APROXIMACIÓN A UNA REGULACIÓN POR MERCADOS: EXPERIENCIA DE MÉXICO Sóstenes Díaz González Director de Regulación de Tarifas Comisión Federal de Telecomunicaciones
MARCO LEGAL
Ley Federal de Competencia El establecimiento de Regulación asimétrica en México requiere la coordinación de la Comisión Federal de Competencia Económica (la “Cofeco”) y de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (la “Cofetel”). Las prácticas anticompetitivas seguidas por los operadores dominantes encuadran en la Ley Federal de Competencia Económica (la “LFCE”) como prácticas monopólicas relativas (artículo 10). Criterios para definir un mercado relevante (artículo 12 de la LFCE): -Posibilidad de sustitución del bien o servicio. - Costos de distribución del bien o servicio. - Posibilidad de los consumidores de acudir a otro mercado. - Restricciones normativas que limiten el acceso de los usuarios a fuentes de abasto alternativas.
Criterios para determinar si un agente posee poder sustancial en el mercado relevante (artículo 13 de la LFCE): -Participación de mercado y posibilidad del agente de fijar precios unilateralmente o restringir el abasto. - Existencia de barreras a la entrada. - Existencia y poder de sus competidores. - Posibilidades de acceso del agente y sus competidores a fuentes de insumos. - Comportamiento reciente. - otros criterios.
Ley Federal de Telecomunicaciones La Ley Federal de Telecomunicaciones (la “LFT”) regula el establecimiento de obligaciones específicas a los agentes que detenten poder sustancial en el mercado relevante. El artículo 9-A de la LFT señala que corresponde a la Cofetel: “[…] XI. Registrar las tarifas de los servicios de telecomunicaciones, y establecer obligaciones específicas, relacionadas con tarifas, calidad de servicio e información incorporando criterios sociales y estándares internacionales, a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que tengan poder sustancial en el mercado relevante, de conformidad con la Ley Federal de Competencia Económica; […]”
Por su parte el artículo 63 de la LFT establece: “[…] Artículo 63. La Secretaría estará facultada para establecer al concesionario de redes públicas de telecomunicaciones, que tenga poder sustancial en el mercado relevante de acuerdo a la Ley Federal de Competencia Económica, obligaciones específicas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e información.
La regulación tarifaria que se aplique buscará que las tarifas de cada servicio, capacidad o función, incluyendo las de interconexión, permitan recuperar, al menos, el costo incremental promedio de largo plazo.”
Investigaciones en materia de telecomunicaciones A partir de 2007 la Cofeco dio inicio a diversas investigaciones en los mercados de telecomunicaciones, a raíz de las cuales ha realizado declaratorias de agentes con poder sustancial en los siguientes mercados mayoristas relevantes: Interconexión de originación (Telmex y Telnor) Interconexión de terminación (Telmex y Telnor) Interconexión de tránsito local (Telmex y Telnor) Arrendamiento de enlaces dedicados (Telmex y Telnor) Mercado minorista de telefonía móvil (Telcel)
En la Cofeco actualmente no existe en curso ninguna investigación que analice mercados convergentes de telecomunicaciones.
PERSPECTIVA DE LA REGULACIÓN ASIMÉTRICA EN MERCADOS CONVERGENTES
Convergencia en redes fijas La convergencia tecnológica ha permitido la prestación de diversos servicios por una misma red de telecomunicaciones.
La convergencia permite a los operadores aprovechar las economías de alcance, por lo que en años recientes han comenzado a proliferar las ofertas de servicios empaquetados de doble y triple play.
CONCESIONARIOS DE TELEFONÍA FIJA Telefonía
TV
Internet
Tarifa (US$)*
100 Llamadas
50 Canales
2 Mbps
$25.93
Llamadas a fijos locales sin límite + 50 min LDN+ 50 min cel
165 Canales
Internet 10 Mbps
$55.44
Fuente: Elaboración propia con información de las páginas web de los concesionarios. *Tipo de cambio peso/dólar al 5 de mayo de 2012, $14.2319
Convergencia en redes fijas (2) Los concesionarios de televisión restringida han incorporado a sus ofertas comerciales, Internet y telefonía.
CONCESIONARIOS DE TELEVISIÓN POR CABLE Concesionario
TV restringida
Telefonía
Internet
Tarifa (US$)*
54 canales
Llamadas locales ilimitadas
2 Mbps
$36.89
+ de 40 canales
Llamadas locales ilimitadas
5 Mbps
$36.89
50 canales
50 Llamadas locales + 30 min LDN USA y Canadá
5 Mbps
Fuente: Elaboración propia con información de las páginas web de los concesionarios. *Tipo de cambio peso/dólar al 5 de mayo de 2012, $14.2319
$33.66 (Guadalajara, Jal.)
Definición del mercado relevante -¿Como definir un mercado relevante cuando la mayor parte de los servicios se comercializa de manera empaquetada?1 - ¿Los mercados se deben considerar como de servicios integrados, o mercados de servicios individuales que se interrelacionan? - ¿Un operador puede tener Poder Sustancial de Mercado (SMP) en un mercado individual y en un mercado convergente, pero no en el resto de los mercados individuales?
- ¿Cómo se deben construir las obligaciones en un escenario de este tipo?
1. Preguntas planteadas en el artículo: The emergence of convergence. Driver or an obstacle to competition?, KPMG, Noviembre 2011.
Posibles efectos anticompetitivos de la convergencia La convergencia de servicios conlleva el riesgo de que la existencia de un cuello de botella en un servicio se extienda hacia el resto de los servicios que pueden ser ofrecidos por la misma red: OPERADOR FIJO: Dominante en telefon铆a y ADSL
OPERADOR DE CONTENIDOS: Sin obligaci贸n de ofrecer sus contenidos
Degradaci贸n de calidad de servicio en itx con otras redes
Puede discriminar entre operadores para el acceso a sus contenidos
Captura de % de mercado en servicios de TV restringida
Otorga ventajas a los operadores de TV restringida que si pueden distribuir los contenidos
Empaquetamiento de servicios fijos Si bien en México se han extendido las ofertas de servicios empaquetados, únicamente el 27.6% de los hogares dispone de servicios fijos de telecomunicaciones que se pueden adquirir de manera empaquetada.
Telefonía fija, Internet y TV de paga; 12,7%
Otros; 72,4%
Presumiblemente los hogares de mayores ingresos disponen del conjunto completo de servicios fijos. Telefonía fija e Internet; 7,8%
Telefonía fija y TV de paga; 7,1%
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENDUTIH, 2010, INEGI.
El 15% de los hogares dispone de servicios telefonía e Internet, ó telefonía y TV de paga. Casi la totalidad de los hogares que disponen del servicio de Internet, cuentan ya sea con telefonía fija o con TV de paga. La mayor parte de los hogares dispone de los servicios de la manera tradicional.
Convergencia fijo-móvil El Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (BEREC) plantea un conjunto de factores que han influido en la convergencia fijo-móvil: -El desarrollo de nuevos servicios disponibles en redes fijas y móviles. - El desarrollo de nuevas tecnologías que han mejorado el desempeño de las redes móviles. - Nuevos aparatos que se pueden utilizar tanto en redes fijas como móviles. - Nuevas ofertas comerciales y hábitos de uso. - Tarifas de interconexión por terminación en redes móviles más baratas.
El análisis de la convergencia de servicios fijos y móviles se centra en analizar si los servicios de voz y los servicios de datos pertenecen al mismo mercado relevante.
Mercado relevante Tecnología: Servicios fijos: servicios de voz y/o de banda ancha que utilizan cobre, cable o fibra óptica. Servicios móviles: servicios de voz y/o de banda ancha a los que se accede a través de una red móvil (2G, 3G, u otra tecnología móvil).
Tipo de mercado: Minorista Mayorista
La existencia de sustituibilidad en el mercado minorista es requisito esencial para la existencia de sustituibilidad en el mercado mayorista.
Tipo de usuario: Residencial Comercial
Los usuarios residenciales y comerciales pueden tener necesidades significativamente diferentes.
Sustitución: Por el lado de la oferta Por el lado de la demanda
Se determinan los límites adecuados dentro de los que se encuadra el mercado del servicio en análisis, identificando las fuentes actuales y futuras de competencia.
Análisis de sustitución La existencia de características similares de dos servicios no es suficiente para encuadrarlos en el mismo mercado relevante. Pueden existir servicios con características técnicas diferentes, pero que desde el punto de vista del usuario provean funciones similares. Es necesario analizar el grado de respuesta a los precios relativos:
Incremento en el precio del servicio fijo
Incremento en el precio del servicio móvil
Incremento en la demanda del servicio móvil
La demanda por el servicio fijo no cambia
El servicio móvil es sustituto del servicio fijo
Existe una sustitución asimétrica entre el servicio fijo y el servicio móvil
Sustitución fijo-móvil: Precios telefonía En ciertos rangos y ciertos perfiles de consumo existe una fuerte posibilidad de sustitución entre el servicio fijo y el servicio móvil. Usuarios que utilizan el teléfono predominantemente para recibir llamadas. Usuarios de bajos rangos de consumo. Usuarios que solo utilizan voz.
COSTOS DE LAS CANASTAS DE TELEFONÍA FIJA RESIDENCIAL DE ACUERDO A LA METODOLOGÍA DE LA OECD EN MÉXICO CANASTA
PRECIO (USD)
20 llamadas
20.29
60 llamadas
31.50
140 llamadas
50.67
420 llamadas
83.86
MINUTOS
63 190 520 1968
Fuente: Teligen, OECD Voice Price Benchmarking, Febrero 2012
COSTOS DE LAS CANASTAS DE TELEFONÍA MÓVIL DE ACUERDO A LA METODOLOGÍA DE LA OECD EN MÉXICO CANASTA
PRECIO (USD)
30 llamadas
11.95
100 llamadas
27.95
300 llamadas
55.15
900 llamadas
185.57
MINUTOS
50 188 569 1787
Sustitución fijo-móvil: Precios de banda ancha BANDA ANCHA FIJA Descarga máxima
Costo adicional al Plan más básico (US$)2
Los operadores fijos han diferenciado sus ofertas mediante mayores velocidades de descarga. Los operadores fijos no ponen topes a la cantidad de datos descargados.
Concesionario
Paquete
Velocidad (down)
Axtel
Paquete Conectes
1.029 Mbps
Ilimitada
$8.92
Cablemás
YOO 2Servicios
3.072 Mbps
Ilimitada
$14.82
Telmex
Paquete Conectes
3.072 Mbps
Ilimitada
$16.34
Telmex
Todo México sin Limites
10.240 Mbps
Ilimitada
$59.20
BANDA ANCHA MÓVIL (MODEM) Concesionario
Telcel
1Renta
Paquete
Velocidad (down)
Descarga máxima
Costo (US$)2
1GB
Red 3G
1GB
$15.75
3GB
Red 3G
3GB
$16.81
5GB
Red 3G
5GB
$22.08
10GB
Red 3G
10GB
$25.25
Los operadores móviles han diferenciado sus ofertas incrementado el tope a los datos descargados.
Para algunos perfiles y rangos de consumo el servicio móvil podría ser un sustituto viable del servicio fijo.
mensual de una línea fija proporcionada por Telmex, Axtel y Cablemás, equivalentes a $10.99, $15.60 y $10.47 dólares, respectivamente de cambio peso-dólar al 5 de mayo de 2012: $14.2319. Fuente: Elaboración propia con información de las páginas web de los concesionarios. 2Tipo
Sustitución fijo-móvil: Empaquetamiento Las ofertas de internet fijo usualmente se realizan como servicio adicional a la línea telefónica fija o a la línea de televisión por cable:
Servicio básico
Oferta solo de internet
Empaquetamiento adicional
Otro
Telmex
Línea telefónica
No
Minutos de LDN y/o LDI dependiendo de la velocidad
Acceso a Wi-Fi en sitios públicos.
Axtel
Línea telefónica
No
Llamadas locales ilimitadas.
Soporte técnico
Megacable
TV por cable
No
Canales adicionales de TV, llamadas locales adicionales, llamadas de LDN.
Cablemás
TV por cable
Si
Canales adicionales de TV, llamadas ilimitadas a números on-net.
Cablecom
TV por cable
Si
Canales adicionales, llamadas locales ilimitadas.
Sustitución fijo-móvil: Accesos La evolución de los hogares que cuentan únicamente con el servicio móvil se puede considerar como un indicio de la capacidad del servicio móvil para sustituir al servicio fijo. HOGARES CON DISPONIBILIDAD DE SERVICIOS DE TELEFONÍA
En México las redes móviles se desplegaron con niveles bajos de penetración del servicio fijo.
45%
40% 40% 35%
37%
33%
35% 30%
34% 29%
25%
25% 23%
26% 25%
22%
24% 19%
10%
12%
9%
5% 0% 2004
2005
Fijo y Móvil
2006 Sólo Fijo
2007
2008
Sólo Móvil
La demanda del servicio móvil no deriva de una sustitución del servicio fijo, sino de una demanda insatisfecha por servicios de telecomunicaciones.
19%
14%
15% 10%
21%
21% 19%
18%
15%
34%
33%
27%
20%
37%
36%
2009
2010
Ni Fijo, Ni Móvil
El porcentaje de hogares con servicio fijo alcanzó un máximo en 2007 (53%), mientras que para 2010 se ha reducido al 47%. Para ciertos patrones de consumo existe un grado de sustitución entre el servicio fijo y móvil.
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENDUTIH, INEGI, varios años.
Sustitución fijo-móvil: crecimiento por ingreso
-La adopción del teléfono móvil en los años recientes se ha dado de una manera casi uniforme en los segmentos de la población con ingresos más bajos.
- Lo anterior refuerza la hipótesis de que el crecimiento del servicio móvil se debió en gran medida por una demanda insatisfecha de servicios de telecomunicaciones.
Fuente: http://telekonomics.blogspot.mx/
Sustitución fijo-móvil: Tráfico Si bien el número de usuarios móviles ha sobrepasado al número de líneas fijas, la mayor parte del tráfico telefónico se sigue originando en líneas fijas; no obstante este ha experimentado una reducción importante desde 2007. TRÁFICO DE VOZ ANUAL ORIGINADO EN LÍNEAS FIJAS Y MÓVILES 250
La reducción del tráfico proviene esencialmente de la reducción de los minutos por línea.
Miles de millones de minutos
200 192,36 197,70 193,22
150
157,31
185,45 172,23
164,92
166,14
Estos han caído entre 2006 y 2010 un 16%.
140,93
100
115,75
78,22
93,32
63,80
Es un indicio de que los usuarios sustituyen el uso del servicio fijo por el servicio móvil.
42,97
50
0
82,89
3,71
5,13
2000
2001
9,87
6,89 2002
15,48
2003
21,68
2004
Originado en fijo
27,04
2005
2006
2007
2008
2009
Originado en móvil
Fuente: Modelo de mercado publicado en la "Consulta Pública de los Modelos de Costos de servicios de interconexiónfijos y móviles".,COFETEL. [En línea: www.cft.gob.mx]
2010
Sustitución fijo-móvil: Uso de internet Las características de los usuarios de internet pueden hacer más o menos propicia la sustitución fijo-móvil, dependiendo de los requerimientos de descarga que impliquen sus actividades: - Mayores requerimientos de velocidad de servicio o de descarga total de datos hacen mas inelástica la demanda de servicio de banda ancha fija. PRINCIPALES USOS DE INTERNET (2010) 36,1%
Para obtener información en general Correo electrónico
34,7%
Para apoyar la educación/capacitación
33,3%
Chat
32,7%
Para jugar o descargar videos Para obtener películas, música o software
Fuente: ENDUTIH, INEGI, 2010.
14,8%
La AMPCI1 reporta que para 2012 la descarga de música y videos constituye el 37% de las principales actividades de entretenimiento on-line. Señala también que el 60% de los internautas mexicanos esta inscrito a youtube, y que el 77% de ellos accede diariamente, el 23% lo hace utilizando un smartphone.
10,9%
1. AMIPCI, Hábitos de los usuarios de internet en México, 2012.
Sustitución fijo-móvil: Suscripciones BAM En México, la oferta de servicios de banda ancha móvil es relativamente reciente, sin embargo a medida que se expande la adopción de este servicio los usuarios pueden modificar sus hábitos para adaptarse a las nuevas tecnologías. SUSCRIPCIONES DE INTERNET DE BANDA ANCHA MÓVIL 2,8 2,5 2,5 2,2
- No obstante en los últimos 3 años se ha experimentado un crecimiento importante de las suscripciones de banda ancha móvil.
1,5 0,8
1,9
3,4
2,7
Teléfono móvil
Fuente: Cofetel
-El INEGI reporta que para 2010 únicamente el 2% de los hogares utilizan como principal medio de acceso a Internet un medio inalámbrico (BAM o 3G).
4,5
5,0
Modem
5,9
- La AMIPCI reporta que para 2012 el 58% de los internautas mexicanos acceden a través de un smartphone, el 23% a través de teléfonos celulares y 13% a través de tabletas electrónicas.
Conclusiones Los comportamientos anticompetitivos en la provisión de servicios integrados se pueden prevenir mediante el establecimiento de regulaciones en los mercados mayoristas que garanticen una entrada equitativa en los mercados adyacentes.
Existe una ligera tendencia a sustituir el servicio de “acceso” fijo de voz con el servicio móvil para usuarios con perfiles de consumo bajos y que solo utilizan voz; mientras que para usuarios con consumos medios y altos se observa una complementariedad. Se observa una tendencia a sustituir el tráfico telefónico fijo de voz con tráfico móvil. Los precios de las canastas de telefonía fija y móvil muestran una tendencia a converger, sin embargo, las canastas de telefonía fija muestran patrones de consumo más intensivos por lo que no son claramente sustitutos. La diferencia en las velocidades de descarga de los servicios de internet fijo y móvil, así como la existencia de topes máximos de descarga para los planes móviles, y la diferencia en precios, sugieren una complementariedad entre los servicios fijos y móviles. En el caso mexicano los datos existentes hasta el momento no permiten concluir que los servicios fijos y móviles pertenecen al mismo mercado relevante; sin embargo la Cofetel seguirá trabajando coordinadamente con la Cofeco en los procesos de definición de mercados. Los servicios móviles, sin embargo, pueden imponer restricciones en la dinámica competitiva del servicio fijo.
ANEXO: EXPERIENCIA RECIENTE: REGULACIÓN ASIMÉTRICA EN EL SERVICIO DE ENLACES DEDICADOS
Declaratoria La Cofeco determinó en el Expediente DC-02-2007, que Telmex y Telnor tienen poder sustancial: - En 97 mercados mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados locales: Estos son los circuitos de transmisión dedicados que se proporciona a otros Concesionarios de Redes Públicas de Telecomunicaciones, cuyas puntas se ubican en una misma localidad. - En 97 mercados mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia: Estos son los circuitos de transmisión dedicados que se proporciona a otros Concesionarios de Redes Públicas de Telecomunicaciones, cuyas puntas se ubican en localidades distintas del territorio nacional.
- En el mercado mayorista de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacional: Estos son los circuitos de transmisión dedicados que se proporciona a otros Concesionarios de Redes Públicas de Telecomunicaciones, en los cuales una de las puntas se ubica en alguna localidad del territorio nacional, excepto ciudades fronterizas y otra en el extranjero. - En el mercado mayorista de arrendamiento de enlaces dedicados de interconexión: Estos son los circuitos de transmisión dedicados que se proporciona a otros Concesionarios de Redes Públicas de Telecomunicaciones, al amparo de los convenios de Interconexión que establece el artículo 42 de la Ley federal de Telecomunicaciones.
Definición del servicio relevante En el análisis llevado a cabo por la Cofeco, el mercado relevante se define de acuerdo a lo siguiente: Enlace dedicado: es un enlace permanente de comunicaciones que permite el intercambio de señales entre dos puntos predeterminados; señala que también se le conoce como línea dedicada, circuito dedicado o línea privada. El enlace dedicado tiene las siguientes características: •La capacidad de transmisión está reservada para uso exclusivo del usuario. •La capacidad de transmisión es bidireccional y simétrica. •La conexión es permanente. La Cofeco distingue entre mercados minoristas y mayoristas, los cuales son independientes debido a que desde el punto de vista de la demanda no es posible sustituir un enlace minorista con uno mayorista ni a la inversa. La declaratoria versa únicamente sobre los mercados mayoristas.
Regulación asimétrica: medidas adoptadas Una vez que la Cofeco ha realizado la declaratoria de agente con poder sustancial; de acuerdo al artículo 63 de la LFT, la Cofetel se encuentra facultada para establecer obligaciones específicas en materia de tarifas, calidad de servicio e información. En octubre de 2011 la Cofetel inicio el establecimiento de una regulación asimétrica al remitir a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (la “Cofemer”) el Anteproyecto de Resolución que establece obligaciones específicas a los operadores que sean o hayan sido declarados como agentes con PSM en el mercado de enlaces1. El 23 de abril de 2012 la Cofetel publicó en el Diario Oficial de la Federación la Regulación mediante la cual se establecen obligaciones especificas en materia de precios, calidad e información a los operadores que sean o hayan sido declarados como agentes con PSM en el mercado de enlaces.
1. El expediente puede ser consultado en: http://207.248.177.30/regulaciones/scd_expediente_3.asp?ID=10/0539/031011
Obligaciones en materia de calidad Problemática: El agente con poder sustancial se niega a proporcionar el servicio o lo hace en condiciones discriminatorias de precio y calidad. Obligaciones: • Se establece explícitamente la obligación de proporcionar los servicios comprendidos en los mercados relevantes. • Se establece la obligación de presentar una Oferta Pública de Referencia con las características del servicio, tarifas, niveles de calidad, penas convencionales, procedimientos para entrega de enlaces, reparación de fallas, entre otros; misma que deberá ser aprobada por la Cofetel. • Se establecen el conjunto de velocidades de transmisión que estará obligado a proporcionar el agente con PSM, las cuales van desde 64 kbps hasta 39,813.12 Mbps (STM-256). • En el caso de enlaces de interconexión la velocidad establecida es de 2.048 Mbps (E1)
Obligaciones en materia de calidad (2) Obligaciones: • Se establecen plazos para la entrega de los servicios contratados: Capacidad
Plazo (días hábiles)
nx64 hasta E2
13 a 18 días
E3 a STM1
21 a 35 días
STM-4 a STM-256
60 días
Interconexión (E1)
15 días
• Se establecen parámetros mínimos de calidad de servicio, por ejemplo de 99.83% (enlaces sin redundancia), y 99.905% (enlaces con redundancia). • Se establecen plazos para la reparación de fallas y gestión de incidencias, que van de 1 hora a 10 horas dependiendo de la clasificación de la falla y del tipo de enlace. • Se establecen penalizaciones en el caso de incumplimiento de los plazos de entrega, de los parámetros mínimos de calidad o de reparación de fallas.
Obligaciones en materia de tarifas Problemática: El agente con poder sustancial establece precios elevados para un insumo esencial, y al mismo tiempo ofrece servicios en el mercado minorista, con lo cual puede desplazar a sus competidores del mercado. Obligaciones • Se establece una regulación de precios del tipo retail minus para los servicios mayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados locales, de larga distancia nacional y de larga distancia internacional. • Las tarifas calculadas bajo esta metodología deberán ser propuestas por el agente, y se incluirán como parte de la Oferta de Referencia. • Se establece una regulación de precios basada en costos incrementales promedio de largo plazo para el servicio mayorista de arrendamiento de enlaces dedicados de interconexión. • Las tarifas de enlaces de interconexión serán determinadas por la Cofetel y notificadas al agente con PSM.
Obligaciones en materia de información Problemática: El agente con poder sustancial no cuenta con procesos claros y transparentes en la venta de enlaces y en la gestión de incidencias. Obligaciones:
• Se establece la obligación de habilitar un Sistema Electrónico de Gestión de Enlaces, mediante el cual los concesionarios podrán realizar la contratación de los servicios, el reporte de fallas y la gestión de incidencias; dicho sistema permitirá un monitoreo del cumplimiento de los plazos establecidos. • Se establecen procedimientos generales para la contratación de servicios, reporte de fallas y gestión de incidencias. • Se establece la obligación a los agentes con poder sustancial de presentar información de contabilidad separada por servicio, para los mercados relevantes; dicha información distingue entre servicios minoristas y mayoristas, así como entre velocidades de los enlaces.
GRACIAS!