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Assistência Técnica ao Projecto de Apoio ao Diálogos Sectoriais UE-Brasil EuropeAid/126232/C/SER/BR


Para: Ministério do Planejamento Delegação da CE

MISSÃO Consultoria de Curto-Prazo

Relatório Final Juliana Vilar


N NO OVVO O  M MO OD DEELLO O  D DEE  G GEESSTTÃÃO O  PPAARRAA  AA  PPO OLLÍÍTTIICCAA   N GIIO ON NAALL   NAACCIIO ON NAALL  D DEE  D DEESSEEN NVVO OLLVVIIM MEEN NTTO O  RREEG ((PPN ND DRR))  ‐‐  FFAASSEE  IIII  

BBRRAASSÍÍLLIIAA   D mbbrroo  ––  22001100   Deezzeem


1. Introdução    Em  meados  da  década  de  1990,  a  estabilidade  monetária  e  o  controle  da  inflação  permitiram  ampliar  o  horizonte  temporal  das  estratégias  de  atuação  do  Estado. Desde então, o desafio dos governos tem sido o de atribuir novos parâmetros  ao  planejamento  governamental  e,  de  alguma  forma,  às  políticas  regionais.  A  valorização  da  democracia  e  a  inserção  do  país  numa  economia  cada  vez  mais  globalizada constituem‐se em elementos de parametrização indispensáveis.   A  fim  de  adequar  a  atuação  do  Estado  brasileiro  ao  esse  novo  cenário,  o  Governo  Lula  buscou  valorizar  a  dimensão  territorial/espacial  do  planejamento  governamental.  Seja  para  munir  o  território  de  maior  competitividade,  seja  para  arrefecer as acentuadas desigualdades regionais, o Brasil tem buscado aprimorar seus  instrumentos de planejamento governamental.  A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja proposta original  foi  elaborada  no  final  de  2003  pela  equipe  da  Secretaria  de  Políticas  de  Desenvolvimento  Regional  do  Ministério  da  Integração  Nacional,  constituiu  passo  significativo desse esforço.  O  documento  original  da  PNDR  apresentou  três  premissas  consideradas  fundamentais à retomada firme e consistente da questão regional no país:   a) promoção  e  integração/articulação  das  instituições  de  governo  para  o  esforço de redução das desigualdades regionais;  b) adoção  de  estratégias  de  ação  em  múltiplas  escalas  geográficas  (em  contraposição  ao  modelo  tradicional  de  olhar  para  as  macrorregiões  do  país,  sobretudo Norte, Nordeste e Centro‐Oeste);  c) consolidação da PNDR como política de Estado (e não apenas de governo, o  que não garante sustentabilidade ao processo).  A proposta apresentada em 2003 era parte integrante de uma estratégia mais  ampla  que  previa  também  a  criação  das  novas  Sudam  e  Sudene,  a  criação  de  um  Fundo  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  (FNDR)  e  o  redesenho  dos  programas 

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regionais  sob  gestão  do  Ministério  da  Integração  Nacional.  Tratava‐se,  portanto,  de  recuperar  a  dimensão  nacional  da  questão  regional  brasileira  e  de  empreender  medidas que fossem capazes de enfrentá‐la por meio de mudanças estruturantes.  A estratégia apresentada em 2003 e institucionalizada em 20071 ainda está em  processo de consolidação. A reflexão sobre a questão regional é de longa maturação e  a  PNDR,  apesar  de  ser  uma  peça  de  fundamental  importância  no  contexto  da  retomada  do  planejamento  governamental,  não  foi  concebida  como  instrumento  isolado. Por isso, ainda há muito em que avançar. Muito se evoluiu de 2003 até hoje, a  questão  territorial  ganhou  corpo  nos  governos  (no  âmbito  federal  e  estadual,  sobretudo), mas o caminho a ser percorrido é cercado de grandes desafios.  Os  ensinamentos  relacionados  à  caminhada  dos  últimos  anos  e  os  embates  produzidos  pela  retomada,  nem  sempre  coordenada,  da  ação  regional/territorial  produziram  ampla  gama  de  subsídios,  de  novos  fatos.  É  indispensável  um  olhar  atualizado  para  a  PNDR  e  para  o  tratamento  da  PNDR  –  Fase  II,  proposta  para  o  período de 2011 ao fim da vigência do próximo PPA em 2015.  São  vários  os  desafios  a  serem  superados.  Além  de  requerer  novos  instrumentos e a aceleração do processo de readequação dos já existentes, a PNDR ‐  Fase II precisa constituir uma interface mais apropriada com os atuais instrumentos de  política regional, principalmente com os instrumentos de financiamento. As operações  realizadas  por  meio  dos  Fundos  Constitucionais  de  Financiamento  (FCO/FNE/FNO)  e  dos Fundos de Desenvolvimento (FDA/FDNE) precisam configurar uma interseção mais  estreita com as diretrizes da PNDR e com suas premissas fundamentais, por exemplo.   No que se refere ao planejamento governamental como um todo, há uma série  de instrumentos e iniciativas em andamento que guardam significativas possibilidades  de  impactar  positivamente  a  dinâmica  socioprodutiva  do  país,  contribuindo  para  a  redução das desigualdades intra e inter‐regionais.   As  premissas  abarcadas  pela  PNDR  Fase  II  devem  ganhar  destaque.  Coordenação,  integração,  articulação  e  convergência  são  palavras‐chave  nesse  novo  1

Por meio do Decreto nº 6.047, de 22/02/2007.

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cenário.  A  sobreposição  de  ações  debilita  iniciativas  de  âmbito  nacional,  além  de  contribuir  para  a  pulverização  de  esforços  e  recursos.  A  PNDR  deve  abranger  esse  esforço  aglutinador,  orientando  e  concentrando  as  ações  de  governo  a  fim  de  potencializar esforços de âmbito nacional e seus resultados.  A persistência das desigualdades regionais no Brasil não se explica apenas pelos  desafios mencionados anteriormente, mas por condicionantes políticos que interferem  nessa questão e que, habitualmente, contribuem para seu agravamento.    1. 1 PNDR Fase II    A  proposta  de  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  Fase  II  apresentada  para  discussão  está  associada  à  estratégia  de  ascensão  de  Política  de  Governo à categoria de Política de Estado.   Está  claro  que  o  desafio  de  redução  das  históricas  desigualdades  regionais  brasileiras não é atributo de um governo, mas de uma geração de gestores de políticas  públicas, e uma opção coletiva da sociedade brasileira.   Não  haverá  mudanças  significativas  dos  padrões  de  exclusão  territorial,  de  fragilidade econômica e  da  pobreza  com  base  regional  no  Brasil,  se  não  houver  uma  clara  opção  da  sociedade  brasileira,  expressa  por  meio  de  uma  Política  Regional  robusta, participativa e articulada a um projeto nacional de desenvolvimento.   A PNDR surgiu como política especializada e com forte conotação territorial em  2003, no contexto da determinação governamental de retomada da questão regional  no Brasil.   Os últimos oito anos foram de grandes transformações no território brasileiro,  resultado não só da retomada do planejamento regional no país, mas, sobretudo, da  contribuição  das  políticas  de  cunho  social  à  ampliação  da  distribuição  da  renda  e  à  redução das desigualdades regionais.    A  experiência  recente  e  os  ensinamentos  alcançados  apontam  para  a  necessidade de uma nova fase da Política Regional Brasileira.   

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A  proposta  atual  reflete,  portanto,  a  experiência  vivida  e  apreendida  pelo  Ministério da Integração Nacional nesses últimos anos.  A  proposta  apresentada  deve  ser  objeto  de  ampla  reflexão  da  sociedade  brasileira,  anteriormente  ao  envio  para  discussão  no  Parlamento.  Só  após  o  estabelecimento de um consenso mínimo dos atores nacionais em torno da matéria é  que  se  deve  encaminhar  ao  Congresso  Nacional  uma  Exposição  de  Motivos  (EM)  e  proposta de anteprojeto de lei que eleve a PNDR à condição de Política de Estado.   Além  do  anteprojeto  mencionado,  a  proposta  produz  três  grandes  eixos  indivisíveis ao novo momento da PNDR:  I)  o  Mapa  da  Elegibilidade  da  Política,  que  encerra  a  estratégia  de  implementação da PNDR Fase II e que determina metas de aplicação de recursos em  territórios selecionados;   II)  a  criação  do  Fundo  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional,  que  estabelece  condições de um novo padrão de financiamento à questão regional brasileira;   III) e a proposição de um novo modelo de gestão da Política, absorvendo novos  parâmetros  e  as  novas  institucionalidades  que  estão  associadas  à  complexa  governabilidade da questão regional brasileira.  Esses três eixos articulados à determinação de transformar a PNDR em Política  de Estado constituem a síntese da estratégia proposta para a segunda fase da Política.  

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2. Planejamento Governamental e Gestão Pública no Brasil      2. 1 Introdução    Na  atuação  dos  Estados  contemporâneos  planejamento  governamental  e  gestão  pública  representam  dimensões  fundamentais  e  indissociáveis.  Isto  se  deve  à  maneira como, historicamente, cada uma dessas dimensões de atuação do Estado se  estruturou e se desenvolveu, ao longo, sobretudo, de meados do século XX e início do  século XXI.  No  caso  brasileiro,  ao  longo  do  período  citado,  o  Estado  que  se  vai  constituindo, principalmente a partir da década de 1930, está firmemente guiado pela  missão  de  transformar  as  estruturas  econômicas  e  sociais  da  Nação  no  sentido  do  desenvolvimento, sendo a industrialização a maneira historicamente predominante de  alcançar tal intento.   Em  contexto  de  desenvolvimento  tardio,  a  tarefa  do  desenvolvimento  com  industrialização  apenas  se  torna  exequivel  a  países  que  fazem  frente  de  modo  apropriado  as  limitações  financeiras  e  tecnológicas  que  então  imperam  no  cenário  mundial.  Para  que  isso  ocorra,  é  necessário  que  os  Estados  nacionais  consigam  dar  materialidade  e  sentido  político  à  ideologia  do  industrialismo,  indicando  a  inexorabilidade  da  edificação  de  estruturas  ou  sistemas  de  planejamento  governamental por meio dos quais a tarefa desenvolvimentista possa realizar‐se.  A  tarefa  acima  referida  faz  com  que  o  aparato  de  planejamento,  ainda  que  precário  e  insuficiente,  se  estruture  e  avance  de  modo  mais  célere  do  que  a  própria  conformação  dos  demais  aparelhos  estratégicos  do  Estado,  dos  quais  aqueles  destinados à gestão pública propriamente dita vêm apenas de modo tardio frente ao  planejamento. 

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A prioridade do planejamento frente à gestão, ao longo praticamente de quase  todo  o  século  XX,  derivaria,  em  síntese,  do  quadro  histórico  que  força  o  Estado  brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no processo de construção das  bases  materiais  e  políticas  necessárias  à  incumbência  de  mudança  das  estruturas  locais, visando ao desenvolvimento nacional.  A  construção  das  instituições  imprescindíveis  à  administração  e  à  gestão  pública  cotidiana  do  Estado  sofreu,  no  Brasil,  de  grande  atavismo,  a  despeito  das  iniciativas deflagradas tanto por Getúlio Vargas, com o Departamento Administrativo  do Serviço Público (DASP), como pelos militares, por meio do Plano de Ação Econômica  do  Governo  (PAEG),  como  ainda  pelas  inovações  trazidas  na  Constituição  Federal  de  1988 (CF/88).  A  primazia  se  inverte  apenas  durante  a  década  de  1990,  em  conjuntura  caracterizada, de um lado, pelo esgotamento e desmonte da função e das instituições  de  planejamento  governamental,  tais  quais  haviam  sido  constituídas  ao  longo  das  décadas  de  1930  a  1980,  e,  de  outro  lado,  pela  dominância  liberal,  tanto  ideológica  como econômica e política.   Nesse  período,  coerente  com  as  orientações  emitidas  pelo  Consenso  de  Washington, aparece e ganha firmeza uma agenda de reforma do Estado que tem na  primazia da gestão pública sobre o planejamento um de seus traços mais evidentes.  No quadro de liberalismo econômico dessa época, o planejamento converte‐se  em  algo  desnecessário  à  ideia  de  Estado  mínimo,  e  também  nocivo  à  nova  compreensão  de  desenvolvimento  que  se  instaura  ─  uma  visão  apoiada  na  ideia  de  que desenvolvimento é algo que sucede a um país quando impelido por seus impulsos  sociais e de mercado, ambos regulados privadamente.  No entanto, em vez de aperfeiçoar as instituições de planejamento, realiza‐se  exatamente  o  oposto,  em  um  movimento  que  busca  restringir  essa  ação  a  algo  meramente  técnico‐operacional,  despojado  de  significado  estratégico  ou  mesmo  discricionário.  

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Agendas  de  gestão  pública,  direcionadas  essencialmente  à  racionalização  de  procedimentos  referentes  ao  gerenciamento  da  burocracia  e  das  funções  de  orçamentação,  implementação,  monitoramento,  avaliação  e  controle  das  ações  de  governo, embora importantes, passam a prevalecer no debate, na teoria e na prática  da reforma do Estado.   Por meio deste recurso, a noção do ato de planejar passa a ser entendida, com  frequência, apenas como processo por meio do qual são conciliadas as ações a serem  realizadas com os limites orçamentários previstos.    2.  2  Estado,  planejamento  e  gestão  no  desenvolvimento  nacional:  breves  considerações retrospectivas    Em  farta  bibliografia  existente  sobre  o  tema,  salienta‐se  sobremaneira  a  trajetória e singularidades  da  experiência  do  planejamento  governamental  brasileiro.  No  entanto,  há  uma  imensa  lacuna  no  que  se  refere  ao  processo  correlato  de  estruturação dos aparatos burocráticos destinados à gestão pública.  Todavia,  planejamento  sem  gestão  adequada  é  processo  particularmente  passível  a  insucessos  e  descontinuidades  de  várias  ordens.  Ou  seja,  planejamento  desvinculado  da  gestão  expõe‐se  às  circunstâncias  da  sorte,  podendo  resultar  em  atividade  incapaz  de  mobilizar  os  recursos  necessários  de  forma  racional,  na  direção  pretendida pelo plano.  Por outro lado, a gestão, ainda que seja ação de gerência cotidiana da máquina  pública,  só  alcança  sentido  estratégico  se  relacionada  ou  referenciada  apropriadamente a diretrizes gerais e atividades concretas��provindas do planejamento  governamental.   Dito de outra maneira, gestão pública alijada de planejamento superior que a  envolva,  por  mais  que  possa  estruturar  “modos  de  fazer”  que  alcancem  a  racionalização de procedimentos básicos do Estado, dificilmente será capaz – apenas 

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com  isso  –  de  fomentar  transformações  profundas  em  termos  da  eficácia  e  da  efetividade das políticas públicas em seu conjunto.   Em  resumo,  na  ausência  de  planejamento  ─  que  implica  essencialmente  mudança  dos  aparelhos  e  das  políticas  do  Estado  para  transformação  das  estruturas  econômicas e sociais da Nação ─ a gestão pública se converte “apenas” em manual de  racionalização de procedimentos burocráticos do Estado.  Por fim, na literatura pesquisada sobre o assunto, este desalinhamento entre as  dimensões  do  planejamento  e  da  gestão  revela  o  aspecto  aqui  sublinhado  no  caso  brasileiro:  o  revezamento  da  primazia  histórica  entre  ambas  as  funções  contemporâneas do Estado.     2. 3 Atualizando o Debate    Como  é  sabido,  a  atividade  de  planejamento  governamental  atualmente  não  deve  ser  exercida  como  outrora,  de  maneira  centralizada  e  com  viés  fundamentalmente normativo. Em primeiro lugar, há a inequívoca questão de que, em  contextos democráticos, o planejamento não pode ser nem concebido nem realizado  de  modo  externo  e  coercitivo  aos  distintos  interesses,  atores  e  arenas  sociopolíticas  em embate no cotidiano.  Não  existe  mais,  como  talvez  tenha  havido  no  passado,  comandos  que  se  concretizam  automaticamente  de  cima  para  baixo  pelas  cadeias  hierárquicas  do  Estado, até chegar aos espaços da sociedade e da economia.  Em segundo lugar, com o aumento e a complexidade dos temas em pauta nas  sociedades  contemporâneas  hoje,  concomitante  ao  aparente  aprimoramento  e  tecnificação  dos  métodos  e  procedimentos  de  análise,  produz  uma  tendência  à  pulverização  e  redução  do  espaço  de  discricionariedade  –  ou  de  gestão  política  –  da  ação estatal; portanto, de planejamento, de algo que precede, condiciona e orienta a  ação estatal. 

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Assim, se gestão pública e planejamento governamental são instâncias lógicas  de mediação prática entre Estado e desenvolvimento, então, é de extrema relevância  requalificar os termos pelos quais, atualmente, devem ser redefinidos o conceito e a  prática do planejamento público governamental.  Desse ponto de vista, destacam‐se quatro diretrizes candentes no debate atual:    I)  prover  a  função  planejamento  de  robusto  conteúdo  estratégico:  trata‐se  de  fazer  da  função  planejamento  governamental  o  locus  amalgamador  de  propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratégias de ação, que prenunciem,  em  seus  conteúdos,  os  potenciais  implícitos  e  explícitos,  isto  é,  os  caminhos  possíveis  e/ou  desejáveis  para  a  ação  ordenada  e  planejada  do  Estado,  em  busca do desenvolvimento nacional.    II)  conceder  à  função  planejamento  vigorosa  capacidade  de  articulação  e  coordenação institucional: parte considerável das novas incumbências que uma  iniciativa de planejamento governamental deve assumir estão relacionadas, de  um lado, a uma mobilização grande e complexa de articulação institucional e,  de outro lado, ao empenho de coordenação geral das ações de planejamento.  O  trabalho  de  articulação  institucional  é  necessariamente  complexo  pelo  envolvimento  de  distintos  atores,  com  diferentes  interesses  e  recursos  diferenciados  de  poder.  Pode‐se  afirmar,  portanto,  que  grande  parte  das  possibilidades  de  êxito  do  planejamento  governamental  hoje  decorre  da  habilidade  de  políticos  e  gestores  públicos  de  executarem  satisfatoriamente  este  esforço  de  articulação  institucional  em  diversos  níveis.  Por  seu  turno,  requer‐se  simultaneamente  um  trabalho  igualmente  amplo  e  complexo  de  coordenação geral das ações de planejamento.    III)  munir  a  função  planejamento  de  fortes  conteúdos  prospectivos  e  propositivos: cada vez mais, ambas as dimensões mencionadas (a prospecção e 

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a  proposição)  devem  modelar  a  orientação  das  atividades  e  iniciativas  de  planejamento público.     IV) atribuir à função planejamento intenso componente participativo: hoje não  há  praticamente  vozes  discordantes  sobre  a  importância  para  a  eficácia  da  atividade  de  planejamento  governamental  de  certo  nível  de  engajamento  público dos atores diretamente envolvidos com a questão. Dito de outro modo,  a  atividade  de  planejamento  deve  pressupor  o  horizontalismo  em  sua  concepção.   O  debate  dos  temas  enunciados  certamente  reclama  a  participação  e  o  envolvimento  dos  mais  variados  segmentos  da  sociedade  brasileira.  É  fundamental,  todavia, não perder de vista o reconhecimento do papel institucional indelegável que o  Estado brasileiro desempenha no processo de desenvolvimento do país.   Finalmente,  visualiza‐se  claramente  que  as  dimensões  do  planejamento  e  da  gestão das políticas públicas para o desenvolvimento retornaram ao centro do debate  nacional e dos espaços de decisões governamentais e sinalizam confiança no fato de  que  o  acúmulo  institucional  que  já  se  tem  hoje  no  seio  dos  aparelhos  de  Estado  brasileiros constitui ponto de partida fundamental para a construção do futuro.   

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3. Coordenação e cooperação no federalismo brasileiro    3. 1 Introdução    O  federalismo  tornou‐se  peça‐chave  das  políticas  públicas  brasileiras,  notadamente após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88). As novas  regras  constitucionais  destacaram  a  importância  de  dois  aspectos  da  questão  federativa: a descentralização e as relações intergovernamentais.  No  momento  imediato  pós‐constituinte,  o  processo  descentralizador  ganhou  força  e,  mesmo  com  vários  problemas,  avançou  muito  nos  últimos  vinte  anos.  Os  pesquisadores  também dedicaram maior  atenção  a  este  assunto.  A  articulação  entre  os níveis de governo, por seu turno, ficou em segundo plano, seja porque padeceu de  maiores  dificuldades  iniciais  de  implementação,  seja  porque  os  estudiosos  estavam  mais  preocupados  com  o  cabo  de  guerra  entre  centralização  e  descentralização,  em  detrimento dos arranjos de coordenação e cooperação entre os entes.  Esta  parte  do  texto  focaliza  algumas  das  transformações  e  dos  progressos  no  plano intergovernamental, no período recente. Contudo, os problemas de articulação  federativa permanecem e configuram um amplo rol de obstáculos. Entretanto, o foco  aqui  são  as  mudanças  que  vêm  acontecendo  no  campo  intergovernamental,  principalmente  porque  esse  processo  tem  modificado  aspectos  estratégicos  das  políticas públicas, com grande impacto sobre a qualidade das ações governamentais.   Os problemas de coordenação federativa surgidos nos anos 1990 tiveram como  resposta  mais  vigorosa  duas  soluções  de  caráter  mais  cooperativo:  os  sistemas  de  políticas públicas e a construção de formas de associativismo territorial.     3. 2  Federação e Relações Intergovernamentais: O Caso Brasileiro     O 

federalismo 

brasileiro 

pós‐constituição/88 

apresenta 

vocações 

fragmentadoras  e  compartimentalizadoras,  de  um  lado,  ao  mesmo  tempo  em  que 

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contém uma visão constitucional voltada à coordenação federativa, algo em processo  de aperfeiçoamento desde a metade da década de 1990 aos dias atuais.   Todavia,  o  convívio  entre  essas  duas  inclinações  não  tem  sido  simples.  Pelo  contrário, houve vários embates entre elas, e as duas últimas décadas foram marcadas  por  experiências  de  compatibilização  da  descentralização  autônoma  com  formas  de  interdependência e coordenação federativa.  Parte  da  Federação  brasileira  tem  percorrido  nos  últimos  anos  o  caminho  da  compartimentação  de  funcionamento.  Esse  modelo  é  marcado  pela  supremacia  de  uma  lógica  intergovernamental  que  destaca  mais  a  partição  e  delimitação  entre  os  níveis de governo do que seu entrelaçamento.   No  entanto,  a  despeito  da  persistência  de  inequívocos  dilemas  para  a  cooperação,  é  relevante  realçar  o  surgimento  nos  últimos  quatro  anos  de  algumas  experiências de coordenação estadual junto aos municípios. Simultaneamente, houve  aumento significativo nos incentivos ao entrelaçamento intergovernamental, seja pela  via  do  associativismo  territorial,  seja  no  desenho  das  políticas  públicas.  De  modo  paulatino, isto começa a afetar a forma de governança dos estados.  A eliminação ou redução do dilema federativo requer da União, antes de mais  nada, o emprego de um modelo de forte negociação e barganha. Outra exigência é o  estabelecimento  de  regras  bastante  claras  nas  políticas  públicas,  de  modo  que  elas  dêem universalidade às ações junto a estados e cidades. Ademais, a criação de arenas  ou instituições federativas mais estáveis pode favorecer formas sólidas e confiáveis de  parceria e consorciamento.  Embora  em  ritmos  diferenciados,  é  inequívoco  o  fato  de  que  o  aprendizado  institucional  da  Federação  brasileira  tem  levado  os  níveis  de  governo  a  entender  os  limites  do  modelo  descentralizador  meramente  municipalista  e  da  prática  intergovernamental compartimentada, com cada nível de governo agindo apenas nas  suas  “tarefas”,  sem  entrelaçamento  em  problemas  comuns.  Isto  tem  levado  a  alterações  no  plano  das  políticas  públicas,  em  especial  com  adoção  do  conceito  de 

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sistema,  e  no  aumento  de  estruturas  formais  e  informais  de  cooperação  intergovernamental.  É preciso salientar, entretanto, que cooperação intergovernamental, vertical ou  horizontal,  não  pode  ser  realizada  em  detrimento  da  autonomia  e  da  capacidade  de  barganha dos entes. O desafio de inaugurar um federalismo mais cooperativo no Brasil  está em encorajar os estímulos à parceria e ao entrelaçamento, sustentando um jogo  intergovernamental  que  favoreça  a  participação  e  capacidade  de  negociação  dos  estados e municípios.    3.3 Estratégias de cooperação e coordenação intergovernamental    No  que  se  refere  ao  federalismo,  a  Constituição  Federal  de  1988  já  previa  elementos  favoráveis  a  uma  visão  mais  cooperativa,  além  de  instrumentos  de  intervenção  nacional  por  parte  do  governo  federal.  A  dificuldade  é  que  a  implementação destas normas, de maneira geral, foi mal sucedida na primeira metade  da  década  de  1990,  e  em  algumas  áreas  este  quadro  se  mantém.  Por  isso,  ainda  persistem  alguns  comportamentos  de  competição  predatória,  como  a  guerra  fiscal  entre  os  estados,  que  diminuiu  sua  força,  mas  que  continua  sendo  uma  opção  estratégica adotada por vários governos.  No  entanto,  também  houve  o  fortalecimento  da  coordenação  e  cooperação  intergovernamental, notadamente a partir de duas formas de colaboração federativa.  A  primeira  é  definida  como  sistema  federativo  de  políticas  públicas  e  foi  precedida  pelo modelo adotado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), cujas bases estavam no texto  constitucional  e  foram  reforçadas  pela  Lei  Federal  no  8.080/1990,  por  meio  dos  princípios de hierarquia e regionalização dos serviços.  O SUS está ancorado na ideia de sistema federativo de políticas públicas. É um  modelo que tem como pressuposto uma articulação federativa nacional, com a União  desempenhando  relevante  papel  coordenador,  financiador  e  indutor,  mas  que 

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assegura  importante  autonomia  aos  governos  subnacionais,  tanto  na  implementação  como na produção do consenso sobre a política.   A  arquitetura  de  consenso  e  ações  colaborativas  do  sistema  requer,  por  um  lado, decisão política e competência institucional por parte do governo federal, e, por  outro  lado,  a  existência  de  fóruns  intergovernamentais  de  discussão  e  deliberação,  tanto  horizontais,  quanto  verticais.  Nesse  segundo  viés,  destacam‐se  os  fóruns  bipartite e tripartite no SUS e o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS).   No  contexto  da  articulação  federativa  por  meio  do  desenho  das  políticas  públicas,  outra  ferramenta  cooperativa  que  se  ampliou  foi  a  do  associativismo  territorial.  Nessa  área,  merecem  destaque  diversas  formas,  entre  as  quais  os  consórcios  de  direito  privado  e  de  direito  público;  os  arranjos  territoriais  e  intersetoriais comandados pela União, como os territórios da cidadania; os comitês de  bacia  hidrográfica;  as  Regiões  Metropolitanas  (RMs)  e  as  Regiões  Integradas  de  Desenvolvimento (Rides); os arranjos produtivos locais; e as formas de associativismo  governamental.  É  importante  salientar  que  os  sistemas  federativos  de  políticas  públicas  e  as  formas de associativismo territorial têm buscado solucionar o dilema fundamental das  relações  intergovernamentais  brasileiras:  como  descentralizar  em  uma  situação  na  qual  o  município  constitui  uma  peça‐chave,  contemplando  a  indispensabilidade  de  lidar  com  as  desigualdades  regionais  e  intermunicipais,  por  meio  da  participação  indutiva  e  colaborativa  da  União  e  dos  estados.  Essa  é,  sem  dúvida,  a  questão  mais  central do desenho federativo do Estado brasileiro.    3. 4  Sistema de Políticas Públicas e Coordenação Federativa    O  federalismo  compartimentado  encontra  sua  melhor  solução  no  desenho  de  sistemas federativos de políticas públicas. Suas origens estão em três fontes: o fato de  existirem normas constitucionais favoráveis à interdependência federativa; a resposta  do governo federal, em diversas políticas públicas, contrária aos resultados negativos 

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do processo descentralizador fragmentador que foi preponderante durante a primeira  metade  dos  anos  1990;  e  o  exemplo  do  SUS,  no  qual  se  vislumbrou  as  virtudes  da  edificação de um modelo de descentralização baseado em uma política nacional.  A  perspectiva  coordenadora  em  curso  nos  sistemas  federativos  de  políticas  públicas  não  sugere  o  empoderamento  da  União  e  a  volta  ao  modelo  centralizador  anterior.  Pelo  contrário,  indica  o  caminho  de  constante  negociação  com  estados  e  municípios autônomos, tanto na elaboração quanto na implementação dos programas  governamentais.  Está  em  processo  de  expansão,  com  maior  ou  menor  sucesso  em  diversos  setores,  a  instauração  de  mecanismos  de  coordenação  intergovernamental,  por  intermédio de normas com validade nacional; e o incentivo à assunção de tarefas, por  meio da redistribuição de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de  auxílio financeiro condicionado às municipalidades.   Desde  meados  dos  anos  1990,  têm  sido  implantadas  estratégias  de  coordenação  em  setores  como  educação,  saúde  pública,  assistência  social  etc.  O  paradigma  primaz  é  o  conceito  de  sistema,  que  supõe  uma  articulação  federativa  nacional,  com  notável  papel  coordenador,  indutor  e  financiador  nas  mãos  da  União,  mas  com  grande  autonomia  dos  governos  subnacionais.  Além  disso,  esse  modelo  abrange a criação de arenas intergovernamentais de discussão e deliberação, na forma  de conselhos horizontais e verticais.   A  experiência  do  SUS  fortaleceu  o  conceito  de  sistema  de  políticas  públicas.  Apoiado em uma proposta de universalização, seu desenho federativo fundamenta‐se  na  criação  de  um  modelo  organizador  da  descentralização  aos  municípios,  com  um  significativo  papel  da  União  na  assunção  de  regras  regulamentadoras  e  de  controle.  Há,  nesse  caso,  a  combinação  do  princípio  descentralizador,  com  prioridade  à  municipalização, com um sentido de política nacional, presente nas ideias centrais de  hierarquização e regionalização da prestação dos serviços. 

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O modelo federativo do SUS apresenta também como traço básico a presença  de  arenas  governamentais  de  participação,  as  quais  devem  atuar  para  fortalecer  a  construção de consensos sobre a política e o controle sobre o poder público.   Finalmente,  as  iniciativas  bem‐sucedidas  de  coordenação  federativa  apontam  na direção de pelo menos dois caminhos a serem seguidos: o associativismo territorial  e a lógica de sistema de políticas públicas. Essas duas formas de coordenação devem  adaptar‐se  às  peculiaridades  regionais  e  às  setoriais,  mas  pode‐se  afirmar  que  a  potencialidade desses instrumentos é muito grande. 

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4. O MODELO DE GOVERNANÇA    4.1 O desafio da cooperação federativa: o papel das novas institucionalidades    Não  se  devem  desconhecer  os  arranjos  institucionais  ensaiados  em  anos  recentes, resultantes do aperfeiçoamento das relações entre Estado e sociedade civil.   As  inovações  são  muitas,  seja  pelo  surgimento  de  novas  formas  organizacionais,  seja  pelo  aprimoramento  das  existentes.  Essa  dinâmica  requer  um  novo  padrão  de  intervenção  do  Estado  Nacional  em  políticas  públicas  estratégicas,  caso daquelas relacionadas ao desenvolvimento regional.  A redefinição acima assinalada remete também ao debate, sempre pertinente,  da  arquitetura  federativa  e  institucional,  perpassado  pelas  complexas  demandas  da  sociedade, pela necessidade de maior transparência e controle na atuação do Estado,  bem como pela nova forma de atuação dos grandes agentes econômicos e dos Estados  nacionais via organismos supranacionais.   Ao se estabelecer, por meio da construção de uma Política Regional, um novo  modelo para o desenvolvimento (regional) do país, com novas premissas e requisitos  de empoderamento, controle social, participação de atores no território, mister se faz  considerar,  simultaneamente,  o  protagonismo  das  novas  institucionalidades  que  atuam  regionalmente,  bem  como  da  inclusão  territorial  ao  esforço  nacional  de  desenvolvimento.  É fato que um dos grandes problemas da gestão pública do Brasil é a fragilidade  institucional  da  base  municipal.  Nesse  sentido,  a  criação  de  arranjos  de  apoio  às  municipalidades  é  uma  necessidade  urgente  para  reforçar  a  cooperação  e  coordenação federativa.  Com  a  finalidade  de  apresentar  propostas  que  facilitem  a  gestão  municipal  e  colaborar com seu processo de transição, oferecendo aos novos prefeitos um conjunto  de informações técnicas, administrativas e financeiras sobre o município, foi instituído  um  Grupo  de  Trabalho  Interministerial  (GTI)  pelo  Presidente  da  República  em  2008. 

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Entre  as  iniciativas  do  GTI  consta  a  criação  do  Portal  Federativo,  sítio  eletrônico  desenvolvido  para  agregar  informações  sobre  temas  que  envolvem  os  entes  federados.  Essa  iniciativa  resultou  do  diálogo  direto  e  democrático  do  Governo  Federal  com os municípios por meio do Comitê de Articulação Federativa (CAF). O Comitê é um  fórum  que  congrega  representantes  dos  ministérios  federais,  bem  como  das  três  entidades  municipalistas  de  caráter  nacional  ─  a  Associação  Brasileira  de  Municípios  (ABM),  a  Confederação  Nacional  dos  Municípios  (CNM)  e  a  Frente  Nacional  dos  Prefeitos (FNP). O CAF constitui‐se na principal instância de negociação entre União e  municípios,  contemplando  vários  pontos  da  pauta  de  reivindicação  do  movimento  municipalista  No  esforço  do  Governo  Federal  para  melhorar  o  diálogo  com  os  municípios,  surgiu  o  Sistema  de  Assessoramento  Federativo  (SASF).  O  SASF  determina  a  designação  de  um  assessor  federativo  em  cada  órgão  da  administração  federal,  responsável  pelo  atendimento  das  demandas  relacionadas  a  estados  e  municípios.  Essas  assessorias  constituem  um  sistema  coordenado  pela  Subchefia  de  Assuntos  Federativos da Presidência da República (SAF).   Um importante instrumento que surgiu recentemente, com o intuito de servir à  cooperação entre os entes federativos, especialmente os municípios, é o mecanismo  denominado de consórcio público2, o qual pode se prestar a objetivos diversificados ou  específicos.  Ao  se  consorciarem,  os  entes  federativos  são  capazes  de  compartilhar  estruturas  gerenciais,  administrativas  e  de  apoio  técnico  de  maior  qualificação;  criar  escala e reduzir custos na aquisição de bens e na prestação de serviços; e aperfeiçoar a  manutenção dos equipamentos, do patrimônio e da administração pública.  Além disso, os consórcios podem ser muito eficazes na construção de alianças  estratégicas representativas dos interesses comuns, como em bacias hidrográficas ou 

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Definido  na  Lei  Complementar  nº  11.107,  de  06  de  abril  de  2005,  como:  “[...]  associação  pública  formada por dois ou mais entes da Federação, para realização de objetivos de interesse comum”.

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polos regionais de desenvolvimento, ampliando assim a capacidade de articulação dos  municípios com as demais esferas de governo.   São vários os exemplos de serviços consorciados no país: saúde, saneamento,  transporte  urbano,  deposição  final  de  resíduos  sólidos,  licitações  compartilhadas,  licenciamento ambiental, contratação de mão de obra, entre outros.  Os  consórcios  públicos  estão  previstos  no  artigo  241  da  Constituição  Federal  para gestão associada de serviços, bem como para a transferência total ou parcial de  encargos,  serviços,  pessoal  e  bens.  Com  a  edição  da  Lei  nº  11.107,  de  6  de  abril  de  2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, garantiram‐se  regras claras e segurança jurídica para os consórcios e a tendência é de que eles sejam  impulsionados e ampliem cada vez mais suas áreas de atuação.  O  que  se  deseja  com  esse  arranjo  é  a  instituição  de  um  mecanismo  de  coordenação federativa adequado às diversas escalas de atuação territorial, bem como  o  fortalecimento  do  papel  do  ente  público  como  agente  planejador,  regulador  e  fiscalizador de serviços públicos. Também se vislumbra a possibilidade de incrementar  políticas  públicas  executadas  em  parceria  por  diferentes  entes  governamentais,  a  exemplo daquelas relacionadas ao desenvolvimento regional.  Os  governos  devem  investir  tempo  e  recursos,  assim  como  assumir  compromissos  no  processo  de  construção  dos  aparatos  institucionais,  avaliando  sua  adequação  para  envolver  os  cidadãos  e  desenvolver  as  obrigações  que  lhes  são  atribuídas.  Nesse  sentido,  incorporar  a  dimensão  horizontal  e  participativa  na  formulação  de  políticas  públicas  é  condição  primordial,  a  partir  da  participação  das  instâncias  federativas  e  dos  atores  sociais  envolvidos  e  interessados  diretamente  nessas políticas.  Entre  as  instâncias  de  diálogo  que  envolve  os  três  níveis  de  governo  e  a  sociedade  civil,  destacam‐se  os  Conselhos  Administrativos  das  Rides,  os  Fóruns  das  Mesorregiões,  os  Conselhos  dos  Territórios  da  Cidadania  e  os  Comitês  de  Bacias  Hidrográficas.  Ressalte‐se,  ainda,  a  existência  dessas  instâncias  de  governança 

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cooperativa  e  participativa  em  um  conjunto  muito  mais  amplo  de  políticas  públicas  setoriais.   No entanto, é nas políticas de desenvolvimento regional que esses arranjos se  potencializam,  visto  que  colocam  para  dialogar  um  amplo  conjunto  de  atores  e,  consequentemente,  de  demandas,  aperfeiçoando  o  processo  de  concertação  e  negociação.     Esse arranjo encontra amparo no artigo 43 da  Constituição Federal, ao dispor  que: “para efeitos  administrativos,  a  União  poderá articular  sua  ação em  um  mesmo  complexo  geoeconômico  e  social,  visando  a  seu  desenvolvimento  e  à  redução  das  desigualdades regionais”. Logo, o dispositivo é o fundamento para a formalização, por  exemplo, das Rides, vinculadas ao Ministério da Integração Nacional.  Para  coordenar  as  ações  dos  entes  federados  que  compõem  as  Rides,  foram  criados os Conselhos Administrativos. Entre suas competências estão a de aprovação e  supervisão  de  planos,  programas  e  projetos  para  o  desenvolvimento  integrado  e  programação no sentido de unificar os serviços públicos que sejam comuns à Ride.   Assim,  essas  regiões  são  parte  importante  nos  processos  de  desenvolvimento  regional, considerando que reúnem em um mesmo ambiente as instâncias federativas  e a sociedade civil em torno de temas que são urbanos, metropolitanos e regionais.    Outra  instância  participativa  sob  coordenação  do  Ministério  da  Integração  Nacional são os Fóruns das Mesorregiões Diferenciadas, formados por representantes  do  Governo  Federal,  Estadual,  Municipal  e  pela  sociedade  civil,  representada  por  associações e instituições que atuam na região e conhecem de perto seus problemas e  necessidades.   Os  Fóruns  são  espaços  criados  para  que  a  mesorregião  defina  seus  projetos  prioritários  visando  a  atender  à  política  governamental  de  criação  de  espaços  de  debate  para  a  implementação  de  políticas  públicas  de  desenvolvimento  regional.  A  idéia é promover a articulação para definição de diretrizes e estratégias com vistas à  elevação das condições sociais básicas e da redução das disparidades socioeconômicas  inter e intra‐regionais.  

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A  registrar,  por  fim,  a  iniciativa  que  se  pauta  pelo  recorte  das  bacias  hidrográficas ─ os Comitês de Bacias ─ compostos por representantes da União, dos  Estados,  do  Distrito  Federal,  dos  Municípios,  dos  usuários  das  águas  e  das  entidades  civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia.   Todas as questões ligadas aos usos dos recursos hídricos devem ser debatidas e  decididas nesse fórum democrático. Temas como a recuperação dos recursos hídricos,  a  proteção  dos  mananciais,  a  redução  das  inundações  e  a  garantia  do  pleno  abastecimento de água à população estão entre os assuntos tratados nas reuniões dos  Comitês.   Apesar  de  uma  aparente  centralidade  nos  temas  diretamente  ligados  aos  recursos  hídricos,  os  Comitês  constituem‐se  em  instâncias  participativas  que  muito  têm  contribuído  para  o  desenvolvimento  regional  mediante  instrumentos  como  os  Planos de Gestão e Manejo das Bacias. Esses planos incorporam um conjunto de ações  referentes  ao  uso  racional  da  água,  incluindo  questões  relacionadas  às  atividades  econômicas desenvolvidas naqueles recortes territoriais.   Os  Colegiados  Territoriais,  vinculados  ao  Programa  Territórios  da  Cidadania,  representam  mais  um  ambiente  institucional  participativo  com  atuação  voltada  ao  desenvolvimento  regional.    Trata‐se  de  um  foro  de  governança  que  dialoga  com  os  atores  do  território,  observando  as  orientações  do  Programa  e  dos  compromissos  pactuados entre Governo e sociedade civil.   A  forma  de  condução  das  ações  do  Programa  Territórios  da  Cidadania  possui  um caráter elucidativo do esforço que vem sendo feito no sentido de promover ações  horizontalizadas, com foco no desenvolvimento territorial.    No  cenário  brasileiro  evidencia‐se,  em  tempos  recentes,  um  conjunto  de  arranjos horizontais de associativismo intermunicipal, cuja escala cresceu no decorrer  dos  anos  1980.  Apesar  da  fragilidade  macro  institucional  que  ainda  caracteriza  o  panorama nacional, verifica‐se, ao mesmo tempo, uma série de iniciativas no âmbito  do  processo  de  repactuação  da  Federação  brasileira  e  da  crescente  incorporação  da  sociedade nos processos decisórios das políticas públicas.  

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Nesse  sentido,  novas  instituições  para  a  participação  do  cidadão  têm  criado  oportunidades de inclusão no processo político de segmentos da sociedade excluídos  de  outras  arenas  públicas  de  tomada  de  decisão,  em  particular  para  os  segmentos  pobres da população.  Finalmente,  os  arranjos  institucionais  que  se  propõem  a  tratar  do  desenvolvimento  regional,  direta  ou  indiretamente,  podem  se  constituir  em  importantes instrumentos com vistas ao aperfeiçoamento de problemas relacionados  às  disputas  sobre:  jurisdição  constitucional,  compartilhamento  de  receita,  o  poder  federal  de  gastos,  as  políticas  de  desenvolvimento  regional,  o  controle  dos  recursos  naturais, ou ainda pela articulação intergovernamental, evitando ações unilaterais.   

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5. Proposta de Novo Modelo de Gestão da Política Regional no Brasil  A complexidade da arquitetura federativa e institucional do país; as atribuições  das  distintas  instâncias  de  governo  no  desenvolvimento  regional;  as  premissas  e  requisitos de empoderamento, controle social e participação de atores no território; e  a diversidade de agentes e interesses que nele interagem são alguns dos desafios de  peso à implantação de um modelo eficaz de gestão da política regional no Brasil.  A  proposta  de  constituição  de  um  Sistema  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  e  Integração  Territorial  busca  responder  àqueles  múltiplos  quesitos,  ao  propor  mecanismos  institucionais  que  permitam  ampla  participação  dos  atores  envolvidos  nas  etapas  de  planejamento,  implementação,  monitoramento  e  avaliação  da PNDR.   O Sistema é proposto como a superestrutura institucional para a viabilização da  PNDR enquanto política de Estado, possibilitando a integração horizontal e vertical da  ação pública, articulando instituições cujas políticas tenham impacto direto e indireto  no  desenvolvimento  regional,  bem  como  promovendo  o  diálogo  entre  as  instâncias  federal, estadual e municipal para a ação compartilhada e coordenada no território.  Como  superestrutura  institucional,  o  Sistema  transcenderá  a  própria  PNDR,  que lhe será um dos instrumentos na consecução do objetivo nacional de diminuição  das  desigualdades  socioeconômicas  regionais,  por  meio  da  potencialização  da  atividade econômica, em múltiplas escalas geográficas.  O  Sistema  será  estruturado  a  partir  de  quatro  instâncias  de  deliberação  e  gestão, sendo:  i.

duas  de  âmbito  federal  –  o  Conselho  Nacional  de  Integração  de  Políticas 

Públicas no Território (ou Conselho Nacional de Desenvolvimento Regional), em nível  estratégico, e a Câmara Interministerial de Gestão Integrada de Políticas Regionais, em  nível tático;  ii. uma  terceira,  de  âmbito  estadual  ‐  os  Comitês  Estaduais  de  Gestão  de  Políticas no Território, cuja criação estaria afeta à decisão das Unidades da Federação;  

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iii. uma quarta, de âmbito supramunicipal (ou sub‐regional), representada por  associações  de  municípios,  consórcios  públicos,  fóruns  mesorregionais,  comitês  de  bacias  e  demais  organizações  que  atuem  territorialmente,  com  distintos  focos  e  interesses, mas que extrapolem o âmbito municipal.  O  princípio  basilar  do  Sistema  é  o  federalismo  cooperativo,  reconhecido  e  reafirmado  pela  proposta  de  criação  do  Conselho  e  da  Câmara,  no  âmbito  federal,  e  pelos  Comitês  Estaduais,  instâncias  privilegiadas  de  condução  da  política  regional  no  espaço  sob  sua  jurisdição,  e  interlocutores  centrais  nas  negociações  que  envolverem  impactos da ação do Governo federal em seu território.   O  Conselho  Nacional  de  Integração  de  Políticas  Públicas  no  Território  será  a  instância  máxima  do  Sistema.  Com  poderes  deliberativos,  será  o  responsável  pela  convergência da ação pública no território e pelo acompanhamento, monitoramento e  avaliação da eficiência, eficácia e efetividade da ação pública voltada à diminuição das  disparidades socioeconômicas, inter e intra‐regionais do país.  Presidido  pelo  Presidente  da  República,  o  Conselho  integrará  a  estrutura  organizacional da Casa Civil da Presidência da República. Dele participarão Ministérios  e Secretarias de Estado do Governo Federal, representantes dos estados da Federação,  de municípios, de entidades de classe e do Terceiro Setor, cabendo sua secretaria ao  Ministério da Integração Nacional.  Caberá  ao  Conselho  definir  as  estratégias  nacionais  de  desenvolvimento  regional;  propor  e  rever  critérios  para  aplicação  de  recursos  em  programas  e  ações  com  impacto  para  o  desenvolvimento  regional;  aprovar  o  plano  de  ação  plurianual  para implementação da PNDR e avaliar periodicamente a condução dos programas e  ações executados pela Política.  A  Câmara  Interministerial  de  Gestão  Integrada  de  Políticas  Regionais  será  o  ente de assessoramento técnico e administrativo ao Conselho Nacional de Integração  de Políticas Públicas no Território. Terá atribuições normativas e deliberativas, em sua  esfera  de  responsabilidade,  atuando  nos  níveis  de  supervisão  e  coordenação 

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operacional do sistema. Conduzirá todo o trabalho de coordenação e convergência das  programações  dos  ministérios  e  agências  com  atuação  regional,  inclusive  do  MI,  de  forma  articulada  com  as  Unidades  da  Federação.  Promoverá  a  coordenação  e  a  articulação  da  atuação  governamental  federal  no  território,  evitando‐se  assim  a  superposição de ações e a pulverização de recursos.  A  Câmara  será  composta  por  ministérios  envolvidos  com  projetos  de  desenvolvimento  regional/territorial,  Secretarias  da  Presidência,  representações  do  Fórum  Nacional  de  Secretários  de  Planejamento  Estaduais,  do  Fórum  Nacional  de  Secretários  de  Planejamento  Municipais  e  do  Terceiro  Setor.  Será  coordenada  pelo  Ministério  do  Planejamento,  Orçamento  e  Gestão,  que  sediará  sua  Secretaria  Executiva, cabendo‐lhe ainda o papel de assessoria administrativa e técnica.   A  Câmara  desenvolverá  suas  atividades  com  base  em  plano  de  trabalho  aprovado pelas instituições integrantes e pelo Conselho, cabendo‐lhes prover o apoio  técnico e aporte de recursos necessários à sua execução.   A  Câmara  estimulará  os  estados  ─  interlocutores‐chave  no  processo  de  implementação  da  PNDR  ─  a  retomarem  o  planejamento  regional  como  peça  fundamental de seu desenvolvimento e como mecanismo de reconciliação da atuação  pública federal em espaços territoriais sob jurisdição das Unidades da Federação.   Os  Comitês  Estaduais  de  Gestão  de  Políticas  no  Território  participarão,  via  representantes,  das  reuniões  ordinárias  e  extraordinárias  da  Câmara  Interministerial  de  Gestão  Integrada  de  Políticas  Regionais;  articularão  e  compatibilizarão,  em  sua  esfera  de  ação,  programas  e  políticas  federais  com  rebatimento  no  território,  na  perspectiva  do  desenvolvimento  regional;  apoiarão  a  instalação  de  fóruns  e  outras  instâncias  supramunicipais  em  suas  respectivas  regiões  de  planejamento,  atuando  como canais de vocalização e representação das demandas de atores sociais regionais;  promoverão a capacitação em planejamento e programação para o desenvolvimento  regional  das  instituições  de  governo  estaduais  e  municipais;  e  contribuirão  na  elaboração  da  abordagem  territorial  do  plano  de  desenvolvimento  estadual,  monitorando, acompanhando e avaliando sua implementação. 

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Os  Comitês  Estaduais  seriam  o  locus  de  presença  obrigatória  das  instâncias  supramunicipais  ou  sub‐regionais  com  atuação  territorial,  assegurando‐lhes  a  representação de interesses, seja ao longo da implementação dos planos estaduais de  desenvolvimento,  seja  nas  negociações  de  planos  e  programas  federais  com  rebatimento em seus territórios.  Nesse  sentido,  as  Instâncias  Representativas  de  Interesses  Sub‐regionais,  em  cada  estado  da  Federação,  serão  constituídas  de  entes  formalmente  reconhecidos,  publicamente, sob a forma de associações de municípios, consórcios públicos, fóruns  mesorregionais,  comitês  de  bacias,  colegiados  e  demais  organizações  de  atuação  territorial,  nas  quais  as  municipalidades  estejam  obrigatoriamente  representadas  e  participem  como  importante  agente  de  validação  institucional  e  de  apoio  político  e  técnico ao território de abrangência considerado.  Caberá  às  Instâncias  Representativas  de  Interesses  Sub‐regionais,  em  suas  áreas de atuação: participar dos núcleos regionais dos Comitês Estaduais de Gestão de  Políticas no Território; elaborar e propor projetos de interesse dos Comitês Estaduais  de  Gestão  de  Políticas  no  Território  constantes  de  programas  previstos  nos  planos  estaduais de desenvolvimento; participar da definição de prioridades de aplicação de  recursos;  prover  contrapartidas  econômicas  e/ou  financeiras  a  projetos;  e  colaborar  regularmente na avaliação dos planos e programas executados.  A Figura abaixo ilustra os principais componentes do Sistema   

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Da mesma forma, os atores territoriais não podem ter dúvidas sobre canais de  interlocução  e  sobre  propósitos  e  intenções  das  diversas  instâncias  governamentais  afetas à questão regional no país. As diferentes escalas geográficas de atuação oficial e  os  múltiplos  agentes  da  ação  governamental,  nem  sempre  articulados  como  seria  recomendado, não podem gerar incertezas aos interlocutores no território.  Ao contrário, urge uma maior articulação e integração institucional para que a  cooperação federativa possa funcionar como elemento catalisador da grandiosa tarefa  de reduzir as inaceitáveis desigualdades regionais brasileiras. 

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6. Considerações Finais    Ao alinhavar os conteúdos expostos anteriormente merecem destaque alguns  aspectos abordados:   I)  A  constatação  de  que  a  PNDR  representa  o  revigoramento  da  temática  territorial  do  desenvolvimento  na  agenda  brasileira  de  políticas  públicas.  Entretanto,  sua  implementação  segue  comprometida  em  função  da  inadequação  dos  seus  instrumentos  de  execução,  seja  do  ponto  de  vista  orçamentário,  institucional  ou  organizacional.  II)  A  criação  do  Fundo  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  (FNDR)  poderá  constituir  importante  instrumento  para  a  materialização  dos  objetivos  da  PNDR  e  a  proposta  de  reforma  tributária  encaminhada  ao  Congresso  Nacional  (PEC  31‐A,  de  2007) prevê a criação do Fundo. Mais que isso, a proposta de reforma tributária e de  criação  do  FNDR  representa  um  singular  momento  para  a  redefinição  do  pacto  federativo brasileiro e para a discussão do projeto nacional de desenvolvimento  III) Dada a ausência de uma efetiva política nacional de desenvolvimento, como  eixo  aglutinador  e  articulador  de  ações,  vigoram  a  guerra  fiscal  entre  os  estados  e  municípios,  as  iniciativas  localistas  e  os  particularismos  na  obtenção  de  recursos  federais 

na 

atração 

de 

investimentos 

privados, 

além 

da 

fragmentação/descoordenação das políticas públicas de desenvolvimento territorial.  IV) A União Europeia possui um projeto supranacional de desenvolvimento que  se traduz nas Orientações Estratégicas Comunitárias. É um projeto supranacional que  convida  à  formulação  de  projetos  nacionais  e  regionais  de  desenvolvimento,  que  convergem  em  uma  lógica  comum  de  intervenções,  coordenadas  desde  o  nível  comunitário,  em  parceria  com  os  Estados‐Membros  e  regiões.  Assim,  uma  lição  da  política regional europeia para o Brasil é a de que a existência de uma política (supra)  nacional  possibilita  a  articulação  de  políticas  regionais  em  diversos  níveis,  de  fundamental importância para os objetivos de coesão econômica, social e territorial. 

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V) A governança multinível adotada na EU, na qual Bruxelas representa o nível  supranacional,  os  Estados  Membros  constituem  o  nível  nacional  e  as  Regiões  configuram o nível regional. Esse modelo, resultado de um trabalho de 20 anos, pode  ser inspirador na reflexão sobre a arquitetura do pacto federativo brasileiro.    VI)  A  fragilidade  do  instrumento  que  institucionalizou  a  PNDR,  seja  pelo  seu  aspecto legal (decreto e não lei), seja pelo texto final aprovado, o qual exclui aspectos  importantes  da  versão  original  da  Política.  A  reversão  deste  expediente  é  tarefa  inadiável para o favorecimento do processo de desenvolvimento regional brasileiro.  VII)  As  principais  propostas  para  a  PNDR  –  Fase  II  (2011‐2015):  1)  Estabelecer  nova estratégia de ação para a Política Regional: tratar os desiguais de forma desigual  (mas tratar de todos); 2) Definir territórios elegíveis e prioridades assumidas (mapa da  elegibilidade da PNDR); 3) Operar modelo descentralizado de financiamento da Política  Regional, com novos instrumentos e mecanismos (a exemplo do FNDR); 4) Elaborar e  definir um novo Modelo de Governança; e 5) Elevar a política de governo à política de  estado.  VIII) O reconhecimento de que a política regional reclama um modelo de gestão  de perspectiva nacional, em que haja a articulação de questões setoriais, temáticas e  de  interesses  regionais,  ao  mesmo  tempo  em  que  se  dê  a  articulação  entre  as  três  esferas  de  governo,  empresas  e  sociedade  civil.  A  Política  regional  deve  buscar  a  independência  e  autonomia  das  regiões  (equidade  federativa)  e  a  convergência  de  ações intra e intergovernamentais.  IX) O estabelecimento das dimensões de um Modelo de Gestão para a Política  Regional,  quais  sejam:  definição  de  responsabilidades  na  operacionalização;  normatização  da  operação  dos  instrumentos  da  política;  mecanismos  de  articulação  das ações governamentais relativas a um mesmo território; mecanismos de articulação  com  a  sociedade  civil;  mecanismos  de  fiscalização  e  avaliação  que  assegurem  a  observância  dos  critérios,  princípios  e  objetivos  da  política  na  operação  dos  instrumentos. 

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X)  A  adequada  participação  da  sociedade  civil  na  gestão  da  política  regional,  indispensável  para  sua  proteção  contra  o  risco  de  desvirtuamento,  pressupõe  a  existência disseminada de instâncias de articulação de atores na escala microrregional,  com papéis deliberativos e de fiscalização definidos no modelo de gestão.  XI)  A  implantação  e  o  apoio  operacional  a  essas  instâncias  devem  ser  considerados  como  tarefas  de  grande  importância  estratégica  na  atuação  do  Ministério da Integração no sentido de construir um modelo de gestão adequado para  a política regional.  XII) Finalmente, a consideração inequívoca de que o fortalecimento da posição  da  reforma  da  política  regional  (PNDR)  na  agenda  governamental  depende  do  fortalecimento da capacidade de articulação política de sua base de apoio, constituída  por  atores  das  microrregiões  mais  “carentes”,  ou  seja,  aquelas  que  mais  se  beneficiariam com o avanço dessa reforma. 

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REFERÊNCIAS    ABRUCIO,  L.  F.  Trajetória  recente  da  gestão  pública  brasileira:  um  balanço  crítico e  a  renovação da agenda de reformas. Revista de Administração Pública, Edição Especial  Comemorativa (1967‐2007), Rio de Janeiro, 2007.    ARAÚJO, V. C. A conceituação de governabilidade e governança: da sua relação entre  si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho. Brasília: ENAP, 2002.    BENTO, L. V. Governança e governabilidade na reforma do Estado: entre eficiência e  democratização. Barueri: Manole, 2003.    BRASIL. Ministério da Integração Nacional (MI). A PNDR em dois tempos: a experiência  apreendida e o olhar pós 2010. Brasília: SDR/MI, 2010.    ______.  Ministério  do  Planejamento  Orçamento  e  Gestão  (MPOG).  Inventário  das  principais  medidas  para  melhoria  da  gestão  pública  no  governo  brasileiro.  Brasília:  Seges/MPOG, 2009a.  ______.  Ministério  do  Planejamento  Orçamento  e  Gestão  (MPOG).  Relatório  de  Avaliação  Plurianual  –  PPA  2008‐2011:  avaliação  da  dimensão  estratégica.  Brasília:  SPI/MPOG, 2009b.  ______.  Secretaria  de  Assuntos  Estratégicos  da  Presidência  da  República  (SAE/PR).  Agenda Nacional de Gestão Pública. Brasília, 2009c.     ______.  Ministério  do  Planejamento  Orçamento  e  Gestão  (MPOG).  Relações  de  parceria entre poder público e entes de cooperação e colaboração no Brasil. Brasília:  Seges/MPOG, 2010.    BRESSER‐PEREIRA, L. C. Do Estado patrimonial ao Estado gerencial. In: PINHEIRO, P. S.;  WILHEIM,  J.;  SACHS,  I.  (Org.).  Brasil:  um  século  de  transformações.  São  Paulo:  Companhia das Letras, 2001.    BRESSER‐PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e administração pública  gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005.    GIDDENS,  A.  A  terceira  via:  reflexões  sobre  o  impasse  político  atual  e  o  futuro  da  social‐democracia. Rio de Janeiro: Record, 1999.    HOLANDA, S. B. Raízes do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1994.    OSBORNE,  D.;  GAEBLER,  T.  Reinventando  o  governo:  como  o  espírito  empreendedor  está transformando o setor público. Brasília: MH Comunicação, 1995. p. 153.    PAES DE PAULA, A. P. Por uma nova gestão pública. Rio de Janeiro: FGV, 2005.

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Relatório Final Juliana Vilar - Proposta de modelo de gestao para a PNDR - Fase II