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· JULIO 2016 ·


1. INTRODUCCIÓN

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2. ANTECEDENTES

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3. JUSTIFICACIÓN

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4. PROPUESTA

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ANEXOS I. AGLOMERACIONES METROPOLITANAS EUROPEAS II. LEY 31/2010, DE 3 DE AGOSTO, DEL ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA III. LEY 4/2012, DE 12 DE ABRIL, DEL ÁREA METROPOLITANA DE VIGO


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Tradicionalmente, los municipios, como unidades básicas de organización territorial, han sido meros gestores o proveedores de servicios básicos a la población de su entorno administrativo. En el caso español este rol de mero suministrador de servicios está perfectamente establecido en la legislación y queda reflejado de manera explícita en la más recientemente aprobada 1. Sin embargo, la combinación de dos procesos acaecidos en las últimas décadas, como son los procesos de globalización de la economía y las diferentes crisis económicas y sus consecuencias más directas sobre el empleo y la emigración, han modificado sustancialmente el papel de las entidades locales, especialmente de los municipios, ante la necesidad urgente de dar respuesta en el ámbito local, el más cercano e inmediato, a los impactos negativos y a las situaciones de emergencia social que de ellos se derivan (desempleo, desahucios, pobreza energética, pobreza infantil, exclusión social...). En el caso europeo se suma otro proceso demográfico con un gran impacto sobre la realidad socioeconómica como es el envejecimiento de la población, que conlleva el consumo de grandes recursos económicos y condiciona de forma sustancial la dinámica de las ciudades. Por otro lado, el fracaso - y de algún modo la falta de interés - de las estructuras de los Estados–Nación a la hora de abordar las consecuencias de estos procesos, así como la aparición de fenómenos de integración económica y tecnológica que han impulsado cambios intensos y rápidos en las relaciones entre economía y territorio, han provocado que las entidades locales hayan tenido que asumir responsabilidades y desarrollar iniciativas que, en principio, no les correspondían, viéndose obligadas a reubicarse en las denominadas “dinámicas de globalización y localismo”. (Subirats, J., Tomás, M.). Parece por tanto evidente que abordar de forma sostenible este nuevo rol, asumido sin alternativa ante la aparición de nuevos procesos cuyas consecuencias no han sido abordadas por los Estados, es el mayor reto político al que tienen que hacer frente las ciudades en la actualidad.

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Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Texto Consolidado con las modificaciones introducidas por el artículo primero de la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP): http://bit.ly/2a2zyn2


Propuesta de creación del Área Central de Asturias como Área Metropolitana

A juicio de la mayoría de los expertos, la única vía para abordar esta nueva realidad es aquella que fomente que las ciudades adquieran una dimensión mínima (creciendo o formando parte de redes de ciudades) que les permita, por medio de un proceso de economía de escala, asumir sus nuevas responsabilidades y, a su vez, competir en un mundo cada vez más globalizado. En el último siglo y medio ha habido diferentes procesos de reajuste de los límites administrativos de los municipios, en unos casos debido fundamentalmente a que el crecimiento espacial de las ciudades desbordaba el ámbito geográfico-administrativo de los municipios, por lo que algunas ciudades optaron por anexionar el territorio contiguo (Roterdam, Bogotá, Lima, etc), y en otros casos por decisión política de un ámbito superior de gobierno, generalmente del Gobierno Central (Canadá 1979, Dinamarca 2007, Italia 2015). En la actualidad, con el refuerzo de la autonomía local y, por tanto, del sentido de identidad local, estos procesos son cada vez más difíciles de desarrollar y los limites administrativos de los municipios se han vuelto muy rígidos (en Asturias han existido diferentes intentos, con sonoros fracasos, para reducir el número de municipios, el último en el marco del pacto de legislatura para formar el Gobierno autonómico en 2012). Por otro lado, muchas de las divisiones administrativas descentralizadas creadas por los Estados (provincias, regiones, etc.) no se corresponden con las aglomeraciones urbanas actuales ni cuentan con una dinámica económica propia, por lo que no son eficaces a la hora de abordar los retos descritos. Como consecuencia de todo lo anterior, en los últimos años se han ido buscando otras fórmulas y se han ido creando estructuras administrativas supramunicipales y/o metropolitanas a partir de las aglomeraciones urbanas reales, con tipologías institucionales, políticas y competenciales muy diversas y, por tanto, también, con diferentes resultados en cuanto a su efectividad y éxito (ANEXO I) 2.

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Papers 50. Aglomeraciones Metropolitanas Europeas. Servei d’Informació i Estudis Territorials de la Mancaminitat de Municipis de l’Área Metropolitana de Barcelona.


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Fuente: Los nuevos retos de los Gobiernos locales. UOC

Teniendo en cuenta estos elementos, y en un intento de simplificaciĂłn, se pueden diferenciar cuatros grandes modelos de gobernabilidad metropolitana, ordenados segĂşn el grado de institucionalizaciĂłn:


Propuesta de creación del Área Central de Asturias como Área Metropolitana

• Cooperación voluntaria de municipios. • Coordinación vertical. • Consorcios o Agencias metropolitanas. • Gobiernos metropolitanos. No obstante, se trata de modelos teóricos que en la práctica, en algunos casos, están mezclados, y en otros, modelos en teoría iguales funcionan de manera diferente. • El modelo menos institucionalizado es el de la cooperación voluntaria de municipios que se caracteriza por la ausencia de reformas en las estructuras políticas, ya que se basa en la iniciativa local y la voluntad por parte de los municipios, utilizando fórmulas flexibles de cooperación. En la mayoría de los países existen mancomunidades de municipios para prestar algún servicio. En el caso de la planificación estratégica, los representantes municipales comparten un espacio de discusión y debate con otros actores tanto de otras administraciones públicas como de sindicatos y patronales, cámaras de comercio, universidades, organizaciones sin ánimo de lucro, etc. Casos muy conocidos de planificación estratégica son los de Barcelona y Turín. Dentro de este modelo destacan los casos en los que la cooperación se lleva a cabo sobre una base política, como un elemento de transición hacia una forma más institucionalizada de gobernabilidad metropolitana. Este fue el caso de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona y posteriormente del Consorcio Metropolitano, que sirvió de transición hacia una nueva Área Metropolitana de Barcelona (AMB). También es el caso de París, que ha iniciado un proceso de institucionalización a partir de una asociación voluntaria de municipios. • El segundo modelo es el de coordinación vertical, en el que las políticas metropolitanas no se llevan a cabo por un ente específicamente metropolitano sino, de facto, por otros ámbitos de gobierno que ya existen (una comunidad autónoma, una provincia, un condado, etc.). En otras palabras, no hay una administración metropolitana creada para hacer esta función pero la ejercita en la práctica. Hay numerosos ejemplos en Europa: la Comunidad de Madrid, la Ciudad-Estado de Viena, la Región de Bruselas-Capital, etc. Los ámbitos de gobierno que asumen las tareas metropolitanas tienen más o menos poderes, tipos de financiación y representación directa o indirecta según los casos (especialmente, en función del grado de descentralización del Estado). Al no haber sido creadas de manera expresa para tratar los temas metropolitanos, el territorio de actuación de la institución es mayor (casos de Madrid, Copenhague, Estocolmo o Dublín) o menor (Viena o Bruselas) que el del área metropolitana. • También creadas a escala metropolitana existen las agencias o consorcios metropolitanos que, a diferencia de los gobiernos metropolitanos, tienen la función de gestionar o planificar un solo servicio 3 (transporte público, medio ambiente, policía, etc.). En este caso, hay un grado medio de institucionalización, puesto que no se crea una autoridad metropolitana con distintas competencias pero sí se opta por crear una agencia sectorial


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con una función principal. Por ejemplo en Fráncfort se trata de la planificación regional. En el caso de Birmingham hay varias agencias sectoriales con las funciones del transporte, la policía, los incendios y las emergencias. De hecho, la planificación del transporte es llevada a cabo a menudo por una agencia metropolitana, como en la región metropolitana de Barcelona, donde existe la Autoridad del Transporte Metropolitano (ATM). Otros ejemplos son los de Valencia, que cuenta con la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos, y en el caso de nuestro ámbito más cercano, el Consorcio de Transportes de Asturias y el Consorcio de Aguas Asturias. • En el otro extremo están los gobiernos metropolitanos, estructuras creadas expresamente para afrontar los retos metropolitanos. Estas estructuras cuentan con un consejo metropolitano (elegido de manera directa o indirecta, según los casos) y unas competencias y financiación fijadas por la ley. Este modelo implica la aprobación de leyes y el reconocimiento del hecho metropolitano. Son entes de coordinación de políticas metropolitanas que suelen tener una visión integral de la aglomeración. Algunos ejemplos de estructuras metropolitanas actuales son las de Stuttgart (1994) y Londres (creada por ley en 1999, en funcionamiento desde 2000), de elección directa, y las de Lisboa (ley estatal de 2013), Lyon (1999), Barcelona (ley autonómica de 2010, en funcionamiento desde 2011), Vigo (ley autonómica de 2012), Milán (enero de 2015) y París (prevista para 2016), de elección indirecta.

Fuente: Los nuevos retos de los Gobiernos locales. UOC

Dentro del marco legislativo español, el área metropolitana es un ente de configuración legal cuyo diseño final corresponde en cada comunidad autónoma al órgano legislador

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Los nuevos retos de los Gobiernos locales. Universitat Oberta de Catalunya.


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propio de esta, con respeto a lo establecido en las bases estatales reguladoras de esta materia 1, caracterizadas por una flexibilidad que no determina ni el carácter territorial (con vocación de generalidad de sus fines y potestades) ni el institucional (definido por la especialidad de sus funciones). A efectos prácticos, se considera el Gobierno Local Intermedio - Área Metropolitana como la única Administración Pública con competencias en la organización territorial (no se consideran, por tanto, las dos entidades funcionales o sectoriales de Valencia) 4/5. • Área Metropolitana de Barcelona 6. • Área Metropolitana de Vigo 7.

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Según sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1998, del artículo 43.2 de la ley reguladora de Bases de Régimen Local, que es el precepto más explícito en este materia, no se deduce que se haya de crear un solo ente local metropolitano para gestionar conjuntamente los servicios de transporte público de viajeros y los servicios de tratamiento y evacuación de aguas residuales y de residuos.

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Ley 2/2001, de 11 de mayo, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana.

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Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona.

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Ley 4/2012, de 12 de abril, del Área Metropolitana de Vigo.


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Entre los modelos definidos hasta el momento no existe un ideal de gobernabilidad metropolitana; cada una de las formas de gobierno presenta ventajas e inconvenientes. Los modelos de cooperación voluntaria tienen cinco inconvenientes principales: • Suelen tener unas competencias limitadas (gestión de servicios, asistencia a los miembros), y por tanto su incidencia en las grandes políticas metropolitanas es menor que en los casos de gobiernos metropolitanos. • El hecho de que las decisiones se determinen de manera consensuada puede provocar que no se llegue a acuerdos, favoreciendo la inacción. • El tipo de actuaciones se plantea a corto plazo, ya que el acuerdo se mantiene por la adscripción voluntaria. • En el caso de la planificación estratégica, a estos inconvenientes se añade su carácter consultivo y no vinculante. • El reparto de la carga financiera entre miembros con recursos y perfiles socioeconómicos muy distintos condiciona su funcionamiento. La creación de gobiernos metropolitanos implica el reconocimiento por ley del hecho metropolitano, lo que supone una serie de ventajas pero también de inconvenientes: • Si la nueva estructura tiene competencias reales y financiación adecuada, es la opción que permitirá afrontar de manera global los retos metropolitanos. • Un inconveniente de crear un nuevo ámbito de gobierno es su coste económico sino se eliminan otras estructuras. • Los gobiernos metropolitanos son menos flexibles antes los cambios inherentes a la dinámica metropolitana. • La nueva estructura territorial debe coordinarse con las entidades sectoriales de servicios metropolitanos ya existentes.


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• Independientemente del origen de la iniciativa, si la toma de decisiones no se mantiene en el ámbito local con interferencias de otros ámbitos de gobierno las resistencias de los entes locales crean disfunciones e ineficacias Los consorcios metropolitanos también tienen sus ventajas e inconvenientes: • Al poder incorporarse otras administraciones tiene garantizada su financiación. • Pueden terminar convirtiéndose en un instrumento más de intervención del gobierno autonómico sobre los municipios. Por otro lado, la configuración del área metropolitana como un instrumento de coordinación interadministrativa, que la comunidad autónoma impone por la fuerza a las entidades locales, careciendo del carácter de voluntariedad y de la flexibilidad que requiere hoy en día la dinámica metropolitana, explica las reticencias de los municipios a colaborar en estos ámbitos. Todo lo expuesto contribuye a encontrar una explicación a que, 25 años después de la aprobación de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, a día de hoy, en España solo existan dos áreas metropolitanas formales con carácter territorial. A pesar de todo, las nuevas dinámicas económicas, consecuencia del proceso de globalización de las últimas décadas, obligan a los ayuntamientos a evolucionar, sustituyendo la competencia interna, dentro de los espacios metropolitanos, por la competencia externa, con otras áreas económicas y, por tanto, con otras áreas metropolitanas. 3.1.- PRINCIPADO DE ASTURIAS Dentro ya del marco jurídico propio de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, el artículo sexto de su Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre) recoge la potestad del Principado para crear áreas metropolitanas. Por su parte, la directriz 8ª del documento de Directrices Regionales de Ordenación de Territorio establece:

“Nota al Avance: Es necesario introducir determinaciones de gestión metropolitana para planificar los servicios y obras necesarios, que podrían llevar a la declaración formal de Área Metropolitana funcional sin órgano de gobierno, sólo para articular políticas sectoriales con visión metropolitana, que contribuyen además a proyectar la imagen exterior del centro de Asturias como una metrópoli más competitiva,


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conjuntando las políticas de transporte de mercancías, suelo industrial, y las zonas logísticas, los transportes de viajeros y los grandes equipamientos públicos y privados de ámbito supramunicipal. Caben tres alteraciones básicas: A) Opción de desarrollo de la legislación de régimen local, constituyendo un área metropolitana con órgano de representación –no de gobierno o 4º escalóndonde se concilien los intereses metropolitanos entre los tres niveles de la Administración. B) Opción de ordenación del territorio, bien porque el Decreto de aprobación de las Directrices Regionales denomine al Área Central como Entidad Metropolitana funcional o bien –en una opción más determinante- mediante la declaración por Ley de dicho Área Metropolitana en ejercicio de las competencias autonómicas de ordenación del territorio, y no de régimen local, obviando así el órgano interadministrativo de representación. C) Opción urbanística de declaración de interés supramunicipal, con el rango normativo oportuno, ejerciendo las facultades previstas en el art. 8 del Decreto Legislativo 1/2004 (“Administración urbanística actuante”), declarando de interés supramunicipal las “infraestructuras, servicios y dotaciones de todo orden…” que considere oportuno, que en definitiva sería en los mismos sectores que en la opción A (logística, equipamiento metropolitano, etc.).”

Finalmente, el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (ROTU) establece que las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio son las referidas a un territorio menor al de la Comunidad Autónoma y contará con los siguientes objetivos:


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Fuente: Directrices Subregionales del Área Central de Asturias. DAC


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De acuerdo con todo lo expuesto, parece que la estrategia más razonable y factible para llegar a poner en marcha un proceso de creación y desarrollo del área metropolitana “Área Central de Asturias” (ACA) 8 es la constitución de un nuevo ente formal, de ámbito supramunicipal, en el que se potencie la gobernanza metropolitana entendida como un proceso de toma de decisión colectiva de los concejos que lo conformen con carácter voluntario, e inicie su desarrollo con unas competencias muy limitadas y de resultados prácticos, rápidos y evidentes, con el objetivo de ampliar con posterioridad su número e importancia en base al acuerdo entre los concejos. El proceso de constitución del ACA debe desligarse del de elaboración y aprobación de las Directrices Subregionales de Ordenación del Área Central de Asturias – DAC e, incluso, considerarse como un paso previo, de tal manera que se garantice la participación del futuro ente supramunicipal en la elaboración de las citadas directrices subregionales. Siguiendo las experiencias de Barcelona (ANEXO II) 6 y Vigo (ANEXO III) 7, únicas áreas metropolitanas constituidas formalmente en España hasta la fecha, el Grupo Municipal de Izquierda Unida en el Ayuntamiento de Gijón/Xixón realiza una propuesta concreta de proceso para la creación y organización del Área Central de Asturias como base para la discusión y el debate: 1. Delimitación definitiva del Área Central de Asturias (ACA). Se propone que con objeto de simplificar y optimizar la creación y el inicio del proceso, se considere un área metropolitana formada por los 18 municipios que se contemplan en la Directriz 8ª de las Directrices de Ordenación del Territorio (1991) para el Área Central de Asturias y en el Área Urbana de Asturias establecida por el Ministerio de Fomento (2015) 9, así como por el concejo de Laviana como elemento inseparable del “Corredor del Nalón”: Gijón/Xixón, Oviedo, Avilés, Mieres, Langreo, Siero, San Martín del Rey Aurelio, Castrillón, Corvera, Gozón, Carreño, Llanera, Laviana, Noreña, Morcín, Riosa, Las Regueras, Ribera de Arriba e Illas.

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El pasado mes de marzo de 2016, siguiendo el procedimiento establecido por la legislación urbanística del Principado de Asturias, se presentó el Documento de Avance de los Directrices Subregionales de Ordenación del Área Central de Asturias – DAC, actualmente en período de Información Pública, en el que se propone la creación formal de un sistema urbano policéntrico denominado “Área Central de Asturias (ACA)” que estaría constituido por 29 concejos.

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Estadístico de las Áreas Urbanas. Ministerio de Fomento: http://bit.ly/29XYtUj


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Las futuras Directrices Subregionales de Ordenación del Área Central de Asturias – DAC, ratificarán o, en su caso, ampliarán la delimitación definitiva en función de sus estudios y determinaciones. 2. Acuerdo de inicio del proceso de creación del ACA de como mínimo dos tercios (2/3) de los concejos contemplados en el apartado anterior, o de un número mínimo de concejos que sumen una población superior a dos terceras partes de la población total del ACA. a. En dicho acuerdo se deberían determinar las competencias que, en un principio, asumiría el nuevo ente supramunicipal. b. Las competencias deberían ser muy limitadas y de resultados prácticos a corto plazo, como por ejemplo: I. Gestión de proyectos financiados por la Comisión Europea. II. Asistencia Técnica a los concejos sobre solicitud de ayudas y subvenciones estatales y comunitarias. III. Coordinación Técnica de la Administración Electrónica. IV. Transparencia institucional. V. Ordenación del territorio en elementos muy concretos: 1. Riesgos naturales y tecnológicos. 2. Zonificación de terrenos según capacidad edificatoria (Código Técnico Edificación). VI. Vigilancia ambiental. 3. Ley autonómica de creación del área metropolitana siguiendo los contenidos de las leyes autonómicas de creación del Área Metropolitana de Barcelona y del Área Metropolitana de Vigo, con una organización institucional similar a la siguiente: a. Asamblea Metropolitana, formada por concejales metropolitanos designados sus propios ayuntamientos, de manera proporcional a la población de cada concejo. Los alcaldes y alcaldesas tendrán consideración de miembros natos. b. Junta de Gobierno Metropolitana, formada por los alcaldes y las alcaldesas de todos los concejos. c. Presidente/a, a elección de la Asamblea Metropolitana de entre los alcaldes y las alcaldesas. d. Dos Vicepresidentes/as, designados por la Junta de Gobierno Metropolitana en función de la representación de los grupos políticos en la Asamblea Metropolitana. e. Comité de Cooperación, integrado por miembros designados por el Principado de Asturias, el Gobierno de España, el ACA, consorcios regionales, organismos estatales… f. Comisión Especial de Cuentas.


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4. La nueva ley deberá determinar: a. La delimitación del ACA con posibilidad de una futura ampliación. b. La fijación de competencias (vinculantes) potenciales a futuro y competencias (vinculantes) iniciales del ACA, fruto del acuerdo entre ayuntamientos ya descrito. c. Los concejos que inicialmente constituirían nuevo ente, fruto del acuerdo entre ayuntamientos ya descrito. d. La incorporación voluntaria, en fases posteriores, del resto de concejos integrantes teóricos del ACA. e. El sistema de toma de decisiones –aprobación por mayoría simple– en la Asamblea Metropolitana. f. El requerimiento del voto favorable de dos tercios de la Asamblea Metropolitana como sistema para la asunción de nuevas competencias. g. La participación del ACA en la elaboración, competencia del Principado de Asturias, de las Directrices Subregionales de Ordenación del Área Central de Asturias. 5. En las primeras fases de desarrollo del nuevo ente, su estructura funcional se establecerá por medio de la aportación de medios humanos y materiales de los concejos.


Grupo Municipal de Izquierda Unida Ayuntamiento de Gijón/Xixón Plaza Mayor, 1 · 33201 Gijón/Xixón +34 985 181 115 grupomunicipal@izquierdaunidaxixon.com

Propuesta área metropolitana | IU Xixón  
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