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LA ORGANIACION NACIONAL PARA LA CIENCIA Y LA TCNOLOGIA

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Eugenio BALMACEDA Hobhins Juliรกn CORCUERA Gandarillas Hernรกn FUENZALIDA Puelma

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JUNID DE 1971 SANTIAGO


( LA ORGANIZACION NACIONAL PARA LA CIENCIA YTECNOLOGIA, () Eugenio Balmaceda H. Julián Corcuera G. Hernán Fuenzalida P.

TEMARIO

Página 1. Características Estructurales de la Organización Nacional. A. El Estado

(

1

B. Las Universidades C. El Sector Productivo

8

D. Resumen

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5

II. El Sistema Científico y Tecnológico y la Políti ca Científica. A. El Sistema Científico y Tecnológico en el 10 Sistema Nacional B. Rol del Estado: CONICYT corno Organismo Rec- 13 tor de la Política Científica C. Problemas Actuales de Estructura para la Eje- 15 cución de la Política Científica III Bases para una Restructuraci6n de la Organiación y Administración del Sistema Científico y Tecnológico.

(A) Los autores son funcionarios de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica y sus opiniones no reflejan ni representan necesariamente las de la Institucion.

J


LA

FAN IZACIOT NACIONAL PARA LA CIENCIA Y TECMOLOGIAO

La tarea fundamental que se presenta a todo orga nismo de p l anificación en ciencia y tecnología, consiste en orientar las actividades científicas y tecnológicas hacia la solución de los problemas que plantea ladinámica del proceso de desarrollo de un país. 2.

El éxito de esta tarea descansa sobre la existencia de un marco inst itucional adecuado, que permi ta (a) una planificación c oherente en lo económico, social, político, cultural, científico y tecnológico, etc. y (b) una inst rumentación que posibilite una ejecución, una coordinación, un control y una evaluación del plan 3

La afirmación precedente es válida para la plani ficación en general y no tan sólo para la planifi cación particular en ciencia y t ecnología. Como racionalmente no es posible concebir una planificación en ciencia y tecnolo gía como c ompartimento estanco, desvinculada de la planificación en lo económico y social sin considerar las característj cas del sistema organizativo, estructural de un país, la acti tud primera en un intento de análisis del sector ciencia Y tecnología debe comenzar por encontrar el lugar que le corres ponde en la totalidad de la acción que se desarrolla en el país. I CARACTERISTICAS E STRUCTURALES DE LAOR GANIZCION NACIONAL. A EL ESTADO. 4.

Un análisis aún superficial de la estructura admi

nistrativa chilena, permite afirmar que "la es tructura existente es an t j -funcional respecto de las actjvjda des que el Estado realiza (planificación, coordinación, ejecu ción, etc.)"0 (Ver Anexos

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5.

Por ejemplo, el Sector Público Agrícola está inte grado por 21 organismos, los que dependen y se

vinculan al Gobierno a través de cinco (5) Ministerios, que son: Agricultura; Economía Fomento y Reconstrucción; Obras Pú buces y Transportes; Hacienda; Tierras y Colonización. Esto implica la existencia de cinco canales jerárquicos por los cuales fluyen decisiones sobre el problema agrícola, lo que dificulta la coordinación e impide la unidad de dirección (1) ..."la gran cantidad de Consejos de Administración (de estos organismos del sector público agrícola) y el elevado número de sus miembros determina que existen 157 personas dirigiendo el Sector Público Agrícola y adoptando las decisiones de la més alta trascendencia para el desarrollo agropecuario" (2). 6.

Es interesante buscar una explicación a esta si-

tuación, que ha hecho crisis hacia fines del régi men de Gobierno anterior y que se presenta con un carácter an ti-funcional aún més agudo bajo el régimen actual de Gobierno, cuyas bases son las de un socialismo de Estado al cual arribar luego de un período de transición del capitalismo al socialisno, 7.

Una forma acertada de aproximarse a una explica ción del problema es buscar la causa por medio de un bosquejo histórico. 81

Durante el transcurso de la mayor parte del siglo

XIX, la economía chilena se enmarcó dentro de los cénones liberales de libre empresa y mercado de libre competencia, donde al Estado cabía un mero papel tutelador. La Constitución de 1833 es fiel reflejo de esta situación, que (1) ODEPA (Oficina de Planificación Agrícola), Ministerio de Agricultura, Plan deDesarrollo Agrorecuario 1965-19801 Santiago, Chile, 1970 1 pág. 344. (2) ib. id . pág. 346.


/3.

se explica por la escasa población, una reducida dite dominante y el carácter eminentemente agrícola del Chile de ese entonces 9.

A fines del siglo pasado, como consecuencia del impacto de la revolución industrial venido desde

fuera, Chile logra un gran desarrollo de la industria minera y en general, una expansión considerable de la economía. Para lelamente, la explosión demográfica y la repercusión de las revoluciones de México (1905) y de Rusia (1917), amén de las consecuencias de la Primera Guerra Mundial, trajeron consigo un pequeño despertar político que culminó con la nueva Consti tución de 1925. En ella se consagran, aún dentro de una econo mía de claro corte liberal, las bases para la futura interven ción del Estado en la economía nacional. (3) 10.

En la década de los años treinta y particularmente a partir de 1938 (Gobierno del Frente Popular), comienza en Chile la intervención marcada del Estado en la gestión económica. Esta intervención del Estado se institucio naliza con la creación de la Corporación de Fomento de la Pro ducción (CORFO) (1938). 11,

La complejidad creciente de la gestión del Estado lleva a la necesidad de una importante reestructu

ración de la administración pública, que tiene lugar en 1953, a través de las Facultades Extraordinarias concedidas al Presidente de la República para que legislara bajo la forma de Decretos con Fuerza de Ley. Este fenómeno se repite en 1950 y entre otras medidas orientadas a estos fines, se reestructura la COREO, a objeto de adecuarla a los requerimientos nacionales luego de más de 20 años de su creación. 12.

La administración anterior dio comienzo a una de-

(3) Ver Encina, Fco. Antonio, Nuestra inferioridad económica, Editorial Nascimento, Santiago, Chile, 1912.


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fin j tjva participación activa del Estado en la vida nacional, más allá de la intervención a que hemos venido haciendo referencia. El Estado no sólo es un ente interventor en la economía, Sino que adquiere, además, el carácter de Estado partici pante de la economía (convenios del cobre, empresas estatales, etc.). Por otra parte, la idea de la necesidad de planificar el desarrollo nacional tuvo su concreción en la creación de la Oficina de P lanificación Nacional (ODEPLAN) (1965) y de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecno lógica (CONICYT) (1967) 13.

Sin embargo, esta evolución del Estado oileno ha sido inor g ánica. Es así como se ha llegado a la

existencia de un aparato administrativo institucional cuyas ca racterísticas más salientes son (a) multiplicidad de organismos (b) falta de unidad de dirección (c) dificultad en la coordinación (d) distintos grados de dependencia del poder central (e) duplicidad de funciones (f) falta de acción complementaria de los diversos organismos en orden a una orienta ción general y armónica, etc. 14

La creación de los múltiples organismos existen-

tes no ha respondido a una clara noción de organi zación eficiente del Estado. Han sido el resultado de imitaciones foráneas, obra de organismos internacionales o necesidad de parte del Estado de preocuparse de un nuevo sector o subsector de la economía, 150

Por su parte, la organización nacional para la

ciencia y la tecnología ha sido incipiente. Los institutos de invetigacjón del Estado, han sido creados en diferentes épocas, como respuesta a estímulos de diversa natu raleza. Su proliferación se ha caracterizado, al igual que el resto de la administración p.iblica, por su inorganicidad. Ada más, en general, carecen de 1 na estructa institucional que


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habilite una coordinación rápida y flexible entre ellos y con el resto del sistema. B. LAS UNIVERSIDADES. 16

La investigación se ha concentrado primordialmente en las Universidades (más de las 3/4 partes), como consecuencia casi natural del quehacer universitario, como así también por los beneficios legales que disponen que el 0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de carácter fiscal deben destinarse a formar un fondo de Construcción e In vestigaciones Universitarias, A vía de ejemplo, puede mencionarse que los gastos en 1 y D de Universidades e Institutos Gubernamentales de I nvestigación el año 1968 se repartieron como sigue: 1-

Millones deEOS UNIVERSIDADES INSTITUTOS GUBERNAMENTALES

1

1487

79

389

21

E1 aporte del sector productivo se ha despreciado por ser prácticamente nulo. 17.

Las cifras anotadas en el cuadro precedente son elocuentes. Permiten expresar que las Universida-

des y, en menor escala, los Institutos de Investigación Guber nameritales, son los que soportan toda la carga de la investiga ción que se realiza n Chile. 18

Por otra parte, cabe citarque la tarea de Investigación ua se desa.::olla en las Universidades

no guarda una relacin de equilibrio entre las ciencias básicas y las ciencias aplicadas. E.te desequilibrio se explica por las necesidades da docencia que son las reguladoras de la expansión de la activLdad de inestigacjón. Además la forma


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como se ha estructurado la Universidad internamente, ha lleva do a la creación de grupos que son de tamaño insuficiente para la absorción, generación y, sobretodo, la difusión de los co nocimientos (4), y que además e caracterizan por ser estancos, es decir están parcelados según si desempañan labores de investigación básica, aplicada o desarrollo experimental, lo que no ha permitido el funcionamiento cabal de la cadena inVe nción_innovación Este fenómeno es muy marcado en el campo de las investigaciones orientadas hacia los problemas de desa rrollo del ector Industtjal. Los hechos descritos han limitado en gran medida la oferte de actividades científicas. Esta es una de las causas que han provocado la gradual desvinculación de las Univer sidades de la problemática nacional, 19.

La creación de Institutos y Centros dependientes

de las Universidades, tampoco ha respondido a un desarrollo orgánico cIa las actividades universitarias. Varios Centros o Institutos han sido creados por la iniciativa de egresados que la propia Universidad envía al exterior a estudiar lo que a aquéllos interese. A su vuelta al país, sólo la Universidad puede absorberlos como profesionales de alto nivel y éstos proceden a generar en torno suyo un interés por los temas de su nueva especialidad, lo que redunda en Centros e Institutos dedicados a ellos. Otras veces, ciertos problemas concitan un interés nacional y dan origen a dependencias relativamente autónomas (problemas urbanos, demográficos, etc.). También hay que destacar que Centros o Institutos se crean con motivo de las posibilidades de financiamiento externo para la atención de ciertos y determinados problemas. Por ejemplo, no será extraño que dado el actual interés de Naciones (4) Un 36% de los organsmos de investigación del país tienen más de 10 profesionales de jornada complete y uno de cada tres de esos oafl j srnos tienen 4 o menos investigado res fuli time, (FUENE: PLANDSS Ciencia y Tecnolocjía para el (desarrollo econ6mco y social chileno, Santiago, Chile, 1970)


/7.

Unidas por el problema de Contaminación, se creen Centros o Institutos dedicados a él, debido a que habrá dinero para financiarlos. Esto último, no deja de ser interesante de consi derar. Las Universidades viven permanentemente con problemas de recursos financieros. La detección de posibles fuentes do recursos para ciertas act i vidades, posibilita a la Universidad para contratar más personal, adquirir equipos, etc y con seguir de esta forma el financiamiento - por vía indirecta de un docente. 20.

Esto ha creado una situación de desarrollo institucional de las Universidades que no es homogénea

(a) entre ellas y (b) dentro de ellas. Algunas Facultades o Departamentos de una Universidad deben su desarrollo a la habilidad de un Decano o Director para conseguir financiamiento externo. Resulta, entonces, que el crecimiento de las dependencias universitarias, en materia de investigación principal mente, no obedece a una política de desarrollo basada en problemas nacionales, sino que al interés y a los fondos disponibles de acuerdo a prioridades fijadas muy lejos de nuestra realidad. Sin embargo, existen casos en que se produce una coincidencia entre lo que el país necesita que la Universidad le aporte y las posibilidades de expansión (en recursos humanos y físicos) de las mismas. 21.

También es preciso dejar constancia que las Univer

sidades entre sí carecen de una coordinación en cuanto a los esfuerzos que realizan. En materia de recursos del Mar y Oceanología, al menos tres Universidades tienen Escuelas, equipos, buques experimentales, operando sin una vinculación que aparezca efectiva en términos reales, lo que ha ce que los esfuerzos se desperdien y no se aprovechen en fon ma organizada y buscando una optimización de los mismos. El Consejo Regional de Universidades de Valparaíso (que agrupa a las Universidades de Chile - sede de Valparaíso - Católica de

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Valparaíso y Tácnica Federico Santa María) es un intento de coordinación de las actividades de tres Universidades que opa ran en una misma ciudad (Valparaíso, la se g unda en importancia en el País) 22.

Esta falta de coordinación, vista ye desde el pun to de vista de la gestión de la administración p

blica del Estado y de las Universidades, no debiera existir respecto de estas últimas. Esta aseveración que parece paradó jica se basa en que existe en Chile, creado por ley, un Conse jo de Rectores de las Universidades Chilenas, cuyo propósito, entre otros es "coordinar y planificar las investigaciones tecnológicas en colaboración con la Corporación de Fomento de la. Producción, los organismos tácnicos del Estado y las entidades y empresas privadas". La sóla existencia del hecho de la descoordinación y la falta de vinculación del sector producti yo a la tarea de la investigación, demuestra que huelgan los comentarios a este respecto. C. EL SECTOR PRODUCTIVO. 23.

El estancamiento del sector agropecuario (USO de

tócnics atraadas, inadecuado sistema de tenencia de tierras), la naturaleza marcadamente artesanal de la industria y el carácter estático del comercio exterior, han condicionado - estructuralmente - la aplicación de ciencia y tecnología en el sector productivo. Cuando ella ha sido reque rida, las empresas de mayor tamño han demandado sus insumos científicos del exterior y no dl país (que muchas veces ha estado incapacitado para proporc:onarla). Las empresas estatales o privadas (en el futuro ms propiamente estatales, mixtas y privadas) también han canprado tecnologías extranjeras para utilizar en sus procesos., los aue sin embargo, dejan estáticos frente a los cambios tecnológicos. Esta actitud con servadora, impide adoptar una posición aesiva frente a la

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innovación tecnológica, lo que condiciona la adecuación o mejoramiento de las técnicas mpleadas. (Un ejemplo da esto lo encontramos en las oficinas salitreras en que gran parte de los equipos datan de los años 30, y no ha habido ningún esfuerzo por reponerlos o crearlos en el país). La razón fundamental de esto último, estriba en que las empresas no han contado con personal calificado para definir las necesidades de investigación y desarrollo, lo que ha limitado la generación de una demanda por actividades cien tíficas y tecnológicas. 24

Estas condiciones han limitado la capacidad de utilización de las actividades científicas y tec-

nológicas El carácter poco dinámico del proceso de industria lización, no ha generado (en parte debido a la falta de oportunidad e incentivos) una infraestructura científica apta para absorber, mejorar o crear tecnologías nuevas. Por otra par te esta falta de capacidad de utilización se ha traducido en una disminución de los beneficios tecnológicos que podrían ha bar tenido las inversiones extranjeras (adiestramiento, mcm manto del ttKnow_Howr). D. RESUMEN. j / 25.

La estructura orqaaiaativa de la administración pública chilena, los diversos niveles de dependen

cia jerárquica y los distintos estatutos jurídico-administrativos de los organismos o entidades públicas, sean o no de in vesticación, y el rol y lugar que corresponde a las Universidades, no presentan - en su conjunto - un cuadro funcional para la planificación en general, y con mayor razón, par la planificación de las actividades científicas y tecnológicas hacia los problemas que plantea el desarrollo nacional. 1 26. A lo anterio es preciso agrega r que la dinámica del proceso .ctual da transición de una economía


/10,

capitalista a una economía socialista, varía sustancialmente respecto de las administraciones o regímenes anteriores en Chile. El carácter distintivo de la gestión de Gobierno hacia el socialismo debe estar constituido por el sistema do p lanificación central global de la economía, en el que debiera incluirse a todos los sectores sin excepción. La ciencia y la tecnología, debe ser un elemento integrante, necesario y las más de las veces determinante, del desarrollo. En esta forma, es parte de la tarea de planificación central, 27.

Por ello, las actividades científicas y tecnológi cas deberán planificarse al mismo nivel en que se

planifican las actividades económicas, sociales y culturales, con el fin de integrar las diferentes políticas de desarrollo por actividad, en un marco compatible con la disponibilidad total de recursos del país. La labor de planificación, deberá buscar la optimización de estos recursos.

II. EL SISTEMA CIENTIFICO Y TECNOLOGICO Y LA POLITICA CIENTIFICA. A. EL SISTEMA cIENTIFECO Y TECNOLOGICO EN EL SISTEMA NACIONAL. 28,

Para comprender más claramente aue la planificación de la Ciencia y la Tecnología debe realizarse

en forma coordinada y coherente con los planes de desarrollo económico y social, de educación, de recursos humanos, etc., creemos conveniente intentar analizar la Nación como sistema (5) (sistema-nación) en base a las relaciones que existen entre el sub-sistema ciencia y tecnología y los otros sub-siste mas sociales (5) SAGASTI, Francisco R. A Systems Approach to Science and Technoloy Policy-Makinq and Planning, O.E.AO, Washington, 1970.


/11. RESTO SEL MUNDO

(4)

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(i) olitico

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3)

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Sist, Productivo y de Servicio

(6)

.L ultural Sis t. de Roc 'EN atur a

(8)

SISTEMA - NACION

(1) Recursos humanos entrenados. (2) Conocimiento, que es difundido al sistema-naci6n a través del sistema educativo. (3) Recursos humanos. (4) Cbnocimiento. (5) Recursos humanos para todo el sistema-naci6n0 (6) Bienes y servicios. (7) Conocimiento, como ser tecnología para producir más bienes y servicios en forma más eficiente. (8) Recursos naturales. (9) Conocimiento, como para la explotación, disponibilidad de recursos, etc. (10) Políticas,, planes,_r ecursos financieros, normas, valores culturales, etc., a todos los otros sub-sistemas. (11) Conocimiento, recursos humanos entrenados, bienes y servi cios desde el exterior a todo el sistema-nacin.


/12.

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La figura representa conceptualización de

un diagrama que contiene una la Nación.como sistema (siste

ma-nación), con sus diferentes c Dmponentes (sub-sistemas). Des de estos últimos emanan y llegan diversos flujos, cuya explicación se expresa en los números que siguen al diagrama. 30.

El sistema político y el sistema cultural están inter-conectados con todos los otros sub-sistemas

nacionales. Los flujos aludidos se generan con motivo de las inLer-relaciones entre los sub-sistemas. Además, todo el sistema-nación se encuentra en conexión con el 'resto del mundo (expresión que simboliza la necesaria inter-dependencia de los grupos humanos), exportando e importando bienes y servicios, conocimiento, recursos humanos entrenados y recursos nc tur ales. 31.

Todos estos flujos tanto dentro del sistema (sis-Lema-naci6n) como Lambión hacia y fuera de él, de

ben ser regulados. Al sistema político corresponde, funcional mente, realizar explícitamente la tarea reguladora, utilizando como medios, las políticas, los planes y otros semejantes. El sistema cultural, participe en la tarea reguladora, pero, en forma implícita, a travús de normas y valores culturales. 32.

Este enfcue de la Nación, que nos muestra al sis tema científico tecnológico íntimamente ligado a

otros sistemas de jquálla, nos permite inferir que la política científica as de carácter nacional y que no debe formularse aisladamente de las otras políticas de desarrollo, sino que estar coordinada y 33.

r coherente con ellas.

Estas ideas permiten explicar la necesidad de que el sistem científico y tecnológico est& sujeto a

una planificación que tenga su centro en un nivel administrativo y político ópLimc. En nuestro entender, este principio, es válido en todo esquiia que estime al Estado como interventor y participante de ' gestión nacional. Se hace más eviden

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te aún, cuando se habla de un período da transición hacia un Estado Socialista. B. ROL DEL ESTADO: CONICYT COMO ORGANISMO RECTOR DE LA POLITICA CIENTIFICA. 34.

El actual Estatuto Orgónico da la Comisión Nacio-

nal do Investigación Científica y Tecnológica dis pone que ésta constituirá la oficina nacional de planificación de la ciencia y la tecnología. Por esta razón ocupa la cúspide de la pirámide del sistema científico y tecnológico chileno. Entre sus funciones están (a) la de formular el plan nacional de desarrollo científico y tecnológico, (b) estudiar y proponer programas de desarrollo científicp y tecnológico acor des con los requerimientos de la planificación nacional del desarrollo económico y social, (c) coordinar las actividades del sector público y privado relativas a la ciencia y la tecnología, (d) asesorar al Supremo Gobierno en la programación de la inversión y preparación de los presupuestos de las instituciones que reciban aportes del Estado para actividades científicas y tecnológicas, (e) administrar y coordinar la asistencia tócnica internacional.., (f) formular en coordina ción con la Oficiia de Planificación Nacional políticas referentes a la asistencia tócnica internacional, a la cooperación financiera externa referente a la ciencia y la tecnología, a la contratación de las licencias, patentes, y servicios tc nicos, y a toda otra forma de transferencia científica y tecnológica del ex€eror, (g) crear o participar en la creación y funcionamiento cia entidades e instituciones de investigación, documentación a irormación científica y tecnológica, sea en su capital, finan :iamianto o directorio y (h) desarrollar investigaciones en €1 campo de las ciencias puros y aplicadas, etc. 35.

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Si rs detenemos a estudiar la ley que regula el


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organismo rector de la política científica nacional, observamos que para que se pueda dar cumplimiento a las atribuciones que se le conceden por la letra de la ley, sería necesario Que CO1JICYT: a. se integrar.o con la Oficina de Planificación Nacional en el nivel de decisión y ejecución; b. se integrare con la Corporación de Fomento de la Producción, a fin da utilizar los canales de que ésta dispone para llegar en forma efectiva al sector productivo y determinar sus requerimientos tecnológicos; c. se integrara con la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, a fin de tener un acceso al control del presupuesto de las instituciones (públicas y privadas, con y sin fin de lucro) nacionales, que realizan investí gación con algún aporte financiero del Estado; d contare con un numeroso y calificado potencial humano interdisciplinario de alto nivel, tanto en el campo profesional como en el académico, siendo el ideal una posible combinación de ambos 36.

Para lograr una futura integración con las entida

des dacritas con antelación, se requeriría contar con un respaldo real (no meramente nominal) del ms alto nivel político, ejercer una influencia en la gestión presupuestaria d ODEPLAN y CCFO, en lo que a ciencia y tecnología se refiera y poseer una capacidad de gestión y negociación altamente desarrollada y avalada por la calidad de quienes negocian. 37.

Si bien de acuerdo con los términos que utiliza la ley orgónice de CONICYT, esta institución de gobierno debiera ocur.ar la cúspide de la pirámide del sistema científico y tecnoógico, en la práctica esto no es así, sien do tan sólo, hasta ahora, un organismo con escasa influencia en las decision€ de política científica.


¡15.

C PRQBLEM:S ACTUALES DE ESTRUCTURA PARA LA EJECUCION DE LA POLITICA CIENTIFICA 38

Dijimos anteriormente que la cúspide de la pirámi de del sistema científico y tecnológico chileno

está ocupada - legalmente - por CONICYT Este es el nivel (i) En el nivel intermedio de la pirámide, nivel (u), se encuentran los organismos que se encargan de la organización y administración de las decisiones que provienen del nivel (i)0 Las instituciones que corresponden a este nivel (U) intermedio son tales como los Ministerios y sus dependencias pertinentes, la CORFO, las Comisiones de Investigación de las distintas Universidades, etc. La labor que compete a estos organismos del nivel (U) consiste en transformar la estrategia diseñada en el nivel (i) en planificación de acciones concretase En general, al nivel (U) se debe (a)financiar (b) coordinar y (c) encomendar a otras instituciones en porti cular, la ejecución de las actividades de investigación En último término, nivel (iii), se encuentran los organismos de ejecuci6n A estos corresponde realizar las tareas que hacen realidad los objetivos concebidos en abstracto por la política científica. Son organismos típicos de ejecución, las Universidades, Escuelas Politécnicas, Institutos particulares, cuy¿_tarea de mayor relevancia consiste en formar los trabajadores científicos; los Departamentos, Laboratorios de Universidades, Instituciones Gernamentales de investigación científica, que realizan actividades concretas de investigación; Institutos de Estadística. Museos Científicos, Institutos de Normalización, Observatorios y Servicios Metereológicos, que realizan actividades fndamentales en sí y que sirven da auxiliares in dispensables de la investigación; Centros Nacionales de Documentación, Bibliotecas, Televisi6n y otros medios de comunica


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ción de mases, que sirven pare difundir el conocimiento. 39.

La existencia de estos tres niveles (planificación, organización-administración y ejecución) plantee

problemas en relación con los pasos por los que deben seguir las decisiones del nivel planificación hacia los restantes, a fin de que ellas se ejecuten. El nivel planificación radica en CONICYT, institución que aún cuando controle los mecanismos que le permitirían ejecutar los planes que perfile, no puede hacerlo de momento. Esto se debe a que los organismos correspondientes a los niveles organización-administración y ejecución cuentan con autonomía e independencia, y con recursos al gunas veces superiores en calidad y cantidad a los que maneje CONICYTO 40.

Cabe señalar, a modo de ejemplo, el problema rda tivo al control financiero como uno de los probla

mas estructurales que se planteen: "las instituciones por el hecho de funcionar esencialmente en bese a asignaciones estatales, deben someterse al control del Estado en cuanto al uso de los recursc . Las Universidades reciben anualmente una su ma global que vd inserta en el Presupuesto de la Nación, en el Presupuesto del Ministerio de Educación y en el de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Lo anterior representa un grave problema para lograr una racionalización de las asignaciones financieras Hasta ahora, la distribución de los fondos ha quedado enteramente en manos de las Universi dadas, lo que impide asegurar un impulso creciente y continua do, y sobre todo, orientado de las actividades de investigación que se realizan en ese contexto. Por tanto, junto a la preocupación de incorporar a las Universidades a la problemática del desarrollo económico y social, deben crearse los canales necesarios pera asignar fondos separadamente e estas co tividades. 41.

El caso de los Institutos es más complejo que el


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anterior, pues existen diferencias en los status jurídicos con que han sido organizados. De esto modo, no todos tienen la obligación de presentar presupuestos y cuentas de los recursos utilizados al Ministerio de H2,cienda0 En efecto, los Institutos que realizan investigación en el país, son en algunos casos dependientes de un Ministerio, por lo cual éstos deben gi rar contra el presupuesto del Ministerio al cual pertenecen. En cambio, hay casos en que el Instituto es una organización descentralizada, en cuyo evento, los programas de estos Iristi tutos no tienen que ser presentados al Ministerio de Hacienda" (6). Por esta razón estos organismos no sienten la necesidad de integrarse dentro de un marco general y global que permita llevar a cabo los planes que emanen del organismo rec tor.

clear, la Dirección de Riego y muchos otros), de sus presupuestos se realiza por intermedio

dependientes de de Energía Nula negociación de sus respecti

vos Ministros de Estado, los que, a su vez, d

oben hacerlo con

En el caso de aquellos institutos los Ministerios (como la Comisión

42.

el Ministerio de Hacienda0 Si CONICT requiere intervenir y controlar la ges

43.

tión presupuestaria de estas instituciones con el propósito de lograr una ejecución efectiva de la política cien tífica, la autoridad de la misma debiera-poseer el carácter de Ministro de Estado c. tener el rango de éste, a fin de contar con el poder político y administrativo que éste supone, para penetrar y participar en la toma de decisiones del más alto nivel ejecutivo del Gobierno chileno. Esta es por lo demás, la tendencia en un sin número de países, tanto europeos corno lati (6) Lazzerini, Sergio, "Fuents y utilización de recursos financieros para investiqac.iSn en Chile", Santiago, Chile, 1970. c c


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noamericanos 44.

En lo que se refiere a las ins tituciones descentralizadas, la participación en la gestión presupu estari,a de las mismas, se podría lograr por medio de la integración de CONICYT en los D irectorios, por ejemplo, de la Corporación de Fomento de la Producción, donde so podría controlar el presupuesto en materia de ciencia y tecnolo g ía, de IREN (Instituto de Recursos Naturales), INTEC (Instituto Tecnológico de Chile) etc., como así también tener acceso a las decisiones relativas al sector productivo, coordinándolas con la política económica y social que emana de ODEPLAN Esto sería posible, siempre y cuando, existieran las integraciones con CORFO, ODEPL'N y algunos Ministerios (Economía, Agricultu ra y Hacienda), aludidas en párrafos precedentes. 45.

Otra de las limitaciones estructurales que se plan

tean en orden a la eficacia de la labor que campe te al organismo rector de la política científica, dice relación con los recursos humanos, que ha sido atisbada anteriormente, pero que es conveniente ahondar debido a que puede ser una limitante de mayor importancia que la presupuestaria. 46.

Nos permitjamos enfocar esta problemátic 'r. en ter minas generales para la Región. Por una parte, es Posible detectar que la excelencia de los recursos humanos de alto nivel se concentra (a) en las Universidades (b) en ciertas ins tituciones de ob±erno, que por su naturaleza o por la forma en que fueron gestadas, gozan de una relativa - pero apreciable - autonomía y "licencie burocrática", respecto de las res tricciones administrativas que se imponen a los servidores públicos (en al caso de Chile, INTEC - Instituto Tecnológico de Chile - e IFOP - Instituto de Fomento Pesquero - por ejemplo), lo que hace más atractivo para el científico trabajar en ellas; sus escalas de remuneraciones escapan o son excepcionales frente a la rigidez de las escalas de sueldos de

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la burocracia civil, lo mismo ocurre con la mayoría da los De par-Lamentos, Institutos o dependencias de las Universidades. Esta situación de privilegio permite una mayor flexibilidad para el desarrollo del trabajo intelectual creativo del científico, que debe ser medido en términos de productividad y no por una dedicación horaria controlada Esta misma flexibilidad rige para las necesarias e indispensables labores de parfeccio namiento intelectual del trabajador científico, para su dedicación a tareas docentes, para asistir a congresos nacionales e internacionales y mantenerse, por consiguiente, en el nivel que lo corresponde en su especialidad. 47.

Si un organismo rector de política científica, por el contrario, se concibe como una repartición pu-

blica, a la cual se aplica en forma estricta el estatuto funcionario de la burocracia civil, las posibilidades de reclute miento de personal idóneo se reducen considerablemente. La re zón estriba en la falta de atractivo originada por las imposi ciones reglamentarias y no por el contenido sustantivo del trabajo a realizar, Estas imposiciones restrictivas atentan contra la libertad que el trabajador científico precisa para aportar una real tarea de servicio al Estado. Estas afirmacio nes podrían llevar a la conclusión que se pretende institucio nalizar, dentro de la burocracia civil, una situación de privilegio para un sector determinado. Ello debe ser necesariamente así, debido a que el trabajo que se exige a este personal calificado es fundamentalmente creativo y demanda un estu dio permanente, un contacto con la realidad profesional y con los avances que en el mundo entero se hacen en las disciplinas particulares de cada cual, como en lo que se refiere a la política científica en general. Es en virtud de estas consicle racionas, que expresábamos anteriormente, que el ideal sería que el número de personas que se dediquen a trabajar en los or ganismos rectores de olítca científica de nuestros países,

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cuenten con la excelencia profesional combinada con la tarea académica constante y estar en el más alto nivel en cuanto a su potencialidad intelectual. 48

En Chile, esta situación es, aparentemente, real. Si se examinare con detención la planta de CONICYT,

se podría determinar que el porcentaje de personal de alto ni vel es mínimo y que el de nivel intermedio (aquel que será en un futuro inmediato de alto nivel) es reducido. Además, la institución está concebida como dependencia pública a la cual se aplica todo el rigor de la burocracia civil regular. Basta ría una comparación con las plantes de funcionarios y las escalas de sueldos de algunas instituciones del Estado, para po dar deducir que el número de profesionales de nivel intermedio y de alto nivel es significativamente superior, aún en términos proporcionales. Nos asalte la inquietud de que este fenómeno no es sólo exclusivo en Chile y sería interesante hacer ente estudio a escala regional. Esta limitante, que es estruc tural y quizá la de mayor importancia, impide el acceso de las personas - y con mayor razón., de las decisiones que se toman por el organismo rector - a las demás instituciones, pues se enfrentan con un excepticismo, por falta o carencia de "autoritas" 49.

Creemos que una de las bases en el éxito de la ta rea de todo organismo rector de política científi

ca, radica en esa "autoritas", ue debe ser característica de sus decisiones, avaladas por la misma, de quienes las elaboran. De lo contrario, la labor de coordinación, de integración efectiva con otras instituciones, será ilusoria, por fel ta de credibilidad. 500

No es necesario abundar en explicaciones respecto de las relaciones del organismo rector de políti-

ca científica con las Universidades. Estas, por definición, poseen autoritas (los Decanos, los científicos, los tocen-

c c c o


/21,

tas de alto nivel, etc.). La imagen que se proyecta del organismo rector revisto, ante sus ojos, tan sólo un carácter de institución de Gobierno con poderes legales que, por las argu mentaciones indicadas, le es muy difícil ejecutar. 51.

Creemos pertinente hacer una síntesis de los problemas estructurales que se han estado esbozando.

Si hemos estado pensando que el organismo rector de la políti ca científica debe estar inserto en el núcleo de las decisiones políticas, de planificación y administrativas de nivel su premo en un país, nos pareces que existen ciertas condicionantes que determinan en forma categórica el éxito de las tareas que éste vaya a emprender. Es preciso enfatizar que no debe caber discusión alguna acerca de la necesidad de planificar las actividades científicas y tecnológicas de un país en desarrollo y que ésta debe realizarse en un todo integral con la planificación económica, social, cultural, etc. Sin perjuicio de lo anterior, esta planificación no debe coartar la creatividad y el ámbito de libertad, indis penable para desarrollar las tareas de investigación científicas y tecnológicas. 52.

Hemos tenido ocasión de referirnos a las características fundamentales que inciden directamente en

la factibilidad real y concreta de un hacer positivo de parte del organismo rector de la política científica: por una parte, es necesario contar --in la autoridad jerárquica, con el "impe rium" que confiere el rango de T Iinistro de Estado, y por otra, con la autoridad intelectual, la "autoritas", que sumadas pre sentarán ante la co:unidad científica y el propio Estado, un órgano capaz de co'ioitar el interés, 1.-a adhesión y la coopera ción en las tareas que éste plantea. De esta forma, el Estado otorgará su más ao respaldo político y administrativo, piedra angular para a gestión y coordinación de la política cien tífica; y la comuiidad científica, su acervo de conocimientos


/22

y su capacidad para generarlos.

III E.SS_PARA UNA_RESTIUJCTURACIC N

LA CRGNICION Y

ADMINISTRCICN DL SISTEIJA CIENTIFICO Y TCNOLCGiCQ

Parece altamente recomendable tener presente y adoptar con algunas pequeñas modificaciones, las características estructurales dadas po el Comitó Asesor sobre la Aplicación de la Ciencia y Tecnología al Desarrollo de las Naciones Unidas Estas son entre otras: (a) qle cada Gobierno debe tener una política da remante definida en vnateria de Ciencia y Tecnología Dicha po lítica debe orien€arse, por una parte, hacia la organiEaCiófl las actividades científicas y tecnológicas y planificaci6r nacionales en apoyo del desarrollo económico y social, median te la aplicaón de ciencia y tcnología y, por otra, hacia un crr cimiento científico y tecnológico nacional autónomo y auto sostenido, (b) 7 ue el órgano central de ciencia y tecnología, cuya tarea debe ser definir le po l ítica científica y tecnológica nacional, debe ser directamente responsable ante el Gobierno cn el nivel ms alto, (c) que el órgano encargado de la política cintí fica y tecnológica nacional debe trabajar en estrecha colchoración con las autor idada del planeamiento económico y social, no sólo cara asegurar nue se asignen recursos suficientes cara la ciencia y la tocnolocía, sino que tamhin para asesorar en la función que correspc:ncle a la ciencia y la tecnología en el programa nacional de d arrollo económico y social y en la asistencia técnica extilior que haya de gestionarse en materia de ciencia y tecnología. ruG Para facilitar la comprensión de las habría ncc toma. en el casc chileno, distinguiremos tres niva

1-•

-

-

- -.

-+---_--__-_-_--

.

--.- .....


/23v

les de decisión dentro de lo institucional (7): (a) el ?nivel político u , que define las normas que deberán satisfacer las distintas estrategias alternativas; (b) el nivel e.tratgico, donde se identifican y seleccionan las alternativas; y (c) el ?? nivel táctico', donde se programa y ejecu te una estrategia daterminad

P

de la R

Consejo Nac. de Des.

1

Org

Rector

1

.-- NIVEL POLITICO (Suma del Poder Pol tico y Administrat.) Objetivo: coordincc. de políticas

NIVEL E5TRTEGICO Objetivo: plan±f. a mediano y largo plazo

1 Ministeriof y dependencias

NIVEL TCTICO Objetivo: planif. al corto plazo y ejecución

El nivel más alto (político) estaría integrado por la Presidencia de la República y el Consejo Nacional de Desarrollo, el que debería componerse debidamente, con la variable ciencia y tecnología y las variables sociales de Justicia y Trabajo, actualmente ausentes. (Ver Decreto Supremo NQ 180, cIa 2 de Febrero de 1971, publicado en el Diario Oficial de 17 de (7) E. Jantsch, for Sing the Futura, citado por Université des Eciences Sociales de Grenoble, Institut de P1echerche Economique et de Planification, Sysie mes de Recherche, Grenoble, 1970.


/24,

Marzo de 1971) Un segundo componente del nivel político, que no debe ser dejado de lado, es el Poder Legislativo representado por el Congreso Nacional. Se sugiere la creación de Comités o Comisiones Permanentes en Ciencia y Tecnología. Dado el alto contenido social de esta materia, que envuelve la consideración de todo el Complejo Educación, y que constituye un elemento vital y determinante en la gran mayoría de las medidas legislativas que necesariamente habrá que tomar para el desarrollo del país, es que aparece por demás justificado que la preocupación por este problema se institucionalice también en aquél Poder del Estado q ue, se supone, es representativo de los intereses de la sociedad chilena El segundo nivel estaría integrado por todos los subsistemas del sistema nación (educativo, social - en sentido lato -, recursos naturales, científico-tecnológico, y productivo y de servicios). CONICYT ocuparía el lugar referente a ciencia y tecnología. El tercer nivel estaría compuesto por los diferen tes ministerios y sus dependencias y, en general la administración pública y el sector privado, es decir empresas produc tivas, universidades o institutos. Para el caso concreto de ciencia y tecnología la creación de un Ministerio de la Ciencia se presenta como una alternativa para la ejecución de la política científica. Referente a la coordinación de las activi dades científicas y tecnológicas puede pensarse tanto en la creación de comités interministeriales o bien en la creación de un mecanismo que permita que todas las instituciones que en lo inmediato realizan actividades de investigación científicas y tecnológicas, pasen a depender directamente del Ministerio de la Ciencia. La alternativa ue se presenta frente a la no crea ción de un Ministerio de la Ciencia sería que la actual Direc ción de O p eraciones y Desarrollo de Programas de CONICYT te-


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mara este papel, lo que implicaría el rango da Ministro de Es tado para la autoridad de la' Institución. Esta alternativa conlleve el problema de que el organismo rector realizaría una actividad dual, donde al propio tiempo cue se planifica al Corto plazo se la hace para el mediano y largo plazo, lo que crea confusiones de objetivos, métodos de análisis y, en general, una visualización atemporal da sus funciones Los elementos de juicio esbozados en estas páginas, podrían permitir diseñar un modelo que colocara al siste ma científico y tecnológico dentro de un esquema global, comprensivo de la totalidad de las acciones y funciones que se dan en un país, para tender en forma organizada y planificada hacia el desarrollo. Sin embargo, en el caso particular de Chile - y podríamos aventurar, en el caso de la gran mayoría de los países en vías de desarrollo - os imprescindible realizar un acabado y crítico diagnóstico de las circunstancias estructurales que impiden, limitan u obstaculizan el desenvolvimiento de los planes de desarrollo. No es una tarea fácil ni realiza ble dentro de límites previsibles de tiemoo, debido principal mente a la complejidad de ella, como a la naturaleza de los intereses que subyacen en la propia estructura vigente. Nuestro país, a pesar de sus deficiencias, presan ta una situación privilegiada, pues cuenta, potencialmente, con casi todos los elementos p ara realizar una efectiva labor de planificación central. Reste por definir la tarea a seguir, sobre los supuestos de políticas globales de desarrollo donde el Gobierno, las Universidades, el sector privado y la comuni dad científica, colaboren y hagan realidad el anhelo de integrar la ciencia y la tecnología en el arduo camino de despegue del subdesarrollo,


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LA ORGANIZACION NACIONAL PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA  

La tarea fundamental que se presenta a todo organismo de planificación en ciencia y tecnología, consiste en orientar las actividades científ...

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