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COMITÉ EDITORIAL Mayor General Juan Carlos Salazar Salazar, M.Sc. Director Escuela Superior de Guerra -ESDEGUEVicealmirante (RA) Luis Alberto Ordóñez Rubio, Ph.D. Director Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES TCCIM Alex Eduardo Ramírez Ramos Subdirector Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES Doctor Néstor Castro Parra, Ph.D. Director Departamento Académico Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES EDITOR Vicealmirante (RA) Luis Alberto Ordóñez Rubio, Ph.D. Director Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES COMITÉ CIENTÍFICO Almirante (RA) David René Moreno Moreno, Ph.D. Investigador Brigadier General (H) Gustavo Rosales Ariza Director Instituto de Estudios Geostratégicos y Asuntos Políticos Doctor Vicente Torrijos Rivera, Ph.D. Investigador del CREES Armando Borrero Mansilla, M.Sc. Docente e investigador de la Escuela Superior de Guerra ESTRUCTURACIÓN SOPORTE Elizabeth Lubbiana Rodríguez Montoya Directora Comunicaiones Estratégicas -CREESCORRECIÓN DE ESTILO Blanca Marlene Huertas Acero DISEÑO E IMPRESIÓN Daniel Felipe Rojas Jiménez Diseñador del CREES Imprenta de Comando General PARA ENVIAR ARTÍCULOS, INFORMES Y/O SUGERENCIAS Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad -CREESCarrera 11 No 102 - 50 - Teléfono: 6204066 ext 21055 Correo electrónico: contactocrees@esdegue.mil.co

Las ideas expuestas en los artículos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente el pensamientos de las Fuerzas Militares de Colombia, ni de la Escuela Superior de Guerra - CREES.

Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad CREES “Una iniciativa regional frente a las amenazas a la seguridad hemisférica”

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Edición No. 01 / Diciembre de 2015 / ISSN No. 2463-1434

Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad CREES “Una iniciativa regional frente a las amenazas a la seguridad hemisférica”

CONTENIDO SEGURIDAD COOPERATIVA Y SEGURIDAD HEMISFÉRICA A LA LUZ DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Farid Badrán Robayo, M.Sc. Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

LAS FRACTURAS EN EL CONTINENTE AMERICANO: UNA AMENAZA PARA LA SEGURIDAD REGIONAL Filadelfo Robayo Castillo, M.Sc. Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

THE FUTURE EVOLUTION OF TRANSNATIONAL CRIMINAL ORGANIZATIONS AND THE THREAT TO U.S. NATIONAL SECURITY Celina B. Realuyo William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies

APROXIMACIONES Y PERSPECTIVAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN SEGURIDAD DESDE UN ENFOQUE DE DEMOCRATIZACIÓN Alejandra Cerón R., M.Sc. Investigadora Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

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CAMBIO CLIMÁTICO: DESAFÍO PARA LA SEGURIDAD NACIONAL Jaime Bohórquez Lozano Co-investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

UN ESTADO DEL ARTE EN PARALELO SOBRE LA SITUACIÓN EN COLOMBIA Y EN EL SISTEMA INTERNACIONAL Vicente Torrijos R., Ph.D. Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

Juan David Abella Estudiante de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario

ACCIÓN INTEGRAL: EJE ESTRATÉGICO PARA LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y DESARROLLO Jesús Alberto Ruiz Mora, M.Sc. Investigador. Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

PLANTEAMIENTOS CURRICULARES Y RECONSTRUCCIÓN SOCIAL Doctor Néstor Castro Parra, Ph.D. Director del Departamento Académico Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

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PRESENTACIÓN DE LA REVISTA Dr. Luis Carlos Villegas Ministro de Defensa Nacional Colombia

Fuerzas Militares y de Policía, preparadas para los retos futuros en Seguridad y Defensa

frentes comunes en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional.

De cara al futuro, el Sector de Seguridad y Defensa tiene como objetivo fundamental la consecución de la victoria del Estado frente a cada una de las amenazas a la seguridad, para dar su contribución central a la paz y la prosperidad.

En este sentido fue que el Ministerio de Defensa Nacional, con la acertada guía de la Escuela Superior de Guerra, creó el Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad (CREES), un espacio académico ideal para la reunión de las diferentes instituciones de Seguridad y Defensa del hemisferio, la academia y las organizaciones internacionales que buscan, además de analizar los problemas comunes, entender el escenario estratégico regional coyuntural y el que está por venir.

Gracias a las Fuerzas Armadas, Colombia, sin duda, es un país distinto, una gran nación. Y lo es no solo por las victorias que nuestros soldados de Tierra, Mar y Aire y policías de la Patria han alcanzado en los campos y ciudades contra quienes se empecinan en que no llegue la paz y la tranquilidad, sino también por la constante interacción que tienen con las comunidades, mostrándoles que la lucha armada de algunos no ha producido cambio alguno y que este ha sido posible es gracias a la unión y al trabajo. Indiscutiblemente, hemos construido un gran país en los últimos años y aún quedan retos que vencer en materia de seguridad y convivencia y en eso están trabajando los hombres y mujeres que hacen parte de las Fuerzas Armadas, quienes desarrollan no solo una labor operativa sino estratégica en todo el país, llevando desarrollo y progreso a la regiones más apartadas de nuestra geografía nacional. Esa tarea también contempla la preparación y profundos análisis y estudios de las Fuerzas Militares sobre cómo hacer cada vez mejor su tarea y cómo proyectar en la región las capacidades, experiencias y logros que ellas ha desarrollado para dar seguridad a los colombianos, con el fin de hacer

Tal escenario, complejo y cambiante, incluye amenazas y riesgos tradicionales y no tradicionales a la seguridad de nuestros pueblos e instituciones que, si bien pueden afectar de manera específica a cada país, tienden a articularse y fluir en diferentes formas a través de las fronteras, aprovechando las crecientes transformaciones que acompañan a la globalización. Hoy, este centro de pensamiento lanza la Revista CREES, una herramienta fundamental en ese objetivo, por lo que para mí es un orgullo como Ministro de Defensa Nacional presentar esta valiosa publicación. La revista, no me cabe duda, servirá como herramienta de estudio y reflexión para que los uniformados y civiles que participan a nivel estratégico en la Seguridad y Defensa de las naciones del hemisferio fortalezcan los conocimientos, principios y valores, que orientan sus actuaciones hacia la excelencia.

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SALUDO General Juan Pablo Rodríguez Barragán Comandante General de las Fuerzas Militares

Cuando las cosas se hacen con empeño y actitud de compromiso, las posibilidades de alcanzar el éxito en los objetivos buscados aumentan de manera exponencial. En esta etapa del siglo XXI, uno de los propósitos más anhelados por las sociedades es la garantía, por parte del Estado, de la tranquilidad para que sus ciudadanos e instituciones democráticas puedan desarrollarse, crecer y prosperar según sus propias capacidades, libres, en lo posible, de cualquier riesgo o amenaza que ponga en peligro dicho desarrollo. Teniendo en cuenta que el panorama actual y futuro de nuestras sociedades está marcado por los fenómenos relacionados con la globalización y la interdependencia, tanto de lo bueno como de lo malo, se requiere que los Estados integren esfuerzos de manera conjunta, coordinada e interinstitucional con el fin de defender a sus países frente a amenazas convencionales y no convencionales, sin olvidar que los agentes de tales amenazas suelen traspasar fronteras, ignorando los conceptos tradicionales de soberanía y tienden a transformarse y articularse con el propósito de protegerse a sí mismos y sacar el máximo provecho posible. En la actualidad, las Fuerzas Militares y de Policía deben estar preparadas para asumir estos desafíos, trabajando en forma mancomunada con todas las demás instancias institucionales, ya sean nacionales o internacionales. En este sentido, el solo empeño o tener claridad en los grandes objetivos no bastan por sí mismos pues se hace necesario articular sabiamente los conocimientos, las experiencias y las habilidades de innovación institucional para lograr los

impactos preventivos o resolutivos que nuestras sociedades requieren. Esta breve introducción sirve para ilustrar la importancia de la labor que cumple el Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad, CREES, iniciativa del Ministerio de Defensa Nacional, adscrito a la Escuela Superior de Guerra de Colombia, con el propósito de contribuir a la generación y al intercambio de conocimientos y experiencias tendientes a fortalecer la Seguridad y la Defensa de los países del hemisferio a partir de la cooperación académica internacional enmarcada en el estudio, la comprensión y el análisis prospectivo de las diversas amenazas que afectan al Continente, así como sus múltiples interrelaciones, dentro de un escenario regional y global cada vez más complejo. Colombia y sus Fuerzas Militares y de Policía han acumulado en las últimas décadas valiosos conocimientos y experiencias en la lucha contra dolorosas amenazas multidimensionales y con implicaciones transnacionales como el terrorismo y el crimen organizado, a lo que se suma el aprendizaje que dejan las dinámicas del conflicto armado interno, cuya finalización aspiramos alcanzar en poco tiempo como fruto del anhelo de paz de nuestro pueblo y el sacrificio de nuestros soldados de Tierra, Mar y Aire, así como de nuestros policías, gracias a los cuales se han recuperado el control territorial y la posibilidad de que el imperio legítimo de la ley haga presencia efectiva en los diferentes rincones del país, buscando garantizar que todos y cada uno de sus habitantes puedan disfrutar de sus derechos y libertades democráticas.

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Se trata de un devenir estratégico en el que se ha aprendido a articular, de manera práctica y con el marco legítimo adecuado, los roles y las fortalezas misionales de cada Fuerza. Los miembros de las Fuerzas Militares de Colombia somos conscientes de que nuestro reto es continuar innovando y transformando nuestras instituciones conforme a la compleja geometría de los futuros riesgos para la seguridad, y que cada país debe hacer lo mismo según sus propias necesidades, las cuales están sin duda cada vez más relacionadas con las de las otras naciones, más allá de lo tradicional, en aspectos que van desde combatir las diferentes fases del crimen transnacional organizado y el terrorismo, hasta las consecuencias para la seguridad generadas por fenómenos como el cambio climático, las afectación al medio ambiente y las enormes y aceleradas transformaciones sociales, tecnológicas, económicas, culturales, demográficas y ambientales que caracterizan los tiempos actuales y los que se acercan. Es por ello que la cooperación en la generación e intercambio del conocimiento a profundidad sobre estos temas por parte de nuestras naciones constituye una necesidad ineludible. El presente ejemplar de la Revista CREES es el producto inicial de un esfuerzo en este sentido. Los artículos que aquí se incluyen están orientados a suscitar reflexiones pertinentes y bien sustentadas destinadas a enriquecer el debate sobre cómo comprender y mejorar la seguridad de nuestros pueblos a través de la generación de visiones compartidas que faciliten un abordaje cada vez más eficaz y eficiente en la prevención y solución de los grandes problemas de seguridad en la región.

Felicito en estas líneas al CREES, representado en su equipo humano y profesional, por el logro que constituye esta publicación, deseándoles el mayor de los éxitos en este largo y complejo pero satisfactorio camino de contribuir a un mundo más seguro desde los insumos fundamentales del conocimiento y el pensamiento estratégicos.

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SALUDO Mayor General Juan Carlos Salazar Salazar, M.Sc. Director Escuela Superior de Guerra

Como Director de la Escuela Superior de Guerra, alma mater encargada de la formación de alto nivel de los oficiales y asesores de las Fuerzas Militares de Colombia, me enorgullece contar dentro de nuestros componentes con el Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad, CREES, una iniciativa del Ministerio de Defensa Nacional encargada de propiciar y fomentar la generación y el intercambio de análisis, conocimientos y experiencias sobre los complejos temas que afectan la seguridad de los países del continente americano, impulsando la cooperación internacional en la búsqueda de soluciones efectivas a estas problemáticas a través del pensamiento estratégico. Es bajo esta consigna que el CREES se proyecta hacia la conformación de una red de pensamiento académico, basada en la investigación, con la que se pretende generar una visión regional común, dentro de la diversidad, que permita capitalizar las lecciones aprendidas con nuestros países aliados en la lucha contra las amenazas y riesgos que afectan la seguridad en la región desde diferentes dimensiones, en el marco del trabajo conjunto, coordinado e interagencial. Llama la atención el rápido crecimiento del CREES en el poco tiempo transcurrido desde su creación en mayo de 2014. Desde entonces ha logrado reunir hasta la fecha, a través de la realización de siete seminarios internacionales y uno nacional, a expertos de 24 países de América y Europa, quienes compartieron información, valiosas lecciones aprendidas, e importantes resultados de la experiencia y la investigación sobre temas como la lucha contra el crimen transnacional organizado y el terrorismo, en perspectivas que abarcan desde

la ciencia, tecnología e innovación, pasando por el uso estratégico de la comunicación y la información, hasta una visión analítica de las implicaciones políticas y jurídicas de estos fenómenos, entre otros aspectos. El CREES apunta a constituirse en escenario de producción de conocimiento, para lo cual cuenta con un creciente equipo de investigadores que desarrollan interesantes proyectos tendientes a fortalecer la reflexión y la búsqueda de soluciones a través de artículos científicos de profundidad, algunos de los cuales se incluyen en esta primera edición de la Revista CREES a cuya presentación tengo el honor de unirme en estas breves líneas. Este ejemplar inicial y la calidad de sus artículos hacen presagiar el éxito en dicho propósito, y reafirman el reto y el compromiso de todo el equipo humano e investigativo del Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad, en cabeza de su director, el Vicealmirante de la Reserva Activa Luis Alberto Ordóñez Rubio, para lograrlo. En nombre de toda la Escuela Superior de Guerra me place acompañarlos en esta iniciativa y ser parte de la presentación de la Revista CREES. Reciban ustedes un cordial saludo de felicitación, con la certeza de que su aportes contribuirán a la consolidación del liderazgo útil de nuestro de país y sus aliados para fortalecer la efectividad de las estrategias interinstitucionales destinadas a garantizar la prevención y solución de las amenazas y riesgos en seguridad que puedan afectar el libre ejercicio de las libertades y derechos de los habitantes de nuestros pueblos, así como la legitimidad de sus instituciones democráticas.

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EDITORIAL Vicealmirante (RA) Luis Alberto Ordóñez Rubio, Ph.D. Director Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad -CREES-

Las vidas de las personas, las organizaciones, las instituciones y la sociedad misma están hechas de momentos. Si bien es cierto que la acertada planeación, los recursos y el esfuerzo humano son esenciales para el desarrollo de todo individuo o entidad, son los momentos y los hitos los que dan sentido o permiten apreciar lo realizado, validar el camino andado y continuar con pasos cada vez más firmes en pos de los grandes objetivos que se pretende alcanzar. La presentación de este primer número de la Revista CREES es una de esas ocasiones especiales, en que se plasma la denodada labor del Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad de la Escuela Superior de Guerra y el Ministerio de Defensa de Colombia, a través de su equipo de investigadores, en el camino que desde hace más de un año empezó a recorrer en su objetivo de convertirse en punto de encuentro y de generación de pensamiento académico estratégico que contribuya desde el conocimiento a mejorar las perspectivas y posibilidades de abordar, con mayor efectividad, las amenazas y riesgos a la Seguridad y la Defensa en los países del continente americano, sin que esto sea óbice para lograr una proyección global en la materia. La generación y el intercambio de conocimiento académico son uno de los principales insumos para fortalecer la lucha contra las amenazas que afectan a los ciudadanos y los Estados de la región y el mundo en el contexto de las grandes y complejas transformaciones que han caracterizado las dos primeras décadas de este siglo.

Colombia ha acumulado valiosas experiencias en este campo, como lo recuerda el director de la Escuela Superior de Guerra, Mayor General Juan Carlos Salazar Salazar, y el CREES ha asumido el reto: abrir y liderar con diferentes países de la región una red de pensamiento estratégico que permita prevenir y mejorar respuestas conjuntas, coordinadas e interagenciales por parte de nuestras instituciones legítimas frente a fenómenos y actores hostiles o de alto riesgo que nuestras naciones compartimos de una u otra forma, bien sea de manera transnacional o articulada, y que afectan la seguridad, la tranquilidad y el progreso de nuestros pueblos. El conocimiento analítico de tales fenómenos y sus contextos, así como de sus posibles vías de evolución y de solución, permite a nuestros Estados y sus instituciones legítimas, compartir y enriquecer criterios, experiencias y sabiduría que respalden la toma de decisiones efectivas a la hora de identificar, prever, planear y desarrollar políticas, estrategias y acciones destinadas a fortalecer su legitimidad, así como a proteger a sus ciudadanos y su soberanía frente a las amenazas que desde diferentes agentes ilícitos, actores violentos o situaciones de riesgo, se agudizan, surgen o mutan adaptándose a las transformaciones sociales, económicas, tecnológicas, culturales, ambientales y de seguridad a nivel local, hemisférico y global. Es cierto que muchas de estas amenazas y riesgos son específicas para cada nación o contexto, y que requieren así mismo respuestas puntuales para cada caso. Pero también lo es el hecho de que en un mundo cada vez más interdependiente los actores ilegales tienden a depender más unos

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de los otros, bien sea a través de actividades transnacionales o mediante su articulación según funciones o las ventanas de oportunidad que encuentren en cada país. Tales actividades y fenómenos, existentes o potenciales, incluyen, entre otros, narcotráfico, corrupción, terrorismo y crimen organizado. Igualmente, tráfico de personas, migración, desplazamiento desordenado, armas de destrucción masiva, ciberdelitos y ciberguerra como también armas químicas y biológicas; asimismo, ataques a infraestructura, ideologías extremistas, posicionamiento de mensajes y modelos estratégicamente perturbadores, lavado de activos, minería ilegal, delitos ambientales, cambio climático, grandes tensiones sociales, tráfico de armas y explosivos y el uso indebido de la tecnología, caracterizándose todos ellos por una gran capacidad de innovación y adaptación de quienes las ejercen o podrían llegar a tener la capacidad de realizarlas o aprovecharlas. Todo esto plantea en consecuencia, desafíos crecientes y cada vez más complejos que exigen la cooperación entre los Estados para combatirlos. Es así como los cinco ejes temáticos de investigación del CREES buscan abordar todas estas amenazas y fenómenos con énfasis en la seguridad en el hemisferio y proyección global, a través de proyectos de investigación, publicaciones y eventos académicos internacionales de alto nivel, en un ambiente tendiente a facilitar espacios analíticos, preventivos y prospectivos donde se intercambien experiencias y se generen visiones compartidas entre diferentes públicos y aliados estratégicos, incluyendo, entre otros, a entidades gubernamentales, centros de investigación y de pensamiento, e instituciones académicas de los diferentes países del continente americano y aliados de otras latitudes. Estos ejes de investigación son los siguientes: 1) Geopolítica, políticas y organismos de Se-

guridad y Defensa en el hemisferio; 2) Seguridad, Defensa, desarrollo y sociedad; 3) Pensamiento y comunicación estratégica; 4) Relaciones internacionales, cooperación en Seguridad y Defensa, operaciones de mantenimiento de paz; y, 5) Ciberseguridad y ciberdefensa, ciencia, innovación y tecnología. Los artículos incluidos en esta primera edición de la Revista CREES se ciñen a la orientación temática arriba expuesta, y algunos son parte de proyectos de investigación de nuestro personal académico, mientras que otros son valiosas contribuciones de destacados investigadores pertenecientes a importantes centros de pensamiento que confiaron en el rigor académico y la calidad de este espacio editorial como otra ventana válida para exponer sus adelantos investigativos, aporte que agradecemos profundamente. Sea esta la oportunidad de agradecer además a todo el equipo humano y profesional del CREES, incluyendo a los integrantes de su Departamento de Comunicaciones Estratégicas, encargados de realizar la producción editorial y coordinar la publicación de esta revista, y del Departamento de Relaciones Internacionales e Interinstitucionales, quienes gestionaron valiosos contactos para dar vida a este proyecto, así como a las áreas de planeación y administrativa. Se destaca en todos ellos sus altísimas calidades y compromiso personal e institucional. Damos inicio así a este espacio periódico de análisis, reflexión, divulgación e intercambio de conocimiento estratégico que apunta a contribuir, desde la perspectiva académica, al logro de un continente más seguro, próspero y en paz para todos nuestros países y sus habitantes.

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SEGURIDAD COOPERATIVA Y SEGURIDAD HEMISFÉRICA A LA LUZ DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Farid Badrán Robayo, M.Sc. Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

U.S. Air Force photo by Senior Airman James Richardson / public domain.

RESUMEN: El tema de la seguridad cooperativa ha medrado en el hemisferio desde la década de 1990 aproximadamente. Sin embargo, la aplicación de los axiomas de la seguridad hemisférica se antoja difícil. Ante ello, las organizaciones internacionales detentan un papel importante en la medida en que son capaces de canalizar de una manera más fácil los preceptos que impone la seguridad cooperativa. El presente artículo hace parte del proyecto de investigación sobre procesos constructores y deconstructores de la seguridad regional del CREES. Su objetivo principal fue hacer un análisis de la capacidad de las organizaciones internacionales para contribuir a la seguridad hemisférica a través de la implementación de acciones relacionadas con la seguridad cooperativa. Para ello se hizo un análisis de la evolución de los modelos de seguridad; posteriormente se estudió la aplicación y ejercicio de la seguridad cooperativa en tres organizaciones internacionales: la Organización de las Naciones Unidas – ONU; la Unión Europea – UE y la Organización de Estados Americanos OEA. Palabras clave: Seguridad cooperativa, organizaciones internacionales, seguridad hemisférica, modelos de seguridad. ABSTRACT: Cooperative security is a subject that has been thriving on the western hemisphere since the 1990’s approximately. Nevertheless, the implementation of its axioms is hard. In that sense, the international organizations have a key role because they are able to canalize all the precepts included on the cooperative security in an easier way. This paper is part of a research project about the constructing and deconstructing processes of regional security according to CREES. Its main objective is to analyze the international organizations capacity to reinforce hemispheric security by implementing actions related to cooperative security. Thus, an analysis of the evolution of security models was carried out. Subsequently, the implementation and exercise of cooperative security were studied as for three international organizations: the United Nations – UN, the European Union - EU; and the Organization of American States – OAS. Key Words: Cooperative security, international organizations, hemispheric security, security models.

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Introducción El equilibrio de las relaciones de poder en el sistema internacional ha dependido en buena parte de la existencia de regímenes internacionales cuya vocación estriba en generar patrones y reglas de comportamiento y regulación de los Estados en materia de seguridad a través de la resolución pacífica de conflictos, así como del uso de capacidades materiales para restablecer la paz. Desde antes de la Guerra Fría, los sistemas de alianzas fueron los modeladores de las expectativas de Seguridad y Defensa. Sin embargo, es a partir de la creación de mecanismos como la ONU, la Otan, el Pacto de Varsovia, o el TIAR, que el sistema internacional se encontró con todo un componente institucional diseñado para responder a las preocupaciones globales de paz y seguridad. Hoy, todo el andamiaje internacional propio de esta materia ha cambiado. Algunas instituciones han desaparecido, otras existen aunque sin mayor efectividad, y otros están latentes siendo realmente efectivos tras haber evolucionado en su componente orgánico, tareas y espectro de acción. De tal manera, la seguridad colectiva proveniente de los regímenes internacionales se está tornando en seguridad cooperativa en función de la evolución de los mismos. Así, encontramos nuevos usos, tendencias y estrategias; nuevos actores como la Unión Europea, o Asia a través de la Organización Cooperación de Shanghái. Todo un nuevo componente con tareas que van más allá del establecimiento de alianzas y asociaciones estratégicas en materia de Seguridad y Defensa, para proponerse como un instrumento más complejo, e inclusive pretensioso en el ánimo de sortear nuevos retos y desafíos derivados de las amenazas contemporáneas, especialmente el crimen transnacional y el terrorismo. Desde esta óptica, el presente artículo aborda a la seguridad cooperativa como un producto de la evolución de las doctrinas de seguridad de

los Estados y los regímenes internacionales. En ese sentido, estudia como primera medida, el concepto de Seguridad Cooperativa. Luego, hace un análisis de los regímenes internacionales en seguridad, tomando a la Organización Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Unión Europea (UE) como actores clave en el actual panorama de seguridad internacional, y sobre esa lógica, se analizan las dinámicas que esas Organizaciones efectúan en las zonas geográficas que contempla su espectro de acción con el fin de estudiar cómo se han incorporado componentes de seguridad cooperativa en los actuales regímenes internacionales. Seguridad Internacional. Creación de instrumentos y generación de expectativas El que se ha denominado con frecuencia “largo siglo XIX” (Hobsbawm, 1962), inició con la Revolución francesa en 1789 y terminó con la finalización de la Primera Guerra Mundial en 1918. Este fue el punto de partida de las dinámicas contemporáneas en materia de seguridad. A partir de la Primera Guerra, se evidenciaron los sistemas de alianzas (Carrillo, 2006, p. 1), como instrumento disuasivo ante potenciales amenazas, y tras el fin de la misma, nació el embrión de una voluntad colectiva -manifiesta en la Sociedad de Naciones- por procurar la paz y evitar el surgimiento de un nuevo conflicto de carácter sistémico. Por su parte, la Segunda Guerra Mundial, arrojó resultados bastante importantes en materia de seguridad internacional. En primer lugar, surgió la formalización de una organización con mayores niveles de participación y capacidades de ejecución encarnada en la ONU. Como segunda medida, y en el marco de la Guerra Fría, se crea la OTAN en calidad de alianza para hacer frente a cualquier pretensión soviética, que acababa de romper el monopolio nuclear en 1949 (Calduch, 1991, p. 10). En esa misma lógica, en 1947 el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) conforma otro bloque de seguridad en América Latina, mientras que en 1956 el Pac-

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to de Varsovia responde a la Otan dividiendo aún más el mapa geopolítico e ideológico de entonces (Álvarez, 2004, p. 4). De este modo, las alianzas se perfilaron a su vez como regímenes internacionales por cuanto empezaron a configurar las expectativas de seguridad de los Estados miembros, al mismo tiempo que les impelían a actuar bajo una serie de normas, reglas, principios, valores y procedimientos determinados (Krasner, 1987, p. 497). Así pues, la configuración del sistema internacional empezó a contar con mecanismos capaces de influir en las estructuras de seguridad internacional, y cuyos atributos contemplan una personalidad jurídica independiente de la de los Estados y una capacidad de ejecución de medidas colectivas para cumplir los fines determinados por la misma.

“… la configuración del sistema internacional empezó a contar con mecanismos capaces de influir en las estructuras de seguridad internacional, y cuyos atributos contemplan una personalidad jurídica independiente de la de los Estados y una capacidad de ejecución de medidas colectivas para cumplir los fines determinados por la misma”. El cariz que adquiere la seguridad internacional entonces empieza a trascender el ámbito eminentemente estatal. No quiere decir ello que los Estados pierdan importancia o participación, sino que por el contrario, sobre la independencia y la centralización (Abbott & Snidal, 1998, p. 9)1 que ofrecen los regímenes suficientemente formaliza-

dos, los Estados encontraron un mecanismo válido y muchas veces efectivo para elevar sus preocupaciones y ejecutar acciones que, de otro modo, serían ilegales o depositarias de alta desaprobación en el sistema internacional. Las expectativas en materia de seguridad internacional la modelan los Estados principalmente, pero esto lo hacen también sobre la base de las dinámicas que emanan de los regímenes internacionales. De los mismos se desprende una base de ideas, y estrategias generales para hacer frente a las amenazas que impone el sistema internacional de nuestros días. Así, estas organizaciones internacionales entrañan de uno u otro modo la internalización de la seguridad colectiva; noción que grosso modo sugiere la acción conjunta de los miembros de una alianza para disuadir o reaccionar en legítima defensa frente a un agresor externo (Thompson, 1953, p. 755). Esta lógica funcionó perfectamente en el contexto de la Guerra Fría en el que las amenazas eran visibles e identificables por cuanto provenían de los Estados y eran en aquel entonces de índole nuclear especialmente. Sin embargo, tras el colapso soviético, las amenazas cambiaron dando paso a una serie de actores con otro tipo de desafíos e intereses. El 11 de septiembre de 2001 también determinó un cambio en las doctrinas mundiales de seguridad y ello evidentemente ejerció un influjo sobre las instituciones internacionales, de las cuales algunas se vieron abocadas a reformar y modernizar sus estructuras orgánicas sin sacrificar el objetivo por el cual fueron creadas de hecho, y como consecuencia de lo anterior, el concepto de seguridad en general también se vio forzado a ampliarse y a abarcar más escenarios de acción humana y estatal por

1 Son atributos de las Organizaciones Internacionales por los cuales los Estados actúan a través de las mismas.

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cuanto las amenazas son múltiples y aumentan la necesidad de securitización (Charret, 2009, p. 5).2

Aproximación al concepto de seguridad cooperativa

“Las expectativas en materia de seguridad internacional la modelan los Estados principalmente, pero esto lo hacen también sobre la base de las dinámicas que emanan de los regímenes internacionales”.

A efectos del presente artículo, se entiende por seguridad cooperativa, aquella que pretende buscar escenarios de cooperación más complejos y profundos, para prodigar escenarios de solución pacífica de conflictos a través de la ampliación de instrumentos como las alianzas y los regímenes internacionales, al tiempo que sugiere un nuevo papel para las Fuerzas Militares de los Estados, consistente en darle una orientación defensiva antes que ofensiva a su estructura militar (Moodie, 2000, p. 4).

Tal como lo afirma Arnold Wolfers (1962, p. 152), la seguridad estriba en la ausencia de amenazas a los valores adquiridos, así como en la ausencia de temor sobre el ataque a dichos valores, abordando así al concepto desde una óptica objetiva como subjetiva. En ese sentido, encontramos una disyuntiva en los estudios de seguridad. Por una parte, ampliar el concepto hasta pretender abarcar casi cualquier problema que eventualmente se considere como una amenaza, dilata el término y deja a la seguridad tradicional como una más dentro de una extensa tipología. Por otro lado, reducir el concepto a su más tradicional estudio, lo dejaría en estado de marginalidad y obsolescencia para explicar y enfrentar las nuevas tendencias y escenarios que sugieren las amenazas de hoy (Moller, 1996, p. 771). Justamente, y procurando moverse en la escala de grises que deja el rango de ampliación del concepto de seguridad, algunos autores empiezan a hablar de seguridad cooperativa antes que de seguridad colectiva. Si bien esta última aún existe, y se estudia de hecho, la seguridad cooperativa se ha granjeado simpatizantes por cuanto pareciera sugerir una evolución teórica dentro del estudio de la seguridad internacional.

No quiere decir lo anterior, que esta sea la única acepción posible de seguridad cooperativa, de hecho, y de acuerdo con diferentes escenarios y contextos, el término se ha sometido a ampliaciones que llegan inclusive a incorporar la preocupación por la estabilidad económica y ambiental por cuanto pueden ser detonantes de inseguridad y pueden ir más allá del ámbito estatal comprometiendo escenarios transnacionales o globales. Por su parte, también los hay quienes despojan a la seguridad cooperativa del componente idealista del que se ha ido nutriendo desde que apareció tras el fin de la Guerra Fría, y lo analizan mucho más pragmáticamente y a la luz de una evolución teórica y conceptual, argumentando cómo este concepto es un producto de una noción ampliada y modernizada de la seguridad colectiva (Cohen & Mihalka, 2001, p. 9). Es de hecho con esta postura con la que este artículo se ve más identificado, en tanto que si bien es cierto que la seguridad cooperativa comprende un espectro más amplio de variables, ello no quiere decir que a la postre, cualquier tipo de amenaza podría caber en la seguridad cooperativa; entre otras cosas, porque los asuntos de índole más social, económica y

2 Entendiendo a la securitización como un proceso intersubjetivo, y socialmente construido por el cual una amenaza sobre un objeto en particular es reconocida, lo cual reviste a ese objeto de la necesidad de ser protegido.

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ambiental son factores que de hecho se estudian en el abordaje de la seguridad humana, y por tanto es necesario establecer una línea de separación, aunque la misma parezca a veces difusa. En ese sentido, el estudio realizado por Richard Cohen ha gozado de gran aceptación en la medida en que establece la existencia de anillos como tipologías de seguridad, que permiten diferenciar mejor el objeto del estudio de cada concepción que se tenga de seguridad.

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SEGURIDAD COOPERATIVA

Seguridad Individual

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Gráfica 1. Anillos concéntricos de seguridad de Richard Cohen. Tomada de Hardy (2011)

A partir de esta diferenciación, Cohen parte de la seguridad individual o seguridad humana como núcleo de análisis y pasa por la seguridad y defensa colectiva hacia una evolución enmarcada en la seguridad cooperativa. Esto no indica que la seguridad cooperativa sea una macrotipología que involucre todas las otras, sino que por el contrario, cada anillo maneja una serie de temas y preocupaciones distintos de los otros y por tanto, complementarios. En ese sentido, es posible hablar de cómo las propiedades de la seguridad cooperativa involucran ante todo un fortalecimiento y una evolución de los marcos y estrategias de asistencia para la seguridad a través de variables como:

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La cooperación técnica y tecnológica Involucra todas las acciones por la cuales a través de instrumentos de cooperación internacional se pretende fortalecer estructuras militares, complejos industriales armamentísticos, modernización logística e institucional, doctrinas estratégicas y operativas. Esta cooperación técnica se ha hecho evidente en sucesivas ocasiones y entre varios Estados. La ampliación de estrategias políticas conjuntas Implica un compromiso de ejecutar una acción conjunta de los Estados miembros de una organización internacional, o ubicados en un escenario regional para fortalecer la acción de control y prevención frente a amenazas comunes. En ello participan las carteras de defensa y las cancillerías de los Estados armonizando agendas, identificando amenazas, y fortaleciendo compromisos puntuales. El equilibrio del statu quo o la balanza del poder Si bien esto no se encuentra explícito en los tratados constitutivos de las organizaciones internacionales, sí se puede evidenciar en la medida en que la existencia de las mismas son instrumentos que perfilan y modelan el comportamiento de los Estados a tal punto que normalmente no pretenderían subvertir el orden establecido; esto además se internalizó más profundamente tras la caída del Muro de Berlín. Este equilibrio del poder también se puede percibir como una tendencia natural de la seguridad cooperativa por cuanto las amenazas provienen cada vez más de parte de actores no estatales, lo cual reduce la desconfianza entre Estados al tiempo que los reúne sobre el interés convergente de atacar males que les son comunes (Mihalka, 2005, p. 114). El objeto del uso de la fuerza Justamente en virtud de la atomización y difícil identificación de la amenaza, el objeto del uso de la fuerza en la seguridad cooperativa tiende a trasladarse hacia la protección de los derechos humanos y hacia una intervención de índole más humanitaria en general. Esto se debe a que la globalización del crimen no reconoce fronteras y

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ello restringiría mucho el margen de los actores que conforman grupos con orientación de seguridad cooperativa. En todo caso, esto deja ver una serie de vacíos jurídicos internacionales en tanto que las operaciones y el objeto del uso de la fuerza en la seguridad cooperativa encuentra una barrera importante en el principio de no intervención consagrado en la Carta de San Francisco. La seguridad cooperativa entonces, llega a ser un método por el cual, como afirma Hardy Videla, se busca alcanzar la seguridad por medio del consentimiento, institucionalizado, entre los actores internacionales involucrados en el sistema, en lugar de que entre ellos se utilice la amenaza o uso de la fuerza coercitiva para subsanar sus diferencias, y supone que los objetivos de seguridad de los socios han sido identificados como comunes y compatibles, pudiéndose establecer relaciones de cooperación entre ellos para alcanzarlos (Hardy, 2003) Las organizaciones internacionales y la seguridad cooperativa En la lógica de lo que Ester Barbé ha llamado “la regionalización de las relaciones internacionales” (Relaciones Internacionales, 2003, pp. 167185), se han ido creando grupos, asociaciones, organizaciones regímenes e inclusive áreas de libre comercio en distintos puntos del planeta, cuya pretensión no es otra que la de fortalecer lazos entre Estados y reducir las probabilidades de conflicto en el más estricto sentido del institucionalismo liberal. Las organizaciones y regímenes internacionales en seguridad no están al margen de ello, e inclusive han determinado nuevos lineamientos y han hecho involucrar a nuevos actores en las dinámicas que todo esto sugiere. De tal suerte, la ONU ha procurado evolucionar y modernizar sus estrategias, conceptos y operaciones en seguridad cooperativa a través de los saltos generacionales que han tenido las misiones

de paz desde que se crearon en 1948 hasta hoy; así como por medio de las capacidades e influencia del Consejo de Seguridad. Por su parte la Otan, a través de los conceptos estratégicos y de la ampliación de su espectro de acción por medio de las asociaciones estratégicas con Estados que no están necesariamente en el Atlántico Norte, también se ha involucrado en la corriente cooperativista. La UE, se encuentra en una etapa que combina la necesidad de cambiar su doctrina de seguridad y ampliar su capacidad militar, con una crisis institucional que ha denotado fuertes retrocesos en materia de integración política. La OEA por su parte enfrenta un desafío importante en materia de representatividad y autoridad para canalizar efectivamente axiomas de seguridad cooperativa; lo que entre otras cosas precisa de armonización de agendas de seguridad, cosa que aún no es muy evidente al seno de la organización. A continuación se hace una breve análisis de la evolución presentada por estas organizaciones y regímenes internacionales, que les han hecho llegar a asumir posturas concomitantes con la seguridad cooperativa.

“ … la ONU ha procurado evolucionar y modernizar sus estrategias, conceptos y operaciones en seguridad cooperativa a través de los saltos generacionales que han tenido las misiones de paz desde que se crearon en 1948 hasta hoy; así como por medio de las capacidades e influencia del Consejo de Seguridad”. »»La ONU: cada vez más inmersa Desde su creación, la ONU ha tenido que sortear gran cantidad de conflictos y crisis. Primero por cuenta de las guerras subsidiarias que se libraron en el marco de la confrontación Este – Oeste

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(Abbink, 2003, p. 407), y segundo, por cuenta de los nacionalismos, separatismos y fundamentalismos tanto políticos como religiosos, muchos de los cuales utilizaron además al terrorismo como herramienta de acción.

Sandstein - Own photograph. Shot at the Army Days 2006 (Heerestage 2006) in Thun.

Sin embargo, y en el ánimo de mantener una objetividad e imparcialidad respecto de los diferentes escenarios de crisis, la ONU procuró - al menos en un principio – mantenerse al margen de las partes confrontadas y velar por el fin del conflicto. De ahí parten las operaciones de mantenimiento de la paz como un instrumento del Consejo de Seguridad de la ONU (Naciones Unidas, 2008, p. 13) en 1948 a propósito de los problemas derivados de la creación del Estado de Israel. De este modo, los lineamientos de primera generación de las operaciones de mantenimiento de paz, estuvieron determinadas por las siguientes características (Larry, 1971, p. 15). • •

• •

La ONU debe procurar hallar un consenso entre las partes confrontadas. Debe haber una imparcialidad total manifiesta en una neutralidad por parte de la misión de la ONU toda vez que se trata de un tercero en calidad de mediador. Los Estados que tuvieren intereses respecto de cualquier asunto en el conflicto, no podrían enviar tropas. Estaba prohibido el uso de la fuerza por parte de la misión.

•

Ello los limitaba a ser observadores del cese al fuego.

Sin embargo, tras el colapso de la Unión Soviética, se empezaron a hacer más evidentes conflictos de carácter interno. Chipre, Bosnia y Ruanda son un ejemplo claro de ello, y ante esto, la ONU también debió hacer frente como mediador en las operaciones de mantenimiento de paz. A partir de ello aparecen unos lineamientos de segunda generación, en donde además de las directrices primigenias, se contemplan además nuevas estrategias como: apoyo en la modernización institucional. • observación electoral para evitar fraudes que conduzcan a guerras civiles. • Lo anterior no impide que se sigan presentando fuertes escenarios de conflicto que hace cada vez más necesario involucrar más a la ONU en un papel activo para resolver problemas de establecimiento de paz. En ese sentido, los lineamientos de tercera generación conllevan las implicaciones que en adelante se describen. • Autorizan el uso de la fuerza para cumplir el mandato de la misión. • Ello implica una pérdida de la neutralidad de la ONU en tanto que al verse obligado a tomar medidas contra cualquiera de los actores en conflicto, está apoyando tácitamente a su contraparte. Esto abre el debate sobre si entonces la ONU es un actor combatiente. • Ese problema la ONU lo solucionó al esgrimir que la neutralidad no está determinada por las partes en disputa, sino que por el contrario responde al mandato de la ONU, es decir, son imparciales respecto del cumplimiento del mandato, y si para ello debe tomar acciones de fuerza en contra de una de las partes, podrá hacerlo sin perjuicio de tomarse como actor en combate. • De este modo, el uso de la fuerza en las misiones de mantenimiento de paz, trasladan la decisión de desplegarlas o no al Consejo de

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Seguridad de la ONU por cuanto se estaría hablando de una amenaza a la paz seguridad internacionales. Las misiones de mantenimiento de la paz hoy son mucho más complejas y pasan del mero mantenimiento de la paz a una serie de procesos complementarios que generan de hecho toda una infraestructura de intervención para la estabilización de zonas y escenarios de conflicto. El peace keeping se complementa con el peace making y el peace enforcement, que se alternan de acuerdo con el nivel y etapa del conflicto determinado.

do se aborda desde el órgano más importante de la Organización Internacional por antonomasia. De hecho, en ese sentido la Carta de las Naciones Unidas en su capítulo VIII habla de los acuerdos regionales como mecanismos que deben actuar como instancia previa al Consejo de Seguridad y promueve de manera explícita la conformación de esos instrumentos para lograr el arreglo pacífico de controversias de carácter local. A partir de lo anterior se puede aseverar entonces que la orientación de la doctrina de seguridad de las Naciones Unidas: •

CONFLICT PREVENTION

•

CONFLICT

PEACEMAKING

PEACE ENFORCEMENT

•

CEASE-FIRE

PEACEKEEPING POST-CONFLICT PEACEBUILDING AND PREVENTING RELAPSE TO CONFLICT

Political Process

Esquema 1. Sistema de operaciones de paz ONU. (Naciones Unidas, 2008)

El Consejo de Seguridad por su parte, también ha tenido que involucrarse en más escenarios a partir de la ampliación de los márgenes temáticos y estratégicos de la seguridad internacional contemporánea. Un ejemplo de ello es el terrorismo que antes del 11 de septiembre era competencia de la Asamblea General y tras los atentados de Nueva York, pasó a ser también asunto de conocimiento del Consejo de Seguridad. Así mismo, amenazas y escenarios de desestabilización por asuntos tan diversos como el de la responsabilidad de los individuos ante la Corte Penal Internacional, o los riesgos nucleares, siguen comprometiendo al Consejo de Seguridad, pero este a su vez, traslada esa responsabilidad a los Estados, sean o no, miembros de la ONU. La seguridad cooperativa adquiere así un matiz altamente vinculante cuan-

propende por el arreglo pacífico de controversias contempla el empleo de la fuerza solo en caso de defensa asume la legitimidad de la defensa colectiva como uno de los criterios que debe regir: asume la construcción multilateral de la paz y la conformación de sistemas (Hardy, 2003, p. 8) de seguridad regionales como componentes cooperativistas a la Organización; lo cual indica además, que en una sola asociación de Estados pueden confluir varios enfoques de seguridad sin necesidad de ser excluyentes. El caso de la ONU combina el asunto tradicional de la seguridad colectiva con la evolución estratégica que supone la seguridad cooperativa en asuntos de gran sensibilidad como las operaciones de paz, la movilización y capacidad de poder vinculante que ejerce el Consejo de Seguridad, y los mismos instrumentos de ley consignados en la Carta de las Naciones Unidas, que a través de la ampliación y modernización de todos estos mecanismos, se ha visto mucho más inmerso y con un papel más activo y por tanto de mayor responsabilidad en la tarea de velar por la paz y la seguridad internacionales.

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»»Otan. La evolución del concepto estraté-

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El caso de la Otan ha sido ampliamente revisado en el estudio de la seguridad. Su filiación doctrinaria y estratégica ha estado mucho más ligada al concepto de seguridad colectiva por obvias razones.

•

gico

Sin embargo, y al igual que la ONU, la Otan ha tenido que enfrentarse a una serie de cambios importantes. Con la implosión de la Unión Soviética, enfrentó su primera gran coyuntura: la continuidad de la alianza ante la inexistencia de la contraparte que obligó a su creación. En medio de ese debate, las nuevas amenazas y los conflictos de la década de los 90 volvieron a darle un motivo a la Otan para seguir existiendo (McCalla, 1996, pp. 469-470), simplemente que enfrentando ahora todo un compendio de problemas que trascienden en varios casos el ámbito estatal, e inclusive el ámbito estrictamente militar defensivo. En ese sentido, se puede decir que la Otan también ha migrado parte de su doctrina en seguridad y su planteamiento estratégico hacia una visión de seguridad cooperativa, sin perder por ello el componente colectivo originario y determinante de la existencia de la Organización. El último concepto estratégico emitido en noviembre de 2010 en Lisboa, advirtió sobre varios asuntos que evidencian esa vocación cooperativista de la Otan (Ceseden, 2011, p. 3) en asuntos como los que en adelante se describen: •

Las tareas de la Alianza respecto de la defensa colectiva, la gestión de crisis, y la seguridad cooperativa, todo lo cual se encuentra incorporado en el Compromiso Activo de Defensa Moderna (Active Engagement, Modern Defence).

• • •

Los nuevos desafíos y amenazas a los que debe hacer frente como: terrorismo, proliferación de misiles balísticos, ciberataques, ataques al medio ambiente, otras armas de destrucción masiva. El enfoque integral (comprehensive approach), que conjugue medios políticos, civiles y militares, se confirma como el paradigma para conducir las operaciones de gestión de crisis, en el marco del esfuerzo conjunto de la comunidad internacional. Para poder llevarlo a cabo, la Otan se dispone a formar, sobre la base de las lecciones aprendidas en Afganistán y los Balcanes. El fomento de la cooperación para el abaratamiento de costos y la maximización de recursos La ampliación de su espectro de alcance a través de las asociaciones estratégicas con Estados no miembros de la Otan La morigeración de las relaciones con Rusia a la que se invitó a Lisboa para hacerla partícipe de las dinámicas de seguridad europea. En ese sentido, Rusia también ha relajado en parte su reticencia a la presencia constante de la Otan en Europa y especialmente en Afganistán con la ISAF, adentrándose también en un escenario que busca promover la seguridad cooperativa (Ponsard, 2007, p. 60).

Esta tabla muestra la evolución de los conceptos estratégicos de la Otan de una manera más detallada, evidenciando la existencia de componentes de seguridad cooperativa especialmente tras el fin de la Guerra Fría. De la misma manera, el concepto de 2010 buscaba armonizar y actualizar algunas de sus directrices de cara a asuntos y eventos concurrentes en la década de 2000 como el terrorismo, o la necesidad de profundizar en el espectro geográfico de alcance, así como en las vías diplomáticas, para lo cual la oficina de la Otan en Europa que concentra la actividad política, habría de adquirir mayor movilidad.

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civil de Siria y de Libia; o los episodios del presunto apoyo de Moscú a la campaña separatista en Ucrania desde 2014 permitieron medir la poca flexibilidad rusa en materia de política exterior al tiempo que se deterioraron sustancialmente las relaciones con Estados Unidos y la Otan, (Gutiérrez, 2010, p. 125), dando con eso un fuerte retroceso a los avances de cooperación militar que iban presentando los dos actores desde 2001 con el despliegue conjunto de la ISAF en Afganistán.

“La Otan además es el principal proveedor de seguridad de Europa Occidental, ello ha supuesto desde el contexto de Guerra Fría un profundo recelo por parte de la otrora Unión Soviética”. Tabla 1. Evolución de los tres conceptos estratégicos de la Otan. Tomado de Arteaga, 2011

Otro aspecto importante de resaltar es la intención explícita de la Otan en fortalecer el compromiso y la cooperación, no solo con actores estatales, sino también con otras organizaciones internacionales. No obstante, el núcleo de análisis del concepto estratégico del 2010 se encuentra en las asociaciones estratégicas (Otan, 2011). Sobre ellas sustenta la ampliación geográfica de sus preocupaciones, la cooperación estatal, la diplomacia que pretende ejercer, especialmente en el caso ruso; el papel que le quiera dar a las Fuerzas Militares, y la vocación de las misiones que despliegue. La Otan además es el principal proveedor de seguridad de Europa Occidental, ello ha supuesto desde el contexto de Guerra Fría un profundo recelo por parte de la otrora Unión Soviética. Las relaciones con Rusia suponen tal vez el mayor desafío y escollo de la Otan. Casos tan delicados como el de la guerra de 2008 entre Rusia y Georgia por Osetia del Sur, la omisión deliberada en la guerra

Algunos de estos impases procuraron solucionarse con la invitación que le extendió la Otan a Rusia como observador de la cumbre de Lisboa de donde salió el nuevo concepto estratégico. Con ello se quiso dar el mensaje de que la Otan realmente ya no veía en Moscú una amenaza probable y por el contrario, sí necesitaba de la cooperación rusa para seguir conjurando las amenazas que provienen de Medio Oriente y Asia en donde Rusia tiene alguna capacidad de influencia política.

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La seguridad cooperativa en el caso de la Otan presenta, sin embargo, grandes avances y evoluciones a la luz del nuevo concepto estratégi-

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co, empero, permanecen características y valores que son proclives a refugiarse en el concepto de seguridad colectiva en la medida en que la Otan siga existiendo como alianza y en tanto que su Artículo 5to permanezca inalterable ante los cambios en los desafíos y amenazas que sugiere el contexto internacional de hoy. »»La OEA. Seguridad cooperativa y crimen transnacional organizado América Latina es una de las regiones más sensibles en materia de concentración del crimen transnacional organizado. De la misma manera, el modelo de seguridad cooperativa no es nuevo ni ajeno en el Continente, al menos desde una perspectiva teórica. Al igual que el resto del sistema internacional, América Latina se vio obligada a redefinir sus prioridades y modelos de seguridad a partir de 1990. Justamente, y como lo señala Ricardo De La Lama, hacia 1995 se empieza a hablar del modelo de seguridad cooperativa en la primera Conferencia de Ministros de Defensa que se hizo dentro del marco de la OEA (Lama, 1998). El avance y la transformación discursiva de la seguridad hemisférica ante las nuevas amenazas, ha llegado al punto de plantear el debate sobre la pertinencia y viabilidad de continuar con mecanismos para América Latina creados en el contexto de la Guerra Fría, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), habida cuenta de que su objeto se antoja anacrónico para algunos Estados y analistas, y su eficacia ha probado no ser la mejor tras haberse invocado en un par de ocasiones, sin que ello produjera mayores efectos (Deustua, 2003, pp. 1-10). A partir de ello, y conscientes de la necesidad del cambio, la OEA empieza a implementar un alto grado de cooperativismo a través de las Cumbres de las Américas y las Reuniones de Ministros de Defensa de la región. Por medio de ellas, los Estados miembros han delegado responsabilidades en materia de revisión y fortalecimiento del siste-

ma de defensa y seguridad en el hemisferio. En esa misma línea, se han creado foros especializados, instituciones y mecanismos como el Plan de Acción Hemisférica Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, el cual contempla una serie de tareas como: 1. Fortalecer la capacidad de las instituciones públicas para combatir de manera efectiva la delincuencia organizada transnacional y fomentar la cooperación y el intercambio de experiencias entre los Estados. 2. Reconocer el papel fundamental de la educación como una contribución a la cultura de respeto de los derechos humanos y los valores democráticos. 3. Continuar revisando, cuando corresponda, políticas y leyes nacionales a fin de mejorar la cooperación en áreas tales como la asistencia jurídica mutua, la extradición y, si procede, la deportación al país de origen. 4. Adoptar e implementar las medidas legislativas apropiadas para combatir la delincuencia organizada transnacional. 5. Intercambiar y utilizar, cuando corresponda, evidencias obtenidas legalmente a través de técnicas especiales de investigación para procesar delitos relacionados con la delincuencia organizada transnacional. 6. Perseguir, enjuiciar y sancionar adecuadamente a las personas involucradas en la delincuencia organizada trasnacional. 7. Procurar, en la medida de lo posible, la recopilación y divulgación de información estadística que permita medir el alcance del problema de la delincuencia organizada transnacional y su incidencia respecto de la criminalidad global del país. 8. En los casos que sea aplicable, adaptar la legislación interna a la Convención de Palermo, teniendo en cuenta las guías legislativas adoptadas por la UNODC. Estas acciones están a su vez acompañadas de una serie de instrumentos jurídicos que la so-

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portan y de otras organizaciones internacionales que trabajan de manera conjunta como la ONU y la Interpol en asuntos de primer orden (OEA, 2011) como la trata de personas, el tráfico de armas, drogas, municiones, precursores químicos, contrabando y lavado de activos (OEA, 2011). Cada uno de estos instrumentos cuenta con un compendio de estrategias y programas de seguimiento que buscan medir los avances de los Estados miembro frente a las amenazas que, al menos desde la OEA se consideran comunes a todos. Con lo anterior se busca hacer frente a las nuevas amenazas, dentro de las cuales, el crimen transnacional organizado ocupa un lugar de primer orden en la OEA (Granada, 2005, p. 150). En efecto, Francisco Rojas Aravena, hace referencia a las Acciones de cooperación para la paz que se desarrollan en la OEA y que comprenden cuatro áreas específicas señaladas por él (Rojas, 2011, p. 4): 1. El desarrollo de medidas de confianza mutua. Buscan incidir en la conformación de las percepciones de amenaza. Al establecer una comunicación directa y efectiva procura reducir el nivel de tensión y establecer mecanismos que si bien no eliminan el conflicto evita la sorpresa en su aparición. 2. El control y la verificación de todos aquellos factores que inciden en la seguridad. Esto va en relación directa con la capacidad de crear un régimen internacional. Es decir una serie de reglas, procedimientos y patrones de conducta, formales e informales, por parte de los Estados miembros (Haggard, 1987, p. 495). 3. La limitación, expresada en topes o techos a la producción y comercio de determinados bienes que puedan ser de provecho para las organizaciones de crimen transnacional, como por ejemplo, el flujo de armas. 4. La reducción de gastos militares para ser implementados en programas tendientes al fortalecimiento institucional. Esto por supuesto,

genera recelos y levanta suspicacias por cuanto involucra un componente de alta sensibilidad. Sin embargo, Aravena parte de la presunción de que tanto la limitación como la reducción, son etapas posteriores a la creación del mencionado régimen internacional, lo cual, si bien sería deseable, no trasciende más allá del aspecto retórico, deontológico y axiológico en el que a veces se pierden las discusiones académicas sobre problemas reales. No obstante lo anterior, es válido resaltar el componente de seguridad cooperativa internalizado en la estructura orgánica de la OEA. Ello cual permite observar que también en materia hemisférica, las preocupaciones y estrategias conjuntas hacen parte de los proyectos de algunas organizaciones internacionales, que pese al cambio de estructura sistémica en el panorama internacional, han sabido adaptarse para refrenar los avances de las nuevas amenazas que impone el contexto actual de la seguridad internacional.

Subido por Stemoc Secretary of Defense - http://www.flickr.com/photos/68842444@N03/14959149407/

Sin embargo, y pese a que existe una amplia aceptación del cooperativismo en materia de seguridad en América Latina, los problemas derivados del crimen transnacional organizado siguen haciéndose presentes con mucha fuerza. Las razones de ello, estriban en una serie de fallos sistemáticos de las instituciones internacionales en general; y de forma más específica, obedece a un proceso de desplazamiento de los centros de autoridad y referencia institucional por parte de al-

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gunos Estados en la región, quienes han dejado de ver en la OEA un mecanismo regional válido para defender sus intereses, prefiriendo otras nuevas organizaciones como Unasur, Celac o Alba. En ese sentido, América Latina mantiene el problema de la definición de prioridades y armonización de agendas frente a la seguridad regional, lo que impide de antemano, erigir verdaderas estrategias de seguridad cooperativa, al menos desde las plataformas que brindan las organizaciones internacionales. El papel de las mismas se antoja cada vez más técnico y su utilidad pareciera desplazarse a asuntos puntuales que, si bien son de importancia, evaden asuntos de alta sensibilidad como la seguridad hemisférica.

“América Latina mantiene el problema de la definición de prioridades y armonización de agendas frente a la seguridad regional, lo que impide de antemano, erigir verdaderas estrategias de seguridad cooperativa, al menos desde las plataformas que brindan las organizaciones internacionales”. »»La Unión Europea. Evolución de la doctrina de un nuevo actor de la seguridad Desde la segunda posguerra, Europa occidental ha sido depositaria de las dinámicas que la Otan ha manejado en materia de seguridad y defensa (Thierry, 2009, p. 18). De hecho, la existencia de la alianza fue la que le permitió a los Estados europeos un margen suficientemente amplio para trabajar en función de su reconstrucción y desarrollo, despojados de la necesidad de volcar recursos económicos, sociales y políticos en la creación de un cuerpo comunitario de seguridad que sirviera como elemento disuasivo a potenciales amenazas externas.

De este modo, Europa pudo surgir de nuevo cifrando sus expectativas en materia de seguridad en la Otan. En ese sentido, el alineamiento europeo de hoy no ha cambiado mucho. Si bien la Guerra Fría terminó, y con ella la configuración de las amenazas sufrió una transformación en varios niveles, Europa occidental sigue apoyándose en la Alianza Atlántica para hacer frente a potenciales escenarios que comprometan la seguridad de sus Estados. No obstante, y con la evolución de los procesos de integración y ampliación de la Unión Europea (UE), se viene planteando desde más de diez años la necesidad de crear un cuerpo de seguridad europeo con un componente militar propio capaz de intervenir para hacer frente a una eventual agresión, o para procurar la estabilización y la pacificación de algunas regiones que demanden la presencia de los Estados europeos. La gran responsabilidad que tuvo que asumir la UE respecto de la situación en Libia en 2011, fue diferente de las anteriores intervenciones que hasta ahora se habían realizado desde la región para apaciguar y estabilizar crisis en diferentes puntos del mundo, especialmente en Europa Central y África. Ello evidenció además una serie de errores y falencias por parte de este grupo de Estados. Empezando por la falta de consenso en materia de Seguridad y Defensa, pasando por el bajo perfil que demostró su cancillería, hasta la desestructuración estratégica y operativa de las acciones militares, las cuales no tuvieron realmente un orden hasta que la Otan asumió la coordinación y ejecución de acciones para implementar la zona de exclusión aérea. Todo lo anterior, está enmarcado además en un contexto en el que la UE presenta una serie de contrariedades internas que la pueden sumir en una crisis de legalidad. Para empezar, se encuentra la crisis financiera que develó problemas estructurales de varias economías como la griega, la es-

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pañola, la portuguesa y la irlandesa; y que le han representado a la UE altos costos y desgastes para procurar hallar una solución que aún, a día de hoy, no ve la luz por completo. Como segunda medida, se encuentra el problema institucional de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), el cual representa uno de los pilares estructurales de la UE, y que se ha visto socavado por sucesos como la deportación masiva de rumanos – ciudadanos comunitarios – desde Francia hacia Rumania, sin razón aparente, desconociendo las advertencias del Tribunal Europeo de Justicia, y en violación flagrante de los acuerdos Schengen; o la decisión por parte de Dinamarca de volver a desplegar de forma permanente los controles aduaneros y migratorios en sus fronteras con Alemania y Suecia, restringiendo así la libre circulación de bienes y personas; o el revisionismo británico frente a la permanencia en la UE. A partir de lo anterior, se pueden entrever algunos desafíos de índole militar para la UE en una época en la que la estabilidad y perfil de la Organización como actor de peso en el sistema internacional tiende a ponerse en tela de juicio. Cabe entonces preguntarse ¿cuáles son esos desafíos militares que debe sortear la UE en el contexto de los conflictos armados de hoy, y al tenor de la crisis interna de la UE?, La respuesta a priori para tal interrogante estriba en que la vocación de la UE en materia de seguridad y defensa debe seguir estando volcada en el hecho de equilibrar antes que de competir con potencias militares como Estados Unidos. No obstante, su doctrina de seguridad debe también trascender las esferas del softpower (Nye, 2005) en las que se desarrolla para ampliar su margen de maniobrabilidad y su espectro de acción, lo cual le permitirá actuar de manera consecuente con los desafíos que el sistema internacional sugiere en nuestros días.

Desafíos: de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) al Proyecto de Seguridad Europea (PSE) Desde que la UE quiso empezar a jugar roles más protagónicos en la escena de la seguridad internacional, han sido numerosas sus intervenciones, y evolutivo el abordaje de diferentes crisis y conflictos como los africanos, o los acaecidos en Europa Central y del Este. En ese sentido, la UE no ha resultado bien librada de todos los escenarios en los que ha intervenido. Tal como lo señala, Thomas Diez (2006, p. 564), las expectativas de éxito en las intervenciones ejecutadas por la UE han variado de acuerdo con la proximidad entre el conflicto y las fronteras de los Estados miembros del bloque. Así, cuanto más alejado se encuentre el conflicto de la región europea, más serán las posibilidades de éxito de la UE en la resolución del conflicto. Ello se puede evidenciar por ejemplo en los casos de Ucrania en 2014 y Osetia del Sur, Georgia y Rusia en 2008, donde la UE tuvo un margen de maniobra muy estrecho, mientras que en casos como los de Sudán y Somalia entre 2005 y 2006 hubo mejores resultados en la ejecución de acciones por parte de las misiones europeas para el apaciguamiento de crisis (Giegerich, 2009, p. 38).

Claude Truong-Ngoc / Wikimedia Commons

Lo anterior no quiere decir que el éxito de la UE en África haya sido rotundo. Si bien ha habido ciertos éxitos limitados en algunas intervenciones de la UE en África, casos como el de República Democrática del Congo o Chad, en los cuales por

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mandato de la ONU se desplegaron tropas para el manejo de situaciones de crisis, no resultaron tan exitosas, y por el contrario evidenciaron algunas fallas de alcance y estrategia de la PESD (Deheza, 2009, p. 2). Por esa razón, es necesario tener en cuenta que la vocación estratégica de esas intervenciones ha estado caracterizada por una debilidad relativa en el despliegue de recursos militares, entre otras cosas, porque la perspectiva europea de las misiones a las que asiste para contribuir en la resolución de conflictos, esta revestida de un importante componente de soft power por medio del cual fortalece otras estructuras directa o indirectamente relacionadas con la crisis, como los asuntos sociales, ambientales y de índole civil en general. En ese sentido, la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) implementada desde 2003, fue la que le dio ese carácter a las intervenciones de la UE como actor en nuevos terrenos internacionales en los cuales vio la necesidad de incorporarse. La PESD, se configuró así sobre la base de las expectativas de los Estados miembro de la UE, los cuales han sido bastante aversos a los riesgos militares, y por esa razón tienden a buscar la mayor reducción posible en los tiempos de permanencia en las misiones, procurando tener siempre claras y establecidas las fechas de regreso de las tropas desplegadas (Giegerich, 2009, p. 41). En ello también juega una importante dinámica de política interna de los Estados miembros, la cual en varios casos no está de acuerdo con el envío de soldados de sus naciones a otros escenarios. Por último, también está el asunto de los costos y gastos de transacción. La UE busca en una sana lógica de reducción de costos políticos y económicos compartir esfuerzos, y dejar en manos de otros actores como la Otan o los Cascos Azules de la ONU, tareas de gran calado militar que le resultarían costosos e ineficientes a ella si decidiera asumirlos.

Sin embargo, desde la declaración de Berlín de mayo de 2007, y con motivo de los cincuenta años de la firma del Tratado de Roma que constituyó el embrión de la actual UE, los Estados miembro de esta Organización coincidieron en la necesidad de ampliar el espectro de alcance y profundidad de su política de seguridad y defensa (Unión Europea, 2007).

Cezary Piwowarski https://gn.wikipedia.org/wiki/Berlin#/media/File:Berlin_reichstag_CP.jpg

En ese sentido, la UE ha hecho evolucionar la concepción inicial de la PESD hacia una proyección mejorada, más armonizada y consecuente con las amenazas y los retos que se imponen en materia de seguridad y defensa en nuestros días como el terrorismo, el crimen transnacional, los peligros ambientales y los riesgos derivados de la migraciones internacionales, entre otros. Esto denota entonces la necesidad de una evolución estratégica por parte de la Unión Europea hacia la asimilación de un componente altamente cooperativista en su estructura. De este modo, se ha empezado a hablar desde 2007 del Proyecto de Seguridad Europea (Venusberg Group, 2007, p. 72) por medio del cual se ha hecho una diagnóstico y una lista de retos pendientes de solución para efectuar ese cambio estratégico en la PESD. •

Consenso en materia de seguridad internacional. Es necesario armonizar posturas y concepciones de amenazas. Sin embargo, el tema de la seguridad, por su importancia para cada Estado, es muy sensible para ser tratado en foros de altos niveles de cesión de competencia soberanas como los que proponen y desarrolla la UE.

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Trascender la doctrina del soft power. El enfoque europeo estuvo volcado sobre asuntos más relativos a la seguridad humana y a misiones de peacekeeping cuando se trataba de algo realmente militar. Sin embargo, a lo largo de las misiones desplegadas en lo corrido del tiempo no hay evidencia de un componente militar de profundo calado. El problema que eso sugiere, estriba en que las amenazas contemporáneas requieren de los aprestos militares que les sepan hacer contrapeso, y de políticas que permitan usarlos a través del desarrollo de estrategias y de marcos operativos más complejos. Creación de complejos industriales militares y aumento del pie de fuerza. Se hace necesario también introducir todo un programa de ampliación y construcción de armamento a través de la implementación de unos complejos militares europeos dedicado a la fabricación, modernización e innovación de material bélico (Venusberg Group, 2007, p. 54) tanto defensivo, como disuasivo. Ello, además permitiría reducir los costos de compra de armas por parte de Europa a Estados productores como Rusia, Estados Unidos o China, y por otra parte incrementaría la actividad industrial y económica en unos tiempos en los que la crisis europea no encuentra sectores de apalancamiento en sus Estados miembro. Esa creación de nuevas estructuras en seguridad y defensa, debe estar acompañada también por una ampliación de las fuerzas armadas europeas, tanto en su pie de fuerza, como en los niveles estratégicos. Ello incluye por ejemplo la ampliación y profundización de Fuerzas especiales, así como de fuerzas regulares. Consolidar perfil de la UE ante terceros actores. Otro de los desafíos que enfrenta la UE es la de saber proyectar un nuevo rol en materia de seguridad internacional lidiando con intereses delicados y sensibles como los de Rusia, o incrementando los esfuerzos y cooperación con la Otan y la ONU quien ve en la Unión Europea un gran actor para elevar en la región asuntos de calado mundial.

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Cambiar la percepción del mensaje a las naciones europeas. Otro de los grandes obstáculos hacia nueva doctrina de defensa reside justamente en la percepción de impopularidad que las naciones europeas tienen respecto de las intervenciones militares por parte de los Estados miembros de la UE. En ese sentido, para lograr mejores niveles de aceptación en la sociedad europea, se haría necesario cambiar el mensaje securitizando el discurso, es decir, introduciendo en la sociedad la necesidad y la importancia derivada de sentirse seguro (Weaver, 1995).

Con todo lo anterior, la UE se encuentra en una disyuntiva en la que además están participando agravantes como la crisis financiera que volcó a muchas economías que ahora la UE debe rescatar. De la misma manera la vigorización de las pretensiones geopolíticas de Rusia impone a la UE el desafío, o bien de reconstruir y fortalecer sus aparatos de seguridad, o bien de reforzar la capacidad y poder de la Otan, cambiando la lógica de transferencia de responsabilidades que hasta la fecha ha operado.

Thijs ter Haar https://www.flickr.com/photos/124913477@N08/14086693619

No obstante, la noción de seguridad cooperativa es algo que la Unión Europea ha manejado muy bien y se ha evidenciado en las acciones de mantenimiento de la paz y cooperación en otros Estados dentro de proyectos para el desarrollo y esterilización d potenciales zonas de conflicto. De tal manera, la noción internalizada de la seguridad cooperativa es un logro importante que permite

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analizar a la UE como un nuevo actor en materia de seguridad, cosa que hasta hace quince o veinte años no hubiera podido pensarse realmente. CONCLUSIÓN La seguridad cooperativa ha surgido como una evolución doctrinaria y estratégica de la seguridad colectiva propia de los sistemas de alianzas. Las tareas y desafíos que la seguridad internacional sugiere, han hecho necesario el redoblamiento de esfuerzos en materia política, diplomática e institucional para ampliar y profundizar los mecanismos conjuntos de solución pacífica de controversias. También ha supuesto un cambio en la concepción de la acción militar internacional de cara a los desafíos contemporáneos como el terrorismo o el crimen transnacional.

SGT VERNELL HALL - http://www.defenseimagery.mil/imagery.html#guid=48c2bab47a85b9d831c6f67f47e7f27f8e9cb8c5

En ello, las organizaciones y regímenes internacionales han tomado parte activa y procuran modernizar su componente orgánico, y transformar la vocación de sus acciones hacia un escenario más cooperativista y de índole defensiva antes que ofensiva – disuasiva. Sin embargo, siguen existiendo escenarios, actores y procesos que encuentran una mejor salida a través de mecanismos propios de seguridad colectiva, lo cual advierte que estas dos tipologías de la seguridad, lejos de ser excluyentes, coexisten y pueden de hecho complementarse para fortalecer el marco del accionar conjunto de las organizaciones internacionales que componen el sistema.

La seguridad cooperativa, es pues uno de los nombres que se le ha endilgado a la responsabilidad internacional de trabajar más profunda y comprometidamente por el establecimiento de mecanismos que procuren la consolidación de escenarios seguros y estables allí donde se hiciere necesario. Esta tarea presenta avances y retrocesos en diferentes lugares del mundo y ello obedece al nivel real de compromiso y armonización de prioridades por parte de los Estados frente a los procesos de securitización regional. Este es un asunto que en la región americana denota algunos escollos y hace de la seguridad hemisférica un ideal por cumplir en varios aspectos. No obstante, la seguridad cooperativa siempre ha estado medrando en la región como la gran posibilidad de trascender e inhibir, acaso más eficientemente las amenazas que se imponen en nuestros días.

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María Alejandra Mora - es.wikipedia.org

RESUMEN: Existe en el continente americano, desde el momento mismo en el que se inicia la etapa de la posguerra, un sistema regional al que se ha denominado “Sistema Interamericano”. Una de las finalidades de este ambicioso anhelo, es encontrar, mantener y fortalecer la seguridad de la región, y simultáneamente proyectar esta, a todo el hemisferio. El nacimiento y afianzamiento del Sistema Interamericano, ha permitido a los Estados que hoy conforman el continente Americano, acordar normatividad convencional y vinculante, que está orientada a permitir el cumplimiento de los lineamientos propuestos en la Carta Fundacional de la OEA. Sin embargo, el sentimiento americano plasmado en la Carta de la OEA, ha recibido la influencia de factores externos al continente, que han logrado, desde los albores del Sistema Interamericano, fracturar el mismo y generar complejidad en el cumplimiento de los objetivos propuestos. Palabras claves: Amenaza tradicional, nuevas amenazas, principios y valores compartidos, enfoques comunes, respeto. ABSTRACT: Since the moment the so-called postwar stage started, there has been in the Americas a regional system known as “inter-American system”. One of the purposes of this ambitious longing is to pursue, keep and strengthen the security of the region whilst projecting it throughout the hemisphere. The birth and strengthening of the Inter-American system has allowed the states that today make up this continent to agree on conventional and binding instruments aiming at the fulfillment of the guidelines proposed in the Charter of the OAS. Nevertheless, the (Pan)American sentiment embodied in the OAS Charter has been historically affected by factors from outside the continent, which have, since the dawn of the Inter-American system, fractured it and generated complexity for the attainment of the proposed objectives. Key Words: Traditional threat, new threats, principles and shared values, common approaches, respect.

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Introducción En el seno de la Novena Conferencia Americana, Celebrada en Bogotá – 1948 – se adopta la Carta de la Organización de los Estados Americanos, dentro de este instrumento y con fundamento en el principio de solidaridad y cooperación interamericana, nace un compromiso de lograr “que impere la justicia social internacional en sus relaciones para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral, condiciones indispensables para la paz y la seguridad”. El concepto adoptado por la Carta Fundacional – OEA – es de contenido amplio y abarca aspectos importantes tanto para el desarrollo de los Estados mismos, como el de sus pueblos, por eso dentro del contenido se encuentran conceptos económicos, sociales, culturales, tecnológicos y sobre todo el sentimiento de lucha para combatir la pobreza de los pueblos. El concepto de justicia social, cooperación, solidaridad y respeto por la soberanía, son en sí, los principios inspiradores plasmados en la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Estos principios a la vez tienen como fundamento el criterio político contenido en el sistema democrático participativo, que es considerado como condición indispensable para la existencia y fortalecimiento de la estabilidad, la paz y el desarrollo de todo el continente, en donde la solidaridad, la buena vecindad, el régimen de libertades individuales y colectivas, el respeto a los derechos del hombre, entre otros, deben desarrollarse en el marco de instituciones democráticas. Con la finalidad de consolidar los objetivos previstos en la Carta fundacional, especialmente lo relacionado con la implementación y fortalecimiento del sistema democrático, se redacta y aprueba El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Este hilo conductor trazado, rápidamente se ve afectado por la influencia de la Guerra Fría, el fenómeno contenido en la ideología comunista,

afecta trascendentalmente el ideario del Sistema Interamericano, y el -TIAR- se toma como un instrumento de contención al comunismo en América, con lo que se generan los primeros desacuerdos dentro del Sistema Interamericano. La tendencia marcada en las últimas dos décadas, está fundamentada en la pérdida de liderazgo regional por parte de los Estados Unidos de América, el retiro de varios Estados del -TIAR- y la puesta en marcha de un plan para que los Estados de Suramérica y el Caribe, se aparten del Sistema Interamericano y organicen un sistema propio alejado de la influencia de los Estados Unidos.

“El concepto de justicia social, cooperación, solidaridad y respeto por la soberanía, son en sí, los principios inspiradores plasmados en la Carta de la Organización de los Estados Americanos”. Se pretende en este trabajo puntualizar sobre algunos factores que inciden directamente sobre el objetivo trazado: “Seguridad en la Región”, no obstante la existencia de un lineamiento rector de tipo convencional: la Carta de la Organización de los Estados Americanos. La Carta de la Organización de los Estados Americanos A finales de 1889 por iniciativa del gobierno de los Estados Unidos, se convocó la Primera Conferencia Internacional Americana, cuya finalidad era la de crear un sistema de normas e instituciones comunes, a la vez que son los primeros avisos de lo que posteriormente será el Sistema Interamericano. Con el objeto de discutir y recomendar a los respectivos Gobiernos la adopción de un plan de arbitraje para el arreglo de los desacuerdos y cuestiones que

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puedan en lo futuro suscitarse entre ellos; de tratar de asuntos relacionados con el incremento del tráfico comercial y de los medios de comunicación directa entre dichos países; de fomentar aquellas relaciones comerciales recíprocas que sean provechosas para todos y asegurar mercados más amplios para los productos de cada uno de los referidos países. (Disponible en http://www.oas.org/es/acerca/ nuestra_historia.asp) Terminada la Segunda Guerra Mundial, aparece en el escenario la Organización de las Naciones Unidas - ONU - entidad universal que se fortaleció rápidamente y se hace visible ante la comunidad universal especialmente con la promulgación y firma de los Cuatro Convenio de Ginebra.

Derivative work: Denelson83 https://de.wikipedia.org/wiki/Datei:Flagge_der_Organization_of_American_States.svg

Entre tanto, también en 1948 se reúne en Bogotá la Novena Conferencia Americana, en donde se adoptan tres instrumentos de trascendencia continental: • • •

La Carta de la Organización de los Estados Americanos. El tratado Americano de Soluciones Pacíficas. (Pacto de Bogotá). La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

Estos instrumentos de orden convencional, se constituyen en instrumentos medulares para el desarrollo de los pueblos americanos y marcan hitos en diferentes aspectos relacionados con la seguridad y el orden regional.

Así, entre las dos organizaciones: la universal – ONU – y la americana – OEA –, surge una nueva relación organizacional en donde se establece que la Organización de los Estados Americanos es un organismo de tipo regional: Los Estados americanos consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia. Dentro de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos consti tuye un organismo regional (Carta de la Organización de los Estados Americanos, Artículo 1). La Carta fundacional de la OEA ha tenido significativas reformas, las que se citan a continuación: Reformada por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos “Protocolo de Buenos Aires”, suscrito el 27 de febrero de 1967, en la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria, por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos “Protocolo de Cartagena de Indias”, aprobado el 5 de diciembre de 1985, en el decimocuarto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos “Protocolo de Washington”, aprobado el 14 de diciembre de 1992, en el decimosexto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, y por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos “Protocolo de Managua”, adoptado el 10 de junio de 1993, en el decimonoveno período extraordinario de sesiones de la Asamblea General (Disponible en: http://www.oas. org/es/acerca/nuestra_historia.asp). No obstante las reformas, ninguna de ellas cambió a la OEA, la condición de organismo regional, ni su orientación ideológica, como tampoco su contenido inicial respecto de la seguridad regional y dentro de ese campo todo lo relacionado

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con la seguridad humana; en el preámbulo de la Carta se puede establecer fácilmente la finalidad de la misma con relación a la persona humana. “Convencidos de que la misión histórica de América es ofrecer al hombre una tierra de libertad y un ámbito favorable para el desarrollo de su personalidad y la realización de sus justas aspiraciones”…“Convencidos de que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz, fundadas en el orden moral y en la justicia,…” (Carta de la Organización de los Estados Americanos, Preámbulo). Así mismo, se establece en el cuerpo del articulado - Art. 2 -de la Carta fundacional: “La Organización de los Estados Americanos, para realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece los siguientes propósitos esenciales: a) Afianzar la paz y la seguridad del Continente. b)(Carta de la Organización de los Estados Americanos. Art. 2).”

De igual manera, dentro del contenido del mismo instrumento fundacional -OEA-, se encuentra en forma de marco funcional y operativo aspectos generales direccionados a buscar la integración, la cooperación, la solución de conflictos y el mantenimiento del orden democrático dentro del marco de la soberanía, la paz y la seguridad, como aspectos relacionados con el desarrollo integral del continente: Los Estados miembros, inspirados en los principios de solidaridad y cooperación interamericanas, se comprometen a aunar esfuerzos para lograr que impere la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral, condiciones indispensables para la paz y la seguridad. El desarrollo integral abarca los campos económico, social, educacional, cultural, científico y tecnológico, en los cuales deben obtenerse las metas que cada país defina para lograrlo (Carta de la Organización de los Estados Americanos. Art. 30).

“Terminada la Segunda Guerra Mundial, aparece en el escenario la Organización de las Naciones Unidas - ONU - entidad universal que se fortaleció rápidamente y se hace visible ante la comunidad universal especialmente con la promulgación y firma de los Cuatro Convenio de Ginebra”. La Guerra Fría (1947 – 1991) Terminada la Segunda Guerra Mundial, luego de la rendición de Japón (Mc Cullough, 1945:461), como resultado del empleo de la bomba atómica en Hiroshima y Nagasaki (The Atomic Bombings of Hiroshima and Nagasaki), (6 y 9 de Agosto de 1945), y el apoyo decidido y definitivo para la consolidación de la Organización de la Naciones Unidas (Goodwill Ambassador to the World), el presidente de los Estados Unidos Harry Truman, (1945 – 1953), tras el incumplimiento por parte de los Soviéticos de los acuerdos del Potsdam y los primeros avisos de la expansión del comunismo en Irán, Grecia y Turquía, la política exterior americana exterioriza una línea dura en contra de la Unión Soviética. (Edwards, 2006). Se implanta algunos instrumentos por parte del Gobierno americano tales como la Doctrina Truman y el Plan Marshall, el primero de ellos como política de contención del comunismo y el segundo como mecanismo para la reconstrucción de la economía de Europa occidental (Freeland, 1970:90). Dentro de la doctrina Truman se destaca la promulgación de la Ley de Defensa Nacional, la organización del Consejo de Seguridad y la ley para la creación de la CIA (USAF Established). La implementación de este modelo humano – económico, orientó toda la atención del Congreso, de los empresarios y en general de los intereses norteamericanos hacia Europa, sin prestar aten-

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ción a lo que sucedía en Latinoamérica, de quienes se creía que continuaban con el sentimiento de lealtad hacia los Estados Unidos, creada por las alianzas militares durante la segunda guerra (Henríquez, 2013 ), y afianzada con la implementación del – TIAR – o Pacto de Río, (1947) y con creación de la OEA: “….Los Estados miembros se comprometían a mantener una solidaridad continental (deseada por EEUU) y una no intervención total (deseada por América Latina), junto con los principios de democracia, cooperación económica, justicia social y derechos humanos” (Skisdmore, 1996, pp. 391-411). De otra parte, la administración Truman, expost a la creación de la OEA y la firma del Pacto de Río -TIAR-, irrumpió en el escenario latinoamericano expandiendo su política de Guerra Fría, logrando que los Estados latinoamericanos con excepción de México, Argentina y Uruguay, rompieran relaciones con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas - URSS -, así como que los Estados proscribieran dentro de sus sistemas y partidos políticos internos el Partido Comunista.

“… la administración Truman, expost a la creación de la OEA y la firma del Pacto de Río -TIAR -, irrumpió en el escenario latinoamericano expandiendo su política de Guerra Fría, logrando que los Estados latinoamericanos con excepción de México, Argentina y Uruguay, rompieran relaciones con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas - URSS -, así como que los Estados proscribieran dentro de sus sistemas y partidos políticos internos el Partido Comunista”. Como respaldo a esta ruta anticomunista, se pretendió para América Latina, la implementación

de una réplica del Plan Marshall con un contenido militar y otro económico. El primero se fundamenta en extender a América Latina el programa de Seguridad Militar, esto hace que se firmen pactos a la ayuda de defensa mutua con 10 Estados latinoamericanos: “…los acuerdos comprendían intercambios de equipos y servicios militares, envío de materias primas estratégicas y un compromiso de restricción de comercio con el bloque soviético” (Skisdmore & Smith, 1996, pp. 391-411). A diferencia de Europa, en Latinoamérica, el Plan Marshall encontró un escenario totalmente diferente; una industria totalmente incipiente, la inexistencia de mano de obra calificada con conocimientos técnicos, sin infraestructura, entre otras características. Estos aspectos materializan el constante reclamo de Latinoamérica hacia los Estados Unidos en el sentido que no se tenían en cuenta los problemas económicos del continente mientras sí se prestaba esmerada atención a Europa.

PresidenciaRD https://www.flickr.com/photos/presidenciard/16492426363

Este marco económico y social genera la creación de un nuevo autor: la Comisión Económica para América Latina Cepal (1948), organismo regional de las Naciones Unidas. Este nuevo organismo se encargaría del análisis de los problemas económicos de América Latina. Hoy con gran acogida en las Cumbres de las Américas, a tal punto que ya se escuchan voces para instrumentalizar esta organización de tal forma que llegue a reemplazar la Organización de los Estados Americanos, OEA.

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Con la llegada de Fidel Castro al poder en Cuba (1959), la isla pasó de la dependencia económica americana a la dependencia económica soviética y con esto un significativo apoyo militar. Era evidente la irrupción de la Unión soviética en el concierto americano, generaría en forma inmediata y continuada la expansión del ideario comunista, y junto con este, el patrocinio económico y militar a grupos subversivos por Latinoamérica. “…Cuba se transformó en una plataforma para exportar la revolución a otros lugares de América latina. Con el respaldo del subsidio soviético Cuba se aboco a dos tareas: cimentar la revolución en Cuba y exportarla a otros lugares del continente americano” (Henríquez, 2007, Documento No 1 p. 2). Este mapa crucial para los intereses americanos, obliga a implementar para Latinoamérica el Programa “Alianza para el Progreso” (1961), contenido en dos frentes: el primero de ellos de contenido económico y social, ayuda económica e intermediación para la llegada de capitales provenientes especialmente de Europa; en contraprestación los Estados Unidos reclamaban el reconocimiento del liderazgo de la revolución social para América Latina. Un segundo frente que consistió en la intensificación de la contrainsurgencia: Estados Unidos se compromete a dar ayuda a América Latina para enfrentar los diferentes grupos guerrilleros que emergían en los diferentes Estados. En consonancia con este objetivo en aplicación de la Doctrina de Seguridad Nacional, se implementa la Escuela de la Américas, en donde se calcula se graduaron un elevado número de militares de por lo menos 23 Estados latinoamericanos en técnicas de contrainsurgencia, operaciones de comando, tiro franco, guerra psicológica, inteligencia militar y tácticas de interrogatorio (Ohgushi, 1963).

“Con la llegada de Fidel Castro al Poder en Cuba (1959), la isla

pasó de la dependencia económica americana a la dependencia económica soviética y con esto un significativo apoyo militar”. El programa “Alianza para el Progreso” en su componente económico y social fracasó y el programa de contrainsurgencia proyectado y difundido en la Escuela de la Américas hoy es objeto de serias críticas por cuanto muchos de los militares formados han sido tildados a lo largo de la historia latinoamericana como violadores de Derechos humanos, entre otros cuestionamientos (Leopoldo Fortunato Galtieri, Manuel Antonio Noriega, Manuel Contreras, más otros dictadores militares).

Cancillería Ecuador https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Inauguraci%C3%B3n_de_la_42_Asamblea_General_de_ la_OEA_(7332600074).jpg

El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) Finalizada la Segunda Guerra Mundial, el posicionamiento estratégico y militar alcanzado por los Estados Unidos, le permiten, que en el escenario mundial se ubique en una posición hegemónica, no menos en el escenario americano; esta condición especial le permite jalonar las pautas a seguir en el diseño de políticas relacionadas con la seguridad hemisférica. “…la política de Estados Unidos, imprime un sello particular a la seguridad hemisférica, en donde en muchas ocasiones esta debe adaptarse a sus planteamiento…” (Benítez, 2003 – 2004, p. 64, Revista No. 64).

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Uno de los instrumentos importantes dentro del desarrollo de estos lineamientos políticos, es el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), que surge como recomendación de la VIII Conferencia Interamericana sobre Problemas de Guerra y Paz celebrada en México. (Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html). Se aclara que el Tratado se celebra antes de ser aprobada la carta fundacional de la OEA en el seno de la Novena Conferencia Americana celebrada en Bogotá en 1948 (Disponible en: http://www.oas.org/es/acerca/nuestra_historia. asp). El Tratado es firmado el 2 de septiembre de 1947 en Río de Janeiro, (se le conoce como el Tratado de Río), el área geográfica de acción del Tratado comprende a América y 300 millas a partir de la costa, incluyendo la región entre Alaska, Groenlandia, en el norte, y en la zona ártica hasta las islas Aleutianas. En el sur las regiones antárticas, y los islotes de San Pedro y San Pablo y la Isla de Trinidad (TIAR Art. 4). En la actualidad sigue los lineamientos y postulados de la OEA. Como decisión convencional de los Estados partes, es el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos el encargado de convocar a consulta a los Estados partes. Este tratado materializa la unión de los Estados partes en procura de la Defensa y la Seguridad. ARTÍCULO 3.1º. Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque armado de cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como un ataque contra todos los Estados Partes y, en consecuencia, cada una de ellas se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. (Disponible en: www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29(1).html).

Así como el fin de la Segunda Guerra Mundial deja en el enclave mundial a los Estados Unidos en una posición privilegiada – Estratégico Militar -; el bipolarismo – Sistema Capitalista en vis Sistema Comunista -, aparece entonces en el escenario mundial, la época de la Guerra Fría (1947 – 1991) (Toward the Summit, 1998). Estados Unidos como potencia hegemónica en asuntos de seguridad trató de emplear el Tratado de Asistencia Recíproca -TIAR - como el instrumento para contrarrestar la expansión comunista, esto hizo que se tomaran decisiones que no fueron en su oportunidad compartidas con algunos Estados partes del Tratado, así por ejemplo la Resolución 104 del 20 de junio de 1954, propuesta anticomunista de los Estados Unidos (Disponible en http://www.raco. cat/index.php/boletinamericanista/article/viewFile/98476/146119). Tras diferentes convocatorias del -TIAR- por parte del Consejo Permanente de la -OEA-, el Tratado ha demostrado su ineficacia, ya porque no todos los Estados del continente son parte del mismo o porque algunos que sí lo son, no lo han acatado. El bloqueo a la Isla de Cuba de 1962 por parte de los Estados Unidos, la confrontación Honduras – El Salvador en 1969, y en forma aún más trascendente y reciente la Guerra de las Malvinas (1982), en donde los Estados Unidos, anteponiendo su condición de miembro de la Otan y del TIAR en forma simultánea, atendió las obligaciones del Tratado del Atlántico Norte, del cual Inglaterra también es miembro; Estados Unidos fiel a la obligación que impone el Tratado de dar asistencia a cualquiera de los Estados partes cuando estos son atacados, acogiendo la posición de la Organización Naciones Unidas, ONU, entidad que consideró que en el caso de las Malvinas, Inglaterra recibió una agresión armada por parte de Argentina (Resolución 502 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 1982). Siguiendo el mismo derrotero el 3 de enero de 1983, por iniciativa multilateral, se reúnen en la isla de Contadora representantes de los gobiernos

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de México, Venezuela, Panamá y Colombia, con la finalidad de presentar e implementar un plan de paz para Centroamérica, esta reunión no fue bien vista por los Estados Unidos, al considerarla al margen de sus intereses, pero el plan de paz presentado por el Grupo de Contadora, recibió el respaldo por parte del Consejo de Seguridad y la Asamblea General de las Naciones Unidas y por algunos organismos de orden regional y de orden hemisférico (Durán 1984, pp. 537-547). Tras estos acontecimientos el 23 de mayo de 2008, se estructuró y oficializó la Unión de Naciones Suramericanas - Unasur-, en Brasilia. Una de las primeras iniciativas fue la creación del Consejo Suramericano de Seguridad. (Cienfuegos & Sanahuja, 2010). Esta iniciativa suramericana, junto con otras manifestaciones – Grupo de Contadora -, la renuncia de varios estados al TIAR, México en 2002, Bolivia, Venezuela, Nicaragua y Ecuador en 2012, constituyen una efectiva manifestación en contra de los intereses de los Estados Unidos en la región, así como también una manifestación de la falta de solidez y eficacia en el concierto americano de la OEA y del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Carta Democrática Interamericana En el marco de la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec entre el 20 y 22 de abril de 2001, los jefes de Estado y de gobierno adoptaron una cláusula democrática como requisito para participar en la Cumbres de las Américas y delegaron a los ministros de Relaciones Exteriores de los Estados y gobiernos americanos para que estructuraran el documento base de la Carta Democrática Interamericana, este documento fue presentado y aceptado en el trigésimo primer periodo ordinario de secciones en San José de Costa Rica, así mismo, se le encomendó al Consejo Permanente de la OEA, su fortalecimiento y ampliación. La Carta fue aprobada en el periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA en Lima (Perú) el 11 de septiembre de 2001.

(Disponible en: www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm). “La Carta Democrática se ha elaborado en la perspectiva de la unidad conceptual y normativa entre la democracia y los derechos humanos, y por ello afirma el derecho a la democracia de los pueblos de las Américas...”. El Artículo primero estipula: “Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla” (Castro de Pérez, 2011, Presentación ayuda No 5) En el marco de la celebración de los 10 años de existencia de la Carta Democrática Interamericana, la embajadora, representante de la OEA, como síntesis de su intervención manifestó: “La Carta Democrática se ha constituido en una pieza clave del nuevo sistema de defensa colectivo que los pueblos y los tiempos actuales reclaman de nuestros gobiernos, un sistema de acción colectiva orientado a hacer frente a las amenazas a la democracia y a los derechos humanos, a luchar contra la pobreza y contra el crimen organizado. Son todas estas las verdaderas amenazas a la seguridad y estabilidad de nuestros pueblos y sociedades”. Diferentes aspectos abarca este ambicioso documento, -Carta Democrática Interamericana-, todos relacionados con aspectos puntuales y comunes a los pueblos latinoamericanos. La democracia y el sistema interamericano. El Artículo segundo de la Carta establece que la democracia representativa hace parte del Estado de Derecho y de los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la OEA. Se hace precisa referencia a los Derechos Humanos, al desarrollo integral, al combate a la pobreza, a las misiones de observación electoral y a la difusión de la cultura democrática, temas estos que son considerados como la razón misma del sistema democrático de los pueblos. También trata el tema relacionado con la preservación del sistema democrático, el cual llama poderosamente la atención de acuerdo con el contenido del Art. 18:

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Cuando en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder, el Secretario General o el Consejo

Permanente podrán, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación. El Secretario General elevará un informe al Consejo Permanente, y éste realizará una apreciación colectiva de la situación y, en caso necesario, podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento.

Así y en el mismo sentido la consagración del Artículo 20 de la Carta: En caso de que en un Estado Miembro se produzca una alteración del orden constitucional que afecte gravemente su orden democrático, cualquier Estado Miembro o el Secretario General podrá solicitar la convocatoria inmediata del Consejo Permanente para realizar una apreciación colectiva de la situación y adoptar las decisiones que estime conveniente. Es evidente que en los dos casos, se debe cumplir con una ritualidad protocolaria en caso que se afecte la preservación democrática de un Estado, no obstante solo dice la Carta que se tomarán las decisiones pertinentes, esto sin que en ninguna parte del cuerpo de la Carta se indique el tipo de medidas para las cuales tiene competencia el Secretario General o el Consejo Permanente de la OEA. ¿Acaso se constituye este instrumento convencional en una Carta de buenas intenciones por parte de los Estados? Las armas de las que se dota es justamente promover la democracia dentro del respeto y el principio de no intervención (“…uno de los propósitos de la OEA es promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención”), así como a través de visitas y misiones (“…Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación”…) siempre y cuando la mayoría de los Estados lo aprueben y el afectado lo permita. De otra parte, el compromiso de los 34 Estados firmantes del Acuerdo de Lima, es promover y consolidar la democracia representativa, pero esta entra en tensión con las democracias participativas o directas

como es el caso de Bolivia, Ecuador y Venezuela, en donde se presentan casos de autoritarismo, la concentración de poder, la represión selectiva a la oposición, violación de los derechos humanos y la no separación de poderes (Gratius, 1989). Después de los 10 años de vigencia de la Carta Democrática Interamericana, el consenso democrático contenido sufre serias averías generadas por el autoritarismo, el populismo de los países del área andina, la polarización política, los golpes de Estado y sobre todo las amenazas internas que surgen de los propios gobiernos (Gratius, 1989). Sin que ese haya sido el objetivo, la Carta Democrática Interamericana ha servido como instrumento catalizador de la intención de independencia y de autonomía propia, respecto del Sistema Interamericano, por parte de los Estados integrantes del Cono Sur, junto con algunos Estados del Caribe; no son aceptados los Estados Unidos como los líderes naturales en el campo de interpretación e implementación de la Carta, sino que los países suramericanos la emplean de acuerdo con su propia conveniencia. La OEA está cada vez más amenazada especialmente por la disminución del presupuesto para su funcionamiento, esto permite un amplio margen de libertad para que los pueblos de América Latina busquen mayor autonomía en la región, menos el compromiso de crear la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe como alternativa a la OEA; en el mismo sentido, la organización de Mercosur y Unasur, en donde Brasil juega un papel como principal y busca su propio protagonismo en el escenario suramericano. Conclusiones •

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Los Estados latinoamericanos y del Caribe, dan por sentado que la OEA ya no es el nodo que aglutina los intereses comunes, además de no ser un escenario propicio en donde se puedan debatir en forma franca y abierta la problemática regional. En forma de consenso se admite que existen mecanismos diferentes y ajenos al propio Sistema Interamericano que son más ágiles y efectivos en la atención y solución a problemas regionales, así lo demostró el Grupo de Contadora. No existe un modelo de observación extracontinental de la democracia interregional, que haga

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seguimiento y evaluaciones de los Estados para evitar la imposición de determinados modelos democráticos basados en el populismo, autoritarismo, abusos, privación de derechos. El afianzamiento de nuevas ideologías de carácter político en el continente americano han generado el cambio de conceptos clásicos contenidos en los sistemas democráticos, y este sistema político se convirtió en el puente ideal para formular nuevos modelos de Estado. La reformulación de los sistemas democráticos en el Caribe, Centroamérica y el Cono Sur, se convirtió en una forma efectiva para fracturar las relaciones entre los Estados del continente americano.

dios de América Latina en EEUU). 15. Tokatlian, J. (1984). La OEA: Repensando su crisis. Revista Nueva Sociedad, ISSN 0251-3552, Nº. 72, 1984 , págs. 9-13 16. Toward the Summit; Previous Reagan-Gorbachev Summits. The New York Times. 29 de mayo de 1988

Fuentes documentales y jurídicas 1. 2. 3. 4. 5. 6.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Fuentes académicas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

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Carta de la Organización de los Estados Americanos, Artículo 1 Carta de la Organización de los Estados Americanos, Artículo 2 Carta de la Organización de los Estados Americanos, Artículo 30 Carta de la Organización de los Estados Americanos, Preámbulo Carta Democrática Latinoamericana, preámbulo, “…uno de los propósitos de la OEA es promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención”. Carta Democrática Interamericana, Art. 18 “…Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación”… Resolución 502 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 3 de abril de 1982.

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THE FUTURE EVOLUTION OF TRANSNATIONAL CRIMINAL ORGANIZATIONS AND THE THREAT TO U.S. NATIONAL SECURITY Celina B. Realuyo William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies

Celina Realuyo1 is Professor of Practice at the William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies at the National Defense University (NDU) where she focuses on U.S. national security, illicit networks, transnational organized crime, and counterterrorism issues in the Americas. As a former U.S. diplomat, international banker with Goldman Sachs, U.S. foreign policy advisor under the Clinton and Bush Administrations, and professor of international security affairs “National Defense, Georgetown, and George Washington Universities”, Professor Realuyo has over two decades of international experience in the public, private, and academic sectors. She holds an M.B.A. from Harvard Business School, a M.A. from Johns Hopkins University School of Advanced International Studies (SAIS), a B.S. from Georgetown University School of Foreign Service, and a Certificate from l’Institut d’Etudes Politiques (Sciences Po) in Paris, France.

“Combating transnational criminal and trafficking networks requires a multidimensional strategy that safeguards citizens, breaks the financial strength of criminal and terrorist networks, disrupts illicit trafficking networks, defeats transnational criminal organizations, fights government corruption, strengthens the rule of law, bolsters judicial systems, and improves transparency. While these are major challenges, the United States will be able to devise and execute a collective strategy with other nations facing the same threats.” — U.S. National Security Strategy, May 201122 1 RealuyoC@gc.ndu.edu 2 The White House. National Security Strategy of the United States. May 2010; www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.

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Overview In the 21st-century global security environment, we are facing a complex set of threats to U.S. national security emanating from state and non-state actors. These threats endanger the key responsibilities of the nation-state to its citizens: to guarantee their security and the nation’s territory, promote economic prosperity, safeguard society, and ensure that the government represents their will. Illicit networks that include terrorists, criminals, and proliferators are presenting unprecedented asymmetrical threats to U.S. interests at home and abroad. The tragic September 11, 2001, attacks perpetrated by al Qaeda are just one such example of threats from non-state actors. Besides terror groups, transnational criminal organizations (TCOs) are among the non-state actors that leverage their illicit activities, immense resources, and use of violence to undermine the security and prosperity of the United States and partner nations. The United States recognizes TCOs as a national security threat and has deployed a national security strategy to combat it. In order to attack these networks, the United States must understand and deny access to critical enablers needed by TCOs to operate. The future trajectory of transnational criminal organizations is disconcerting, as they will seek to penetrate new markets with goods and services and establish more spheres of influence using corruption and violence. The cyber domain will afford them a new operating environment to further expand their criminal activities. Some TCOs will continue to resemble multinational corporations focused on maximizing profits, while others will hijack political power in the form of criminalized states. Another dangerous and disturbing evolution that we are already witnessing is the convergence of terrorism and crime where groups use criminal proceeds to fund terrorist activities. To combat the evolution of these threats, the Joint Force will need to develop more innovative kinetic and non-kinetic measures and build its own networks to neutralize transnational criminal networks.

The Transnational Criminal Organization Threat to U.S. National Security Globalization has dramatically improved our quality of life over the past 30 years, providing us with products, services, information, and technology—faster, cheaper, and better. We have seen, however, a darker side of globalization, with terrorism, armed conflict, international crime, movement of U.S. jobs to overseas markets, and economic crises dominating our headline news. Non-state actors, including criminals, terrorists, and proliferators, leverage the global marketplace with illicit activities to promote their respective interests around the world; such activities threaten the national security of the United States and its allies. The transnational trafficking of drugs, arms, people, and counterfeit goods and the money laundering that accompanies these illicit activities compromise the safety of consumers, rob inventors of their intellectual property, deny governments significant tax revenues, and undermine our economies. In contrast to nation-states or terrorist groups with political or ideological aspirations, transnational criminal organizations (TCOs) are driven primarily by greed. According to the White House definition, transnational organized crime (TOC) refers to: those self-perpetuating associations of individuals who operate transnationally for the purpose of obtaining power, influence, monetary, and/or commercial gains, wholly or in part by illegal means, while protecting their activities through a pattern of corruption and/or violence, or while protecting their illegal activities through a transnational organizational structure and the exploitation of transnational commerce or communication mechanisms.3 Crime and corruption have existed since the dawn of civilization and traditionally have been addressed as local security issues. In an age of globalization, the scale and velocity of tran snational organized crime, driven by interconnected economies and technological advances and engendering record levels of vio-

3 National Security Council. Strategy to Combat Transnational Organized Crime: Definition. www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/ transnational-crime/definition.

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lence, have transformed it into a global security threat. According to Admiral James Stavridis, USN (Ret.): Criminal networks have the advantage of three primary enablers. First are the huge profits realized by transnational criminal operations. Second is the ability of these organizations to recruit talent and reorganize along lines historically limited to corporations and militaries. The third is their newly developed ability to operate in milieus normally considered the preserve of the state, and often referred to as the diplomatic, informational, military, and economic elements of national power.4 TCOs do not respect the rule of law, sovereignty, or human rights, and they wield impressive resources to promote and realize their illicit activities. In many cases, international drug cartels, mafias, and gangs are better armed, funded, and trained than the government security forces charged with confronting them. TCOs exploit ungoverned spaces and fragile states to conduct their operations and even hijack the nation-state. More disturbing has been a dangerous convergence of terrorism and crime that is becoming a formidable threat to nation-states. Such is the case with the Haqqani network in Afghanistan, the FARC in Colombia, al Qaeda in the Islamic Maghreb, and Hezbollah’s global networks leveraging illicit activities to realize their terrorist agendas.5 As globalization and technological innovation proceed in the future, transnational criminal organizations will continue to capitalize on the drivers of globalization and evolve as a critical transnational threat to our national security and that of our allies. U.S. Strategy to Combat Transnational Organized Crime In July 2011, the White House released the U.S. Strategy to Combat Transnational Organized Crime (CTOC) that clearly identifies TCOs as a national security threat to U.S. prosperity and security through their various illicit activities. The strategy calls for multilate-

ral action to constrain the reach and influence of TCOs, deprive them of enabling means and infrastructure, shrink the threat they pose to citizen safety, national security, and governance, and ultimately defeat the TOC networks that pose the greatest threat to national security. The Mexican Sinaloa Cartel, Lebanese Hezbollah, Moscow Center/Brothers’ Circle, and Dawood Ibrahim’s “D Company” in India are among the most dangerous TCOs challenging state sovereignty and national security around the world. The U.S. CTOC strategy is organized around a single unifying principle: to build, balance, and integrate the tools of American power to combat transnational organized crime and related threats to national security—and to urge our foreign partners to do the same. The endstate we seek is to reduce transnational organized crime from a national security threat to a manageable public safety problem in the United States and in strategic regions around the world. The strategy will achieve this end state by pursuing five key policy objectives: • •

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Protect Americans and our partners from the harm, violence, and exploitation of transnational criminal networks. Help partner countries strengthen governance and transparency, break the corruptive power of transnational criminal networks, and sever state-crime alliances. Break the economic power of transnational criminal networks and protect strategic markets and the U.S. financial system from TOC penetration and abuse. Defeat transnational criminal networks that pose the greatest threat to national security by targeting their infrastructures, depriving them of their enabling means, and preventing the criminal facilitation of terrorist activities. Build international consensus, multilateral cooperation, and public-private partnerships to defeat transnational organized crime.

4 Stavridis J., Foreword. In: Miklaucic M., Brewer J., eds. Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of Globalization. Washington, DC: NDU Press; 2013. 5 Realuyo C.B., Hezbollah’s Global Facilitators in Latin America. Terrorist Groups in Latin America: The Changing Landscape: testimony before the Subcommittee on Terrorism, Non-Proliferation, and Trade, House Committee on Foreign Affairs, U.S. House of Representatives. February 4, 2014. http://docs.house.gov/meetings/FA/FA18/20140204/101702/HHRG-113-FA18-Wstate-RealuyoC-20140204.pdf.

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The strategy also introduces new and innovative tools and capabilities that will be accomplished by prioritizing the resources available to affected departments and agencies. This includes taking the following measures: •

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A new executive order will establish a sanctions program to block the property of and prohibit transactions with significant transnational criminal networks that threaten national security, foreign policy, or economic interests. A proposed legislative package will enhance the authorities available to investigate, interdict, and prosecute the activities of top transnational criminal networks. A new Presidential proclamation under the Immigration and Nationality Act will deny entry to transnational criminal aliens and others who have been targeted for financial sanctions. A new rewards program will replicate the success of narcotics rewards programs in obtaining information that leads to the arrest and conviction of the leaders of transnational criminal organizations that pose the greatest threats to national security. An interagency Threat Mitigation Working Group will identify those TOC networks that present a sufficiently high national security risk and will ensure the coordination of all elements of national power to combat them.6

Critical Enablers of Transnational Criminal Organizations To combat transnational criminal organizations, we must understand their motivations, operations, strengths, and vulnerabilities. Driven by greed, they resemble business enterprises in the legitimate private sector, seeking to match supply and demand in the market. Just like other organizations, TCOs require the following critical enablers to sustain their activities and realize their objectives (see figure 1): •

Leadership. TCOs require leadership that marshals, directs, and manages resources to achieve their

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mission of maximizing profits. TCO leadership can be organized as hierarchies or, more likely, as loose networks of affiliates that diversify the “key man risk” associated with relying on a sole leader for command and control. Illicit activities. TCOs engage in a broad spectrum of illicit revenue-generating activities including trafficking in narcotics, arms, humans, exotic wildlife, and contraband, as well as money laundering, cybercrime, extortion, and kidnapping for ransom. Logistics and supply chains. TCOs rely on global supply chains, commercial transportation, TCO-owned resources, and other logistical support to move materiel, personnel, services, and funding from supply to demand points of their enterprises. Personnel. TCOs must recruit and maintain personnel to support all aspects of their activities. Financing. TCOs consider revenue as both a key objective and an enabler. Financing serves as the lifeblood for TCOs and their illicit endeavors; they derive power from their Wealth and use it to corrupt and co-opt rivals, facilitators, and/or government and security officials. Weapons. TCOs use force or the threat of force to dominate their operating areas; therefore, access to weapons, the ability to deploy them, and their lack of concern for collateral damage make TCOs so violent and lethal. Technology and communications. TCOs assiduously adopt new technology and communications methods to avoid detection by security forces and monitor and adapt to changes in their areas of operation. Operating environment/corruption. TCOs enjoy operating in ungoverned or weakly governed spaces where state control and oversight are lacking or can be compromised. While they may not necessarily aspire to topple and replace governments, they seek out officials vulnerable to corruption who can facilitate TCO activities in certain geographic areas.7

6 National Security Council. Strategy to Combat Transnational Organized Crime: Executive Summary. www.whitehouse.gov/administration/ eop/nsc/transnational-crime/summary. 7 Realuyo C.B., Collaborating to Combat the Convergence of Illicit Networks. Lecture delivered at Harvard University, John F. Kennedy School of Government, South Asian Senior National Security Seminar. May 1, 2014. Cambridge, MA.

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LEADERSHIP

ENVIRONMENT

TECHNOLOGY

ILLICIT ACTIVITIES

TRANSNATIONAL CRIMINAL ORGANIZATIONS

WEAPONS

LOGISTICS

PERSONNEL

FINANCING

Figure 1. Critical Enablers of Transnational Criminal Organizations

Washington and other national governments must understand the critical enablers, vulnerabilities, and motivations of TCOs to better detect, disrupt, dismantle, and deter them from undermining our security and prosperity. The United States can effectively combat TCOs by limiting, denying, or neutralizing their access to these critical enabler and resources. Toward this end, every instrument of national power (diplomatic, military, intelligence, law enforcement, information, financial, and economic) must be leveraged to effectively implement the 2011 Strategy to Combat Transnational Organized Crime. The Future Evolution of Transnational Criminal Organizations Transnational criminal organizations are highly adaptable, constantly responding to supply and demand factors, their operating environment, and government countermeasures. Since TCOs are market-driven, they will seek out new sources and markets for their goods, services, and operations. As emerging markets become more affluent, TCOs will continue to

expand their illicit activities around the world. A new frontier, the cyber domain, will further empower TCOs as they capitalize on new opportunities for illicit activities in cyberspace and incorporate new technologies to further improve their operations. According to INTERPOL, cybercrime is outpacing other forms of criminal activities with incalculable profits. More and more criminals are exploiting the speed, convenience, and anonymity of the Internet to commit a diverse range of criminal activities that knows no borders, either physical or virtual.8 While many TCOs will operate like large multinational corporations, in some cases they will act more like nation-states as they expand control over their operating spaces, resources, and populations and directly threaten U.S. interests at home and abroad. TCOs will continue to organize as networks of affiliates and perhaps specialize in distinct illicit activities like cybercrime, human trafficking, or money laundering. For example, the ruthless Mexican cartel Los Zetas is concentrating on human trafficking and extortion rather than narcotics trafficking, which is dominated by their powerful rival, the Sinaloa Cartel. They posit that alien smuggling and human trafficking are extremely profitable, deriving income from a renewable resource (people); in addition, this form of crime incurs lower risks and penalties than drug trafficking.9 This case illustrates how quickly TCOs respond to economic drivers and government countermeasures to transform their illicit enterprises. The networked and flat nature of TCOs complicates the use of classic attacks on organizational leadership and command and control structures against them; comprehensive new approaches will be required to degrade them. The Criminalized State To secure their freedom of movement, operating space, and supply chains, TCOs will seek to corrupt, coopt, infiltrate, and even take over state institutions. A few years ago, analysts were predicting state failure in Mexico, as the Mexican cartels were becoming more violent and powerful in the face of an aggressive military offensive against them under former President Fe-

8 INTERPOL. Cybercrime. www.interpol.int/Crime-areas/Cybercrime/Cybercrime. 9 Texas Department of Public Safety (2014). Assessing the Threat of Human Trafficking in Texas. www.dps.texas.gov/director_staff/media_ and_communications/2014/txHumanTraffickingAssessment.pdf.

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lipe Calderon. Human Rights Watch estimates that over 60,000 were killed in the Mexican drug war from 2006 to 2012.10 Despite these record levels of violence, the Mexican cartels did not seek to overthrow and replace the central government. However, they were intent on safeguarding their trafficking routes and operating areas; security analysts actually attribute many of the deaths to inter- and intra-cartel violence to dominate or eliminate each other.11 This lack of interest in political regime change by the Mexican cartels may not be the model all TCOs ascribe to in the future. There are already some reports of TCOs in Asia, Africa, and Latin America actively engaged in politics, sponsoring or co-opting government officials who can give them free reign to conduct their illicit activities. TCOs are also providing critical social and philanthropic services and employment opportunities to local populations in the absence of the state. Pablo Escobar, notorious head of the Medellin cartel and Colombian politician, was an early example of the criminalized state and philanthropic practices funded by drug money in the 1980s. In a 2012 article, Moises Naim described cases in which not only did the government have ties to organized crime, but also its officials, police, and/or military actually took part in illicit enterprises; Guinea-Bissau is a current example of a mafia or narco-state.12 As TCOs evolve in the future, the concept of a “criminal state” will be an important one if TCOs elect to complement their pursuit of profits with actual power. Michael Miklaucic and Moises Naim describe the notion of the criminal state as a spectrum of characteristics: state penetration, infiltration, and capture. At one end of the spectrum is “criminal penetration,” which occurs when an illicit network, be it criminal, terrorist, or insurgent, is able to place “one of its own” into the state structure. That agent may conduct formal functions on behalf of the state but also carry out actions in support of an illicit network or criminal enterprise. “Criminal infiltration” occurs when the infection has spread

throughout the state apparatus within the given country. “Criminal capture” constitutes the condition of dysfunctional governance in which criminal agents are so sufficiently prominent in positions of state authority that their criminal actions cannot effectively be restrained by the state.13 The “criminal state” model could be the future trajectory for some TCOs that will further empower them and threaten global security. The Convergence of Terrorism and Crime The convergence of TCOs and foreign terrorist organizations (FTOs), reflecting the intersection of normally distinct types of illicit organizations, has become a growing global security concern. Traditionally, organized crime was considered a public security problem and was addressed by state and local law enforcement authorities. Terrorist and insurgent groups were regarded as armed groups with political aspirations, including regime change that directly threatened the sovereignty of the nation-state. These illicit actors actively seek out governance gaps, socioeconomic vulnerabilities, and character weaknesses as openings to conduct their nefarious activities and expand their power and influence throughout the world. With globalization, terrorists and criminals groups have internationalized their support and operations and brokered formidable alliances, and they now present complex transnational threats that put security and prosperity at risk around the world (see figure 2). After the fall of the Berlin Wall, many terrorists lost state sponsorship, namely from the Soviet Union, and were forced to turn to crime to maintain themselves and promote their agendas. Organizations that represent this dangerous convergence of terrorism and crime include the Haqqain network in Afghanistan and Pakistan, FARC in Colombia, Shining Path in Peru, al Qaeda in the Islamic Maghred in North Africa, and Lebanese Hezbollah. Hezbollah is considered perhaps

10 CNN. Mexico’s Drug War: Fast Facts. http://www.cnn.com/2013/09/02/world/americas/mexico-drug-war-fastfacts/. 11 Beittel J.S., Mexico’s Drug Trafficking Organizations: Source and Scope of the Violence. Congressional Research Service Report for Congress. http://fas.org/sgp/crs/row/R41576.pdf. April 15, 2013. 12 O’Regan D., Narco-States: Africa’s Next Menace. The New York Times, March 12, 2012. www.nytimes.com/2012/03/13/opinion/narco-statesafricas-next-menace.html?_r=0. 13 Miklaucic M., Naim M., The Criminal State. In: Miklaucic M, Brewer J, eds. Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of Globalization. Washington, DC: NDU Press; 2013.

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the best organized and most business-savvy terrorist organization that relies on global facilitators engaged in narcotics, arms, and counterfeit trafficking and money laundering for financing and support. To address the convergence of terror-crime networks, governments need to engage in more cross-border collaboration among military intelligence, and law enforcement agencies to better understand and combat illicit networks.14 Going forward, as TCOs become more wealthy and pervasive, they may seek actual political power and transform into politically driven organizations that will directly challenge the nation-state.

Security Prosperity Society Governance

Facilitator Terrorists

Criminals

Figure 2. The Convergence of Terrorism and Crime: A Threat to Sovereignty

Implications for Future Military Operations As TCOs become more powerful and present a greater threat to state sovereignty, U.S. national security strategy will have to directly address them. TCOs are evolving into a formidable adversary as they are better financed, armed, and staffed than public security forces in many parts of the world. They are very versatile organizations that constantly capitalize on new market opportunities and seek to circumvent state countermeasures. In remarks at the Atlantic Council’s “Disrupting Defense” conference in May 2014, Chairman of the Joint Chiefs of Staff General Martin Dempsey outlined his “2-2-2-1” strategic concept, focusing on specific current and emerging national security threats to the United States. It comprises two heavyweights that will influence our future strategy, Russia and China; two

middleweights, North Korea and Iran; two networks, al Qaeda and transnational organized crime from our southern hemisphere, and one domain, cyber. He stated, “Those things have influenced, are influencing me today and will influence you in the future. One of them or more.”15 General Dempsey recognizes TCOs as a clear and evolving threat to U.S. national interests; he noted that new tools are required for dynamically managing a more complex security environment but shared his fear that we will not innovate quickly enough for new challenges given current budget constraints. If tasked to combat TCOs, the Joint Forces must understand this unconventional adversary in depth. TCOs are non-state actors that are difficult to identify due to their networked nature. They do not wear uniforms, do not have traditional command and control structures, and do not respect borders or human rights. The Joint Force must recognize their critical enablers, vulnerabilities, and motivations to better detect, disrupt, dismantle, and deter the TCOs that threaten U.S. security and prosperity. The Joint Force will have to expand its collection and use of intelligence to identify, target, and attack these transnational criminal networks through more creative kinetic and non-kinetic military operations as circumstances warrant. As John Arquilla at the Naval Postgraduate School has said, “It takes a network to defeat a network,” and the Joint Force will have to build an effective one to combat transnational criminal networks. Arquilla and David Ronfeldt recently expanded their description of an effective network-building process: • • •

The network’s narrative is the story that draws people to the network and keeps them in it, even in the face of adversity. Its social basis brings together actors from diverse places and makes the network the focus of their loyalty. The doctrine or concept of operations employed— from mass popular movements like the Arab Spring to insurgents and, increasingly, even conventional traditional military operators—is to “swarm.”

14 Realuyo C.B., The Terror-Crime Nexus: Hezbollah’s Global Facilitators. PRISM. 2014; Vol. 5, no. 1, 116-129. 15 Dempsey M., Gen. Dempsey’s Remarks and Q&A at the Atlantic Council’s Disrupting Defense Conference. May 14, 2014. http://www.atlanticcouncil.org/events/past-events/dempsey-calls-for-innovation-in-defense

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Technological “kit” is the final foundational element to which network-builders should be attentive. It is crucially important that a network’s communications be capable of great throughput, but with a high level of security. But even with the availability of high throughput, secure communications will prove ineffective if the organizational design of a network is vertically (that is, hierarchically) rather than horizontally oriented to maximize linkages among the many small nodes that form the best networks.16

These factors will need to be incorporated by the Joint Force and the broader U.S. Government to build the best networks to combat TCOs. The agility of transnational criminal networks to respond to and outmaneuver government countermeasures will require a Joint Force with the ability to analyze TCOs, understand their incentives, identify their vulnerabilities, and design courses of action to mitigate their impact on national security. Under the current legal authorities in the United States, civilian law enforcement agencies have the lead in pursuing, arresting, and prosecuting transnational organized crime. The Department of Defense and U.S. Armed Forces are authorized to support law enforcement agencies pursuant to U.S. Code Title 10, Chapter 18.17 Much of that support is in monitoring and detection activities rather than interdiction itself; interdiction and prosecution are the purview of law enforcement agencies and the Departments of Homeland Security and Justice. In combating transnational organized crime, the military plays a critical role in gathering intelligence and supporting law enforcement operations in the counter-narcotics arena. The Office of the Deputy Assistant Secretary of Defense for Counter-narcotics and Global Threats directs Department of Defense (DOD) counterdrug activities and oversaw a budget of $1.37 billion in fiscal year2013.

These funds support local, state, Federal, and foreign law enforcement agencies to diminish the national security threats caused by the drug trade. DOD provides unique military platforms, personnel, systems, and capabilities to support Federal law enforcement agencies and foreign security forces involved in counterdrug missions. A key aspect of this program is the focus on increasing partner nation capability to combat narcotics trafficking worldwide.18 Given the growing national security threat from TCOs beyond the drug trade, some advocate the expansion of DOD authorities for military involvement in combating transnational organized crime. DOD and the military possess far greater resources than civilian law enforcement agencies that could be better applied in the fight against transnational organized crime. The whole-of-government approach adopted in the wake of the tragic September 11, 2001, attacks has led to more effective interagency collaboration among military, intelligence, and law enforcement circles on national security issues like terrorism. However, as our adversaries, including TCOs, become more powerful and quickly adapt to their environment, the U.S. Government must broaden its definition of national security threats and enhance all agency authorities and abilities to combat transnational organized crime. The Joint Force must prepare itself to face multifaceted and complex security threats such as those posed by TCOs. The United States should strive to harness all resources available to combat transnational threats like transnational organized crime and terrorism. Transnational organized crime can no longer be regarded as a task solely for law enforcement to tackle but rather a national security threat to the sovereignty, economy, and citizen security of the United States and its allies.

16 Arquilla J., To Build a Network. PRISM. 2014; Vol 5, No. 1 22–33, available at: http://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/CCO/PRISMVol5No1.pdf 17 Department of Defense (February 2014). Department of Defense Instruction 3025.21. Defense Support of Civilian Law Enforcement Agencies. www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/302521p.pdf. 18 Logan E., Statement for the Record before the Senate Caucus on International Narcotics Control: Future Counternarcotics Efforts in Afghanistan. January 15, 2013. www.drugcaucus.senate.gov/hearing-1-15- 14/DOD%20Erin%20Logan.pdf.

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REFERENCES 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Arquilla J., (2014). To Build a Network. PRISM , 5 (1), 22-23. http://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/CCO/PRISMVol5No1.pdf Beittel J.S., (2013). Mexico’s Drug Trafficking Organizations: Sources and Scope of the Violence. Congressional Research Service Report for Congress. http://fas.org/sgp/crs/row/R41576.pdf. Department of Defense Instruction 3025.21. (2013). Defense Support of Civilian Law Enforcement Agencies. http://www.dtic.mil/whs/directives/ corres/pdf/302521p.pdf INTERPOL. Cybercrime. www.interpol.int/Crime-areas/Cybercrime/Cybercrime Logan E., (2013). Statement for the Record before the Senate Caucus on International Narcotics Control, Future Counternarcotics Efforts in Afghanistan. www.drugcaucus.senate.gov/hearing-1-15-14/DOD%20 Erin%20Logan.pdf Miklaucic M., and Brewer J., (eds.). (2013). Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of Globalization. Washington, DC: NDU Press. National Security Council. (2011). Strategy to Combat Transnational Organized Crime. https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/Strategy_to_ Combat_Transnational_Orga

16. nized_Crime_July_2011.pdf 17. O’Regan D., (2012). Narco-States: Africa’s Next Menace. The New York Times. 18. ht t p : / / w w w. ny t i m e s. co m / 2 0 1 2 / 0 3 / 1 3 / o p i n i o n / n a rco-states-africas-nextmenace. 19. html?_r=0 20. Realuyo C.B., (2014). Hezbollah’s Global Facilitators in Latin America. Testimony at a hearing 21. entitled: Terrorist Groups in Latin America: The Changing Landscape. Subcommittee on 22. Terrorism, Non-Proliferation, and Trade, House Committee on Foreign Affairs, U.S. 23. House of Representatives. http://docs.house.gov/meetings/ FA/FA18/20140204/101702/HHRG24. 113-FA18-Wstate-RealuyoC-20140204.pdf 25. ———. (2014). The Terror-Crime Nexus: Hezbollah’s Global Facilitators. PRISM. 2014; Vol. 5, 26. no. 1, 116–129. http://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/ CCO/PRISMVol5No1.pdf 27. Texas Department of Public Safety. (2014). Assessing the Threat of Human Trafficking in Texas. 28. https://www.dps.texas.gov/director_staff/media_and_communications/2014/txHumanTra 29. ffickingAssessment.pdf 30. The White House. (2010). National Security Strategy of the United States. 31. https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/ national_security_strategy.pdf

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COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA FRENTE AL TERRORISMO: ¿POR QUÉ DEBE SER DIFERENTE? UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA Y CONCEPTUAL (PRIMERA PARTE) Juan Alberto Correa, M.Sc. Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia) RESUMEN: En el presente ensayo se busca demostrar por qué los Estados deben usar la comunicación estratégica como política transversal de defensa, especialmente en la lucha contra el terrorismo, teniendo en cuenta que este es una forma de comunicación estratégica en la que se combina violencia con comunicación. En esta primera parte se caracterizan las diferencias esenciales de la comunicación estratégica en las políticas de seguridad frente a otros tipos de comunicación estratégica. En la segunda entrega de analizará el terrorismo como una forma de comunicación estratégica. A pesar de que los grupos que ejercen la violencia extrema busquen justificarla, esta hace parte de su repertorio no solo armado sino también comunicativo, y sus acciones de comunicación comienzan con actos violentos consumados o potenciales; es decir: sus comunicaciones solo son efectivas y tienen impacto si llevan consigo la violencia como hechos perpetrados o como amenaza. Esto significa que la violencia no solo genera procesos de comunicación sino que es en sí misma una forma de comunicación estratégica en un nuevo contexto globalizado donde el poder se está erosionando y el Estado y sus Fuerzas Armadas necesitan adaptarse o sufrir las consecuencias. Dado que los insumos en la comunicación estratégica del terrorismo provienen de la violencia y buscan estremecer a toda la sociedad para obtener poder político en una lucha de legitimidades con el Estado, la comunicación estratégica para combatir el terrorismo debe ser muy distinta a la que se aplica en los demás sectores de la sociedad. A continuación se propone una articulación conceptual que facilite el análisis futuro, en estudios de caso posteriores, de los roles y dinámicas que genera la combinación estratégica de la violencia y la comunicación en el desarrollo de conflictos armados de carácter asimétrico –especialmente en aquellos en los que se acude al terrorismo–, y sentar bases que contribuyan al diseño de políticas y estrategias de seguridad y defensa por parte de la institucionalidad estatal. Palabras clave: Comunicación estratégica, seguridad, defensa, estrategia, tangibles, intangibles, terrorismo. ABSTRACT: This essay aims at demonstrating why states must use strategic communication as a cross-cutting defense policy, especially in combating terrorism, considering that it´s a form of strategic communication that combines violence and communication. This first part of the essay characterizes the essential differences that mark strategic communication for security with regard to other types of strategic communication. In the second part, which will be published in the following issue of CREES Magazine, terrorism will be analyzed as a way of strategic communication. Terrorist organizations use extreme indiscriminate violence and try to justify it, yet it´s just a part of their repertoire that also includes communication elements, in a process starting with perpetrated or potential violent acts. This means that their communication processes are effective and have impact only if they arise from perpetrated violence or a threatening situation. In other words, in terrorism, violence does not only start communication processes, but is also strategic communication by itself in a new globalized context where power is eroding and states as well as their armed forces need to adapt themselves in order to face the challenges or otherwise pay the consequences. As violence is the input of terrorism strategic communication with the purpose of shocking the entire society and obtaining political power waging a war of legitimacy against the states, strategic communication against terrorism should be quite different than that applied in any other sector of society. A conceptual articulation is proposed herein so as to facilitate future analysis and case studies on the roles and dynamics generated by the strategic combination of violence and communication in asymmetric armed conflicts –especially in those where terrorism is used–, and set a foundation contributing to the design and implementation of security and defense strategies by state institutions.. Key words: Strategic Communication, security, defense, strategy, tangible, intangible, terrorism.

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Introducción En la última década ha tomado auge la importancia de la comunicación estratégica en diferentes ámbitos organizacionales e institucionales, especialmente en los niveles directivos y con enfoque particularmente corporativo. Expresiones como imagen corporativa, posicionamiento, responsabilidad social corporativa o empresarial, segmentación del público, visibilidad, gestión de la imagen, gestión de medios, branding, stakeholders, lobbying, entre muchas otras, (Martín M., 2004), suelen formar parte del vocabulario empleado por profesionales y directivos de la comunicación en distintas entidades privadas y públicas (Preciado Hoyos & Guzmán Ramírez, 2012), al tiempo que se ha generado un boom de asesores y firmas especializadas en la materia que se centran en “ofrecer servicios de consultoría en comunicación adaptándolos en cuanto a cantidad y tipología a la problemática y situación de cada cliente”, (Rodríguez Ardura, 2007, p. 255). En el presente ensayo se pretende, por un lado, responder, entre otras, a las siguientes preguntas: ¿Pueden aplicarse unos conceptos generales de la comunicación estratégica adaptándolos a la “problemática y situación” de los “clientes” del sector de la seguridad? Y, más aún, ¿Pueden aplicarse para aportar soluciones efectivas en contextos con amenazas que implican violencia y con-

textos de conflictos armados asimétricos y terrorismo? Las respuestas a estas preguntas implican caracterizar la comunicación estratégica en estos contextos y su propósito, es decir, su diferencia esencial frente a la comunicación estratégica en otras áreas. Por otro lado, en la segunda parte del ensayo, se busca proponer modelos de análisis y de prospectiva que permitan a las instituciones encargadas de la seguridad disponer de mayores herramientas teóricas y conceptuales para el diseño y el desarrollo de políticas y estrategias efectivas de seguridad donde la comunicación estratégica debe ser un factor fundamental teniendo en cuenta el contexto y las amenazas actuales y en el mediano futuro. La idea que se pretende desarrollar es la siguiente: el éxito de la seguridad consiste en que los ciudadanos no tengan que pensar en seguridad, por lo cual el posicionamiento del “producto” o “mensaje” desde la dimensión comunicativa implica no que las personas piensen más en esta, sino que no lo hagan, pues el Estado debe poder garantizarles seguridad real tangible e intangible que les permita realizar sus vidas y buscar sus propios fines sin preocuparse por su integridad frente a amenazas o riesgos hostiles. Esto significa que la comunicación estratégica debe ser parte esencial de las políticas de seguridad de los Estados.

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En esta entrega, se efectúa una aproximación inicial a la relación entre comunicación estratégica y seguridad. El desarrollo posterior del trabajo será publicado en la segunda edición de la revista. Para este fin, los objetivos centrales se centran en: •

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establecer una caracterización de lo que debe diferenciar la comunicación estratégica como componente esencial de las políticas de seguridad respecto a la comunicación estratégica en otros sectores proponer un modelo teórico y conceptual que contribuya al planeamiento y desarrollo de políticas transversales efectivas de comunicación estratégica para la seguridad (segunda entrega).

“… el éxito de la seguridad consiste en que los ciudadanos no tengan que pensar en seguridad, por lo cual el posicionamiento del “producto” o “mensaje” desde la dimensión comunicativa implica no que las personas piensen más en esta, sino que no lo hagan, pues el Estado debe poder garantizarles seguridad real tangible e intangible que les permita realizar sus vidas y buscar sus propios fines sin preocuparse por su integridad frente a amenazas o riesgos hostiles”. Hacia procesos y entornos cada vez más complejos Existen incontables definiciones de comunicación y de estrategia. Para efectos del inicio de esta reflexión, vale la pena mencionar, en cuanto a

la comunicación, dos de ellas, enunciadas en forma básica por Sara Díez (2006, p. 7), quien la presenta como “La capacidad que tiene todo ser animado de relacionarse con su entorno” y “el intercambio de ideas o pensamientos entre dos o más personas”. Por su parte, el profesor Arthur Likke del Army War College, expone la estrategia –un concepto de origen militar que se remonta a los ejércitos de la antigua Grecia–, en su forma más pura, en términos de “definir cómo yo conquisto mis objetivos con determinados recursos” (García Covarrubias, 2013, p. 263). A partir de estos conceptos iniciales podría concebirse la comunicación estratégica, básicamente y en forma general, como la capacidad de un organismo de relacionarse con su entorno y todo intercambio de pensamientos o ideas entre dos o más personas, con un cómo que permita a una de ellas lograr sus objetivos usando determinados recursos. La comunicación estratégica ha sido abordada por la academia desde diferentes enfoques, que van desde considerarla una disciplina “destinada a optimizar la función de la comunicación de las organizaciones” (Scheinsohn, 1997, p. 15), o darle un enfoque multidisciplinario biológico/adaptativo que incluye ciencias de la vida y ciencias sociales resaltando al ser humano (Pérez, 2012) hasta atribuirle una multidimensionalidad que trasciende lo lineal y la convierte en un “fenómeno complejo, que incluye, por ejemplo, las dimensiones ideológica, sociocultural, emocional y tantas otras” (Massoni, 2013), solo para mencionar algunas aproximaciones conceptuales y teóricas, en las muchas que han surgido desde el siglo pasado y que buscan delimitar la comunicación estratégica bien sea como una disciplina independiente o de carácter inter o transdisciplinar dentro de las ciencias sociales. Daniel Scheinsohn (2009), por ejemplo, hace una distinción entre lo que considera las comunicaciones de nivel táctico (publicidad, relaciones públicas, promoción, diseño, difusión periodística o prensa, lobbying, comunicación interna, etc.), y

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que sirven como “caja de herramientas” o de técnicas para enmarcar y contener las tareas principalmente de tipo operacional dentro de un contexto de gestión estratégica de comunicaciones. Según tal planteamiento, la comunicación estratégica “procura delinear un sistema integrador, sinérgico y coherente a través del cual se articulen todas las comunicaciones de nivel táctico” (Scheinsohn, 2009, p. 13). Sobre este punto, Rafael Alberto Pérez (2012) afirma que “no todas las comunicaciones son estratégicas y se puede y se debe diferenciar entre una estrategia de comunicación y una comunicación estratégica” (p. 167). Al respecto, sostiene que una estrategia de comunicación es aquella que busca objetivos comunicacionales o tiene a la comunicación como principal componente. “Cuando eso no ocurre la estrategia será lo que corresponda: de ventas, financiera, sanitaria, política, militar, etc.” (p. 166).

la teoría de los juegos1), a saber: • • • • • •

que haya sido concebida para alcanzar una determinada meta o futurible que el sujeto que toma las decisiones se encuentre en una situación de incertidumbre que en su elección el sujeto haya actuado anticipadamente que al hacerlo haya tenido en cuenta las posibles reacciones y decisiones de terceras personas que se hayan evaluado las diversas rutas alternativas que supuestamente conducen al futuro deseado (meta) y elegido una, que es la que se ejecuta (Pérez, 2012, p. 166).

El segundo requisito es que cumpla funciones y tareas propias de la comunicación estructuradas en metas definidas hacia el logro de los impactos perceptivos y los significados que se desea generar, integrando una mezcla de sistemas comunicativos definidos y que finalmente se materialice en sistemas y acciones comunicativas. El tercero es que la comunicación estratégica sea fruto del pensamiento complejo según los nuevos paradigmas:

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Según Pérez, para que una comunicación sea estratégica debe cumplir tres requisitos, siendo el primero que posea las características de toda acción estratégica (algunas de las cuales parten de

no solo hablar/difundir sino también escuchar/dialogar; buscar más la articulación que la persuasión; la conectividad que la difusión; compartir y armonizar nuestras percepciones y valores más que imponer los nuestros; servir de lugar de encuentro y generación de significación y de sentido compartido y espacio (Pérez, 2012, p. 167).

1 La teoría de los juegos es a grandes rasgos un área de la matemática aplicada que se basa en modelos sobre la interacción entre dos o más individuos o grupos, donde las decisiones/acciones estratégicas de cada uno tienen impacto en los otros y a su vez cada uno se ve afectado por las decisiones de los demás. Las partes deben tener en común y conocer unas reglas definidas para la interacción, aunque pueden o no conocer las decisiones de los otros, o conocerlas parcialmente, lo que puede producir incertidumbre. Las interacciones pueden ser cooperativas, donde las partes deciden colaborar (el ejemplo más conocido es el equilibrio de Nash), o no cooperativas (el ejemplo más usado es el dilema del prisionero), en cuyo caso los participantes “le apuestan”, con base en decisiones racionales y estratégicas seleccionadas entre varias opciones, a obtener el mayor beneficio. Estas decisiones pueden ser conscientes o intuitivas. La teoría de los juegos es usada en múltiples campos del conocimiento en donde se estudia la toma de decisiones, como la economía, psicología, sociología, biología, informática, las ciencias militares y la resolución de conflictos, entre otras. Para profundizar en el tema, ver Osborne & Rubinstein (1994).

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Otros autores como Francisco Javier Garrido (2004), presentan la estrategia de comunicación como un marco ordenador que integra los recursos de comunicación corporativa en un tiempo determinado, enfocado en el receptor, conforme a unos objetivos rentables para la organización; mientras que Claudia Patricia Salas (2011) proyecta la comunicación estratégica (término diferente) como una disciplina de carácter gerencial que trasciende el mero uso de herramientas de divulgación hasta convertirse en parte esencial de la toma de decisiones estratégicas de las organizaciones con base en un proceso estratégico de investigación (research), objetivos medibles, planeación y evaluación que denomina ROPE –adaptación de un modelo anterior de Marston–, que implica además “la transformación de la comunicación hacia el análisis del entorno, estudios de percepción, planeación y procesos estratégicos, rodeados de creatividad, para poder ser competitivos hacia afuera o adentro de las organizaciones” (Salas, p. 244). Salas amplía la visión gerencial de la comunicación estratégica, siguiendo a Foreman (2004), y argumenta que esta cumple el papel transversal de: articular un punto de vista acerca del futuro de una organización, teniendo en cuenta todos los aspectos internos y externos, que abren o limitan la dirección futura de una organización; escuchar así como debatir, y luego ofrecer el liderazgo para un cambio estratégico. Al ser no solo comunicadores organizacionales, sino estratégicos, se adquiere la posición que tanto buscamos en la gestión gerencial; es decir, una silla y una opinión en la mesa directiva. (Salas, 2011, p. 243) Finalmente, Salas enumera en el mismo artículo los retos de los comunicadores estratégicos en el siglo XXI de la siguiente manera: convertirse en estrategas, con retos de desarrollo científico, como el posicionamiento gerencial, la

competitividad, la reputación, las comunicaciones comunitarias o el tema de la responsabilidad social en las empresas; la sostenibilidad, la influencia de las redes sociales o nuevas tecnologías; el género, la educación, la política, la salud, las comunicaciones ambientales o para el cambio; la estrategia y su proceso, entre otras líneas de conocimiento futuras por investigar y estudiar (Salas, 2011, p. 244). En un sentido similar se pronuncia Joan Costa, citado por Sandra Fuentes (2015), quien resalta el papel estratégico de la DirCom o Dirección de Comunicaciones en las organizaciones al afirmar: La Dirección de Comunicaciones es una dirección central única. Lleva a cabo una visión y una responsabilidad de conjunto sobre las comunicaciones en y de la empresa, coordinadas con la estrategia general y los objetivos del negocio. (… ) La Dirección de Comunicación tiene una misión estratégica en el plano comunicacional/relacional dentro de la estrategia general de la empresa y en los asuntos importantes además de tener una responsabilidad directa sobre la Imagen Corporativa. (Fuentes Martínez, 2015) Estos planteamientos ubican a la comunicación estratégica como componente esencial y transversal del direccionamiento estratégico de las organizaciones actuales y a futuro. Por su parte, el español Sergio Sánchez (2011) trasciende esta visión de la comunicación estratégica como algo organizacional y sitúa su papel más allá de las organizaciones privadas, proponiendo “reservar la expresión ‘comunicación estratégica’ a la desarrollada por los poderes públicos en apoyo de sus políticas y, en especial, a aquellas que suponen una mejora de la posición y el prestigio nacional” (Sánchez Benítez, 2011, p. 3). Sánchez argumenta que la comunicación es quizás el ingrediente más importante de la acción política en la actualidad, y hace énfasis en el papel de los medios de comunicación en los procesos políticos con base en conceptos de autores ya

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clásicos como Manin (democracia de audiencia), Sartori (democracia mediática) y Swanson (democracia centrada en los medios). Igualmente, resalta el papel de la comunicación en las relaciones internacionales, remitiéndose al concepto de soft power o “poder blando” de Joseph Nye como “una facultad o potencia fundada en la capacidad de las ideas y de la cultura para influir en las acciones o intereses de otros actores” en contraposición del poder militar y económico que Nye llama hard power o “poder duro”, o el uso combinado de ambos, denominado Smart power o “poder inteligente”, todos los cuales “necesitan de las capacidades de la comunicación” (Sánchez Benítez, 2011, p. 1).

realizar acciones que afecten el bien común. Tales aspectos, dice, contribuyen a generar una cultura de sospecha y desconfianza de los ciudadanos hacia sus gobernantes, que se ve incrementada por el papel central de los medios de comunicación. Esto, según Sánchez, traslada el centro de gravedad político “desde la toma de decisión –su ámbito natural– al de la comunicación”, haciendo que la función del político pase a ser la de “persuadir, aclarar, explicar, publicitar, en una palabra, comunicar las decisiones”, lo que a su vez puede acrecentar la desconfianza del público al ver que sus líderes se centran en comunicar más que en adoptar las decisiones (Sánchez Benítez, 2011, p. 2).

“Estos planteamientos ubican a la comunicación estratégica como componente esencial y transversal del direccionamiento estratégico de las organizaciones actuales y a futuro”.

Sánchez sostiene que la comunicación estratégica es y debe ser entendida como una política pública, especialmente desde el poder ejecutivo, teniendo en cuenta que las políticas públicas surgen de programas sectoriales provenientes de la interacción política y la selección de prioridades políticas como resultado de un proceso de discusión pública o la generación de agendas públicas (agenda-setting).2 “Las políticas de comunicación forman parte creciente de la agenda pública de los gobiernos y también de las entidades no estatales, y a su vez condicionan la elaboración misma de la agenda” (p. 3), y añade, basándose en el enfoque de las políticas económicas de Kirschen, que la comunicación estratégica posee tres rasgos que conviene tener en cuenta desde un principio:

En este sentido, destaca “la intuición de que en el mundo multipolar del siglo XXI las naciones van a tener que articular necesariamente herramientas de comunicación global para competir y defender sus intereses e, incluso, su soberanía” (Sánchez Benítez, 2011, p. 3). Igualmente, Sánchez resalta los aspectos éticos de la posible utilización estratégica de la comunicación y sus capacidades para manipular a la opinión pública, siguiendo a Habermas, así como el dilema sartriano de “las manos sucias” – empleado en filosofía moral y política, consistente en la consideración de “ensuciarse o no las manos” haciendo cosas incorrectas argumentando “fines buenos”– que podría llevar a ciertos actores políticos, especialmente de carácter extremista, a

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“Es el resultado de una autoridad pública. Es siempre una acción deliberada por acción u omisión. Se dirige siempre al cumplimiento de unos fines y objetivos concretos y previamente establecidos” (Sánchez Benítez, p. 3).

2 El Agenda-Setting o establecimiento de la agenda es un concepto elaborado inicialmente por McCombs y Shaw (1972) y hace referencia a la asignación de una relevancia especial en los medios a un tema o conjunto de informaciones determinado, esperando que la audiencia preste mayor atención a esos mensajes en particular. Puede decirse que consiste en poner a un público a hablar y pensar sobre un tema determinado. Claramente, es posible decirle a un público “en qué pensar” pero no “qué pensar”.

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Sánchez plantea además que si bien la comunicación estratégica nacional suele provenir del gobierno, cada día aumenta la cantidad de actores estatales y no estatales que intervienen en la misma, como los decisores políticos (parlamento y poder judicial) y administrativos, por un lado, y los tanques de pensamiento, empresas, ONG, la comunidad científica y organizaciones profesionales, por el otro. Si a lo anterior se le suma la influencia en las decisiones políticas por parte de los medios de comunicación (Berelson, Lazarsfeld, & McPhee, 1954)3,4 y de los líderes de opinión (Sartori, 1992), así como su papel veedor en las decisiones de los gobernantes y funcionarios, y lo que la Unesco (2005) califica como “Gobernanza de los medios de comunicación” en la que se “abarca una dimensión de gobierno entre los distintos sectores e intereses presentes en los mismos medios”, además del papel más o menos determinante de las encuestas en la toma de decisiones de los gobernantes5, el florecimiento de numerosas formas de participación política (Pasquino, 2011), las transformaciones que sufre la información dependiendo del medio en que circule (McLuhan, 1967) y las transformaciones ocasionadas por la globalización acelerada y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, que serán abordadas más delante, puede concluirse, en primera instancia, que los

protagonistas, el escenario y los retos de la comunicación estratégica en esta etapa del siglo XXI son altamente complejos.

Ejército Nacional de Colombia Desfile 2011Julio20

Esta nueva y creciente complejidad exige en las instituciones un cambio de la visión tradicional de la comunicación basada en la linealidad emisor-mensaje-código-canal-receptor-respuesta y un carácter instrumental enfocado solo en funciones y tareas (desde difundir, cohesionar, educar, informar, persuadir, motivar, adoctrinar, seducir, entretener, distraer… hasta “sacar noticias”, gestionar publicaciones, contratar anuncios, etc.), a una visión multidimensional e integral, activa, humana, dinámica, transversal, interpretativa, contextual, creativa, adaptativa, holística y sinérgica, que privilegie la investigación, el análisis y la prospectiva, abordando todos los matices y vectores que la componen como un sistema cada vez más com-

3 Timothy Cook (1998, p. 183) afirma que los políticos “se han volcado cada vez más a la producción de noticias como una parte central de su tarea de gobernar, y han incorporado las necesidades de noticias en sus prioridades, opciones y decisiones” (traducción propia). No es de extrañar entonces que en prácticamente todas las instituciones gubernamentales de cierto nivel tengan al menos una ‘oficina de prensa, divulgación o publicaciones’, en muchos casos entendida de manera estrecha como (la) ‘oficina de comunicaciones’ o ‘comunicaciones estratégicas’, y que estas se encarguen de “gestionar” el “dìa a dìa” informativo y la atención coyuntural de crisis mediáticas, pasando por alto el hecho de que la mejor manera de manejar una crisis es prevenirla en lo posible. 4 Para profundizar en el análisis mediológico y semiótico sobre el papel actual de los medios de comunicación y la imagen visual en las decisiones políticas ver Regis Debray (1995) para quien “to be or not to be” significa ahora “estar o no estar en la pantalla”, Giovanni Sartori (1998) quien introduce y analiza el término “videopolítica”, y Umberto Eco (2012, p. 177), según el cual hoy, desde esta perspectiva, un país industrializado “pertenece a quien controla los medios de comunicación”. 5 Sidney Verba (1996) sostiene que en las democracias la participación política es desigual, pues unas minorías con recursos y bien organizadas pueden comunicar mejor a los gobiernos sus necesidades e incidir en decisiones políticas que les favorezcan, en contraste con posibles mayorías sin organización efectiva ni recursos, por lo cual las encuestas resultan siendo la mejor forma de aproximarse a una representación no sesgada por parte de la ciudadanía ya que para participar en ellas no se necesita tener recursos y los encuestados no se “autoseleccionan”. De otro lado, el veterano periodista colombiano Juan Gossaín, en un seminario realizado por la Fundación Nuevo Periodismo Iberoamericano (2013), es enfático en expresar su desconfianza hacia lo que considera “la dictadura de las encuestas”. En este sentido vale la pena recordar el reconocido concepto del “carro del ganador” (o del vencedor) de Noëlle-Neumann (1995), según el cual las personas tienden a adherirse a la opinión de la mayoría para evitar el aislamiento social.

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plejo que requiere soluciones innovadoras teniendo en cuenta a todos los participantes, dirigida al logro de un máximo objetivo estratégico. Al respecto, cabe traer al campo de la comunicación, y en especial de la comunicación estratégica, el planteamiento del canadiense Adam Kahane (2005, p. 37) en el sentido de que “los problemas sencillos, de baja complejidad, pueden ser resueltos perfectamente bien –con eficiencia y eficacia— si se usan procesos fragmentados, retrógrados, y autoritarios. Por el contrario, los altamente complejos solo pueden resolverse si usan procesos sistémicos, novedosos y participativos”. La importancia de lo tangible y lo intangible Dos conceptos fundamentales que deben tenerse en cuenta con claridad en todas las relaciones humanas, las organizaciones, y por consiguiente en la comunicación, se refieren a lo tangible y lo intangible. La RAE define lo “tangible” como aquello: “1) Que se puede tocar, 2) Que se puede percibir de manera precisa”, mientras que lo “intangible es” lo “que no debe o no puede tocarse”. Lo tangible y lo intangible en el ser humano, las sociedades y los Estados han sido abordados desde diferentes ramas del conocimiento, en especial las ciencias humanas y sociales, como la psicología, la antropología y la sociología. Igualmente, en la filosofía han estado presentes en múltiples perspectivas y diversos autores, de los cuales cabe resaltar, entre muchos otros, a Lao-Tse (un gobierno justo basado en la virtud, a la cual se llega a través del Tao o camino que fundamenta todo lo visible y lo invisible), Aristóteles (el deseo de aprender está en la naturaleza del hombre), Spinoza (el cuerpo y la mente son atributos de la sustancia humana, las necesidades e intereses humanos determinan lo que se considera bueno o malo), Berkeley (las cosas solo existen para cada uno de nosotros en la medida y la forma en que las percibimos), Kant (no puede haber razonamien-

to sin experiencia ni experiencia sin razonamiento), Mill (placeres intelectuales y placeres físicos); Thoureau (la objeción de conciencia contra las leyes injustas), Foucault (el habla y el razonamiento están condicionadas inconscientemente por leyes históricas), Habermas (la necesidad de justificarnos ante los demás en una esfera pública), Heidegger (la conciencia de que va a morir en algún momento debe llevar al hombre a vivir una vida auténtica que trascienda los proyectos concretos), Berlín (la libertad positiva como autodeterminación frente al autoritarismo y el totalitarismo), Ortega y Gasset (yo soy yo y mi circunstancia, la vida es una serie de colisiones con el futuro), Wittgenstein y Wollheim (el lenguaje y el arte son una forma de vida), y Hannah Arendt (los seres humanos “nacen” para el mundo cuando se insertan en él a través de la acción y el discurso).

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Cabe tener en cuenta que las ideas, pensamientos, emociones, sentimientos, creencias, opiniones, prejuicios, convicciones, conocimientos, pasiones, recuerdos (memoria personal y colectiva), la experiencia, el asombro, el afecto, el humor, la empatía, el sentido de lo estético y la belleza, el sufrimiento, el miedo, la angustia, la fe, la esperanza, la alegría, la intimidad, el sentido de pertenencia o de compromiso, las expectativas, vocaciones, deseos, ambiciones, aspiraciones y sueños, entre otros, así como la credibilidad y la confianza, los derechos y deberes, los acuerdos, al igual que valores como lealtad, respeto, amor, solidaridad,

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tolerancia, amistad, identidad personal y cultural, responsabilidad, etc., sus correspondientes antivalores, y el valor fundamental y universal de la dignidad humana, son cosas intangibles que se ven afectadas por cosas tangibles y a su vez repercuten en estas, tanto a nivel personal como grupal y social, por lo cual la comunicación estratégica debe considerar ambas dimensiones: lo tangible y lo intangible.

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Si la vida humana es una combinación de elementos tangibles e intangibles, pero lo que diferencia fundamentalmente a los seres humanos de los otros seres biológicos animados son el intelecto y los sentimientos, los cuales son intangibles –los seres humanos valoran consciente o inconscientemente lo intangible–, es claro por lo tanto que la realización humana es principalmente intangible.

“Si la vida humana es una combinación de elementos tangibles e intangibles, pero lo que diferencia fundamentalmente a los seres humanos de los otros seres biológicos animados son el intelecto y los sentimientos, los cuales son intan-

gibles –los seres humanos valoran consciente o inconscientemente lo intangible–, es claro por lo tanto que la realización humana es principalmente intangible”. La comunicación estratégica puede, por ejemplo, contribuir a la preservación, de patrimonios culturales de gran valor para la humanidad, sean tangibles (como monumentos, lugares, obras de arte y distintos tipos de construcciones) o intangibles (valores éticos, costumbres sociales, mitos, la dimensión espiritual, etc.) que son: fuentes de identidad cultural, creatividad y diversidad […] que incluyen las costumbres y tradiciones orales, la música, la poesía, el baile, las festividades, las ceremonias religiosas, así como sistemas de sanación, sistemas de conocimiento tradicionales y habilidades relacionadas con aspectos materiales de la cultura, tales como herramientas y el hábitat. (Unesco, 2003, p. 1) De esta manera, si en la visión empresarial actual la comunicación estratégica contribuye a potenciar las ganancias tangibles (económicas y productivas) e intangibles de la organización como buena imagen, reputación, bienestar de los empleados, responsabilidad social, erradicación de la corrupción, y ventajas de posicionamiento sobre la competencia (Mejía & Newman, 2011), con las cuales a su vez se aumentan las ganancias tangibles6, en el plano institucional ambos tipos de ganancias pueden reflejarse finalmente en la generación de impactos comunicativos que faciliten el logro de sus objetivos institucionales, como brindar mejor atención en salud o educación, enriquecer el debate legislativo, socializar decisiones

6 Desde el punto de vista “productivo”, Carayannis (2004, p. 51) considera dos tipos de activos tangibles en las organizaciones tradicionales: Financieros (inversión de dinero, terrenos y edificios, equipos), Humanos (mano de obra, trabajos repetitivos, habilidades técnicas básicas), y dos tipos de activos intangibles: Intelectuales (generación de procesos, buenas prácticas, experiencia, intuición, sabiduría) y sociales (redes internas, relaciones externas, comunidades de práctica, plusvalía, valores compartidos, interiorización de estándares), y muestra cómo medir el impacto de los activos intangibles sobre los tangibles en la productividad de una organización.

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judiciales de interés público, visibilizar diferentes tipos de denuncias, demandas o situaciones con implicaciones sociales, resaltar la expresión artística, cultural y espiritual en la sociedad, impulsar el desarrollo y la propagación de avances científicos y tecnológicos, fortalecer valores y cultura ciudadana, fomentar las humanidades, mejorar la convivencia, promover la cooperación internacional, concientizar sobre la importancia de preservar el medio ambiente o generar solidaridad hacia una causa específica, entre muchos otros propósitos, dependiendo de la naturaleza de cada entidad, todos los cuales incluyen elementos tangibles e intangibles de diferentes características.

Policia Nacional X Conferencia Regional de la Asociación Internacional de Jefes de Policía

De otra parte, la comunicación estratégica, haciendo uso de elementos tangibles e intangibles, puede favorecer la democracia al potenciar mecanismos de participación política, más allá de las campañas electorales y el número de votos, al despertar mayor interés en los asuntos públicos y los conocimientos políticos, promover la integración social, coordinar la acción colectiva, motivar la pertenencia a asociaciones e incrementar el sentimiento de eficacia y los niveles de participación cívica e institucional (Rojas, 2006), entre otros aspectos. Con estas consideraciones se pretende dejar claridad sobre el carácter tangible e intangible de las personas, las organizaciones, las sociedades y sus instituciones como entorno complejo de acción de la comunicación estratégica, entendiéndose que las organizaciones e instituciones están

hechas de personas en todas sus dimensiones, más que de construcciones, infraestructura, procesos productivos o decretos. Estos aspectos son de fundamental importancia para abordar a continuación el tema de la seguridad. Comunicación y seguridad Hasta aquí se ha visto cómo la comunicación estratégica es un apoyo esencial para que las instituciones estatales puedan desarrollar de manera efectiva sus políticas públicas. Actualmente, cada institución y entidad tiene unos objetivos determinados y articulados de manera conjunta, coordinada e interinstitucional con otras organizaciones públicas y privadas, los cuales son su razón de ser dentro del amplio abanico de responsabilidades de la institucionalidad estatal. Por estas razones, la comunicación estratégica, liderada especialmente desde el ejecutivo en sus implicaciones nacionales, debe ser en sí misma una política pública que facilite la implementación de (y entre) las otras políticas públicas en medio de un entorno complejo.

“ … la comunicación estratégica, liderada especialmente desde el ejecutivo en sus implicaciones nacionales, debe ser en sí misma una política pública que facilite la implementación de (y entre) las otras políticas públicas en medio de un entorno complejo”. Una de las áreas de responsabilidad estatal más importantes es la seguridad. Alejo Vargas (2008), elabora un práctico estado del arte sobre esta materia haciendo un recorrido por diferentes concepciones de gran utilidad para el presente documento, en las que se resalta el carácter esencial que tiene la seguridad para la existencia misma de las personas, las sociedades y los Estados y la realización de sus fines, incluyendo las consideraciones de Martínez y Tulchin (2006), quienes, entre

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diferentes acepciones genéricas sobre la seguridad, la definen básicamente como “estar a salvo”, y agregan: la locución ‘de seguridad’ se aplica a un ramo de la Administración Pública cuyo fin es el de velar por la seguridad de los ciudadanos… La seguridad no es un fin en sí mismo, no es una necesidad final. Se trata de un requisito que surge por demanda de otro objetivo que se desea alcanzar. La seguridad se convierte en una premisa imprescindible para el desarrollo del objetivo final. Por lo tanto, pasa a ser una prioridad, puesto que hasta que no la logremos la meta que la requirió estará en expectativa. Es, pues, la garantía de construcción de otros fines. El requerimiento de seguridad nace de una hostilidad que dificulta un objetivo. La necesidad de eliminar estos peligros, riesgos y daños que el agente hostil provoca dan sentido a la seguridad. En definitiva, la seguridad es un instrumento que nos garantiza la libertad imprescindible y necesaria para acometer otras actividades. (Martínez y Tulchin, 2006, citados en Vargas, 2008, p. 2) Vargas referencia también a Fernando Uricoechea (2003), quien resalta el carácter filosófico contractualista de la seguridad como garantía en una sociedad frente al estado de naturaleza Hobbesiano de guerra de todos contra todos, razón por la cual es “elemento constitutivo y, por tanto, necesario de la institución política que es fundamental para el nacimiento y desarrollo de la vida ciudadana: el Estado”, y por lo tanto trasciende la agenda de intereses de cualquier sector o grupo en especial dentro de la sociedad (Uricoechea, 2003, citado en Vargas, 2008, p.2). Por su parte, para Charles David (2000), también citado por Vargas, “...la seguridad puede ser comprendida como la ausencia de amenazas militares y no militares que pueden poner en cuestión los valores centrales que desea promover o preservar una persona o una comunidad, y que conllevan un riesgo de utilización de la fuerza” (David, 2003, citado en Vargas, 2008, p.2), mientras

que Pablo Cabrera (1999) le asocia a la seguridad el término “defensa” como parte importante de la seguridad, concebida como “una situación en la cual los Estados perciben que se encuentran libres de amenaza militar, de presión política o de coerción económica para poder seguir libremente en su camino de desarrollo” (Cabrera, 1999, citado en Vargas, 2008, pp.2-3) Para hacer mayor claridad en la distinción entre seguridad y defensa, Vargas concibe la defensa como “la respuesta (militar y no militar) frente a las amenazas y/o riesgos” (Vargas, 2008, p. 4).

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Estas definiciones dejan claro quizás el principal aspecto que diferencia de manera esencial el tema de la seguridad respecto a otros sectores, también importantes, de la acción estatal. La seguridad (y por consiguiente la defensa) es, como dice Vargas, “inherente a la existencia humana, porque implica ser capaz de responder a las situaciones que pongan en peligro la vida y la integridad en el presente y el futuro” (Vargas, 2008, p. 3). A partir de las consideraciones anteriores puede esbozarse que: •

la seguridad no es un fin en sí misma sino una condición necesaria para que las personas, las sociedades y los Estados puedan buscar el logro de sus propios fines libres de hostilidades, amenazas y riesgos que pongan en peligro la vida, la integridad y sus valores centrales, y que

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impliquen el uso de algún tipo de fuerza. la defensa es la parte de la seguridad que concierne a las acciones para impedir que cualquier amenaza o riesgo afecten la seguridad. puede hacerse una distinción entre seguridad de las personas, de las comunidades/ciudadanía y de los Estados. la comunicación estratégica, siendo un apoyo esencial a las políticas de seguridad de los Estados, es también esencial para garantizar la seguridad y una estrategia de defensa.

Se infiere entonces que la comunicación estratégica, como parte esencial de las políticas de seguridad y defensa de los Estados, tiene como objetivo último contribuir al logro de las mismas. Por lo tanto, las “ganancias” que debe generar, a diferencia de lo que ocurre con la comunicación estratégica en las empresas o las organizaciones e instituciones de cualquier otro sector están relacionadas directamente con la garantía de la vida y la integridad de las personas, las sociedades y los Estados frente a amenazas y riesgos hostiles que los agredan o los pongan en peligro.

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Dicha integralidad está compuesta por elementos tangibles e intangibles que interactúan entre sí como los expuestos anteriormente, por lo que la seguridad se remite a ambas dimensiones. Al considerarse la seguridad como una condición previa necesaria para que todos y cada uno de los integrantes de una sociedad puedan realizar sus fines y sus actividades cotidianas libres de

cualquier interferencia que implique hostilidad o peligro, puede deducirse entonces que, si la seguridad consiste en que la gente no tenga que desviar la atención de sus fines para preocuparse por amenazas ni riesgos, entonces el éxito de la seguridad consiste en que las personas no tengan que pensar en seguridad. El Estado, como delegado contractual de la sociedad con base en la credibilidad y la confianza (fundamentos de la legitimidad que serán analizados en detalle más adelante), es el principal responsable de alcanzar con resultados tangibles e intangibles esa condición o estado intangible de “no preocupación” (en el que la gente dé por sentado que la seguridad es algo que está ahí siempre, sin más) a través de una política de seguridad que tiene que ser, de manera ineludible, integral y multimensional, y debe, necesariamente, tener como uno de sus componentes esenciales la comunicación estratégica. Primeras conclusiones De los enfoques tradicionales de la comunicación en las organizaciones, basados en la linealidad y el uso de importantes herramientas tácticas, y hasta cierto punto estratégicas, como la publicidad, las relaciones públicas, la prensa, el manejo de medios, el marketing, el diseño, la Web y redes sociales, el lobbying y la comunicación interna, entre otras, se evolucionó al posicionamiento de la comunicación estratégica como factor esencial en el devenir estratégico de organizaciones e instituciones para el logro de sus más altos objetivos con base en la complejidad y transversalidad de los procesos comunicativos actuales entre sus múltiples participantes o stakeholders, lo que da a los profesionales encargados de direccionarla una de las más grandes responsabilidades en las instancias y procesos estratégicos a nivel organizacional e institucional (Scheinsohn, 2009). La comunicación en el siglo XXI se desarrolla en procesos y entornos sistémicos complejos en

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los que sus partes interactúan de manera dinámica generando o haciendo visibles siempre otros componentes que “emergen” de manera constante y a su vez originan nuevas “emergencias” producto de la interacción (Ballesteros Panizo, 2011). En otras palabras, puede afirmarse que la comunicación en la actualidad se renueva constantemente con nuevos insumos provenientes de las interacciones entre las cada vez más numerosas y variadas partes que en ella intervienen, en escenarios y procesos cuya complejidad aumenta de manera exponencial y de manera incierta. No es lo mismo una estrategia de comunicación que comunicación estratégica. La primera hace énfasis en un objetivo comunicacional. La segunda es parte esencial y transversal de cualquier política institucional u organizacional, y en consecuencia los responsables de direccionarla deben a nivel directivo tener voz (y en lo posible voto) en el planeamiento, desarrollo y evaluación de tales políticas. La comunicación estratégica, por tanto, debe formar parte esencial de las políticas de seguridad y defensa de los Estados, y tiene como fin último contribuir al logro de las mismas, consistente en garantizar la seguridad entendida no como un fin en sí mismo sino como condición previa para que las personas puedan desarrollar sus propios fines sin tener que distraerse pensando en amenazas hostiles o riesgos violentos que interfieran en ese desarrollo. El éxito de la seguridad consiste en que la gente (los ciudadanos), no tenga que pensar en seguridad. Es responsabilidad principal del Estado garantizar esa seguridad con resultados tangibles e intangibles y lograr la credibilidad y la confianza de las personas para que no tengan que preocuparse pensando en seguridad. A diferencia de la comunicación estratégica en otros sectores de la sociedad, las “ganancias”, es decir, el impacto que debe generar la comunicación estratégica para la seguridad contribuye directamente a garantizar de la vida y la integridad tangible e intangible de las personas, las socieda-

des y los Estados frente a cualquier amenaza hostil o riesgo que las afecte. El terrorismo en sus diferentes manifestaciones constituye una de las principales amenazas a la seguridad de las personas, las sociedades y los Estados, y su relación con la comunicación, así como las consideraciones estratégicas necesarias para combatirlo integrando la comunicación estratégica serán abordadas en la segunda parte de este trabajo. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Fuentes académicas 1. 2. 3.

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RESUMEN: Entre los mayores riesgos que afrontan las sociedades contemporáneas se encuentran principalmente los relacionados con el medio natural, ya sea que estos sean generados por condiciones espontáneas del ambiente o por la acción directa del hombre que explota los recursos con fines productivos. Por lo anterior, para definir el riesgo, en una dimensión global del problema, entran en consideración tanto los recursos naturales como la especie humana. Construir sistemas de prevención y alerta temprana para estas nuevas amenazas significa interconectar redes sociales y actores de diversa índole y nivel, involucrados en la discusión del tema y con la intensión de generar acciones conjuntas y coordinadas que incluyan a las poblaciones más vulnerables a los impactos de las catástrofes; bajo esta perspectiva, se plantean las características fundamentales que deben contemplar los modelos democratizadores con relación a la gestión del riesgo como estrategias de participación y gobernanza. Palabras Clave: Gestión del riesgo, seguridad, actores, democratización, participación y gobernanza. ABSTRACT: Risks related to natural environment are among the highest ones that contemporary societies must face, either caused by environmental spontaneous conditions or human direct action exploiting natural resources for productive purposes. Hence, defining the concept of risk in a global scale of the problem entails considering both natural resources and the human species. Building prevention and early warning systems for these new threats means to interconnect social networks and actors of various kinds and levels, which must get involved in the discussion of this matter with the purpose of generating joint and coordinated actions that include those populations most vulnerable to the impact of disasters. From this perspective, the present document proposes the fundamental features which must be considered in democratizing models related to risk management as strategies of participation and governance. Key Words: Risk management, security, actors, democratization, participation and governance.

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Introducción La idea de un mundo globalizado, interconectado a través de la tecnología, que construye nuevas relaciones de mercado y estructuras más dinámicas entre los Estados ha generado un amplio debate conceptual, y con esta cuestión otras temáticas de interés público han empezado a ser replanteadas, o reconceptualizadas, como es el caso de la noción de seguridad. Al definir la seguridad como uno de los valores fundantes para toda comunidad que dado “su carácter consensual le confiere, ipso facto, legitimidad política” a dicha comunidad (Uricoechea, 2003), es posible advertir que sus temas afines están dados en clave pluralista y democrática. En la época contemporánea, la agenda de la seguridad es abordada a partir de reflexiones innovadoras haciendo que los aspectos en consideración sean cada vez más amplios y además vistos desde una amplia gama de actores participantes. Bajo esta premisa son revisados los cambios, impactos y consecuencias que tienen sobre la población las transformaciones que trae consigo la Globalización. Desde una óptica general resulta evidente que las nuevas formas económicas y de relaciones sociales de la globalización, sumadas a las transformaciones estructurales en la organización y gestión de los Estados han impactado a las relaciones y estrategias de seguridad, sostenidas en el mundo entero. Entre las nuevas amenazas que se consideran hoy en día como objeto de atención prioritaria para los Estados se cuentan la aparición de nuevos actores de la criminalidad, los desafíos para una protección integral de los cibernautas y la protección de los recursos naturales, incluyendo en ellos a las personas, por solo mencionar algunas cuestiones. Ante estos nuevos desafíos, la sociedad se ha reestructurado en su forma de concebir y actuar

frente a los problemas, nos encontramos entonces con una sociedad que intenta calcular y prever los posibles escenarios de amenaza ya sea desde los esfuerzos institucionales de lo público, o desde los esfuerzos particulares, en palabras de U. Beck nos encontramos en una sociedad del riesgo que se preocupa por el problema de la naturaleza y el papel que la democracia habrá de jugar en dicha cuestión: El marco de la sociedad del riesgo vuelve a conectar áreas que habían sido estrictamente discretas: el problema de la naturaleza, la democratización de la democracia y el papel futuro del estado. Gran parte del debate político de los últimos veinte años se ha centrado en la decadencia del poder y la legitimidad del gobierno y la necesidad de renovar la cultura de la democracia. La sociedad del riesgo exige una apertura del proceso de decisión, no solo del estado, sino también de las corporaciones privadas y de las ciencias. Exige una reforma institucional de esas “relaciones de definición”, la estructura oculta de poder de los conflictos del riesgo. Esto podría alentar las innovaciones medioambientales y contribuir a construir una esfera pública mejor desarrollada, en la que puedan debatirse y juzgarse las cuestiones valorativas cruciales que subyacen a los conflictos (Beck, 2009, p.7) En este nuevo panorama de desafíos algunos sectores de la sociedad han desarrollado mecanismos de protección seguidos de la construcción de nuevas instituciones y empresas de apoyo como las compañías de seguros, las gestoras de riesgo y las firmas consultoras, también se han desarrollado modelos de crecimiento económico sostenible y se insiste en la investigación de nuevas formas de energía más amables con el ambiente. A pesar de lo anterior, de la misma forma en que la globalización se extiende por el mundo entero, las crisis también lo hacen; un desastre natural va desencadenando consecuencias no previstas y poco controlables tanto en los niveles regionales como en el globo entero, así también la

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crisis económicas y financieras que se desarrollan en un país concreto terminan por impactar grades regiones, y en última instancia a todo el sistema productivo internacional.

“En este nuevo panorama de desafíos algunos sectores de la sociedad han desarrollado mecanismos de protección seguidos de la construcción de nuevas instituciones y empresas de apoyo como las compañías de seguros, las gestoras de riesgo y las firmas consultoras, también se han desarrollado modelos de crecimiento económico sostenible y se insiste en la investigación de nuevas formas de energía más amables con el ambiente”. En este escenario muy pocas personas pueden considerar que en realidad se encuentran “a salvo” de las nuevas amenazas mundiales y este hecho empieza a ser afrontado con una nueva conciencia por todas las sociedades, así como también la idea de que en los sectores de población que se encuentra en situación de pobreza y vulnerabilidad las nuevas amenazas cobran aún más probabilidades de riesgo y catástrofes; así por ejemplo, los fenómenos de la naturaleza, ya sea que estos se den de manera espontánea o por la acción del hombre sobre el medio ambiente, siempre tenderán a afectar a las personas asentadas de manera espontánea, con menores ingresos y oportunidades en la sociedad; sucede lo mismo con los fenómenos migratorios generados por el conflicto social y político, las pandemias y el desabastecimiento de bienes primarios en los mercados en crisis.

A partir de tales consideraciones reconfigurar el pensamiento sobre la gestión del riesgo, desde una perspectiva democratizadora, implica partir de un supuesto en donde los rasgos biológicos fundamentales de la especie humana se conviertan en el centro de la cuestión política y sus estrategias (Foucault, 2004). Aproximaciones a la noción del riesgo como un factor dinámico Las amenazas hoy en día distan mucho de ser problemas únicamente estatales, es decir, si para el siglo XVIII o XIX, una amenaza de guerra era responsabilidad de los gobernantes y los ejércitos de los países involucrados, actualmente, una amenaza de guerra se convierte también en un problema para diversos sectores sociales; así los Estados no involucrados en el conflicto, como países vecinos, las Organizaciones Internacionales, los agentes de mercado y, por supuesto, la población civil deberán asumir los impactos derivados de los conflictos, como por ejemplo desabastecimiento de los mercados, altos movimientos migratorios, problemas de salubridad, entre otros de considerable repercusión.

Agencia de Noticias ANDES https://commons.wikimedia.org/wiki/File:ABASTECIMIENTO_GALAPAGOS_(16531312432).jpg

En un enfoque contemporáneo es importante relacionar dentro de las amenazas globales a la inestabilidad de las economías periféricas, los fenómenos asociados a las ciberguerras, el uso no planificado del suelo, en casos concretos como la proliferación de vivienda de invasión en terrenos

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no aptos, la minería ilegal, el narcotráfico, el desplazamiento forzado de poblaciones, el crecimiento desmesurado de la población entre muchos otros temas. De igual forma, los problemas que se presentan actualmente relacionados y están relacionados con el medio ambiente terminan por impactar a una diversidad de grupos y actores sociales y, por tanto, constituyen un factor de riesgo considerable. Así por ejemplo, las noticias internacionales sobre los fuertes impactos de fenómenos naturales en diversos lugares del mundo, sobre todo aquellos lugares considerados como economías periféricas o en vías de desarrollo, parecen ir en aumento con el transcurrir del siglo XXI, así lo confirmó en 2012, Rachel Kyte, Vicepresidenta para el desarrollo sostenible del Banco Mundial: El costo de los desastres naturales ha aumentado considerablemente en los últimos años – el año pasado fue el peor de todos – y si las medidas se pueden tomar para protegerse de ellos mediante la inversión en los ecosistemas naturales, los países donantes pueden ser cada vez más reacios a dar fondos a los países que han ignorado tales asesoramiento y sufrido desastres agravados como consecuencia (Ferrando, 2012). La guerra ya no se considera la única amenaza latente a la seguridad, son infinitos los conceptos que se pueden relacionar, desde la invasión de una especie animal usurpadora proveniente de ecosistemas distantes en el planeta de manera que pueda alterar al medio ambiente local, hasta una amenaza proveniente del espacio exterior como un asteroide impactando la tierra.

“En un enfoque contemporáneo es importante relacionar dentro de las amenazas globales a la inestabilidad de las economías periféricas, los fenómenos asociados a las ciberguerras, el uso no planifi-

cado del suelo, en casos concretos como la proliferación de vivienda de invasión en terrenos no aptos, la minería ilegal, el narcotráfico, el desplazamiento forzado de poblaciones, el crecimiento desmesurado de la población entre muchos otros temas”. Los efectos devastadores de catástrofes de diferente índole generaron la atención de los gobiernos y con ello la preocupación por construir sistemas y equipos dispuestos para la gestión de riesgos, así por ejemplo los tsunamis de la época contemporánea fueron una de la preocupaciones más acuciosas en las regiones del mundo circundantes con el Pacífico, donde se desarrollaron investigaciones y sistemas de alarma temprana: […] el mundo siguió presenciando los impactos de este tipo de eventos meteomarinos, siendo el siglo XXI escenario de varias alarmas por sismos precursores de tsunami que afectaron a Indonesia (2004), Perú (2007), Chile (2010) y Japón (2011). De allí que los países con plena identificación de su vulnerabilidad frente al fenómeno, que integran la región circundante al Anillo de Fuego del Pacífico, a partir de los catastróficos hechos de Indonesia en 2004, generaran la necesidad de contar con un sistema de alarmas adecuadas y oportunas frente a eventos de tsunami, que tantas vidas han cobrado en diversas regiones geográficas del globo. (Dimar-CCCP, 2013, p. 9). No obstante las características y dimensiones de los riesgos mencionados, parece haber una constante hacia el hecho de que los grupos humanos más expuestos a dichos riesgos son aquellos considerados en situación de vulnerabilidad, es decir aquellos individuos, hogares o conjuntos sociales que se suponen en incapacidad de dar una respuesta de resiliencia o adaptabilidad a los cambios sucedidos a raíz de amenazas ya “sean

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eventos de origen físico como sequías, terremotos, inundaciones o enfermedades, o amenazas antropogénicas como contaminación, accidentes, hambrunas o pérdida del empleo” (Ruiz, 2012, p. 64). La amenaza más la vulnerabilidad es igual al factor de riesgo, esto se cumple sobre todo en aquella población que no puede disfrutar de los beneficios de la economía global, es decir, la población que carece de recursos ya sean económicos o sociales, y es en esta población en la que recaen muchos de los malestares de la globalización. (Lavell, s.f.)

Diego Sanguinetti https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Inundaci%C3%B3n_en_Yarinacocha_(2011).jpg

Al identificar la necesidad de contar con sistemas de gestión del riesgo en los Estados y poblaciones con situación de vulnerabilidad es evidente también que para lograr la efectividad de tales propuestas es necesario involucrar a los sectores sociales relacionados, ya se trate de instituciones, grupos o personas representantes de los estamentos públicos y privados. En palabras de A. Lavell (s.f ) realizar acciones a favor de gestionar el riesgo significa llevar a cabo un proceso social de puesta en contacto y un diálogo permanente evaluativo de los cambios progresivos tanto del riesgo como de los instrumentos de aseguramiento social frente al daño probable. Se asume la idea de que el riesgo posee factores dinámicos y en cambio constantes, por lo que para su gestión es necesario que la conceptualización del mismo esté determinada por las interacciones y necesidades de los actores partici-

pantes en red, en virtud de ir decantando una política pública relacionada: El sistema de gestión de riesgos, que debe contar con un sistema de control y de actuación representado en la organización institucional, determina las medidas e intervenciones correctivas y prospectivas. Aplicando las políticas públicas y acciones de reducción del riesgo a la amenaza pero principalmente a cada una de las variables que constituyen los factores de vulnerabilidad: exposición y susceptibilidad física, fragilidades sociales y económicas, y falta de resiliencia, se constituye un bucle de retroalimentación. (Suarez, 2009, p.10). Para estos nuevos factores de amenaza se hace importante la revisión de un sistema de Gestión, con la intención de aclarar los objetivos que se pretendan alcanzar; en muchas situaciones las amenazas que aumentan el factor de riesgo están latentes, es decir, se hacen visibles y posibles en la inmediatez, lo que se debe tener en cuenta, según Lavell (s.f.), dentro de la gestión compensatoria, y por el contrario las amenazas a futuro, es decir en “Prospectiva” aquellas amenazas que se pueden evitar y no necesitan un plan de ejecución inmediata para disminuir el riesgo. A partir de la reflexión anterior, es posible afirmar que el riesgo, las amenazas y vulnerabilidades son dinámicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y, por tanto, no pueden ser objetos de análisis y de acciones estáticas. Al contrario, se requiere de acciones conjuntas y coordinadas que estén planteadas dentro de un esquema social incluyente y con capacidad de diálogo y adaptación constante. Vulnerabilidad y desarrollo Para Wallerstein (1979) el sistema económico capitalista contemporáneo funciona como una estructura global que ha venido evolucionando a través de los siglos y está ordenada por la existencia de países considerados centros económicos y

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regiones periféricas que intentan adaptarse a las dinámicas del desarrollo, completando así el ciclo de los sistemas productivos. Dentro de esta configuración la idea de vulnerabilidad no hace referencia exclusivamente a segmentos de la población que carecen de recursos, como por ejemplo las pequeñas comunidades o grupos de estratos bajos, sino que también se encuentran en esta definición aquellas economías que se pueden clasificar como las nuevas colonias del gran sistema económico, cuya fragilidad se hace evidente porque su capacidad de respuesta es mínima ante los movimientos económicos desestabilizadores; así por ejemplo durante las crisis económicas mundiales en el siglo XX fue posible apreciar que las decisiones provocadas por una potencia económica tenían un impacto sobresaliente en las economías más débiles. En esta tendencia, los Estados vulnerables, en un intento por superar las consecuencias de los movimientos económicos del mundo formularon políticas públicas cuyo objetivo era mantener al margen el riesgo e incluso eliminarlo de sus estructuras sociales y económicas, esta tendencia se explicitó con el Movimiento de la Cepal en América Latina durante la segunda mitad de siglo XX, donde el Sistema de Sustitución de Importaciones pretendía crear una barrera de protección frente a los movimientos de la economía mundial.

ternacionales, y, consecuentemente, de los riesgos globales. En palabras de Beck: “Los analistas políticos afirman que sigue siendo muy difícil predecir exactamente cómo se desbordarán en cada país en concreto los nuevos riesgos sociales y políticos. Pero muchos sostienen ahora que el riesgo de una reacción contra Occidente, de crisis interna o incluso conflicto entre naciones ha aumentado en la región” (Beck, 2009, p.12). Las dinámicas de la globalización se han caracterizado entonces por la interconexión y relaciones interdependientes en los niveles sociales, económicos y políticos, haciendo muy difícil la construcción de barreras proteccionistas, tanto para la grades economías como para las periferias. En los casos relacionados con los desastres naturales que afectan a la población también hay una percepción de impactos desbordados y difíciles de controlar en un escenario global; una parte de esta tendencia tiene que ver con el hecho de que los desastres acaecidos durante el siglo XXI, la mayoría de las veces han sido provocados por alteraciones derivadas de la intervención humana en el paisaje, en búsqueda de oportunidades para la subsistencia económica. En estos casos la población vulnerable es la que sufre de primera mano las consecuencias.

“ … es posible afirmar que el riesgo, las amenazas y vulnerabilidades son dinámicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y, por tanto, no pueden ser objetos de análisis y de acciones estáticas”. No obstante, durante las últimas décadas del siglo XX, las tendencias del neoliberalismo estatal y la consolidación de los mercados globales hicieron evidente que la nueva interconexión del mundo lo hacía más interdependiente y con menos posibilidades de aislarse de las dinámicas in-

Ocha Colombia https://www.flickr.com/photos/ochacolombia/5288291548

Un ejemplo para clarificar las nociones de vulnerabilidad y el enfoque del desarrollo se puede ver con los efectos derivados de los deslizamientos de tierra en épocas de lluvias, sus consecuencias no afectan directamente a los segmentos

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de la población que por su capacidad de poder adquisitivo han tenido la posibilidad de habitar una zona fuera de peligro, mientras que la población que carece de recursos económicos para acceder a viviendas fabricadas con estándares de calidad, habita zonas no proyectadas en el desarrollo de los territorios, generalmente ubicados cerca de las ciudades y se someten a esta amenaza pues al parecer no tienen más opciones, lo que a futuro provoca inminentemente un desastre proveniente de la fuerza de la naturaleza. Lo anterior no quiere decir que solo los desastres naturales son visibles como el único factor de riesgo resultado de amenazas y vulnerabilidades, sino que es una muestra de todo aquello se debe tener en cuenta a la hora de evaluar las situaciones que provocan un riesgo y cómo estas afectan el crecimiento planificado de la sociedad.

Luis Ramos https://www.flickr.com/photos/luhram/3419214637

Por otro lado, una de las definiciones que genera más complejidad a la hora de entender y clarificar los objetivos de la gestión de riesgo es la seguridad, pues en muchos casos los Estados del mundo han definido los problemas de seguridad acorde con una política de tendencia global, lo que quiere decir que no siempre los Estados de periferia puedan considerar prioritariamente los términos de seguridad. Cabe destacar que una de las situaciones más críticas fue vivida durante el periodo de la Guerra Fría, en la que el mundo dividido en dos grandes bloques determinaba los intereses de los Estados aliados a cada bloque acorde con una ideología.

Estos impedimentos para definir prioridades de seguridad según las necesidades de un Estado contribuyen al aumento de las vulnerabilidades en los países de periferia o en poblaciones en constante riesgo; en este sentido los Estados periféricos, que deben prestar mayor atención a la población vulnerable, se ven la mayoría de las veces imposibilitados, dadas las altas exigencias de la política mundial, para cubrir estas demandas, estos casos son muy evidentes en el continente africano, donde a pesar de los altos índices de pobreza, los gobiernos deben seguir la tendencia global que impulsa el crecimiento económico o la protección ambiental, lo que de manera indirecta facilita la construcción de una escala inmanejable de crimen organizado que termina por rebelarse en contra de las entidades estatales, o funcionando como un poder paralelo. De esta manera, se observa la complejidad existente para determinar una política de gestión de riesgo, lo que pone en duda las “ventajas” de la globalización al momento en que los gobiernos sean responsables de la población, lo cual tiene una afectación local, pero así también genera impactos en otros escenarios geográficos, así se puede observar con los últimos acontecimientos registrados en el Mediterráneo donde las falencias existentes para gestionar una política pública que alivie las amenazas inmediatas relacionadas con los grupos de inmigrantes provenientes en su mayoría del África se convierten en un problema que afecta a las grandes potencias europeas. Las claves para empezar a construir una política de gestión del riesgo capaz de adaptarse a las dinámicas de la globalización tienen que ver con la conformación de Redes capaces de convocar a una diversidad de actores involucrados con la cuestión, y que puedan interactuar en un escenario renovado de gestión y cooperación.

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Factores esenciales para un modelo de gestión del riesgo Un modelo de gestión de riesgos consiste en construir la información mínima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicológicas, emocionales, etc.) que permitirían la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar de la ocurrencia de los impactos previstos como probables en períodos de tiempo también previamente establecidos. (Lavell, 1998).

“Las claves para empezar a construir una política de gestión del riesgo capaz de adaptarse a las dinámicas de la globaliz ación tienen que ver con la conformación de Redes capaces de convocar a una diversidad de actores involucrados con la cuestión, y que puedan interactuar en un escenario renovado de gestión y cooperación”.

El conjunto de mecanismos por medio de los cuales aquello que, en la especie humana, constituye sus rasgos biológicos fundamentales podrá ser parte de una política, una estrategia política, una estrategia general de poder; en otras palabras, cómo, a partir del siglo XVIII, la sociedad, las sociedades occidentales modernas, tomaron en cuenta el hecho biológico fundamental de que el hombre constituye una especie humana. Esto es, en líneas generales, lo que llamo, lo que he llamado biopoder. (Foucault, 2004, p.p. 15-16). Para desarrollar una nueva estrategia de poder político con relación al riesgo es necesario construir sistemas de prevención y alerta temprana para las nuevas amenazas a partir de la interconexión de redes sociales y actores de diversa índole y nivel, involucrando en la discusión del tema tanto a personas, como grupos e instituciones, con la intención de generar acciones conjuntas y coordinadas que incluyan a las poblaciones más vulnerables a los impactos de las catástrofes.

Para determinar las características de este modelo el punto de partida consiste en tener en cuenta formas alternativas a la consideración de poder, que estén basadas en los rasgos fundamentales de la especie humana y su relación orgánica y vital con el medio natural. Es decir que es necesario replantear lo que hasta ahora ha sido entendido como el modelo del desarrollo, teniendo en cuenta una dimensión más histórica y acorde con la necesidad imperiosa de la sostenibilidad, no como modelo de crecimiento empresarial, sino como conciencia de la intervención humana en el planeta.

Galeria del Ministerio de Defensa del Perú https://www.flickr.com/photos/92793865@N07/22968650785

Esta reflexión nos acerca a la noción de biopoder planteada por Foucault, en la que se puede definir:

•Existe una interrelación entre dos conflictos o lógicas: la distribución de bienes y la distribución de males. •Los fundamentos para el “cálculo del riesgo” han

Desde esta óptica es necesario tener en cuenta los componentes constitutivos del riesgo tecnológico y ecológico global los cuales han sido sintetizados por U. Beck de la manera que en adelante se describe.

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sido interpretados única y exclusivamente en términos monetarios perdiendo de vista que cuando hay millones de desempleados y pobres en el mundo esta idea pierde sentido. •Que la “explosividad social” de los riesgos financieros globales se está haciendo real, desencadenando con ella una dinámica de cambios culturales y políticos desafiando con ella fronteras, modelos económicos y los basamentos políticos de la sociedad contemporánea. •Que, ante este panorama, la institución del Estado-nación tiende a colapsar. •Que el riesgo implica siempre el tema de la responsabilidad y la necesidad de construir un proyecto de “globalización responsable” lo que lo convierte en un tema de controversia pública y alcance mundial. •Que deben surgir nuevas opciones y modelos para el desarrollo, basados en la protección regional, las instituciones transnacionales y la democratización (Beck, 2009). A partir de las características anteriores se plantean como fundamentos esenciales para los modelos de gestión del riesgo contemplar otros modelos democratizadores de la política mundial fundamentados en estrategias de participación y gobernanza. Propuestas relacionadas con la participación y gobernanza han sido caracterizadas como procesos para la deliberación y la inclusión (DIPs)1 que buscan distinguir algunos factores claves para tener en cuenta: •

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la deliberación es un proceso de construcción social, que no es inherente a los grupos sino que habrá de ser hallado desde la búsqueda de intereses comunes la conformación de relaciones sociales basadas en la multiplicidad de actores y argumentos son la base para un proceso se toma de deci-

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siones políticas en este esquema para que la interacción social ocurra es necesario propiciar y estimular encuentros cara a cara con los involucrados. el proceso deliberativo se basa en un punto de partida construido sobre la diferencia, es decir se asume que hay diversos actores, posiciones y puntos de vista frente a los problemas. el DIPs busca relacionar y crear canales de participación para que los participantes ofrezcan sus puntos de vista (Pimbert & Wakeford, 2001).

International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies https://www.flickr.com/photos/ifrc/4403713678/in/photostream/

Este y otros modelos que estimulan las discusiones deliberativas en torno a la conceptualización de los problemas políticos, junto a la implementación de nuevas formas de gobernanza están en la base para la construcción de una gestión del riesgo de cara a la globalización.

“… se plantean como fundamentos esenciales para los modelos de gestión del riesgo contemplar otros modelos democratizadores de la política mundial fundamentados en estrategias de participación y gobernanza”.

1 Del inglés DIPs Deliberative and Inclusionary Processes. En: Pimbert & Wakeford (2001).

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Conclusiones Las nuevas formas económicas y de relaciones sociales de la globalización, sumadas a las transformaciones estructurales en la organización y gestión de los Estados, han impactado a las relaciones y estrategias de seguridad sostenidas en el mundo entero, por lo anterior es necesario asumir la idea de que el riesgo posee factores dinámicos y en cambio constantes, y para su gestión es necesario que la conceptualización del mismo en determinación a las interacciones y necesidades de los actores participantes en red, en virtud de ir decantando una política pública relacionada. Los impedimentos para definir prioridades de seguridad acordes con las necesidades de un Estado contribuyen al aumento de las vulnerabilidades en los países de periferia o en poblaciones en constante riesgo; en este sentido los Estados periféricos, que deben prestar mayor atención a la población vulnerable, se ven la mayoría de las veces imposibilitados, dadas las altas exigencias de la política mundial, para cubrir estas demandas. Las claves para empezar a construir una política de gestión del riesgo capaz de adaptarse a las dinámicas de la globalización tienen que ver con la conformación de Redes capaces de convocar a una diversidad de actores involucrados con la cuestión, y que puedan interactuar en un escenario renovado de gestión y cooperación. Para desarrollar una nueva estrategia de poder político con relación al riesgo es necesario construir sistemas de prevención y alerta temprana para las nuevas amenazas a partir de la interconexión de redes sociales y actores de diversa índole y nivel, involucrando en la discusión del tema tanto a personas, como grupos e instituciones, con la intención de generar acciones conjuntas y coordinadas que incluyan a las poblaciones más vulnerables a los impactos de las catástrofes.

Teniendo en cuenta las características anteriores se plantean como fundamentos esenciales para los modelos de gestión del riesgo contemplar otros modelos democratizadores de la política mundial fundamentados en estrategias de participación y gobernanza.

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CAMBIO CLIMÁTICO: DESAFÍO PARA LA SEGURIDAD NACIONAL Jaime Bohórquez Lozano Co-investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

Andrew Mandemaker https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Adelie_Penguins_(Pygoscelis_adeliae).jpg

RESUMEN: La posición estratégica y geográfica de Colombia la han dotado de grandes recursos naturales renovables y no renovables, pero como lo afirmó Rober D. Kaplan (2013), en su libro la Venganza de la Geografía, este se convierte en un obstáculo para lograr “el control total del territorio y su formación como nación”, aunado a la falta de voluntad política del Estado colombiano que genera incapacidad al imponer su autoridad de manera definitiva y permanente para controlar el territorio (Centeno, 2014, p. 32), lo que permite que actores armados ilegales (Farc, Eln, Bacrim) e infractores exploten irregularmente estos recursos naturales, originado daños ambientales que contribuyen a la gran amenaza natural de la humanidad el cambio climático que puede ser considerado como un desafío para la Seguridad Nacional, por eso, en este escrito se pretende hacer una descripción de concepto del cambio climático y su descubrimiento, como lo están afrontando los Estados miembros de las Naciones Unidas, y cuáles son las amenazas y oportunidades que tiene Colombia, relacionadas con la Defensa y Seguridad Nacional frente a este tipo de fenómeno. Palabras claves: Cambio climático, Seguridad Nacional, Defensa Nacional, recursos naturales, desastres naturales, fenómenos naturales, grupos armados ilegales, Farc, Eln Bacrim. ABSTRACT: The strategic geographical position of Colombia has given this country significant renewable and non-renewable natural resources, but as stated in Rober D. Kaplan´s book “Revenge of the Geography”, this condition has been its greatest obstacle to accomplish “total control of its territory and its formation as a nation”, which adds to the Government’s unwillingness and inability to impose its authority in a definitive and permanent way to control the territory (Centeno, 2014, page 32), allowing that illegal armed groups (FARC, ELN, criminal gangs) and offen ders exploit those natural resources and cause environmental damages that contribute to make climate change the biggest natural threat for humanity and a major challenge for National Security. Therefore, this essay will make a description of the concept of climate change as well as its discovery, how it’s being confronted by the members of the United Nations and what threats and opportunities Colombia has in relation to defense and national security, facing this phenomenon. Keywords: Climate change, Security, National Defence, natural resources, natural disasters, natural phenomena, illegal armed groups, Farc, Eln Bacrim.

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Introducción El Homo sapiens, (en latín “ hombre sabio “) según la enciclopedia británica versión digital, es la especie a la que pertenecen todos los seres humanos modernos y es una de las varias especies agrupadas en el género Homo, pero es el único que no se ha extinguido, porque ha logrado adaptarse a la geografía del planeta tierra, la cual es según Kaplan el “telón de la historia de la humanidad” (Kaplan, 2013) , permitiéndole un dominio casi mundial a través de la violencia sobre las demás especies incluyendo su propia “familia”. La humanidad ha constituido en su historia diferentes formas de asociación compartiendo rasgos culturales, idioma, religión, tipo de alimentación, para lo cual han requerido a través de conflictos bélicos reconfigurar una sociedad, un Estado o una civilización (Patiño Villa, 2013) , formando los 193 Estados que reconoce la Organización de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2015) Los fenómenos naturales1 atmosféricos, hidrológicos, geológicos son transformadores de la tierra esculpiendo su geografía y han sido fundamentales para los resultados estratégicos de algunas guerras como fue la destrucción de la Armada Invencible del rey Felipe II de Castilla en 1588, en el canal de la Mancha durante la Guerra angloespañola ocurrida durante 1585-1604, como consecuencia de una gran tempestad (Losada, 2014); otros ejemplos fueron las derrotas por parte de los rusos en 1812 al Ejército francés de Napoleón y el alemán de Hitler en 1945, debido al invierno acaecido en Rusia. Es a partir del siglo XIX que estos fenómenos naturales, como el cambio climático se han convertido en desastres naturales que no solo afectan los intereses económicos de los Estados, sino la misma existencia del ser humano, el cual a través de la defaunación2, está

produciendo la sexta extinción masiva del planeta. “El declive de estas especies animales afectará en cascada al funcionamiento de los ecosistemas” “y finalmente en el bienestar humano” (Dirzo, 2014). Cambio climático, concepto En 1896, el científico sueco Svante Arrhenius (1859-1927), estableció una relación entre concentraciones de dióxido de carbono atmosférico y temperatura, lo que es denominado efecto invernadero natural. Arrhenius sugirió con el geólogo Thomas Chamberlin, que las actividades humanas podrían provocar el aumento de la temperatura mediante la adición de dióxido de carbono a la atmósfera (Fundación Nexus, 2010).

Estormiz. https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Oulu_Stora_Enso_2006_01_15.JPG

Cabe agregar que fue hasta finales de la década de los cincuenta que el científico americano, Charles Keeling, confirmó a través de sus investigaciones que la cantidad de CO2 acumulado en la atmósfera era cada vez mayor debido al crecimiento de las actividades contaminantes, lo que actualmente se denomina curva de Keeling, pero fue solamente hasta la década de los ochenta del siglo XX que la teoría sobre calentamiento global toma importancia, por lo cual ONGs medioambientales y la prensa empiezan a dar a conocer los efectos negativos de este fenómeno; así mismo la comunidad científica en 1988 reconoció la teoría

1 Se refiere específicamente, a todos los fenómenos atmosféricos, hidrológicos, geológicos (especialmente sísmicos y volcánicos) y a los incendios que por su ubicación, severidad y frecuencia, tienen el potencial de afectar adversamente al ser humano, a sus estructuras y a sus actividades. La calificación de “natural” excluye a todos los fenómenos causados exclusivamente por el hombre, tales como las guerras y la contaminación. Tampoco se consideran amenazas que no estén necesariamente relacionadas con la estructura y función de los ecosistemas como por ejemplo, las infecciones”. (SIAC, 2015) 2 Término que los científicos han acuñado para referirse a la catástrofe producida por las actividades del hombre.

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del efecto invernadero para lo cual fue establecido el Panel Intergubernamental sobre el cambio climático (IPCC) por el Programa Medioambiental de las Naciones Unidas y la Organización Mundial Meteorológica, con el propósito de predecir el impacto de los gases de efecto invernadero (Saavedra, 2010). Juan José de Felipe en su ensayo publicado en el portal de sostenibilidad de la Cátedra Unesco de la Universidad Politécnica de Cataluña anota: El cambio climático producido por causas antropogénicas es el problema medioambiental más grave con que se enfrenta la humanidad desde su aparición como una especie de homínido diferenciado hace 2.000.000 de años. Se prevé un aumento acelerado de la temperatura media de la corteza terrestre, que puede afectar gravemente todos los ecosistemas de la tierra. El cambio climático es la respuesta de la naturaleza al incremento de la concentración de los gases efecto invernadero en la atmósfera. El gas efecto invernadero más importante, emitido anualmente a la atmósfera, es el dióxido de carbono. El incremento de la concentración de gases efecto invernadero se debe fundamentalmente a las emisiones de esos gases por actividades humanas. Las principales fuentes de emisiones son la quema de los combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas natural) y la deforestación acelerada del planeta Tierra, esta última fuente aporta aproximadamente una cuarta parte de las emisiones totales de gases efecto invernadero (De Felipe, 2015) El cambio climático y las Naciones Unidas El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, al explicar la degradación severa de los glaciales, expresó el 20 de julio de 2011, su preocupación porque los efectos del cambio climático, estaban causando una elevación del nivel del mar y produciendo una posible pérdida de territorio de algunos Estados, (Consejo de Seguridad ONU, 2011, p. 1), estos desastres naturales conducirían a la interrupción de las actividades humanas y destrucción de la infraestructura física (Nelson, 2001), lo que agravaría las amenazas para la paz y la seguridad internacional (Consejo de Seguridad ONU, 2011, p. 2). Las Naciones Unidas han generado varias resoluciones con el fin de buscar que los Estados miembros lleguen a acuerdos que disminuyan los efectos del

cambio climático y que inciden sobre la seguridad de estos, como se destaca en el aporte de México en la Resolución A/RES/63/281 del 11 de junio de 2009 titulada “El cambio climático y sus posibles repercusiones para la seguridad”, donde se precisa que: El Estado tiene ante sí el desafío de asegurar, proteger y proveerse de los recursos necesarios estratégicos para su crecimiento y desarrollo, enfrentándose a enormes retos traducidos en el acceso a las fuentes de energía, agua, disputas fronterizas, emergencias humanitarias, entre otros. El quebranto de la seguridad ambiental, como resultado de los impactos del cambio climático, puede repercutir de manera específica en la pérdida de territorio y en el potencial colapso de la vida social, económica y política. De la misma manera el cambio climático se está considerando una amenaza para el interés nacional de los países del mundo, como lo afirmó John Kerry, Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, el 19 de febrero de 2014 en un discurso sobre el cambio climático en Yakarta, Indonesia, “El cambio climático puede ser considerado en la actualidad otra arma de destrucción masiva, tal vez la más temible arma de destrucción masiva del mundo” (Kerry, 2014).

“Las Naciones Unidas han generado varias resoluciones con el fin de buscar que los Estados miembros lleguen a acuerdos que disminuyan los efectos del cambio climático y que inciden sobre la seguridad de estos, como se destaca en el aporte de México en la Resolución A/RES/63/281 del 11 de junio de 2009”. Por lo anterior, y ante la eminente crisis ambiental que se plantea en Naciones Unidas desde el año 1972, año en el cual se convocó a la Conferencia sobre el Medio Humano denominada Conferencia de Estocolmo, que contó con la participación de 113 países bajo el lema “Una sola Tierra”, dando como resultado la promulgación de un documento (no se firmó ningún tratado) denominado Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente, aunque no tuvo la participación de la

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Unión Soviética y de algunos de sus aliados; esta conferencia aprobó una Declaración de 26 principios y un plan de acción con 109 recomendaciones, que formaron el primer cuerpo de una «legislación blanda» para cuestiones internacionales relativas al medio ambiente que sirvieron para la elaboración de 31 leyes nacionales ambientales en países pertenecientes a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (Ocde), de igual manera definió al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) como “la conciencia ambiental del sistema de las Naciones Unidas”, para defender, educar y promover el desarrollo sostenible del medio ambiente global (ONU, 2015). Las Naciones Unidas desde la Conferencia de Estocolmo ha convocado a 20 Conferencias sobre el Medio ambiente y Desarrollo, también conocidas como las Cumbres de la Tierra, entre las que se destaca la Cumbre Río De Janeiro (Brasil), donde se firma el Tratado sobre Cambio Climático, y se toman medidas para la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero; la última fue realizada en diciembre de 2014, en la ciudad de Lima, Perú, denominada la XX Conferencia Internacional sobre Cambio Climático - COP20, donde se aprobó por parte de los 196 Estados participantes de delinear un nuevo tratado internacional en la materia, el cual entraría en vigor en el año 2020, y que debe ser acordado en la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático a realizarse en París – Francia en diciembre de 2015.

SustainUS from United States https://es.wikipedia.org/wiki/XV_Conferencia_sobre_el_Cambio_Clim%C3%A1tico_de_la_ ONU_2009#/media/File:COP_15_Opening_Session.jpg

Otros acuerdos logrados en esta cumbre fueron la presentación de planes nacionales para enfrentar el cambio climático, reducción de gases de efecto invernadero antes de 1 de octubre de 2015, aportar 10.200

millones de dólares al Fondo Verde para el Clima y fortalecer políticas de sensibilización y educación sobre el medio ambiente. Colombia el cambio climático y sus desafíos en la Seguridad y Defensa Nacionales Colombia ocupa el 0.22 % de la superficie terrestre y alberga más del 10% de las especies conocidas actualmente (IAvH, 2013) y según el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA, hace parte de los 17 países megadiversos, los cuales tienen hasta un 70% de la diversidad biológica del planeta y un 45% de la población mundial; este grupo está compuesto por: Bolivia, Brasil, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Madagascar, Malasia, México, Perú, República Democrática del Congo, Sudáfrica y Venezuela (pnuma.org) Colombia por ser un país biodiverso y por los servicios ecosistemáticos que presta al mundo, tiene la oportunidad a través de la diplomacia pública de atraer inversiones, e influenciar a través de los compromisos que se desarrollarán en la Conferencia sobre el Cambio Climático de 2015, en París (Francia) para lograr un acuerdo que busque revertir los nocivos efectos del calentamiento global.

“Las Naciones Unidas desde la Conferencia de Estocolmo ha convocado a 20 Conferencias sobre el Medio ambiente y Desarrollo, también conocidas como las Cumbres de la Tierra, entre las que se destaca la Cumbre Río De Janeiro (Brasil), donde se firma el Tratado sobre Cambio Climático, y se toman medidas para la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero …”. Colombia fue uno de los primeros países en acoger las recomendaciones del convenio de Estocolmo y fundado en la Ley 23 de 1973, expidió el Código Nacional de los Recursos Renovables y de Protección

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Ambiental, el cual con sus decretos reglamentarios hicieron parte de la Constitución Política Nacional de Colombia 1991 (Villar, 2004, p. 8). Como resultado, Colombia ha estado comprometida en abordar la problemática del cambio climático de acuerdo con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), radicándolo mediante la Ley 164 de 1994, para el año 2000, aprobó el Protocolo de Kioto bajo la expedición de la Ley 629 y adoptó el Conpes 3700 “Estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia” (14 de julio 2011) incluyéndolo en el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos (2010-2014). El segundo gobierno del presidente Juan Manuel Santos, basado en los compromisos del COP 20 de diciembre de 2014, y en el documento de las Naciones Unidas titulado “Consideraciones ambientales para la construcción de una paz territorial estable, duradera y sostenible en Colombia”, proyectó el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, “Todos Por un Nuevo País”, la estrategia del gobierno en materia de la amenaza del cambio climático está en la formulación e implementación de planes sectoriales para la adaptación del mismo a través de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Transporte, Salud y Protección Social, Vivienda, Ciudad y Territorio y Comercio, Industria, Turismo, medio ambiente (Congreso, 2015).

“Colombia por ser un país biodiverso y por los servicios ecosistemáticos que presta al mundo, tiene la oportunidad a través de la diplomacia pública de atraer inversiones, e influenciar a través de los compromisos que se desarrollarán en la Conferencia sobre el Cambio Climático de 2015, en París (Francia) para lograr un acuerdo que busque revertir los nocivos efectos del calentamiento global”.

Amenazas Sin embargo, la realidad del panorama colombiano no es alentador, los efectos del cambio climático, se manifiestan en los nevados, páramos y en las fuentes hídricas como causa de la deforestación que se lleva a cabo para la ampliación de la frontera agropecuaria, la tala selectiva de especies maderables que son esenciales para los ecosistemas y la explotación minera ilegal que es del orden del 63% del total de Unidades de Producción Minera (UPM), es decir que 9.041 UPM no cuentan con título minero del total de 14.357 UPM censadas, de acuerdo con el Censo Minero Departamental Colombiano de 2010-2011, publicado por el Ministerio de Minas y Energía (Ortiz, 2014).

Bidgee - Own work https://en.wikipedia.org/wiki/Drought#/media/File:Sheep_on_a_drought-affected_paddock.jpg

En Colombia se tiene una tasa de pérdida de la cobertura boscosa de 336.581 hectáreas por año, en el período 2000-2007 fue de 2´356.445 hectáreas, según un análisis del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia - Ideam (Cabrera, E. et al., 2011). La deforestación como lo informan las investigaciones realizadas por científicos de la Universidad de Leeds y publicadas en la revista Naure el 18 de marzo de 2015, demuestran la disminución a un largo plazo de los sumideros de Carbono en la selva amazónica, (Brienen, 2015, p. 345) lo que generaría una pérdida de la capacidad de almacenar el dióxido que podría mitigar los impactos del cambio climático (Castaño, 2011, p. 20). El fenómeno de la Niña en los años 2010–2011, ocasionó en Colombia deslizamientos e inundaciones en gran parte del territorio nacional, que afectaron

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más de 3 millones de personas y generaron pérdidas estimadas en $ 11,2 billones, los cuales representaron el 0,4 % del PIB de 2010. El 83,5 % de las pérdidas se concentraron en vivienda (38,3 %), transporte (30,2 %), energía (7,8 %) y en sectores productivos (7,2 %), donde el sector agricultura participó con el 6,8 % (BID y Cepal , 2011, p. 61) Es preciso decir, que falta la capacidad de presencia del Estado colombiano en las zonas más apartadas del país, (Patiño, 2015), esto ha permitido que allí confluyan graves conflictos como el armado, el de drogas, los causados por los daños ambientales por la contaminación de fuentes hídricas por los atentados a los pozos y oleoductos y la utilización de mercurio en la explotación minera generados por grupos armados ilegales (Farc y Eln) y las Bandas criminales, y por los químicos empleados en la producion de narcóticos, las cuales de esta forma financian sus actividades ilegales.

“Colombia fue uno de los primeros países en acoger las recomendaciones del convenio de Estocolmo y fundado en la Ley 23 de 1973, expidió el Código Nacional de los Recursos Renovables y de Protección Ambiental, el cual con sus decretos reglamentarios hicieron parte de la Constitución Política Nacional de Colombia 1991”. Debido a estas actividades ilegales Colombia puede estar inmersa a futuro en dificultades energéticas y a los recursos que estos generar ya que la generación de fluido eléctrico en Colombia se basa en un 64,1% en fuentes hidráulicas, en un 30,8% en fuentes térmicas y el 4,7% en otras fuentes (entre ellas la energía eólica) (González, 2012).

“El fenómeno de la Niña en los años 2010–2011, ocasionó en Colombia deslizamientos e inundaciones en gran parte del territorio

nacional, que afectaron más de 3 millones de personas y generaron pérdidas estimadas en $ 11,2 billones …” Por su parte, el gobierno avanza en un acuerdo de paz iniciado oficialmente el 4 de septiembre de 2012, con uno de los actores del conflicto, las Farc, pero no con los demás actores (Eln – Epl- Bacrim), lo que ha generado que estas organizaciones ilegales amplíen el portafolio de sus actividades criminales, entre ellas la minería criminal, que afecta a uno de cada cuatro municipios del país, el contrabando y el lavado de activos; así como una transformación de sus estructuras delictivas de operación, haciéndolas más dinámicas y menos centralizadas, para contrarrestar la caída de rentas derivadas del narcotráfico (Congreso, 2015, pp. 383-385). Paralelamente, las zonas de frontera se encuentran afectadas por múltiples problemáticas derivadas de la presencia de estos actores armados (Farc, Eln, Epl, Bacrim, Narcotráfico); en alianza con organizaciones criminales trasnacionales desarrollan actividades de narcotráfico y tráfico ilegal de armas y explosivos, minería criminal y explotación ilícita de recursos naturales (Ministerio de Defensa Nacional, 2011) (Congreso, 2015, p. 383).

Erik Patel https://en.wikipedia.org/wiki/Deforestation#/media/File:Illegal_export_of_rosewood_001.jpg

A propósito, la pérdida y degradación de parte de los bosques en Colombia es atribuida no solo a los actores armados ilegales, sino a comunidades que amplían la frontera agrícola, la colonización (principalmente ganadería), la minería, los incendios forestales, los cultivos ilícitos, la ampliación de infraestructura, la urbanización y la extracción de madera (MADS y PNUD, 2014, p. 8). Lo más preocupante es que de acuerdo con

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la Cuarta Perspectiva Mundial para la Diversidad Biológica, si persisten los patrones actuales de consumo es poco probable que los ecosistemas se mantengan dentro de límites ecológicos seguros para el 2020 (SCDB, 2014, p. 12). Oportunidades Colombia puede y debe construir una verdadera diplomacia medioambiental atractiva a los países desarrollados, en especial con los países europeos que tiene intereses nacionales en enfrentar el cambio climático como Francia sede de la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático a realizarse en París – Francia en diciembre de 2015 y que además:

Ximena Toro https://www.flickr.com/photos/xtorous/5369197992

“está preparando su propia transición ecológica y energética hacia un futuro sobrio en carbono y resiliente al cambio climático. Francia seguirá trabajando con sus socios, en particular con los países en desarrollo, a través de su cooperación para el desarrollo y con las presidencias pasadas y futuras de las Conferencia de las Partes –COP” (http://www.diplomatie.gouv.fr.) En este propósito es necesario que Colombia desarrolle una diplomacia pública con los Estados que son potencia en megadiversidad como es: Bolivia, Brasil, China, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Madagascar, Malasia, México, Perú, República Democrática del Congo, Sudáfrica y Venezuela, para lograr procesos que logren intervenir en las negociaciones que se están dando en las Naciones Unidas en aras de desarrollar un nuevo protocolo, instrumento legal u otro acuerdo con fuerza legal, que sea aplicable a todas las Partes de la Convención. Este nuevo instrumento deberá adoptarse en 2015 a más tardar e implementarse a partir de 2020.

Los compromisos con la comunidad internacional no solamente debe ser solo de tipo comercial, sino que permitan la transferencia de tecnología militar y capacitación para fortalecer las capacidades de las Fuerzas Militares de Colombia, con el fin de combatir a los actores armados ilegales que no se acojan al proceso de paz y las alianzas de estos con las Bacrim y la delincuencia organizada, que explotan los recursos naturales de manera ilegal y destruyen los ecosistemas estratégicos, debido a esto es necesario un apoyo interagencial que permita también controlar el comercio ilegal de estos recursos en el mercado internacional. Conclusiones Colombia de no adaptarse al cambio climático, tiene una amenaza a largo plazo sobre la economía nacional que sería considerable si se tiene en cuenta que solo el impacto sobre cinco sectores que representan un 4,3 % del PIB actual, podría generar pérdidas anuales equivalentes al 0,49 % del mismo, en el período 2010-2100, según lo señala el Estudio de Impactos Económicos del Cambio Climático (DNP y BID, 2014, p. 10). De acuerdo con el Plan de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un Nuevo País”, la estrategia del país frente al cambio climático se fundamenta en reducir y prevenir el riesgo existente, la generación de nuevos riesgos y el impacto de los desastres en los sectores Vivienda, Ciudad y Territorio; subsector Transporte; Agricultura; Justicia y Seguridad; Hacienda y Crédito Público; Minas y Energía; Ordenamiento Territorial, dinámicas migratorias y pos acuerdo (Congreso, 2015), no obstante queda corto en políticas concretas sobre aspectos que influyen en el aceleramiento del efecto del cambio climático en el país y que están relacionadas con las actividades ilegales de minería ilegal, tala, cultivos ilícitos, ocupación de áreas protegidas que realizan las organizaciones criminales Farc, Eln , Epl y Bacrim y organizaciones delincuenciales. Es necesario decir que Colombia cuenta con la oportunidad de utilizar la experiencia adquirida por su Fuerza Pública en más de 50 años de conflicto, para desarrollar una capacidad de ejercer una total soberanía de territorio nacional y contribuir a la visión de las Naciones Unidas de que el cambio climático es una amenaza para la Seguridad Nacional.

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En consecuencia, los desafíos para la Seguridad Nacional que presenta Colombia son los de cambiar su cultural estratégica, que le permitan para lograr el liderazgo regional e internacional en aras de generar estrategias de defensa, diplomacia pública, interagenciales, económicas y compromiso que permitan minimizar los efectos del cambio climático para contribuir a mejorar la supervivencia de la “vida” tal como la conocemos en el planeta tierra y a través de sus Fuerzas Militares como lo establece la Constitución Nacional de 1991, defender la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

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RESUMEN : Este trabajo presenta un estado del arte sobre las Relaciones Cívico Militares (RCM) a nivel mundial y en paralelo con el caso colombiano. Identifica tres ejes conceptuales en tres periodos históricos estrechamente ligados a las olas de democratización propuestas por S. Huntington, al tiempo que establece las principales tendencias del debate actual sobre el tema y las relaciona con la dinámica sociopolítica colombiana. Palabras clave: Relaciones cívico militares, poder, democracia, Fuerzas Armadas, Colombia. ABSTRACT : This study presents a state of the art of the Civil-Military Relations (CMR) in a global level and establishes a parallel with the Colombian case. It identifies three conceptual axes that correspond to three historical periods, which are –at the same time- directly related with the waves of democratization proposed by S. Huntington. The study, then, pinpoints the most important trends of the actual debate about the topic and relates them with the Colombian sociopolitical dynamics. Key words : Civil-military relations, power, democracy, armed forces, Colombia.

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Fisiología de las relaciones cívico militares Estado del arte paralelo

Situación mundial

Periodo Clásico

Periodo post-clásico de transición

Segunda ola de democratización (1945-1960)

Tercera ola de democratización (1974-1989)

“El Soldado y el Estado”, Huntington (1957)

“Soldado Profesional”, Janowitz (1960)

Control civil objetivo

Integración de valores civiles en las FFMM

“Civil-Military Relations in Latin America”, McAlister (1961) Modernización e invasión de esfera civil

Corrientes del siglo XXI

“Civil-Military Relations in Latin America: The Hedgehog and the fox Revisited”, Brunean (2005)

“Las Relaciones CivilesMilitares en sociedades en transformación: América Latina”, Martínez (2013)

Trinidad de las RCM

Consolidación democrática

“Matices en las visiones sobre militares y sociedad”, D´Araujo (2013)

Separación

Control civil democrático

Poder político

RCM multidimensionales Expansión de las tareas militares

Administración militar

Expansión de la necesidad de control civil

Convergencia

Persistencia de variables clásicas

Dinamismo y necesidad de adaptación

Del desinterés al interés

Desafíos comunes

Paso de la segunda a la tercera ola de Huntington

Control civil

Expansión de funciones militares

Nuevos encargos de tipo social

RCM en Colombia: Paradoja ilustrativa

Incursión de FFMM en misiones de paz internacionales

Situación en Colombia

Periodo de construccion nacional

Periodo de profesionalización y fragilidad Segunda ola (1945-1960)

Periodo de recuperación y negociación escalonada (Siglo XXI)

Tercera ola (1974-1989)

“Global capitalism, democracy, and civilmilitary relations in Colombia”, Avilés (2006)

“Civil-Military Relations in Colombia: A Societal Explanation”, Ruhl (1981)

“La defensa integral del Estado: un reto inaplazable”, Álvarez (2007)

Examining the Military in the Local Sphere: Colombia and Mexico, Ferreyra y Segura (2000)

Subordinación desde las relaciones de clase

Permanencia de un Gobierno civil

La acción integral (Plan Laso)

FFMM como reemplazo de autoridad civil

Concepción neutra de seguridad

Aproximación societal

RCM estables vs condiciones pretorianas

Cooperación cívico-militar

Tenciones en la esfera local

Institucionalización de la cooperación cívico-militar

Liderazgo tradicional

Partidos de cuadros y masas

Imponer autoridad

Recuperar gobernabilidad

Relación positiva bajo 3 variables

Participación presión extranjera

Grado de coherencia del sistema político

Proceso de aprendizaje político

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Introducción Ludwig von Mises, economista y filósofo austriaco, sostuvo en su obra “La Acción humana” que resulta “imposible” imaginar la existencia de un individuo completamente aislado del resto de la humanidad, y por tanto, no solo el mismo concepto de individuo constituye una abstracción vacía, también que “el examen de la sociedad ha de preceder al del individuo” (von Mises, 1986, p. 78). De hecho, desde la Grecia Antigua con Aristóteles, y desde la teoría del derecho natural con Tomas de Aquino, una posible noción de “sociabilidad” era considerada indivisible y esencial al hombre. Y no es para menos, los seres humanos, desde su nacimiento, ya se ven circunscritos al seno de la sociedad y al principio de su vida, en su estado más vulnerable, la necesitan ineludiblemente. Al respecto, el fenómeno de la “sociabilidad humana” (aptitud humana para vivir en grupos), visto desde un contexto histórico particular (alrededor del 7000 a. de C) en el que empiezan a generarse excedentes de alimentos que obligan a los grupos humanos a formar estructuras administrativas estrechamente ligadas al uso de la fuerza y de las armas (Morris, 2015), resulta particularmente útil a la hora de abordar el fenómeno de las llamadas “Relaciones Cívico Militares” (RCM), entendido en términos generales como la “dinámica de la relación existente entre determinada sociedad, expresada (y representada) en un Estado, y el instrumento militar del mismo” (Agulhon, 1992; Donadio, 2003, p. 4). II- Discusión Literatura sobre las RCM: la situación mundial De acuerdo con Juan Cruz Allí, el tránsito de las milicias medievales hacia genuinos ejércitos formados por la generalidad de los ciudadanos del Estado se produjo, en pocas palabras, a partir de la Revolución francesa y quedó consolidado en el ejército nacional prusiano durante la unificación

alemana. Sin embargo, no fue sino hasta la finalización de la Segunda Guerra Mundial cuando los científicos sociales y estudiosos de otras disciplinas como la sociología, le dieron una mayor importancia a las relaciones que se desarrollan entre las Fuerzas Militares, las autoridades estatales y la sociedad civil en su conjunto, reflexionando sobre la “verdadera distribución del poder dentro de la sociedad” (Cabrera, 2005, p. 17).

“… el tránsito de las milicias medievales hacia genuinos ejércitos formados por la generalidad de los ciudadanos del Estado se produjo, en pocas palabras, a partir de la Revolución francesa y quedó consolidado en el ejército nacional prusiano durante la unificación alemana”. Dicho esto, y teniendo en cuenta que el fenómeno de las RCM no consiste “simplemente del espacio de diálogo plano entre los individuos que usan un uniforme y los que no” sino que más bien se trata de un dinámico “entramado de relaciones que en el fondo lo que buscan es fortalecer, cambiar o crear un nuevo pacto fundacional, desde donde se cimente el Estado” (Montero Moncada, 2012, p. 3), resulta de especial utilidad una aproximación al estado de la literatura sobre este fenómeno a nivel mundial. Para desarrollar esta tarea se puede dividir la descripción de la literatura en tres grandes capítulos históricos: un primer periodo llamado “clásico” circunscrito a la llamada “segunda ola de democratización” (1945-1960), un segundo periodo denominado “Post-clásico de transición” que abarca la denominada “tercera ola de democratización” (1974 -1989) y, finalmente, un tercer periodo o “Periodo del siglo XXI” cuya iniciación serían los atentados del 11 de Septiembre de 2001 en Estados Unidos.

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Periodo clásico Justamente, es durante el siglo XX que surge la teoría de las relaciones cívico militares como “un complemento de la teoría del Estado, de la gobernabilidad y de los equilibrios de poder que se deben establecer en el contexto de un Estado democrático” (Benítez Manaut, 2005, pp. 165-166), un proceso ligado a lo que Samuel Huntington denominó “segunda ola de democratizaciones” impulsadas por el triunfo de los aliados en la II Guerra Mundial y que podría situarse entre 1943 y 1962. Una primera aproximación se encuentra en los dos referentes clásicos de la académica norteamericana, marcada por el fin de los tiempos del “gigante dormido” que toma conciencia sobre su rol en el mundo bipolar de postguerra y empieza a abordar nuevamente, y con mayor atención, preguntas como ¿quién controla el instrumento militar? y ¿Qué patrón de las relaciones cívico militares asegura mejor éxito militar? (Cfr. los clásicos “El Soldado y el Estado”, de Samuel Huntington, 1957; y el “Soldado Profesional” de Morris Janowitz, 1960. (Nielsen, 2005; Tierney, 1978; Thomas Owens, 2012). Si bien, sus enfoques se basan en los fenómenos de eficacia militar y el control civil, Huntington sostiene que es posible alcanzar un equilibrio denominado “control civil objetivo” por medio del cual se consigue la regulación civil y se maximiza la seguridad al mismo tiempo (Nielsen, 2005, p. 64). Dicho equilibrio presupone que la oficialidad se dirige hacia el “ideal profesional”, escenario en el que los oficiales muestran sus cualidades y experiencia, al mismo tiempo que se alejan de la política, lo cual contribuye al control autónomo de los agentes e instituciones del Estado así como de la sociedad civil (Nielsen, 2005; Owens, 2012).

“Una primera aproximación se encuentra en los dos referentes clásicos de la académica nortea-

mericana, marcada por el fin de los tiempos del “gigante dormido” que toma conciencia sobre su rol en el mundo bipolar de postguerra y empieza a abordar nuevamente, y con mayor atención, preguntas como ¿quién controla el instrumento militar? y ¿Qué patrón de las relaciones cívico militares asegura mejor éxito militar?”. Asimismo, partiendo de las nociones de poder, profesionalismo y e ideología, Huntington propone cinco tipos de RCM no mutuamente excluyentes, entre los que cabe destacar el modelo de Ideología antimilitar (alto poder político militar y bajo profesionalismo militar -propio del cercano Oeste, Asia y América Latina); y el modelo Ideología antimilitar (bajo poder político militar y bajo profesionalismo militar -que aplica normalmente en los Estados totalitario, como la Alemania Nazi) (Cabrera, 2005).

Primeradivision http://www.primeradivision.mil.co/recursos_user/imagenes//division_primera/2010/Boletin_149__1_.JPG

Respecto a Janowitz, este se muestra a favor de una Fuerza policial en su evaluación de las necesidades militares de los Estados Unidos en la Guerra Fría aunque sostiene también que la aceptación de un rol central de los militares tendría un impacto beneficioso sobre el carácter del control civil (Nielsen, 2005). De hecho, admite que si bien es inevitable que el ejército pueda erigirse como un grupo de presión política, esto no constituiría

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necesariamente un problema en la medida que sus actividades permanezcan circunscritas a la vigilancia de la autoridad civil. En contraposición a Huntington, Janowitz propone cuatro modelos para explicar la naturaleza que pueden tomar las RCM, entre los que se subrayan el Modelo Aristocrático (las elites militares y civiles están integradas funcionalmente); el Modelo Democrático (la elite civil tiene el control total de la militar por medio de normas y reglas formales) y el Modelo Totalitario (la elite política domina al militar profesional bajo una lealtad ideológica). Una tercera importante aproximación al estudio de las RCM consiste en los modelos propuestos L. N. McAlister. Para el autor, las Fuerzas Armadas no solo han sido factores importantes en el desarrollo histórico de las naciones latinoamericanas sino que también han contribuido de distintas maneras a la transición de una sociedad tradicional a una sociedad moderna. Sin embargo, en la esfera política, ellas han logrado derrocar a los mismos que las han creado, los altos oficiales han empleado sus recursos para convertirse en jefes de Estado, y en ocasiones las facciones militares han intervenido en el proceso legislativo en favor de objetivos políticos y económicos. McAlister admite que la literatura académica presenta grandes vacíos de concepción y método al abordar la cuestión de las RCM en Latinoamérica y propone tres tipos de RCM a modo esquemático: el “Estado Pretoriano” (con constantes derrocamientos de los gobiernos con propósitos no-militares, como fue el caso de México y Venezuela); el “Estado Gendarme” (cuando militares o ciudadanos simples emplean un ejército mercenario con el fin de proclamarse jefes del Estado); y finalmente, el “Estado guarnición” (cuya característica es el dominio de los militares sobre el sistema político) (McAlister , 1961).

Periodo postclásico de transición Un segundo abordaje es el que se encuentra en los trabajos dirigidos a estudiar las RCM en los países en tránsito hacia la democratización, alejándose en cierta medida de las preocupaciones del mundo bipolar. Al concentrar el estudio de las RCM durante la “tercera ola” (periodo que se caracteriza por las transiciones en el sur de Europa, en América Latina y en Europa del Este) es posible ubicar dos corrientes que destacan por sus aportes generales al campo: la de Martínez (2013) y la de Bruneau.

Segundadivision http://www.segundadivision.mil.co/recursos_user/imagenes//editores/39509/3.JPG

Según Martínez, dada la estrecha relación entre institucionalidad y consolidación democrática (entendida como un proceso de afirmación de estructuras y normas democráticas) (Morlino , 1986), una condición crucial para el éxito de las transiciones a la democracia es la transformación del papel de los militares. De hecho, entre los elementos asociados a la consolidación democrática, se incluye el final del periodo o de irreversibilidad de la transición, punto que se alcanza cuando los Estados desarrollan, entre otras cosas, un sistema partidista estable, reformas diseñadas hacia el modelo de economía liberal de mercado, un sistema electoral de representación popular, y finalmente unas “Fuerzas Armadas re-convertidas en administración militar y alejadas, por tanto, del poder político cuando fuere necesario” (Martínez, 2013).

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Las transiciones hacia la democracia traen a su vez nuevos temas en la agenda, que se relacionaban directa e indirectamente con las RCM, entre los que se encuentran: la resolución de las acciones de los gobiernos autoritarios principalmente en materia de derechos humanos, las discusiones entre los gobiernos civiles y sus Fuerzas Armadas sobre la cuestión de qué política de justicia aplicar tras los excesos del pasado; la reorganización presupuestaria dirigida a especificar el gasto militar; la regulación de las misiones al interior de las fronteras, y la inclusión de los civiles en el proceso de decisión de la seguridad y la defensa nacional (Benítez, 2005; Teitel, 2003). Como se dijo, la segunda corriente que se destaca en esta etapa de transiciones democráticas es la de Bruneau, que presenta una propuesta desafiante sin perder el horizonte de reflexionar en torno a un equilibrio posible entre ejército y autoridad civil donde el primero es ideológicamente neutral y ha aceptado la supremacía civil (contemplando, eso sí, la posibilidad de que la jerarquía militar influya en el gobierno en temas que son de su interés) (Bealey , 2003; Bruneau, 2005a).

Ariel López https://www.flickr.com/photos/ariellopez/3275158753

De tal forma, para Bruneau, todos los agentes incluidos en la esfera civil deben saber lo suficiente como para ser capaces de verificar que las Fuerzas Armadas estén haciendo lo que se les ha ordenado y permitido, no solo en el marco del mero control civil institucional, sino también en lo que respecta a su desempeño en las diversas labores y misiones asignadas (Bruneau, 2005a). Dicho esto, Bruneau

propone un modelo de conceptualización de las RCM como una trinidad compuesta por el control civil democrático, la eficacia y la eficiencia, en la que las Fuerzas de seguridad son capaces de acatar las instrucciones, con conocimiento de causa, de autoridades civiles electas (y ser objetode su supervisión y sanción) al menor costo posible en vidas y recursos (Bruneau, 2005a).

“ … para Bruneau, todos los agentes incluidos en la esfera civil deben saber lo suficiente como para ser capaces de verificar que las Fuerzas Armadas estén haciendo lo que se les ha ordenado y permitido, no solo en el marco del mero control civil institucional, sino también en lo que respecta a su desempeño en las diversas labores y misiones asignadas”. De hecho, tras analizar la forma en que diferentes países se ocupan de los componentes de la ya mencionada trinidad, Bruneau afirma que serán cuatro las principales instituciones que ella requiere para constituir un modelo de equilibrio en las RCM: (a) Los ministerios de Defensa; (b) Las estructuras legislativas que garantizan el control civil; (c) Un mecanismo establecido para la comunicación interinstitucional y la cooperación; y (d) Un sistema de inteligencia supervisado por mecanismos sofisticados de control democrático (Bruneau, 2005a). Corrientes del siglo XXI Finalmente, una tercera aproximación se encuentra en las disertaciones sobre el futuro de las Fuerzas de seguridad ante los nuevos y complejos desafíos del mundo del siglo XXI. De un mundo bipolar se pasó a un mundo pluripolar con la hegemonía de EEUU en el que van adquiriendo protagonismo potencias regionales con distintos niveles

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de ambición, al tiempo que se reducen los riesgos para que se desencadenen confrontaciones bélicas entre Estados y se evidencia una extensión de los procesos de reforma del sector de la seguridad y la defensa enmarcados en los distintos procesos de democratización, generalmente complejos y contradictorios (Marsal y Muntalá, 2007).

gubernamentales. Dada la complejidad de estas cuestiones nuevas, Bruneau pretende llamar la atención de toda la esfera civil para que sea ella, por medio de los canales institucionales, la que verifique y evalúe el uso de los fondos y de personal militar dirigidos a tales actividades (Bruneau, 2005b).

Bajo este panorama, los estudios de las RCM no solo se mantienen alrededor de los términos de eficacia militar y control civil, sino que también hacen curso reflexiones más arriesgadas dirigidas hacia la cooperación entre lo civil, lo político y lo militar, diferenciando los espacios gubernamental, no gubernamental y público. Citando a D’Araujo, Martínez (2013) señala que las dinámicas asociadas a las RCM, sobre todo en los países en desarrollo, han venido sufriendo una expansión significativa, incluyendo el incremento de la cooperación regional con la creación de instituciones; la generación de nuevos espacios de debate en las relaciones de defensa; el desarrollo de nuevas misiones de tipo social y de paz o PSO (en la que destacan las experiencias pioneras de Argentina y Brasil) llegando a vincular en el progreso científico y tecnológico a las Fuerzas Armadas, entre otras (Martínez, 2013).

“Bajo este panorama, los estudios de las RCM no solo se mantienen alrededor de los términos de eficacia militar y control civil, sino que también hacen curso reflexiones más arriesgadas dirigidas hacia la cooperación entre lo civil, lo político y lo militar, diferenciando los espacios gubernamental, no gubernamental y público”.

Ejécito Nacional de Colombia https://www.ejercito.mil.co/recursos_user/imagenes//editores/120700/ayuda_humanitaria.JPG

Ahora bien, para Bruneau, lo importante de estos fenómenos es analizar el componente crítico de las RCM involucrado, lo que incluye contactos entre los ministerios y las Fuerzas, así como la interacción constante entre estas últimas y otras FF.MM., otros gobiernos y actores de conflictos internacionales, o distintas organizaciones no

Tomando cierta distancia de Bruneau, D’Araujo enfoca sus esfuerzos a abordar las RCM desde una visión multidimensional de las FF.MM., considerándolas actores políticos y sociales relevantes. El hecho de que las FF.MM. hayan sido utilizadas para labores tan diversas como el arbitraje de disputas políticas, o para garantizar la seguridad pública en circunstancias excepcionales, implica no solo repensar sus tareas (y controles) habituales, sino evaluar de qué modo ese perfil constituye un activo invaluable de experiencias regionales que pueden ser útiles frente a la consolidación de procesos de transición democrática, reconciliación, reconstrucción nacional o convivencia pacífica en fases postconflictivas (D’Araujo, 2013). La situación colombiana Retomando a Bealey, las dinámicas generadas alrededor de las RCM adoptan diferentes formas según sea el nivel de desarrollo del país, su “cultura política” y sus estructuras institucionales. En el caso de Colombia, el estudio del fenómeno de las RCM adopta una dinámica particular al re-

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ferirse a un país que ha vivido una tensión interna atípica en el contexto latinoamericano. Por un lado, a Colombia se le reconoce una democracia que ha perdurado sin sufrir, como en los países del área, periodos prolongados de gobiernos autoritarios de corte militar. Por otro lado, la sociedad sufre el conflicto armado más antiguo del contiene, lo que ha demandado de las FF.MM. un rol más activo y polivalente que se ha traducido en la implementación de doctrinas de seguridad nacional, de discursos de lucha contrainsurgente, labores humanitarias, transformaciones estructurales para asimilar el desarrollo de negociaciones entre el Estado y organizaciones armadas ilegales, entre otras acciones (Rojas, 2013).

“… resulta de particular importancia intentar un acercamiento al tratamiento del tema en este país con el fin de visibilizar los principales enfoques que pueden contribuir tanto en la identificación de desafíos y problemas comunes, como en la construcción de puntos de encuentro y cooperación”. Ahora bien, a pesar del aumento constante del gasto en Defensa, junto a la profesionalización, modernización y aumento de pie de fuerza, el país mantiene una tradición de control civil sobre el estamento castrense, de tal suerte que ello ha convertido a este último en un instrumento vital tanto en la difícil tarea de reconsolidar al Estado en zonas de conflicto y zonas marginadas, como en la de convertirse en punto de referencia para la construcción de la paz (Andrade, 2012; Rojas, 2013). Por tanto, resulta de particular importancia intentar un acercamiento al tratamiento del tema en este país con el fin de visibilizar los principales enfoques que pueden contribuir tanto en la iden-

tificación de desafíos y problemas comunes, como en la construcción de puntos de encuentro y cooperación. En tal sentido, se explorarán tres escenarios históricos: El primero de “profesionalización y fragilidad” que va desde 1930 y abarca buena parte de la “segunda ola de democratización”; un segundo escenario denominado “construcción nacional” que se extiende algo más allá de la “tercera ola de democratización” y, finalmente, un tercer escenario denominado “recuperación y negociación escalonada” cuya dimensión temporal es el comienzo del siglo XXI.

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Periodo de profesionalización y fragilidad El proceso de profesionalización militar en Colombia data del siglo XIX y alcanza su hito más importante entre los años de 1930 y 1943 “cuando la cúpula militar es ocupada por los oficiales que egresaron de las escuelas de formación de oficiales” (Cabrera, 2005). Si bien el espíritu original de este proceso buscaba hacer de las armas una institución profesional formal con valores patrióticos al servicio de los intereses nacionales, sus potenciales efectos positivos para el desarrollo de la democracia se vieron, en buena medida, oscurecidos en los primeros años por factores tales como la debilidad institucional, la jurisdicción limitada y la carencia de recursos (2005). En tal sentido, bien vale destacar el tema de las RCM en conexión con Estados con democracias frágiles (Avilés, 2006) para subrayar como los modelos institucionalistas-estatalistas y aquellos en-

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focados en el estudio del comportamiento político pueden ayudar a explicar la aceptación militar de las reformas aunque no dan luces suficientes para entender el modo en que la esfera civil obtiene la confianza y el respaldo de las FF.MM., con lo cual, el autor propone una visión del Estado que reconozca la importancia de las relaciones de clase al interior de una sociedad (y su impacto en política) con el fin de estudiar los fenómenos resultantes de la interacción entre la esfera civil y la militar en Colombia (Avilés, 2006).

Fuerza Aérea Colombiana https://www.fac.mil.co/media-gallery/detail/8118/35817&h=2448&w=3264&tbnid=KDBBj0apBzkpLM:&docid=4IF557SXyQPl8M&ei=iJZUVofEO4GC-QGwy57YDw&tbm=isch&ved=0ahUKEwiHqO6vw6nJAhUBQT4KHbClB_sQMwgjKAkwCQ

En consecuencia, esta conceptualización resulta útil para analizar algunas de las causas que limitaron “significativamente la posibilidad de los militares de convertirse en un factor de poder autónomo que disputara la autoridad civil” (Andrade, 2012), entre las cuales afloran el carácter histórico de unas Fuerzas subordinadas a los intereses de la élite política y económica sobre el Estado, el recelo de los dirigentes partidistas de dar un papel demasiado independiente a los militares durante el siglo XIX, la instrumentalización de las FF.MM. como medio de represión de la protestas sociopolíticas y la marginación efectiva de los líderes civiles ante los líderes militares como fuerza política, manteniendo sus presupuestos (Avilés, 2006). Una segunda mirada destacada sobre las RCM en Colombia en periodos tempranos de democratización se encuentra en los aportes de Ruhl (1981), autor que pretende explicar “la obediencia atípica de las Fuerzas Armadas colombianas a la

autoridad civil”. A pesar de vivir condiciones pretorianas, Ruhl sostiene que la clave para unas RCM estables en Colombia se encuentra, no solo en la inhibición de la politización y movilización social genuina de la sociedad, también en la eficacia y la legitimidad del liderazgo tradicional de los dos partidos políticos de masas, robustecidas gracias al denominado Frente Nacional (Ruhl, 1981). Periodo de construcción nacional La etapa histórica de los 60 y 70 se caracteriza por más visibilidad y prominencia de las FF.MM. (Avilés, 2006). Para 1959, oficiales del Batallón Colombia promueven cambios en la Institución Militar de la época promoviendo la “creación de una nueva conciencia institucional para sacar a las Fuerzas Armadas del abatimiento político, social e intelectual en el cual se habían mantenido” (Cabrera, 2005). Es así como, bajo la llamada Doctrina de Seguridad Nacional, extendida por toda Latinoamérica, Colombia construye en 1962 un plan contrainsurgente denominado Plan Laso, que seguía el modelo de guerra de baja intensidad a través de una acción cívico-militar de largo aliento. La primera conceptualización sobre las RCM como “acción cívico-militar” se encuentra en las reflexiones del Mayor General Víctor Álvarez para quien la denominada “acción integral”, era una herramienta destinada a la consolidación del control territorial mediante la intervención de todo el Estado, noción que vuelve a adquirir sensible importancia en Colombia durante la primera década del siglo. En todo caso, Álvarez destaca cómo el Plan Laso marcó un antes y un después en las RCM, sentando las bases para una cooperación más activa y decidida entre la esfera civil y la esfera militar que encontró en la amenaza insurgente y en otros factores de violencia interrelacionados un catalizador natural. Tras el relativo éxito del Plan y sus políticas similares subsiguientes, si fue haciendo habitual y ya no despertaba suspicacias, situar a ambas

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Fuerzas en un todo (Estado) buscando recuperar la gobernabilidad e imponer la autoridad bajo el imperio de la ley en todo el territorio, abordando por igual a cada uno de los factores y agentes asociados de algún modo a la violencia como la inequidad, el terrorismo, el narcotráfico, la justicia privada, entre otros (Álvarez , 2007). El segundo referente teórico se encuentra en la aproximación de A. Ferreyra y R. Segura (2000) sobre el impacto de la expansión de la labor castrense visto desde la esfera local. Según ellas, el caso latinoamericano, y específicamente los casos de México y Colombia, constituyen un desafío a las concepciones sobre RCM que reducen sus enfoques al control civil sobre las FF.MM. (v.g. su rol en la defensa de la soberanía ante amenazas externas). De hecho, su estudio se dirige a demostrar como la expansión de la función militar ha contribuido a la consolidación de procesos democráticos y de desarrollo a nivel nacional, pero no ha generado el mismo impacto positivo a nivel local, lo que agravó las dificultades institucionales en dicha dimensión. Este proceso de intervención del Ejército en cuestiones civiles se profundizó con la introducción de la Doctrina de Seguridad Nacional bajo parámetros legales en 1976, cuyas principales consecuencias fueron, el reemplazo de la soberanía nacional con la seguridad nacional como objetivo del Ejército; la visibilización concreta de un “enemigo interno”; la politización de la intervencion de las FF.MM. en todos los niveles y, finalmente, la disrupción del “viejo orden”, que tuvo como efecto la desaparición casi completa del apoyo militar a los poderes partidistas locales, la neutralización de la protesta social, el impacto sobre las instituciones civiles como referentes del orden público y la resolucion de conflictos en las regiones de mayor intensidad del conflicto armado (Ferreyra y Segura, 2000).

Periodo de recuperación y negociación escalonada De acuerdo con Teitel, más allá de la ola de transiciones políticas de las últimas dos décadas, el paso del siglo XX al siglo XXI se destaca especialmente por la dinámica predominante de la justicia transicional (JT) y su nexo con los cambios políticos en curso (Teitel, 2003). De hecho la JT, entendida como el compendio de esfuerzos judiciales y políticos que diversos países han utilizado como reparación por las violaciones masivas de DD.HH., incluye tanto una sanción penal (a veces dudosa) sobre los agentes perpetradores del terrorismo como medidas de reforma de instituciones públicas (FF.MM., Policía, parlamentarios, etc.) para ajustar el aparato estatal a las exigencias de la democracia liberal y evitar tanto la repetición de violaciones como la impunidad (International Center for Transitional Justice, ICTJ, 2015).

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El impacto en las RCM en Colombia, visto desde la JT y la cooperación cívico militar, es particularmente agudo en virtud a la persistencia no solo del conflicto armado interno, sino también de buena parte de las causas estructurales que lo originan y sostienen. Dicho esto, destacan dos visiones para explicar estos impactos: Las reflexiones de Fernando Cepeda Ulloa sobre el poder civil y el poder militar en Colombia; y los estudios de Thomas Bruneau dirigidos a analizar la relación entre situaciones cercanas de post-conflicto y la consolidación democrática desde el prisma de las RCM

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Según Cepeda Ulloa, la coyuntura política del país durante el año 2002 merecía de una atención especial no solo porque pocas veces el asunto de la seguridad había sido tan pertinente y visible, sino también porque el tema de las RCM adquiría una vigencia enorme, máxime cuando la Política de Seguridad Democrática (PSD) incluía como principios de implementación la coordinación entre Fuerza Pública y las demás entidades civiles del Estado. Esto último evidencia un esfuerzo sustancial por empoderar a la ciudadanía en los temas de seguridad y enfrentar el flagelo del terrorismo (que es por definición un ataque indiscriminado contra la población civil y que por tanto se requería la cooperación directa de la misma) (Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, 2007, p. 36).

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Lo que resaltaba, en todo caso, era una visión que iba más allá de la clásica preocupación por el control civil y la eficiencia militar, o de las RCM pensadas solo como relaciones equilibradas entre población civil, autoridades, ramas del poder público y los militares, de tal suerte que la PSD sobrepasa este equilibrio y lo da por sentado (en parte por la probada obediencia atípica de las FF.MM. colombianas a la autoridad civil ), lo que además se reforzó con el nombramiento de un civil en la Secretaría General del Ministerio de Defensa (un cargo que se consideraba parte de la ‘cuota militar’) y un proceso de cambio especializado en la cúpula militar (Chávez Echeverri & Ladrón de Guevara , 2003) impuesto, en parte, por las traumáticas negociaciones con la guerrilla en una vasta zona bajo su control.

Todo ello marca el tránsito hacia la institucionalización de la noción de “cooperación cívico militar” propia de la doctrina de la Defensa o Acción Integral, en la que ya no resulta extraño que se plantee el tema de si los civiles deben interesarse por la política de seguridad y si deben involucrarse en su implementación. Adicional a esto, la promoción de la cooperación cívico militar también debía esforzarse por evitar los métodos distorsionadores de “privatización de la guerra” (Human Rights Watch, 1996), acción que se puede concretar con una participación de la sociedad civil en el diseño, control, ejecución y evaluación de la agenda de seguridad hecha de forma transparente y merecedora del respeto de la comunidad nacional e internacional (Cepeda Ulloa , 2003). Ahora bien, con la atención puesta en la llamada Reforma al Sector de Seguridad (SSR) (la prestación de la seguridad en el marco del control civil democrático), Bruneau sostiene que, después de varios lustros desde las transiciones democráticas en América Latina (junto con sus correspondientes reformas), persiste la inquietud general en cuanto a las funciones y misiones de las Fuerzas Armadas, algo que se ha complementado con la preocupación por su eficacia en el cumplimiento de los diferentes roles y misiones (desde la defensa clásica territorial a la lucha contra el terrorismo y las drogas, el apoyo militar a las autoridades civiles y las operaciones de apoyo y construcción de paz) (Bruneau, 2005b). Tomando como referencia los casos de Guatemala y El Salvador (en los que se admitía que las FF.MM. tendrían una gran influencia en las negociaciones y acuerdos posteriores), el autor afirma que existe una relación positiva y estrecha entre el desarrollo de RCM democráticas en periodos de postconflicto y tres variables concretas que son: El enfoque y el nivel de participación y presión extranjera (principalmente de EEUU y la ONU); el diferente grado de coherencia del sistema político del país (para poner en práctica los elementos acordados en los procesos de negociación inter-

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na); y el proceso de aprendizaje político (los agentes estatales quieren evitar un retorno al conflicto y son conscientes que el país puede prosperar solo si se adapta y encuentra su lugar en el mundo globalizado) (Bruneau, 2005b). El vínculo entre la situación mundial y la situación colombiana Tras una revisión general de la literatura más destacada de las RCM tanto a nivel mundial como a nivel colombiano, se pueden destacar una serie de aproximaciones, similitudes, distanciamientos, y diferencias entre una y otra esfera que bien vale la pena mencionar y describir a continuación.

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En lo que respecta a aproximaciones y similitudes se pueden subrayar dos elementos sobresalientes. Primero, se destaca la persistencia del valor que se les dan a variables clásicas de estudio tales como el control civil, la eficiencia y la eficacia militar. Esto demuestra no solo una tendencia más o menos permanente de observar las RCM como un “un complemento de la teoría del Estado, de la gobernabilidad y de los equilibrios de poder que se deben establecer en el contexto de un Estado democrático” (Benítez, 2005, p. 165s), sino que tambien evidencia como los futuros abordajes de las RCM seguirán basándose en dichos factores y centrándose en desarrollar relaciones ideales entre la eficacia militar y el control civil. El segundo elemento destacable es que, a pesar de que buena parte de las propuestas y

aproximaciones innovadoras han surgido por el desafío de estudiar casos emblemáticos de países en tránsito hacia la democracia, la necesidad de adaptar continuamente el estudio de las RCM es un hecho que ocurre en todas las democracias del mundo (alta o medianamente desarrolladas) en virtud al carácter global y común de las amenazas que enfrentan los países. Es por ello que, aun en los países que han atravesado las últimas olas de democratización, cuestiones tales como, (a) la expansión de las funciones militares como consecuencia del incremento de la cooperación regional para combatir fenómenos transnacionales tales como el narcotráfico o el terrorismo; (b) el desarrollo de nuevas mi¬siones más de tipo social (tales como salud y educación), llegando incluso a vincular progreso científico y tecnológico con FF.MM.; y (c) la incursión de las FF.MM. en operaciones de paz alrededor del mundo (Martínez, 2013), son y seguirán siendo cuestiones cardinales en el análisis de las RCM que imponen, además, nuevos desafíos a la hora de reflexionar sobre la consecución de la regulación civil y la maximización de la seguridad en contextos tanto democráticos como de conflicto. Con lo relacionado a distanciamientos y diferencias entre una y otra situación, sobresale, primero que todo, el “desinterés” inicial de la academia en analizar las RCM en Colombia (y en general en los países en desarrollo que no han sufrido traumas profundos por el golpismo). En términos amplios, esto se pude explicar en buena medida por la ocurrencia de fenómenos “contradictorios” como fueron la segunda ola de democratización (1943-1962) (a la que siguió la segunda contraola de revoluciones tercermundistas y contrarrevoluciones golpistas) (Gil, 2011 ) y la propia Guerra Fría (1947-1991). Esta trasposición contribuyó a generar un sesgo ideológico y político que eclipsó en gran medida los primeros estudios formales sobre RCM fechados tras la finalización de la Segunda Gue-

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rra, y aunque los grandes referentes de la época (Huntington y Janowitz) desarrollaron distintos “modelos” de RCM, la mayoría estaban inspirados en la situación de la gran potencia occidental en la posguerra y resultaban en gran medida inadecuados para abordar la situación de las RCM en Colombia. Además, aportes como los de McAlister (1961) no lograban compensar los grandes vacíos de la literatura académica sobre el “militarismo” latinoamericano, al tiempo que los estudios sobre los fenómenos propios del Cono Sur, sus dictaduras militares y sus transiciones, no encajaban en realidades como la colombiana.

el fin del “desinterés” de la academia en estudiar el caso colombiano, sino que también refuerzan la idea de que Colombia es hoy un referente paradigmático de las RCM en el mundo del que se pueden desprender importantes lecciones para otros países (y quizá una nueva serie de rasgos teóricos posthuntingtonianos de las RCM). En ese sentido, los trabajos de autores como Bruneau (2005) que pretenden analizar la conexión entre situaciones de postconflicto y la consolidación democrática desde el prisma de las RCM, son la expresión de que el estudio de las RCM en Colombia constituye no solo una necesidad por lo insuficientes que resultan las aproximaciones clásicas sino por la complejidad y excepcionalidad del país en la actualidad.

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En segunda medida, afloran los notables esfuerzos a partir de la “tercera ola democratizadora” -que va desde 1974 a 1989- por construir mapas conceptuales “innovadores” que buscan ir más allá del estudio tradicional de las RCM (y sus variables rutinarias de eficacia militar y control civil), con el fin de dar luces sobre un caso tan particular como el colombiano, destacándose los aportes de Ruhl (1981) con su aproximación societal que busca explicar la obediencia atípica de las Fuerzas Armadas colombianas a la autoridad civil, y Avilés (2006) que propone una mirada en la que la concepción del Estado reconozca la importancia de las relaciones de clase al interior de una sociedad (y su impacto en política), con el fin de estudiar los fenómenos resultantes de la interacción entre la esfera civil y la militar en Colombia. Estas aproximaciones, junto con los demás aportes en desarrollo, no solo estarían señalando

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Conclusiones Partiendo de una mirada histórica fundada en el concepto de “sociabilidad humana”, como elemento que explicaría el sustento y el objeto de estudio de las llamadas RCM como campo de análisis relativamente reciente, la presente reflexión ha querido realizar una aproximación general a la situación mundial y la situación colombiana. Sobre la situación mundial, resaltan tres elementos: 1) La importancia dada al fenómeno de las RCM sino hasta la finalización de la Segunda Guerra Mundial; 2) La correlación entre avances teóricos y los grandes procesos de democratización (y contrademocratización); y 3) El desplazamiento a segundo plano del estudio clásico del control civil

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gracias a los nuevos retos y las circunstancias asociadas a la seguridad y el desarrollo de los países Por otra parte, sobre la situación colombiana, resulta importante destacar igualmente tres aspectos: 1) El amplio interés que despierta el estudio de las RCM en Colombia entre los académicos extranjeros; 2) Los notables esfuerzos por construir modelos “innovadores” que buscan ir más allá del estudio tradicional de las RCM para abordar las coyunturas de conflicto-y-paz en Colombia; 3) Aunque bien puede existir una relación positiva entre el desarrollo de RCM democráticas y periodos de post-conflicto, su expresión requerirá necesariamente no solo de la profundización en los niveles de coordinación y cooperación entre el poder civil y militar, también de un renegociación de las RCM, esfuerzo para el cual existen serios obstáculos políticos de larga data.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Fuentes académicas 1. 2. 3. 4.

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Finalmente, si bien es cierto que buena parte de las aproximaciones innovadoras han sido pensadas para abordar los casos de países en tránsito hacia la democracia, la necesidad de adaptar el estudio de las RCM es un hecho permanente que ocurre en todas las democracias (tanto las altas como las medianamente desarrolladas) en virtud al carácter global de las amenazas que enfrenta el sistema internacional. Sin embargo, la excepcional combinación de elementos involucrados en la cuestión colombiana hacen que los desafíos y oportunidades que enfrenta este país en materia de RCM sean, de lejos, únicos pero al mismo tiempo ilustrativos para el mundo.

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RESUMEN : La Acción Integral se convirtió en un concepto de útil empleo estratégico para la política nacional, en la medida que las experiencias adquiridas por el Ejército Nacional en su esfuerzo por recuperar para el Estado, el control de zonas en manos de agentes criminales, le enseñaron a librar la guerra no solo desde la dimensión del uso de armas, sino desde el empleo de otros instrumentos, cuyo poder para hacer prescindir la influencia que las organizaciones político-militares insurgentes ejercen en todos los espacios de la división político administrativa, donde el Estado haya declinado su soberanía, es evidente. La Acción Integral como una herramienta estratégica que articula la convergencia de esfuerzos entre los campos de acción nacional, debe considerase inherente a la teoría de la Seguridad y la Defensa y por ende puede definirse como una herramienta interactiva, útil a la Alta Gerencia del Estado, en la conducción eficaz de procesos de gobierno para la Seguridad y el Desarrollo. Palabras clave: Estrategia, Fundamento legal, Política Nacional, Poder Nacional, Seguridad y Desarrollo, Condiciones de eficacia. ABASTRACT: Comprehensive Action became a useful strategic concept for the Colombian National Policy, as the experience gained by its Armed Forces in their efforts aimed at recovering for the state the control of those zones in hands of criminal actors allowed the military to learn how to wage the war using not only arms and weapons, but also other tools with the purpose of weakening the influence political-military insurgent organizations had in different spaces of the political-administrative division of the country where the state failed to exercise its sovereignty. As a strategic tool that articulates the converging efforts of the national action fields, Comprehensive Action must be regarded as inherent in the Theory of Security and Defense, and can be defined therefore as an interactive and useful tool for the state’s top management in the effective handling of security and development governing processes.

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Introducción Si se examina el desarrollo de los conflictos, la confrontación o diversas circunstancias de la guerra desde la progresión estratégica, puede observarse la existencia de una delgada línea entre las variables (dirección política y conducción militar), cuya frontera resulta extremadamente complejo delimitar. El diseño de la estrategia militar y su ejecución para alcanzar los objetivos político-estratégicos además de ser complicado, dista de poseer un patrón exacto, por cuanto surge de factible suceso la comisión de errores en el momento de ejecutar la alternativa estratégica elegida. Es así como en la mayor parte de los casos, el pensamiento estratégico del conductor político difiere de la visión del militar, ejemplo: los militares estadounidenses fueron a la guerra de Vietnam con un concepto estratégico diferente al de sus políticos, luego esta incoherencia no tardó en ser detectada por sus adversarios, aspecto que sin lugar a dudas culminó con la derrota política de los Estados Unidos. Tanto la idea política del gobernante, como la razón estratégica del militar, particularmente se vuelven un contrasentido, circunstancia que en ningún momento debiera presentarse pues en primera medida, tal como Clausewitz, (1853) lo expresa en su obra De la guerra: “el objetivo político, como causa original de la guerra, será la medida tanto para el propósito a alcanzar mediante la acción militar como para los esfuerzos necesarios para cumplir con ese cometido” (p. 42). Desde otros campos diferentes, esto por supuesto involucra la voluntad desde aspectos como: la política, la economía, la fuerza social y el manejo diplomático. Recuérdese nuevamente a Clausewitz, (1853), en el sentido de analizar su premisa cuyo postulado plantea que “la guerra no constituye un simple acto político, sino que la guerra es un verdadero instrumento de la política” (p. 46). En ese orden de ideas, debe considerarse que la materia prima para la puesta en marcha del proceso militar con miras a la toma de decisiones,

cuya conclusión termina con la formulación de una adecuada estrategia militar, sin duda alguna parte de la delimitación de los objetivos políticos impuestos por el gobernante. El análisis detallado de los mismos, involucra según J. Ruiz (2009), citando el modelo teórico del Naval War College de los EE.UU., una apreciación clara sobre la forma como se alinean la política y la estrategia militar; además determina otros epígrafes como: “la inteligencia; la evolución y los planes; los instrumentos del conflicto; la interacción y la adaptación y la terminación del conflicto […] del mismo modo se pueden identificar cuatro factores que determinan el entorno en el que se elabora la estrategia militar: la dimensión internacional de la estrategia; la dimensión material de la estrategia; la dimensión institucional de la estrategia y la dimensión social de la estrategia” (p. 34).

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El contrasentido en el que pueden entrar las dos fuentes estratégicas de la guerra (la dirección política y la conducción militar), se presenta en la diferencia de interpretación de los verbos pelear y ganar, por consiguiente, planear la guerra es diferente a planear la victoria. La teoría clausewitziana propone una herramienta útil en el sentido de ir más allá de la simple preparación de una campaña militar para librar la contienda. Clausewitz define la guerra como la continuación de la política y este axioma involucra tres elementos los cuales debidamente integrados proporcionan la fortaleza para la obtención de la victoria: la triada conformada por el gobierno, la población y el ejército

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unidos en un solo as de voluntades, es el bastión que debe conducir por el camino de la victoria. En este escrito se observa el tránsito que ha tenido la Acción Integral, al mutar de una acción táctica militar eficaz para el éxito operacional, a un instrumento útil en la conducción político-estratégica nacional, que estandariza las herramientas interactivas que el Estado deba diseñar para articular sus campos de acción, en estricta convergencia de esfuerzos hacia el logro de los objetivos nacionales. La Constitución Nacional como ley fundamental provee los instrumentos necesarios para que las ramas del Poder Público, empleen el potencial en pro de neutralizar las amenazas a los intereses nacionales, dosificando de forma adecuada y sinérgica el uso del sus capacidades; por tanto, “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines” (Capítulo I, Artículo 113, Constitución Política de Colombia).

“ … la materia prima para la puesta en marcha del proceso militar con miras a la toma de decisiones, cuya conclusión termina con la formulación de una adecuada estrategia militar, sin duda alguna parte de la delimitación de los objetivos políticos impuestos por el gobernante”. Objetivo Sensibilizar en los diferentes niveles de la estrategia, sobre la necesidad de consolidar una doctrina unificada en criterios, alrededor de los conceptos de Acción Integral, cuya aplicación actúe como eje de una Política Nacional para la Seguridad y el Desarrollo, a través de la compilación y empleo de las diferentes experiencias obtenidas por las Fuerzas Militares de Colombia, en la conducción no solo de la guerra, sino también en el

empleo de otros campos, cuyo poder motive en el pueblo la rescisión a la influencia que organizaciones político-militares ejerzan en los espacios de la división político administrativa, donde el Estado declinó en su soberanía. Antecedentes La naturaleza del conflicto que ha padecido Colombia durante el último medio siglo tiene su génesis en diversas organizaciones generadoras de violencia, que se formaron como réplica de la fiebre revolucionaria propagada por la Unión Soviética, las cuales bajo el tradicional sofisma de lucha por la “justicia social” lograron movilizar una considerable masa obrera, campesina y estudiantil hacia la toma del poder por el camino equivocado de las armas. Muchos colombianos creyeron encontrar la reivindicación de sus derechos militando en las diferentes organizaciones insurgentes que proliferaron desde los años sesenta, setenta y hasta finales de los ochenta.

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En consecuencia, la gestación del proyecto insurgente en Colombia se dio especialmente por la adopción de métodos copiados de los florecientes modelos revolucionarios en Rusia, China y Cuba, y su expansión se facilitó gracias al apoyo suministrado por estos países para el sostenimiento de las estructuras político-militares. Dado el impacto expansionista que la revolución marxista-leninista generó a nivel global en los campos ideológico, político, económico y militar, esta se

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convirtió en el centro de gravedad de la Guerra Fría y en una amenaza para la estabilidad democrática mundial, por ello los Estados Unidos diseñaron una estrategia de contención, cuya fortaleza fue la conformación de una alianza con gran parte de los países latinoamericanos, exceptuando Cuba, que para comienzos de los sesenta ya estaba convertida en una cabeza de playa soviética en el Caribe. Cabe igualmente indicar que la solidez de las organizaciones insurgentes fue cimentada en dos elementos importantes a saber: por un lado, una estructura político-militar cuyo accionar buscaba generar una dinámica estratégica para la obtención de objetivos políticos a causa de presiones violentas; y por otro, poseer una resistente estructura de masas soportada en el apoyo del pueblo para la consolidación del “poder popular de masas”, convirtiendo desde ese mismo instante a la población en blanco principal de sus intereses y a la vez en un artículo de feria, cuya adquisición desde entonces se disputaron entre el Estado y toda clase de organizaciones al margen de la ley, (insurgentes, narcotraficantes, autodefensas ilegales, terroristas y por último sectores políticos y movimientos sociales mafiosos y corruptos).

Trocaire / CAFCA archiv https://en.wikipedia.org/wiki/Guatemalan_Civil_War#/media/File:Exhumation_in_the_ixil_triangle_in_Guatemala.jpg

Las estrategias insurgentes se fijaron en la incubación de las semillas revolucionarias en el seno de la sociedad, generando con ello una fuente de supervivencia para los grupos de guerrillas en proceso de crecimiento, pues el problema de la guerra de guerrillas no es una lucha por territorio sino por

el control de la población; es decir, ganar territorio pero no controlar sus moradores no tiene ningún sentido. En ese orden de ideas, la popular premisa de Mao Tse Tung “la población civil es a la guerrilla como el pez al agua” se convirtió en regla de oro para los actores de la confrontación irregular, quienes optaron por involucrar dentro su planes acciones y métodos encaminados a ganar la confianza y el apoyo de la población civil. El aporte de la población dentro de una guerra de guerrillas es el todo, es el arma más contundente, es el centro de gravedad, es una variable decisiva en el planeamiento estratégico y en la conducción táctica. Para cualquiera de los actores en conflicto tener la población de su lado representa una ventaja incondicional, de tal forma que ella no es otra cosa que la materia prima con la cual se forja la victoria o se amasa la derrota. Tristemente, después de casi cincuenta años de una arremetida contra el Estado colombiano, matizada de violencia, terrorismo, intimidación y engaño, las Farc, quienes se erigieron como el modelo de lo que es un proceso revolucionario degenerativo y lesivo a los intereses colectivos y dada su incapacidad de propiciar el apoyo de los colombianos, terminaron por convertir a nuestra sociedad en el instrumento garante de sus deleznables intereses. Por último, la última etapa violenta en Colombia pasó de un romanticismo revolucionario a una arremetida terrorista contra la población, pues las organizaciones insurgentes que pretendieron motivar profundos cambios sociales en especial las Farc, terminaron convertidas en empresas criminales dedicadas al fortalecimiento económico mediante el tráfico de drogas ilícitas, el comercio infame de personas y la desviación de recursos fiscales a sus arcas, reemplazando de esta manera la tradicional “combinación de todas las formas de lucha” por la proliferación de todos los tipos de delincuencia.

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“Para cualquiera de los actores en conflicto tener la población de su lado representa una ventaja incondicional, de tal forma que ella no es otra cosa que la materia prima con la cual se forja la victoria o se amasa la derrota”. De lo anterior puede deducirse que: en la actualidad el terrorismo que genera las Farc impacta sí y solo sí a la sociedad, la cual se encuentra inmersa en un profundo estado de temor inadvertido que no le permite la oportuna reacción, pues para esta organización desestabilizadora, la sociedad es un simple instrumento que le proporciona ventajas por una parte, en el juego político nacional e internacional (caso específico el de los secuestrados), y por otra, en el campo militar al emplear a sus rehenes como escudos humanos dificultando de esta manera el éxito de las operaciones militares del Estado.

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Fuerzas Militares y su papel trascendental en el conflicto Las experiencias adquiridas por las FF.MM., especialmente por el Ejército durante estos largos años de conflicto en Colombia, donde además de combatir las amenazas violentas al Estado de derecho con el uso legítimo de las armas, ha contribuido también a enfrentar desafíos de diversos órdenes que provocan inequidad y desestabilidad, sobre todo en regiones de poco desarrollo,

mediante la articulación de las operaciones militares, con tareas de ayuda comunitaria para lograr la recuperación integral. En adelante esta buena práctica aumentó, al punto de mezclar el concepto de la cooperación civil-militar con otras doctrinas como las Operaciones Sicológicas (OPSIC), los Asuntos Civiles y la Guerra Política (G.P): La idea de aportar al desarrollo de regiones aisladas mediante trabajos de Cooperación Civil-Militar además ganar el afecto de la población, contribuía también a dejar sin sustento el engañoso discurso revolucionario esgrimido por las organizaciones subversivas para consolidar lo que denominan el poder popular (Ruiz, 2007, p. 27). La teoría de las OPSIC en Colombia, fue tomada como referente doctrinario del Ejército de los Estados Unidos y se organizó en tres áreas de responsabilidad (Acción Sicológica, Asuntos Civiles y Cooperación Civil Militar), con el fin de obtener una estructura más adecuada para combinar el esfuerzo militar con el trabajo social, acción que el Ejército por iniciativa propia emprendió para recuperar de manera integral, aquellas zonas que habían quedado en manos de los agentes criminales: Gracias a ello las operaciones militares se tornaron más dinámicas y generaron resultados más sinérgicos, no solo desde el punto de vista del control militar del territorio, sino también en la recuperación social y económica de zonas donde la presencia de agentes generadores de violencia era de alto impacto (p. 30). Toda la ayuda del Ejército para contribuir al bienestar y desarrollo de la población, fue meramente una iniciativa institucional para propiciar el equilibrio estratégico, pues la respuesta del Estado fue únicamente con el empleo de la acción militar, dejando de lado la acción política, económica y social, ingredientes de primer orden en la solución de un conflicto cuya naturaleza es precisamente de tipo político – social:

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La Acción Integral… inicialmente fue un término innovador para bautizar la teoría que había venido gestándose, alrededor de experiencias obtenidas especialmente por el Ejército Nacional en la combinación de la Acción Civil- Militar, con otras doctrinas… Posteriormente, dado el gran apoyo que suministraba a la consolidación de las operaciones militares, el término fue evolucionando hasta convertirse en un concepto estratégico, de reconocido valor (p. 27). No solo en la dinámica operacional de las Fuerzas Militares sino en la política nacional, de donde deben desprenderse las directrices gubernamentales orientadas al trabajo armonioso de todas sus dependencias.

sibate-cundinamarca.gov.co http://sibate-cundinamarca.gov.co/apc-aa-files/30656634653737643237393563303131/img_3889. jpg

Ahora bien, el concepto de Acción Integral se gestó por iniciativa del Ejército, amén de la urgente necesidad en el Estado de la implementación de estrategias integrales, para rescatar zonas caídas en manos de agentes criminales, donde además de recuperar el dominio territorial, era imperativo restablecer la autoridad política, la inversión económica y el control social, como consecuencia del perfil estratégico característico de las organizaciones terroristas consistente en articular de manera audaz, las acciones políticas, sociales, económicas y diplomáticas con el uso de violencia y terrorismo. La naturaleza de la Política de Seguridad y Defensa, así como de la Doctrina de Acción Integral debe fundamentarse en la concepción de una teoría eminentemente propia, es decir que consulte las realidades nacionales. La Doctrina de Acción

Integral ha brotado como fuente natural dentro de la academia militar, sin embargo los procedimientos para su planeamiento, dirección y proyección, no son responsabilidad exclusiva de las FF.MM. En todo momento debe darse una permanente coordinación entre todas las organizaciones del Estado con el fin de obtener resultados eficientes. El balance de la Política Nacional de Consolidación Territorial elaborado por la Fundación Ideas para la Paz señala que: De acuerdo con la secuencialidad, lo primero que debe recuperarse en el territorio es la seguridad, con lo cual se posibilita la protección al ciudadano y el despliegue de las instituciones civiles del Estado. La simultaneidad implica que el Estado debe actuar de manera integral, pues aunque la composición del esfuerzo estatal puede variar según la etapa en que se encuentre la recuperación de un territorio, las instituciones públicas deben siempre actuar en forma coordinada y complementaria (Palou, J.; Arias, G., 2011, p. 6). Acción Integral, herramienta efectiva de coordinación en la Política Nacional para la Seguridad y Desarrollo Con los avances en las políticas de seguridad, actualmente no resulta propicio mucho menos adecuado que el manejo, conducción y ejecución de una herramienta de tan amplio dinamismo para la gobernabilidad como la Acción Integral, dependa en gran escala solo del esfuerzo en el Ministerio de Defensa, pero sobre todo, que el diseño de sus líneas de acción esté sujeto a la iniciativa estratégica militar. El informe de Palou, J.; Arias, G. (2011) aduce que: “la autoridad política es la que determina el objetivo estratégico de la política y en consecuencia lo militar debe estar subordinado a lo político… más que la derrota militar del enemigo debe tratarse de ganar las mentes y corazones de los ciudadanos que están sometidos a la influencia o al control de los poderes guerrilleros” (p. 6).

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Esto le ha valido en gran parte las críticas que los distintos detractores tanto del gobierno, como de la democracia le hayan proferido a la política de consolidación. El Gobierno de Colombia con el fin de hacer de la Acción Integral una herramienta útil al buen gobierno, que contribuya a consolidar el retorno de la institucionalidad a muchas zonas de violencia donde las FF.MM. han recuperado el control, la acomete como tarea angular. Para León (2013), el gobierno “sacó el Programa de Consolidación del Ministerio de Defensa y lo pasó a Presidencia con el objetivo de que tuviera una verdadera orientación civil y dejara de ser visto como parte del Programa de Acción Integral del Ejército, que tenía una lógica puramente contrainsurgente” (p. 2).

www.brcna.mil.co http://www.brcna.mil.co/recursos_user/imagenes//editores/39051/DSC02509.JPG

El presidente Santos siendo ministro de Defensa del presidente Álvaro Uribe había planteado en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, la necesidad de desarrollar una Doctrina de Acción Integral como herramienta principal para coordinar el uso legítimo de la fuerza con la acción social del Estado, teniendo en cuenta la necesidad de adaptarse a nuevos escenarios estratégicos, pasando de un esfuerzo para el control territorial, a la recuperación social del territorio mediante la acción integral del Estado. Las Operaciones Sicológicas y sus tres áreas de responsabilidad, se emplean como factor complementario del éxito operacional, pero son dise-

ñadas, planeadas y ejecutadas en el campo militar. Al abrirse paso el concepto de Acción Integral, propició que la teoría de las Operaciones Sicológicas, los Asuntos Civiles y la Cooperación Civil-Militar de manera errada fueran elevadas a nivel estratégico nacional, generando su aplicación en un ámbito diferente para el que fueron diseñadas, descontextualizándolas y pasándolas a un segundo plano de su nivel natural que es el táctico operacional. Por consiguiente, no resulta procedente eximirlas de ese nivel en el compendio doctrinario, en atención a que, tanto las operaciones sicológicas, como los asuntos civiles, son, han sido y serán factores complementarios del éxito operacional, así se ha demostrado en los diferentes escenarios de la guerra, donde estas cumplen un rol importante en la victoria. Ahora bien, es lógico que estas teorías no puedan ser adoptadas para su empleo a nivel estratégico nacional. Como ya se mencionó, en Colombia exclusivamente se acomodaron en el nivel Táctico-Operacional, pero no por ello deben dejarse de considerar como un buen referente teórico para la Acción Integral, pues de alguna manera involucran esfuerzos de otras entidades y autoridades, que buscan la eficacia del Estado contra las amenazas, en particular aquellas que implican el empleo de las Fuerzas Militares. En conclusión, significa por una parte, que existe la necesidad de implementar una estructura doctrinaria propia de la Acción Integral, jerarquizada y subordinada de los niveles del Poder Público y Político del Estado, no de la política del Ministerio de Defensa, tampoco sujeta a los criterios de las apreciaciones militares en los planes operacionales, libre de ambigüedades generadas por el uso de propósitos análogos a los de las Acción Sicológica, los Asuntos Civiles y la Cooperación Civil-Militar, en la medida que estos hacen parte de la doctrina de empleo de las Fuerzas Militares en guerra regular, en cuya estructura se fundamenta la organización colombiana. En sus avances y resultados tanto la Política de Seguridad Democrática, como la Prosperidad

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Democrática, han logrado disminuir el impacto violento de las organizaciones terroristas contra la población, generando un clima de seguridad adecuado para el desenvolvimiento social y la recuperación de la confianza por parte de la sociedad hacia sus autoridades. Todo lo anterior, dentro de un espacio de cooperación mutua entre gobierno, población y Fuerza Pública, obedeciendo al postulado clusewitziano que demanda la integración entre estos tres elementos para la obtención de la victoria.

Policía Nacional de los Colombianos https://s-media-cache-ak0.pinimg.com/originals/06/18/3f/06183f395852e3749879432206b14dc3. jpg

Pues bien, la Política de Consolidación ha planteado como eje fundamental de su estrategia, la articulación de tareas entre las diferentes instituciones del Estado para enfrentar de una forma más eficiente el problema de la amenaza disponiendo la aplicación de la Doctrina de Acción Integral (DAI); en consecuencia, Santos (2007) define respecto a la Política de Consolidación el siguiente criterio: “con la Doctrina de Acción Integral, dentro del objetivo de consolidación del control territorial, se combina el uso legítimo de la fuerza con la acción social del Estado y la comunidad, de forma que los miembros de la Fuerza Pública apliquen principios y protocolos para adelantar una adecuada coordinación con los representantes de las demás instituciones del Estado” (p. 12).

“En sus avances y resultados tanto la Política de Seguridad Democrática, como la Prosperidad Democrática, han logrado dismi-

nuir el impacto violento de las organizaciones terroristas contra la población, generando un clima de seguridad adecuado para el desenvolvimiento social y la recuperación de la confianza por parte de la sociedad hacia sus autoridades”. Esta premisa es de gran validez y aplicación en cuanto a que articular los esfuerzos de todas las organizaciones del Estado, para reducir el ímpetu de la amenaza resulta eficazmente estratégico. Sin embargo, dada la incapacidad estatal para asistir la población en los órdenes, político, económica, social y seguridad, en gran parte de las regiones aisladas, hace que la dirección a las autoridades locales, el control del territorio, la administración de recursos y de justicia, pero sobre todo la custodia de cientos de habitantes, queden a merced de los agentes criminales. En consecuencia, se hace necesario replantear el criterio establecido por la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, en el sentido que no es a la Fuerza Pública a quien corresponda “aplicar los principios y protocolos para adelantar una adecuada coordinación con los representantes de las demás instituciones del Estado”, sino que el gobierno por medio de una política integral e interorganizacional, establezca las directrices y los mecanismos de coordinación, suministre la herramientas necesarias para el trabajo armónico y disponga los protocolos de participación de todas las dependencias gubernamentales. Particularmente en Colombia, el concepto de Acción Integral puede concebirse y fundamentarse legalmente en la misma Constitución Política de 1991, desde el mismo preámbulo se profesa el fortalecimiento de la unidad de la nación, garantizando así, el orden político, económico y social justo (Constitución Política de Colombia, 1991). Así mismo, en este mismo texto se incluyen los si-

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guientes apartados que se constituyen como principios fundamentales para la Acción Integral. CPN (1991) está contenido: Título V, Capítulo I De la Estructura del Estado (Art. 113): “Son ramas del poder Público, la Legislativa y la Judicial….Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Título VII, Capítulo 5 De la Función Administrativa (Art. 209): “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad….Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”. Sin duda alguna, para ejercer eficazmente lo conferido por la Constitución, es necesario que la Acción Integral debe darse desde las tres ramas del Poder Público, la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial. Particularmente el Ejecutivo, dinamiza las funciones de los diferentes campos del Poder Nacional, como se evidencia en el siguiente esquema: Integralidad factor de eficacia en la seguridad y desarrollo Dinámica de la Acción Integral en el poder nacional

(Fuerzas Militares de Colombia Comando General. Instrucciones Generales sobre la Doctrina de la Acción Integral, p.15)

Líneas Estratégicas de la Acción Integral La teoría de Acción Integral aparecida en la academia militar, debe ir más allá de un concepto estratégico a una doctrina útil para la seguridad y el desarrollo del Estado. Debe proponerse una concepción unificada que actúe como eje de la Política Nacional para la seguridad y el desarrollo, a través de la generación de cursos de acción y herramientas útiles a los campos del Poder Público, dentro de los cuales el Gobierno y las Fuerzas Militares son un agente dinamizador. Por otra parte, también se busca generar lineamientos y cursos de acción comunes para todos los campos de acción nacional. Hacerle un análisis al concepto de Acción Integral, significa darle una mirada a las experiencias obtenidas por las Fuerzas Militares, especialmente el Ejército Nacional, en una tarea de más de cincuenta años defendiendo los intereses de la sociedad, protegiendo sus bienes e integridad y contribuyendo al mejoramiento de su nivel de vida, todo a consecuencia de las agresiones violentas proferidas en contra del Estado por parte de organizaciones insurgentes que se levantaron en armas e hicieron de la violencia y el terror (según sus postulados), la forma más “adecuada” para eliminar lo que a su leal saber y entender significa la injusticia social. Lo anterior se lograría estableciendo unos fundamentos doctrinarios transversales entre los diferentes poderes del Estado, provistos con un

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alcance interinstitucional, basados en una fundamentación legal, con una jurisprudencia específica, a fin de obtener como resultado la Doctrina de Acción Integral. Esa Doctrina para que sea adecuada, útil y contribuya a la eficacia de la Seguridad y Defensa Nacional, debe ser integral, es decir producto de la convergencia de esfuerzos en todos los campos del poder hacia el logro de sus objetivos.

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Policía Nacional de los colombianos https://www.flickr.com/photos/policiacolombia/21579348355

Conclusión La formulación de objetivos específicos permitirá unificar criterios en torno a un solo concepto, pues si bien la Acción Integral es ya un reconocido concepto en el campo estratégico nacional y militar, las últimas políticas de la nación en materia de Seguridad y Defensa han determinado su transformación en una doctrina; pues entonces, es hora de contar con una guía para su aplicación. La característica fundamental del trabajo investigativo, es la de activar una doctrina que actúe bajo los criterios que en adelante se describen. •

Una doctrina verdaderamente nacional. Esto significa materializar la premisa contenida en el Manual de Seguridad y Defensa, en el sentido de: “consultar las realidades del propio país y no ser copia textual o adaptación inadecuada de doctrinas foráneas”. La Doctrina de Acción Integral no debe ser exclusiva de las FF.MM. y su aplicación no es de carácter eminentemente operacional militar; es una doctrina cuyo ámbito de acción involucra todas las esferas del

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Estado y su fin apunta a la eficacia de la Seguridad y Defensa Nacional, mediante la articulación de los campos político, económico, social y militar implementando verdaderas políticas públicas para la seguridad y el desarrollo. Una doctrina estructurada jerárquicamente. Así, partiendo de la autoridad compartida de los tres Poderes Públicos y con unos niveles establecidos, acordes con los niveles de la estrategia (Nacional, Militar General y Militar Operativa). Una doctrina unificada en criterios. Es decir, concentrar los diversos conceptos generados sobre la Acción Integral como resultado de experiencias y plantear una sola definición, establecer principios, funciones, capacidades y propósitos, con una sola definición, principios, funciones, capacidades y propósitos. Una doctrina coordinada e interinstitucional. Ejercicio con la Policía Nacional y otros organismos, organizaciones y entidades de la nación. Una doctrina conjunta para las Fuerzas Militares. Esto mediante el desarrollo de un plan curricular para la formación y capacitación del personal de las Fuerzas Militares desde los niveles básicos de formación, hasta los más altos de capacitación. Una doctrina que genere identidad a nivel gubernamental y la población, con postulados amplios. Esto quiere decir que no sean solamente aplicables por parte de las Fuerzas Militares, sino que generen interacción e identidad con otras autoridades, organizaciones, instituciones, comunidades y las denominadas Fuerzas vivas de la nación. Deben ser flexibles, o sea que no obedezcan a parámetros estrictos, de tal forma que se acomoden fácilmente a circunstancias y situaciones reales de la sociedad. Palou, J.; Arias, G. (2011) manifiestan en el balance de la Política Nacional de Consolidación Territorial:

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La mayoría de los programas del Estado que se dieron en el pasado y algunos de los que existen en la actualidad, tienden a crear una separación funcional - casi metafísica- entre las acciones políticas y de inversión social del Estado y aquellas estrictamente asociadas con la creación de condiciones de seguridad. Se fortalece así una incompatibilidad que no se compagina con la naturaleza de la institución estatal que es a un mismo tiempo consenso y coerción (p. 7). •

Una doctrina que sea interactiva. Esto mediante el cumplimiento de cuatro funciones. 1. Integradora 2. Ágil 3. Sinérgica 4. Dinámica. La Acción Integral no pretende reinventar el Estado, la Acción Integral es el elemento que dinamiza el engranaje conformado por los campos de los poderes públicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y Nacional (Político, Económico, Social y Militar)

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Fuentes académicas 1. 2. 3. 4.

Clausewitz, Karl Von. (1853). De la Guerra. Berlín (Prólogo Marie Von Clausewitz) Palau, Juan; Arias, Gerson. (2011). El balance de la Política Nacional de Consolidación Territorial. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz. Ruiz González, Francisco C. (2009). Estrategia Militar y Política, temas teóricos y aplicación práctica. Boletín de información, mayo No. 308, Madrid: Ceseden Ruiz Mora, Jesús. (2007). Revista Estudios en Seguridad y Defensa. Centro de Estudios Estratégicos sobre Seguridad y Defensa Nacional Ceeseden. Edición julio No. 3

Fuentes documentales 1. 2.

Constitución Política de Colombia de 1991. (2001). Bogotá: Fundación Universidad Jorge Tadeo Lozano. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, República de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional. (2007). Bogotá D.C.: Imprenta Nacional.

Fuentes institucionales 1. 2.

Comando General FF. MM. Manual de Seguridad y Defensa Nacional 3-43 Reservado. Bogotá: 1ª. Edición, Imprenta y Publicaciones de las Fuerzas Militares

Fuentes electrónicas 1.

León Juanita, ¿Se consolida el poder militar en el Programa de Consolidación?, Portal LASILLAVACÍA, Abril 24 de 2013. http://m.lasillavacia.com/node/43873

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PLANTEAMIENTOS CURRICULARES Y RECONSTRUCCIÓN SOCIAL Néstor Castro Parra, Ph.D. Director del Departamento Académico Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

RESUMEN Dar una mirada al fundamento epistemológico del currículo desde la perspectiva del hombre como ser social que se desarrolla en una cultura determinada con una identidad, permite conocer el mundo e interpretar su propia realidad y cómo algunas corrientes filosóficas y pedagógicas han tenido incidencia en la producción de ese conocimiento. En consecuencia, la presente reflexión expone los diversos conceptos alrededor de la escuela de hoy y cómo, a través de esos contextos, puede generarse una forma de reconstrucción social. Palabras clave: Epistemología, conocimiento, currículo ABSTRACT: This essay is intended to give a look at the foundation of epistemological curriculum from the perspective of man as a social being that develops in a given culture with an identity that allows him to get to know the world and interpret his own reality. It also shows the impact of some philosophical and pedagogical currents on the production of that knowledge. Consequently, this reflection exposes various concepts around the school today and how, through these contexts, a form of social reconstruction can be generated. Key words: Epistemology, knowledge, curriculum

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Introducción Los fenómenos de la globalización y la mundialización han atravesado las fronteras de las naciones en sus economías, culturas, educación, donde lo que prima no es lo local sino lo de afuera, llevando a las personas a ritmos cambiantes de forma acelerada permitiéndoles tener otra visión de la vida, otra forma de expresarse y de relacionarse con el otro, un modo diferente de acceder al conocimiento. Donde los valores y la formación ética no hacen parte de la formación del ser, solo se apuesta a la formación del saber y del hacer. Entonces, vale la pena dar una mirada al papel que juega la escuela, y saber cuál es la propuesta educativa que presenta para apostarle a la formación integral, y cuál el planteamiento curricular que asume, respondiendo a un proyecto educativo intencional que forme hombres para la paz.

BBVAtech https://www.flickr.com/photos/bbvatech/6149291449

Ahora bien, si se reflexiona un poco en torno a la escuela del hoy y del ayer, se puede decir que la escuela del ayer era considerada como el templo del saber, donde el estudiante no solo iba a adquirir la transmisión de una cultura marcada por unas costumbres, sistemas económicos, sistemas políticos, y unas formas de organización; la formación en disciplinas como las tecnologías básicas, oficios manuales, entre otros y la formación del ser como persona era la misión primordial de la escuela, así como la formación en principios y valores donde el respeto por la vida cobraba valor y la institucio-

nalidad contaba con credibilidad. En esta escuela del ayer, el saber convivir, respetar y reconocer al otro, hacían parte de la vivencia en paz. Claro está, la formación de la persona en la dimensión del ser sigue siendo parte de la misión de la escuela, esta no ha cambiado con el paso del tiempo, pero el rol de la misma sí. Es el papel que la escuela debe asumir en forma dinámica que le permita responder a esos cambios sociales, políticos, económicos y culturales de la época actual, donde la cultura pareciera que no tuviese identidad, aportando a que exista un cambio de valores sociales y la apuesta por la ciencia y la educación no sea la mejor, donde los jóvenes tienen un modo diferente de ver la realidad, de vivir la convivencia, de entender al otro; en donde la crítica y el cuestionamiento pareciera no hacer parte de la formación académica. Los diálogos entre jóvenes, docentes y padres de familia no se da, porque los códigos de comunicación utilizados son diferentes, responden a una época a un contexto y una forma de percibir la realidad según cada quien.

“ … la formación de la persona en la dimensión del ser sigue siendo parte de la misión de la escuela, esta no ha cambiado con el paso del tiempo, pero el rol de la misma sí”. El trasfondo Pareciera entonces que en esta época del hoy, la escuela solo se encarga de generar estrategias pedagógicas y metodológicas que le permiten impartir algunos contenidos que se encuentran organizados y articulados de forma coherente, que aportan a la formación del saber y del hacer pero no a la formación del ser como sujeto social y del convivir, dejando un gran vacío en lo que se denomina formación integral. “Se puede definir la Formación Integral como el proceso continuo, permanente y participativo que

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busca desarrollar armónica y coherentemente todas y cada una de las dimensiones del ser humano (ética, espiritual, cognitiva, afectiva, comunicativa, estética, corporal, y sociopolítica), a fin de lograr su realización plena en la sociedad. Es decir, vemos al ser humano como uno y a la vez pluridimensional, bien diverso como el cuerpo humano y a la vez plenamente integrado y articulado en una unidad” (Rincón, 2008). Si una de las funciones que le compete a la escuela es la de educar, entendida esta como el concepto de Philippe Meirieu (2007) propone “… desarrollar una inteligencia formal capaz de resolver problemas de gestión de la vida cotidiana y es, también, desarrollar una inteligencia histórica capaz de discernir en que herencias culturales se está inscrito (p.25). Educar es, pues, introducir a un universo cultural”, y a la educación como el proceso de forma intencional que permite la transformación cultural y eleva la calidad de vida del hombre como sostiene Néstor Castro (2010). Igualmente, López (1999) afirma que “La educación es el perfeccionamiento de la capacidad de leer (signos, significantes/significado), interpretar (competencia/ejecución), renovar – las situaciones en que se encuentran las experiencias/vivencia” , según expone José Ángel López (p.27), siendo entonces a la que le compete ofrecer una formación integral; luego vale la pena preguntarse: ¿Es posible que la escuela proponga un tipo de currículo intencionado que haga énfasis en el desarrollo integral de la persona y que responda a unas necesidades sociales sentidas como la de la paz? Para dar respuesta a esta pregunta es necesario abordar el concepto de currículo, pedagógica desde la perspectiva de inclusión. Abordar el currículo conlleva necesariamente a referirnos a la escuela, ya que este es un componente de ella misma, y a su vez la escuela es el medio que utiliza la sociedad para reproducir su cultura y formar el tipo de ciudadano que una colectividad requiere en un momento histórico

determinado. Por tanto, se parte de algunos conceptos de lo que es el currículo, desde conceptualizaciones y definiciones que algunos autores han formulado a partir de su experiencia pedagógica. Esto va a permitir dar una mirada a la escuela y a su reconceptualización desde una propuesta curricular, así como a la transformación de ella misma.

“Abordar el currículo conlleva necesariamente a referirnos a la escuela, ya que este es un componente de ella misma, y a su vez la escuela es el medio que utiliza la sociedad para reproducir su cultura y formar el tipo de ciudadano que una colectividad requiere en un momento histórico determinado”. Las definiciones Definir el término currículo, es algo complejo, ya que tiene múltiples significados y es objeto de variadas interpretaciones y reconceptualizaciones. Por esta razón, se puede tener una riqueza de conceptos o caer en una gran confusión. La dificultad señalada se manifiesta en la diversidad de definiciones que se encuentran sobre currículo; según sean los autores que se consulten, las definiciones responden a diversos enfoques y perspectivas. El currículo según George Posner (1998, p.37), “Es la manera práctica de aplicar una teoría pedagógica al aula, a la enseñanza real, es el mediador entre la teoría y la realidad de la enseñanza, es el plan de acción específico que desarrolla el profesor con sus alumnos en el aula y es una pauta ordenadora del proceso de enseñanza”. El currículo de acuerdo con Jurjo Torres (1998), “Es un concepto abstracto que no tenga algún tipo de experiencia humana, sino que es una construcción cultural”. Esta idea también es expre-

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sada por Kemmis (1996), de la siguiente manera: “El estudio del currículo no puede hacerse más que considerando este, como un producto histórico y social que varía según las circunstancias y según como sean reformulados los ideales (...) así como las consecuencias humanas, sociales y económicas de la práctica curricular actual son identificadas y evaluadas” (p. 17). Para comprender el “currículum”, Grundy parte de la teoría de los intereses cognitivos de Habermas (1960) en la que está presente el concepto del hombre y de mundo. Para Habermas el interés del ser humano se orienta al placer que permite que la especie se reproduzca, de ahí que señala que el interés fundamental de la especie humana es el interés por la racionalidad “la preservación de la vida se enraíza en la vida organizada ante el conocimiento, así como por la acción” (Grundy, 1987, p.25).

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires https://www.flickr.com/photos/buenosairesprensa/7591660106

Habermas plantea cómo el interés se orienta al conocimiento, al cual denominó como interés constitutivo de dichos conocimientos y la acción experimentada, ya que saber y acción no son independientes ni autosuficientes, sino que interactúan permanentemente. Los intereses técnico, práctico y emancipador, representan los tres tipos de ciencia mediante el cual se organiza el saber. El técnico, incluido en las ciencias empírico-analíticas; el práctico, en las ciencias histórico-hermenéuticas y el emancipador que es el que fundamenta las ciencias críticas, Grundy (1987) afirma:

Un currículum emancipador tenderá a la libertad en una serie de niveles. Ante todo en el nivel de las decisiones responsables, los sujetos que participan en la experiencia educativa llegarán a saber teóricamente y en término de su propia existencia cuándo las proposiciones representan perspectivas deformadas del mundo… En el nivel de la práctica, el currículum emancipador implicará a los participantes en el encuentro educativo, tanto docentes como alumno, en una acción que trate de cambiar las estructuras en las que se produce el aprendizaje (p. 39). Lo anterior implica, entender la importancia de que la formulación del currículo sea pensada con el propósito de formar al hombre en la construcción de significados y experiencias personales, y que desde su mirada de la vida y su contexto, se encaminen a la transformación y desarrollo social. A lo anterior, Hernández (2007), parafraseando a Freire, en su artículo titulado “Parámetros para el diseño y evaluación del currículo crítico”: Según Freire, primero, la enseñanza no se separa del aprendizaje; segundo, el significado de la educación es negociado entre profesor y alumnos y, por último, la pedagogía es crítica, es decir, se trata de un proceso que toma las experiencias, tanto del alumno como del profesor y, a través del diálogo y la negociación, las reconoce como problemáticas. Esto permite a los alumnos y docentes enfrentarse a las dificultades de su existencia y de sus relaciones, adquirir gradualmente una comprensión crítica, despojarse de las conductas alienantes y discernir, generalmente entre lo natural y lo cultural. Lo que es posible, por cuanto lo cultural es susceptible de cambio, mientras que lo natural no lo es, lo natural es inmutable. Así, al reconocer la naturaleza de los problemas es posible reconocer aquellos que tienen posibilidades de cambiar (p. 13). Por tanto, el currículo debe proporcionar contenidos y valores formativos, ayudando de esta forma a la reconstrucción social, a partir de un proceso de autorregulación y autoliberación constan-

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te, mediado por alternativas de acción afines con situaciones reales y con herramientas de investigación. Esencialmente, en esta dirección, el currículo acaba en una práctica pedagógica convertida en expresión de la función social y cultural de la institución educativa, y obviamente impregnará todo tipo de práctica escolar y el cruce de prácticas diferentes. Contexto e impacto Ante esos planteamientos, el currículo se enmarca en el modelo pedagógico social, donde se propone concebir a un ciudadano según los cuatro pilares en los cuales gira la educación del siglo XXI, tales como aprender a ser, aprender a conocer, aprender a hacer y aprender a vivir juntos. De este modo, el principal propósito educativo es enfocar su atención en la capacidad de los humanos para trascender, a partir de los valores que logren desarrollar con el apoyo de la familia, la institución educativa y la sociedad; a través de un proceso de interrelación social, con el fin de configurar en la personalidad de cada sujeto: el pensar, sentir, amar y actuar de forma coherente con su contexto. Esto redundará en el desarrollo de la autonomía individual, la participación democrática y el sentido de pertenencia social.

Ministerio de Cultura de la Nación Argentina https://www.flickr.com/photos/culturaargentina/16750961880

“ … el currículo debe proporcionar contenidos y valores formativos, ayudando de esta forma

a la reconstrucción social, a partir de un proceso de autorregulación y autoliberación constante, mediado por alternativas de acción afines con situaciones reales y con herramientas de investigación”. Por lo anterior, la conceptualización del currículo como construcción socialmente acordada y no como una cosa dada, impuesta, permite identificar los múltiples actores que en él intervienen y que desde su perspectiva y experiencia, aportan a la construcción del currículo como un todo, garantizando la presencia de ideas y valores sociales, opciones políticas, concepciones epistemológicas, principios psicológicos, pedagógicos y organizativos. La diversidad de conceptualizaciones existentes sobre el currículo debe llevar a preguntarse: ¿Cuáles son los retos que debe asumir la escuela del hoy, cuando se aborda el campo de lo curricular y desde qué perspectiva debe asumir lo curricular? En este sentido la escuela debe tener presente todos aquellos elementos que considere deban estar presentes en una concepción curricular que privilegie el desarrollo integral de la persona en la época actual, estos elementos se encuentran a través de estructuras organizadas que permiten evidenciar los propósitos, criterios y objetivos que se propone la escuela al darle sentido al currículo. Lo anterior implica que el currículo se debe concebir como un proyecto de formación y un proceso de realización a través de una serie estructurada y ordenada de contenidos y experiencias de aprendizaje, articulados en forma de propuesta político-educativa que amparan diversos sectores sociales interesados en un tipo de educación particular, es decir, un currículo intencionado que presente una finalidad de producir aprendizajes que se traduzcan en formas de pensar, sentir, valorar y actuar frente a los problemas complejos que plantea la vida social y laboral en un país determinado.

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“ … el principal propósito educativo es enfocar su atención en la capacidad de los humanos para trascender, a partir de los valores que logren desarrollar con el apoyo de la familia, la institución educativa y la sociedad; a través de un proceso de interrelación social, con el fin de configurar en la personalidad de cada sujeto: el pensar, sentir, amar y actuar de forma coherente con su contexto”. Las conceptualizaciones teóricas sobre el currículo anteriormente expuestas muestran una perspectiva de cómo puede ser asumido el currículo por la escuela, entonces ¿qué tipo de escuela aporta a la formación integral de la persona? para lo cual, se puede decir, que debe ser una escuela que tenga en cuenta la singularidad de la persona, la diversidad cultural, la función social que le corresponde, es decir, una escuela que cuente con identidad propia como agente del cambio cultural.

Siendo reflexivo, vinculante, inter y transdisciplinar, integrado e integrador, el currículo, cuenta con elementos que de acuerdo con el propósito, criterio, objetivos con que se planteen, determinan el proceso de formación del sujeto social del hoy, debiendo tener como intencionalidad las dimensiones del ser humano (ética, espiritual, cognitiva, afectiva, comunicativa, estética, corporal, y sociopolítica), aportando a una propuesta educativa en donde la presencia de valores morales hagan parte de ella implicando que el currículo debe ser asumido como un proyecto de formación. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Fuentes académicas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Conclusiones Hablar de la escuela del hoy y del ayer, es hablar de la cultura, de momentos históricos que marcan a la sociedad, de formas de pensar y de sentir, de formar de percibir e interpretar la vida, siendo la educación y la pedagogía un proceso y un medio que se encuentran presentes en la escuela y a su vez ayudan a determinar su identidad a través de asumir el currículo como un todo que debe plantearse de forma intencional y acordada socialmente, allí se encuentran presentes las ideas y valores sociales, opciones políticas, concepciones epistemológicas, principios psicológicos, pedagógicos y organizativos.

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