Migración y Desarrollo vol. 19, no. 36, enero-junio 2021 by comunidaduaed

volumen 19 Primer semestre de 2021 www.migracionydesarrollo.org ISSN 2448-7783

Migración y Desarrollo es una revista orientada a la reflexión, la investigación y el análisis sobre temas concernientes al vínculo entre migración y desarrollo desde una mirada crítica alterna a la postura dominante: la perspectiva del Sur, cuyo eje central son los derechos humanos. A través de la aludida perspectiva se examina de manera integral, comprehensiva, la problemática derivada de esta relación en el contexto de la globalización neoliberal: explotación laboral, exclusión, discriminación social, violencia, inseguridad humana, criminalización, despojo, desplazamiento forzado, conflictos ambientales. Más que la negación del Norte se trata de una visión incluyente que demanda la redefinición de los indicadores del desarrollo, fundada en el respeto a los derechos humanos en contraposición al paradigma dominante de seguridad nacional que criminaliza y discrimina. La revista se edita en los formatos impreso y digital en los idiomas español e inglés. Contribuye a la construcción del pensamiento crítico en las Ciencias Sociales y en las Humanidades a partir de la minuciosa selección de manuscritos que son evaluados por pares académicos mediante el sistema doble ciego y que se organizan en tres secciones: Artículos, trabajos inéditos y traducciones al español; Coyuntura y debate, ensayos breves sobre temas de actualidad; y La voz de los actores, proyectos e iniciativas de la comunidad migrante (declaraciones, entrevistas, manifiestos, comunicados, principios, acuerdos, protocolos, entre otros). Asimismo, colaboran integrantes de la Red Internacional de Migración y Desarrollo (rimd) e investigadores adscritos a otras instituciones internacionales. Se publican textos con rigor científico y analítico, con metodologías y técnicas de investigación creativas e innovadoras. Es preciso aclarar que no se aceptan aquellos estudios basados en un enfoque unilateral que atienda a los intereses hegemónicos de los principales países receptores de migrantes. Forma parte del Índice de Revistas Mexicanas de Investigación Científica y Tecnológica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y está indexada en la Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc), el Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal (Latindex), Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades (Clase) y Scientific Electronic Library Online (Scielo-México).

Migración y Desarrollo, volumen 19, número 36, primer semestre 2021, es una publicación semestral editada por la Universidad Autónoma de Zacatecas «Francisco García Salinas», a través de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo, Jardín Juárez 147, colonia Centro, 98000 Zacatecas, Zacatecas. Teléfono: (01 492) 922 91 09, www.uaz.edu.mx, www.estudiosdeldesarrollo.mx, revistamyd@uaz.edu.mx, Editor responsable: Raúl Delgado Wise. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo Vía Red Cómputo 04-2015-060212200400-203, issn :2448 -7783, otorgados ambos por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Responsable de última actualización: Unidad Académica en Estudios del Desarrollo, Israel David Piña García, Campus Universitario ii, avenida Preparatoria s/n, fraccionamiento Progreso, Zacatecas, 98065. Fecha de la última modificación, enero de 2021. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura de los editores de la publicación. Todos los textos aquí incluidos se encuentran bajo la licencia Creative Commons 4.0 Atribución/No comercial/No derivadas

Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico

Contenido Artículos ¿Cómo negociar la política migratoria de México?: prácticas, logros, errores y opciones Rodolfo Casillas R.

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos entendidos como dispositivos discursivos Jorge Brower Beltramin

Los trabajadores agrícolas temporales mexicanos en Canadá y la covid-19 Rosa María Vanegas García | Juan Manuel Sandoval Palacios

Ciudades santuario y solidarias en América Latina: una revisión de literatura Margaret Godoy | Harald Bauder

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico de refugiados en Brasil. Subsidios para el desarrollo de políticas» Márcio de Oliveira

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Coyuntura y debate

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores en el contexto neoliberal: reflexiones en torno al caso mexicano

Selene Gaspar Olvera

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La voz de los actores El liderazgo visionario del papa Francisco sobre las personas en movimiento Diego Carámbula | Amaya Valcárcel

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¿Cómo negociar la política migratoria de México? Prácticas, logros, errores y opciones

issn impreso 1870 -7599 | issn red cómputo 2448 -7783 | 7- 36 recibido 01/12 /20 | aceptado 17/12 /20

Resumen. Desde una perspectiva regional y de realpolitik, los procesos migratorios que ocu-

rren y transitan por México deben ser vistos desde una articulación política de economía, seguridad y migración con Estados Unidos. En este texto se analiza cómo ha ocurrido dicho proceso, cuáles son las expectativas mexicanas y estadounidenses, qué logros ha habido y cuáles son los costos y errores estratégicos del lado mexicano. Se concluye con una propuesta concreta de cómo esa relación desventajosa para México con su contraparte estadounidense puede ser modificada revalorando las cartas en juego y los términos en que se realizan las negociaciones. Palabras clave: migración, seguridad nacional, economía, negociación, Estados Unidos, México. Abstract. As viewed from a regional perspective, and that of realpolitik, the migratory process that occur within and pass through Mexico must be considered on a basis of political economy, security and migration with the United States. This text analyzes how said processes have taken place, which are the expectations of Mexicans and citizens of the United States, what achievements have been attained and what costs and strategic errors affected Mexico. It concludes with a concrete proposal of how this disadvantageous position for Mexico with its U.S. counterpart can be modified, to reshuffle the cards in play and the terms under which negotiations are conducted. Keywords: migration, national security, economy, negotiation, United States, Mexico.

* Mexicano. Profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), México. Correoe: rodolfo.casillas@flacso.edu.mx

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MIGRACIÓN y DESARROLLO

How can the migratory policy of Mexico be negotiated? Methods, gains, errors and options

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Planteamiento del problema

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¿Puede México tener una política migratoria propia, independiente de las necesidades y expectativas de Estados Unidos? Si la tiene, ¿qué elementos verificables podrían mostrar su independencia y autonomía? Si no la puede tener, ¿qué política puede desarrollar que, sin que le signifique un conflicto con la potencia vecina, satisfaga los compromisos internacionales de derechos humanos, de buena vecindad con los países del sur y de cauces satisfactorios a los migrantes internacionales, propios y no? ¿Es eso posible? En todo caso, ¿cuál es la importancia que tiene la migración para el gobierno de México? O, desde una perspectiva más amplia, ¿qué peso tiene la migración internacional en la política de crecimiento poblacional de México? Todavía más, entre las prioridades gubernamentales de México, ¿qué lugares ocupan la población y la migración en el supuesto de que formen parte de ellas? Cualesquiera que sean las respuestas, la pregunta primera debe responderse de forma obligatoria, sin evasivas. No hay margen o, si lo hay, lo impone Estados Unidos. Con ello, de manera implícita avanzó la idea de que la política migratoria del gobierno de México tiene, forzosamente, que considerar el establecimiento de acuerdos con Estados Unidos en la materia, algo que ya ocurre desde hace decenios. En consecuencia, ante la política migratoria de la administración Trump, que evidenció de manera más que grosera su fuerza, y la política obsecuente aplicada por el gobierno de México de modo inmediata, que mostró no sólo su fragilidad sino la ausencia de creatividad, cabe preguntarse: ¿debe México seguir esa ruta, en los términos y condiciones en que lo hace, o debe replantearse dichos términos, condiciones y la ruta misma? En este texto presento de manera sintética un conjunto de análisis y reflexiones en torno a las interrogantes antes planteadas que, en aras de la verdad, merecerían al menos un libro extenso de argumentaciones.

Crecimiento poblacional y migración Fue durante el gobierno de Luis Echeverría (1970 -1976) cuando México pasó de «los hijos que Dios me dé» al inicio de la planificación familiar. Con esa planificación, enmarcada en una amplia serie de medidas diversas (creación de dependencia especializada, personal, infraestructura, presupuesto, etcétera), las autoridades

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mexicanas empezaron a modular el crecimiento poblacional. Es decir, reducir el número de hijos por pareja y que los hijos no llegaran a edades tan tempranas. De esa forma el crecimiento natural de la población mexicana en el mediano y largo plazo tendió, con buenos resultados, a hacer realidad una consigna del Consejo Nacional de Población: la familia pequeña vive mejor, en la que en imagen aparecen un par de adultos, una niña y un niño, con lo que también se hablaba de cierto equilibrio de sexos. En lo que va del siglo xxi puede decirse que el crecimiento poblacional del país, al menos por el lado del crecimiento natural, no constituye un problema que preocupe a las autoridades gubernamentales, lo que no implica dejar de mantener la idea de pocos hijos por pareja. El otro componente de cómo se comporta el crecimiento de un país es la migración internacional, lo que se considera el crecimiento social de una población determinada. Ésta cuenta con al menos dos componentes centrales: la emigración de mexicanos y la inmigración de extranjeros. Una fuerte emigración afecta dicho crecimiento, aunque se mantenga un número elevado de hijos independientemente de la edad en que se tengan; si se tienen a edades tempranas hay otro tipo de efectos sociales que luego mencionaré. En el caso de México, la fuerte emigración de nacionales a Estados Unidos ralentizó el crecimiento poblacional, el cual llegó a su momento climático cuando al término del primer quinquenio del siglo xxi se estimó que medio millón de mexicanos se quedaban al año en el país vecino. Al siguiente quinquenio se estimó que el saldo migratorio era cero y para 2020 hay indicios de que la tendencia empieza a cambiar. Es probable que a partir de 2021 se conjuguen de nuevo las nuevas condiciones en Estados Unidos, con un nuevo presidente y con las circunstancias agravadas en la economía mexicana, para que esa tendencia cobre fuerza. Sin embargo, aún no hay elementos suficientes que permitan realizar un pronóstico más preciso. Históricamente, la inmigración en México ha sido insignificante como valor número relativo: menos de 1 por ciento de la población total (inegi, 2015). Incluso, un análisis de la composición del total de la población captada como estadounidense, la extranjería más numerosa de todas, desagregando la doble nacionalidad, indica un alto porcentaje de mexicanos en esa circunstancia, lo que reduce el número de extranjeros inmigrantes captados en el registro oficial (Rodríguez, 2012). Pese a que en los últimos años se observa una mayor presencia de centroamericanos, tanto en el Censo de 2010 como en la Encuesta intercensal de 2015, y en fuentes hemerográficas e informes varios posteriores a ese año, sea por las caravanas de migrantes o aquellos que esperan en suelo mexicano la resolución

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a su petición de refugio en Estados Unidos, con el saldo de quienes decidan quedarse de ambos flujos, ni aún así el valor relativo de inmigrantes extranjeros significa un crecimiento exponencial de consideración. Es decir, el resultado del total de flujos migratorios internacionales no representa en el presente ni en el futuro cercano una fuente de preocupación relativa al crecimiento poblacional. En consecuencia, tampoco ésta sería una prioridad para las autoridades gubernamentales del país. ¿Cuál sería el flujo migratorio internacional que sí le preocupa y le seguirá preocupando al gobierno de México? El flujo mixto de extranjeros de paso por el país,1 el cual debe atenderse con prioridad por dos razones, una interna y otra internacional. La interna, porque en la medida en que el flujo o sus remanentes se estanquen en algunos sitios puede ser motivo de tensión entre autoridad federal y autoridad estatal o municipal. La externa, Estados Unidos, que es parte esencial del tema que aquí desarrollo.

Antecedente inmediato

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Desde que se formó como Estado nación, a los inicios del siglo xix, México se pronunció por el desarrollo y progreso económicos. Con esa perspectiva buscó una inmigración extranjera selectiva: empresarios, técnicos e inversionistas que vinieran a fortalecer la economía nacional, con sus capitales, conocimientos técnicos o experiencia empresarial, como quedó plasmado en las leyes de la época (Instituto Nacional de Migración, 1996). A finales del siglo xix, los lugares posibles de donde podrían venir personas con esas características eran de las potencias europeas y Estados Unidos. En esencia, ese objetivo económico se ha mantenido vigente hasta el presente, si bien a comienzos del siglo xxi se amplió el horizonte potencial de procedencia.2 No obstante, desde 1994 se hizo Se le llama flujo migratorio mixto al que se compone, de manera indistinta, por migrantes económicos; por aquellos expulsados y desplazados por problemas de inseguridad pública; por solicitantes de refugio rechazados; deportados de Estados Unidos que pretenden volver a ese país; parejas sentimentales y descendientes que van tras la reunificación familiar; mujeres jóvenes que buscan su propio futuro; niñas, niños y adolescentes que viajan solos o acompañados, etcétera. 2 Para el estudio de la evolución de las disposiciones migratorias de México en el siglo xx y lo que va del xxi véase: Ley de Inmigración de 1909; Ley de Inmigración de 1926; Ley de Inmigración de 1930; Ley General de Población de 1936; Ley de General de Población de 1947; Ley de General de Población de 1974; creación el 19 de octubre de 1993 del Instituto Nacional de Migración (inm); Ley General de Población 1

de 1996; decreto por el cual el inm es convertido en instancia de seguridad nacional en 2005; Ley de Migración 2011 y reformas posteriores en 2017. 3 A consecuencia de los ataques del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos modificó su política migratoria con una nueva ingeniería institucional y con nuevas disposiciones y criterios para el otorgamiento de visas de ingreso, condiciones de estadía, etcétera. Entre las medidas tomadas destacan las siguientes disposiciones legales: Acta Patriótica, 2001, que triplica el personal de inspección migratoria, aduanas y patrulla fronteriza en frontera con México, incrementa el presupuesto para equipamiento tecnológico y refuerza las regulaciones para impedir el acceso de posibles terroristas; Acta sobre Ampliación de la Seguridad y Reforma de las Visas de entrada, 2002 (ebsvera); Programa de Seguridad Nacional de Registro de Entrada y Salida, 2002 (nseers); Programa usa-Visit, 2003 (Visitor & Inmigrant Status Indicator Technology); Student & Exchange Visitor Information System, 2003 (sevis); Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte, marzo de 2005 (aspan), de Canadá, Estados Unidos y México; Programa bilateral México-Estados Unidos para la Persecución de Traficantes de Migrantes (Programa oasis), agosto de 2005; Iniciativa de Fronteras Seguras, usa, noviembre de 2005, nuevo nivel de prioridad en el combate a la migración indocumentada; The National Security Strategy of the usa, marzo de 2006.

¿Cómo negociar la política migratoria de México?

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una opción preferencial con la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, conocido como el tlcan. En julio de 2020 se reafirmó esa preferencia con el inicio de actividades del sucesor del tlcan, el t-mec, que incluye a los mismos países del norte continental pero ya no es de libre comercio. En 1994 México prefirió que el tema de la migración internacional quedara fuera de la negociación del Tratado, porque la migración mexicana a Estados Unidos estaba al alza. Para Estados Unidos el tema de la seguridad nacional cobró un nuevo brío claramente relacionado con la migración internacional a partir del ataque recibido en su territorio en 2001.3 Mientras uno buscaba cómo vincularse más de forma estructural con la economía mundial vecina, el otro andaba cuidándose de los ataques de sus enemigos. Para la negociación del t-mec México llegó con menor presión en lo relativo a la migración mexicana en Estados Unidos porque su saldo migratorio era cero y aceptó que ese tema formara parte de la agenda, a pesar de que las noticias que se difundieron sobre las reuniones técnicas y ministeriales sólo hicieron referencia a los contenidos económicos. El tema migratorio no fue olvidado ni quedó ausente, simplemente fue parte de una agenda paralela, la de la seguridad estadounidense, cuyas implicaciones profundas serán abordadas en los siguientes segmentos. En tanto que el saldo migratorio mexicano es prácticamente cero a partir del segundo decenio del siglo xxi, las prioridades de México con Estados Unidos en materia migratoria siguen siendo importantes, aunque de otra naturaleza y tratamiento: a) regularización de la población indocumentada mexicana en

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Estados Unidos; b) establecimiento de programas de trabajadores temporales, un tema de importancia variable; c) devoluciones seguras, dignas y ordenadas; d) seguridad fronteriza en la lógica de evitar el trasiego de armas y de dinero ilícito; e) gestión sobre el número y características de visas (trabajadores temporales); y f) programa de promoción al desarrollo en regiones con altos índices de emigración internacional. La agenda migratoria de Estados Unidos con México sería: 1. Seguridad regional en la lógica del trasiego de drogas y terrorismo. 2. Control fronterizo. 3. Regulación de todos los flujos migratorios, en particular los mixtos e indocumentados. 4. Registros estadísticos compartidos de migrantes documentados e indocumentados, incluyendo datos biométricos. 5. Acciones conjuntas para la prevención y detención de los flujos indocumentados. Como puede apreciarse, las agendas migratorias de ambos países siguen siendo complejas y no tienen los mismos temas, enfoques ni prioridades; no obstante, no parece haber diferencias mayores en lo referente a la migración indocumentada de paso,4 liderada por los nacionales del norte centroamericano, que viven serios problemas estructurales (Canales y Rojas, 2018; Canales et al., 2019). A la administración de Barak Obama le siguió la de Donald Trump que, de inmediato, expidió tres órdenes presidenciales (la Border Security and Immigration Enforcement Improvements; la Enhancing Public Safety in the Interior of the United States; y la Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States; dos el 25 de enero 2017 y la tercera el 29) que hicieron más restrictivo el acceso y estadía en el país, en específico para algunas nacionalidades consideradas proterroristas, sin dejar de lado los reiterados señalamientos de construir un muro a lo largo de la frontera sur estadounidense,5 aparte de aplicar otras disposiciones aplicables a migrantes extranjeros residentes en Estados Unidos. En especial en México se le llama migrante indocumentado al extranjero que migra, transita, ingresa o reside en un país que no es el suyo, sin contar con la autorización migratoria correspondiente. Esta concepción mexicana, en su formulación jurídica, clasifica al migrante indocumentado como un infractor administrativo y, en consecuencia, no amerita reclusión penal, una medida legal para quienes cometen actos criminales. En Estados Unidos un migrante sin la autorización legal correspondiente sí comete un acto criminal, de ahí que sea recluido en cárceles, con el trato correspondiente, lo que facilita su expulsión del suelo estadounidense. 5 Casi 3 mil 200 kilómetros de frontera entre Estados Unidos y México, que incluyen 48 condados estadounidenses y 94 municipios mexicanos, con una población aproximada de 13 millones de habitantes en 2016, distribuida en diez áreas metropolitanas transfronterizas. Por esa frontera cada día se realizan más de un millón de cruces legales de personas y alrededor de 300 mil de vehículos, de ellos 70 mil son camiones de carga, que transitan por 53 puentes y garitas. Esta frontera es la más transitada del mundo occidental (Hernández, 2020). 4

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En ese contexto hubo un hecho significativo que mostró que en los temas de migración y seguridad había un acuerdo entre Estados Unidos y México en tratarlos de manera relacional y en la medida de lo posible en privado. El canciller mexicano se reunió con la jefa del Comando Norte y el jefe del Comando Sur de Estados Unidos, en la ciudad de Tapachula el martes 31 de enero de 2017, según medios de información (The Washington Post y Milenio, 1 y 4 de febrero, respectivamente). Un encuentro inicialmente negado por el gobierno mexicano que, luego de filtraciones estadounidenses, acabó por ser reconocido por aquel. El proceder del gobierno mexicano dio lugar a suspicacias y preguntas incómodas. La primera preguntar fue: ¿cuál era la competencia legal del canciller para tratar el tema migratorio, competencia de la Secretaría de Gobernación de acuerdo con el marco jurídico, y el titular de dicha dependencia no participó en ese encuentro? Lo segundo: resultó llamativo que comandantes del ejército estadounidense asistieran a esa reunión privada para hablar de migración, cuando tampoco es su competencia ni ocupación, dado que el Homeland Security y el ice son las instancias competentes. La tercera: un canciller que dialoga con comandantes en lugar de hablar con su par en jerarquía, es decir, el titular del Departamento de Estado de Estados Unidos, o el titular del Homeland Security en su caso. Es inusual que el canciller de un país tome acuerdos con comandantes del ejército de otro país, en una materia que legalmente no es competencia ni de uno ni de otros. El tema, en consecuencia, era el de seguridad y la migración asociada a él, y desde un punto de vista operativo, de ahí que fueran comandantes de Estados Unidos para recalcar que lo que el presidente Trump buscaba eran acuerdos operativos y de aplicación inmediata. Adicionalmente hay otra pregunta: ¿cuál es la competencia del canciller mexicano para hablar de seguridad cuando ese tema también le corresponde a la Secretaría de Gobernación? La única explicación plausible es que el presidente mexicano dotó al canciller de poderes metalegales y el titular de Gobernación, como el resto del gabinete, asumió con disciplina la decisión presidencial y guardó silencio. Prevaleció el interés en cuidar la relación con Estados Unidos por encima del apego al marco legal nacional en el ánimo presidencial. Por otro lado, no hay que olvidar que el régimen mexicano es presidencialista, por lo que no resultan extraños esos excesos en el gobernar, cuando se instruye a un secretario lo que le corresponde legalmente a otro. El clima electoral candente y el resultado de la elección presidencial a mediados de 2018 ocuparon la opinión pública. El tema migratorio pasó a espacios secundarios en la opinión pública, pero no los acuerdos tomados por el gobierno de México con el de Estados Unidos.

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Los acuerdos preexistentes relativos a los aspectos de seguridad y economía vinculados a la migración internacional se mantuvieron inalterables durante los primeros meses de la administración Trump y los últimos de la administración Peña Nieto. Para ambas el volumen creciente de migrantes centroamericanos era materia de atención. Desde la administración de Obama, Estados Unidos manifestó de modo reiterado su preocupación por la llegada de más migrantes, en particular lo hizo con la llamada «crisis humanitaria» en 2014 (Pew Research Center, 2017). En el gobierno mexicano se tenían dos preocupaciones: a) cómo el tema de la migración centroamericana podría gravitar y afectar las negociaciones de lo que sería el t-mec, y b) las implicaciones internas en seguridad pública por la presencia de más centroamericanos en el país que, como solicitantes de refugio6 o como migrantes que «se quedaban», engrosaban el total estimado de centroamericanos; este segundo argumento fue expresado en concreto por altas esferas del inm en reuniones privadas y luego confiadas al autor de este texto por participantes que prefirieron permanecer en el anonimato. En síntesis, eran dos los flujos migratorios que preocupaban a las dos administraciones nacionales: el flujo mixto en tránsito por México (cem/upm, 2017) y con destino a Estados Unidos, y el flujo creciente de solicitantes de refugio (Amnistía Internacional, 2018). Para las dos administraciones lo mejor era que la migración al norte continental de centroamericanos de Guatemala, Honduras y El Salvador no ocurriera, o que lo hiciera de manera ordenada, segura y legal, es decir, bajo administración plena de los países de tránsito y destino: México y Estados Unidos. Cómo hacerlo posible sin aplicar nuevas medidas selectivas para el otorgamiento de visas y la aplicación de controles para la detección, detención y devolución de migrantes extranjeros indocumentados, era la pregunta sin respuesta. Las caravanas de migrantes centroamericanos, que iniciaron en octubre de 2018, iniciaron una nueva forma de viajar en masa mixta de nacionalidades, preferencias sexuales y edades: todos indocumentados, baja calificación educativa y laboral, con bolsillos llenos de ilusiones y no más (Chávez, 2019; Torre y Los solicitantes de refugio en México provienen, en su mayoría, de uno de los tres países del norte de Centroamérica: Honduras, El Salvador y Guatemala. Los procesos políticos y la delincuencia urbana presente en estos tres países son algunos de los factores que llevan a su población a solicitar protección en distintos escenarios (Martínez, 2010; 2016). Por otro lado, debido a la crisis económica y política de Venezuela, su población es uno de los colectivos con mayor número de solicitudes de refugio en México en los dos últimos años. Cuba y algunos países del Caribe como Haití son otros lugares de origen de los solicitantes de refugio (unhcr, 2018). 6

La postura wasp (white anglo saxon protestant) y de inmigración altamente selectiva del presidente Trump ya era conocida en 2018, con antecedentes sociales inocultables (Velazco, 2016). No obstante, el nuevo gobierno de México inició labores al enunciar una política pro migrante y de otorgamiento de visas humanitarias, que en menos de un año revirtió. En unos cuantos meses transitó por tres actuaciones distintas: a) otorgamiento de visas humanitarias (diciembre de 2018 a marzo 2019); b) los reclamos estadounidenses, al subir de tono para que México detuviera ese flujo (Bolton, 2020; Woodward, 2020), hicieron que se detuvieran las visas humanitarias, en marzo y abril; c) el presidente Trump amenazó en mayo de 2019 con imponer aranceles comerciales si no se reducía el flujo migratorio y México se fue al polo opuesto. México acordó, con el gobierno estadounidense, incrementar los controles en la frontera con Guatemala a partir de junio. Rápidamente redujo el flujo migratorio, afectó las rutas e incrementó los costos y riesgos de la migración indocumentada, como ya antes había ocurrido (Anguiano y Trejo, 2007). Esa política de contención migratoria, sin precedente, y por muy justificada que sea desde la lógica de vinculación económica, pareció tener poco tiempo para idear una solución distinta (Castañeda, 2019). Trump ganó la partida a mediados de 2019. Detuvo el alud creciente de solicitudes de asilo y logró establecer fronteras migratorias escalonadas fuera del territorio estadounidense, con amenazas comerciales. De México logró: a) desde junio, se dispusieron 12 mil 500 elementos de la Guardia Nacional y 20 mil soldados en sus fronteras y lugares estratégicos, además del personal del Instituto Nacional de Migración (inm) para la contención migratoria, y b) se aceptó que

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Continuidades y redefiniciones

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Mariscal, 2020; Ruiz y Varela, 2020; Camus et al., 2020). Nutridos grupos de haitianos llegaron a la frontera mexicana con la estadounidense, luego de haber cruzado, en bastantes casos, por más de 10 países (París, 2018). Las caravanas multinacionales llegaron con relativa facilidad a la frontera sur mexicana, cruzaron con cierta rapidez y apoyos varios por México y se concentraron en puntos estratégicos de la frontera norte mexicana, situación que prendió las alarmas estadounidenses, mientras en México se festinaba/temía el cambio de administración federal. Una nueva «invasión» de las tierras del Tío Sam había iniciado.

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en territorio mexicano aguardaran la resolución los extranjeros solicitantes de asilo en Estados Unidos (Meyer e Isacson, 2019). De Guatemala, que aceptara contener los flujos extranjeros que llegaban a su territorio con intención de ir a Estados Unidos. Adicionalmente, la Corte estadounidense autorizó que el presidente Trump usara 2 mil 500 millones de dólares para el muro. El presidente Trump también logró el cambio de criterios para el otorgamiento de asilo. En cifras, ese conjunto de disposiciones se traduce en lo siguiente: de 58 mil 317 migrantes indocumentados que detuvo Estados Unidos en su frontera sur, cuyo pico máximo fue de 144 mil 116 en mayo, en septiembre, la fecha convenida con México para que dereciera el flujo si no habría aranceles, el total de migrantes detenidos disminuyó a 52 mil 546. Es decir, se redujo significativamente el flujo. Trump logró su cometido, y México, ¿qué logró? El gobierno mexicano celebró haber impedido las sanciones, y al término del semestre de 2020 México resultó el principal socio comercial de Estados Unidos. Con 90 millones de dólares y algunos otros patrocinios concertados con los gobiernos del norte centroamericano, junto con otra inversión para el Istmo, el malestar de esos gobiernos no pasaría a mayores (en la balanza comercial de México, Centroamérica representa apenas 1.3). Así, el gobierno de México conjugó acuerdos migratorios y comerciales con Estados Unidos y pensó palear los efectos con los gobiernos del norte centroamericano. Desde la prioridad del vínculo económico, el costo por la contención migratoria fue algo subsumible. Que el presidente Trump pudiera ordenar nuevas expulsiones de mexicanos en Estados Unidos y proseguir sus ataques a la inmigración era algo que México no podía evitar. En ese caso, la lógica del gobierno mexicano sería la de sobrellevar la situación con la esperanza de que ese proceder fuera temporal y perdiera importancia con el resultado electoral final, a la vez que aguardaba que las reacciones internas fueran un freno a la intolerancia migratoria. La esperanza mexicana era que si el presidente Trump se reelegía el tema migratorio perdiera importancia política o siguiera el mismo cauce de la contención migratoria. Pero si ganaba el candidato demócrata, como sucedió, esperaría una actuación diferente de la Casa Blanca que modulara su aplicación a fin de marcar distancia de la administración precedente y mejorar el clima con México. En cualquiera de esas dos posibilidades, México se adecuaría a los nuevos tiempos con tal de fortalecer el vínculo comercial mediante el t-mec y mantendría, quizá con un poco de menor rigor, la política de contención migratoria en curso. Con esas expectativas trabajaba el gobierno mexicano cuando llegó la covid-19.

Las prioridades, las prisas y los abusos

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biernos en el mundo que optaron por cerrar sus fronteras nacionales a los migrantes internacionales como una medida preventiva. Aunque éste no es el lugar para evaluar las políticas gubernamentales contra la pandemia, es indudable que las actuaciones y percepciones de exclusión a la migración internacional han significado mayores costos en vida y riesgos diversos para quienes, independientemente del virus, tienen que emigrar de sus países dado que ahí las trayectorias estructurales y la conflictividad social se mantienen inalterables (Wolf, 2020). La pandemia y sus efectos en las políticas migratorias es algo contextual en este análisis. Lo más significativo de lo ocurrido durante 2020 es la clara articulación entre migración internacional, salud, acuerdos económicos y reafirmación de pactos de seguridad nacional, con Estados Unidos como el principal beneficiado de dicha articulación. En este segmento presento elementos de valor estratégico para Estados Unidos, que significan prioridades, y para México la subordinación del tema migratorio a su prioridad de vinculación económica con su vecino del norte. Las medidas de salud pública en Estados Unidos pasaron, a partir de febrero de 2020, por un triple filtro: seguridad, economía y migración (Woodward, 2020). La pandemia empezó a ser usada con el propósito de justificar medidas extremas, máxime que Estados Unidos había llegado a 2019 con más de un millón de casos pendientes de solución en las cortes de inmigración, con sólo 444 jueces para atenderlos (Cornelius, 2020), más lo acumulado en el año. Había que detener el flujo creciente en 2020. Las razones ideológicas le daban más peso a las objetivas y técnicas inmediatas. A las medidas previas de contención migratoria se sumaron otras más que aplicaron de manera progresiva y en tiempo muy corto. Cabe resaltar la rapidez con que se procedió, a veces con diferencia de días, pero todo incuestionablemente con una clara directriz: contener el flujo migratorio, documentado o no, en tránsito o en el lugar de destino, solicitante de refugio o no. Para los migrantes extranjeros las medidas extraordinarias tomadas por la administración Trump afectan de forma inmediata su vulnerabilidad diaria. Invito a quien lea este texto a hacer un esfuerzo de relacionamiento de dichas medidas aplicadas en tiempo y espacio a fin de aquilatar su trascendencia inmediata en la vida de las personas migrantes involucradas y sus familias.

¿Cómo negociar la política migratoria de México?

2020 quedará como hito histórico mundial por la covid-19. Fueron varios los go-

De manera sucinta, éstas son algunas de las medidas generales más destacadas, en particular las aplicadas en la frontera con México. Obsérvese la articulación de seguridad-economía-migración en un tiempo relativamente corto:

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1. «Se restringe el ingreso a personas de China, Irán, Europa, Reino Unido e

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Irlanda, con excepción de portadores de green card y sus parejas o dependientes» (O’Hare y Hardingham-Gill, 16 de marzo de 2020). 2. «Las embajadas estadounidenses suspenden otorgamiento de citas, visas u otro trámite migratorio hasta nuevo aviso (Infobae, 18 de marzo de 2020). 3. «Al cierre de fronteras, se incrementa la vigilancia y patrullaje en frontera sur con México» (El Financiero, 20 de marzo de 2020). 4. «Desde el 18 de marzo de 2020 se invoca la facultad otorgada por la Ley del Servicio de Salud Pública de 1944 o la Ley del Cirujano General (Surgeon General), autoridad del Servicio Militar de Salud, para: suspender temporalmente los trámites migratorios, el cruce fronterizo y la aplicación al derecho al asilo; se incremente la presencia de cuerpos armados en la frontera; y se aceleren las deportaciones, incluyendo las de niños, niñas y adolescentes no acompañados» (Hernández y Miroff, 3 de abril de 2020). 5. «Se impide la entrada de extranjeros que representen un riesgo para la salud pública» (U.S. Mission to Mexico, 4 de febrero de 2020). 6. «El Servicio de Inmigración y Control de Aduanas ajustó su ‹postura de aplicación de la ley› en medio de la pandemia, afirmando que no llevará a cabo redadas o detenciones cerca de centros de salud, ‹salvo en las circunstancias más extraordinarias›. Sin embargo, las redadas y detenciones no cesan incluso en las regiones más afectadas por covid-19 como California y Nueva York» (Chishti y Pierce, 26 de marzo de 2020). 7. «El Servicio de Inmigración suspendió los servicios en persona, incluyendo todas las entrevistas y ceremonias de naturalización» (Álvarez, 19 de marzo de 2020). 8. «El Departamento de Justicia cerró 10 tribunales de inmigración hasta el 10 de abril y pospuso todas las audiencias de casos de inmigrantes no detenidos» (Jervis, 17 de marzo de 2020). 9. «Los tribunales exigirán a abogados llevar una máscara N95, de lo contrario no podrán entrar y los migrantes correrán el riesgo de no ser defendidos» (Jervis, 17 de marzo de 2020).

México tomó disposiciones que también articulan aspectos de economía, seguridad estadounidense, salud y migración internacional. Aquí se presenta una selección de las principales medidas: 1. «Se estrecha la cooperación entre México y Estados Unidos en materia

migratoria y control fronterizo durante la pandemia» (Infobae, 12 de marzo de 2020). 2. «Los albergues migratorios gubernamentales y civiles se encuentran al límite de su capacidad, un riesgo de contagio» (Reina, 21 de marzo de 2020). 3. «La Secretaría de Gobernación suspendió temporalmente plazos, términos y actividades para resolución de solicitud de refugio» (La Jornada, 24 de marzo de 2020). 4. «Ante la muerte de una persona extranjera durante una protesta en Tabasco, el inm declaró que actuó pacíficamente y responsabilizó a las personas que protestaron. Testimonios de personas indican que agentes de migración y de la Guardia Nacional les impidieron la salida del edificio en llamas» (Torliere, 1 de abril de 2020). 5. «Hay detenciones arbitrarias por policías y no por la autoridad migratoria» (Human Rights Watch, 14 de abril de 2020). 6. «A finales de abril se liberó a la casi totalidad de migrantes detenidos en las estaciones migratorias, la mayoría centroamericanos» (García, 26 de abril de 2020).

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miento de green cards. Frena así la migración legal» (Bash, 21 de abril). 11. «La Corte Suprema autorizó la deportación de residentes legales que hubiesen cometido delitos hasta siete años antes» (El Economista, 23 de abril de 2020). 12. «El Gobierno Federal puso en marcha el programa Covid-19 Emergency Bill Relief, por usd 2 billones de dólares. El programa no incluye ayuda a migrantes irregularizados o a familias mixtas donde uno de los miembros sea migrante irregularizado» (Snell, 26 de marzo de 2020). 13. «La Asociación de Fabricantes de Motores y Equipos (mema) envió una carta al secretario de Estado, Mike Pompeo, en la que le piden abogue para que las plantas de motores y autopartes en México reanuden operaciones el 12 de mayo» (El Universal, 6 de mayo de 2020).

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10. «El presidente Trump emitió una orden ejecutiva para prohibir el otorga-

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7. «Las solicitudes de asilo se desplomaron en México 90 por ciento durante

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el mes de abril» (González, 18 de abril del 2020). 8. «La Confederación de Cámaras Industriales pidió al Gobierno Federal homologue con Estados Unidos y Canadá los sectores esenciales que tienen estipulados en México ante la parálisis de áreas productivas por el coronavirus» (Milenio, 22 de abril de 2020). 9. «En México el freno industrial en 11 estados afecta al Pentágono: 300 corporativos aeroespaciales estadunidenses tienen presencia en 11 estados de México, algunos de ellos con una relación directa con el Pentágono como Boeing, Gulfstream, Northrop Grumman, bae Systems, Esterline de México, Precision Castparts Airfoils, Souriau, Cobham S.A. de C.V., Textron y Kaman y Hartwell» (Michel, 13 de mayo de 2020). 10. «Reanudaron labores fábricas y un bloque de armadoras que proveen a la industria militar estadunidense» (Reza y Barquet, 19 de mayo de 2020). 11. «La Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados continúa recibiendo solicitudes de refugio» (Ortiz, 27 de mayo de 2020). 12. «México ordena el cierre de su frontera sur y redobla la vigilancia fronteriza» (Rea, 3 de junio de 2020). 13. «27,000 miembros de las fuerzas armadas son desplazados a las fronteras norte y sur» (Rea, 3 de junio de 2020). 14. Bajo el programa «Remain in Mexico», el gobierno mexicano acordó con Estados Unidos: a) aceptar a mexicanos devueltos y a centroamericanos que quedarían varados en la frontera norte hasta que reactiven procesos migratorios; b) atender a miles de centroamericanos y proveer apoyos a albergues en la franja fronteriza o en campos de refugiados; c) brindar apoyo a mexicanos deportados para que retornen a sus comunidades de origen vía terrestre y a quienes se realicen pruebas de contagio e identificación de casos de covid-19 a la llegada; d) recibir a niños, niñas y adolescentes (nna) mayoritariamente centroamericanos deportados desde Estados Unidos o que quedaron varados por cierre fronterizo, y darles atención prioritaria ubicándolos en estaciones migratorias. 15. «Migración mexicana suspende temporalmente la ampliación de permisos de estancia para continuar en el país: la medida produce irregularidad migratoria y exacerba deportación» (Rea, 4 de junio de 2020). 16. «acnur México suspende temporalmente programa de reubicación» (acnur, 4 de junio de 2020).

Las medidas de contención migratoria de los gobiernos de Estados Unidos y México, con y sin la covid-19, lograron reducir de manera significativa la migración internacional indocumentada. Ése era el propósito y lo lograron; la pandemia facilitó las cosas. También es un hecho que la vinculación económica da sus mejores frutos en tanto que México fue el principal socio comercial de Estados Unidos en el primer semestre de 2020. La otra cara de la moneda es que las políticas de contención migratoria de 2019 y 2020 ponen en duda la vigencia de tres derechos de las personas: a) solicitar asilo en caso de persecución; b) no ser devuelta a donde corra peligro de persecución; c) ser protegida en contra de la tortura. A la vez se ponen en entredicho: a) las garantías básicas del derecho al debido proceso y b) las garantías y protecciones legales para niños migrantes no acompañados (Ortega, 2020a; 2020b). Desde la realpolitik con la que ambos gobiernos actúan, esas preocupaciones parecieran no ser de su incumbencia, o

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cinamiento» (El Universal, 14 de junio de 2019). 18. «El 1 de julio entró en vigor el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, t-mec» (Expansión, 1 de julio). 19. «El mayor consumo en Estados Unidos reanima a las exportaciones mexicanas. Los estadounidenses elevan su consumo gracias a los estímulos emitidos en ese país» (Expansión, 11 de agosto de 2020). 20. «La situación económica y la reapertura comercial en Estados Unidos favorecen la recuperación de México» (Castañares, 19 de agosto de 2020). 21. «Las remesas a México crecieron en julio por tercer mes consecutivo» (Forbes, 1 de septiembre de 2020). El monto acumulado para el primer semestre superaba los 20 mil millones de dólares americanos. 22. «Durante enero-julio, México fue el principal socio comercial de Estados Unidos en el mundo. El valor de las exportaciones mexicanas al mercado estadounidense ascendió a 173 mil 144 millones de dólares, mientras que las importaciones sumaron 117 mil 483 millones de dólares» (El Universal, 3 de septiembre de 2020; The U.S. Department of State’s Investment Climate Statements, 2020). 23. «Parte de los recursos de un fondo de cooperación y desarrollo para Centroamérica fueron utilizados por México para deportar a inmigrantes centroamericanos indocumentados, expulsados de Estados Unidos» (The Associated Press, 8 de septiembre de 2020).

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17. «Las 32 estaciones migratorias y 26 estancias provisionales presentan ha-

no ser el momento de atenderlas. La relación entre esos dos poderes siguió su buen curso.

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Las articulaciones estructurales y los equívocos

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Es legítimo tener un proyecto de nación e impulsarlo desde el gobierno. Pero, en algún momento, hay que verificar si lo que se negocia y cómo se negocia es lo mejor para el país y el proyecto. Por lo antes dicho, hay algunas articulaciones temáticas producto de la vecindad, lo cual es entendible, pero hay valoraciones y actuaciones sujetas a escrutinio mayor, sobre todo cuando los costos causan mayores desequilibrios o resultan inaceptables. Hay equívocos de México que tiene que dejar atrás si quiere fortalecer su vínculo económico sin sobrecostos en seguridad y migración. Equívoco uno: al hacer concesiones de cualquier índole mejora su relación comercial con Estados Unidos. Diferir en concepción, en qué y cómo hacer no es sinónimo de conflicto, como negociar no es hacer concesiones, sino convenir intercambios. Las cartas poseen doble valor: el que le da quien las tiene en la mano y el que le da la contraparte. Usar en beneficio propio el sobrevalor que la contraparte otorga a tus cartas, a las que tú les puedes asignar un subvalor, te da una ventaja inigualable. Importa en especial no permitir que la contraparte conozca el subvalor que tú le das a algunas de tus cartas. Tomar el valor relativo de las cartas propias y evitar mostrar sus valores diferenciados es elemental en una mesa de negociación política. En la negociación es un error hacer concesiones gratuitas. México le dio un sobrevalor a la carta economía y un subvalor a las cartas migración y seguridad, Estados Unidos supo de esos valores relativos y lo aprovechó, como ya se dijo. Se puede contraargumentar que México aceptó unas reglas del juego y es obligatorio respetarlas. No es así. Las reglas se ajustan al paso del tiempo. Estados Unidos ha cambiado y cambia las reglas según le convenga. Con el presidente Trump el reacomodo de acuerdos fue la constante (Bolton, 2020; Comey, 2018; Wolf, 2018). Es posible entonces establecer un nuevo acuerdo. No es fácil: quien innova y cuenta con relativamente menos fuerza tiene que ser más ingenioso y perseverante con el objeto de jugar mejor sus cartas. Segundo equívoco: en lo migratorio no pedir al Norte (Estados Unidos) lo que no se haga en el Sur (Centroamérica) porque se pierde fuerza moral. En

Dos son las razones para tal reconocimiento: la de mayor data, el flujo migratorio que de manera indocumentada pretende llegar a Estados Unidos en volumen acrecentado. En enero de 2019 Estados Unidos detuvo 58 mil 317 migrantes indocumentados en su frontera sur y en junio 144 mil 116, y se preveía una ola migratoria mayor; la circunstancial, la aparición de la covid-19, que en el caso estadounidense llevó a vincular el tema de la migración con las medidas de prevención sanitaria y la seguridad nacional (Woodward, 2020). 7

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principio, esa propuesta de congruencia está en el discurso mexicano y no en el de Estados Unidos, quien nunca ha planteado tal cosa para tratar mejor al inmigrante mexicano. Por otro lado, la incongruencia en políticas determinadas no es obstáculo para avanzar y lograr acuerdos entre países (Clinton, 2016; Castañeda, 2020). México no debe plantearse problemas de moral que nadie le exige resolver antes de hacer algo: es más un argumento que justifica el inmovilismo que la acción positiva. La responsabilidad compartida entre países involucrados es la mejor opción. La acción multilateral no sustituye, sino que complementa, las políticas locales y bilaterales. Lo dicho por el presidente Trump en su discurso el 23 de septiembre de 2020 en la onu, en el que hizo referencia a las «históricas alianzas» que había alcanzado con México, Guatemala, Honduras y El Salvador concernientes a la contención de la inmigración a Estados Unidos, es buen ejemplo de ello, aunque Trump lo diga para uso unilateral y no regional.7 La política gubernamental es una construcción sustentada en ideas, recursos materiales y capacidad de gestión de acuerdos con distintos actores en distinto tiempo y modalidad. La realidad inmediata muestra que las acciones unilaterales de expulsión siguen en marcha y los países de origen y tránsito pagan costos más altos sin que el acuerdo multilateral se logre, menos cuando se exacerba la política migratoria wasp y altamente selectiva. Estados Unidos sabe que puede lograr lo que quiere a bajo costo o sin costo alguno. En estos meses de pandemia, no sólo las grandes potencias están modificando sus políticas migratorias y Estados Unidos está teniendo que adecuarse, como se ejemplificará enseguida. Tercer equívoco: se dice que México es un país de exitosa tradición de asilo y refugio. En distintos momentos han llegado al país distintas comunidades extranjeras que tienen en común ser clase medio, culta, no muy numerosa y acotada en el tiempo. Sin embargo, sólo son dos los momentos estelares: el refugio español y el asilo a los perseguidos políticos del Cono Sur de finales de los 1970 y principios de los 1980. Caso excepcional fue el de los miles de guatemaltecos, pobres y analfabetas, que llegaron de súbito y sorpresivamente. Fue obligada su

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atención. Lejos de reconocimiento está lo ocurrido con los chinos explotados y muchos asesinados en los 1930, los mineros bolivianos, haitianos y los centroamericanos de los últimos 50 años, además de los africanos del último decenio. Todos ellos han tenido en común ser gente pobre, del campo, analfabeta casi toda, y en el caso de los procedentes del norte centroamericano o de Cuba, en un fluir constante. En 2017 y 2018, y a pesar de que el mayor número de solicitudes de refugio provino de hondureños (clase baja y con escasa calificación), hubo más aceptación de venezolanos (clase media, con estudios, calificación y recursos financieros). Estos hechos muestran dónde están las preferencias de México y dónde no.

Reflexiones y propuesta En mayo y junio de 2019 fue difundida ampliamente la idea de que el gobierno del presidente mexicano se vio obligado a ordenar la contención migratoria a fin de evitar los aranceles que enunció el presidente estadounidense. Una acción obligada que detuvo represalias. Así dicho, es un argumento de fácil divulgación que evita sea relacionado con la prioridad económica mexicana y la prioridad estadounidense de la seguridad. La amenaza de los aranceles se puede presentar en cualquier otro momento. México debe evitar que esa eventualidad se presente y no lo va a lograr haciendo más concesiones en materia de seguridad y migración. Incluso, hasta lo económico resulta inviable. El futuro no es unívoco. Se puede modificar si se sabe qué hacer y por qué hacerlo. ¿Cómo negociar con una potencia que es tu vecina y con la cual quieres integrar tu economía? Teniendo varios temas en la agenda binacional, cómo procedes, ¿los gestionas de manera independiente o los integras en un paquete? Ésta es una pregunta recurrente en México, al menos en el siglo xx, desde 1970, cuando la crisis del petróleo, de 1990 cuando se negociaba el tlcan, y reiterada en 2018 con el t-mec. En los hechos, México ha procurado subordinar, sea en paquete o por separado, los distintos temas a la prioridad máxima: la vinculación económica y eso, a mi parecer, lo ha puesto en una situación de desventaja en todo momento. Veámoslo desde la óptica de la migración. Hay que valorar y jugar distinto las tres cartas constantes en el vínculo con Estados Unidos. Cada una posee diferente valor para cada una de las partes. Ello a partir de una situación de asimetría en la relación migratoria y del valor dado

Se estima que la población que labora en la industria maquiladora en los seis estados fronterizos de México asciende a más de 1.6 millones de personas, distribuidas entre más de 3 mil establecimientos. A ello hay que agregar las otras industrias en otros cinco estados más. Es decir, 11 estados, un tercio del total del país, tienen sus actividades económicas más productivas vinculadas a la economía estadounidense. Del total de entidades federales, esas 11 destacan por ser las que más contribuyen al pib nacional. 8

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a la carta migratoria para establecer nuevos términos. Ir hacia la simetría en la relación migratoria, asociada con los otros dos temas, es el punto de partida para construir una vecindad menos desequilibrada entre ambos países. Los temas migratorios no han sido de interés para México, pero sí un vínculo obligado con Estados Unidos. México cuenta con 67 consulados en el mundo y 50 de ellos están en ese país. El resto del mundo no tiene la misma relevancia, no obstante que más de 50 nacionalidades distintas transitan de manera indocumentada por el país y otras tantas engrosan los flujos documentados. La migración, en tanto que no ha sido ni es considerada trascendente por y para México, podría ser una carta de negociación a favor y no una carta en contra o de menor valor, como ha sido hasta ahora. La poca importancia que México le dio al tema migratorio llevó a asignarle un subvalor en la negociación con Estados Unidos. La contraparte logró más de lo que quería a un costo bajo o ridículo. Esto es lo primero que hay que cambiar: la percepción acerca del valor que entraña la carta migración para México, tanto en sus relaciones externas como en su proceso poblacional interno, en el entendido de que se trata de la migración en tránsito. Ser una potencia mundial implica costos, no sólo beneficios. Estados Unidos está en su derecho de usar sus cartas como mejor le parezca para la defensa y acrecentamiento de sus intereses. Al respecto, sus intereses no son los de México, ni México es parte de Estados Unidos. En toda relación bilateral hay costos y beneficios y si Estados Unidos quiere fortalecer su seguridad debe pagar por ello. México ha cometido errores estratégicos al subvalorar su carta migratoria y su acción práctica a la seguridad estadounidense en aras de su relación comercial. Ciertamente se ha incrementado el intercambio comercial, pero hay tres efectos contrarios que no niegan la «exitosa» sociedad del momento, pues la economía mexicana es altamente dependiente de los vaivenes de la economía de Estados Unidos. México no está lejos de ser un país maquilador de la economía estadounidense:8 1. Sus actividades más dinámicas de la economía nacional dependen en exclusiva de la estadounidense, algo construido a lo largo de decenios.

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2. Los vínculos comerciales mexicanos con Estados Unidos son susceptibles de

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ser usados en su contra (como de modo grotesco lo ha hecho el presidente Trump, pero otros antes que él también lo han hecho, quizá con guante blanco). 3. La mejora de la economía estadounidense no impulsa mecánicamente a la economía mexicana, o si lo hace es sólo en las actividades vinculadas o dependientes de la economía estadounidense. Mal negocio para México: en lo económico crece en dependencia y vulnerabilidad más allá de algunos activos comerciales y su actuación en migración y salud por la pandemia van acordes a la seguridad estadounidense con costos objetivos y subjetivos sin beneficio verificable. México ha jugado mal sus cartas, solas y combinadas. No tiene forzosamente que seguir con ese juego desequilibrado en su contra. Tampoco puede levantarse de la mesa. Es preciso que juegue de forma distinta sus cartas, solas y combinadas. Cómo jugar las cartas también tiene que cambiar. Los temas de migración y seguridad se han mezclado. Se seguirán mezclando lo quiera México o no: lo rebasan la seguridad estadounidense y la migración centroamericana. México puede modificar esa mezcla, por la parte más onerosa, con el propósito de evitar los sobrecostos que paga al estar en el centro de ese «sanguis». Estados Unidos no tiene reciprocidad migratoria: el mexicano debe pagar por una visa si quiere entrar a Estados Unidos y el estadounidense entra a México sólo con su pasaporte. Esa ausencia de reciprocidad es una de las primeras cosas que se deberían corregir. Estados Unidos cobra el trámite de visa a todos los nacionales de los países según lo establece su clasificación del mundo (160 dólares). Los mexicanos pagan el trámite como muchos otros. Empero, a diferencia de los demás, México ha hecho adecuaciones institucionales, administrativas y de actuación de sus autoridades de migración y de seguridad acordes con el interés superior de la seguridad estadounidense, en concreto en sus instancias de migración y aduanas. Esa diferencia es lo que marca un valor diferente a las cartas migración y seguridad en la relación entre ambos países. El temor mexicano de cobrar a los estadounidenses por la visa es que se afecte el turismo del que tanto recibe y más se espera. Otra vez se mezclan peras con manzanas. Si los estadounidenses que desean ingresar a México pagan por la visa correspondiente, no hay pérdida segura de ingresos por una posible baja circunstancial en el turismo y podrá haber una mejora en los términos de la gestión si hay reciprocidad migratoria en este otro rubro. El respeto se logra con el buen manejo de las cartas, con la astucia para avanzar y no con procederes timoratos, máxime si se enfrenta a un contrincante con más fortalezas

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desarrolladas. El David tiene que aquilatar las debilidades del Goliat y aprovecharlas. Brasil ha logrado reciprocidad y el turismo estadounidense sigue al alza, y eso que Brasil está a miles de kilómetros de la frontera sur estadounidense. El turismo estadounidense seguirá visitando México: es imprescindible hacer valer la cercanía y el tipo de cambio. Una visa no es un impedimento. Es un cambio indispensable que debe realizarse como ya lo hacen otros países en el mundo. A raíz de la pandemia de la covid-19 los estadounidenses han tenido que tramitar visas en países en los que antes no la requerían. El 12 de septiembre de 2020 un viajero con pasaporte estadounidense podía ingresar sin visa a 87 países, mientras un año atrás ese mismo pasajero podía hacerlo a 171 países (Velásquez, 2020). Cobrar por el otorgamiento de visa a los estadounidenses se justifica cabalmente. Hay sólidas razones prácticas e inmediatas, aparte de las de fondo asociadas con la reciprocidad. Se necesita hacer erogaciones extraordinarias por la presencia de miles de extranjeros en distinta espera jurídica estadounidense en suelo mexicano, con diferentes implicaciones en la vida social nacional e internacional. El cobro de visa a estadounidenses se podrían usar para: 1. Fortalecimiento institucional y actuación de la autoridad migratoria mexicana. 2. Sufragar gastos de atención a la migración extranjera indocumentada. 3. Apoyo a los programas de empleo y mejora en el sureste mexicano, que incluyen a poblaciones extranjeras. 4. Programas de promoción internacional al turismo en México. 5. Apoyo a los programas de empleo y mejora en los lugares de origen de la migración en Centroamérica. 6. Gastos de infraestructura, personal y equipo del aparato gubernamental encargado de la gestión de visas. Es posible que los recursos sean insuficientes, pero es fundamental que tales acciones se lleven a cabo acorde con los planteamientos del gobierno actual. El pago de visa se podría hacer en alguno de los 123 puestos fronterizos (42 aéreos, 40 marítimos y 41 terrestres) o en alguno de los 50 consulados mexicanos en Estados Unidos. Dos serían las posibles reacciones en contra de esa medida: 1. Interna, de quienes les preocupa la reducción del turismo y la cancillería, en particular porque su titular no es partícipe de abordar temas que incomoden al gobierno de Estados Unidos y porque, de hacerse la actividad, implicaría mayor trabajo para los consulados mexicanos en Estados Unidos. 2. Externa, la del presidente Trump, pues los demócratas y sus críticos le responsabilizarían de esa medida que afectaría a los electores estadounidenses. No es descartable que, en ese escenario, el presidente Trump acelerara la expulsión masiva e indiscriminada de migrantes mexicanos

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en Estados Unidos, aunque es muy poco factible en el poco tiempo que le queda y porque el gobierno mexicano ha sido muy cauto en el manejo de tiempo para expresar la felicitación al candidato ganador, el demócrata Joe Biden. Por lo expresado y reiterado por el presidente López Obrador, su gobierno no correría el riesgo de tomar una iniciativa que causara discrepancia al gobierno estadounidense, no obstante, cabe señalar que algunos de sus antecesores sí han discrepado en temas internacionales de las posiciones estadounidenses. Tales fueron los casos de los entonces presidentes José López Portillo y la declaración franco mexicana sobre El Salvador, Miguel de la Madrid con el Grupo Contadora, Carlos Salinas de Gortari, quien condenó la invasión de Panamá (los tres en tiempos de la todavía Guerra Fría y la atención en Centroamérica por parte de Estados Unidos era de celo extremo, Powell y Persico, 1995) y Ernesto Zedillo que, pese a la amenaza de moratoria, logró el apoyo de W. Clinton. Por lo expresado y reiterado por el presidente mexicano, su gobierno no correría el riesgo de tomar una iniciativa que causara discrepancia con el gobierno estadounidense. Cobrar por la visa a los estadounidenses, por muy deseable y factible que sea, no es políticamente viable por el momento. La pregunta que queda entonces es: ¿de dónde saldrán los ingentes recursos financieros para atender todas las afectaciones sociales, económicas y de gobernabilidad que se presentan y más se presentarán en el futuro inmediato con los miles de extranjeros «estacionados» en México de manera forzosa mientras Estados Unidos decide si les otorga o no el asilo solicitado? Seguramente del mermado erario mexicano. La otra pregunta, más complicada: ¿se mantendrá la política migratoria subordinada a Estados Unidos y con altos y lamentables costos que, tarde que temprano, también mermen la viabilidad de la prioridad económica mexicana? La ausencia de reciprocidad se expresa en un conjunto de acciones de diverso tipo que ocurren todos los días y no se limita sólo a las visas. La agenda migratoria estadounidense forzosamente se subordina a temas de seguridad, que no es el caso de México, y ve en la migración internacional peligros, que tampoco es el caso de México: la infiltración terrorista (que es compartida por republicanos y demócratas) y el fin del mestizaje wasp (preocupación más republicana que demócrata). Sin seguridad no hay comercio seguro, por eso el comercio, aparte de los beneficios que en sí significa, también es un medio para obtener la seguridad que se desea. Así lo ha mostrado el presidente Trump. México, en tiempo real, proporciona a Estados Unidos toda la información migratoria que capta (incluyendo la biométrica) de todos los solicitantes de visa,

Esos registros tan amplios y actualizados se deben a que México cuenta con el Sistema Integrado de Operación Migratoria (siom), que en buena parte se creó y funciona gracias al patrocinio parcial de Estados Unidos, quien también dio la capacitación, desde inicios del siglo xxi. Luego México lo compartió con Guatemala. Son los únicos países que tienen sistemas similares y comparables en toda América Latina (oim, 2012) y ambos comparten su información con Estados Unidos. 9

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de todos los extranjeros documentados que de México parten rumbo a Estados Unidos, o que harán escala en ese país, y de todos los indocumentados detenidos que transitan por el territorio mexicano con la intención de cruzar la frontera norte.9 México tiene el derecho de contar con la información correspondiente de su contraparte, pero, ¿para qué la necesita si no tiene problemas de seguridad nacional como sí la tiene Estados Unidos? Estados Unidos es el único país beneficiado con ese acuerdo. Miles de datos migratorios al día, casi gratis. Ese hecho es una muestra fehaciente del sobrevalor de la carta seguridad para Estados Unidos, del subvalor de la carta migración para México y el suponer mexicano de que tales concesiones favorecen el clima general que beneficia su interés en lo económico, un supuesto no comprobado. A cambio de unos peanuts e ilusiones México ha cuidado la frontera sur de Estados Unidos durante decenios y de manera creciente desde 2001 y 2019. ¿Se seguirá por esa ruta de mayor subordinación o se buscará renegociar la colaboración entre países vecinos? Para México la vinculación económica y comercial con Estados Unidos sigue siendo la prioridad más alta. La puede seguir teniendo, pero no hay garantía de lograrla sin mayores costos y más afectación de su decoro. El vínculo con Estados Unidos es importante (Castañeda, 2020), sin embargo, el mundo ofrece más si se le sabe ver (Frankopan, 2015; Hughes, 2017). Los migrantes internacionales pagan los costos personales, más con la pandemia. Ellos no forman parte de las prioridades del gobierno de destino, no de las del de tránsito, tampoco de los gobiernos de los países de origen. Se tienen a sí mismos, a sus familias, a sus redes de apoyo y algunos sectores sociales en los lugares de origen, tránsito y destino migratorio. No está mal, pero su circunstancia podría ser mejor, podría cuando sean conceptualizados y tratados como parte activa de la sociedad y no sólo un componente de ese miedo líquido de la sociedad occidental actual (Bauman, 2007). La materia de cambio son las cartas, revaloradas, no las personas migrantes.

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Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos entendidos como dispositivos discursivos

issn impreso 1870 -7599 | issn red cómputo 2448 -7783 | 37- 64 recibido 20/09/20 | aceptado 24/10/20

Resumen. En la actualidad, la migración se ha transformado en un tema prioritario en la

agenda internacional. La necesidad de tener una legislación apropiada al respecto resulta ineludible, pues se brinda protección a aquellos que se desplazan en busca de una mejor calidad de vida. En ese sentido, este artículo analiza tres corpus discursivos legales en materia de migración promulgados por el Estado de Chile en tres momentos históricos específicos. Para su lectura, análisis y comprensión, se ha recurrido al concepto de dispositivo de saber/poder, desarrollado por Foucault, particularmente en su dimensión discursiva. Ello permite caracterizar la construcción semántica e ideológica que se hace de los sujetos migrantes, regulada por condiciones de producción normativa propias de un tiempo histórico específico. Palabras clave: dispositivo, discurso, saber/poder, ley, migración, migrante. Abstract. At present, migration has become a top priority on the international agenda. The need to have appropriate legislation applied to the issue is inescapable, to ensure the protection of those who are displaced, who seek a better quality of life. In this study, we analyze three legal discursive corpuses published by the State of Chile, across three specific historic instances. In the reading, analysis and interpretation of this material, we have drawn on the concept of the knowledge/power instrument, developed by Foucault, specifically in its discursive dimension. This allows us to characterize the semantic and ideological construction that is applied to migrant subjects, governed by the conditions of their own reproduction within a particular historic setting. Keywords: instrument, discourse, knowledge/power, law, migration, migrant.

* Chileno. Universidad de Santiago de Chile. Correo-e: jorge.brower@usach.cl

volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

Jorge Brower Beltramin*

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Chilean migratory legislation: three historic moments understood as discursive instruments

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Introducción: consideraciones conceptuales sobre el recorrido/trayecto temático

volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

En nuestros días, la migración se ha definido como el desplazamiento de individuos o grupos de personas de un país, región o localidad, hacia otro lugar distinto del de origen para establecerse en él (Sutcliffe, 1998). Tales desplazamientos exigen una comprensión amplia, ya que deben considerarse las complicaciones que traen aparejadas. De ese modo, el tamaño del contingente de personas que emigran, las modificaciones en la composición de la población del país de llegada, la existencia o habilitación de viviendas y la adaptación cultural y laboral de los migrantes, son algunos de los aspectos relevantes a tener en cuenta. Las complicaciones, entendidas como barreras de entrada, se hacen más críticas, debido a que la mayoría de los migrantes no se ha informado ni tampoco ha estudiado en profundidad las condiciones del país de llegada o, simplemente, por la urgencia del desplazamiento no ha podido hacerlo (Sutcliffe, 1998). Dentro de ese contexto general que caracteriza el fenómeno migratorio, en distintas latitudes del planeta los países han hecho esfuerzos por afinar sus normativas legales sobre migración y han tratado de incluir el complejo conjunto de variables que exponen estos desplazamientos, más o menos masivos. Muestra de ello es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual expone el derecho de las personas a circular con libertad y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. También afirma que las personas pueden salir de cualquier país, incluso del propio, y regresar posteriormente. La Declaración representa un hito jurídico universal al que se pliegan todos los países democráticos.1 Por su parte, Chile no ha estado exento de los debates y la jurisprudencia que se ha ido consolidando en torno a ese tema. Sin embargo, desde la emancipación de la Corona española, hasta la actualidad, no se ha podido generar una política pública robusta que se haga cargo de esos procesos que impactan claramente la realidad social, política y cultural del país. Desde muy temprano, en la consolidación de la república independiente, se creó un sistema normativo que La Declaración Universal de Derechos Humanos representa el hito fundamental más reciente en los esfuerzos históricos que se han hecho por establecer dichos derechos. Su instalación jurídico/cultural fue proclamada en la declaración emitida por la Asamblea General de las Naciones Unidas en París, el día 10 de diciembre de 1948, en su Resolución 217a (iii), como un referente común para todos los pueblos y naciones (onu, 1948). 1

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

Jorge Brower Beltramin

en su estatus jurídico/discursivo se muestra más bien coyuntural, sin una mirada de futuro y lleno de contradicciones. En esa falta de proyección se ha carecido de seriedad, transparencia y, por qué no decirlo, de honradez, para reconocer, por ejemplo, la cantidad de inmigración que es capaz de recibir, respetando las condiciones básicas de una vida digna para aquellos que llegan al país. En el escenario global crítico que vivimos hoy, ya no puede pensarse en los inmigrantes como entes que aumentan la capacidad productiva de la economía. La modelización de los sujetos migrantes, la construcción cultural que hacemos de ellos, debe tener un a priori reflexivo, que establezca un sistema de valores que pongan por encima de cualquier normativa la dignidad de la condición humana. A partir de ese escenario general, la primera señalización conceptual del recorrido temático tiene que ver con un acercamiento al concepto de dispositivo desarrollado por Foucault, entendido en primera instancia como una red de relaciones que constituyen un saber/poder. Dentro de esa red de relaciones es preciso detenerse en uno de los vectores o trayecto de sentido más denso en toda articulación de un dispositivo: el discurso jurídico/normativo que Chile ha desarrollado en torno al tópico migración. Esta detención/interés se refiere a la segunda señalización conceptual del recorrido temático, que explora y reconoce dispositivos discursivos, cuyas redes semánticas dan cuenta de la legislación sobre materias de migración, producidas por distintas máquinas de gobierno, con sustratos ideológicos diversos y en tiempos históricos también diferentes. En la segunda instancia del recorrido temático, dentro de un campo analítico, se caracterizan los núcleos o nodos semánticos que dan cuenta de tales dispositivos discursivos legales o normativos; en particular se explora qué tipo de construcción semiótica o de sentido se hace allí de los sujetos migrantes. Hecha esta exploración y caracterización, propuesta por el dispositivo legal en su dimensión discursiva, es preciso desplazarse más allá de la trama jurídica, en este viaje/recorrido, y arribar a las conclusiones del trabajo. En esa instancia, se revisarán las principales cualidades semióticas (de sentido) asignadas en la construcción del sujeto migrante y por último se advertirá la necesidad de una comprensión integral de quienes se desplazan territorialmente, siguiendo un horizonte de futuro, o simplemente tratando de sobrevivir a condiciones inhumanas de vida.

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El dispositivo foucaultiano y su dimensión discursiva

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Para comprender el concepto de dispositivo, desarrollado por Foucault, resulta necesario abordarlo a través de las siguientes consideraciones: En primer término, el dispositivo corresponde a una red heterogénea de elementos tales como discursos, corporaciones e instituciones, infraestructura física, normativas legales, enunciados científicos y argumentación filosófica, entre otros (Foucault, 1994). Se trata de una positividad que vincula esos elementos, para regir la vida de los individuos en sociedad y en un momento histórico determinado, como afirma Agamben (2011), en la lectura que hace de ese concepto. La función clave del dispositivo sería su capacidad de establecer una red de relaciones entre estos elementos, con el fin último de construir una fuente de saber/poder dentro de un espacio social. Lo interesante de la red es que contiene tanto lo explícito de sus contenidos como lo no explícito. Esta reserva de lo no-dicho constituye, a su vez, una instancia virtual de resemantización de los tópicos que trata, al adicionar pliegues de sentido que se ajustan al dispositivo, dentro de condiciones históricas y sociales concretas. Una segunda consideración tiene que ver con la naturaleza del vínculo que establece la red de relaciones, naturaleza que también es muy variada. Puede tratarse de discursos como programas normativos, religiosos o económicos, entre otros, por medio de los cuales se generan las conexiones o embragues temáticos. También se pueden materializar mediante acciones/prácticas que finalmente funcionarán como formas de praxis que alimentan lógicas racionales que pueden o no expresarse a través de nuevos discursos (Foucault, 1984). Una tercera consideración para comprender el concepto aportado por Foucault se vincula con lo señalado antes respecto a su condición de acción. En efecto, puede agregarse a esa condición pragmática el hecho de que un dispositivo se expresa como un acontecimiento, en un momento histórico específico, con el propósito de responder a demandas urgentes, en el desarrollo de las sociedades (Foucault, 1977). No se corresponde entonces con cualquier hecho banal o cotidiano, sino que aparece en el horizonte histórico para dar cuenta de problemáticas que afectan a toda una sociedad. Ejemplo de ello son las grandes revoluciones que han cambiado el curso y destino de los pueblos y de las cuales existen muchos casos en la historia moderna y contemporánea. A continuación se presentan de forma simplificada en un cuadro las características esenciales de un dispositivo.

Cuadro 1

Constitución de saber/poder dicho-no-dicho Naturaleza de la vinculación de la red variada Dispositivo

Discursos Acciones/prácticas Subjetividades Acción como acontecimiento Relevancia histórica Fuente: elaboración propia.

A partir de esta aproximación al concepto de dispositivo, propuesto por Foucault, es importante avanzar acerca de su significado más abarcable, al indicar que el propio filósofo es un tanto escurridizo en su definición. Instituciones como la cárcel, la escuela, el hospital o el convento, caerán bajo la denominación de dispositivo (Foucault, 2009), pero también serán denominados bajo ese concepto cualquier tipo de discursos, por ejemplo, el jurídico (Foucault, 1973). La referencia a instituciones y discursividad en un sentido amplio abarca además las formas de subjetividad, como lo es el dispositivo de la sexualidad, sobre el cual Foucault desarrolló importantes trabajos (Foucault, 1993). Por otro lado, todo dispositivo intenta capturar/modelar a los individuos, constituyéndolos e inscribiendo en sus cuerpos o vida/bios una forma de ser. Se trata de un conjunto de acciones, saberes e instituciones que tienen por finalidad poder administrar, controlar y orientar la existencia de los individuos en los contextos sociales en que viven. Por tanto, puede sostenerse que lejos de ser una abstracción, el dispositivo se presenta, como ya se ha mencionado, como una red de relaciones de saber/ poder que se encuentra situada históricamente y es posible ubicarla en ciertas coordenadas temporo-espaciales. En consecuencia, su estatus y valor sociocultural es parte de un sistema social con todas sus complejidades. Dicho esto, si bien el dispositivo no se reduce al discurso como materialidad lingüística con sus implicaciones de proyección del sentido y su vinculación a sujetos concretos que lo utilizan, se advierte que ha desempeñado una función predominante en la modelación de los sujetos y en la subjetividad que implica su interacción. El discurso, como expresión esencial de cualquier saber/poder, ha asegurado que un

Jorge Brower Beltramin

Red heterogénea de elementos

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

Características de un dispositivo

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conjunto de saberes constituya un dominio que describe, explica y valida la autoridad de ese saber disciplinar, lo que permite generar ciertos efectos de verdad y realidad. En tal dirección comprensiva del concepto de dispositivo sobresale su condición de práctica discursiva, espacio de saber/poder que produce/crea los objetos enunciados por dicha práctica (Foucault, 2002). Los regímenes de enunciación discursiva se presentan de esta forma como excelentes instrumentos para organizar la experiencia (Foucault, 1992), bajo ciertas condiciones de historicidad (a priori histórico) en las que emergen los acontecimientos. Las prácticas discursivas de saber/poder se vinculan a sujetos que las validan y garantizan un alto grado de veracidad sobre ellas. Estos sujetos gozan de prestigio, derechos adquiridos y son portadores de competencias y saberes que les permiten finalmente ejercer el dominio ordenador, clasificador, propio de las instituciones que rigen la vida de los ciudadanos. En ese contexto, la trama discursiva elaborada, contenedora del saber/poder, no sólo se liga de manera obligada a los sujetos que la ponen en la dinámica social, sino que también en esa orientación construyen y modelizan sujetos a los que se les aplica un discurso normativo específico. Así, se identifican en campos sociosemánticos determinados al delincuente, al enfermo mental, la prostituta, etcétera (Foucault, 2008). Para finalizar esta sección, dedicada a exponer suscintamente el concepto de dispositivo, he explicitado mi interés analítico por las prácticas discursivas particularmente jurídicas. Insisto en que dicha acción/movilización teóricometodológica se realiza en el entendido de que la complejidad del dispositivo foucaultiano implica una red muy amplia de variables y componentes. No es mi afán problematizar más allá sobre la propuesta de Foucault, cuestión que se extiende fuera de los límites del trabajo. Todos los contenidos expuestos proporcionan una buena caja de herramientas para abordar el discurso legislativo de la migración y así producir conocimiento que ayude a caracterizar mejor la construcción de los sujetos migrantes, que se ha hecho en diversos momentos históricos de la vida de nuestro país. Dicho esto, la próxima sección del artículo se orientará a un conjunto de prácticas discursivas, cuyo contenido se encuentra en la esfera semiótica de las normativas y leyes concernientes a los desplazamientos migratorios, emanados desde el Estado de Chile. Se llevará a cabo desde un recorte teórico-epistémico consciente, que intenta enfocarse, como advierte Eco (1993), en una ampliación de propiedades, respecto a los contenidos de esas prácticas discursivas jurídicas, ca-

Como se planteó al finalizar la sección previa, se hará la revisión analítica de tres corpus discursivos/legislativos concerniente al tópico migración, generados por el Estado de Chile, en tres momentos históricos definidos. Esta revisión se asumirá con la lente foucaultiana denominada dispositivo y en particular desde su dimensión de práctica discursiva, mediante la cual se articula un saber/poder normativo, específicamente en torno a los desplazamientos migratorios. Asimismo, se utilizará como referencia el trabajo de María Daniela Lara (2014), para la delimitación de los corpus a estudiar. La investigadora establece tres etapas en la evolución del discurso legislativo en materia de migración, entre los años 1824 y 2013. La selección de los corpus discursivos se vincula precisamente a las etapas planteadas por Lara. A continuación se exponen los corpus discursivos seleccionados, además se abordan brevemente (desde un criterio cualitativo y estructurado) las razones de su elección: a) El primer corpus de estudio seleccionado corresponde a la Ley de Colonización (1845). Si bien la primera norma dictada acerca del fenómeno migratorio, en su estatus jurídico de ley, es del 10 de abril de 1824, norma que ofrecía garantías a los extranjeros que se establecieran en el país y se dedicasen a la agricultura, o que fundaran industrias; el referente empleado como primer cuerpo legal es el de 1845. Lara (2014) afirma que este periodo de colonización promueve una migración selectiva, objetivo que perdurará en la legislación migratoria chilena por muchos años. La normativa de 1845 presenta una densidad reglamentaria, acorde a una nación que empezaba a consolidarse como tal. Las condiciones de

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

Legislación sobre migración en Chile como dispositivo discursivo: tres momentos históricamente situados

Jorge Brower Beltramin

talizadoras del saber/poder de la ley y de su proyección sobre lo legal y lo no legal. Esta ampliación de propiedades relativas al dispositivo legal, permite un acercamiento específico a la discursividad (materialidad lingüística) de la ley, para observar sus cualidades semánticas. Por otro lado, como sostiene el mismo Eco (2013), se constituye una ficción operativa o esquema de análisis, que posibilita identificar y comprender los componentes de sentido más relevantes, en la construcción normativa de los sujetos migrantes, deteniéndonos en las cualidades semióticas asignadas a dichos sujetos.

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producción de la legislación estuvieron marcadas fundamentalmente por los procesos de colonización mediante los cuales se buscaba realizar acciones de soberanía para incorporar los territorios aislados con una densidad de población muy baja. Al mismo tiempo, este poblamiento atraía nueva industria y tecnología aportada por los colonos nacionales y los que venían del extranjero. b) El segundo corpus compete al Decreto con Fuerza de Ley (dfl) 69 (1953). Lara (2014) argumenta que se trata de un cuerpo normativo que por primera vez regula orgánicamente la figura del migrante. Esta ley incluye variables demográficas, étnicas, económicas y de control del país en el futuro. Destaca la importancia de la migración agrícola y resalta la incorporación de profesionales técnicos, en rubros como la pesca y la construcción. Crea también un Departamento de Inmigración dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores. El Departamento tiene una función articuladora y coordinadora respecto a materias migratorias: promovió la inmigración de grupos que ya estaban bien asentados en Chile (españoles, italianos y alemanes) y por otro lado, a mediados del siglo xx, advirtió la ausencia de una política denominada colonizadora que, entre otras cosas, no consideraba el excesivo costo del traslado de los inmigrantes europeos. Desde una perspectiva analítica, el dfl se presenta como corpus discursivo/ normativo de gran interés, pues dispone una nueva estructura de ordenamiento que reconoce grupos preestablecidos y más aptos para venir a instalarse, siempre dentro del marco legal que promueve una política colonizadora. En esa dirección, el concepto de colonización expuesto no difiere sustancialmente del que se tenía en la Ley 1845. c) Finalmente, el tercer corpus es la Ley de extranjería 1.094 (1975). Lara (2014) establece que constituye la norma de mayor relevancia en Chile en materia migratoria durante las últimas cuatro décadas, vigente en nuestros días. A pesar de las modificaciones hechas a este cuerpo legal, mantiene su orientación a la seguridad nacional y al control de los extranjeros. Paralelamente, se observa que algunos aspectos de su contenido son reconocibles en cuerpos legales anteriores, los que si bien se dictaron en otros contextos, fueron reproducidos por el régimen en tanto eran funcionales a sus objetivos. Se trata, entonces, del último cuerpo legal, vigente hasta hoy (2020), en materia de migración. Adicionalmente, y como variable ineludible, fue elegido debido a que las coordenadas históricas en que se promulgó se encuentran dentro de un largo periodo de excepción en Chile. En efecto, esta ley fue sancionada en 1975, en los inicios de la dictadura militar (1973 -1990) encabezada por Augusto Pinochet. Se trata de un momento de gran

Recorrido analítico Coordenadas temporo/espaciales

Prácticas discursivo/normativas

Construcción/modelización del sujeto

Acciones/prácticas Fuente: elaboración propia.

Constitución de saber/poder

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

Cuadro 2

Jorge Brower Beltramin

convulsión en nuestra historia reciente. No habían pasado dos años desde el golpe militar del 11 de septiembre de 1973, en el que se derrocó al gobierno de la Unidad Popular presidido por Salvador Allende, cuando apareció esta ley emitida sólo por la Junta de Gobierno (ya que tanto el Congreso como los partidos políticos fueron suprimidos). En materia de migración, lo más notable en el contexto represivo establecido, es que se impone en este cuerpo legal una fuerte restricción a los extranjeros para su ingreso al país. En ese corpus de estudio, cabe destacar la construcción que se hace del inmigrante, entendido como amenaza del orden interno. Expuestos los tres cuerpos de estudio seleccionados para su análisis, entendidos como dispositivos discursivos, que establecen regímenes normativos/jurídicos en materia migratoria, es pertinente dar cuenta del recorrido analítico que seguirá la lectura de dichos dispositivos discursivos (cuadro 2).

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Ley de colonización (1845)

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Esta ley fue dictada en el gobierno de Manuel Bulnes2 y su objetivo era autorizar al presidente de la república la concesión de terrenos baldíos a los extranjeros que pudiesen efectuar oficios útiles, librándolos del pago de impuestos por un periodo de 20 años. Del mismo modo, el Gobierno cubría los gastos de traslados, los cuales debían ser devueltos de la forma que el primer mandatario lo dispusiera. La ley también fue conocida como «Ley de inmigración selectiva». En ella se autorizaba al presidente de la república para que en 6 mil cuadras de los terrenos baldíos que hay en el Estado, pudiera establecer Colonias de Naturales y Extranjeros que viniesen al país con ánimo de avecindarse en él y ejerciesen alguna industria útil; se les asignaba el número de cuadras que requería el establecimiento de cada una y de las circunstancias que lo acompañasen; y se les auxiliaba con los útiles, semillas y demás efectos necesarios para cultivar la tierra y mantenerse el primer año (Ley de Colonización, artículo 1, 1845). Respecto a la nacionalidad de quienes formaban parte de dicho proceso, la ley estableció que todos los colonos por el hecho de avecindarse en las Colonias eran chilenos y lo declararían así ante la autoridad que señalase el Gobierno al tiempo de tomar posesión de los terrenos que se les concedían (Ley de Colonización, artículo 1, 1845). Cuando empezaba a consolidarse la república la Ley de 1845 se presentó como una práctica normativa que, por un lado, intentaba potenciar el desarrollo económico de las regiones más apartadas del país mediante el traslado de nacionales y extranjeros a esas zonas y, por otro lado, exhibía un criterio de selección de los extranjeros, cuyo principio era mejorar la raza. Ese criterio de selección se mantiene en todos los regímenes discursivos, ordenadores y normativos del país durante el siglo xix.3 La clase intelectual del país producía formas de saber/poder, muy influenciadas por las corrientes y escuelas científicas del hemisferio norte, que 2

El gobierno de Manuel Bulnes Prieto (1841-1851) es considerado uno de los más importantes del siglo

xix. Durante su decenio se sentaron las bases del régimen republicano. Para los intereses de la presente

investigación, su gobierno se interesó particularmente por una política de expansión territorial. Expresión de ello es el comienzo de la colonización del sur. 3 Posterior a la Ley de Colonización se dictaron diversas normas para ejecutar de mejor forma esta ley. Una de ellas es la del 9 de enero de 1851, que ampliaba los poderes del Ejecutivo respecto a la asignación de tierras. Luego, el 16 de diciembre de 1864 se dictaron las «Bases del Informe presentado al Supremo Gobierno sobre la Inmigración Extranjera por la Comisión Especial nombrada con este

Corpus 1 Práctica discursiva/normativa

Construcción/modelización del sujeto migrante

Acciones/prácticas

Preferentemente extranjeros

Cultivo de terrenos baldíos

Europeos Ley de Colonización de 1845

Más aptos-eugenesia selectiva

Poblamiento de zonas extremas

Con competencias técnicas para el desarrollo de la agricultura

Desarrollo de la economía agraria

Denominados colonos

Optimización del mestizaje

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

por esos años (segunda mitad del siglo xix) promovían para el desarrollo de los Estados nación una eugenesia positiva o selectiva.4 Con esa lógica de selección de los más aptos, el Estado de Chile fomentó la migración de colonos europeos con un éxito importante. Esta situación se refleja en el censo de 1907, en el que 134 mil 524 habitantes del país eran de origen extranjero.5 El contenido del primer dispositivo discursivo, como parte de la red que articula el saber/poder legislativo sobre migración en Chile, puede ser sintetizado del siguiente modo.

Sin duda, la orientación de este saber/poder discursivo tiene como eje de sentido estructurante el tópico de la denominada mejora racial. En este caso, históricamente situado, la vinculación entre el criterio eugenésico y el desarrollo de la agricultura, objeto», redactadas por Benjamín Vicuña Mackenna, quien se refiere a los migrantes más aptos, por sus características biológicas y sociales, para incorporarse al país. 4 La eugenesia, término proveniente del griego que significa bien nacer, se desarrolló en el ámbito del naturalismo, a partir de los trabajos del naturalista británico Francis Galton en 1883. El interés de Galton está vinculado con la publicación anterior de El origen de las especies (1859), escrito por Charles Darwin. En ese contexto Galton propuso que se podía mejorar la raza humana controlando la reproducción. Ya a inicios del siglo xx Galton lideró una campaña en pro de la eugenesia como política de Estado, en la que colaboraron miembros de las clases sociales dominantes y grupos intelectuales influyentes. A consecuencia de la corriente naturalista, muchos procesos de migración tuvieron como uno de sus criterios de aceptación de inmigrantes lo que se denomina eugenesia positiva. Ésta buscaba conservar las características de los mejores elementos que conformaban los estratos hegemónicos de la sociedad, evitando el mestizaje y privilegiando a los migrantes europeos jóvenes para alianzas matrimoniales. 5 La población del país era de 3 millones 249 mil 279. De esa cifra, como se indica en el texto, 134 mil 524 correspondían a población inmigrante (53.3 por ciento de origen europeo y 42.7 por ciento de América) (ine, 1907).

Jorge Brower Beltramin

Fuente: elaboración propia.

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en específico en el sur del país, fue un éxito sostenido en el tiempo. Dicha migración se convirtió en una verdadera casta social, fuertemente endogámica y conservada hasta nuestros días, cuotas de poder importante que se han desplazado de la agricultura a la industria y a la política, entre los ámbitos más destacados.

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Decreto con Fuerza de Ley (dfl) 69. Sobre Inmigración y el Departamento Respectivo, Dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores Tuvieron que pasar más de 100 años para que el Estado de Chile promulgara un nuevo cuerpo legal, tomando como referente la Ley de Colonización de 1845 y todas las indicaciones y normativas adicionales dictadas en ese largo periodo. Así, en el segundo gobierno de Carlos Ibáñez del Campo,6 en 1953, se promulga el Decreto con Fuerza de Ley (dfl) 69, denominado «Sobre inmigración y el departamento respectivo, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores» (dfl 69, 1953). Esta ley crea un Departamento de Inmigración, perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores. Su función es coordinar las materias concernientes a la inmigración. Con el antecedente y experiencia obtenida luego de la aplicación de la Ley de 1845 y el conjunto de normativas publicadas para su operación, el dfl 69 insiste en la promoción de inmigrantes provenientes de los mismos países que ya se habían desplazado hacia Chile antes (en particular, españoles, italianos y alemanes), pues éstos habían logrado establecerse y consolidarse económica y socialmente. La intención del dfl 69 era avanzar hacia una política colonizadora, teniendo como una de las dificultades más relevantes el costo económico que implicaba el traslado de los colonos desde sus países de origen (Europa) hacia Chile. El corpus legislativo de 1953 contiene un conjunto de núcleos de sentido que pueden destacarse con el fin de caracterizar el sujeto migrante concebido desde el Estado. Éstos son: a) Plan inmigratorio. Este requerimiento se basaba principalmente en la compleja geografía del país y su constitución racial. La propia existencia de la nación dependía, Carlos Ibáñez del Campo fue militar y político. Gobernó el país en dos periodos: entre 1927 y 1931 y luego entre 1952 y 1958. Ibáñez del Campo impulsaba un Estado desarrollista con gran poder en todos los ámbitos de la sociedad. De ese modo, amplió la organización estatal para que pudiera intervenir en los procesos de desarrollo del país. 6

según esta afirmación, de la ejecución del plan de manera urgente. El plan inmigraindustria, en ámbitos como la minería y la pesca, entre otros. b) Densidad poblacional y su aumento como factor clave en el proceso de industrialización y el desarrollo vigoroso del mercado de consumo interno. c) Capital humano capacitado con importantes competencias técnicas con el propósito de potenciar el proceso de industrialización de manera intensiva y en todos los ámbitos de la producción. d) Inmigración seleccionada que aumente la población y eleve las capacidades técnicoprofesionales, mejorando con ello el estándar de vida de los chilenos. La inmigración de sujetos seleccionados contribuirá a perfeccionar las condiciones biológicas de la raza (dfl 69, 1953).

En términos orgánico/estructurales, el Departamento de Inmigración cumplía las siguientes funciones:

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

torio se abre más allá del desarrollo agrícola. Implica el aporte tecnológico para la

a) Proponer iniciativas para el desarrollo de una política de inmigración orientada a incrementar la capacidad productora y técnica del país, asegurando al mismo tiempo la unidad espiritual de la nación. Dicha unidad se resguardaría con la

incorporación de elementos aptos y fácilmente asimilables, y se evitaría el ingreso de

a través de las autoridades administrativas y policiales correspondientes. c) Procesar las solicitudes de ingreso y las peticiones de contratación de inmigrantes que no hayan sido presentadas a los cónsules de Chile en el exterior. d) Establecer resolución respecto a las peticiones antes señaladas. Esta resolución tiene que ver con la procedencia o improcedencia de las solicitudes de reconsideración concernientes a una resolución denegatoria, establecida en las peticiones de visado (dfl 69, artículo 3, 1953).

Asimismo, se debe tener en cuenta que la inmigración es clasificada en dos tipos: libre o dirigida. a) La inmigración libre es aquella en que el extranjero costea los gastos de su viaje y de su establecimiento en Chile (dfl 69, artículo 9, 1953).

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individuos indeseables o inadaptables. b) Supervigilar y controlar la entrada y permanencia de los inmigrantes en el país,

MIGRACIÓN y DESARROLLO

b) «La inmigración dirigida es aquella que se efectúa con la ayuda económica de instituciones nacionales, extranjeras o internacionales y con el objeto de radicar el inmigrante en una zona determinada del país, para que se dedique a labores agrícolas, forestales, ganaderas, mineras, pesqueras, industriales u otras que para cada caso determine el Ministerio de Relaciones Exteriores» (dfl 69, artículo 10, 1953).

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El dfl 69 de 1953 resulta ser un corpus de estudio interesante por varios motivos. Los campos semánticos abordados complican la construcción del inmigrante, en lo referente a lo que establecía la Ley de 1845. Esto es natural, debido al extenso periodo que media entre ambos corpus discursivos/normativos. Los núcleos de sentido con mayor trascendencia se vinculan con la visualización de la necesidad de un plan inmigratorio que se abre al desarrollo industrial de manera muy diversa, con lo que se potencia la dinámica del mercado de consumo. Lo anterior se traduce en la exigencia al sujeto migrante de tener las mejores capacidades técnico-profesionales y convertirse en un elemento clave para el desarrollo del país. Además, sigue presente de forma explícita el criterio de selección, al destacar que la inmigración debe mejorar las condiciones biológicas de la raza. Este criterio eugenésico se encuentra muy arraigado en el ámbito legal, incluso excede la propia normativa, para instalarse en la sociedad chilena, como una suerte de certificación de calidad de los migrantes particularmente europeos. Con relación a la creación del Departamento de Inmigración, se cuenta con contenidos relevantes que luego incidirán en las interacciones sociales y las subjetividades que se desprendan de ellas. En efecto, la política inmigratoria apuntaría a la capacidad técnica de inmigrantes, ligada a la posibilidad de mantener la unidad espiritual de la nación. Esto, porque según el dfl 69, quienes pueden establecerse en el país deben ser aptos y fácilmente asimilables. Seguidamente se rechaza a los indeseables o inadaptados. Tales calificaciones altamente ambiguas y polisémicas evidencian un clásico dispositivo de saber/poder, el cual establece espacios semánticos difusamente definidos para ser llenados con contenidos arbitrarios y cambiantes, que sólo obedecen a los intereses del poder de quienes gobiernan en coyunturas históricas específicas. Lo deseable o lo indeseable o lo fácilmente asimilable se concibe desde una matriz ideológica, articulada desde creencias discriminadoras e intolerantes. Eugenesia, domesticación y capacidad productiva, se mezclan para expresar un ideal de inmigrante.

Corpus 2 Construcción/modelización del sujeto migrante Preferentemente extranjeros Decreto con Fuerza de Ley (dfl) 69 de 1953. Sobre inmigración y el departamento respectivo, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores

Europeos Más aptos: eugenesia selectiva Competencia técnico-profesional elevada Inmigrantes profesionales, técnicos, expertos, seleccionados Fácilmente asimilable

Acciones/prácticas Desarrollo económico Instalación de capacidad técnica Desarrollo industrial en todos los ámbitos de la producción Optimización del mestizaje

Fuente: elaboración propia.

Como producto de la coyuntura histórica (mediados del siglo xx), el cuerpo discursivo/legal del dfl 69 recoge las necesidades y demandas de la región (América Latina), orientadas básicamente a consolidar el mundo socio/productivo y en particular, el polo industrial. Para ello, una inmigración efectiva en ese aspecto resulta ser un camino viable y sostenido en el tiempo. Complementariamente, esta ley conserva principios selectivos que ya aparecían en el cuerpo legal de 1845. Los más aptos siguen siendo extranjeros, preferentemente europeos, a los cuales se les aplica la eugenesia positiva de la que ya se ha hecho mención. Sin embargo, en este punto, se ha agregado un pliegue de sentido adicional de manera explícita. Se trata de la docilidad de los extranjeros, como una condición de base o fácilmente asimilables. Claramente el no-dicho de este dispositivo legal tiene que ver con la supresión de todo tipo de resistencias y posiciones críticas por parte del inmigrante, poniéndolos en un nuevo espacio de dominación que podría corresponder a una forma de esclavitud moderna.

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Práctica discursiva/normativa

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

El dfl 69 también pone énfasis en la necesidad de controles policiacos para el ingreso de los inmigrantes. Con ello se instala una lógica de represión que abre la puerta a una criminalización de los extranjeros que llegan al país, lógica que se verá exacerbada cuando se revise la Ley de Extranjería de 1975. A continuación se muestran las principales características de este corpus legal, en su dimensión discursiva, expresado como saber/poder normativo:

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Ley de Extranjería. Decreto ley 1.094 de 1975

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Actualmente rige en Chile el Decreto Ley 1.094 (en adelante, Ley de Extranjería), dictada en los primeros años de la Dictadura Militar (1975). Como marco general regula el ingreso y la permanencia de los extranjeros en el país, a la que se agrega el Reglamento de Extranjería, establecido por decreto supremo como Ley 597 en 1984. La circunstancia histórica en que se crea esta ley es a todas luces relevante y crítica en la historia de Chile. El golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973 no sólo derrocó al gobierno de la Unidad Popular, encabezado por Salvador Allende, sino que significó la pulverización de los poderes del Estado y de la democracia chilena, lo que generó cambios estructurales en la organización administrativa y legislativa del país de grandes proporciones. Entre las modificaciones y cambios radicales, el tema migratorio fue uno de los abordados en específico. Con el propósito de examinar el saber/poder legislativo, en materia migratoria, desarrollado por la Dictadura, es necesario considerar que estas acciones se realizaron bajo un estado de excepción7 que suspendió todas las normativas vigentes (hasta el 11 de septiembre de 1973). Dicho estado de excepción significa la posibilidad de articular un dispositivo de poder, totalmente ajustado a las creencias y convicciones ideológicas de la Junta de Gobierno, sin una instancia crítica para modificar el corpus legal instalado. El estado de excepción impuesto por la Dictadura, permite desarrollar una performance discursivo/jurídica clausurante que obliga a ciertas condiciones restrictivas a los extranjeros. El espacio de la excepción se inspira en una suerte de voluntad/espíritu fundacional, a partir de la cual se modeliza, en términos esenciales y definitivos, a quienes podrían entrar al país. De este modo, la concepción y promulgación de la ley se realiza con una soberanía a todo evento, como inscripción radical que se desentiende de dispositivos jurídicos contextuales (de la región y del mundo) y que hace prevalecer los intereses propios del substrato ideológico de la Dictadura. Se instalan, de esta forma, nuevos regímenes de representación jurídica, como reglas que atraviesan los cuerpos de los migrantes y que inciden directamente en La dictadura chilena aplicó este régimen de excepción reiteradamente para mantener un férreo control de la población, mediante el uso distorsionado y discrecional del numerus clausus o número limitado de razones. Así, desde lo normativo, la Ley sufría modificaciones, sin recurrir a ningún procedimiento consultivo. 7

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

su modus vivendi. La excepcionalidad permite un permanente estado de acecho, de acoso sobre el migrante. La lógica de la hospitalidad y el acogimiento cambia bruscamente por la lógica de la guerra y su directa relación con el enemigo y, con ello, la lógica policiaca del control y la consecuente expulsión del territorio nacional. Se trata, como se ha indicado, del estado de excepción impuesto en un momento histórico crítico. Un dato relevante de ese momento histórico lo representa el Censo de 1982. Allí se muestra el brusco descenso de los habitantes extranjeros en el país.8 En el contexto de excepcionalidad descrito, la denominada Ley de Extranjería establece que se podrá ingresar a Chile en calidad de turistas, residentes, residentes oficiales e inmigrantes (Decreto Ley 1.094, artículo 4, 1975). Para nuestro análisis, este corpus legal plantea un conjunto de categorías migratorias que serán revisadas desde la clave analítica de construcción del migrante, establecida en la propuesta de dispositivo discursivo con la finalidad de delimitar el saber/poder de la ley.

Categorías migratorias de la Ley de Extranjería

Trabajadores Con relación a los individuos sujetos a contrato, la ley establece que el visado podrá tener una vigencia de hasta dos años y podrá ser prorrogada por periodos iguales. Si no se especifica plazo en el pasaporte se entenderá que su vigencia sea la máxima (Decreto Ley 1.094, artículo 23, 1975). Una vez cumplidos los dos años de residencia, el trabajador y los miembros de su familia, sujetos al mismo visado y regulados en el Reglamento de Extranjería, podrán solicitar la permanencia definitiva (Ley 597, artículo 35, 1984). Concerniente a la protección del trabajador y de su familia, ante un posible término del contrato, la ley establece que el contrato que se acompañe para 8 Sólo 0.7 por ciento de los habitantes totales del país correspondía a extranjeros. De un total de 11 millones 329 mil 736 habitantes, 80 mil 479 son extranjeros residentes, de ellos 35 mil 221 proviene de países sudamericanos y 34 mil 215 son de origen europeo (Instituto Nacional de Estadísticas, 1982).

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Las categorías migratorias son construcciones jurídico/discursivas, cuya dimensión semántica plasma los contenidos que pretendía fijar la Dictadura, la cual aprovechó la excepcionalidad legislativa que la amparaba y llevó a extremos su proyecto ideológico excluyente.

MIGRACIÓN y DESARROLLO

obtener este visado deberá contener una cláusula por la que el empleador o patrón se comprometa a pagar el pasaje de regreso del trabajador y demás personas que ahí se estipule (Decreto Ley 1.094, artículo 24, 1975). Los residentes temporarios tendrán visa que será entregada a aquel extranjero que tenga el propósito de radicar en Chile, siempre que acredite vínculos de familia o intereses en el país o cuya residencia sea estimada útil o ventajosa, visación que se hará extensiva a los miembros de su familia que vivan con él (Decreto Ley 1.094, artículo 29, 1975). La visación de residente temporario dura un año, prorrogable por otro más, situación en la que el extranjero está obligado a solicitar la permanencia definitiva, en caso de no realizar dicha gestión deberá abandonar el país. A lo anterior se agrega que en cuanto a la mujer extranjera, casada con chileno, a la que se otorgue pasaporte chileno o se le incorpore en el de su cónyuge para ingresar a Chile, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento consular, será considerada como residente temporario (Decreto Ley 1.094, artículo 32, 1975). Estudiantes

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La segunda categoría migratoria que nos interesa tiene que ver con la de los estudiantes. La visación sobre los residentes estudiantes tendrá un plazo de un año, renovable por el mismo periodo, en forma sucesiva y gratuita; de modo que no podrá realizar actividades remuneradas en el país durante el periodo que dure su visa, a menos que tenga especial permiso del Ministerio del Interior. Referente al estudiante extranjero que desee una permanencia definitiva en el país, el artículo 28 de la ley establece que el residente estudiante que tenga más de un año viviendo en Chile, podrá solicitar otra de las visas establecidas en este decreto ley. El extranjero que sea titular de visación de residente estudiante podrá pedir la permanencia definitiva al término de sus estudios (Decreto Ley 1.094, artículo 28, 1975).9

Este proceso de solicitudes y su cumplimiento por parte del extranjero estudiante no fueron suficientes para obtener la permanencia definitiva en el país. Finalmente, la Dictadura aplicaba los criterios ideologizados de la Ley de Seguridad Interior del Estado para decidir quiénes se podían quedar en el país más allá de tener los méritos legales para acceder a ella. 9

La figura de los asilados políticos y refugiados aparece como categoría migratoria en la ley. Al respecto indica que se podrá conceder visación de residente con asilo político a los extranjeros, que en resguardo de su seguridad personal y en razón de las circunstancias políticas predominantes en el país de su residencia, se vean forzados a recurrir ante alguna misión diplomática chilena en busca de asilo (Decreto Ley 1.094, artículo 34, 1975).10 La categoría migratoria de asilados y refugiados se vincula estrechamente a la política de control y prohibición de ingreso a aquellos considerados como personas no gratas (Decreto Ley 1.094, artículo 15 y 16, 1975). En ese sentido, destaca la prohibición de ingreso al país a diversos individuos: a) Los que propaguen o fomenten de palabra o por escrito o por cualquier otro medio, doctrinas que tiendan a destruir o alterar por la violencia el orden social del país

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos

Asilados y refugiados

o su sistema de gobierno. b) Los que estén sindicados o tengan reputación de ser agitadores o activistas de tales doctrinas. c) En general, los que ejecuten hechos que las leyes chilenas califiquen de delito contra

la seguridad exterior, la soberanía nacional, la seguridad interior o el orden público peligro para el Estado (Decreto Ley 1.094, artículo 15 no 1, 1975). d) Los que hayan sido expulsados u obligados al abandono del país por decreto supremo sin que previamente se haya derogado el respectivo decreto (Decreto Ley 1.094, artículo 15 no 6, 1975).

e) «Aquellos que se hubieran visto expulsados de otro país por autoridad competente» (Decreto Ley 1.094, artículo 16 no 3, 1975).

Más allá del marco general de esta ley, que regula el ingreso y la permanencia de los extranjeros en el país, lo relevante de su contenido es la proposición de las categorías migratorias, su construcción semántico/ideológica y las relaciones que se establecen con la ley de seguridad del estado.

Todo lo referente a la categoría de refugiados se reemplazó por la Ley 20.430 (que establece disposiciones sobre protección de refugiados) de 15 de abril de 2010. 10

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del país y los que realicen actos contrarios a los intereses de Chile o constituyan un

Veamos las características de este dispositivo de saber/poder normativo en materia migratoria. Corpus 3 Práctica discursiva/normativa

Construcción/modelización del sujeto migrante

Acciones/prácticas

1. Residentes oficiales 2. Turistas MIGRACIÓN y DESARROLLO

3. Inmigrantes

Ley de Extranjería Decreto Ley 1.094 de 1975

4. Trabajadores 5. Estudiantes 6. Asilados-refugiados/

personas no gratas, agitadores, activistas peligrosos para la seguridad interior del estado

1. Desarrollo económico 2. Control de actividades en general 3. Actividades que atenten contra la seguridad interior del estado/sanción-expulsión del país

Fuente: elaboración propia.

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Lo que muestra este dispositivo discursivo-jurídico es, en primer término, un acercamiento neutral hacia la inmigración, emplea denominaciones amplias que resisten un vasto campo de connotaciones. Figuras como las de turista, residente e inmigrante pueden ser abordadas de manera simple dentro de un ámbito interpretativo que eventualmente no vuelva complejo su delimitación y validación. La ley es en particular ideológica cuando su saber/poder se construye sobre las categorías migratorias. Lo anterior, porque a todas ellas se podría aplicar la denominación de persona no grata11 y, en el caso de asilados y refugiados, verse expuestos a la Ley de Seguridad del Estado como ocurrió en muchos casos. La dictadura militar utilizó como instrumento de control sobre esta categoría migratoria la Ley 12.927, relativa a seguridad del estado. Conocida también como Ley de Seguridad Interior del Estado o simplemente Ley de Seguridad del Estado (lse), ésta tipifica delitos contra la soberanía nacional y la seguridad exterior del En el ámbito de las relaciones diplomáticas, la Convención de Viena, establece en su artículo 9, que un Estado puede «en cualquier momento y sin tener que explicar su decisión» declarar a cualquier persona de un cuerpo diplomático, persona no grata. Quien haya sido mencionado con esta denominación debe abandonar el país y retornar a su país de origen. Dicha Convención fue adoptada por Chile, el 18 de abril de 1961. Su entrada en vigor internacional se realizó el 24 de abril de 1964. El decreto promulgatorio corresponde al no 666, de rr.ee., de 9 de noviembre de 1967. 11

Fue promulgada por el presidente Carlos Ibáñez del Campo el 2 de agosto de 1958 y publicada en el Diario Oficial el día 6 de agosto del mismo año. Durante la Dictadura Militar, la lse fue objeto de reformas orientadas a ampliar las conductas punibles y aumentar sustancialmente las penas, especialmente para los delitos contra el orden público. Es así como el 3 de julio de 1975 se promulgó el Decreto no 890 en el que se actualiza la ley. Su publicación en el Diario Oficial se produjo el 26 de agosto del mismo año. Con el regreso a la democracia las modificaciones hechas en Dictadura fueron eliminadas. 12

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Estado, así como contra la seguridad interior del Estado, el orden público y la normalidad de las actividades nacionales, fija además la jurisdicción, procedimiento y la prevención de tales delitos; asimismo, indica las facultades ordinarias del presidente de la república para velar por la seguridad del estado, el mantenimiento del orden público y de la paz social, y la normalidad de las actividades nacionales.12 En ese sentido, hemos agregado en el esquema de análisis, las denominaciones eventuales que podrían acompañar a asilados y refugiados. El componente subjetivo expuesto en estos casos (agitadores, activistas, peligrosos para la seguridad interior del estado) facilita, desde la legalidad imperante, el encarcelamiento y la expulsión de los individuos que la Dictadura considerara como una amenaza. Todo esto, en estados de excepción, otorgaba total discrecionalidad a la Dictadura, según se ha expuesto. Finalmente, el dispositivo legal analizado no muestra ni implícita ni explícitamente el interés por generar una política pública en materia migratoria y a diferencia de los otros corpus legales revisados (1845 y 1953) tampoco existe un objetivo definido respecto a los inmigrantes, como una variable fundamental para el desarrollo profesional y cultural del país. La concepción militar y policiaca de esta ley representa su preocupación ideológica omnicontroladora sin ninguna orientación hacia el crecimiento integral de Chile. Antes de abordar las conclusiones es importante mencionar que desde 1975, fecha en que se promulgó la Ley 1.094 de extranjería, bajo la dictadura militar, se han emitido diversos instructivos y reglamentos cuyo objetivo es actualizar la ley fuera del contexto dictatorial. Se ha tratado de garantizar los derechos que estipulan los tratados internacionales suscritos por el Estado de Chile, al instaurar una serie de instrumentos como circulares, oficios o decretos en materia de salud, trabajo, vivienda y educación, destaca la promulgación de la Ley nº 20.430, sobre protección de refugiados y la Ley 20.507 sobre tráfico y trata (Colomés y PavezSoto, 2018). Paralelamente, hay un cambio discursivo trascendental con el instructivo Presidencial n° 9/2008, aprobado durante el primer gobierno de la presidenta Michelle

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Bachelet (2006-2010). Dicho documento tenía por objeto sentar las bases de la futura política migratoria de Chile, al definir a éste como un país de acogida y al visualizar las migraciones desde una perspectiva de la integración (Servicio Jesuita a Migrantes, 2016). El instructivo se basó en el Sistema Internacional de Derechos Humanos donde hace explícita referencia a la declaración universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención de los Derechos de los Trabajadores Inmigrantes, entre otras (Stefoni, 2011). Pese a ello no se generó ningún proyecto de ley acorde a lo expresado nominalmente. Por ende, más allá de los avances sectoriales, el Estado sigue enfrentando los problemas más urgentes que se desprenden de la falta de una política migratoria a través de modificaciones reglamentarias, acuerdos intersectoriales, trabajo junto a las organizaciones sociales e incidencia para lograr un mayor nivel de acceso a los derechos de las personas migrantes (sjm, 2016). Seguir este camino de implementar iniciativas y programas sectoriales, como bien plantea Stefoni (2011), resuelve problemas concretos y demuestra avances en materia migratoria; no obstante, la promulgación de una ley actualizada, acorde a los tiempos que vivimos, se hace cada vez más necesaria.

Conclusiones En este trabajo hemos delimitado tres cuerpos legales situados históricamente en términos de Foucault, con el fin de abordarlos y comprenderlos en su estatus de dispositivos discursivos, articuladores de un saber/poder, respecto a materias migratorias. Se trata de una lectura en clave foucaultiana para caracterizar la modelización que dichos dispositivos hacen de los sujetos migrantes. En ese contexto analítico, el primer corpus discursivo examinado se centró en la Ley de Colonización de 1845, promulgada durante el gobierno de Manuel Bulnes, cuando recién empezaba a consolidarse Chile como estado-nación. La caracterización de esta ley, entendida como dispositivo jurídico, es bastante clara, ya que obedece al urgente objetivo de estimular el crecimiento de la población (llega a territorios hasta ese entonces inexplorados), y el de incorporar extranjeros de origen europeo con un criterio eugenésico selectivo o positivo. La denominación

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de colonos dada a estos inmigrantes, constituía una especie de certificación de legalidad y de cierto estatus dentro de la sociedad chilena. Los programas de colonización de la época se orientaron fundamentalmente al desarrollo agrícola; sin embargo, como hemos apuntado, estos nuevos ciudadanos chilenos, fueron desplazando sus esferas de influencia y de poder hacia ámbitos como el religioso, el político y el profesional. A partir del análisis efectuado queda claro que tanto en la dimensión explícita del discurso legislativo como en su contenido más implícito (espacio del no-dicho), el criterio que pretendía un mejoramiento de la raza ocupa un lugar preponderante. La fuerza de ese criterio, antecede y regula cualquier proposición legislativa en términos migratorios y su influencia se deja ver hasta bien avanzado el siglo xx. El segundo caso en estudio fue delimitado sobre el dfl 69 de 1953, denominado Sobre Inmigración y el Departamento Correspondiente, Dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores. Promulgado durante el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, las condiciones históricas para la elaboración de este dispositivo legal se encontraban sujetas a un fuerte desarrollismo estatal en los países de América Latina. En este caso se observan complejos contenidos normativos, si los comparamos con los de la Ley de colonización de 1845 y todas las posteriores modificaciones que se hicieron a ese cuerpo legal. Las exigencias de un periodo de desarrollo industrial, hacen que el dfl 69 modelice al sujeto migrante, con altas competencias técnico-profesionales. Si bien, como señalábamos a propósito de las características de la Ley de 1845, se insiste en la preferencia por los europeos, quienes mantienen vigente el criterio eugenésico al que nos hemos referido en repetidas ocasiones. Conforme a los criterios imperantes en la región se fortalecía y agrandaba la estructura del Estado. Así, podemos entender la creación e instalación del Departamento de Inmigración, vinculado directamente al dfl 69, mismo que es relevante como parte de este dispositivo normativo. Por un lado, explicita la necesidad de una política inmigratoria, cuyo énfasis está en la capacidad técnica de los inmigrantes; por el otro, recoge literalmente la normativa de la ley, respecto a quienes pueden establecerse en el país, los cuales deben ser aptos y fácilmente asimilables. Tales denominaciones, junto con otras como indeseables e inadaptados, para referirse a aquellos que no deben ingresar al país, dan cuenta de una ambigüedad y polisemia inabarcable y muy poco argumentada. De ese modo, en la estructura ideológica profunda de la ley se establecen los núcleos de sentido, eugenesia, domesticación y capacidad productiva. A fin de asegurar el proceso inmigratorio, el saber/poder

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del dispositivo legal agrega la necesidad de controles policiacos en torno al ingreso de los inmigrantes. Esta lógica represiva podría considerarse el inicio de una criminalización normativa de los extranjeros. Dichos aparatos de control se radicalizan con la promulgación de la Ley de Extranjería de 1975. El tercer y último corpus discursivo seleccionado corresponde al Decreto ley 1.094 de 1975, conocido como Ley de Extranjería. La legislación promulgada en materia de migración reduce su campo normativo, establece un dispositivo legal cuyo principal interés no son los migrantes, entendidos como grupos de individuos que se trasladan para habitar o establecerse en diferentes regiones del planeta, en nuestro caso, en la República de Chile. En un marco general que aparece muy descriptivo e inocuo se van introduciendo las categorías migratorias, concebidas como extranjeros potencialmente peligrosos frente a los intereses del régimen dictatorial. Emergen las denominaciones de persona no grata, término empleado en las relaciones diplomáticas, pero que en este contexto desborda tal esfera semántica y se usa como una forma de amenaza hacia quienes no se consideran personas de confianza para la Dictadura. Así, sobre las categorías migratorias actúa un intertexto mañosamente utilizado por los militares, a saber, la Ley de Seguridad del Estado, el cual fue un verdadero brazo legal para deshacerse de quienes constituían un peligro respecto al proyecto ideológico cívico-militar, su esencia estaba en la implementación del modelo económico neoliberal, sin objeciones ni distanciamiento crítico respecto de su naturaleza. Con esa inspiración, la Ley 1.094 se aleja de cualquier mirada contemporánea acerca de los fenómenos migratorios, con énfasis en una construcción ideológica que ve al extranjero como peligroso y amenazante, mirada habitual de todos los regímenes dictatoriales. La utilización de los estados de excepción se presenta también como otro instrumento legal para actuar fuera del debido proceso, encarcelando o expulsando a los inmigrantes de manera rápida y efectiva. Finalmente, la Ley de Extranjería 1.094 representa un retroceso en materia de legislación migratoria, en tiempos en los que urge disponer de un dispositivo legal sobre este tópico, cada vez más relevante en la dinámica de desarrollo de los pueblos. En la actualidad, desde 2013 tenemos en la agenda legislativa del Congreso Nacional un proyecto de ley enviado por el ejecutivo durante el primer gobierno de Sebastián Piñera.13 13 Este proyecto de Ley ingresó a la Cámara de Diputados el 4 de junio de 2013 (Boletín 8970 - 06). En el Programa de Gobierno de Bachelet (2014 -2018) se criticaba el Proyecto de Piñera, se señalaba que la política migratoria debía tener un carácter más inclusivo que protegiera las garantías de las personas.

Este Proyecto se encuentra en su segundo trámite constitucional en el Senado. De igual modo tiene un segundo informe de la Comisión de Hacienda.

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En estos siete años de trámite se contemplan más de 465 indicaciones y han sido rechazadas por organizaciones de derechos humanos y por sectores académicos, debido a su carácter poco inclusivo. Lo cierto es que el país no puede seguir esperando mucho más una ley en este ámbito. Es más, el Estado de Chile tiene pendiente el desarrollo de una política migratoria, que sea sostenible en el tiempo y compatible con la complejidad de estos procesos de desplazamiento territorial en el contexto de la globalización. Efectivamente, en la segunda parte del siglo xx y las primeras décadas del xxi, la máquina legisladora en Chile respecto a la migración ha mantenido de forma dominante un sustrato ideológico en el que permanece el concepto/idea del extranjero como amenaza que altera la seguridad del país, además de que pone en tensión permanente los dispositivos de control legal y social. La legislación migratoria del presente y, en concreto del futuro, debe hacerse cargo en Chile y en el mundo de las personas sin Estado, que han sido desnaturalizadas y privadas de la protección de una comunidad jurídica, la cual debe reconocerlos como miembros de esa comunidad. Ello significa considerar sujetos de derecho a aquellos que se han quedado a la intemperie de la humanidad; es decir, desamparados de ciudadanía y huérfanos de pertenencia a una comunidad jurídica, en la que se les reconozca una participación y un ámbito de interacción significativos. Debe entenderse que la realización humana exige una participación en la esfera de la reciprocidad, en la que convive la pluralidad de los individuos dentro de una organización colectiva que instaura la igualdad. Dicha igualdad, antes que una realidad sensu estricto se despliega a través de la creación de una comunidad política que otorga protección jurídica a sus integrantes. Por último, y en el fondo de la cuestión, emerge una exigencia ética, orientada a la validación de los migrantes como sujetos de derecho que, en el espacio de la existencia jurídica, establecen un compromiso vinculante con la sociedad en la que viven (derechos y deberes). Se trata de una exigencia ética porque interpela a los legisladores y a la sociedad en su conjunto para otorgar el estatus de subjectum iuris al migrante. La validación social, discursiva y legal, implica el reconocimiento de ese estar en el espacio jurídico y, por tanto, la posibilidad de beneficiarse de una protección legal. En ese sentido, el migrante puede ser considerado sujeto de derecho en su situación insoslayable de ser humano, al ser

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reconocido como tal por la ley. En tal instancia y a partir de la aludida condición jurídica, creemos prioritario en estos tiempos de horizontes distópicos, volver sobre el sujeto como otro-humano, con el cual sostenemos la experiencia ética de la responsabilidad para con ese otro, se supera la alienación que significa la clausura en el sí mismo y el olvido del otro. Vivimos en una cultura en la que el yo se absolutiza y se proyecta enajenado/distorsionado, incapaz de vincularse a la realidad comunitaria. No podemos quedar atrapados en la máquina de producción de una trama normativa que difícilmente alcanza lo humano como vulnerabilidad permanente, misma que pierde su dignidad en los infinitos trayectos y desplazamientos en territorios ajenos. El cuerpo legal de esta ley es urgente y debe contener los incontables cuerpos/vidas de quienes a veces se desplazan sólo para sobrevivir.

Agradecimientos El presente trabajo es parte del marco teórico del proyecto de investigación: Construcción del migrante en el discurso legislativo: aportes para una nueva gobernanza sobre procesos migratorios en Chile», código 031976BB, 2019-20. Investigador responsable, doctor Jorge Brower B. Asimismo, agradecemos a la Dirección de Ciencia y Tecnología (dicyt), perteneciente a Vicerrectoría de Investigación de la Universidad de Santiago de Chile, el financiamiento de este proyecto.

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Los trabajadores agrícolas temporales mexicanos en Canadá y la covid-19 Mexican temporary agricultural workers in Canada and covid-19

para trabajar en los campos provinciales de Canadá. En 1966 inició el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales con los países del Caribe de habla inglesa, en 1974 con México y, posteriormente, otras naciones centroamericanas. Actualmente, estos trabajadores forman parte de un emergente mercado laboral de América del Norte. Aquí se analiza la participación de mano de obra mexicana en dicho programa y la situación que se presentó con el brote epidémico de la covid-19, el cual se propagó de inmediato en todo el mundo. Se muestra que los trabajadores agrícolas tuvieron que presentarse a laborar en dichos campos, pues su actividad fue considerada esencial en el cultivo de los alimentos y una prioridad para la humanidad; en consecuencia, era fundamental que los gobiernos involucrados garantizaran los protocolos de salud y seguridad hacia los trabajadores agrícolas. Las medidas tomadas no fueron suficientes y los trabajadores fueron expuestos a contagios y fallecimientos. Inmediatamente, ambos gobiernos se comprometieron a reforzar la asistencia médica y a proteger los derechos laborales, cuestiones que los propios trabajadores han exigido desde hace ya varias décadas. Palabras clave: dispositivo, discurso, saber/poder, ley, migración, migrante. Abstract. In 1947 the Canadian agribusiness sector asked the government for foreign tem-

porary agricultural labor. In 1966 the Seasonal Agricultural Workers Program (sawp) was established between Canada and the Caribbean English speaking countries. In 1974 another Program was established with Mexico, and later on with other Central American countries. These workers are part of an emergent North American labor market. We analyze the participation of Mexican agricultural workers in such a program, and the situation created by the Pandemic of covid-19 of 2020 that was rapidly spreading all over the world. We show that Mexican agricultural workers had to labor in the Canadian farms because this activity was considered essential in food production and a priority for society. Consequently, it was fundamental that both governments commit themselves to follow the health and security protocols for the Mexican agricultural workers. The measures established by both governments were insufficient and the Mexican agricultural workers were exposed to the contagious disease and death. Immediately both governments committed themselves to strengthen medical assistance and to protect the labor rights of these workers, issues that had been part of the demands of such workers over several decades. Keywords: instrument, discourse, knowledge/power, law, migration, migrant. * Mexicana. Profesora investigadora de la Dirección de Etnología y Antropología Social del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Correo-e: rosyvanegas@prodigy.net.mx ** Mexicano. Profesor investigador de la Dirección de Etnología y Antropología Social del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Correo-e: juanmanuelsan.pal@gmail.com

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Resumen. En 1947 comenzó la contratación de mano de obra agrícola extranjera temporal

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Rosa María Vanegas García* issn impreso 1870 -7599 | issn red cómputo 2448 -7783 | 65 - 87 recibido 24/11/20 | aceptado 17/12 /20 Juan Manuel Sandoval Palacios**

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Introducción

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A partir de la reestructuración del sistema capitalista mundial en las décadas de 1970 y 1980 (Kolko, 1988), y con la emergencia del capitalismo global, se reconfiguró el mapa económico de América del Norte y de otras regiones del mundo. En este proceso de reestructuración uno de los principales factores fue la movilidad del capital, gracias al desarrollo tecnológico (internet, satélites, etcétera) que impulsó la globalización de la producción y de las finanzas (Robinson, 2013; Sassen, 2001). Esa movilidad del capital, expresada por los grandes incrementos en inversión extranjera directa (ied) en los países subdesarrollados y en los altamente industrializados, ha creado también nuevas condiciones para la movilidad del trabajo (Overbeek, 2002; Sassen, 1988). En la aludida reconfiguración del mapa económico, el capital transnacional ha impulsado la consolidación del mercado laboral regional de América del Norte (Estados Unidos, Canadá y México) como parte sustantiva del mercado laboral global (Sandoval, 2013; 2015; 2019). Si bien la migración de mexicanos a territorio estadounidense —que primero fue parte del septentrión novohispano, luego, en un breve periodo, parte de la nación mexicana y a partir de 1848 ya estaba integrado a la Unión Americana—, ha sido constante a través de corredores históricos de la migración (Acuña, 2007). De igual modo, aunque la migración actual comparte una cantidad de caracteres generales con las fases de migración anteriores, se basa en condiciones específicas que surgen de la reorganización de la economía mundial de las décadas de 1970 y 1980 (Sassen, 1988). Esta última comprende grandes flujos de fuerza laboral descalificada e inclusive semicalificada, en su mayoría de carácter irregular o indocumentado, cuyo empleo en muchas ocasiones se ha vuelto una condición para la existencia continua de pequeñas y medianas empresas (Overbeek, 202), hecho que diversos autores consideran clave para las grandes ganancias de los empleadores que obtienen una ventaja económica surgida de las diferencias de valor de la fuerza de trabajo en los respectivos países (Machuca, 1990). Concerniente a otros casos, el capital estadounidense ha generado un nuevo tipo de trabajador, el cual a lo largo de más de un siglo y medio de procesos migratorios entre ambas naciones se ha producido histórica y socialmente, con necesidades y capacidades particulares por su carácter de trabajador migrante y por las necesidades productivas que satisface esa fuerza de trabajo (Peña, 2013). En opinión de Peña (2013), este nuevo tipo de trabajador

Los trabajadores agrícolas temporales mexicanos en Canadá

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no es uno que pueda ser igualado al de México, que permanece estable, ni al de la Unión Americana; por el contrario, se trata de un trabajador específico con un valor de su fuerza de trabajo específico. Dicho valor es lo que determina la posibilidad de que su trabajo sea sometido a una mayor explotación, pues no existe un reconocimiento social (salarial) adecuado de las necesidades que precisa para que su reproducción sea suficiente; sin embargo, las consideraciones de Machuca y Peña no son excluyentes. Además de las características mencionadas, la base para la conformación actual del mercado laboral regional de América del Norte es la temporalidad del trabajo migrante, misma que ha estado presente desde los albores del siglo xx, cuando en 1909 los entonces presidentes Porfirio Díaz, de México, y William H. Taft, de Estados Unidos, firmaron un convenio, mediante el cual mil trabajadores agrícolas de los estados del norte de México pudieran ser contratados para prestar sus servicios en los campos betabeleros de Colorado y Nebraska (Casarrubias, 2007); aunque Vargas y Campos (2007) aclaran que estos trabajadores fueron a los campos de remolacha azucarera del sur de California. Esta temporalidad fue clave en 1917, cuando el gobierno estadounidense entró de lleno en la Primera Guerra Mundial y fueron contratados alrededor de 72 mil mexicanos entre 1917 y 1918, derivado de la escasez de fuerza laboral y de una mayor demanda de la misma en la agricultura (Alanis, 1999; Durán, 2007). Es natural que a partir de ambos antecedentes, en 1942, cuando Estados Unidos participó en la Segunda Guerra Mundial, volviera a requerir de dicha fuerza laboral en los sectores ferroviario —para el mantenimiento de vías férreas— y agrícola. En el Programa Bracero Ferroviario más de 100 mil contratados fueron a trabajar en el mantenimiento de las vías férreas de 1943 a 1945 (Driscoll, 1996). En el segundo, denominado Programa Mexicano Estadounidense de Prestación de Mano de Obra, mejor conocido como Programa Bracero (en realidad fueron varios los programas de Braceros) más de 5.5 millones de contratos se establecieron en un periodo de 22 años. A pesar de que los dos gobiernos iniciaron el programa, fue finalizado unilateralmente por el estadounidense en 1964 (Cohen, 2011). Éste, bajo la presión de los empresarios agrícolas, mantuvo un programa unilateral denominado h-2, manejado por el Departamento del Trabajo para que los empresarios pudieran contratar directamente a trabajadores agrícolas temporales. Poco después con la Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986 (irca, 1986), el programa se dividió en h-2 a (que se refiere a los servicios de mano de obra semicalificada) y h-2 b (para el sector agrícola) (Trigueros, 2004). A partir de esa

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fecha, el programa se ha expandido en la última década del siglo xx y en las dos que van del siglo xxi en las diferentes iniciativas de ley para la regularización de los migrantes, el trabajo temporal se coloca en un punto central.1 El Programa Bracero también abrió las puertas a un porcentaje más de millones de trabajadores irregulares, aproximadamente la mitad de los cuales pudieron regularizarse a través de diversos mecanismos, en especial con la mencionada irca-1986, conocida como Ley Simpson-Rodino. Los flujos de dichos migrantes irregulares han ido en aumento durante varias décadas, hasta llegar aproximadamente a 6 millones que en la actualidad se suman a otros seis residentes legales (Sandoval, 2019). En 1974 se estableció el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales (ptat) entre Canadá y México, cuando se firmó un Memorándum de Entendimiento entre ambos países, basado en el Programa Bracero, en particular el Programa Bracero Ferroviario valorado como el «único ejemplo de un acuerdo binacional exitoso». En la presente investigación nos interesa mostrar el surgimiento y desarrollo del ptat, y cómo la pandemia de la covid-19 impactó a las y los trabajadores agrícolas mexicanos temporales en Canadá en 2020.

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El Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos en Canadá 1974-2020 Pese a que este programa comenzó con unos cuantos cientos de trabajadores agrícolas mexicanos, a inicios de la década de 2000 la cifra de personas de origen

La temporalidad del trabajo migratorio y este tipo de programas también se han vuelto clave para la gestión de las migraciones a escala global por parte de los gobiernos de los p aíses emisores y receptores, junto con las instancias globales como la Organización de las Naciones Unidas (onu), el Banco Mundial (bm) y la Organización Internacional para las Migraciones (oim), entre otras, que buscan impulsar las migraciones seguras, ordenadas y regulares, al establecer diversos mecanismos, como el del modelo filipino (cuyo Estado promueve la contratación, ahora mediante empresas privadas, de sus connacionales en todo el mundo) y otros más (onu, 2018; Rodríguez, 2010; Sandoval, 2013; 2015). Para la inserción de los trabajadores migratorios en los mercados laborales regionales y de éstos en la integración del mercado mundial de fuerza laboral, el capital requiere de nuevas formas de control y regulación de los flujos migratorios. Al mismo tiempo, requiere de mecanismos de negociación que lleven a la integración y a la consolidación del mercado mundial de fuerza laboral. Para todo ello se estableció el Pacto Mundial por una Migración Segura, Ordenada y Regular aprobado el 10 de diciembre en Marrakech, Marruecos, por 160 países (onu, 2018). 1

Datos registrados por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social entre 2010 y 2019.

Los trabajadores agrícolas temporales mexicanos en Canadá

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campesino de diversas entidades contratadas para laborar en los campos agrícolas canadienses, donde la producción está altamente tecnificada y vinculada a los mercados mundiales (tabaco, hortalizas y frutales), había rebasado las 10 mil personas debido a las necesidades de los capitales agroindustiales canadienses. Desde entonces, la cantidad fue en aumento en cada ciclo agrícola: en 2008 fueron aproximadamente 15 mil los contratados (Vanegas, 2008a), en 2012 ascendió a 17 mil 626; en 2013 a 18 mil 499; en 2014 a 19 mil 829; en 2015 a 20 mil, es decir, un aumento de sólo 171 trabajadores respecto del año anterior; no obstante, en 2016 subió a 23 mil 790 (19 por ciento); en 2017 incrementó a 25 mil 344; en 2018 a 26 mil; y en 2019 a 26 mil 399.2 Trabajadores agrícolas temporales de países centroamericanos se incorporaron al trabajo agrícola en los ranchos y granjas canadienses en la década de 2010. En 2005 Canadá y Guatemala establecieron un programa piloto con el propósito de llevar trabajadores agrícolas a los campos canadienses y posteriormente se incorporaron los salvadoreños. Esto no sólo se debió a los requerimientos de los capitales agroindustriales canadienses, sino también porque los trabajadores mexicanos comenzaron a buscar ayuda sindical para organizarse. Con el presidente Vicente Fox se acordó ampliar ese programa a distintos sectores, ya que el gobierno de Canadá requeriría de mano de obra calificada en el acondicionamiento y la operación de las instalaciones para los Juegos Olímpicos de Invierno de 2010 en Vancouver y Whistler. Ello sin considerar que se planteaba, de igual modo, impulsar programas de ese tipo para servicios de profesionistas, de la academia u otros sectores. Asimismo, Fox comenzó a negociar un Programa similar con España (Vanegas, 2008b), que si bien fue concretado por el gobierno del presidente Felipe Calderón para funcionar a partir de 2008, la crisis económica y financiera global que sumió a España en uno de los índices más altos de desempleo (más de 20 por ciento) de la Unión Europea, que en conjunto tenía la mitad de ese porcentaje, impidió que el programa fuera puesto en marcha. Durante décadas, el flujo de trabajadores extranjeros hacia el país de la hoja de maple ha sido una constante para beneficiar a su economía. Desde 1947, cuando el sector agroindustrial solicitó mano de obra agrícola especializada extranjera temporal al gobierno de Canadá, éste lo propuso a gobiernos de los países del Caribe, que aceptaron la propuesta como prueba piloto en 1966. A raíz del éxito con los caribeños, el gobierno canadiense abrió sus puertas a otros países de Centroamérica

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y México, la oferta-demanda se ha extendido por más de 50 años en beneficio de la nación canadiense y, en particular, de los empresarios agrícolas. Los gobiernos de los países involucrados de América Latina, y concretamente de México, en el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales (ptat), donde miles de jornaleros extranjeros participan anualmente, se comprometen a firmar con Canadá un Memorándum de Entendimiento, donde se especifican los compromisos de cada uno de los que suscriben. En el memorándum se describe el contrato del ptat, se pormenorizan las funciones del trabajador y el patrón en los campos agrícolas canadienses. Las tareas encomendadas a los trabajadores son arduas; y, entre los compromisos, se describe el derecho a la salud. En las granjas se prevé cualquier tipo de accidente, enfermedad o riesgo en la vida de los trabajadores, por lo que deben tener un seguro institucional de salud. Esta fuerza laboral temporal es explotada con todo y las puntualizaciones que se detallan en el contrato. En otros escritos hemos mostrado que las condiciones laborales y de vida de tales trabajadores son deplorables, incluso no cuentan con el apoyo de los consulados mexicanos (Sandoval y Vanegas, 2001; Vanegas, 2018). En Canadá el Programa se ha distinguido por ser un modelo ideal de cooperación laboral temporal internacional, además ha demostrado supremacía al obtener mano de obra barata controlada, legal, segura y ordenada. Los empleadores están satisfechos del rendimiento de los jornaleros en los campos agrícolas al conseguir resultados favorables en la venta de sus productos en el mercado nacional y global. Otros empresarios de los sectores pecuario, turístico, de la construcción y del comercio, entre otros, han solicitado a su vez mano de obra especializada para cada rama, tomando en cuenta específicas consideraciones del contrato en la agroindustria. El ptat se ha consolidado como una política pública binacional. México ha mantenido este programa de movilidad estacional con los canadienses, se caracteriza como uno más de los países que envía mano de obra temporal agrícola, mismo que ha sido crucial desde hace 46 años no únicamente para la viabilidad de las 2 mil 300 granjas en las provincias de esa nación a donde llegan tales trabajadores, sino también para la cadena general de suministro alimentario. Tan sólo en 2019 asistieron 26 mil 399 trabajadores agrícolas, entre ellos 774 mujeres,3 quienes desempeñaron sus funciones en invernaderos; viveros o campo 3

Datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (2020a).

Informa la stps que el Programa es una política de empleo que permite la movilidad de manera circular, ordenada y segura. El Sistema Nacional de Empleo de las distintas entidades federativas recluta y selecciona a los candidatos para que acudan a las granjas. La ventaja de Canadá es que los empleadores confían en la selección que hace México, se manda exactamente el perfil laboral del personal que necesita, son mexicanos calificados, especializados en la materia (Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2020a). 4

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abierto; cultivos de hortalizas, verduras, legumbres, frutos, flores, tabaco; apicultura; entre otras actividades, con una producción altamente tecnificada. Para cumplir el envío de mano obra especializada, los operadores responsables de las secretarías involucradas en el ptat celebran reuniones anuales intergubernamentales de ambos países; se presentan asimismo las asociaciones de granjeros de las tres provincias principales Ontario, Quebec y Columbia Británica; evalúan el programa, analizan problemas e inquietudes de la jornada anterior, plantean soluciones y proyectan la siguiente temporada estacional; deciden cuántos trabajadores, sus actividades, el periodo y la fecha de retorno a su nación; se enlista cada dependencia y reafirman sus compromisos. México inicia el reclutamiento, garantiza el «pedido» con apoyo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (stps)4 y la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre), ambas responsables del programa. En el Aeropuerto Internacional Benito Juárez de la Ciudad de México la sre verifica la salida de los mexicanos rumbo a Canadá, incluso prevé tener una reserva de trabajadores en el aeropuerto por si alguno de los citados no concurre, así se asegura el buen servicio eficiente, oportuno y expedito de las secretarías. Rosa María Vanegas, coautora de este trabajo, gracias a su experiencia de muchos años de investigación sobre el ptat, mismo que ha incluido largas temporadas de trabajo de campo en granjas canadienses y comunidades de trabajadores agrícolas en diferentes entidades del país, recibió la invitación de la Coordinación General de Empleo de la Dirección de Vinculación de Empleo de la stps a finales de 2006, para llevar a cabo una evaluación y un análisis de los objetivos del ptat y el cumplimiento de sus tareas, como parte de la vigilancia gubernamental instrumentada por la Secretaría de la Función Pública (sfp) mediante una Carta Compromiso al Ciudadano, cuyo objetivo es indicar las medidas correctivas para las tareas del ptat en beneficio de los trabajadores. Después de un extenso escrutinio de la documentación proporcionada por dicha dependencia oficial y de la información recabada durante su investigación, Vanegas determinó que

el ptat es un programa binacional que observa notables avances y mejorías en su funcionamiento administrativo, logístico y laboral. Sin embargo, recae más en el gobierno mexicano la responsabilidad de lograr una articulación de mayor amplitud y eficiencia del programa, ya que el gobierno y los empresarios canadienses tienen al parecer una posición demasiado apegada a la cuestión legal en su aplicación, pero, según su conveniencia, buscan evadir responsabilidades y obligaciones (Vanegas,

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2018:172).

Añade que es una opinión generalizada —entre los usuarios del ptat, los trabajadores de toda edad y antigüedad de la stps y los niveles directivos importantes de las oficinas de salud encargadas del seguimiento del estado físico de los trabajadores— la conveniencia de profundizar en la atención de estrategias sociales (sanitarias, familiares, educativas y demás) dentro del programa. Entre éstas debe considerarse una revisión más sensible de los salarios, atención médica de los trabajadores en Canadá, vigilancia de las condiciones y necesidades de las familias de los trabajadores que emigran temporalmente

a dicho país, así como profundización en el conocimiento de las condiciones laborales dentro de las unidades productivas canadienses (2018:172-173).

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Concluye que los campesinos listados en el ptat son trabajadores controlados, ya que se garantiza el retorno a su país de origen, lo que por otra parte evita que se les otorguen plenamente sus derechos laborales, así como los beneficios en caso de que fueran trabajadores permanentes. Este aspecto del programa es discriminatorio y forma parte de una agenda crítica de organismos canadienses sindicales y de derechos humanos y laborales, respectivamente (2018:174).

Adicionalmente destaca que en la relación bilateral entre México y Canadá, el Memorándum de Entendimiento sobre trabajadores agrícolas migratorios temporales le permite al gobierno mexicano mantener un férreo control de los trabajadores, desde su contratación hasta su retorno (...). En este sentido, deben revisarse todos los aspectos, condiciones y condicionantes del Memorándum y del contrato, ya que favorecen en mayor medida a

dum al arbitraje internacional, el cumplimiento de provisiones en su favor queda fuera de toda posible acción legal, sobre todo cuando sus derechos son por una u otra causa violados en el país receptor (2018:174 -175).

Hasta hoy las condiciones aludidas no han mejorado ni cambiado, todavía más, permitieron que los trabajadores agrícolas mexicanos que fueron a Canadá en 2020 resultaran afectados con contagio y muerte por la covid-19, según lo mostraremos en el siguiente apartado.

La pandemia de la covid-19 y los trabajadores agrícolas temporales mexicanos migrantes en las provincias de Canadá A pesar del «triunfo del ptat» recientemente se vio en una encrucijada cuando la Organización Mundial de la Salud (oms) informó que en diciembre de 2019 en la ciudad de Wuhan, provincia de Hubei de la República Popular de China, se presentó un brote epidémico de origen desconocido, lo que causó en los habitantes síntomas diferentes (neumonía, fiebre, tos seca, cansancio, congestión nasal, dolor de cabeza, dolor de garganta, pérdida del gusto o el olfato). Este brote epidémico se propagó de inmediato en Europa y Asia; luego en América, donde rápidamente se extendió en varios países de América Latina; fue entonces que se declaró la pandemia por la enfermedad covid-19. Ante esta pandemia, los empresarios canadienses entrevieron una crisis global alimentaria, expresaron su preocupación porque los gobiernos cerraran las puertas a los trabajadores extranjeros temporales, pues el sector se vería aún más en graves problemas en la cosecha y pizca de la horticultura, debido a las medidas restrictivas para combatir la propagación del virus al no permitir la llegada de trabajadores a las granjas. Se señaló que el número de trabajadores agrícolas provenientes de México representaba 51.5 por ciento, de Jamaica 19.5 por ciento y de Guatemala 15.2 por ciento, el resto procedía de otros países. El sector empresarial agroindustrial canadiense y los gobiernos de México y Canadá se vieron en la obligación de revisar los protocolos emanados por la oms, aunado a ello se propusieron adoptar, plantear y tomar en cuenta las recomendaciones de salud. La oms consideró a la agroindustria como una premisa básica para la producción

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estar considerados como trabajadores formales y al no estar sometido el Memorán-

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los empleadores y en consecuencia afectan a los contratados (...). Por último, al no

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del campo. Así, la industria agrícola y los gobiernos tuvieron que emprender todas las medidas sanitarias expedidas por la oms para los trabajadores agrícolas migrantes extranjeros tanto a la salida de su nación como al ingreso a Canadá. De no hacerlo podría ser catastrófico dentro de la industria agrícola y en general de las naciones, en cuanto a lo alimentario, lo económico, lo social y lo político.5 Al volverse esencial el cultivo de alimentos y una prioridad para la humanidad y, en consecuencia, para los gobiernos que exportan e importan mano de obra agrícola, México y Canadá decidieron continuar la operación del ptat, respetando las medidas sanitarias internacionales. Asimismo, siguiendo los protocolos de salud y protegiendo la seguridad de la vida de los trabajadores agrícolas se comprometieron a reforzar la asistencia médica y salvaguardar los derechos laborales. El Ministerio de Salud de Canadá se responsabilizó de evaluar en cada trabajador su estado físico inmunológico antes de cualquier actividad en el campo, además estarían confinados en la cuarentena de 14 días en las casas-granjas; en esta etapa de aislamiento se les pagarían sus salarios y estarían exentos de erogaciones. La ministra de Agricultura de Canadá, Marie Claude Bibeau, indicó la entrega de mil 500 dólares a cada trabajador, asegurando todas las medidas necesarias en el periodo de aislamiento; enfatizó que la fuerza laboral extranjera es la base vital en la agroindustria de la producción alimentaria en su nación.6 Tras estos compromisos se dio nuevamente la salida de los mexicanos hacia Canadá entre el primer y el segundo trimestre de 2020.7 Horacio Duarte Olivares, subsecretario de Empleo y Productividad Laboral de la stps, informó que para abril se programaron 4 mil 500 connacionales Santiago Escobar, representante nacional de la United Food and Commercial Workers Canada (ufcw, por sus siglas en inglés), destacó que la industria agrícola solicita al gobierno federal revisar la prohibición y permitir que los trabajadores agrícolas migrantes ingresen al país, pues de lo contrario podría ser catastrófico para la industria agrícola y la economía canadiense, ya que el suministro de alimentos se podría ver afectado (Chapman, 19 de marzo de 2020). 6 La ministra de Agricultura de Canadá, Marie Claude Bibeauen, informó en un mensaje vía Twitter: «En regiones del país, los trabajadores temporales extranjeros son esenciales en nuestras granjas, en nuestras plantas de procesamiento de alimentos. Les daremos mil 500 dólares por trabajador extranjero para asegurarnos de que tengan toda la capacidad de implementar todas las medidas necesarias para este periodo de aislamiento» (stps, 29 de abril de 2020; La Jornada, 20 de abril de 2020; Notimex, 20 de abril de 2020). 7 El corresponsal Enrique Sánchez del diario Excélsior, de fecha 9 de abril, relata que la Embajada de México en Canadá informó que llegó el primer grupo de 260 mexicanos en el marco del ptat, luego de que se concretara un entendimiento con las autoridades federales canadienses, gobiernos provinciales y empleadores, para salvaguardar su derecho a la salud y sus derechos laborales, por lo cual gozarán de un salario y estarán exentos de erogaciones que pudieran derivar de este periodo de aislamiento: «Asimismo, y de requerirlo, se ha garantizado su acceso a servicios médicos. La reactivación del Programa en medio de la crisis sanitaria reafirma el compromiso de México con uno de sus principales 5

aliados y es una de las manifestaciones más claras del principio de solidaridad que ha guiado las acciones de nuestro país en esta crisis mundial» (Sánchez, 9 de abril de 2020). 8 La Alianza de Trabajadores Migrantes para el Cambio, una red integrada por una amplia gama de organizaciones sociales, reveló en un informe que los trabajadores temporales que llegan a Canadá en su mayoría no tienen acceso a equipos de protección en el trabajo. También denunció las condiciones de hacinamiento en las que vivían las cuales no permitían el distanciamiento físico obligatorio para impedir el contagio y la propagación del coronavirus (Sánchez, 9 de abril de 2020). 9 Oficialmente se reportó la muerte de dos trabajadores agrícolas mexicanos tras haberse infectado de covid-19. Se trata de Bonifacio Eugenio Romero de 31 años, quien falleció el 30 de mayo, tan sólo 30 minutos después de haber ingresado al hospital; y de Rogelio Muñoz Santos de 24 años, el 5 de junio, quien tras varios días de sufrir por las consecuencias del virus falleció en Leamington, Ontario. Él era de la comunidad de Monte Alegre, municipio de Tecpactan, Chiapas, y llegó a Toronto en febrero como turista (La Jornada, 16 de junio de 2020).

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que viajarían a Leamington y a Montreal, provincias de Ontario y Quebec, respectivamente. El 15 de abril salieron mil 500 a los que se sumarían otros 2 mil 700 durante el resto del mes. Se consideró que al final del segundo trimestre se alcanzaría un total de 8 mil 700 trabajadores agrícolas (stps, 29 de abril 2020). Con todo, la salida de los jornaleros del ptat una vez más se interrumpió cuando la sre y la stps se enteraron de que algunos mexicanos se habían contagiado de la covid-19. Los medios de difusión y organizaciones sociales8 dieron constancia de lo que estaba sucediendo en las granjas, ofrecieron su apoyo a los jornaleros temporales por los acontecimientos suscitados; de igual modo, preocupados cuando vieron que las medidas de seguridad sanitaria no se efectuaban como debía ser, realizaron varias llamadas a los consulados mexicanos. Nicolas Haddad, de la ici Windsor, entrevistó a Syed Hussan, director de la Alianza de Trabajadores Migrantes para el Cambio (mwac), quien dio a conocer, el 8 de junio, que en la granja Scotlynn Sweetpac, ubicada en el condado Norfolk, había 164 trabajadores contagiados del virus y dos más habían fallecido. Las condiciones en que se encontraron a los jornaleros no eran las óptimas: carecían de alimentos, agua caliente, faltaba equipo de protección personal, existían malos tratos, exceso laboral y discriminación, esto obligó a los funcionarios consulares mexicanos a revisar lo que estaba sucediendo en las provincias. La Embajada de México en Ottawa corroboró el contagio de 302 trabajadores agrícolas, dos decesos9 y dos más en situación delicada. El gobierno de México decidió suspender de inmediato temporalmente el arribo de trabajadores en Canadá y la sede diplomática mexicana se dio a la tarea de investigar lo sucedido e instó a los representantes canadienses del ptat que aclararan el por qué del contagio y la muerte de los connacionales, si se habían aplicado los protocolos

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de salud y seguridad en la protección de los trabajadores, y hasta que no se esclareciera lo anterior, el gobierno mexicano detendría el proceso del ptat. Por su parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh) de México resaltó el inicio de la investigación de oficio por la muerte de los trabajadores agrícolas mexicanos en granjas de la provincia de Ontario tras haberse infectado por el sars- cov-2. Óscar Mora, portavoz de la legación diplomática mexicana en Canadá, indicó que estuvo revisando reglas protocolarias y políticas sanitarias antes de continuar con la llegada de trabajadores agrícolas a ese país. Asimismo, remarcó que el embajador de México en Canadá, Juan José Gómez Camacho, dio a conocer que existían alrededor de 300 mexicanos contagiados por el coronavirus y la pérdida de dos vidas en Windsor, Ontario (Gilmore, 2020; Chapman, 16 de junio de 2020). El embajador estuvo en comunicación con los representantes del gobierno de dicho país, a quienes solicitó la explicación y razones de lo acaecido, mientras tanto suspendió la salida de 5 mil trabajadores que ya estaban listos para presentarse en las granjas. A fin de poner en marcha nuevamente al ptat debía tener la certeza y el compromiso del gobierno canadiense de no repetirse más brotes del coronavirus a los compatriotas. Propuso adoptar medidas adicionales en materia de salud, aparte de las ya establecidas por la oms: Primero, fortalecer la supervisión por parte de las autoridades canadienses a las condiciones físicas y de funcionamiento de las granjas. Segundo, sancionar a los granjeros que no cumplan los acuerdos y contratos, realizar supervisión a viviendas (alojamiento adecuado, no al hacinamiento) y áreas de trabajo. Tercero, establecer teléfonos al servicio de los trabajadores para que reporten cualquier anomalía. Cuarto, se instituyó un grupo de tarea binacional, conformado del lado canadiense por los ministerios de Agricultura, Salud, Migración y Aduanas; por parte de México la Embajada, la stps y los consulados. Quinto, en caso de ser víctimas del contagio, la atención a la salud será igual a los trabajadores canadienses, garantizando derechos laborales y humanos. Paralelamente, se estableció un compromiso a largo plazo entre ambas partes con la finalidad de revisar el contrato laboral del programa: examinar, replantear, fortalecer, modernizar el acuerdo, indicar qué ha evolucionado con parches y qué debe empezar a trabajarse desde cero. El embajador Gómez Camacho, igualmente, planteó revisar el hacinamiento en las viviendas, las cuales no eran nada favorables

Durante su conferencia de prensa diaria, Trudeau reconoció la gravedad de la situación y explicó que ha abordado con el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, la problemática de los trabajadores agrícolas extranjeros: «Hablé con el presidente López Obrador hace sólo dos días y hablamos de este tema. Le expresé mis simpatías y condolencias con las familias de los trabajadores mexicanos que murieron en Canadá. Como país, estamos preocupados con lo que ha pasado y vamos a asegurarnos de que sabemos qué ha sucedido y que mantenemos a todos los trabajadores seguros» (Milenio, 21 de marzo de 2020). 11 El primer ministro de Canadá, Justin Trudeau, se mostró dispuesto a conceder la nacionalidad canadiense a miles de trabajadores temporales, en su mayoría latinoamericanos y caribeños, que acuden cada año al país a laborar en explotaciones agrícolas (El Mundo, 16 de junio de 2020; El Popular, 16 de junio de 2020). 12 El anuncio del primer ministro de conceder la nacionalidad canadiense llegó después de que dos trabajadores agrícolas de México murieron en ese país tras contraer covid-19 y cientos más resultaran infectados: «Sabemos que hay muchos problemas con las condiciones de vida, que los trabajadores 10

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a los trabajadores, hecho que propició el contagio de la covid-19, insistió en que estos escenarios también se ven en las granjas familiares. El gobierno canadiense dispuso mejorar los espacios de descanso; con relación al pago por hora trabajada, el embajador planteó cómo deberían ser los domingos, dado que los trabajadores agrícolas se presentan a laborar toda la semana sin tener descanso un solo día, en tal caso se les debe pagar igual que a los nacionales. El 15 de junio el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, y el primer ministro de Canadá, Justin Trudeau, hablaron por teléfono, comentaron la relación económica bilateral, el tratado comercial t-mec que inició el 1 de julio, y la situación de contagio de cientos de mexicanos, así como los fallecidos. El primer ministro Trudeau lamentó el deceso de los jornaleros en la provincia de Ontario a consecuencia de la covid-19, hizo hincapié en que se haría la investigación y el seguimiento del brote en las granjas de su país,10 sugirió otorgar la ciudadanía canadiense a trabajadores agrícolas latinoamericanos; por su parte, el gobierno de Ontario se comprometió a realizar 8 mil pruebas entre los agricultores temporales.11 Siguiendo los acontecimientos y los planteamientos de los responsables del ptat, el primer ministro Justin Trudeau repitió al embajador de México en Canadá, Gómez Camacho, la propuesta de otorgar la residencia permanente a trabajadores que son contratados en la agroindustria, reconoció que la producción agrícola en su natal residencia depende de los trabajadores extranjeros temporales y literalmente mencionó: «Siempre deberíamos aprovechar momentos de crisis para reflexionar sobre cambios en el sistema y hacerlo mejor para los canadienses, pero también para la gente que viene aquí y garantiza que tengamos alimentos» (Milenio, 21 de marzo de 2020).12

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En este momento, la propia comunidad, los patrones, las autoridades responsables del programa, las asociaciones civiles, los sindicatos y demás personalidades canadienses, reconocen y les preocupa la situación del trabajador agrícola, quien desempeña cabalmente sus labores, no sólo para los canadienses, sino también para el gobierno mexicano, en especial aquellos que se vinculan con el ptat. Es lamentable en el caso de ambas partes que hasta ahora que se presentó la pandemia sars-cov-2, se den cuenta de las anomalías suscitadas con los trabajadores. Desde hace décadas saben de las violaciones que existen en las granjas, del hacinamiento en que se encuentran los trabajadores, de la falta de atención de los consulados mexicanos en verificar que se cumpla mínimamente lo establecido en el contrato, de que en las estancias se deben tener los servicios básicos —todo tipo de utensilios en la cocina, agua como base esencial para beber y lavar— y otras actividades que se necesiten. La patronal debe pagar horas extras en días de descanso y festivos, respetar los días de descanso, sancionar a los patrones que no cumplan con su responsabilidad; estos son algunos puntos del contrato que con frecuencia no se realizan. Las propuestas que efectúan tanto el primer ministro, Justin Trudeau, de otorgar el derecho de ciudadanía a los agricultores, poner más énfasis al cuidado para no permitir el hacinamiento en las estancias, castigar a los patrones que no ejecuten las reglas establecidas por la covid-19; así como el embajador de México en Canadá, Gómez Camacho, de revisar el contrato integralmente porque ya no cumple las expectativas actuales del ptat, son demandas que los trabajadores agrícolas temporales han venido haciendo desde hace varias décadas. Ante la continuidad de la pandemia, las autoridades de ambas naciones se aseguraron de que los trabajadores afectados por el coronavirus pudieran retornar a sus comunidades, les dieron el apoyo necesario, en particular a las familias que perdieron a sus seres queridos en Canadá. En una conferencia realizada el 14 de octubre, en el marco de las Conferencias sobre Programas del Bienestar, Luisa María Alcalde Luján, secretaria del stps, dedicó la sesión al ptat (stps, 14 de octubre de 2020). La acompañaron Marath Bolaños, subsecretario del Servicio Nacional de Empleo, y Donaciano Domínguez, subcoordinador general, del cual forma parte el ptat. Donaciano Domínguez durante su intervención planteó lo siguiente: están vinculados con compañías concretas y problemas con estándares laborales. Podemos también mirar formas de conseguir la ciudadanía, que puede dar a los trabajadores más derechos» (Milenio, 21 de marzo de 2020).

en el sector primario y que en esta pandemia, y subrayamos en esta pandemia, han sido identificados como trabajadores esenciales al contribuir en el sector primario y ser garantes de la seguridad alimentaria en nuestro socio y aliado que es Canadá. La Secretaría de Salud nos apoya en la emisión de exámenes médicos para los trabajadores y en esta temporada de pandemia ha sido fundamental en el proceso de información y orientación para la aplicación de las medidas sanitarias necesarias para que se dé seguro el traslado de los trabajadores. A nivel de números, el programa (...) arranca en 1974 con el envío de 203 trabajadores; vemos una línea ascendente totalmente. Sin embargo, tenemos en 2020 de manera muy explícita el fenómeno de la pandemia, que impacta de manera puntual el envío de trabajadores en casi 4 mil. Quiero subrayar acá que la instrucción del presidente en el mes de marzo, cuando por ahí del 18 cierran las fronteras en Canadá y se abren hasta el 9 de abril. Hay una instrucción puntual de no suspender la operación del programa, promover e impulsar la atención de trabajadores, partiendo del

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¿Qué sucede con los trabajadores al ir a Canadá?, que contribuyen de manera directa

perfil que ya señalamos antes, son trabajadores de los más necesitados en el país que debían salir en busca de una oportunidad laboral, en ese sentido el Servicio Nacional de Empleo y la Secretaría del Trabajo no dejan de operar, reestructuran todos sus procesos, aquellos procesos que eran presenciales, para poder recibir a los

trabajadores ahora en el aeropuerto. Un proceso que hacíamos antes en las oficinas tipo de aglomeración por el tema de la sana distancia. Lo trasladamos al aeropuerto donde tenemos todas las facilidades para poder atender a los trabajadores y continuamos con la operación. Hay definitivamente una caída en la operación del programa, pero hay una meta totalmente superada en las expectativas que tenía la Secretaría del Trabajo sobre el volumen de trabajadores que íbamos a enviar. Cabe señalar que los trabajadores estaban listos para salir; son los empleadores quienes al ver impactado sus procesos productivos también, en la comercialización de productos, terminan suspendiendo el pedido de algunos trabajadores. A nivel de provincias estamos trabajando fundamentalmente en Ontario, Columbia Británica y Quebec acá destaca ya lo señalado, la operación continua que tuvo la Secretaría del Trabajo del Servicio Nacional de Empleo, pero no fue menor el trabajo que realizó la Secretaría de Relaciones Exteriores en Canadá; donde las áreas de protección consular, los consulados, nuestra Embajada de México en Canadá, y la Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior, estuvieron

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de la Secretaría del Trabajo, que ahora los espacios no nos permitían tener ningún

pendientes acompañando en todo momento a los trabajadores, durante el proceso de inicio de labores que cabe señalar, se instrumenta un periodo de cuarentena en Canadá de 14 días; donde los trabajadores reciben un pago semanal por el equivalente

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a 30 horas de trabajo; hasta en tanto se reincorporan en el proceso (2020:4 -10).

Al término de su intervención, dos reporteros participan con preguntas. Juan Carlos Machorro de am de Querétaro: «¿Qué tanto se afectó la inscripción o el viaje de mexicanos y en esta perspectiva, creen que se va a seguir reflejando en el 2021? Gracias» (2020:12). Donaciano Domínguez responde: La pandemia, lo dijimos, nos impactó en más de cuatro mil trabajadores. No así en el número de empleadores, de hecho tenemos alrededor de 120 empresas nuevas con empleadores independientes; que se van sumando al programa y la expectativa, aun cuando ya nos han anunciado que la cuarentena para Canadá se amplía hasta el mes de junio, está probado que aplicando las medidas de sanidad en los términos que han planteado las autoridades responsables, podemos salir adelante y recuperar, al menos en el próximo año, estos 4 mil trabajadores que no salieron en la presente

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temporada (2020:12).

Óscar Sosa (no se aclara de qué medio es reportero) pregunta: «¿Van a cambiar los paradigmas? ¿Han tenido pláticas con el gobierno canadiense y con los empleadores? ¿Van a hacer nuevos procesos para la gente que quiera poder establecer un trabajo allá? Si nos puede informar. Muchas gracias» (2020:13). Donaciano Domínguez responde: Comentarle del caso particular covid, Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá, estamos platicando, de manera muy cercana, con el gobierno de Canadá, con el Gobierno Federal y las autoridades provinciales desde la Secretaría del Trabajo, en el Servicio Nacional de Empleo y desde nuestras representaciones consulares, la Embajada en Canadá, para afrontar la temporada 2021. En este proceso, que ya nos han avisado que se amplía el periodo de cuarentena, nos obliga en México a cambiar y transitar de lo que era un trámite o una solicitud de permiso de trabajo en papel, a tener que hacer los procesos ahora en línea. Esto significa que nos pone el gran reto de enseñarle a un trabajador a entender formatos. Y no lo tiene que hacer él, lo hace el personal del Servicio Nacional de Empleo, lo hace el personal de la secretaría para poder traducir el formato de permiso

tricos en México y se están realizando para los trabajadores nuevos al cruzar la frontera. Son algunas de las acciones que están realizando. La cuarentena permanecerá y, para autorizar que vaya un trabajador mexicano a Canadá, las empresas tienen que cumplir con una serie de medidas sanitarias y de supervisión de las condiciones de vivienda para que se pueda garantizar que existen condiciones sanitarias idóneas para el desempeño de los trabajadores. Y, evidentemente, el acompañamiento de las autoridades de salud en Canadá para garantizar la atención en todo momento de los trabajadores en Canadá (2020:13 -14).

Al final interviene la secretaria de la stps, Luisa María Alcalde Luján: Nada más para reforzar esta idea, en el gobierno canadiense, se han venido, igual que en otros sectores; pero se tiene un protocolo, igual que en nuestro país, de cuáles son las condiciones que tienen que tener los centros de trabajo para poder trabajar

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de trabajo y poder salir. O sea, se está omitiendo la aplicación de exámenes biomé-

en forma segura. Y también se hacen verificaciones para que esto suceda y eso nos da certeza y le da certeza a los trabajadores, a las trabajadoras que se van para allá, que llegarán a un lugar que cumpla con los protocolos y en donde pueden estar seguros. Obviamente, pues esta... digamos, nadie está exento de contagios; pero

siempre se les da un seguimiento puntual. Entonces, eso seguirá hasta en tanto pues

Conclusiones La crisis sanitaria global provocada por la pandemia de la covid-19 profundizó la crisis económica estructural de 2008, misma que no ha logrado salir avante a pesar de diversos mecanismos que el capital transnacional ha instrumentado en la última década, entre ellos, la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), que dio paso al Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (t-mec), el cual entró en vigor el 1 de julio de 2020. A escasas semanas de haberse suspendido las actividades laborales en muchos sectores económicos de los tres países, los gobiernos de Estados Unidos y Canadá, junto con los empresarios de los tres países, comenzaron a presionar al gobierno mexicano para que se reanudaran distintas actividades que no se habían considerado sustantivas. Aunque el gobierno mexicano había planteado que se estaba

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no se cuente con una vacuna (2020:14).

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entrando en la curva ascendente de la pandemia, levantó la contingencia con el objeto de que los trabajadores pudieran regresar a laborar, lo que provocó que muchos se contagiaran y que incrementara el número de fallecidos. En algunos casos, como en las maquiladoras de la frontera norte, no se permitió que los trabajadores se quedaran en casa, en otros, las labores se suspendieron determinados días, lo que significó que muchos trabajadores y trabajadoras se contagiaran y un número importante falleciera. Eso fue lo que sucedió con los trabajadores agrícolas temporales que viajaron a Canadá. Las condiciones en que llegaron fueron las mismas que hace décadas, a pesar de que han luchado para que cambien. Los Programas de Trabajadores Temporales (ptt) existentes desde la época del Programa Bracero en México, hasta el ptat con Canadá y los h-2 a y h-2 b dirigidos por el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos, no tienen los instrumentos legales para hacer cumplir las legislaciones correspondientes en los casos de violaciones laborales y de otros derechos humanos, las cuales son constantes (Binford et al., 2004; Sandoval y Vanegas, 2001; Vanegas, 2018). Públicamente, el ptat con Canadá ha sido difundido por las autoridades mexicanas como un gran éxito, y como el modelo a seguir en el momento en que se negocie un nuevo contrato de trabajadores temporales entre México y Estados Unidos. El lado oscuro del programa es que los trabajadores reciben bajos salarios, tienen largos jornales, una limitada protección contra abusos y un contrato que favorece al granjero canadiense, ello hace de los mexicanos una mano de obra cautiva, aprovechada por los granjeros en sus esfuerzos por adaptarse al libre mercado y la competencia global. Los acuerdos entre los gobiernos de México y Canadá para la protección y seguridad de los trabajadores agrícolas temporales son paliatorios y coyunturales. La protección y seguridad quedarían a cargo de los ministerios canadienses de salud, agricultura, migración y empleo; y de la stps y la sre que serían los responsables de intervenir y solucionar con prontitud cualquier problema o denuncia, o si se presentara de nuevo cierto brote de covid-19 deberían atender rápidamente el lugar donde se hospedan los jornaleros.13 Lo que se busca es que no se detenga Una vez que se garantizaron las condiciones sanitarias en las granjas canadienses para evitar riesgos de posibles contagios de covid-19 entre los trabajadores agrícolas, los gobiernos de México y Canadá saldaron sus diferendos y alcanzaron un acuerdo para reactivar el ptat, que estuvo varios días en una «pausa temporal»: «Para atender de manera oportuna los retos identificados en el contexto de la pandemia, ambos países establecieron un nuevo grupo de contacto, que está integrado por los ministerios de Salud, Migración, Agricultura y Empleo de Canadá, así como la stps y sre por parte de México. El objetivo de este grupo será identificar riesgos, atender denuncias y facilitar la intervención inmediata 13

Referencias

Los trabajadores agrícolas temporales mexicanos en Canadá

el trabajo agrícola, pues la agroindustria alimentaria es prioritaria a los intereses políticos y económicos de Canadá, y el gobierno mexicano acepta la continuidad del programa al seguir enviando la fuerza laboral agrícola necesaria. Desde hace más de 50 años que inició el programa de trabajadores extranjeros agrícolas temporales con el Caribe y posteriormente México, Guatemala y El Salvador, entre otros. Como trabajadores de primera línea han hecho significativas contribuciones en la atención alimentaria y en la economía del país, por años les han retenido de su salario contribuciones para el fondo de protección social, subsidiando el fondo del seguro de desempleo. Los reconocimientos que hacen las autoridades canadienses hacia los jornaleros podrían demostrarlos al serles restituidas sus aportaciones al fondo de protección social. Las propuestas de formalizar la residencia permanente, recibir los beneficios de las prestaciones sociales-laborales del trabajador nacional y otras apuntan a la búsqueda de la consolidación del mercado laboral subregional, puesto que esta crisis mostró la vulnerabilidad del ptat por la precariedad de las condiciones de trabajo y de salud que muestran los trabajadores agrícolas temporales en las granjas canadienses.

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Ciudades santuario y solidarias en América Latina: una revisión de literatura Sanctuary and solidarity cities in Latin America: a review of the literature

Resumen. La literatura sobre santuario urbano y solidaridad en el contexto del Norte Global

es sólida y se expande rápidamente; sin embargo, sigue existiendo un vacío en la literatura con respecto a cómo esos conceptos pueden aplicarse en el Sur Global. Con la finalidad de abordar esta brecha realizamos una revisión de literatura académica y literatura no convencional acerca de los santuarios urbanos y las políticas y prácticas de solidaridad en América Latina. Nos enfocamos en la conexión entre políticas urbanas de arriba hacia abajo e iniciativas y prácticas de solidaridad y santuario de abajo hacia arriba para migrantes y refugiados. Nuestros hallazgos revelan que la literatura académica se queda atrás en algunos contextos al momento de reconocer la conexión entre los enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Palabras clave: ciudades santuario, ciudades solidarias, América Latina, migrantes, refugiados. Abstract. The literature on urban sanctuary and solidarity in the context of the Global

North is robust and rapidly expanding. However, there remains a gap in the literature regarding how these concepts may apply to the Global South. To address this gap, we conducted a scoping review of academic and grey literature on urban sanctuary and solidarity policies and practices in Latin America. We focus on the connection between top-down urban policies and bottom-up grassroots initiatives and practices of migrant and refugee solidarity and sanctuary. Our findings reveal that the academic literature lags behind in some contexts in acknowledging the connection between top-down and bottom-up approaches. Keywords: sanctuary cities, solidarity cities, Latin America, migrants, refugees.

* Canadiense/chilena. Asistente de investigador en Ryerson University. Correo-e: margaret.godoy@ryerson.ca ** Canadiense/alemán. Profesor investigador en Ryerson University. Correo-e: hbauder@ryerson.ca Traducido del inglés por Georgia Aralú González Pérez y Lina Moramay Hernández de la Torre.

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Margaret Godoy* Harald Bauder**

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Introducción

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Las ciudades son el principal destino para migrantes y refugiados en todo el mundo (oim, 2020). En este contexto, los municipios urbanos se posicionan cada vez más como actores críticos en la vanguardia de los esfuerzos de integración y asentamiento de migrantes y refugiados internacionales. En el Norte Global, los movimientos de ciudades solidarias y ciudades santuario han surgido en el centro de la tensión entre las políticas migratorias de exclusión en el nivel nacional y las realidades a las que se enfrentan los municipios y actores de la sociedad civil que se comprometen con los migrantes y refugiados a escala local. Aunque no existe un modelo universal de lo que constituye una ciudad solidaria o santuario, en el contexto del Norte Global, estas ciudades generalmente tratan de incluir y proteger a migrantes y refugiados vulnerables, y además proporcionan acceso a todos los habitantes a los servicios municipales básicos independientemente de su situación legal. Una abundante literatura examina el fenómeno del santuario urbano y la solidaridad en el Norte Global (Ataç et al., 2020; Bagelman, 2013; Bauder, 2016; Bauder y Gonzalez, 2018; Darling y Bauder, 2019; Hershkowitz et al., 2020; Houston y Lawrence-Weilmann, 2016; Hudson et al., 2017; Manfredi-Sánchez, 2020; McDonald, 2012; Nyers, 2010; Villegas, 2018). Con todo, persiste una brecha en la literatura relativa al santuario urbano y a las políticas y prácticas de solidaridad en el Sur Global. Llenar ese vacío representa una importante contribución a la «perspectiva del Sur» entorno de la migración y el desarrollo, centrada en los derechos humanos, la justicia y la inclusión social, política y económica de los migrantes y los refugiados. En este artículo revisamos la literatura sobre santuarios urbanos y políticas y prácticas de solidaridad en el Sur Global, en específico en América Latina. Asimismo, nuestra investigación complementa trabajos recientes que examinan santuarios urbanos y santuarios en ciudades africanas y asiáticas (Bauder, 2019; Kassa, 2019; Missbach et al., 2018); dos son las preguntas guía: 1. ¿De qué manera se utilizan los conceptos de santuario urbano y solidaridad en América Latina con relación a los migrantes y los refugiados? 2. ¿Cuáles son las posibles diferencias entre las políticas y prácticas de solidaridad y santuario urbano aplicadas en el Norte Global y América Latina? En nuestra revisión de la literatura, prestamos especial atención a la conexión entre las políticas urbanas de arriba hacia abajo, así como a las iniciativas y prácticas de base de solidaridad y santuario para

Ciudades santuario y solidarias en América Latina

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migrantes y refugiados. Estudios recientes sugieren que dicha conexión es fundamental para el éxito de muchas ciudades santuario y solidarias, especialmente en el Norte Global (Bauder, forthcoming; Bauder y Gonzalez, 2018). De modo simultáneo, esta conexión ha sido también un punto principal de crítica desde las perspectivas radicales de santuario urbano y solidaridad (Bagelman, 2016; Dietrich, 2019; S. Houston y Lawrence-Weilmann, 2016). Dada la naturaleza exploratoria de nuestro análisis, realizamos una revisión de alcance, a través de distintos parámetros de búsqueda: literatura no convencional (por ejemplo, documentos gubernamentales, reportes de investigación de organizaciones comunitarias, tesis), y literatura académica (revisión por pares) publicada entre 1990 y 2020 en inglés y en español, relevante para el contexto latinoamericano. Para los efectos de esta investigación, «América Latina» se refiere a los países y territorios de las Américas, con español, portugués y francés como idiomas dominantes (Bakewell, 2004). La literatura académica se identificó mediante una investigación en línea de bases de datos electrónicas comunes (jstor, ProQuest, Scholars Portal, Scielo, and Social Sciences Citation Index), mientras que la literatura no convencional se encontró por medio de la búsqueda manual de listas de referencia e indagación en la web empleando Google Académico. Indagamos un conjunto de palabras clave predominantes en español e inglés: sanctuary, sanctuary cities, solidarity, solidarity cities, y urban sanctuary. Con el propósito de ampliar los resultados incluimos, de igual modo, palabras clave en español: provincia(s) solidaria(s), ciudad(es) refugio(s), ciudad(es) inclusiva(s), combinadas con América Latina, Sudamérica, Centroamérica, Iberoamérica, migrante, inmigrante, migración e inmigración. Nuestra pesquisa exploratoria dio como resultado 32 artículos de literatura revisada por pares y literatura no convencional. Se empleó el programa de gestión de referencias Zotero para organizar los datos y una tabla de Excel que permitiera llevar a cabo el registro de datos. Se usaron mapas conceptuales para dirigir el análisis de las conclusiones y los temas en los resultados de la literatura académica y no convencional. En las próximas secciones resumimos en primer lugar la literatura acerca de santuarios urbanos y solidaridad en el Norte Global, tomando en cuenta la interconexión de los enfoques de arriba a abajo y de abajo hacia arriba. Posteriormente, describimos los hallazgos de nuestra revisión de la literatura latinoamericana. En la sección final, concluimos con una breve discusión de los resultados, las limitaciones del estudio, y las implicaciones para futuras investigaciones.

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Santuarios urbanos y solidaridad en el Norte Global

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La literatura académica concerniente a santuarios urbanos y solidaridad teoriza acerca del potencial transformador del espacio urbano y sobre cómo podría afectar el acceso de los migrantes y los refugiados a sus derechos y su inclusión social, política y económica en el nivel urbano. Esta teorización se centra en fundamentos teóricos eurocéntricos y occidentales, como «el derecho a la ciudad», de Henri Lefebvre, que no debería aplicarse acríticamente al Sur Global (Bauder, 2019; Landau, 2010). Con base en Lefebvre (1996), Purcell explica que el derecho a la ciudad «se gana viviendo las rutinas de la vida cotidiana en el espacio de la ciudad» (2002:102). Dicho punto es muy relevante para el concepto de ciudades santuario y solidarias, que pretenden desafiar las políticas nacionales excluyentes y las concepciones en torno a quién puede y no puede acceder a la ciudad. De acuerdo con esta perspectiva, los migrantes y refugiados ilegales —es decir, a los que el Estado nacional les niega el estatus legal (Bauder, 2013)— tienen derecho a la ciudad en función de su presencia y domicilio en ella, independientemente de su estatus nacional (Varsanyi, 2010). El potencial transformador de las ciudades santuario y solidarias radica en la capacidad de cambiar las interacciones cotidianas entre las personas que ahí residen y utilizan el espacio urbano compartido y, por ende, reinventar la ciudad como un espacio para todos (Bauder, 2016; Purcell, 2014). En el Norte Global, el potencial transformador de las ciudades santuario y solidarias no se asocia a una reconfiguración radical de la sociedad urbana o de las estructuras políticas e institucionales urbanas (Bagelman, 2016; Houston y Lawrence-Weilmann, 2016). En cualquier caso, las ciudades santuario y solidarias movilizan las estructuras políticas municipales y la infraestructura institucional existentes a fin de defender y trabajar por la inclusión de los habitantes excluidos a causa de las políticas y la legislación migratoria nacional (Bauder, 2017a). El santuario urbano y la solidaridad entrañan el compromiso de las autoridades locales y los municipios con las organizaciones de la sociedad civil y los miembros individuales de la comunidad urbana. Así, el santuario urbano y la solidaridad divergen del «derecho a la ciudad», idea radical y revolucionaria, acuñada por Lefebvre. Las políticas y prácticas de santuario urbano y solidaridad difieren ampliamente entre municipios y según factores como la demografía local, la historia y la política, o contextos nacionales y geopolíticos (Bauder, 2017b; Walker y Leitner, 2011). En Canadá y Estados Unidos las ciudades santuario se remontan a la década

Ciudades santuario y solidarias en América Latina

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de 1980 cuando San Francisco (California) aprobó una ordenanza que marcó un hito: la Ciudad Refugio que prohibía el uso del presupuesto municipal para ser asignado a esfuerzos federales de inmigración (Mancina, 2012). Si bien inicialmente esta respuesta municipal se obtuvo en reacción a una postura de exclusión asumida por el gobierno federal hacia los solicitantes de refugiados de América Central, el movimiento de ciudad santuario que desde entonces ha surgido y se ha extendido a docenas de ciudades en Estados Unidos ha ampliado su enfoque para incluir a los migrantes y refugiados ilegales (Delgado, 2018; Ridgley, 2008). En todo Estados Unidos, las iniciativas de ciudades santuario van desde políticas para proporcionar servicios municipales a los habitantes ilegales, hasta el establecimiento de derechos de votos locales y la emisión de credenciales de identificación sobre la base de la residencia en lugar de la condición jurídica (de Graauw, 2014). En Canadá, Toronto se convirtió en la primera ciudad santuario del país en 2013 (Hudson et al., 2017), seguida por otros municipios que desde entonces han adoptado políticas de una ciudad santuario (Hershkowitz et al., 2020). A pesar de estos esfuerzos locales, la inmigración en Estados Unidos y Canadá sigue siendo una responsabilidad federal, lo que provoca que las políticas y prácticas de santuario urbano no puedan ofrecer una protección completa de las autoridades federales de inmigración (Tramonte, 2011). En Europa, el término «ciudades santuario» se utiliza en el Reino Unido e Irlanda, alude a ciudades que no se centran tanto en la protección jurídica de los migrantes y refugiados ante las autoridades nacionales sino en la creación de una «cultura de hospitalidad» (Bagelman, 2013:14), ello transforma constantemente el discurso narrativo y público hacia los refugiados y migrantes, y reinventa la ciudad como un espacio inclusivo (Darling, 2010). Por su parte, en Europa continental, cientos de ciudades han articulado otras formas de solidaridad urbana y santuario, en particular después de la llegada de un gran número de migrantes y refugiados de África y Oriente Medio durante el verano de 2015 (Christof y Kron, 2019; Dietrich, 2019). En Alemania, más de un centenar de municipios se han unido a las iniciativas Seebrück (puente marítimo) y «puertos seguros», lo que indica su voluntad de aceptar refugiados que son rescatados en el mar o varados en campamentos en la periferia de Europa. En el caso de Italia y España, importantes municipios como Nápoles y Barcelona también se han unido a una alianza europea de «ciudades solidarias» en protesta por las políticas y prácticas hostiles nacionales y de la Unión Europea hacia el alojamiento de migrantes y refugiados (Kron y Lebuhn, 2020).

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Investigaciones previas han analizado las diversas políticas y prácticas de santuario urbano y solidaridad en el Norte Global y han destacado componentes comunes. Christof y Kron (2019) distinguen entre políticas y medidas legales que ofrecen protecciones concretas en el nivel municipal, y estrategias discursivas y simbólicas destinadas a cambiar las narrativas y actitudes dominantes. Del mismo modo, Bauder (2017) observa que hay cuatro aspectos que esbozan cómo las dimensiones de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba están representadas en las iniciativas de santuario urbano y solidaridad. El aspecto jurídico implica cierto nivel de apoyo legislativo municipal oficial que suele estar impulsado por el activismo político de base. El aspecto discursivo se refiere a desafiar y rescribir la migración excluyente y las narrativas de refugiados en la política municipal y la sociedad civil. El aspecto formativo de la identidad implica un espacio urbano municipal y cívico que debe reinventarse como un lugar de igual pertenencia y participación. Por último, el aspecto de la escala describe la movilización de los recursos de la sociedad civil local y de la infraestructura social y política municipal para la inclusión de los migrantes y refugiados. Esta investigación ha dejado en claro que las políticas de santuario urbano no son sólo iniciativas de arriba hacia abajo dirigidas por los municipios o simplemente campañas comunitarias. Mejor aún, combinan enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba que involucran a distintos interesados, desde alcaldes y legisladores hasta proveedores de servicios y activistas (Bauder y González, 2018). En Estados Unidos, por ejemplo, las políticas y prácticas puestas en marcha por la ciudad de San Francisco, bajo el liderazgo del alcalde Gavin Newsome, crearon el espacio y la estructura de oportunidades políticas para que las iniciativas religiosas y de base interactuaran con la ciudad a través de estrategias legales y procesos de movilización (Freeland, 2010). En un estudio extendido del sector sin fines de lucro de San Francisco, de Graauw (2016) revela cómo las organizaciones de la sociedad civil han trabajado en colaboración con funcionarios municipales y gubernamentales para abordar las necesidades de las comunidades de migrantes y refugiados. En Canadá, Toronto ha tenido una fuerte base de organizaciones que durante mucho tiempo han organizado y defendido varios niveles de gobierno con el objetivo de detener las deportaciones y hacer de Toronto una ciudad santuario (Villegas, 2018; Hudson et al., 2017). En estas ciudades las iniciativas de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba funcionan de forma concertada en el ámbito local.

Ciudades santuario y solidarias en América Latina

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En Europa, la ciudad de Barcelona se promulgó como una «ciudad refugio» lo que implicó una declaración del Ayuntamiento en 2015, así como la cooperación entre las instituciones urbanas, la sociedad civil y los activistas (Agustín y Jørgensen, 2019; Bauder y Gonzalez, 2018). Este decreto coincidió con el surgimiento de un movimiento global conocido con diversos nombres: Ciudades sin Miedo, Ciudades Rebeldes, Ciudades del Cambio, y Municipalismo (Barcelona En Comú et al., 2019). El «municipalismo» se define como «la autonomía democrática de los municipios (desde las parroquias de las ciudades a los municipios metropolitanos a las ciudades regiones) sobre la vida política y económica frente al Estado-nación» (Thompson, 2020:1). Aunque no se centran concretamente en la inclusión y protección de migrantes y refugiados vulnerables, las municipalidades de todo el mundo pretenden transformar las ciudades para resistir las desigualdades e injusticias sociales. Tal esfuerzo incluye trabajar en conjunto con ciudades santuario y solidarias para proveer espacios de inclusión, integración y bienvenida a todos los residentes. En 2017, Barcelona acogió el Primer Encuentro Internacional de Ciudades sin Miedo donde participaron más de 180 ciudades en el movimiento municipalista, un movimiento que también se caracteriza por sus esfuerzos deliberados para profundizar la participación entre los actores de la sociedad civil y las instituciones municipales (Thompson, 2020). Otras ciudades europeas como Viena, Ámsterdam y Estocolmo subrayan la relevancia de las relaciones horizontales entre los municipios y las organizaciones y actores de la sociedad civil en el fortalecimiento de las posiciones locales para resistir políticas nacionales de migración y refugio excluyentes (Ataç et al., 2020). Lambert y Swerts (2019), sin embargo, advierten que no se deben considerar benéficas todas las formas de colaboración urbana de arriba hacia abajo y comunitarias. Al estudiar la campaña de Ciudad Santuario de 2017 en Lieja, Bélgica, encontraron que la colaboración dio lugar a un cambio discursivo de «santuario» a «acogida», lo que debilitó la protección de los migrantes ilegales que dejaron de estar representados en la campaña. Se han formulado críticas similares con relación a otras ciudades en todo el Norte Global (Bagelman, 2016; Houston y Lawrence-Weilmann, 2016). Existen conexiones interesantes entre los santuarios urbanos y los esfuerzos de solidaridad en el Norte Global y América Latina; por ejemplo, el concepto de «santuario» tiene una asociación religiosa de larga data con el cristianismo, y los primeros movimientos de santuario iniciales en Estados Unidos se basaron en la autoridad moral y tradiciones de la Iglesia con fundamento en la tradición

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bíblica de santuario (Ridgley, 2011). Según Cunningham (1998), la principal influencia teológica en el movimiento fue la de la liberación latinoamericana, que en su esencia critica las condiciones sociales que propician la pobreza estructural y el sufrimiento humano. Hasta hoy día, la Iglesia posee una fuerte presencia y desempeña una función en la puesta en práctica de solidaridad y santuario para los migrantes en toda América Latina. Muestra de ello son las casas de acogida que ofrecen asilo a migrantes y refugiados que pasan por México, las cuales con frecuencia son administradas por organizaciones religiosas, tal como la red de casas acogida Scalabrini (Guevara, 2015). Empero, la literatura no ha ofrecido una revisión o comparación sistemática de santuarios urbanos y solidaridad en el Norte Global y América Latina. Mientras que la literatura sobre el Norte Global resalta y problematiza las conexiones de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba de santuarios urbanos y la solidaridad, es menos claro si esta conexión existe en América Latina y de qué manera. La siguiente revisión de literatura arrojará luz sobre dicha cuestión.

Santuarios urbanos y solidaridad en América Latina Prevalece una escasez general de literatura en el tema de santuario urbano y solidaridad en el Sur Global, incluida América Latina. Encontramos que, aunque hay una literatura académica considerable y no convencional acerca de respuestas municipales a la migración en términos de prácticas de integración local en América Latina, la mayor parte no hace una conexión explícita con los santuarios urbanos o solidaridad, o ciudades santuario o solidarias. Organizamos la literatura existente al respecto, misma que examinamos para este estudio en dos temas: a) literatura correspondiente al programa de Ciudades Solidarias, una iniciativa de arriba hacia abajo establecida por la Declaración y Plan de Acción de México en 2004, y b) literatura concerniente a los enfoques de abajo hacia arriba con relación al santuario y la solidaridad de migrantes y refugiados urbanos, en la que generalmente falta un análisis de la participación de los actores y las estructuras municipales.

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Existe cierta literatura en torno al programa de Ciudades Solidarias (denominado Ciudades solidarias o Ciudades de Solidaridad en las traducciones inglesas) como resultado de la Declaración y Plan de Acción de México en 2004. El Plan de Acción de México (pam) reunió a gobiernos de toda Latinoamérica para conmemorar el vigésimo aniversario de la Declaración de Cartagena sobre los refugiados en 1984 y revitalizar la tradición de asilo de la región (Regional Refugee Instruments and Related, 2004; Varoli, 2010). Las soluciones durables que surgieron en el pam de 2004 se articulan mediante los principios de solidaridad, y, en particular de solidaridad regional. El pam de 2004 resalta que «el humanismo y la solidaridad son principios fundamentales que deben seguir guiando las políticas estatales sobre los refugiados en Latinoamérica» (Regional Refugee Instruments and Related, 2004:1). El Plan de Acción de México emplea el principio de solidaridad junto con el principio de responsabilidad compartida en el contexto del logro de soluciones durables y efectivas en la región para los refugiados. Dichos principios se reafirmaron en 2014 con la Declaración y Plan de Acción de Brasil (Regional Refugee Instruments and Related, 2014). El enfoque regional de la cooperación articulada a través del pam de 2004 se considera una ruptura con el pasado. Aunque la tradición de solidaridad y responsabilidad compartida se reflejó tanto en la Declaración de Cartagena sobre los refugiados como en la Declaración de San José de 1994, el pam ofreció una guía tangible para la implementación de un plan de solidaridad regional (Barichello, 2016). No obstante, este enfoque de solidaridad regional en América Latina es dirigido en gran medida por el estado con el apoyo de instituciones supranacionales y regionales como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (acnur) y la Organización de los Estados Americanos (Kneebone, 2016). De modo complementario, difiere de las dinámicas en el margen de protección en Europa, en las cuales los Estados nacionales individuales se han posicionado en contraste a la entidad regional supranacional, la Unión Europea, y el Sudeste Asiático, donde los estados nacionales no parecen haber asumido un liderazgo significativo con respecto al asunto de la protección de los refugiados (Kneebone, 2016). El pam de 2004 fue adoptado por 20 países latinoamericanos y estableció tres programas de solidaridad: 1. Fronteras de solidaridad. 2. Reasentamiento Solidario.

Ciudades santuario y solidarias en América Latina

El Plan de Acción de México y las Ciudades Solidarias

3. Ciudades Solidarias. El programa de Ciudades Solidarias se considera uno de los componentes más novedosos del pam de 2004 (Barichello, 2016). Para 2011 se habían establecido más de 50 acuerdos, formales e informales de Ciudades Solidarias en toda América Latina (unhcr, 2011a). La mención inicial del programa en el pam cita varios objetivos generales del programa Ciudades Solidarias, entre ellos:

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1. Fomentar la generación de fuentes de empleo, en específico el establecimiento de

sistemas de microcrédito. 2. Establecer mecanismos para agilizar la emisión de documentos y simplificar los

procedimientos de autentificación y reconocimiento de certificados y diplomas expedidos en el extranjero. 3. Contemplar mecanismos de participación de la sociedad civil y el acnur en el

diseño, la implementación, el seguimiento y la mejora de los proyectos de integración (Regional Refugee Instruments and Related, 2004:9).

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Los dos últimos objetivos son un reflejo de las iniciativas de santuario urbano y solidaridad que existen en el Norte Global. Además, el último objetivo, referente a la «participación de la sociedad civil», afirma la intención de conectar los esfuerzos de solidaridad urbana de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba en América Latina. En conjunto, la literatura revisada es en su mayoría de naturaleza descriptiva, el programa de Ciudades Solidarias se sitúa dentro del marco regional más amplio de la Declaración de Cartagena de 1984 y el Plan de Acción de México de 2004; además se citan algunos estudios de caso de ciudades que han firmado como ejemplos (Mejía, 2010; unhcr, 2018; Varoli, 2010; Villena Del Carpio y Annoni, 2015). Fishel de Andrade (2014) discute más ampliamente del pam; sin embargo, no profundiza en el programa de Ciudades Solidarias ni le brinda ninguna importancia, opta por centrarse en el programa de Reasentamiento Solidario. Jubilut y Carneiro (2011) se basan en los tres componentes del pam para brindar un estudio de caso del programa de Reasentamiento Solidario en Brasil. Aquí los autores destacan la participación masiva de organizaciones de la sociedad civil que complementaron los esfuerzos de las autoridades locales y consolidaron el establecimiento de una red de solidaridad. Atribuyen el éxito y el rápido aumento de la capacidad de reasentamiento de refugiados de la región en especial por los esfuerzos de colaboración de individuos, gobiernos locales, y diversas organizaciones

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de la sociedad civil, incluidas iglesias y clubes sociales (Jubilut y Carneiro, 2011). Vera Espinoza (2018) examina los límites y las oportunidades de las perspectivas regionales de solidaridad por medio de los casos de Chile y Brasil, se detiene más en el programa de Reasentamiento Solidario que en el de Ciudades Solidarias. Los pocos estudios orientados a ciudades que se han comprometido con el programa de Ciudades Solidarias no enmarcan explícitamente ese programa con relación al santuario urbano y la solidaridad; sin embargo, se perciben similitudes con el santuario urbano y la solidaridad tal como está articulado en el Norte Global. Barichello aborda el potencial transformador de solidaridad en el nivel local. Advierte que «la ciudad se presenta como un espacio abierto y un lugar de oportunidades para explorar y experimentar» (2016:201). Describe, asimismo, el programa de Ciudades Solidarias como un planteamiento novedoso y positivo, dadas las estrategias que esboza para establecer nuevas alianzas entre los gobiernos locales y los actores de la sociedad civil; fomentar, incluso, la participación e interacción entre las iniciativas de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Harley (2014) dedica una sección completa al programa de Ciudades Solidarias en su evaluación de cómo los gobiernos latinoamericanos han desarrollado e implementado una visión regional «sur-sur» para la protección de los refugiados. Puntualiza que el programa de Ciudades Solidarias «reconoce que la solidaridad puede lograrse no sólo a través de la diplomacia internacional, sino a través de la participación activa de los gobiernos de menor nivel», hecho que amplía la solidaridad con los migrantes y refugiados en un nivel local. Adicionalmente, indica que el éxito del programa depende sobre todo de la voluntad política de los gobiernos locales para actuar en los asuntos de migración forzada y protección a refugiados. En consecuencia, ha habido distintos niveles de compromiso con las ciudades que han participado hasta ahora en el programa de Ciudades Solidarias. Aunque el programa está diseñado para involucrar activamente a las ong y a los actores de la sociedad civil, sus niveles de participación varían de manera considerable (Harley, 2014). Esta variabilidad puede ser atribuida a la falta de criterios establecidos en el pam inicial de 2004, para que los municipios se convirtieran en ciudades solidarias, lo que dio lugar a una serie de niveles de compromisos no vinculantes. Tal problema se abordó en 2017, cuando en el Debate Regional sobre el Programa Ciudades de Solidaridad, celebrado en Quito, Ecuador, se esbozó una lista de 10 criterios con la intención de que los municipios recibieran el premio público y la designación de Ciudades de Solidaridad, se destaca el potencial de las buenas prácticas de los municipios para influir positivamente en

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las políticas y los marcos normativos sobre migración y refugiados a escala nacional (acnur, 2017). Si bien los estudios que examinan la implementación local del programa de Ciudades Solidarias del pam, por lo general no hacen comparaciones con el santuario urbano y los esfuerzos de solidaridad en el Norte Global, existe una literatura concerniente a las redes de solidaridad municipal que muestra esas comparaciones. Por ejemplo, Kron y Lebuhn (2020) contrastan la alianza de municipios Ciudades Solidarias de Europa y el programa Ciudades Solidarias en América Latina, nombrándola una «red similar» (Kron y Lebuhn, 2020:100) de gobiernos y administraciones participantes. Koellner (2019) presenta el programa Ciudades Solidarias de 2004 del pam como representante de las iniciativas latinoamericanas de santuario urbano y solidaridad hacia migrantes y refugiados, y lo compara con las redes locales de integración de refugiados y migrantes en la Unión Europea. Esta comparación concluye que «los resultados prometedores pueden atribuirse especialmente a escala local» (2019:42), resalta que esos resultados están especialmente vinculados con los esfuerzos realizados en el nivel local por las ong, las universidades u otros actores de la sociedad civil. Una vez más, este trabajo sugiere que el éxito del programa Ciudades Solidarias depende de la voluntad política de iniciativas de arriba hacia abajo, así como de la participación de las iniciativas y los actores de abajo hacia arriba.

Santuario urbano y solidaridad: enfoques de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo Aparte de la literatura asociada en concreto con el programa de Ciudades Solidarias que surgió del Plan de Acción de México de 2014, coordinado por el acnur , revisamos de igual modo literatura que sugiere que la terminología de «ciudad solidaria» y «ciudad santuario» es de alcance limitado para captar las complejidades del santuario urbano y la solidaridad en el contexto de América Latina. El caso de la Ciudad de México presenta un ejemplo interesante de cómo la aplicación de las ideas del santuario urbano y solidaridad se cruzan y divergen entre América Latina y el Norte Global. En 2017, presuntamente en respuesta a procesos migratorios contemporáneos y a las políticas migratorias excluyentes promulgadas por la administración de Trump en Estados Unidos, Miguel Ángel

La Ciudad de México —capital de nuestro país— es un lugar de acogida para todas las personas y, específicamente, para todos los trabajadores migrantes mexicanos y

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Mancera, jefe de gobierno de la Ciudad de México, declaró a la ciudad como una Ciudad Santuario (Alejo, 2020; Chelius, 2018; Marzorati y Marconi, 2018). Esta declaración fue acompañada por el Acuerdo Marco de Colaboración entre el acnur y la Ciudad de México, un acuerdo formal con el acnur que alineó a la ciudad con su programa de Ciudades Solidarias (acnur, 2018). Ha habido fuertes movimientos comunitarios por parte de la sociedad civil en la Ciudad de México para acoger a los migrantes y refugiados, se reconoce además que las organizaciones de la sociedad civil han desempeñado un papel en la Ley Intercultural que precedió a la declaración de Ciudad Santuario en la Ciudad de México (Marzorati, 2017; Marzorati y Marconi, 2018). Sin embargo, declararse una ciudad santuario en paralelo al movimiento de ciudades santuario en Estados Unidos, no conlleva necesariamente que la ciudad se solidarice con todos los migrantes y refugiados internacionales que residen en la Ciudad de México. En su lugar en la declaración oficial de la Ciudad de México, el «santuario» se aplica a los ciudadanos mexicanos que vuelven a entrar y son forzados a regresar al país:

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sus familias a su regreso al territorio nacional, donde se garantiza el respeto de sus en (...) este acuerdo (Gobierno de la Ciudad de México, 2017:4).

Aunque la misma declaración oficial enfatiza que la Ciudad de México es un espacio intercultural enriquecido por migraciones nacionales e internacionales (Gobierno de la Ciudad de México, 2017:3), la aplicación de «santuario» en el contexto de ser una ciudad santuario se limita a mexicanos nacionales. Previo a la declaración de Ciudad Santuario en 2017, Marzorati y Marconi (2018) brindan un análisis de la migración y la diversidad urbana en la Ciudad de México basado en la Ley de interculturalidad, atención a migrantes y movilidad humana en el Distrito Federal de 2011, una ley que fue resultado de un proceso político que involucró a varios actores gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil. La ley establece que «ningún ser humano será identificado o reconocido como ilegal por su estatus migratorio» (Gobierno de la Ciudad de México, 2011, artículo 5) y propone varias intervenciones, entre ellas la creación de un padrón de huéspedes para mejorar la atención a migrantes (Gobierno de la Ciudad de México,

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derechos humanos y a su dignidad, proporcionándoles los servicios que se detallan

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2011, artículo 10). Los autores problematizan el potencial de importar un discurso de «interculturalidad» de arriba hacia abajo, derivado del contexto europeo y de la red internacional de Ciudades Interculturales, y de aplicarlo al contexto mexicano. Adicionalmente, un discurso de «interculturalidad» implica que el mencionado problema es cultural, absolviéndolo de cualquier dimensión sociopolítica (Marzorati y Marconi, 2018). Aunque reconocen el valor simbólico de la Ley de Interculturalidad de la Ciudad de México, Marzorati y Marconi (2018) finalmente cuestionan si el nombre de «ciudad intercultural» está demasiado desconectado del contexto local para la inclusión de todos los migrantes. El marco del discurso de inclusión es un tema prioritario en la literatura que examinamos. En un informe para la organización de sociedad civil Sin Fronteras iap, Chelius (2018) aboga por ciudades «hospitalarias» en México en lugar de ciudades «santuario». Según Chelius, la hospitalidad sienta las bases estructurales destinado a la inclusión universal en una ciudad —incluidos migrantes, refugiados, solicitantes de asilo, etcétera— y no distingue entre nacionales y «extranjeros» ni entre residentes de una ciudad y los migrantes que puedan pasar por ella. En este caso, «la hospitalidad no se decreta, se practica» (Chelius, 2018:10), lo que asocia el concepto con un enfoque de abajo hacia arriba en lugar de uno de arriba hacia abajo. La «hospitalidad» como concepto de inclusión de migrantes y refugiados en México resuena también en parte de la literatura académica que revisamos. Éste es un país de emigración significativa a Estados Unidos, cada vez más receptor de ciudadanos mexicanos repatriados (a la fuerza), y un lugar de tránsito para los migrantes, principalmente centroamericanos, que se dirigen hacia el norte a Estados Unidos. Cientos de miles de migrantes pasan por este «corredor mexicano» cada año en un viaje arriesgado y peligroso. En respuesta a esta situación ha surgido una red de decenas de ong mexicanas, religiosas y no religiosas, y de refugios a lo largo del corredor, que ofrecen hospitalidad en forma de servicios y refugio a los migrantes en tránsito (Olayo-Méndez et al., 2014). Aunque hay ejemplos de literatura no convencional que sugieren que existe una colaboración entre varios niveles del gobierno y organizaciones de la sociedad civil, tales como los Grupos Beta que operan con el apoyo de tres niveles de agencias gubernamentales en México para brindar los servicios esenciales y proteger los derechos humanos de los migrantes (Aguilera et al., 2018), gran parte de la literatura académica que revisamos sitúa a las iglesias, las ong y las organizaciones comunitarias como líderes de respuesta humanitaria a través del corredor mexicano de la hospitalidad.

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En el contexto de la hospitalidad hacia los migrantes y refugiados, la literatura académica generalmente enmarca la solidaridad como una práctica de abajo hacia arriba y no de arriba hacia abajo. Roses y Terrones (2019) describen el caso de doña Concepción, una residente de un pequeño pueblo en México que fue arrestada en 2005 por sus actos individuales de solidaridad, al proporcionar asilo y atención a los migrantes Centroamericanos en tránsito. Su análisis concluye que la solidaridad es promulgada por los propios migrantes, los habitantes de ciudades y pueblos locales por los que viajan los migrantes y dentro de las redes de organizaciones civiles y eclesiásticas que asisten a los migrantes a lo largo del corredor de tránsito (Roses y Terrones, 2019). No se identifica al gobierno en el ámbito local o a los municipios como actores de la hospitalidad o la solidaridad. En otro ejemplo, Flores (2010) estudia las experiencias que los migrantes y refugiados centroamericanos que están en tránsito hacia Estados Unidos hacen en Veracruz, Tabasco y el Estado de México. Examina el impacto potencial de las comunidades e informadas locales y encuentra que estas comunidades solidarias dan forma a un discurso desde abajo, que difiere claramente de la narrativa de arriba hacia abajo del estado, que busca criminalizar y retratar la migración como una amenaza a la seguridad nacional (Flores, 2011). Flores se centra en las respuestas de base de los miembros de la comunidad, la sociedad civil organizada, las ong y las instituciones religiosas. Retomando el caso de Chile, el término ciudad solidaria puede encontrarse en fuentes de literatura no convencional cómo los informes del acnur perteneciente al programa de Ciudades Solidarias (Gobierno de Chile, 2014; acnur, 2011b; Varoli, 2010). Más allá de la terminología de «ciudad solidaria», Bauder y González (2018) presentan el caso del municipio de Quilicura en Santiago rm, que emplea la etiqueta local de Comuna de Acogida. Su análisis de las políticas migratorias y las prácticas locales de Quilicura se enmarcan en las cuatro dimensiones de una ciudad solidaria: legalidad, discurso, formación de la identidad y escala. La investigación de Bauder y González (2018) sugiere que hay similitudes entre las políticas urbanas de Quilicura y aquellas de ciudades solidarias y el santuario en el Norte Global en la manera en que convergen los esfuerzos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba para abordar la inclusión de los migrantes y refugiados a escala urbana. Conforme a Correa et al. (2020) existe escasa literatura académica sobre el tema de los gobiernos locales de Chile y las políticas y prácticas migratorias, inclusiva o no. Los estudios existentes tienden a ofrecer un análisis de la situación

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actual de las políticas y las acciones municipales dirigidas a los migrantes, detallan las tendencias demográficas de vecindarios específicos para entender cómo las políticas locales se alinean con sus poblaciones locales, o presentan estudios de caso de municipios dentro de Santiago rm (Carvahal, 2018; Mangini, 2019; Matus et al., 2012; Segura y Abde, 2014; Torres y Garcés, 2013). Recientemente, Correa et al. (2020) reportan un análisis de las actividades municipales de integración en toda la Provincia de Santiago de Chile. Los hallazgos de los autores, si bien no se enmarcan en términos del santuario urbano o solidaridad, indican que las acciones de estos gobiernos locales priorizan la incorporación legal de los migrantes a sus comunidades más que «la creación de lazos de solidaridad» entre todos los residentes de la comunidad (Correa et al., 2020:191). Varios municipios en la provincia de Santiago, como Quilicura, Recoleta e Independencia incluyen explícitamente en sus políticas la intención de coordinar e incorporar formalmente la participación de la sociedad civil en el trabajo y la programación en curso relacionados con los migrantes y refugiados, incluidos aquellos con una situación nacional precaria (Godoy, 2020). Estas intenciones indican un esfuerzo en conjunto por parte de los municipios de coordinar los enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba para la integración local de migrantes y refugiados.

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Discusión y conclusiones Nuestra investigación confirma que los conceptos de santuario urbano y solidaridad desempeñan un papel esencial en el alojamiento de migrantes y refugiados en América Latina, como se evidencia en el programa de Ciudades Solidarias del pam en 2004. Aunque este programa a menudo se enmarca como una iniciativa de arriba hacia abajo por parte de los gobiernos de la región (Barichello, 2016; Harley, 2014; Regional Refugee Instruments y Related, 2004), la literatura afirma la importancia de involucrar la participación de las organizaciones de la sociedad civil de abajo hacia arriba para asegurar el éxito del programa (Harley, 2014; Koellner, 2019; unhcr, 2017). Esta conexión entre los enfoques de arriba hacia abajo y abajo hacia arriba hace eco en la promulgación del santuario urbano y los movimientos de solidaridad en el Norte Global. Al examinar la literatura académica y no convencional más allá del tema del programa de Ciudades Solidarias del pam en 2004, observamos una diferencia respecto a la conexión de los esfuerzos de arriba hacia abajo y de abajo hacia

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arriba en la promulgación del santuario urbano y la solidaridad, y el tratamiento de estos conceptos. La literatura no convencional, como los informes de las ong y los documentos políticos relativos a las iniciativas de los gobiernos locales acerca de la integración y la inclusión de los migrantes y los refugiados, indican el compromiso activo y previsto entre los agentes de la sociedad civil y los gobiernos locales. Sin embargo, en la literatura académica revisada, existe aún una brecha en términos de un análisis explícito de las conexiones y sinergias entre las iniciativas de arriba hacia abajo e iniciativas comunitarias de abajo hacia arriba de santuarios urbanos y solidaridad. Nuestra búsqueda de la literatura reveló que la terminología de ciudad «santuario» y ciudad «solidaria» se utiliza muy poco en América Latina. Adicionalmente, mostró que el apelativo ciudad solidaria se emplea principalmente en referencia al programa de ciudades solidarias del acnur. Además de este programa, otros términos como «ciudad intercultural» (Chelius, 2018), «ciudad refugio» (Marzorati y Marconi, 2018), o «comuna de acogida» suelen aplicarse a políticas y prácticas que se asemejan al santuario urbano y la solidaridad. Los casos de estudio de iniciativas municipales que tratan la migración en la muestra, por lo general no se alinean con los conceptos de santuario urbano y solidaridad (Mangini, 2019; Matus et al., 2012; Torres y Garcés, 2013). Es interesante que el concepto de hospitalidad resuena con las iniciativas locales en América Latina que se asemejan al santuario urbano y la solidaridad. Este concepto también se usa en el Norte Global en cuanto a tales iniciativas (Darling, 2014). Cuando la terminología utilizada en América Latina se alinea con el santuario urbano, según se concibe en el Norte Global, su significado puede diferir; por ejemplo, la investigación de Dahbura sobre un «régimen de ciudad santuario» (2018:130) que se implementó en El Salvador en 2013 se preocupó por mitigar y reducir la violencia de pandillas en lugar de la inclusión de migrantes y refugiados. Curiosamente, la idea de solidaridad urbana no se limita al alojamiento de migrantes y refugiados, sino que se extiende a otros grupos vulnerables debido a su etnia, clase, género, sexualidad y condición migratoria, como lo demuestra la iniciativa Bogotá Mejor para Todos en Colombia (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2016) y Quito ciudad inclusiva en Ecuador (El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, 2019). Este enfoque inclusivo hacia la solidaridad urbana más allá de los migrantes y refugiados, refleja los enfoques de la solidaridad urbana en algunas ciudades del Norte Global, como Berlín (Bauder, 2020).

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Es necesario realizar más investigaciones para profundizar en las políticas y prácticas del santuario urbano y solidaridad en América Latina. La región es diversa y amplia, y una revisión exhaustiva está fuera del alcance del presente artículo, del cual se excluyó la literatura académica y no convencional en portugués (y francés), lo que pudo haber aportado un conocimiento adicional. Incluir nombres y conceptos, además del «santuario» urbano y la «solidaridad», como la «hospitalidad» e «interculturalidad», en futuras investigaciones permitirá extender el alcance de la investigación a políticas y prácticas que puedan reflejar aquellas del santuario urbano y solidaridad en el Norte Global bajo una denominación diferente. Finalmente, la investigación empírica es indispensable para abordar el vacío en la literatura académica existente con respecto al papel de las organizaciones de la sociedad civil y los municipios que trabajan juntos en América Latina, cuyo propósito es crear espacios urbanos inclusivos de santuarios y solidaridad para todos.

Agradecimientos

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Agradecemos al doctor Raúl Delgado Wise su apoyo a este proyecto de investigación y el artículo resultante, así como al doctor Mark Rushton la asistencia en la coordinación y las facilidades en el proceso editorial en la Revista Migración y Desarrollo. Agradecemos también a los dos revisores anónimos, cuyas opiniones y comentarios contribuyeron a enriquecer este artículo.

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issn impreso 1870 -7599 | issn red cómputo 2448 -7783 | 115 -142 recibido 05/01/21 | aceptado 14/03/21

Resumen. La migración interregional latinoamericana ha aumentado de manera significativa en las últimas dos décadas; uno de los países que contribuye en el crecimiento de estos flujos es Brasil, cuya participación se vio consolidada debido a factores internacionales, a su recepción y a sus políticas de trabajo legal; no obstante el incremento registrado, la relación existente entre migración, desarrollo y remesas permanece poco estudiada por investigadores brasileños. La presente discusión se enfoca en un análisis circunscrito de refugiados que lograron ser reconocidos legalmente por el Estado brasileño a finales de 2018. A partir de un estudio donde se recopilaron datos de 487 refugiados que para entonces vivían en Brasil, se examinan, entre otros aspectos, las condiciones de vida, el valor y la regularidad de remesas recibidas y enviadas; como resultado se encontró que los bajos salarios no son impedimento para que los refugiados, en su mayoría, hagan envíos de remesas al extranjero o bien para que algunos las reciban. Sin importar su bajo valor, la regularidad parece mantener activas las redes y las relaciones de dependencia entre aquellos que emigran y aquellos que permanecen en sus países de origen. Palabras clave: refugiados, Brasil, remesas, vínculos sociales. Abstract. Latin American interregional migration has increased dramatically in the past two decades. One of the countries contributing to the growth of these flows is Brazil, whose participation was consolidated due to international factors, its reception and its legal labor policies. Despite this, the relationship between migration, development and remittances remains poorly studied by Brazilian scholars. The discussion presented here focuses on a circumscribed analysis of refugees who had been legally recognized by the Brazilian State by the end of 2018. Thanks to research data on 487 refugees living in Brazil by then, it was possible to analyze their life conditions, the value and regularity of remittances received and/or sent, among other aspects. The results showed that low wages did not prevent refugees, for the most part, from sending remittances abroad nor, for some, from receiving it. Despite its low value, its regularity seems to keep alive the networks and dependency relations between those who migrate and those who remain in the origin countries. Keywords: refugees, Brazil, remittances, social links.

* Brasileño. Profesor de la Universidad Federal de Paraná, Brasil. Correo-e: marciodeoliveira62@gmail.com Traducido del inglés por Aldo López Valle y Karla Paulina Lara Reyes.

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Refuge and remittances: an analysis based on the «Socio-economic profile of refugees in Brazil. Subsidies for policy making»

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Los flujos migratorios han incrementado y provocado grandes repercusiones prácticamente en todos los continentes durante las últimas tres décadas; los países latinoamericanos, por su parte, participan en ellos al mantener una tendencia de migración del sur al norte y, a su vez, con una mayor remisión que recepción de migrantes. Pese a esto, la migración interregional latina incrementó de manera significativa en términos absolutos, de 2 millones 918 mil 465 individuos en el año 2000 pasó a 3 millones 840 mil 889 en 2010 (Pizarro y Rivera, 2016:15). El porcentaje de inmigrantes regionales en el grupo de países latinoamericanos aumentó de 24 por ciento en 1970 a 63 por ciento en 2010; un proceso similar al que sucede en el continente sudamericano, así como se demuestra en los diversos censos realizados en 2010 (Stefoni, 2017). En definitiva, en las tres décadas pasadas Brasil se posicionó, junto con Argentina y Chile, como uno de los países que atrae mayor cantidad de inmigrantes, en específico de Bolivia, Colombia, Paraguay y Perú, asimismo de Estados africanos como el Congo o Senegal (D’Andrea, 2007; Liberona, 2011; Souchaud, 2011; Baeninger et al., 2018). La creciente participación de Brasil en los flujos latinoamericanos se debe al gran control migratorio impuesto por los países del Norte global (Hochschild y Mollenkopf, 2008;1 Speciale, 2010) y a distintos factores como el crecimiento económico y los cambios en su legislación. En realidad, desde la década de 2000, una serie de regulaciones y resoluciones condujo a la creación de la visa humanitaria y a la regulación del trabajo de inmigrantes (cualificados y sin formación), de inversores, e incluso de remesas de expatriados (Conselho Nacional de Imigração, 2004a; 2004b; 16 de octubre de 2008; 3 de diciembre de 2008; Rocha Reis, 2011; Ranincheski y Uebel, 2017). Posteriormente, con la culminación del marco legal, el Congreso Nacional promulgó en 2017 la nueva Ley de Migración2 y reemplazó el viejo Estatuto Extranjero 3 que regulaba la entrada, la residencia (temporal o permanente), el refugio, trabajo y derechos de los inmigrantes (Brasil, 2017). En las primeras dos décadas de este siglo xxi, Brasil ha experimentado una proliferación sustancial en el número de inmigrantes latinoamericanos y refugiados, especialmente venezolanos y haitianos. Acorde a la Política Federal de A modo de ejemplo, el número de haitianos que no fueron admitidos en la frontera de San Diego (Estados Unidos) aumentó de 334 en 2015 a 9 mil 163 en 2017 (datos hasta el mes de agosto de 2020). Para más detalles véase Mejía, 2018:24. 2 La actual Ley de Migración se encuentra disponible en el siguiente sitio: http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/_ato2015 -2018/2017/lei/l13445.htm 3 El previo Estatuto Extranjero se encuentra disponible en el siguiente sitio: https://www2.camara.leg. br/legin/fed/lei/1980 -1987/lei- 6815 -19-agosto-1980 -366138 -norma-pl.html 1

Los haitianos fueron el único grupo de inmigrantes apoyados por la Resolución Normativa 97, del 12 de enero de 2012, del Consejo Nacional de Inmigración (cnig) que «provee el otorgamiento de la visa permanente estipulada en el artículo 16 de la Ley núm. 6,815 de agosto de 1980, a los nacionales de Haití». 5 La lista de información social anual (rais por sus siglas en portugués) es una base de datos de trabajadores empleados por compañías que se envía cada año al gobierno. Se encuentra disponible en el sitio www.rais.ogv.br 6 Estructurada con base en el Decreto núm. 9, 285/2018 que reconocía «la situación de vulnerabilidad como consecuencia del flujo migratorio causado por la crisis humanitaria en la República Bolivariana de Venezuela». Posteriormente, se complementó con la Medida Provisional núm. 820/2018 (en la actualidad la Ley núm. 13, 684/2018), sistematizada en tres ejes: el orden de las fronteras, la recepción y la internalización de inmigrantes. Véase https://www.gov.br/acolhida/base-legal/ 4

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Brasil, en 2010, 35.1 por ciento del total de inmigrantes venía de América Latina, mientras que en 2016 el porcentaje de inmigrantes latinoamericanos incrementó a 65.1 por ciento. En el periodo de 2010 a 2016, Brasil registró una cantidad de 660 mil 349 inmigrantes, de los cuales 53 por ciento eran originarios de Venezuela, es decir 142 mil 250 inmigrantes, de Paraguay 97 mil 316, de Bolivia 57 mil 765 y de Haití 53 mil 182 (Obmigra, 2020). Lo novedoso entre estos grupos es la llegada de venezolanos y haitianos, pues en 2010 no hubo un solo inmigrante proveniente de Haití radicado en territorio brasileño. El actual flujo se consolidó con eficacia en 2011, cuando Brasil garantizó, debido al terremoto y a su participación en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (minustah) (Pinheiro, 2015), 593 visas de residencia permanentes por razones humanitarias.4 A partir de entonces, el número de trabajadores haitianos transcurrió de 814 en 2011 a 14 mil 579 en 2013, cifra correspondiente a 12 mil 518 hombres y 2 mil 61 mujeres, lo que representa el crecimiento más notable de los grupos de inmigrantes registrados (rais).5 Conforme a datos de la policía federal, se registraron alrededor de 85 mil haitianos residentes de Brasil para finales de 2015; incluso en el periodo reciente, de 2016 a 2019, marcado por una fuerte crisis económica, el número de haitianos que arribó a Brasil alcanzó los 40 mil 429 registros; y a principios de 2021 se estimó un número de 100 mil residentes de esa nacionalidad, lo cual demostró el impacto del flujo determinado en 2011. La diáspora venezolana hacia Brasil, por otra parte, presenta aspectos de «migraciones forzadas» (Delgado, 2013; Coraza, 2014; 2017), forma parte del marco de migración interregional (Rodríguez-Martínez, 2000; Pellegrino, 2003; Pizarro, 2011; Cavalcanti y Oliveira, 2020) y además dirige la atención hacia la realidad de la frontera norte del país y hacia la actual política de migración del gobierno brasileño, cuyo desarrollo más elocuente fue la Operación Acogida6

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(Operação Acolhida) (Silva, 2018; Rodrigues y Silva, 2020). Según datos del Banco Mundial, en 2017 había 215 mil 924 refugiados reconocidos legalmente en América Latina,7 los países con el mayor número de individuos en el continente son Ecuador, con 101 mil 564, Venezuela con 62 mil 289, México con 16 mil 549 y Brasil con 11 mil 327. Sin embargo, en los últimos tres años, la posición de Brasil en la garantía de refugio se ha consolidado: en 2020 Brasil ya se encontraba en el sexto lugar entre los principales destinos de migrantes venezolanos (para ese momento con 145 mil 462 visas de residencia avaladas, fueran temporales o permanentes); se posicionaba, además, en el segundo lugar en solicitudes de refugio con 96 mil 556 demandas sometidas a análisis; y en el primero en refugio, con 46 mil 343 refugiados reconocidos de manera legal.8 En resumen, hoy día, el número de venezolanos residentes en Brasil se estima en 270 mil,9 lo que atrae la atención hacia las consecuencias económicas provocadas por este fenómeno. En los países latinoamericanos el tema de la relación entre migración y desarrollo no es nuevo, puede entenderse incluso como uno solo (Stefoni, 2011; Grimson y Guizardi, 2020) y caso por caso gracias a estudios específicos efectuados en Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México, Venezuela y los países del Caribe (De la Croix et al., 2014; Skeldon, 2008; oecd/ilo, 2018; Gordonava, 2020; Jones, 2020). Por su parte, el asunto de las remesas es abordado también en estudios en Haití, Ecuador o México10 (oecd/ilo, 2018). En el caso de Brasil la relación entre migración y desarrollo permanece ambigua: por un lado, el número de extranjeros residentes disminuyó en las últimas cuatro décadas, de 912 mil 848 extranjeros (0.77 por ciento de su población) en 1980 pasó a 510 mil 67 (0.3 por ciento) en 2000 y a 431 mil 319 en 2010 (0.22 por ciento);11 por otro lado, el número El número de personas desarraigadas y de solicitantes de asilo en América Latina ha incrementado considerablemente desde entonces. Este año el número corresponde a alrededor de 5 millones, 4 de los cuales son venezolanos. 8 Para mayores detalles visitar el sitio web del Comité Nacional para los Refugiados (Conare), del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública de Brasil: http://dados.mj.gov.br/dataset/comite-nacional -para-os-refugiados 9 En relación con los venezolanos, véase la Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela: https://r4v.info/es/situations/platform/location/7509 10 De acuerdo con datos del Banco Interamericano de Desarrollo correspondientes a 2005, México era el receptor principal de remesas enviadas desde Estados Unidos de América. Véase Banco Interamericano de Desarrollo (13 de marzo de 2006). 11 La disminución en valores absolutos y porcentajes esconde, en parte, la naturalización de muchos extranjeros. Como ejemplo, en 2000 hubo 173 mil 763 reconocidos como brasileños que residían en el país, mientras que en 2010 fueron 161 mil 250. Para mayor información consultar la serie de censos que ofrece el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (ibge) en www.ibge.gov.br 7

12 Según Handerson (2015:61): «Como deber, cada diáspora debe enviar dinero para los miembros de su familia» (traducción del autor).

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de brasileños en el extranjero se ha mantenido alrededor de los 2 millones desde los 1990. En resumen, Brasil continúa enviando más remesas de las que recibe; adicionalmente, el impacto que han tenido en la economía local nunca ha excedido 1 por ciento del pib. Ahora bien, en el caso de los nuevos flujos, las tendencias de movilidad y la importancia de los trabajadores en la exportación, la construcción civil y los sectores de servicios sólo se conocen de manera general. De igual forma, los lazos familiares y económicos entre los migrantes haitianos que residen en el país y sus parientes no migrantes son, por ejemplo, una dimensión esencial en su trayectoria diaspórica.12 Con todo, el interés en el tópico del vínculo entre migración y desarrollo, y en el impacto de la fuerza laboral migrante en la economía del país, en la trayectoria de dichos migrantes y sus lazos económicos con integrantes familiares no migrantes, ha permanecido relativamente ausente del debate científico brasileño, con la excepción de João J. Silva (2020) y María V. Villamar (2020). La discusión aquí presentada tiene lugar en un contexto en el que se rescata el panorama global del nexo entre desarrollo y migración: se centra en un análisis circunscrito de refugiados reconocidos por el Estado brasileño a finales de 2018, en un intento por generalizar sus resultados a la situación actual, en la que los venezolanos se han convertido en el grupo de refugiados más importante de Brasil. Mediante el estudio de la existencia, función e impacto de las remesas en trayectorias y proyectos de emisiones a futuro se pretende descubrir, tras las propuestas de Nina Glick Schiller (1999), lazos sociales y económicos entre los refugiados migrantes, protegidos por el Estado y residentes en suelo brasileño, con sus familiares no migrantes. A fin de demostrar la presencia de los aludidos lazos, se examinó el origen del ingreso, del consumo y de las remesas financieras (recepción y envío de fondos) que forman parte de esta relación entre refugiados y receptores situados en sus países de origen; asimismo, se consideró su integración política, así como sus perspectivas futuras.

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Con ese propósito, utilicé datos extraídos de una investigación que coordiné en 2020,13 en la que entrevisté a 487 refugiados residentes en Brasil14 de un total de 11 mil 543, reconocidos por el Estado brasileño a finales de 2018. A manera de introducción muestro una breve discusión en torno al tema migración-desarrollo; en seguida, exhibo de modo sucinto una encuesta efectuada en 2018 y 2019 de la que se extrajeron los datos para el análisis de la relación existente entre remesas y lazos sociales y económicos mantenidos con miembros familiares que permanecen en sus países de origen. Para cerrar, expongo las consideraciones finales.

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Migración y desarrollo internacionales El vínculo entre (sub)desarrollo y migración tiene una larga historia,15 se manifiesta de manera transversal en El capital, de Karl Marx, en el Manifiesto del Partido Comunista escrito por Karl Marx y Friedrich Engels y, de forma aún más directa, en la Situación de la clase trabajadora en Inglaterra, de Friedrich Engels. Los anteriores estudios han adquirido una profundidad particular a partir del análisis de Rosa Luxemburgo (1984), para quien el desplazamiento de extensos contingentes de trabajadores migrantes era esencial en la reproducción del capital y, a su vez, una consecuencia directa de la disrupción de las economías tradicionales. Por una parte, es posible identificarlo en el trabajo de Vladimir Ilich Ulianov Lenin El imperialismo, fase superior del capitalismo, en el que se argumenta que «una de las características especiales del imperialismo, aunada a los hechos aquí descritos, se conforma por el declive en emigración de países imperialistas y por el incremento en inmigración hacia estos países desde otros más rezagados, donde se reciben los salarios más bajos» (Lenin, 1963:76).

Entre los meses de junio de 2018 y febrero de 2019 investigadores del Observatorio sobre las Migraciones Internacionales (Obmigra /unb), y de universidades que acogieron a Sérgio Vieira de Mello Chairs, organizaron y llevaron a cabo un diagnóstico de los refugiados residentes en Brasil, cuyos resultados fueron publicados por Oliveira (2020) y pueden ser consultados en el sitio web de la unhcr-Brasil: https://www.acnur.org/portugues/ 14 Dentro de estos 487 refugiados entrevistados, los grupos más grandes fueron aquellos provenientes de Siria y la República Democrática del Congo. 15 El primer modelo teorético que busca explicar la migración como el desplazamiento de centros o áreas menos desarrolladas a aquellas con mayor desarrollo fue presentado por Ernst Georg Ravenstein en el siglo xix (1885). Posteriormente, lo retomó Everett Lee (1966) y desde entonces ha sido examinado con sentido crítico. 13

16 La Carteira de Trabalho e Previdência Socia o Cartera de Trabajo y Seguridad Social (ctps), no tiene un paralelo en otros países del mundo. El ctps es el documento que permite el trabajo legal y registra todas las contrataciones y despidos de trabajadores, además especifica la duración del servicio prestado, el salario obtenido en todo momento, así como el nombre del empleador.

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Márcio de Oliveira

A mediados de la segunda mitad del siglo xx el debate acerca de migración y desarrollo adquirió una prominencia enorme dentro de los debates sobre globalización y sus impactos económicos en los países de destino y de origen, tal como se aprecia en los trabajos en materia de sociedad de redes (Castells, 1999), cosmopolitismo (Beck, 2006; 2011; Canales, 2006), globalización (Werner, 1995; Chesnais, 1996; Jameson, 1997; Sassen, 1998; 1998; 2010; Bauman, 2001; Castles, 2011) y transnacionalismo (Schiller, 1999). En el mismo sentido, Catherine Wihtol de Wenden (2008) señaló el surgimiento de clases económicas transnacionales formadas por trabajadores cualificados, una categoría que aplica para los doctores cubanos que laboraron en Brasil (ops, 2018) o doctores de diferentes nacionalidades que ejercieron en Australia (Durey y Duff, 2008). Kloosterman (2006) y Giacomo Solano (2020) analizaron el papel de inmigrantes emprendedores, mientras Jean-Pierre Cassarino (2015) realizó estudios sobre repatriados cualificados, quienes establecieron nuevas prácticas económicas y nuevos valores sociales en los países de origen, proceso nombrado «globalización desde abajo» (Guarnizo, Landolt y Portes, 2003). En su conjunto, el debate con respecto a migración y desarrollo ha fluctuado desde la visión (neo)liberal de las décadas de 1950 y 1960, la visión crítica de los 1970, e incluso aquellas visiones matizadas de los 1990, hasta las visiones optimistas de la década de 2000 (De Haas, 2007a). Este tránsito hacia visiones optimistas refleja el crecimiento vertiginoso de las remesas, que pasaron de 98 miles de millones de dólares en 1995 a 580 miles de millones en 2014, aun cuando se revisaron en estudios que pretendían desmitificar su efectividad en el desarrollo de los países de origen (Guengant, 2002; De Haas, 2007b; Delgado, 2016). En el caso de Brasil, el incremento acelerado de la recepción de venezolanos y haitianos en el territorio se debe principalmente, al menos hasta mediados de 2015, a su bonanza económica y a la posibilidad de trabajo legal, tal como se reveló en una serie de datos en la emisión del documento ctps16 que posibilita el movimiento de inmigrantes en el mercado laboral brasileño de manera lícita (Cavalcanti et al., 2020); por ejemplo, 97 por ciento de los documentos de trabajo expedidos entre 2015 y 2018 se destinaron a solicitantes de asilo y migrantes temporales con menos de dos años de residencia. Sin embargo, los migrantes haitianos y venezolanos continúan catalogados como grupos insignificantes en términos

MIGRACIÓN y DESARROLLO

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demográficos, por ende, se puede asumir que las posibles remesas de Brasil hayan reducido el impacto en la economía de los países de origen y, de este modo, difícilmente brindan apoyo a análisis sobre el bienestar de los migrantes y no migrantes (Celade/Cepal, 2006; eclac, 2021; oecd/ilo, 2018), así como tampoco encajan en los modelos de «altruismo», «oportunidad» o «acuerdos de préstamos familiares» utilizados en la investigación sobre su papel en la constitución y el mantenimiento de vínculos sociales y financieros (Docquier y Rapoport, 2005; Dropsy y Poirine, 2018). Por último, los refugiados, como grupo específico de migrantes, no constituyen sus proyectos migratorios moral ni contractualmente, lo que no implica un impedimento, en conjunto con la limitada capacidad de generar ingresos, para que envíen y reciban remesas, ni para que prevalezcan los lazos sociales con los miembros familiares, al igual que los vínculos culturales con las sociedades de origen. En síntesis, las remesas, contrario a su condición de dinámica económica, parecen tener un valor simbólico que expresa un vago afecto o trauma, y exceder los límites morales estipulados; aparentan generar múltiples consecuencias al reforzar los nexos sociales preexistentes, crear espacios transnacionales y modular trayectorias y perspectivas futuras de los refugiados en la sociedad de destino, tema que se tratará a continuación.

Refugiados en Brasil En Brasil, el fenómeno del refugio ha sido estudiado por ong, instituciones religiosas, universidades y programas de posgrado, con frecuencia en colaboración con organizaciones internacionales, como acnur Brasil. Si bien se dispone de un vasto conjunto de investigaciones y perspectivas teórico-empíricas, donde persisten diferencias entre los conceptos de refugio, exilio, asilo y migrantes, existe un consenso alrededor de la definición de refugiado: alguien que ha sido obligado a abandonar su país de origen debido a un miedo fundamentado en la persecución, la guerra o la violencia, enunciación propuesta en los Convenios de Ginebra. La lista de publicaciones en torno del refugio en la realidad brasileña es amplia17 y en ella dos temas son recurrentes: primero, la ley y la protección del acnur Brasil creó un archivo con la lista de esas obras, disponible en https://www.acnur.org/diretorionacional-de-teses-de-doutorado-e-dissertacoes-de-mestrado/introducao.htm

Cuadro 1 Número de entrevistas por nacionalidad Nacionalidad

Número de entrevistas

Sirios

153

Congoleños

116

Angoleños

Colombianos

Libaneses

Pakistaníes

Otras nacionalidades

121

Total

487

Fuente: Oliveira (2020).

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

123

Márcio de Oliveira

refugiado y, segundo, las causas de los desplazamientos (inseguridad, empleo, crisis ambiental, etcétera) junto con los análisis referentes al impacto y a los procesos de integración de los grupos situados en diferentes ciudades en las sociedades de destino. En este segundo grupo se nota la ausencia, mencionada con anterioridad, de estudios relativos a economía, migración y remesas, mismos que se evaluaron en la investigación «El perfil socioeconómico de los refugiados en Brasil. Subsidios para el desarrollo de políticas» que tuvo lugar entre el 13 de junio de 2018 y el 20 de febrero de 2019, bajo la organización de acnur Brasil y de académicos pertenecientes a varias universidades brasileñas (Oliveira, 2020). Dicha revisión se constituyó a partir de ocho ejes, a saber: 1. Características sociodemográficas. 2. Procesos del desplazamiento. 3. Perfil laboral y habilidades profesionales. 4. Vivienda y gastos domésticos. 5. Vínculos con los países de origen y riesgos financieros. 6. Asociaciones y uso de servicios públicos. 7. Integración sociocultural. 8. Perspectivas futuras. Además, extrajo una muestra de 487 refugiados (cuadros 1 y 2) residentes en 14 ciudades de ocho entidades federativas: São Paulo, Rio de Janeiro, Paraná, Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Minas Gerais, Santa Catarina y Amazonas, donde se concentra 94 por ciento de los refugiados bajo protección del gobierno brasileño. La asignación del número de entrevistas en cada una de las ciudades tomó en cuenta la participación respectiva.

Cuadro 2

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Número de entrevistas por estado y ciudad

124

Estado /ciudad

São Paulo

267

Guarullos

Rio de Janeiro

Duque de Caxias

Rio Grande do Sul

Porto Alegre

107

Sapiranga

Paso Hondo

Venâncio Aires

Paraná

Curitiba

Foz de Iguazú

Brasilia

Distrito Federal

Santa Catarina

Total

Florianópolis

Manaos Total

Amazonas

Belo Horizonte volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

Minas Gerais

5 281

487

Fuente: Oliveira (2020).

La valoración estadística indicó que 71.13 por ciento de los encuestados provenía de cuatro países: Siria (153), la República Democrática del Congo (116),18 Angola (42) y Colombia (36), por ende, las siguientes observaciones se enfocan en la realidad de los refugiados de estas naciones; no obstante, el objetivo final es establecer un punto de comparación para entender el comportamiento social y económico de los recientes grupos de haitianos y venezolanos. 18 Por congoleño me refiero únicamente a habitantes de la República Democrática del Congo, sin tomar en cuenta a los migrantes de la República del Congo.

19 Durante la aplicación se notó que la referida incomodidad era mayor cuando había terceros presentes, se cree que por miedo a ser expuestos en público. 20 Para la clasificación racial se siguió la metodología de la autodeclaración propuesta en los censos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. Para más información véase el sitio web https://cnae. ibge.gov.br/en/component/content/article/95 -7a12 /7a12-ámos-conhecer-o-brasil/nosso-povo/16049 cor-ou-raca.html 21 Por ejemplo, sólo 13 de los refugiados consultados (2.7 por ciento) no habían finalizado la educación primaria y otros tres se declararon como analfabetos, cifras que contrastan con 41 por ciento de la población brasileña que se encuentra clasificada dentro de las dos categorías ya mencionadas, según datos de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, disponible en https://www.ibge.gov.br/ estatisticas-novoportal/sociais/educacao/9221-sintese-de-indicadores-sociais.html?=&t=resultados 22 A finales de 2018, casi 50 por ciento de la población negra y morena brasileña no había cursado o terminado la educación primaria, véase https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101576_ informativo.pdf

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

Del total de los encuestados, 237 (48.65 por ciento) declararon ser hombres, 112 (o 23 por ciento) expresaron ser mujeres, dos indicaron ser hombres transgénero, dos eligieron la opción «otro» y 134 no respondieron, no sin mostrar una mezcla de incomodidad y sorpresa ante la pregunta.19 De igual forma, de los 463 refugiados que especificaron su raza, 46 por ciento afirmó ser negro, en su mayoría ciudadanos de la República Democrática del Congo, Angola y Colombia, 12.7 por ciento señaló ser moreno y 41 por ciento alegó ser blanco;20 además, tres se identificaron como indígenas (0.65 por ciento) y otros dos (0.43 por ciento) mencionaron ser asiáticos. En cuanto a la edad, 419 individuos (88.26 por ciento) tenían entre 18 y 49 años de edad, 11.73 por ciento era mayor a 50 años y 4.32 por ciento sobrepasaba los 60 años de edad. Asimismo, la muestra estaba compuesta por casados o concubinos (227 personas o 46.61 por ciento) y solteros (239 o 49.08 por ciento), mientras que sólo 4.31 por ciento explicó ser viudo o divorciado. En resumen, los refugiados residentes en Brasil eran en su mayoría negros y morenos, solteros y en edad laboral legal. Respecto al perfil educativo, los entrevistados poseen un nivel lingüístico y académico por encima del promedio brasileño 21 (o considerablemente superior si se contempla en específico a la población negra y morena de Brasil),22 pues 34.4 por ciento del grupo recibió educación superior, en contraste con 15.7 por ciento de la población brasileña.

125

Márcio de Oliveira

Breve caracterización sociodemográfica

Cuadro 3 Nivel educativo

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Grado académico

126

Total

Analfabeto

Escuela primaria incompleta

Escuela primaria

Escuela secundaria

242

Educación superior

151

Educación superior con especialización

Maestría

Doctorado

No respondió Total

5 487

Fuente: Oliveira (2020).

El nivel académico de los asilados explica su interés por continuar su formación en Brasil, aunque con dificultad lo consiguen debido a las razones reportadas a continuación. Cuadro 4

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Interés en continuar estudiando en Brasil Interés en continuar estudiando en Brasil

Total

Sí (total)

290

Sí, pero no ha encontrado un curso de su interés

Sí, pero no habla portugués

Sí, pero no pudo validar sus estudios previos

Sí, pero no sabe cómo inscribirse en universidades

Sí, pero no tiene los recursos

Sí, pero no puede por otras razones

116

No respondió

116

Total

487

Fuente: Oliveira (2020).

Aparte de los impedimentos ya mencionados, los refugiados titulados enfrentan otro problema: la escasa probabilidad de poder convalidar sus estudios,

¿Pudo revalidar sus títulos?

Total

133

Sí

No respondió

340

Total

487

Fuente: Oliveira (2020).

Este cúmulo de inconvenientes que se presentan al buscar la revalidación de los títulos explica el principal atolladero para los refugiados en Brasil: la imposibilidad de transformar su nivel académico en nivel económico, un problema clásico señalado por Pierre Bourdieu (2016); lo anterior afecta de modo directo a la calidad de los empleos obtenidos, que no son acordes a las habilidades profesionales demostradas, al valor de las remesas y a la preservación de los lazos sociales y financieros con familiares y amigos que aún residen en el país de origen.

Ingreso, consumo y remesas Es factible establecer una relación entre los indicadores sociodemográficos (alto nivel educativo y edad económicamente activa) con la generación eficaz de recursos y la capacidad de enviar remesas gracias al análisis del ingreso mensual bruto y de los porcentajes destinados a educación, salud y ocio, factores que permiten valorar el potencial, como las dificultades y el impacto del envío de remesas. De los 395 encuestados que reportaron su retribución mensual, 24 por ciento percibe menos de mil reales brasileños (un aproximado de 250 dólares),23 55.4 por ciento dispone de entre los mil y 2 mil 999.99 reales, 16.7 por ciento posee un Durante los meses en que se efectuó el estudio, el tipo de cambio entre la moneda brasileña, el real, y el dólar se mantuvo en 4 reales por dólar.

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

Cuadro 5 Éxito en la revalidación de títulos

127

Márcio de Oliveira

de cualquier nivel, realizados en el extranjero, pues de los 147 entrevistados sólo 14 pudieron ratificarlos en Brasil, cifra que se contrapone a los 133 que no lo consiguieron (cuadro 5).

beneficio que va desde los 3 mil hasta los 4 mil 999 reales al mes, y sólo 3.9 por ciento gana 5 mil reales o más. En su conjunto, tenemos una pirámide económica con una fuerte concentración en los niveles medios o bajos, donde destaca el número de aquellos con una renta menor a mil reales, 24 por ciento del total (cuadro 6). Cuadro 6 MIGRACIÓN y DESARROLLO

Ingreso mensual Ingreso mensual

Total

Menos de 999.99 reales

24.0

Mil a 2 mil 999.99 reales

219

55.4

3 mil a 4 mil 999.99 reales

16.7

5 mil a 10 mil reales

3.0

Más de 10 mil reales

0.9

395

100.0

Total

Fuente: Oliveira (2020).

Respecto al porcentaje del ingreso mensual que se destina a educación, salud y ocio, los datos muestran lo siguiente (cuadros 7, 8 y 9): Cuadro 7

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128

Ingreso mensual destinado a educación24 Gasto mensual

Total

Menos de 99.99 reales (25 dólares)24

221

72.7

100 a 299.99 reales (15 a 75 dólares)

9.2

300 a 499.99 reales (75 a 125 dólares)

4.6

500 a 999.99 reales (125 a 250 dólares)

7.2

1000 a 1999.99 reales (250 a 500 dólares)

6.3

304

100.0

Total Fuente: Oliveira (2020).

En 2018, el salario mínimo legal en Brasil era de 984 reales, y para 2019 se reajustó a 998 reales; esto quiere decir que ningún trabajador legalmente empleado puede recibir un salario menor a la cantidad mencionada.

Total

Menos de 99.99 reales (25 dólares)

239

74.7

100 a 299.99 reales (15 a 75 dólares)

15.6

300 a 499.99 reales (75 a 125 dólares)

5.0

500 a 999.99 reales (125 a 250 dólares)

4.1

0.6

320

100.0

1000 a 1999.99 reales (250 a 500 dólares)

Total

Fuente: Oliveira (2020).

Cuadro 9 Ingreso mensual destinado a actividades de ocio Gasto mensual

Total

Menos de 99.99 reales (25 dólares)

215

69.2

100 a 299.99 reales (15 a 75 dólares)

20.6

300 a 499.99 reales (75 a 125 dólares)

6.4

500 a 999.99 reales (125 a 250 dólares)

1.9

1000 a 1999.99 reales (250 a 500 dólares)

1.6

Más de 2000 reales (500 dólares) Total

0.3

311

100.0

Fuente: Oliveira (2020).

Un total de 304 encuestados reportó gastos en educación, de los cuales 72.7 por ciento destinaba menos de 100 reales (25 dólares) por mes a esta modalidad; de los 320 que informaron gastos en servicios sanitarios, 74.7 por ciento también consignaba una cantidad por debajo de 100 reales a estos servicios, y entre aquellos con gastos destinados al ocio, 69.2 por ciento asignaba menos de 100 reales al mes a esas actividades. En resumen, casi 70 por ciento de los refugiados declaró que su gasto en educación, salud y recreación es menor a 100 reales al mes, dato que coincide con el ingreso promedio informado (cuadro 6). Bajo estas condiciones, se creería que la emisión de remesas es bastante limitada; no obstante, existe. En efecto, al preguntarles sobre los lazos financieros que mantienen con sus países de origen, la mayoría de los 243 entrevistados (70 por ciento) envía, recibe, o envía y recibe remesas. Entre estas situaciones, se destaca el número de quienes solo reciben remesas, algo más de 24 por ciento (cuadro 10).

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

Gasto mensual

129

Márcio de Oliveira

Cuadro 8 Ingreso mensual destinado a salud

Cuadro 10 Remesas enviadas y recibidas Total

Envía remesas

169

69.5

Recibe remesas

24.3

Envía y recibe remesas

6.2

Total

243

100.0

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Fuente: Oliveira (2020).

De los 184 refugiados que sólo envían, o que envían y reciben remesas, la mayoría (173) declaró que hacen llegar los recursos a familiares y algunos también consignan una parte a amigos (cuadro 11). Cuadro 11 Receptores de remesas

130

No Sí

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Total

Amigos

Familiares

Instituciones/ong

Otros

175

184

175

173

184

9 184

Fuente: Oliveira (2020).

Las remesas revelan la existencia de nexos económicos con familiares que aún habitan en los países de origen; sin embargo, esos nexos son de igual modo, por definición, lazos sociales. Como resultado, la condición de refugiado no afecta los aludidos nexos sociales y, aparentemente, tiende a reforzar los vínculos económicos, a pesar de que se envían cantidades relativamente bajas (cuadro 12).

Total 123

500 a 999.99 reales (125 a 250 dólares)

Mil a mil 999.99 reales (250 a 500 dólares)

Más de 2 mil reales (500 dólares) Total

4 184

Fuente: Oliveira (2020).

Los porcentajes de refugiados que sólo reciben (24.3 por ciento) o que reciben y envían remesas (6.2 por ciento) indican, a su vez, la existencia de procesos de circulación financiera que resaltan la relación recíproca entre familiares que viven en diferentes países. Asimismo, al asociar el análisis del ingreso mensual con las cantidades de remesas que se envían es posible identificar que éstos remiten, en promedio, entre 20 y 50 por ciento de su ingreso mensual, hecho que tiene un impacto negativo para su calidad de vida en Brasil. Se observa entonces que preservar los lazos sociales es un aspecto central en las vidas de los refugiados donde poco importa el estar geográficamente separados de sus parientes. Además, la gran mayoría de los receptores de remesas brasileñas (146 de 184) destina estos recursos a su alimentación, vestido y vivienda (cuadro 13), por lo que los vínculos económicos en general resultan ser la causa y el efecto de la codependencia social existente entre miembros de una misma familia. Cuadro 13 Usos principales de las remesas Total Gasto en consumo básico (comida, alojamiento, vestido, etcétera)

146

Gasto en la educación de familiares

Deudas

Otros

Total

184

Fuente: Oliveira (2020).

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

Valor de las remesas Hasta 500 reales (125 dólares)

131

Márcio de Oliveira

Cuadro 12 Valor de las remesas mensuales enviadas por refugiado

MIGRACIÓN y DESARROLLO

La responsabilidad que pesa sobre los asilados se observa en la regularidad de capital enviado, su destino y su uso; pues, aunque son cantidades bajas, su remisión es regular y vital, ya que estos recursos se utilizan casi en su totalidad para costear las necesidades básicas. Por lo anterior, la búsqueda por preservar las relaciones financieras y sociales con la familia impacta de manera significativa en el día a día de los refugiados, porque las remesas les privan de recursos que podrían destinarse a la sanidad, a la educación y a actividades de esparcimiento. En ese sentido, la calidad de vida y los riesgos socioeconómicos que acarrea la condición de ser refugiado no dependen sólo de las sociedades (y economías) de los países de destino, sino que la propia historia de los refugiados, sus parientes y los espacios transnacionales en los que viven poseen adicionalmente un papel importante. Así, se indagó la conexión entre el mantenimiento de los lazos financieros y el apego cultural a su país de origen. En la citada investigación, se establece que el mantenimiento de lazos sociales con el país de origen se observa mediante el monitoreo de las 487 personas entrevistadas, de las cuales 461 afirmaron que mantienen con familiares, amigos e instituciones en sus países natales. De estos 461, se especifica

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que 457 continúan en contacto con parientes, 270 con amigos y sólo 30 con instituciones, por ende, se revela la importancia de las comunidades y familias (algunas trans-

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nacionales) en el contexto actual de la migración, como certifican los varios estudios en relación con las expresiones culturales y políticas en los países de origen. En dichos estudios notamos el fuerte apego cultural existente: 425 refugiados (87.3 por ciento) afirman tener acceso, mediante internet, a las muestras u obras artísticas (música, películas, etcétera) producidas en sus países de origen Oliveira (2020:50).25

El seguimiento de las manifestaciones (sociales, culturales, políticas) acaecidas en los países de procedencia indica la perpetuación de lazos sociales y afectivos que, eventualmente, retroalimentan a los enlaces económicos en el stricto sensu; hecho que puede indicar que los trayectos y los procesos de integración de los refugiados se llevan a cabo en paralelo con la evolución social en los países de origen, y con los cambios en la sociedad de acogida. Además, estos vínculos indican la formación de espacios sociales transnacionales que pueden contribuir a mitigar el desconcierto de los refugiados frente a las comunidades receptoras, así 25

Traducido por el autor.

Cuadro 14 Interés en votar Total

Sí

390

80.6

19.4

Total

484

100

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

como la nostalgia por la sociedad de origen; en otras palabras, los procesos de integración no parecen oponerse, en contraposición, preservan la unión con las sociedades de origen. En síntesis, ni siquiera el refugio, un típico caso de migración forzada, parece romper la correlación social preexistente. Finalmente, para el estudio se pidió a los refugiados expresar su afán por residir y participar de manera más activa en la sociedad de destino, a través de su disposición de comprometerse políticamente mediante el voto, obtener la nacionalidad brasileña y permanecer de forma definitiva en Brasil. Se pensaría que debido a los fuertes lazos sociales y financieros con los familiares que aún residen en los países de origen habría un menor interés hacia cualquier tipo de compromiso o aspiración de radicar en Brasil; sin embargo, los datos revelaron lo opuesto.

133

La mayoría de los refugiados que respondieron esta pregunta, 80.6 por ciento expresó su deseo de votar en los diferentes niveles de elecciones brasileñas (municipales, estatales y federales), mientras que 19.4 por ciento no compartía la misma inclinación. Cuadro 15 Interés en obtener la nacionalidad brasileña %

Total

Sí

96.3

469

3.7

Total

100

487

Fuente: Oliveira (2020).

Márcio de Oliveira

Fuente: Oliveira (2020).

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Al cuestionar su intención por adquirir la nacionalidad brasileña, se obtuvo respuesta de los 487 refugiados (cuadro 15), de entre los cuales la vasta mayoría, 96.3% (469 casos), replicó de manera positiva, contra sólo 18 refugiados que no pretenden obtener la nacionalidad brasileña; y de los 456 refugiados que respondieron a la pregunta sobre su intención de quedarse de forma definitiva en el país, 84.2 por ciento declaró que sí quería contra 15.8 por ciento que no compartió esa idea. Cuadro 16 Interés en permanecer definitivamente en Brasil

Sí

Total

384

84.2

15.8

Total

456

100.0

Fuente: Oliveira (2020).

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En total, 80.6 por ciento de los refugiados desea votar, 96.3 por ciento quedarse en Brasil y 84.2 por ciento anhela, incluso, obtener la nacionalidad brasileña: la aspiración de quedarse en el país, junto con el de obtener la nacionalidad, parece complementarse con el interés en participar en la vida política. Los resultados parecieran contradictorios si se comparan con el valor de los salarios percibidos, las dificultades para revalidar títulos académicos, las bajas cantidades de remesas y los fuertes vínculos sociales, familiares y culturales con el país de origen. Este fenómeno puede explicarse de dos maneras: primero, porque los refugiados consideran que los problemas actuales en sus países de origen no se resolverán, lo que imposibilita un regreso al corto plazo; segundo, porque se cree que quedarse en el país, e incluso adquirir la nacionalidad brasileña, es una forma de mantener los nexos con la sociedad de origen, especialmente con los familiares no migrantes, gracias a las probabilidades de una reunificación familiar, por lo que quedarse en el país de destino es a veces la mejor opción también para los no migrantes. Las remesas indican que los lazos económicos son parte de vínculos sociales preexistentes y no son una consecuencia predecible de las ganancias financieras en las sociedades de destino, pero sí un indicador de la importancia de los lazos familiares, y éstas se mantienen incluso cuando impactan de manera negativa en las condiciones de vida de aquellos que las envían desde la sociedad de destino. En cierto modo,

Los aspectos positivos de la migración se pueden analizar mediante el valor y regularidad de las remesas que se envían, como por la capacidad que tienen éstas para promover el desarrollo en las sociedades de destino o por la posibilidad de transformar a los receptores en protagonistas económicos al dinamizar los mercados mediante las transacciones bancarias; sin embargo, Humberto Márquez Covarrubias, Raúl Delgado Wise y Héctor Rodríguez Ramírez (2009) muestran que el bajo valor promedio de estos recursos refuta la creencia general de que tienen un impacto positivo en cualquier dimensión, además mencionan que la preservación de los vínculos financieros entre migrantes y no migrantes puede debilitar los procesos de inserción y la calidad de vida de los primeros. Alejandro Portes (2007:22) afirma que «no hay evidencia alguna de que por sí solas las remesas ‹desarrollen› económicamente a un país exportador de mano de obra; la inversión de los migrantes en actividades productivas en sus países de origen cuando mucho ha tenido un efecto modesto en el crecimiento económico nacional». Asimismo, Claude Auroi (2008), Ana Cristina B. Martes (2008), Alejandro Canales (2009) y Luis Cuevas et al. (2018) son enfáticos al mencionar que el impacto de las sumas emitidas es pequeño y marginal, esto tras analizar el caso de las remesas de brasileños, colombianos y mexicanos. La realidad es que a pesar del poco peso que poseen y de la dificultad para destinar grandes sumas, las remesas persisten. En el caso que nos ocupa, además de su valor, es la regularidad de los envíos lo que parece mantener con vida las redes de dependencia entre aquellos que migran y aquellos que no, incluso cuando afectan de manera negativa el bienestar diario de las personas que emiten remesas. En cierto modo, la realidad social que conduce a la migración parece acompañar al migrante refugiado, su trayectoria en las sociedades de destino está estrechamente ligada a los tipos de vínculos que guarda con sus familiares que permanecen en su país de origen, y esto explica por qué parte del ingreso generado siempre se destina a los miembros no migrantes de la familia; sorprende el hecho de que el proceso integrativo de los refugiados,

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico

Observaciones finales

135

Márcio de Oliveira

los procesos de integración parecen consistir en la convivencia con los miembros de la familia, de forma virtual y transnacional, en las sociedades de origen y de acogida al mismo tiempo.

MIGRACIÓN y DESARROLLO

al menos en lo que respecta a su participación política, no sufre afectaciones en las relaciones sociales y económicas con los parientes no migrantes o con la evolución social de los países de origen, el efecto es a la inversa. Así, la migración no es un proceso que derriba puentes, sino uno que abre puertas, de igual modo, indica que la situación del refugiado se inscribe en un contexto familiar y transnacional, lo que corrobora los estudios en este aspecto acerca de las familias transnacionales y la dependencia económica (Bolzman y Wall, 2014). Los procesos de integración, en el caso estudiado, parecen ubicarse en este espacio transnacional que ofrece la posibilidad de tener lo mejor de ambas sociedades. La preservación de los vínculos económicos con la sociedad de origen conforta en lo cultural y lo emocional a los migrantes y a los no migrantes: en Brasil, a través de la acogida y la seguridad que otorgan el estatus de refugiado; en la sociedad de origen, mediante la subsistencia de los familiares y, quizá, de la propia cultura y sociedad del país.

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COYUNTURA Y DEBATE / JUNCTURE AND DEBATE

Selene Gaspar Olvera*

issn impreso 1870 -7599 | issn red cómputo 2448 -7783 | 143 -175 recibido 01/06/21 | aceptado 10/06/21

Resumen. El nexo entre desarrollo científico y tecnológico e innovación es indiscutible en el

mundo contemporáneo; igual de relevante es la relación entre el gasto público y privado y el grado de patentamiento. En el periodo neoliberal, que data de hace casi 40 años, la sostenida reducción del gasto público en los países periféricos en general y en México en lo particular explica el por qué la innovación y el patentamiento se han reducido de manera sostenida para afianzar el proceso de acumulación en los países centrales. El propósito de la presente investigación es evidenciar la forma en la que al amparo de los procesos de recesión y crisis permanente, la migración altamente calificada alimenta los procesos de acumulación en el Centro y genera una dinámica profundamente paradójica: la fuerza de trabajo altamente calificada en la figura de los inventores de la periferia nutre las innovaciones de los países centrales que la venden o licencian, por la vía de las patentes, a los creadores de las ideas, hecho que propicia una dinámica de intercambio desigual que se agudiza y retroalimenta. Palabras clave: innovación, patentes, migración calificada, neoliberalismo, México. Abstract. The nexus between scientific and technological development and innovation is

indisputable in the present era; also notable is the relation between public and private expenditures and the extent of patenting. In the neoliberal period, which dates back almost 40 years, the steady reduction in public expenditures among countries on the periphery in general and in Mexico in particular explains why innovation and patenting has been continuously eroded, entrenching the process of accumulation in the core countries. The aim of this research is to demonstrate how the protection of ongoing processes of recession and crisis results in highly skilled migration feeding the processes of accumulation in the Core and creates a deeply paradoxical dynamic: the highly skilled labor force in the form of inventors on the periphery nurtures innovations in the central countries to which the creators of ideas are sold or licensed, through patents, resulting in a feedback dynamic of unequal exchange that continuously deepens. Keywords: innovation, patents, skilled migration, neoliberalism, Mexico. * México. Maestra en Demografía Social y Actuaria por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigadora en la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo, Universidad Autónoma de Zacatecas, adscrita al proyecto Sistema de Información Sobre Migración y Desarrollo (simde-uaz). Correo-e: selene.gasparolvera@gmail. com; sgaspar@estudiosdeldesarrollo.net

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Paradoxes of innovation and the skilled migration of inventors in the neoliberal context: reflections on the case of Mexico

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores en el contexto neoliberal: reflexiones en torno al caso mexicano

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Introducción

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Las grandes economías son cada vez más dependientes del conocimiento y la innovación extranjera, el papel de los inventores migrantes tiene una relevancia creciente en una economía global basada en el conocimiento. Las principales potencias capitalistas recurren a la atracción de personal altamente calificado, incluidos los tecnólogos y los científicos, a fin de ampliar su potencial en la generación de patentes y en la concesión de licencias tecnológicas que conducen a reforzar su capacidad económica, así como para apuntalar sus procesos de innovación tecnológica. Siguiendo a Carsten Fink (2013), los inventores son representativos dentro de las economías de los países avanzados en virtud de que crean conocimiento y con ello capacidad de liderazgo y crecimiento económico, al situarse a la vanguardia de la transformación tecnológica e industrial. Asimismo, se distinguen por la importancia que conceden a la fuerza de trabajo altamente capacitada reclutada por sus instituciones educativas y centros de investigación. En opinión de Breschi, Lissoni y Tarasconi (2014) la migración y la innovación son dos fenómenos históricamente entrelazados. En la actualidad, el flujo masivo y creciente de científicos e ingenieros se ha convertido en un tema crucial concerniente al análisis del capitalismo contemporáneo. Señalan que aunque existen países que actúan como origen y destino de los migrantes altamente calificados y de los inventores, un reducido número de países avanzados como Estados Unidos, Reino Unido, Canadá y Australia concentran 70 por ciento de los migrantes altamente calificados y, más todavía, 50 por ciento de ese talento reside en Estados Unidos. La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (ompi) considera que la relación entre migración e innovación debiera figurar como un foco principal de investigación, pues los migrantes altamente calificados entre los que se encuentran los científicos y tecnólogos son clave para impulsar el desarrollo y la difusión del conocimiento. La búsqueda de talento innovador ha llevado a muchos países a debatir y reformar su política de inmigración con el propósito de aliviar la escasez de habilidades nacionales, fomentar la innovación y la competitividad, tal es el caso de Francia, Alemania y España (Ozden, 2017). Paralelamente, ello ha requerido de políticas de protección para la fuerza de trabajo altamente calificada y el apuntalamiento de figuras legales para la protección de la propiedad intelectual (e. g., figura de patentes, marcas, diseños y derechos de autor). El autor referido indica que los patrones actuales de migración de talentos son resultado

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de diversos factores: a) las estrategias de empresas y empleadores que buscan cubrir el talento escaso; b) gobiernos que intentan gestionar los flujos de talentos a través de políticas de atracción; c) individuos que pretenden mejores opciones dadas las limitaciones que se les imponen en sus países de origen. En concreto, los inventores migrantes son muy productivos y pertenecen primordialmente a las áreas de ciencia, tecnología e ingeniería; además, facilitan la producción de conocimientos gracias a las fronteras y otorgan dinamismo a la ciencia y a la tecnología en los países receptores, sus beneficios económicos son grandes y persisten en el tiempo (Bahar, Choudhury y Rapoport, 2019). Entre 1985 -2019 se han emitido 48.9 millones de solicitudes de patentes a escala mundial, de las cuales 23.1 por ciento son de no residentes; de igual modo, se han otorgado más de 25 millones de patentes, 40.0 por ciento corresponde a inventores no residentes en el país de la oficina de aplicación; esa transferencia de patentes ha favorecido para que los países de origen y destino formulen lineamientos y tratados que protejan a sus inventores e invenciones. Con respecto al problema de la protección de patentes se han adoptado y establecido sistemas de protección de derechos de propiedad intelectual a escala nacional e internacional. La ompi ofrece servicios que permitan proteger invenciones, marcas y diseños en múltiples países, por medio de wipo -pct para el Sistema Internacional de Patentes, wipo-Madrid para el Sistema Internacional de Marcas y wipo-Hague para el Sistema Internacional de Diseños. También se ha abogado por la flexibilidad de los sistemas de patentes, es decir, por la capacidad de maniobra con que cuentan los gobiernos nacionales en el manejo de las normas que rigen el sistema internacional de patentes, cuya finalidad es facilitar el comercio y la inversión en la economía mundial y abrir un margen suficiente en las diferencias nacionales relativo al desarrollo económico y la política pública (wipoa, s/f). Con base en el estudio de las patentes se han resaltado los efectos negativos de la migración de la fuerza de trabajo innovadora en los países de origen, incluso se determinó que este problema afecta en específico a los países periféricos proveedores de ese talento y, en menor medida, a las naciones desarrolladas. Breschi et al. (2014) encontraron, a partir del estudio de las patentes, que los países con mayores flujos migratorios de fuerza de trabajo calificada y altamente calificada aumentan la innovación, pero la pérdida de capital humano no se compensa con flujos de conocimiento inversos; la emigración favorece que los países de origen converjan hacia la frontera de la tecnología.

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Zavodny (2011) destaca que a pesar de que los inmigrantes altamente calificados logran patentes al doble de la tasa de los nativos, los formuladores de política brindan poca importancia a la reforma migratoria como una forma de impulsar la economía, toda vez que la política de inmigración afecta la innovación y el crecimiento del empleo de los nativos. A lo largo de la historia, los inventores han resuelto un sinnúmero de situaciones, de ahí que su figura adquiera una dimensión relevante para toda la sociedad, desde las invenciones más básicas hasta los grandes avances en la ciencia, la tecnología, la comunicación y las ciencias de la salud. La crisis sanitaria de la covid-19 agudizó la crisis económica y tecnológica y mostró la trascendencia actual de científicos y tecnólogos. Con el objetivo de incentivar la creatividad a favor de la sociedad es preciso conocer cuáles son los obstáculos que limitan su creatividad y obstaculizan el patentamiento propio de sus invenciones, asimismo impulsar y facilitar los medios necesarios, económicos, materiales y de infraestructura, para que el talento explote su capacidad creativa. El análisis de la estadística sobre patentes y sus generadores permite observar los flujos de conocimiento a partir de la nacionalidad de los inventores y determinar qué naciones receptoras, hasta cierto punto, dependen de la invención de extranjeros para mantener su competitividad internacional, con fundamento en su capacidad de atracción e implementación de la invención patentada, en particular de la atracción y dependencia de la migración altamente calificada, pues los inventores son una fracción de ese grupo selecto. Adicionalmente, permite conocer en qué áreas del conocimiento están innovando y por lo tanto cuáles áreas estratégicas del desarrollo podrían ser un foco de atención para los tomadores de decisiones. Los puntos esbozados serán abordados mediante los datos globales de propiedad intelectual y de patentes. J. Shapiro y A. Hassett (2005) afirman que el desarrollo y la aplicación de la innovación dependen de los aspectos legales y reglamentos que protegen los derechos de la propiedad intelectual de los inventores y de quienes transfieren esos derechos. Es de suponer que cuando estos lineamientos o procedimientos de protección se vuelven un obstáculo, desincentiven la creatividad y el interés de patentar una invención en la oficina de origen e incentivar la emigración de inventores. Los mexicanos que buscan protección en México sólo han logrado patentar 27.6 por ciento de las solicitudes emitidas entre 1995-2019, éstos representan 5.9 por ciento del total de inventores que emitieron una solicitud en la oficina de México en el periodo referido. Entre 1995-2019, 74.2 por ciento de los

Datos, definiciones e indicadores El estudio se basa en datos obtenidos de la página wipo sobre patentes, presentación directa y entradas en la fase nacional del pct; las solicitudes y patentes otorgadas, y las definiciones fueron tomadas de la página y documentos oficiales de la institución. La wipo define a la propiedad intelectual (pi) como un bien, producto de la inteligencia, la creatividad y la imaginación humana. Existen dos tipos, cada una con sus leyes específicas, la industrial y la de derechos de autor. La primera se refiere a los bienes inmateriales creados principalmente por el avance de la tecnología, la

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inventores mexicanos buscaron protección de sus invenciones en una oficina extranjera, en el periodo reciente (2015-2019) esa cifra es de 84.5 por ciento y 53.8 por ciento ya se han aprobado. Por ende, es de especial interés en este estudio situar a México en materia de patentes e inventores en el ámbito mundial y en el contexto latinoamericano. Se selecciona a las primeras cuatro oficinas con el mayor número de solicitudes de patentes a escala mundial (China, Estados Unidos, Japón y Corea del Sur) y a las dos principales de América Latina (Brasil y México) en ese orden de importancia. En el caso de México esta clasificación resulta adecuada, ya que su oficina figura entre las 20 principales con el mayor número de solicitudes de patentes en el nivel mundial y la segunda de países latinoamericanos. Se examinan los flujos de patentes por oficina y origen del inventor dentro de los países seleccionados y se comparan los resultados con énfasis en México. En cuanto al análisis de tendencia de las solicitudes de patentes se cubre un horizonte temporal de 1980 -2019. Posteriormente, las patentes aprobadas se analizan en dos periodos 1980 -2019 y 2015-2019, así como las tasas de emigración, de inmigración y de patentes por oficina y origen nacional del inventor. El estudio se compone de cinco secciones: la primera ofrece datos, definiciones e indicadores; la segunda trata de manera sucinta los alcances del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá en materia de patentes; la tercera resalta la importancia de las patentes y la innovación en la era actual de la globalización; en la cuarta se analiza a México en el contexto mundial y latinoamericano en materia de patentes por oficina y origen nacional del inventor; en la última se brindan las conclusiones.

MIGRACIÓN y DESARROLLO

industria y el comercio, entre los que se encuentran las patentes (instrumento legal que protege a las invenciones cuyo propósito es su aplicación en el mercado y evitar su réplica sin el pago de una retribución económica) objeto de este estudio; incluye también los diseños industriales, marcas de producto, marcas de servicio, secretos industriales y las indicaciones geográficas y denominaciones de origen, que salen del alcance de la presente investigación. La propiedad industrial y los derechos de autor se consideran un bien o activo, ya que ambos tipos de propiedad intelectual pueden generar ingresos y beneficios sociales.

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Definiciones y aspectos relevantes de las patentes 1. Las patentes de invención protegen máquinas, procesos, composiciones quí-

micas y otros tipos de invenciones valiosos por su utilidad. 2. Una invención es una elaboración mental existente en la mente del inventor y no tiene sustancia física. 3. Patente: documento legal que concede a su titular el derecho exclusivo de controlar el uso de una invención. Faculta al titular de decidir si la invención puede ser empleada por terceros y de qué forma. Como contrapartida de ese derecho, el titular de la patente pone a disposición del público la información técnica relativa a la invención. 4. El plazo de protección de una patente puede variar de país en país, pero en ningún caso debe ser inferior a 20 años a partir de la fecha de presentación de la primera solicitud de patente a escala mundial. Las patentes son «territoriales»; tienen efecto sólo en los países o regiones en los que se ha presentado la solicitud y concedido la patente. 5. Las condiciones principales que debe cumplir la invención para obtener la protección por patente, además de las administrativas, son diversas: a) Ser novedosa, es decir, presentar un elemento o característica que no forme parte del conocimiento existente en su ámbito técnico. b) No puede ser deducida por una persona de nivel medio del mismo ámbito técnico, esto es evidente. c) Susceptible de aplicación industrial, lo que significa que debe poder utilizarse con fines industriales o comerciales sin limitarse a ser un fenómeno meramente teórico. d) La materia objeto de la invención debe considerarse «patentable» conforme a la legislación. e) La invención debe divulgarse por medio de una solicitud de forma clara y completa, que posibilite su reproducción por una persona de nivel medio del mismo ámbito técnico.

lugar es el titular de la solicitud. 2. Las cifras por oficina indican el lugar en que solicitan protección los titulares de derechos y las cifras por origen quiénes solicitan protección. En las estadísticas por oficina y por origen se señala el movimiento real de derechos de pi entre países. 3. El término «residente» se usa para las solicitudes presentadas por solicitantes en su oficina nacional. Las cifras de residentes por origen corresponden a la suma de solicitudes mostradas en una oficina nacional o en una oficina regional. A efectos estadísticos las solicitudes proporcionadas por un residente son las emitidas ante la oficina de pi del Estado o la jurisdicción en que reside el solicitante, nombrado en primer lugar en la solicitud, o la oficina que actúe en nombre de dicho Estado o jurisdicción. 4. Los términos «no residente» y «en el extranjero» tienen que ver con las solicitudes presentadas en oficinas de otros países. «No residente» se usa para las estadísticas por oficina cuando el solicitante nombrado en primer lugar vive en otro país; «en el extranjero» se emplea para las estadísticas por origen, es decir, cuando una oficina recibe una solicitud de parte de un extranjero, se trata de una solicitud presentada por un no residente. En cambio, cuando un solicitante muestra una solicitud en una oficina de otro país, se trata de una solicitud presentada en el extranjero que toma en cuenta el origen del solicitante. 5. Una solicitud de patente es un documento en el que se deja constancia del entendimiento entre el inventor y la oficina de patentes, del que resulta la concesión de una patente. 6. Una patente es válida una vez que ha sido concedida y no ha prosperado oposición alguna en su contra ante la autoridad competente. 7. Patente en vigor: derechos de propiedad intelectual vigentes, a fin de asegurar su vigencia debe mantener la protección. 8. Una invención patentada puede ser licenciada, o sea, el titular de la patente concede permiso a otra persona/organización para hacer, usar, vender, etcétera, su invención patentada. A diferencia de vender o transferir una patente a otra parte, el licenciante conserva los derechos de propiedad sobre la invención patentada. De acuerdo con wipo (tratados y partes contratantes), para obtener protección de una patente en varios países se debe presentar una solicitud nacional de

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1. En las estadísticas de pi se considera que el solicitante mencionado en primer

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Las estadísticas

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patente en cada oficina del país de interés (vía directa). Otra forma es mediante el Convenio de París, previa solicitud en un país con convenio. Este convenio facilita mostrar varias solicitudes de patente por separado en otros países miembros, dentro de un plazo de 12 meses a contar desde la fecha de presentación de la primera solicitud de patente, con la ventaja de reivindicar en esos países la fecha de la primera solicitud. La adhesión de México al Convenio de París fue el 20 de julio de 1903 y entró en vigor el 7 de septiembre de ese mismo año. Una opción menos costosa en tiempo y dinero es a través de una solicitud internacional en virtud del Tratado de Cooperación en Materia de Patentes (pct); cualquier residente o ciudadano de un país miembro del pct puede presentar una solicitud internacional única con validez en distintos Estados contratantes o en todos ellos, una única solicitud en un solo idioma, además se paga la tasa en una divisa única. El pct está conformado por 153 países contratantes, 22 pertenecen a América; de éstos 12 se incorporaron a partir del año 2000. Estados Unidos (1978), Japón (1978), Brasil (1985) y Corea del Sur (1984) son los más antiguos, China se adhirió en 1994 y México en octubre de 1994, el tratado entró en vigor el 1 de enero de 1995. De igual forma, México firmó el Convenio de la ompi en julio de 1967 y lo ratificó el 14 de marzo de 1975, el 14 de junio de 1975 entró en vigor (wipo, Notification no. 39). En México, la solicitud de una patente aplica solamente en territorio nacional, en ese sentido, para proteger una invención a escala internacional es preciso mostrar dicha solicitud en cada país de interés, o bien seguir las rutas descritas a fin de buscar protección en diversos países por medio de una única solicitud internacional (pct) o varias (Convenio de París). Todo mexicano tiene derecho a presentar una solicitud internacional de patente si es nacional o residente de uno de los Estados contratantes del pct, la solicitud internacional deberá mostrarse en la oficina autorizada, en este caso ante el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (impi). Para contar con una solicitud internacional de patente en pct, los solicitantes o al menos uno de los interesados deben residir en el país contratante del pct. Este trámite tiene en promedio una duración de 18 meses, desde la fecha de presentación de la primera solicitud de patente (fecha de prioridad) hasta un máximo de 30 meses. No es necesario esperar a que venza el plazo de 30 meses para entrar en la fase nacional, ya que se puede solicitar la entrada anticipada. Previo al ingreso se debe asignar los Estados en los que se quiere patentar la invención y cumplir los requisitos nacionales, como el pago de las tasas nacionales, la presentación de

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la solicitud traducida y la designación de mandatarios locales si procede, trámites que deben realizarse antes de que finalice el trigésimo mes a contar desde la fecha de prioridad. Tras la entrada a la fase nacional o regional de patentes comienza el proceso para determinar si se concede o no la patente (figura 1). Patentar una invención mediante pct o el Convenio de París lleva menos tiempo que patentar en la oficina de México ante el impi: el tiempo promedio desde que ingresa la solicitud hasta que es emitido un dictamen de conclusión, sea una concesión o una negativa, es de tres a cinco años. El costo por la presentación de una solicitud de patente y sus anexos hasta por 30 hojas es de 4 mil 550 pesos, cada hoja adicional cuesta 61 pesos (Diario Oficial de la Federación, dof, 2604/2018). En el caso de un diseño industrial el tiempo estimado es de un año y para un modelo de utilidad de dos. La tarifa por los servicios que presta el instituto establece que los inventores independientes, la micro y pequeña industria, las instituciones de educación pública y los institutos de investigación y desarrollo tecnológico del sector público pagarán únicamente 50 por ciento de las cuotas de los derechos que correspondan, previa petición por escrito conforme a la Cuarta Disposición de la Tarifa (impi, 2011).

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Figura 1

Presentación de las solicitudes en otros países (meses) 0

Costes: Traducciones Tasas de las oficinas Mandatarios locales

París Presentación de la solicitud de un país

Publicación internacional

(meses) pct

(Opcional) Solicitud de búsqueda internacional suplementaria 18

Presentación Presentación Informe de de la solicitud de la solicitud búsqueda pct internacional de un país y opinión escrita Fuente: wipo, 2017.

(Opcional) Informe de búsqueda Entrada internacional en la fase suplementaria nacional

(Opcional) Presentación de solicitud de examen preliminar internacional

(Opcional) Informe de examen preliminar sobre la patentabilidad

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Vías para patentar invenciones en varios países. Vía el Convenio de París y pct

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Indicadores Los indicadores que se presentan en la sección «Líderes mundiales y latinoamericanos en patentes otorgadas (inventores)» se estiman para las patentes otorgadas, pues son las que efectivamente se pueden comercializar, además de que esta categoría ya ha pasado las pruebas que permiten considerarla una invención, por lo tanto, es innovadora y útil a la sociedad, con la intención de que esto último se cumpla cabalmente se debe producir y comercializar la patente. La tasa de emigración es una aproximación subestimada de la movilidad de inventores, se calcula con base en la metodología de Miguélez y Fink (2013) y la tasa de inmigración se estima de manera similar. Tasa de emigración = Tasa de inmigración =

diáspora 100 (residentes + diáspora) * No residentes 100 (residentes + no residentes) *

Donde: diáspora = inventores nacionales del país que residen en el extranjero residentes = inventores nacionales residentes en el país no residentes = inventores extranjeros que buscan patentar o patentan en una oficina extranjera

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El tlcan y t-mec en materia de patentes En 1994, México firma el tlcan con Estados Unidos y Canadá y el 1 de octubre de ese año el Tratado de Cooperación en Materia de Patentes y con la ompi el 1 de enero de 1995. El tlcan contempla en el capítulo xvii, artículos 1701-1718 (sice-Sistema de Información sobre Comercio Exterior)1 un acuerdo con relación a la propiedad intelectual entre las partes involucradas para otorgar protección y defensa adecuada y eficaz. Los inventores de ambos países se encuentran entre los principales solicitantes de patentes de la oficina de México, con Con objeto de otorgar protección y defensa adecuada y eficaz a los derechos de propiedad intelectual cada una de las Partes aplicará, cuando menos, este capítulo y las disposiciones sustantivas de: a) el Convenio de Ginebra para la Protección de los Productores de Fonogramas Contra la Reproducción no Autorizada de sus Fonogramas, 1971 (Convenio de Ginebra); b) el Convenio de Berna para la Protección de Obras Literarias y Artísticas, 1971 (Convenio de Berna); c) el Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial, 1967 (Convenio de París); d) el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, 1978 (Convenio upov), o la Convención Internacional para la Protección de Nuevas Variedades de Plantas, 1991 (Convenio upov). 1

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la primera posición Estados Unidos y la décima Canadá. El tlcan y el pct marcan una etapa importante en materia de patentes para México, facilitan la emisión de solicitudes de patentes desde países extranjeros y viceversa; lo que a su vez favorece una modalidad de intercambio desigual a través del sistema de protección de patentes. A la vez que la oficina de México se coloca entre las 15 más atractivas en el nivel mundial y la segunda entre los países latinoamericanos, paradójicamente ha generado un proceso de transferencia de conocimientos y riqueza donde los países ricos siguen siendo los más beneficiados. Conforme al estudio de Méndez Cruz (2014), se estima la transferencia de bienestar de Deardorff cuyo resultado indica si el tipo de transferencia es positivo o negativo. El cálculo considera el caso de México y Estados Unidos dentro del periodo 1995-2019, bajo la premisa de que los nacionales de Estados Unidos emitieron 50.6 por ciento del total de solicitudes en la oficina de México y 53.9 por ciento fueron emitidas por extranjeros, 49.4 por ciento de las solicitudes de patentes de mexicanos en el extranjero se emiten en la oficina de ese país. De acuerdo con la metodología de Deardorff, dado que la diferencia es negativa se corrobora que se trasfiere más riqueza desde México a Estados Unidos que de este país hacia México. Lo mismo sucede con relación a los resultados para el resto de los países en los que patentan los mexicanos en el extranjero, entre los que se encuentran las oficinas de Europa, Brasil, Canadá y China. Los hallazgos confirman también que las disposiciones del tlcan en materia de patentes y pct, como apunta Deardorff, poco han contribuido en incentivar la innovación tecnológica nacional a fin de que se traduzca en patentes de y para mexicanos. En cambio, se ha fortalecido el intercambio desigual —en todas sus dimensiones: materiales y humanas— entre México y Estados Unidos, la emigración de inventores mexicanos hacia ese país y la dependencia de patentes de estadounidenses para mantener su posición en el ranking de las oficinas más atractivas para inventores extranjeros (cuadro 1). Según Carlos Correa (2018), la política nacional debe promover la innovación y el acceso a sus resultados, pues la protección de la pi por sí sola no conduce a más o mejor innovación. En realidad un sistema más complejo y coercitivo de pi inhibe las innovaciones al erigir a la tecnología y a los recursos financieros como barreras de acceso a potenciales participantes. La difusión del conocimiento y la apertura a las tecnologías son fundamentales, argumenta que desde el punto de vista teórico y práctico es inadmisible aceptar «que la propiedad intelectual tiene el mismo efecto independientemente del nivel de desarrollo» (Correa, 2018:1) no

es lo mismo tener una industria diversificada y avanzada que depender de las tecnologías, la producción y el comercio de productos básicos. Cuadro 1 Transferencia de bienestar de México a Estados Unidos medida

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por solicitudes de patentes y patentes otorgadas, 1995-2019 Cálculo para Estados Unidos

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Mexicanos en Estados Unidos (b)

Total (a+b) = (c)

Nacionales de Estados Unidos en México (d)

Diferencia (c) - (d)

20 598

7 336

27 934

173 015

-145 081

Patentes

5 683

3 018

8 701

99 602

-90 901

% patentes

27.6

41.1

31.1

57.6

Nacionales (a)

Nacionales en otros países (b)

Total (a+b) = (c)

Extranjeros en México (d)

Diferencia (c) - (d)

Solicitudes

Cálculo para otros países

20 598

7 512

36 534

147 989

-111 455

Patentes

5 683

6 865

12 836

87 472

-74 636

% patentes

27.6

91.4

35.1

Solicitudes

154

Nacionales de México (a)

59.1

Nota: excluye no especificado. Fuente: estimación propia con base en datos de wipo, 1995 -2019. Metodología Deardorff tomada del estudio de Méndez, 2014.

Después de una serie de negociaciones que iniciaron el 18 de mayo de 2017, el 1 de julio de 2020 entró en vigor el t-mec, acuerdo comercial que sustituyó al tlcan, cuyo capítulo 20 (artículo 20.15) contempla las disposiciones generales sobre los derechos de propiedad intelectual ( gob, s/f), y los compromisos de cooperación para mejorar la calidad y eficiencia de los sistemas de registro, simplificar procedimientos y procesos, así como facilitar el intercambio y la búsqueda y examen de las partes. El 28 de enero de 2020 se estableció el acuerdo (impi, 2020) entre la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos de América (uspto, por sus siglas en inglés) y el impi, cuya finalidad consiste en hacer más eficiente la revisión de las patentes, acuerdo que se alinea con los compromisos t-mec en materia de patentes. Al respecto Raúl Delgado (2020) indica que ambos tratados en materia de patentes operan como un dique vigoroso frente a cualquier tentativa de trascender el neoliberalismo y favorece la emigración de científicos y tecnólogos mexicanos formados en áreas estratégicas para la innovación.

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

En palabras de J. Shapiro y A. Hassett (2005), el papel de la innovación en la vida económica global es más importante que nunca. Corea del Sur con recursos naturales relativamente escasos aumentó el valor de su producción e ingreso per cápita tres veces más rápido que Brasil, país rico en recursos naturales; lo atribuyen a la apertura de Corea a la innovación tecnológica propia e importada, ya sea a través de la inversión extranjera directa o mediante acuerdos de licencias, mayor inversión en educación pública, apertura y adaptación a las nuevas tecnologías y formas de hacer negocio. Indican que los beneficios de la innovación son para quienes los explotan y que el desarrollo y la aplicación de la innovación dependen de los aspectos legales y reglamentos que protegen los derechos de la pi de los inventores y de quienes transfieren esos derechos. Adicionalmente, puntualizan que el ritmo en que las naciones subdesarrolladas crecen y se modernizan depende de modo sustancial de las transferencias de innovación que los inventores hacen a las naciones avanzadas, por lo que la protección de la pi en los países subdesarrollados es fundamental en la determinación del alcance de esas transferencias. Ello supondría que la transferencia de conocimientos de tecnólogos y científicos de la periferia tiene una incidencia significativa en sus países de origen, lo que contrasta con el hecho de que las patentes de los extranjeros que trabajan en los países centrales no son dueños de las patentes, y a final de cuentas deben comprar o licenciar patentes que han creado los nacionales de los países periféricos, esto es, hay una doble transferencia de valor: por un lado, al exportar mano de obra altamente calificada a un costo menor al de los nativos; por otro, al tener que adquirir los derechos de explotación y comercialización de los nacionales por la vía de la compra o licenciamiento de las patentes. Si bien M. Kalanje (s/f) destaca que la innovación se relaciona con la comercialización de nuevas ideas, una invención no necesariamente se identifica con dicho aspecto puesto que no todas se comercializan, de ahí que sólo algunas propician innovaciones. La anterior situación resulta contradictoria con el espíritu de las patentes, ya que se supone que únicamente se puede patentar una idea que está dirigida a ser llevada al mercado, lo que implica que la idea efectivamente se convierte en una innovación: una invención que permanece como idea no se constituye en innovación y, en consecuencia, no debería ser patentable. Las invenciones requieren de protección, gestión y financiamiento para su producción; su comercialización es una manera de aprovechar el conocimiento,

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Importancia de las patentes y la innovación

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por lo que se considera una inversión de gran potencial (wipob, s/f). La empresa Intellectual Property Bewertungs (ipb) ofrece tres métodos para valorar las patentes, basados en tres elementos: Costos. El valor de la patente es igual a los costos en investigación y desarrollo (i+d) asociados con la patente. Ingresos. El valor de la patente es igual al flujo de ingresos que el titular de la patente tiene previsto obtener durante la vida de la patente. Mercado. Negociación entre lo que se quiere pagar y recibir entre el comprador y el vendedor por un activo, en este caso de la patente (wipob, s/f). Para las economías centrales la innovación es clave en el crecimiento del producto y se ha observado una relación positiva entre la inversión en educación y el gasto en i+d con el incremento en la producción. Referente a los países exitosos con estrategias nacionales de innovación se identifican como economías de altos ingresos a Suiza, Suecia, Estados Unidos, Países Bajos y Reino Unido y como economías de ingresos medios altos a China, Malasia, Bulgaria, Tailandia y Montenegro (wipo, 2019). La globalización tecnológica y los mercados globales exigen una mayor inversión en investigación y desarrollo, educación y capacitación, información y cooperación para hacer frente a los acelerados cambios tecnológicos y aprovechar las oportunidades presentes, premisa que en la práctica está limitada por la propia existencia de los sistemas de protección comercial y de la propiedad intelectual que agudizan la exclusión y las disparidades entre centro y periferia. La utilización de nuevas tecnologías como elemento clave de la innovación, la investigación y el desarrollo, y los recursos humanos en formación permanente desempeñan un papel de primer orden en la oferta de las competencias y adaptación constante a los cambios tecnológicos y en la incursión hacia una sociedad basada en el conocimiento (Comisión Europea, 1995). El gasto en investigación y desarrollo y las solicitudes de patentes se encuentran altamente correlacionados (wipo, 2019). La estadística que se exhibe muestra que los países con alto nivel de inversión en i+d, tienden a un alto índice de participación de residentes como es el caso de Corea del Sur y China, mientras que los que tienen bajos índices de i+d como México y Brasil tienden a depender de la invención de extranjeros. Un caso particular es Estados Unidos que se caracteriza por ser un importador neto de tecnología y de capital humano altamente calificado y es el país con el mayor gasto en términos absolutos en Investigación y Desarrollo, seguido de China, Japón, Alemania y República de Corea (gráfica 1). En gasto i+d como porcentaje del pib sobresale Israel (4.58 por ciento), República de Corea (4.55 por ciento), Suecia (3.31 por ciento), Japón (3.20 por ciento),

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Selene Gaspar Olvera

seguidos de Austria, Dinamarca, Alemania y Estados Unidos con 2.8 por ciento respectivamente. México es uno de los países que menos invierte en i+d, en 2017 ocupó la posición 64 en gasto bruto en i+d como porcentaje del pib (0.49 por ciento) y en la actualidad el gasto ha disminuido durante tres años consecutivos, además, se ubica entre los países con la menor inversión en educación terciaria, apenas invierte 1.3 por ciento del pib. De los países que más invierten en educación superior sobresalen Estados Unidos, Costa Rica, Chile y Corea del Sur (gráfica 1). Las fuentes de financiamiento también impactan en los sistemas de innovación, en México las empresas privadas apenas participaron en 2017 con 19.05 por ciento en el Gasto en Investigación Científica y Desarrollo Experimental (gide), su participación descendió en 13.81 puntos porcentuales respecto de 2010, mientras que en el resto de los países en estudio el financiamiento privado supera 55 por ciento, China (76.48 por ciento), Corea del Sur (76.23 por ciento), Japón (78.27 por ciento), Estados Unidos (22.78 por ciento) y Brasil (55.48 por ciento). México requiere una mayor participación de las empresas privadas en el financiamiento de las actividades de investigación e innovación y su compromiso social en la generación de conocimiento, de tecnologías, en la productividad y competitividad económica del país (Amador, 2017). Estos resultados explican hasta cierto punto por qué los países centrales siguen encabezando la lista del Índice Mundial de Innovación 2020 publicado cada año por la wipo, y economías de ingresos medios como China, Corea del Sur y Brasil siguen ganando posición en el ranking, mientras que México, país de ingreso medio-alto, pierde posición al invertir menos en i+d y educación, resultado que se ve reflejado en su desempeño. En 2010 Ángel Gurría, entonces Secretario General de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) manifestaba que México debía crear un marco propicio para la innovación y que ésta debería de ser la piedra angular de la política nacional de desarrollo para lograr un crecimiento económico sostenido y de largo plazo que le permitiera hacer frente a los desafíos globales. Luego de 11 años es propicio retomar estas recomendaciones de parte de México, pues sigue perdiendo competitividad frente a otras economías, lo que fortalece su dependencia de la innovación de extranjeros y motiva a su capital humano altamente calificado a formar parte de su creciente diáspora. A diferencia de lo que afirmaba el secretario general de la ocde, no se trata de un acto de voluntarismo sino de reconocer las condiciones de inserción subordinada de la economía mexicana, que ha sido el acicate relativo a la insuficiencia de

crecimiento, la deficiente habilidad de generar capacidades científicas y tecnológicas y el incentivo para el aumento de la migración altamente calificada. Gráfica 1 Posición y Gasto Bruto en Investigación y Desarrollo (gbid) como porcentaje del pib 1996-2018. Países con el mayor número de solicitudes de patentes a nivel mundial y los dos principales de América Latina, 2018 MIGRACIÓN y DESARROLLO

6 5 4 3 2 1 0

volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

158

China

Estados Unidos

Japón

República de Corea

Brasil

México

Fuente: elaboración propia con datos de unesco, 2020.

Gold, Morin y Shadeed (2017) encontraron que la pi conduce a mayores niveles de transferencia de tecnología y a una mayor inventiva nacional. La literatura consultada en su estudio sugiere que para los países en desarrollo se observa un efecto directo de la pi en el crecimiento económico cuando opera una serie de factores: la capacidad de investigación y desarrollo del país, la riqueza per cápita, la naturaleza y eficacia de sus instituciones, su etapa de desarrollo y la volatilidad económica. Los autores citados recurren a Maskus para indicar que los países en desarrollo se benefician más de niveles altos de pi cuando invierten en capital humano, en economías más abiertas y en políticas con fuertes antimonopolios. La Comisión sobre Derechos de Propiedad Intelectual (2002), integrada por Barton, Alexander, Correa, Mashelkar, Samuels y Thomas, expone que el desarrollo de la propia capacidad tecnológica constituye un factor definitivo para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, capacidad que determina hasta qué punto se pueden asimilar y aplicar las tecnologías extranjeras obtenidas mediante patentes o transferencias de patentes. Puntualiza que las prácticas de los países desarrollados pueden llevar a la obtención de patentes de países en desarrollo sin un acuerdo acerca de la distribución de los beneficios de su comercialización,

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

159

Selene Gaspar Olvera

por lo que la protección de patentes es fundamental, aunque en algunos casos puede imponer restricciones sobre las exportaciones de los países en desarrollo a los países desarrollados y estándares mínimos de protección de la pi. Además explica que los beneficios de la pi varían entre países y «podrían ocasionar más gastos que beneficios cuando se aplican a países en desarrollo que dependen, en gran parte, de conocimientos (o productos que incorporan conocimientos) concebidos de otras partes del mundo para satisfacer sus necesidades básicas y promover su desarrollo» (cdpi, 2002:4). Hace hincapié en la importancia de patentar, pues permite a los inventores y fabricantes recuperar sus inversiones en i+d y obtener beneficios a cambio de la divulgación de los conocimientos en los que se basa la invención o mediante la comercialización de ese conocimiento con la autorización del titular de la patente. Respecto a las teorías económicas de costos y beneficios de las patentes, Mazzoleni y Nelson (1996) destacan cuatro: 1. Teoría de inducción-invención: la anticipación de recibir patentes proporciona motivación para una invención útil, es decir estimula la creatividad. 2. Teoría de la divulgación: las patentes facilitan un amplio conocimiento y uso de las invenciones al inducir a los inventores a divulgar sus invenciones. 3. Teoría del desarrollo y la comercialización: las patentes inducen la inversión necesaria para desarrollar y comercializar invenciones. 4. Teoría del desarrollo de prospectos: bajo esta teoría refieren que las patentes permiten la exploración ordenada de amplios prospectos para invenciones derivadas. Argumentan que para muchas industrias la perspectiva de una patente no parece ser un incentivo que aumente la inventiva útil porque se asume que el beneficio social de una invención particular es estrictamente su valor de uso final. De acuerdo con la United States Patent and Trademark Office (uspto) (2019) las empresas que obtienen licencias de patentes generalmente controlan los procesos de fabricación, distribución y comercialización; esto ocurre cuando el inventor decide no fabricar su propia invención. Asimismo, los inventores que son titulares de patentes tienen mayores ingresos, relación que persiste después de eliminar la influencia de la ocupación, el estado migratorio, entre otras características. Se reitera también la persistente desigualdad por género: las mujeres inventoras ganan menos que sus pares varones. Las patentes se asocian con mejoras en los indicadores de desempeño en el nivel de empresas, generan empleo y favorecen las ventas y ofertas de productos. A escala empresarial las patentes aumentan la eficiencia transnacional, proporcionan incentivos para una inversión eficiente y promueven el financiamiento y la innovación; al tiempo que dan seguridad a las

MIGRACIÓN y DESARROLLO

empresas para revelar sus inversiones a posibles licenciatarios sin el riesgo de que ocurra una apropiación indebida, y evitan el monopolio. Evidentemente, la capacidad legal de hacer valer los derechos de las patentes está resguardada por organismos internacionales, lo que implica que existen un marco y una estructura supranacionales que protegen a los propietarios de las patentes. Al respecto, la Comisión Europea (1995:6) advierte que la calidad del sistema educativo, el marco reglamentario normativo y fiscal, el entorno competitivo, los socios de las empresas, la legislación sobre patentes y de la propiedad intelectual, la infraestructura pública de investigación y los servicios de apoyo a la innovación son factores inhibidores o favorables. La activación y fortalecimiento de esos factores puede fortalecer los sistemas de innovación en los países en desarrollo. En seguida se presentan algunas reflexiones de la Comisión impresas en el Libro Verde de la Innovación en el que destacan elementos que explican el éxito de Estados Unidos y Japón e identifican prioridades y acciones en busca de mejorar y hacer un entorno más favorable para la innovación; cabe resaltar que se resumen aquí por su utilidad para los países en desarrollo que están incursionando o fortaleciendo sus sistemas de protección de pi (cuadros 2 y 3).

160

Cuadro 2

volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

Factores de éxito para impulsar la innovación Estados Unidos

Japón

Fortalecimiento de la investigación.

Fortalecimiento de la investigación

Una proporción mayor de ingenieros y científicos en la población activa.

Esfuerzos de investigación mejor coordinados (particularmente en los sectores aeronáutico, electrónico y espacial).

Gran capacidad de adaptar la información tecnológica y una gran tradición de cooperación entre empresas en materia de i +d .

Una estrecha relación universidad-industria que permite la aparición de numerosas empresas de alta tecnología.

Una cooperación universidad/empresa en fuerte progresión.

Capital riesgo más desarrollado e inversión en alta tecnología. Un mercado bursátil para pymes dinámicas, el Nasdaq.

Relaciones fuertes y estables entre las finanzas y la industria, que favorecen los beneficios y las estrategias a largo plazo.

Tradición cultural favorable al riesgo, espíritu empresarial y fuerte aceptación social de la innovación.

Una cultura favorable a la aplicación de las técnicas y a la mejora permanente.

Japón

Menos coste de registro de las patentes, sistema de protección jurídica unificado y favorable a la explotación comercial de las innovaciones.

Práctica normal de estrategias concertadas entre empresas, universidades y poderes públicos.

Plazos de creación de empresas y formalidades administrativas reducidas.

Fuerte movilidad del personal en las empresas.

Fuente: elaboración propia con base en Comisión Europea, 1995:12.

Cuadro 3 Obstáculos y acciones favorables para la innovación Obstáculos (Comisión Europea, 1995:41-62) 1. Sistemas de educación y formación inadaptados y movilidad baja. 2. Sistema financiero que parece huir de la innovación, incertidumbre y límites de financiación pública y un entorno fiscal poco favorable a la innovación. 3. Infrautilización de normas y reglamentos jurídicos, trámites burocráticos engorrosos, fórmulas jurídicas mal adaptadas.

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

Estados Unidos

Acciones favorables (Comisión Europea, 1995:63-82): 1. Incrementar la alerta y la prospectiva tecnológicas. 2. Una mejor orientación de la investigación hacia la innovación.

161

3. Desarrollar la formación inicial y permanente.

5. Ayudar a la concienciación acerca de los efectos beneficiosos de la innovación. 6. Mejorar la financiación de la innovación. 7. Instaurar una fiscalidad favorable a la innovación. 8. Fomentar la propiedad intelectual e industrial. 9. Simplificar las formalidades administrativas. 10. Fomentar un entorno jurídico y reglamentario favorable a la innovación. 11. Desarrollar las acciones de «inteligencia económica». 12. Fomentar la innovación en las empresas, particularmente en las pymes, y reforzar la dimensión regional de la innovación. 13. Renovar la intervención pública en favor de la innovación.

Fuente: elaboración propia con base en Comisión Europea, 1995.

Selene Gaspar Olvera

4. Favorecer la movilidad de estudiantes e investigadores.

MIGRACIÓN y DESARROLLO

México en el contexto internacional y latinoamericano en materia de patentes

volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

162

En este apartado se analizan las solicitudes de patentes y las patentes aprobadas en los periodos 1980 -2019 y 2015 -2019 por oficina y origen. Los datos de solicitudes de patentes por oficina (país en que solicitan protección los titulares de derechos) distingue el origen nacional de quienes solicitan protección y los clasifican en residentes y no residentes. La nacionalidad y residencia del inventor permite establecer la geografía parcial de la migración altamente calificada, pues los inventores son una categoría específica de ese grupo.

Solicitudes de patentes. Oficinas líderes a escala mundial y de países latinoamericanos Entre 1980 -2019 las oficinas de Japón, Estados Unidos, China, Corea del Sur y Alemania encabezaron las oficinas que recibieron el mayor número de solicitudes del periodo, en esta clasificación las oficinas de Brasil y México son las únicas de países latinoamericanos que se encuentran entre las 15 principales, con las posiciones 13 y 14 respectivamente. Entre 2015 y 2019 China encabezó la lista y fue la oficina líder con casi 6.8 millones de solicitudes de patentes; recibió más del doble de solicitudes que la de Estados Unidos, que ahora ocupa la segunda posición con 3 millones de solicitudes. Por su parte, Japón acumuló 1.6 millones de solicitudes en el periodo, perdió su posición a favor de Estados Unidos y disminuyó de manera significativa la recepción de solicitudes (4.3 veces menos que China y dos veces menos que la de Estados Unidos). Corea del Sur mantuvo la cuarta posición con poco más de 1 millón de solicitudes. Brasil y México se colocaron en el periodo reciente en las posiciones 10 y 11 con 134 mil y 85 mil solicitudes de patentes; Brasil recibió 1.6 veces más solicitudes que México y sus nacionales emitieron 4.4 veces más solicitudes que los nacionales de México. Siguen en orden de importancia las oficinas de Argentina y Colombia con casi 19 mil y 11 mil solicitudes respectivamente. Del total de solicitudes realizadas entre 1980 y 2019, China recibió 56.2 por ciento entre 2015-2019, Estados Unidos 23.6 por ciento, Japón 11.3 por ciento, Corea del Sur 25.7 por ciento, Brasil 20.9 por ciento y México 19.7 por ciento. Japón y Brasil recibieron el menor porcentaje de solicitudes del periodo reciente. Las oficinas de México, Brasil y Estados Unidos dependen de las solicitudes de patentes

Oficinas. Porcentaje de solicitudes de residentes 1995-2019 y 2015-2019

Periodo

China

Estados Unidos

Japón

Corea del Sur

Brasil

México

1995-2019

82.9%

50.8%

85.4%

76.1%

18.9%

5.9%

2015-2019

89.5%

47.9%

81.1%

78.0%

19.2%

8.1%

Fuente: estimación propia con datos de wipo, 1995 -2019.

La observación de los datos muestra que China igualó a Japón en 2009 y dos años después a Estados Unidos; así, Japón ocupó la primera posición de 1980 a 2005 y en 2006 fue superado por Estados Unidos, que ocupó la segunda posición en el mismo periodo. La crisis económica mundial de 2007-2009 propició que varias oficinas tuvieran tasas decrecientes en el número de solicitudes de patentes, entre ellas las de Estados Unidos y Japón que mantuvieron su liderazgo por un corto tiempo, pues entre 2009 y 2011 fueron superadas por China que exhibió una tendencia exponencial. Durante el periodo 2011-2019 Estados Unidos mantuvo un crecimiento bajo —en promedio 575 mil solicitudes por año—, suficiente para mantener la segunda posición por ese lapso, con una brecha significativa entre Japón y Corea del Sur (gráfica 2). En tanto, Brasil y México son líderes de los países latinoamericanos desde 1980, sin embargo ambas oficinas muestran un descenso en las solicitudes de patentes: Brasil a partir de 2015 y México en 2016. Entre 2017 y 2019 las solicitudes para México decrecieron en -7.2 por ciento y las de Brasil -1.0 por ciento, en ambos casos el mayor descenso ocurrió entre los no residentes (-7.7 por ciento y -1.2 por ciento, respectivamente); este dato es relevante porque las posiciones de esas oficinas dependen de las solicitudes de no residentes (gráfica 3).

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

Cuadro 4

163

Selene Gaspar Olvera

de extranjeros con el propósito de mantener su posición, entre 2015-2019 tan sólo 8.1 por ciento, 19.2 por ciento y 47.9 por ciento de las solicitudes emitidas corresponden a nacionales; estos países tienen altas tasas de inmigración de inventores. Por el contrario, las oficinas de China, Japón y Corea del Sur tuvieron una participación alta de sus nacionales en la emisión de solicitudes de patente: 89.9 por ciento, 81.1 por ciento y 78.0 por ciento, respectivamente (cuadro 4).

Gráfica 2 Oficinas líderes mundiales en solicitudes de patentes en los periodos 2015-2019, 1980-2019 (incluye residentes y no residentes)

China Estados Unidos Japón

Corea del Sur Alemania

1 800 000

1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000

2019

2015

2010

2005

2000

1995

1990

1985

200 000 1980

MIGRACIÓN y DESARROLLO

1 600 000

Fuente: elaboración propia con datos de wipo, 1980 -2018.

164

Gráfica 3 Oficinas líderes latinoamericanas en solicitudes de patentes en los periodos

Brasil México Argentina

Colombia Perú

35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000

Fuente: elaboración propia con datos de wipo, 1980 -2018.

2019

2015

2010

2005

2000

1995

1990

1985

5 000 1980

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2015-2019, 1980-2019 (incluye residentes y no residentes)

Países líderes en la emisión de solicitudes de patentes por origen nacional Los datos de patentes constituyen un indicador inigualable para estudiar una serie de fenómenos relacionados con la innovación y la movilidad de inventores; esos datos se asocian con una clase específica y más homogénea de trabajadores altamente calificados que la que se obtiene cuando se clasifican por nivel de escolaridad (wipo, 2013). En el apartado de métodos y datos se expresa que la información pct proporciona la nacionalidad y país de residencia del

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

La wipo (2019) expone que la competitividad y la sustentabilidad han aumentado la demanda de recursos humanos calificados, por ello los principios centrales del sistema de patentes buscan fomentar simultáneamente la innovación y la competitividad mediante reglas justas para el mercado, con el objetivo de evitar comportamientos no deseados y abusos, lo que desconoce abiertamente la generalización de prácticas monopólicas de las empresas multinacionales. Las economías de los países centrales son las más exitosas en la atracción de talento: Estados Unidos es líder mundial como receptor de patentes; los resultados de solicitudes de patentes por oficina para no residentes de 2015 -2019 reflejan su popularidad como el mercado más grande del mundo: recibió poco más del doble de solicitudes de extranjeros que China, país que ocupa la segunda posición, y 5.3 veces más que Japón, tres de las principales economías del mundo. En cuarto lugar se ubica Corea del Sur, le siguen en orden de importancia las oficinas de India, Canadá y Australia. Los datos del periodo 2015-2019 respecto al correspondiente a los años 1980 2019 muestran que en términos relativos China recibió 33.9 por ciento (708 mil) del total de solicitudes emitidas por extranjeros, mientras que esa relación en el primer periodo fue de 25.2 por ciento (1.6 millones). A pesar de las diferencias absolutas dichos datos reflejan la popularidad que está ganando la oficina de China entre los inventores extranjeros. En ese orden de ideas, las oficinas de Brasil y México en el nivel mundial ocupan la octava y décima posición respectivamente, pero en Latinoamérica se ubican en la primera y segunda posición, seguidas de Argentina, Colombia y Perú. Este resultado es paradójico en el caso de México, ya que 45.8 por ciento de sus inventores busca patentar fuera del país y su tasa de inmigración asciende a 92 por ciento (cuadro 5).

165

Selene Gaspar Olvera

Oficinas líderes en atracción de inventores extranjeros

MIGRACIÓN y DESARROLLO

volumen 19 | número 36 | primer semestre 2021

166

inventor, al menos uno de ellos. Esta información permite conocer qué países son líderes en inventores nacionales, quiénes tienen la diáspora más grande que busca patentar en una oficina extranjera y cuáles son líderes en inventores nacionales que quieren patentar en la oficina de su país. En el periodo 2015 -2019 China fue el líder mundial en la emisión de patentes por nacionales (con más de 6 millones), le siguen los nacionales de Estados Unidos (1.4 millones), Japón (1.3 millones) y Corea del Sur (800 mil). Los chinos solicitaron patentar 2.4 veces más que los estadounidenses, 2.8 veces más que los japoneses y 5.4 veces más que los coreanos. Con una brecha notable le siguen Alemania y Francia; mientras que Brasil se colocó en la posición 24 y México en la 33, los brasileños emitieron 2.8 veces más solicitudes que los mexicanos, 3.8 veces más en la oficina de origen y su diáspora emitió 1.7 veces más que la diáspora mexicana. A diferencia del resto, China cuenta con una diáspora de apenas 4.8 por ciento. En términos relativos los países con la proporción más alta de inventores nacionales que patentan en una oficina extranjera son: México (45.8 por ciento), Estados Unidos (44.6 por ciento), Japón (44.1 por ciento), Alemania (58.8 por ciento), Corea del Sur (30.1 por ciento) y Brasil (27.5 por ciento). En términos absolutos Estados Unidos y Japón tienen la diáspora más grande, más de 1 millón de inventores emitieron una solicitud en una oficina extranjera entre 2015 -2019, respectivamente (cuadro 5). Cuadro 5

Oficinas líderes en atracción de inventores en el nivel mundial y de países latinoamericanos en los periodos 1980-2019 y 2015-2019 Solicitudes de patentes Inmigrantes (a)

% Inmigrantes respecto de a

1980-2019

2015-2019

% Residentes

% Diáspora

2015-2019

Oficina - Mundo Estados Unidos

6 244 034

25.2

47.9

44.6

China

2 087 130

33.9

89.5

4.8

Japón

1 687 003

17.7

81.1

44.1

Corea del Sur

1 077 113

21.6

78.0

30.1

564 510

29.1

31.7

46.1

1 171 665

13.5

11.7

82.8

589 735

22.5

8.8

78.5

India Canadá Australia

Inmigrantes (a)

% Inmigrantes respecto de a

1980-2019

2015-2019

% Residentes

% Diáspora

2015-2019

Brasil

506 945

21.4

19.2

27.5

Alemania

510 612

19.8

70.1

58.8

México

401 104

19.5

8.1

45.8

Brasil

506 945

21.4

19.2

27.5

México

401 104

19.5

8.1

45.8

Argentina

130 589

12.3

14.3

38.4

Colombia

46 200

19.3

20.5

31.7

Perú

26 423

21.4

7.6

38.4

Costa Rica

10 879

23.5

2.6

84.2

Ecuador

11 979

16.6

6.8

30.4

Venezuela

53 603

3.4

8.9

50.1

Panamá

5 595

32.2

13.6

45.7

Guatemala

8 057

16.6

1.9

77.0

Oficina - Latinoamérica

Fuente: estimación propia con datos de wipo, 1980 -2019.

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

Solicitudes de patentes

167

El panorama observado cambia al analizar las patentes otorgadas, aquellas invenciones que son protegidas por la ley y que cumplieron con las características de una invención para ser patentada; es decir, la invención no fue evidente para un experto en la materia, lo que significa que el experto no llegó al mismo resultado, no fue objeto de uso público ni conocida por terceros, ya sea en la presentación de la solicitud o en su creación, y se cumplió con los requisitos administrativos y pagos correspondientes. Según Gonzalez y Rasagam (2015) las principales economías innovadoras valoran la calidad de sus instituciones, sus entornos políticos estables y un entorno regulatorio y empresarial eficaz. Dichas economías han desarrollado políticas abiertas en las que el crecimiento y la gestión del talento son centrales y prioritarias para la apertura de la competitividad, atraer y retener el talento y formar capital humano altamente calificado. Las patentes permiten la difusión de nuevos conocimientos y ayudan a la transferencia y comercialización de tecnologías y desempeñan un papel crucial en la reducción de costos de transacción

Selene Gaspar Olvera

Líderes mundiales y latinoamericanos en patentes otorgadas (inventores)

MIGRACIÓN y DESARROLLO

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en la concesión de licencias, así como en la estimulación del crecimiento económico. Tal enfoque, de orientación institucionalista, omite el papel de las grandes corporaciones en la definición de la agenda de investigación y desarrollo tecnológico y científico de los países subdesarrollados. A escala mundial se otorgaron 6.9 millones de patentes durante 2015 -2019, 56.5 por ciento se aprobó en oficinas de países asiáticos y 24.6 por ciento en América del Norte; los tenedores de esas patentes son principalmente de China (30.0 por ciento) y Estados Unidos (22.9 por ciento). México se coloca en la posición 11 con 0.9 por ciento de las patentes otorgadas y Brasil en la posición 13 con 0.5 por ciento. Los datos correspondientes a las patentes otorgadas corroboran que, en efecto, China es el país con el mayor número de inventores y patentes, dicha posición se consolida por la inventiva nacional, pues sólo 22.7 por ciento de las patentes fue para no residentes. Mientras que la oficina de Estados Unidos tiene el mayor número de inventores no residentes, de manera que se consolida como la más atractiva para los inventores extranjeros (quienes aportan 52.8 por ciento de las patentes) y agrupa 31.2 por ciento del total de las patentes. Brasil se coloca en mejor posición que México en la emisión de solicitudes de patentes, pero en materia de patentes otorgadas México logra un mejor lugar: se ubica en la posición 11, pero 95.2 por ciento de las patentes corresponde a no residentes; en tanto, Brasil aparece en el lugar 13 con 89.2 por ciento. Ambas naciones muestran una alta dependencia de la inventiva extranjera a fin de mantener su posición. México agrupa 1.6 por ciento de las patentes y Brasil 1.1 por ciento (cuadro 5). En el periodo 2015-2019 se otorgaron 7.2 millones de patentes por origen del inventor, casi 3 millones de inventores patentaron en el exterior. China, Estados Unidos, Japón y Corea del Sur son los países con el mayor número de patentes logradas por nacionales, grupo que observa diferencias importantes respecto a su diáspora. Los chinos tienen 24.0 por ciento de las patentes y su tasa de emigración es de 7.6 por ciento, la más baja entre los países en estudio; asimismo, ocupa la sexta posición, en términos absolutos, entre los países con la mayor diáspora de inventores. Los estadounidenses tienen 19.7 por ciento de las patentes y una tasa de emigración de 47.3 por ciento; además es el país que más inventores extranjeros atrae y paradójicamente el que tiene en términos absolutos la primera posición con la mayor diáspora; en segundo lugar se encuentra Japón con casi 657 mil inventores, seguido de Alemania con 344 mil y Corea del Sur con 201 mil. Una brecha enorme separa a los brasileños y mexicanos de los estadounidenses,

Patentes otorgadas por origen (2015-2019). Posición, distribución porcentual y porcentaje de patentes otorgadas a nacionales en el extranjero Paísorigen

Patentes del periodo por origen

Participación porcentual

Tasa de emigración

Ranking

Inventores en el extranjero

Posición Participación inventores porcentual en el extranjero

2015-2019

Mundo

7 203 065

100.0%

2 990 708

100.0%

China

1 731 774

24.0%

7.6%

671 471

22.5%

Estados Unidos

1 418 640

19.7%

47.3%

132 354

4.4%

Japón

1 414 361

19.6%

46.4%

656 820

22.0%

634 694

8.8%

31.7%

201 049

6.7%

Brasil

8 306

0.1%

55.7%

3 122

0.1%

México

5 257

0.1%

59.4%

4 627

0.2%

Corea del Sur

Países con mayor diáspora de inventores Estados Unidos

Japón

Alemania

Corea del Sur

Francia

China

Fuente: estimación propia con datos wipo, 1985 -2019.

Un dato relevante es que China y Brasil ostentan el porcentaje más bajo de solicitudes aprobadas por oficina y por origen nacional. Si bien China tiene un número muy alto de solicitudes su tasa de éxito es baja, mientras que la tasa de éxito de Estados Unidos es de 20 por ciento aproximadamente, con un número considerablemente más bajo de solicitudes. Lim (2016) explica que el volumen de aplicaciones de China puede no representar con precisión un aumento en su nivel de innovación tecnológica, puesto que la mayoría de las patentes se otorga a innovaciones menos valiosas con un poder de permanencia limitado, en comparación con las que se otorgan en economías centrales con una vida útil más larga. Ello sugiere que el impacto de las patentes chinas es limitado en la innovación global o que existen menores barreras de entrada en términos de tecnología y

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

Cuadro 6

169

Selene Gaspar Olvera

japoneses, coreanos y chinos, por sus tasas más altas de emigración: Brasil con 55.7 por ciento y México con 59.4 por ciento. Adicionalmente, México se ubica en la posición 29 y Brasil en la 35 en la clasificación de los países con la mayor diáspora de inventores (cuadro 6).

MIGRACIÓN y DESARROLLO

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capital. Adicionalmente, las patentes pueden estar incentivadas por políticas gubernamentales que privilegian la cantidad sobre la calidad mediante subsidios y bonificaciones, incentivos que se filtran en empresas como Huawei, que ofrecen bonificaciones relacionadas con las patentes a sus empleados. Si se aplica la reflexión de Lim (2016) para México, el hecho de que los mexicanos busquen con mayor frecuencia patentar sus invenciones en el exterior y tengan más éxito en el extranjero (la tasa de éxito de aquellos que patentan en el país equivale a 31.1 por ciento, contra 53.8 por ciento entre los que patentan en el exterior) podría ser reflejo de: 1. Las patentes de mexicanos están cumpliendo con los estándares internacionales. 2. Los inventores mexicanos tienen ambiciones de mercado más allá del ámbito nacional. 3. Indica el valor relativo de la patente mexicana y su impacto a escala global. En ese sentido, quedan ciertas incógnitas: ¿el bajo éxito de la oficina de México podría ser un incentivo para buscar patentar fuera? y ¿a qué se debe el bajo éxito de patentes de los mexicanos en el país? ¿Alguna explicación análoga encontrada para los inventores chinos cabría para los inventores mexicanos? Las explicaciones posibles son: falta de mejoras tecnológicas en las patentes, falta de calidad de las patentes, o bien, que México no ha alcanzado el nivel de innovación de otras economías líderes capaz de atraer el interés empresarial y acceder a apoyos económicos. Brasil, por ejemplo, posee un sistema de patentes más consolidado y el interés empresarial. Es probable que el nivel de intervención gubernamental justifique las diferencias a favor de China y Brasil y no únicamente se atribuyan a falta de interés del capital privado. La falta de recursos suficientes para la protección de la propiedad intelectual en México es uno de los principales obstáculos que seguirá dificultando la protección intelectual. Cabe resaltar que sólo 4.8 por ciento de las patentes fue para mexicanos y el resto para no residentes; en contraste, la tasa de éxito de los inventores mexicanos en el exterior (53.8 por ciento) es similar a la de los inventores inmigrantes en México (53.7 por ciento) (cuadro 7).

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

Cuadro 7 Indicadores seleccionados sobre patentes aprobadas para el periodo 2015-2019. Los cuatro líderes mundiales y los dos líderes latinoamericanos con patentes aprobadas Porcentaje patentes aprobadas

China

Estados Unidos

Japón

Corea del Sur

Brasil

México

Total por oficina

30.6%

52.4%

61.3%

54.5%

25.3%

51.9%

Total por origen

27.2%

54.3%

61.8%

53.8%

23.4%

41.5%

Residentes en la oficina

77.3%

47.2%

78.4%

75.3%

10.8%

4.8%

Residentes-origen

26.4%

51.6%

59.3%

52.6%

14.3%

31.1%

Inmigrantes

66.2%

53.1%

69.9%

61.3%

27.9%

53.7%

Emigrantes

43.3%

57.5%

65.1%

56.6%

47.2%

53.8%

Fuente: estimación propia con datos de wipo, 2015 -2019.

Gráfica 4 Cargos por el uso de propiedad intelectual, pagos (balanza de pagos a precios actuales, millones de dólares), 1990-2019

7 000

50 000

6 000

40 000

5 000 4 000

30 000

3 000

20 000

2 000

10 000

1 000 2019

2015

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

Fuente: elaboración propia con datos de Banco Mundial, 2020.

Los resultados estadísticos muestran que Estados Unidos es, por mucho, el país que obtiene los mayores beneficios por el cobro de regalías de parte de las entidades cuya propiedad intelectual es utilizada por terceros: en 2018 recibió 1.7 veces más que China, 2.2 veces más que Japón, 5.7 veces más que Corea del Sur, 10.7 más que Brasil y 182.1 veces más que México. Entre los países latinoamericanos México percibió un monto por regalías 17 veces menor a Brasil y mostró una tendencia lineal de 2008 a 2019, mientras que Brasil tuvo una tendencia creciente

Selene Gaspar Olvera

60 000

171

Corea del Sur Brasil México

Brasil y México

China Estados Unidos Japón

MIGRACIÓN y DESARROLLO

(gráfica 4). Esa gran brecha en las ganancias por el cobro de regalías se debe, de acuerdo con las Naciones Unidas (2019), a varias acciones emprendidas por Brasil: una mayor inversión en investigación y desarrollo, calidad de las publicaciones científicas y las universidades, las empresas invierten en las áreas que patentan; además, es el único país latinoamericano que cuenta con polos de ciencia y tecnología clasificados entre los 100 primeros del mundo. Por otro lado, su tasa de emigración y dependencia de la inventiva extranjera es menor que la de México.

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Conclusiones A pesar de que la oficina de México se encuentra entre las primeras 20 en el mundo con el mayor número de solicitudes de patentes y es la segunda más importante en América Latina, la posición que ocupa se debe a solicitudes de extranjeros; su lugar se modifica al tomar en cuenta el origen del inventor o del solicitante de derechos: los inventores mexicanos ocupan la posición 32 y casi uno de cada dos busca patentar sus invenciones en el exterior. La tasa de éxito es más alta para los no residentes y los mexicanos en el exterior: sólo 4.8 por ciento de las patentes son de inventores mexicanos que se dirigen a la oficina de México. Tales resultados confirman lo referido por Guadarrama (2018) acerca de los países con alta innovación e inversión en investigación y desarrollo como Estados Unidos, Corea del Sur y Finlandia, donde el progreso científico es impulsado y apoyado por fondos gubernamentales y de empresas privadas, al tiempo que la innovación ha impulsado el crecimiento económico y la creación de empleos. Las economías centrales basadas en el conocimiento promueven estrategias para la formación de una fuerza laboral altamente calificada y así aumentar los flujos de conocimiento entre empresas, universidades y centros públicos y privados de investigación. Estados Unidos, China, Japón y Corea del Sur son economías que destinan recursos en activos intangibles y para garantizar los derechos de propiedad intelectual, con ello han transformado los activos intangibles en activos económicos comercializables (wipo, 2019). En países como México a las pequeñas y medianas empresas (pymes), aunque cuenten con propiedad intelectual, les resulta difícil encontrar financiamiento que les permita el desarrollo de activos intangibles, porque esas empresas no representan una garantía de activos crediticios para los bancos.

Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores

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Selene Gaspar Olvera

En México, en 2016, tan sólo se invirtió 0.1 por ciento del gasto público en investigación y desarrollo como proporción del pib, 3.8 por ciento de las empresas llevó a cabo actividades de investigación y desarrollo tecnológico y 8.3 por ciento de las empresas realizaron proyectos de innovación (inegi, 2021). Estos resultados respaldan la conclusión de Guadarrama (2018) en cuanto a que no se ha hecho lo suficiente para estimular la innovación y el desarrollo científico y tecnológico en México; lo que ha prevalecido son presupuestos insuficientes, reducción del gasto y escasa inversión privada y pública, rasgos de la implantación de las políticas neoliberales de restricción del gasto público, prevalecientes desde los 1980. Lo que se requiere, «es un ritmo incremental y estable de inversión» en investigación y desarrollo científico y tecnológico, constante formación de capital humano y mayor participación de empresas privadas, así como de una constante vinculación empresarial con universidades y centros de investigación. México es un expulsor neto de migrantes calificados y altamente calificados hacia Estados Unidos, paradójicamente en materia de patentes exhibe una alta dependencia de la innovación de extranjeros, sobre todo nacidos en ese país, lo cual resulta incomprensible si se considera que la oficina de México se encuentra entre las más atractivas para los inventores extranjeros. Ese comportamiento invita a reflexionar o indagar en torno del escaso éxito de los mexicanos con la finalidad de patentar sus invenciones en México, y si ese reducido éxito resulta ser un incentivo para buscar patentar fuera del país. Un tema pendiente de esta investigación es el análisis de los sectores en que innovan los mexicanos tanto en el país como en el exterior, ya que ello puede dar una idea del éxito del patentamiento fuera del país, ya que los sectores en que patentan revisten especial relevancia en el desarrollo económico de los países de destino en que patentan sus invenciones, cuyos ostensibles beneficios quedan en manos de las grandes corporaciones multinacionales mediante la concentración de patentes (Delgado, 2020). México tiene el potencial para incursionar en la sociedad del conocimiento, por lo que debe redoblar esfuerzos con el propósito de alcanzar un sistema de patentes más sólido y mantener al menos los estándares de la oficina de Brasil, al mismo tiempo que impulsa la innovación y el desarrollo tecnológico y conserva su posición entre las 20 oficinas más atractivas en el mundo y entre los países latinoamericanos, no sólo para inventores extranjeros sino también para sus nacionales, en un balance entre inmigrantes y emigrantes (como sucede con la oficina de Estados Unidos). De lo contrario seguirá perdiendo competitividad

MIGRACIÓN y DESARROLLO

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frente a otras economías, a la vez que afianzará su dependencia a la innovación de extranjeros y motivará a su capital humano altamente calificado a formar parte de su creciente diáspora. Dicha situación, lejos de contribuir al desarrollo del país, está dando lugar a nuevas modalidades de intercambio desigual y fortalece las ya existentes (Delgado, 2020). La situación de las oficinas de patentamiento de México y Brasil revela, en general, el papel de las empresas de los países subdesarrollados, donde sus nacionales encuentran pocos incentivos para patentar por el hecho de que sus innovaciones son de escaso valor de mercado. Los no residentes protegen sus innovaciones con la finalidad de evitar su uso no rentable en todos los países donde se comercializan o licencian sus productos. Dicha tendencia, como se ha anotado en este trabajo, ha sido más acusada en el periodo neoliberal por el propio proceso de marginación del Estado en la protección de los capitalistas locales y los incentivos para que las corporaciones multinacionales amplíen su presencia, lo que se ha reforzado con la puesta en marcha de los acuerdos comerciales firmados por el gobierno mexicano. El impacto profundamente recesivo de las políticas neoliberales ha sido el estímulo primordial para impulsar la migración masiva de fuerza de trabajo altamente calificada: el intercambio desigual expresado en la exportación de materias primas y de mano de obra barata ahora se manifiesta en la expulsión de profesionistas, tecnólogos y científicos, quienes al estar dispuestos a recibir salarios inferiores a los que perciben sus similares nativos en el exterior propician una reforzada transferencia de valor que se incrementa cuando el país compra los productos que sus propios creadores idean y desarrollan. Esta es la nueva paradoja del subdesarrollo: se exporta fuerza de trabajo educada en México y se compra el producto de su trabajo al adquirir las innovaciones que esa fuerza de trabajo permite patentar.

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LA VOZ DE LOS ACTORES / ACTOR'S VOICE

El liderazgo visionario del papa Francisco sobre las personas en movimiento Pope Francis’s visionary leadership on people on the move Diego Carámbula* Amaya Valcárcel**

issn impreso 1870 -7599 | issn red cómputo 2448 -7783 | 177-204

Introducción

A lo largo de su pontificado, el papa Francisco ha modelado y predicado a un Dios de justicia y misericordia. Su gran logro ha sido atraer la atención del mundo sobre los seres humanos más vulnerables y aquellos que se encuentran en situaciones difíciles. La defensa de los derechos de migrantes y refugiados se ha convertido en un tópico central. Asimismo, el papa Francisco ha hecho de las adversidades que enfrentan migrantes y refugiados en el mundo un punto clave no sólo en palabras, sino en acciones. Su mensaje para la Jornada Mundial de la Paz de 2018 abordó el tema «Migrantes y refugiados: hombres y mujeres que buscan la paz». Con su característico estilo directo, se preguntó «¿por qué tantos refugiados y migrantes?», recordó cómo varios años antes, el papa san Juan Pablo ii había puntualizado en «el creciente número de personas desplazadas como una de las consecuencias de la ‹interminable y horrible secuencia de guerras, conflictos, genocidios y limpiezas étnicas›» (papa Francisco, 2018, #4). Reconoció también que los seres humanos tienen un deseo natural de buscar una vida mejor, y que la pobreza y la degradación del medio ambiente son factores que, de igual modo, fomentan la migración. * Uruguayo/italiano. Coordinador regional para América del Sur de la Sección Migrantes y Refugiados, perteneciente al Dicasterio para el Servicio del Desarrollo Humano e Integral del Vaticano. ** Española. Abogada para el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) en España y en el campo de refugiados de Kakuma, en el norte de Kenia. Correo-e: avalcarcel@migrants-refugees.org Traducido del inglés por Georgia Aralú González Pérez y Carlos Omar Palacios Palacios.

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MIGRACIÓN y DESARROLLO

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Este énfasis en la justicia social se enfoca profundamente en Cristo. No ignora en absoluto el trabajo o la teología de sus predecesores inmediatos, los papas san Juan Pablo ii y Benedicto xvi, quienes hicieron importantes y duraderas contribuciones a la teología católica durante sus pontificados, en específico en su doctrina social. En efecto, diríamos que sentaron gran parte de los fundamentos teológicos para el trabajo posterior del papa Francisco. Por ejemplo, su mensaje en el Día Mundial de la Paz de 2018 sobre «Migrantes y refugiados: hombres y mujeres que buscan la paz» instaba a inspirarse «en las palabras de san Juan Pablo ii: «Si el ‹sueño› de un mundo en paz es compartido por todos, si la contribución de los refugiados y los migrantes es valorada adecuadamente, entonces la humanidad podrá convertirse cada vez más en una familia universal y nuestra tierra en una verdadera casa común» (papa Francisco, 2018, #22). En los últimos años, un sentido equivocado de autoconservación ha conducido a una obsesión por mantener a los migrantes alejados de las fronteras nacionales; esto ha cerrado los corazones y las mentes ante la realidad de las esperanzas, los temores y las aspiraciones de algunas de las personas más necesitadas del mundo. El papa Francisco sugiere que nosotros, que vivimos en la comodidad y la seguridad, debemos escuchar su historia y apreciar la imagen completa de su viaje. A lo largo de los años de su pontificado ha mantenido constantemente su compromiso y ha manifestado una visión clara y radical basada en un enfoque alternativo y más humano con respecto a los desafíos de la migración involuntaria. Este artículo presenta y analiza el liderazgo visionario del papa Francisco y los principios que alimentan su agenda concreta para una mejor protección de los refugiados, los migrantes, las víctimas de la trata de personas, los desplazados internos y los desplazados climáticos, todos ellos en movimiento en busca de seguridad. Nuestro estudio comienza con la ahora famosa visita del papa a Lampedusa en julio de 2013 y la introducción del concepto de desorientación y la enseñanza resultante. Su visita a Lesbos en Grecia, tres años después, también ha sido fundamental en ese viaje. En seguida, nos detenemos en la nueva institución que creó con el propósito de dirigirla personalmente: la Sección Migrantes y Refugiados (m&r, por sus siglas en inglés), vinculada al Dicasterio para el Servicio del Desarrollo Humano Integral. Demostramos cómo la visión del papa Francisco condujo a los 20 Puntos de Acción para los Pactos Globales de la Santa Sede en 2018. Profundizamos en la evolución del enfoque teológico que infunde este documento, en particular los cuatro conceptos en apariencia ordinarios pero radicales y esenciales dentro del enfoque evolutivo de la Santa Sede: acoger,

Lampedusa, julio de 2013 Inmigrantes muertos en el mar, en barcos que, de ser vehículos de esperanza, se volvieron vehículos de muerte. Así lo dicen los titulares. Cuando hace unas semanas escuché por vez primera esta tragedia y me di cuenta que esto sucede con demasiada frecuencia, la noticia regresa constantemente a mí como una espina dolorosa en mi corazón (...). ¿Alguno de nosotros ha llorado por estas personas que iban en la embarcación? ¿Por las madres jóvenes que llevaban a sus bebés? ¿Por esos hombres que buscaban un medio para mantener a sus familias? Somos una sociedad que ha olvidado cómo llorar, cómo sentir compasión —«sufrir con» otros: ¡la globalización

El liderazgo visionario del papa Francisco sobre las personas

proteger, promover e integrar. De manera complementaria, consideramos cómo se ha llegado a reconocer el mal de la trata de personas y la necesidad de esclarecer la difícil situación de los desplazados internos y los desplazados climáticos.

de la indiferencia nos ha quitado la capacidad de llorar! (papa Francisco, 2013, #1). 181

Diego Carámbula | Amaya Valcárcel

En julio de 2013, como primer viaje de su pontificado, el santo padre salió en barco a la isla de Lampedusa, frente a la costa sur de Sicilia. Esta isla italiana es un conocido lugar de desembarco para «los refugiados del mar», en su mayoría africanos, que intentan el peligroso viaje a través del Mediterráneo desde el norte de África hasta Europa. El momento y el contexto de su visita fueron significativos. Fue después de la «Primavera Libia», y de la captura y el asesinato del expresidente libio, Muamar el Gadafi, en octubre de 2011. Libia estaba sumida en la violencia y la inestabilidad. Los africanos más pobres, atraídos por el trabajo disponible bajo la expansión económica de Gadafi, buscaban ahora en otra parte, en concreto al otro lado del Mediterráneo. Durante su estancia en Lampedusa, el papa Francisco celebró una misa para conmemorar a los miles de migrantes que habían muerto al cruzar por el Mediterráneo. Adicionalmente, pronunció la ya famosa homilía donde explicó sentirse obligado a venir «para rezar y ofrecer una señal de mi cercanía, pero también para interpelar a nuestras conciencias y evitar que no se repita esta tragedia. ¡Por favor, que no se repita!» Después reflexionó sobre las dos primeras preguntas que Dios hace a la humanidad en las Sagradas Escrituras:

«Adán, ¿dónde estás?» Esta es la primera pregunta que Dios hace al hombre después de su pecado. «Adán, ¿dónde estás?» Adán perdió su rumbo, su lugar en la creación porque pensó que podía ser poderoso, capaz de controlarlo todo, de ser Dios. Se perdió la armonía. El hombre se equivocó y este error se produce una y otra vez también en las relaciones con los demás. «El otro» ya no es un hermano o hermana al cual amar, sino simplemente alguien que perturba mi vida y mi comodidad. Dios hace una segunda pregunta: «Caín, ¿dónde está tu hermano?» La ilusión de ser MIGRACIÓN y DESARROLLO

poderoso, de ser tan grande como Dios, de ser incluso Dios mismo nos conduce a

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toda una serie completa de errores, a una cadena de muerte, ¡hasta el derramamiento de la sangre de un hermano! (papa Francisco, 2013, #3).

El papa Francisco ha utilizado las narraciones de Adán y Caín como analogías en varias ocasiones, inclusive en su tratamiento de la ecología integral en la Carta Encíclica Laudato si’ de 2015. Él interpreta estos pasajes como historias de desorientación humana, primeros signos de una tendencia en la humanidad a perder no sólo nuestro lugar dentro de la creación sino nuestra orientación como criaturas hacia un creador. En ese sentido, caer es desorientarse, desarraigarse, perder el rumbo (Rowlands, 2018). «Cuántos de nosotros», se preguntó ante los migrantes en Lampedusa, «hemos perdido la dirección. Ya no estamos atentos al mundo en el que vivimos; no nos preocupamos; ¡no protegemos lo que Dios ha creado para todos, y terminamos siendo incapaces de cuidarnos unos a otros!» (papa Francisco, 2013, #4). Para el santo padre, «cuando la humanidad en su conjunto pierde el rumbo, se producen tragedias como las que hemos presenciado». Lamentó cómo hemos caído en la hipocresía del sacerdote y el levita que Jesús describió en la parábola del buen samaritano: vemos a nuestro hermano medio muerto al lado del camino, y quizá nos decimos a nosotros mismos: «¡pobre alma...!» y luego seguimos nuestro camino. No es nuestra responsabilidad y con eso nos sentimos tranquilos, aliviados. La cultura de la comodidad, que nos hace pensar sólo en nosotros mismos, nos hace insensibles a los gritos de los demás, nos hace vivir en burbujas de jabón que, por muy bonitas que sean, son insustanciales; nos ofrecen una ilusión fugaz y vacía que da lugar a la indiferencia hacia los demás; es más, incluso nos conduce a la globalización de la indiferencia. En este mundo globalizado, hemos caído en la indiferencia globalizada. Nos hemos acostumbrado al sufrimiento de los demás: ¡no me afecta; no me concierne; no es asunto mío! (papa Francisco, 2018, #6).

El liderazgo visionario del papa Francisco sobre las personas

La reflexión sobre Lampedusa revela la manera en que la respuesta del papa a una tragedia humana concreta comenzó como un gesto sincero arraigado en los principios bíblicos y en la doctrina social católica, y evolucionó a medida que absorbía las experiencias vividas por otros con fundamento en una gran variedad de fuentes. En Evangelii Gaudium, el papa Francisco compartiría más tarde que «los migrantes representan un desafío particular para mí, ya que soy el pastor de una Iglesia sin fronteras, una Iglesia que se considera madre de todos. Por esta razón, exhorto a los países a una apertura generosa» (papa Francisco, 2013, #210). La enseñanza judeocristiana de que la tierra no es el destino final de la humanidad significa que la fe católica es, en su esencia, migratoria —todos somos migrantes, «estamos de paso». Una de las contribuciones únicas del papa Francisco para abordar la cuestión de la migración ha sido su insistencia en realizar «viajes personales» con migrantes y refugiados, o «gestos de cercanía»: ver, escuchar, acoger, proteger, asistir e integrar, buscar soluciones a largo plazo. Se basa en las propias palabras de Jesús: «Haced a los demás todo lo que queráis que os hagan a vosotros», como se evoca en Lucas 6:31. En su exhortación apostólica, Evangelii Gaudium, el santo padre explica dicho enfoque:

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Las realidades son más grandes que las ideas (...). El principio de una realidad, de una es esencial/fundamental para la evangelización (...) este principio nos impulsa a poner en práctica la palabra para realizar obras de justicia y caridad que vuelvan a esta palabra fructífera. No poner en práctica la palabra, no hacerla realidad es construir sobre arena, permanecer en el mundo de las puras ideas (papa Francisco, 2013, #175).

Ya en el discurso de Lampedusa, nos percatamos cómo el papa Francisco yuxtapone un relato de la desorientación de los asentados con relación a la orientación de los desplazados. Lo anterior constituye el primer pilar clave de su enfoque sobre la migración involuntaria. Con la finalidad de identificar por qué está fallando la respuesta predominante, debemos observar nuestra propia desorientación. El papa Francisco sitúa esta desorientación en aspectos de la sociedad contemporánea cuando enfatiza en la cultura del exceso y el egocentrismo que engendra indiferencia hacia los demás. En cierto modo, nuestras creencias culturales transitorias generan indiferencia hacia las personas verdaderamente transitorias. Así,

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palabra ya hecha carne y que se esfuerza constantemente por encarnarse de nuevo

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al crear la transitoriedad de lo establecido, la globalización también produce, como subproducto, la globalización de la indiferencia (Rowlands, 2018). Es importante subrayar que este pontificado coincide con el crecimiento del número mundial de desplazados a escala mundial hasta sus niveles más altos desde el final de la Segunda Guerra Mundial, en lo que muchos han denominado «crisis de refugiados». El término es realmente problemático. En primer lugar, implica que los desplazados que buscan refugio son la causa de su propia huida. Esto simplemente no es el caso: Laudato si’ destaca la magnitud de los migrantes inducidos por el clima y la pobreza, y aquellos que huyen de la guerra y la miseria. Curiosamente, el papa Francisco ha cambiado de modo brillante el énfasis al insistir en que debemos reconocer esta crisis como una crisis de solidaridad («Nuestra falta de respuesta a estas tragedias que afectan a nuestros hermanos y hermanas apunta a la pérdida de ese sentido de responsabilidad por nuestros semejantes en el que se basa toda sociedad civil», papa Francisco, 2013, párrafo 25). Su discurso de Lampedusa sembró las semillas de su enseñanza sobre la «globalización de la indiferencia», es decir, la insensibilidad con la que los individuos y las comunidades tratan a las personas pobres, desesperadas y marginadas. ¿Qué prescribe? Comienza con nosotros —parafraseando su discurso de Lampedusa—, nosotros que «nos hemos acostumbrado al sufrimiento de los demás», nosotros que «sólo pensamos en nosotros mismos», nosotros que somos «insensibles a los gritos de los demás». La esencia de esta enseñanza, creemos, nos llama a todos a reflexionar sobre nosotros mismos y a experimentar una metanoia, un giro que exija respuestas positivas y humanas ante tales movimientos desesperados de personas. Es una conversión del corazón.

Lesbos, abril de 2016 Tras los grandes flujos de refugiados, principalmente sirios y afganos, hacia Europa durante 2015 y 2016, el papa Francisco visitó el campo de refugiados de Moria en la isla griega de Lesbos el 16 de abril de 2016. Les dijo: Hoy he querido estar con ustedes. Quiero decirles que no están solos. En estas semanas y meses han soportado mucho sufrimiento en su búsqueda de una vida mejor. Muchos se sintieron obligados a huir de situaciones de conflicto y persecución, sobre todo por el bienestar de sus hijos, de sus pequeños. Han hecho grandes sacrificios

y —lo que quizá sea más difícil— no saber lo que les depara el futuro. Muchos otros como ustedes están en campamentos o pueblos, aguardando, con la esperanza de construir una nueva vida en este continente (papa Francisco, 2016, #1).

Esta vez adoptó un enfoque ecuménico, al aparecer junto con su beatitud Jerónimo, arzobispo de Atenas y de toda Grecia, y su santidad Bartolomé, Patriarca Ecuménico de Constantinopla. Su intención ha sido encender un movimiento de conciencia mundial para cambiar el trágico curso de estos acontecimientos y alertar a quienes tienen en sus manos el destino de las naciones. A los refugiados y migrantes ahí reunidos les expresó: He venido aquí con mis hermanos, el patriarca Bartolomé y el arzobispo Jerónimo, simplemente para estar con ustedes y escuchar sus historias. Hemos venido a llamar la atención del mundo sobre esta grave crisis humanitaria y a pedir que se resuelva.

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por sus familias. Conocen el dolor de haber dejado atrás todo lo que les es querido

Como personas de fe, deseamos unir nuestras voces para hablar en su nombre. Esperamos que el mundo preste atención a estas escenas de trágica y desesperada (papa Francisco, 2016, #2).

Al igual que en su visita a Lampedusa, la evolución del pensamiento del papa Francisco sobre los migrantes, los refugiados y la trata de personas surge de encuentros concretos. Aquí, se enfrenta claramente al gran riesgo de la indiferencia y de la explotación; no obstante, destaca asimismo la amabilidad y la bondad poco reconocidas que muchas personas muestran cuando se encuentran con migrantes en situación desesperada. Como si este encuentro fuera un tesoro escondido, excava más allá y emerge con la idea de la «cultura del encuentro»: Todos sabemos por experiencia lo fácil que es para algunos ignorar el sufrimiento de otras personas e incluso aprovechar su vulnerabilidad. Aunque también sabemos que estas crisis pueden sacar lo mejor de nosotros. Lo han visto entre ustedes y entre el pueblo griego, que ha respondido generosamente a sus necesidades en medio de sus propias dificultades. También lo han visto en numerosas personas, especialmente jóvenes de toda Europa y del mundo, que han venido a ayudarlos. Sí, ¡queda mucho por hacer! Pero demos gracias a Dios porque en nuestro sufrimiento nunca nos deja solos. Siempre hay alguien que puede acercarse y ayudarnos (papa Francisco, 2016, #3).

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necesidad, y que respondan de una manera digna de nuestra humanidad común

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El campamento de Moria fue incendiado en 2020 por algunos de los propios refugiados residentes en un intento acuciante por atraer la atención de la comunidad internacional sobre sus horrendas condiciones de vida y sus desesperadas realidades. Esto, junto con muchos otros, es todavía hoy una señal de la falta de capacidad global para gestionar la migración. En su discurso al Primer Ministro, a las autoridades griegas y a la comunidad católica en Grecia, el papa Francisco planteó la cuestión crítica de abordar las causas de raíz como solución a la migración: Para estar verdaderamente unidos con quienes se ven obligados a huir de sus países, debemos eliminar las causas de esta dramática situación: no basta con limitarnos a responder a las emergencias a medida que surgen. Por el contrario, debemos alentar los esfuerzos políticos que son de mayor alcance y multilaterales. Es necesario, sobre todo, construir la paz ahí donde la guerra ha traído destrucción y muerte, y detener la propagación de este flagelo. Deben realizarse esfuerzos decididos a fin de contrarrestar el comercio y tráfico de armas, así como las maquinaciones a menudo asociadas con ellas; a quienes cometen actos de odio y violencia se les deben negar todos 186

los medios de apoyo. Se debe promover incansablemente la cooperación entre naciones, organizaciones internacionales y agencias humanitarias, y se debe ayudar a

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aquellos al frente, no mantenerlos a distancia (papa Francisco, 2016, #7).

Respuesta a Lampedusa y Lesbos: el establecimiento de la Sección Migrantes y Refugiados Inmediatamente después de su visita a Lesbos, el santo padre creó la Sección Migrantes y Refugiados (m&r), vinculado al Dicasterio para el Servicio del Desarrollo Humano Integral. Se estableció para ser «competente en particular en temas relacionados con los migrantes, los necesitados, los enfermos, los excluidos y marginados, los presos y los desempleados, además de las víctimas de conflictos armados, desastres naturales y todas las formas de esclavitud y tortura» (m&r, 2017). Dirigida personalmente por el papa Francisco, la Sección m&r se orienta en específico a lograr su visión:

de Lesbos, llevó a algunas familias de refugiados sirios a vivir en el Vaticano. «Cuando curamos las heridas de los refugiados, las personas desplazadas y las víctimas de la trata», dijo, «estamos practicando el mandamiento del amor que Jesús nos dejó (...). Su carne es la de Cristo» (24 de mayo de 2013). Lo que el Papa enseña y hace él mismo, quiere que la Sección m&r ayude a otros a decir y hacer en todo el mundo (m&r, 2017).

En consecuencia, la misión de la Sección m&r es ayudar a la Iglesia (esto es, a los obispos, los fieles, el clero, las organizaciones eclesiásticas) y a toda persona de buena voluntad, a «acompañar» a los que parten y huyen, a los que se encuentran en tránsito o esperan, a los que llegan y buscan integrarse, y a los que regresan. Uno de los principales logros de la Sección m&r ha sido ayudar a nutrir y hacer crecer las semillas plantadas por el papa en su intervención en Lampedusa. El departamento ha estado comprometido con ayudar a desarrollar aún más la base teológica e intelectual para un enfoque católico más vigoroso con respecto al desplazamiento humano. En 2020, se publicó una voluminosa colección de enseñanzas del papa Francisco sobre la atención pastoral hacia los migrantes, refugiados y víctimas de la trata de personas, de acuerdo con el título en inglés Lights on the ways of hope. En un nivel más práctico, la Sección m&r encabezó el esfuerzo que condujo a los 20 Puntos de Acción del Vaticano para los Pactos Globales sobre Migración y Refugiados, y las Orientaciones Pastorales sobre la Trata de Personas, que se analizan más adelante en este documento, y también las relativas a las personas desplazadas internas y, más recientemente, a la crisis climática y los desplazamientos. El establecimiento del dicasterio y la ubicación de la Sección m&r dentro de él y bajo el liderazgo directo del papa demuestran claramente su continuo compromiso para aliviar la difícil situación de los refugiados y los migrantes. Esta institucionalización puede verse como parte de un proceso de interiorización del propio Vaticano de las enseñanzas del papa sobre la crisis de solidaridad, y un giro hacia la acción como resultado de una mayor compasión y comprensión de los problemas migratorios. Dicha oficina se vincula al trabajo mundial de la Iglesia con las personas desplazadas por la fuerza, y está firmemente convencida de que la llamada «crisis

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Francisco lloró con los migrantes y refugiados congregados allí. En el avión de regreso

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En Lampedusa y Lesbos, principales puntos de tránsito en Italia y Grecia, el papa

migratoria global» no se entiende mediante una respuesta global sino local, a través de la peculiaridad de cada contexto y de las personas que forman parte de la aludida respuesta.

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Desarrollo y logro de la visión

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Al igual que sus predecesores, el papa Francisco se ha basado en elementos centrales de la fe cristiana y la doctrina social católica al desarrollar una visión clara y radical de un enfoque alternativo y más humano en torno a los desafíos de la migración involuntaria. La publicación de la Sección m&r de 2020, Lights on the ways of hope, confirma las enormes contribuciones doctrinales, teológicas y políticas que este papa ha realizado. Desde el inicio de su pontificado, el papa Francisco ha animado con sus palabras y acciones a la Iglesia católica a seguir «acompañando» a todas las personas que se ven obligadas a huir de sus hogares y de su tierra natal. En febrero de 2017, el santo padre se dirigió al Foro Internacional sobre Migración y Paz reunido en Roma. Declaró que la respuesta a los desafíos de la migración contemporánea debe ser compartida entre la comunidad política, la sociedad civil y la Iglesia, y debe articularse en términos de cuatro acciones interrelacionadas: acoger, proteger, promover e integrar (papa Francisco, 2017). En el actual escenario migratorio, «acoger» significa mejorar los canales legales y seguros para los migrantes y refugiados. El santo padre, en su mensaje para la Jornada Mundial del Migrante 2018, traduce tal mejora en «ofrecer opciones más amplias para que los migrantes y refugiados ingresen a los países de destino de manera segura y legal. Esto exige un compromiso para aumentar y simplificar el proceso de concesión de visas humanitarias y de reunificación familiar» (papa Francisco, 2018, #5). Los migrantes y refugiados que llaman a las puertas de países, donde pueden encontrar protección, representan una oportunidad concreta para ejercer la justicia, practicar la solidaridad y construir la fraternidad. En cuanto a «proteger», así lo explicó en su discurso a los Directores Nacionales para la Pastoral de los Migrantes el 22 de septiembre de 2017. Se trata de «ofrecer información confiable y verificada a los migrantes y refugiados antes de su partida, defender sus derechos básicos independientemente de su estatus legal, y velar por los más vulnerables: los niños pequeños» (papa Francisco, 2017, #6). La especial preocupación del santo padre por estos últimos lo llevó a dedicar a

rantizarse al asegurar las condiciones necesarias para su ejercicio, tanto en el contexto individual como social, proporcionando un acceso equitativo a los bienes fundamentales para todas las personas y ofreciendo la posibilidad de elección y crecimiento (papa Francisco, 2017, #7).

«Integrar», según el papa Francisco en su mensaje para la 104ª Jornada Mundial de los Migrantes y Refugiados 2018, «se refiere a las oportunidades de enriquecimiento intercultural que brinda la presencia de migrantes y refugiados» (papa Francisco, 2018, #8). La integración no es sinónimo de asimilación. Es un proceso bidireccional de aprendizaje que respeta y valora la cultura del otro con miras a construir una sociedad rica, cohesionada e intercultural. En ese mensaje, el santo padre reitera «la necesidad de fomentar una cultura de encuentro de todas las formas posibles, al aumentar las oportunidades de intercambio intercultural, documentar y difundir las mejores prácticas de integración, y desarrollar programas que preparen a las comunidades locales para estos procesos de integración» (papa Francisco, 2018, #8). La Sección m&r, bajo el liderazgo directo del papa Francisco, posteriormente elaboró y publicó un conjunto de 20 Puntos de Acción para los Pactos Globales sobre Migración y Refugiados (20 Puntos de Acción) como una contribución a la planeación, negociación y adopción de los Pactos Globales sobre Migrantes y Refugiados a finales de 2018. Estas consultas se realizaron al escuchar las Conferencias Episcopales y a las ong católicas que trabajan en esa área, las cuales incluyeron una profunda reflexión acerca de las mejores prácticas de la Iglesia que se han desarrollado a lo largo de los años. Los 20 Puntos de Acción abogan por medidas efectivas y probadas que, en conjunto, constituyan una respuesta integral a los desafíos actuales. De acuerdo

El liderazgo visionario del papa Francisco sobre las personas

El desarrollo (...) es un derecho innegable de todo ser humano. Como tal, debe ga-

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los niños migrantes y refugiados el Mensaje de 2017 para la Jornada Mundial de los Migrantes y Refugiados. La tercera acción, «promover», tiene que ver con el desarrollo humano integral, la realización de las aspiraciones naturales de cada persona en todas las dimensiones de la vida humana. Hay muchas posibilidades de promover a los migrantes, a los refugiados y a las comunidades de acogida. Como lo declaró en su discurso a los participantes en el Foro Internacional sobre Migración y Paz el 21 de febrero de 2017:

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con la enseñanza del papa Francisco, los puntos se agrupan en cuatro apartados: acoger, proteger, promover e integrar. Cada uno es un verbo activo y una llamada a la acción. A partir de lo que es viable en el presente, su objetivo final es la construcción de una casa común inclusiva y sostenible para todos. Se pretende que estos puntos de acción «proporcionen una orientación de bienvenida a los responsables políticos y a aquellos que se preocupen por mejorar la situación de los migrantes, los refugiados, los solicitantes de asilo y los desplazados internos, en especial los más vulnerables» (Sección m&r, 2018). También confirman el compromiso del Vaticano de hacer una contribución significativa a los esfuerzos internacionales para gestionar todas las dimensiones de la migración internacional. En 2018, esto se refería a los Pactos Mundiales de las Naciones Unidas sobre Migración y Refugiados. Los datos empíricos muestran que la migración es cada vez más mixta, lo que dificulta mantener una distinción clara entre migrantes y refugiados. A menudo sus necesidades son muy similares, casi idénticas. En consecuencia, la planeación y la negociación deben pugnar por alcanzar la mayor armonía posible entre los dos pactos mundiales. Además, ambos deben tener un impacto real en la vida de las personas y, por ende, incluir metas y objetivos a cumplir, así como mecanismos de información. Paralelamente, la Sección m&r elaboró un documento denominado 20 Puntos de Acción Pastoral para uso de diócesis católicas, parroquias y congregaciones religiosas, organizaciones católicas y de la sociedad civil, escuelas y grupos que atienden a migrantes y refugiados. Estos 20 Puntos de Acción Pastoral sirven de igual modo como una hoja de ruta teológicamente fundamentada, pero práctica para responder en el nivel individual, comunitario, nacional e internacional expresamente «con la esperanza de fomentar una solidaridad más efectiva con los migrantes y refugiados» (Sección m&r, 2018). Sin embargo, no deberán considerarse como la suma de la enseñanza de la Iglesia sobre los migrantes y los refugiados; el documento deja claro que no es exhaustivo. Los 20 Puntos de Acción Pastoral se basan en los cuatro conceptos o acciones ya mencionados, que sustentan la visión del papa Francisco acerca de un enfoque mejorado y más compasivo sobre el desplazamiento humano, además brindan claridad en torno a la posición de la Iglesia. Con fundamento en estos conceptos de febrero de 2017, el santo padre agrupa sus recomendaciones para los pactos mundiales de 2018 de la siguiente manera:

y desplazados hacia países donde enfrentan persecución y violencia. Exige también equilibrar nuestra preocupación tanto por la seguridad nacional como por los derechos humanos fundamentales. Las Sagradas Escrituras nos recuerdan: «No olvides dar hospitalidad a los extranjeros, porque al hacerlo algunos han dado hospitalidad a los ángeles sin saberlo». «Proteger» tiene que ver con nuestro deber de reconocer y defender la inviolable dignidad de quienes huyen de peligros reales en busca de asilo y seguridad, y evitar que sean explotados. Pienso en particular en las mujeres y los niños en situaciones que los exponen a riesgos y abusos que pueden incluso llegar a la esclavitud. Dios no discrimina: «El Señor cuida al extranjero y sostiene al huérfano y a la viuda». «Promover» implica apoyar el desarrollo humano integral de los migrantes y los refugiados. Entre los diversos medios posibles para hacerlo, destacaría la importancia de garantizar el acceso de niños y jóvenes en todos los niveles de educación. Esto les permitirá no sólo cultivar y darse cuenta de su potencial, sino prepararlos mejor

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«Acogida» exige ampliar las vías legales de entrada y dejar de empujar a los migrantes

para el encuentro con los demás y fomentar un espíritu de diálogo en lugar de rechazo o confrontación. La Biblia enseña que Dios «ama al extranjero que reside entre ustedes, le da comida y vestido. Y deberán amar a los extranjeros, porque ustedes mismos fueron extranjeros en Egipto».

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«Integrar», por último, significa permitir a los refugiados y a los migrantes parde enriquecimiento mutuo y cooperación fructífera al servicio del desarrollo humano integral de la comunidad local. San Pablo lo expresa con estas palabras: «Ya no son extranjeros ni forasteros, sino conciudadanos del pueblo de Dios» (papa Francisco, 2018, #14 -18).

El cuadernillo de los 20 Puntos de Acción aborda estas cuatro acciones y amplía la forma en que se pueden implementar.

Acoger: incremento de rutas seguras y legales para migrantes y refugiados El concepto o acción de «acoger» ha adquirido un significado radicalmente nuevo en las enseñanzas del papa Francisco: Acoger significa, sobre todo, ofrecer más opciones para que los migrantes y refugiados ingresen a los países de destino de manera segura y legal. Esto exige un compromiso

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ticipar plenamente en la vida de la sociedad que los acoge, como parte de un proceso

concreto para aumentar y simplificar el proceso de concesión de visas humanitarias y de reunificación familiar. Al mismo tiempo, espero que un mayor número de países adopten programas de patrocinio privado y comunitario, y que abran corredores humanitarios para los refugiados particularmente vulnerables. Asimismo, deberían otorgarse visas especiales temporales a las personas que huyen de conflictos en países vecinos. Las expulsiones colectivas y arbitrarias de migrantes y refugiados no son soluciones adecuadas, en particular cuando las personas son devueltas a países que MIGRACIÓN y DESARROLLO

no pueden garantizar el respeto de la dignidad humana y los derechos fundamentales.

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Una vez más, quiero subrayar la importancia de ofrecer a los migrantes y refugiados un alojamiento inicial adecuado y digno (papa Francisco, 2018, #5).

La enseñanza del papa sobre la acogida de migrantes y refugiados debe considerarse en el contexto de un mundo donde la ausencia de medios para viajar de manera segura y legal ha provocado un auge en el tráfico de seres humanos, aparte de exponer a los refugiados y migrantes al abuso y a la explotación, así como al peligro de caer en manos de traficantes y otros delincuentes. Los seres humanos arriesgan sus vidas al embarcarse en botes no aptos para navegar los océanos Mediterráneo, Índico y Pacífico; al trepar las vallas de las fronteras terrestres exteriores de la Unión Europea o en el arriesgado Triángulo Norte hacia México y luego hacia Estados Unidos. Para la mayoría de las personas que necesitan protección, ésta es la única alternativa de escapar de la guerra, la pobreza, un panorama ambiental hostil y cambiante o la persecución. De acuerdo con la visión del papa Francisco, en los 20 Puntos de Acción del uno al tercero cubren el aspecto «acoger» como respuesta a la migración. Éstos incluyen: a) La extensión de «visas humanitarias» o, si ya existen, su expansión como una prioridad de política nacional. b) El uso más amplio de visas de estudiantes. c) La adopción de programas de «corredores humanitarios» que permitan la entrada legal con una visa humanitaria a personas en situaciones particularmente vulnerables. d) Una legislación que posibilite la integración local a través del patrocinio comunitario y privado de ciudadanos, comunidades y organizaciones. e) La adopción de políticas de reasentamiento para refugiados o, si ya están presentes en el marco legal, el aumento del número de refugiados reasentados

Proteger: defensa de los derechos y dignidad de los migrantes y refugiados El papa Francisco ha hablado de su visión acerca de la protección en los siguientes términos: «Proteger implica ofrecer información confiable y verificada a los migrantes y refugiados antes de su partida, defender sus derechos básicos independientemente de su estatus legal y velar por los más vulnerables, los niños pequeños» (papa Francisco, 2017, #9). Bajo este epígrafe de «proteger» se identifican siete puntos, basados en una comprensión holística de la naturaleza multidimensional de la vida de la persona humana, y en un enfoque integrado como la mejor manera de detectar y superar estereotipos dañinos; de manera que en lugar de estigmatizar a una persona se tomen en cuenta todas sus dimensiones. Las recomendaciones se dirigen a legisladores y funcionarios gubernamentales: 1. Los países de origen deben tomar medidas para asistir y apoyar a quienes buscan emigrar, por ejemplo, ofrecer información confiable antes de su partida. 2. Los países de llegada deben proteger a los inmigrantes para evitar la explotación, el trabajo forzoso y la trata de personas, toda vez que prohíban a los empleadores retener los documentos de los trabajadores y establezcan un salario mínimo aplicable a ellos. 3. Los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados deben estar facultados para aprovechar sus habilidades y competencias, encauzadas a mejorar su propio bienestar y la prosperidad de sus comunidades, es decir, asegurar la libertad

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El tercer punto reconoce la validez de las preocupaciones por la seguridad nacional y pide un equilibrio correcto entre el valor de la seguridad de cada persona —arraigado en un profundo respeto por los derechos inalienables de los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados— y las preocupaciones sobre seguridad nacional.

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en una escala que permita satisfacer las necesidades anuales de reasentamiento identificadas por el acnur. f) La concesión de visas de reunificación familiar o, si ya están disponibles, la expansión del número de visas emitidas a miembros de la familia extendida, incluidos abuelos, hermanos y nietos; y la concesión inmediata del estatuto de protección temporal a las personas obligadas a huir del conflicto armado, la persecución o la violencia generalizada.

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de circulación en el país y el permiso para regresar después de trabajar en el extranjero o en sus países de origen. 4. Los menores no acompañados y aquellos separados de sus familias deben ser tratados de conformidad con la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, por ejemplo, al buscar soluciones alternativas a la detención de migrantes menores de edad que ingresan a un país sin autorización. 5. Todos los migrantes menores de edad deben ser protegidos de conformidad con la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño a través del registro obligatorio de todos los nacimientos, al garantizar que los migrantes menores de edad no sean irregulares cuando lleguen a la edad adulta y puedan continuar su educación. 6. Debe asegurarse el acceso a la educación a todos los migrantes menores de edad, solicitantes de asilo y refugiados en igualdad de condiciones que los ciudadanos e independientemente de su estatus legal. 7. El acceso a la seguridad social, incluida la asistencia sanitaria, debe proporcionarse a todos los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados, además deben tener acceso a los planes nacionales de pensiones y la posibilidad de transferir las prestaciones de sus países de origen. 8. Los migrantes tienen derecho a la protección contra la apatridia y la a-nacionalidad de conformidad con convenciones internacionales.

Promover: fomento del desarrollo humano integral de los migrantes y refugiados Si todo ser humano posee el derecho a desarrollarse, eso contempla a los más vulnerables, como los migrantes y los refugiados, quienes también debieran tener la oportunidad de cumplir sus aspiraciones naturales en cualquier dimensión de la vida humana. La promoción del desarrollo humano integral hace referencia a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 y a su principio de «no dejar a nadie atrás», hace una exhortación a la comunidad internacional para incluir a los refugiados, solicitantes de asilo y trabajadores migrantes en sus planes de desarrollo. Existen cinco puntos que abordan el concepto o la acción de «promover» y se dirigen a legisladores y a funcionarios del Estado; todavía más, trascienden la «protección», por ejemplo: 1. Las competencias de los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados deben valorarse y desarrollarse en los países de llegada, al garantizar la igualdad

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de acceso a la enseñanza superior, cursos de especialización, aprendizajes y pasantías, y al validar las cualificaciones obtenidas en otros lugares. 2. Deben emprenderse medidas que faciliten la inclusión de los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados dentro de comunidades locales al reconocer sus cualificaciones, su derecho al trabajo, su libertad de movimiento y su derecho a elegir dónde vivir; asimismo, al facilitar información en sus lenguas de origen. Las barreras lingüísticas deben superarse mediante cursos de idiomas. 3. Los derechos de la familia, en particular la reunificación, deben respetarse y promoverse en un sentido holístico. 4. Deben tomarse acciones especiales para proteger a los más vulnerables aun al interior de este mismo grupo, como los menores y las personas con necesidades especiales. 5. Debe proveerse más apoyo internacional al desarrollo y a la ayuda humanitario a países receptores, con la finalidad de que satisfagan las necesidades de las poblaciones recién llegadas y residentes. 6. El derecho a la libertad religiosa —en términos de creencias y de prácticas— debe asegurarse a todos los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados, independientemente de su condición jurídica.

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Una integración real requiere un nuevo tipo de sociedad que se eleve por encima de las suposiciones, a menudo tácitas, en torno a la hegemonía de uno u otro grupo racial o cultural. Ésta es radical, se centra en la persona e integra en sí misma diferentes vertientes de la doctrina social de la Iglesia al servicio de la solución de un problema humano. Poco después de su visita a Lampedusa, el papa Francisco se dirigió al Parlamento Europeo el 25 de noviembre de 2014: «Europa podrá hacer frente a los problemas asociados con la inmigración sólo si es capaz de afirmar claramente su propia identidad cultural y promulgar una legislación adecuada para proteger los derechos de los ciudadanos europeos, y garantizar la aceptación de los inmigrantes» (papa Francisco, 2014, #32). Hizo especial énfasis acerca de dirigir una mirada contemplativa de fe a nuestro alrededor y ver a Dios entre nosotros: Cuando dirigimos esa mirada hacia los migrantes y refugiados, descubrimos que no llegan con las manos vacías. Aportan su valor, habilidades, energía y aspiraciones,

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Integrar: mayor participación de migrantes y refugiados para el enriquecimiento de comunidades locales

así como los tesoros de sus propias culturas; y de esta manera, enriquecen la vida de las naciones que los acogen. También llegamos a ver la creatividad, la tenacidad y el espíritu de sacrificio de las innumerables personas, familias y comunidades de todo el mundo que abren sus puertas y sus corazones a los migrantes y refugiados, incluso

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allí donde los recursos son escasos (papa Francisco, 2018, #11).

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Este título de los 20 Puntos de Acción retoma esa perspectiva, pues argumenta que los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados brindan además de oportunidades de crecimiento para las comunidades locales y los recién llegados, un enriquecimiento cultural mutuo. Se sugieren tres medidas: 1. Fomentar un proceso de integración bidireccional que reconozca y valore las riquezas de ambas culturas, esto es, el reconocimiento de la ciudadanía por nacimiento y la rápida concesión de la nacionalidad a todos los refugiados, independientemente de los requisitos financieros o conocimientos lingüísticos. 2. Desarrollar y promover «una narrativa positiva de solidaridad hacia los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados», por ejemplo, financiando proyectos de intercambio intercultural y apoyando programas de integración en las comunidades locales. 3. Garantizar que los migrantes que regresan cuenten con las condiciones adecuadas para reintegrarse en sus países de origen, por ejemplo, brindar un mayor apoyo al desarrollo de la infraestructura en los países de retorno, validar cualificaciones educativas y profesionales obtenidas en el extranjero, y fomentar la rápida reintegración de los trabajadores en sus países de origen. Durante siglos, las personas desplazadas han recibido la asistencia y la atención pastoral especial de la Iglesia católica. Hoy, ante el mayor movimiento de personas desplazadas que se recuerde recientemente, la Iglesia se siente obligada a continuar esta labor de solidaridad con ellas y en cooperación con la comunidad internacional. La visión del papa Francisco sigue la doctrina católica sobre los derechos humanos a la vez que plantea un problema contemporáneo. Los 20 Puntos de Acción giran en torno a las enseñanzas de justicia social que él ha desarrollado desde que vio, de primera mano, la miseria en Lampedusa.

Una clara evolución en el enfoque del santo padre sobre la migración es su reconocimiento de los males del fenómeno de la trata de personas y la necesidad de afrontarlo cuando se trata de la migración. Los migrantes son muy vulnerables a la trata de personas, dado que huyen en condiciones precarias; con frecuencia arriesgan sus vidas al intentar ingresar a un país de destino y correr el riesgo de ser deportados. En 2014 describió la trata de personas como «una herida abierta en el cuerpo de la sociedad contemporánea, un flagelo sobre el cuerpo de Cristo» (papa Francisco, 2014, #2). El 29 de julio de 2018 enfatizó ante una plaza de San Pedro llena, que «las rutas de la migración a menudo son utilizadas por traficantes y explotadores para reclutar nuevas víctimas» (papa Francisco, 2018, #9). Adicionalmente, reconoció algo más profundo visible en la Exhortación Apostólica Evangelii Gaudium. Habló de una cultura de «usar y tirar», por la cual el ser humano es visto como un «bien de consumo» que puede usarse y desecharse (papa Francisco, 2013, #53). En esta exhortación se refirió directamente a la trata de personas:

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Reconocimiento de los males de la trata de personas

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Siempre me ha angustiado la suerte de quienes son víctimas de diversos tipos de está tu hermano?» (Génesis 4:9). ¿Dónde está tu hermano o hermana que está esclavizado? ¿Dónde está el hermano y la hermana a los que matas todos los días en almacenes clandestinos, en redes de prostitución, en los niños utilizados para la mendicidad, en la explotación del trabajo indocumentado? No miremos para otro lado. La complicidad es mayor de lo que pensamos. ¡El problema es de todos! Esta infame red delictiva está ahora bien implantada en nuestras ciudades, y muchas personas tienen las manos manchadas de sangre derivado de su cómoda y silenciosa complicidad (papa Francisco, 2013, #211).

El santo padre se ha convertido en la voz de los que no tienen voz, de los que se vuelven una mercancía, un producto que se desplaza de un país a otro (Campana y Varese, 2015). Éstos se encuentran entre los más deshumanizados y descartados del mundo moderno y del mundo en sí. La trata de personas, afirma, es un «flagelo atroz» (papa Francisco, 2017, #2), una «plaga aberrante» (papa Francisco, 30 de julio de 2017, # 6) y una «herida abierta en el cuerpo de la sociedad

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trata de personas. Cómo desearía que todos escucháramos el grito de Dios: «Dónde

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contemporánea» (papa Francisco, 2014, #2). A principios de 2015, dedicó su Mensaje Anual para la Jornada Mundial de la Paz a la trata de personas, destacó que «nos enfrentamos a un fenómeno global que excede las competencias de cualquier comunidad o país», y pidió «una movilización comparable en tamaño a la del fenómeno en sí» (papa Francisco, 2015, #6). En 2016 instó a erradicar la trata y el tráfico de personas, consideradas éstas como nuevas formas de esclavitud, además como crímenes de lesa humanidad que deben ser regulados por la legislación local e internacional (cfr. papa Francisco, 2016). Dos de las tres cartas encíclicas escritas por el papa Francisco hasta la fecha (Laudato si’, 24 de mayo de 2015 y Fratelli tutti, 3 de octubre de 2020) consideran la trata de personas. Puede resultar sorprendente para algunos saber que en Laudato si’, dentro del enfoque sobre el respeto al mundo natural, hace referencia a la indiferencia ante la trata de personas y a otros aspectos como la pobreza. La suya es una visión holística de la creación de Dios. Advierte cómo el cuidado de la naturaleza no puede existir separado del cuidado de la persona humana: «Es claramente incoherente combatir el tráfico de especies en peligro de extinción y, al mismo tiempo, permanecer completamente indiferentes a la trata de personas, despreocuparse de los pobres o emprender la destrucción de otro ser humano considerado indeseable» (papa Francisco, 2015, #91). Habría sido sorprendente no haber incluido alguna referencia a la degradación y explotación de la trata de personas en la Encíclica Fratelli tutti. Sin embargo, lo que es notable es cuán prioritario es este flagelo para el papa Francisco, y cuán profundamente preocupado está por la prevención y el alivio de los sufrimientos asociados. En el capítulo «Una ausencia de dignidad humana en las fronteras (An absence of human dignity on the borders)», el santo padre sostiene que, tanto en los regímenes populistas como en los neoliberales, la entrada de migrantes está bloqueada y que la ayuda a los países menos industrializados es muy escasa. Cree que esto puede conducir a los países a «tocar fondo y verse obligados a tomar medidas de austeridad» (papa Francisco, 2020, #37). Las medidas de austeridad pueden ser tan extremas como para no respetar la vida humana, los más afectados son quienes huyen de guerras, persecuciones y catástrofes naturales. De igual forma, hace hincapié acerca de la tragedia de los sueños destrozados, de las duras realidades que enfrentan los migrantes y refugiados a manos de los traficantes: Lamentablemente algunos se sienten atraídos por la cultura occidental, a veces con expectativas poco realistas que los exponen a graves decepciones. Traficantes sin

violencia, trata, abuso psicológico y físico, e indecibles sufrimientos durante su trayecto (papa Francisco, 2020, #38).

Bajo el liderazgo directo del papa, la Sección m&r ha desempeñado un papel vital en la transformación de esta preocupación al establecer medidas concretas. Durante 2018, organizó dos consultas con líderes de la Iglesia, académicos y profesionales experimentados y organizaciones asociadas que trabajan sobre el terreno. Seis meses de consulta, escucha, discusión y planeación dieron como resultado las Orientaciones Pastorales sobre la Trata de Personas («Orientaciones»), aprobadas por el santo padre en 2019. Las Orientaciones son para uso de las diócesis católicas, parroquias, congregaciones religiosas, escuelas y universidades; organizaciones católicas y otras de la sociedad civil, así como cualquier otro grupo que desee responder. Según se explica en el prefacio, su objetivo es promover «la comprensión, el reconocimiento, la prevención y la erradicación de la plaga de la trata de personas; la protección de las víctimas y la promoción de la recuperación de los supervivientes». El documento se centra en lo que realmente es la trata de personas (la definición), la investigación de sus causas subyacentes, la importancia de reconocer la realidad, y la dinámica de este «espantoso y malvado negocio»; propone respuestas recomendadas a la trata de personas, incluida la recuperación de supervivientes. A lo largo de las Orientaciones, la voz del papa Francisco es notoria. Comprende referencias de sus enseñanzas y relatos de encuentros concretos con sobrevivientes de la trata, así como de sus audiencias o visitas. Su saludo a los fieles en el Ángelus del 30 de julio de 2017 es un ejemplo: Cada año miles de hombres, mujeres y niños inocentes son víctimas de explotación laboral y abuso sexual, del tráfico de órganos, y parece que nos hemos acostumbrado tanto a ello, que lo consideramos algo normal. ¡Esto es deplorable, es cruel, es criminal! Deseo recordarles a todos el deber de combatir esta repugnante plaga, una forma de esclavitud moderna (papa Francisco, 2017).

Es prioritario resaltar, al igual que Schwalbenberg, Avila y Falish (2017), que la postura de la Santa Sede contra la trata de personas no es nueva. Muchas congregaciones religiosas, especialmente las de mujeres, han sido actores clave

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aprovechan de la debilidad de los migrantes, quienes con demasiada frecuencia sufren

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escrúpulos, frecuentemente vinculados a los cárteles de la droga o de las armas, se

durante años. En la Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el Mundo Moderno de 1965, la Iglesia condenó las prácticas fundamentales de lo que ahora denominamos trata de personas: La esclavitud, la prostitución, la venta de mujeres y niños, y las condiciones de trabajo vergonzosas donde la gente es tratada como instrumento de ganancia en lugar de personas libres y responsables son infamias que envenenan a la sociedad MIGRACIÓN y DESARROLLO

humana, degradan a sus perpetradores y son una deshonra suprema para el Creador

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(citado en Schwalbenberg, Avila y Falish, 2017, #10).

Lo que es innovador es la forma en que el papa Francisco ha reconocido la conexión entre la trata de personas y la migración; ha identificado la tragedia de tantos migrantes y refugiados que caen en manos de quienes se benefician de su situación desesperada. Lo que también es nuevo, es la forma en que ha presentado una estrategia holística basada en una visión clara, y ha tratado de impulsar a la Santa Sede para que sea un participante activo en los esfuerzos internacionales, pues ha buscado reunir a los fieles católicos tanto individual como colectivamente.

Los más olvidados: desplazados internos y desplazados climáticos Desde el inicio de su pontificado, el papa Francisco ha estado animando y dando ejemplo a la Iglesia para «acompañar» a los que de una u otra forma se ven obligados a huir. Las personas más olvidadas durante su desplazamiento son aquellas que no cruzan las fronteras, sino que huyen de sus hogares por las mismas causas que los refugiados —conflicto, persecución, violación de los derechos humanos, pobreza extrema o una combinación de éstas y otras causas complejas. En la actualidad, 50.8 millones de personas son desplazados internos (idmc, 2010), como en Siria, Colombia o la República Democrática del Congo. Al igual que en el caso de la trata de personas, la Sección m&r celebró consultas con líderes eclesiásticos y organizaciones asociadas con profesionales y académicos, que trabajan en el ámbito de los desplazamientos internos, hecho que desembocó en las Orientaciones pastorales sobre personas desplazadas internamente,

Reflexiones finales A lo largo de su pontificado, el papa Francisco ha aprovechado su posición como líder espiritual y moral en el escenario mundial para hablar acerca de la migración y la peligrosa situación de los migrantes, los refugiados, los desplazados internos, los desplazados climáticos y las víctimas de la trata de personas. Ha mostrado una profunda compasión, pero ha ido más allá para desarrollar una visión radical que proporcione un enfoque alternativo, aunque complementario a la corriente principal. Ha fundado las instituciones capaces de llevar a cabo esa visión.

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publicado en 2020. En palabras del cardenal Czerny, uno de los dos subsecretarios del papa Francisco en temas migratorios, estas Orientaciones «se nutren de la riqueza del magisterio universal y local, y de la larga tradición pastoral de las acciones que la Iglesia, en diferentes partes del mundo, ha emprendido en beneficio de los habitantes de las periferias existenciales» (Czerny, 2020). Las Orientaciones están destinadas a guiar el ministerio de la Iglesia con los desplazados internos en la planificación y el compromiso práctico, en la defensa y el diálogo. El tema de la 106ª Jornada Mundial de los Migrantes y Refugiados, el 27 de septiembre de 2020, fue «Como Jesucristo, obligado a huir. Acoger, proteger, promover e integrar a los desplazados internos». Esta Jornada Mundial es un día dedicado a sensibilizar sobre la difícil situación de las personas vulnerables que se desplazan, a rezar por ellas mientras enfrentan muchos desafíos y destacar las oportunidades que ofrece la migración. En 2020, debido a los retos provocados por la pandemia en curso, el papa amplió el alcance de su mensaje para abarcar no sólo a los desplazados internos, sino a todos los que atraviesan situaciones de precariedad, abandono, marginación y rechazo como consecuencia de la covid-19. En 2021, el papa Francisco hace un llamado internacional sobre la difícil situación de los desplazados por la crisis climática. En el momento de redactar este artículo, la Sección de m&r está reuniendo el conocimiento y la experiencia de las iglesias locales en todo el mundo, con el objetivo de elaborar las Orientaciones Pastorales sobre la Crisis Climática y los Desplazamientos. Esta dinámica muestra cómo la Iglesia está en movimiento con los desplazados, al tratar de sacar a la luz la difícil situación de los más olvidados para buscar justicia, conciencia y empatía.

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En este tiempo de pandemia, el santo padre ha estado atento a no distinguir entre los importantes y los invisibles, los asentados y los desplazados: todos son vulnerables y cada contagio es un peligro para todos (Czerny, 2020). En su viaje con los migrantes parece decirnos lo mucho que las personas desplazadas nos ofrecen, como la oportunidad de descubrir partes ocultas de la humanidad y profundizar en nuestra comprensión en torno de las complejidades del mundo. Tal vez éste sea y será su legado: es a través de los migrantes y refugiados que se nos invita a encontrar a Dios, «aunque para nuestros ojos sea difícil reconocer a Dios» (papa Francisco, 2020, #6, citando la Homilía, 15 de febrero de 2019). La homilía que pronunció en el quinto aniversario de su visita a Lampedusa sirve como conclusión adecuada a esta reflexión sobre su liderazgo referente al aludido tópico: Ante los desafíos de los movimientos migratorios contemporáneos, la única respuesta razonable es la de solidaridad y la misericordia. Una respuesta menos preocupada por los cálculos que por la necesidad de una distribución equitativa de responsabilidades, una valoración honesta y sincera de las alternativas y una gestión

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prudente. Una política justa es la que está al servicio de la persona, de todos los involucrados; una política que ofrezca soluciones que garanticen la seguridad, el respeto de los derechos y la dignidad de todos; una política preocupada por el bien

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del propio país, al tener en cuenta el de los demás en un mundo cada vez más interconectado (papa Francisco, 2018, #6).

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Semblanzas

Harald Bauder, canadiense y alemán, tiene un doctorado en Geografía. Se desempeña como profesor del Departamento de Geografía y Estudios Ambientales y como director del Programa de Posgrado en Estudios de Inmigración y Asentamientos de críticos de migración y fronteras, así como ciudades y migración. En 2017 publicó Migration borders freedom y en 2019 coordinó con Jonathan Darling el libro Sanctuary cities and urban struggles: rescaling migration, citizenship, and rights. Cabe resaltar que colabora con el Freiburg Institute for Advanced Studies (frias) de la Universidad de Freiburg, Alemania. Correo-e: hbauder@ryerson.ca Jorge Brower Beltramin, chileno, recibió en 2006 la mención Pensamiento y Cultura en el

MIGRACIÓN y DESARROLLO

la Universidad de Ryerson, Canadá. Sus investigaciones se enfocan en estudios

Doctorado en Estudios Americanos. Es profesor titular adscrito al Departamento de Publicidad e Imagen y vicedecano de Investigación y Postgrado de la Facultad Tecnológica en la Universidad de Santiago de Chile. Sus líneas de investigación comprenden las siguientes temáticas: análisis del discurso, teorías de la cultura y epistemología de las ciencias sociales. De sus últimas publicaciones sobresalen los

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artículos «Gobernabilidad y gobernanza: alcances para una lectura compleja», Re-

vol. 22, núm. 1 (2019); y «La agonía de la Universidad: contiendas conceptuales para su definición», Revista Izquierdas, 38 (febrero de 2018). orcid id: https://orcid.org /0000 - 0002- 6968 -2949. Correo-e: jorge.brower@usach.cl Diego Andrés Carámbula Luna, de nacionalidades uruguaya e italiana, es doctor en Migraciones Internacionales y Cooperación al Desarrollo por la Universidad Pontificia Comillas, Madrid. En los últimos años ha trabajado en el área de las migraciones y ha ocupado puestos de responsabilidad en la Scalabrini International Migration Network (simn) en Nueva York y el Centro de Estudios Migratorios Latinoamericanos (Cemla) en Buenos Aires. Actualmente es coordinador regional para América del Sur de la Sección Migrantes y Refugiados, perteneciente al Dicasterio para el Servicio del Desarrollo Humano e Integral del Vaticano. En el área académica se especializa en migración calificada y movilidad internacional de estudiantes, incluso ha publicado un libro al respecto. De sus publicaciones recientes sobresalen el artículo «La migración de habilidades y el círculo vicioso del talento. Análisis en la República

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vista Espacios (2020), con A. Vargas; «El sentido de la natalidad en la fenomenología de la acción política de H. Arendt», Res Publica. Revista de Historia de las Ideas Políticas,

Argentina» en Estudios Migratorios Latinoamericanos (2018) y el libro El círculo vicioso del talento (Editorial ciccus, 2018). Rodolfo Casillas R. está adscrito desde 1991 a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), sede académica de México, como profesor e investigador. Su trabajo versa sobre migraciones centroamericanas y transcontinentales hacia y de paso por México, trata de personas, redes humanitarias y delictivas, y pluralidad religiosa. Recientemente publicó el libro Aspectos sociales y culturales de la trata de persoMIGRACIÓN y DESARROLLO

nas en México, y el texto «Visible and invisible: undocumented migrants in transit through Mexico», en Compassionate migration and regional policy in the Americas, coordinado por Steven W. Bender y William F. Arrocha. Su trayectoria académica puede consultarse en www.rodolfocasillasr.org Margaret Godoy, canadiense y chilena, es maestra de Artes en Estudios de Inmigración y Asentamientos. Asimismo, es asistente de investigación en la Universidad de Ryerson, Canadá. Sus áreas de studio comprenden inmigración y ciudades, integración migrante y política de inmigración. Es autora del artículo «Solidarity cities in Santiago de Chile and civil society participation during covid-19» (2020). Correo-e: margaret.godoy@ryerson.ca 208

Márcio de Oliveira, brasileño, doctor en Sociología y profesor del Departamento de Sociología de la Universidade Federal do Paraná, Brasil. Coordinador del grupo de investigaciones sobre Multiculturalismo y Migraciones Internacionales (cnpq/Bra-

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sil). Coordina el Grupo de Trabajo Migraciones Internacionales (Sociedad Brasileña de Sociología) y el Grupo de Trabajo Migración Sur-Sur (clacso). Dentro de sus publicaciones recientes se encuentra el libro Sociedades em movimento. Fluxos internacionais, conflitos nacionais, São Paulo, Intermedios; y los artículos «A contribuição de Florestan Fernandes à sociologia da imigração no Brasil de 1940 a 1970: relevância e deslocamento temático», Estudos de Sociologia; vol. 2, núm. 26; «p-c La trajectoire d’un jeune Haïtien au Brésil: habitus immigrant, distinction et capital», en la revista L´Ordinaire des Amérique, vol. 226. Juan Manuel Sandoval Palacios, mexicano, doctor en Antropología, es profesor en el Seminario Permanente de Estudios Chicanos y de Fronteras de la Dirección de Etnología y Antropología Social del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Cabe resaltar que se especializa en globalización, fronteras, militarización, políticas migratorias. En 2019 publicó los artículos «La ‹Megarregión Arizona-Sonora› como Zona Específica de Intensa Acumulación (zeia) en el Espacio Global para la expansión del capital transnacional en la frontera México-Estados Unidos», Revista Pós Ciências Sociais. Repocs, vol. 16, núm. 32; y «Los migrantes de México y Centroamérica en la

conformación del mercado laboral regional de América del Norte (décadas de 1980 a 2010)», Antrophos, núm. 250, enero-marzo. Asimismo, en 2017 publicó el libro La fron-

tera Estados Unidos-México: espacio global para la expansión del capital transnacional, México, Instituto Nacional de Antropología e Historia. Correo-e: juanmanuelsan.pal@ gmail.com Amaya Valcárcel, abogada española, se desempeña en el sector de la protección internacional y la defensa de los derechos de los refugiados y otros migrantes forzosos. das para los Refugiados (acnur) en España y en el campo de refugiados de Kakuma, en el norte de Kenia. Desde 1998 colabora con el Servicio Jesuita a Refugiados (jrs) como responsable de incidencia, en la oficina internacional en Roma, en la defensa de los derechos de los refugiados (jrs.net). Además, realiza misiones a Ruanda, Burundi, Etiopía o Sri Lanka. Entre 2002 y 2003 fue coordinadora del Máster de Ayuda Humanitaria y Cooperación al Desarrollo en la Universidad Pontificia Comillas,

MIGRACIÓN y DESARROLLO

Entre 1995 y 1997 laboró como abogada con el Alto Comisionado de Naciones Uni-

Madrid. Entre 2003 y 2005 vivió y trabajó en Camboya, en un centro para personas con discapacidad por minas antipersonas en la Misión Católica de Battambang, donde organizó un programa de microcréditos para jóvenes supervivientes de las minas. Es pertinente destacar que sigue involucrada en esta misión y visita Camboya frecuentemente de forma voluntaria. Entre 2006 y 2008 fue secretaria general

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de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (cear). Desde 2018, trabaja, a través

antes de la pandemia impartía un curso de Derecho Internacional sobre las Migraciones en la Universidad Pontificia Comillas, institución en la que obtuvo la licenciatura en Derecho y más tarde el Doctorado en Migraciones Internacionales. Ha publicado artículos acerca del reasentamiento desde Túnez en Forced Migration Review (Oxford, 2016), soluciones duraderas para los desplazados internos en Colombia (2017), los refugiados tamiles en la India (2019), migraciones y libertad religiosa (Radboud University Press, Nijmegen, 2018); y en revistas como Aggiornamenti Sociali (Italia, 2020) y Revista de Fomento Social (España, 2018). Asimismo, ha publicado artículos en los diarios El País (España) y L´Osservatore Romano (Ciudad del Vaticano). Correo-e: avalcarcel@migrants-refugees.org Rosa María Vanegas García, mexicana, es licenciada en Relaciones Internacionales. Además es profesora en el Seminario Permanente de Estudios Chicanos y de Fronteras de la Dirección de Etnología y Antropología Social del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Sus líneas de investigación se centran en migraciones y tratados

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de un acuerdo de colaboración, con la Sección Migrantes y Refugiados del Dicasterio para el Servicio del Desarrollo Humano Integral (migrants-refugees.va). Hasta

internacionales. Ha publicado, entre otros, el libro Cuatro décadas del Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá: 1974 -2014, Ciudad de México, Instituto Nacional de Antropología e Historia (2018); y los artículos «Primera experiencia de campo México-Canadá», Rutas de Campo, Instituto Nacional de Antropología e Historia, segunda época, julio-septiembre (2018); y «¿Hacia el modelo ideal de una migración ordenada? Un análisis comparado de los programas de trabajadores agrícolas de temporada en Canadá-México y España-Europa del Este y Marruecos», AntropoMIGRACIÓN y DESARROLLO

logía, Boletín oficial del inah, nueva época, diciembre (2013), con Alicia Reigada. Co-

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rreo-e: rosyvanegas@prodigy.net.mx

Normas para la recepción de originales

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bitrada y publicada por la Red Internacional de Migración y Desarrollo. 2. Los trabajos deberán ser inéditos y sus autores se comprometen a no someterlos simultáneamente a la consideración de otras publicaciones. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en las Ciencias Sociales y enfocados en el problema de la migración internacional y el desarrollo. Pueden enviarse trabajos en español y en inglés; serán publicados en esos idiomas. Los autores conceden su permiso para que sus artículos sean difundidos por medios impresos y electrónicos por la Red Internacional de Migración y Desarrollo. 3. Los autores deberán remitir los originales en formato compatible con los programas estándares de procesamiento de textos (Word) en plataforma Windows tamaño carta, a doble espacio y por una sola cara, con tamaño de letra de 12 puntos en fuente Times New Roman. 4. Considerando que una cuartilla tiene 27 renglones y entre 60 y 64 caracteres con espacios e interlineado doble, los trabajos tendrán una extensión de entre 20 y 25 cuartillas; los textos destinados a las secciones «La voz de los actores», entre 12 y 15, y a «Coyuntura y debate», entre 15 y 20. 5. Los trabajos deberán acompañarse de los siguientes datos, con una extensión no mayor de diez líneas: nombre completo del autor o los autores, nacionalidad, máximo nivel de estudios alcanzado, institución, centro de adscripción y línea de investigación, cargo que desempeña, número telefónico, dirección postal, dirección electrónica, dos o tres referencias bibliográficas de las publicaciones recientes o relevantes, información que considere relevante. 6. Anexo al artículo, deberá enviarse un resumen de 150 palabras (o diez renglones) en el idioma en que esté escrito y cinco palabras clave, que faciliten su inclusión en los índices y bases de datos bibliográficos. Migración y Desarrollo traducirá, en su caso, el resumen al inglés y utilizará esa síntesis para su difusión en el portal de Internet de la propia Red. 7. Los cuadros, mapas y gráficas deberán presentarse de forma clara y precisa; invariablemente deberán incluir la fuente o el origen de procedencia, y en el texto

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1. Migración y Desarrollo es una revista semestral de investigación científica ar-

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deberá indicarse su colocación exacta. Es importante considerar que la revista se imprime en negro y que, por lo mismo, la información referida a los gráficos deberá ajustarse a estas condiciones; en ningún caso se podrá incluir en la publicación un elemento gráfico en color (es necesario prescindir de recursos tales como «códigos de color»). Para la mejor presentación de estos elementos, se requiere el envío de los archivos en los que se elaboró el gráfico (Excel, Illustrator, Photoshop, InDesign). 8. Se presentarán las notas a pie de página y deberán estar escritas a renglón corrido (a un espacio) y numeración corrida (progresiva), e incluirse al pie de la página correspondiente. Las llamadas deberán ser numéricas. 9. Deberán insertarse las citas en el texto abriendo un paréntesis con el apellido del autor, el año de la publicación; en caso de ser citas textuales se añadirá también el número de página. Ejemplo: (Durand, 2003:14). Las referencias bibliográficas completas se desplegarán al final del texto, en orden alfabético y de acuerdo con el siguiente formato:

Libro

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Apellido del autor, nombre [en caso de haber otro u otros autores, nombre y apellido] (año), Título del libro, ciudad de publicación, editorial.

Ejemplo Petras, James y Henry Veltmeyer (2003), La globalización desenmascarada. El imperialismo en el siglo xxi, México, Miguel Ángel Porrúa. Capítulo de libro Apellido del autor, nombre [en caso de haber otro u otros autores, nombre y apellido] (año), «Título del capítulo», en Apellido del autor, nombre(es), Título del libro, ciudad de publicación, editorial, páginas.

Ejemplo Orozco, Manuel y Steven Wilson (2005), «Para que las remesas produzcan resultados», en Donald Terry y Steven Wilson, Remesas de inmigrantes. Moneda de cambio económico y social, Washington, bid.

Artículo de revista

Consulta en línea Apellido del autor, nombre [en caso de haber otro u otros autores, nombre y apellido] (año), «título del artículo», en url

Ejemplo Banco Mundial (bm) (2002), «Empowerment and poverty reduction: A sourcebook», en http://siteresources.worldbank.org/intempowerment/ Resources /4863121095094954594/draft.pdf 10. Para siglas, acrónimos o abreviaturas, la primera vez que se usen deberá escribirse el nombre completo; luego, entre paréntesis, la forma que se utilizará con posterioridad.

Ejemplo Banco Mundial (bm), Consejo Nacional de Población (Conapo), producto interno bruto (pib). 11. Los originales serán dictaminados por evaluadores anónimos seleccionados entre expertos del tema tratado por el artículo. En razón de lo cual, los nombres de los autores u otra forma de identificación solamente deberá figurar en la página inicial. Los dictámenes serán comunicados a los autores en un plazo no mayor a 60 días después de la recepción del artículo. El principio de confidencialidad será la guía.

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Ejemplo Kandel, William y Douglas Massey (2002), «The culture of Mexican migration: a theoretical and empirical analysis», Social Forces, 3(80), pp. 125.

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Apellido del autor, nombre [en caso de haber otro u otros autores, nombre y apellido] (año), «Título del artículo», Nombre de la revista, número (volumen), páginas.

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12. Las colaboraciones aceptadas serán sometidas a un proceso de corrección de estilo y su publicación estará sujeta a la disponibilidad de espacio en cada número. En ningún caso se devolverán originales. 13. Migración y Desarrollo se reserva el derecho de realizar los cambios editoriales que considere pertinentes. 14. Los textos originales podrán enviarse por correo electrónico a la dirección: revistamyd@uaz.edu.mx

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Cátedra sobre Migración, Desarrollo y Derechos Humanos

Artículos ¿Cómo negociar la política migratoria de México?: prácticas, logros, errores y opciones Rodolfo Casillas R.

Legislación migratoria chilena: tres momentos históricos entendidos como dispositivos discursivos Jorge Brower Beltramin

Los trabajadores agrícolas temporales mexicanos en Canadá y la covid-19 Rosa María Vanegas García | Juan Manuel Sandoval Palacios

Ciudades santuario y solidarias en América Latina: una revisión de literatura Margaret Godoy | Harald Bauder

Refugio y remesas: un análisis basado en «El perfil socioeconómico de refugiados en Brasil. Subsidios para el desarrollo de políticas» Márcio de Oliveira

Coyuntura y debate Paradojas de la innovación y la migración calificada de inventores en el contexto neoliberal: reflexiones en torno al caso mexicano Selene Gaspar Olvera

La voz de los actores El liderazgo visionario del papa Francisco sobre las personas en movimiento Diego Carámbula | Amaya Valcárcel

Migración y Desarrollo vol. 19, no. 36, enero-junio 2021

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Margaret Godoy | Harald Bauder

Rosa María Vanegas García | Juan Manuel Sandoval Palacios

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