las condiciones de trabajo de los trabajadores. Desde 1921, la OIT llevó a cabo estudios referidos a las condiciones de trabajo de los trabajadores indígenas6. En 1957, la OIT adoptó el Convenio “relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribuales y semitribuales en los países independientes” (en adelante, el Convenio 107)7. Se trata del primer instrumento internacional vinculante que aborda de manera general la protección de los pueblos indígenas8. El propósito general del Convenio 107 consiste en la integración progresiva de los pueblos indígenas en la población de sus respectivos países9. Durante las décadas de 1970 y 1980, que vieron el nacimiento del movimiento indígena, el texto del Convenio 107 atrajo las críticas por su paternalismo y la ocultación de las aspiraciones propias de sus beneficiarios10. La OIT inició un proceso de revisión que dio luz al Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales 169 en el año 198911 (en adelante, el Convenio 169)12. El objetivo del Convenio era, por un lado, garantizar que puedan disfrutar en pie de igualdad con los otros sectores de la población los mismos derechos, y por otro, asegurar que puedan mantener su modo de vida, sus instituciones y tradiciones, decidiendo sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo13. Así, el Convenio 169 reconoce a los pueblos indígenas el derecho de existir como un grupo culturalmente distinto, y de desarrollarse sin necesariamente incorporarse en el proceso de desarrollo escogido por la mayoría de la población. Durante las dos décadas siguientes, se reunieron órganos de las Naciones Unidas, expertos, académicos y representantes
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de los pueblos indígenas con miras a elaborar un instrumento internacional que abordaría la totalidad de las preocupaciones de los pueblos indígenas y establecería los estándares más altos posibles al respecto. El proceso culminó en el año 2007 con la adopción de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (en adelante, la Declaración). El texto goza de una legitimidad incontestable y constituye en la actualidad “el instrumento internacional más completo y avanzado sobre los derechos de los pueblos indígenas y la última incorporación a un creciente corpus de Derecho internacional de los derechos humanos”14. Por primera vez se reconoció el derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación15, así como el carácter colectivo de sus derechos16.
1.2. La protección nacional de los derechos de los pueblos indígenas Desde la creación del Estado moderno hasta la recién aprobada Ley del Derecho a la Consulta Previa, la protección de los derechos de los pueblos indígenas ha progresado paulatinamente en el Perú. En el plano constitucional, la existencia legal de las comunidades indígenas y el carácter imprescriptible de sus tierras han sido reconocidos desde la Constitución de 192017. En 1979, la nueva Constitución cambia el régimen de las tierras al disponer que son inalienables, salvo ley fundada en el interés de la comunidad, y solicitada por una mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en caso de expropiación
Hannum, citado por Anaya (2004), pág. 76. Ese estudio fomentó la adopción de varios convenios: Convenio sobre el Reclutamiento de Trabajadores Indígenas, 1936 (núm. 50); Convenio sobre los Contratos de Trabajo (trabajadores indígenas), 1939 (núm. 64); Convenio sobre las Sanciones Penales (trabajadores indígenas), 1939 (núm. 65); Convenio sobre los Contratos de Trabajo (trabajadores indígenas), 1947 (núm. 86); Convenio sobre la Abolición de las Sanciones Penales (trabajadores indígenas), 1955 (núm. 104). La recomendación 104 de la OIT completa el Convenio 107. Entre los avances más notables, se pueden identificar: la no discriminación, la posibilidad de adoptar medidas especiales de protección, la consideración del derecho consuetudinario, el derecho a la educación en su lengua materna y el derecho a la propiedad colectiva de la tierra. El preámbulo del Convenio 107 menciona que “en diversos países independientes existen poblaciones indígenas y otras poblaciones tribuales y semitribuales que no se hallan integradas todavía en la colectividad nacional y cuya situación social, económica o cultural les impide beneficiarse plenamente de los derechos y las oportunidades de que disfrutan los otros elementos de la población”. Véanse igualmente los Artículos 2.1, 4, 5, 7.2, 22.1 y 24 del Convenio 107. Anaya (2004), pág. 58; Gómez (2006), El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en Berraondo (2006), pág. 135. El Convenio 107 queda en vigor por los Estados que no han firmado el nuevo Convenio 169, como es el caso, en Latinoamérica, de Panamá, El Salvador, Cuba, Haití o República Dominicana. El preámbulo del Convenio 169 dispone que es “aconsejable adoptar nuevas normas internacionales en la materia, con el fin de eliminar la orientación hacia la asimilación de las normas anteriores”, añadiendo que se reconocen “las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven”. Artículos 2 y 7 del Convenio 169. Véase STC 00022-2009-PI/TC, párr. 14. Charters y Stavenhagen (2009). Artículos 3 y 4 de la Declaración. Véanse Charters y Stavenhagen (2009). Además, la Declaración contiene disposiciones importantes sobre, entre otros, el territorio, la protección de la propiedad intelectual, la protección del medio ambiente y el resarcimiento por daños sufridos. Constitución para la República del Perú, dictada por la Asamblea Nacional de 1919 y promulgada el 18 de enero de 1920, Artículos 41 y 58. La Constitución de 1933 precisará que sus tierras son imprescriptibles, inenajenables e inembargables, salvo excepciones (Constitución Política del Perú, 29 de marzo de 1933, párrs. 207-212). Véase Congreso de la República, Comisión Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los pueblos indígenas, Consulta previa: derecho fundamental de los pueblos indígenas e instrumento de gestión estatal para el fortalecimiento de la democracia, mayo 2009, Lima.