación a la sociedad civil a través de lo regional y local. Esto permite una estructura multipolar donde distintos actores intervienen en diversas arenas supraestatales, estatales y subestatales. Y en la teoría del neoinstitucionalismo se rescata la trascendencia de la institucionalidad supranacional y se afirma que esas instituciones supranacionales pueden devenir actores políticos autónomos,

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que no solo elaboran las reglas, sino que pueden obligar a su cumplimiento. (Mariscal, 2003; Vieira, 2008, pp. 186-201). En la inserción de América Latina en la escena internacional mediante un modelo de industrialización a través de la sustitución de importaciones, la integración fue una herramienta de acompañamiento del modelo, según análisis adelantados por la CEPAL y el BID, acogiéndose la necesidad de la integración como herramienta fundamental de apoyo a los proyectos de industrialización. Así por ejemplo, en la reunión hecha por la CEPAL en Panamá en 1959, se afirmó que “resultaba evidente que una necesaria etapa expansiva de producción de bienes de capital exigiría imperiosamente algún tipo de integración inmediata de los mercados regionales que justificasen las grandes inversiones requeridas”. (CEPAL, 1959). La etapa proteccionista comenzó a ser considerada en América Latina luego de las consecuencias de la crisis mundial 1929-1930, que se reflejó en el descenso de los precios y los volúmenes de exportación, el encarecimiento de las manufacturas importadas, el gradual deterioro de los términos de intercambio y las restricciones al financiamiento externo. (Grien, 1994, p.158). Se inició entonces la adopción de medidas restrictivas de sustitución de importaciones tales como mayores tarifas arancelarias, asignación de divisas y controles de cambio, devaluaciones, contingentes de importación, que fueron acompañadas de acciones para propiciar producciones sustitutivas que dieron paso a la incorporación de nuevas plantas en una fase de industrialización sustitutiva en un contexto general de industrialización inducida. (Grien, 1994, pp.162-166; Salgado, 1989, Wionczek, 1979). Estas medidas conformaron altos niveles de protección efectiva a la producción local con creación y desviación de comercio según los conceptos teóricos de Jacob Viner y a la vez, sirvieron de política de asignación de recursos en la economía a través del arancel, mediante la orientación de las inversiones a sectores productivos nuevos o estratégicos. Era un proceso que implicaba dirigir la industrialización como se intentó en el Grupo Andino con los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, donde se buscaba con la integración asegurar

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un mercado ampliado y exclusivo para los productores regionales que montasen plantas de producción de productos asignados a su país. Era un proceso que implicaba la construcción de uniones aduaneras con estructuras de arancel externo común de tarifas altas y diversificadas que estimulasen determinados sectores estratégicos y nuevas producciones. Era un proceso que intentó canalizar la inversión extranjera hacia formas empresariales asociadas con capitales de la región, si las compañías extranjeras deseaban aprovechar el mercado ampliado conformado por el proceso de integración. (Vieira, 2008, 114-117). Los análisis teóricos de Bela Balassa sobre teoría de la integración económica y etapas de integración económica,2 de Jacob Viner sobre el impacto de las uniones aduaneras frente a las zonas de libre comercio, y de Jan Tinbergen sobre la importancia de la integración como variable independiente dentro de las teorías de desarrollo económico, se complementaron con los trabajos en la CEPAL de Raúl Prebisch, Celso Furtado y otros como Felipe Herrera, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel, Ricardo Ffrench-Davis, en esta primera introspección latinoamericana sobre condiciones de su desarrollo e integración, así como la formulación de la teoría de la dependencia por Fernando Henrique Cardozo, Elio Faletto, Celso Furtado y Theotonio dos Santos. (Cardozo y Faletto, 1996). Pero el modelo proteccionista fue incubando su remplazo ante resultados negativos como la consolidación de la dependencia progresiva de tecnología extranjera necesaria en los equipos importados para la industrialización sustitutiva, con tendencias de propensión importadora y consecuentemente de déficit público y desequilibrio en balanza de pagos, al darse un menor ritmo de crecimiento de las ex2 Bela Balassa reunió expresiones dispersas de la época sobre el tema de integración económica de autores como Gunnar Myrdal, Robert Triffin, Jan Tinbergen, Charles Kindleberger, Erich Schneider, Robert Marjolin, que le permitieron restringir el concepto de integración económica al ámbito internacional y definirla como “un proceso y como un estado de cosas. Considerada como proceso, incluye varias medidas para abolir la discriminación entre unidades pertenecientes a diversos estados nacionales; contemplada como un estado de cosas, puede representarse por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales. […] La integración económica como proceso […] incluye varias formas de integración tales como un área de libre comercio, una unión aduanera, un mercado común, una unión económica y la integración económica completa” (Balassa, 1964, pp. 6-7).

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portaciones; la poca transferencia de tecnología en equipos importados que redujo buena parte de la industrialización a simples procesos de ensamblaje; y el desestímulo a la eficiencia empresarial al pasar a depender de las acciones del Estado, por ser este quien fijaba las políticas de industrialización, quien asignaba recursos y quien se convertía en protector de las producciones ineficientes y faltas de innovación. (Grien, 1994, pp.171-176). Lo hayan hecho bien o mal, los procesos de integración de América Latina en el contexto proteccionista trabajaron bajo concepciones propias de desarrollo, inyectaron ritmos de modernidad, manejaron políticas de industrialización, rompieron la estructura exportadora de bienes primarios hacia el mundo desarrollado, procedieron a la consolidación de los mercados latinoamericanos para manufacturas de la región y aseguraron niveles de crecimiento superiores a los de la década de los noventa en que se generalizó la globalización. (Según la CEPAL, el PIB América Latina creció 5.7% en 1961-1970, contra 2.8% en 1991-2002, salvo Chile que lo hizo al 7.2%). Pero el entorno internacional cambió abruptamente. Con los avances tecnológicos que requerían de fuertes inversiones en investigación y desarrollo de parte de las grandes empresas del mundo industrializado, sumado a la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación que eliminaron las limitaciones de distancia y de tiempo; desde finales de los años ochenta se comenzó a generalizar un nuevo contexto de globalización económica, soportado en la apertura universal de los mercados, donde las empresas transnacionales buscan recuperar tales gastos en I&D y el acortamiento del ciclo de vida de los productos. (De Senarclens, 2002; Vieira, 2011b). Al generalizarse el actual período de globalización a finales de los años ochenta, la CEPAL abandonó el modelo proteccionista y se acomodó desde comienzos de los noventa al modelo de apertura de los mercados mundiales. Inicialmente en 1990, en el documento Transformación productiva con equidad, habló en un nuevo lenguaje de un proceso de apertura comercial-productiva intra y extralatinoamericano, donde la mayor interdependencia entre países latinoamericanos y el mundo desarrollado industrial facilitaría la competitividad,

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la especialización intrasectorial y la incorporación de innovaciones técnicas. “La integración debe orientarse en torno a los objetivos específicos de fortalecer la inserción internacional, favorecer la articulación productiva e inducir la interacción creativa entre los agentes públicos y privados” (CEPAL, 1990, p.164). En paralelo se desarrollaron estudios de competitividad sistémica como objetivo esencial de cualquier estrategia de transformación de las estructuras productivas latinoamericanas. Después en 1994, se complementó al vincular transformación productiva al nuevo modelo de Regionalismo abierto, que supone integración abierta y relacionamiento universal, basado en productividad, innovación y competitividad. Se denominó regionalismo abierto a “la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que las complementen” (CEPAL, 1994, p. 12). Los procesos de integración latinoamericanos como el Grupo Andino (hoy Comunidad Andina), el Mercado Común Centroamericano (hoy Sistema de la Integración Centroamericana) y el Mercado Común o Comunidad del Caribe o nuevos procesos creados en el contexto de apertura como el Mercado Común del Sur, adaptaron su instrumental durante la década de los años noventa al nuevo entorno económico de apertura y competitividad internacional. Esto implicó abandonar la orientación estatal de la economía mediante planeación indicativa, dejar los planes de industrialización, levantar los condicionamientos a la inversión extranjera, restar validez a la fase de unión aduanera al ir negociando la liberación comercial, eliminar diversos subsidios directos a la producción exportable y crear condiciones para el funcionamiento de reglas de libre mercado. Era el reconocimiento de un nuevo contexto globalizado, de nuevos actores en un nuevo regionalismo multipolar e integración articulada con la economía mundial.3 3 Philippe de Lombaerde de la Universidad de las Naciones Unidas en concordancia con el profesor Hettne, contrasta el viejo regionalismo con el nuevo regionalismo en aspectos como los siguientes: el nuevo regionalismo se configura en un orden mundial multipolar y ya no bi-

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eLeMeNtoS MíNIMoS DeL CoNtexto De GLoBALIzACIóN Ha faltado claridad y comprensión en muchos sectores latinoamericanos acerca de la magnitud del cambio producido en el entorno internacional y se han dado respuestas equivocadas a la universalización de mercados producida a partir de los años noventa, cuando se generalizó el considerado por varios autores como proceso recurrente en la historia, que está viviendo su tercer período desde finales del siglo XX. El proceso de globalización es un proceso histórico, multidimensional, con muchos contenidos estructurales y de sistematicidad, difícilmente reversible ante las transformaciones tecnológicas producidas, especialmente en comunicaciones y en transporte, que han interconectado el planeta en tiempo real al poner en interacción a diferentes actores del sistema internacional. Actores, donde ya no solo se cuenta con la participación del Estado, sino de otros como las Organizaciones internacionales con acuerdos mundiales de carácter supranacional y obligatorio, las Organizaciones no gubernamentales (ONGs) con gran influencia en temas como derechos humanos y calentamiento global, las empresas transnacionales que presionan por una economía mundial abierta y el papel cada vez más importante de la sociedad civil, que interactúa en las redes sociales e interviene en la universalización de la democracia y en la defensa de los derechos de las minorías. Cada período u ola de globalización en diferentes épocas de la historia de la humanidad, ha representado una radical transformación de las condiciones y estilos de vida, producto de tal grado de transformaciones principalmente tecnológicas, que el ser humano no podría volver a actuar como en épocas anteriores. Pero si bien es una fuerza de transformación que impulsa rápidos cambios económicos, políticos y sociales que están remodelando el orden mundial, todavía no se configura una sociedad mundial, pues algunos Estados, comupolar; además de los Estados, juegan un papel importante otros actores; la integración económica pasa a ser abierta e interdependiente con la economía mundial; es un proceso multidimensional más comprehensivo; y ya no se refiere a Estados soberanos sino a actores no estatales activos. (De Lombaerde, 2008, p. 5).

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nidades y sociedades logran integrarse, mientras otros quedan al margen de los cambios producidos (Vieira, 2011b).4 Existen distintos posicionamientos con respecto a la globalización, desde posiciones extremas de globalistas y de escépticos, a posiciones intermedias como la de los transformacionalistas, según clasificación de los británicos David Held y McGrew, quienes encuentran que mientras “los escépticos ponen el acento en la primacía continua del interés nacional y las tradiciones culturales de las comunidades nacionales, los globalistas señalan la creciente relevancia de los problemas políticos transnacionales tales como la contaminación a escala mundial, el calentamiento del planeta y las crisis financieras que crean un sentido creciente del destino común de la humanidad” (Held y McGrew, 2003, p.38). Los autores consideran que en profundidad histórica son importantes los análisis de flujos de comercio y de inversión efectuados por los escépticos, mientras en los globalistas hay elementos muy válidos sobre expansión del desarrollo capitalista, organización espacial, aceleración del cambio técnico y extensión de instituciones de gobernanza global. En cuanto a los transformacionalistas, “aceptan que la globalización, como conjunto de procesos que alteran la organización espacial de las relaciones y transacciones socioeconómicas, ni es nueva ni es intrínsecamente injusta o antidemocrática. La cuestión que plantean se refiere a su forma deseable y a sus consecuencias distributivas” (Held y Mc Grew, 2003, p.124, Vieira, 2011b). Y con respecto al concepto de soberanía, los transformacionalistas consideran que esta “se ha transformado. Ha sido desplazada como forma ilimitable, indivisible y exclusivamente de poder público, encarnada en un Estado individual e insertada en un sistema de centros de poder múltiple, a menudo compartido, y de esferas solapadas de autoridad” (Held y McGrew, 2003, p.145). 4 Pierre de Senarclens reconoce la dimensión planetaria de la globalización: “La mundialización conduce a la expansión de fenómenos transnacionales, pues los principales aspectos de las comunicaciones, de la cultura, de las empresas, de los intercambios comerciales, de las finanzas, de la ecología no tienen más anclaje estatista. Más que nunca, las repercusiones de eventos localizados pueden tener consecuencias lejanas de gran amplitud y esto en un plazo muy corto” (De Senarclens, 2002, p.72).

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Si partimos de estos elementos básicos de la globalización, corresponde analizar la reacción producida en América Latina y sus consecuencias para el manejo de los procesos de integración. LoS RetoS FALLIDoS eN LA INteGRACIóN LAtINoAMeRICANA La integración latinoamericana tenía entonces dos alternativas de posicionamiento frente al proceso globalizador: aceptarlo y buscar la mejor forma de aprovecharlo, o rechazarlo y reaccionar con medidas contrarias profundizando procesos autárquicos y aislacionistas. El problema de esta segunda posición es que como anotaba Hugo Fazio “[...] una estrategia basada en la desconexión no garantiza alcanzar una mejor posición en la nueva configuración mundial ni satisfacer las apremiantes necesidades internas” (Fazio, 1999, p.61). Las diferentes posiciones asumidas frente a la globalización han acabado de frenar y limitar los avances de la integración de América Latina. Países como México, Costa Rica, Panamá, Chile, Perú, Colombia y Brasil han optado por asegurar la mejor inserción internacional posible, aceptando el libre mercado y negociando acuerdos comerciales de integración en distintos escenarios mundiales.5 En cambio, países como Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, en vez de considerar la forma como América Latina puede mejorar su participación en el contexto mundial, han preferido replantear viejas formas estatistas que no dieron resultado en el pasado y fueron abandonadas hace décadas ante la desaparición de quienes ejercían su liderazgo, como eran la Unión Soviética y naciones de Europa Oriental, o buscaron formas de cohabitación con el sistema, como lo hacen ya China y Vietnam. El propósito de adelantar modelos endógenos con fuerte intervención del Estado, puede significar formas de neoproteccionismo y anular décadas de esfuerzos por consolidar corrientes de intercambio de manufacturas. (Vieira, 2011a).

5 Estos países son los que presentan en los últimos años los mayores niveles de crecimiento de su PIB, de sus exportaciones y de captación de inversión extranjera de toda América Latina, de acuerdo con las evaluaciones anuales realizadas por la CEPAL y otros Organismos internacionales.

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¿Se puede así pensar en condiciones favorables para alguna convergencia de los procesos latinoamericanos de integración? De aceptarse la difícil reversibilidad del fenómeno globalizador, le corresponde a la integración latinoamericana adaptarse al nuevo contexto, mediante la profundización de sus fases de integración en lugar de interrumpirlas y disminuirlas, con nuevos elementos de inserción internacional como las cadenas globales de valor, desarrollando las distintas etapas de la integración económica y consolidación de avances de integración política y social, en la integración multidimensional que requiere nuestro continente. Lamentablemente no ha sido así. En materia de integración económica, los propios países que han aceptado el proceso globalizador han reducido el alcance integracionista de muchas de sus negociaciones a la fase del libre comercio, con la generalización de tratados de libre comercio que pueden ser lo requerido para la articulación mundial, pero que en lo referente a la articulación requerida por América Latina, se quedan cortos en las necesidades de lo que debe ser una integración económica. (Vieira, 2005). Estas comprenden la armonización de instrumentos de comercio internacional y de políticas fiscales, tributarias y cambiarias, que nivelen las condiciones de competencia en los mercados regionales; de reglas para la circulación de capitales y de personas que complementen la libre movilidad de mercancías y de servicios; de la armonización de aspectos macroeconómicos de estabilidad de precios con límites a la inflación y tasas de interés de largo plazo, coordinación de políticas monetarias y límites al endeudamiento externo para asegurar un entorno macroeconómico homogéneo que reduzca distorsiones entre los países; de políticas de desarrollo de las regiones y de mecanismos de redistribución de recursos hacia zonas atrasadas para un desarrollo económico más armonioso y equilibrado; de programas de investigación y desarrollo tecnológico, innovación y competitividad y de una política externa común para disponer de mejores condiciones de negociación en foros internacionales como la Organi- zación Mundial del Comercio (OMC). (Salgado, 1989; Vieira, 2008, Cepal, 1991).

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Y los que rechazan el proceso de globalización, como los gobiernos pertenecientes a la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA), han pasado a cuestionar en los últimos años la integración comercial y económica, calificándola de proceso que responde a intereses de minorías capitalistas que no debe continuar y que la integración se debe centrar en aspectos políticos. Estos gobiernos propugnan por una fuerte intervención del Estado en el manejo económico de sus países y por una integración de complementariedades de sus producciones, definidas por gobiernos soberanos e independientes, que niegan el manejo supranacional y que no están conformes con el comercio intraindustrial característico del proceso globalizador. (Tratado de Comercio de los Pueblos, 2009). Satanizar el comercio, es desconocer que el desarrollo de las economías del planeta a través de miles de años de historia, se ha hecho gracias a los intercambios comerciales y que los ingresos de exportaciones son a la vez soporte indispensable para atender los gastos en materia social. En estos posicionamientos contrarios, resultan afectados los desarrollos que se habían logrado en integración económica y comercial, pues se suspenden y pierden resultados y avances en la integración latinoamericana obtenidos durante largas décadas de negociación y de implementación de procesos que son contemporáneos de los procesos europeos. Quienes abogan por concentrarse en aspectos de integración política plantean modelos de desarrollo diametralmente opuestos, desconocen compromisos establecidos o se han retirado incluso de procesos de integración económica como lo hizo Venezuela en 2006 de la Comunidad Andina (CAN) y del Grupo de los Tres (G-3). Este posicionamiento se refleja en las agendas modificadas de procesos subregionales como el andino y regionales como el de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Quienes optan por la conveniencia de tratar de sacar provecho de la coyuntura de disponer de nuevos mercados para sus exportaciones, creyendo en la integración económica y comercial y en el relacionamiento con un mundo interdependiente, desarrollan nuevos procesos como el de la Alianza del Pacífico, creada el 28 de abril de

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2011 mediante la suscripción en Lima del acta correspondiente por los presidentes de México, Colombia, Perú y Chile y próximamente contará con el ingreso de Panamá, con el propósito de conformar un mercado común entre estas naciones del pacífico latinoamericano y trabajar conjuntamente la penetración de nuevos mercados en Asia Pacífico. (Declaración Presidencial, 2011). Recientemente se incorporó también Costa Rica como observador. El resultado de estos posicionamientos contrarios es la confusión existente sobre el rumbo que debe tener un proceso estructurado y multidimensional de integración en América Latina. Ya lo señalaba Carlos Malamud desde 2009: “[…] nadie define de cuál integración estamos hablando, qué características debería tener, qué objetivos y metas se deberían fijar y cuáles deberían ser las instituciones adecuadas para conducir el proceso” (Malamud, 2009, p. 108). Con el propósito de restablecer la visión de intereses compartidos, consensuados, requeridos por la verdadera integración, se debería trabajar sobre los aspectos de espacios territoriales estructurados con base en sinergias y complementariedades motivadas por factores históricos de pertenencia común, condiciones geográficas similares y aprovechamiento de programas de desarrollo fundamentados en las ventajas propias de determinados territorios, en una perspectiva ambiental de bioregionalismo en proyectos de regiones asociativas enmarcadas en políticas de desarrollo sostenible. (Gudynas, 2006; Vieira, 2011a). ¿eS PoSIBLe LA INteGRACIóN INStItuCIoNAL SIN SuPRANACIoNALIDAD CoMPARtIDA? Este es un punto fundamental de los alcances de la integración. Al comienzo hubo claridad en procesos como la Comunidad Andina acerca de la necesidad de contar con instituciones y normas supranacionales, tal como en la integración europea se hizo desde el primer proceso de la Comunidad del Carbón y del Acero.6 6 A la Alta Autoridad de la CECA se le asignaron funciones de carácter supranacional: “Los miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con plena independencia, en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes, no solicitarán ni atenderán ins-

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El principio de supranacionalidad ha estado presente desde los orígenes de la integración, pues desde las primeras concepciones y formulaciones teóricas, se recogió la necesidad de contar con unos mínimos de supranacionalidad soportada en unas instituciones fuertes. Ya fuere en la visión idealista kantiana y sus propuestas sobre un federalismo mundial con delegación de competencias a una autoridad supranacional o de las teorías que precedieron los primeros procesos de integración, como el Funcionalismo, proponiendo la cesión de funciones de los Estados a entidades supranacionales especializadas, o que acompañaron su surgimiento y desarrollo como el Neofuncionalismo, que proponía Organismos supranacionales con capacidades de decisión; la conceptualización de la integración estuvo marcada por una clara conciencia sobre la necesidad de instituciones sólidas de órganos comunitarios con funciones supranacionales. (Mariscal, 2003; Vieira, 2011a). La integración latinoamericana en cambio, cada vez responde menos a estructuras institucionales y a compromisos supranacionales, las cuales han sido siempre remplazadas por el pensamiento individual de los gobernantes empeñados en sus propias concepciones de integración y desarrollo. Estamos ante una gobernanza que es fruto del histórico caudillismo latinoamericano y que se ha ido convirtiendo en una de las mayores limitaciones para la integración institucionalizada y multidimensional requerida por América Latina. (Dabène, 1999; Vieira, 2011a). El Grupo Andino (hoy Comunidad Andina), fue uno de los pocos procesos que dio aplicación durante varias décadas a una institucionalidad supranacional, en donde la Junta del Acuerdo de Cartagena (hoy Secretaría General), era el único ente con capacidad de propuesta ante la Comisión, órgano intergubernamental que acogía o no las propuestas, las convertía en Decisiones, las cuales publicadas en la Gaceta Oficial pasaban a ser normativa supranacional, con aplicación directa y preminencia sobre dispositivos internos que le fueren contrarios. trucciones de gobierno ni Organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones. Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la ejecución de sus tareas”. (Tratado constitutivo, 1951).

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Aunque subsiste el carácter vinculante de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión, órganos intergubernamentales en los que participan todos los Países Miembros y son de acatamiento obligatorio las Sentencias del Tribunal de Justicia y las Resoluciones de la Secretaría General; desde el Protocolo de Quito de 1987, los países se dieron la capacidad de presentar propuestas. Con ello se inició una tendencia de manejo intergubernamental con liderazgos protagónicos que han llegado al desconocimiento de fallos de la Secretaría General y del Tribunal Andino de Justicia, como sucedió en la década pasada con las normas supranacionales sobre transporte de carga terrestre por el gobierno de Venezuela. (Vieira, 2011a). En el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) creado apenas en la década de los noventa, su estructura es claramente de cooperación intergubernamental, sin ninguna supranacionalidad en sus decisiones, las cuales tienen que ser llevadas al derecho interno de cada país miembro, lo cual retrasa considerablemente la puesta en marcha de lo acordado comunitariamente. Pero peor situación se presenta con la recién creada Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), que en su artículo segundo establece que se construirá “en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”. (Tratado constitutivo, 2008). Pretender hacer la integración sudamericana con el estímulo de posiciones particulares y soberanas de cada país es negar la integración, es reducir protagonismos individuales y trabajar mancomunada y solidariamente, en construir identidades de acciones y objetivos comunes, sin perder la noción de soberanía, sino orientándola a una soberanía regional compartida! En el caso europeo y luego de la reciente puesta en vigencia del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, académicos investigadores de las teorías de integración como el profesor Nicolás Mariscal de la Universidad de Deusto, afirma categóricamente: “Sin transferencia de soberanía de los Estados y de los pueblos al emergente pueblo europeo y a las instituciones de la Unión, no progresará la integración.

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Ayer, hoy y en el horizonte previsible, aquí radica la clave de la unión política de Europa” (Mariscal, 2010, p. 240). El profesor Carlos Malamud al analizar la situación de la integración latinoamericana, lo afirma también categóricamente: “el exceso de nacionalismo impide la construcción de las instituciones e instancias supranacionales sin las cuales es imposible que avance cualquier proceso de integración regional. Mientras los gobiernos y los Estados nacionales no cedan una parte de su soberanía, ninguna integración será posible” (Malamud, 2009, p. 104).

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CoNCLuSIoNeS - Los compromisos de integración de América Latina de conformar mercados comunes o comunidades económicas no se han cumplido y deben seguir como un objetivo a alcanzar; - Para ello se deben asegurar espacios territoriales que permitan interrelaciones económicas que hagan atractivo armonizar políticas macroeconómicas, lo cual no se cumple en la actual composición de la Comunidad Andina y se necesita una convergencia en un mayor espacio de integración; - La apropiación de concepciones teóricas sobre integración en América Latina debe llevar a estrategias propias de desarrollo sostenible que tengan en cuenta por ejemplo perspectivas de biorregionalismo; - Las múltiples facetas que encierran una integración económica, política y social deben ser reasumidas por una integración latinoamericana que requiere recuperar el rumbo de una integración multidimensional y que debe disponer de una razonable institucionalidad supranacional; - En vez de posiciones aislacionistas, se requiere reforzar la integración latinoamericana con posiciones comunes de negociación para una mejor articulación internacional; y - En un mundo interdependiente e interrelacionado, se debe definir igualmente un trabajo conjunto de inserción internacional mediante mecanismos como las cadenas globales de valor y acuerdos institucionales como la Alianza del Pacífico.

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MAtRIz PRoDuCtIvA y MoDeLoS De DeSARRoLLo: LoS INCeNtIvoS ReALeS PARA LA INteGRACIóN eN AMéRICA LAtINA

Carlos de la torre Muñoz1

1 Catedrático de Microeconomía en la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, asesor y consultor en materia de servicios y su comercio internacional que realizó trabajos para: ALADI, Banco Mundial, BID, CEPAL, Comisión Europea, OEA, Secretaría General de la CAN y UNCTAD. Actualmente, asesor en temas productivos y de servicios en la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo de la República del Ecuador.


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ReSuMeN Los procesos de integración regional, en el espacio económico, en lo que concierne a las experiencias en América Latina, son resultado de esfuerzos no necesariamente continuos y persistentes en el tiempo, con altos y bajos, pero, de modo fundamental, desarrollados principalmente desde la esfera del intercambio comercial y muchas veces desarticulados de la lógica productiva en la cual se inscriben las economías de la región. Es así que muchas iniciativas y aparentes avances que se desarrollan en el ámbito institucional de la integración, que ahora en los últimos años incluso han incursionado en el espacio financiero con las propuestas de lo que ahora se denomina como “Nueva Arquitectura Financiera Regional”, no presentan los resultados ni atienden adecuadamente los objetivos previstos. Este trabajo desarrolla un análisis de las características del comercio, evaluadas desde una perspectiva productiva, de los países de la CAN + Venezuela2 y de los del MERCOSUR, a efectos de evidenciar que el papel que estas economías cumplen en la división internacional del trabajo, las convierte en competidoras en los mercados del Norte sin mayores posibilidades de redirigir su intercambio hacia la propia región con producción de mayor valor agregado. Esta situación que exógenamente condiciona la forma de inserción de estos países en la economía global, se suma a otros elementos endógenos que abundan en la persistencia de sus matrices productivas orientadas a la producción y exportación de “commodities”. Es en el marco de estos elementos endógenos que la alta concentración de la producción exportable sin valor agregado en pocos grupos económicos, contribuye de forma importante a generar un entorno poco propicio al cambio en las dinámicas productivas y de comercio con lo cual la integración efectiva queda en el campo de las expectativas y no de una realidad tangible. Para finalizar, se concluye que los esfuerzos que se desarrollen para el impulso de la integración económica desde el intercambio comercial y desde la redefinición de la estructura monetaria y financiera re2 Se integra a Venezuela a los análisis de la CAN debido a que fue parte de este bloque hasta 2005 y se mantuvieron las mismas condiciones de acceso a los mercados de los miembros actuales y Venezuela hasta 2011.

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gional, no pueden ser independientes de los patrones de especialización productiva de las economías de los países que se integran. Esto implica que los avances en la integración económica, así como el cambio de las matrices productivas de los países de la región, son procesos complementarios y mutuamente dependientes que requieren impulsarse bajo lineamientos de planificación interna y coordinación internacional.

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evoLuCIóN DeL CoMeRCIo De LoS BLoQueS CAN + veNezueLA y MeRCoSuR En el marco de los análisis de evolución del comercio exterior un recurso característico es la presentación de la trayectoria de las exportaciones y/o importaciones de una economía o un conjunto de economías. Desde esa perspectiva poco precisa, se podría afirmar que tanto la CAN + Venezuela y el MERCOSUR son espacios exitosos en el desarrollo del comercio intrarregional sudamericano por el incremento sostenido de las exportaciones intra bloque de sus miembros entre 2002 y 2010, salvo para el año 2009, explicable por las crisis económica y financiera internacional, como se aprecia a continuación. GRÁFICO 1

Fuente: UNCOMTRADE

GRÁFICO 2

Fuente: UNCOMTRAD

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De esta manera, los indicados bloques de integración subregional aparecerían, además de exitosos en términos de la ampliación del comercio que generan entre sus miembros, como opciones válidas y efectivas en el cambio del patrón de su comercio a favor de la región en una aparente reducción de su dependencia de los centros económicos mundiales. Es decir, el creciente comercio intrabloques podría aparecer como una reorientación que hacia una interacción económica y comercial más estrecha al interior de la región en el marco de una posible transición desde el histórico patrón de inserción en la economía mundial bajo el esquema “sur-norte”, hacia un mayor comercio “sur-sur”. Al avanzar a través del análisis de la participación relativa del comercio de cada país de la CAN + Venezuela y el MERCOSUR en términos de sus exportaciones, respecto al total de dicho comercio con el resto del mundo, se encuentra lo siguiente.

GRÁFICO 3

Fuente: UNCOMTRADE

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GRÁFICO 4

Fuente: UNCOMTRADE

En ninguno de los dos bloques, las exportaciones intrarregionales superan el 20% de las exportaciones totales de cada uno de ellos, lo cual denota que si bien el comercio al interior de los bloques es muy importante, los países sudamericanos son todavía dependientes del comercio que mantienen con los grandes centros económicos mundiales, y como se verá más adelante, bajo el mismo patrón establecido históricamente por la división internacional del trabajo, condicionándolos a continuar como exportadores de “commodities”. Además, en relación con el aparente incremento del comercio intra bloque evidenciado anteriormente, al evaluar las exportaciones en relación al PIB de cada país, se observa lo siguiente:

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GRÁFICO 5

Fuente: UNCOMTRADE

GRÁFICO 6

Fuente: UNCOMTRADE

En contraste con la evolución de las exportaciones en términos absolutos que reflejarían un incremento del comercio, el análisis de las exportaciones de los países miembros de los bloques en términos relativos a su PIB, presenta una realidad totalmente diferente. Como se aprecia, tanto en la CAN + Venezuela como en el MERCOSUR, las evoluciones de las exportaciones de cada país y el agregado, presen-

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tan trayectorias casi planas, excepto para el período 2009-2010 en el caso Paraguay. Esto significa que el comercio intra bloques crece a la par del crecimiento económico de los países, casi pudiendo afirmarse que es una consecuencia lógica de este último crecimiento. Esta situación sugiere que los esfuerzos de integración, orientados a la profundización del comercio a través de mayores accesos a los mercados intrarregionales, no están alcanzando verdaderamente sus objetivos. Para complementar este análisis, se presenta a continuación información relativa a la composición de las exportaciones intrabloque para los países de la CAN + Venezuela y del MERCOSUR. GRÁFICO 7

Fuente: UNCOMTRADE

Al evaluar la evolución de la proporción de las exportaciones en el interior del bloque entre materias prima y bienes intermedios, se observa que la trayectoria lineal correspondiente a la CAN + Venezuela presenta una ligera pendiente positiva lo cual evidencia un proceso de “reprimarización” de sus exportaciones, mientras que para el MERCOSUR esta pendiente es negativa, casi horizontal, lo cual denota más bien cierta estabilidad estructural en la composición de su comercio intrarregional.

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El caso de la CAN + Venezuela sugiere que la complementariedad comercial de los países miembros se está trasladando de una integración en cadenas demandantes de insumos con valor agregado a una integración en cadenas demandantes de materia prima. Esta situación, a la luz de la consideración que estos países son más competidores que complementarios en cuanto a materias primas desde una perspectiva estructural debida a las características históricas de sus economías, implica que pueden estar generándose procesos de industrialización en determinados países o sectores, y en otros países o sectores, procesos de reprimarización productiva que en estos segundos casos, resulta en dos posibilidades: la primera, de un posible tránsito de algunas economías a convertirse en “graneros” de otras economías que se abastecen de sus materias primas para alimentar sus procesos industriales, o la segunda, de una posible reprimarización especializada de ciertas economías que requieren de otros productos primarios para su producción y consumo. GRÁFICO 8

Fuente: UNCOMTRADE

Al replicar este análisis para las exportaciones totales de los dos bloques, en ambos casos se aprecian trayectorias con pendientes positivas, lo cual evidencia claros procesos de reprimarización de las exportaciones de los países sudamericanos.

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Si se combina este análisis con su similar intra bloque, se puede concluir que los procesos de reprimarización en el comercio al interior de los bloques son menos pronunciados o no significativos, como es el caso del MERCOSUR, comparativamente con el comercio hacia afuera de los bloques donde sí se manifiesta esta situación con toda claridad. En resumen, el comercio en el interior de los bloques es un comercio con mayor valor agregado que el comercio hacia afuera. Esto último es evidencia que los patrones de comercio de los países sudamericanos se mantienen en la lógica sur-norte con una especialización en la exportación de “commodities”. Desagregado el análisis a nivel de cada país de la CAN + Venezuela, se aprecian las siguientes evoluciones. GRÁFICO 9

Fuente: UNCOMTRADE

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GRテ:ICO 10

Fuente: UNCOMTRADE

GRテ:ICO 11

Fuente: UNCOMTRADE

GRテ:ICO 12

Fuente: UNCOMTRADE

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GRÁFICO 13

Fuente: UNCOMTRADE

Para todos los países, tanto en sus exportaciones intra bloque como en las exportaciones totales, excepto el Ecuador en sus exportaciones intra bloque, se aprecia el incremento de la participación de las exportaciones de bienes primarios respecto de bienes intermedios lo cual permite identificar que la situación antes descrita en el conjunto de la CAN + Venezuela corresponde a todos. El caso de excepción evidencia que para el Ecuador el mercado andino si ha representado, al menos marginalmente, en una opción de redefinición de su comercio a favor de exportaciones de mayor valor agregado. Si se replica el mismo análisis para cada país del MERCOSUR, se evidencia lo siguiente: GRÁFICO 14

Fuente: UNCOMTRADE

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GRテ:ICO 15

Fuente: UNCOMTRADE

GRテ:ICO 16

Fuente: UNCOMTRADE

GRテ:ICO 17

Fuente: UNCOMTRADE

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En general, las trayectorias para todos los países son relativamente planas y en el caso de las exportaciones en el interior del MERCOSUR, solo Uruguay presenta una pendiente positiva que denota el predominio que han ganado sus exportaciones de materias primas respecto de bienes intermedios. En cambio, en lo que concierne a las exportaciones fuera de MERCOSUR, el Brasil es la economía con trayectoria con mayor pendiente positiva, aunque muy moderada. Si se comparan los casos de la CAN + Venezuela y del MERCOSUR, se aprecia que en este segundo bloque a nivel de países no hay evidencias de un cambio en la composición de las exportaciones ni en el interior del bloque ni en el exterior, mientras que en el primero, es clara y notoria una evolución hacia una mayor participación de las materias primas en las exportaciones de sus países tanto en el interior como en el exterior del bloque, en lo cual el Ecuador es excepción en sus exportaciones intra CAN + Venezuela. INICIAtIvAS eN eL MARCo De LA INteGRACIóN MoNetARIA y FINANCIeRA Para este estudio se ha tomado primeramente la última iniciativa de integración monetaria multilateral en operación, el Sistema Unitario de Compensación Regional de pagos (SUCRE), desarrollado en el marco del ALBA como un sistema de pagos internacionales a partir de una unidad de cuenta o moneda virtual, el sucre. El SUCRE, desarrollado para canalizar pagos del comercio entre Bolivia, Ecuador, Cuba, Venezuela y Nicaragua, opera actualmente entre los primeros cuatro países ya que en este último, aún no se ha ratificado el Tratado Constitutivo de este sistema en su instancia legislativa. El SUCRE inició formalmente sus operaciones el 3 de febrero de 2010 entre Cuba y Venezuela con la respectiva ratificación de sus legislativos y se integraron el Ecuador en julio de ese año y Bolivia en octubre, también de ese año. La operación de este sistema para el último año completo (2011) se resume a continuación:

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GRÁFICO 18

Fuente: Consejo Monetario Regional del SUCRE

Del total de operaciones o transferencias canalizadas por el SUCRE, la concentración en número y montos de largo se ubica entre el Ecuador y Venezuela, con el 85.8% y el 96.1% respectivamente. Esta asimetría en el uso de este sistema opera en contra de su eficiencia ya que la efectividad del SUCRE para la realización de pagos internacionales, en atención a su objetivo fundamental de reducir al mínimo la utilización del dólar como medio de pago, se fundamenta en una “economía de red”, es decir, mientras más países intervengan de forma más homogénea, más efectivo es el sistema. Si se complementa esta información con el análisis del equilibrio comercial en las transacciones canalizadas por el SUCRE entre sus dos mayores usuarios, Ecuador y Venezuela, para el total de operaciones canalizadas entre 2010 y 2011, se observa lo siguiente:

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GRÁFICO 19

Fuente: Banco Central del Ecuador

De esta información, se observa que el Ecuador alcanzó un déficit comercial a través del SUCRE de cerca de dos millones y medio de dólares en el segundo semestre de 2010, primero de la operación de este país en el sistema, mientras que para el primer semestre de 2011 se revertió el saldo comercial ahora con casi 20 millones de dólares de superávit, los cuales para el segundo semestre de ese mismo año alcanzaron los casi 160 millones de dólares. Esta situación que, si bien desde el comercio aparece como favorable, en términos de las características del SUCRE y su utilización, representan un desaprovechamiento total del potencial del sistema y denotan también posibles incentivos perversos para su uso en una sola vía, es decir, para que un país solo importe y el otro solo exporte por este mecanismo. En este sentido, cabe indicarse que el diseño del SUCRE se fundamentó en que su operación se optimice con la convergencia al equilibrio comercial de las operaciones que se canalicen por este sistema, por lo cual esta condición es un factor político fundamental establecido tanto en el Convenio Marco del SUCRE que suscribieron los mandatarios de los países que impulsaron su configuración, como en su propio Tratado Constitutivo, siendo un elemento a impulsarse desde las instancias competentes del manejo del sistema.

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Pero esta asimetría comercial divergente de las directrices técnicas y políticas establecidas en el SUCRE es producto de varios factores tanto operativos en cuanto a los esquemas monetarios y cambiarios del Ecuador y Venezuela, como a condicionantes derivados de la administración del sistema desde su instancia máxima que es el Consejo Monetario Regional del SUCRE. En el caso de Venezuela, su sistema de control de cambios sujeto a su administración por parte de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), convierte al SUCRE en un sistema muy conveniente para la importación desde ese país por cuanto no se requieren divisas para los pagos internacionales (los agentes que operan a través del SUCRE lo hacen en sus monedas locales), sino bolívares. Pero para las exportaciones, el hecho que los exportadores venezolanos reciban bolívares, resulta un fuerte y perverso desincentivo para la utilización del SUCRE, ya que este lado de su operación no es conveniente frente a la alternativa de recibir el pago de exportaciones en divisas en cuentas fuera de Venezuela. Por su parte, para el Ecuador, la utilización del SUCRE aparece como neutral en términos de incentivos o desincentivos en virtud que la moneda de curso legal en este país es el dólar, con lo cual los exportadores e importadores operarían con esta divisa al igual que en sus operaciones por fuera de este sistema. Pero, en el caso particular de la asimetría comercial entre el Ecuador y Venezuela, para el primer país resulta un costo de oportunidad importante ya que la liquidación de los valores exportados los realiza en tiempo real a los exportadores privados en divisas desde sus reservas internacionales, mientras que por cada operación ha recibido sucres y la compensación con Venezuela de los saldos en dólares se realiza cada seis meses al corte semestral del SUCRE. Si se avanza en el análisis de los procesos de integración monetaria y financiera, en este segundo espacio se encuentra un caso que es importante para este análisis y es el Banco del Sur. Los orígenes de esta iniciativa se pierden a inicios de la década de 2000 pero es para 2007 que de la mano de los gobiernos de Venezuela, Argentina y Bolivia, se retoma y se da inicio a un proceso de negociación al cual se sumaron el Ecuador, Brasil, Uruguay y Paraguay.

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Desde septiembre de 2009 se cuenta con su Convenio Constitutivo, el cual entró en vigencia desde abril de 2012, con lo cual el Banco del Sur es ya una entidad formalmente activa, pero lejos de poder operar efectivamente por las siguientes consideraciones relativas a su capitalización. En el capítulo 4, numeral 4.5.3 correspondiente a la Integración de las Acciones Clase A (4.5), se establece que los países miembros del Banco del Sur podrán cumplir con sus compromisos de capitalización con un mínimo de 20% de capital en dólares “efectivo”, y el restante 80% como capital en “garantía”, lo cual implica que los países pueden optar por esta proporción al aportar en efectivo solamente un 20% de la capitalización del Banco del Sur, para quedar un 80% restante como un compromiso u obligación. Esta proporción podrá cambiarse solo si el Directorio Ejecutivo, máxima instancia de gobierno del Banco del Sur, así lo decide. De acuerdo con la siguiente tabla de capitalización para todos los países miembros del Banco del Sur, se observa a continuación un gráfico de los posibles escenarios para dicha capitalización durante el primer año de operaciones con la proporción antes establecida para el capital “efectivo” y para una capitalización total en efectivo. País

Argentina Bolivia Brasil Ecuador Paraguay Uruguay Venezuela

Aporte de capital (millones de uSD)

Plazo de capitalización (años)

2,000 100 2,000 400 100 400 2,000

5 10 5 10 10 10 5

Fuente: Convenio Constitutivo del Banco del Sur

De esta información se desprende que si todos los miembros fundadores aportan el primer año de operaciones del Banco del Sur

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el 20% del capital “efectivo” que les corresponde,3 se alcanzaría una suma de 260 millones de dólares como se aprecia a continuación: GRÁFICO 20

Fuente: Convenio Constitutivo del Banco del Sur

De establecerse el requerimiento que el capital a aportarse en efectivo sea la totalidad de la obligación de cada país para el primer año, se alcanzaría la suma de 1,300 millones de dólares. Si se comparan estas cifras con la capitalización a 2011 de la Corporación Andina de Fomento, CAF, que alcanza los 6 mil millones de dólares, banco de desarrollo regional respecto del cual el Banco del Sur es competidor directo en términos de la región de cobertura, el escenario de capitalización de este último con solo el 20% en efectivo, implica una proporción del 4.3% respecto del capital de la CAF y si la capitalización en efectivo del Banco del Sur es del total correspondiente al primer año, esta proporción se incrementa al 21.6%.

3 Argentina, Brasil y Venezuela, 80 millones de dólares cada uno; Ecuador y Uruguay, 8 millones de dólares cada uno; Bolivia y Paraguay, 2 millones de dólares cada uno.

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En ambos casos, y principalmente en el primero, es evidente la asimetría en la capacidad de operación que tendría el Banco del Sur respecto de la CAF en su primer año de operaciones. Pero en términos absolutos, los 260 millones de dólares de capital que dispondría el Banco del Sur en su primer año en el primer escenario, resultan casi irrisorios para la operación de un Banco regional.

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CoNCLuSIoNeS Como se ha visto a lo largo de este documento, la percepción del avance de los procesos de integración regionales, al menos en el espacio comercial y en el ámbito monetario y financiero, supera con creces lo que sucede en la realidad. Asimismo, los esfuerzos y el despliegue que se dan a los procesos de integración parecen no corresponder con los resultados efectivos que se alcanzan. Estas situaciones llevan a la siguiente conclusión general: los avances en los procesos de integración en materia comercial, monetaria y financiera dependen de las condiciones y evolución particulares de las economías participantes en estos mismos espacios en mayor medida a los esfuerzos integradores que se realicen. La integración comercial En un primer momento en este trabajo se abordó con detalle la evolución de las exportaciones de los países de la CAN + Venezuela y del MERCOSUR, tanto al interior de cada bloque, como hacia el exterior y se evidenciaron con toda claridad las siguientes dos situaciones: El comercio intra bloque crece a la par del crecimiento de las economías y no se evidencia que su evolución responda a los esfuerzos políticos y técnicos para profundizar la integración de los países miembros. El comercio intra bloque se caracteriza por un intercambio de productos con mayor valor agregado que las exportaciones que individualmente realizan los países al exterior, pero en la última década se evidencia una reprimarización de las exportaciones de los países sudamericanos tanto en el interior de sus bloques de integración como en el exterior. La primera situación lleva a la reflexión que el comercio intra bloque depende directamente de la capacidad y condiciones productivas de las economías participantes, es decir, es un resultado más de

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oferta, que de demanda, abordada esta última desde los esfuerzos de integración a través de la apertura de mercados y liberalización del comercio intrarregional. Esto implica asimismo que la demanda que responde a las condiciones productivas de los países de un bloque de integración está asociada a las propias condiciones productivas de cada economía demandante. Esto significa que en última instancia la complementariedad comercial y la capacidad de integración recíproca de las exportaciones de los países de un bloque en sus cadenas productivas, es un factor altamente condicionante del comercio que puede generarse. En cuanto a la segunda situación, la reprimarización de las exportaciones intra y extra bloque si bien puede obedecer a condicionamientos comerciales en el marco de la todavía persistente inserción internacional de las economías sudamericanas en una lógica sur-norte fundamentada en exportaciones de “commodities”, terminan a su vez condicionando las posibilidades de incorporación de valor agregado en el comercio intra bloque. Es decir, en el caso del Ecuador en la CAN, los procesos de reprimarización de Colombia y Perú pueden incidir en la capacidad de inserción de la economía ecuatoriana en las cadenas productivas de estos países con las siguientes consecuencias: La economía ecuatoriana puede ver cada vez más limitada su posibilidad de exportar productos con valor agregado, especialmente para consumo intermedio a Colombia y Perú. La economía ecuatoriana puede convertirse en un “granero” de las otras dos economías, es decir, en proveedora de materias primas para los espacios industriales que pervivan en Colombia y Perú. Estos elementos evidenciados en el marco del comercio en el interior de la CAN + Venezuela, al no hallarse presentes en la misma magnitud y características para el conjunto de países del MERCOSUR, deben tomarse en cuenta, en especial en los análisis que se realicen en relación con la conveniencia de una entrada plena del Ecuador en este bloque comercial, más allá de los análisis exclusivamente arancelarios que se realizan.

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La gran conclusión que surge de estas reflexiones está en el hecho que el comercio, y principalmente, las posibilidades de avanzar en una integración económica en el interior de un bloque, dependen fundamentalmente de la oferta, esto es, del modelo productivo de las economías, pero no de forma particular del modelo de cada economía, sino de la interacción del conjunto. Esto implica que modelos productivos no complementarios o mutuamente interrelacionados, no van a favorecer a la complementariedad comercial. En el caso ecuatoriano, en el marco de los esfuerzos que se impulsan para el denominado “cambio de matriz productiva” es decir, el cambio del patrón de especialización productiva de su economía hacia la incorporación de valor agregado, la trayectoria que presentan las exportaciones de Colombia y del Perú, al sugerir un proceso de reprimarización, plantean que a futuro se reduzcan las posibilidades que el Ecuador pueda integrarse de mejor manera a sus cadenas productivas a través de la exportación de bienes con mayor valor agregado. En definitiva, la integración comercial y los modelos productivos van de la mano. La compatibilidad o diferencias de estos últimos van a condicionar lo primero. Esto, en el marco de la política internacional de los países, en lo que respecta al comercio, deriva en la necesidad que este último espacio sea manejado en consistencia con la realidad productiva nacional y que la transformación de esta, asimismo sea consistente con la definición de las líneas comerciales a seguirse, por lo cual se sugiere inclusive la posibilidad de establecer algún nivel, por mínimo que sea, de coordinación internacional en lo productivo como complemento de lo comercial en el marco de los procesos de integración. La integración monetaria y financiera En el caso de los procesos de integración monetaria y financiera, su articulación con otros espacios de las economías que participan en ellos, es también importante. En este caso, no es tanto el espacio productivo el relevante, sino la dinámica financiera local y regional, así como los mecanismos monetarios y cambiarios vigentes.

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El análisis del SUCRE permite apreciar como un sistema de pagos técnicamente bien concebido no puede aprovecharse a cabalidad en su implementación en función de sus propios objetivos ya que debe quedar condicionado a los objetivos particulares que pueden tener las economías participantes, que no necesariamente corresponden o son compatibles con los objetivos del sistema. En lo que respecta al Banco del Sur, su pecado original relativo a la baja capitalización con la cual iniciaría sus operaciones, denota más que fallas en la concepción técnica de la entidad, la posible injerencia de aspectos más bien políticos en su definición, los cuales privilegiaron elementos conceptuales y no operativos. Esto último, asimismo pudo ser consecuencia de la búsqueda de objetivos particulares desde cada participante en el proceso de configuración de esta entidad, lo cual supedita a ellos a los objetivos institucionales. En ambos casos, del SUCRE y del Banco del Sur, aparecen los intereses nacionales por sobre los regionales, por lo cual se concluye que los procesos de integración regional son exitosos solo en la medida en que sus avances atiendan a los objetivos nacionales particulares, casi desde una visión del bien individual de cada país participante y no del bien colectivo del conjunto de economías. De todo este análisis, comercial, monetario y financiero, la famosa máxima de las relaciones internacionales adquiere sustancial importancia: “En las relaciones internacionales no hay amigos, solo intereses”.

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ReFeReNCIAS Banco Central del Ecuador (2011). Estadísticas del SUCRE Convenio Constitutivo del Banco del Sur (2009) Tratado Constitutivo del SUCRE (2009) SENPLADES (2011). Consultoría realizada por Carlos de la Torre, “Formulación de un Plan para la implementación, de la estrategia de transformación del patrón de especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones y de la definición de una política comercial que impulse la exportación de servicios en el marco del plan nacional de desarrollo para el buen vivir”, tercero, sexto y séptimo productos Torre, Carlos de la (2006). “Informe de la consultoría para definir de la estrategia a seguir por parte del Ecuador ante el proceso de liberalización de comercio de servicios a nivel andino”, CORPEI-EXPOECUADOR, mimeo UNCOMTRADE (2012). Estadísticas de comercio mundiales

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LA CoMMuNAuté ANDINe DeS NAtIoNS, CAN: QueLLe INtéGRAtIoN éCoNoMIQue RéGIoNALe?* FIRSt DRAFt

Catherine Figuière & María Mercedes Prado CREG / UPMF / PUCE

Palabras claves: CAN, regionalismo, regionalización, Estados Unidos, re primarización

Mots clés: CAN, régionalisme, régionalisation, Etats-Unis, ré-primarisation

* Atelier de Recherche en Sciences Economiques, “Intégration et Soutenabilité Économique”, Quito, 1 Au 2 Mars 2012


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ReSuMé Cette communication vise à qualifier le processus régional de la Communauté Andine des Nations (CAN). Sur la base d’une typologie distinguant régionalisation et régionalisme dans un processus d’intégration économique régionale (IER), l’analyse conclut sur une absence de régionalisation conjuguée à un régionalisme en profondeur. Il n’y a donc pas d’IER au sein de la CAN. Les premières explications résident dans le rôle des Etats-Unis comme partenaire privilégié des pays membres, ainsi que dans l’importance croissante des matières premières (« ré-primarisation) dans leurs échanges et dans leurs productions nationales.

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ReSuMeN Este trabajo tiene como objetivo caracterizar el proceso regional de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) sobre la base de una tipología que distingue la regionalización y el regionalismo en el proceso de integración económica regional (IER), el análisis concluye que existe una falta de regionalización junto con un regionalismo profundo. Por consiguiente, no existe una IER en la CAN. Las primeras explicaciones radican en el papel de los Estados Unidos como un socio privilegiado de los países miembros, así como la creciente importancia de las materias primas («re-primarización») en sus intercambios y su producción nacional.

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ACRoNyMeS ALe ALeNA ASeAN AtPDeA BM CAF CAN CePAL eu GAtt IDe IeR ISI MeRCoSuR oMC PAC PeNx PMe PNBv PSDI SAI tDC teC ue uNCtAD

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Accord de Libre Échange Accord de Libre-échange Nord Américain Association des Nations d’Asie du Sud Est Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act Banque Mondiale Corporation Andine pour le Développement Communauté Andine des Nations Commission Économique de l’Amérique Latine États-Unis General Agreement on Tariffs and Trade Investissements Directs Étrangers Intégration Économique Régionale Industrialisation par Substitution d’Importations Marché Commun du Sud Organisation Mondiale du Commerce Programme d’Action de Convergence Plan National Stratégique pour les Exportations Petite et Moyenne Entreprise Plan National pour le Bien-être Programme Sectoriels de Développement Industriel Système Andin d’Intégration Tarif Douanier Commun Tarif Extérieur Commun Union Européenne United Nations Conference on Trade and Development


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INtRoDuCtIoN Cette contribution a pour objectif de faire le point sur le processus régional regroupant à ce jour quatre pays d’Amérique Latine: la Bolivie, la Colombie, l’Equateur et le Pérou, regroupés au sein d’une même association régionale, le Pacte Andin, depuis 1969. Ce Pacte porte l’appellation de Communauté Andine des Nations (CAN), depuis 1996. Ce document va se baser sur la typologie des processus régionaux établie par Figuière et Guilhot (2006, 2007, 2009) qui permet de distinguer et de qualifier les deux piliers de l’intégration économique régionale : l’intensification des flux économiques intrarégionaux et l’institutionnalisation des relations interétatiques, soit la régionalisation et le régionalisme. L’analyse va permettre de démontrer que même si de nombreuses institutions aux vocations très variées ont vu le jour dans la CAN depuis la fin des années 1960, la part des échanges intra-régionaux n’est quant à elle pas parvenue à franchir le seuil des 10% sur la même période. Le processus actuellement à l’œuvre au sein de la CAN ne peut donc être qualifié d’intégration économique régionale (IER). Il s’agit seulement de la mise en place d’un régionalisme, qui peut être qualifié de régionalisme en profondeur, dans la mesure où les décisions qui sont prises par les institutions régionales provoquent l’harmonisation de pratiques à l’intérieur des Etats-nations. Le propos est organisé en trois sections: la première fait un bref rappel de la typologie mobilisée pour l’analyse de ce processus régional. La deuxième, après avoir présenté brièvement l’historique de la CAN, démontre l’existence d’un régionalisme en profondeur assez «  sophistiqué  », caractérisé par de très nombreuses –voire pléthoriques- institutions et débouchant, dans plusieurs domaines, sur une harmonisation des pratiques nationales. La troisième section permet à la fois de dresser le constat d’une régionalisation « embryonnaire », et d’avancer deux premières pistes d’explication à cette stagnation des échanges intrarégionaux (et des IDE) : les Etats-Unis s’imposent comme

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partenaire privilégié de chacun des membres de la CAN, et la part des matières premières a plutôt tendance à augmenter dans les échanges extérieurs de la CAN, marquant ainsi une tendance à la « ré-primarisation » des économies de la zone qui ne peut conduire à une augmentation des échanges entre elles.

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INtéGRAtIoN éCoNoMIQue RéGIoNALe: QueLLe GRILLe De LeCtuRe? La grille élaborée par Figuière et Guilhot a pour vocation de qualifier tout type d’organisation régionale. Elle se base sur la distinction entre deux mouvements au sein d’un processus d’intégration: la concentration des flux économiques résultant des décisions des acteurs privés d’une part, l’institutionnalisation des relations interétatiques, d’autre part. Les deux mécanismes vont se combiner ou non selon le lieu et le moment. La convention sémantique proposée ne retient que trois termes: régionalisation, régionalisme et intégration économique régionale (IER), définis de la façon suivante (Figuière et Guilhot, 2006, 2007): • La régionalisation qualifie une concentration des flux économiques, entre nations géographiquement proches, plus que proportionnelle à la croissance des flux avec le reste du monde, en accord avec Siröen (2004, p6) pour qui la régionalisation signifie que « les relations économiques sont plus intenses entre les pays qui appartiennent à une même grande zone géographique […] qu’avec le reste du monde». Cette proposition se rapproche également de l’une des précisions apportées par Hugon (2003, p10): “La régionalisation est un constat empirique de recentrage des relations sur une zone”. • Le terme de régionalisme qualifie quant à lui exclusivement l’institutionnalisation des relations interétatiques entre nations géographiquement proches: des règles communes sont instaurées par des Etats voisins qui n’entretiennent pas nécessairement de relations économiques plus intenses entre eux qu’avec le reste du monde. • Les distinctions entre le de jure et le de facto ne sont pas retenues en tant que telles, puisque la régionalisation recouvre « de fait » le de facto, le régionalisme, le de jure1.

1 Oman (1994) distingue “régionalisation de facto“ et “régionalisation de jure“, alors que Hugon (1998) préfère distinguer le “régionalisme de facto“ du “régionalisme de jure“, tout comme Deblock (2005).

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• Le processus de régionalisation dessine un périmètre économique, alors que le processus de régionalisme dessine un périmètre politique. L’intégration économique régionale se définira strictement comme une combinaison de régionalisation et de régionalisme. Après avoir établi une distinction claire entre régionalisation et régionalisme, il convient d’affiner le contenu du régionalisme en analysant l’objectif de la coordination interétatique régionale. Trois « niveaux » de régionalisme s’imposent alors : un régionalisme en surface, un régionalisme en profondeur et un régionalisme supra-national. Cette terminologie est transposée de la typologie des processsus d’IER (cf infra). • Dans le cadre d’un régionalisme en surface, la coordination vise à l’instauration et à l’application de règles communes portant sur les relations entre les nations (le commerce international et les IDE peuvent être concernés par ce cadre). Ce niveau de coordination peut éventuellement reposer sur un accord sans institution stricto sensu (comme ce fut le cas du GATT jusqu’à la création de l’OMC). Ce type de coordination permet de stabiliser le cadre des échanges et d’initier une pratique de coopération. • Dans le cadre d’un régionalisme en profondeur, la coordination vise à l’harmonisation des pratiques au sein de chacune des nations partenaires (l’instauration de règles communes porte sur des pratiques touchant des acteurs nationaux non nécessairement impliqués dans les relations entre les nations, et appliquées par tous les pays membres). La mise en place de ce type de règles communes favorise la convergence structurelle des économies dans le domaine qu’elles couvrent. Ce niveau de coordination appelle la mise en place d’une institution stricto sensu qui organise la « co-décision », mais chaque Etat-Nation participe à la définition du contenu de cette dernière. • Dans le cadre d’un régionalisme supranational, la coordination vise à doter une institution régionale de pouvoirs supranationaux. Dans ce cadre, les Etats-Nations impliqués se dessaisissent d’une partie de leurs prérogatives dans au moins un domaine où ils exerçaient préalablement une régulation selon leur propre logique. L’institution supranationale se substitue alors aux Etats-Nations et devient ainsi une instance décisionnaire autonome désormais capable de contraindre les Etats-nations impliqués (La Banque Centrale Européenne est à ce jour la seule institution de ce type dans le monde).

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De ces trois niveaux de régionalisme découlent trois niveaux d’IER, à condition qu’un processus de régionalisation soit également identifiable. • L’intégration économique régionale aux frontières (ou à la « surface des nations », « shallow integration »). Cette forme de processus recouvre une concentration des flux économiques -IDE et commerce(coordination spontanée entre acteurs privés de la zone) accompagnée d’une coordination, entre Etats, des règles portant sur ces flux et sur leurs modalités. • L’intégration économique régionale en profondeur (ou en profondeur à l’intérieur des nations, « deep integration »). Ce deuxième niveau d’intégration régionale suppose, à la fois, une concentration des flux, et des règles aux frontières, mais également une coordination visant à la production et à l’application de règles portant sur l’harmonisation des pratiques à l’intérieur des nations. Dans ce cadre, la coordination entre les pays se fait sans délégation de pouvoir à une institution supra-nationale, l’échelon national reste le lieu d’exercice de toutes les régulations. L’ALENA2 par exemple ne se limite pas à une libéralisation des échanges commerciaux ; le secteur des services, des marchés publics et la réglementation sur les IDE (chapitre 11 de l’accord) sont aussi concernés. Une harmonisation des normes notamment sur la base de la nation la plus favorisée et du traitement national s’effectue. Cette distinction entre IER en surface et IER en profondeur rejoint celle qu’établissent notamment Lawrence (1996) et Regnault (2003) entre « shallow integration » et « deep integration ». « Là où l’intégration superficielle crée des espaces commerciaux sans remettre en cause la fragmentation productive, l’intégration en profondeur génère des espaces économiques multidimensionnels, commerciaux, productifs et financiers » (Regnault, 2003, p4). • L’intégration économique régionale « supranationale» Ce troisième niveau d’intégration régionale suppose, une fois encore l’existence d’un processus de régionalisation, et de règles aux frontières. Mais, dans ce cadre, la coordination entre les pays va jusqu’à la délégation 2 L’ALENA, «Accord de Libre-échange Nord-Américain», a été créée en 1994, entre les EtatsUnis, le Canada et le Mexique.

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d’une partie de leur souveraineté par les Etats-membres au bénéfice d’une institution supranationale. Dès lors, l’échelon national n’est plus le lieu d’exercice exclusif de toutes les régulations (la zone euro est la seule illustration de ce type de processus). Le schéma suivant propose une synthèse de l’ensemble de ces distinctions. Il permet à la fois d’insister sur la nécessaire combinaison de régionalisme et de régionalisation pour qu’un processus régional puisse être considéré comme faisant l’objet d’une intégration économique; et également d’illustrer l’impact de la nature du régionalisme sur celle de l’IER. GRAPHIQUE 1

Les différents niveaux d’intégration économique régionale

Il faut encore souligner que le cheminement de l’intégration en surface vers l’intégration en profondeur ne se fait pas automatiquement. L’expérience actuellement menée par les pays membres de 3 ASEAN « Association des Nations d’Asie du Sud Est», constituée par 10 pays de l’Asie du Sud Est (8 aout, 1967), plus La Chine, Le Japon et la Corée du Sud.

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l’ASEAN +33 en Asie Orientale montre que l’intégration peut se faire « directement » en profondeur. En effet ces treize pays n’ont pas signé d’accord de libre-échange, ils ont par contre mis en place des mécanismes de convergence dans la gestion de des taux de change depuis 2000, avec la signature de l’Initiative Chiang Mai (Sussangkarn, 2010). L’IER a pris différentes formes au cours de la dernière moitié du XXe siècle. Après la seconde guerre mondiale, la première vague d’IER a mis l’accent sur la libéralisation des échanges commerciaux entre pays voisins comme moyen d’encourager les échanges entre les pays appartenant à une même région. Peu après, dans le contexte de la guerre froide, la vague des processus d’intégration des Amériques a été qualifiée de «Vieux régionalisme» (Sunkel, 1998), car les processus d’IER, alors caractérisés par des objectifs économiques et sécuritaires précis, fortement marqués par la pensée «cepalienne»4 et par une orientation très protectionniste au sein de laquelle l’État jouait un rôle prépondérant, restaient «en surface». Le courant actuel est en revanche beaucoup plus complexe. Derrière la terminologie de «New Regionalism», il se fixe ainsi pour objectif de promouvoir des considérations politiques, sociales, environnementales et culturelles. La suite de cette communication va dès lors proposer une lecture de la réalité régionale contemporaine dans la CAN sur la base des propositions présentées ci-dessus.

4 Le nom “cepalienne” tire son origine de la CEPAL : « Commission Économique pour l’Amérique Latine », organisation membre des Nations Unies, qui prônait un modèle de développement basé sur la substitution des importations, le modèle ISI.

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LA CAN: uN RéGIoNALISMe eN PRoFoNDeuR En 1969, la Bolivie, la Colombie, le Pérou, le Chili et l’Équateur signent «l’Accord de Carthagène», généralement connu sous le nom de «Pacte Andin» (devenu plus tard la Communauté Andine des Nations -CAN-). Le Venezuela y adhère en 1973 et le Chili, qui est membre de la zone entre 1969 et 1976 avant de la quitter, la rejoint à nouveau en Septembre 2006 en tant que membre associé. Les pays membres du MERCOSUR5 (Argentine, Brésil, Uruguay et Paraguay) font aussi partie de l’accord en qualité d’observateurs. ENCADRÉ 1 CAN: Communauté Andine des Nations

Quelles étaient les hypothèses de départ ? Ne pas être marginalisés du circuit économique, renforcer le pouvoir de négociation des petites économies andines, renforcer la possibilité d’accroissement des 5 MERCOSUR «Marché Commun du Sud», créé en 1991 par le Traité de Asunción.

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flux commerciaux et financiers, et finalement surmonter, par le biais d’un marché plus étendu, certains désavantages inhérents aux économies de la périphérie. Dans ce contexte, à la naissance du projet Andin, les objectifs formels fixés étaient les suivants: ENCADRÉ 2 objectifs du Pacte Andin (1969)6 • Promouvoir un développement équilibré des pays membres • Accélérer la croissance et générer de l’emploi dans les pays membres • Faciliter les processus d’intégration des pays membres dans l’IER • Diminuer la vulnérabilité vis-à-vis de l’extérieur et améliorer la position des pays membres dans le contexte économique international. • Renforcer la solidarité régionale et réduire les différences économiques existantes entre les pays membres.

Au delà de ces objectifs, la coopération interétatique a toujours été présente en filigrane dans le Pacte Andin. Ainsi, faut-il souligner que les efforts pour institutionnaliser la zone ont relégués au second plan les enjeux liés à la consolidation d’une zone économique et commercialement intégrée, ce qui nous amène à nous interroger sur les priorités des États membres face à leurs objectifs formels. L’analyse de l’évolution de la Communauté Andine des Nations (CAN) depuis sa création permet d’identifier quatre étapes différentes dans ce processus d’intégration (Covarrubias, 2008, p.114). La première étape du processus, entre 1969-1981, est marquée par les premiers résultats de l’accord d’intégration économique régionale (IER), caractérisée par un dynamisme initial important dans les secteurs du commerce et de l’industrie, (par exemple les Programmes Sectoriels de Développement Industriel, PSDI7), puis par une perte pro6 Secrétariat de la CAN, « 35 ans d’Intégration Économique et Commerciale, Un bilan pour les pays andins », 2005, p.7. 7 Les Programmes Sectoriels de Développement Industriel (PSDI) étaient dessinés de façon à

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gressive de sa force et de sa crédibilité. Cette perte de crédibilité était due essentiellement aux faibles résultats qui avaient été obtenus et, par conséquent, le processus d’intégration régionale ne suscitait plus l’intérêt des dirigeants politiques. Les difficultés pour mobiliser d’autres pays d’Amérique Latine lors des crises pétrolières, en 1973 et 1979, ainsi que lors de la crise de la dette qui commençait à gagner en proportion, ont aussi affecté la volonté politique d’évaluer, de repenser et de réadapter le processus aux nouvelles circonstances économiques et politiques. Granato et Oddone (2008) évaluent ainsi le statut du Pacte Andin à ce tournant historique: «Au début des années 80, le Pacte Andin était un outil non défini, l’adoption d’un Tarif Extérieur Commun (TEC) et la programmation industrielle étaient discrédités. […] la maigre effectivité des négociations pour les sujets considérés comme prioritaires avait beaucoup affecté le processus d’IER.» La deuxième étape, de 1982 à 1989, est marquée par l’évolution du contexte économique international, en particulier la crise de la dette et l’instabilité macro-économique en résultant, notamment dans les pays latino-américains dès l’année 1982. En conséquence, tout au long des années 1980, les accords et le commerce sous-régional sont devenus instables, mettant en péril la dynamique de l’intégration régionale latino-américaine. Sous l’impulsion de la nouvelle direction de la Banque Mondiale (BM)8 (Yusuf, 2008), et avec l’appui des leaders politiques, un nouveau courant de pensée émergea au sein de l’institution, prônant un modèle d’ouverture «favorable au marché» (market friendly approach) et réduisant le rôle de l’État à un arbitrage des forces du marché. Une nouvelle époque commençait pour la région, laquelle devait forcément considérer un scénario de globalisation et d’ouverture des marchés dans un monde multipolaire dans lequel les États« organiser la production intrarégionale » selon des critères administratifs et d’équité qui finiront par être abandonnés par les pays membres, car ils s’appuyaient sur des listes de produits que chacun d’eux était contraint d’accepter. Le modèle ISI s’appuyait de surcroît sur un développement industriel interne soutenu à la fois par l’infrastructure et les industries primaires encouragées par l’État, et par les restrictions quantitatives et qualitatives appliquées aux importations des biens de consommation durables. Au fond, ces mesures concouraient à la mise en place d’une forme de « commerce administré » qui, en contribuant à la réduction des échanges intracommunautaires, a plutôt eu des effets contraires à ceux qui étaient escomptés. 8 La nouvelle vice-présidente pour le développement économique, Anne Kreuger (1981), préconisait les solutions du marché et son point de vue dominait l’administration. Elle encouragea l’approche de la Banque Mondiale.

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nations et les acteurs privés jouaient un rôle prépondérant. C’est au cours de cette étape que se sont développés les concepts de «Régionalisme Ouvert» et de «Nouveau Régionalisme» (Kuwayama, 1999), concepts au travers desquels les processus d’IER furent conçus et redéfinis comme des processus transversaux, et des plateformes pour l’insertion globale. Ainsi, les années 1980 correspondent à ce qui est communément appelé une « décennie perdue » en termes d’intégration politique et commerciale. En effet, il fallut attendre la fin des années 1980 pour percevoir des signes de réactivation dans les dimensions commerciales et institutionnelles de l’intégration, réactivation caractérisée par une reprise des initiatives de la part du Groupe Andin. On observe alors les prémisses de l’une des périodes les plus fructueuses en termes de réorganisation politique et institutionnelle, mais également d’augmentation des flux commerciaux intracommunautaires. La troisième étape, qui s’étend de 1990 à 1997, correspond à la mise en place d’un processus de réformes structurelles macroéconomiques asynchrone dans les cinq pays andins, à l’instar de la plupart des pays d’Amérique Latine. C’est la période des politiques inspirées par le «Consensus de Washington»9, autrement dit une période de libéralisation du commerce et de dérégulation des marchés. Cette période commence par une restructuration de l’accord, et la création de la CAN qui se manifeste par un dynamisme soutenu des échanges intrarégionaux, apportant des avantages tels que l’expansion de la taille du marché, l’exploitation des économies d’échelle, de processus d’agglomération complémentaires d’apprentissage technologique et l’augmentation de la performance dans la productivité des industries. Le commerce intracommunautaire enregistre un élan observé dans la période 1990-1997, puis un nouveau ralentissement au cours de l’étape suivante.

9 Les principes de développement prônés par le “Consensus de Washington” étaient inspirés de l’idéologie développée par l’école de Chicago. Sa doctrine était soutenue par le Trésor Américain, par les Instituions Financières Internationales (IFI) et d’autres Institutions économiques dont le siège est à Washington

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La quatrième étape, de 1998 à nos jours, est donc caractérisée au contraire par une stagnation de la croissance du commerce intrarégional, fortement influencée par le contexte régional. Les cinq pays de la CAN ont pratiquement tous connu des changements politiques profonds qui ont entraîné la mise en œuvre de modèles de développement économiques suivant des trajectoires contradictoires, ce qui va obliger ces pays à envisager d’autres perspectives sur le sens et la portée de l’intégration régionale. Ce fut le cas du Venezuela avec sa décision prise en 2006 de quitter de la CAN, une décision qui affecta incontestablement les flux du commerce intrarégional entre la Colombie et le Venezuela qui représentaient entre 60 et 70%10 du commerce à l’intérieur de la communauté (Covarrubias, 2008), bien que ces fluctuations observées dans la valeur des échanges intra régionaux au sein de la CAN aient également pour origine l’application de restrictions qualitatives sur les importations provenant des pays partenaires (Duran et Maldonado, 2005)11. Outre la question centrale du commerce, le traitement de sujets tels que l’amélioration des infrastructures de transport, la formation des ressources humaines, la coordination des systèmes de sécurité sociale, les stratégies de développement durable, le développement de régions frontalières, entre autres, sont apparus comme des points prioritaires dans un ordre du jour visant à renforcer l’accord, tout en lui fournissant la flexibilité nécessaire. Les quatre étapes que nous venons de décrire succinctement sont synthétisées dans le tableau suivant (Cf. Encadre 3 : Les quatre étapes de l’évolution des institutions andines). Ces étapes définissent la démarche institutionnelle et économique de la CAN déterminant l’évolution politique de la région.

10 Le Venezuela était le principal acheteur dans la CAN : Huile végétale, médicaments, moteurs, automobiles, textiles, vêtements et produits de mer entre autres produits massivement importés. 11 Les conflits politiques entre la Colombie et le Venezuela, et entre la Colombie et l’Équateur, ainsi que des mesures protectionnistes de l’Équateur contre les importations provenant de Colombie, dans le but d’équilibrer sa Balance Commerciale, tous ces faits, ont sans nul doute affecté les flux des échanges intracommunautaires.

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ENCADRÉ 3 Les quatre étapes de l’évolution des institutions andines I.- Première étape 1968 1969 1970

1973 1976 1979 1979 1979

Création de la Corporación Andina de Fomento, CAF Création du Conseil de l’Accord de Carthagène (Secrétariat Générale dans la CAN) Adoption du Système commun pour le traitement des capitaux étrangers et les marques, brevets, licences et redevances (décision 24) Création de l’Organisme pour la Santé Hipólito Unahue Création de la Convention Simon Rodriguez pour traiter des aspects soci aux et du travail Fond Andin de Réserves (Fond Latino-Américain des Réserves dans la CAN) Tribunal de Justice (Supranationale) Création du Parlement Andin Création du Conseil des Ministres des Affaires Étrangères II Deuxième étape

1983 1985 1989

Création du Conseil pour les entreprises andines Création du Conseil du Travail Création de l’Université Andine Simon Bolivar Approbation de la conception stratégique de l’orientation du Groupe andin (Sommet des Galápagos), qui établit le modèle ouvert de l’intégration. III troisième étape

1990 1991 1991 1991 1993

1993 1995

Création du Conseil Présidentiel Andin Adoption de normes pour prévenir et corriger les distorsions de concurrence (décisions 283, 284, 285) Adoption d’un système commun pour le traitement des investissements étrangers (décision 291) Adoption des Règles uniformes pour les entreprises multinationales andine (décision 292) Formation d’une zone de libre échange entre la Bolivie, la Colombie, l’Equateur et le Venezuela, pour compléter le processus d’élimination des barrières au commerce des biens Adoption du régime de propriété industrielle commune (décision 344) Promulgation du Tarif extérieur commun

12 SAI : Système Andin d’Intégration qui rassemble toutes les Institutions de la CAN par thématiques. Les représentants des institutions qui composent le SAI se réunissent de façon ordinaire au moins une fois par an et de façon extraordinaire, chaque fois que la demande en est faite par l’une des institutions qui fait partie du système.

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1996 Création de la Communauté Andine des Nations, CAN 1996 Création du Système Andin d’Intégration, SAI12 1997 Constitution du Conseil consultatif des ministres des Finances, des présidents ou directeurs de banques centrales et de la Planification Economique Iv Quatrième étape 1998 1999 2002 2003

2004

2004 2005

2005 2006

2007

Signature du protocole additionnel à l’Accord de Carthagène “Engagement de la Communauté andine pour la démocratie » Approbation des lignes directrices pour la politique étrangère commune (décision 458) Approbation d’un nouveau tarif extérieur commun (décision 535) L’approbation du «format des programmes d’action de convergence (PAC), », que les pays membres utiliseront comme un guide dans la préparation de leurs programmes annuels (décision 543) Impôts : Adoption du Régime pour l’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion fiscale (décision 578) Harmonisation des aspects substantiels et procéduraux des taxes à valeur ajoutée de type (décision 599) Harmonisation de l’impôt sélectif sur la consommation type (décision 600) Adoption de la décision 598 sur les relations commerciales avec les pays tiers Approbation d’un plan de travail pour l’approfondissement de l’intégration du commerce dans cinq domaines: libre circulation des biens et services, l’union douanière, le renforcement du système juridique. Plan institutionnel de l’investissement productif et le développement et les programmes de soutien à la Bolivie et de collaboration avec l’Equateur Création du Comité andin des marchés des titres Adoption de la décision 659, qui confirme l’ampleur de la libéralisation complète des services dans la région andine et identifie les secteurs des services qui sont soumis à une harmonisation des règles sectorielles, et qui incluent les services financiers et professionnels et des services radio et de télévision aux règles convenues, qui visent à promouvoir la participation des investisseurs sous-régionaux Création du Conseil pour les Peuples Indigènes

À la naissance de la CAN en 1996 (Étape III), on assiste en fait à une redéfinition du modèle d’intégration andine. Le but était de «contribuer à renforcer l’identité et la cohésion de la Communauté Andine, de lui conférer une présence et une influence internationale plus

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importante et de la faire converger avec les autres processus d’intégration d’Amérique Latine et des Caraïbes», (Covarrubias, 2008). Parmi ses organes et institutions communautaires, elle compte des institutions formelles comme par exemple le Conseil des Chefs d’État (organe prédominant dans la hiérarchie), celui des ministres des Affaires étrangères et le Secrétariat Général13, mais aussi des Institutions à caractère juridique comme le Tribunal de Justice et le Parlement Andin (1979)14. Ces dernières possèdent un caractère supranational et les résolutions qu’elles adoptent s’imposent aux pays membres. La relation complète des Conseils (des Ministres et de consultation), Comités, Groupes d’experts, et Groupes ad-hoc qui composent le Système Andin d’Intégration (SAI) rend compte de 93 institutions15, qui se sont structurées autour de cinq axes: 1) politiques et relations extérieures, 2) politiques économiques et commerciales, 3) gestion institutionnelle, 4) gestion environnementale et enfin, 5) politiques sociales. Les sommets présidentiels continuent d’être la véritable arène de négociation politique, le lieu où les décisions sont prises par consensus. Bien que le compromis politique ait été décisif dans la stimulation de l’IER à ses débuts, la participation des gouvernements a été à chaque fois en accord avec la conjoncture politique et idéologique de chacun des pays membres : les négociations sont hautement influencées par les idéologies. En effet, les courants idéologiques portés par les gouvernements sont appréhendés par ces derniers comme relevant de l’«intérêt national» de chacun. Par conséquent, lors des discussions, si cet intérêt national est «menacé», ou du moins perçu comme tel, les discussions peuvent potentiellement déboucher sur des conflits diplomatiques. Cette sensibilité particulière quant à la question de la souveraineté nationale, centrale en Amérique Latine, explique en partie les conflits traversant la CAN: depuis le départ du Venezuela jusqu’aux prises de position critiques de la Bolivie et de l’Équateur visà-vis du processus d’intégration régionale. 13 Depuis la naissance de la zone, le droit de véto unilatéral exercé contre une décision communautaire au sein du conseil intergouvernemental n’est pas autorisé, excepté sur des sujets très significatifs. 14 Le Parlement Andin est composé de membres élus par suffrage direct. 15 Document du Secrétariat Général : « Composition des comités des Conseils, Comités et Groupes de la Communauté Andine créés par décision », Octobre 2011

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L’organisation de la nouvelle structure est caractéristique de l’évolution du régionalisme dans la CAN, passant d’un régionalisme fermé, propre aux années 1960, très précis sur les objectifs et le contenu des accords mais souvent limité dans sa portée concernant le libre-échange et les alliances de sécurité, à un régionalisme ouvert qui est quant à lui un processus global et multidimensionnel, impliquant un changement en profondeur d’une région particulière pour bâtir un socle homogène sur un certain nombre de dimensions essentielles : la culture, la sécurité, les politiques économiques et sociales et les régimes politiques, tout en prenant en compte les particularités des pays membres. Cette approche éclectique, multidimensionnelle, des régionalismes cherche à intégrer trois perspectives théoriques auparavant plus ou moins isolées : la théorie des relations internationales ou Économie Politique Internationale (EPI), la théorie du développement, et la théorie de l’intégration régionale. La CAN se caractérise, entre autre chose, par une suprématie du droit communautaire, ce qui la positionne au deuxième rang des régions du monde, après l’UE, pour le niveau formel de son processus d’institutionnalisation (Pineda, Hoyos, 2007, Machinea et Utoff, 2007). En effet le Système Andin d’Intégration (SAI) incorpore des thématiques très diverses qui vont au-delà du progrès de la zone en matière de commerce. Une multiplicité de conseils, de comités, de groupes adhoc et de groupes d’experts, avec des hiérarchies variées, sont les créateurs des normes et des règles communes qui doivent être mises en application dans la zone, recherchant par là une convergence des États membres dans différents domaines : politiques macroéconomiques, politique extérieure, régulation financière, agriculture, travail, santé, affaires, éducation, douanes, fiscalité, transport, télécommunications, tourisme, migration, statistiques, environnement, trafic de drogues et d’armes, culture et corruption en plus des mesures de protection envers les communautés indigènes et afro-américaines ainsi que la convergence de l’information et la standardisation des normes et procédures16.

16 Secrétariat de la Communauté Andine : « Conseils, Comités et Groupes de la Communauté Andine, crées par Décision», Sept 2011.

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Nous pourrions relever le fait que, dès ses débuts, la structure institutionnelle de la région andine fut la plus vaste et la plus profonde d’Amérique Latine de par son niveau de formalisation, mais que ses effets sur la régionalisation restent toutefois limités : «Malgré son degré d’institutionnalisation formelle, et du compromis établissant un marché commun pour 2005, les pays andins ne sont pas parvenus à consolider une zone de paix, de stabilité et de développement», (Malamud,2008). Nous rejoignons en cela l’analyse de Malamud quant à ce premier constat, nous soutenons la thèse selon laquelle les règles du jeu imposées par cette nouvelle structure institutionnelle n’ont pas d’effets d’entrainement importants sur les résultats économiques régionaux et notamment au regard des indices de développement de la région ainsi que la croissance économique des pays membres, c’est à dire les deux principaux objectifs de la CAN. Par ailleurs, nous n’observons aucun indice permettant de déduire que ces institutions qui évoluent dans le temps aient la capacité de fortifier l’intégration régionale de manière automatique. En effet, le développement des institutions crée théoriquement un ancrage des politiques économiques qui favorise une certaine prévisibilité en réduisant les risques de réversibilités pour les agents. Cependant, dans les faits, cela n’a pas été le cas. Au cours des deux dernières années, le schéma commercial de la CAN a souffert des «intrusions» liées aux Accords de Libre Échange (ALE) signés par les pays membres avec des pays tiers. Leur prolifération tend en effet à atténuer les avantages obtenus grâce au traitement préférentiel dont jouissent les pays membres dans l’accès aux marchés régionaux (Porta, 2008). L’entremêlement des engagements, des règles d’origine et des rythmes dans le dégrèvement tarifaire finit par affaiblir profondément les règles de l’IER et contribue à désintégrer de facto les schémas de l’intégration régionale. Ainsi, la constitution d’une union douanière nécessite-t-elle l’adoption d’une politique commerciale commune, puisque tous les pays membres doivent appliquer un Tarif Douanier Commun (TEC) et négocier ensemble face aux pays tiers. À l’intérieur de la CAN, l’application du TEC a été dégradée par la négociation des ALE bilatéraux avec les États-Unis, ce qui ne pouvait qu’éroder immanquablement la protection tarifaire garantie par le TEC et les avancées réalisées dans l’harmonisation des tarifs.

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En l’espace de 40 ans, les pays membres de la CAN sont parvenus à construire une plateforme institutionnelle vaste et multithématique, qui n’a pas résolu les nécessités spécifiques de l’économie réelle. Le régionalisme n’a pas entrainé la régionalisation, soit parce qu’il manque d’ efficacité - les institutions n’ont pas vraiment résolu les problèmes inhérents à un processus cohérent d’industrialisation soit parce qu’elles n’ont pas été dotées des attributs nécessaires, ou encore parce qu’il n’existe pas d’intérêt politique réel à pousser le processus de régionalisation vers une véritable et profonde intégration andine au moyen d’une transformation productive des pays membres. L’histoire des faits nous confirme que les pays membres ont conçu l’IER comme une forme de régionalisme avec des institutions déconnectées des objectifs et de la logique dont un processus intégratif réel et profond a besoin pour se développer : la construction de la régionalisation. La forme a précédé la fonction, et ces institutions manquent de poids réel.

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LA CAN : uNe RéGIoNALISAtIoN eMBRyoNNAIRe Les premiers indicateurs pour qualifier l’intégration régionale reposent sur l’évaluation des flux commerciaux, c’est à dire sur l’analyse de la concentration des échanges de biens entre les pays d’une même zone, afin de statuer sur l’existence d’une régionalisation des flux dans une zone. Le plus simple à évaluer est la part des échanges (exportations et importations) que les pays membres d’une zone intégrée effectuent entre eux: les échanges intrarégionaux. Ainsi, l’évaluation des flux entre nations, et leur concentration, rend facilement quantifiable la réalité économique, voire le niveau de régionalisation d’un processus d’intégration régionale. Les normes et les règles communes se construisent autour de la régionalisation, c’est-à-dire, que le régionalisme ne fait que reconnaitre et suivre la réalité économique régionale. Comme Deblock (2005) le signale, «le régionalisme se trouve donc d’autant plus légitime que, prenant appui sur la rationalité économique, il fonctionnalise le politique en réduisant son rôle à celui de producteur de normes et de facilitateur institutionnel d’une intégration qui passe par les seules voies du marché». L’analyse comparative des liens commerciaux dans différentes régions du monde illustre la préexistence de formes de «régionalisation» avant même qu’un «régionalisme» institutionnalisé soit mis en place. TABLEAU 1 évaluation historique de la part du commerce intrarégional dans le commerce régional des sept régions géographiques 1928-2010

Source: OMC

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Les cas mentionnés ont donc tous pour particularité de mettre en scène des processus d’IER qui ont été organisés à partir d’une base préexistante et particulièrement significative d’échanges commerciaux, et cela même lorsque, comme c’est le cas pour l’Asie et l’UE, de tels échanges ne faisaient pas explicitement partie des objectifs de l’intégration. Dans ces conditions, on peut penser qu’on assiste à une régionalisation «naturelle», qui s’appuie sur des échanges spontanés entre pays appartenant à une même région, et dans ce sens qualifiée par Krugman (1991) comme «région économique naturelle», qu’il définit comme «une zone à l’intérieur de laquelle, en l’absence de barrières aux échanges et d’accords de préférence, les échanges seraient plus intenses qu’avec le reste du monde». Krugman part aussi de l’hypothèse que les «zones naturelles» se caractérisent par trois principales variables: les distances, les effets gravitationnels17 et le PNB par habitant. Ainsi, en l’absence d’accords régionaux, les échanges seraient de toute façon plus intenses entre pays appartenant à une même zone géographique. LA QuALIFICAtIoN De LA RéGIoNALISAtIoN L’accord d’intégration régionale andine était à l’origine essentiellement conçu afin d’augmenter et de diversifier le commerce des pays membres par le biais de l’expansion des marchés et l’industrialisation planifiée. En fait, ces objectifs n’ont pas été atteints pour de multiples raisons. La réalité empirique a défié les principes théoriques du «modèle de gravité»18, car les pays membres remplissent les conditions 17 Le modèle gravitationnel a été largement utilisé depuis quarante ans, dans le cadre des travaux et recherches empiriques sur les échanges commerciaux. Empruntant à la physique newtonienne, ce modèle tient en une seule équation et postule que les montants des échanges entre deux pays sont en fonction de la masse économique (taille des deux économies et niveau de leur développement économique) et décroissent en fonction de la résistance (distance). 18 Le modèle de gravité a été largement utilisé depuis 40 ans comme composante de la recherche empirique sur le commerce afin d’étudier les effets sur les flux commerciaux causés par les politiques commerciales, les barrières limitrophes, les accords d’intégration commerciale, les mécanismes d’échanges, le langage commun et d’autres facteurs socio-économiques communs. Cette théorie se base sur la physique de Newton et c’est un modèle à équation unique qui suppose que le volume de commerce entre deux pays dépend de la taille de leur économie, de leur niveau de développement économique et de variables sociales partagées et qu’il diminue en fonction de leur résistance : la distance entre les deux pays facteurs socioéconomiques communs.

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pré-requises nécessaires au développement du commerce «de facto»: ils partagent la même langue, ont une culture similaire, un niveau identique de développement et des patrons de consommation proches. Par conséquent il n’existe pas de barrières naturelles au commerce intracommunautaire. Les blocages au commerce à l’intérieur de la région sont de nature endogène, attribués à leur modèle de développement et à leur structure économique interne mais surtout aux divergences des intérêts géopolitiques des pays membres qui pèsent négativement sur l’expansion du commerce national et international. L’examen de la composition du commerce intra et extracommunautaire révèle un rapport de 10 contre 1 en faveur du commerce réalisé en dehors de la zone, avec une tendance à la croissance des exportations extracommunautaires. GRAPHIQUE 2

Source: Secrétariat Communauté Andine

Néanmoins, les chiffres indiquent aussi que les exportations intracommunautaires ont connu un développement notable depuis la naissance de la zone régionale. Leur valeur monétaire en 2010 représente 148 fois le volume de 1969 (US 7810,4 millions vs US 52,6 millions). De la même façon, la différence entre les exportations in-

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tracommunautaires et extracommunautaires s’est réduite en faveur du commerce au sein de la zone régionale. En 1969, les exportations hors zone étaient 33 fois supérieures à celle des exportations au sein de la CAN (US 1744,8 millions vs US 52,6) alors qu’en 2010 la proportion est de 11,5 (US 90792,3 vs US 7810,4 millions). En d’autres termes, le taux de croissance des produits exportés à l’intérieur de la CAN est légèrement supérieur à celui du reste du monde dans la période 19692010 (13% du commerce intracommunautaire contre 10,1% du commerce extracommunautaire, et pour les biens importés: 10,2% contre 13,6%). Cela a mené à une réduction progressive de la différence entre le commerce intra et extrarégional. TABLEAU 2

Source: à partir des données de la CAN (2011).

Les résultats de la balance commerciale situent la Colombie comme étant le pays tirant le plus d’avantages du commerce intracommunautaire. Malgré le départ en 2006 du Venezuela, le principal acheteur des produits colombiens, le commerce intracommunautaire colombien au sein de la CAN reste encore important. Ce qui implique que les entreprises privées colombiennes ont été obligées de se diversifier en orientant leurs exportations vers d’autres marchés régionaux. Le Pérou et l’Équateur sont, quant à eux, déficitaires sur le plan de leurs balances commerciales. Cela est dû au fait que le Pérou est obligé d’importer du pétrole tandis que, dans le cas de l’Équateur, la dollarisation a favorisé les importations provenant de la CAN.

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GRAPHIQUE 3

Source: À partir des donnés de la CAN 2011

Dans la structure productive des exportations intrarégionales actuelles, nous observons une place importante des produits manufacturés, contrairement aux exportations à destination des autres pays du monde essentiellement composées de produits primaires dont les augmentations ne sont pas dues à la productivité mais aux fluctuations des prix internationaux. Entre 1992 et 2010, les biens manufacturés à destination du marché andin représentent en moyenne 43% des échanges. TABLEAU 3

Source: à partir des données de la CAN

En théorie, et en faisant abstraction des autres paramètres, la croissance des échanges des produits manufacturés à l’intérieur de la CAN constitue le début du chemin vers une diversification productive

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(CEPAL, 2010 ; Klinger y Hausmann, 2006). Dans ce domaine, la Colombie reste un acteur incontournable. De même, presque la moitié des exportations intracommunautaires du Pérou est constituée de produits manufacturés malgré le fait que les résultats en termes de balance commerciale lui soient défavorables. La part du commerce intrarégional des deux petites économies, l’Équateur et la Bolivie, reste quasiment inchangée depuis le début du processus de régionalisation. L’effet d’entrainement induit par la Colombie et le Pérou est encourageant dans la mesure où il représente la possibilité future de créer des maillons, des fragmentations, des réseaux de production ainsi qu’un possible développement d’avantages comparatifs qui pourront ensuite être utilisés dans les échanges à l’intérieur et à l’extérieur de la région andine. Dans cette perspective, la question qui se pose à nous est de savoir si ces deux pays auront, dans le futur, un intérêt à promouvoir et même à pousser le développement de l’industrie des manufactures dans la région à travers un tissu de réseaux transfrontaliers régionaux. Cependant, l’analyse de l’évolution des chiffres officiels ne révèle pas les prémisses d’une telle évolution. Les flux d’Investissements direct étrangers (IDe) L’analyse des IDE révèle une correspondance entre les pays d’origine des flux d’IDE et les flux commerciaux : 26% des IDE correspond aux Etats-Unis et à l’UE, ce qui correspond effectivement aux 33% de leur part dans le commerce qu’ils représentent à eux seuls (Graphique 5, Annexe 2), mais avec une tendance à diminuer à partir de 2004 qui s’explique, d’une part, par la sortie du Venezuela de l’accord en 2006 et, d’autre part, par les changements de la politique pétrolière vis-à-vis des firmes multinationales menés l’Équateur au cours des dernières années de la décennie (renégociations des contrats d’exploitation pétrolières et minières avec les entreprises multinationales et critiques vis-à-vis de la politique étrangère américaine). Précisons que parmi les IED de l’UE c’est surtout l’Espagne qui ressort, avec des investissements dans le pétrole, les télécommunications, les assurances, les banques et autres services financiers (UNCTAD, Stat 19702010, CEPAL, 2010).

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GRAPHIQUE 4

Source: Graphique construit à partir des donnés de la CAN

Le Graphique 4 montre que les flux d’IDE se sont concentrés dans des activités extractives, soit les secteurs du pétrole et du gaz, qui définissent par conséquent le taux de croissance des IDE. Dans ce contexte, peut-être faudrait-il s’interroger sur les possibilités réelles de transfert de technologies dont les pays andins ont besoin pour diversifier leurs structures productives et dont dépend l’avenir de la régionalisation entre les pays membres. Les défis se multiplient pour les pays membres de la région, défis qui sont liés à la nature et à l’origine de l’agenda productif régional andin et à ses effets sur le modèle de développement domestique. Après avoir constaté que la régionalisation demeure embryonnaire au sein de la CAN, les points suivants vont esquisser des débuts d’explication à cet apparent paradoxe : une régionalisation très faible conjuguée à un développement pléthorique d’institutions régionales.

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LeS étAtS-uNIS, PARteNAIRe PRIvILéGIé De LA CAN Depuis le début du 20ème siècle, les Etats-Unis sont le principal partenaire commercial de l’Amérique Latine. En effet, la CAN se positionne à la deuxième place dans le classement des régions par niveaux d’exportation vers les États-Unis (CEPAL, 2011) et des études de la CEPAL corroborent le fait que l’ensemble des économies latino-américaines évoluent au gré des relations commerciales qu’elles entretiennent avec leur puissant voisin. En ce sens, l’économie des Etats-Unis joue le rôle de «locomotive» vis-à-vis des économies d’Amérique Latine. Depuis 1991, et avec «l’Accord de Tarifs douaniers andins préférentiels» (ATPDEA), les pays de la CAN, à l’exception du Venezuela, bénéficient de tarifs douaniers préférentiels avec les Etats-Unis en contrepartie de leurs efforts pour lutter contre le trafic de drogue. Cet accord a permis d’augmenter les exportations de la région vers leur grand voisin. GRAPHIQUE 5

Source: à partir des données de la CAN

Au cours de la période analysée, le résultat de l’échange des exportations et des importations vers les Etats-Unis est excédentaire. Les exportations vers ce pays montrent un taux de croissance annuel moyen de 37% à partir de 2001 (Graphique 6). La Colombie et l’Équateur sont les pays les plus avantagés dans le commerce avec les Etats Unis, vers lequel le pétrole, l’or et d’autres matières primaires sont parmi les pro-

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duits les plus exportés. Tandis que la Colombie enregistre une forte croissance des ses exportations vers les Etats Unis à partir de 2007, l’Équateur montre, à l’inverse, une forte décroissance (Graphique7). GRAPHIQUE 6

Source: Graphique construit à partir des données de la CAN

GRAPHIQUE 7

Source: Graphique construit à partir des données de la CAN

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La concentration des exportations de produits primaires vers les États-Unis, associée à une très faible substitution de ces produits (une situation qui encourage la concurrence, notamment sur les marchés internationaux) explique la différence entre marchés intra et extracommunautaires. Deux situations apparaissent clairement: tout d’abord, et dans le cadre de la production de biens primaires, les opportunités de complémentarité sont limitées sauf peut-être dans le domaine pétrolier où le processus de raffinage et des services associés au pétrole peuvent tirer profit des avantages comparatifs spécifiques entre les différents pays de la région. Ensuite, en ce qui concerne par exemple les exportations de thon (concurrence entre l’Equateur et le Pérou) ou de fleurs (concurrence entre la Colombie et l’Equateur), les pays membres sont en compétition pour la conquête des mêmes marchés extérieurs, parmi lesquels, justement, les États-Unis sont considérés comme le marché-cible le plus important. Le manque de diversification des exportations, la forte concentration de la production liée aux exportations de matières premières vers des marchés internationaux plus importants, et l’absence presque complète d’une répartition régionale des processus de production, sont au moins en partie à l’origine du faible niveau de développement du commerce intrarégional. GRAPHIQUE 8

Source: à partir des données de la CAN

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La structure des IDE dans la CAN ressemble à celle des échanges : la présence américaine est dominante, en particulier dans le domaine stratégique des matières premières. Pour compléter l’analyse, il faudrait mentionner le fait qu’à l’intérieur de la CAN, on constate l’existence de deux blocs avec deux visions politiques et géopolitiques opposées ce qui, sans doute, affecte les échanges intrazone. D’une part, la Colombie et le Pérou ont mené avec les EtatsUnis, et cela depuis longtemps, des négociations qui ont abouti à la signature d’un accord de libre échange. D’autre part, l’Equateur, en 2007, a initié un processus de renégociation de tous les contrats d’exploitation de pétrole sur son territoire avec l’ensemble des entreprises pétrolières, pour la plupart américaines. Quant à la Bolivie, elle s’est fermement opposée à toute ingérence politique ou économique de la part des Etats-Unis. Comme Deblock (2009) le souligne : «La politique commerciale et d’investissements américaine est enchâssée dans sa politique extérieure, et sa politique économique est indissociable de sa politique interne». Les ALE permettent par ailleurs aux États-Unis d’obtenir des compromis concernant leur politique extérieure et de sécurité nationale (lutte contre le terrorisme, contrôle nucléaire, appui aux thèses américaines auprès des institutions internationales, etc.). Dans les faits, il arrive même que les ALE signés avec le voisin nord-américain signifient, pour les pays concernés, une augmentation des inégalités à l’intérieur de la région, une fragmentation économique et politique, et des tensions sur la coordination, déjà faible, des politiques publiques. Pour les pays de la CAN, cela implique un niveau d’engagement beaucoup plus important que celui qu’ils étaient prêts à accepter avec leurs partenaires régionaux.

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LeS éCoNoMIeS ANDINeS SuR LA voIe D’uNe «Ré-PRIMARISAtIoN» Selon l’opinion d’experts en matière d’intégration andine: «Depuis environ 5 ans, nous observons un processus de ré-primarisation du commerce andin. Un processus contraire aux objectifs du modèle19 de la CEPAL et encouragé par la forte demande des pays industrialisés qui tirent les prix à la hausse avec pour la seule différence et c’est qu’actuellement les marchés de destination sont plus diversifiés»20, vers des nouveaux acteurs mondiaux. Il s’avère utile d’analyser le processus de ré-primarisation dans deux domaines: le commerce et les IDE. TABLEAU 4

Source: à partir des données de la CEPAL

19 Le modèle auquel nous faisons référence, c’est le modèle ISI « Industrialisation par Substitutions d’Importations», préconisé par Raul Prebish, Directeur de la CEPAL, dans les années soixante. Économiste, considéré comme le fondateur et le principal représentant de l’école économique du « structuralisme Latino-Américain », il développe « La théorie de la dépendance ». 20 Entretien avec Edgar Viera Posada, Économiste colombien, Docteur de l’Institut d’Études du Développement Économique et Social de l’Université de Paris I, Professeur de l’École d’Études supérieurs de Gestion, entretien du 28 octobre 2011.

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Du point de vue du commerce, l’incorporation de nouveaux produits au panier des exportations avec des niveaux croissants de sophistication constitue la seule issue vers un processus de diversification des pays andins qui se trouvent immobilisés dans une situation délicate caractérisée par : de faibles revenus, une forte concentration sectorielle et des produits à faible valeur ajoutée. Il est possible que les avantages comparatifs de la région andine et la spécialisation dans certains produits possédant des caractéristiques très spécifiques aient rendu difficile la production d’autres biens et la diversification vers d’autres secteurs. Mais par ailleurs, les failles du marché des capitaux et l’absorption de capital par les secteurs des ressources naturelles, phénomène caractéristiques de ces pays, ont en quelque sorte «décapité» la diversification de ces économies. Ainsi, une sophistication croissante des structures productives permettrait à la région de faire un bond qualitatif vers des produits incorporant une plus forte valeur ajoutée qui généreraient des chaines de valeur et des réseaux de production partagés dans le but d’approfondir et renforcer le commerce intrarégional tout en encourageant l’évolution de leurs paniers de produits exportables. GRAPHIQUE 9

Source: Graphique construit à partir des données de la CAN

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Le Graphique 9 montre un fort taux de concentration des échanges intrarégionaux, notamment dans le secteur pétrolier qui représente à lui seul aux alentours de 20% du commerce à l’intérieur de la zone. La tendance croissante des échanges à se concentrer dans un panier restreint des produits n’est pas la conséquence d’une augmentation de la productivité mais plutôt l’effet de la hausse des prix internationaux des matières premières, évolution que l’on observe tout au long des années 2000 et qui a favorisé cette tendance lourde dans les échanges internationaux (UNCTAD, Stat, 2010). Concernant les particularités des IDE, la grille d’analyse permettant d’expliquer les déterminants du comportement stratégique et l’expansion internationale des IDE a été proposée par Dunning (1981). Ce paradigme éclectique organise les objectifs des firmes multinationales en fonction de leurs stratégies: rechercher des matières premières, rechercher des actifs stratégiques, rechercher l’efficacité (réduire les coûts de production) et élargir les marchés. Cette approche a fourni un cadre d‘analyse pour comprendre le positionnement et l’expansion des IDE au sein de la CAN. L’Amérique du Sud est la région d’Amérique Latine qui a reçu la plus importante proportion de flux d’IDE en 2010 (CEPAL, 2010, p36), atteignant ainsi le deuxième record historique en ce domaine. Cet afflux se partage principalement entre la Colombie et le Pérou qui concentrent à eux seuls 87% des flux des IED dans la région andine. Le secteur des ressources naturelles, et les services périphériques associés, ont concentré la plupart de ces projets, et plus précisément dans le secteur des mines et du pétrole. En règle générale, la part la plus importante des IDE est concentrée dans les secteurs de moyenne et de basse technologie, et son impact est associé aux capacités et caractéristiques spécifiques des pays membres de la CAN. Après les Etats-Unis, grand fournisseur historique de capitaux en Amérique Latine, c’est la Chine le nouvel acteur qui monte en puissance à travers l’acquisition de ressources naturelles et d’actifs stratégiques dans la région andine, comme par exemple des projets dans le secteur électrique, pétrolier ou gazier. En effet, la plupart des flux d’IDE provenant de Chine sont allés aux secteurs des mines et du pétrole 21 Annexe 4

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(CEPAL, 2010)21. Il y a aussi quelques exemples d’investissements dans la production agricole, comme les contrats d’achat à long terme des produits agricoles ou l’acquisition de terres dans le secteur rural, ce qui entrainera sans doute, à moyen et long terme, des contraintes par rapport au transfert de la propriété foncière dans la région et donc une nécessité de régulation en ce domaine. Dans ce contexte, une relation étroite entre les IDE, la structure productive domestique, le commerce extérieur et le modèle de développement se dégage nettement, relation qui nous amène à nous interroger sur l’origine de l’agenda de développement de la région andine. GRAPhIQue 10

Source: Graphique construit à partir des données de la CAN

Pour l’ensemble des pays andins, le commerce est l’un des objectifs fondamentaux des plans nationaux de développement et tous les pays ont des stratégies à la fois opérationnelles et très spécifiques dans ce domaine prioritaire. La Bolivie, à travers l’élaboration du plan de développement22 s’est engagée à diversifier le secteur productif dans le but d’améliorer le commerce et l’économie. La Colombie23 a mis en place une stratégie particulière pour promouvoir la concu22 Bolivie http://www.ine.gob.bo/pdf/PND/00.pdf, Consulté le 10 Février/2012. 23 Colombie, https://www.mincomercio.gov.co/ptp/publicaciones.php?id=18340, Programme de Transformation Productive de la Colombie, consulté le 10 Février/2012.

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rrence et la transformation productive dans le but d’internationaliser son économie. Le Plan de Développement National de l’Equateur (PNBV)24 signale les priorités liées au commerce qui sont exécutées à travers des plans d’action, des calendriers et des budgets. Le Plan national stratégique d’exportation (PENX)25 du Pérou vise à améliorer le bien-être, le développement humain et solidaire. Or, ces plans sont le reflet des préférences des acteurs nationaux insérés dans leur modèle de développement. Il paraît donc nécessaire d’examiner les politiques et par conséquent les priorités de l’intégration régionale andine dans l’agenda régional des pays membres de la CAN, dont le regard est tourné vers les États-Unis.

24 Équateur, « Plan National du Bienêtre », http://www.senplades.gob.ec/web/senpladesportal/inicio, consulté le 10 Février 2012. 25 Pérou, Plan National Stratégique pour les Exportations», http://www.mincetur.gob.pe/comercio/otros/penx/index.htm, consulté le 10 Février/2012.

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hAuSMANN et KLINGeR: uNe GRILLe D’ANALySe26 De LA SPéCIALISAtIoN DeS éCoNoMIeS ANDINeS Le besoin de transformer les structures productives des pays latino-américains a été présenté par Raul Prebisch (1981) comme le principal défi de la région: encourager une plus grande diversification de l’appareil productif afin de réduire la brèche entre pays émergents et économies plus prospères. Plus tard, des auteurs comme Hirschman (1958) et Krugman (1988) démontrent que la capacité de croissance des économies est liée à la structure de leurs exportations. Dans ce sens, une plus grande diversification est souhaitable dans la mesure où les pays avec une offre exportatrice moins concentrée connaissent une croissance plus importante (Lenderman et Maloney, 2003). En étudiant la relation entre les structures de concentration sectorielle et le revenu per capita dans un grand nombre de pays au niveau mondial, Imbs et Wacziarg (2000) révèlent une forte corrélation entre les économies des pays les plus pauvres et un taux élevé de concentration sectorielle dans le domaine de la production; cependant, au fur et à mesure que leurs revenus augmentent, la distribution sectorielle de la production et de l’emploi adopte un schéma croissant de diversification. Dans cette ligne de pensée, Hausmann et Klinger (2006) proposent une stratégie innovante pour identifier les possibilités d’une offre potentielle des nouveaux produits. Les auteurs expliquent que le processus qui va de produire un bien à en produire un autre ayant une plus forte valeur ajoutée, ou qui implique une différenciation du panier des exportations, peut ne pas se développer de manière naturelle. Pour cela, on élabore le schéma des différents produits exportés dans le monde entier et l’on examine la «distance» entre les différents groupes de biens. Si deux biens sont proches et si l’un d’eux est déjà exporté, alors la probabilité d’exporter l’autre est très élevée. Hausmann et Klinger ont appliqué la méthodologie de «l’espace de produits» et de leur «proximité» pour leur étude des structures productives de plusieurs pays dans le monde, et notamment plusieurs pays latino-américains dont la Colombie27, l’Equateur28 et le Pérou29. 26 Avec la collaboration de Juan Sebastián Salcedo, étudiant d’Économie. 27 Achieving Export-led growth in Colombia (Hausmann & Klinger, 2007). 28 Structural Transformation in Ecuador (Hausmann & Klinger, 2010). 29 Growth Diagnostic in Peru (Hausmann & Klinger, 2008).

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La proposition de l’ «Espace de produits» est basée sur une analyse des données du commerce mondial afin de déterminer des liens entre produits en se basant sur deux critères: le niveau de sophistication et le degré d’inter-connectivité. Les liens entre les produits sont établis en termes de probabilité de se spécialiser dans un produit dès que l’on est déjà spécialisé dans un autre30. La vitesse à laquelle les pays peuvent transformer leur structure productive et améliorer leur production dépend de leur trajectoire: celle-ci traverse-t-elle l’espace de produits où les biens sont-ils proches les uns des autres et dotés d’une valeur ajoutée croissante? Cette grille d’analyse peut être légèrement «détournée» de son objectif initial pour expliquer, en partie, pourquoi les pays pauvres connaissent des difficultés pour développer un panier d’exportations plus compétitif, du fait qu’ils se situent dans une zone périphérique faiblement connectée, comme c’est le cas d’une spécialisation centrée sur les matières premières et autres activités d’extraction. Si l’on regarde la structure des paniers actuels31 des exportations de chacun des pays andins (2010), des similitudes émergent. Ces pays possèdent des avantages comparatifs révélés concernant des biens primaires: matières premières, agriculture tropicale, produits animaux, pétrole et céréales. Par contre, en ce qui concerne les biens industrialisés, biens intensifs en capital et biens d’équipement, aucun pays de la zone ne possède d’avantages comparatifs.

30 Les auteurs du modèle considèrent un produit comme nouveau quand il a été développé pour la première fois dans un pays même si ce produit est déjà produit par un autre pays du monde. 31 Les produits d’exportation furent regroupés dans les 10 catégories de Leamer. On définit qu’un pays a des avantages comparatifs si la valeur est supérieure à 1.

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GRAPHIQUE 11

Source: COMTRADE

Dans cette analyse, nous mobilisons le modèle de Haussman et Klinger (2006) et leur concept «d’espace-produit» pour montrer le niveau de sophistication de la production des pays membres de la CAN, et le parcours de dépendance des échanges. Dans ce contexte, la transformation de la structure productive dépend de la proximité d’un produit potentiel avec le produit dans lequel le pays a déjà un avantage comparatif. Chaque produit qui n’est actuellement pas exporté et qui possède un avantage comparatif se situe à une distance particulière de l’actuel panier d’exportations du pays. Si nous nous plaçons dans la perspective d’ajouter de nouveaux produits au panier des exportations, l’emplacement idéal dans le plan est la partie supérieure gauche, c’est à dire des produits proches, très connectés et avec de hauts niveaux de sophistication.

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GRAPHIQUE 12 espace produits pays de la CAN

Source : Haumann and Klinger (2006)

Comme nous pouvons le voir ci-après, les schémas pour chacun des pays andins démontrent qu’il existe un trade-off entre proximité et sophistication. Cela signifie que, étant donnée la structure actuelle des exportations de chacun des pays membres, les produits les plus proches de la structure productive actuelle ne sont pas sophistiqués. Plus les niveaux de sophistication des produits sont élevés et plus ils s’éloignent de l’actuel panier d’exportation du pays. On considère que le niveau de sophistication actuel prévoit la croissance future, ce qui revient à dire que la croissance à long terme repose sur le dynamisme qui montre le degré de sophistication des exportations. Si nous nous intéressons à l’analyse individuelle par pays, la Colombie a la structure productive la plus équilibrée, dans la mesure où par rapport aux autres pays elle n’a pas d’avantages comparatifs très concentrés sauf pour certains groupes de produits. Cette caractéristique de son offre d’exportation explique en partie pourquoi la Co-

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lombie possède de nombreux produits de plusieurs natures dans la partie supérieure gauche. La Colombie est suivie par le Pérou qui possède le panier d’exportation le plus diversifié. Pour cette raison, le Pérou a quelques opportunités de réaliser des bonds vers de nouveaux produits ayant un degré de sophistication plus important et proches. La structure de l’Equateur est assez similaire à celle de la Bolivie avec pratiquement aucun produit dans le cadre supérieur gauche et avec une forte concentration de ses produits actuels dans l’agriculture tropicale, les produits animaux et le pétrole. Parvenir à modifier la matrice de production dépend des mesures d’encouragements à la création d’enchainements productifs, de véritables voies de transmission de dynamisme non seulement portés vers les marchés externes, mais aussi en prenant en compte que ceux-ci constituent un levier pour l’expansion du marché intérieur avec des activités complémentaires de ces secteurs d’exportation de qualité croissante. Ces conditions ne surgiront pas spontanément des marchés dans un processus « allant du bas vers le haut », elles doivent être mises en place à travers les politiques publiques des pays membres. Tous les pays andins sont, d’une façon ou d’une autre, impliqués dans des agendas de transformation productive. Cependant, ces agendas ne sont pas intégrés dans un projet de développement régional. Ceci répond au fait que les processus de transformation productive régionale sont des processus qui se déroulent sur le long terme et dont les délais vont au-delà des cycles politiques de chaque pays. Les agendas ne sont pas neutres, ils reflètent une préférence. Ainsi, la question qui se pose est de savoir si, compte tenu de la sophistication institutionnelle de la CAN, les blocages qui ralentissent la mise en place d’un ambitieux agenda d’intégration économique andine répondent à un agenda géopolitique imposé ou à des préférences individuelles propres à chacun des pays membres.

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PRoPoS CoNCLuSIF Cette contribution a permis, notamment, de mettre en évidence l’importance quantitative des relations entre la CAN et les Etats-Unis. Ce résultat devra être rapidement complété par une analyse qualitative de ces relations au moyen d’une approche en EPI, laquelle devrait permettre de tester l’hypothèse de l’influence d’un agenda extérieur imposé de facto par le voisinage de l’économie américaine au processus régional de la CAN.

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AMéRICA LAtINA eN Su LABeRINto (PoLítICA eCoNóMICA PARA eL DeSARRoLLo eN uN CoNtexto De CRISIS MuNDIAL)1

César A. Ferrari, Ph.D.2

1 El presente documento resume la presentación del autor en el Foro Internacional Integración y Sostenibilidad Económica, organizado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Quito, Ecuador, y la Universidad Pierre Mendés, Grenoble, Francia, en Quito, Ecuador, los días 1 y 2 de marzo de 2011. 2 Ph.D., y Máster en Economía por Boston University; Máster en Planeación Urbana por New York University e Ingeniero Civil por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha sido Director Gerente General del Banco Central del Perú, Director Técnico del Instituto Nacional de Planificación del Perú y Asesor del Fondo Monetario Internacional a los Bancos Centrales de Guinea-Bissau y Angola. Actualmente es Profesor Titular de la Pontificia Universidad Javeriana en el Departamento de Economía en Bogotá [ferrari@javeriana.edu.co].


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América Latina (AL) no termina de salir de su laberinto. Después de la segunda guerra mundial intentó levantar una industria manufacturera, convencida que dependiendo de la producción y exportación de commodities (materias primas) su desarrollo no estaba garantizado. Hace dos décadas, la mayor parte de sus gobiernos atendiendo en cierta medida a los reclamos de sus clases medias, llegó al convencimiento que esa industrialización era muy costosa y la abandonaron y como consecuencia volvieron los ojos a las materias primas. El asunto es que el desarrollo en AL parece aún esquivo. Ese desarrollo, que se expresa en términos de un nivel elevado de consumo de bienes y servicios básicos como alimentación, vivienda, educación y salud para la gran mayoría de la población, no se da aún. Tampoco se aprecia un avance institucional suficiente que se refleje en la predominancia de instituciones básicas como el respeto a los derechos de propiedad, el cumplimiento de los contratos, las determinaciones judiciales oportunas o la superación del rentismo en mercados importantes como los de servicios. Mientras Asia se desarrolla y aumenta el estándar de vida de su población aceleradamente, gran parte de los latinoamericanos es aún pobre y la concentración del ingreso en la región es abrumadora. Casi siempre es consecuencia de elevadas tasas de desempleo. Pero como las personas no pueden vivir desempleadas sin algún tipo de ingreso, a fin de sobrevivir acaban creándose su propio puesto de trabajo, por cierto de baja productividad que impide la obtención de mayores ingresos con los cuales podrían incrementar su bienestar. El interrogante fundamental de la superación del subdesarrollo sigue siendo cómo incrementar el bienestar de la población, es decir su calidad de vida, particularmente la de la población de menores ingresos, marginada, en pobreza o indigencia. Claramente, esto implica incrementar sus ingresos y ello se logra con crecimiento económico elevado y sostenido, con estabilidad de precios y, sin duda, con equidad en la distribución del ingreso. Para ello se requiere una nueva política económica, monetaria, fiscal y de regulación, que determine una competitividad suficiente a

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nivel internacional a sus actividades transables no primarias, que sea más exigente cuando el contexto sea el de una crisis mundial porque en esas épocas los mercados se vuelven más estrechos; es decir, se requiere una nueva política económica que guíe a AL fuera de su laberinto. LA SItuACIóN LAtINoAMeRICANA Según el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA): América Latina (AL) y el Caribe se conforma por 41 países en los cuales viven 570 millones de personas. Es rica en diversidad cultural, lingüística y biológica... La región se caracteriza por presentar grandes desigualdades. La esperanza de vida alcanza alrededor de los 70 años para gran parte de los países, pero fluctúa entre los 58 años en Haití y los 78 en Costa Rica. La mortalidad y la fecundidad se han reducido considerablemente en las últimas décadas; sin embargo, subsisten grupos como la población rural más dispersa, los pobres, los indígenas y los afrodescendientes, para quienes las tasas siguen siendo muy elevadas. En 2005, 39.8% de la población de la región vivía en la pobreza y 15.4% era extremadamente pobre o indigente...3

En Colombia, en particular, en 2010 había 45.5 millones de habitantes que constituyen 12.3 millones de hogares. De los hogares colombianos 44.4% se consideraba pobre. En el mismo año, 34.4% de los jefes de hogares colombianos declaraba que sus ingresos no cubrían sus gastos mínimos para alcanzar una canasta básica de bienes y servicios. A su vez, 53.8% de los jefes de hogares declaraba que sus ingresos solo cubrían esos gastos mínimos. Tales consideraciones expresan ciertamente un ingreso per cápita reducido. Según el Informe de Desarrollo Humano 2011 de las Naciones Unidas, con base en información del Banco Mundial, si se considera el PIB per cápita a poder de paridad de compra en dólares constantes de 2005, es decir al usar precios internacionales y, por lo tanto, descontadas las diferencias nacionales en niveles de precio, sobre un total de 173 países, Argentina era el país latinoamericano mejor posicionado en el puesto 47, con US$ 13,202, y Haití el peor 3 http://lac.unfpa.org/public/cache/offonce/pid/2023;jsessionid=2732912EFBF3D54F97B4380 270601A76

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en el puesto 157 con US$ 1,045. Chile ocupaba el puesto 50 con US$ 13,057. Colombia tenía un PIB per cápita de US$ 8,587 y ocupaba el puesto 75. Los tres países con menor PIB per cápita en el mundo eran todos africanos. El último puesto lo ocupaba la República Democrática del Congo con US$ 290. Ese mismo año 2009 el ingreso per cápita de los ciudadanos de Qatar, el más elevado en el mundo, era de US$ 82,978. El ingreso per cápita de los argentinos representaba 15.9% de dicho ingreso más elevado, el de los chilenos representaba 15.7%, el de los colombianos 9.8% y el de los haitianos 1.3%. Hace pocas décadas se supone que América Latina era el subcontinente del futuro. Actualmente tiene un gravísimo problema de inequidad en la distribución del ingreso. Según el UNFPA: “En América Latina y el Caribe se presentan los mayores niveles de desigualdad socioeconómica del mundo. El 10% más rico percibe 48% de los ingresos totales, mientras que el 10% más pobre solo percibe 1.6%.”4 Según el Informe de Desarrollo Humano5, de un total de 141 países en el mundo, el país latinoamericano mejor posicionado, Venezuela, ocupaba el puesto 95 con un índice Gini, que mide la distribución del ingreso, de 43.4.6 Le seguían Uruguay en el puesto 103 4 Ibid. 5 http://hdr.undp.org/es/estadisticas/ 6 El índice Gini varía entre 0 y 1. Cero indica una perfecta igualdad y uno, una perfecta desigualdad.

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con un Gini de 46.2 y Perú en el 115 con 49.6. Los peor ubicados eran Colombia y Haití en los puestos 136 y 138 con unos índices de 58.5 y 59.5, respectivamente. La mejor distribución del ingreso se daba en Dinamarca, Japón y Suecia con índices de 24.7, 24.9 y 25.0, respectivamente. Tal situación es consecuencia de un crecimiento económico reducido e inestable, que resulta lamentable cuando se compara con el de los países asiáticos, China en particular. Como se muestra en el cuadro adjunto, mientras que entre los años 1960 y 2010 la tasa de crecimiento promedio del PIB per cápita en Chile fue 2.5%, con la mayor tasa promedio en América Latina, seguido de Brasil con 2.4% y de Colombia con 2%, en el mismo período, la tasa en China fue 6.5% y en Corea 5.4%. Más grave aún, mientras que en las últimas tres décadas los chinos crecieron en términos per cápita a tasas promedio anual de 7.7%, 9.3% y 9.8%, es decir elevada y en forma relativamente estable, los latinoamericanos lo hicieron a tasas reducidas e inestables. Así, por ejemplo, los chilenos crecieron 2.1%, 4.7% y 2.6%, los brasileños – 0.5%, 1% y 2.4% y los colombianos 1.4%, 0.8% y 2.5%. ¿CóMo LLeGó AL A LA SItuACIóN ACtuAL? Hasta hace un par de décadas, AL intentó desarrollar sus manufacturas protegiéndolas, particularmente las de bienes de consumo respecto a las cuales tenía menos restricciones de capital y tecnológi-

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cas. Lo hizo a través de aranceles elevados y la imposición de cuotas y otras limitaciones a las importaciones. Era la política de “sustitución de importaciones” propuesta en los años cincuenta por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que se acompañó con la expansión de la inversión pública y del Estado en la economía. Pero como sus mercados internos eran pequeños, para ampliarlos decidió integrarse. Así aparecieron múltiples acuerdos de integración económica en Sudamérica, Centroamérica y entre los países andinos se creó el Grupo Andino, hoy Comunidad Andina de Naciones. Esta última está compuesta actualmente por Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú. Años antes incluía también a Chile y Venezuela que se excluyeron del proceso andino por razones diversas, el primero porque el Grupo era muy proteccionista; el segundo, muchos años después, porque era muy pro libre comercio. Sin embargo, cuando caían los precios de las materias primas que tradicionalmente exportaba, y con las que financiaba las importaciones de bienes de capital y de bienes intermedios que empleaba en el proceso productivo de los bienes de consumo que vendía domésticamente, el proceso de sustitución de importaciones era afectado por eventuales déficit en la balanza comercial. La solución en esos casos era producir un requilibrio mediante una devaluación cambiaria y un ajuste fiscal que conducían a una caída del ingreso real que reducía el valor de las importaciones de forma compatible al de las exportaciones. Así la economía se paraba para, más adelante, cuando el ciclo internacional y los precios internacionales mejoraban, arrancar nuevamente. Era el llamado ciclo de “arranque y parada” (stop and go) que caracterizó a AL durante varias décadas.

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De tal modo, llegó al convencimiento que era necesario exportar no solo materias primas sino también esas manufacturas de bienes de consumo cuya producción nacional protegía. Para ello estableció reintegros tributarios y subsidios a las exportaciones. Fue la época de la “promoción de exportaciones.” Pero a fines de los años ochenta del siglo veinte, la mayor información que produjo la mejora en las comunicaciones y el abaratamiento del transporte aéreo, hizo que la clase media viajara in ternacionalmente, conociera otros realidades y, como consecuencia, comenzara a cuestionar la protección a las manufacturas que le obligaba a adquirir bienes que juzgaba caros y atrasados tecnológicamente. Así, el llamado Consenso de Washington que era promocionado por las Organizaciones internacionales con sede en Washington, sustituyó fácilmente al Consenso de la CEPAL en casi toda AL. Con ello todo el proceso de expansión de las manufacturas se revirtió y, como se aprecia en el cuadro siguiente, las materias primas y los servicios aumentaron su participación en la estructura del PIB de los países.

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La formulación original del Consenso incluía: disciplina fiscal, cambios en las prioridades del gasto público (sanidad, educación e infraestructura), reforma tributaria orientada a lograr bases imponibles amplias y tasas impositivas marginales moderadas, liberalización financiera especialmente de las tasas de interés, tipos de cambio competitivos, liberalización comercial, apertura a la inversión extranjera, privatizaciones, desregulación de mercados y garantía de los derechos de propiedad.7 Por cierto, no todas se aplicaron o lograron aplicarse, particularmente la disciplina fiscal y el mantenimiento de una tasa de cambio competitiva. Y aunque se abrieron los mercados de bienes, se favoreció la inversión extranjera, particularmente en los mercados de servicios muchos de ellos hasta entonces a cargo de empresas estatales, y se eliminaron los controles a las tasas de interés y a la tasa de cambio; varios mercados de servicios importantes, como el de crédito o el de comunicaciones, no fueron expuestos a la competencia y años después continúan actuando en competencia imperfecta. LAS CoNSeCueNCIAS De LA RePRIMARIzACIóN El proceso de reprimarización en que AL se ha embarcado desde los años noventa, tiene varias consecuencias. La primera es que la reprimarización ha hecho a AL más dependiente de los ciclos internacionales. Si los ingresos externos son inestables, los ingresos internos también los son. Dichos ingresos externos son inestables porque los precios de las materias primas son inestables. En julio 2008, según el Fondo Monetario Internacional, el índice de precio del petróleo había alcanzado un valor histórico máximo de 249.66; en diciembre del mismo año, 5 meses más tarde, como consecuencia de la Gran Recesión mundial, se había derrumbado a un mínimo de 77.71; más tarde, en abril de 2011 se había recuperado hasta un valor de 218.82. El gráfico adjunto muestra la evolución de los principales precios de las materias primas entre 1992 y 2011. 7 Williamson John , “What Washington Means by Policy Reform” (Lo que Washington entiende por reforma política), en J. Williamson (comp), Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, (Ajuste en América Latina, ¿Cuánto ha ocurrido?), Institute for International Economics, Washington DC, cap. 2, abril 1990.

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Cuando caen los precios internacionales de las materias primas, la economía recibe menos divisas por exportaciones y como las importaciones no caen con la misma velocidad la tasa de cambio se devalúa. Ello induce la elevación de los precios de los bienes y servicios transables. El proceso acaba por generar un problema cambiario y de precios. En dicho proceso, el exportador recibe menos ingresos, paga menos salarios, hace menos utilidades y compra menos bienes y servicios. A su vez, su proveedor local vende también menos, produce menos, paga menos salarios, hace menos utilidades e, igualmente, compra menos bienes y servicios, y así sucesivamente. El resultado es claro: el proceso genera recesión y desempleo. Con menores salarios, menor empleo y precios más elevados, los consumidores pueden adquirir menos bienes y servicios, lo cual implica que su bienestar se deteriora. Y como las empresas venden menos y hacen menos utilidades, cae la recaudación de impuestos a la renta y al valor agregado (IVA), lo cual se traduce adicionalmente en un problema fiscal. Por cierto, en épocas de auge internacional ocurre lo contrario: los precios internacionales de las materias primas aumentan, crece el valor de las exportaciones y la economía. Pero la abundancia de divisas que generan esas exportaciones primarias revalúa la tasa de cambio a un nivel que hace imposible que otras actividades sean rentables,

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particularmente las agropecuarias y manufactureras. La tasa de cambio que acaban definiendo es solo compatible con la estructura de costos de la producción de esas materias primas. Esos otros sectores no se benefician de eventuales buenos precios internacionales que podría compensar la revaluación. Es lo que en la literatura se conoce como la “enfermedad holandesa”. Además, la producción de materias primas no es un gran demandante de mano de obra pues es intensiva en capital. Por ejemplo, como se muestra en el cuadro adjunto, la cantidad de mano de obra que emplea el sector minero como proporción del empleo total en los países indicados en el cuadro es mínima. Pero el mismo representa una gran parte de la producción latinoamericana. La consecuencia es una importante concentración del ingreso.

De tal modo, no debería sorprender que gran parte de la población latinoamericana, desvinculada del sector de materias primas, de los negocios relacionados con este y de los cargos principales en el sector público, tenga ingresos reducidos y, por lo tanto, el número de personas pobres sea sumamente elevado y el ingreso se encuentre tan concentrado, como se mostró previamente. No es sorprendente tampoco que al estar la mayor parte de la población económicamente activa dedicada a actividades fuera del circuito de materias primas o relacionado con este, la productividad

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laboral promedio sea reducida. En efecto, según información del Banco Mundial que se presenta en detalle más adelante, en 2008 la productividad laboral medida en dólares de 1990 a poder de paridad de compra en Colombia era de 17,679 dólares mientras que en Estados Unidos era de 65,480 dólares. Cuestión adicional importante es que la producción y exportación dependiente en gran medida de las materias primas resulta incompatible con un proceso de integración. Si todos los países que pretenden integrarse producen y exportan materias primas y no las importan, pues no las transforman para convertirlas en bienes manufacturados, si todos solo se dedican a producir materias primas y servicios que no son transables internacionalmente, ¿Qué se venderían entre ellos? Una integración económica de países que no pueden complementarse económicamente no es viable. Y sin integración económica, una integración política y cultural es menos viable aún. El problema es que el mundo avanza crecientemente hacia esquemas de grandes espacios económicos. A pesar de sus actuales dificultades (ver más adelante), Europa, actualmente liderada en forma indiscutible por Alemania, es el espacio económico más importante del mundo. Por su parte, Estados Unidos, China y Rusia, todos ellos países continentes, son también grandes espacios. Todos ellos reclaman, la mayor parte de las veces de manera nada transparente, su área de influencia respectiva. Cuentan a su vez, en mayor o menor medida, con recursos abundantes de capital, conocimiento, tecnología y militares, estos últimos para hacer valer sus reclamos. Dos de ellos, China y Rusia, tienen déficit de democracia y déficit tecnológico aún. En ese contexto, ¿Qué podría hacer y lograr un país pequeño, si actúa aisladamente, para reclamar de dichos conglomerados no solo condiciones de negociación sino resultados simétricos de la misma? Muy poco. La conclusión es obvia: mejor integrarse. LA CRISIS euRoPeA Para sorpresa del mundo entero, Grecia, Portugal, Irlanda, España e incluso Italia, para no mencionar al Reino Unido y a los países

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del este europeo, atraviesan una grave crisis económica, con niveles de deuda elevadísimos que encuentran dificultad para cubrir. Aparentemente surgió de la nada y se desarrolla, también aparentemente, sin solución fácil y próxima. Europa está ya en recesión. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD) en 2012 la Eurozona crecería 0.2%.

Para mencionar tres casos, según el Banco Internacional de Pagos, como se aprecia en el cuadro adjunto, a junio 2011 la deuda externa del gobierno griego era de 258.8 mil millones de dólares, la del español de 453,6 mil millones y la del italiano de 1,191.6 mil millones. Por su parte, a la misma fecha, la deuda externa total de Grecia era de 583.3 mil millones de dólares, la de España de 2,570.3 mil millones y la de Italia de 2,684.4 mil millones. Según el Fondo Monetario Internacional en 2010 la deuda pública de Grecia representaba 142.7% de su PIB, la de España 60.1% y la de Italia 119%. Las deudas no son ciertamente de la misma magnitud; sin embargo, los problemas son similarmente graves. Si Grecia, España y particularmente Italia no pagan sus deudas, los tenedores, los grandes Bancos europeos, enfrentarían serias dificultades. Europa, sin financiamiento, tendría una recesión gravísima y prolongada. Con ella, la Unión Europea, la Eurozona, la política monetaria común y el euro se debilitarían fuertemente. Si los ajustes y los rescates fracasan, Grecia, España e Italia, uno de los fundadores, saldrían de la Eurozona, se reducirían las transacciones y el comercio entre sus miembros... y todo el mundo sufriría. En el caso griego, para la Canciller alemana y el Presidente francés la disyuntiva era: ayudar a los griegos para salvar a los Bancos alemanes y franceses, provocando la ira de sus electores por ayudar a

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“irresponsables”, o abandonar a Grecia, forzar su salida de la Eurozona y ayudar a esos Bancos directamente, a un costo mayor, ocasionando una ira similar por ayudar a “inescrupulosos”. La verdad es que si Grecia, España o Italia salen de la Eurozona, alemanes y franceses tendrán que asumir la totalidad del rescate de sus Bancos. Sin alternativa, en mayo del 2010 los gobiernos europeos encabezados por Alemania y Francia, se comprometieron a “salvar” a Grecia con 110 mil millones de euros; el Fondo Monetario Internacional adicionó 30 mil millones. Simultáneamente crearon un fondo de rescate, ahora de un millón de millones de euros, para “salvar” a España, Portugal, Irlanda e Italia si fuera necesario. En octubre 2011, tras arduas negociaciones, lograron que los Bancos redujeran “voluntariamente” la deuda griega en 50 por ciento. La ayuda financiera está condicionada a que los países en problemas, adopten duros ajustes que incluyen reordenamientos fiscales, aumento de impuestos, reducción de salarios y pensiones, menores gastos públicos, venta de activos estatales. Más o menos lo mismo en todos los casos, con diferentes magnitudes. El Fondo Monetario Internacional está encargado de supervisarlos. Los ajustes implican reducir los ingresos de las personas y, así, su bienestar. Por supuesto provocan graves disturbios en todas partes. El problema es que generan también una caída de la demanda agregada y con ello una mayor recesión que se traduce en menor recaudación fiscal y aumento del déficit, alejando el ansiado equilibrio fiscal. Todo ello genera más incertidumbre. Si Grecia, España e Italia salieran de la Eurozona, su solución, seguramente, sería al estilo argentino: un “default” ya no del 50 sino del 80 por ciento y unas devaluaciones de sus respectivas nuevas monedas de 300 o 400 por ciento. Elevaría los precios domésticos y reduciría el salario real notablemente. Pero con mayor competitividad cambiaria, podrían recuperar rápidamente las actividades productoras de bienes exportables e importables, en particular del turismo una de sus principales, y con ello tasas elevadas de crecimiento, como en la Argentina poscrisis.

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¿Por qué dichos países, supuestamente desarrollados, están en estas? La Gran Recesión mundial 2008-2009 es sin duda el origen. Se inició en Estados Unidos por graves errores económicos que datan del gobierno republicado neoconservador de Ronald Reagan. Se trasladó a Europa y al resto del mundo por vía financiera, menores flujos de comercio y caída de los precios de las materias primas. La reducción notoria de los ingresos externos paralizó las economías domésticas y en los países mediterráneos derrumbó el turismo, una de sus principales actividades; según la OECD, en 2009 en España 10.7% del PIB y 12.7% del empleo eran producidos por el turismo; en Grecia, las tasas eran 6.6% y 7.3% y en Italia 4.8% y 9.7%, respectivamente. Ello les significó menos ventas, producción, empleos, salarios y utilidades. Consecuentemente cayó la recaudación tributaria y como el gasto fiscal fue aumentado para evitar una recesión mayor, el déficit y el endeudamiento alcanzaron niveles insospechados. Según la OECD, entre 2007 y el segundo trimestre del 2010 el desempleo en Grecia aumentó de 8.3% de la fuerza laboral a 12.2%; en Italia de 6.2% a 8.4% y en España de 8.3% a un gravísimo 20%. A su vez, según el Banco Mundial, entre el 2007 y el 2009 el déficit fiscal en Grecia pasó de 6.6% del PIB a 15.3%, en Italia de 1.3% a 4.9% y en España de un superávit de 2.4% a un déficit de 8.6%. Según el Banco Mundial, en 2010 el PIB per cápita italiano (a precios de Estados Unidos de 2005) era 26,753 dólares, el español 26,934 dólares y el griego 24,990. Entre el 2000 y el 2010, ese PIB per cápita creció en Grecia 21.9%, en España 7.2% y en Italia decreció 3.5%. La reducción del PIB per cápita italiano es el resultado de un crecimiento de la economía de 0.3% promedio anual en ese período, mientras que los aumentos en España y Grecia resultaron de un crecimiento de 2.1% y 2.4%, respectivamente. Mejor dicho la economía italiana venía deteriorándose desde hace muchos años. La crisis evidenció varias cuestiones. La primera, lo inadecuado de una política monetaria cautelosa en medio de la Gran Recesión. La situación actual es consecuencia, en gran medida, de la timidez del Banco Central Europeo para desarrollar una política monetaria más

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expansiva que permitiera la recuperación acelerada de la liquidez y el ingreso de los europeos.

Hizo también explícitas las dificultades de una unión monetaria entre países con productividades diferentes. Según la OECD, en 2010 la productividad laboral griega era 60.7% de la alemana, la portuguesa 60.2%, la italiana 81.5% y la española 88.8% (ver cuadro adjunto). Esa disparidad era compensada mediante monedas y tasas de cambio diversas y ayudas comunitarias. El euro las sustituyó por una paridad común frente al resto del mundo y las ayudas se diluyeron. Pero como esa paridad es determinada por los países con mayores exportaciones y mayor productividad, Alemania y Francia, los otros países acabaron con un cambio común no competitivo. El euro congeló también la estructura productiva: Alemania y Francia en bienes manufacturados de alto valor agregado; Grecia, España, Portugal, Irlanda, en menor grado; Italia con mayor tradición manufacturera, en turismo con poco valor agregado. De tal modo, si el ingreso mundial no mejora o la productividad de griegos, españoles e italianos no converge con la de alemanes y franceses, no existe forma para que recuperen el ingreso.

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En ese contexto, ajustes y ayudas financieras son insuficientes para recuperar esas economías. Necesitan crecimiento. Además, con una tasa de cambio común, solo podrán conseguir aumentar sus productividades si las construyen como antaño: vía fondos europeos comunitarios financiados por los países ricos del norte, y migración sur-norte para ofrecer mano de obra barata en el norte y menor presión laboral en el sur, lo cual implica más cooperación y menos préstamos. Mejor dicho, la crisis europea podría ser larga. LAS DIFICuLtADeS eCoNóMICAS eStADouNIDeNSeS y LA DeSACeLeRACIóN ChINA La situación económica en Estados Unidos es difícil aun a pesar de los enormes estímulos fiscales y monetarios que la administración demócrata del Presidente Obama implementó a lo largo de los últimos años. Ciertamente evitó la segunda Gran Depresión de los tiempos modernos y la redujo a una Gran Recesión. Pero pareciera que los estímulos fueron insuficientes y Estados Unidos tiene aún un crecimiento por debajo de su potencial y su nivel de desempleo a febrero de 2012 era aún 8.3% de la población económicamente activa. Según la OECD en el 2012 el crecimiento estadounidense será de 2%. El problema actual es que los republicanos que controlan la Cámara de Representantes parecieran estar dispuestos a bloquear estímulos fiscales adicionales al impedir que la deuda federal sea incrementada por encima del 100% del PIB (ver más adelante). La razón parece clara: evitar que el Presidente Obama y los demócratas, en un contexto de una mejor situación económica gracias a nuevos estímulos, ganen las elecciones presidenciales en noviembre 2012. Lo cual quiere decir que la situación no tiene solución por lo menos hasta noviembre 2012 siempre y cuando los estadounidenses elijan Presidente y Congreso afines. Y si Europa decrece y Estados Unidos crece lentamente, la economía china, sin demandantes importantes, también crecerá menos que en años anteriores. De hecho, las autoridades chinas a principios de marzo 2012 anunciaron que la tasa de crecimiento china para el 2012 sería de 7.5%, muy por debajo de las sostenidas tasas de 10% con las cuales asombraron al mundo durante las dos décadas pasadas.

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LAS CAuSAS De LA GRAN ReCeSIóN La Gran Recesión no apareció del aire; tampoco fue un ciclo más del desarrollo económico natural de los países, con momentos de aceleración y desaceleración del crecimiento. Un nuevo ciclo es, en esencia, el resultado de cambios en las productividades o rentabilidades sectoriales que inducen nuevas asignaciones de recursos entre sectores con relaciones factoriales distintas y que, por tanto, crecen a ritmos diferentes. En cambio, el exPresidente de la Reserva Federal Alan Greespan describió la Gran Recesión como un “tsunami crediticio que ocurre una vez cada siglo.”8 Esta Gran Recesión fue consecuencia de graves errores de política económica que se dieron en Estados Unidos y que se remontan, como se mencionó, desde el gobierno de Ronald Reagan y que estallaron en el gobierno de Bush hijo. Conviene señalarlos de manera puntual. La política monetaria fue sumamente volátil. Así, en 2001 la FED redujo la tasa de interés del 6% al 1.75%, en 2003 hasta el 1% para promover el crecimiento, en 2005-2006 la elevó hasta el 5.25%, supuestamente, para reducir la inflación, sin éxito y sin considerar sus efectos sobre prestatarios y productores; en 2007-2008 la volvió a reducir hasta el 1% para evitar la recesión. La política fiscal redujo los impuestos a los mayores ingresos y el gasto civil, aumentó el gasto militar y, al mismo tiempo, otorgó subsidios a la producción de biocombustibles, lo cual generó un déficit fiscal gigantesco y un crecimiento de la deuda federal que, como se indicó, entorpece la solución de la crisis. Por cierto, la posición republicana respecto a la situación de la deuda federal es por decir lo menos paradójica. Entre los años 1940 8 En una declaración ante un Comité de la Cámara de Representantes de Estados Unidos el 23 de octubre 2008, Alan Greespan admitió que su ideología de mercados libres y en contra de las regulaciones estatales tenía fallas. Tal declaración contradecía abiertamente una no muy lejana, de mayo 2005, en la cual aseguraba que “las regulaciones privadas han probado, generalmente, ser más eficientes que las regulaciones gubernamentales para controlar comportamientos excesivamente propensos al riesgo” (Bloomberg, 23 de octubre, 2008).

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y 1946, como resultado del esfuerzo requerido por la guerra, la deuda federal estadounidense aumentó de 52.4% del PIB a 121.7%. A partir de entonces se redujo sostenidamente y al final de 1981, cuando el demócrata Jimmy Carter entregó el gobierno al republicano Reagan, la deuda equivalía a 32.5% del PIB. En 1989 cuando Reagan terminó su mandato y lo sucedió otro republicano, George Bush padre, la deuda había aumentado a 53.9% del PIB. En 1993, al inició del gobierno del sucesor, el demócrata Bill Clinton, la deuda estaba en 66.1%. Cuando Clinton terminó su mandato en 2001 la deuda se había reducido a 56.4%. El presidente republicano George Bush hijo volvió a aumentarla: al final de su mandato en 2008 la deuda equivalía a 69.2 % del PIB.9 Por su parte, los subsidios a los biocombustibles llevaron a una reducción de la producción de alimentos en un momento en que su demanda aumentaba, lo cual provocó un aumento de los precios. Esta inflación, sumada a la de los combustibles y metales y al aumento de las tasas de interés, hizo inviable el pago de las hipotecas inmobiliarias, lo cual llevó al derrumbe de los derivados financieros, a la iliquidez y, finalmente, a la insolvencia de los Bancos. Ni las inyecciones de liquidez ni las menores tasas resolvieron el problema. La política reguladora, en un evidente contexto de información asimétrica, evitó normar a los Bancos de inversión y a los derivados financieros; se pregonaba la autorregulación. Tampoco reguló a las calificadoras de riesgo, que tenían evidentes conflictos de interés en la calificación de los derivados emitidos por los Bancos que pagaban la calificación. Expost parece sencillo identificar esos errores. Lo que no resulta fácil de entender es por qué las políticas monetaria, fiscal y de desregulación aplicadas durante esos años fueron alabadas por las corrientes ideológicas y académicas prevalecientes. Hoy son responsabilizadas de la crisis. En palabras de Paul Krugman, Premio Nobel de Economía 2008, “la mayor parte de los trabajos en macroeconomía en 9 Presupuesto del Gobierno de los Estados Unidos, año fiscal 2011, tablas históricas.

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los últimos 30 años han sido inútiles en el mejor de los casos o han hecho mucho daño en el peor.”10 LoS evIDeNteS PRoBLeMAS De AMéRICA LAtINA y Su SoLuCIóN La crisis mundial ha hecho evidente el problema de AL. Tal como se aprecia en el cuadro y el gráfico siguientes, en la primera década del actual siglo, con el auge de los precios internacionales de las materias primas, los países latinoamericanos aceleraron su crecimiento. Con la Gran Recesión el crecimiento se derrumbó y cuando el mundo mejoró AL volvió a crecer. A diferencia de dicha experiencia, lo que América Latina necesita es, ciertamente, crecimiento elevado pero sostenido y que, además, se de con inclusión social.

El crecimiento económico se mide en términos del mayor valor agregado a los insumos productivos en el proceso productivo. En ese valor agregado se incluyen los salarios, que perciben los trabajadores, las utilidades e intereses que perciben los propietarios del capital y los impuestos indirectos que percibe el Estado. Estos son los componentes del ingreso. Así, un crecimiento inclusivo supone una distribución equitativa entre los perceptores del ingreso generado con el crecimiento. 10 Paul Krugman, Lionel Robins Memorial Lecture, London School of Economics, June 8, 2009.

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¿Qué significa equitativo? Lo opuesto a que pocos se queden con casi todo el ingreso logrado en el proceso productivo. Ciertamente es una definición poco clara, pero podría entenderse como que el ingreso que obtengan las personas por sus actividades económicas lícitas les permita, por lo menos, tener una calidad de vida adecuada, es decir que no se mueran de hambre, que tengan un techo sólido, una educación que les permita participar en la vida social y política de una sociedad moderna y un acceso suficiente a servicios de salud preventiva y curativa, por lo menos para no morirse de enfermedades para las cuales la ciencia médica hace muchos años encontró soluciones adecuadas a precios razonables. Todo ello implica que el crecimiento económico debe ser sostenido y generar empleo directo e indirecto de alta productividad, es decir que genere y distribuya ingreso. Es claro que la reprimarización, es decir el volver a la producción y exportación de materias primas, no lo permite: es inestable porque sus precios son inestables y genera poco empleo. Lo que AL debería producir es manufacturas, ciertamente al transformar, de preferencia, los recursos naturales abundantes que posee. CReCIMIeNto y MeRCADoS Pero para que la producción crezca tiene que contar con demanda suficiente. Si la demanda interna es pequeña, porque los ingresos de la mayor parte de la población son reducidos: el tamaño del mercado no se define por el tamaño de la población, se define por el tamaño del ingreso de la misma; para poder crecer elevada y sostenidamente es necesario acceder a la demanda externa. Así, para producir crecientemente se requiere vender 1) en los mercados mundiales a través de las exportaciones, 2) en el propio país con las importaciones. Si la demanda externa es muy grande, el límite de la producción está dado por la capacidad instalada de producción. ¿Podría la integración andina, centroamericana, sudamericana o la de los países del Pacífico proporcionar ese mercado ampliado? Puede contribuir, pero sin duda resulta insuficiente. Para generar economías de escala se requiere vender en el mercado mundial. Dado el

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tamaño de las economías latinoamericanas ese mercado sí que es ilimitado. Por cierto, a la luz de los TLC que han sido firmados por casi todos los países latinoamericanos con los países desarrollados, la integración tendría que hacerse compitiendo con los productores de bienes y servicios del resto del mundo. Lo cual quiere decir que si los productores latinoamericanos pueden competir en los mercados latinoamericanos sin preferencias comerciales particulares, pueden competir en el resto del mundo. Luego, más allá de lograr ese nivel de competitividad, como se verá más adelante, para que la integración funcione los flujos de comercio deben ser estables, lo cual implica tasas de cambio relativamente estables y, por lo tanto, una política monetaria conjunta o, por lo menos, coordinada. Esto es incompatible con la dolarización de algunas de las economías latinoamericanas, por ejemplo la que existe en Ecuador y El Salvador. Cada vez que Estados Unidos realiza una expansión monetaria y, de tal modo, devalúa su tasa de cambio, devalúa también las monedas de los países dolarizados, que implica revaluar las monedas de los países con los cuales comercian. Estos a su vez tienen que hacer esfuerzos contrarios para mantener su nivel de competitividad cambiaria. La integración tiene que ser económica, pero también política. CReCIMIeNto, INveRSIóN y AhoRRo Además, para poder atender mercados crecientes, se requiere aumentar la capacidad de producción o la productividad en los diferentes sectores productivos. Sin mayor capacidad de producción no es posible incrementar los niveles de producción de la economía salvo en la producción de bienes y servicios no transables internacionalmente en los cuales exista capacidad instalada ociosa. Para estos últimos sectores, su expansión productiva es consecuencia, fundamentalmente, de la expansión de la demanda respectiva. La capacidad de producción está dada por la disponibilidad de infraestructura y de maquinaria que hacen posible la producción de algún bien o servicio de acuerdo con alguna definición tecnológica.

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La productividad se refiere a la manera como se emplean y combinan factores e insumos en el proceso productivo y a la eficiencia con que intervienen en el mismo para producir un determinado bien o servicio. Corresponde a lo producido por una unidad de mano de obra, de capital o de insumos y, usualmente, se mide a partir del valor agregado producido con dichos factores o insumos. Una mejora de la productividad implica una disminución de los costos de producción de las empresas y, consecuentemente, un aumento de sus utilidades y, por lo tanto, de sus recursos de inversión que, en el tiempo, pueden transformarse en mayor capacidad de producción. La disminución de los costos puede ocurrir también por una reducción de los precios de los factores o insumos que intervienen en el proceso productivo.

Los incrementos en la capacidad de producción y en la productividad se dan como consecuencia de la inversión neta realizada. Esta corresponde a la formación bruta de capital, menos la variación de los inventarios y menos el deterioro del capital debido a su uso (la depreciación del capital). En el período 2000-2010, mientras que China y Corea invirtieron a tasas promedio anual de 42.5% y 29.4% del PIB respectivamente, casi todos los países latinoamericanos invirtieron alrededor del 20% del PIB, prácticamente la mitad de la tasa china (ver cuadro adjunto). Los recursos de inversión provienen del ahorro interno complementado con el ahorro externo, es decir, con crédito externo o inversión extranjera directa. Sin recursos, correspondientes al ahorro de la

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economía, no hay inversión. Las estadísticas del Banco Mundial muestran que el ahorro doméstico en Latinoamérica es sumamente reducido con relación al PIB, comparado con lo que ahorran las economías asiáticas. Eso explica en gran medida la reducida expansión productiva de los primeros y la elevada de los segundos. Así, mientras entre 2000 y 2010 los países latinoamericanos tuvieron tasas de ahorro promedio anual del orden de 20%, China ahorró 47.3% del PIB y Corea 31.5%.

Lo que también es notorio es que, durante dicha década, la tasa promedio de ahorro doméstico en China y Corea así como en Argentina, Brasil, Chile y Perú, al contrario de Colombia, México y Estados Unidos, fue superior a la respectiva tasa promedio de formación bruta de capital. Ello sugiere que dichos países, y en particular China, que es el mayor receptor mundial de inversión extranjera directa, exportan capitales. ¿Por qué las tasas de inversión y las de ahorro son mayores en Asia que en América Latina? La respuesta tiene que ver con rentabilidades relativas que hacen atractivo invertir en los primeros países más que en los segundos, pero también con disponibilidad de recursos de inversión que, a su vez, tiene que ver con la capacidad de ahorro de la economía y, en particular, la capacidad de ahorro de las empresas, es decir con sus utilidades. Tiene que ver también con la capacidad de movilización de los recursos de ahorro de la economía hacia la inversión a través de dos

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tipos de mercados: de capital, organizados en las bolsas de valores, y de crédito, para los cuales existen las Organizaciones bancarias. Todo esto tiene que ver con la competitividad y esta con políticas económicas, es decir, con políticas monetarias, fiscales y de regulación. Tasas de crecimiento elevadas requieren, sin duda, tasas de inversión también elevadas. Si América Latina y Colombia en particular quieren que sus economías crezcan a tasas asiáticas, deberán alcanzar tasas de inversión y ahorro asiáticas, muy por encima de sus tasas actuales. ¿Pero es posible obtener mayores recursos para aumentar la tasa de inversión? ¿Cómo hacer para que estos se traduzcan en mayor inversión doméstica? ¿Cómo pasar del ahorro a la inversión? Es decir: ¿Cómo realizar el financiamiento del desarrollo? La fuente de recursos más inmediata que disponen es la proveniente del capital y de la mano de obra calificada o no calificada, ociosos o subempleados. Ambos son expresiones de una ineficiencia generalizada en la economía. En muchos países, parte de la mano de obra no solo se encuentra desempleada sino que gran parte está subempleada. A su vez, la capacidad instalada ociosa bordea tasas de 30-35% si se consideran dos turnos de ocupación. Si de cada 10 máquinas solo se emplean 7 en dos turnos, es decir el equivalente a 14 máquinas, con el empleo de esas 10 máquinas en tres turnos equivaldría a 30 máquinas y el “stock” de capital en uso sería más del doble del empleado actualmente. Reducir el desempleo a tasas friccionales y duplicar la capacidad de producción casi de inmediato es, sin duda, deseable. Cómo lograrlo tiene que ver con rentabilidades, precios y costos, es decir, con una política monetaria, fiscal y de regulación que logre una estructura de los mencionados precios básicos que haga competitiva la producción de transables. Solo una adecuada estructura de precios básicos inducirá un mayor uso de esos recursos.

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No son la única fuente de ahorro disponible. Los actuales fondos de pensiones privados administran una gran cantidad de recursos de ahorro forzoso y voluntario. Una normatividad muy detallada orienta la colocación de esos inmensos recursos en los mercados financieros en función de rentabilidades y riesgos mínimos. Los fondos de pensiones deberían ser una de las principales fuentes de recursos de la inversión nacional canalizándose a través del mercado de capitales. Si no lo hacen en gran medida es por falta de rentabilidad de los papeles de renta fija y variable locales que no consiguen atraerlos y, también, por una limitada emisión de títulos por parte de las empresas locales. En otras palabras, el empleo de dichos fondos hacia la inversión privada nacional requiere un mercado de capitales profundo que en toda Latinoamérica tiene aún una dimensión reducida. Más allá de lo actualmente disponible, para lograr una tasa de inversión sostenida y elevada se requiere un monto de ahorro igualmente sostenido y elevado. El ahorro interno actual, proveniente de las familias, empresas y gobierno, es ciertamente insuficiente y debería elevarse. Hacerlo a partir de las familias sin aumentar sus ingresos implicaría reducir sus ya disminuidos niveles de consumo. Por su parte, si el déficit del gobierno central es de 4.5% del PIB y la inversión pública alcanzó a 2% del PIB, resulta que el gobierno central tiene un desahorro de 2.5% del PIB. En esas condiciones, dada la enorme cantidad de requerimientos sobre el Estado, las posibilidades de aumentarlo o llevarlo a tasas positivas son reducidas. Es decir, entre familias y gobierno es muy poco lo que podría lograrse para incrementar la tasa de ahorro colombiana a niveles asiáticos. De este modo, la principal fuente de crecimiento del ahorro interno deberá provenir del ahorro de las empresas, es decir, de sus utilidades y ello tiene que ver nuevamente con la competitividad. De LAS MAteRIAS PRIMAS A LAS MANuFACtuRAS: LA CueStIóN De LA CoMPetItIvIDAD La pregunta relevante que AL debe formularse es cómo cambiar su estructura productiva para crecer con base a sectores que generen em-

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pleo, es decir como pasar de producir materias primas a producir manufacturas, particularmente con base a dichas materias primas. La respuesta es más o menos obvia: hay que cambiar las rentabilidades relativas sectoriales para reorientar la inversión y, como se mencionó, aumentarlas para generar ahorro. Ciertamente se invierte para producir rentablemente y, para ello, hay que vender y producir en grande lo cual requiere mercados grandes. Mejor dicho, la cuestión relevante es cómo lograr que aquellas actividades transables, agropecuarias o manufactureras, que se quieren desarrollar sean competitivas para poder venderlas en los mercados grandes: Estados Unidos, Europa o China. Cabe una aclaración: el país no compite, los que compiten son los productores. Cabe así mismo definir con quien hay que competir. La verdad revelada es clara: quien compite y conquista los mercados más grandes es el más competitivo. De tal modo, la respuesta es obvia: si se quiere llegar a penetrar los mercados mundiales más importantes hay que competir con quien los conquistó. A la luz de la conquista del mercado estadounidense, el más grande del mundo, no hay duda que los productores más competitivos mundialmente son los chinos. En el año 2000 ocupaban el cuarto lugar como abastecedores de las importaciones estadounidenses, en 2004 desplazaron a los mexicanos como los segundos abastecedores y en el 2007 a los canadienses como los primeros. En el 2010, 19.1% de las importaciones estadounidenses eran abastecidas por productores chinos. ¿Por qué los chinos han aumentado notoriamente su participación en los mercados internacionales? La respuesta es obvia: porque son los más competitivos. Ningún tratado de comercio preferencial lo explica, ni siquiera la vecindad geográfica: China no tienen TLC con Estados Unidos, que sí tienen Canadá y México, ni está al otro lado de su frontera. De tal modo. Si los productores latinoamericanos quieren llegar a vender en los mercados grandes caben dos posibilidades: 1) Vender

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lo que China no produce y exporta: minerales, metales, petróleo, bienes agrícolas, por lo menos hasta que los chinos se den cuenta que estos últimos pueden ser rentables y comiencen a producirlos; el problema es que generan poco empleo, concentran ingreso, mantienen baja productividad, limitan crecimiento de salarios; o, 2) Competir con China. Mejor dicho, la cuestión relevante es cómo competir con China en los principales mercados mundiales, incluso en los propios. Cabe anotar una cuestión adicional: en situación de crisis internacional se requiere ser más competitivo aun porque como los mercados mundiales se estrechan solo quedan como proveedores los que son más competitivos. ¿CóMo CoMPetIR PARA veNDeR eN LoS MeRCADoS? ReNtABILIDAD y CoMPetItIvIDAD La inversión en un determinado proyecto productivo, en un determinado sector, ocurre por razones de rentabilidad y riesgo: a mayor rentabilidad y menor riesgo se esperaría una mayor inversión. La rentabilidad se define como la utilidad de la operación con respecto a la

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inversión que le dio origen. La utilidad a su vez se define por la diferencia que existe entre el precio al cual se puede vender el bien o servicio producido y los costos de producirlo. El riesgo está dado por la percepción del inversionista respecto a la certeza de obtener para sí la rentabilidad estimada. De tal modo, la rentabilidad es una condición de competitividad: si el precio al que se puede vender ese bien o servicio no supera los costos de producirlo, el productor no puede competir en el mercado internacional, tampoco en el propio mercado nacional con bienes o servicios similares importados. Y si el productor no puede competir, saldrá del mercado o su producción se expandirá de manera restringida y ello limitará el crecimiento. En América, en general, la falta de competitividad pareciera entenderse, básicamente, como un problema de productividad. Por eso, para mejorar la competitividad se insiste en cuestiones administrativas o, en el mejor de los casos, en soluciones sobre el mejor uso de los insumos o la reducción de los mismos para el mismo producto, como puede ser el caso de mejorar las vías de transporte o de comunicaciones. Por cierto, cualquier ganancia en productividad redundará en una mejora en la competitividad, pero será insuficiente si el comportamiento contrario de los precios básicos indicados, que son los que definen los precios de venta y los costos de producción, conspira y sobrepasa esa ganancia, que es lo que usualmente ocurre. Tales precios básicos son en realidad los elementos más importantes en la definición de la competitividad. Sucede que para los bienes y servicios transables internacionalmente, es decir para todos aquellos que pueden ser exportados o importados, el precio de venta lo define el precio en el mercado internacional nacionalizado por la tasa de cambio, los impuestos o subsidios indirectos y los costos financieros. Los costos respectivos de producción incluyen los pagos a los elementos del proceso productivo: mano de obra, capital, financiamiento, bienes intermedios que incluyen servicios públicos (electricidad, agua y comunicaciones) y cuyos precios se definen de la misma manera.

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PReCIoS BáSICoS y PRoDuCtIvIDAD Para conocer la situación de la competitividad habría que responder cómo son los precios básicos, los impuestos y la productividad colombianos y cómo se comparan con los del primer competidor mundial: China. Para comparar la competitividad de la tasa de cambio de un país con la de otros, existe afortunadamente el “Índice Big Mac” construido por la revista The Economist. El mismo es calculado a partir del precio de una hamburguesa “Big Mac” en todas las ciudades importantes. Se supone que al ser un producto homogéneo, transable internacionalmente, la diferencia de precios entre los países, expresados en una moneda común (el dólar de Estados Unidos), está dada, fundamentalmente, por la respectiva tasa de cambio de la moneda local respecto a la moneda común. (Ver cuadro adjunto).

Según la medición a julio de 2011, la tasa de cambio de todas las monedas latinoamericanas se encontraba sumamente atrasada respecto a la de China. Mientras que, por ejemplo, la mexicana era favorable en 32.7% y la colombiana era desfavorable en 16.5%, la de China era favorable en 44.2%. De tal modo, a julio de 2011 la ventaja en tasa de cambio de la moneda china respecto a la mexicana era de 11.5 puntos porcentuales y respecto a la colombiana, notable, de 60.7 puntos.11 11 The Economist, varios números, último de agosto 20, 2011.

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Por su parte, la tasa de interés para créditos promedio en casi toda AL, salvo Chile y México, es sumamente elevada. En efecto, según el Banco Mundial en 2010 la tasa de interés activa nominal promedio en Brasil era 40%, en Colombia era 9.4%, en Perú 19%, mientras que en China era 5.8% y en Corea 5.5%. A su vez, para dichos países, las tasas reales eran 30.4%, 6.1%, 13.9%, 0% y 1.7%, respectivamente (ver cuadro adjunto). Con tasas de interés muy elevadas, que se traducen en costos financieros empresariales también elevados, es muy difícil competir con otros productores en países que tienen abundante crédito a tasas reducidas. La consecuencia es menor producción de la que podría haber y, por lo tanto, más desempleo. De otro lado, tasas impositivas a la renta, como las que pagan las empresas argentinas, 35%, brasileñas, 34%, colombianas, 33%, mexicanas, 30%, muy por encima de las que se pagan en China, 25% (ver cuadro), reducen la competitividad del sector productivo transable, generan recesión, disminuyen los recursos para inversión, aumentan los precios e incentivan la evasión y elusión fiscal. Ciertamente, para muchas empresas dichas tasas impositivas son disminuidas o no aplicadas por exenciones tributarias, tanto del impuesto a la renta como al valor agregado. Esto ocurre, por ejemplo, con las empresas grandes localizadas en las llamadas zonas francas que pagan un impuesto a la renta de 15% por las actividades que orientan a la exportación. Además, no pagan aranceles ni impuesto al

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valor agregado sobre los activos e insumos que utilizan en dicho proceso productivo. Una posible compensación a la falta de competitividad internacional de la tasa de cambio, la tasa de interés y los impuestos podrían provenir de salarios reducidos. La reforma laboral colombiana de 2002, se tradujo, por ejemplo, en la eliminación de pagos adicionales a los turnos nocturnos. Sin embargo, según el Banco UBS, a marzo 2009 los salarios pagados por las empresas en Buenos Aires, en promedio, eran US$ 4.1 la hora, en San Pablo US$ 6.4, en Santiago US$ 3.8, en Ciudad de México US$ 2.1 y en Bogotá y en Lima US$ 3.9 la hora. Resulta que el salario promedio pagado en Shangai era también US$ 3.9 la hora, ciertamente inferior a los pagados en Nueva York o Tokio, US$ 26.1 y US$ 19.4, respectivamente. Si fuera por el salario, las empresas mexicanas deberían ser mucho más competitivas que las empresas chinas y no lo son, como es evidente. Finalmente, un posible mecanismo para elevar la competitividad de un productor es incrementar su productividad. En 2008, según datos del Banco Mundial (ver cuadro adjunto), mientras la productividad laboral en Estados Unidos era de US$ 65,480 (a paridad de poder de compra y a precios de 1990), en Brasil era de US$ 13,230, en Colombia era de US$ 17,679, menos de un tercio, en México era de US$ 19,633 y en Perú de US$ 13,412. Sin duda, hay un margen importante para elevarla en estos países.

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Dicha productividad, al mismo tiempo, era aún más reducida en China, US$ 10,378, por cierto menor que la de los países latinoamericanos incluidos en la muestra. Al ser los productores chinos mucho más competitivos que los latinoamericanos, a la luz de la conquista que han hecho de los mercados mundiales, es claro que no es la productividad la que determina el nivel de competitividad.

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Ciertamente, es posible hacer un uso y tener una combinación de factores e insumos más eficiente, es decir con mayor productividad. Pero aumentar la eficiencia en forma administrativa, por ejemplo a través de una mejor organización, solo es posible limitadamente. Tarde o temprano se requiere mejorar y cambiar la tecnología a través de inversiones que den paso a nuevos procesos productivos y a nuevos productos. Mejor dicho, tener un nivel elevado de productividad, que depende del “stock” de capital de la economía, del “stock” de conocimiento de la población, de la estructura de producción y del correspondiente mayor o menor grado de valor agregado de los bienes y servicios producidos, y de las economías de escala con que se produzcan, significa estar desarrollado económicamente, lo cual implica que la productividad en los países emergentes aumentará precisamente con el propio proceso de desarrollo. Por ello, la posibilidad de lograr mejoras significativas de competitividad a partir de variaciones en la productividad es remota; las variaciones de la productividad están dadas por el ritmo del crecimiento de la economía. CoMPetItIvIDAD y PoLítICA eCoNóMICA Pero los precios básicos no salieron del aire; son definidos, en gran medida, por la política económica en sus tres componentes principales: regulación, monetario y fiscal. De tal modo, la competitividad de las empresas que producen bienes y servicios transables acaba por depender, básicamente, de la orientación de la política económica. Así, la regulación económica debería orientarse en pro de la competencia en los mercados, lo cual haría más eficientes a los productores e induciría precios de equilibrio de plena competencia. Actualmente pareciera orientarse básicamente a garantizar la estabilidad de los operadores en los mercados. Casi siempre resulta ausente en las discusiones de política económica. La cuestión resulta extraña en un contexto en el cual varios mercados importantes, como los mercados de crédito o los de comunicaciones, están sujetos a una serie de fallas de mercado. Los más notorios

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son: precios opacos, es difícil conocer ex-ante los precios que efectivamente se pagan; fidelizaciones forzosas, existen prohibiciones o penalidades por prepagar deudas o cancelar servicios; asimetría de información, el ofertante conoce lo que el comprador desconoce con relación al producto o servicio. Esas fallas impiden la definición de precios de competencia plena en esos mercados en perjuicio de los consumidores y de las otras actividades económicas que acaban con costos más elevados que los de sus competidores internacionales y reducen así su competitividad. En ese sentido, la nueva política de regulación debería inducir tasas de interés y precios de servicios competitivos a nivel internacional lo cual supone eliminar esas fallas de mercado, que implica dejar de proteger la producción de servicios y hacer que sus mercados operen en competencia plena. Debería también contribuir al desarrollo de las instituciones económicas que reducen el costo de transacciones en los mercados, como la eliminación de trámites y el refuerzo de los operadores judiciales para que garanticen el cumplimiento de los contratos. Por su parte, la concepción dominante sobre la política monetaria pareciera partir del supuesto que toda expansión de los medios de pago totales (M3) produce inflación. En tal sentido, el único fin de la política monetaria pareciera ser, mantener la inflación reducida y el único instrumento para el efecto es la tasa de interés del Banco Central, sin considerar su impacto sobre la competitividad de la tasa de cambio y de las tasas de interés comerciales. Sin embargo, China es el ejemplo cierto que es posible tener una elevada expansión monetaria y crediticia y lograr simultáneamente tasas de inflación reducidas. Como puede apreciarse en el cuadro adjunto, en 1980 la relación de los medios de pago con relación al PIB en China era 33%, en 2010 era 165%. Entre los mismos años, el crédito al sector privado pasó de 53.1% del PIB a 130%. Ningún país latinoamericano puede mostrar cifras similares de expansión monetaria y crediticia con relación al tamaño de su economía.

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A su vez, como muestra el cuadro siguiente, la inflación en China, tanto en términos del índice de precios al consumidor como del deflactor implícito del PIB, resulta inferior a la de los países latinoamericanos en casi todos los períodos indicados; países que siguieron políticas monetarias obviamente mucho más restrictivas. La enseñanza es clara: no toda expansión monetaria es inflacionaria, dependen de la situación de los mercados.

Podría pensarse que las autoridades monetarias consideran que las variables monetarias no tienen efectos reales, la llamada “neutralidad del dinero”. Sin embargo, son evidentes sus efectos sobre los

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precios, la tasa de cambio y la tasa de interés. De tal modo, tienen también efectos sobre la competitividad y la rentabilidad relativa de los sectores reales transables y, así, efectos sobre la inversión y el crecimiento de la economía. La creencia generalmente aceptada en AL es que “no es posible otro tipo de política monetaria salvo la que se aplica”. Pero otra política monetaria si es posible, una más expansiva, progresiva, qué induzca crecimiento elevado y baja inflación. El ejemplo es China; y también las experiencias previas de Corea y Japón. Y el instrumento que China emplea y que ha resultado en esa relación tan elevada entre medios de pago y PIB es la acumulación de reservas internacionales para lo cual compra todos los excedentes de su mercado cambiario. La finalidad es preservar la competitividad de su tasa de cambio. Como muestra el cuadro adjunto, a diciembre 2011, China tenía US$ 3.2 millones de millones en reservas internacionales.

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Por cierto, acumular reservas no es la única manera de evitar la revaluación cambiaria. Puede hacerse si se controla la abundancia de divisas en el mercado cambiario al estilo noruego, mediante su acumulación en un fondo que se dedique a invertir en el exterior.12 Tal competitividad cambiaria junto a tasas de interés reducidas hacen que las empresas chinas sean sumamente competitivas internacionalmente y consecuentemente sumamente rentables. Así, generan utilidades elevadas que permiten expansiones aceleradas de la capacidad de producción, de tal manera que el crecimiento de la demanda que la expansión monetaria obviamente produce, puede ser absorbido sin que se traslade a precios. Por eso mantiene tasas de ahorro, inversión y crecimiento tan elevadas con tasas de inflación reducidas. De tal modo, más allá de prejuicios, la nueva política monetaria debería proporcionar liquidez suficiente y financiación adecuada para lograr una tasa de cambio competitiva y tasas de interés reducidas a nivel internacional (junto con la regulación adecuada, que como se indicó juega un papel importante con relación a las tasas de interés). Por supuesto que no tiene sentido plantear una expansión monetaria ilimitada en plazos cortos. La situación de los mercados, particularmente la de los no transables, impone restricciones que deben cuidarse. Finalmente, la política tributaria es muchas veces planteada sin una consideración adecuada con relación a su impacto sobre la rentabilidad de las empresas frente a la de sus competidores en el resto del mundo, ni sobre la equidad. Y el gasto público es definido sin referencia a la necesidad de resolver la insuficiencia de infraestructura económica que atenta contra el acceso oportuno y adecuado a los mercados. 12 El Fondo Global Gubernamental de Pensiones de Noruega (llamado Fondo Petrolero hasta el 2006) fue establecido en 1990 con la finalidad de contrarrestar los efectos de una futura disminución de los ingresos petroleros por la declinación de sus yacimientos y enfrentar las grandes fluctuaciones de los precios petroleros. Sus ingresos provienen de los impuestos de las empresas petroleras, del pago de las licencias de exploración petrolera así como de las utilidades provenientes de la empresa Statoil parcialmente propiedad del Estado noruego. Al 31 de diciembre de 2010 su valor total era de US$ 531,000 millones y era propietario de, aproximadamente, el 1.8% de todas las acciones europeas. Fuente: Government Pension Fund Global, Annual Report 2010.

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La nueva política fiscal debería considerar una política de impuestos no solo para financiar gastos sino para redistribuir ingresos y asegurar competitividad a las empresas: los impuestos a la renta deben ser generales y competitivos internacionalmente, los dividendos distribuidos por las empresas deben pagar impuestos a tasas mayores que las aplicadas a las utilidades de las empresas para inducir a las empresas a reinvertir, el IVA debe ser uniforme y reducido (en Colombia existe una reducción absurda de 2% por pagar las transacciones comerciales con tarjetas de crédito o débito). La política comercial no debe ser proteccionista; se requiere una economía abierta y competitiva si se quiere aprovechar la globalización. La política del gasto público debe orientarse prioritariamente a proporcionar infraestructura económica y cubrir los requerimientos de salud y educación de la población. Además, suele ocurrir que las decisiones de política fiscal sean tomadas sin consideración a los escenarios internacionales cambiantes. En economías dependientes afectan así la estabilidad relativa del crecimiento económico. Lo ocurrido durante la Gran Recesión, cuando se pretendió que las economías de AL estaban blindadas contra dicha crisis, ilustra el punto. Sin esa consideración no es consecuente prever mecanismos compensatorios fiscales que permitan acumular recursos durante la época de auge para emplearlos en la época de recesión. Pocos países sí constituyeron esos mecanismos compensatorios que deberían ser parte del diseño fiscal. Durante la época de la bonanza de los precios internacionales del cobre, Chile acumuló en el Fondo del Cobre, recursos que fueron empleados más adelante para financiar la expansión fiscal que contrarrestara, aunque fuera parcialmente, la recesión económica que indujo la crisis mundial; de hecho resultaron insuficientes y no llegaron a impedir que la tasa de crecimiento chileno en 2009 fuera de –1.5%.13 La nueva agenda es ciertamente amplia. Ojalá pueda considerarse para que América Latina pueda salir de su laberinto.

13 World Development Indicators, 2010.

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RetoS De LA CooPeRACIóN FINANCIeRA ReGIoNAL eN AMéRICA DeL SuR

Óscar Ugarteche


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INtRoDuCCIóN En América Latina, los esfuerzos de integración diseñados desde los años 60 no han llevado al avance de la integración económica en integración política como esperaba Balassa. Lo que se aprecia ahora es que hay un proceso creciente de cooperación política -UNASUR- con aspectos de cooperación económica dentro de algunas subregiones y de integración únicamente en la Comunidad Andina, espacio con instituciones supranacionales y acuerdos vinculantes. El objeto del presente trabajo es pasar revista por las dinámicas de cooperación regional y ver de qué manera los elementos que se están desarrollando en las distintas instancias de asociación política y económica y dentro del marco de UNASUR apuntan en la dirección de mayor fortalecimiento y cuales son los retos abiertos para poder lograrlo. Finalmente terminará con conclusiones y recomendaciones para avanzar en este proceso Existe una ensalada de esquemas de cooperación y uno de integración en América Latina que provoca el escepticismo de muchos que dicen que desde 1961 están tratando los gobiernos de ponerse de acuerdo y no lo pueden lograr. Esta ensalada contiene diversas definiciones de “región”. Lo esencial, como señala Delgado (2009) es que sin la doctrina de supranacionalidad, no existe la integración. Esto implica transferencia de soberanía y el establecimiento de derecho vinculante a un ente supranacional. Debe tenerse presente que la Doctrina Schuman, eje de la supranacionalidad regional, fue creada en 1950 en un contexto de posguerra mundial para evitar una siguiente conflagración entre potencias competidoras. Dice Schuman “La paz mundial no puede ser salvaguardada sin la fabricación de esfuerzos creativos proporcionales a los peligros que le amenazan.” Y sigue “Se propone que la producción franco-alemana de carbón y acero en total sea colocada bajo una Alta Autoridad común, dentro del marco de una organización abierta a la participación de otros países de Europa. La unión de la producción del carbón y del acero inmediatamente debería asegurar el montaje de cimientos comunes para el desarrollo económico como un primer paso hacia la federación de

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Europa, y cambiará los destinos de aquellas regiones que por mucho tiempo se han dedicado a la fabricación de municiones de guerra, y de las cuales ellas mismas han sido las víctimas más constantes.”1 Dice Schuman “Al reunir la producción básica e instituir una nueva Alta Autoridad, cuyas decisiones atarán a Francia, Alemania y a otros países miembros de la unión, esto conducirá a la realización de la primera fundación concreta de una federación europea indispensable para la preservación de paz.” No existe, ni puede existir en América Latina una Alta Autoridad que ejecute acuerdos vinculantes mientras no termine de redefinir Brasil su política ante la supranacionalidad. En este sentido los avances del UNASUR son importantes como se verá a continuación. Sin esto no es posible una alta autoridad cuyas decisiones aten a todos los países miembros. Sin la renuncia a la soberanía nacional en busca de la soberanía mayor, no es posible pensar en esquemas de integración. La paz como argumento político para la integración no hay en América Latina, región donde no han existido hasta ahora mayores conflictos más que aquellos relacionados por la definición de fronteras sobre todo centrado en el siglo XIX o luchas internas relacionadas con cambios en la estructura de poder, como en Centroamérica. La existencia de guerras de dominio intralatinoamericanas no ha sido hasta ahora un tema de la política internacional intrarregional con la posible excepción de la guerra del Chaco (1931-1933). En general, en América Latina en el siglo XX las rivalidades nacionales se manejan de manera pacífica o con menores conflictos (El Salvador-Honduras 1969; Ecuador-Perú 1995; ColombiaVenezuela 2008). Las razones políticas que empujan hacia la unidad sudamericana han sido de un lado, el nuevo papel global del Brasil y de otro la necesidad sentida de resistir el embate de la política exterior estadounidense con sus rasgos permanentes de intervencionismo. La combinación de la doctrina Monroe -que separa dos esferas de influencia: una de Estados Unidos en el hemisferio americano; y otra de los Estados Europeos, fuera del hemisferio americano- con la doctrina de Jefferson –actuar por el bien público y a toda costa sin consultas al 1 http://europa.eu/about-eu/basic-information/symbols/europe-day/schuman-declaration/ index_ en.htm consultado el 11 de junio de 2012.

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legislativo bajo el concepto de “la obligación superior”– de parte de Estados Unidos ha llevado a la necesidad de tener un contrapeso para evitar sus intervenciones e injerencias. Esto es en particular cuando la doctrina de la democracia y derechos humanos parece haberse transformado en una de seguridad y desarrollo de segunda generación a partir del 2001. El preámbulo de estas razones políticas se dio a partir de la actuación presidencial latinoamericana conjunta ante el golpe de estado en Venezuela (2002) cuando el Grupo de Río, antecedente directo del UNASUR, censuró la interrupción democrática en Venezuela.2 Tras la creación de UNASUR en mayo del 2008, esta ha sido convocada en al menos dos ocasiones para mostrar una posición sudamericana común frente a intervenciones estadounidenses en Bolivia (2008) y Ecuador (2010) con el fin de poder derrocar a los presidentes democráticamente electos. Brasil en este sentido fracasó como mediador ante el golpe en Honduras del 2009. De otra parte, la razón económica fue inicialmente la idea lanzada por Prebisch en calidad de Secretario General de la CEPAL en 1958, de la necesidad de crear mercados internos sustantivos que pudieran dar pie a procesos de industrialización que a su vez mejorasen la situación del empleo y la distribución del ingreso. Esto dio pie al ALALC (1960), al MCCA (1960) y al Pacto Andino (1969). Sin embargo, tras las aperturas económicas de los años 90 el regionalismo tomó características distintas de las que tuvo en los años 60 y 70 del siglo XX. El esquema de “regionalismo cerrado” mediante políticas proteccionistas, fue sustituido por el de “regionalismo abierto” entendido como: un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una fun2 http://elpais.com/diario/2002/04/14/internacional/1018735207_850215.html, consultado 13 de junio de 2012.

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ción importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extrarregionales.”(CEPAL, 1994: presentación)

LoS eSQueMAS exISteNteS El SICA 1991.- Los escenarios de áreas de comercio preferente están como sigue: la región de Centro América tiene el Sistema de Integración Centroamericano (SICA) que comercia en esencia dentro de su espacio, el Mercado Común CentroAmericano MCCA, con Estados Unidos y Europa mediante Tratados de Libre Comercio regionales aunque crecientemente con Asia, aun en volúmenes pequeños y sin acuerdos regionales. El SICA ha venido a sustituir a la Secretaría de Integración Económica Centroamericana SIECA como ente suprarregional. EL SICA, a diferencia de la SIECA, incorpora a Panamá que históricamente no se ha considerado parte de dicha región. (Guerra Borges, 2012) Los países miembros del SICA y República Dominicana han establecido TLCs con Estados Unidos en 2004. Esto fue seguido por el Acuerdo de Asociación firmado en mayo del 2010 entre el SICA, como bloque, con la Unión Europea, como bloque.3 El TLCAN.- México definió su región como Norteamérica en 1992 y firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte TLCAN con Estados Unidos y Canadá que entró en vigor desde enero de 1994. Hasta el TLCAN, los esquemas de integración seguían el modelo europeo. Después del TLCAN Estados Unidos crea un mecanismo “sin el menor sesgo de participación del Estado en el proceso” (Briceño, 2009; 156). Esto es parte del nuevo regionalismo que se concibe “como un mecanismo para lograr la liberalización más amplia de los mercados.”(Ethier, 1996 en Briceño 2009; 157). Los TLCs tienen como rasgo que son fruto de negociaciones bilaterales. La definición de “región latinoamericana” quedó en entredicho cuando la cabeza de la región se inscribió en la región de Norteamérica en 1994. Con esa decisión, México abandonó, al menos temporalmente, a los países Centro y Sudamericanos como socios políticos. Enfatiza el excanciller Jorge Castañeda “América del Sur, por una 3 http://cct-icaes.org/html/Observatorio/Boletin_Observatorio311.pdf

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parte, México y la cuenca del Caribe, por la otra. Son dos mundos.” (El País, 23 de marzo, 2011) Dice “La afinidad latinoamericana es del corazón, de la cultura y del idioma, no de los intereses económicos ni de la densidad humana de la relación. El destino de México se ha jugado desde el siglo XIX y se juega hoy más que nunca en América del Norte.”(Castañeda y Aguilar Camín, 2009) Esta división claramente marcada separa el mundo en dos, con dos visiones políticas contrapuestas y dos velocidades de crecimiento, al menos desde los años 80 y refuerza la idea que el mercado más grande no es muy dinámico y que no tuvo ni sobre México ni sobre la Cuenca del Caribe los efectos que el discurso de los TLC sostiene: “More growth, more equality, better preservation of the environment and a greater possibility of world peace” (discurso de Bill Clinton, en la firma del TLCAN, diciembre, 1993. http://millercenter.org/scripps/archive/speeches/detail/3927)4 TABLA 1 Crecimiento medio del PIB per cápita. 1980-2010

*Sudamérica Promedio **Cuenca del Caribe Promedio

80’s

90’s 00’s

–0.1 –1.1

1.7 1.2

2.6 1.6

Fuente: Base de datos OBELA * Sudamérica incluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay. ** Cuenca del Caribe incluye a Costa Rica, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Venezuela.

El hemisferio partido en dos indicado por el excanciller mexicano Castañeda muestra acaso la dificultad con el esquema de subordinación y no integración con Estados Unidos. La subordinación de unas economías a otra economía mayor, dentro de un esquema de maquiladoras, no es de gran beneficio para las menores a pesar de haber encontrado un mercado ampliado. La producción industrial en zonas de maquila que caracteriza la Cuenca del Caribe trae aparejada 4 “Más crecimiento, más igualdad, mejor conservación del ambiente y una mejor posibilidad de paz mundial”.

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salarios bajos, sin seguridad social, poco valor agregado, no pago de impuestos y por lo tanto su contribución al crecimiento del PIB queda reducido al consumo energético y a los multiplicadores del consumo derivados de la masa salarial baja. La consecuencia ha sido una migración masiva de los países de la Cuenca del Caribe hacia los Estados Unidos, como no se había visto ni siquiera en los años de las guerras centroamericanas. Esto se puede leer como el incremento de las remesas como fuente de desarrollo o como descolocación y fractura social. Los TLCs.- Poco antes de la IV Cumbre de las Américas de Mar del Plata, en noviembre del 2005, donde fracasó el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), se dio una oleada de firmas de TLCs primero de los países miembros de la Zona de Libre Comercio de Centroamérica y República Dominicana con Estados Unidos, luego con Chile y luego con el Perú, en el 2006. De esta forma se sustituyó el plan continental pero se obtuvo la ampliación del mercado para Estados Unidos país por país en la costa pacífica y una división del universo sudamericano en dos. Primero están Centroamérica, Chile y Perú que sumados a los dos del TLCAN de 1994 y después de la ratificación de Panamá y Colombia deja un hemisferio dividido.5 Al otro lado están los del MERCOSUR y sus observadores, Ecuador y Bolivia. Con los países que Estados Unidos no tiene firmado un TLC tiene al menos un tratado bilateral de inversiones (TBI) cuyos objetivos básicos son: “1) proteger la inversión (estadounidense) en el extranjero en países donde los derechos de los inversionistas no estén protegidos por acuerdos prexistentes (como los tratados modernos de amistad, comercio, y navegación, o tratados de libre comercio); 2) animar la adopción de políticas económicas orientadas por el mercado que trata la inversión privada de un modo abierto, transparente, y no discriminatorio; 3) apoyar el desarrollo de normas internacionales de la ley compatibles con estos objetivos.” Estos acuerdos los tiene con parte del MERCOSUR Argentina y Uruguay y sus observadores: Bolivia, Ecuador. Tiene TBI con Honduras y Panamá con quien tiene TLCs.6 Es 5 Canadá 1994, Chile 2004, Colombia 2012, Costa Rica 2004, República Dominicana 2004, El Salvador 2004, Guatemala 2004, Honduras 2004, México 1994, Nicaragua 2004, Panamá 2011, Perú 2006. 6 http://www.ustr.gov/trade-agreements/bilateral-investment-treaties, consultado el 11 de junio de 2012.

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decir, aquellos con los cuales no tiene un TLC, tiene un TBI con las excepciones notables de Brasil, Venezuela y Paraguay con los cuales no tiene ninguno de los dos. Los TBI restringen posibles limitaciones que se pudieran poner al funcionamiento de las inversiones, tales como frenar la libertad al movimiento de capitales, los objetivos de contenidos locales, las cuotas de exportación, como condiciones para el establecimiento, la adquisición, la extensión, o la gerencia de una inversión.7 El Arco del Pacífico 2010.- Los países de la costa pacífica se articulan políticamente con Estados Unidos mediante el denominado “Arco del Pacífico”. Este Arco del Pacífico fue liderado por el gobierno del Presidente García del Perú en el año 2010 con los apoyos de Chile, Colombia y México que junto con los de Centro América muestran una costa continental pacífica toda unida mediante TLCs con Estados Unidos y están militarmente alineados con Washington. Al ser una suma de acuerdos bilaterales, sin entidad supranacional, se asocian comercialmente con Estados Unidos por intereses empresariales y todos los demás temas políticos y militares quedan subordinados a la voluntad política del país mayor. El “Arco del Pacífico” es la expresión organizada de los países con TLCs con Estados Unidos, con libertad para los movimientos de capitales, bienes, servicios y se han constituido como socios iniciales de la Sociedad Transpacífica (Trans Pacific Partnership). El AdelP contiene dentro de sí a la Comunidad Andina menos Ecuador y Bolivia en la costa pacífica sudamericana. La CAN 1997 (antes Pacto Andino 1969).- En Sudamérica existen tres esquemas de asociación paralelos. El más antiguo de todos y el único acuerdo supranacional es la Comunidad Andina desde 1997 (CAN), antes conocida como Pacto Andino (PA) que incluye Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. La diferencia entre la CAN y el PA es que, una era para desarrollo industrial hacia adentro y la otra es para el desarrollo exportador. Dentro de la CAN existen las libertades al libre movimiento de capitales, bienes y servicios, personas y transporte de carga y personas. En el año 2012 se avanzó en la creación de un mer7 http://www.ustr.gov/trade-agreements/bilateral-investment-treaties

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cado común de trabajo mediante políticas para homogenizar el traslado de derechos de seguridad social.8 La CAN tiene como voluntad la coordinación de políticas macroeconómicas, compras del sector público, desarrollo agropecuario y propiedad intelectual. Sin embargo acá se tropieza con los TLCs de Colombia y el Perú con los Estados Unidos y con el de la Unión Europea que abre las compras del sector público a las empresas de aquellos y deja de ser así un impulso para una política industrial. Dichos acuerdos además permiten la importación de productos agrícolas subsidiados por aquellos países sin aranceles de contrapeso, lo cual daña al desarrollo agrícola de la región e impacta negativamente sobre las políticas comunes de seguridad alimentaria; y en políticas de propiedad intelectual reconocen ambos países los derechos de sus contrapartes mayores, versus tener una política de PI en común. La coordinación macroeconómica entre estos cuatro países empero se expresa en sus tasas de inflación y crecimiento (ver tabla 2) y en la estabilidad cambiaria (ver gráfico 1). La excepción es Ecuador que dentro del esquema de unión monetaria con Estados Unidos no puede hacer uso de su política monetaria para homogenizar la inflación al nivel de los demás miembros. GRÁFICO 1 tipo de cambio. enero 2002 = 100

Fuente: OANDA. Elaboración de Eduardo Martínez Ávila. Proyecto OBELA. IIEC UNAM

8 http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=98&tipo=TE&title=sociolaboral

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La naturaleza supranacional de la CAN permite que los países miembros acuerden decisiones regionales de política económica, ambiental, social, educativa, de salud, de seguridad alimentaria, etc., y se crean por tanto normas comunitarias vinculantes entre los ahora cuatro países miembros. TABLA 2 Crecimiento e inflación en la Can tasa de Inflación Colombia ecuador Perú Bolivia

2006 2007 2008 2009 2010 5.1 3.3 2.0 4.3

4.3 2.3 1.8 8.7

5.5 8.4 5.8 14.0

7.0 5.2 2.0 3.3

4.2 3.4 1.8 2.0

6.9 3.9 7.7 4.8

7.5 2.5 8.9 4.6

2.4 6.5 9.8 6.2

0.4 0.4 0.9 3.4

4.3 3.6 8.8 4.2

Crecimiento del PIB Colombia ecuador Perú Bolivia

Fuente: Proyecto OBELA IIEC UNAM. Elaboración Francisco Martínez Cervantes

El ALBA 2006.- La renuncia de Venezuela a la Comunidad Andina se debió a su disconformidad con la firma del TLC del Perú con Estados Unidos en el 2006 y a la negociación de Colombia (que recién la obtuvo en el 2012 tras seis años de negociaciones). A cambio, Venezuela en el 2006 se presentó al MERCOSUR que es un esquema de acuerdos bilaterales donde los pivotes son Brasil y Argentina. En ese marco el Congreso del Paraguay no acepta el ingreso de Venezuela a la región de manera que ha quedado descolgada de ambas regiones si bien realineó su comercio importador desde Colombia hacia la Argentina. Mientras tanto lanzó un esquema de cooperación sur-sur llamado Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA) que contiene un sistema de comercio compensado industrial (SUCRE), un esquema de cooperación energético y un esquema de cooperación en salud y educación. Luego se estableció el Banco del ALBA financiado por Venezuela. El ALBA no contiene elementos políticos supranacionales, es

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decir no es un esquema de integración. A este esquema de cooperación se sumaron Ecuador y Bolivia que pertenecen a la CAN, así como Cuba, Nicaragua, Antigua y Barbuda, Dominica y San Vicente y las Granadinas. El MERCOSUR 1991.- Iniciado al mismo tiempo que las negociaciones conducentes al TLCAN, articula el eje Brasil-Argentina con los demás países de la costa Atlántica, Uruguay y Paraguay al cual se han plegado Venezuela, Ecuador y Bolivia en una suerte de respuesta de estos tres a las alianzas establecidas por los TLCs con Estados Unidos. El esquema del Mercosur está liderado por los intereses empresariales de los dos países grandes y se enfrenta a los intereses expresados en los TLCs con Estados Unidos. Esto luego tiene un barniz político de confrontación contra hegemónica, pero dentro del espacio sudamericano somete a los países menores a los intereses empresariales de los mayores. Para Brasil en especial, el MERCOSUR fue una respuesta estratégica al regionalismo abierto, por la importancia del Estado en la arquitectura y contenidos del nuevo orden internacional. (Bizzozero, 2012; 53) Bizzozero (2009) señala que a partir del cuestionamiento del modelo neoliberal, desde inicios del siglo XXI, la dinámica del MERCOSUR ha estado liderada por las demandas sociales y políticas más que económicas habiéndose creado un Fondo Estructural para comenzar a enfrentar las asimetrías de la región. Las asimetrías definidas por el Mercosur son de dos tipos: estructurales y de política pública. Entre las asimetrías estructurales están el tamaño territorial, el tamaño de las economías, la riqueza, la infraestructura, el nivel de capacitación de la mano de obra, entre otras, en general las diferencias que generan las disparidades en el desarrollo económico. Entre las asimetrías de política relevantes para un proceso de integración, están los incentivos fiscales, los programas de promoción de inversiones y exportaciones, el financiamiento preferencial, la política monetaria, los subsidios gubernamentales, entre otras. (Mercosur, 2005; 6)

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Si bien el Mercosur se constituyó en un bloque que negoció como tal con la Unión Europea y con el ALCA también es claro que tras el inicio del siglo XXI y el cambio en la agenda de seguridad hemisférica por los ataques del 11.9.01 todo cambió. Incidieron en la dinámica del MERCOSUR la crisis de Argentina y Uruguay del 2001, los cambios de gobiernos vinculados a la necesidad de transformaciones, el impulso brasileño al espacio regional sudamericano con el gobierno de Lula, y el nuevo papel del gobierno de Venezuela que se expresó en objetivos, criterios e instrumentos de cooperación. (Bizzozero, 2009; 83) Hay un eje económico de competencia entre Brasil y Argentina que subyace el proceso donde ambos por una parte quieren expandir su influencia y por otra ampliar sus mercados. Esto es saludable hasta el punto en que salen de la competencia y entran en conflicto. El espacio común en este punto se torna en conflictivo. El comercio intrarregional es esencialmente industrial y sofisticado y por lo tanto la competencia es férrea porque el empleo y crecimiento derivan de la ampliación de estos mercados. Entre 1995 y 2010, al seleccionar los diez principales productos que se comercian entre Brasil y Argentina, para la Argentina se redujo en valor la exportación de materias primas del 67% de los diez más importantes productos (tranquillón, aceites crudos de petróleo, lácteos, arroz, filete de pescado) al 30% (tranquillón, naftas y harina de trigo) observándose entonces la tendencia inversa a la tendencia general que es de aumentos en las exportaciones de materias primas. Este mercado industrial especializado si bien se observa estancado entre 1995 y 2010, parece estar en fase de consolidación. Brasil de su parte, de sus diez principales productos, en valor solo mantiene entre 12% y 13% el comercio de materias primas con Argentina al exportar básicamente bienes industriales complejos. La velocidad del crecimiento entre el año 2000 y 2011, con inclusión del año 2009 que fue excepcional, de todo el comercio exportador fue de 8.6% al año y de 15% para el comercio importador. A la inversa, para Brasil el crecimiento de las exportaciones a la Argentina tuvo un ritmo de 20% al año y el de las importaciones de 12%

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anual. En este sentido se puede apreciar lo que ya se dijo que Argentina tiene un modelo de crecimiento liderado por el consumo mientras que Brasil, si bien tiene un modelo análogo, busca tener más holgura de balanza de pagos. Para Brasil la Argentina es un mercado importante y para la Argentina, Brasil es un proveedor importante. Brasil lo que intenta es constituirse como el gran proveedor de Sudamérica antes que como el gran comprador; de este modo será difícil que su moneda circule en grandes cantidades dentro de la región y que pueda convertirse en una moneda de reserva regional. Para lograr eso debería de seguir una política deficitaria dentro de la región en bienes y servicios, que no es el caso.

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TABLA 3 TABLA 2 Exportaciones de Argentina Brasil 1995-2010. exportaciones de Argentina a Brasil 1995-2010.a Diez principales productosFuente: Diez principales productos

Fuente:ALADI. Elaboración Bertín Ponce. Borrador de tesis doctoral, posgrado de Economía UNAM

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TABLA 4 Exportaciones de Brasil a la Argentina a 1997-2010. Diez principales productos

Fuente: ALADI. Elaboración Bertin Ponce. Borrador de tesis doctoral, posgrado de Economía UNAM

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El desarrollo de MERCOSUR va junto con los dos temas centrales planteados por Washington: la agenda democrática y el Consenso de Washington. De esta forma los gobiernos convergen en las reformas económicas y se abren nuevos espacios de integración sobre una base geoeconómica, de mercados ampliados, que geopolítica, de asociación de Estados. UNASUR 2008, se construyó sobre la base original del Grupo de Río y luego de la Comunidad de Naciones Sudamericanas para establecer políticas públicas comunes. En el acta fundacional los presidentes afirman que es “su determinación construir una identidad y ciudadanía sudamericanas”9. Igualmente afirman que “la integración es un paso decisivo hacia el refuerzo de multilateralismo y la autoridad de la ley en relaciones internacionales para alcanzar un mundo justo y multipolar,” y abrir de este modo la noción que el hegemón que planteó la unipolaridad durante dos décadas, se verá en adelante enfrentado a otros actores en la arena internacional donde prevalezca la ley y no la fuerza. UNASUR es funcional, papel global del Brasil en la medida que este tenga buenos resultados en la gobernanza de la región. (Bizzozero, 2012; 55) El objetivo declarado del UNASUR (art.2) es “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, mediante la prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.” Esto corresponde a la definición de Haas de la integración como:

“el proceso por el cual actores políticos en diversos y distintos ámbitos nacionales aceptan desviar sus lealtades, expectativas, y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o deman-

9 Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, en http://www.unasursg.org/ index.php?option=com_content&view=article&id=290&Itemid=339

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dan jurisdicción sobre los Estados nacionales existentes”. (Haas en

Nye, 1969; 53)

En UNASUR se parte de lo político y social hacia lo económico. Debe de reconocerse primero como un espacio de deliberación presidencial frente a amenazas extrarregionales. De esta manera es un espacio donde se coordina la política exterior sobre algunos ciertos temas. Por otro lado es el espacio para deliberar y atender problemas estructurales que requieren de políticas públicas comunes en un mundo integrado, “post westfaliano” como dice Hettne, como son los temas de la salud, el desarrollo social, el desarrollo de infraestructura, los temas tecnológicos, los de defensa, los fronterizos, los energéticos y en otro orden de cosas, la coordinación económica y los temas electorales. CoNSejoS De uNASuR Consejo de Salud Suramericano (CSS) Consejo Suramericano de Desarrollo Social (CSDS) Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) Consejo Suramericano de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación (COSECCTI) Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas Consejo de Defensa Suramericano (CDS) Consejo Suramericano de Economía y Finanzas (CSEF) Consejo Energético Suramericano Consejo Electoral de UNASUR Fuente: http://www.unasursg.org/

UNASUR se construye a partir de la experiencia de la Comunidad Andina y del MERCOSUR y debe de incorporar los elementos beneficiosos de la experiencia de Chile, Guyana y Surinam en términos de integración al mundo. La base jurídica de la creación de UNASUR es que los Estados partícipes deciden constituir la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como una Organización dotada de “personalidad jurídica internacional”. Es decir como un ente supranacional cuyas decisiones por lo tanto son vinculantes. La normativa se construye por consenso

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con al menos ¾ de los representantes nacionales. Esto sin duda enfrenta a Itamaraty al mismo tiempo que le da la ocasión de dar el salto de país grande en una región, a líder de un bloque en el sistema global, que necesita y que puede lograr si obtiene resultados positivos dentro de la región. La interrogante es ¿Cuánto está dispuesto a renunciar Brasil a su soberanía para obtener un resultado mayor? Nye (1969) plantea que la definición de Haas tiene problemas porque plantea umbrales distintos. Señala en este sentido que no es evidente que una comunidad de seguridad sea más fácil de lograr que un mercado común. Además, está el tema de los indicadores de: a) actividades políticas, b) lealtades, c) nuevas instituciones que poseen jurisdicción. El recuadro señala como entre los Consejos creados por UNASUR existe un Consejo de Seguridad sudamericana (comunidad de seguridad), por ejemplo, mientras que se anunció en el 2012 que el ejército de Estados Unidos construirá un Centro de Entrenamiento para Personal de Operaciones de Paz en Chile y un Centro de Operaciones de Emergencia Regional en Piura, Perú.10 La comunidad de seguridad, en este caso, estaría siendo dividida al seguir los mismos principios del Arco del Pacífico. Además, “En julio del 2011 los Presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, instruyeron para que la Secretaría General de la Comunidad Andina, conjuntamente con la Secretaría General del Mercosur y la Secretaría General de la UNASUR, “identifiquen elementos comunes, de complementariedad y diferencias con miras a una futura convergencia de los tres procesos”.”11 Esto indicaría que se estarían por crear nuevas instituciones que posean jurisdicción y que Itamaraty habría renunciado a su principio de rechazo al principio de supranacionalidad y mover así la integración un paso adelante. También indicaría que los países de la costa pacífica de América del Sur mantienen una política exterior abierta a la creación de nuevas instituciones regionales que luego no están dispuestos a suscribir o acatar, como el Banco del Sur, por ejemplo; o el Consejo Sudamericano de Defensa. 10 http://sur.infonews.com/notas/el-pentagono-se-muda-chile-y-peru 11 http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=158&tipo=TE&title=la-can-y-la-integra cion-latinoamericana, consultado, 11 de junio de 2012.

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eL oBjeto De LA CooPeRACIóN FINANCIeRA ReGIoNAL Si se toman como principio el diagrama de Fritz y Mülhich (2012) sobre integración financiera, se puede apreciar que el concepto que subyace a la cooperación financiera regional tiene que ver con la contribución a mantener el ahorro dentro de la región en un contexto donde las regiones trasladan recursos hacia los mercados mayores con libertad de movimiento de capitales. El objeto de la cooperación puede resumirse en la posibilidad de financiar las tres brechas con ahorro regional circulado dentro del espacio: la brecha externa, la brecha fiscal y la brecha ahorro/inversión. El financiamiento de los procesos de integración es la esencia de la cooperación regional y la necesidad de tener autonomía en dicho proceso de entes extrarregionales para evitar condicionalidades lesivas al proceso de regionalización. No cooperación Ninguna cooperación monetaria regional Cooperación monetaria regional Acuerdos de permutas de divisas (swaps) Fondo de liquidez regional Zona objetivo de tipo de cambio Integración monetaria regional Creación o adopción de una moneda regional única Fuente: Fritz y Mühlich (2012)

Esto abre la interrogante sobre si la integración de bolsas de valores entraría en la categoría de cooperación financiera regional. Sin duda es un mecanismo de cooperación financiero y es un mecanismo de ampliación del mercado local financiero a la región. El MILA12 fue creado en mayo del 2011 y juntó a las bolsas de Bogotá (48% del valor de capitalización), Santiago de Chile (40% del valor 12 La información es del America’s Society, disponible en http://www.as-coa.org/article.php? id=3840 consultado, 13 de junio de 2012.

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de capitalización) y Lima (12%) a diciembre del 2011 por un valor total de 549,000 millones de USD. La finalidad fue crear una bolsa atractiva que contrapesara a la de Sao Paulo que tiene un valor de capitalización de 1.24 bn de USD, más del doble de las tres anteriores. La ampliación del MILA ha seguido la ruta del Arco del Pacífico habiéndosele sumado México en diciembre del 2011 que ingresó aportándole 450,000 millones de dólares de valor de capitalización. La articulación de los mercados financieros es en principio independiente de la dinámica de UNASUR, que es estatal, pero ha servido para reforzar la división trazada antes entre los tres países del Pacífico sudamericano y el resto. Empero UNASUR ha puesto como objetivos específicos de su Consejo Económico y Financiero: a) Impulsar el uso de las monedas locales y regionales para cursar las transacciones comerciales intrarregionales. b) Producir la periódica evaluación de los sistemas multilaterales de pagos y de crédito, a fin de adaptarlos a los cambios de situación regional internacional, apoyando dicha evaluación en las experiencias existentes en los distintos ámbitos. c) Posibilitar la cooperación entre los Estados miembros para generar un mecanismo regional de garantías, que facilite el acceso a diferentes formas de financiamiento a emprendimientos del área. d) Promover estrategias y los estudios pertinentes para profundizar las medidas de coordinación de los Bancos Centrales en lo atinente al manejo de las reservas internacionales, teniendo presente las condiciones institucionales existentes en cada uno de los órganos rectores de la política monetaria y cambiaria. e) Considerar mecanismos de coordinación de los fondos financieros disponibles, en condiciones más ventajosas, en plazos y tasas de interés, respecto de las ofrecidas por los mercados de capitales regionales y extrarregionales para atender las demandas de los proyectos de desarrollo e integración del bloque regional. f) Propender al desarrollo de un mercado suramericano financiero y de capitales, que incorpore la canalización del ahorro

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local para su reinversión en el bloque. Asimismo, dar impulso a esquemas que permitan el financiamiento del sector público y privado, en los diferentes mercados de los países miembros. g) Explorar el desarrollo de políticas y mecanismos de seguimiento conjunto a los flujos de capital y de cooperación y asistencia recíproca en caso de crisis de balanza de pagos. h) Evaluar esquemas que preserven a la región de los efectos derivados de la volatilidad de los mercados internacionales. i) Fortalecer la integración financiera de la UNASUR, considerando las experiencias existentes en la región y nuevas iniciativas que profundicen este proceso. Esta delineación de campos de cooperación financiera en la región contrasta con las actitudes de los tres países señalados y apuntan más en el sentido de la creación de nuevas instancias regionales que acentúan el sentido de comunidad. De esta forma, por ejemplo, una incorporación del Mercado Sao Paulo al MILA ampliaría el mercado de capitales regional a pesar de tener un miembro extra regional (México). eL BANCo DeL SuR En la fundación de UNASUR hay una mención en los objetivos específicos a la integración financiera Art.3, inc. f) “la integración financiera mediante la adopción de mecanismos compatibles con las políticas económicas y fiscales de los Estados Miembros.” La cooperación financiera necesaria para avanzar en esta dirección debería de servir para atender los problemas de desarrollo y sociales comunes. Por esta razón se propuso la creación de un BANCO DEL SUR cuyo objeto debe “estar centrado en temas de pobreza y proyectos regionales que reduzcan las asimetrías, con ángulos de desarrollo social y medio ambiente.” (Ortiz y Ugarteche, 5) (Ver recuadro) antes que reditar un Banco para infraestructura –para lo cual ya existen tanto la Corporación Andina de Fomento como el Banco Interamericano de Desarrollo–. La idea del Banco del Sur como un mecanismo de cooperación financiera regional puede facilitar esto y dar el empuje que la re-

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gión necesita. El Banco que se financiará de dos maneras: con aportes directos de los Tesoros y con depósitos de las reservas internacionales de los países miembros que serán remuneradas. Esto eventualmente debería de llevar a la emisión de bonos denominados en una canasta de monedas sudamericana. 1. Soberanía alimentaria: mayor inversión en agricultura en la región, incluyendo reformas agrarias y aumento del nivel de ingreso de los agricultores; 2. Soberanía económica: actividades que promuevan la capacidad productiva de América Latina, sirvan para la generación del empleo digno para todos, y permitan una base impositiva que pueda ser utilizada para el desarrollo de los pueblos; 3. Soberanía de salud: inversión en farmacéuticos genéricos baratos y acceso a servicios médicos para todos; 4. Soberanía de los recursos naturales, de manera que las utilidades/royalties sirvan para la inversión pública, en vez de quedarse como beneficios privados de las grandes corporaciones Fuente: Ortiz y Ugarteche, “El Banco del Sur: Avances y Desafíos”, Comercio Exterior, México DF, Mayo, 2009 pp

En este campo como en el campo militar señalado, Chile y Perú se han abstenido y con Colombia han creado su excepcionalidad del UNASUR a la membresía del Banco, en el entendido que como dice Herrera (2009) el gobierno de Colombia (y de los otros), se ha declarado amigo de EEUU y “había advertido en los inicios que no consideraba adecuado su ingreso al Banco del Sur.” Las lealtades de los gobiernos de Colombia, Perú y Chile, al seguir el esquema de Nye, están ancladas en Estados Unidos, mientras los otros siete están dispuestos a virar de lealtades para crear una comunidad sudamericana. Entre el año 2009 que se emitió el acta constitutiva del Banco del Sur en Porlamar, Venezuela y junio del 2012, seis de los siete congresos nacionales de los países fundantes, lo han aprobado para la aportación del Tesoro. Paraguay ha iniciado el proceso de ratificación en el Congreso en mayo del 2012.

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País

Fecha de aprobación en el Congreso Nacional

Argentina Brasil Bolivia ecuador Paraguay uruguay venezuela

20.5.11 23.5.12 12.5.11 1.6.10 n.f. 30.3.12 20.11.09

Fuente: recortes de prensa

LAS CoNDICIoNeS PARA LA CooPeRACIóN FINANCIeRA ReGIoNAL Si bien las condiciones para crear el Banco del Sur como instrumento de cooperación financiera regional están dadas, al mismo tiempo debe enfatizarse la estabilidad cambiaria entre los países que no están dentro del Banco del Sur y en general sobre la convergencia macroeconómica que existe entre ellos, que no es el caso de los socios del Banco que agrupa a países con inflación media como Venezuela y Argentina, así como otros de inflación baja como Brasil, Bolivia y Paraguay y donde la constante de todos los miembros de UNASUR es la reducción de la pobreza. Es decir desde el punto de vista macroeconómico hay más en común entre los que no están en el Banco del Sur que entre los que están y desde el punto de vista del resultado en cuanto pobreza es igual al haber políticas distributivas del ingreso en el MERCOSUR. Por lo tanto, lo que induce a la cooperación financiera a través del Banco del Sur es menos lo económico y más lo político que en los casos de los países de la costa pacífica señalados, tienen lealtades que no quieren virar. Para estos, habría una contradicción entre pertenecer a un ente de la Comunidad de UNASUR al mismo tiempo que pertenecer a organismos multilaterales de crédito y plantear una dicotomía inexistente en la realidad. Se considera un acto de enemistad

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con los Estados Unidos pertenecer a esta entidad y de alianza explícita con algunos gobiernos de la región. El símil más cercano sería que Gran Bretaña en los años 70 considerara la membresía al Banco Europeo de Inversiones un acto de enemistad a los Estados Unidos, con quien tiene una relación preferente, y por lo tanto esto afectará su membresía del Banco Mundial (Gran Bretaña es socia de Estados Unidos en la comunidad de seguridad expresada en la OTAN). Esto deja en cuestión para esos tres países el concepto completo de cooperación financiera regional. Una manera de garantizar la estabilidad cambiaria de América del Sur sería, de un lado asegurar la creación de un fondo de apoyo a las balanzas de pagos y de otro un fondo de apoyo fiscal, lo cual se podría resumir como un fondo de rescate y un prestamista de última instancia. La inexistencia de estos en la constitución del sistema monetario europeo ha sido en parte la causante del agravamiento de la crisis iniciada en el 2010 en la zona del euro. Existe el Fondo Andino de Reservas que tendría que ser potenciado para constituir el fondo de rescate. Diseñado como un ente de apoyo a la balanza de pagos de los países andinos en los años 70, es muy pequeño comparado al tamaño de los movimientos de capitales de corto plazo de Sudamérica. La condición tendría que ser la membresía plena de todos los socios del UNASUR. Lo que no es la cooperación financiera, es un esquema de integración monetario en una sola unidad emitida por un solo banco central. Esta diferencia debe de ser tenida en cuenta en medio de la crisis del euro porque las diferencias de ingresos y productividad entre los miembros de UNASUR hacen muy difícil en el mediano plazo una convergencia que permita la creación de un solo espacio económico integrado totalmente. Un problema conceptual de la construcción del euro debe ser remontado a la noción monetarista de la necesidad única de política monetaria porque al asumir equilibrios fiscales, el control inflacionario lo hace la política monetaria. El crecimiento deriva de dicho inflation targetting. Esta visión monetarista prevaleció en la construcción de la zona Euro cuando de inicio la propuesta de Mundell y Mac Kinnon

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incluía la política fiscal como un elemento central de coordinación. La relevancia de lo fiscal desapareció en los años 70 cuando se diseñó primero la serpiente en 1972 y más tarde el Unión Monetaria Europea en 1978 únicamente al considerar temas monetarios y de inflación. Cuando se pactó el Tratado de Maastricht se partió del equilibrio fiscal y que el déficit fiscal no podría ser mayor a 3% del PIB y dejar de lado la existencia del uso de políticas contracíclicas y su coordinación. Tampoco está en el tratado de estabilidad y crecimiento de 1989. Se podría llamar a esto el síndrome del Titanic.3 La visión teórica monetarista puesta en la práctica política llevó a que no hubiera manera de coordinar la política fiscal cuando fue necesario hacerlo en el año 2008. En ese sentido el euro es producto del momento del giro del keynesianismo al monetarismo y por esa razón la única institución construida fue el Banco Central Europeo con sus instrumentos de coordinación monetaria y crediticia con los países miembros, sin unión fiscal ni fondos de rescate ni prestamista de última instancia. Las lecciones de la crisis del euro para futuros esquemas de cooperación financiera regional es que se introdujo una moneda única con un solo banco central en economías distintas, quitándoles así el instrumento de ajuste cambiario y dejándoles únicamente los ajustes salariales y fiscales en caso de descalces externos. No se diseñó un fondo de estabilización monetario -fondo de rescate- cuando se diseñó el sistema monetario europeo por tanto, cuando el Fondo Europeo de Estabilización Monetario se creó en mayo del 2010 de manera temporal, era ya demasiado tarde en el avance de la crisis. Luego esto se transformó en un Mecanismo de Estabilidad Europeo definitivo a partir de julio del 2012. Además, los costos fiscales creados por los rescates bancarios deben de ser aislados y financiados de alguna manera distinta del presupuesto nacional. Este debe ser el papel del prestamista de última 13 Cuando se hundió la motonave RMS Titanic en el Atlántico se salvaron 710 sobrevivientes. La razón por la cual no pusieron salvavidas para todos los pasajeros fue porque estaba construido de manera tal que los ingenieros pensaron que no se podría hundir. De esta manera los botes que pusieron fueron percibidos como vehículos para pasar a los pasajeros de la nave que se hundía a una nave que los rescatara. Pero no hubo tal otra nave lo cual le costó la vida a 1,514 personas.

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instancia de la zona. De otro modo, los déficit fiscales crecen lo que luego provoca el proceso de ajuste fiscal con sus efectos negativos sobre el crecimiento y el bienestar. De inicio el BCE no podía comprar deuda pública, es decir no era un prestamista de última instancia a los gobiernos sino solo a los Bancos. El prestamista de última instancia debería poder comprar bonos de gobiernos en momentos críticos, cuando el mercado se cierra que es cuando hay que rescatar a la Banca.

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eN SuMA En suma, los elementos que dieron pie a la doctrina de supranacionalidad en la posguerra no están presentes en América Latina ni en América del Sur. Esto complica la dinámica integradora que no está forzada por una política realista sino por una política idealista de constituir una comunidad de naciones con una historia y cultura en común que desean liberarse de intervenciones políticas extrarregionales. Esto está siendo empujado por el nuevo papel global de Brasil y por el embate de la política exterior estadounidense en contra de gobiernos en la región: Venezuela 2002, Bolivia 2008, Honduras 2009, Ecuador 2010 dentro de los marcos de las doctrinas de Jefferson y Monroe. El regionalismo cerrado de las décadas del 60 y 70 del siglo XX ha sido sustituido por el regionalismo abierto de la década del 90 y primera década del siglo XXI. En este proceso, la región ha sido redefinida cuando México optó por el Tratado de Libre Comercio con Norteamérica. En ese momento Brasil lanzó la iniciativa del MERCOSUR que reúne las economías de la costa atlántica de Sudamérica. La dinámica regional luego ha sido dividida en dos por países que tienen TLCs con los Estados Unidos versus los que son miembros u observadores del MERCOSUR. Eso fracturó la Comunidad Andina y dio lugar al llamado Arco del Pacífico, pieza central del proceso de Asociación Transpacífica (TPP) liderada por Estados Unidos. Esta misma división observada en el campo del comercio se puede ver en los planos militar y financiero. En todos los casos, la nueva asociación de países alineados con Estados Unidos incluye a México. El resultado es una polarización hegemónica con dos polos hemisféricos claramente definidos: Brasilia y Washington. La explicación de la separación norteamericana de México está dada por los volúmenes de comercio e intereses económicos comunes entre los Estados Unidos y su vecino del sur, donde además habita el 10% de la población mexicana de migración reciente. El problema es que en la separación, México optó por la región hemisférica de menor crecimiento, aunque más rica.

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Para Estados Unidos, el TLCAN fue el primer paso hacia una forma de cooperación subordinada con las economías hemisféricas con las cuales no va a integrarse porque no cree en la doctrina de la supranacionalidad. El ALCA tuvo como meta lograr que todos los países del hemisferio entraran en este esquema, pero fracasó. A cambio, mediante TLCs y TBI ha logrado su cometido con casi todos los países del hemisferio menos algunos del Caribe, Brasil, Paraguay y Venezuela. En este contexto y a pesar de todo, progresa la Comunidad Andina, único ente con principios de supranacionalidad que avanza desde los años 70. De su lado el MERCOSUR, mediante el reconocimiento de las asimetrías estructurales y de políticas púbicas, ha avanzado hasta crear un Fondo de Convergencia para asistir a las economías más empobrecidas dentro de dicho bloque. Lo interesante del bloque es que alberga un comercio intraindustrial creciente, donde el peso del comercio primario va descendiendo, en proporción inversa a lo que ocurre con el comercio total de la región con el resto del mundo que se ha reprimarizado. Algo análogo ocurre dentro de la CAN y entre la CAN y el MERCOSUR. Lo más relevante de la dinámica regional se encuentra en el plano político que explica la fundación del UNASUR, iniciada como un impulso del Grupo de Río transformado en Comunidad Sudamericana de Naciones y luego en UNASUR en el 2008. En UNASUR en el año 2011 se ha podido apreciar que Brasil avanza en la dirección de aceptar la supranacionalidad y se ha establecido un sistema de consejos regionales en los campos de salud; desarrollo social; infraestructura y planeamiento; educación, cultura, ciencia tecnología e innovación; problema de las drogas; consejo de Defensa, Energético y en otro orden de cosas, de Economía y Finanzas y Electoral. Esto debería de homogenizar las políticas empero al menos en defensa se vio como Chile y Perú acordaron bases miliares estadounidenses en el año 2012 como parte de los acuerdos complementarios a discusiones sobre el Arco del Pacífico. Esto enfatiza que no es más sencillo crear una comunidad de seguridad que un mercado común. También indica que hay una división en América del Sur a pesar de la dinámica de UNASUR.

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Los aspectos económicos de convergencia no están presentes de manera homogénea en la región sino entre algunas economías cuya tasa de inflación, crecimiento, déficit fiscal y tipo de cambio están relativamente estables entre sí. En los demás se aprecia que hay cuatro políticas monetarias distintas con los efectos de eso sobre la tasa de inflación y el déficit fiscal. No hay aún una lógica en común de control de la inflación, como se puede apreciar por las diferencias entre los países andinos y los del MERCOSUR. La cooperación financiera regional dentro de UNASUR tiene aspectos positivos. Hay una declaración oficial del UNASUR en esa dirección que busca varias formas de cooperación: comercio en monedas locales; un mecanismo regional de garantías; la coordinación de la inversión en fondos financieros disponibles con mejor rentabilidad que los extrarregionales; desarrollar un mercado financiero suramericano; y evaluar esquema de prevención de la volatilidad cambiaria. En esta dirección apunta la puesta en marcha del Banco del Sur con seis de siete países, que aprobaron sus contribuciones al capital inicial. Paraguay es el ultimo en haber iniciado el proceso de ratificación en mayo del 2012. Los mismos tres países de Sudamérica que pertenecen al Arco del Pacífico no han suscrito el Banco del Sur, a pesar de pertenecer a UNASUR. La razón explicitada es que son países “amigos” de los Estados Unidos; lo cual convertiría el proceso de regionalismo sudamericano en uno de antagonismo y no de reafirmación regional en la globalización. En la dualidad hegemónica, esos tres prefieren a Washington que a Brasilia y dejan de lado los aspectos comunitarios que dieron lugar en primer lugar a la creación de la CAN, el MERCOSUR y el UNASUR. Finalmente, en el año 2011 los países miembros de la CAN y el MERCOSUR han instruido a sus Secretarías Generales a trabajar con la Secretaría del UNASUR para buscar juntar los programas más exitosos de cada parte y universalizarlo al resto del UNASUR. Es decir que mientras por un lado Washington intenta dividir a la región, de otro la región parece seguir con su propia dinámica a pesar de la ausencia de tres países. Esto se verá fortalecido mediante los esquemas de cooperación financiera en marcha y las propuestas por el UNASUR no obstante la falta de convergencias macroeconómicas.

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INTEGRACIÓN PRODUCTIVA DENTRO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA: LOS CASOS DE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR Vicente Garnelo*

* Argentino. Licenciado en Comercio Internacional y Magíster en Política Económica Internacional. Consultor de empresas, docente universitario e investigador. Actualmente se desempeña como Director de la Cámara de Comercio Argentino-Brasileña y Director de las Carreras de Comercio Exterior y de Comercialización en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Belgrano (Argentina). vicente.garnelo@ub.edu.ar NOTA: el contenido del presente trabajo ha sido editado en forma TEXTUAL, de acuerdo con el original elaborado por el autor.


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ReSuMeN El artículo trata sobre la integración productiva regional y de qué manera la misma puede y debe desarrollarse dentro de los procesos de integración económica, en particular en la Comunidad Andina de Naciones -CAN- y del Mercado Común del Sur -MERCOSUR-. En la primera parte, mediante la utilización de distintos enfoques teóricos, se describen las características generales de la fragmentación de la producción y la comercialización a nivel internacional, el comportamiento de los flujos de inversión extranjera directa y la forma en que las distintas estrategias de integración productiva pueden articularse con las cadenas globales de valor. Luego de pasar revista al estado del arte en materia de integración económica, se determina a grandes rasgos la manera en que las integraciones pueden favorecer o impulsar la integración productiva dentro de sus espacios económicos. A partir del análisis conceptual descripto, en la segunda parte, se presentan las evidencias recogidas sobre la evolución de la CAN y el MERCOSUR en la materia, arribando a una serie de conclusiones y recomendaciones.

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ABRevIAtuRAS AC ACP ACR AEC AIE AL ALADI ALALC ALC APL ASEAN CAFTA CAN CEPAL ET GATT IED IE IEr IP IPr IIRSA I&D MCCA MIPYME NAFTA NR OMC PBI PED PIP PMDER POP PQ SLVA TA TM80 UA UE

Acuerdo de Cartagena (constitutivo de la Comunidad Andina de Naciones) Acuerdo(s) de comercio preferencial Acuerdo(s) Comercial(es) Regional(es) notificado(s) al GATT/OMC Arancel Externo Común Acuerdo(s) de integración económica América Latina Asociación Latinoamericana de Integración Asociación Latinoamericana de Libre Comercio Acuerdo(s), áreas o zonas de libre Comercio (en portugués) Arranjo(s) Produtivo(s) Local(ais) (en inglés) Asociación de Naciones del Sudeste Asiático o CAFTA-RD (en inglés) ALC entre EEUU, Centroamérica y R. Dominicana Comunidad Andina de Naciones Comisión Económica para América Latina y Caribe Empresa(s) Transnacional(es) (también llamada Empresa Multinacional) (en inglés) Acuerdo General de Aranceles y Comercio inversión(es) extranjera(s) directa(s) Integración(es) económica(s) (internacional)(es) Integración(es) económica(s) regional(es) Integración productiva o proceso de IP Integración productiva (a nivel) regional o proceso de IP regional Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Investigación y desarrollo Mercado Común Centroamericano Micro, Pequeña(s) y Mediana(s) Empresa(s) (en inglés) Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte Nuevo regionalismo Organización Mundial del Comercio Producto bruto interno País(es) en desarrollo Programa(s) de Integración Productiva Países de Menor Desarrollo Económico Relativo (ALALCALADI) Protocolo de Ouro Preto (MERCOSUR) Protocolo de Quito (Comunidad Andina) Servicios Logísticos de Valor Agregado Tratado de Asunción (constitutivo del Mercado Común del Sur) Tratado de Montevideo 1980, constitutivo de la ALADI Unión(es) aduanera(s) Unión Europea

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INtRoDuCCIóN Ingresando en las últimas dos décadas del siglo XX, y como desde los albores de la industrialización, la actividad productiva seguía utilizando los factores productivos orientándose hacia la “racionalidad”. Hacia los noventa, la CEPAL abogaba por una transformación integral del sistema socioeconómico para América Latina (AL), representando su planteo en un plano donde se conjugan los ejes del crecimiento económico y el del desarrollo social. (CEPAL, 1990) Si bien el trabajo de CEPAL tenía en cuenta la dimensión ambiental y geográfico-espacial, es la Cumbre de la Tierra (Río ‘92) la cual lleva el plano al espacio, agregando el eje de la “sustentabilidad”. A la vez, al compás de la “globalización” y la meteórica transformación tecnológica, el eje social incorpora el concepto de “inclusión” (BECK, 1998). Es así que en el siglo XXI, los distintos enfoques y áreas disciplinares académicas, concuerdan en que el “desarrollo económico sostenible” conjuga tres ejes: el crecimiento económico, la inclusión social y la preservación del medio ambiente, implicando una nueva lógica en la utilización de los factores productivos. Mientras las empresas buscan alternativas para lograr la competitividad y maximizar rentabilidad, las personas son consumidores que se transforman en clientes en la medida que aquellas pongan en sus manos productos y servicios económicos (óptima relación calidad/precio), pero que además preserven, no afecten o hasta favorezcan la naturaleza o a la calidad de vida de otros grupos humanos. A su vez, en un mundo donde las democracias van perfeccionándose y aumentando en número, las personas son ciudadanos que demandan a sus gobiernos políticas y acciones que, a menudo esforzadamente, estos procuran satisfacer. En definitiva, empresas y estados procuran servir y complacer a los consumidores/ciudadanos, el mismo fin de siempre pero con mayores desafíos que poco tiempo atrás. Las empresas van adaptando sus estructuras transitando por el tradicional eje económico “racional”, sumando ahora la sostenibilidad a través de la responsabilidad social empresaria y el desarrollo de productos y procesos sustentables. Entendiendo que los espacios econó-

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micos nacionales son la referencia para su actividad, ellas encontraron soluciones fusionándose y fragmentándose a través del mundo, favoreciendo países y regiones que -por certera acción de sus gobiernos o por mera casualidad-, resultan más atractivos para sus intereses. Por su parte, los estados tratan de tomar iniciativa para que la transformación de los procesos productivos no lleve a la prosperidad a un selecto grupo de empresas y la parte de población “incluida”, quedándoles a ellos la pesada carga de la problemática social y de las cuestiones medioambientales que no estén dentro del área de interés de las empresas; de allí reacciones como la “tercera vía” europea de los ’90 o las administraciones latinoamericanas proactivas de la actualidad. Dentro del repertorio de iniciativas para encarar este nuevo escenario, las naciones están apoyando la formación de redes empresariales y, puertas afuera, organizándose crecientemente en integraciones económicas que adquieren un formato acorde con la realidad. Estas dos líneas de acción tienen puntos de contacto cuya interfaz procura analizar este trabajo.

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1. MARCo CoNCePtuAL Al encarar un análisis interdisciplinario, resulta crítico definir el enfoque a utilizar. Para la elaboración de esta sección, se realizó una adaptación de MORRISON y/o (2006, pp.8-9)1, que se presenta en el Cuadro 1. CUADRO 1 Criterios para un análisis conceptual

Fuente: Elaboración propia según adaptación de MORRISON y/o 2006

Esta parte está dividida en tres secciones. Primero, ubicándose desde la perspectiva de la empresa, se explica el fenómeno de la fragmentación internacional de la producción y comercialización de bienes y servicios, sus componentes e implicancias. Luego, desde una perspectiva internacional, se analiza la evolución de la teoría de la IE desde la visión tradicional hasta el “nuevo regionalismo” (NR), indicando cómo fueron incidiendo los cambios presentados en el punto anterior. Finalmente, la tercera sección conjuga las anteriores, priorizando la perspectiva internacional por contener el foco principal que motiva el análisis conceptual.

1 MORRISON y/o identifica estas “escuelas” para el estudio de las cadenas globales de valor (CGV).

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1.1 LA FRAGMeNtACIoN INteRNACIoNAL De LA PRoDuCCIóN a. el papel protagónico de las empresas transnacionales (et) En la actualidad se da una situación prevista en los fundamentos de la estrategia corporativa, pero con nuevos determinantes. Es aceptado por la teoría desde hace unos 20 años que las tres ventajas claves de ser una ET son las de propiedad, ubicación e internacionalización, lo cual Dunning denomina “ventaja PuI” (DUNNING 1993). En cuanto a la propiedad, aunque las ET materializan tanto la mayor parte de la inversión extranjera directa (IED) a nivel mundial2 como las estrategias que estas adoptan -el “modo patrimonial”-, también pueden proyectarse fronteras afuera por “modos no patrimoniales”, como lo muestra el Gráfico 1. GRÁFICO 1 et: Selección del modo de inserción internacional

Fuente: PENG 2010, P.168, con leves modificaciones

Por una parte, las empresas pueden limitarse a relaciones comerciales o de mercado con el exterior exportando sus bienes de manera directa o indirecta e importando los insumos que necesita. En el otro extremo, las ET pueden abrir subsidiarias de propiedad parcial o total, directamente o adquiriendo otras empresas. Entre las dos alternativas mencionadas, median otras que dan lugar a alianzas estratégicas (Gráfico 1, área encerrada en línea de trazos), optando por no invertir manteniendo acuerdos contractuales (como licencias, franqui2 Actualmente la adquisición de empresas en el exterior comprende el 70% de la IED mundial.

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cias, contratos de I&D o comercialización conjunta), o bien pueden realizar IED compartiendo costos, riesgos y ganancias con un socio local manteniendo un grado de control en relación con el porcentaje de participación social, conformando empresas conjuntas (joint ventures). (PENG 2010, pp.163-173) En la búsqueda de ventajas específicas de ubicación, la IED puede tener cuatro orientaciones: – hacia la explotación de recursos naturales o mano de obra no calificada con objetivos de exportación (resource-seeking); – hacia el mercado doméstico del país receptor (market-seeking); – hacia la racionalización de la producción para obtener economías de especialización (efficiency-seeking); – hacia la creación o el mantenimiento de fuentes de competitividad a través del acceso a activos estratégicos, como tecnologías innovadoras, estructuras organizacionales, etc., (strategic asset-seeking). Mientras que las estrategias de búsqueda de recursos y mercados fueron dominantes por unos 100 años desde fines de siglo XIX, en las últimas décadas toma relevancia la búsqueda de eficiencia y de activos estratégicos, asociada con la competitividad a través de la innovación, la convergencia de patrones nacionales de consumo, la mayor apertura de los flujos de comercio e inversión, el avance de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y la reducción en los costes de transporte y comunicaciones. Así, las decisiones de localización de la IED incorporan nuevos determinantes, como el nivel de educación y capacitación de la fuerza laboral, la adecuación y costo de la infraestructura física y el grado de desarrollo tecnológico de las capacidades locales. Se pasa así de los “activos naturales” a los “activos creados”. En cuanto a las ventajas de internacionalización, las tendencias mencionadas dan lugar a nuevas formas de transnacionalización o fragmentación global de la producción conocidas como “cadenas globales de valor” (CGV). Estas son el arquetipo de la organización productiva del siglo XXI, incorporan la logística en la función de producción y, además de la producción misma, comprenden las actividades de in-

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vestigación y desarrollo (I&D), diseño, distribución, financiamiento, marketing y ventas, servicios de posventa y reciclaje o eliminación del producto. (KALPINSKY 2001, p.39)(CEPAL 2008, p.23) La estrategia productiva de la ET parte de relaciones de mercado (arm’s lengh), cuando existen oferentes de un insumo que no presenta muchas especificidades y cuya transacción es simple. Si los bienes intermedios son algo complejos y aumentan la dificultad en su transacción siendo necesarios lazos más estables que los propiciados por el libre mercado, se establece una red modular. Si avanzan las dificultades en la codificación de los conocimientos, siendo necesaria una mayor interacción entre compradores y proveedores se plantea una red relacional. Cuando ya no existen proveedores especializados y la empresa líder requiere de un alto grado de control e intervención se plantea una relación de captura, donde los proveedores quedan con un muy acotado espacio de acción. Finalmente, cuando la complejidad de los productos es tal que ya no existen proveedores para fabricarlos, la firma se integra verticalmente adoptando una estructura de producción jerárquica. (Anlló 2009, pp.25-27) (Gereffi y/o 2005, pp.78-104) En el Gráfico 2 puede observarse la coordinación creciente -de izquierda a derecha- que realiza la empresa líder, adquiriendo esta carácter de transnacional en la medida que los eslabones de la CGV están distribuidos en varios países. En el mundo de hoy es normal que una ET que no necesite o desee invertir en el exterior, coordinando la CGV sin mantener control patrimonial, deba integrarse por razones estratégicas u operativas realizando necesariamente IED. La ventaja PUI se ha ido transfigurando en el tiempo a través de las tramas intra-corporativas de las ET, partiendo de las filiales “stand alone” vigentes entre los ’50 y ’70, pasando por modelos de “integración simple” (como la maquila mexicana), hasta los complejos esquemas con múltiples funciones fragmentadas de las CGV actuales. Por ejemplo dentro del modo no patrimonial de acuerdos contractuales, y aplicaciones tanto a redes modulares, relacionales o cautivas, la ET puede optar por la tercerización u outsourcing de tareas que considere secundarias para su estrategia, ya sea para abaratar costos laborales y

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de inversión, o para minimizar riesgos operativos y logrando mayor flexibilidad. También aparecen estrategias de prestación remota de servicios (offshoring), potenciadas por los progresos tecnológicos y procesos de desregulación que permitieron el acceso de inversores extranjeros a sectores anteriormente vedados. (KOSAKOFF y/o 2007, pp.13-18) GRÁFICO 2 Coordinación (governance) en las Cadenas Globales de valor

Fuente: GEREFFY y/o 2005, p.12

Por último, cabe destacar la importancia que da la teoría moderna al relacionamiento de las ET con el entorno, definido por el premio Nobel Douglas North como “reglas de juego”. Actualmente la denominada visión estratégica basada en las instituciones equipara o supera en importancia a los dos enfoques tradicionales basados en la competencia industrial y en los recursos y capacidades.3 Está claro que las ET esperan que las administraciones brinden las garantías necesarias y minimicen la incertidumbre para justificar la localización en sus espacios nacionales, ya sea a través de la IED o extendiendo las CGV que coordinan sin comprometerse patrimonialmente. (PENG 2010, pp.90-122) 3 Si seguimos un criterio amplio, las instituciones pueden ser formales de tipo reguladoras o coercitivas (leyes, reglas, etc.), o informales de tipo formativas y cognitivas (usos y costumbres, ética).

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Inserción de las MIPyMeS en las redes o tramas productivas Las empresas situadas en países receptores de IED con posibilidades de inserción en las CGV son generalmente micro, pequeñas o medianas empresas (MIPYMES), probabilidad que aumenta cuando el receptor es un país en desarrollo (PED). Para estas MIPYMES el objetivo no es solo la permanencia sino, además, procurar ir progresando hacia actividades más complejas dentro de la CGV. Esto puede significar distintos tipos de jerarquización: – de los procesos o process upgrading, producir de manera más eficiente; – en los productos o product unpgrading, orientarse a productos con mayor valor unitario; – funcional o functional upgrading, desplazarse hacia actividades que requieran mayores capacidades, como diseño o marketing; y – intersectorial o intersectorial upgrading, aplicar las capacidades adquiridas en una función para desplazarse a otro sector. Junto con la anterior son las preferibles para alejarse de actividades donde la ventaja competitiva depende de los costos y las barreras de entrada son bajas. (GIULIANI y/o 2005, pp.550-ss) (MORRISON y/o 2006, pp.3-26) El mejor medio para que una MIPYME permanezca o logre upgrading en una CGV es la integración productiva (IP). Esta es una forma de cooperación voluntaria y deliberada entre empresas y organizaciones independientes, que permite a los participantes incrementar su competitividad y productividad y acelerar su capacidad de aprendizaje, logrando ventajas competitivas que no podrían alcanzar aisladamente. La IP puede adoptar las siguientes configuraciones: – “encadenamientos productivos”, de tipo verticales, modelados a partir de las relaciones técnicas de producción y su manifestación agregada en la matriz insumo-producto; – “clusters” o “clusters productivos”, masa crítica de empresas especializadas en un mismo sector o en actividades productivas relacionadas, que logran mejoras competitivas individuales mediante la captación de externalidades positivas relacionadas con la localización geográfica;

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– “redes”, “networks” o “redes productivas”, similares a los clusters pero sin necesidad de compartir espacio físico cercano; – “sistemas productivos locales” o “Arranjos Produtivos Locais” (APL), aglomeraciones similares a los clusters (localizados en un mismo territorio, con especialización productiva y vínculos de articulación, interacción, cooperación, y aprendizaje entre sí y con otros actores locales como el gobierno, asociaciones empresariales, instituciones de crédito, enseñanza e investigación), pero mientras estos ponen énfasis en el “sistema de valor” los APL la hacen en su pertenencia territorial; y – “CGV propiamente dichas”, donde distintas unidades económicas independientes situadas en diversos espacios físicos desarrollan actividades con una (o varias) coordinación(es) (ALBUQUERQUE y/o 2008, p.9) La precariedad de las legislaciones en donde se desempeñan y las carencias en innovación y capacidades tecnológicas que exhiben las redes de proveedores en los PED; es normal que las firmas de los PED tiendan a insertarse en cadenas con estructuras jerárquicas o cuasi jerárquicas, participando en networks de manera marginal o únicamente a nivel local (APL). (ANLLÓ y/o 2010, pp.6-11) (Secretaría Mercosur 2006, pp.4-8) Las previsiones de la teoría sobre la “visión estratégica institucional” para las ET es igualmente válida para la IP. Altenburg presenta un inventario del “entorno productivo”, donde las instituciones y acciones públicas son críticas: (a) estabilidad macroeconómica e institucional, (b) políticas públicas vigentes, (c) disponibilidad de capital humano, (d) existencia de clusters consolidados, (e) capacidades tecnológicas y de absorción de las firmas domésticas, (f) funcionamiento de los sistemas nacionales de innovación y (g) disponibilidad de infraestructura. (ALTENBURG 2007, pp.498-521) 1.2 Ie: DeL eNFoQue tRADICIoNAL AL Nuevo ReGIoNALISMo Para BALASSA (1980, p.35) la IE “…es un proceso, a través del cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias estimadas poco adecuadas, se unen para formar

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un solo mercado de una dimensión más idónea”. A la par de la experiencia europea de los ’50 se fue desarrollando la “teoría de las uniones aduaneras”, cuando las ET basaban sus estrategias a través de relaciones de mercado o abrían subsidiarias siguiendo en concepto “stand alone” (extremos izquierdo y derecho de los Gráficos 1 y 2). MYRDAL (1956) y, en particular, VINNER (1961) demostraría, a través de su análisis de estática comparada aplicado a varios supuestos, que en la integración económica debía considerarse el equilibrio entre la favorable creación de comercio entre los socios y la “negativa” desviación de comercio desde los proveedores más eficientes a nivel mundial hacia los más eficientes dentro de la unión. Inicialmente la IE implicaba superar una serie de “etapas o grados” que partían de un tratamiento preferencial entre los participantes hasta la integración económica total. Los objetivos quedaban supeditados al logro de esas etapas, que en muchos casos daban el nombre al proceso (la ALALC: área de libre comercio; MCCA: mercado común, etc.). Las posibilidades de éxito en la consecución de esos objetivos estaba relacionada con precondiciones como la cercanía geográfica, las dimensiones económicas y población relativamente parecidas entre los países a integrarse. (SOLARES GAITE, 2010, pp.25-43) Con la globalización y las nuevas tecnologías, hacia inicios de los ’90, nace el nuevo regionalismo (NR)4. La liberación del comercio, la armonización de políticas fiscales o la determinación de normas de origen, siguen siendo mecanismos esenciales para la IE, con una mayor “densidad” a partir del aumento significativo de cuestiones involucradas antes inexistentes (servicios, propiedad intelectual, etc.). El NR desestima gran número de las precondiciones tradicionales, relativizando el equilibrio poblacional, el tamaño de las economías participantes y la cercanía geográfica -fundamentales en los supuestos de los “clásicos”-, apareciendo un creciente número de IE con asimetrías poblacionales y económicas, y entre países situados en distintos continentes. (TORRENT, 2006 pp.13-17) (www.wto.org) 4 Una de las primeras manifestaciones “del estado del arte” se debe a ROBSON (1993, pp.329348), quien cataliza análisis propios y de autores como P. Krugman, R. Langhammer, J. Melo y A. Panagariya; siendo importantes los aportes de PAGE (2000) sobre el NR y los PED.

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Los objetivos del NR guardan relación con los requerimientos del proceso de internacionalización de la producción antes descriptos: – Liberalización comercial, los AIE pasan a un “tercer nivel” que se suma a la apertura multilateral en el marco de la OMC y a la unilateral llevada adelante en los ’90, lo que el promedio arancelario mundial era por debajo del 10% antes del 2000; – Crecimiento y diversificación de las exportaciones, intención que acuñaría el término “regionalismo abierto”, y que estaba en línea con empresas que demandarían una mayor circulación de insumos intermedios; – Transformación económica, el nuevo regionalismo está diseñado para privilegiar la creación de comercio por sobre la desviación y, en cuanto a efectos dinámicos, se procuran lograr mercados más acabados en material laboral, financiera y tecnológica; – Atracción de las IED, relacionado con el punto anterior, mejora el posicionamiento relativo de los PED al fragmentarse la producción a nivel internacional; – Poder de negociación, una ventaja dinámica tradicional de la IE que en la actualidad adquiere importancia para intervenir en foros vinculados al comercio y para tratar con grandes bloques como la UE; – Consolidación o “lock in”, posibilidad o intención deliberada de “echar cerrojo” a compromisos adquiridos en el marco de los AIE, lo cual facilitaría la gestión de las empresas al estabilizar las “reglas de juego”; y – Mejora de la credibilidad en el socio industrializado (para los acuerdos N-S), y por ende de las empresas cuyas casas matrices están allí radicadas. (DEVLIN y/o 2002, pp.1-6) Hoy, los países que se integran no lo hacen más pensando en conformar una “comunidad económica”, quedando de lado las etapas o grados planteados desde el enfoque tradicional. Es así que el NR se desarrolla en un espacio multidimensional, sin seguir necesariamente un patrón evolutivo, incluyendo fundamentalmente el contenido efectivo, la fortaleza y el concepto de dimensión externa. El contenido efectivo se mide a través del número de cuestiones que abarca el AIE (amplitud) y al grado en que las mismas están sujetas

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a reglas o actividades comunes (profundidad), resultando la diferencia entre los derechos y obligaciones adquiridos en el mismo menos las obligaciones contraídas a nivel multilateral (Gráfico 3). Mayor contenido efectivo implicará una mayor influencia de la IE en la estructura normativa existente a nivel nacional. Por su parte, el AIE tendrá creciente valor para la formulación estratégica de las empresas cuanto mayor sea su contenido efectivo, o sea, cuanto más profundice las reglas establecidas en el sistema multilateral. La fortaleza implica la credibilidad y eficacia de las normas (su cumplimiento) y el compromiso político asumido por los participantes. Así, las normas “producidas” en el marco del AIE deben ser generalmente respetadas -con las consecuentes sanciones a los infractorespara que el mismo tenga credibilidad cierta. Para las decisiones corporativas es muy distinto un marco normativo respetado a uno que tiene presencia casi simbólica, siendo también importante la estabilidad en el tiempo de vigencia de las normas, ya que las modificaciones también crean incertidumbre, restando fortaleza al AIE. GRÁFICO 3 NR: Contenido efectivo de los AIe

Fuente: Elaboración propia

La dimensión externa refleja la situación de la IE entre las numerosas existentes, lo que J. Baghwati definiera como spaghetti boul. En general, los AIE no toman las previsiones necesarias frente a los compromisos que los miembros mantienen con terceros (carecen de dimensión externa), restando a las empresas manejarse con instrumentos “tradicionales” como el ritmo de desgravación o las normas de origen. (TORRENT 2006, pp.24-31)

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Hasta la fecha “el GATT/OMC registra 511 acuerdos de integración económica (AIE), a los cuales denomina Acuerdos de Comercio Regional (ACR)5. Las cifras recapituladas arrojan un número de 390 ACR activos (incluyendo mercancías y servicios), de los cuales 211 están actualmente en vigor. Casi todos los ACR vigentes siguen en mayor o menor medida los parámetros del NR, ya que solo 27 son anteriores al 1/1/95 en que comenzó a operar la OMC’’. (www.wto.org) 1.3 INteGRACIóN PRoDuCtIvA DeNtRo De LA INteGRACIóN eCoNóMICA A partir de los puntos anteriores se puede inferir que las posibilidades de los PED para lograr un desarrollo sostenible se cifran en interpretar la fragmentación de la producción en su territorio para insertarse en CGV. A su vez, comparando los contenidos de 1.1 y 1.2, está claro que el NR y los procesos de fragmentación corporativa se corresponden mutuamente, y que están dadas las condiciones para trasladar la IP del espacio económico nacional al integrado, logrando una IP regional (IPr). Estas afirmaciones se corresponden con las orientaciones que daba CEPAL a inicios de los ’90 para el diseño de la transformación productiva: “a) no sería suficiente con crear un marco macroeconómico estable … sería necesaria también la aplicación de políticas sectoriales … c) el éxito de la transformación productiva con equidad estaría muy influido por el logro de una integración regional; dicha integración habría de estar basada en criterios sectoriales, tener ámbitos subregionales y ser graduales, de forma tal que tomasen protagonismo las empresas, instituciones y las asociaciones en aras de la competitividad y la rentabilidad”. La CEPAL, presentaba la sostenibilidad económica sobre tres pilares: la interdependencia internacional, la competitividad y la concertación social, señalando así que la interacción entre la IP y la IE no solo es posible, sino que es necesaria. (CEPAL 1990, pp.16-19) 5 370 ACR fueron notificados de conformidad con el artículo XXIV del GATT 47 o GATT 94; 36 por Cláusula de Habilitación (vigente desde 1979, permite preferencias solo entre PED); y 105 de conformidad con el artículo V del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios - AGCS (en inglés GATS, vigente desde 1/1/95).

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La IE puede propiciar la IPr de manera indirecta implementando eficazmente mecanismos de facilitación del comercio y las inversiones -entre otros-, y puede hacerlo directamente creando Programas de Integración Productiva (PIP) o estableciendo regímenes sectoriales. 1.3a Acciones indirectas a favor de la IPr Entre los mecanismos tradicionales se pueden señalar: – La agilidad en las tramitaciones aduaneras favorece claramente la IPr. También una política comercial común que tenga “credibilidad” permitiría las “reglas de juego” claras y estables que interesan a las ET; – Aunque generalmente los AIE hacen previsiones sin mayor “contenido efectivo” respecto del Acuerdo establecido en la OMC, el tratamiento de las inversiones es importante para estimular los flujos de IED; – En general los AIE poseen mecanismos de solución de controversias en lugar de Tribunales permanentes, los cuales fueron ajustándose recientemente en cuanto a practicidad de procedimientos y acortamiento para emisión de sentencias, incluyendo la “opción de foro” que permite a los miembros utilizar mecanismos de otras Organizaciones (como la OMC) (www.wto.org); – Las normas de origen pueden ajustarse a las especificidades de las CGV o encadenamientos productivos regionales (GARAY y/o 2001) y afectar favorablemente los flujos de IED (ESTEVADEORDAL y/o 2006); – El tratamiento de las asimetrías es importante para el desarrollo equilibrado de la IPr y orientar los flujos de IED (BIZZOZZERO y/o 2000)(GIORDANO y/o 2004). Por su parte, las nuevas tendencias en materia de integración física se enfocan expresamente en las tramas de la IPr. En AL, la acción que lleva adelante la IIRSA se orienta a las operaciones que van más allá del transporte y almacenaje, conocidas como servicios logísticos de valor agregado (SLvA)6. En los SLVA las operaciones mencionadas 6 Incluye consolidado de cargas, etiquetado, clasificación, control de calidad, ensamble, frac-

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no son consustanciales con la cadena productiva (logística individualizada) y se aplican a distintas familias de productos que comparten infraestructuras y servicios (logística diversificada). (CEPAL 2009) Para sumarse o lograr una jerarquización dentro de CGV, es creciente el cumplimiento de estándares internacionales de calidad establecidos en normas privadas y “voluntarias”7 Por ejemplo, la proliferación de estas normas dentro del sector alimentario alcanza desde la gestión de la cadena alimentaria hasta las buenas prácticas agrícolas, certificaciones de inocuidad y trazabilidad, comercio justo, ambiente y prácticas de trabajo social responsable. Estos estándares se originan en grandes consorcios internacionales, tienden a imponerse en los mercados claves donde operan y, en algunos casos, los gobiernos adoptan esas exigencias normalizándolas y transformando su carácter voluntario en obligatorios. Es así que las IE deben prestar atención a los estándares a nivel regional para no “cortar” los encadenamientos productivos. Puertas afuera, la IE puede tomar acción frente a las crecientes exigencias para acceder a las CGV y hacer valer su poder de negociación para resolver el acceso a determinados mercados nacionales o integrados. (SALLES DE ALMEIDA 2008) (CEPAL 2008, pp.92101) (STANLEY 2010, pp.70-106) 1.3b Acciones directas a favor de la IPr La implementación de PIP comprende aspectos operativos, económicos y estratégicos. En materia operativa debe definirse el carácter de la entidad ejecutora y determinar si se apunta a un ámbito de intervención amplio o focalizado. Dentro de los aspectos económicos es importante el nivel tecnológico y el tamaño de las empresas involucradas, mientras que la estrategia puede orientarse a los distintos tipos de IP atrás enunciados (Cuadro 2). cionamiento, empacado y acondicionamiento, preparación de pedidos al detalle, preparación de documentación, etc. 7 La OMC distingue entre normas o estándares de aplicación obligatoria y de aplicación voluntaria que establecen tanto entidades públicas como privadas. Mientras el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio sigue ese criterio, el de Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias no lo hace, lo cual ha generado controversias sobre algunas medidas adoptadas por entidades privadas en cuanto a la cobertura o no por parte de este acuerdo.

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CUADRO 2 Aspectos a considerar en Proyectos de Integración Productiva (PIP)

Fuente: ALBUQUERQUE y/o 2008, p.27 (con leves adaptaciones)

A su vez, un PIP diseñado en el marco de una IE debe: – Generar una base de confianza que facilite actividades conjuntas de cooperación empresarial; – Fomentar intercambios, relaciones y redes entre empresas, a fin de complementar e incrementar los conocimientos individuales disponibles en las mismas; – Apoyar al desarrollo de habilidades y conocimientos relacionados con el trabajo asociativo. – Construir instancias de diálogo e intermediación entre los actores y de estos con las instituciones de fomento. (ALBUQUERQUE 2008, pp.25-28) Siguiendo el modelo del NAFTA, los AIE suelen tener actualmente medidas específicas para determinados sectores que los países involucrados consideran críticos o “sensibles”, que agregan a las clá-

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sicas “listas de excepciones” normas particulares de acceso a los mercados y de origen, entre otras previsiones8. No obstante, según lo visto en puntos anteriores, la IPr requiere que en el marco del AIE se desarrollen acciones más completas para las industrias críticas. Esos regímenes sectoriales, además de las medidas señaladas, deben prever al menos: – una formulación estratégica que considere la “dimensión externa” del sector industrial; – instituciones propias que reporten a instituciones de orden superior con capacidad decisoria establecidas en el AIE y que mantengan fuerte cercanía con las ET que coordinan las CGV más importantes radicadas en el espacio integrado; – reglamentaciones aduaneras, bancarias y sobre logística de acuerdo con los requerimientos de la industria en cuestión, sin apartarse de la estrategia de desarrollo económico/comercial que tiene planteada la IE a nivel general; – normas comunes para el tratamiento y fomento de la IED sectorial, fundamentalmente para evitar la rivalidad entre países miembros; – mecanismos que prevean las asimetrías entre los países para evitar que los procesos se radiquen preponderantemente en territorio de los países más grandes; – mecanismos de financiación para la capacitación en ciencia y tecnologías aplicadas de los recursos humanos necesarios, tanto para propiciar la inclusión social como así también para crear las bases de la jerarquización (upgrading) dentro de la CGV correspondiente; y – reglas estables para permitir a las empresas planificar a largo plazo.

8 Los sectores del NAFTA referidos son el automotriz y autopartes, textiles e indumentaria y energético.

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2. evIDeNCIA eMPíRICA Los datos sobre la inserción de los países de AL en las CGV muestran que los países del cono sur, han desarrollado altos niveles de competitividad en bienes basados en recursos naturales e insumos que tienen un comportamiento de commodities (como acero, petroquímica y aluminio), incluso incorporando conocimiento (salmón y cobre en Chile, soja en Argentina) y una capacidad exportadora cierta en productos de tecnología media o alta (autopartes en Argentina y Brasil, aviación en Brasil). No obstante, estos avances no permiten afirmar que se haya consolidado una integración comercial con el mundo. (KOSAKOFF y/o 2007, pp.27-42)9 Por su parte, la IED arribada a AL ha sido de los primeros tres tipos enunciados en la primera parte. La IED del tipo resource seeking se orientó mayoritariamente hacia la minería y el petróleo, mientras que la de market seeking lo hizo hacia los bienes de consumo masivo, automotrices y construcción. Si bien la IED del tipo efficiency seeking se concentró en México y Centroamérica (maquila), también se observa en el área del MERCOSUR en esquemas de división del trabajo intrarregionales y no globales. (LÓPEZ y/o 2009) Según la UNCTAD, entre las 100 primeras ET provenientes de PED solo 12 son de AL (8 mexicanas, 3 brasileñas y 1 venezolana), dato poco alentador si se considera a estas como el principal dinamizador de las CGV. Si bien hay casos de empresas latinoamericanas que mantienen gran competitividad en sus industrias (ej. Techint en Argentina, Cemex en México, Petrobrás en Brasil) e incluso algunas compiten en actividades sujetas a rápidos cambios tecnológicos o donde el diseño y la innovación son claves -Embraer (Brasil) en el sector aeronáutico, Telmex y América Móviles (México) en telecomunicaciones, e IMPSA (Argentina) en equipamiento energético-, son excepciones dentro de un panorama poco dinámico en cuanto a cre9 Loa autores identifican 2 patrones de comportamiento, siendo el otro el de las “maquilas” de México y países de América Central y algunos del Caribe, que se incorporaron a CGV concentradas en EEUU como mercado de destino.

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ación de empresas capaces de globalizarse. Un rasgo notable es que el esfuerzo de internacionalización de algunas de estas “translatinas”, que representan un 8% de la IED en AL, no responden ni a políticas públicas específicas ni a medidas emanadas de AIE.10 (CEPAL, 2009b)(KOSAKOFF y/o 2008, p.28) Se presentarán a continuación los avances en materia de IPr en el marco de los procesos de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), tomando como referencia el análisis conceptual realizado y enfocándose en los aspectos instrumentales e institucionales. 2.1 LA CoMuNIDAD ANDINA De NACIoNeS (CAN)11 Establecida por el Acuerdo de Cartagena (AC) del 26/5/1969, esta Organización nació como Acuerdo Subregional de la ALALC. Con una estructura instrumental fuertemente influenciada por la CEPAL y su estrategia para extender al espacio económico regional los procesos nacionales de sustitución de importaciones. LA CAN atravesó con grandes dificultades el período de transición que debía finalizar en 1980, dificultades signadas por el contexto internacional y durante gran parte de los 80 por la “crisis de la deuda externa”. Con gran esfuerzo aprobó en 1987 el Protocolo de Quito (PQ primer Modificatorio), cuyas modificaciones y normas derivadas caerían pronto en la obsolescencia al ritmo de los procesos de apertura comercial y desregulaciones. Es así que en 1989 los presidentes de los países miembros tomaron compromiso personal con el proceso, el cual tendría su época de esplendor hasta la crisis política de Perú, en abril de 1992 y posterior guerra de este con Ecuador. Restablecida la normalidad institucional, los líderes impulsaron una actualización de la estructura institucional creándose el Sistema Andino de Integración y la CAN a través de los Protocolos de Trujillo (1996) y de Sucre (1997). Superadas en gran medida las ten10 CEPAL (2009b) identifica a las translatinas con los sectores de recursos naturales y manufacturas relacionadas, como bebidas y alimentos, comercio y servicios. Señala a la IED como el mayor vehículo para la oferta de servicios en el extranjero (casos de América/Móvil -Telmexde México) y Cencosud de Chile en distribución minorista. 11 Los países firmantes del Tratado Constitutivo son Chile, Perú, Bolivia, Ecuador y Colombia. En 1973 se incorporó Venezuela, país que denunció el Acuerdo en 2005, al igual que Chile que lo hizo en 1976.

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siones existentes entre sus miembros desde 2006 por diversas cuestiones, actualmente la CAN evoluciona conforme a los “Principios orientadores y agenda estratégica andina”, aprobado en febrero de 2010, destinado a guiar el proceso de integración en los próximos años, una agenda que comprende 12 ejes que van desde la participación ciudadana hasta el desarrollo institucional. (PORTA 2008, pp.25-43) (GARNELO 2011b, p.14)(www.comunidadandina.org) El AC creó una estructura institucional inspirada en el esquema de la -por entonces- Comunidad Económica Europea. Conocida como “Sistema Andino de Integración” la estructura actual posee una alta complejidad, partiendo del Consejo Presidencial Andino como órgano máximo de conducción política, contando con un Tribunal de Justicia (órgano jurisdiccional) y un Parlamento (órgano deliberativo) además de otras instituciones. Desde inicios del proceso la Comisión es el órgano ejecutivo con capacidad decisoria (compartiendo ahora funciones con el Consejo Andino de Ministros de RREE), encargada de aprobar “decisiones”, contando con la Secretaría General (SGCAN, antes Junta del AC) que mantiene funciones técnicas y administrativas. 2.1a ACCIoNeS INDIReCtAS A FAvoR De LA IPR Liberación y Facilitación del Comercio Intrazonal EL AC previó la liberación del comercio para 1980 mediante un cronograma de ejecución automática, el cual no se cumplió. El PQ estableció un régimen de comercio administrado que fue derogado al poco tiempo, estableciéndose el libre comercio de manera inmediata para los países mayores a partir de julio de 1991 y un año más para Ecuador y Bolivia (Dec.302). La situación de Perú llevó a la suspensión temporal de este (Dec.321), el cual se reintegra años más tarde (Dec.353). Luego de haberse aprobado unas 40 decisiones relacionadas con el tema desde el AC, formalmente existe libre comercio entre los países miembros. Como es de rigor, la CAN cuenta con una serie completa y actualizada de instrumentos aduaneros para facilitar las transacciones entre sus miembros, tales como normas sobre valoración aduanera (Dec.571), tránsito aduanero (Dec.617), control aduanero (Dec.574)

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y actualmente trabaja en el Documento Único Aduanero (DUA) y la Declaración Andina de Valor (DAV) (Dec.723). Para evitar obstáculos técnicos al comercio y promover la calidad de los bienes producidos en la subregión, la CAN dispone de un “Sistema Andino de Calidad” (Dec.419), que comprende subsistemas vinculados con reglamentaciones técnicas normalización y metrología (RAM). A su vez las normas de origen están establecidas en la Dec.416 (1997), mientras que también están regulados criterios y procedimientos para fijar requisitos específicos de origen (Dec.417). Aún presentando una estabilidad desde hace 20 años en el marco normativo, existen evidencias de trabas al comercio intrazonal. Por ejemplo, la SGCAN contabiliza un alto número de conflictos relacionados con restricciones no arancelarias, concentrándose en un 60% en productos alimenticios. En materia de facilitación del comercio, el Grupo del Eje de Integración y Desarrollo Andino de la IIRSA apuntaba el inconveniente que presentaba la legislación ecuatoriana que obliga al uso de vehículos nacionales para el transporte carretero de cargas, lo cual provoca encarecimiento de los fletes y demoras innecesarias en el crítico paso fronterizo de Puente Rumichaca (Frontera Colombia-Ecuador) (www.comunidadandina.org) (IIRSA, 2010) Política Comercial Común (Dimensión externa) El arancel externo común (AEC) estaba previsto en el AC, para implementarse en dos etapas, partiendo de un AEC mínimo y arribando al AEC definitivo en 1980 de acuerdo con un cronograma de aplicación automática. Luego de lentos progresos, e incluso haber superado el PQ sin tratar el asunto, en febrero de 1990 se retomaron las negociaciones hasta arribar a la Dec.370 (1995) estableciendo un AEC en 4 niveles (5%, 10%, 15%, y 20%), aprobada luego de 25 decisiones “correctivas” contadas desde el AC. Planteadas nuevas dificultades se aprueba la Dec.535 (14/10/02), que establece el AEC para 4,171 subpartidas NANDINA, permitiendo a Bolivia aplicar un arancel del 10% para subpartidas ubicadas al 20% para los otros miembros y permitiendo excepciones para los productos automotrices (regidos por la Dec.444) hasta un 40% ad valorem, mientras que el resto de subpartidas continuarían rigiéndose por la Dec.370. Siguieron los ajustes

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hasta que en las últimas modificaciones se decidieron sucesivos diferimientos plasmados en una veintena de normas. Finalmente, la Dec.771 (7/12/2011) posterga hasta el 31/12/ 2014 la aplicación de las Dec.370 y 535 (estructura base del AEC), el cual está vigente para Bolivia, Colombia y Ecuador, al haber denunciado Venezuela el AC en 2005. Por decisión propia, Perú queda fuera del AEC desde la crisis de 1992 (Dec.321), sustentándose en normativa de 1997 “Protección subregional de la producción exclusiva del Perú” (Dec.414) y “Mecanismo de Derechos Correctivos” (Dec.415). Más allá de los vaivenes para definir y aplicar el AEC, la posición de Perú hace que la CAN sea una unión aduanera imperfecta con una dimensión externa muy peculiar. La suspensión de Perú derivada de la crisis del 5/4/1992 obligó a aprobar la Dec.322 (actualizada por la Dec.598, 2004) que autoriza a los miembros firmar acuerdos individualmente con terceros utilizando la estructura jurídica de la ALADI, permitiendo la “perforación” del AEC con el único requisito de notificar a la Comisión de la CAN. Al amparo de esta norma, Colombia y principalmente- Perú han firmado varios ALC con países de extrazona, además de las relaciones que mantienen dentro de la ALADI. (www.comunidadandina.org) (www.iadb.org/intal) tratamiento a las IeD En sus orígenes la CAN creó un régimen común tan restrictivo como resistido. El mismo establecía límites a las remesas al exterior, autorización previa y control de las inversiones por Organismos nacionales competentes, regulación del crédito interno y de la reinversión automática de utilidades, entre otras medidas. La flexibilización del régimen no evitó que en 1976 Chile denunciara el AC12. Contemporáneo al PQ, el régimen dejó de ser “’único” al permitir a cada país miembro tomar posición unilateral para reservar sectores económicos determinados para la constitución de empresas nacionales o mixtas (Dec.220, 18/5/87). Finalmente, se sancionó la Dec.291 (21/3/91), que 12 La Decisión 24 estableció el “Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías”, que fue flexibilizada 8 veces antes de la salida de Chile.

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creó el régimen actual vigente, que otorga “trato nacional” a la IED diseñada para “…una mayor eficiencia y competitividad… y la implantación de una racionalidad económica fundada en la iniciativa privada, en la disciplina fiscal y en un Estado redimensionado y eficaz” (considerandos Dec.291). (www.iadb.org/intal) tratamiento de las Asimetrías El AC nació como un Acuerdo Subregional de la ALALC, y debió guardar compatibilidad jurídica respecto de esta. Es así que Ecuador y Bolivia son “países de menor desarrollo económico relativo” (PMDER), por el cual reciben un “trato más favorable” por parte de sus socios. Desde el Programa de Liberación del AC, pasando por el actual AEC y hasta la propia negociación del nuevo Convenio Automotriz (en que Ecuador invoca este principio frente a Colombia) es normal ver tratamientos “diferenciales” a favor de los dos PMDER en toda la arquitectura instrumental de la CAN. (www.iadb.org/intal) 2.1b ACCIoNeS DIReCtAS A FAvoR De LA IPr empresas Multinacionales Andinas (eMA) La CAN cuenta con un mecanismo orientado a promover la asociatividad dentro de su espacio. Para este longevo “Régimen Uniforme para Empresas Multinacionales Andinas” (Dec.292, 4/4/1991), la EMA es un modelo de sociedad anónima que controla y administra centros de producción situados en dos o más países de los que forman la CAN. Se trata de un régimen poco promovido que otorga a los beneficiarios las siguientes ventajas: – se considera “empresa nacional”, incluyendo preferencia para la adquisición de bienes y servicios del sector público; – los aportes de capital pueden realizarse en moneda convertible o en maquinarias, materias primas o tecnología, pudiendo circular libremente dentro de los países de la CAN; – cuentan con acceso preferente al crédito interno y a las líneas de la Corporación Andina de Fomento (CAF); y – evita doble tributación. (www.comunidadandina.org)

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Programas de Desarrollo Industrial La IPr estaba en los genes de la integración andina, al menos en la manera que la IP era considerada en la época, según las recomendaciones de CEPAL y la “decodificación” de las mismas que hacían los países miembros. El AC creó un régimen de Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, llegándose a implementar para la industria petroquímica (Dec.18), metalmecánica (Dec.57) y siderúrgica (Dec.160); los cuales lograron avanzar con grandes dificultades hasta quedar virtualmente disueltos (Dec.296, 300 y 299 respectivamente), en épocas de la apertura y desregulación a inicios de los ’90. La versión actualizada del AC establece en su Capítulo V los “Programas de Desarrollo Industrial” con el objeto de aprovechar economías de escala, optimizar el uso de recursos naturales, mejorar la productividad, vincular y complementar las empresas de la subregión, y mejorar la participación de estas en el contexto internacional (AC, art.60). El régimen previó tres modalidades distintas: Programas de Integración Industrial, Convenios de Complementación Industrial y Proyectos de Integración Industrial. En los últimos 20 años solo se puso en marcha el Convenio de Complementación en el Sector Automotriz (Dec.444). Apoyo a la competitividad de las MIPyMeS andinas Las MIPYMES constituyen un sector especialmente crítico para el área andina, comprendiendo el 60% del empleo en los 4 países, un 35% del PBI en Colombia y un 42% en Perú. La CAN cuenta con el Comité Andino de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (CAMIPYME) (Dec.748, 27/5/2011) responsable de promover el desarrollo del sector, el cual viene actuando desde su creación en mayo de 1986 (Dec.209) con otro nombre y otras responsabilidades. A su vez, la misma Dec.748 creó el Observatorio Andino de la MIPYME (OBAPYME), el cual brinda información actualizada y facilita el acceso a herramientas de uso práctico e intercambio de experiencias. La batería de instrumentos e instituciones se completa con el Sistema Andino de Estadística de la MIPYME (Dec.702), que compromete a los países a elaborar y transmitir estadísticas armonizadas sobre la MIPYME. (www.obapyme.org)

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Convenio de Complementación en el Sector Automotriz El sector automotriz siempre fue motivo de interés para los países firmantes del AC. Originalmente era el cuarto Programa Sectorial (junto con los 3 mencionados) creado mediante la Dec.120. Sin embargo, luego de una docena de decisiones modificatorias y sin llegar a ponerse plenamente en vigor, el “Programa Sectorial de Desarrollo de la Industria Automotriz” fue derogado por la Dec.223 hasta que entrara en vigor el PQ, arribando a la Dec.298 (mayo 1991) que creó un Comité especializado que recomendara acciones para el desarrollo del sector. Más por imperativo de la situación de la industria que por un impulso institucional, y luego de un primer Convenio de 1993 que tuvo un discreto desempeño, el 16/9/99 se suscribió el Convenio de Complementación (en vigor desde el 1/1/2000) con el objeto de “… facilitar una mayor articulación entre los productores subregionales, aprovechar mercados ampliados de la región,…y un aumento de la competitividad y la eficiencia”. (www.comunidadandina.org) El Convenio fue firmado solo por Colombia, Ecuador y Venezuela (Perú utilizaba su régimen de excepción y Bolivia no tenía producción local), contando con el especial apoyo de las empresas interesadas, como el caso General Motors con plantas ensambladoras en los tres países. El complejo funcionamiento preveía, entre otras medidas: – un AEC especial para una lista de ítem arancelarios exceptuados; – requisitos específicos de origen, que fueron consensuados con el sector privado; y – prohibición expresa para importar vehículos, partes y piezas usadas, medida que estaba establecida solo en Colombia y que dio consistencia al nuevo régimen. El Convenio tenía una vigencia de 10 años, prorrogables automáticamente por igual período, salvo que alguna de las partes lo denuncie, opción que adoptó Venezuela en el marco de la de su retiro de la CAN, y luego Ecuador, que en abril de 2010 comunicó formalmente su denuncia hasta tanto se renegociaran los términos del Convenio, compartido ahora solo con Colombia. Con el objeto de dar

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estabilidad a las empresas del sector que gozaban del régimen, en mayo de 2006 Venezuela aceptó mantener la vigencia hasta 31/12/ 2009, mientras que Ecuador revió su posición en agosto de 2011, aunque manteniendo su interés de renegociar el Convenio. A inicios de 2012, las autoridades competentes de Ecuador y Colombia mantenían arduas negociaciones. (Res.nro26 Comité de Comercio Exterior, Ministerio RREE Ecuador) 2.2 eL MeRCADo CoMÚN DeL SuR (MeRCoSuR)13 Luego de un período embrionario llevado adelante por Argentina y Brasil (‘86-‘90), se estableció por el Tratado de Asunción del 26/3/ 1991, naciendo en pleno auge de procesos de apertura, desregulación e internacionalización de los estados, presentándose como arquetipo a nivel regional de “modelo de integración abierta”. El período de transición se extendió hasta fines de 1994 siendo su etapa de mayores progresos. Con la firma en 1994 del Protocolo de Ouro Preto (único Modificatorio) se estableció la estructura institucional definitiva, mientras el proceso ingresaría en una leve declinación al procurar alcanzar estadíos superiores. La sorpresiva devaluación de Brasil a inicios de 1999 abrió un período de incertidumbre que se profundiza con la crisis financiera argentina de fines de 2001. A partir de 2003 ingresa en una etapa de abierta recuperación fundada en la sólida situación macroeconómica de sus miembros, favorecida por el auge de los precios de los “commodities” de exportación regionales, con un fuerte incremento en los volúmenes de comercio intra y extrazonales y el establecimiento de gobiernos “proactivos” en los países miembros que dan a la IE una clara orientación hacia la integración política. (PORTA 2008, pp.7-24)(GARNELO 1998 y 2011b, p.14) La actual estructura institucional del MERCOSUR cuenta con órganos de apoyatura (incluyendo su nuevo Parlamento) y tres órganos con “capacidad decisoria”: el Consejo de Mercado Común (CMC) con mayores responsabilidades, el Grupo Mercado Común (GMC) con funciones más bien ejecutivas y la Comisión de Comercio MERCOSUR 13 Los países firmantes del Tratado Constitutivo son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En 2005 Venezuela inició el procedimiento de adhesión, el cual aún no ha concluido formalmente.

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(CCM) creada para administrar la política comercial común. Dentro de su ordenamiento jurídico, el CMC aprueba “decisiones”, el GMC “resoluciones” y la CCM “directivas”. Si bien posee un Tribunal Arbitral Permanente, las controversias se resuelven mediante un complejo mecanismo que incluye niveles de “consultas” ante la CCM y de “reclamaciones” ante el GMC. (www.mercosur.int) 2.2a ACCIoNeS INDIReCtAS A FAvoR De LA IPR Liberación y Facilitación del Comercio Intrazonal La liberación del comercio intrazonal se desarrolló conforme el Anexo I del TA en 31/12/1994. A partir de esa fecha quedaron exceptuados 212 productos (ítem arancelarios de la Nomenclatura Común del MERCOSUR - NCM, Dec.5/11) de Argentina, 29 de Brasil, 432 de Paraguay y 958 de Uruguay, los cuales fueron incorporados a un “Régimen de Adecuación” (Dec.24/94) que establecía un período máximo de 5 años para los PMDER, el cual se desarrolló no sin dificultades. A partir de 2003, a la par del auge económico y la franca recuperación de los volúmenes de comercio, los miembros -en particular Argentina y en menor medida Brasil- comenzaron a aplicar crecientemente distintos e imaginativas restricciones no arancelarias o “medidas de administración del comercio”, tanto a terceros países como entre sí. Las más importantes son: – “Defensa comercial” (derechos antidumping, compensatorios y salvaguardias), aplicados desde siempre pero con mayor y creciente intensidad desde 2003; – “acuerdos voluntarios de exportaciones”, aplicada a lo largo del período, fórmula utilizada en las negociaciones comerciales a partir de la cual el exportador autolimita sus ventas temporalmente reconociendo supuestos daños que pudiera provocar; – “Precio mínimo” (Brasil) o “Valor criterio” (Argentina) régimen similar que comenzó a aplicar Brasil en 2001 a productos lácteos y Argentina desde 2005 a textiles consistente en una fuerte penalidad tributaria a bienes de importación declarados a un valor inferior al de la aduana, considerado a veces incierto y arbitrario por los operadores;

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– “Licencias No Automáticas”, permitidas por la OMC con motivos estadísticos y un límite máximo de 60 días para la liberación aduanera, Brasil las aplica conforme esa regla mientras que Argentina lo hace crecientemente desde 2004 en una amplia gama de productos, llegando a 140 días de demora en la liberación, y con un criterio arbitrario en contra de determinados mercados de origen. Con gran fastidio de los operadores, existen cadenas productivas que se reorientaron hacia extrazona (desvío de comercio en productos de línea blanca); mientras el caso más absurdo se observa en la aplicación a muebles de madera, producto insignia del PIP del MERCOSUR; – Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI) novedosa licencia previa que aplica Argentina desde febrero de 2012 y que recuerda a instrumentos comerciales de los años ‘80, que obliga a todos los importadores a presentar dicha DJAI, esperar su aprobación dentro de unos 20 días, para luego estar habilitado si la autoridad de aplicación lo autoriza. – A las dificultades para el comercio intrazona mencionadas se agregan demoras en la aprobación de instrumentos básicos de facilitación como el “Manual de Procedimientos de Control de Valor Aduanero” (Dec.16/10), “Documento Único Aduanero” (DUAM) (Dec.17/10), o la implementación a nivel regional del “Sistema de Tráfico Aduanero Internacional (SINTIA) (Res.17/04). En definitiva, resulta llamativo que con semejantes dificultades el comercio intra y extrazonal se haya triplicado en este último decenio, planteándose la duda sobre qué volúmenes se habrían logrado con un normal funcionamiento. (BID/INTAL, 2007-2011) Política Comercial Común (Dimensión externa) El arancel externo común (AEC) estaba previsto en el TA aunque su negociación se cerraría sobre el fin del período de transición, en 1994. A partir del 1/1/95 se comenzó a aplicar de manera inmediata para unos 8,500 ítem arancelarios (Dec.7/94 y 22/94), quedando fuera un listado de bienes de capital, y telecomunicaciones, una lista por país de “Excepciones Nacionales” (originalmente 232 para Argentina y Brasil, 212 para Uruguay y 253 para Paraguay; pero permitiendo un tope de 300 para los primeros 3 países y 399 para Paraguay) y lista de bienes para la “Adecuación Final a la Unión Aduanera” coincidente

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con la establecida para el comercio intrazona. A su vez, a los 3 meses de la creación del AEC se comenzaron a autorizar “modificaciones transitorias” (Res.7/95 en adelante) y “acciones puntuales” (Res.22/95 en adelante), que permitirían aplicar excepciones transitorias al AEC para estabilización económica o por problemas de abastecimiento de materias primas e insumos, práctica que desde entonces sería casi habitual. Luego de unas 25 decisiones, más de 120 Resoluciones y 120 Directivas relacionadas con revisiones, modificaciones y postergaciones a la base indicada, el CMC decidió “limpiar la mesa de negociaciones” del AEC y todos los temas pendientes relacionados con la política comercial común a través del “Programa de Consolidación de la Unión Aduanera” (Dec.56/10). A partir de esta norma se resolvió: – Mantener una Lista Nacional de Excepciones al AEC por país con los siguientes límites y tiempos: Argentina y Brasil: hasta 100 ítem NCM hasta el 31/12/2015, Paraguay 649 31/12/2019, y Uruguay 225 31/12/2017 (art.46); – Estudiar una nueva norma para la aplicación de las “acciones puntuales” (art.51), mientras tanto se siguen instrumentando como siempre; – Eliminar el doble cobro del AEC (otra práctica habitual al no perfeccionarse un mecanismo de recaudación común) conforme un programa de 3 etapas de la Dec.10/10 (art.23). Con un Código Aduanero Común (Dec.27/10) aprobado pero todavía no incorporado a los ordenamientos jurídicos nacionales, la política comercial común no puede ser más incierta y darle al MERCOSUR una alta falta de credibilidad en los términos presentados para el NR y de alta inestabilidad para las empresas en las “reglas de juego” que a estas preocupa. Sobre la dimensión externa, si bien el MERCOSUR nació con “vocación expansiva” no logró a la fecha incorporar nuevos miembros, más allá de Venezuela y los “estados asociados”, Chile, Bolivia y los restantes miembros de la CAN. El MERCOSUR negocia en bloque y no ha cerrado con países industrializados ningún ALC, más allá que

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sendos Acuerdos Marco con EEUU (Acuerdo de la Rosaleda, 16/6/91) y con la UE, con quien mantiene una dilatada negociación desde 1999. tratamiento a las IeD Inspirado en los tiempos de la apertura, desregulación e internacionalización del estado de los ’90, y para completar el marco antes del cierre del período de transición del TA, se aprobó el “Protocolo sobre Promoción y Protección de Inversiones Provenientes de Estados no Partes” (Dec.11/94), que daba trato nacional a la IED. Quince años después, con gobiernos que muestran un temperamento distinto en cuanto a la posesión de bienes públicos y privados, y un escenario de fuertes ingresos de capitales del exterior para la compra de activos inmuebles, se aprueba la Dec.30/10 que deroga la 11/94 con una serie de “Directrices para la Celebración de un Acuerdo de Inversiones”. Según la directriz 3 “se determinará el alcance de disciplinas relativas a la protección en materia de expropiación”, lo cual parece indicar que la organización se dirige hacia un régimen que puede afectar negativamente el flujo de IED. tratamiento de las Asimetrías El TC está protocolizado dentro de la estructura de la ALADI como ACE 18, respetando el “Principio de Tratamientos Diferenciales” establecido en el art.3 del TM80. Es así que Paraguay es considerado PMDER y Uruguay “País de Desarrollo Intermedio”, estatus legal que se refleja en todos los instrumentos del MERCOSUR en que tenga influencia la cuestión, como el trato especial conferido en el AEC. A su vez, el MERCOSUR cuenta con el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) (Dec.45/04) el cual, en ausencia de otros mecanismos o instituciones de apoyo financiero, fue diseñado expresamente para apoyar a los mencionados países. Por otra parte, existen otros Programas, como el de Convergencia Estructural y cohesión social (Dec.18/05). (www.aladi.org) (www.mercosur.int)

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2.2b ACCIoNeS DIReCtAS A FAvoR De LA IPr Programa de Integración Productiva del MeRCoSuR El PIP tuvo su origen en los “Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR” (Dec.23/02), creados para constituir un espacio de diálogo entre el sector productivo y los gobiernos de cara a la IPr. Dentro de este ámbito se creó en marzo de 2003 el Foro de Competitividad de la Cadena Madera y Mueble, llegando a contar con 47 empresas (12 argentinas, 32 brasileñas, 2 paraguayas y 1 uruguaya), con escasa trascendencia y que, a la postre, sería el único en constituirse. No obstante de esos modestos logros, la Dec.12/08 creó el PIP con el fin de “…alentar la complementariedad entre distintos eslabones de la cadena de valor regionales, procurando la efectiva incorporación de producciones de los PMDER en los procesos productivos de todos los socios”. La batería de acciones contempladas por el PIP incluye la cooperación entre Organismos, complementación en investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, formación de recursos humanos y articulación de medidas de facilitación y el financiamiento. Desde el sector público, se apunta a lograr la creación de empleo, desarrollo de redes de proveedores y clientes, consorcios de exportación, clusters, homogeneización de la producción bajo estándares técnicos, entre otros. Del sector privado se espera lograr asociaciones entre empresas con alto nivel gerencial y de control de calidad, y redes de proveedores regionales y de clientes; y la asociación de empresas PYMES de un mismo sector productivo o de servicios. A nivel institucional crea el “Grupo de Integración Productiva del MERCOSUR” (GIP), el cual viene funcionando dentro de la órbita del GMC, con capacidad para proponer cursos de acción. A la fecha se ha conformado el GIP de Misiones (Argentina), que podría catalogarse como un “sistema productivo local” (según la tipología ya definida). Por su parte, el GIP ha desarrollado un “mapeo productivo” presentado en su sitio WEB, donde se observa nombre y localización de más de 250 clusters y APL (aunque no necesariamente

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todos estos reúnen las características descriptas en la primera parte). (www.gipmercosur.org) (INCHAUSPE, 2010) tratamiento a las mipymes Trabajosamente se está procurando establecer un “Fondo de Apoyo para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas” (Dec.13/08) dentro de la “batería” del PIP. La falta de progresos condujo a la Dec.32/11, que como novedad señaló la posibilidad de contar con el apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y la Asociación Latinoamericana de Institutos de Garantías (ALIGA) (www.mercosur. int) Régimen Automotriz en el área del MeRCoSuR El espacio del MERCOSUR tiene particular relevancia para las grandes ET y la distribución de la producción automotriz mundial, siendo con México los “hubs” de la región (Gráfico 4). Filiales en Argentina y Brasil recibieron de las casas matrices responsabilidades en materia de desarrollo de motores e incluso de vehículos completos como el modelo Meriva de General Motors (propuesto a la matriz por la filial brasileña y lanzado en Brasil antes que en Europa), los modelos Fox de VW (Brasil) y Citroën C4 (Argentina), inicialmente concebidos para el MERCOSUR y luego exportados a terceros mercados. A su vez, la mayoría de empresas del sector afincadas en la región coordinan varios clusters que abarcan al menos tres provincias argentinas, tres Estados brasileños y la región metropolitana de Montevideo (Uruguay). A modo de ejemplo, las exportaciones argentinas de bienes automotrices (incluida solo la subpartida 87) representa más del 35% de las totales a México y alrededor del 45% de las totales a Brasil, en este caso alcanzando en 2011 cerca de U$ 20,000 millones. (GARNELO 2011b, pp.26-28)

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GRÁFICO 4 Distribución geográfica a nivel mundial de la CGv automotriz

Fuente: Garrido (2010) p. 49

Desde hace más de 20 años este sensible sector ha ido creando y renovando distintos regímenes nacionales y bilaterales de comercio administrado, reflejando las transformaciones que fueron dándose en los intereses de las empresas terminales, las autopartistas y los estados nacionales a medida que fue complejizándose el proceso de fragmentación de la cadena de valor del sector. A la fecha existen 4 regímenes de comercio administrado que involucran a países del MERCOSUR.14 En el Cuadro 3 se observa el listado de los Acuerdos (con el formato ALADI de ACE) incluyendo el “Acuerdo sobre la Política Automotriz Común entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil” vigente hasta el 30/6/2014. Un ejemplo de la potencia de 14 Los países miembros del MERCOSUR, como parte de la ALADI, protocolizan ante esta Organización todos los acuerdos relacionados con el comercio y los negocios con el objeto de mantener de manera exclusiva las preferencias que se otorgan en el marco de los mismos.

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este régimen para la IPr lo representa el ACE 57, que es la piedra basal para la radicación en el Uruguay de la primera ensambladora china en el cono sur, un proyecto inviable de no contar con acceso preferencial al mercado argentino. (GARNELO 2011a, pp.6-8) CUADRO 3 Acuerdos del sector automotriz firmados por países del MeRCoSuR

Fuente: GARNELO 2011(c) ANEXO

En principio, el régimen automotriz que opera en el área del MERCOSUR parece el arquetipo de régimen sectorial enunciado al final de la primera parte de este trabajo. Sin embargo, en 1997 el economista del Banco Mundial Alexander Yeats, presentó un documento de investigación elaborado con la metodología de J. Vinner, demostrando que en el MERCOSUR existía una fuerte desviación de comercio en el sector manufacturero industrial debido a la incidencia de los bienes automotrices. ¿Quince años después, con un volumen de comercio intrazonal de manufacturas industriales y de bienes automotrices cuatro veces superior, no podría estar ocurriendo lo propio? En

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principio, una simple consulta por internet prueba que los vehículos equivalentes y sus repuestos en mercados de países industrializados cuestan -libres de impuestos- mucho menos que en los países del MERCOSUR, además de contar aquellos con una oferta tecnológicamente mucho más avanzada. (YEATS, 1997)

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CoNCLuSIoNeS La primera parte de este documento muestra que los procesos de IE han ido evolucionando a la par de la fragmentación de la producción y la comercialización, y que la IE puede contribuir de manera decisiva a la IPr. Las evidencias en el marco de la CAN y el MeRCoSuR demuestran que esos procesos de Ie han influido en escasa medida a la IPr. Incluso, analizando el funcionamiento de algunos instrumentos de estas IE, podría decirse que la IP para algunos sectores se viene dando “a pesar” de la existencia de las mismas. Tomando como base el detalle de las acciones indirectas puede afirmarse: • En materia de liberación comercial, son importantes los esfuerzos realizados por la CAN y el MERCOSUR. No obstante existen incomprensibles y -a menudo- absurdas restricciones al comercio (en particular el caso del MERCOSUR) que atentan contra los avances de los agentes privados para intensificar el comercio y consolidar cadenas productivas y networks. Debería jerarquizarse la política comercial “pro” MERCOSUR por sobre otros asuntos que hoy parecen prioritarios para las administraciones. • La dimensión externa muestra claras diferencias entre la CAN y el MERCOSUR. La CAN permite a sus miembros negociar acuerdos con terceros de manera individual, mostrando así una estrategia totalmente desarticulada. El MERCOSUR, aunque ha logrado notable disciplina en su decisión de negociar en bloque, presenta un régimen de excepciones al AEC que lo desnaturaliza. Con una visión más optimista, podría decirse que la virtual inexistencia de un AEC en ambos bloques puede dar flexibilidad a distintos sectores industriales que encaren proyectos de IP. • En cuanto al tratamiento de las IeD, la CAN y el MERCOSUR parecen seguir caminos inversos: mientras que la primera partió de un régimen que casi proscribía la IED y concluye en un régimen flexible, el MERCOSUR se dirige hacia un régimen que puede dificultar la llegada de IED.

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• La desprolijidad en el régimen de comercio intrazona y en la política comercial común, tanto para la CAN como para el MERCOSUR, conlleva al encarecimiento en los procesos y productos que probablemente explique parte de las razones por las cuales la IED en la región se orienta hacia los recursos naturales y hacia los mercados y no hacia localizaciones que valorizan los “activos creados” con los efectos favorables en el desarrollo económico sostenible que eso conllevaría. Pueden plantearse dificultades si a esos desórdenes agregamos posibles acciones que corten la capacidad de desplazamiento a la IED. La llave para el diseño de estas políticas está en la mensura que se haga del potencial de las capacidades del mercado doméstico o -para el caso de la IE- del mercado integrado. Por ejemplo, China no tiene un régimen flexible a favor de la IED, pero esta igual tiene a ese país entre sus preferidos tanto por la dimensión de su economía interna como así también de su potencial exportador. Tomando como base el detalle de las acciones directas puede afirmarse: • En cuanto al desarrollo de PIP, la CAN y el MERCOSUR también parecen seguir caminos inversos: mientras que la primera nació con un ambicioso régimen que luego se fue diluyendo hasta quedar reducido a la mínima expresión (un Convenio sectorial entre 2 países), el MERCOSUR partió sin ninguna estrategia (dejando atrás una rica experiencia de su período embrionario Argentina-Brasil) y en los últimos años va incorporando nuevas líneas de acción sobre la cuestión. De cara a la IPr, sería importante que la CAN retomara la iniciativa de antaño, mientras que el MERCOSUR debería comenzar a cosechar resultados de su estrategia. • La creación de empresas multinacionales de la subregión también parece seguir un camino inverso: mientras la CAN cuenta con un régimen que se perpetúa en el tiempo, el MERCOSUR nunca se ha propuesto avanzar en el asunto, que tiene como único antecedente el régimen creado en épocas de la integración argentino-brasileña. No obstante, en el área del MERCOSUR se ha dado un alto número de fusiones y adquisiciones de manera “natural” que, quizás, haga innecesario el esfuerzo por crear un nuevo régimen.

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• Las políticas de apoyo a MIPyMeS parecen precarias y poco desarrolladas para los requerimientos de una IPr, En el caso del MERCOSUR, los avances por mejorarlas parecen dificultosos. • Por último, el régimen sobre la industria automotriz parece difícil de recrearse dentro de la CAN, resultando posible para dos países en el mejor de los casos. Por el lado del MERCOSUR, viene prevaleciendo el sostenimiento de un régimen que da empleo a un alto número de trabajadores y está integrado a la estrategia global de las ET por sobre la posibilidad que los consumidores accedan a productos económicos de última generación. La razón para las autoridades nacionales es que de no contar con un régimen como el actual, el número de consumidores que pudieran acceder a productos más económicos se reduciría drásticamente.

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BIBLIoGRAFíA

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Asociación Latinoamericana de Integración Comunidad Andina de Naciones - CAN Grupo de Integración Productiva-MERCOSUR Instituto para la Integración de América Latina Mercado Común del Sur - MERCOSUR Observatorio Andino de la Mipyme - CAN Organización Mundial de Comercio

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INteGRACIóN, CooPeRACIóN y GoBeRNABILIDAD GoBeRNABILIDAD De LA MuNDIALIzACIóN: ¿CooPeRACIóN o PoDeR?* GOUVERNANCE DE LA MONDIALISATION: COOPÉRATION OU POUVOIR ? Pierre Berthaud**

* Taller de Investigación en Ciencias Económicas, “Integración y Sostenibilidad Económica”. Departamento de Ciencias Económicas, PUCE, Quito, 1-2 marzo 2012 ** Responsable du Master 2 GODI, http://ese.upmf-grenoble.fr/UMEISAE_43/0/fiche_formation/ Université de Grenoble, Faculté d'économie et CREG, pierre.berthaud@upmf-grenoble.fr


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INtRoDuCtIoN Qu'est-ce qui caractérise le mieux la gouvernance de l'économie globale aujourd'hui ? La coopération entre les États ou les rapports de forces et l'exercice de la puissance par une partie d'entre eux ? En réalité, les deux. Il ne fait pas de doute que la gouvernance mondiale mobilise des formes de coopération interétatique et des formes d'exercice de la puissance. Par exemple, – La régulation multilatérale du commerce est plus proche de la coopération. Dans le cadre de l'OMC, la coopération est garantie par le principe « un pays une voix » et celui de la délibération par consensus. Le rapport de force n'est pas absent. Les groupes informels (la « politique du salon vert ») détermine l'agenda des négociations. Mais il est indéniable qu'un petit pays a un pouvoir formel de blocage. On rappelle souvent dans les situations de blocage (comme pour l'agenda de Doha aujourd'hui) que Palau (le plus petit État membre : 21000 habitant) a autant de poids que la Chine (1 300 000 000 d'habitants)! – La régulation monétaire et financière internationale est beaucoup plus asymétrique. La logique de la puissance s'y manifeste dans le statut de devise clé du dollar américain ou dans le mode de délibération au FMI («un dollar, une voix» et veto formel des USA). Cela n'empêche pas qu'il y ait des aspects de coopération dans ce domaine aussi – sur la régulation financière... La vraie question est ailleurs. Elle est double. D'abord factuelle. Pourquoi de telles différences selon les domaines? Si tout est affaire de puissance, pourquoi la domination des USA et/ou des autres puissances ne se manifeste-t-elle pas de la même manière dans les différents domaines de la régulation internationale? Ensuite, analytique. Quelle est la hiérarchie entre ces deux principes d'ordre dans le système international ? Qu'est-ce qui fait que la logique de la puissance l'emporte sur celle de la coopération dans certains cas et pas dans d'autres ?

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Cette note esquisse une réponse à ces deux questions en privilégiant toutefois le volet analytique et en se portant pour cela sur le terrain des théories de l'économie politique internationale (EPI). Voir notamment Snidal (1985a) pour un questionnement de ce genre. L'argumentaire procède en trois temps. D'abord quelques indications nécessaires sur l'EPI. Ensuite, la lecture que le courant libéral fait du problème de la gouvernance globale. Enfin, la lecture qu'en fait de l'approche réaliste. Qu'eSt-Ce Que L'éCoNoMIe PoLItIQue INteRNAtIoNALe (ePI)?1 L'EPI est une démarche de recherche qui se situe au carrefour de l'économie (« science économique ») et des relations internationales (problèmes de sécurité) et qui vise par conséquent à combiner les facteurs économiques (ceux qui déterminent la production de richesse) et les facteurs politiques (les préférences collectives, le rôle de la puissance). L'EPI est le nom donné par les auteurs américains l'ayant installée comme discipline dans le champ des sciences sociales (Gilpin, Keohane, Krasner, Nye, Ruggie...) à ce que les français appelaient auparavant (et continuent parfois de nommer) les relations économiques internationales (REI)2. L'EPI a toutefois une ambition théorique plus élevée que les REI (une simple «narration»). L'EPI puise abondamment dans la boîte à outils de l'économie standard et de la théorie des jeux. Elle s'efforce sur cette base de produire une théorie de la gouvernance globale – Voir Rodrik (2011) pour une problématique en terme de triangle d'incompatibilités. Ainsi, c'est l'EPI qui conçoit la gouvernance globale comme une tension entre les deux principes d'ordre: la coopération des États et l'exercice de la Puissance. La coopération est théorisée dans le cadre 1 En français : Voir Kébabdjian (1999), Berthaud et Kébabdjian ed. (2006). En anglais voir Katzenstein, Keohane, Krasner (1998), Hasenclever, Mayer & Rittberger (1997)...Frieden J. Martin L. L. http://scholar.harvard.edu/jfrieden/files/stateofdiscipline.pdf 2 Voir Siroën (2002). La référence en français sur les relations économiques internationales à longtemps été le manuel de Maurice Byé (1959-1965) repris ensuite par Gérard de Bernis (1971-1977-1987)

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de la Théorie des régimes internationaux (TRI), la puissance dans le cadre de la Théorie de la Stabilité Hégémonique (TSH). Les contributions les plus utiles à ce sujet est probablement celle de Arthur Stein (1983) et de Duncan Snidal (1985a) qui distinguent deux catégories fondamentales de problèmes internationaux : les problèmes de « collaboration » (ou d'assurance) et les problèmes de « coordination ». Sur la base de ces deux socles théoriques et de ces deux type de problèmes, l'EPI se nourrit d'un débat entre deux sensibilités, deux «courants» ou « écoles»: le courant libéral (ou idéaliste) et le courant réaliste (ou «nationaliste» Gilpin). LA vISIoN LIBéRALe Du PRoBLèMe De LA GouveRNANCe MoNDIALe Le courant libéral est ainsi désigné parce qu'il s'inscrit dans la longue lignée des auteurs qui, depuis Montesquieu et Smith notamment, défendent une vision des relations (économiques) internationales comme un jeu «harmonieux»: un jeu où les conflits qui surgissent entre les acteurs sont le résultats de mauvaises politiques (par exemple le protectionnisme dans le domaine du commerce) et non pas un état de fait. Montesquieu parle du «doux commerce» (le commerce comme facteur de paix). Smith tente de démontrer que le libre échange entre les nations permet de maximiser la richesse produite par la division internationale du travail... Ce sont les vertus de l'égoïsme: il en va des États comme des individus. À la fin du 19è siècle, les penseurs libéraux soutiennent même que le marché (libre commerce) est le vecteur de la richesse, mais aussi de la paix et de la démocratie. Dans ses versions plus modernes et plus scientifiques, le courant libéral reconnaît que la notion de jeu à somme globale positive ne se confond pas avec celle de jeu parfaitement harmonieux. Un jeu à somme globale positive (comme celui du libre échange dans le commerce) peut incorporer des aspects de conflits entre les acteurs – notamment sur la répartition des gains. L'EPI libérale s'empare de cette « découverte » des économistes (de Scitovsky: 1942) et la transpose dans les années 1980 à l'univers

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des relations internationales (Keohane: 1984)3. Le problème de l'ordre dans le domaine économique est selon elle toujours peu ou prou réductible à un «dilemme d'intérêts communs» (Stein), c'est-à-dire à un « problème de collaboration » dont la figure canonique en théorie des jeux est donnée par le «dilemme du prisonnier» (DP) – encadré 1 page suivante. Insistons-y, pour le courant libéral, c'est en ce point que les relations économiques internationales se distinguent des autres champs des relations internationales. L'économie est un jeu à somme globales positive qui engendre un gain absolu pour chacun des acteurs4.

ENCADRÉ 1 Le Dilemme du prisonnier Dans sa version basique, il repose sur les hypothèses suivantes: - 2 acteurs (États) : A et B. - Il n'existe aucune hiérarchie (de puissance notamment) entre eux. - chacun a 2 stratégies possibles : A1 coopérer A2 agir seul.. - le jeu aboutit à 4 résultats possibles pour chacun : classement ordinal (par ordre de satisfaction) des solutions (4 > 3 > 2 > 1) ou cardinal (somme des gains). Dans les matrices qui suivent, les résultats se lisent ainsi (A, B). - On nomme stratégie dominante (notée * quand elle existe) la stratégie (ligne pour A, colonne pour B) qui garantit à un acteur un gain supérieur quoi que fasse l'autre acteur. On est dans la situation du DP lorsque l'équilibre du jeu se fixe sur l'issue en stratégie dominante ("équilibre de Nash") (2, 2) dans la figure ci-dessous: la pire collectivement: une issue "pareto-deficiente" (Stein) mais qui s'impose fatalement du fait du free riding.

3 À la charnière de la sociologie politique, de l'analyse économique et de la théorie des jeux, il faut citer l'ouvrage fondateur de M. Olson (1965). C'est lui qui donne sa formulation moderne au problème de la coopération dans un monde d'égoïstes (notion de « groupe privilégié »).. 4 Par comparaison, le champ de la politique internationale (paix et guerre entre les nations) est un jeu à somme nulle avec des gains relatifs.

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Acteur B B1

B*2

A1

3,3

1,4

A*2

4,1

2,2

Acteur A

Le problème de la gouvernance globale est figuré par la flèche. Comment des États égoïstes peuvent-ils être conduits à renoncer à leur préférence pour leurs stratégies opportunistes (le protectionnisme, la dévaluation compétitive, le dumping...)? Vu autrement, comment ces mêmes États peuvent être conduits à produire collectivement le bien collectif que leur compétition les empêche d'obtenir individuellement ? Analytiquement, le problème de la gouvernance (économique) globale est au fond exclusivement celui du free riding (défection, triche, passager gratuit...). Il y a deux issues possibles. – Soit un pays (ou une coalition5) parvient à imposer à l'autre une discipline commune pour « migrer vers l'optimum paretien (3, 3). C'est la voie de la puissance qui suppose toutefois une modification des hypothèses de base du modèle et donc une conversion du DP en dilemme dit « Bully » à la Kindleberger (cf. annexe) 5 Un «groupe privilégié» au sens de Olson (1965), un «K-Group» au sens des modèles de masse critique de Schelling (1978: 84) et Snidal (1985b).

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– Soit on reste dans le cadre strict des hypothèses du DP et alors la coopération sous forme de disciplines collectives (renoncements à la préférence individuelle) est le moyen de migrer vers l'optimum – et d'assurer la fourniture du bien collectif (libéralisation du commerce, devise clé, limitation des émissions de gaz à effet de serre...). Il en découle une définition des régimes internationaux: des arrangements institutionnels (accords, traités) qui fixent des règles incitatives et d'autres contraignantes (sanctions) pour réduire le free riding... C'est cela la collaboration. La coopération offre à chacun une assurance contre les issues les plus défavorables. On en déduit une réponse à la question factuelle du départ. Pourquoi les formes de la gouvernance diffèrent-elles tellement d'un domaine à l'autre ? La réponse du courant libéral est: non pas parce que les problèmes sous-jacent sont différents mais parce qu'il y a deux type d'issues possibles (puissance-leadership ou coopération) qui ne donnent ni les mêmes règles du jeu ni le même résultat... L'analyse libérale se conclut par la démonstration que l'issue coopérative est supérieure collectivement à l'issue par la puissance. Pourquoi? Parce que rien ne permet de dissuader le pays qui est doté de la puissance d'en tirer avantage – le leadership «bienveillant» de Kindleberger6 (principe de «l'exploitation du fort par le faible») ne peut pas rationnellement éviter de se muer en leadership « coercitif », c'està-dire en domination / hégémonie (l'exploitation du faible par le fort). Voir également l'annexe. LA vISIoN RéALISte Du PRoBLèMe De LA GouveRNANCe MoNDIALe Le réalisme se place sans surprise en contre point du courant libéral. Il s'est formé à la fin du 19è siècle dans le contexte de l'affirmation du nationalisme en Europe et dans les Amériques – le « siècle des nations » selon la formule de Hobsbawm (1991). Mais le réalisme a des racines bien plus anciennes dans le mercantilisme du 15è siècle. Il y puise une vision du système international comme un jeu à somme 6 Kindleberger (1973) (1986).

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nulle (donc un jeu conflictuel) où les acteurs sont motivés par la perspective des gains relatifs – gagner moins que l'autre pays dans une transaction est équivalent à perdre. Mais comme le libéralisme, le réalisme a du évoluer et dans sa version moderne et scientifique, il part du principe qu'un système économique où les États sont animés par le gain relatif n'est pas nécessairement un jeu à somme nulle («la guerre économique» n'est ni un équivalent ni une simple déclinaison à la «guerre» tout court). Il y a place pour des configurations mixtes: partiellement conflictuelles et partiellement harmonieuses. Le réalisme partage donc désormais un fond commun avec le libéralisme. Il s'en démarque en considérant que la gouvernance économique globale est confrontée à deux types de problèmes et non pas un seul. Les problèmes de collaboration (DP) en sont un. Le réalisme se limite ici à insister sur la fatalité de l'issue par la domination – du fait du motif des gains relatifs. C'est ce qu'on peut nommer la «tentation hégémonique». Les problèmes de coordination en sont un autre dont le réalisme montre: – qu'il est plus fréquent que l'autre dans le réel. – qu'il n'a pas d'autre issue possible que l'usage de la puissance. Stein parle de dilemmes «d'aversion commune» pour indiquer qu'ils renvoient à une toute autre problématique que le free riding. Ils surgissent quand les acteurs savent que la coopération leur profiterait (aversion commune) et sont donc décidés à coopérer (gains collectifs) mais ne parviennent pas pour autant à s'entendre sur les modalités de cette coopération. La coopération n'est pas une solution. Elle est le problème. La figure de théorie des jeux pour ce type de problème est «la bataille des sexes» (Luce et Raiffa: 1957) que Krasner (1991) propose de rebaptiser le «dilemme mer-montagne». Voir encadré 2.

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L'analyse de ce type de configuration montre que : – les problèmes économiques sous-jacents sont de deux types : problèmes d'externalités (interdépendance des politiques monétaires par exemple...) et, plus encore, problème de répartition (des gains ou des coûts d'une politique coordonnée7). La bataille des sexes n'est donc pas un simple jeu de croisement (type rouler à gauche versus rouler à droite). Elle désigne un des problèmes majeurs des relations économiques internationales: le partage des gains collectifs (du libre échange, de la devise-clé, de l'action collective contre les émissions de GES et plus largement de toute forme de coordination des politiques). ENCADRÉ 2 La bataille des sexes (BS)

– Dans de type de configuration, les acteurs n'ont pas de stratégie dominante. On parle d'une configuration à interaction ou à interdépendance forte. Le résultat pour chaque acteur dépend de façon cruciale de l'attitude de l'autre acteur. – La coopération se définit comme la poursuite de la même stratégie par les deux acteurs. Il y a donc deux issues coopératives : A1B1 et A2B2. L'incitation à la coopération est réelle pour les deux pays (ou coalition ou catégories de pays). La bataille des sexes est une configuration à équilibres multiples (équivalents pour le système, également pareto optimaux) – Le problème vient de ce que les deux issues ne sont pas équivalentes pour les acteur. Il y a « conflit sur l'issue préférée ». L'acteur A préfèrera A1B1 et inversement pour l'acteur B. Il y a donc conflit en dépit du gain que procurerait la coopération. La coopération ne permet pas de surmonter le conflit comme dans le DP (collaboration). Plus, elle l'engendre!

7 La zone euro offre actuellement un cas représentatif de ce type de jeu ou le problème de coordination des politiques («la convergence ») se double d'un problème de répartition (des charges de l'ajustement) entre les pays dits «du Nord» et ceux «du Sud».

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Acteur B B1

B2

A1

4,3

1,1

A2

2,2

3,4

Acteur A

- Le problème politique qui en découle est de trancher entre des équilibres multiples – au risque autrement de tendre vers les situations non coopératives. Il y a «de nombreux points le long de la frontière paretienne» (Krasner : 1991). Or il n'y a pas d'autre issue qu'un arbitrage par un tiers (mais il est exclu par hypothèse dans le jeu des relations internationales: c'est l'hypothèse d'anarchie). Ne reste que la puissance. La Puissance8 résout le problème collectif en sélectionnant un des deux équilibres. Sa rationalité est sa puissance ne peuvent pas aboutir à autre chose qu'un choix en faveur de l'issue que cette puissance préfère. A1B1 lorsque la Puissance est A. On en déduit une tout autre réponse à la question factuelle du départ. Pourquoi les formes de la gouvernance diffèrent-elles tellement d'un domaine à l'autre ? Parce que les problèmes sous-jacents sont variés (DP, BS, croisement...). Les moyens nécessaires pour s'extraire d'un problème type BS et les institutions qui en découlent (des « conven8 La puissance étant un concept relatif, dire que A est la Puissance revient à dire dans un jeu à deux acteurs que B ne l'est pas.

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tions» au sens de Snidal9) ne sont pas du même type que dans le cas d'un DP (contrats). L'exemple le plus net en est certainement le processus de sélection entre 1944 (Bretton Woods) et 1946 (lettre du Secrétaire américain au Trésor, au Directeur général du FMI) du dollar US comme devise clé du système monétaire international – cf. Berthaud (2011). Et l'analyse réaliste se conclut par la démonstration qu'aucun des problèmes fondamentaux de la gouvernance globale ne peut échapper à un issue par la puissance. L'asymétrie dans les relations internationales est à la fois «la» solution (facteur d'ordre) et «le» problème de la gouvernance globale. La solution car un système international insuffisamment asymétrique ne permet pas de dégager d'issue aux problèmes d'action collective. On peut penser que l'émergence des pays du BASIC (Brésil, Inde, Chine, Afrique du Sud) a eu cet effet dans les années 2000. On expliquerait ainsi une bonne part des blocages que l'on observe dans la gouvernance globale: Doha (commerce), NAFI (finance), réformes du SMI (monnaie), AMI (investissement), Kyoto (climat). On peut aussi y voir un des moteurs de la constitution de coalitions de puissances (G20) en vue d'en sortir... cf. Berthaud (2012).

9 Des règles arbitraires qui sont self-enforcing – très stables voire rigides. (Snidal, 1985b).

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CoNCLuSIoN Le grand intérêt de l'EPI rationaliste vient de ce qu'elle offre une vue très synthétique d'un problème immense, celui de la gouvernance globale. Le regret que l'on peut formuler à son égard n'est pas son excès de simplification. C'est au contraire sa qualité première. C'est plutôt sa dérive ou tentation «libérale» au cours des années 2000. Un penchant en faveur des thèses du courant libéral (suivant Fukuyama, 1992 notamment) qui a eu pour conséquence une sous-estimation désormais évidente (pour ne pas dire un aveuglement à l'égard) du facteur de la puissance – Jacquet: 2010, Berthaud: 2012).

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ANNexe Le fragile équilibre du leadership «bienveillant» dans le jeu «Bully» à la Kindleberger (1973)

Acteur B B1

B2

A*1

4,2

3,4

A2

2,3

1,1

Acteur A (leader)

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un cas d'exemple: le SMI de Bretton Woods et après (adapté de Stein: 1983)

Gain de uSA (devise clé) Domination (?) Leadership coercitif (BW2?) Leadership bienveillant (BW1?)

Frontière Parétienne (FP)

1944

Gain de reste du monde

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Le DéveLoPPeMeNt DeS MARChéS FINANCIeRS et LeS CRISeS : QueLLeS LeçoNS PouR LeS éCoNoMIeS éMeRGeNteS?1 FINANCIAL DEVELOPMENT AND CRISES: WHAT LESSONS FOR EMERGING ECONOMIES?

Faruk Ülgen2

Mots-clé: Développement financier – libéralisation – économies émergentes – crise financière Keywords: Financial development – liberalization – emerging economies – financial crisis jeL Classification: F36 – G01 – G18 – O16

1 Faculté d’Economie de Grenoble, Centre de Recherche en Economie de Grenoble (CREG), Université Grenoble 2-France 2 Une première version de cet article a été présentée à l’Atelier de recherche en sciences économiques : Intégration et soutenabilité économique, organisé par le Département de Sciences Economiques-Pontificia Universidad Católica del Ecuador et la Faculté d’Economie de Grenoble-Université Grenoble 2, Quito, 1-2 mars 2012. Je remercie tous les participants à cet atelier pour leurs remarques et suggestions. Toutes les erreurs et omissions subsistantes relèvent de ma seule responsabilité.


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RéSuMé Cet article présente un examen des tenants et aboutissants de la doctrine financière libérale en vue de considérer les principales leçons que l’on pourrait tirer de la crise de 2007-08 dans la perspective de reconsidérer le développement des systèmes de financement des économies. A partir d’une synthèse des fondements théoriques des réformes de libéralisation, les liens entre le processus de développement des marchés financiers et les crises dans les économies émergentes et la crise actuelle sont étudiés. La crise de 2007-08 montre que les difficultés monétaires et financières trouvent leur origine non pas dans des fragilités économiques liées au retard de développement, mais plutôt dans les modalités de fonctionnement des économies libéralisées. De ce point de vue, toute proportion gardée, il semble que les instabilités financières sont le résultat des problèmes endogènes aux systèmes économiques financiarisés et globalisés plus que des difficultés de transition vers une soi-disant économie de marché efficace.

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ABStRACt Financial Development and Crises: What Lessons for Emerging Economies? This article presents an examination of the ins and outs of the liberal financial doctrine to consider the main lessons which could be drawn from the 2007-08 crisis in the aim of reconsidering the development of financial systems in our economies. Through a synthesis of the theoretical foundations of liberalization reforms, the links between the process of financial development and the crises in emerging economies and the current crisis are studied. The 2007-08 crisis points out that the monetary and financial difficulties do not lie in the economic fragilities which would be connected to the underdevelopment, but rather in the way liberalized economies work. From this point of view, it seems, relatively speaking, that financial instabilities are the result of endogenous problems of the financialized and globalized economic systems more than the natural outcome of the difficulties of transition of some economies towards a so-called efficient market economy.

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INtRoDuCtIoN Cet essai s’interroge sur les leçons que l’on pourrait tirer de la crise actuelle en ce qui concerne la stabilité monétaire et financière dans les économies émergentes (EE). Les crises que les EE connaissent depuis le début des années 1980 sont habituellement interprétées comme des crises de transition des systèmes financiers sous-développés vers des économies de marché ouvertes et libéralisées. Les arguments avancés dans cette direction, tant dans les travaux académiques que dans les travaux des institutions internationales, comme le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM), ont des fondements théoriques bien identifiables. Ces fondements supposent principalement l’efficacité des mécanismes de marchés ouverts dans l’assainissement de la situation macroéconomique des EE en reprenant souvent les enseignements des modèles de répression financière des années 1960-70 sur les conditions d’une intégration financière internationale réussie. Le développement des systèmes financiers est considéré comme une prérogative dans cet objectif et la libéralisation est vue comme la condition sine qua non du développement financier et donc de l’intégration financière. Cette vision qui affirme, implicitement ou explicitement, que le développement financier et la croissance économique sont positivement corrélés, suppose que la libéralisation du compte de capital stimule la croissance économique au travers d’un lien direct et quasi instantané dans la mesure où elle devrait accélérer le développement des mécanismes de financement de l’économie en intensifiant la concurrence et en favorisant l’importation des services financiers efficaces. Or, la récurrence des crises financières dans les EE a engendré de réelles interrogations sur le bien-fondé de telles affirmations, notamment en ce qui concerne l’adéquation du dosage et de la vitesse des réformes de libéralisation et d’ouverture des marchés bancaires et financiers émergents aux caractéristiques particulières des EE. A la lumière de la crise économique globale, débutée en 2007-08 aux Etats-

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Unis sous la forme d’une crise financière et étendue depuis à l’ensemble de la planète, il semble opportun de reconsidérer ces interrogations et les affirmations sur lesquelles elles portent. En effet, les origines de la crise actuelle, liées principalement au fonctionnement des marchés financiers dits développés, et son ampleur globale exceptionnelle appellent à un réexamen des modèles analytiques qui fondent les réformes monétaires et financières suivies dans les EE. Toutefois, l’objectif de cet article n’est pas de passer en revue l’ensemble des travaux représentatifs de ce débat. Il se limite plutôt à un examen logique synthétique des tenants et aboutissants de la doctrine financière libérale en vue de présenter les principales leçons que l’on pourrait (devrait) tirer de la crise actuelle dans la perspective de reconsidérer le développement des systèmes de financement des économies en général et des EE en particulier. Dans cet objectif, la première section offre une synthèse des fondements conceptuels des réformes de libéralisation et du développement des marchés financiers. La deuxième section porte sur les liens logiques que l’on pourrait établir entre le processus de développement des marchés financiers et les crises subséquentes observées aussi bien dans les EE que dans les économies avancées. La dernière section conclut sur les leçons de la crise de 2007-08 pour les EE en montrant que les crises monétaires et financières trouvent leur origine non pas dans des fragilités économiques liées au retard de développement, mais plutôt dans les modalités de fonctionnement des économies libéralisées. De ce point de vue, toute proportion gardée, il semble plus judicieux de penser les instabilités financières comme le résultat des problèmes endogènes aux systèmes économiques financiarisés et globalisés que comme des difficultés de transition vers une soi-disant économie de marché efficace. Cet article ne cherche pas à avancer une énième typologie des crises, mais à souligner quelques caractéristiques saillantes des crises que le capitalisme financiarisé semble engendrer d’une façon récurrente.

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Le DéveLoPPeMeNt DeS MARChéS FINANCIeRS: LIBéRALISAtIoN, ouveRtuRe et eFFICACIté Les crises bancaires, financières et de change que les EE connaissent depuis la fin des années 1970, souvent liées à des difficultés macroéconomiques (déséquilibres des balances de paiements), sont habituellement interprétées comme des crises de transition des systèmes financiers sous-développés. L’attention est dès lors portée sur les fragilités structurelles qui rendraient ces économies incapables de faire face aux requis d’une intégration financière réussie. Les fondements théoriques de cette interprétation résident principalement dans deux types d’arguments ; l’un normatif, identifié par la structure des modèles concurrentiels d’équilibre, utilisés comme référence analytique, et l’autre plus positif, lié aux résultats des modèles de répression financière des années 1960-70. Développant ces arguments, on aboutit à des affirmations sur les liens entre le développement financier et la croissance économique. La caractérisation du développement financier revêt alors une importance capitale en vue d’établir une  feuille de route» pour les réformes qui devraient être réalisées dans les EE à la recherche d’un assainissement macroéconomique général et d’une amélioration des conditions de financement du développement économique. FoNDeMeNtS théoRIQueS Les fondements théoriques des approches qui prônent l’ouverture et la libéralisation des systèmes financiers dans l’objectif d’une croissance économique soutenue sont à trouver dans ce que Schumpeter avait appelé l’Approche réelle. En effet, Schumpeter établit à une distinction entre deux corps d’analyse économique, réel et monétaire: “nous définissons les deux analyses, réelle et monétaire, comme des types pures en vue d’exprimer une vérité importante» (1963: 277). Dans l’analyse réelle, la monnaie entre en scène seulement sous le rôle modeste d’un moyen technique qui n’affecte pas le processus économique. C’est l’image bien connue de la monnaie-voile qui n’ajouterait rien de plus aux phénomènes réels3. 3 Face à cette position de la théorie économique usuelle, l’Approche monétaire introduit, nous

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Sans en procéder à une présentation approfondie des différentes versions théoriques disponibles, il convient de remarquer que dans cette vision «réelle», - suivie par l’économie classique, l’économie néoclassique, et leurs avatars, et fondée sur la référence de l’équilibre concurrentiel -, le financement de l’économie s’effectue sur les marchés financiers qui remplissent le rôle de réallocation des fonds prêtables entre agents à capacité de financement et agents à besoin de financement. Lorsque les marchés financiers peuvent fonctionner d’une façon flexible et libre, l’égalisation de l’épargne et de l’investissement à travers le taux d’intérêt traduirait l’allocation efficace des ressources de financement disponibles à des utilisations optimales. Le marché financier est considéré, par conséquent, comme n’importe quel autre marché et les règles de son fonctionnement ne doivent pas différer de celles guidant les marchés des autres biens et services. Après tout, on croit bien que le marché des haricots ou celui du travail pourrait fonctionner efficacement (à l’équilibre) s’il était libre de toute intervention publique. Pourquoi n’affirmerait-on pas la même chose pour le marché financier? Dans ce cadre, deux arguments principaux sont avancés pour expliquer les difficultés monétaires et financières observées dans les économies: – Argument 1 (normatif général) : sous-développement des marchés. Solution-objectif: mécanismes de marchés ouverts (modèles concurrentiels d’équilibre). – Argument 2 (spécifique) : absence de système financier convenant à l’objectif (modèles de répression financière des années 1960-70, suivis des travaux sur l’intégration financière.) précise Schumpeter, la monnaie au coeur de la structure analytique et réfute l’idée que tous les phénomènes essentiels de l’économie puissent être représentés par un modèle d’économie de troc, a-monétaire. Schumpeter affirme alors que "Economic action cannot (...) be explained without taking account of money" (1939: 548). Le système monétaire ne vient pas se greffer sur une structure d’échanges qui serait déjà à l’équilibre mais constituerait, au contraire, le mode opératoire (modus operandi) des relations économiques. L’analyse monétaire est alors définie comme une théorie du processus économique en termes de flux de dépenses, notamment de la part des entreprises, financées principalement par le crédit bancaire, c’est-à-dire par la création et la circulation des dettes. Les marchés financiers intervenant, logiquement, comme un dispositif de réallocation des disponibilités des agents créanciers auprès des agents endettés. Pour une analyse plus précise de ce schéma d’économie monétaire, dans une optique keynésienne (Keynes, 1939), voir, entre autres, Cartelier (1996) et Ülgen (2001, 2003).

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Ces deux arguments mettent implicitement en avant l’idée qu’un marché financier efficace est un marché qui ne doit pas être entravé par l’intervention publique. En effet, qu’il s’agisse des politiques d’ajustement, défendues par les organismes internationaux à partir des années 1980, ou qu’il s’agisse des recherches plus théoriques réalisées par les économistes libéraux (à la manière de l’Ecole de Chicago – Barro, Lucas, Wallace - ou dans leur version plus structuraliste à la Nouvelle économie keynésienne – Bernanke, Mankiw, Mishkin)4, la libéralisation est considérée comme la condition sine qua non de l’intégration (ce qui va de soi, par définition) et aussi (et surtout) du développement financier. Par conséquent, une première affirmation est établie: le développement financier signifie avant tout la libéralisation financière : “Le développement financier (mesuré comme le niveau de l’activité des marchés financiers, des bourses) dépend de l’ouverture du compte du capital (Chinn et Ito, 2005). La deuxième affirmation est que le développement financier et la croissance économique sont positivement corrélés. Ainsi, Bekaert et al. (2005) affirment que la libéralisation du compte de capital stimule la croissance économique au travers d’un lien direct et quasi instantané. De même, Klein et Olivei (1999)  remarquent que la libéralisation du compte de capital peut accélérer la croissance économique en développant le système financier, ce qui intensifierait la concurrence et favoriserait l’importation des services financiers. La définition du développement financier suit ces arguments et affirmations. Le DéveLoPPeMeNt DeS MARChéS FINANCIeRS De nombreux travaux (Bencivenga et Smith, 1991, King et Levine, 1993, pour n’en citer que quelques-uns)5, souvent référencés sur l’intermédiation financière et sur l’évolution des marchés financiers, 4 Pour une discussion sur les fondements et la portée de ces approches en matière de politique monétaire, voir Ülgen (2009). 5 Pour un compte rendu plus détaillé, voir Ülgen (2012).

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affirment que l’intermédiation financière stimule la croissance économique en renforçant l’efficacité d’allocation des marchés dans l’accroissement du taux d’accumulation du capital productif. Ces travaux remarquent que l’environnement juridique, l’ouverture et le développement économique (dans le sens de l’établissement des mécanismes d’économie de marché) sont les déterminants majeurs de la structure financière d’une économie donnée (Levine, 2005). Le développement des services financiers est supposé stimuler la croissance économique en encourageant la formation de l’épargne et en permettant le déplacement des épargnes disponibles des investissements liquides mais peu productifs vers des investissements productifs mais peu liquides. L’un des arguments avancés dans ce sens est que dans un monde avec risque sur les placements financiers, les agents économiques peuvent être réticents à s’engager dans l’acquisition d’actifs peu liquides à court terme. Face à ce type de problème qui contraint les conditions de financement des activités entrepreneuriales, des structures développées d’intermédiation financière peuvent permettre aux prêteurs de minimiser les coûts de contrôle des décisions des emprunteurs en ajustant les portefeuilles d’investissement aux caractéristiques des engagements productifs mieux que ce que pourraient faire les prêteurs individuels imparfaitement renseignés sur les caractéristiques des projets (Thakor et Boot, 2008). Les intermédiaires financiers, dont les banques, deviennent alors des spécialistes dans la production d’une information particulière sur les marchés de crédit mais aussi sur le marché d’émission d’actifs financiers. Ils interviennent dans la canalisation des épargnes vers des investissements productifs en réduisant les problèmes d’aléa moral (information imparfaite des prêteurs individuels sur les comportements des emprunteurs) et d’anti-sélection (information incomplète des prêteurs individuels sur la nature et les caractéristiques intrinsèques des projets à financer). Grâce à une meilleure gestion des risques sur les placements financiers, le montant des fonds que les banques et autres intermédiaires peuvent collecter sur les marchés et mettre à la disposition des emprunteurs s’en trouverait accru. Le rôle des marchés financiers est alors vu comme un rôle de facilitation et d’amélioration de l’allocation des ressources, affectant positivement la performance

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des firmes, notamment dans les activités d’innovation, par nature plus risquées. Les modèles d’intermédiation financière établissent alors un lien entre le développement financier et la libéralisation financière6. Ils soutiennent, dans la lignée des travaux pionniers de Goldsmith, McKinnon et Shaw des années 1960-70, que les marchés financiers libéralisés sont des marchés de concurrence accrue, ce qui devrait créer des incitations pour les banques à améliorer leurs activités au travers de nombreuses innovations. Ainsi, une concurrence plus forte sur des marchés ouverts devrait renforcer les possibilités de développement économique. A ce titre, Rajan et Zingalez (2000) soutiennent que le degré d’ouverture d’une économie détermine le niveau de développement de son système financier en augmentant la concurrence dans le secteur financier. De la même façon, de nombreux travaux affirment que l’ouverture financière à la concurrence internationale constitue un facteur de développement des marchés financiers dans la mesure où la protection des investisseurs serait davantage garantie par la mise en alternative de nombreux établissements étrangers efficaces et innovants (voir Ülgen (2012) pour un compte-rendu). Dans une perspective plus éclectique mais toujours dans une optique d’équilibre réel standard, Dorrucci et al. (2009 : 19) donnent la définition théorique du développement financier comme suit: “A domestic financial market is developed when it consists of complete markets where: (i) an equilibrium price is determined for every asset in every state of the world; (ii) assets are available that protect against adverse shocks and (iii) other important features supplement completeness, such as transparency reducing asymmetric information problems, competition and the rule of law”. Quant à l’interprétation de cette définition à l’égard du fonctionnement des économies, les auteurs proposent une définition empirique : “Domestic financial development is the capability of one country to channel savings into investment efficiently and effectively within its own borders owing to (i) the quality of its institutional and regulatory framework, (ii) the size of its financial markets, the diversity of its financial instruments and private agents’ 6 Voir Allen et Gale (2004) pour une synthèse de ces travaux et de leurs arguments.

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ease of access to them and (iii) the financial markets’ performance, e.g. in terms of efficiency and liquidity”. Ces définitions sont proches de celles proposées par Mendoza, Quadrini and Rios-Rull (2007: 2): “Financial development is characterized by the extent to which financial contracts are enforceable”, et par Hartmann et al. (2007), qui définissent le développement financier comme le processus d’innovations financières et d’améliorations organisationnelles du système financier, capables de réduire l’asymétrie d’information et d’accroître la complétude des marchés en augmentant le volume des transactions et la concurrence et en réduisant les coûts de transaction. Dans l’ensemble de ces modèles, le développement des marchés financiers est habituellement défini à partir de plusieurs critères dont les plus couramment considérés sont la profondeur, la largeur et la liquidité des marchés: – La profondeur des marchés financiers renvoie à une gamme variée de produits financiers. Elle est supposée assurée grâce aux innovations financières dont les résultats devraient offrir de nouveaux produits, de nouveaux processus et de nouvelles modalités d’organisation des transactions financières. – La largeur concerne le volume des transactions traitées et le nombre d’acteurs qui interviennent sur les marchés. Elle est liée en général à l’ouverture des marchés à la concurrence, à la baisse des barrières à l’entrée (souplesse du cadre juridique qui réglemente les conditions d’entrée et d’exercice de nouveaux établissements d’intermédiation sur les marchés bancaires et financiers). – La liquidité renvoie à la capacité des marchés à traiter un volume important d’opérations sans restriction quantitative et réglementaire des montants qui circulent dans les transactions. Elle est en partie dépendante des politiques monétaires et financières des autorités qui devraient accompagner positivement la croissance de l’importance du financement de l’économie par le marché. Dorucci et al. (2009) présentent alors des indicateurs de développement du système financier national (DFN, Domestic Financial

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Development, DFD). Le DFN est fondé sur la notion de marchés financiers nationaux complets qui traduit la capacité d’une économie nationale donnée à canaliser d’une manière efficace et effective les épargnes vers des investissements dans ses frontières. Dans la lignée de la définition du développement financier proposée ci-dessus, cette capacité est mesurée à partir de trois dimensions du DFN: 1) les institutions et règles gouvernant le DFN ; 2) la taille relative et la diversification des marchés financiers nationaux et la possibilité des agents économiques d’accéder d’une manière efficace à de tels marchés ; 3) la performance du système financier en termes de liquidité, l’efficacité du système bancaire et le degré d’implication du secteur privé relativement au poids des autorités publiques (la banque centrale et le gouvernement). D’un point de vue macroéconomique, un point intéressant est le lien entre le développement financier, les flux de capitaux et les déséquilibres globaux. Les différences entre les DFN constitueraient un facteur structurel qui contribuerait à l’accumulation des déséquilibres internes et externes globaux. Toutefois, dans le travail de Dorucci et al (2009), à la différence de la tradition de répression financière de Goldsmith et de McKinnon des années 1960-70, l’ouverture des marchés financiers est considérée comme une dimension séparée du DFN. Le travail ne considère pas non plus la question de la stabilité financière, ce qui évite d’analyser la complexité de la crise financière actuelle et le rôle des innovations financières dans la (in)stabilité financière. Cependant, à l’observation des crises récurrentes dans les économies émergentes et de la crise actuelle qui secoue fortement les économies de marché développées, des questions sur la pertinence des réformes visant le développement financier sont posées relativement aux structures spécifiques et aux caractéristiques particulières de chaque économie considérée.

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Le DéveLoPPeMeNt FINANCIeR et LeS DIFFICuLtéS FINANCIèReS : DeS ee à LA CRISe ACtueLLe Le consensus de Washington, entérinant l’acception de l’optimalité des mécanismes de marché et la nécessité du retrait de l’Etat et des règlementations pour l’amélioration des structures économiques, a débouché dans les années 1980-90 sur une vague de libéralisation financière dans les EE. Dans cette lignée, les transformations structurelles ont principalement été fondées sur une libéralisation et une ouverture économiques poussées. Le secteur bancaire et financier a été l’un des premiers domaines dans lesquels ces transformations ont été mises en œuvre. Toutefois, les transformations ont abouti à des résultats mitigés remettant en question la cohérence des programmes suivis tant en ce qui concerne leur vitesse d’application qu’en ce qui concerne les domaines dans lesquels ils ont été mis en œuvre. Parallèlement, la survenue de la crise de 2007-08 dans les économies avancées a déplacé le débat des fragilités spécifiques aux EE vers la nature systémique des instabilités liées au contexte libéral. Cette évolution nécessite une analyse plus générale sur la pertinence des règles et croyances sur lesquelles le fonctionnement efficace des systèmes financiers devrait être fondé aussi bien dans les EE que dans les économies avancées. LeS DIFFICuLtéS De tRANSItIoN DANS LeS ee Les réformes monétaires et financières provoquent de profondes modifications dans les EE. Les transformations dans la structure productive de plus en plus ouverte aux effets des phénomènes internationaux rendent en général peu viables les relations de financement antérieures dans lesquelles les banques sont impliquées. Toutefois, les banques ne paraissent pas être en mesure de modifier rapidement leurs engagements de longue date alors qu’elles devraient faire face aux nouveaux défis de la globalisation. La transition est suivie aussi par une vague de privatisations des établissements bancaires et des entreprises publiques. Cette mesure est considérée comme une première étape fondamentale dans le processus de transformation, mais elle ne semble pas toujours déboucher sur un assainissement des structures antérieures. Les nouvelles formations se révèlent très fragiles car peu expérimentées et insuffisamment armées contre la concurrence internationale.

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Les transformations provoquent par ailleurs différents mouvements d’innovation (de produit, de processus ou commerciales) sur les marchés financiers, ce qui expose soudainement les banques à de nouvelles pratiques sur les marchés de la dette publique, de l’immobilier et des produits dérivés. Le pouvoir croissant des flux financiers de court terme sur des marchés de plus en plus ouverts affecte les engagements des banques en les poussant à privilégier les investissements de portefeuille aux dépens des investissements de long terme. Ceci est un phénomène qui aggrave une situation problématique déjà en œuvre dans les EE qui est la très faible implication bancaire dans le financement de la structure productive. Il engendre de sérieux problèmes pour l’efficacité du système de crédit. Dans l’analyse de ces difficultés et des mécanismes requis pour une transition réussie, deux visions s’opposent, la thérapie de choc et l’approche graduelle. La thérapie de choc (Rapaczynski, 1996) stipule que les modifications attendues sont, dans la plupart des cas, le produit des forces du marché. Dans la lignée de l’approche hayékienne, la structure économique efficace et adéquate devrait émerger comme le résultat de la concurrence et des échanges volontaires. Cette supposition constitue la base de la thérapie de choc dont le schéma standard peut se résumer par le triptyque ‘stabilisation-libéralisation-privatisation’. Il est considéré que les changements doivent s’appuyer sur les mécanismes de marché, supposés auto-exécutoires et capables de pousser les institutions à se modifier sans nécessiter d’interventions gouvernementales (Schröder, 2000). Toutefois, le développement spontané des institutions du marché se révèle souvent très complexe, très long et difficile à mettre en œuvre, notamment en ce qui concerne le système bancaire et financier. On remarque une résistance des structures locales et une inadéquation des modalités utilisées pour leur modification, ce qui remet en question l’applicabilité efficace de la thérapie de choc (Furubotn, 2000). De même, dans la quasi-totalité des EE, le processus de transformation rencontre des problèmes de taux élevés d’inflation, de faillites d’entreprises et de crises bancaires et financières qui se succèdent et qui réduisent la cohérence des réformes.

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Face à ces conséquences, l’approche graduelle considère que l’émergence d’une structure institutionnelle et économique cohérente dépend des actions conscientes et volontaires collectives (Kregel et al. 1992). Cette approche est fondée sur l’idée que l’Etat et les structures hors marché doivent jouer un rôle d’initiateur dans les transformations. Il est supposé que les comportements économiques dépendent des trajectoires suivies et se forment au cours du temps historique. Les changements dans les différentes économies ne revêtant pas tous la même forme ni ne requérant les mêmes modalités et vitesses (North, 2000), les réformes nécessiteraient des modalités spécifiques à chaque économie. L’Etat et les institutions se révèlent décisifs dans la modification des structures antérieures (Hare, 2001) non seulement en tant que ‘gendarme’ mais aussi et surtout en tant qu’initiateur, coordonnateur et superviseur de réformes. Dans l’émergence d’un marché efficace et structuré, la stabilité financière apparaît comme une condition sine qua non de la croissance économique. Cette stabilité est supposée dépendre, entre autres, du degré de développement du système bancaire et financier. Analysant les crises argentine et turque du début de XXIe siècle, Eichengreen soutient que «La promotion d’une politique de développement financier requiert, entre autres ingrédients, de renforcer le contrôle prudentiel, les droits des actionnaires, l’autorité de la loi et la politique macroéconomique» (2003 : 62). Dans cette approche gradualiste, l’attention est attirée sur les faillites des marchés non réglementés (Lavigne, 2000). Les imperfections et incomplétudes des marchés en constituent l’argument central. La main invisible du marché laisse la place à une main visible des institutions qui doivent évaluer et vérifier, durant le processus de transition, les limites des réformes à l’égard de l’objectif de transformation. Par conséquent, les modifications institutionnelles n’apparaissent pas comme un objectif à confier aux seuls mécanismes de marché, mais constituent un moyen d’assurer, dans les meilleures conditions possibles, la transition économique. Contrairement aux affirmations de la thérapie de choc, qui considère que la présence de l’Etat provoque le développement des structures parallèles non transparentes de pouvoir et de corruption (Sachs, Woo et Yang, 1999), les gradualistes pensent que la corruption du pouvoir est un fait mutuel qui se développe entre les décideurs publics et les agents de marché en raison de la faiblesse des institutions d’encadrement qui sont mises en place dans le pro-

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cessus de transformation. Cette faiblesse engendrerait une «capture de l’Etat» (state capture) (Hellman, Jones et Kaufmann, 2000). Dans de telles situations, les mécanismes de marché restent impuissants pour permettre aux firmes émergentes de s’intégrer dans les marchés. L’intervention consciente des organismes publics dont l’Etat devrait viser à développer une structure réglementaire adéquate en vue d’encadrer les comportements des acteurs relativement aux capacités et faiblesses des économies considérées. Ces enseignements semblent offrir une analyse d’avant-garde pour comprendre l’évolution des fragilités financières dans les économies avancées dans les années 2000 dans la mesure où ces dernières se sont embarquées dans un processus de déréglementation-libéralisation extrêmement poussé qui semble avoir réduit l’efficacité des mécanismes de surveillance prudentielle des marchés financiers. oBSeRvAtIoNS SuR L’évoLutIoN De LA FINANCe GLoBALISée Depuis le début de la vague d’ouverture et de libéralisation des marchés bancaires et financiers dans les années 1980, les décideurs politiques, tant dans les EE que dans les économies avancées, ont adopté des pratiques conformes aux recommandations des approches libérales. Ces pratiques, ont permis de modifier les structures réglementaires en faveur des mécanismes privés d’évaluation microéconomique et décentralisée. A partir de l’hypothèse de marchés financiers complets et efficaces (c’est-à-dire développés, comme souligné plus haut), les questions d’illiquidité et d’insolvabilité ne sont alors posées qu’en termes de risques individuels. Il est supposé que les marchés libres contiennent des mécanismes autorégulateurs au travers des prix qui produiraient les informations nécessaires et suffisantes et d’orienter efficacement les comportements des acteurs décentralisés. Ainsi est affirmée la supériorité d’une autorégulation des acteurs privés et des marchés décentralisés sur toute forme de régulation collective (Ülgen, 2011a). Il suffirait alors d’établir un cadre légal approprié en mettant en place de « bonnes institutions » pour que les mécanismes de régulation spontanée fonctionnent parfaitement et résistent aux éventuels chocs économiques. Il s’agit de mettre en place un schéma d’incita-

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tions fondé sur des règles de gestion transparente (disclosure) des informations sur les produits et les comptes financiers. Par ce biais, la discipline du marché vis-à-vis des risques devrait inciter les différentes parties à une plus grande responsabilité sous peine d’être sanctionnées par les réactions des prix sur leur fiabilité perçue par les marchés. Dans cette veine, Barth et al. [2006] affirment qu’une réglementation répressive, fondée sur des restrictions fortes sur les activités bancaires, ne fournirait pas une stabilité supérieure aux formes plus libérales. Les schémas de surveillance macro-prudentielle, relevant principalement des autorités publiques hors marché, se retirent ainsi au profit des mécanismes de régulation micro-prudentielle qui considèrent seulement l’exposition des établissements individuels aux risques et leur capacité microéconomique d’y faire face. Ils n’intègrent pas les risques endogènes et ne prennent pas directement en compte les effets des difficultés individuelles sur le reste du système en négligeant par là les implications des interdépendances sur la capacité des acteurs individuels à répondre aux conséquences des déséquilibres de niveau macroéconomique. Au travers de cette confusion entre les considérations microéconomiques et macroéconomiques, les modèles d’évaluation interne des risques (les pratiques micro-prudentielles) remplacent les règles traditionnelles de surveillance macro-prudentielle et confient aux marchés la surveillance et le contrôle des opérations financières et de l’évolution du degré des risques microéconomiques. Cette dynamique devrait accroître la concurrence sur les marchés financiers, les banques s’orientant vers des innovations en vue de faire face à de nouveaux concurrents ou d’exploiter de nouvelles opportunités, ce qui devrait augmenter à son tour l’efficacité du marché et réduire les coûts de l’intermédiation. Ce retour en force des mécanismes de marchés dérégulés engendre des transformations des structures de financement des économies aux dépens des modèles de financement traditionnels qui étaient fondés sur des relations durables et isolées entre les banques et les entreprises. Le passage de la banque traditionnelle à la banque transactionnelle (ou d’investissement financier) provoque alors un gonflement des activités bancaires de horsbilan. Contrairement à l’activité bancaire classique, qui consiste à financer la production courante ou à offrir un pont entre l’investissement présent et l’apparition d’innovations entrepreneuriales, la banque

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transactionnelle est fondée sur des opérations d’arbitrage visant les caractéristiques spécifiques des actifs financiers. Les banques multiplient et diversifient les services et produits à destination des grandes entreprises. Elles interviennent activement dans l’émission des titres des sociétés sur les marchés financiers. Elles développent aussi des produits spécifiques indépendamment des activités des entreprises industrielles. Le processus de titrisation gagne ainsi en importance dans les activités des marchés financiers et contribue à l’orientation des risques vers un système bancaire parallèle (shadow banking) à travers les prêts à fort effet de levier sans accès aux mécanismes d’assurance des dépôts et donc non soumis aux contraintes de sécurité en capital provisionné. De nombreuses conséquences systémiques apparaissent d’une telle évolution. Les innovations bancaires et financières permettent d’augmenter l’élasticité de l’offre financière, la flexibilité d’utilisation des fonds et la négociabilité des instruments de dette émis par des entreprises non bancaires (Ülgen, 2012). En effet, les innovations financières, à travers les opérations de titrisation, permettent aux prêteurs et emprunteurs d’assortir différents types de disponibilités avec différents types de besoins en autorisant une plus large diversification individuelle des risques associés. La plupart des innovations (par exemple, les opérations de swap et d’engagements hors-bilan) tendent vers une diversification et une couverture microéconomique des risques de taux d’intérêt et de change en augmentant l’élasticité de l’offre sur les marchés financiers. Le développement des marchés de fonds de pension et de fonds de placement, à travers les possibilités d’investissement à court terme en bons du Trésor et en papiers commerciaux, donne aux investisseurs une grande flexibilité dans l’utilisation de leurs disponibilités. Ces produits et processus innovés sont utilisés comme des substituts aux dépôts bancaires classiques rigides sans être soumis à des réglementations contraignantes. Aussi, l’utilisation des lignes de crédit ou de garanties bancaires sous-jacentes augmente la négociabilité des instruments de dette émis par des entreprises non bancaires. Toutefois, on voit qu’en même temps, les fragilités financières d’envergure systémique augmentent dans la mesure où les produits et processus innovés sont orientés vers des opérations peu contrôlées sur le plan macroéconomique ; les banques détiennent moins de provi-

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sions en capital pour les risques qu’elles assument réellement. Des risques de plus en plus variés et élevés sont rapidement transférés vers différents investisseurs (dont les banques elles-mêmes) qui sont à la recherche de rendements élevés à court terme sur des actifs financiers de toute nature. Cette expansion des marchés est bien sûr accompagnée par un accès croissant d’un nombre de plus en plus important d’agents (dont les ménages à faible revenu) et par de nombreuses possibilités de gérer individuellement les ajustements nécessaires des portefeuilles sur le plan microéconomique. Or, ces modifications, supposées augmenter l’efficacite allocative des marchés, se sont accompagnées par des phénomènes d’aveuglement et de dissonance cognitive (Ülgen, 2011b). Dans un environnement euphorique, les intervenants croient en leur propre anticipation chimérique et ont tendance à manipuler leur propre croyance en sélectionnant les informations de façon à ce qu’elles confirment leur croyance désirée (Akerlof, 2005). En effet, avec l’expansion financière, la flexibilité des engagements augmente, ce qui alimente l’espoir, pour les intervenants de marché, de réaliser des gains spéculatifs substantiels tout en ayant l’impression de pouvoir faire face aux retournements de situation sans grande difficulté. Parallèlement, comme Al-Darwish et al. (2011) remarquent, sur les marchés financiers libéralisés et «innovants», des interconnexions/interdépendances fortes et complexes se créent entre différents compartiments et établissements qui se révèlent souvent opaques et au-delà de la capacité d’analyse des agents individuels impliqués indirectement. Ces connexions contribuent certes au développement des marchés financiers et donnent l’impression d’une plus grande efficacité dans l’utilisation des fonds prêtables dans l’économie, mais elles contiennent en même temps les germes d’une contagion au niveau systémique7, contagion qui se situe hors de la portée des individus et des établissements financiers. 7 Par exemple, lorsque les banques créent des titres nouveaux qu’elles vendent sur les marchés comme des moyens d’investissement sûrs, ces titres sont évalués par les agences de notations privées, qui sont souvent impliquées aussi dans leur conception en tant que conseillers techniques des banques. L’utilisation de ces produits ne rencontre pas de méfiance de la part des investisseurs dont l’objectif est de réaliser des gains élevés dans un horizon réduit. Par effet de multiplication permis par les innovations continues, ces titres sont utilisés comme des garanties dans l’émission de nouveaux prêts à fort effet de levier. Parallèlement, ils sont connectés aux papiers commerciaux de court terme adossés aux actifs (asset-backed commercial papers). Apparaissent alors de fortes interdépendances entre différents produits et agents, loin de l’origine

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QueLLeS LeçoNS PouR LA StABILIté FINANCIèRe? Il apparaît que les crises financières ne sont ni propres aux EE ni spécifiquement des crises de transition des économies dirigées vers l’économie de marché. Chaque économie est susceptible de rencontrer des difficultés particulières en fonction de ses caractéristiques économiques structurelles en période de transformation. Toutefois, cette observation n’a pas la capacité à fournir une information généralisable sur la question de la pertinence des politiques de libéralisation suivies depuis les années 1980 de par le monde. Elle permet de relativiser la portée des programmes de réformes présentés comme des panacées pour le développement économique, mais elle ne met pas suffisamment l’accent sur les écueils cruciaux des approches qui prônent la libéralisation des marchés financiers. Les arguments et les conséquences de la libéralisation sont généraux et touchent toutes les économies impliquées et non seulement les EE. De ce point de vue, les leçons que l’on pourrait tirer des résultats de plus de trente ans de processus de libéralisation financière doivent pouvoir souligner les limites de fonctionnement efficace des marchés faiblement réglementés. Aussi, l’affirmation selon laquelle le développement financier, entendu dans le sens habituel présenté cidessus, devrait être remise en question dans la mesure ou le développement financier semble déboucher tôt ou tard sur des instabilités macroéconomiques systémiques croissantes alors que le terme «développement» est censé revêtir un sens positif dans ses effets sur les économies. La principale conséquence d’un tel exercice de logique est la nécessité de revoir les fondements et orientations des politiques monétaires et financières en particulier et, des politiques de développement en général.

de l’apparition des premières transactions. De telles interdépendances créent néanmoins une sensibilité forte des marchés aux variations soudaines dans l’évolution des anticipations sur la rentabilité et la sécurité des divers placements. Les frontières entre l’efficacité supposée des innovations financières dans le développement économique et leur sensibilité génératrice de retournement de situation, fondée sur une perspective spéculative de court terme, deviennent très floues (Ülgen, 2012).

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LeS LeçoNS QuI N’oNt PAS été APPRISeS Logiquement, il semble évident que ce qui ne marche pas sur les marchés financiers dits développés marchera encore moins dans les EE, en proie à des fragilités structurelles persistantes. De ce point de vue, il ne paraît pas judicieux de rester attaché à la croyance que les marchés ouverts et libéralisés auraient toute la capacité à assurer le «bon» fonctionnement des économies en les amenant, à moyen/ long terme, sur un sentier de croissance soutenable et autoentretenue. L’évolution des systèmes financiers est liée à un nouveau principe d’accumulation qui est fondé non pas sur le financement des activités économiques, potentiellement créatrices d’emplois et productrices de richesses, mais sur la profitabilité des opérations de titrisation des dettes diverses. Ce principe se nourrit d’apparition continue d’espaces spéculatifs, de bulles qui permettent d’assurer des rendements élevés sur les prises de position financière (Ülgen, 2012). Les crises sur lesquelles ce type de régime débouche souvent dans l’histoire du capitalisme (dont la dernière en date est la crise actuelle) nécessitent une interrogation sur les mécanismes de réglementation en vigueur, notamment depuis les trois dernières décennies. Malgré l’ampleur de la crise actuelle, il existe cependant deux types d’interprétation des difficultés financières dans les économies ouvertes. Le premier type d’interrogation, dans la lignée des approches standard, met l’accent sur l’absence de lien positif direct entre la croissance et le développement financier dans les EE et explique ce résultat plutôt par les insuffisances des structures institutionnelles émergentes. Le deuxième type d’interrogation vient des recherches plus critiques qui soulignent les instabilités endogènes générées par des marchés libéralisés. Dans la première catégorie, Prasad, Rajan et Subramanian (2006,) montrent le paradoxe de l’ouverture financière et de la croissance; contrairement à la corrélation, souvent jugée positive entre la croissance et l’ouverture dans les économies matures, dans les économies émergentes la relation est souvent négative. De même, Daniel et Jones (2007), qui présentent une revue de la littérature, soulignent

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que la libéralisation financière conduit souvent à des crises financières. Lorsque le système bancaire est supposé bien structuré, la libéralisation donnerait de la croissance rapide, mais suivie d’une augmentation des risques. Les mesures réglementaires qui impliqueraient un niveau plus élevé de capitalisation des établissements ou qui conditionneraient le processus de libéralisation au développement du système bancaire, pourraient réduire la probabilité des crises mais impliqueraient en même temps un ralentissement de la croissance. Il est aussi souligné que l’ouverture du compte du capital n’est pas nécessairement porteur de développement économique. En effet, Rodrik et Subramanian (2008) montrent que dans la plupart des EE, une baisse des taux américains relativement aux taux nationaux ne provoque pas, paradoxalement, le financement des investissements nationaux par davantage d’épargnes extérieures mais plutôt un phénomène inverse. Une des explications proposées est que l’ouverture financière est bénéfique lorsque l’économie émergente suit des réformes solides en termes de droits de propriété, de garantie pour les contrats privés, de faible corruption et d’absence des mesures d’expropriation (infrastructure institutionnelle). Dans le cas contraire, les auteurs affirment que l’investissement intérieur sera faible et inélastique aux différentiels de taux d’intérêt et la libéralisation et l’ouverture serviront seulement à encourager la consommation intérieure avec l’accroissement de financement extérieur se substituant à l’épargne intérieure. Dans cette perspective, Prasad, Rajan et Subramanian (2006) montrent qu’il y a une corrélation négative (positive) entre les flux de capitaux (l’équilibre du compte courant) et la croissance dans les pays émergents. Ils avancent deux raisons à cette évolution : (i) faible DFN restreint le champ d’opportunités d’investissement et de consommation dont le financement devient profitable et (ii) l’absorption du capital extérieur peut impliquer une surévaluation du taux de change, ce qui est nuisible à la croissance. Les auteurs soutiennent que la libéralisation des mouvements de capitaux dans les économies qui ne sont pas financièrement développées peut négativement affecter le processus de DFN en raison notamment des faits que: (i) les gouvernements peuvent être tentés de puiser dans l’endettement extérieur et ne pas chercher à dévelop-

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per les marchés financiers nationaux ; (ii) les investisseurs nationaux peuvent avoir de faibles incitations à œuvrer pour des réformes nécessaires dans le système financier national comme ils ont la possibilité d’orienter leurs épargnes vers les marchés internationaux. Dans la lignée de ces lectures, qui se focalisent davantage sur les conditions d’accueil des capitaux étrangers, Obstfeld (2009), reconnaissant les difficultés d’établir des liens directs et non ambigus entre le développement financier et la croissance, argumente, néanmoins, que pour que la globalisation financière puisse être bénéfique aux EE, les réformes doivent créer les institutions capables de rendre les économies sûres pour la finance internationale et pour libérer leur potentiel productif. La deuxième catégorie de travaux met l’accent sur les conséquences négatives de la libéralisation financière sur les économies. Stiglitz et al. (2006) soulignent que la libéralisation financière augmente les fragilités financières systémiques en réduisant la capacité de réglementation des autorités en fonction des déséquilibres croissants. Etudiant l’accroissement des déséquilibres dans l’économie américaine de l’après deuxième guerre mondiale, Minsky (1986) souligne que la titrisation, initiée sur les marchés de crédit hypothécaire aux Etats-Unis, a permis aux banques d’épargne de continuer à accroître leurs activités de transformation malgré la montée des risques de marché et la baisse de leur capacité à faire face aux retournements soudains à partir de leur capital propre. Considérant la décennie 2000, Coval et al. (2009) aussi montrent les liens entre l’activité de titrisation des banques et l’apparition des instabilités financières. Dans une perspective post keynésienne, Raines et Leathers (2011) soulignent comment l’évolution moderne des marchés financiers détériore les conditions de financement des activités entrepreneuriales au profit d’une financiarisation fragile des économies. L’instabilité financière est considérée par Minsky comme un phénomène endogène dont le caractère destructrice rend nécessaire le développement des structures de surveillance macro-prudentielles. Dans un environnement très peu encadré, l’accroissement des vulnérabilités financières entraînent tôt ou tard la sphère productive dans la

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crise. Le redressement des économies dépend alors de la possibilité d’envisager des mécanismes d’encadrement qui soient plus en lien avec les besoins de financement du processus de développement. D’autant plus qu’il ne semble pas exister de passerelle automatique entre les mécanismes de surveillance micro-prudentielle et macro-prudentielle. Les acteurs privés utilisent les produits et processus financiers disponibles ou innovés sur les marchés afin de réaliser des gains mais aussi de se couvrir individuellement contre les risques sous-jacents à leurs investissements. Toutefois, ils ne sont pas dans la capacité d’évaluer les effets probables des déséquilibres macroéconomiques potentiels sur leur position individuelle. La stabilité macroéconomique ne se trouve pas dans leur champ d’action alors qu’à travers les interdépendances complexes créées par l’évolution des marchés financiers, leurs comportements affectent en permanence l’évolution macroéconomique. En même temps, les déséquilibres macroéconomiques augmentent les effets potentiels qu’un retournement des anticipations des marchés pourrait avoir sur les situations individuelles indépendamment de l’état de solvabilité des unités microéconomiques. Face à la crise actuelle, de nombreux travaux insistent sur les réformes souhaitables des systèmes financiers et des systèmes de réglementation dans l’objectif d’une plus grande stabilité des économies développées et en développement (Brunnermeir et al, 2009, Galati et Moessner, 2011) en considérant principalement les déficiences des mécanismes de marché (Jenkinson, Penalver et Vause, 2008, Stiglitz et al. 2006). Le point commun qui émerge de ces travaux est la nécessité de revoir les principes sur lesquels l’organisation des marchés financiers est fondée alors que les interventions des autorités se révèlent souvent inefficaces et très coûteuses aussi bien dans le cas des crises des EE dans les années 1990-2000 que dans le cas de la crise actuelle qui a particulièrement affecté les systèmes bancaires et financiers des économies développées (Frenkel et Rapetti, 2009).

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QueStIoNS De FoNDS eN GuISe De CoNCLuSIoN Les liens entre les crises récurrentes dans les EE, l’ampleur de la crise actuelle dans les économies avancées et le fonctionnement des marchés monétaires et financiers posent inéluctablement la question du bien-fondé des politiques de libéralisation financière. Cela nécessite en même temps une interrogation sur l’orientation que les EE devraient choisir dans leur projet de développement économique et financier. Maintenir le même cap, c’est-à-dire continuer de suivre l’objectif du développement financier, tel que défini par les modèles standard de l’économie, signifie la conservation d’un environnement qui a fait ses preuves en matière d’instabilités. Ce cap consistera aussi à conserver les mêmes fragilités. Or, les expériences des trois dernières décennies semblent indiquer que les liens supposés entre le développement financier (ouverture, libéralisation) et le développement économique sont à reconsidérer. D’une part, il se révèle qu’il n’y a pas de lien direct établi entre ces deux aspects. D’autre part, les effets probables du développement financier sur le développement des conditions de financement des activités productives ne sont pas trivialement positifs dans la mesure où la supposée efficacité des mécanismes de marché libre est davantage liée à des affirmations idéologiques qu’à des résultats observés. De fait, le rapprochement entre la finance et la croissance n’apparaît pas sous la forme d’un lien direct positif mais plutôt à travers le gonflement des opérations à forte rentabilité qui crée une illusion d’une croissance forte qui débouche sur des crises qui annihilent la croissance passée. Le cas des EE comme l’Argentine, le Brésil et la Turquie, dans les années 1980-2000, et celui de l’économie américaine et de nombreuses économies européennes dans la dernière décennie semblent en constituer une illustration. Il en découle une conclusion plutôt négative sur les politiques de libéralisation financière qui débouchent non sur un assainissement réel des fragilités antérieures, mais sur des crises renouvelées. Etant donné que ces politiques sont principalement fondées sur la croyance en les forces spontanées et autorégulatrices des marchés, elles ne sont pas en mesure d’offrir des stratégies de développement structurées et

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durables. Par définition, elles renvoient toute stratégie de développement à la libéralisation et l’ouverture des marchés qui devraient constituer la dynamique d’une évolution spontanée positive. Ce choix est celui des programmes d’ajustement structurel, repris dans la doctrine de libéralisation/développement des marchés financiers. Il convient de remarquer, cependant, que, le développement est un processus qui doit s’inscrire dans le temps, autour des objectifs structurels (choix de la stratégie de développement, amélioration de la répartition, système productif soutenable et durable, approche structuraliste, travaux du CEPAL, etc.). Dans cette lignée, deux problèmes (récurrents) apparaissent à court terme pour les EE et demandent une attention particulière: – Quel pourrait-être l’intérêt des pôles de coordination commerciale régionale visant à faire face à la dépendance des exportations, surtout dans la conjoncture actuelle où la demande mondiale reste morose et le problème des déséquilibres de la BP peut revenir en force et engendrer à nouveaux la valse des mouvements internationaux de capitaux en défaveur des EE ? – Quel pourrait-être l’intérêt des pôles de coordination monétaire/financière régionale en vue de faire face au retournement des capitaux. Pour le moment, les capitaux restent sur une position opportuniste sur les dettes publiques et privées dans les EE en attendant que les choses s’améliorent dans les économies avancées. D’autant plus qu’avec les difficultés persistantes sur les marchés européens déboussolés, l’accumulation des déséquilibres internationaux peut avoir des répercussions très fortes sur les conditions de financement des EE sur les marchés internationaux. Toutefois, ces questions ne peuvent être considérées que si une question cruciale est posée au préalable : Autour de quel(s) objectif(s) les pôles de coordination régionale, comme le groupe andin ou le Mercosur, pourraient (ou devraient) se développer ? Si l’orientation principale est de répliquer les choix qui ont jusqu’ici guidé les projets de réforme financière, ces interrogations ne trouveront que des réponses standard déjà données et répétées et qui ont donné les crises des précédentes décennies. Il semble que nous avons besoin de revoir

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le concept de développement aussi bien dans le domaine financier que dans le domaine social. Les politiques économiques de stabilisation se verront aussi modifier dans une perspective moins partisane de marché et plus constructive sur le plan sociétal.

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FRoM KeyNeS’S BANCoR to the NeW ReGIoNAL FINANCIAL ARChIteCtuRe IN South AMeRICA

Jean-François Ponsot*

* CREG Université de Grenoble jfponsot@yahoo.fr


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When the Bank of the South was created in 2007, their promoters agreed to build a new regional development bank under a new paradigm of financing for development. They considered that the Bank of the South could be the first step towards a “New Financial Architecture” in Latin America (Ocampo & Titelman 2010, Ponsot & Rochon 2010, Levi 2012, SELA 2012, Ugarteche 2012). Some promoters proposed to go ahead by implementing a regional clearing system designed to allow a multilateral offsetting of the liabilities and assets generated in the reciprocal transactions of member countries (Government of Ecuador 2008, Paez Perez 2010, De la Torre 2012). In order to think up this system, they refer to previous experiments of international settlement systems and regional currencies / units of account in Latin America but also in other areas – the former Sovietic Ruble and the European Monetary System and the current CFA Franc Zone arrangements. They also mainly refer to the ‘Proposals for an International Clearing Union” that Keynes presented at the Bretton Woods Conference (Keynes, 1942, pp. 33-40). In words that the British economist certainly would not have denied, they advocate the creation of a Central Clearing Union (Unidad Central de Compensacion - UCC) endowed with a currency unit they call “sucre” (Sistema Único de Compensación Regional de Pagos). This currency unit would be designed to keep member countries’ accounts with the UCC. Each of them, operating through its central bank, would be credited or debited with amounts labelled in sucre in accordance with its transactions with other member countries. The resulting assets and liabilities in sucres would be offset by the UCC, and then imbalances should be settled in domestic currencies through accounts held with the Bank of the South. The reference to Keynes’s proposals is no doubt relevant when one comes to consider schemes relating to international payments and new monetary and financial architecture (cf Davidson, 2002; Gnos 2006). However, these proposals have been subject to objections that still deserve consideration. This paper aims at drawing lessons from the main cases made against Keynes’s plan, in order to help improving the design of regional monetary agreements. It is also intended to show that as part of his proposals Keynes drafted a system for exchanging currencies that, if it had been completed, would have allowed him to deal more convincingly than he did with the main objections arisen.

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Section 1 will present, as a starting point, the regional payments and unit of accounts agreements in Latin America: the Reciprocal Payments and Credits Agreement of the Latin American Integration Association or ALADI, the ‘Peso Andino” set up by the Latin American Reserve Fund (FLAR) and the Payment System on Local Currency agreement (SML) launched by Brazil and Argentina. Section 2 will examine the objections arisen against Keynes’s plan. It will also emphasise their relevance to the Sucre plan or to any similar plan. Section 3 will focus on the exchange scheme drafted by Keynes and on how to supplement it in order to get over the objections under examination.

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the NeW ReGIoNAL MoNetARy AND FINANCIAL ARChIteCtuRe The Bank of the South was officially founded in December of 2007. Many member countries want to expand the Bank of the South’s operations, both as a regional development bank and as a monetary fund or a central bank that would eventually support a regional currency. Under this proposal, the regional development bank and the regional central bank would both operate under the basic premise of coordinating and balancing regional interests, both productive and financial, but under a very flexible regime in which national governments would sacrifice a minimum of economic sovereignty (Ponsot 2009, Camara-Neto & Vernengo 2010). The Bank of the South would serve as a regulator and coordinator of regional and national financial activities, but would not replace any national public banks. Regional payment agreements are international systems set up to facilitate payments between countries. Why are such agreements needed? To answer this question, we can give an example inspired from Chang (2000). If a resident of Bolivia wants to purchase goods from a resident of Colombia, the Bolivian has to find a way to pay for the goods with a currency that the Colombian is willing to accept. Such a currency can be the Colombian one, or some international currency such as the US dollar. However, in both cases, the Bolivian is confronted with the cost of obtaining a currency different from his own in order to pay for the Colombian goods. While the cost may be small for an individual transaction, it may be large for the country, since in a modern economy there will typically be a need for large numbers of similar payments. Given such a situation, two countries may reduce “transaction costs” by having their central banks act as clearing houses for payments between them. Both central banks may agree to record and pay their own residents for eligible purchases from residents of the other country, thus extending credit to each other, and settle the accumulated net differences periodically, at the end of each quarter for example ( Rossi, 2009). Currency flows, and the associated transaction costs, are actually saved on at least two ways. First, if the periodic settlement of the two

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accounts is done in a net basis, the amount of each settlement would only reflect the difference between accumulated sales and purchases during the settlement period. In contrast, if all transactions are paid individually, as would happen in a decentralized system, all sales and purchases would involve an international currency flow. Second, in order to pay for the bilateral trade between the two countries, the central bank of the country in deficit only needs to transfer a reserve currency at the end of the settlement period. In comparison, in a decentralized system each central bank would need to maintain enough international reserves to finance bilateral payments continuously during the period. Coupled with net settlement, this feature implies that each central bank can safely reduce its holdings of reserve assets. Reducing the need to hold international reserves was the primary motivation for the establishment of a number of regional payments systems, starting with the European Payments Union in the 1950s. A first example of a similar system for a group of developing countries is the Reciprocal Payments and Credits Agreement of the Latin American Integration Association or ALADI. While the ALADI payments agreement was subscribed in 1982, ALADI itself dates back to the Montevideo Treaty of 1960, which set the agenda for creating a Latin American Free Trade area. This means, in particular, that the payment agreement was created to support the wider agenda for increased economic integration between Latin American economies, and consequently the payments agreement was assigned a somewhat subsidiary role. In terms of its functioning, the member central banks agreed to act as clearing houses for trade related payments of each member country vis-Ă -vis the others, settling the balances only every four months. Hence, the ALADI payment system worked essentially as we described above. Whether or not an eligible transaction goes through the ALADI payment system is voluntary and left to decide to the parties involved. A distinctive and noteworthy feature is that the ALADI system includes a system of guarantees for payments. In particular, there is a guarantee (the Reimbursement Guarantee) to exporters that the system will pay them the monies owed for their eligible exports, even if the importers eventually default on what they owe to the system (ALADI 2011).

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In a number of cases, a group of countries have set up a common pool of international reserves and, at the same time, granted each individual country the right to borrow from the pool under specified circumstances. Such circumstances have been mostly related to temporary balance of payments problems, although it is conceivable for an agreement of this kind to allow members to borrow for longer term purposes. We can now give the example of the Latin American Reserve Fund (FLAR). FLAR evolved from the Andean Reserve Fund, which operated between 1978 and 1991. Its current members are Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru, and Venezuela; in addition, Costa Rica’s parliament is currently considering formal incorporation into FLAR. FLAR’s capital is coming from members’ contributions. A second source of FLAR’s funds is given by demand deposits and time deposits of member central banks. FLAR has used the resources thus obtained to grant loans to financial institutions of member countries in order to support trade and, in some circumstances, to assist member central banks experiencing a need for international liquidity. While the preceding discussion suggests that FLAR may have played a stabilizing role, the question remains of whether FLAR can play such a role effectively given the size of its resources. And it seems that the answer, at least so far, has been negative. Indeed FLAR member central banks cannot produce convertible currencies on demand. Under such circumstances, it is not surprising that FLAR economists have argued that FLAR should aim to become a “Latin American Monetary Fund” (FLAR 2000). The most important aspect of this new regional payment system is the creation of a common unit of account, the Andean Peso. Indeed, since 1983, Andean countries recognised the importance of a common unit of account used for regional commercial transactions. There are, nonetheless, important challenges. Indeed, for those who first proposed this initiative, the most challenging of hurdles was to determine how this new unit of account would be defined. At first, some suggested the use of SDR issues by the IMF. But it quickly became evident that the regional unit of account could not be based on a basket of

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local currencies, largely because of the inherent instability of these currencies. As such, the solution was to have this new regional unit of account be based on a basket of goods, that is the value of the regional staples. In the end, the solution that was retained, on December 17, 1984, was the emission of regional assets denominated in Andean Pesos, which would distributed by those central banks that signed the Cartegena Accord (Government of Ecuador, 2008). The objective was to encourage regional trade and to accelerate regional integration. Only he FLAR had the responsibility of emitting this new regional unit of payment. At first, more than 80 million Andean Pesos were distributed to the central banks of regional member-countries. Yet, we believe that as appealing as is the idea of the Andean Peso, it remains nevertheless a partial solution. Its major drawback is its dependence on the US dollar. First, the value of the Andean Peso is defined as on par with the US dollar. Second, when regional central banks use the Andean Peso for the purpose of regional payments, they must reimburse the FLAR in US dollars, within 180 days. At its end, FLAR is committed to supply US dollars to any central bank wishing to convert its Andean Peso-denominated assets into US dollars. Therefore, the Andean Peso is a double-edge sword: on the one hand, we introduce a new unit of account in which to carry out regional trade, but on the other, the Andean Peso remains fundamentally tied to the US dollar. More recently, Brazil and Argentina launched a new payment system of bilateral transaction with their local currencies, aimed at eliminating the U.S. dollar as an intermedium. The Payment System on Local Currency (SML) was agreed in October 2008 to end decades of mandated trade in dollars. Under this system, exporters and importers from both countries can settle their exchanges with Brazilian (real) and Argentine (peso) currencies. According to the Central Bank of Argentina, the trade between Brazil and Argentina is about 25 billion U.S. dollars per year. Although this new system seeks to gradually eliminate the dollar from the bilateral trade, the dollar will continue at the exchange. Indeed, the central banks of Brazil and Argentina will set

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the exchange rate between the reais and pesos with respect to the dollar. If the mechanism works out without incidents between Brazil and Argentina, it could be adopted by other countries of the Mercosur, like Paraguay and Uruguay. Once again, the dependence on the dollar as an international standard and reserve currency is preserved. The hegemonic status of the US dollar is still effective (Ponsot, 2006).

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KeyNeS’S LeSSoNS FoR A CoheReNt MuLtILAteRAL MoNetARy ARRANGeMeNt We have emphasised that a main asset to the regional agreements already implemented in Latin America and to the regional clearing system that Ecuadorian have in mind, is that it would help member-countries to economize on currency flows and the associated transactions costs. We have also noticed that these agreements do not break free from the dollar as an international standard and reserve currency. The case of the FLAR agreement just mentioned is quite symbolic of this situation. Could these agreements work another way? This is where the reference to Keynes’s plan may prove useful. Actually, the relevance of the reference we can make to the latter plan is twofold. In the present section we propose to show that cases were made against it from which useful lessons may still be drawn. In the following section, we will show that Keynes defined a system for exchanging domestic currencies for each other that can be improved and help get over the objections we are now going to examine. To make our point, let us consider the stylized case of an international (regional) clearing union endowed with its own currency that will be an international common currency for member countries. This common currency would be designed to keep member countries’ accounts with the clearing union. Beforehand, member countries would be endowed with drawing rights on the union. Of course, there is no chance that accounts would clear on a regular time basis. To settle their debts, member countries would then have to draw on their foreign currency reserves. And to help member countries to meet their commitments, promoters of clearing unions usually plan to build up a common pool of international reserves. The FLAR we have mentioned comprises this type of arrangements. In the Ecuadorian proposal, the Bank of the South would play a similar role. As for him, Keynes did not consider the building up of a common pool of reserves as a necessity (cf. Keynes 1943a). In his scheme, any country holding drawing rights or creditor accounts in the international currency (he named “bancor”) would be simply entitled to ask any other member country to exchange bancors for the latter’s currency. Anyhow, whether re-

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serves assets are gathered together in a common pool or supplied on demand by creditor countries, the creation of drawing rights raises cases that commentators did not fail to make against Keynes’s plan. Let us consider a first case that US negotiators brought up at the Bretton Woods conference. The latter were namely concerned about the difficulty creditor countries, and specifically their country, would likely have in limiting and controlling their commitment to supply their currencies against the international currency. Allied to this, they also feared ‘[…] that the open-ended obligation to provide credit, involved in the Clearing Union, might have an inflationary effect in the United States, with adverse results on the dollar’ (Horsefield, 1969, p. 49). Keynes’s response was that the US would not become a creditor to the Union, and therefore supply finance in dollars to deficit countries, except if she shows a trade surplus. He added that far from being a burden, becoming a creditor to the Union would be a facility: it would allow countries to keep balances in the international currency they earn when exporting goods and assets, until they spend them on foreign goods and assets (Keynes, 1943b, p. 276). He concluded that if the US were to accumulate excessive balances in bancors, it would mean that ‘she has failed to solve her own problems’ (p. 277). Keynes did not convince the US negotiators, and the latter actually had good reasons for remaining sceptical. On the one hand, there is no doubt that in making drawing rights available to countries the clearing union grant credit to deficit countries and allow them to buy goods and assets from other member countries. To the deficit of some countries there necessarily corresponds a surplus in other countries. Then, contrary to Keynes’s argument, it is not up to creditor countries to reduce their surplus. On the other hand, the funding of deficit countries would result in inflation in creditor countries and, moreover, in deflation in debtor countries. According to Keynes’s proposal, amounts in the international money would be credited to surplus countries’ central banks that would in turn, through commercial banks, credit exporters in the domestic currency. This means that domestic money would be created as a counterpart to the amounts of the international currency credited to the account of exporters’ countries. Then, while

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the output available is reduced by exports, the quantity of money available in the economy is increased. Symetrically, deficit countries’ central banks would meet a debit in the international currency, the counterpart of which would be made up of the sums of domestic currency spent by the importers and that in this way would be no more available in the economy for funding purchases on the goods available. In the latter case, the quantity of goods is increased by imports while the quantity of money is reduced. In the 1970s, after the collapse of the Bretton Woods system, the International Monetary Fund member countries began thinking about reshaping the international monetary system. One of their objectives was to ensure short-run stability in exchange rates whereas the latter would be allowed to change in the long run. But, as McKinnon emphasised, the existence of ‘hot’ money made long-term flexibility in exchange rates incompatible with their short-run stability, except if foreign exchange controls were introduced, which was not considered acceptable at that time: “As long as world financial markets remained (modestly) open, speculative hot money flows would tend to anticipate any discrete change in official par values. And, certainly by 1973–74, the negotiators did not want a return to the draconian exchange controls that Keynes had in mind in 1943” (McKinnon, 1993, p. 25). It is true that in order to ensure exchange rate stability Keynes recommended implementing strict exchange controls, especially in the early versions of his plan. In subsequent versions, he was more moderate but there is no doubt that foreign exchange controls were part of his plan: “[…] the universal establishment of a control of capital movements cannot be regarded as essential to the operation of the Clearing Union; and the method and degree of such control should therefore be left to the decision of each member state” (Keynes, 1942, pp. 185–86). These cases are all still relevant with reference to regional clearing unions. On the one hand, drawing rights would be allotted to member countries that would worsen balance of payments disequilibria in the region and induce inflation and deflation pressures on creditor and debtor countries respectively. On the other hand, the system

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would prove unable to stabilize member countries exchange rates and in this way it would enforce the use of the dollar or any other key-currency as a standard and an ever convertible asset among member countries. As for foreign exchange controls, if applied, they would run counter to a major goal of regional unions, to wit, to enhance the economic and financial integration of member countries.

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the NeeD FoR A NoveL SySteM FoR exChANGING CuRReNCIeS: KeyNeS’S SCheMe AND hoW to SuPPLeMeNt It In this section we argue that Keynes defined a system for exchanging domestic currencies for each other that can be improved and help get over the objections we have just examined. As Keynes puts it in preamble to his plan, the bancor would have been a currency used by countries operating through their central banks or Treasuries while private individuals and companies would continue to use their domestic currencies: “We need an instrument of international currency having general acceptability between nations, so that blocked balances and bilateral clearings are unnecessary; that is to say, an instrument of currency used by each nation in its transactions with other nations, operating through whatever national organ, such as a Treasury or a central bank, is most appropriate, private individuals, businesses and banks other than central banks, each continuing to use their own national currency as heretofore” (Keynes, p. 168). He also made it clear that: “Within any member-country […] the provision of foreign exchange to be concentrated in the hands of its central bank which would deal with the public through the usual banks. That is to say, a member of the public here desiring to obtain dollars for a specified purpose would instruct his bank to make application to the Bank of England. […] Central banks would buy and sell their own currencies amongst themselves only against debits and credits to their accounts at the Clearing Bank” (Keynes, pp. 33-34). Unfortunately, this scheme does not counter the objection relating to the funding of deficit countries and its inflationist and deflationist effects. Central banks in creditor countries would supply their own currencies against credits in bancors while central banks in debtor countries would buy their own currencies against debits in bancors. This scheme, as well, would not be able to ensure exchange rates stability. Since foreign exchange would be concentrated in the hands of central banks, we may expect that the latter would be in a position to apply fixed exchange rates between their own currencies and the international currency. The difficulty, actually, would be to maintain ex-

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change rates that would be less and less in accordance with inflation differentials, the system inducing inflation in creditor countries and deflation in debtor countries. Maintaining exchange rates stable would be all the more difficult that allocations of drawing rights would worsen payment imbalances. Then, just as McKinnon emphasised, speculative money flows would tend to anticipate any discrete change in official par values. How are we to solve the problem? The analysis we are developing suggests that the issue lies in the way domestic currencies are managed per contra debits and credits in the international currency. Therefore, we may think along the same line as some Post Keynesian economists who have suggested that the national organs through which countries would operate should borrow or lend in the financial markets of the countries they are trading with, the very sums of foreign currency they spend or receive as a consequence of their residents’ foreign transactions. In other words, an importing country A should borrow in the exporting country B the very sums of money B that is needed in country B to pay for the goods it is importing. The exporting country B, on its part, should lend in country A the sums of money A it earns. This latter proposal is actually in accordance with the logic of international payments, by which a country pays for its imports of goods and securities by means of the export of goods and securities (Rossi 2009). As a consequence, the clearing of debits and credits in the international currency could take place on a very short term basis and would not result in an accumulation of imbalances. This would be so because any country importing or exporting goods would, as a counterpart, export or import securities. Deflation and inflation resulting from trade imbalances would be avoided and consequently exchange rates of domestic currencies against the common currency could be maintained fixed by the central banks without any need to implement capital controls. A further issue to be considered relates to payments between member countries and non-member countries. How should the proposed system be connected to the international monetary system? In

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order to maintain the benefits of it, particularly the fixity of local currencies’ exchange rates against the common currency and thus against each other, the member countries should behave as a whole vis-à-vis third countries. This means that the union should hold member countries’ reserves in non-member countries’ currencies (notably the US dollar). The union would then act as an interface in payments involving member and non-member countries, just as it would in member countries’ mutual transactions. In this way member countries’ currencies would never happen to be directly exchanged against other currencies and their fixity against the common currency could not be challenged. It is the common currency that would be exchanged for non-member countries and it would be up to the union to fix its exchange rate against, say, the US dollar, with reference to the balance of its member countries’ payments, that is, with reference to a criterion that ensures the solvency of the union.

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CoNCLuSIoN In the context of the present financial and economic crises, the need for a new Bretton Woods Conference has more often than not been evoked at the global level. There is no doubt, however, that the time for implementing a renewed international monetary system along the lines designed by Keynes, has not yet come, to wit, the US dismissal of a recent proposal by Chinese authorities to consider the creation of an international currency. Then, the implementation of regional currency unions appears more than ever as a solution to rule regional payments on a sound basis despite the asymmetries in the international monetary system. The success of this regional architecture could be the first step for further institutional arrangements that would open the horizon for a global and and stable new international financial architecture (Ponsot & Rochon 2010, Paez Perez 2012). In this paper, we have laid focus onto a key element of Keynes’s plan, the system proposed for exchanging currencies for each other. We have seen that as it stood, this system was unsatisfactory since it would have allowed the aggravation of disequilibria and imposed foreign exchange controls within the regional union. With reference to a Keynesian framework we have endeavoured to show that this issue admits a solution that confirms the feasibility of a clearing union intended to rule regional payments in a sound way.

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StRAtéGIeS MoNDIALeS DeS FIRMeS et RISQue De MoINS-DISANt SoCIAL

Pierre Berthaud* Michel Rocca

* Maîtres de conférences CREG . Université Pierre Mendès France de Grenoble.


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RéSuMé La mondialisation des firmes induit-elle un risque de moins-disant social ? La stylisation de leurs stratégies mondiales permet de valider deux scénarios très typés: si les stratégies commerciale ou multinationale sont plutôt neutres sur les modèles sociaux, la stratégie globale est porteuse de risques d’autant plus probables que les modèle sociaux sont déjà en crise. La réforme des modèles sociaux érigés par les économies industrielles fait l’objet d’une pensée dominante depuis plus de quinze ans. De nouveaux compromis sociaux sont à rechercher en considérant que l’on ne peut plus maintenir des garanties de revenus et de règles qui handicapent le développement de l’emploi. Face au scénario d’un libéralisme débridé, de nouvelles solidarités visant à lutter contre les inégalités sont à construire (OLIVENNES, 1998). Si «la convention salariale fordiste» définie par BOYER et ORLÉAN est au cœur de cette reconfiguration, c’est plus largement, l’articulation d’une norme de protection sociale à une norme d’emploi qui est visée (FRIOT, 1998). Dans ce cadre intellectuel, l’offre publique de régulations sociales est pléthorique mais en définitive centrée sur un modèle de pensée. L’activation des dépenses passives en faveur de l’emploi s’est progressivement couplée à l’exonération de cotisations sociales sans que d’ailleurs leur efficacité ne fasse l’objet d’un réel consensus (CAHUC, LEHMANN, 2002). Cette offre publique joue essentiellement de l’incitation. Sur l’offre de travail, les dispositifs incitent l’individu au travail : la prime pour l’emploi ou le WFTC britannique sont sensés influencer l’effort de recherche d’emploi des chômeurs. Sur la demande de travail, l’incitation vise les stratégies des firmes en matière d’embauche: les allègements de cotisations ou de charges visent à favoriser la demande de travail généralement peu qualifiée (MAAREK, 1994). Très schématiquement, l’offre publique escompte donc des effets d’un jeu d’influence sur des calculs privés. La littérature considère ces calculs privés de manière relativement séquencée: l’intérêt est le plus souvent porté vers «l’aval» de ces

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calculs pour produire une stylisation d’effets réels construits à partir de nombreuses évaluations de dispositifs publics. L’investigation de la « boîte noire » que constitue l’offre privée sociale, c’est-à-dire les contributions des firmes en matière de règles sociales, reste encore peu développée parce que méthodologiquement compliquée (BERTHAUD, ROCCA, 2000, 2001). Schématiquement, cette offre privée comprend les règles sociales que le développement des firmes véhicule –par induction, suggestion ou imposition. Ces règles s’articulent de manière plus ou moins cohérente aux normes d’emploi et de protection sociale propres à chaque régulation sociale nationale. Les controverses autour du projet social-libéral et de ses possibles dépassements [APPEL DES ÉCONOMISTES … (2000), GAZIER, (2003)] cernent un risque de moins-disant social induit par cette confrontation de règles sociales aux normes. L’analyse de la contribution des firmes à la construction d’une régulation sociale permet de juger de l’ampleur de ce risque. S’il est prématuré de statuer sur la nature de la reconfiguration de la régulation sociale, ce texte se limite à préciser les caractéristiques et les impacts de cette «offre privée sociale» en focalisant l’analyse sur les stratégies de mondialisation des grandes firmes. Le propos se donne pour objectif de dessiner les modèles d’offre sociale associés aux différents types de stratégie mondiale adoptés par les firmes. Il procède en trois temps. Selon le principe que “toute entreprise a vocation à devenir mondiale” (COTTA, 1985), il importe de s’intéresser d’abord au portefeuille des stratégies possibles pour tendre vers cet objectif de mondialisation. La littérature propose plusieurs typologies des choix de localisation des entreprises et des modèles d’organisation qui en découlent1. La plupart des typologies convergent sur un portefeuille de trois stratégies fondamentales: la stratégie commerciale, la stratégie multinationale et la stratégie globale. L’épure de chacune de ces stratégies permet d’en livrer les principales caractéristiques (§ 1). Cette typologie permet de déduire quelques indications générales sur l’offre sociale associée à chacune de ces stratégies, en se li1 Perlmutter (1969), Porter ed. (1986), Andreff (1996), Rainelli (1999).

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mitant à deux interrogations : l’offre des firmes mondiales se différencie-t-elle de celle des autres firmes (de celles qui ne le sont pas encore) ? Cette offre est-elle nécessairement orientée sur le moins-disant social (une influence régressive)? Globalement, il ressort que l’offre sociale associée à la stratégie globale s’oppose aux deux autres schémas-types. La stratégie commerciale et la stratégie multinationale ont une offre sociale neutre qui épouse les modèles sociaux nationaux. La stratégie globale exerce au contraire un effet déstabilisant sur les systèmes sociaux nationaux, et cet effet joue nécessairement dans le sens du moins-disant dans les pays avancés (§ 2). Le dernier temps examine les facteurs propices à chacune de ces stratégies en vue de tirer quelques conclusions sur le type de contexte -et donc de politiques publiques- susceptibles de favoriser l’une ou l’autre des deux catégories d’offre sociale. Le contexte européen se révèle aujourd’hui propice à une combinaison de stratégie multinationale et globale, avec une pression accrue, mais non fatale, au moins-disant social (§ 3).

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LeS tRoIS MoDèLeS De MoNDIALISAtIoN De L’eNtRePRISe La stratégie de mondialisation (ou stratégie mondiale) consiste à rechercher le mode d’organisation qui permette à l’entreprise une couverture optimale des marchés potentiellement rémunérateurs. Dans la littérature, cette question est abordée sous le chapitre des choix de localisation de l’entreprise qui est distincte de celle des causes ou déterminants de l’internationalisation (MUCCHIELLI, 1998). Cette littérature stratégique converge sur l’idée d’un portefeuille composé de trois stratégies de base en la matière. Si les terminologies sont en fait nombreuses et varient au cours du temps, la plus usuelle (commerciale, multinationale et globale) permet les précisions nécessaires à la caractérisation de chacune. Ces trois modèles sont des idéaux-types, donc des représentations simplifiées à l’extrême n’ayant pas pour fonction principale de décrire les pratiques effectives des entreprises, mais de pointer un nombre réduit de critères de choix auxquels toute entreprise décidée à se mondialiser est confrontée. Cette typologie repose en outre sur une représentation très schématique de l’entreprise. Elle établit une distinction tranchée entre les activités et unités productives (toutes celles qui participent à l’élaboration du produit ou de la prestation que livre l’entreprise) et les activités et unités commerciales (approvisionnement et vente). La production est ici conçue comme une chaîne constituée de cinq grandes fonctions: le contrôle stratégique (assuré depuis la maison mère ou quartier général), la conception (centre de R & D), le financement (centre financier), la fabrication (les filiales spécialisées) et l’assemblage final (unité d’où partent les produits destinés à la vente). Idéalement, l’entreprise visée est une firme monoproduit intégrée. Le modèle de la firme pratiquant l’outsourcing systématique (hollow corporation2) n’est donc pas pris en compte dans cette typologie pour la simple raison que les critères déterminants du choix de l’internalisation ou de l’externalisation sont largement indépendants des critères de choix de localisation (VELTZ, 1996). Les conclusions qui 2 Dans la littérature francophone, on la dénomme parfois firme réseau. Cette terminologie ne sera pas reprise ici pour éviter les confusions possibles avec le réseau de firme.

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seront tirées de la typologie proposée s’applique donc également au cas de la firme réseau. Enfin, cette typologie s’inscrit dans l’environnement de la théorie des coûts de transaction. Les coûts de transaction internationaux sont donc supérieurs par hypothèse aux coûts de transaction internes. Par conséquent, le succès des stratégies mondiales est suspendu à la détention d’un avantage concurrentiel (ou avantage spécifique) et à la capacité de l’entreprise à surmonter le handicap de coûts de transaction qu’elle subit initialement face aux entreprises en place dans les pays cibles. La stratégie commerciale3 Elle se caractérise par la concentration de la production dans un seul pays – le pays d’origine où la firme construit son avantage sur les effets de taille (économies d’échelle), d’agglomération (concentration géographique) et sur les externalités positives de l’environnement national dont le diamant (ou losange) national de Porter recense de nombreux aspects (synergies interindustrielles, effet de “cluster”) en omettant toutefois le facteur taille du marché. Cette production est vendue sur l’ensemble des marchés cibles à partir de cette base nationale unique (figure 14). L’entreprise se mondialise sans pour autant constituer une société transnationale au sens habituel du terme (CNUCED, 2002). En effet, une société est transnationale lorsqu’elle détient au moins une filiale de production à l’étranger (MUCCHIELLI, 1998). La stratégie commerciale constitue donc une forme de mondialisation alternative à la transnationalisation5. Suivant ce modèle, la croissance de l’entreprise est fonction de la croissance de ses marchés et se réalise intégralement à l’intérieur de son pays d’origine.

3 Ou ethnocentrée (Perlmutter, 1969) ou de marché (Andreff, 1996). 4 Cette figure, comme les suivantes, représente un “ pseudo- monde ” de quatre pays. On fait l’hypothèse que le pays n° 4 n’est pas attrayant du point de vue du critère des débouchés. 5 La transnationalisation n’est donc pas une condition nécessaire à la mondialisation de l’entreprise.

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FIGURE 1 L’organisation commerciale

La stratégie multinationale6 Cette stratégie se caractérise par l’implantation de filiales relais de production dans des pays que l’entreprise a ciblés comme des lieux de vente. Suivant ce modèle, l’entreprise s’emploie à reproduire dans chacun de ces pays, et seulement dans ceux-ci, la structure de production qu’elle a préalablement mise en place dans son pays d’origine (figure 2). Elle procède donc par “ essaimage ” (COTTA, 1985) ou, pour employer une formule encore plus imagée, par “ clonage ”. Le principe fondamental de cette stratégie consiste donc à assurer la poursuite du développement de l’entreprise par des réseaux de filiales nationales à l’étranger. Ces structures transnationales constituent des relais de croissance, l’entreprise n’abandonnant pas les capacités de production qu’elle possède dans son pays d’origine. La mondialisation de l’entreprise passe donc par l’extension de ses capacités de production (comme dans le modèle commercial) mais aussi par augmentation de la part des capacités de production localisées à l’étranger.

6 Ou polycentrée (Perlmutter, 1969) ou multidomestique (Porter ed. 1986).

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FIGURE 2 L’oRGANISAtIoN MuLtINAtIoNALe

À l’extrême, l’implantation à l’étranger devient un substitut au commerce des produits (approvisionnements et ventes). Des flux d’investissements et capitaux entre les pays se substituent aux flux de marchandises. Les effets d’interdépendance ainsi créés entre les pays sont le miroir de ceux induits par la stratégie commerciale. Les relations qui se forgent entre la maison mère et les réseaux de filiales relais implantés dans chacun des pays cibles sont, outre les relations d’ordre non figurées dans le dessin, des relations d’investissements, de répartition des crédits, de circulation de trésorerie et de rapatriement des profits. La principale incitation à l’adoption de ce modèle est celle de la proximité: la proximité vis-à-vis de la clientèle qui vise à une meilleure connaissance des goûts des consommateurs sur des marchés variés, et à un meilleur suivi de leur évolution. Elle offre également à l’entreprise la possibilité de mieux prospecter le marché. Ce critère joue aussi comme une exigence dans le cas des productions dites non échangeables: des biens ou des prestations dont la fourniture ne peut être assurée autrement que dans une proximité immédiate du client (des industries de réseaux comme l’eau, la banque, la distribution ou les télécommunications).

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La stratégie globale7 Cette stratégie se caractérise par l’établissement d’un réseau8 de filiales ateliers spécialisées à l’étranger. Le principe fondamental de cette stratégie est celui de la délocalisation des unités productives. L’entreprise construit son avantage concurrentiel sur l’exploitation des différences qui existent entre les pays. Elle cherche à localiser ses unités dans les pays qui offrent les incitations les plus fortes au regard des coûts de production (sous condition de minimisation des risques). Ces pays ne sont pas nécessairement ceux où elle écoule ses productions. Plus précisément, l’entreprise n’y vend généralement pas ce qu’elle y produit. La distribution mondiale des produits est assurée depuis le pays où est localisée l’unité d’assemblage du groupe. Il y a donc cette fois déconnexion entre les lieux de production de l’entreprise et les lieux de vente. L’organisation globale se caractérise donc par une spécialisation des filiales de production par stade de valorisation du produit et par pays: chacune des filiales constitutive de la chaîne de production est localisée dans le pays qui présente, sur son métier spécifique, la combinaison coûts / risques de production optimale (figures 3a et 3b). Ce modèle d’organisation se caractérise également par sa propension au nomadisme (footloose company). Parce qu’ils sont fonction de coûts9 et de risques comparés internationaux qui évoluent sans cesse, les choix de localisation des filiales sont toujours susceptibles de révision. L’organisation globale se caractérise donc par une logique de délocalisation systématique. La croissance de l’entreprise est alors indépendante de celle des pays dans lesquelFs elle produit. À l’extrême, la globalisation correspond à une stratégie de réorganisation de sa structure à l’échelle mondiale (rationalisation) sans croissance de ses capacités de production et de ses ventes. Dans ce cas limite, les délocalisations sont l’instrument privilégié de création ou de maintien de l’avantage concurrentiel sans croissance de l’entreprise et du marché. On est aux antipodes du modèle commercial où l’avantage 7 Ou géo-centrée (Perlmutter, 1969). 8 Un réseau cette fois, et non pas autant de réseaux nationaux qu’il y a des marchés nationaux cibles. 9 Non pas des coûts bruts, mais relativement à la productivité et à d’autres critères.

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concurrentiel repose sur les économies d’échelle et par conséquent sur la taille et la croissance de l’organisation. Ce modèle est aussi celui qui contribue le plus au développement des interdépendances entre pays. Comme le premier modèle, il contribue au commerce international, mais pas exclusivement de produits finis. L’activité de l’entreprise globale implique d’intenses échanges internationaux de biens intermédiaires (composants) entre les filiales. Lorsque l’entreprise est intégrée, ce commerce international est en outre, pour une part, du commerce intra-firme. Comme le deuxième modèle, il est source d’investissements internationaux (pour l’implantation du réseau des filiales) et de relations financières entre les filiales, donc entre les pays. Mais à la différence de l’organisation multinationale, ces flux se développent entre des pays différents et non entre des pays similaires car il se fonde sur l’exploitation des différences dans la production et non sur celle des similitudes dans la consommation. De plus, le nomadisme de ce type d’entreprise contribue à renouveler sans cesse les IDE. Il participe donc d’un essor beaucoup plus grand des flux d’IDE dans le monde. FIGURE 3(A) organisation globale (en chaîne)

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FIGURE 3(B) organisation globale (en grappe)

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L’oFFRe SoCIALe DeS DIFFéReNtS tyPeS De StRAtéGIeS De FIRMeS Que peut-on déduire en matière d’offre sociale de chacun des types d’entreprise ? Il apparaît exclu de prétendre inférer autre chose que des tendances générales. L’analyse révèle toutefois que les deux premiers modèles véhiculent une offre similaire qui se situe aux antipodes de celle de l’entreprise globale. Le raisonnement esquissé ici fait référence à un système international composé de pays différents : les pays avancés (incitatifs pour la vente des productions) et les autres pays (incitatifs par les conditions de coûts de production qu’ils présentent sur certains segments). L’oFFRe SoCIALe INDuIte PAR Le MoDèLe CoMMeRCIAL Selon le modèle précité, la stratégie commerciale s’accompagne d’un profond enracinement de l’entreprise dans son pays d’origine, puisqu’elle y concentre l’intégralité de ses fonctions productives. En conséquence, son offre dans ce pays tendra à épouser, sans le déformer vraiment, le profil du dialogue social qui y prévaut. En fait, cette offre n’a pas raison de se différencier de celle des autres entreprises dans le pays. Les modèles d’économie ouverte insistent en général sur une distinction entre secteurs exposés et secteurs protégés dans le pays. L’entreprise commerciale relève de la première catégorie. Son offre sociale sera sensible aux indicateurs de compétitivité internationale du pays (prix, coûts, change, etc.). Ce type d’entreprise plaidera en faveur d’une plus grande libéralisation du commerce afin de minimiser les coûts de ses approvisionnements. Mais, sauf à considérer la libéralisation du commerce comme un facteur systématique de moins-disant social, il est infondé de conclure que ce modèle d’organisation se prolongerait par une offre sociale régressive. Son offre sociale dans les pays étrangers est très limitée. N’y ayant pas de représentation autre que commerciale, l’entreprise y détient peu d’actifs corporels stratégiques. Elle contribue peu ou pas à l’investissement et à l’emploi local10. Dans ces conditions son pouvoir 10 Cette affirmation doit être nuancée dans le cas d’une entreprise qui détient un réseau de vente (et de service après-vente) très dense dans le monde. Mais ce n’est pas le cas courant. Les so-

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de négociation est très réduit. Face à des circonstances ou à des mesures nationales qui entraveraient son activité dans un pays cible – par exemple, suite à une action des concurrentes locales auprès de leurs pouvoirs publics – elle n’a guère d’autre choix que d’abandonner le marché (exit). Il ne lui est pas vraiment possible d’exercer une influence (voice). En somme, la stratégie commerciale limite son offre sociale à son pays de base, c’est-à-dire celui où elle concentre ses activités productives, sans présenter un profil d’offre distinct de celui des autres entreprises du secteur exposé dans le pays. L’offre sociale associée à ce type d’organisation est donc relativement neutre, au sens où ce n’est pas lui qui fait pencher dans le sens du moins-disant ou du mieux-disant. L’oFFRe SoCIALe INDuIte PAR Le MoDèLe MuLtINAtIoNAL En optant pour ce type d’organisation, l’entreprise renonce à un ancrage national unique. Elle tisse des liens forts dans chacun des pays où elle élabore et écoule ses productions. Son sort dépend donc de plusieurs environnements nationaux11. Elle est confrontée à plusieurs environnements sociaux dans lesquels elle est un acteur à part entière, puisqu’elle y détient des actifs corporels, y offre du travail à des salariés et à des prestataires (fournisseurs, sous-traitants), y réalise des investissements, y contribue à la fiscalité. Chaque réseau national de filiales s’enracine donc profondément dans le pays où il opère. Les récents soucis de Sodhexo aux États-Unis à l’occasion de la crise diplomatique entre la France et les États-Unis12 ou ceux de Carrefour en Amérique latine, suite à la crise argentine, fournissent de bonnes illustrations des enjeux auxquels sont confrontés des réseaux de filiales à l’étranger lorsque la conjoncture se tend. ciétés mondiales qui se rapprochent de ce modèle commercial procèdent plus volontiers par cession de licences ou par franchising (Microsoft par exemple). 11 Une situation qu’illustre bien le slogan de Rank Xerox au cours des années 1980 : “ dix-huit pays, dix-huit cultures ” (cité par Joffre, 1994). 12 À cette occasion, le groupe de restauration collective a développé une campagne de presse aux États-Unis dans le but de préserver son image – plus exactement d’éviter que son image ne soit associée à celle de son pays de base – en mettant en avant qu’il offrait directement ou indirectement du travail à plus de 100 000 salariés dans ce pays.

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Par conséquent, l’offre sociale de cette entreprise multinationale tendra à épouser sans le déformer vraiment le profil du dialogue social dans chacun des pays d’implantation. Dans chacun de ces pays, l’entreprise s’inscrit dans le modèle social national en des termes qui ne diffèrent pas fondamentalement de ce que fait l’entreprise commerciale dans son (unique) pays de base. La principale différence avec le modèle commercial tient à ce que l’entreprise multinationale est impliquée dans la négociation des règles du jeu dans plusieurs pays. La conséquence en est que l’offre sociale de l’entreprise cesse d’être unique, dès lors que des différences existent ou se creusent entre les pays où elle opère. Ainsi, l’offre sociale de la filiale française d’une société américaine tendra-t-elle à se conformer à celle de ses concurrentes locales (dont elle partage l’essentiel des conditions) plus qu’à celle de la maison mère, dont elle dépend, mais dont elle ne partage pas les conditions d’activité. En somme, l’offre sociale induite par la stratégie multinationale épouse la diversité des modèles sociaux nationaux dans lesquels ses réseaux de filiales s’enracinent. Chacun est en quelque sorte “ nationalisé ”. Dans ces conditions, parler d’une offre sociale globale (ou unitaire) pour ce type d’entreprise est peu pertinent. Il y a autant d’offres qu’il y a de réseaux nationaux de filiales à l’étranger. Dans chacun des pays, la filiale peut certes exprimer sa voix (voice). Mais cette voix n’a pas de raisons de différer de celle des entreprises des concurrents locaux ou plus largement des entreprises exposées avec lesquelles elle partage l’essentiel des conditions de l’activité. De plus, si cette voix dissone, ce serait dans le sens du mieux-disant, dans la mesure où l’avantage spécifique dont elle dispose lui permet d’offrir des conditions sociales en avance sur celles que proposent les concurrents locaux. Des enquêtes sur les conditions sociales dans les sociétés transnationales révèlent que les rémunérations y sont, d’ailleurs, plus élevées que dans les entreprises locales concurrentes. A cette nuance près, l’offre sociale induite de l’entreprise multinationale est donc globalement neutre, comme dans le cas précédent.

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L’oFFRe SoCIALe INDuIte PAR Le MoDèLe GLoBAL Par cette stratégie, l’entreprise renonce à tout enracinement national et tend à devenir une firme “apatride”13: elle s’affranchit de toutes les nations, y compris de son pays d’origine. S’efforçant de substituer aux cultures nationales des pays dans lesquels elle opère une culture d’entreprise originale, elle tente de tirer les avantages des différences en aiguisant la compétition entre les divers territoires qu’elle cible (firme opportuniste). Les conditions sociales deviennent ici l’enjeu fondamental de cette compétition dans la mesure où elles ont trait au facteur le moins mobile: le travail. Par conséquent les différences entre pays y demeurent plus importantes que sur les autres terrains de l’avantage concurrentiel. L’offre sociale de l’entreprise globale entre cette fois en conflit avec les modèles sociaux des pays. Ce conflit a deux dimensions. D’abord, l’offre sociale est régressive (race to the bottom) dans les pays que l’entreprise abandonne ou menace d’abandonner, ainsi que dans les pays où elle vend ses produits finis (puisqu’elle y exerce une concurrence forte sur les producteurs locaux). La catégorie de pays la plus concernée est celle des pays les plus avancés. Ensuite, l’offre sociale est progressive (mieux-disant) dans les pays où elle implante ses filiales pour y produire. Ce sont des pays légèrement moins avancés que les précédents. À l’extrême, cette stratégie est la seule à opérer effectivement dans le sens d’une réduction des écarts sociaux entre les pays les plus avancés et les autres (convergence). Il s’agit toutefois d’une convergence sur des valeurs et des normes médianes et non sur les valeurs et normes supérieures. Impliquant donc un certain recul pour les pays les plus avancés, cette convergence est évidemment partielle. D’ailleurs, une hypothétique convergence complète retirait tout attrait à cette stratégie. En définitive, l’offre de ce type d’entreprise crée un choc sur les modèles sociaux existants. Les filiales à l’étranger prennent le revers 13 “La firme globale n’a qu’un drapeau : le sien ” (Cohen, 1996).

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du modèle social local, poussant au mieux-disant dans les pays où la production va se localiser et au moins-disant dans ceux qu’elle abandonne. Ce type d’organisation entre donc en collision avec les modèles sociaux nationaux qu’il met en contact. Il est tout sauf neutre. Une littérature abondante alerte sur le risque de régression sociale que la mondialisation fait peser sur les pays les plus avancés (cf entre autres RODRIK, 1997, 2000). Le propos développé tend à montrer que ce risque n’est pas une fatalité. Des trois modèles de mondialisation des entreprises, un seul est vraiment porteur de ce risque. Les deux autres sont plutôt neutres et tracent une voie pour une mondialisation qui préserve de la régression les salariés, et plus largement, les modèles sociaux de pays les plus avancés.

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Le RISQue De RéGReSSIoN SoCIALe: CoNDItIoNS et INCeRtItuDeS A quelles conditions, le risque de régression augmente t-il? L’idéal serait de disposer de données permettant de mesurer l’effectivité et l’attrait de chacune de ces stratégies. Or, ce n’est méthodologiquement pas possible. Les statistiques du commerce international, pour ne prendre qu’elles, ne permettent pas de discriminer dans la géographie ou dans la composition des flux, ceux qui relèvent d’une stratégie commerciale et ceux qui relèvent d’une stratégie globale. Les difficultés sont encore plus grandes sur l’investissement et sur les mouvements de capitaux. Enfin, les statistiques relatives à l’activité des sociétés transnationales sont très loin de couvrir le champ entier de leur activité. La pratique de l’outsourcing ou le développement de réseaux de firmes constituent autant de points aveugles pour les tentatives de mesure. Plus approximative, une approche qualitative permet d’identifier les facteurs propices à l’adoption d’un modèle plutôt que d’un autre. S’il est difficile de conclure sur ce qu’il en est effectivement, il reste possible de tirer quelques enseignements sur les facteurs susceptibles d’accroître (ou de diminuer) le risque de moins-disant, et notamment dans le cas de l’Europe : le profil actuel de la construction européenne, parce qu’il est plus favorable aux stratégies globales, attise le risque de moins-disant social au lieu de le repousser. LeS PRINCIPAux DéteRMINANtS DeS ChoIx DeS eNtRePRISeS Les incitations ne sont pas le seul élément qui intervienne pour décider les entreprises à adopter d’un modèle de mondialisation de préférence à un autre. Le choix de l’entreprise est conditionné par des facteurs qui lui échappent largement. Si l’on s’en tient aux principaux facteurs qui se déduisent des caractéristiques de chacun des modèles, la liste est relativement limitée.

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Les premiers facteurs relèvent de la catégorie des contraintes techniques fortes. La contrainte de non échangeabilité14 de la production de l’entreprise impose ainsi à toute firme désireuse de servir une clientèle à l’étranger d’adopter le modèle multinational. Cette contrainte joue encore aujourd’hui massivement dans de nombreux secteurs. Les contraintes technologiques proprement dites qui limitent les possibilités de communication entre pays ou qui les rendent très coûteuses sont également à prendre en compte. Les NTIC ont à cet égard nettement desserré cette contrainte au cours des dernières décennies en rendant aujourd’hui accessibles des schémas de production mondiale éclatée qui n’était ni viables techniquement, ni concurrentiels auparavant. Cet élément joue en faveur de la stratégie globale, la plus exigeante de ce point de vue. Une seconde catégorie de facteurs a trait à des conditions non nécessaires mais propices au choix d’une stratégie de mondialisation : la croissance économique et le degré de mobilité des facteurs. Premièrement, les stratégies commerciale et multinationale, parce qu’elles s’accompagnent d’une extension des capacités de production de l’entreprise, sont plus sensibles aux critères de la croissance économique que l’organisation globale. JOFFRE (1994) y voient une base pour distinguer des modèles de mondialisation (les deux premiers), ceux où l’avantage concurrentiel de l’entreprise dépend de manière cruciale de la croissance du marché, et le modèle de la globalisation (le troisième) dans lequel les deux éléments sont déconnectés. Toutes choses égales par ailleurs, l’attrait de la stratégie globale serait inversement proportionnel au rythme de la croissance. Deuxièmement, le degré de mobilité des produits et des facteurs. L’attrait pour les stratégies commerciale et multinationale est d’autant plus fort que le système international reste partiellement cloisonné ou, plus exactement, que la libéralisation des transactions internationales demeure biaisée. La stratégie commerciale est d’autant plus attrayante pour les firmes que le système international15 est biaisé en faveur de la libéralisation des échanges16. La stratégie multinationale est d’autant plus attrayante que 14 Krugman (1995) propose une analyse éclairante du rôle de cette contrainte dans le commerce international. 15 Entendons par là, le régime constitué par l’écheveau des règles et pratiques nationales, bilatérales, régionales et multilatérales. 16 Le commerce des biens et des services. C’est également le cas pour la libéralisation des mou-

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ce système est biaisé en faveur de la liberté du capital17. Inversement, l’attrait pour le modèle global grandi avec l’ouverture, le décloisonnement des pays et la disparition de tous les biais sur les transactions internationales Le modèle global est en effet beaucoup plus exigeant. Il réclame: un fort degré de libéralisation du capital (comme le modèle multinational); un fort degré de liberté du commerce (comme le modèle commercial); un faible degré de liberté et de mobilité (internationale) du travail. C’est une condition à l’existence d’écarts de productivité / coûts entre les pays, source de délocalisations. Les études des grandes Organisations internationales sur l’évolution de la libéralisation du commerce (OMC), des codes d’investissement nationaux (CNUCED), et des mesures de contrôle des changes (BRI, FMI) ne laissent aucun doute. Le profil de la libéralisation des marchés depuis une vingtaine d’années est en faveur des stratégies multinationale et globale (liberté des mouvements de facteur et maintien des contrôles sur les mouvements de main-d’œuvre). En somme, le modèle commercial se trouve aujourd’hui en partie «surclassé» par les deux autres. Du point de vue de l’offre sociale, le prisme se resserre sur une alternative entre une offre neutre et une offre de moins-disant. Qu’eN eSt-IL De L’euRoPe? Le profil de libéralisation esquissé précédemment se manifeste avec quelques spécificités à l’échelle européenne. L’Acte unique et le Traité de la monnaie unique ont favorisé l’établissement d’une concurrence potentielle très forte sur l’ensemble des marchés (produits, capital, travail). Ce contexte se combine avec des expériences d’ouverture préférentielle de l’Union européenne sur les pays voisins (élargissement aux PECO, partenariat euro-méditerranéen). Ce processus contribue à sécuriser les échanges avec des pays très différents de vements de main-d’œuvre. Une entreprise qui peut aisément attirer dans son pays la maind’œuvre qui lui convient aura plus d’incitation à rester dans ce pays. Microsoft n’emploie-telle pas 20 % environ d’étrangers dans ses unités aux États-Unis ? Observons aussi que, dans ce cas, la stratégie commerciale peut avoir un impact non neutre sur le modèle social du pays de base de l’entreprise, mais aussi du pays d’origine de la main-d’œuvre. 17 Certains pays, comme le Brésil, ont un temps dressé des obstacles au commerce de manière à inciter les entreprises intéressées par ce marché à investir plutôt que d’y vendre simplement des productions élaborées ailleurs.

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ceux du cœur de l’Union et à réduire substantiellement les coûts des transactions avec eux (LEVASSEUR, 2002). Ce mouvement contribue aussi à accroître l’hétérogénéité de la zone du fait du relatif sous-développement des pays concernés par ces accords. Si l’on tient compte enfin de “ l’euro-sclérose ” que subit l’Union depuis plus de dix ans (un retard chronique de croissance par comparaison avec les ÉtatsUnis), le contexte européen se montre actuellement plus favorable encore que le contexte mondial à la stratégie globale (versus la stratégie multinationale). La faible croissance économique du cœur de la région, un mouvement de libéralisation très poussé et une hétérogénéité croissante des pays qui la composent sont autant de facteurs qui opèrent dans un sens favorable à la stratégie porteuse d’une offre de régression sociale. Que les firmes qui se globalisent soient originaires d’Europe ou non n’y change rien. Toutes bénéficient de ces conditions. Enfin, que cette globalisation suive trait pour trait le modèle décrit dans la figure 3, ou bien qu’elle s’en affranchisse quelque peu dans le sens d’une organisation régionale (figure 4A et 4B) ne change rien non plus à la logique des effets induits sur les modèles sociaux des pays les plus avancés de la zone. Ce modèle régional dérive en effet du modèle global mais à l’échelle de vastes régions. Il conduit l’entreprise à former des réseaux de filiales dans chacune des régions cibles que lui dicte son marché. À l’extrême, ces réseaux régionaux n’ont aucun lien entre eux (figure 4B). Ils fonctionnement chacun à l’échelle de sa région comme une entreprise globale.

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FIGURE 4(A) organisation régionale (mono-régionale)

FIGURE 4(B) organisation régionale (multi-régionale)

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A l’échelle de chacune des régions, la firme régionale est donc une firme globale. À l’échelle du monde, elle est une firme multidomestique : si l’entreprise a par exemple choisi de découper le monde en trois sous-ensembles, elle produira en Amérique ce qu’elle entend y vendre et en Europe ce qui s’y destine. À supposer que l’ensemble des entreprises adopte ce modèle, il en résulterait une disparition des échanges intercontinentaux (commerce, investissements). Ne demeureraient que d’éventuels flux de capitaux (crédits, profits) et des relations d’ordre depuis le quartier général. Les conditions les plus propices à l’adoption de l’organisation régionale sont obtenues lorsque la libéralisation du capital et des produits est beaucoup plus avancée et complète sur l’échelon régional qu’à l’échelle multilatérale. Ce sont aussi les conditions où les régions sont constituées de pays hétérogènes : plus les constituants d’un ensemble régional sont différents (différence de structures, de niveau de vie), plus l’incitation est grande. L’offre sociale associée à ce type de stratégie est donc très similaire à celle de l’entreprise globale. À l’échelle de chacune des régions où elle opère, l’entreprise se comporte exactement comme une firme globale (opportunisme, nomadisme). L’entreprise est donc un vecteur de progrès social dans les pays de la région les moins avancés, mais un vecteur de régression sociale dans les autres pays.

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CoNCLuSIoN L’analyse avancée est d’essence spéculative. Elle discute les facteurs cruciaux pour les choix de stratégies de mondialisation des firmes et conditionnant l’avenir du modèle social des pays avancés. Une alternative apparaît finalement. D’un côté, des stratégies (figures 1 et 2) qui, sans être indolores, sont neutres sur les systèmes sociaux. Elles ne sont donc pas, par elles-mêmes, synonymes de moins-disant social et confirment qu’une trajectoire de mondialisation est possible dans le respect des exigences et des diversités des modèles sociaux. De l’autre côté, une stratégie globale, et sa déclinaison régionale (figures 3 et 4), entre par nature en collision avec les modèles sociaux nationaux, les poussent à l’uniformisation avec une part de moins-disant pour les plus avancés. Dans le monde et en Europe, ces stratégies globales bénéficient aujourd’hui de conditions relativement propices. Les modèles sociaux des pays avancés peuvent le redouter. Pour autant, ceci ne constitue nullement la démonstration que les stratégies globales des firmes seraient la cause, ou même une cause importante des difficultés actuelles de l’Europe – seulement au mieux, une alerte.

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APuNteS PARA LA DISCuSIóN SoBRe LA PRoBLeMátICA De LA INteGRACIóN LAtINoAMeRICANA y A LA eCoNoMíA MuNDIAL ACtuAL: LoS ASPeCtoS GLoBALeS, ReGIoNALeS y NACIoNALeS. Jaime Gallegos Londoño1

1 Doctor en Economía por la Universidad de Barcelona, Docente e Investigador de la PUCE.


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La principal discusión para el llamado mundo en desarrollo aún mal llamado tercer mundo-, no radica en su incorporación al mundo transglobalizado, sino en la forma, en los mecanismos, así como la calidad y el dinamismo con que lo hace y con quien lo hace. Hoy más que nunca el capitalismo y su organización global, es decir como sistema de desenvolvimiento social-mundial, marcha bajo dos pautas referenciales que son a saber: una la velocidad del crecimiento del mundo globalizado y otra la diversificación del mercado mundial; donde poco a poco hemos visto desaparecer, aunque no del todo, las directrices de los ostracismos nacionalistas, contándose cada vez más con la tendencia hacia la apertura, en otras palabras, al mejor aprovechamiento de un mundo menos proteccionista. Si bien sabemos que el proteccionismo arancelario y monetario han sido la base del desarrollo histórico del sistema, sobre todo de los Estados-nación de los llamados países ricos, actualmente la realidad es otra, vivimos la herencia de prácticas económicas, que durante casi tres décadas, volvieron a resucitar a los mercados no controlados, llamados “libres”, y hoy esa herencia se plasma en la estructura actual tanto de la división internacional del trabajo, como en la forma que se van adaptando las diferentes economías sino las mismas empresas y sectores al mercado mundial y van configurado un espacio con sus leyes intrínsecas. De allí persiste una gran pregunta más que la respuesta y es la que se derivada del concepto de “inserción dinámica”, el cual implica no renunciar al mercado externo y aprovechar esa apertura pero sin dejar a un lado la prioridad del mercado interno, es decir sin descuidar las variables que dan cuanta del bienestar social en el interior de las economías, como tasa de inversión pública; dicho de otra manera, sin descuidar la posibilidad de mantener una constante redistribución del ingreso a costa de un modelo más abierto y dinámico. A esto se lo llamó también: “crecimiento con equidad”. Pero si bien –se insiste para este caso–, esto es todavía un concepto al cual se suma la “posibilidad de sostenibilidad”, ya que el mismo mercado es muy vulnerable a las variaciones continuas y derivadas, a su vez, de su propia forma de establecimiento o funcionamiento. Entonces la pregunta

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queda de la siguiente forma: ¿Será realmente posible mantener una inserción dinámica y sostenible de crecimiento exógeno con equidad, bajo las volátiles condiciones actuales de la economía mundial? Esta pregunta permanece tanto como reto académico o como situación que de hecho se da como parte de un gran proceso. En otras palabras hasta qué punto es deseable y posible la integración ya sea con el mundo entero o la que se dirige a una región en particular. No creo que haya respuestas que salgan de la chistera y menos aún de algún manual de macroeconomía internacional usado por los directores del FMI, lo que si sabemos es que la integración a ultranza, en cualquiera de sus formas, no puede sustituir la dinámica endógena, ya que de todas maneras debe existir un espacio de asentamiento de la concreción material de la vida de un pueblo o una nación o incluso de una región entera. Lo importante es saber que en el tema de integración ya hemos recorrido camino sobre todo en estos últimos 50 años, y que la experiencia es muy basta como para saber que hemos aprendido la lección y tenemos ejemplos palpables sobre todo de lo que no se debe hacer, por ejemplo, forzar a ultranza un proceso que quizá requirió de un tiempo mayor como es el caso de América Latina de los años 70. Otro ejemplo es el de la misma CEE, y hoy lo sabemos y es por la crisis actual que opera desde hace 4 años en las economías más ricas del mundo que se pone entela de duda lo realizado por los acuerdos de Maastricht, y como hemos dicho, el sistema global es muy endeble y susceptible a las variaciones de los mercados lo que ha llevado a su vez a la sobrexposición de las sociedades ante las crisis o ante la manifestación de una forma casi permanente de adaptación del sistema que viene a ser la misma crisis, aunque en este caso –de la crisis actual–, han colocado a Europa y EEUU en una encrucijada del modelo neoliberal, y que está entre salvar su “estado de bienestar”, aunque de hecho es lo primero que se sacrifica (recortes de salud, educación, empleo, etc.) o su modelo concentrado de acumulación financiera. Así Europa paradójicamente esta entre la reproducción del capital financiero (CF) y la supervivencia del sistema del cual se sirve para existir. En la discusión quizá la respuesta más fácil y lógica sea de echar

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la culpa a la misma globalización y/o a la adopción de las políticas neoliberales que resucitaron con mayor fuerza desde los años 90; la crítica más profunda deviene precisamente de partir de allí para llegar más lejos, es decir para decir que en realidad lo que vivimos es la adaptación constante a la matriz consumista, productivista, extractivista con inclusión de todas sus formas de reproducción y que esa es la verdadera crisis es decir una desintegración estructural por y del modo de vida. Por lo tanto se trata de una crisis civilizatoria que se manifiesta de una manera más cruda por la adopción de esas políticas neoliberales que combinaron dos hechos al parecer irrefutablemente conexos: la apertura de los mercados y el descontrol de la economía por parte del Estado; situación que ha conducido al protagonismo de la nueva estructura del poder mundial derivada de la superposición de la economía financiera por sobre la economía real. En la última década hemos visto como las políticas neoliberales de falta de Estado y sus descontroles han sido desmontadas, en unos casos más en otros menos, y esto obligadamente a fuerza de las circunstancias, las mismas que se originaron en un resurgir de la protesta social que sigue en asecho y no ha dado tregua, lo cual persigue no solo un cambio de las viejas estructuras sino a veces llegándose hasta imponer las Políticas de Estado donde el mismo “Estado” se vuelve de nuevo el protagonista, es el caso de las economías latinoamericanas. Pero también se han dado otras reacciones quizá más institucionales y estructurales, China o India son ejemplo de ello ya que han afianzado y han enfrentado a la globalización con radicalización la presencia del Estado en la economía, lo cual les ha llevado a abanderar las metas de crecimiento combinado con mayor equidad, algo inusualmente imposible vista la historia mundial desde mediados del siglo XX. Lo curioso del caso es que estas políticas de mayor intervención se han configurado en el escenario mismo de la apertura, y muchos de los países mencionados han sabido incluso mantener acuerdos de libre comercio, donde la integración productiva sur-sur se vuelve explícita; a esto llamaremos “integración por exclusión”, que ha dado origen a la denominación de países emergentes.

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Quizá por lo dicho en el mundo actual esté operando un nuevo carácter de la economía, que se manifiesta por mantener de un lado, altos grados de integración entre los mercados sin grandes restricciones y fuerte presencia del Estado en el interior de esas economías. Es decir se corrige la ecuación anterior entre apertura y desarticulación del Estado. Esto a su vez, ha dado origen a lo que se llama posición heterodoxa, diferente de la doctrina neoliberal, que al parecer se enquista más en las estructuras políticas y de poder en Europa y en Estados Unidos, y menos en el resto del mundo, a pesar que el desenvolvimiento de sus economías empieza a depender de los movimientos sociales comienzan a pasar factura política, tal es el caso de Francia; de esta manera la democracia conspira contra el poder anteriormente establecido. Antes de abordar más directamente el tema de la “integración económica y la sostenibilidad” es bueno conocer bien la cancha, es decir el espacio de condiciones donde las economías, como las de América Latina deberán seguir jugando hasta que cambien las condiciones mundiales de desarrollo y reproducción del mismo sistema. En este sentido debe entenderse que hay dos tendencias: una que trata de favorecer flujos más incesantes de mercancías entre todos los puntos del planeta, y que produce una integración global basada en la integración y cooperación de empresas (aparecen las cadenas globales del valor) donde los precios son determinados por los ejes más eficientes y competitivos, independientemente del lugar de origen de la producción. Esta situación es el correlato de la subtendencia a la mayor e indudable movilidad internacional del capital. La otra tendencia que es la histórica y localiza o focaliza los flujos de capital e inversiones en las grandes centros integrados del capitalismo, Estados Unidos, Europa y Japón, que de todas maneras son un conjunto económico a pesar de las distancias geográficas y de las diferentes monedas que aún manejan y mueven sus respectivas economías. Esta integración es la que da cuenta de la desintegración del centro unipolar al centro multipolar, en cual el US dólar no ha podido

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mantenerse estable frente al Euro ni al Yen a pesar de sus logros de la integración horizontal y vertical entre esas economías, que han lograron una manifiesta unidad de estructuras de sus mercados o de haber equiparado sus estándares de vida con preferencias de consumo similares y de contar con una mayor fluidez de la información y unificación del “know how”. Su mutua cooperación tecnológica a gran escala les han alejado del resto del mundo. Y esto se ha dado a pesar de la persistencia de que las millonarias inversiones norteamericanas se hayan anclado definitivamente en China, ya que esto no ha obstaculizado el poder de las transnacionales y su papel en la configuración de un “apartheid” donde fluyen los excedentes económicos de las economías menos productivas, que en forma de utilidades han ido a parar en los espacios más eficientes en términos de manejo económico del capitalismo (léanse centros financieros), de hecho hay un matrimonio y no un concubinato entre transnacionales y capital financiero. Un ejemplo de ello son los productos de Apple, ideados tecnológicamente en EEUU, pero fabricados en China, con lo las utilidades no se quedan allí sino se concentran en los aglomerados tecnológicos originales. Estas dos tendencias al parecer en conflicto, una hacia la globalización absoluta con una mayor presencia del Estado en cada una de las economías, la otra la regionalización multipolar entre las distintas potencias del capitalismo (aún central o de cooperación centralizada) pueden ser yuxtapuestas de un proceso diferente el cual nos aventuramos a llamarlo de racionalización en la cooperación internacional, donde los primeros pasos son el fortalecimiento de las estructuras sur-sur, que llevan incluso a la posibilidad de abandonar el US dólar como la moneda de intercambio internacional. Un nuevo orden económico internacional sin asimetrías es una especie de utopía a la cual definitivamente no parecen contribuir sobre todo los poderes mundiales actuales aferrados a posiciones seculares de viejo cuño, como lo son la apertura indiscriminada y sobre todo la preminencia del sistema financiero. Debemos tener presente que la apertura global total entre todos los llamados factores de producción no ha sido posible, la movilidad

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de capital ha operado casi sin restricciones al igual a lo ocurrido con la mayoría de mercancías, pero la globalización no se ha presentado en el aspecto humano por la persistencia de políticas que restringen la movilidad laboral, lo cual a su vez ha roto el esquema aperturista, cosa aparentemente contradictoria con la ideología del modelo neoliberal. Esta situación, dicho sea de paso, ha impedido una transparencia en la formación del valor a nivel mundial, con la consiguiente diferenciación salarial que es aprovechada para acentuar el manteni miento en una parte del planeta: la periferia, costos bajos de producción, lo cual solo beneficia al gran capital, el cual si puede moverse en el mundo en busca de costos diferenciales más bajos, también origina la paradoja de un “trade off” entre crecimiento del capital y menores salarios, es decir un circulo no virtuoso entre mayor inversión y menor bienestar. Además, hay que ahondar en dos situaciones adicionales o nuevas de este tiempo: la crisis de los llamados desarrollados y el advenimiento y solvencia de los llamados países emergentes. Así, a pesar de la llamada apertura, sobre todo en Norteamérica y Europa todavía persisten en mantener políticas neoliberales con políticas neoproteccionistas que ponen en el callejón de las encrucijadas, no solo al viejo modelo de grandes fuerzas nacionales, sino al mismísimo esquema actual mundial, el cual parece haber tomado otro giro a partir de las crisis de inicio en el 2008 cuando se formaron las famosas burbujas financieras y que terminaron por desacelerar el crecimiento de las potencias capitalistas más grandes del mundo. La situación de crisis arrastrada ya casi 5 años y que incluso no parece tener visos de finalizar un cambio en la correlación de fuerzas en el mercado global. Muchos de los precios de commodities ya no se determinan por la demanda de los grandes países capitalistas de antaño, hoy China, India, incluso países como Singapur imponen vía demanda los nuevos precios mundiales, en especial, los de la energía, metales y otras materias primas esenciales, con lo cual han logrado un efecto búmeran ya que luego de recibir indiscriminadamente a los capitales, se produce un crecimiento inesperado y casi brutal, dónde América Latina ha sido otras de las regiones beneficiadas; sin embargo la factura, como se

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dijo anteriormente la están pasando a los desempleados y a los menos favorecidos del centro multipolar unificado (Estados Unidos, Europa y Japón). Bajo estas circunstancias surge la discusión de cómo lograr una armonización entre el desarrollo del mercado mundial bajo las nuevas formas de integración, con las nuevas formas de consumos y distribución, donde se lidia, a su vez, hacia adentro de cada economía. De allí que hay que definir o más bien redefinir los mecanismos de integración, inserción y cooperación entre las economías del mundo y la sostenibilidad de los procesos en el tiempo. Toda esta discusión es muy válida para el mundo de la política, pero lo es y no en menor medida para la academia, donde al parecer la segunda aventaja a la primera, no solo por el diagnóstico de la situación sino por el carácter innovador de las propuestas que, sin duda, son menos dogmáticas e ideológicas, tal vez más pragmáticas, pero en todo caso diferentes. Al canto la situación de la Europa actual, que irónicamente donde aplican las viejas teorías de restricción de gastos púbicos dando lugar a que se encoja cada vez la demanda agregada y acentúe más la recesión, y por tanto alargue la posibilidad de salir de la crisis. En cambio académicos de la talla de J. Stiglizts lo han verificado en sus escritos, mientras la clase política de esos países lo único que hacen es establecer un viejo código de ética fondomonetarista, que es salvar al sistema financiero, mal concebido como la fuente irremplazable de liquidez y de inversión a su vez garantía del crecimiento. Pero algo más está fallando en la ecuación: Estado - Sistema Financiero, y es que las políticas monetarias expansivas que arrastran consigo a un gasto público para salvar a los Bancos quebrados, nos han llevado a tener tasas de interés negativas, tanto en términos relativos como absolutos, lo cual impide una salida por esa misma vía, que originan consecuencias ex – post de una especie de paradoja de la frugalidad (mesura) keynesiana, pero al revés. Keynes señaló que el origen del problema era que se ahorraba más pero se consumía menos, las tasas de interés crecían o ya eran altas y la producción se

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desincentivaba por las dos vías, reducción de mercado e incremento de los costos financieros. Pero en el caso de la crisis actual, el consumo no decrece por sacrificar ahorro, sino porque el ahorro monopolizado y captado anteriormente (de allí ese efecto ex – post), se ha convertido en un falso financiador del consumismo de quienes no pueden luego pagar sus deudas, así los Bancos han disfrutado de un exceso de liquidez que han tratando de instalar a como dé lugar, así sea en manos de personas insolventes. La colocación de esos excedentes han originado burbujas que explotan, que se han llevado consigo pérdidas que han repercutido en sus mismas economías y las ha conducido a la recesión. Entonces, en este caso, la paradoja no es precisamente de la prudencia o de la mesura, sino de la imprudencia de llevar al sistema al borde de la quiebra total y solo por apostar a crecer sin respaldarse en la demanda efectiva, y también de haber desmontado un gasto público que si jugaba un papel importante en la consecución del equilibrio por el lado del mercado de oferta y demanda de bienes y servicios reales. El exceso de dinero en el mundo sobre todo de papeles en US dólares es de tal magnitud (mil a 50, comparado con la economía real) que terminará por engullir al mundo sino hay un cambio, sobre todo en la administración de ese capital financiero. Pero esto es como ponerle cascabel al gato, ya que las estructuras mundiales de poder dependen de él. A este “superahorro” económico anterior y ahora en manos del sistema financiero ha puesto en peligro la permanencia del mismo dólar norteamericano como la moneda única de intercambio mundial; y, si a esto lo combinamos con el alto precio de la energía, tenemos una mezcla que es una bomba de relojería que puede hacer estallar al mundo si no se toman las medidas correctivas o defensivas que la situación requiere. Es en este sentido que la integración regional puede encontrar sobre todo para América Latina, un espacio de posibilidad de desarrollo deseable y posible frente a un capitalismo “central” sin salida o mejor dicho entrampado en su propia crisis financiera.

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Aunque el esquema global no es uniforme, en cuanto a estructura de los mercados, existe una tendencia hacia la homogenización de los intercambios, y esto en el sentido que cada país y/o empresa logra establecerse y estabilizarse bajo las mismas reglas, y esto funciona en la insistencia a pesar de las diferencias de productividades que hay entre todos los tipos de producción a escala global y de las diferentes calidades y cantidades del consumo. Es en ese sentido que se dice que el mercado global es uno a pesar de ser un “collage” poco uniforme en tamaños y formas. Las reglas que estabilizan el mercado todavía dependen de muchas voluntades, pero sin duda la tendencia hacia la apertura parece ejercer una especie de Espada de Damocles que persiste sobre la cabeza de cada país o empresa. Hay que tener presente que las competencias y/o ventajas de empresas o países no son referencias únicas sino relativas y no necesariamente pertenecen a producciones (sobre todo las de las más útiles para conseguir el máximum de beneficio) que se han logrado por la aplicación del último fruto, del último grito de la moda tecnológico. Es decir hay otros parámetros para determinar y medir la eficiencia de la participación de un país o empresas en un mercado, el Diamante de Porter da luces en ese sentido, pero este desgraciadamente no explica las situaciones globales que pueden producirse si aplicamos todos los requisitos a todos los participantes. Además, no es verdad que los negocios más exitosos tienen en sus rivales de mercado una especie de competencia entre símiles, es decir empresas con un mismo tamaño en relación con sus productividades, independientemente del tamaño mismo de la empresa. Ha sido característico de los países mal llamados subdesarrollados tener un mercado tan diverso donde han coexistido y coexisten en un mismo espacio, competidores grandes con muy pequeños y operando con una diversidad también entre sus productividades. Esta característica también lo es hoy para el mercado mundial, la globalización es un macroespacio lleno de diversidad, donde parece que hay todavía muchas oportunidades que aparecen y desaparecen según el “clima económico” del mismo mercado mundial que de hecho es muy volátil aún, y/o es muy sensible a las variaciones de la toma de decisiones y/o a los resultados de las mismas economías expresados en términos

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de expectativas racionales o de planes gubernamentales de relevancia en el corto plazo. Por lo tanto la característica de la volatilidad en medio de la diversidad no solo puede arrojar circunstancias negativas para la conformación de una estabilidad que lleve rápidamente a la integración de los mercados. En la actualidad vemos como aparecen factores externos que detienen la tendencia a la estabilidad, y la distorsión fundamental proviene del sistema financiero, sin lugar a dudas los manejos libertinos de muchos Bancos han logrado desequilibrar a la economía real; y la crisis actual europea y norteamericana no son la prueba menor de esta situación. La recesión se alarga y en esta medida, mientras subsista una especie de imposición de políticas destinadas a mantener al sistema lejos de la quiebra, a pesar que ello eleve el desempleo y bajen los salarios y se contribuya aún más con la crisis. Los mercados financieros, las bolsas de valores con sus vaivenes, no son parámetros muy confiables por incompletos, pero de todas maneras reflejan una tendencia, así la correlación de sus movimientos bruscos, hacia abajo generalmente, se producen por una variación proporcionalmente menor a la que acontece en la variación de los precios de los bienes que originan el movimiento de esas bolsas. Desde los activos financieros y los activos más productivos, las tasas de interés y los tipos de cambio entran a línea de cuenta entre los posibles culpables de las variaciones originales. En todo caso la ampliación y diversificación de los mercados se conjuga con la pérdida de valor de los activos negociados, toda la economía termina afectada por una crisis financiera. Ahora bien, si los mercados son volátiles y esto es un síntoma de la debilidad de las estructuras en cuanto a homogeneidad de oferta y de demanda de los bienes y servicios mundiales, hay una cosa segura y es que, tal volatilidad da origen a una situación donde a toda velocidad se abren y se cierran oportunidades y todo está como en juego multidinámico muy activo, el cual es el espacio más propicio para integrarse y pertenecer al menos un buen tiempo en el mercado, esto sin que se vean afectadas las variables fundamentales como beneficios positivos que generen a su vez externalidades positivas, es

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decir propiciatorias hacia procesos derivados de inversión productiva, independientemente de estar creando economías de escala propias o consecuentes en los distintos niveles de posiciones dentro de las cadenas de valor. Hay tantas y tan diversas empresas que es increíble el funcionamiento del mercado mundial en tales condiciones, pero en realidad el mercado actual es cada vez más diverso y competitivo, tanto en términos absolutos como en los relativos, y se mueve en espacios también muy distintos, las economías son también escenarios muy cambiantes y diversos y eso depende de las variables de orden político y geopolítico que siempre están en juego o entran al juego como situaciones que son determinantes en la toma de decisiones. Las asimetrías entre regiones son muy grandes igual entre países y también en el interior de los mismos, de manera que una homogenización solo será posible en el muy largo plazo, y esto no ocurre o no ha venido pasando pese a las políticas de incentivos a la IED, por parte de todas las economías que compiten por la captación de capitales. De hecho existe una red dispersa a base de varios arreglos, ocasionados por las propias distorsiones regionales de acuerdos tipo TLC, firmados en distintas condiciones de unos con otros y donde las diferentes políticas cambiarias y monetarias todavía se imponen como los sesgos dominantes que enfrentan a su vez economías como las latinoamericanas signadas por la diferente dotación de recursos, configurándose así un espacio donde la integración es una aventura casi imposible vista desde la competencia pero desde la complementariedad sería lo más deseable. Hay que ser enfáticos no solo hay economías distintas, cada país no compite como si fuese una sola unidad con su propio nivel de productividad, las competitividades globales de una región o un país son un “falso positivo” que existe como tal, asín lo que hay en realidad son empresas de distinto orden y tamaño, condición y forma, y cada una con su propio nivel de productividad se enfrenta a un mercado relativamente global, por lo tanto a lo sumo podemos hablar de productividad en cada sector, cuando este rivaliza con otro similar de otro país, al exportar para un mismo mercado (EEUU), es el caso del

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sector bananero de Ecuador, su competencia está en Centroamérica, y enfrenta condiciones muy diferentes ya que pertenecen a países cuya envoltura económica es diferente. Esa tremenda coexistencia de diferencias entre empresas y no entre naciones, hace imposible calcular la productividad media de un país en concreto que lo represente ante la toma de decisiones de inversión. La inversión extranjera tiene otro tipo de consideraciones al acudir o no a un país y aplicarse de forma eficiente para conseguir solo réditos, ya que la naturaleza de las cosas no es dar más empleo o mejorar la participación de la región en un esquema mayor de integración, de allí que las cosas no funcionan como creemos, los países y los gobiernos pueden incentivar que lleguen esas inversiones facilitándoles su estabilidad sobre todo en términos de rentabilidad del capital para ofrecer un panorama que logre excelentes beneficios, y con ello ya se habrá hecho lo suficiente, pero le toca al país en cuestión moldear ese crecimiento exógeno en desarrollo interno. Es decir, la inversión extranjera según el caso facilita o no la integración de las economías en el sentido productivo, y solo a lo mejor es el primer paso para una verdadera integración, pero el tema pendiente es la redistribución de los beneficios. La pregunta que en realidad debemos hacernos no es solo mirar las posibilidades de integración y participación de las cadenas de valor a nivel internacional (la moda en integración de la cultura actual de la globalización) sino llegar a saber ¿Para qué sirve la misma integración? Esta pregunta es viable sobre todo en términos de salvaguardar el bienestar actual y futuro de una determinada población de una economía en concreto ya que el objetivo no es la meta, la integración es ese objetivo pero la meta debe ser por ejemplo el “buen vivir” o el desarrollo más equitativo o respetuoso con el ambiente. La integración regional a diferencia de la integración al mercado global, en cambio puede ser considerada mucho más oportuna y necesaria para lograr un grado de integración interna entre las estructuras nacionales y no una disociación y dispersión productivas que muchas veces sí plantea la integración a ultranza al mercado mundial.

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Normalmente, y esto lo sabemos, en América Latina es muy común haber visto desfilar capitales extranjeros que han logrado establecerse y crear cadenas de valor que lograron cohesión económica y que a su vez sustentaron procesos de desarrollo social, pero esos ejemplos son muy escasos, la mayoría de inversión extranjera llega, explota y se va dejando muchas veces economías afectadas en los aspectos sociales y ambientales. Hay que decirlo, la inversión extranjera ha logrado dar mucho empleo directo e indirecto, pero también ha dejado externalidades ambientales tan negativas que ni siquiera las superutilidades de estas pueden remediarlas (caso de la Texaco en Ecuador). Hay que saber además, por otra parte, que las mayores competencias o altos estándares de competitividad que participan y dirigen el mercado mundial, se logran también debido a características especiales de derivación de origen en espacios físicos donde la productividad natural de la tierra y/o del mar han logrado establecerse como una especie de superventaja competitiva capaz de conseguir y/o mantener mercados en desarrollo, allí donde se han aplicado ya sea como capital extranjero o como capital nacional. A modo de conclusión anticipada podemos decir que, existe un tratamiento persistente sobre la importancia del sector externo, que reclama un espacio significativo de participación en el mercado global, ya sea incorporando producción a las CGV y dejando que los bienes finales logren mantenerse en el consumo directo de los sectores con ingresos estables, en espacios donde la crisis por sí misma no afecta de manera directa a la movilidad integracionista de las economías, es el caso de América Latina con sus diferentes formas de integración las que al contrario se ha visto reforzadas ante la crisis del norte. El éxito de un proceso de integración en este caso se mide sin duda no solo por el crecimiento del comercio sino por el efecto de cambios en la mejor repartición del excedente económico, hacia adentro y no hacia afuera. Esta persistencia de solo pensar que la salvación de las economías es lograr una integración a todo nivel, es una especie de planteamiento utópico; en materia de integración hay que

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hacer lo que es posible y no más, a veces forzar el ritmo natural de las formaciones y relaciones entre empresas y sectores entre países puede contribuir a conseguir el efecto contrario, es decir, hacia la desintegración de los mercados y hacia la anarquía económica, una importancia especial al sector externo sin efectos redistributivos puede ser una bomba de tiempo, y se cree por lo tanto que lo más importante de una integración es lograr exportar más e importar lo menos posible, pero a base de golpes de competitividad, sin desgastar el proceso de integración natural propio de los mercados en expansión. Finalmente hay que considerar dos cosas adicionales: empezar a distinguir la propuesta neoliberal hacia la rápida integración al gran mercado mundial donde ya mandan las economías ya previamente integradas (Europa, EE.UU.), y de la integración regional e inteligente que aprovecha los espacios de la misma expansión de las economías en juego y así lograr saber cual es la prioridad entre crecimiento endógeno y exógeno que debe definir cada país y/o región. En conclusión, adicionamos esta reflexión con comentarios sobre algunos aspectos de las ponencias presentadas en el marco del Seminario Internacional sobre Integración y sostenibilidad” realizado en la PUCE. Priemero, destaco lo dicho por Óscar Ugarteche cuando dice que la unidad económica latinoamericana que pasa por la unidad financiera y monetaria no tiene que hacerse desde la perspectiva monetarista únicamente como fue el EURO, sino que podemos apostar por un sistema de compensación de pagos. Lo ideal a mi juicio sería un Fondo Monetario múltiple en un inicio hasta llegar a una única moneda virtual y esto nos conllevaría sino a utilizar de forma eficiente muchos recursos financieros que la misma región (Latinoamérica) ya tiene, sin necesidad de formare armonías macro que tanto daño le hicieron a la CEE. Coincidimos igualmente por lo planteado por Édgar Vieira Posada de lo cual rescato tres de sus planteamientos: - La apropiación de concepciones teóricas sobre integración en América

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Latina debe llevar a estrategias propias de desarrollo sostenible que tengan en cuenta por ejemplo perspectivas de bioregionalismo; - Los compromisos de integración de América Latina de conformar mercados comunes o comunidades económicas no se han cumplido y deben seguir siendo un objetivo a alcanzar; y, - Las múltiples facetas que encierra una integración económica, política y social deben ser reasumidas por una integración latinoamericana que requiere recuperar el rumbo de una integración multidimensional y que debe disponer de una razonable institucionalidad supranacional.2

Considero que estos planteamientos se enfilan dentro de una dinámica distinta y a veces a contracorriente del tipo de integración neoliberal que todavía persiste en la base de los análisis como es el caso de César A. Ferrari quien plantea: En ese sentido, la nueva política de regulación debería inducir tasas de interés y precios de servicios competitivos a nivel internacional lo que supone eliminar esas fallas de mercado, que implica dejar de proteger la producción de servicios y hacer que sus mercados operen en competencia plena. Debería también contribuir al desarrollo de las instituciones económicas que reducen el costo de transacciones en los mercados, como la eliminación de trámites y el refuerzo de los operadores judiciales para que garanticen el cumplimiento de los contratos.3

La competencia plena, no debe ser un postulado de la forma de funcionamiento de las economías, se puede apostar por una integración natural de largo plazo pero de todas maneras hay que cuidar el corto plazo, donde la libertad de mercados más bien supone –como ya ha ocurrido-, en un aprovechamiento de quienes son los agentes más competitivos, generalmente grandes empresas transnacionales; más bien podemos aún maniobrar en medio de la apertura para lograr que nuevos agentes económicos (empresas nacionales) se fortalezcan dentro de un paraguas protector que deviene de no dejar al mercado libre sino de controlar mediante eficiencia macro los proceso micro. 2 Ponencia: “Las dificultades en la integración latinoamericana”, elaborada por Edgar Vieira en el Colegio de Estudios Superiores de Administración – CESA de Bogotá – Colombia, 2012. 3 Ponencia: “América Latina en su laberinto (Política económica para el desarrollo en un contexto de crisis mundial)” elaborada por César A. Ferrari. Departamento de Economía - Pontificia Universidad Javeriana. Colombia, 2012. P.23 (original)

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Desde luego no vamos a ser ingenuos, lo que plantea Vicente Garnelo es muy oportuno en este punto cuando dice que la integración está a nuevas situaciones que se resumen así: Mientras que las estrategias de búsqueda de recursos y mercados fueron dominantes por unos 100 años desde fines de siglo XIX, en las últimas décadas toma relevancia la búsqueda de eficiencia y de activos estratégicos, asociada con la competitividad a través de la innovación, la convergencia de patrones nacionales de consumo, la mayor apertura de los flujos de comercio e inversión, el avance de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y la reducción en los costes de transporte y comunicaciones. Así, las decisiones de localización de la IED incorporan nuevos determinantes, como el nivel de educación y capacitación de la fuerza laboral, la adecuación y costo de la infraestructura física y el grado de desarrollo tecnológico de las capacidades locales. Se pasa así de los “activos naturales” a los “activos creados.4

Aunque podemos estar de acuerdo recalcamos que existe, también en este caso, un rol especial a la participación de los agentes externos, en este caso la IED que se requiere es la que procede de la misma región (Latinoamérica) con ello nos aseguramos a que funcionen mejor los factores coadyuvantes en relación con las posibilidades de la llamada internacionalización de las economías menos desarrolladas, en este sentido en su ponencia escrita realiza esta cita que es a todas luces aclaratoria: En cuanto a las ventajas de internacionalización, las tendencias mencionadas dan lugar a nuevas formas de transnacionalización o fragmentación global de la producción conocidas como “cadenas globales de valor” (CGV). Éstas son el arquetipo de la organización productiva del siglo XXI, incorporan la logística en la función de producción y, además de la producción misma, comprenden las actividades de investigación y desarrollo (I&D), diseño, distribución, financiamiento, marketing y ventas, servicios de posventa y reciclaje o eliminación del producto. (KALPINSKY 2001, p.39, CEPAL 2008, p.23)

Tal como lo anticipamos, la discusión de la integración ya no se queda en las formas comerciales sino vamos concibiendo al pro4 Ponencia: “Integración productiva dentro de los procesos de integración económica: los casos de la comunidad andina y el Mercosur” por Vicente Garnelo.

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INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Nº5

ceso sobre todo como una integración productiva, aunque no nos guste la forma que adopta esa integración basada en grandes inversiones capaces de generar grandes cadenas regionales del valor. Si regresamos a Ugarteche, los planteamientos alternativos hacia una nueva arquitectura de la integración latinoamericana pasan necesariamente por los siguientes puntos: a) Impulsar el uso de las monedas locales y regionales para cursar las transacciones comerciales intrarregionales. b) Producir la periódica evaluación de los sistemas multilaterales de pagos y de crédito, a fin de adaptarlos a los cambios de situación regional internacional, apoyando dicha evaluación en las experiencias existentes en los distintos ámbitos. c) Posibilitar la cooperación entre los Estados miembros para generar un mecanismo regional de garantías, que facilite el acceso a diferentes formas de financiamiento a emprendimientos del área. d) Promover estrategias y los estudios pertinentes para profundizar las medidas de coordinación de los Bancos Centrales en lo atinente al manejo de las reservas internacionales, teniendo presente las condiciones institucionales existentes en cada uno de los órganos rectores de la política monetaria y cambiaria. e) Considerar mecanismos de coordinación de los fondos financieros disponibles, en condiciones más ventajosas, en plazos y tasas de interés, respecto de las ofrecidas por los mercados de capitales regionales y extraregionales para atender las demandas de los proyectos de desarrollo e integración del bloque regional. f) Propender al desarrollo de un mercado suramericano financiero y de capitales, que incorpore la canalización del ahorro local para su reinversión en el bloque. Asimismo, dar impulso a esquemas que permitan el financiamiento del sector público y privado, en los diferentes mercados de los países miembros.5

Finalmente, como lo expresa Carlos de la Torre, en relación con las integraciones regionales de América Latina: “los avances en los procesos de integración en materia comercial, monetaria y financiera dependen de las condiciones y evolución particulares de las economías participantes en estos mismos espacios en mayor medida a los esfuerzos integradores que se realicen”.6 5 Ponencia: “Retos de la cooperación financiera regional en América del sur” por: Oscar Ugarteche. P.19 (original) 6 Ponencia: “Matriz productiva y modelos de desarrollo: los incentivos reales para la integración en América Latina”, por: Carlos de la Torre. P. (original).

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Es decir, la integración está expuesta todavía tanto a las situaciones condicionantes que proceden de los grandes mercados integrados pero particularmente de lo que sucede en cada país, cuyas realidades son tan diversas que pueden y solo en el largo plazo conseguir una homogenización y articulación de la región. Si bien nos hemos concentrado en los aspectos puramente económicos, particularmente creo que los procesos de unidad no pasan solo por la matriz económica, quizá como la integración de políticas y de la política sea incluso una meta que vaya de la mano de la economía y las finanzas; sin embargo debemos reflexionar que la integración de la región, valga la redundancia, en un proceso “integral” “integrador” donde otras variables están en juego como la “cultura”. En este sentido existe un potencial muy propio de América Latina y es que sus idiosincrasias se parecen, sus historias se entrelazan, los comportamientos sociales, sus mismas luchas y reivindicaciones parece haber formado un espacio único y especial en la consciencia de los latinoamericanos, que establecen un todo unitario en cuanto a la percepción misma de que en el fondo y pese a las diferencias (nacionales) existe una sola patria grande. Los eufemismos nacionalistas no caben más en las mentes de los nuevos agentes políticos que han gobernado y aún gobiernan en la región; hay saltos cualitativos al menos en las intenciones que son las semillas de un futuro prometedor a pesar de como bien se ha señalado en todas las ponencias, los obstáculos reales actuales son muy grandes. Quizás el buen sentido común se adueñe de no solo los agentes decidores sino también de los pensadores académicos para construir modelos de colaboración antes que de competencia; o espacios de inclusión social, cultural y económica desmarcándose de la economía del consumismo de la obsolescencia programada; de la primacía del capital sobre el ser humano y terminemos por fin ligándonos a los ciclos de la naturaleza y conseguir un espacio donde la integración sea sinónimo de sustentabilidad.

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Revista de la Facultad de Economía PUCE | n.º 5  

Facultad de Economía. 2012 Publicación

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