Estimado Lector: El Instituto Libertad es un centro de pensamiento que defiende las ideas de la libertad. Fundado hace 25 años contribuye con ideas al quehacer nacional de manera propositiva y meticulosa. Convoca a intelectuales, académicos, políticos y empresarios a discutir sobre diversos temas y proponer soluciones a los grandes desafíos que enfrenta nuestro país. La misión del Instituto Libertad es investigar y difundir ideas enfocadas en lograr un Chile próspero y justo, basadas en los principios de una sociedad libre, produciendo conocimiento para contar con argumentos que permitan influir en los responsables de tomar decisiones mediante un debate documentado, en las diversas materias de interés nacional desde una perspectiva democrática y con respeto al ser humano. Con este propósito funciona en el Instituto Libertad la comisión de minería, con personeros de distintos mundos, que contribuyen a uno de los grandes temas que nos convocan como país. La presente publicación tiene por objetivo dar a conocer los logros alcanzados por la comisión de Minería del Instituto Libertad. Esta comisión, presidida por don Felipe Valenzuela, ha contado con destacados miembros de todos los ámbitos del sector, quiénes noblemente se han reunido durante parte del 2012 y 2013 profundizando variadas temáticas del acontecer minero. Para el Instituto Libertad es un gran privilegio presentar esta publicación que incorpora materias relacionadas con propuestas para mejorar y dinamizar el sector en general, con potenciar el rol y desempeño de ENAMI y Codelco, con materias de coyuntura como las Fundiciones y la incorporación de la gestión de comunidades como una disciplina más a al ahora de desarrollar proyectos mineros. Esta comisión seguirá aportando al rubro minero, al desarrollo sustentable de Chile y a la actividad del centro de estudios. Nuestro interés es generar ideas, debate y aportar a la agenda pública para que el quehacer de Chile siempre siga el mejor camino.
Najel Klein M. Directora Ejecutiva Instituto Libertad
Compendio Comisión de Minería 2012-2013 – Instituto Libertad
Estimados Amigos: Cuando comenzamos con la Comisión de Minería del Instituto Libertad, en Agosto del año 2012, lo hicimos en medio de un escenario en que los precios del Cobre y del Oro estaban por sobre US$3,45 la Libra y US$1.600 la Onza respectivamente, precios bastante por encima de los precios promedios que hemos tenido el 2013. Sin embargo, la situación de la minería en ese momento en Chile atravesaba un complejo escenario, pues nos encontrábamos:
Muy próximos a la adjudicación del Contrato Especial de Operación de Litio a SQM, licitación que desde nuestra perspectiva adolecía de errores de diseño graves, y que posteriormente quedaría nula, generando una pérdida de imagen para la minería Chilena y una polémica judicial que aún no termina. Ad portas al rechazo, por parte del Congreso, del proyecto de ley sobre seguridad e institucionalidad minera que, entre otros aspectos, creaba la Superintendencia de Minería y el Servicio Geológico de Chile. Las principales críticas, compartidas por nosotros, y que justificaron la negativa fueron que el cuerpo legal no hacia distinción entre las grandes empresas y la pequeña y mediana minería al momento de definir estándares de seguridad y establecer sanciones a quienes incumplan la normativa. En un proceso de congelamiento de los niveles de producción, pues si bien desde 1990 somos el principal productor de cobre fino del mundo, al revisar las cifras de producción de veíamos cómo había un estancamiento en torno a las 5.300.000 toneladas de cobre fino durante los últimos ocho años, y en contraposición el costo de la energía, del agua, de los recursos humanos y de los insumos para desplegar los proyectos habían aumentado considerablemente, haciéndonos perder niveles importantes de competitividad. Y por último, en materia medio ambiental, frente a una creciente judicialización de proyectos que estaban en proceso, o que habían obtenido su resolución ambiental favorable, habiendo realizado de manera satisfactoria una decena de trámites frente una multiplicidad de Instituciones del Estado.
Dado lo anterior, sentimos que la minería como actividad, que dicho sea de paso representó para Chile el año 2012: más del 12% del empleo de Chile (más de 800.000), más del 13% del PIB, más del 14% de los ingresos fiscales, más del 17% de la inversión total del País con US$11.271 millones y más del 59% de las exportaciones, con montos superiores a los US$47.000 millones, necesitaba de más grupos que se articularan en torno a su difusión, defensa y principalmente para abordar discusiones en torno a su mejoramiento y expansión. En las siguientes páginas de este documento los invitamos a revisar el trabajo realizado durante estos dos años (2012 - 2013), que básicamente es de corte técnico y en plan propositivo, y aprovechamos de reiterar nuestro compromiso para colaborar con las Autoridades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de manera de profundizar el desarrollo de la actividad minera. Por último, agradecemos sinceramente a la larga lista de todos aquellos que han colaborado o contribuido durante las sesiones de trabajo de la comisión, pues sin ellos este grupo de trabajo no habría funcionado de la forma en que se hizo, ni tendría los frutos que hoy podemos exhibir. A todos ellos, nuestros especiales agradecimientos y una convocatoria para la siguiente temporada en el 2014.
Saludos cordiales,
Felipe Valenzuela Ortiz Presidente de la Comisión de Minería Instituto Libertad Gerente General DMO Minerals SA
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ÍNDICE 1.
RESUMEN EJECUTIVO
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2.
PRIMER EJE: ACELERADORES PARA EL CRECIMIENTO
6
2.1.
CREACIÓN Y APERTURA DE BOLSA DE EMPRESAS MINERAS
6
2.2.
POTENCIAMIENTO DE LA INDUSTRIA DEL LITIO
7
2.3.
CONTINUACIÓN Y MEJORAMIENTO DEL PROCESO DE EXPLORACIÓN MINERA
8
2.4.
SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES: REDUCCIÓN DE PLAZOS Y REQUISITOS
9
2.5.
REMEDIACIÓN DE PASIVOS AMBIENTALES MINEROS (PAM) MEDIANTE INCENTIVOS
9
2.6.
POSICIÓN SOBRE SEGURIDAD MINERA
10
2.7.
MECANISMO DE AUMENTO EN EL VALOR DE LA PATENTE SI NO HAY EXPLOTACIÓN
11
2.8.
POTENCIAR LA SISTEMATIZACIÓN DE LA INNOVACIÓN EN LA MINERIA
12
3.
SEGUNDO EJE: POTENCIAR A ENAMI
13
4.
TERCER EJE: CODELCO
14
4.1.
MODERNIZAR Y FLEXIBILIZAR EL ACTUAR DE CODELCO
14
5.
CUARTO EJE: FUNDICIONES
15
6.
QUINTO EJE: COMUNIDADES
16
6.1.
7.
EVALUACIÓN DE IMPACTO SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN PROYECTOS MINEROS
SESIONES EXTRAORDINARIAS
16
17
7.1.
ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE COSTOS OPERATIVOS DE CODELCO
17
7.2.
GLACIARES
19
7.3.
ANÁLISIS DE LA NORMA DE EMISIÓN PARA FUNDICIONES DE CONCENTRADO DE COBRE Y FUENTES EMISORAS DE ARSÉNICO 23
8.
COMENTARIOS SOBRE EL TRABAJO REALIZADO POR LA COMISIÓN DE MINERÍA
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1. RESUMEN EJECUTIVO El presente documento desarrollado por la Comisión de Minería del Instituto Libertad, tiene por finalidad agrupar los contenidos y propuestas emanadas de las sesiones realizadas por la Comisión de Minería, la cual ha funcionado regularmente desde Agosto del 2012 en adelante. Esta comisión la componen miembros de distintos estamentos ligados al sector, tales como: investigadores, académicos, empresarios mineros, dirigentes gremiales, ejecutivos y directores de compañías mineras, empresarios de servicio a la minería, empresas de fomento, reguladores, abogados especialistas, empresas consultoras, entre otros. También han participado regularmente Parlamentarios de zonas mineras. Desde Agosto 2012 y durante todo el 2013, la comisión ha sesionado en total 19 oportunidades. La Comisión de Minería, al igual que las demás comisiones temáticas del Instituto Libertad, cumple un papel importante como elementos de promoción y catalizadores para la generación de propuestas de cambios sobre las actuales Políticas Públicas y sus marcos normativos, en las materias propias de sus ámbitos de acción. En síntesis, la Comisión de Minería debe propender al desarrollo de contenidos para la mejora del estatus actual y luego contribuir a la visibilidad de esos contenidos en los Poderes Ejecutivo y Legislativo con miras a formalizar su aplicación. Durante estos dos años, se han generado presentaciones y discusiones que han permitido formular propuestas concretas de mejoramiento al sector, las cuales se han sintetizado en formatos de actas con objetivos, plazos y responsables, y que han sido agrupados en torno a cinco ejes principales:
Primer eje: Aceleradores para el crecimiento Segundo eje: Potenciar a ENAMI Tercer eje: Codelco Cuarto eje: Fundiciones Quinto eje: Comunidades
Durante este periodo también se han realizado sesiones especiales dedicadas exclusivamente a abordar temáticas de coyuntura. La primera de ellas para tratar como tema el proyecto de Ley de Glaciares y la segunda para tratar el tema de las Fundiciones y la nueva Normativa de Emisiones. En ambos casos se generaron minutas que luego se distribuyeron entre las personas vinculadas, como parlamentarios y autoridades sectoriales, entre otros. En esa misma línea, se dedicó parte importante del tiempo de trabajo en generar un documento denominado “Análisis del Comportamiento de los Costos Operativos de Codelco”, el cual se difundió entre los stakeholders y la prensa especializada. Cabe mencionar que durante estos dos años de trabajó la Comisión de Minería ha recibido importantes visitas, como el Ministro de Minería Hernán de Solminihac, el Ministro de Desarrollo Social Bruno Baranda, el Vicepresidente Ejecutivo de Cochilco Andrés Mac-Lean, el Presidente Ejecutivo de Codelco Thomas Keller, el Presidente de la Sonami Alberto Salas y el Presidente del Consejo Minero Joaquín Villarino.
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En la imagen se puede observar algunas de las sesiones de la Comisión de Minería del Instituto Libertad; en el sentido del reloj, 1 presentación a la prensa del documento denominado “Comportamiento de los costos operativos de Codelco”. 2 Visita del Presidente Ejecutivo de Codelco, Thomas Keller a la Comisión. 3 Visita del Presidente de SONAMI, Alberto Salas. 4 Visita del Ministro de Minería, Hernán de Solminihac.
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2. PRIMER EJE: ACELERADORES PARA EL CRECIMIENTO La actividad de la industria minera es una actividad que requiere de una alta inversión de capital y que posee muchos y variados riesgos asociados. La Comisión de Minería del Instituto Libertad en el siguiente apartado expone las propuestas para dinamizar el sector e impulsar su crecimiento. o
Creación y Apertura de La Bolsa de Empresas Mineras: Propuesta orientada a potenciar la presencia bursátil de la minería Chilena, una presencia coherente a su contribución a la economía chilena y que facilite el acceso al financiamiento. o Potenciamiento de la Industria del Litio: Se debe simular la condición de un litio concesible, pues no hay razones para que tenga un tratamiento diferente a otros minerales. Se propone implementar un sistema abierto, transparente, por adhesión, con reglas claras en bases accesibles para todos los actuales y potenciales actores que se interesen por acceder al mercado. o Continuación y Mejoramiento del Proceso de Exploración Minera: La inversión en exploración que hoy nuestro país recibe es insuficiente. El objetivo planteado por la Comisión es generar políticas públicas orientadas a atraer la inversión en exploración minera. o Reducción de Plazos y Requisitos: La Comisión propone modernizar el sistema de concesiones mineras de manera de disponer de un proceso rápido y ágil. o Remediación de Pasivos Ambientales Mineros (PAM) Mediante Incentivos: Se plantea la urgencia de revisar el borrador de proyecto de la ley de PAM entregado al Ministerio de Minería en el año 2006 e incluir la entrega de beneficios tributarios y de otro tipo a empresas mineras o de otra índole que se encarguen de remediaciones priorizadas por el SERNAGEOMIN. o Posición y Propuesta Sobre Seguridad Minera: La Comisión plantea un derrotero jurídico coherente con los actuales problemas que enfrenta actualmente la industria en este ámbito, haciendo una clara distinción entre el tamaño de las Empresas. o Potenciar la sistematización de la innovación en la Minería. 2.1. CREACIÓN Y APERTURA DE BOLSA DE EMPRESAS MINERAS Es de global conocimiento que la minería es la actividad económica más relevante del país. Sin embargo, esta actividad no tiene un acceso proporcional al mercado de capitales local. Esto se produce porque la minería es una actividad de alto riesgo financiero y además porque en Chile existen diferencias de información entre las empresas y los inversionistas que potencian el riesgo financiero, por lo que en la práctica se torna inviable el financiamiento. Los inversionistas y ciudadanos chilenos no tienen conexión efectiva con la minería, que ha sido y continuará siendo el motor clave del desarrollo de Chile. El objetivo planteado por la Comisión de Minería es transformar Chile en la plaza financiera por excelencia de inversión en minería en LATAM. Para esto se debe facilitar que los inversionistas chilenos financien una actividad económica de alto riesgo y con la presencia de un diferencial de información como lo son las empresas mineras de exploración y explotación. Con esto se busca lograr que la presencia bursátil de la minería sea proporcional a su contribución a la economía chilena.
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La forma de lograr el objetivo planteado, desde el punto de vista de la Comisión, es diseñando incentivos tributarios para los inversionistas, (personas naturales, AFPs, bancos, fondos de inversión privados, entre otros), que disminuyan el riesgo financiero y permitan financiar a la minería de exploración y explotación a costos razonables. Por ejemplo, uno de los modelos más exitosos a nivel mundial es el modelo Canadiense, cuya clave son los incentivos tributarios. Para lograr el objetivo propuesto por la Comisión, las principales acciones, e instituciones con quien se deben ejecutar las mismas, son las siguientes: o o o
Acordar con el Ministerio de Minería su compromiso a impulso a la iniciativa. Contactar a la Bolsa de Comercio de Santiago, Súper Intendencia de Valores y Seguros y al Servicio de Impuestos Internos para evaluar la iniciativa. Realizar Benchmark con Países que tengan experiencia relevante como Canadá, Perú y Australia para abordar la generación de la información y los reportes necesarios. Proponer un plan de incentivos tributarios sobre la base de la experiencia comparada.
La creación de una bolsa de empresas mineras beneficiaría además a la pequeña y mediana minería chilena, de exploración y explotación, las que podrían con estos beneficios provocar una fuerte expansión y liquidez del mercado de capitales chileno. 2.2. POTENCIAMIENTO DE LA INDUSTRIA DEL LITIO Hoy en día en Chile existen dos tipos de concesiones mineras de explotación. Esta tipificación depende del Código Minero que las ampare: las primeras, originadas bajo el Código Minero de 1932, el cual permite la explotación de Litio bajo el argumento de que para dicho cuerpo legal, ésta era una sustancia concesible; las segundas, originadas bajo el vigente Código Minero de 1983, el cual no permite la extracción del Litio debido a que éste fue declarado no concesible. Esto último, en la práctica, ha generado una distorsión en el mercado del Litio en Chile, permitiendo que solo dos empresas lo produzcan y comercialicen. Los ingresos por venta de carbonato de Litio son pequeños y lo seguirán siendo durante los próximos 10 años en comparación a los de otros minerales. Por ejemplo, el cobre totalizó ingresos por US$43.614 millones en contraste con los aproximadamente US$300 millones del Litio. En términos de ingresos, otros minerales son mucho más significativos, por ejemplo el Molibdeno, Hierro, Oro, Yodo, Potasio y Plata. El objetivo establecido por la Comisión de Minería es implementar un sistema abierto, transparente, por adhesión, con reglas claras en bases accesibles para todos los actuales y potenciales actores que desean ingresar a este mercado, emulando una situación de litio concesible por vía administrativa. Se propone entonces fortalecer el mecanismo de licitación mediante la generación de un sistema que quede a disposición de todos los inversionistas interesados e idealmente quede regulado por un reglamento.
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Las principales acciones para llevar a cabo la propuesta son las siguientes: o o o o
Transmitir a la sociedad las verdaderas características del mercado del Litio. Socializar con los parlamentarios y la industria la necesidad de implementar un sistema de licitación por adhesión. Preparar la propuesta de regulación, bases o reglamento. Socializar la propuesta con los actores relevantes.
Es relevante para el cambio propuesto, realizar campañas de información a la ciudadanía, transmitiendo las verdaderas características del impacto económico del Litio para Chile. Se espera con el desarrollo de esta propuesta, se dinamice el mercado del Litio en Chile, al ingresar más productores. 2.3. CONTINUACIÓN Y MEJORAMIENTO DEL PROCESO DE EXPLORACIÓN MINERA Chile ha perdido el liderazgo de la región en cuanto a destino de inversión en exploración minera. En efecto, la inversión en exploración que hoy nuestro país recibe, bordea el 5,5% de la inversión en exploración del mundo, siendo la misma cantidad que recibe Perú y menor a la que recibe México, sin considerar que el grueso de estos capitales son para inversión relacionada con exploraciones para la ampliación de proyectos en actual operación (brownfield) y no para la generación de nuevos proyectos (greenfield). El objetivo planteado por la Comisión en este tema es generar políticas públicas orientadas a atraer la inversión en exploración minera. Estas políticas se clasifican en las siguientes categorías: a) Generación de información geológica b) Simplificación de los permisos para obtener la concesión y comenzar la exploración. c) Generar incentivos económicos y tributarios para optimizar la utilización del gasto invertido en exploración. Sin información geológica no es posible tener un punto de partida donde comenzar a estudiar un proyecto. Es por esta razón que debe fortalecerse el Banco de Información Geológica, que es básicamente un repositorio de toda la información existente sobre las diferentes zonas del país. Luego es necesario simplificar los trámites que deben realizarse para obtener todos los permisos que deben conseguirse para tener un proyecto de exploración en regla. Finalmente, deben incorporarse beneficios tributarios tales como la posibilidad de deducir impuestos de la inversión destinada a explorar, para empresas en actual operación. Las principales acciones a realizar para conseguir el objetivo planteado son las siguientes: o o o o
Elaborar un paquete con medidas y propuestas, acorde al tema planteado. Socializar con autoridades y parlamentarios el paquete para defender su coherencia. Elaborar borradores de políticas públicas para discutir su redacción y alcance. Ingresar la propuesta al Parlamento.
Tal como se indicó en propuestas anteriores, es de vital importancia realizar campañas de información a la ciudadanía, transmitiendo las verdaderas características del impacto económico de la minería en Chile y de cómo sus beneficios alcanza a todos los habitantes del país.
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2.4. SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES: REDUCCIÓN DE PLAZOS Y REQUISITOS El sistema de concesiones está vigente desde 1983 y hoy no resulta adecuado para el exceso de demanda que recibe el sistema. El tiempo de constitución de una concesión se ha alargado por sobre lo razonable y la certeza jurídica es cada vez más relativa. La tecnología hoy permite establecer un proceso más expedito y sencillo. La Comisión plantea que se debe modernizar el sistema de concesiones mediante la reducción y simplificación de trámites destinados a constituir una concesión de exploración y explotación. Para esto es necesario agotar las vías administrativas disponibles y a continuación elaborar un proyecto de ley que modifique el Código de Minería en el sentido que modernice su proceso pero manteniendo la filosofía del sistema de concesiones, la cual además está asegurada por la Constitución Política. Las principales acciones a realizar en este ítem son las siguientes: o o
o o
Fusionar los trámites de “manifestación” con el de “solicitud de mensura” y el de “pedimento” con “solicitud de sentencia”. Transformar la mensura en una operación de gabinete (sin construcción de hitos), con facultad exclusiva del SERNAGEOMIN de determinar, en terreno, la ubicación de la concesión en caso de conflicto. Modernizar el catastro de concesiones mineras mediante la inclusión de las publicaciones del Boletín Oficial de Minería. Finalmente, se debe aliviar al concesionario de la “necesidad de defensa de la concesión” invirtiendo el peso de las acciones hacia el nuevo solicitante.
El impacto de esta medida es a toda escala, pero particularmente para la pequeña y mediana minería, por cuanto reduce las barreras de entrada. 2.5. REMEDIACIÓN DE PASIVOS AMBIENTALES MINEROS (PAM) MEDIANTE INCENTIVOS Existen faenas o instalaciones mineras paralizadas o abandonadas sin dueño ubicable, las que podrían presentar un riesgo evidente para las personas y el medio ambiente. A estas faenas o instalaciones se les denomina pasivos ambientales mineros (PAM) abandonados. No existe legislación tendiente a mitigar el riesgo que presentan los PAM ni los incentivos, ni apoyos necesarios para que Compañías privadas se interés en remediarlos. El SERNAGEOMIN, con cooperación japonesa y alemana, avanzó en la capacitación de sus profesionales para la identificación, descripción y evaluación de riesgo de faenas e instalaciones mineras paralizadas o abandonadas. También el SERNAGEOMIN ha realizado gestiones para la elaboración de un borrador de proyecto de ley al respecto, el que no ha registrado mayores avances en los últimos años. El objetivo de este planteamiento, la Remediación del PAM, es revisar el borrador de proyecto de la ley de PAM entregado al Ministerio de Minería en el año 2006 e incluir la entrega de beneficios tributarios a empresas mineras o de otra índole que se encarguen de remediaciones priorizadas por el SERNAGEOMIN.
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Las principales acciones de que deben llevar a cabo son: o
Revisar el borrador de proyecto de ley sobre PAM enviado desde SERNAGEOMIN al Ministerio de Minería en 2006. En particular insistir en la entrega de beneficios tributarios y los apoyos necesarios para que empresas mineras o afines se encarguen de las remediaciones priorizadas por el SERNAGEOMIN. Socializar nuevamente el borrador revisando con los actores relevantes incluidos en el proyecto de ley. Obtener promulgación de la ley.
o o
La dependencia crítica de este proyecto pasa por encontrar el financiamiento necesario para hacerse cargo de los estímulos e incentivos necesarios para que los PAM puedan remediarse. 2.6. POSICIÓN SOBRE SEGURIDAD MINERA En general, las bases y métodos de ingeniería y gestión de la seguridad minera han evolucionado con el desarrollo mundial de la industria, pero en ritmos y alcances asimétricos en algunos aspectos. Un ejemplo de esto es que el Código de Minería señala la injerencia de la autoridad en otorgar permisos para labores mineras, de cierta forma desde el Artículo 17 y 18 en adelante; a su vez se refiere a las potenciales condiciones de impacto ambiental o social como consecuencia de estas labores, estableciendo multas y sanciones por el incumplimiento de las normativas vigentes. No obstante, la norma específica que regula este tipo de actividad se encuentra contenida en el Reglamento de Seguridad DS 132/2002, el cual muestra grados discretos de efectividad en la aplicación e implementación práctica de los preceptos, según sector, tamaño y tipo de actividad, con fuerza legal administrativa de bajo nivel, y hasta ahora a menudo disipables procesal y jurídicamente. Los objetivos propuestos para el mejoramiento de este ámbito son los siguientes: o
o
El DS 132/2004 del Reglamento de Seguridad Minera establece normas de aplicación y atribuciones de la autoridad sobre objetivos alcanzables. De la misma manera, especifica bases y modos referentes para el desarrollo de faenas en minería, explotación de minas y procesos asociados a la industria, a la protección física de personas y de las instalaciones e infraestructura que considera. Se debiera agregar una dimensión sobre la comunidad más extendida, que socialice norma y cumplimiento de la misma. Más de 590 artículos pormenorizan las cuestiones de seguridad relacionadas con los procesos mineros. Se debe agregar protocolo de tipo sectorial y de dimensión.
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Las principales acciones a llevar a cabo para lograr los objetivos planteados son: o
o
o
Flexibilizar norma para aceptar las afecciones y aclarar con estamentos reales de la industria. La inexistencia de este tipo de estamentos reales tiende a producir conflictos por modelos de negocio distintos, costos e impacto social de sus tamaños, frente al riesgo de accidentes. Socializar con actores de la industria, incluir sus visiones, educar a la comunidad local y nacional en valor y respeto a la vida en la minería, con conductas seguras y autocuidado de base común. Replanteo estratégico de la propuesta de “Seguridad Minera” que mejore aplicabilidad de norma y mitigue la visión “tipo policial” de ésta.
El impacto de estas medidas es el de sensibilizar al mundo minero, sus empresas y comunidades sobre el valor de la actitud y las conductas seguras. La norma implica una mirada al espíritu de la vida laboral, la comunidad sustentable y la economía. Es esencial una campaña informativa hacia la comunidad minera extendida para transmitir alcances e implicancia especialmente a sectores de la pequeña minería. 2.7. MECANISMO DE AUMENTO EN EL VALOR DE LA PATENTE SI NO HAY EXPLOTACIÓN El Artículo 1° del Código de Minería señala que el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, pero señala también que toda persona tiene la facultad de catar y cavar para buscar sustancias minerales y también el derecho de constituir concesión minera de exploración o de explotación sobre las sustancias que la ley orgánica constitucional considera concesibles. En esa misma línea, el Artículo 26° señala que la concesión minera tiene por objeto todas las sustancias concesibles que existen dentro de sus límites. De acuerdo a lo expuesto, es posible interpretar que el espíritu de la norma es que todo aquel que solicite y obtenga una concesión minera de exploración o explotación, en definitiva explore o explote su concesión. Actualmente, el régimen de amparo de las concesiones mineras se produce por el pago de las patentes anuales cuyo monto será equivalente a un décimo de unidad tributaria mensual por cada hectárea completa, si es explotación; y de un quincuagésimo de dicha unidad por la misma extensión, si es de exploración. El objetivo planteado por la Comisión de Minería es modificar el Código Minero, en particular el Artículo 142°, para definir plazos razonables, los que deberán ser conversados al interior de la Industria, para explorar o explotar una concesión minera, los que en caso de no cumplirse (acreditándose debidamente), tendrá como consecuencia un aumento en el valor de la patente anual para los siguientes periodos de años. Actualmente existen varios tenedores de propiedad minera, tanto para exploración como para explotación, que no realizan las acciones tendientes a materializar el objeto de la concesión, y la mantienen por decenas de años en espera de venderlas a un precio alto. Esta situación podría contradecir el espíritu de la actual normativa y, por otro lado, le resta dinamismo a la ejecución de proyectos de explotación minera. Dado lo anterior, desde la Comisión se propone la generación de incentivos que presionen al tenedor de la propiedad minera para que la explote dentro de un periodo razonable, plazo a definir acreditando debidamente dicha actividad extractiva.
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Adicionalmente, cabe señalar que esta medida no apunta en contra de los procesos naturales de las Compañías mineras relacionados con la mantención y aumento de reservas, pues para acreditarlas se debió haber realizado un proceso de exploración o explotación en el caso de la pequeña minería. Si a un tenedor de propiedad minera no le es posible explorar la propiedad dentro del periodo definido deberá aumentársele el valor de patente anual con una vigencia por otro periodo “razonable” y así sucesivamente. Es posible manejar periodos de tiempo diferentes según los tramos de ingresos del propietario de la concesión minera. Se espera con esto dinamizar el sector minero mediante el ingreso de más productores. 2.8. POTENCIAR LA SISTEMATIZACIÓN DE LA INNOVACIÓN EN LA MINERIA Aumentar la productividad y competitividad de la economía chilena es un desafío estratégico que obliga al Gobierno a desarrollar las condiciones más favorables que faciliten y promuevan la innovación en los distintos sectores. Siendo Chile poseedor de las mayores reservas del mundo y productor líder de cobre, así como también de varios otros recursos minerales, y la minería una industria intensiva en conocimiento y tecnología que tiene el mayor impacto en nuestro desarrollo económico, el impulso a la innovación tecnológica es un factor clave que requiere ser fortalecido, estructurado y relevado a un nivel estratégico superior. Continuar sin una estrategia de fortalecimiento sostenido de nuestra capacidad de innovación en minería, sólo consigue que el país pierda una oportunidad para desarrollar una serie de limitaciones existentes para su desarrollo, tales como una masa crítica de capital intelectual humano de alto nivel, de infraestructura superior de I+D, de una dinámica gestión y creación de conocimiento, de beneficio de una mayor oferta de soluciones innovadoras para las compañías mineras, además del potencial de nuevos emprendimientos como contribuciones claves para nuestra economía en general. Desde la Comisión se pretende contribuir a la productividad y competitividad de la economía chilena, mediante el desarrollo de una estrategia superior de apoyo y promoción a la innovación tecnológica en minería, que: i) fortalezca los recursos y capacidades necesarios para asegurar una capacidad de innovación que satisfaga los desafíos de la industria, dotando a la minería de ordenamiento, alineamiento y focalización de los recursos disponibles, amplio acceso a capital humano especializado y a infraestructura de I+D apropiada para sus procesos de innovación, ii) incorpore a las compañías mineras y a empresas tecnológicas al esfuerzo innovador iii) sistematice la innovación tecnológica en pequeñas, medianas y grandes mineras iv) cree beneficios en otras industrias, generando mayor productividad industrial y prosperidad económica, particularmente en regiones mineras. Se propone diseñar y gestionar una estrategia para la promoción e impulso sostenido de la innovación tecnológica en minería, cuyos objetivos centrales sean el fortalecimiento de la capacidad de innovación en Minería, la Sistematización de la Innovación en Pequeñas, Medianas y Grandes empresas, y la Promoción de nuevas innovaciones en otras industrias.
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Principales acciones o
o
o
Fortalecer la Capacidad Innovadora en Minería mediante focalización de los incentivos y recursos, la promoción de inversión en educación superior y en infraestructura de investigación y desarrollo, y la incorporación de las empresas mineras, de servicios tecnológicos y otros proveedores del ámbito tecnológico al esfuerzo innovador. Sistematizar la innovación en pequeñas, medianas y grandes empresas, incorporándolas al esfuerzo innovador y promoviendo el valor de utilizar para su desarrollo capacidades de investigación e innovación superiores. Promover nuevas innovaciones en otras industrias
3. SEGUNDO EJE: POTENCIAR A ENAMI ENAMI es una empresa del alto riesgo, pues opera en un negocio que tiene por variables las alzas en los costos energéticos, las variaciones en los precios de los metales, relaciones con pequeña y mediana minería, capacidad de procesamiento de mineral, entre otras. Tanto es su riesgo que en algunos periodos llega en los planos económico, social y medio ambiental a casi no ser sustentable. Se debe potenciar a ENAMI, como empresa de fomento y apoyo a la pequeña y mediana minería, para beneficiar sus minerales y comercializarlos en los mercados internacionales. El objetivo es hacer perdurar en el tiempo a ENAMI, entregando un servicio de calidad a las empresas mineras, a un costo razonable, sin que esto signifique subsidio del Estado a una actividad económica. Se deberá velar por el cumplimiento de la Decreto N°76, en lo que respecta a cargos y fletes, además se deberá buscar externalizar las operaciones de actividades como son la producción y venta de ácido sulfúrico y la venta de cátodos de cobre en el mercado internacional y otros que sean de beneficio para ENAMI. Para cumplir con las nuevas normas de emisiones, se debe iniciar el año 2015, la construcción de una nueva planta de ácido, con un costo superior a los MMUS$340. Las principales acciones a realizar por ENAMI son: o o o o o o o
Cobrar cargos y tarifas adecuadas al contexto de una minería integrativa. Desarrollar personas con capacidades para trabajar en minería (Programa Trainee) o Promocionar la asociatividad minera. Promocionar las mini plantas de beneficio en regiones. Promover la ventanilla única para el fomento de la minería. Obligar a cumplir las normas de seguridad a través de los padrones mineros de ENAMI. Externalizar operaciones que no tienen relación con la operación, ejemplo, ácido sulfúrico. Acelerar traspaso a ENAMI de propiedades inactivas de Codelco y de otras instituciones del estado, para licitarlas y acelerar su explotación.
Las ideas propuestas tienen como dependencia crítica un acuerdo con los sindicatos de ENAMI, además de la previa aprobación del directorio. Se requiere, a su vez, un acuerdo con la SONAMI.
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4. TERCER EJE: CODELCO El presente eje propone medidas de incentivo a la actividad económica de CODELCO, medidas que tienen como finalidad optimizar el beneficio la empresa a la economía nacional. Es entonces como se plantean, en base a un análisis de la situación actual de la empresa, medidas que apunten a su expansión, apertura a la explotación de otros metales base, externalización, transnacionalización e integración de la misma a un modelo de negocios vertical. De esta manera se busca un crecimiento empresarial que contribuya al crecimiento económico nacional, mejorando la gestión y contención de los costos de la empresa en base al impulso de los proyectos estructurales. 4.1. MODERNIZAR Y FLEXIBILIZAR EL ACTUAR DE CODELCO El objetivo de este ítem es proponer mejoras que permitan que el aporte de Codelco al Estado, como el porcentaje del PIB, en una base actualizada y un horizonte de largo plazo, permanezca en el tiempo, no decrezca y en lo posible aumente. Es necesario analizar el estatus de Codelco para la proyección adecuada de eventuales cambios o mejoras, incluyendo su actual situación legal y patrimonial, sus estrategias vigentes (internacionalización, integración vertical en líneas de negocio, mix de productos, logística, factores de producción e insumos, relaciones con los stakeholders, entre otros), su estructural societal y administrativa, sus faenas en operación, yacimientos en exploración y sus proyectos mineros/metalúrgicos en ejecución. Entre las propuestas principales están: la ampliación de sus actividades para mantener su aporte al estado como porcentaje del PIB, sin desestimar en ningún caso su potencial actuar global como transnacional minera; crecer en sociedad con privados e integrarse verticalmente; abrirse a todo el espectro de metales base y aprovechar sinergias para catalizar nuevos negocios propios, de terceros o mixtos, pensado en el bien del país. Las principales acciones que Codelco debe llevar a cabo para el objetivo planteado son: o o o o o o
Actuar como transnacional minera. Separar los negocios para su mejor desarrollo, bajo una orientación, control y arbitraje central y contra resultados. Explorar inclusión de nuevas pastas mineras y nuevos productos, asociándose a terceros si fuese necesario. Transformar algunos de sus negocios o divisiones en sociedades anónimas subsidiarias o relacionadas. Definir un mecanismo con reglas de aplicación claras y conocidas por todos para llevar cabo los procesos de capitalización. Facilitar el arriendo de propiedad minera que no posee las características de tamaño apropiadas para Codelco y/o continuar con el proceso de traspaso a ENAMI.
Es necesario adecuar el accionar interno, para mantener a Codelco como una empresa competitiva y eficiente, si bien lograr un acuerdo nacional para los cambios propuestos es algo complejo, se debe comenzar por socializar su discusión nacional. Codelco debe propender a que parte de sus ingresos de los negocios ligados a la minería y sus derivados, provengan del exterior, los que debe incrementar en el tiempo para precaverse de su eventual obsolescencia o desaparición en el largo plazo.
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5. CUARTO EJE: FUNDICIONES El siguiente apartado plantea la necesidad de actualizar y optimizar la industria de las fundiciones a partir de la evidencia puesta a disposición por y en la Comisión de Minería del Instituto Libertad: Las fundiciones de Paipote, propiedad de Enami y Ventanas, propiedad de Codelco, no cuentan con la capacidad de fundición que se requiere para fundir el concentrado que reciben y además deben incurrir en grandes inversiones debido a las nuevas normas ambientales. Las empresas privadas instaladas en Chile en los últimos 30 años han construido concentra-ductos o transportan vía tierra el concentrado a los puertos, pues han estimado que económicamente es mejor fundir en el destino del concentrado. Actualmente existen siete fundiciones en Chile, de las cuales, tres son de Codelco, tres privadas y una de Enami. Se deberá mantener en Chile una cierta capacidad de fundición, que sea capaz de fundir el concentrado que producen los pequeños y medianos mineros, a precios razonables y en forma conjunta. Las principales acciones para alcanzar el objetivo son: o o
Buscar sinergias por parte de Enami con Codelco, para la construcción de una gran fundición nacional. Externalizar operaciones que no tienen relación con el negocio de fundición, ejemplo, el ácido sulfúrico.
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6. QUINTO EJE: COMUNIDADES Este eje expone una carencia, por parte del marco regulatorio, de un proceso de evaluación de impacto social temprano, que haga posible anticipar las consecuencias sociales de proyectos mineros, identificar medidas para prevenir o mitigar impactos potencialmente adversos, monitorear su ejecución e incluir a las comunidades en la creación de éstas. De esta manera se plantea la inclusión de un proceso temprano y transparente de participación ciudadana y recepción de observaciones, además de mejorar los estándares de evaluación de impacto social dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental existente. 6.1. EVALUACIÓN DE IMPACTO SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN PROYECTOS MINEROS Una creciente judicialización y oposición por parte de comunidades vecinas está retrasando o deteniendo la puesta en marcha de proyectos sobre recursos naturales en Chile. Esta complejidad se ve aumentada por la incertidumbre de normas relacionadas con la consulta indígena en el marco de la nueva institucionalidad ambiental. El actual marco regulatorio carece de un proceso de evaluación de impacto social temprano que anticipe las consecuencias sociales de proyectos de recursos naturales, que identifique medidas para prevenir o mitigar impactos potencialmente adversos, que monitoree su ejecución y que incluya a las comunidades en la creación de éstas. Como objetivos, la Comisión de Minería plantea la necesidad de prevenir conflictos entre proyectos y comunidades mediante un proceso temprano y transparente de participación ciudadana y recepción de observaciones, además de mejorar los estándares de evaluación de impacto social dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental existente. Se debe entonces, incluir un nuevo reglamento que asegure el proceso de participación ciudadana planteado, previo a que un proyecto entre al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. La instancia de participación ciudadana puede ser estructura a través de Consejos Ciudadanos en base a la Ley 20500 de participación ciudadana. Las principales acciones que se deben realizar son las siguientes: o
o o
o
Crear un reglamento para que desarrolladores de proyectos lleven a cabo un proceso de participación ciudadana y recolección de observaciones antes de que los proyectos entren al SEIA. Articular un sistema de consejo consultivo ciudadano de orden nacional, regional y comunal (basado en la ley de participación ciudadana). Revisar la normativa ambiental existente, analizar la efectividad de las instancias de evaluación de impacto social y participación ciudadana, ajustar estos procesos a los estándares requeridos por el IFC. Considerar el riesgo de que estas medidas alargue más el proceso de calificación ambiental.
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7. SESIONES EXTRAORDINARIAS
7.1. ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE COSTOS OPERATIVOS DE CODELCO El aumento de los costos de Codelco y la preocupación y foco que ha puesto la administración sobre este tema resultan relevante no sólo desde la perspectiva de los aportes de excedentes que la empresa puede realizar al País en el presente y futuro inmediato sino que también desde la perspectiva de viabilizar sus Proyectos Estructurales Mineros (Ministro Hales, Nuevo Nivel Mina de El Teniente, Chuquicamata Subterránea, Radomiro Tomic Sulfuros Fase II y Proyecto Andina 244), los cuales son indispensables de asegurar para sustentar el futuro de la empresa. En efecto, estos proyectos, en su evaluación y compromisos, suponen mejoras significativas de gestión, de productividad de los distintos procesos y actividades, y costos laborales en línea con los valores de la industria, por tanto requieren de un impulso especial, pues no solo significarán aumentos en los niveles de producción, sino que también significarán la masificación de buenas prácticas que impactaran en forma importante en los costos de toda la empresa. Las mejoras de productividad y la contención de costos de la empresa constituyen un requisito esencial para asegurar su crecimiento en el mediano y largo plazo, su competitividad y una palanca para devolver a Codelco a una posición dentro del grupo de empresas mineras más rentables que operan en el país. Idealmente, y asumiendo que los Proyectos Estructurales Mineros saldrán en los plazos previstos, la Comisión de Minería cree que Codelco debe definirse un plazo para colocarse nuevamente en el primer cuartil de la industria en lo relacionado al menos al Cash Cost. En cuanto a la evolución de los costos, en particular en lo relacionado con el incremento de los costos operativos, cabe señalar que este ha sido transversal a toda la Industria Minera. En el caso de Codelco, si se considera el impacto del aumento de los precios de los insumos, el incremento del costo de la energía eléctrica, el aumento del IPM USA, la inflación interna, la apreciación del tipo de cambio y el efecto de la caída de las leyes de los minerales tratados, se explica aproximadamente un 84,8% del aumento del costo de todo el periodo. Todos estos factores, con excepción de la caída de las leyes, no son gestionables directamente por la empresa. Donde sí hay espacio para que la empresa realice gestión directa es en la evolución de los costos laborales, en los costos de servicios de terceros de Codelco y en la productividad total. En esa línea, la Comisión piensa que el impulso de los proyectos estructurales es una adecuada respuesta de mediano y largo plazo que debe combinarse con algunas otras medidas de corto plazo de manera de por lo menos conseguir un quiebre en la tendencia a la baja de la productividad total y situarla. Así mismo, realizar periódicas comparaciones de la productividad propia y total con la industria ayudará a definir posibles nuevos planes de actuación que contribuyan a mejorar estos ratios.
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Con respecto al diferencial de Costo Total a Cátodo que existe entre Codelco y la industria, éste podría atribuirse a la mayor importancia relativa que pueden tener los gastos no operacionales en Codelco. Este ítem abarca los planes de retiro de los trabajadores, las liquidaciones de bonos de negociaciones colectivas y los estudios pre-inversionales, debido, principalmente, al aumento que ha experimentado el gasto de inversión de la empresa en los últimos años. Por otro lado, los bajos cargos de tratamiento y refinación de los últimos años tienden a favorecer a los productores de la industria que producen sólo hasta concentrado y que no cuentan con instalaciones de fundición y refinería. Sin embargo, la Comisión piensa que se debe seguir monitorizando con especial atención la evolución del Costo Total a Cátodo en cada uno de sus componentes.
Por último, cabe señalar también que uno de los objetivos de las empresas mineras es maximizar el valor presente de los flujos de excedentes generados para sus dueños. Dicho criterio puede hacer conveniente, en un contexto de altos precios, explotar recursos mineros de costos más altos, elevando el costo promedio de producción y en otros de precios más bajos contener la producción, para disminuir los costos promedios, resguardando niveles adecuados de rentabilidad.
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7.2. GLACIARES La Comisión de Minería del Instituto Libertad realizó el 01 de Julio de 2013 una sesión especial para tratar el tema de los glaciares e intentar responder con fundamentos técnicos y con sentido de futuro las siguientes preguntas: ¿Se requiere de una legislación especial? ¿Disponemos de la información necesaria para tomar una decisión acertada? Para contribuir en la generación de las respuestas, se invitaron a dicha sesión a diversos actores relacionados con la materia, destacando la exposición de un connotado glaciólogo. A continuación, y en base a la información recopilada y revisada, presentamos los principales análisis y consideraciones sobre este importante asunto. ANÁLISIS Y CONSIDERACIONES El año 2006 se presentó un proyecto de Ley de Glaciares, que tiene en consideración aspectos relacionados con la definición y clasificación de glaciares, mantener actualizado el catastro permanente de ellos, regular impactos y su afectación por parte de elementos naturales y humanos, y otras consideraciones que inciden en las actividades productivas, turísticas y científicas, principalmente. Se trata de un proyecto que eminentemente busca la prohibición de su afectación. Luego de eso, el año 2009, la CONAMA aprobó la “Política para la Protección y Conservación de Glaciares“, incluyendo la siguiente definición de glaciar: “toda masa de hielo perenne, formada por acumulación de nieve, cualesquiera sean sus dimensiones y sus formas “y “Los glaciares pueden presentar flujo por deformación, deslizamiento basal y/o deslizamiento de sedimentos subglaciales”. Con esta definición incluso pequeños campos de nieve se considerarían glaciares. El mismo año, la DGA, en su Estrategia General de Glaciares, emplea la siguiente definición: “Toda superficie de hielo y nieve permanente generada sobre suelo, que sea visible por períodos de al menos dos años y de un área igual o superior a 0,01 km2 (una hectárea). Esto incluye además cualquier superficie rocosa con evidencia superficial de flujo viscoso, producto de un alto contenido de hielo actual o pasado en el subsuelo. Dicho sea de paso: Las dos definiciones presentadas son imprecisas en comparación a la que utiliza la ONU. Posteriormente, en Enero del año 2010, se aprobó la Ley 20.417 que modifica Ley 19.300 Bases Generales del Medio Ambiente, y que introduce cambios en el reglamento del Sistema de Evaluación Ambiental, definiendo la necesidad de llevar a cabo un EIA/DIA cuando se afectan glaciares. Luego, en Junio de 2011 se presentó una propuesta de cambios al Reglamento SEIA. En el Articulo 6 se propone que “La evaluación de impacto deberá considerar siempre la magnitud de la alteración en la superficie o volumen de un glaciar susceptible de modificarse” y en el Articulo 17 se propone: “La línea de base caracterizará aspectos glaciares como composición, velocidades de movimientos basales y superficiales, balances de masa y calóricos, temperaturas de los glaciares y de los materiales detríticos que los cubren; incluyendo el cálculo de caudales y de aportes hídricos”. Actualmente ambos cambios están en consulta pública y en Contraloría. En síntesis, desde 2006 a la fecha, se han generado distintas iniciativas y regulaciones que han contribuido al conocimiento acerca de la dinámica e importancia de los Glaciares y a su protección y cuidado.
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Es importante revisar argumentación tÊcnica con miras a clarificar ciertos mitos y contribuir a preparar las respuestas que se buscan, para poder precisar la importancia relativa de los glaciares, donde Chile mantiene una alta proporción de estas reservas de agua dulce, a modo de antecedente, y en base a información proporcionada por el Glaciólogo, Sr. Cedomir Marangunic, se constatan los siguientes datos: 
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AmĂŠrica del Sur posee 28.000 đ?‘˜đ?‘š2 correspondientes a glaciares, de los cuales Chile posee 23.000 đ?‘˜đ?‘š2, es decir, el 82%, agrupados en su mayorĂa en la zona austral del territorio. Desde ConcepciĂłn al Sur de Chile se concentran el 95% de los glaciares que posee el PaĂs. Los glaciares estĂĄn en retroceso a nivel internacional, y se estima que eventualmente pueden desaparecer en el transcurso de los aĂąos. Es decir, los glaciares continuaran retrocediendo aĂşn si terminan los efectos antrĂłpicos que los afectan. Estudio recientes dan cuenta que la teorĂa mĂĄs aceptada como causa del derretimiento de glaciares hace alusiĂłn a los ciclos de Milankovic, el cual indica que no habrĂĄ otra ĂŠpoca frĂa en los prĂłximos 25.000 a 50.000 aĂąos por lo cual los glaciares tenderĂĄn a retroceder inevitablemente, aĂşn si cesan los efectos causados por el hombre. La mayorĂa de los glaciares se han reducido en superficie y masa desde la Ăşltima glaciaciĂłn ocurrida hace 18.000 aĂąos atrĂĄs, fenĂłmeno que se ha intensificado desde el inicio de la RevoluciĂłn Industrial. Los glaciares constituyen fuente de agua dulce. Un retroceso acelerado de los glaciares significarĂĄ mayores aportes hĂdricos durante un menor tiempo. El aporte hĂdrico de los glaciares a sus cuencas varĂa en relaciĂłn a la zona topogrĂĄfica en que se encuentren, sin embargo este aporte no supera el 25% el cual decrece notablemente hacia aguas abajo (4,5% al pie de las montaĂąas) lo que indica que el mayor aporte hĂdrico proviene de otras fuentes, siendo las principales la nieve y lluvias. En el caso de la cuenca del Rio Maipo, por ejemplo, el aporte al caudal realizado por las lluvias y nieve es de 154 metros cĂşbicos por segundo, equivalentes al 97%, en contraposiciĂłn al que realizan los glaciares que es de 4,72 metros cĂşbicos por segundo, equivalentes al 3%, llegando al 5% en un aĂąo lluvioso. El valor paisajĂstico de los glaciares blancos es muy alta en contraposiciĂłn a los glaciares de roca que presentan un bajo valor paisajĂstico o muy bajo. Algunos glaciares temperados, es decir aquellos con temperatura de 0° Celsius, poseen biodiversidad. Pero no hay suficiente investigaciĂłn sobre la biodiversidad presente en ellos. Los glaciares pueden constituir un peligro para la poblaciĂłn, como ocurriĂł en Yungay, PerĂş en el aĂąo 1970 cuando un gran deslizamiento causĂł la muerte de 20.000 habitantes. En ciertos rangos de espesor total, el material particulado que se deposita sobre los glaciares tiene un efecto negativo, pues actĂşa facilitando la absorciĂłn de calor y aumentando la tasa de fusiĂłn de ĂŠste.
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Con base en estos antecedentes, la Comisión de Minería del Instituto Libertad reconoce la importancia que efectivamente tienen los glaciares en cuanto a su influencia en el clima, sobre todo en zonas costeras, a su aporte hídrico a las cuencas (se ha demostrado que es escaso y no significativo, menos de un 5%) y a su valor paisajístico y como contenedores de biodiversidad. Sin embargo, lo anterior debe confrontarse con las posibilidades de crecimiento y desarrollo del país, toda vez que Chile cuenta con una gran cantidad de territorio de alto potencial para el desarrollo de actividades productivas de carácter minero extractivo, que resultan importantes para lograr elevar la calidad de vida de los Chilenos. Técnicamente, se puede afectar un glaciar:
Por el calentamiento global. Por contacto directo: excavaciones, botaderos, cavernas, paso de vehículos, hundimientos, y otros. Por cambios en la superficie del glaciar: lo más habitual es por depositación de polvo antrópico y modificación del albedo. Por cambios en el relieve local: alterando vientos, depósitos de nieve, avalanchas, o patrones de insolación, etc. Por cambios en el sistema de drenaje o de su temperatura: entrante al glaciar, sub- glacial, o supra-glacial. Por aceleraciones inducidas del terreno: por tronaduras, maquinaria, etc.
¿CÓMO SE MITIGAN LOS IMPACTOS O SE PROTEGE UN GLACIAR? Si se produce la afectación de un glaciar, también es posible mitigar, reparar, y compensar con técnicas de manejo de glaciares que han sido probadas con éxito, tanto en Chile como en el extranjero, por ejemplo: Por regeneración natural, debido a la isoterma de altura Incremento artificial de acumulación de nieve. Reducción de la ablación en superficie. Reubicar masas de hielo a depósitos especiales y protegerlas, y control de pérdidas en el proceso. Restituir superficies excavadas. Generación de nuevos glaciares (nueva tecnología, está siendo probada). Estas medidas o técnicas no solo sirven para mitigar los impactos que puedan provocarse, sino que también pueden ser de utilidad a la hora de proteger los glaciares, pues se debe recordar que continuarán retrocediendo aún si detienen completamente las intervenciones del hombre sobre ellos.
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La Comisión de Minería concluye que la sustentabilidad del País requiere de un equilibrio razonable entre ambas dimensiones; por un lado la adecuada protección tanto de glaciares como del ecosistema, y por otro, de las actividades extractivas. Un trabajo en conjunto entre el Estado y las Empresas puede marcar la pauta en los próximos años. No obstante, para desarrollar un proyecto de regulación que beneficie al país en su conjunto, se necesita de una mayor investigación científica sobre el comportamiento de glaciares, un desarrollo de capacidades de adaptación al cambio climático y diversas implementaciones de medidas para la preservación del agua. En este contexto, mayores estudios y análisis, con un marcado eje técnico, en cuanto al proyecto de ley que pretende ser votado en el Senado, en los próximos meses, será fundamental, también la inclusión y opinión de otras instancias relevantes como la Comisión de Minería del Senado serían muy positivas, de manera de aportar amplitud a la discusión. Por tanto, y mientras no se produzca una discusión amplia y la generación de información técnica complementaria a la disponible, la Comisión de Minería del Instituto Libertad plantea la necesidad de que los Glaciares sean protegidos bajo el mismo esquema que establece la Ley para otros activos medioambientales, como es el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Esto ya está institucionalizado en nuestra legislación, en especial, después de los cambios introducidos en los últimos cinco años. Pensamos que, por lo pronto, este camino articula de mejor forma un sano equilibrio entre el desarrollo y crecimiento económico que Chile necesita y la adecuada protección de los glaciares. Por último, cabe mencionar que se ha planteado la idea de que los glaciares sean declarados bienes nacionales de uso público, lo que implica que todos los chilenos tendrían derecho a usar y gozar de ellos. Pensamos que en la práctica una declaración de este tipo es poco diligente, pues “afectar” un glaciar requería que la Municipalidad correspondiente a la comuna donde éste se emplaza, autorice el uso del bien nacional de uso de público, llegando incluso en el extremo a licitar su utilización.
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7.3. ANÁLISIS DE LA NORMA DE EMISIÓN PARA FUNDICIONES DE CONCENTRADO DE COBRE Y FUENTES EMISORAS DE ARSÉNICO La Comisión de Minería del Instituto Libertad realizó el 14 de Octubre de 2013 una sesión especial para tratar el tema de las fundiciones y el impacto de la nueva normativa de emisión con el fin de responder con fundamentos técnicos y con sentido de futuro las siguientes preguntas: ¿Se realizó un adecuado proceso de generación de la norma de forma participativa y con atención a los planteamientos de los involucrados?, ¿Se consideraron los plazos adecuados para su implementación?, ¿Se hicieron adecuadas evaluaciones económicas de las exigencias impuestas, sobre todo para las Empresas del Estado?, ¿Se ponderaron factores de tipo estratégico como la necesidad contribuir con las políticas públicas a mantener capacidad de fundición en Chile?. Cabe señalar que en ningún caso se cuestiona la pertinencia de una norma de este tipo, pues la parte de la industria presente en la reunión comprende que, en la medida que Chile se desarrolla, deben definirse estándares más exigentes en muchos ámbitos y acordes con nuestra incorporación en la OCDE. Para contribuir en la generación de algunas de las respuestas, se invitaron a dicha sesión a diversos actores relacionados con la materia, contando con la especial participación de expertos del Ministerio de Medio Ambiente, un representante de una importante fundición privada, un representante de una fundición de una Empresa del Estado y un consultor independiente con años de trayectoria, además de los asistentes habituales de la Comisión. A continuación, y en base a la información recopilada y revisada, se presentan los principales análisis y consideraciones sobre este importante asunto. a) Antecedentes del Contexto En Chile se han promulgado diversas normas de emisión para sectores industriales, tales como la norma de emisión de olores para plantas de celulosa kraft (DS 167/1999 MINSEGPRES), la norma de emisión para centrales termoeléctricas (DS 13/2011 Ministerio de Medio Ambiente) y el Plan de Descontaminación del Complejo Industrial Ventanas (DS 252/1992 Ministerio de Minería). Todas ellas han considerado la realidad de las instalaciones existentes, imponiendo, por un lado, altas exigencias a las futuras instalaciones y, al mismo tiempo, otorgando plazos razonables, basados en criterios técnicos expertos, para que las instalaciones nuevas se ajusten a la nueva normativa. Un caso digno de destacar es el DS 167/1999, normativa que diferenció las instalaciones en tres grupos: las fuentes nuevas, aquellas que entraron en operación después de 1975, y aquéllas anteriores a 1975. La diferenciación se realizó en virtud de las diferentes tecnologías que tenían unas y otras y, por lo tanto, de los diferentes períodos de tiempo que necesitaban para ajustar sus equipos. En el caso de las plantas de mayor antigüedad, la norma estableció un período de 12 años (144 meses) para dar cabal cumplimiento a los límites de emisión, período que se cumplió recientemente y que encuentra a todas las plantas de celulosa con sus emisiones de gases TRS de acuerdo a la legislación. En el caso del Plan de Descontaminación de Ventanas, por su parte, se estableció un cronograma de 7 años para que ENAMI Ventanas ajustara sus emisiones a los valores establecidos en dicho Plan (desde 1992 hasta 1999). En el caso de las fundiciones de cobre, todas ellas, con excepción de Altonorte (de 1993), entraron en operaciones antes de 1965, es decir, tienen una antigüedad mayor a 45 años, llegando a 91 años para el caso de Caletones.
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b) Plazos Establecidos por la Norma de Emisión Por su parte, y a diferencia de los casos anteriores, la Norma de Emisión para fundiciones no consideró adecuadamente la importancia que reviste la antigüedad de las instalaciones a la hora de establecer los plazos de dicha norma, y estableció dos plazos: o o
5 años para aquellas fuentes existentes que no tengan una planta de ácido de doble contacto. 3 años para aquellas fuentes que tengan una planta de ácido de doble contacto.
A juicio de opiniones técnicas expertas, dichos plazos son insuficientes para el desarrollo de los proyectos de inversión necesarios, así como de su período de comisionamiento y puesta en marcha. Esta exigencia de plazos provocará en la práctica una serie de incumplimientos por parte de la industria, que se traducirán posiblemente en menores niveles de producción, entre otros impactos negativos. En esa misma línea, otro aspecto relevante asociado a los plazos tiene que ver con el Artículo 15 sobre Prácticas Operacionales, el cual realiza una serie de exigencias que se traducirán, en algunos casos, en la realización de una serie de iniciativas y proyectos que tienen su propio ciclo de vida, incluyendo el sometimiento de estos al SEA en busca de la resolución de calificación ambiental requerida. c) Sobre los Procesos de Consulta y Participación Ciudadana Si bien la legislación Chilena contempla una serie de instancias de consulta y participación ciudadana para elaborar una norma de emisión como esta, establecidas en el D.S. 93/1995, Reglamento para la Dictación de Normas de Calidad Ambiental y de Emisión, el espíritu de dichas instancias es que la autoridad sectorial considere y pondere adecuadamente los comentarios recibidos desde la Industria, para este caso se generó la sensación de que esto no ocurrió de buena forma. El sector de la industria presente en la Comisión entiende que la autoridad debe tomar definiciones, pero hoy en día, y en materias muy específicas, las soluciones de tipo Portalianas no parecen ser las más adecuadas. En efecto, fueron numerosos los aportes que las fundiciones y sus expertos, entre otros organismos vinculados a la minería, realizaron durante los períodos de consulta de la norma, siguiendo los canales y mecanismos establecidos en el propio reglamento antes señalado, sin embargo, la percepción es que no hubo buena retroalimentación por parte de la autoridad. El sentir de la parte de la industria presente en la Comisión es que la mayoría de dichos comentarios y explicaciones técnicas, basadas en un conocimiento profundo de los procesos productivos y de la dinámica en el desarrollo de proyectos de inversión de la magnitud que requiere este caso, no fueron adecuadamente considerados.
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d) Propuesta Para la Modificación de los Plazos (y otros) de la Norma En consideración a lo indicado anteriormente, y teniendo en vista el precedente de la industria de la celulosa, se propone que se revisen los plazos establecidos, de manera de aumentarlos, permitiendo de esta manera el cumplimiento de todas las exigencias de emisión de dicha norma para todas las fuentes. Las sugerencias en este caso, es un plazo de ocho años para todas las exigencias y de un año de plazo para las exigencias de medición, monitoreo e informes periódicos a la autoridad. Dichas sugerencias, no consideran las demoras de los proyectos a raíz de posibles retrasos en la obtención de los permisos ambientales, ni la obtención del financiamiento necesario que afectará mayoritariamente a las Empresas del Estado. Además, es necesario considerar que las soluciones a los procesos unitarios no son únicas: tomará tiempo por las diversas ingenierías para decidir la solución óptima. En relación al Artículo 15, se sugiere que se reemplace esta exigencia por una recomendación de la autoridad a considerar por la fundición, pues es la industria la que debe decidir la opción técnica más eficiente para el cumplimiento de la norma. Con respecto al Artículo 16, sobre informes y plazos, se recomienda racionalizar el requerimiento de información limitándose a las emisiones que es el objetivo de la presente norma.
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8. COMENTARIOS SOBRE EL TRABAJO REALIZADO POR LA COMISIÓN DE MINERÍA Fundiciones de cobre en Chile. ¿Una oportunidad o una mala inversión? Hoy en Chile existen siete fundiciones de cobre donde se procesan gran parte de los concentrados de cobre de Codelco, Anglo American, Xtrata y Enami. Estas siete fundiciones necesitan grandes inversiones para alcanzar el estándar que se requiere para poder cumplir las nuevas normativas ambientales. Este tema ha sido ampliamente discutido en la Comisión de Minería del Instituto Libertad y existe consenso de que Chile tiene importantes razones para pensar que debe construirse una gran fundición que pueda procesar en Chile gran parte de este concentrado y así no depender de terceros países y sobre todo de China. Dentro de estas razones están: o
El Cargo de Tratamiento y Refinación (TC/RC) está subiendo en forma vertiginosa en los últimos años, de US$60/6 en el año 2012 a US$99/9,9 para el 2014 y seguirá subiendo, ya que en Chile cada día se procesa menos por las precarias instalaciones con que se cuenta en Codelco y Enami y las nuevas normas que se deberán cumplir.
o
Otra razón es que en las fundiciones de Chile, hoy, solo se recupera del concentrado el Cobre, Oro y Plata, pero en otras fundiciones se están logrando recuperar sobre doce elementos de alto valor. Deberemos aprender de tierras raras y otros elementos secundarios que entregaran un valor agregado que en el futuro incluso pueden ser más valiosos que el cobre.
La respuesta a la pregunta es clara, se necesita con urgencia construir una gran fundición con altos estándares de seguridad y de control del medio ambiente. Este debe ser un esfuerzo público/privado ya que Codelco y Enami deberán privilegiar otras inversiones para mantener los niveles de producción y rentabilidad. Enrique Valdivieso Valdés Ingeniero Civil Mecánico PUC Ex Director Nacional del Sernageomin Ex Gerente General de Enami
Compartimos el rol clave que la minería ha jugado y juega con relación al desarrollo económico y social del país. Pero también compartimos que para continuar liderando en los próximos años no bastarán sólo nuestros atractivos recursos minerales sino que se requerirá de una creciente mejor comprensión del entorno externo e interno, y de ideas innovadoras que alimenten la ejecución y gestión de la minería en torno a sus aspectos estratégicos claves. La Comisión de Minería del Instituto Libertad, con su valioso trabajo 2012-2013, tuvo el acierto y éxito de constituirse como un importante centro de pensamiento y de aporte para ello. Como fuente de análisis, de ideas y propuestas representó un espacio importante para la búsqueda de nuevos conceptos y de nuevos equilibrios entre distintas visiones sobre la operatividad actual de la industria, donde distintos actores responsables de las políticas públicas, de las instituciones y empresas del sector, junto con profesionales y especialistas de la industria, contribuyeron en distintas formas para acelerar y expandir el crecimiento de la minería, fortalecer la información geológica país, mejorar tanto el proceso de exploración minera como distintos aspectos de la propiedad minera, potenciar desde enfoques estructurales y financieros el desarrollo estratégico de empresas mineras del Estado Chileno, dirimir entre la oportunidad o amenaza que enfrentan desde distintas perspectivas las Fundiciones de cobre nacionales frente a la entrada en vigencia de nuevas y rigurosas normativas ambientales, además de diversos otros aspectos prácticos emergentes, como el cierre y remediación de faenas mineras. Pero el trabajo de la Comisión sirvió además como un foro único para relevar y generar propuestas sobre diversos conceptos estratégicos país relacionados con la minería, como la elaboración de políticas y una estrategia en torno a la innovación integral en minería como fuente de desarrollo sustentable, el potenciamiento del desarrollo de varios nuevos recursos minerales de creciente valor estratégico, nuevas y mejores formas de relación minería con las comunidades, y a pensar con conocimiento experto sobre nuestros glaciares y el desarrollo de la minería, un tema relevante por causa de nuestra larga cordillera y donde las buenas políticas públicas serán crecientemente clave. Héctor Leiva Silva Post Doctorado en Metalurgia e Ingeniería de Materiales Ex Director del CIMM
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Compendio Comisión de Minería 2012-2013 – Instituto Libertad
Siendo la industria minera un actor clave en el desarrollo económico y social del país, generando importantes encadenamientos en otros sectores productivo, valoramos y reconocemos la gestión que ha desarrollado estos dos años la Comisión de Minería del Instituto Libertad, con el propósito de promover, estudiar y generar propuestas de debate sobre las actuales políticas públicas y marcos normativos que se relacionan con nuestra actividad productiva. Incluso resalta la reactivación de capítulos regionales de la Comisión de Minería, con la idea de integrar a amplios sectores en el estudio de esta relevante actividad. En el último tiempo, la Comisión de Minería del Instituto Libertad se ha abocado a analizar diversas iniciativas legales que afectan a la minería, aportando su visión técnica para perfeccionar dicha legislación. De la misma manera, ha convocado a diversos actores relacionados al sector, entre los cuales destacan investigadores, académicos, empresarios, dirigentes sindicales y ejecutivos, para conocer su opinión sobre el quehacer minero y generar propuestas de cambios o perfeccionamientos de la actual institucionalidad. Para nuestro gremio, que agrupa a la pequeña, mediana y gran minería, resulta alentador constatar que importantes centros de estudios, como es el caso del Instituto Libertad, se aboquen con una visión técnica a estudiar nuestra industria en pos de potenciar su desarrollo y aporte al crecimiento de Chile. Alberto Salas Muñoz Ingeniero Civil en Minas Presidente de SONAMI
En primer lugar, quiero destacar la diversidad de integrantes que participan en las reuniones de la Comisión de Minería del Instituto Libertad. No es frecuente encontrar en una comisión de un centro de estudios, perfiles tan diversos como investigadores y académicos; dueños, directores y ejecutivos de empresas; dirigentes gremiales; e incluso autoridades públicas. Es precisamente esta amplia representatividad, lo que da a las discusiones, conclusiones y propuestas de esta Comisión de Minería, una aproximación integral, equilibrada y sólidamente fundamentada a las distintas materias. Celebramos la iniciativa del Instituto Libertad de plasmar el trabajo de su Comisión de Minería durante 2012 y 2013 en un documento claro y conciso, pero a la vez técnico y riguroso. La amplia gama de temas tratados, refleja la variada composición de esta instancia, pero también la diversidad y complejidad que tiene el sector minero en Chile. Por esto último, es tan relevante la existencia de espacios de deliberación como esta Comisión. Sin duda que algunas de estos análisis y propuestas inspirarán en el futuro políticas públicas en distintos ámbitos de la minería. Como Consejo Minero, además de asistir a varias de las reuniones, tuvimos la oportunidad de exponer en dos ocasiones ante la Comisión de Minería. En la primera oportunidad presentamos el Diagnóstico de la Competitividad de la Industria Minera en Chile, que la consultora McKinsey & Company elaboró para nuestra asociación. El principal mérito de este trabajo fue cuantificar el impacto de los desafíos que estaban afectando a la minería chilena, así como lo que está en juego si no los enfrentamos adecuadamente. Esta línea de acción ha marcado con fuerza el quehacer del Consejo Minero en los últimos dos años, logrando poner en un lugar desatacado a nivel nacional el tema de la competitividad desafiada de la industria minera chilena. La segunda vez que presentamos ante la Comisión, fue para destacar la importancia de compatibilizar adecuadamente la debida protección de los glaciares con el necesario desarrollo de la actividad minera. Agradecemos al Instituto Libertad y a su Comisión de Minería por dar un espacio al Consejo Minero en sus actividades, y los felicitamos especialmente por este interesante Compendio. Joaquín Villarino Herrera Abogado Presidente Ejecutivo del Consejo Minero
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