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20 -21 “Gobierno de municipios y aglomeraciones urbanas” ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Territorios hace parte del índice Latindex. Está indexada en el International Bibliography of the Social Sciences (IBSS-LSE) del London School of Economics and Political Science y en la Hemeroteca Virtual RedAlyC

Desarrollo económico territorial

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Territorios es una publicación realizada conjuntamente por la Asociación Colombiana de Investigadores Urbanos Regionales –Aciur– y por el Centro de Estudios Políticos e Internacionales –CEPI– de las ­Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, a través de su Programa de Gestión y Desarrollo Urbano-EKÍSTICA. La ACIUR es una entidad de carácter privado, con fines científicos, gremiales y culturales, que se ha organizado para propender por el fomento de la investigación urbana y regional en Colombia y consolidar la comunidad científica del área. Su naturaleza es la de una sociedad civil sin ánimo de lucro. Agrupa a tres tipos de miembros: los investigadores, los adherentes y los institucionales. Entre los terceros figuran la Universidad del Rosario, la Universidad Nacional de Colombia (sedes de Bogotá, a través del Instituto de Estudios Urbanos, y Medellín, a través de la Facultad de Arquitectura), la Universidad Piloto de Colombia y la Pontificia Universidad Javeriana. Territorios 22. Primer semestre 2010 “Gobierno de municipios y aglomeraciones urbanas” ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Información Thierry Lulle thlulle@hotmail.com Jaime Prada revistaterritorios@gmail.com http://revistas.urosario.edu.co/territorios Editorial Universidad del Rosario Cra. 7 No. 13-41, of. 501 Bogotá D.C., Colombia Teléfono: 2970200, ext. 7724 Correo electrónico: editorial@urosario.edu.co Suscripciones Portal lalibreríadelaU Dirección electrónica: www.lalibreriadelau.com Canjes gestioncanje@urosario.edu.co Las opiniones de los artículos sólo comprometen a los autores y en ningún caso al Comité Editorial o a la Universidad del Rosario. Se prohíbe la reproducción total o parcial de los artículos incluidos en esta revista, salvo autorización previa de los autores.

territorios 22 Director de la revista Thierry Lulle Coordinación editorial Jaime Prada Comité editorial María Helena Botero Luis Mauricio Cuervo Françoise Dureau María Clara Echeverría Samuel Jaramillo González Jorge Lotero Contreras María Mercedes Maldonado Orlando Sáenz Zapata Camilo Villa van Cothem Comité científico Pedro Abramo Henri Coing Sergio González López Vincent Gouëset Emilio Pradilla Preparación editorial Editorial Universidad del Rosario Corrección de estilo Mónica Laverde Henao Armada electrónica Ángel David Reyes D. Impresión Xpress


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Revista de estudios urbanos y regionales Número 22. Primer semestre 2010

Contenido Editorial Thierry Lulle 7 Sección temática “Gobierno de municipios y aglomeraciones urbanas” Dinámicas Demográficas y Configuración del Territorio Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues 11 Transporte y Servicios Públicos Domiciliarios El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad: Bogotá los impactos del STM Transmilenio en los usos del suelo Liliana Silva Aparicio 33 Metropolización, ciudad y región Gestión de suelo en la configuración de bordes de ciudad. El caso del borde occidental de Bogotá Vanessa Velasco Bernal, Fabián Díaz y María L. López 65


Fragmentación, Apropiación y Regulación del Espacio Urbano Santo Domingo Savio: un territorio reterritorializado Jorge Iván Ballesteros Toro, Claudia Velásquez Higuita, Marcela Sierra Vásquez, Eliana María Torres Toro, Elizabeth Vélez González 87 Renovación urbana. ¿Una respuesta al pánico moral? Carlos José Suárez 111 Derecho Urbano ¿Qué significa tener derecho a la ciudad? La ciudad como lugar y posibilidad de los derechos humanos Lucas Correa Montoya 125 Reseñas Hacia una Teoría de la Renta del Suelo Urbano. Por Samuel Jaramillo Adriana Parias Durán 151 La ciudad latinoamericana en el siglo XXI. Globalización, neoliberalismo, planeación. Por Peter Brand Hernando Sáenz Acosta 163 Sobre Terrotorios


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Journal of urban and regional studies Number 22. 1st Semester 2010

Contents Editorial Thierry Lulle 7 thematic section “Government of municipalities and urban agglomerations” Demographic Dynamics and Configuration of the Territory Spatial mobility in Brazilian Metropolis: Complexity of Urban Space Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues 11 Transportation and Residential Public Services Transport impact in urban planning: the case of Transmilenio in Bogota Liliana Silva Aparicio 33 Metropolization, city and region The application of the land use policy in Bogota’s west boundary Vanessa Velasco Bernal, Fabián Díaz y María L. López 65 Fragmentation, Ownership and Regulation of Urban Space Santo Domingo Savio: a reterritorialized space Jorge Iván Ballesteros Toro, Claudia Velásquez Higuita, Marcela Sierra Vásquez, Eliana María Torres Toro, Elizabeth Vélez González 87


Urban renewal. A moral panic answer? Carlos José Suárez G. 111 Urban Law ¿Right to the City? The city as a place and a possibility for human rights Lucas Correa Montoya 125 Reviews Towards a Theory of Urban Land. By Samuel Jaramillo Adriana Parias Durán 151 Latin American city in the 21st century. By Peter Brand Hernando Sáenz Acosta 163 About Terrotorios


Editorial

A

finales de septiembre del año pasado se llevó a cabo el VIII Seminario Nacional de la Asociación Colombiana de Investigadores Urbano Regionales –ACIUR–, donde se contó con la fuerte colaboración del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. El tema central de este exitoso evento fue “Gobierno de municipios y aglomeraciones urbanas”. Participó un centenar de ponentes nacionales e internacionales, algunos con conferencias centrales, la mayoría con ponencias distribuidas entre una decena de mesas temáticas.

El noveno seminario tendrá lugar a finales de octubre del presente año, y esta vez la Universidad Piloto de Colombia será el coorganizador.

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Estos seminarios de la ACIUR1 permiten un estimulante, enriquecedor y esperado reencuentro periódico de la comunidad científica estudiosa de los temas de desarrollo territorial, urbano y regional, desde lo social, económico, cultural, político y ambiental; también están presentes otros actores que provienen de la acción pública o de organizaciones no gubernamentales, lo cual favorece intercambios necesarios y fructíferos entre la academia y las otras esferas del desarrollo territorial. Frente a esta amplia respuesta de la comunidad científica, la revista invitó a los ponentes a proponer artículos, los cuales pasaron por el estricto proceso editorial de evaluación por pares, tal como lo aplica habitualmente la revista. Una primera serie de artículos es presentada en este número, otra vendrá en el próximo. Los artículos de este número provienen de ponencias que se presentaron en diferentes módulos del evento: 1) Dinámicas demográficas y configuración del territorio, 2) Transporte y servicios públicos domiciliarios, 3) Metropolización, ciudad y región, 4) Fragmentación, apropiación y regulación del espacio urbano y 5) Derecho urbano. Aparecen problemáticas, sectores de intervención y disciplinas, cuyos cruces no dejan de enriquecer la comprensión de las dinámicas territoriales, urbanas y regionales, cada vez más complejas. Estos textos están nutridos de resultados de estudios e investigaciones. Además, vale la pena resaltar los aportes de una investigación joven, con bases muy sólidas y mucho interés en evaluar los procesos en curso de planeación y gestión de los distintos tipos de territorios. Esta vez los autores son en su mayoría colombianos, pero fieles a una tradición propia de la revista, también abrimos nuestras páginas a autores extranjeros, como es el caso del primer artículo. Por otra parte, es de anotar que recibimos varios artículos colectivos y que no sólo se presenta el caso de Bogotá, sino también el de Medellín.

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Para este número cambiamos la división por secciones, adoptando la de las mesas temáticas del seminario. En la primera sección: “Dinámicas demográficas y configuración del territorio”, el artículo “Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: Complexidade do Espaço Urbano”, de Érica Tavares Da Silva y Juciano Martins Rodrigues, se refiere a las transformaciones demográficas urbanas de estas últimas décadas que caracterizan el proceso de metropolización, a partir de los casos de las catorce metrópolis más grandes de Brasil. Se trata de contestar a la pregunta de si este fenómeno está alterando la histórica “presión por las áreas centrales” o si la población está cambiando de sitio de residencia, pero sin dejar de trabajar en el núcleo urbano. Es así como los autores establecen una tipología de movimientos, dependiendo de las características de la población, lo cual les permite mostrar cómo se relacionan la movilidad residencial intrametropolitana y la movilidad cotidiana. En la sección temática: “Transporte y servicios públicos domiciliarios”, el artículo “El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad: el caso de transmilenio en Bogotá”, de Liliana Silva Aparicio, tiene como punto de partida el importante papel que han asumido las infraestructuras del transporte en el crecimiento y expansión de las ciudades durante el último siglo, en especial en el caso de Bogotá. Hoy día, el gran reto es el planeamiento del Sistema de Transporte Masivo –STM– Transmilenio y su interacción con la estructura urbana, por lo cual la autora analiza el comportamiento de los usos del suelo en la primera fase de construcción del sistema. Ella muestra cómo no existe una articulación entre los sistemas de uso del suelo y transporte. Asimismo, el planeamiento a nivel intermedio y local muestra debilidad en su articulación. Adicionalmente, la infraestructura existente del STM reitera la tendencia de concentrar la accesibilidad en un mismo lugar: el centro concentra la mayor accesibilidad y la periferia no consigue superar sus limitaciones frente a este aspecto. Pasando a la sección: “Metropolización, ciudad y región”, Vanessa Velasco Bernal, Fabián Díaz y María L. López presentan el artículo “Gestión de suelo en la configuración de borde de ciudad. El caso del borde de occidental de Bogotá”. Ellos tratan de identificar cómo inciden los instrumentos de gestión de suelo en la conformación de la estructura urbana, en particular, en el borde de ciudad (el caso del borde occidental en Bogotá). Igualmente, analizan el papel de los instrumentos en la conformación de una estructura urbana que soporte las decisiones del Modelo de Ordenamiento Territorial de Bogotá, articulado con la región y con las estrategias de ordenamiento de los municipios colindantes al borde occidental.

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La sección: “Fragmentación, apropiación y regulación del espacio urbano” reúne dos artículos: el primero, “Santo Domingo Savio: un territorio reterritorializado”, redactado por Jorge Iván Ballesteros Toro, Claudia Velásquez Higuita, Marcela Sierra Vásquez, Eliana María Torres Toro y Elizabeth Vélez González, se refiere al caso del barrio de la Comuna Popular número 1 denominado Santo Domingo Savio, el cual se ha formado a través de la ocupación marginal e ilegal de la tierra y ha sido marcado por la violencia y la pobreza. Luego de años de abandono, el Estado ha implementado varios tipos de proyectos de desarrollo urbano, lo que ha convertido a esta comuna en un lugar atractivo para residentes y turistas, pero también en un laboratorio de ciudad y en un modelo de renovación. Para analizar mejor esta situación de cambio, los autores exploran las distintas territorialidades que históricamente han tenido los diferentes actores en este espacio. Por su lado, Carlos José Suárez, en su artículo “Renovación urbana. ¿Una respuesta al pánico moral?”, se centra en los procesos de transformación y renovación urbana del centro histórico de Bogotá, vinculados con la relocalización de poblaciones vulnerables que habitan esta zona. Estas intervenciones públicas tienen los referentes del urbanismo moderno higienista. La coyuntura actual de que barrios de la zona van a ser sometidos a un proceso de renovación enmarcado en el megaproyecto Ciudad Salud tiene que ser estudiada críticamente. Desde una perspectiva antropológica, el autor busca esclarecer los significados sociales de estos procesos de renovación. En la última sección: “Derecho urbano”, el artículo de Lucas Correa Montoya “¿Qué significa tener derecho a la ciudad? La ciudad como lugar y posibilidad de los derechos humanos” plantea que el derecho a la ciudad como derecho colectivo se presenta jurídicamente desde tres facetas necesarias: el usufructo equitativo de lo que la ciudad tiene para ofrecer a sus habitantes, el mandato de construcción colectiva y participativa de los asuntos de ciudad y el goce efectivo de los derechos humanos en los contextos urbanos. En este ensayo el autor analiza cómo este es un derecho del cual son titulares los ciudadanos ampliamente considerados y del cual es responsable, en concreto, la autoridad pública de la ciudad; sin embargo, dada su naturaleza compleja, se hace necesario un sistema de corresponsabilidades para hacerlo efectivo. Seguimos con la presentación de reseñas muy interesantes y sugestivas de dos libros importantes. La primera se refiere a la segunda edición revisada y ampliada de “Hacia una teoría de la renta del suelo urbano”, de Samuel Jaramillo, obra que tuvo un gran impacto en la comunidad de los estudiosos de la ciudad en Latinoamérica y que, en esta nueva

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edición, tiene nuevos aportes muy originales y valiosos. La segunda reseña es sobre “La ciudad latinoamericana en el siglo XXI”, de Peter Brand, compilación de textos en los cuales, perpetuando una cierta tradición, se busca también definir lo que sería la ciudad latinoamericana desde distintas perspectivas. Por otra parte, con el fin de seguir fortaleciendo la revista, estamos conformando un Comité Científico. Este proceso es lento pero ya tenemos un primer núcleo de cinco colegas, de México, Brasil y Francia, quienes aceptaron con mucho entusiasmo nuestra invitación. Es muy importante para nosotros poder contar con esta colaboración de muy alta calidad. Agradecemos la confianza de nuestros colegas. No dudamos que este comité se va a ampliar en los próximos meses. Finalmente, en nombre de Territorios y de ACIUR, quisiera rendir un homenaje muy especial a una gran persona, el profesor Thomas van der Hammen, quien falleció hace pocas semanas. Para muchos ambientalistas los múltiples aportes de este investigador holandés, apasionado e incansable estudioso de la naturaleza de nuestro planeta, en especial la de Colombia, han sido profundamente determinantes. También lo han sido sus contribuciones en la discusión que se llevó a cabo hace una decena de años durante la elaboración del POT de Bogotá, en especial en torno a su componente ambiental. Además, quienes lo conocieron quedaron impresionados por su inmensa calidad humana. THIERRY LULLE

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Territorios 22 / Bogotá, 2010, pp. 11-32 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Dinámicas Demográficas y Configuración del Territorio

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano Spatial mobility in Brazilian Metropolis: Complexity of Urban Space Érica Tavares da Silva* Juciano Martins Rodrigues**

Recibido: 1 de diciembre de 2009 Aprobado: 16 de febrero de 2010

Para citar este artículo Tavares da Silva, É.; Martins Rodrigues, J. (2010). Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano. Territorios, 22, pp. 11-32.

* Pesquisadora do Observatório das Metrópoles e Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional no IPPUR/UFRJ – ericatavares@observatoriodasmetropoles.net ** Pesquisador do Observatório das Metrópoles e Doutorando em Urbanismo no PROURB/UFRJ –juciano@observatoriodasmetropoles.net

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Palavras-chave Mobilidade, migração, áreas centrais, periferia, metrópoles.

Keywords Mobility, migration, central areas, periphery, metropolis.

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Resumo As transformações na dinâmica demográfica ocorrida nas últimas décadas nos espaços urbanos passam, em grande medida, pela reconfiguração territorial, econômica e social das áreas metropolitanas, na qual os movimentos das pessoas exercem influência fundamental. Para este trabalho, propomos uma abordagem sobre o movimento migratório intra-metropolitano em 14 áreas metropolitanas brasileiras, quais sejam: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Campinas, Curitiba, Florianópolis, Fortaleza, Goiânia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória; questionamos se este fenômeno estaria alterando a histórica “pressão pelas áreas centrais metropolitanas” ou se essa população está mudando de residência, mas continua trabalhando no núcleo. Pensando sobre os movimentos da população ocupada nas regiões metropolitanas, buscamos ainda considerar os tipos de movimentos realizados (núcleo-periferia; periferia-núcleo e periferia-periferia) com uma caracterização desta população. Portanto, nossa reflexão está relacionada às diferentes lógicas que operam sobre o lugar de moradia das pessoas e os lugares de outros fazeres que determinam a vida urbana, especialmente o lugar de trabalho. A localização dos postos de trabalho em áreas mais “centrais” e a quantidade considerável de pessoas que se deslocam para estes municípios também são fenômenos expressivos ainda. Será que os movimentos cotidianos podem se apresentar como uma alternativa para a residência em outras áreas da metrópole e o trabalho nas áreas centrais? Nossa proposta é a de que esses processos precisam ser analisados cada vez mais em conjunto com a migração intra-metropolitana.

Abstract The changes in demographic dynamics in urban areas during the last decades are related to the territorial, economic and social reconfiguration of metropolitan areas, in which the population movements play a fundamental role. In this article, we propose an approach to a migrational movement within 14 metropolitan regions, which are: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Campinas, Curitiba, Florianópolis, Fortaleza, Goiânia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador , São Paulo and Vitória. We ask whether this phenomenon affects the historical “pressure by the central metropolitan areas”, or if this population is changing their residence, but is still working at the center. Thinking about the movements of the population employed in the metropolitan areas, we also aim to consider movements’ types (center-periphery, periphery-center, periphery-periphery) and a characterization of this population. Consequently, we think about the different logics that determine the place of residence and the place of work in urban life. The location of jobs in the most “central” areas and the considerable amount of people moving to these cities are also still significant phenomenon. Is the daily commute an alternative to live in other areas of the metropolitan region and work in central areas? Our proposal is that these processes need to be analyzed more and more in conjunction with the intra-metropolitan migration.

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


Introdução Historicamente, com os grandes fluxos migratórios em direção aos grandes centros urbanos do Brasil, vivenciou-se uma constante pressão sobre a moradia, o mercado de trabalho, o acesso aos serviços básicos, etc. nas áreas centrais.1 A migração e a distribuição da mão-de-obra foram questões marcantes no desenvolvimento regional brasileiro, na constituição de uma sociedade urbano-industrial e na conformação da sua força de trabalho, diante de uma considerável “assimetria de oportunidades” regionais; ainda segundo Brandão (2007), “massas populacionais imensas buscaram novos lugares geográficos (promovendo uma das maiores mobilidades espaciais do mundo, uma verdadeira transumância) e novos loci de status social”. Apesar dos grandes deslocamentos e de ter ocorrido certa mobilidade estrutural, as relações sociais com o lugar foram enfraquecidas. Novas formas de sociabilidade passam a marcar a vida urbana, a falta de experiência urbana dos migrantes parece ter pesado sobre as formas de organização política na cidade, afetando a coesão social no espaço urbano, a normatividade e a dinâmica civilizatória, devido ao desenraizamento, ausência de relações solidárias, preconceito, solidão, anonimato (Faria, 1991, p. 106). Quanto às condições de trabalho nestes centros urbanos, a urbanização e o desenvolvimento brasileiro foram incapazes de assegurar melhores condições de trabalho e de subsistência para o conjunto da população. Mesmo nas áreas mais dinâmicas,

uma reduzida camada de alta renda (com grande poder de consumo e influência social) e camadas médias ampliadas, diversificadas e em ascensão passaram a conviver com o proletariado industrial e terciário e com um vasto, instável e heterogêneo contingente de trabalhadores pobres, de vida incerta e duvidosa (Carvalho, 2005, p. 8). A cidadania urbana vai sendo formada num contexto de grande movimentação em direção aos centros urbanos, massas que vão se juntando às classes trabalhadoras, às classes médias e até aos bolsões de marginalidade. A desigualdade socioeconômica expressou-se também no espaço, onde a ineficácia do Estado diante dos interesses ligados à estrutura fundiária e à monopolização do espaço urbano, e uma expansão metropolitana acelerada marcando a acumulação de capital levaram boa parte da população a uma situação habitacional bastante precária e a um ausente ou desfavorável acesso aos serviços sociais básicos. Neste sentido, podemos afirmar que os movimentos da população no interior das metrópoles estão relacionados à configuração do espaço urbano num contexto de alta mobilidade do capital e expressivas exigências de mobilidade do trabalho. Recentemente, todavia, há uma redu­ ção considerável no nível e no ritmo de crescimento populacional dessas áreas centrais, com menor imigração e maior emigração especialmente para os municípios periféricos. Diante disso, colocamos algumas questões: a histórica pressão pelas áreas centrais poderia realmente estar apre-

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

Ao trabalhar com a expressão área central (ou núcleo da metrópole) e periferia, estaremos nos referindo ao município central que dá nome à própria região metropolitana e aos demais municípios, respectivamente.

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sentando mudanças? Qual a dimensão dos fluxos em período recente? Quem são os migrantes que estão se movimentando no interior das áreas metropolitanas, qual a situação ocupacional? Quais seriam as lógicas que operam sobre este movimento? Quem realiza movimento pendular? Tendo consciência sobre o desafio que é responder todas estas questões, apresentamos neste trabalho uma abordagem sobre o movimento migratório intrametropolitano em 14 áreas metropolitanas brasileiras: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Campinas, Curitiba, Florianópolis, Fortaleza, Goiânia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória; analisamos assim as mudanças na dinâmica populacional dos espaços metropolitanos e os movimentos migratórios. Posteriormente, buscamos uma qualificação dos migrantes intrametropolitanos no período de 1995 a 2000, em termos de escolaridade, rendimentos e situação ocupacional, segundo os fluxos realizados – núcleo/periferia; periferianúcleo; periferia/periferia. Relacionamos ainda as trocas migratórias intrametropolitanas com os movimentos pendulares de população ocupada, trazendo algumas reflexões sobre a relação entre mobilidade residencial e mobilidade temporária no espaço metropolitano em período recente.

1. Movimentos Intrametropolitanos: trocas migratórias centro-periferia

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No atual modelo de desenvolvimento capitalista, novas contradições são geradas

com a hipermobilidade do capital e da riqueza e uma possível imobilidade da força de trabalho, especialmente por parte destas camadas mais desfavorecidas da sociedade. Simultaneamente, as transformações na estrutura produtiva e no mercado de trabalho indicam uma tendência à precariedade e instabilidade ocupacional, alterando também as chances/potencialidades de mover-se em busca de melhores condições de trabalho. No caso brasileiro, historicamente, a riqueza e a população concentraram-se nas áreas centrais das regiões metropolitanas. Com efeito, nestas áreas sempre ocorreu uma forte pressão pela sua ocupação como condição de acesso ao emprego, à renda e à moradia para amplos segmentos da sociedade, inclusive de trabalhadores subempregados – resultando no crescimento da ocupação precária, informal e transitória, especialmente no setor de serviços, em geral, e, em especial, nos serviços pessoais, ao lado da crise da mobilidade urbana e do colapso das formas de provisão de moradia. Neste contexto, presenciamos uma situação em que “a segmentação do mercado de trabalho, imobilidade urbana e ausência de políticas efetivas de provisão de moradia geram a segmentação sócio-territorial das metrópoles, cuja evidência mais forte é a pressão pela ocupação das áreas centrais” (Ribeiro, 2008, p. 225). Mas, como já apontamos, apesar dessa histórica pressão pelas áreas centrais, algumas mudanças nas tendências de movimento das pessoas, e certamente de trabalhadores, estão ocorrendo especialmente a partir das regiões metropolitanas ou em

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


seu interior. A discutida relação centroperiferia, em suas diversas escalas, se torna importante nesse processo que pode ser um indicador de dispersão urbana, mas deve ser analisada sob outros enfoques, pois temos observado processos distintos e simultâneos envolvendo incremento e crescimento populacional, mudanças no mercado de trabalho, novas centralidades, entre outros processos de permanência e continuidade. Numa abordagem mais demográfica sobre a dispersão urbana na Região Metropolitana de Barcelona, Rúbies (2005) aponta que tal fenômeno do crescimento urbano pode estar relacionado a dois fatores que expressam o teor de expansão da cidade: a) o crescimento das cidades menores, e b) o aumento dos núcleos localizados mais distantes da cidade central. Para a autora, vários aspectos estão envolvidos na revalorização territorial destes espaços, destacamos aqueles mais gerais: a) deslocalização de atividades econômicas, não só industriais, mas também comerciais e de serviços; b) inovações tecnológicas e organizacionais que permitam uma articulação territorial mais próxima entre as empresas; c) expansão das vias rápidas de comunicação e melhoria do transporte público e privado; d) novos modelos residenciais que, com o aumento dos níveis de vida de algumas famílias, apreciam as condições ambientais ou de vizinhança e maior conforto da moradia; e) menor preço de moradia na periferia, explosão do mercado imobiliário e disponibilidade do automóvel que facilita a dispersão residencial. No Brasil, o fenômeno da dispersão urbana tem sido já amplamente considerado,

entretanto, apesar de algumas evidências apontarem para essas mudanças na configuração territorial, em termos da dinâmica populacional e até de novas localizações das atividades econômicas, especialmente industriais, acreditamos que essa constatação remete a reflexões mais profundas sobre a própria forma de abordagem do espaço urbano e o entendimento de outras relações socioeconômicas, especialmente na análise da mobilidade. Por exemplo, as migrações intrametropolitanas expressam proximidade ou distanciamento do lugar de trabalho? Estes movimentos estão atenuando ou acirrando as desigualdades sociais? A partir dessas questões e de algumas informações sobre a dinâmica populacional –mais especificamente os movimentos migratórios recentes e os deslocamentos pendulares– nas regiões metropolitanas brasileiras, buscamos tecer algumas considerações sobre essa dinâmica e os processos de reconfiguração territorial. O mapa a seguir representa uma dimensão em termos de localização e distribuição da população nas áreas metropolitanas brasileiras que estamos considerando neste trabalho. Estes 14 Grandes Espaços Urbanos Brasileiros com funções metropolitanas2 abrangem 60,3 milhões de pessoas, sendo 35,5% da população do país e estão em todas as grandes regiões geográficas.3 Estamos falando de um universo metropolitano bastante diverso, pois a maior dessas áreas metropolitanas é a de São Paulo com aproximadamente 19 milhões de pessoas, a menor é Florianópolis com 940 mil. Apesar dos núcleos metropolitanos ainda con-

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

O Estudo do Observatório (2004) identifica 15 espaços, mas como estamos trabalhando com a dinâmica entre os municípios metropolitanos, excluímos da análise a RM de Manaus, por ser composta apenas deste município.

2

O território brasileiro é divido em cinco grandes regiões geográficas: Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste.

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A Região Integrada de Desenvolvimento Econômico de Brasília, aqui considerado sua área metropolitana, abarca municípios de três Unidades da Federação brasileira: Brasília (Distrito Federal), Goiás e Minas Gerais.

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Mapa 1. Grandes espaços urbanos brasileiros

centrarem a maior parte da população de cada metrópole em termos absolutos, é possível notar que o ritmo de crescimento dos demais municípios metropolitanos foram maiores entre 1991 a 2000, à exceção de Florianópolis (Gráfico 1). As periferias de Belém no estado do Pará, Goiânia no estado de Goiás e Brasília4 são as que mais cresceram neste período, os demais recortes espaciais tanto do núcleo quanto da periferia, apresentam crescimento abaixo de 5%. Belém apresenta enorme crescimento, determinado essencialmente pelo municí-

pio de Ananindeua, compondo a periferia metropolitana que mais cresce no Brasil. De 2000 a 2007, as taxas de crescimento no geral diminuíram, afinal estamos tratando de um intervalo de sete anos, porém, no geral, esse crescimento continua em ritmo mais acelerado a favor da periferia. Florianópolis continua sendo exceção e, em Brasília, o crescimento da periferia fica próximo ao do núcleo (Gráfico 2). Na tabela 1 a seguir, apresentamos a distribuição populacional, incremento e crescimento populacional dos municípios

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


Gráfico 1. Taxa de crescimento médio anual, núcleo e periferia das Áreas Metropolitanas Brasileiras 1991/2000 15,0

Núcleo

Não-núcleo

13,0 11,0 9,0 7,0 5,0 3,0

Rio de Janeiro

Recife

Porto Alegre

Florianópolis

Sao Paulo

Vitória

Total

Fortaleza

Campinas

Salvador

Belo Horizonte

Curitiba

Brasília

Goiânia

-1,0

Belém

1,0

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 1991 e 2000.

Gráfico 2. Taxa de crescimento médio anual, núcleo e periferia das Áreas Metropolitanas Brasileiras 2000/2007 4,5

Núcleo

Não-núcleo

4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 1991 e 2000.

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

Porto Alegre

Rio de Janeiro

Recife

Sao Paulo

Total

Vitória

Florianópolis

Curitiba

Campinas

Brasília

Fortaleza

Belo Horizonte

Salvador

Belém

Goiânia

0,0

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brasileiros, segundo nível de integração� para os municípios metropolitanos e segundo faixas de tamanho para os municípios não-metropolitanos�. Entre 1991 e 2000 a população dos municípios metropolitanos da periferia aumentou em 6.285.775 de pessoas, o que representa, numa dimensão relativa, 29,7% de crescimento. Enquanto isso o aumento da população dos núcleos metropolitanos foi de 12,8%, pouco mais de 4 milhões de pessoas. Um aumento relativo desta envergadura só é registrado para os municípios com até 10 mil habitantes, o conjunto destes municípios teve

um aumento absoluto de pouco mais de 3 milhões de habitantes. O incremento populacional nos municípios das periferias metropolitanas representa 27,3% de todo o incremento da população brasileira na década de 1990. Considerando ainda a distribuição da população metropolitana entre núcleo e periferia nos anos de 1991, 2000 e 2007, a tendência geral foi de aumento da participação da população da periferia no total, resultado da manutenção de altas taxas de crescimento anual, como mostramos anteriormente.

Tabela 1. População e incremento populacional dos Municípios Brasileiros, 1991-2007

Pólos Metropolitanos

Aum. (%)

00-07

Aum. (%)

91-00

4.065.452

12,8

3.153.291

08,8

017,7

00-07 022,6

91-00

00-07

1,3

1,2

Muito Alta

3.756.747

28,9

2.055.130

12,3

016,3

014,7

2,9

1,7

1.455.705

33,1

1.035.723

17,7

006,3

007,4

3,2

2,4

Média

795.688

35,7

393.077

13,0

003,5

002,8

3,4

1,8

Baixa

247.812

23,0

136.210

10,3

001,1

001,0

2,3

1,4

29.823

06,9

25.294

05,5

000,1

000,2

0,7

0,8

Periferia Metropolitana 6.285.775

29,7

3.645.434

13,3

027,3

026,1

2,9

1,8

Metrópoles

10.351.227

19,5

6.798.725

10,7

045,0

048,8

2,0

1,5

Interior

12.632.128

13,5

7.144.643

06,7

055,0

051,2

1,4

0,9

até 10 mil

3.020.972

28,7

565.074

04,2

013,1

004,1

2,8

0,6

> 10 mil até 20 mil

1.665.706

09,7

842.778

04,5

007,2

6,0

1,0

0,6

> 20 mil até 50 mil

1.647.707

06,6

1.388.884

05,2

07,2

10,0

0,7

0,7

> 50 mil até 100 mil > 100 mil até 500 mil > 500 mil

18

91-00

Taxa de crescimento

Alta

Muito Baixa

territorios 22

Contribuição para o incremento

Incremento

Tipo de municipio

Total

1.626.376

10,6

1.218.742

07,2

007,1

8,7

1,1

1,0

1.675.739

17,2

2.534.878

10,1

016,0

18,2

1,8

1,4

995.628

23,7

594.287

11,5

004,3

4,3

2,4

1,6

22.983.355

15,7

13.943.368

08,2

100,0

100,0

1,6

1,1

Fonte: IBGE. Censos Demográficos de 1991 e 2000 e Contagem Populacional de 2007.

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


A análise dessas tendências passa por alguns pontos importantes sobre a dinâmica demográfica em geral, pois é preciso considerar em que medida essas diferenças de crescimento populacional entre núcleo e periferia têm sido impactadas pela migração. Sendo assim, há aspectos demográficos e espaciais que influenciam essa reflexão, como o processo de transição demográfica. Com a diminuição das taxas de mortalidade e fecundidade, devido às transformações sociais, econômicas e culturais que ocorreram especialmente a partir do acelerado processo de urbanização, observamos uma tendência geral de diminuição do ritmo de crescimento populacional, que vai apresentando impacto diferenciado sobre os grupos demográficos de crianças, jovens, adultos e idosos. Com essa dimi-

nuição geral, os movimentos das pessoas a partir de uma mobilidade residencial vão se tornando um aspecto importante para determinar as mudanças na distribuição espacial da população. Conforme também aponta Rigotti (2008), a migração passa a ser a componente principal na identificação desses processos. Neste trabalho, buscamos contribuir na identificação das mudanças que estão ocorrendo no interior das metrópoles. Como apontado acima, a pressão pelas áreas centrais se apresentou mediante o intenso crescimento destes grandes aglomerados urbanos e a expressiva migração para essas áreas centrais. Sob este aporte de reflexão, apresentamos o saldo migratório dos núcleos das áreas metropolitanas em 1991 e 2000, que também mostra uma mudança nessa perspectiva.

Gráfico 3. Saldo migratório do município núcleo das Áreas Metropolitanas Brasileiras, 1991 e 2000 100.000 0 -100.000 -200.000 -300.000 -400.000

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 1991 e 2000.

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

Sao Paulo

Rio de Janeiro

Belo Horizonte

Recife

Belém

Porto Alegre

Salvador

Vitória

Fortaleza

Saldo 2000 Curitiba

Campinas

Florianópolis

Brasília

-600.000

Saldo 1991

Goiânia

-500.000

territorios 22 19


Os núcleos metropolitanos vêm perden­ do população desde 1991 e continuaram perdendo em 2000, considerando a migração de maneira geral (com exceção do município de Brasília em 1991 e 2000; Florianópolis em 2000; e Campinas em 1991). Trabalhando apenas com a migração intrametropolitana essa perda também é bastante considerável, podemos perceber que, essa saída de pessoas para a periferia é expressiva. Obviamente as metrópoles com maior população apresentam maior número de pessoas em movimento, ou seja, São Paulo tem maior número de emigrantes para os municípios não-metropolitanos, seguido por Belo Horizonte e Rio de Janeiro, com mais de 100 mil pessoas saindo (Gráfico 4). Já considerando os valores em termos relativos, temos a taxa de emigração� das

capitais para os demais municípios metropolitanos. Proporcionalmente, os núcleos de Belo Horizonte em especial, e ainda Recife e Brasília permanecem com os maiores valores de emigração intrametropolitana (Gráfico 5). Outro dado importante é o quanto essa emigração representa na emigração total, ou seja, o percentual de migrantes que deixaram os respectivos núcleos das regiões metropolitanas e se dirigiram para as periferias em relação ao total de emigrantes do núcleo. É significativa essa parcela em algumas metrópoles, com destaque para Belo Horizonte, onde 59,4% dos emigrantes da cidade núcleo ficam na própria área metropolitana, ao se dirigirem para sua periferia. Além desta, vale destacar Brasília e Porto Alegre, com esse percentual acima de 47% (Gráfico 6).

Gráfico 4. Número de emigrantes do núcleo para periferia no Brasil 1995/2000 350.000 322.628

300.000 250.000 200.000 150.000

140.957

128.914

100.000

58.221

48.849

46.496

41.059

33.825

27.711

20.004

12.789 Florianópolis

60.521

Campinas

69.068

50.000

Vitória

89.376

20

Salvador

Curitiba

Belém

Fortaleza

Goiânia

Porto Alegre

Recife

Brasília

Rio de Janeiro

territorios 22

Belo Horizonte

Sao Paulo

0

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


Gráfico 5. Taxa de emigração intrametropolitana no Brasil (Núcleo para periferia), 1995/2000 8,00

7,41 6,84

7,00 6,00

5,81 5,29 4,83

5,00

4,82 4,04

4,00

4,01 3,38

3,00

3,1

2,81

2,52

2,38

2,00

1,51

1,00

Rio de Janeiro

Salvador

Campinas

Salvador

Fortaleza

Curitiba

Campinas

Sao Paulo

Belém

Florianópolis

Porto Alegre

Brasília

Recife

Goiânia

Belo Horizonte

Vitória

0,00

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Gráfico 6. Percentual de emigrantes que saíram do núcleo para a periferia por total de emigrantes do núcleo – 1995/2000 60,0 50,0

%

40,0 30,0 20,0 10,0

Sao Paulo

Fortaleza

Belém

Rio de Janeiro

Florianópolis

Vitória

Goiânia

Curitiba

Recife

Porto Alegre

Brasília

Belo Horizonte

0,0

Metrópoles

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

territorios 22 21


São Paulo e Rio de Janeiro, apesar do maior valor em números absolutos, apresentam taxas de emigração intrametropolitana menores, mas como veremos abaixo no saldo migratório intrametropolitano (entre núcleo e periferia), esses espaços realmente estão perdendo expressiva população para o entorno (Gráfico 7). Portanto, temos observado através da mobilidade residencial, um maior saldo positivo para municípios da periferia tanto na migração total do país quanto na migração intrametropolitana. Os núcleos metropolitanos estão perdendo em população através da migração para os demais municípios metropolitanos. Esse aspecto estaria alterando o fenômeno de “pressão

pelas áreas centrais metropolitanas”? Pois simultaneamente a isso, alguns municípios estão tendo mais condições de retenção da população ocupada, conforme indicado por Lago (2008)� na região metropolitana do Rio de Janeiro. Ou essa população está mudando de residência, mas continua trabalhando no núcleo? Neste sentido, consideramos crucial uma reflexão sobre quem são esses migrantes que se movimentaram no próprio interior das metrópoles no período de 1995 a 2000. Através dessa análise, podemos ter algumas indicações sobre as características desse processo, assim como levantar melhores direcionamentos para aprofundar a questão.

Gráfico 7. Saldo migratório entre núcleo e periferia metropolitanos no Brasil, 1995/2000 0 -50.000

Pessoas

-100.000 -150.000 -200.000

Florianópolis

Vitória

Campinas

Salvador

Porto Alegre

Fortaleza

Belém

Goiânia

Recife

Curitiba

Brasília

Rio de Janeiro

Belo Horizonte

-300.000

Sao Paulo

-250.000

Metrópoles

territorios 22 22

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


2. Quem são esses migrantes intrametropolitanos? Recentemente, como foi visto, as áreas centrais das metrópoles estão apresentando menor ritmo de crescimento populacional, o que pode estar relacionado a diversos aspectos, pois no contexto atual da conformação de novas territorialidades, considerar o movimento das pessoas no espaço abrange um amplo leque de determinantes e diferenciadas configurações. Pensar sobre este movimento implica não apenas refletir sobre a dinâmica demográfica, mas também uma abordagem a respeito das mudanças na estrutura produtiva e econômica; as transformações no mercado de trabalho; a estrutura social sob o confronto das perspectivas de desigualdade e/ou exclusão; e os modelos sócio-culturais com novos estilos de vida e apreensão do urbano. Buscando nos aproximar da configuração socioespacial e das condições sociais, econômicas e ocupacionais, é importante considerar quem são esses migrantes, quais são os grupos sociais que estão se movendo especialmente para fora do núcleo, uma vez que é nas áreas centrais que ocorre também uma imobilidade expressiva. Dos mais de 15 milhões de migrantes no Brasil de 1995 a 2000, pouco mais de 2 milhões são migrantes intrametropolitanos, ou seja, em torno de 13% do total. Passamos a considerar então os migrantes intrametropolitanos nas 14 áreas metropolitanas já apontadas acima, diferenciamos os fluxos da seguinte maneira: 1) núcleo

para periferia; 2) periferia para núcleo; 3) periferia para periferia. Quanto à distribuição da população migrante pelo interior da metrópole, temos indicações de que a periferia está recebendo população menos escolarizada do núcleo, com maior participação nas faixas iniciais de escolaridade (sem instrução, adultos alfabetizados e de 1 a 3 anos; e de 4 a 7 anos). A distribuição por escolaridade destes que saíram do núcleo para a periferia se aproxima da distribuição entre os que se movimentaram na própria periferia metropolitana – as faixas até 7 anos de estudo já abrangem mais de 60% dos migrantes. Mas as trocas entre a periferia parecem estar mais marcadas por uma população menos escolarizada. Já para o núcleo, em menor quantidade como se sabe, nas faixas de 11 a 14 anos de estudo e de 15 anos ou mais há maior participação do que nos outros tipos de fluxos, recebe uma população mais concentrada nas faixas médias de escolaridade. No geral, os migrantes intrametropolitanos ocupados apresentam maior participação na faixa de 1 a 3 salários mínimos em 2000. Também para os rendimentos, entre os que saíram do núcleo para a periferia apresentam, por exemplo, quase 25% recebendo mais de 5 salários mínimos, contra quase 33% entre os que realizaram movimento inverso; já para as trocas periféricas tem menor percentual ainda nesta faixa, 21%. Como não temos uma análise de trajetória, não é possível saber se esse maior rendimento é determinado pela origem do

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

territorios 22 23


Tabela 2. Distribuição (%) dos migrantes intrametropolitanos brasileiros 1995-2000 segundo anos de estudo Anos de Estudo

Núcleo / Periferia

Periferia / Núcleo

Periferia / Periferia

Total

Sem instrução

12,0

9,0

12,6

11,9

De 1a 3 e alf. adul.

16,0

13,1

16,8

16,0

De 4 a 7

32,6

28,2

35,0

33,0

De 8 a 10

17,5

17,8

17,1

17,4

De 11 a 14

17,3

22,8

15,5

17,2

Mais de 15

4,5

9,0

3,0

4,4

Total

1.142.960

199.191

731.073

2.073.224

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

núcleo ou se realmente pelas melhores condições encontradas no destino. O fato é que estes migrantes “núcleoperiferia” têm menor participação nas faixas de melhor rendimento do que aqueles que saíram para o núcleo, sendo ainda menor entre aqueles que realizaram trocas entre a própria periferia. Assim como para a escolaridade, estes também apresentaram maior concentração nas menores faixas de

rendimento (comparando os percentuais em cada faixa de rendimento). Entre estes migrantes, quase 950 mil são ocupados, o que pode servir de uma aproximação para analisarmos a migração intrametropolitana da força de trabalho, mesmo que esta não tenha sido diretamente a razão do movimento. Para os migrantes intrametropolitanos ocupados, temos aproximadamente 54% que se dirigiram do

Tabela 3. Distribuição (%) dos migrantes intrametropolitanos brasileiros 1995-2000 segundo rendimentos

territorios 22 24

Faixas de Rendimento

Núcleo / Periferia

Periferia / Núcleo

Periferia / Periferia

Total

Até 1 SM

14,1

13,2

15,3

14,4

De 1 a 3 SM

42,5

37,2

44,7

42,7

De 3 a 5 SM

18,7

16,7

18,4

18,4

Mais de 5 SM

24,7

32,8

21,6

24,5

Total

513.506

104.297

327.048

944.851

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


núcleo para municípios da periferia, 11% que se dirigiram para o núcleo e mais 35% que realizaram trocas entre os municípios da própria periferia. Para uma análise mais direcionada para a posição na estrutura ocupacional, utilizamos uma categorização dos migrantes intrametropolitanos pelas suas condições ocupacionais, a partir de categorias sócioocupacionais (CATs).5 Podemos perceber que a maior parte dos migrantes intrametropolitanos concentra-se nas Categorias Médias e Trabalhadores do Secundário, em seguida entre Trabalhadores do Terciário e Trabalhadores do Terciário não-especializado (tabela 5). Se compararmos cada categoria entre os tipos de fluxo, para os trabalhadores que saíram do núcleo em direção a municípios da periferia há percentual um pouco maior

de trabalhadores do terciário especializado e não-especializado. Já entre os dirigentes, pequenos empregadores, profissionais de nível superior e categorias médias, a participação é maior para aqueles que saíram da periferia para o núcleo (comparando o percentual pela categoria). Para os agricultores, mas com especial destaque para os trabalhadores do secundário, há maior participação entre aqueles que realizaram trocas migratórias na própria periferia metropolitana. Essa categorização foi feita para cada metrópole, como mostra a tabela 5. Selecionamos apenas o fluxo que vai do núcleo para a periferia para apreender possíveis diferenças entre as áreas metropolitanas. Entre as categorias sócio-ocupacionais, os dirigentes apresentam participação um pouco maior (2%) nas regiões metropolitanas de

Tabela 4. Distribuição (%) dos migrantes intrametropolitanos brasileiros 1995-2000 segundo categorias sócio-ocupacionais Núcleo / Periferia

Periferia / Núcleo

Periferia / Periferia

Total

Agricultores

1,2

0,9

2,9

1,8

Dirigentes

1,2

1,4

0,8

1,1

Pequenos Empregadores

2,2

3,1

2,0

2,2

Profissionais de nível Superior

5,5

9,9

4,1

5,5

Categorias Médias

26,2

30,4

23,4

25,7

Trabalhadores do Terciário

20,8

18,5

18,7

19,8

Trabalhadores do Secundário

23,9

17,6

29,2

25,0

Trabalhadores do Terciário N-E

19,2

18,1

19,1

19,0

513.506

104.297

327.048

944.851

Categorias

Total Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

As categorias sócio-ocupacionais, as CATs, foram construídas no âmbito do Observatório das Metrópoles como base para as análises das desigualdades sócio-espaciais em todas as metrópoles da rede. As CATs são formadas por 8 grandes categorias resultantes da agregação de 24 categorias sócio-ocupacionais, construídas através da hierarquização social das ocupações definidas nos censos demográficos de 1991 e 2000: 1. Dirigentes (grandes empregadores e dirigentes do setor público e privado); 2. Profissionais de nível superior (empregados, autônomos, estatutários e professores; 3. Pequenos empregadores; 4. Categorias médias (empregados em ocupações de rotina, supervisão, segurança, ensino básico e técnicos); 5. Trabalhadores do secundário (trabalhadores da indústria moderna, da indústria tradicional, dos serviços auxiliares à indústria e da construção civil); 6. Trabalhadores do terciário (prestadores de serviço e comerciários); 7. Trabalhadores do terciário não especializado (porteiros e vigias, trabalhadores domésticos, ambulantes e biscateiros) e 8. Agricultores.

5

territorios 22 25


Recife, Salvador e Vitória, uma vez que no total sua participação é de 1,2% (tabela 5). Para os pequenos empregadores, essas duas últimas regiões mais a de Florianópolis também apresentam percentual maior de participação entre aqueles migrantes que saíram do núcleo para a periferia. As periferias de Campinas, Recife e Vitória são as que mais receberam proporcionalmente migrantes do núcleo que em 2000 eram profissionais de nível superior. Nas categorias médias, apesar de bastante heterogêneas, em Florianópolis e Vitória chegam a apresentar quase 40% dos migrantes intrametropolitanos que foram para a periferia proporcionalmente. Já em Brasília esse percentual é bem menor, menos de 20% de participação. Portanto, Vitória e Florianópolis se destacam com maiores

participações entre dirigentes, pequenos empregadores e profissionais de nível superior que saíram do núcleo para a periferia, podemos ressaltar que a configuração geográfica litorânea dessas metrópoles e outras características afins podem também imprimir dinâmicas diferenciadas nessas áreas (tabela 5). Os trabalhadores do terciário e terciário não-especializado apresentam participações mais semelhantes entre as metrópoles para aqueles que se deslocaram do núcleo para a periferia, maior diferença observase em Brasília, que apresenta quase 30% de pessoas no terciário não-especializado que se deslocaram para a periferia de 1995 a 2000, ou seja, o núcleo de Brasília expulsando mais pessoas sem especialização para a periferia. Já os trabalhadores do se-

Tabela 5. Distribuição (%) dos migrantes intrametropolitanos brasileiros (Núcleo para periferia), 1995-2000 por categorias sócio-ocupacionais CATs

territorios 22 26

BEL BHO BSB CAM CUR FLO FOR

GOI

POA REC

RJN

SAL

SPO

VIT Total

Agricultores

1,1

1,2

2,3

1,9

2,2

1,1

2,3

1,7

1,5

0,7

0,7

1,5

0,6

1,3

1,2

Dirigentes

1,2

0,8

0,4

1,3

0,9

0,8

0,8

0,7

0,9

1,9

0,7

1,9

1,7

2,0

1,2

Peq. Empreg.

1,4

2,1

1,3

2,2

1,8

4,8

2,0

1,4

2,6

2,9

2,0

4,3

2,3

4,7

2

Nível Sup.

4,4

4,2

2,3

7,8

4,6

7,1

3,3

3,4

7,0

7,7

6,3

7,4

6,1 10,5

5

Médias

23,9

25,4

18,7

25,8

23,2 37,2

22,9

23,4

29,1

33,1

26,9

28,3

26,8 36,2

26

Terciário

24,3

19,7

23,3

20,2

23,1

18,5

21,3

21,4

20,5

21,7

22,5

20,6

19,1

15,1

20

Secundário

20,4

26,1

23,1

24,4

27,2

14,6

27,0

28,0

22,0

15,3

20,8

17,6

26,3

15,9

23

Terciário N-E

23,3

20,4

28,6

16,3

17,0 15,8

20,5

20,1

16,3

16,7

20,1

18,5

17,2 14,2

19

Total

19.773 66.696 37.435 13.542 34.177 7.033 18.161 28.990 28.565 28.052 57.253 14.173 143.824 9.979 507.68

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


cundário apresentaram maior participação entre aqueles que fizeram esse tipo de deslocamento, mais de 20%, nas metrópoles de Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Goiânia e São Paulo (tabela 5). Nos questionamos se esses trabalhadores estão realmente trabalhando nesses municípios periféricos. Para tentar apreender o local de trabalho desses migrantes intrametropolitanos ocupados, cruzamos esses três tipos de fluxos com a variável do Censo Demográfico de 2000 que pergunta sobre o município de trabalho ou estudo, variável utilizada para medir o movimento pendular no Brasil, ou commuting. Interessante observar através da tabela 6 que, do total de migrantes intrametropolitanos (1995-2000) ocupados nestas 14 RMs que estamos considerando, pouco mais de 50% fazia movimento pendular em 2000, destes que realizavam tal deslocamento, quase 70% o fazia retornando para trabalhar no município de origem. Apresentamos essa informação também segundo os tipos de fluxos e, mais interessante ainda, é notar que entre aqueles que saíram do núcleo para a periferia, esses percentuais são mais elevados. Podemos dizer que 60% dos migrantes intrametropolitanos ocupados realizavam movimento pendular, destes, 88% se deslocavam frequentemente para trabalhar no município núcleo. Apesar de, em números absolutos, esse contingente não ser tão grande (como vimos acima, pouco mais de 500 mil pessoas ocupadas em 2000 haviam saído do núcleo para a periferia metropolitana), no contexto da relação entre mobilidade

residencial e mobilidade temporária, essa expressividade ganha contornos bastante razoáveis. Entre os migrantes que saíram da periferia para o núcleo metropolitano, apenas 12,5% realizava movimento pendular (entre estes 60% fazia para o município de origem na periferia); já entre os que migraram entre municípios da própria periferia, 50% fazia movimento pendular (entre estes, 32% era para o município de origem na periferia). Tabela 6. Migrantes intrametropolitanos ocupados - RMs Brasil 2000 Origem/Destino

Faz Mov. Pendular

Faz para o Mun. Origem

Núcleo-Periferia

59,8

88,3

Periferia-Núcleo

12,5

60,3

Periferia-Periferia

50,2

32,2

Total

51,3

68,6

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

Na tabela 7 temos essa informação para cada região metropolitana, segundo os fluxos realizados; aqui consideramos diretamente entre os migrantes intrametropolitanos de 1995 a 2000, o percentual daqueles que retornam para trabalhar no município de origem da migração. No geral, podemos perceber que esse retorno é bem expressivo entre aqueles que saíram do núcleo metropolitano. No total 52,8% retorna para o núcleo, com algumas diferenças, os percentuais para cada RM giram em torno desse valor; já os migrantes vindos da periferia que residem no núcleo, apenas

Mobilidade espacial nas Metrópoles Brasileiras: complexidade do espaço urbano

territorios 22 27


territorios 22 28

7,5% retorna para o município de origem para trabalhar; entre as trocas periferiaperiferia, temos em torno de 16% que faz esse retorno. Na Região Metropolitana de Brasília, temos o maior percentual de migrantes ocupados que realizam movimento pendular para o núcleo, em torno de 68%, como vimos acima esses migrantes têm maior participação de trabalhadores sem especialização, talvez não possuindo condições de manter residência do núcleo, mas passando a residir na periferia e deslocando-se para trabalho. Já Salvador apresentou o menor percentual de migrantes intrametropolitanos que saíram do núcleo que retornam para nele trabalhar –37%; nesta região, há o pólo petroquímico de Camaçari, que destaca-se na dinâmica da periferia metropolitana. As demais regiões metropolitanas apresentaram esse percentual em torno de 50 a 55%, valores que consideramos também elevados, indicando que, apesar desses trabalhadores terem saído do núcleo para a periferia, boa parte deles ainda trabalha no núcleo – o que nos leva a relativizar esse movimento núcleo-periferia, em termos de redução de “pressão” pelo menos ao nível do mercado de trabalho nas áreas centrais. Embora com valores em números absolutos bem menores, podemos ressaltar também que, para os que saíram da periferia e foram para o núcleo, nas regiões de Campinas, Florianópolis, Salvador e Vitória, há um percentual um pouco maior de pessoas que saem para trabalhar na periferia – acima de 10%; já entre as trocas realizadas na própria periferia, o percentual de pessoas

Tabela 7. Migrantes intrametropolitanos – retornam para trabalho ao município de origem da migração – RMs Brasil 2000 Núcleo / Periferia

Periferia / Núcleo

Periferia / Periferia

Belém

55,4

3,2

14,0

Belo Horizonte

53,6

7,1

15,9

Brasília

68,1

1,8

2,9

Campinas

47,7

12,4

23,1

Curitiba

55,4

8,9

10,9

Florianópolis

54,2

10,2

11,5

Fortaleza

47,1

3,5

10,4

Goiânia

56,7

4,5

2,4

Porto Alegre

56,1

4,6

15,5

Recife

56,1

9,0

11,7

Rio de Janeiro

51,2

7,4

19,0

Salvador

37,1

16,2

13,6

São Paulo

49,2

8,3

17,6

Vitória

47,3

12,0

14,6

Total

52,8

7,5

16,2

RM

Fonte: IBGE. Censo Demográfico de 2000.

que migraram e que se movimentam para trabalho é um pouco mais elevado, sendo mais expressivo em Campinas, com 23%.

Considerações Finais As mudanças populacionais observadas em períodos recentes nas áreas metropolitanas e não-metropolitanas permitem identificar

Érica Tavares da Silva, Juciano Martins Rodrigues


uma complexificação do espaço urbano brasileiro, onde as áreas geralmente consideradas centrais, os núcleos metropolitanos, estão passando por certa diversificação, ao mesmo tempo em que municípios da periferia também apresentam mudanças. Essas alterações também podem ser explicadas pela dinâmica demográfica, especialmente pela mobilidade espacial recente nas áreas metropolitanas, onde tem ocorrido considerável perda populacional dos núcleos metropolitanos em direção aos municípios periféricos. É importante também considerar a migração a partir da metrópole, mas não apenas na relação núcleo-periferia, seria interessante relativizar essa dualidade, considerando os diferentes municípios que fazem parte dessa periferia. Uma idéia que também deve ser considerada é o fato de alguns municípios da periferia estarem apresentando uma conformação de novas centralidades. Em estudo de Ruiz e Pereira (2007) e também de Lago (2008), foram identificadas na região metropolitana do Rio de Janeiro, por exemplo, algumas cidades mistas de natureza operária que apresentam melhores condições de vida do que em outros municípios da periferia, como áreas de Duque de Caxias e Nova Iguaçu, e também de Nilópolis, São Gonçalo e São João do Meriti – municípios que têm apresentando uma dinâmica econômica diferenciada, inclusive retendo população ocupada. Entretanto, o estudo de Ruiz e Pereira (2007) identifica esses municípios como espaços de baixa renda apropriada por seus moradores. Além disso, quando

comparamos a população ocupada que sai e aquela que fica trabalhando no município, percebemos que entre os que saem os níveis de rendimento e escolaridade são maiores, exceto para grupos de dirigentes e empregadores (Silva, 2009). Os migrantes intrametropolitanos “núcleo-periferia” têm menor participação nas faixas de melhor rendimento e escolaridade do que aqueles que saíram para o núcleo, sendo ainda menor entre aqueles que realizaram trocas entre a própria periferia. Quanto à situação ocupacional, a maior parte dos migrantes intrametropolitanos concentra-se nas Categorias Médias e Trabalhadores do Secundário, em seguida entre Trabalhadores do Terciário e Trabalhadores do Terciário não-especializado. Entre os tipos de fluxo, para os trabalhadores que saíram do núcleo em direção a municípios da periferia há percentual um pouco maior de trabalhadores do terciário especializado e não-especializado. Quanto aos dirigentes, pequenos empregadores, profissionais de nível superior e categorias médias, a participação é maior para aqueles que saíram da periferia para o núcleo. Já entre os trabalhadores do secundário, há maior participação para aqueles que realizaram trocas migratórias na própria periferia metropolitana. Relacionando a migração intrametropolitana com o movimento pendular, encontramos que entre os migrantes intrametropolitanos, mais de 50% fazia movimento pendular em 2000, destes que realizavam tal deslocamento, quase 70% o fazia retornando para trabalhar no município de origem. Destacamos que, entre aqueles

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que saíram do núcleo para a periferia, 60% dos migrantes ocupados realizavam movimento pendular, destes, 88% se deslocavam frequentemente para trabalhar no município núcleo. Portanto, como apontamos, embora esses trabalhadores tenham saído do núcleo para a periferia por mobilidade residencial, bem mais da metade deles ainda trabalha no núcleo – o que nos leva a relativizar esse movimento núcleo-periferia. Diante disto, os movimentos no espaço metropolitano devem ser considerados principalmente em relação a mudanças nas condições de moradia, com alterações no mercado de terras urbanas, nível de preços e desigualdades socioeconômicas expressas na localização territorial – como revalorização imobiliária e saída dos pobres (Vignoli, 2008); e mudanças no mercado de trabalho, como elevação dos requerimentos de qualificação para melhores empregos e/ou estreitamento da absorção de emprego na indústria com ampliação dos serviços pessoais (Kaztman, 2009). Portanto, alguns autores apontam uma possível fragilização dos vínculos dos trabalhadores especialmente de baixa qualificação com o mercado de trabalho nas áreas centrais. Estes trabalhadores se integram ao mercado de trabalho, via precariedade habitacional, ou via mobilidade urbana. Esse processo influencia na própria composição social das áreas metropolitanas, podendo gerar segregação residencial e segmentação do mercado de trabalho. A teoria do spatial mismatch ressalta a distância entre o lugar de moradia e o lugar de trabalho – especialmente para grupos socioeconômicos

mais desfavorecidos na sociedade (as migrações intra-metropolitanas expressam proximidade ou distanciamento do lugar de trabalho?). Há algumas reflexões (Kaztman, 2009; Vignoli, 2008) apontando que essas distâncias entre a localização das fontes de oportunidade de trabalho e o lugar de residência são reforçadas pelas migrações intraurbanas (ou intrametropolitanas), pela relocalização dos postos de trabalho e pelas mudanças nos critérios de recrutamento setorial da mão-de-obra. Essa distância se traduz especialmente nos custos, em termos de tempo e dinheiro, da busca de emprego e do deslocamento cotidiano ao trabalho. Essa abordagem remete a reflexões mais profundas sobre a realidade metropolitana e sobre a própria forma de estudar os diferentes espaços tanto metropolitanos (centro-periferia) como não-metropolitanos (metrópole-interior). Portanto, para além de uma reflexão sobre dispersão urbana ou novas centralidades nas áreas metropolitanas, temos indícios de diversificação demográfica, econômica e territorial nestes espaços, que revelam uma complexificação da estrutura social e do mercado de trabalho na metrópole. A mobilidade urbana se apresenta assim como questão crucial para entender essa localização dos distintos grupos sociais na metrópole. Apontamos que há diferentes lógicas que operam sobre o lugar de moradia das pessoas e os lugares de outros fazeres que determinam a vida urbana, especialmente o lugar de trabalho. A localização dos pos-

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tos de trabalho em áreas mais “centrais” e a quantidade considerável de pessoas que se deslocam para estes municípios também são fenômenos expressivos ainda. Podemos apontar aqui que os movimentos cotidianos podem se apresentar como uma alternativa para a residência em outras áreas da metrópole e o trabalho nas áreas centrais, aspectos que ainda merecem maiores investigações.

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Territorios 22 / Bogotá, 2010, pp. 33-64 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Transporte y Servicios Públicos Domiciliarios

El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad: el caso de Transmilenio en Bogotá Transport impact of in urban planning: the case of Transmilenio in Bogota Liliana Silva Aparicio*

Recibido: 5 de diciembre de 2009 Aprobado: 8 de febrero de 2010

Para citar este artículo Silva Aparicio, L. (2010). El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad: el caso de Transmilenio en Bogotá. Territorios, 22, pp. 33-64.

* Arquitecta y magíster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha participado en la investigación y desarrollo de proyectos urbanos asociados a temas de planeación urbana, diseño y manejo del espacio público, movilidad y vivienda. Actualmente hace parte del equipo asesor de urbanismo para el Programa de Macroproyectos de Interés Social Nacional, del Gobierno Nacional ,y es docente de la Facultad de Arquitectura de la Universidad La Gran Colombia de Bogotá. Correo electrónico: liliann5@yahoo.es.

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Palabras clave Transporte, usos del suelo, Impacto, Transmilenio, modelo de ordenamiento.

Keywords Transportation, land use, impact, Transmilenio, urban planning.

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Resumen El crecimiento y expansión de las ciudades durante el último siglo no puede ser visto sin contar con el importante papel que han asumido las infraestructuras del transporte. En Bogotá, el paso por el tranvía, los buses y el automóvil ha sido determinante, pues cada una de estas etapas marcó para la ciudad cambios drásticos en su morfología de crecimiento. Este artículo analiza el planeamiento del Sistema de Transporte Masivo –STM– Transmilenio y su interacción con la estructura urbana, a la luz del actual marco de ordenamiento, particularizando el comportamiento de los usos del suelo en la primera fase de construcción del sistema. Uno de los hallazgos de este estudio es que no existe una articulación entre los sistemas de uso del suelo y el transporte, a pesar de las determinaciones establecidas en el modelo de ordenamiento. Asimismo, el planeamiento a nivel intermedio y local muestra debilidad en su articulación. Adicionalmente, la infraestructura existente del STM reitera la tendencia de concentrar la accesibilidad en un mismo lugar: el centro contiene la mayor accesibilidad y la periferia no consigue superar sus limitaciones de accesibilidad. ­También es cuestionable la existencia de un sistema de planificación coordinado para Bogotá y la posibilidad de alcanzar las expectativas del modelo de planeamiento, mientras la ciudad continúe con esta tendencia; sin embargo, esto es algo que no sólo depende del STM.

Abstract The growth and expansion of cities during the last century can’t be seen without taking into account the important role they have assumed in the transport infrastructure. In Bogota have passed trough streetcar, buses and automobiles was deciding for the city, because all this periods marked a drastic change in growth morphology. This article studies the planning of Mass Transit System –MTS– Transmilenio and its interaction with the urban structure, in light of the current city planning framework. It also specifies the behavior of land use in the construction of the system first phase. One of the most important findings of this study is that there is no articulation between land and transport use system, despite the decisions taken in the ordering model. Similarly, local and intermediate planning exhibits weak articulation. The existing infrastructure of the MTS reiterates the tendency to concentrate the accessibility in one place: the center has the largest accessibility whereas periphery fails to overcome its limitations of accessibility. While the city continued with this trend the existence of a coordinated planning system for Bogota and the ability to meet expectations of planning model is questionable, however it is something that depends not only on MTS. Liliana Silva Aparicio


“El funcionamiento de las ciudades se mide y se percibe actualmente por la eficiencia y la calidad de los sistemas y redes de transporte en estrecha relación con el modelo de distribución espacial de las funciones y del contexto socioeconómico en que se enmarcan”. CGN, 2005

Introducción Que los usos del suelo y el transporte se encuentran relacionados es una afirmación común, ¿pero qué tan estrecho es este víncu­lo? El desarrollo histórico de las ciudades ha permitido evidenciar la capacidad del transporte como instrumento de transformación urbana (Montezuma, 2003), pero a la vez, éste ha sido un atributo poco aprovechado, pues también es evidente que el desarrollo de los sistemas de transporte ha carecido de un modelo estructurado, y en su lugar, básicamente, se constata una adaptación constante y continua de las infraestructuras a las demandas de la ciudad, a las posibilidades de la tecnología, a la competencia espacial con otros sistemas de transporte y a la capacidad financiera para construirlos (Julià, 2006, p. 2). El producto de esta adaptación se ve reflejado en características tales como la forma de crecimiento urbano, la localización de los usos y actividades, las densidades y la ocupación del territorio. Un ejemplo se evidencia al comparar la proporción de área destinada a la circulación entre ciudades norteamericanas y europeas: mientras

en las primeras se destina cerca de un 70% del territorio urbano a la circulación, las segundas destinan un 30% para este mismo fin. En éstas últimas, a diferencia de las ciudades norteamericanas, el transporte empleado por preferencia es el servicio público colectivo, cuya ocupación de área por pasajero es inferior (Montezuma, 1999, p. 5 ). Lo anterior demuestra que la relación transporte/estructura urbana bien puede incidir en la optimización del espacio urbano, pero éste no es precisamente un objetivo perseguido por planeadores, por lo menos no en la práctica. Desde principios del siglo XX, la relación ha sido estudiada por teóricos de diversas disciplinas, y las teorías más relevantes han sido aquellas que analizan la ordenación de los usos del suelo en relación con el transporte. Algunas teorías intentaron tipificar modelos de ciudad, sin obtener mayor acogida. Su gran limitación radicaba en la dificultad para asimilarlos en cualquier ciudad. Este fue el caso de los modelos propuestos por Burgess y Hoyt, entre las décadas de 1920 y 1930, cuyo esquema estaba inspirado en la ciudad de Chicago de aquella época (Chapin, 1977). A mediados de siglo, los modelos de usos del suelo integraron al transporte como un componente básico de la planificación; así, surge el estudio del llamado ciclo usos del suelo/transporte. Estos modelos dejaron a un lado la preocupación por generar un patrón universal de localizaciones y, en su lugar, se enfocaron en el análisis de los procesos que explicaban la distribución de los usos en relación con el ­transporte.

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Figura 1. Primeros modelos de usos del suelo 3 3

2 4

3

1

1

5

3

3

3

2 3 4 5

A Las zonas concéntricas

5 9

3

10

B Los sectores radiantes

1. C.B.D. 2. Zona de transición 3. Residencias de las clases populares 4. Residencias de las clases medias 5. Residencias de las clases burguesas

4

6

4 2

1

2

3

3

8

C Los núcleos múltiples

6. Industria pesada 7. Centro de negocios secundario 8. Residencia suburbana 9. Industria suburbana 10. Zona de emigaciones pendulares

Fuente: Chapin, 1977.

Figura 2. Ciclo usos del suelo/ transporte Elección del modo Elección del destino

Elección de la ruta

Elección del destino Carga de los arcos Decisión del viaje Tiempos de viaje/ distancias/costos Accesibilidad

Propiedad del automóvil

Transporte uso del suelo

Atracción

Movimientos

Decisiones de localización de inversionistas

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Actividades

Decisiones de localización de usuarios Construcción

Fuente: Wegener, 2004.

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Así, cobraron mayor importancia los criterios de ordenación de la estructura urbana, que el esquema espacial que ésta debía adoptar. Los nuevos modelos encontraron en la relación usos del suelo/transporte efectos asociados con objetivos propios de la economía productiva: rentabilidad, valorización del suelo y acceso a bienes y servicios. La capacidad del transporte como mediador en las condiciones de accesibilidad constituía un importante factor en la tendencia de localización de los usos.

Desde finales del siglo XIX, planeadores como Arturo Soria, en España, reconocieron en la accesibilidad un factor determinante en la localización de los usos (Gravagnuolo, 1998). Así lo demuestra su modelo de Ciudad Lineal, compuesto por una estructura urbana cuya columna vertebral es una línea de transporte férrea que distribuye equitativamente a lo largo de su eje el acceso al servicio de transporte. Pero no todas las ciudades son producto de un modelo calculado como el de Soria; existen también ciudades dispersas,

Figura 3. Esquemas de la ciudad lineal de Arturo Soria

Fuente: http://es.geocities.yahoo.com/index.php

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concentradas o multinucleares, cuyo crecimiento, más que espontáneo, ha sido influenciado por la evolución de las infraestructuras de transporte, sin éstas advertirlo. Wegener lo interpreta así: […] una mayor accesibilidad aumenta la atracción de una localización para todos los tipos de usos del suelo y debe, por lo tanto, influenciar la dirección del desarrollo urbano; si la accesibilidad en la ciudad entera se aumenta, es probable dar lugar a una estructura de establecimiento dispersa (2004, p. 19).

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En estos términos, la investigación en la cual se basa este artículo analizó cuál es el impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad, en el caso específico de Bogotá, y la implementación del Sistema de Transporte Masivo –STM– Transmilenio. El desarrollo urbano de Bogotá, a la par con la evolución de sus infraestructuras, permite identificar diferentes etapas en las cuales la ciudad cambió drásticamente su forma de crecimiento, condición en la cual los cambios en las infraestructuras de transporte tuvieron una importante incidencia. Este precedente señala para el tiempo actual la posibilidad latente de impactos en el desarrollo de la ciudad como consecuencia de la implementación de un nuevo sistema de transporte público. La implementación del STM Transmilenio en Bogotá es relativamente reciente, por lo cual evaluar hoy en día sus impactos puede resultar apresurado. Sin embargo, la posibilidad de identificar esos posibles impactos no debe descartarse, y para ello

el análisis de las experiencias de la ciudad en materia de ordenamiento y transporte se presta como una valiosa fuente de información. Es así como el análisis de los más impor­ tantes planes y realizaciones sobre transporte y ordenamiento territorial durante el siglo XX en Bogotá permitió deducir los resultados que a continuación se definen respecto a lo que ha sido el impacto del transporte en el ordenamiento de Bogotá. Con este precedente se visualiza la implementación del STM Transmilenio asociado al modelo de ordenamiento actual, en proyección de sus posibles impactos a futuro.

1. La relación entre el transporte y los usos del suelo en Bogotá ha sido moderada, principalmente, por las condiciones impuestas por la demanda En Bogotá, resulta fácil interpretar el ciclo de usos del suelo/transporte en el marco de lo que ha sido su expansión urbana, a la par con la evolución y expansión de sus infraestructuras de transporte. Las infraestructuras han determinado la creación de “oportunidades”, que a su vez han intensificado la localización de actividades en determinados lugares de la ciudad. El escenario visto desde la planeación presenta, en principio, la tendencia a diseñar y ejecutar planes viales, a veces pensados como alternativas para contener y orientar el desarrollo de la ciudad. Un ejemplo es el Plano Bogotá Futuro, un plan adoptado Liliana Silva Aparicio


por el Acuerdo 74 de 1925 (Concejo de Bogotá), que presentó la proyección de una ciudad cuatro veces más grande que la existente –que evocaba el esquema de ensanche desarrollado por Cerdá en Europa–, así como el primer intento por jerarquizar corredores viales de acuerdo con su ancho y arborización (ver figura 4). Posteriormente, la preocupación por el transporte en Bogotá adquirió un enfoque similar al de modelos teóricos de tráfico de la segunda mitad de siglo, basado, especialmente, en los deseos de la demanda.1

La repercusión de estos enfoques en el crecimiento de Bogotá configuró, en principio, una ciudad de expansión lineal, altamente influenciada por el trazado de las líneas férreas que entonces prestaban el servicio de transporte público. Posteriormente, la aparición de los buses influenció el crecimiento de la ciudad hacia el occidente, conformando un tipo de urbe dispersa a modo de tentáculos. La propuesta del Plan Piloto de Bogotá, planteada en un comienzo por Le Corbusier en 1951, proyectó una estructura vial anillar, que equilibraba las oportunidades

A partir la década de 1960 se produjeron los modelos de tráfico, considerados hoy día “clásicos”, los cuales aludían a cuatro fases básicas del transporte: a) determinación de la generación y atracción de los viajes según zonas, b) distribución de los viajes por motivos, c) distribución de los viajes según modo de transporte y d) asignación de los viajes entre zonas a la red (Rodríguez, 2001).

1

Figura 4. Plano Bogotá Futuro, 1925

Fuente: Museo de Desarrollo Urbano, 1998.

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Figura 5. Bogotá: Plan vial de Le Corbusier, 1951

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Nota: Nótense los límites del perímetro urbano definidos por las vías arterias Carrera 30 al occidente y la Avenida 1° de Mayo al Sur. La ciudad se desarrolla contra el límite de los cerros y los nacientes desarrollos localizados al occidente de la Sabana quedan por fuera de este bloque. De oriente a occidente aparecen trazadas las calles transversales que alimentan el tráfico y delimitan a los sectores funcionales. Fuente: Museo de Desarrollo Urbano, 1998.

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Figura 6. Secuencia proceso de ocupación urbana de Bogotá

Fuente: Elaboración propia con cartografía de Museo de Desarrollo Urbano,1998.

de accesibilidad al transporte para todos los espacios de la urbe “tentacular” (Ver: Concejo de Bogotá, 1961). En efecto, la propuesta consiguió su propósito en el largo plazo: paulatinamente se compactó el territorio urbano, pero a la vez, la ciudad se percató de que por sí sola la infraestructura vial no resolvía todas las limitaciones de acceso al transporte. El centro como eje principal de la actividad laboral en la ciudad había concentrado siempre la mayor atención de los planeadores en el tratamiento de la accesibilidad. En consecuencia, tal y como lo sustentó la Escuela de Chicago en la década de 1920, la competencia entre distintas actividades urbanas por ocupar y dominar el centro derivó en un proceso expansivo que conllevó al desplazamiento de otras actividades originalmente establecidas allí.

El centro se consolidó como el foco más importante de la ciudad, por ello, cada vez se expandió a un territorio mayor, proceso en el cual expulsó actividades como la vivienda a lugares más periféricos. En éstos, la accesibilidad era más limitada, debido a lo poco atractivo que resultaban estas zonas –de poca demanda– para el servicio de transporte público operante –el hoy conocido Transporte Público Tradicional, TPT–. Los efectos de la polarización del centro y la concentración de la accesibilidad en éste serían los mismos advertidos por autores como Wingo, Alonso y Hansen:2 la densidad aumentaba progresivamente, a la par con el valor del suelo y de la renta, lo que hacía poco rentable e insostenible ubicarse en él para actividades como la residencia.

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La teoría económica de los modelos de Lowdon Wingo (postulada en 1961) y William Alonso (postulada en 1960) se fundamentó en los costos asociados al transporte y las migraciones pendulares (desplazamientos de los trabajadores desde su lugar de residencia al trabajo). Según los autores, los costos cumplían un papel determinante en las rentas, las densidades, la utilización del suelo y, en consecuencia, en la organización interna de la ciudad (Wingo, 1972).

2

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Figura 7. Bogotá: Plan Vial Piloto, Acuerdo 38 de 1961 (Concejo de Bogotá) Parque Nacional

V-4

te ien Or ra ete r r Ca

Autopista del Norte

Escuela Militar Su ba

Campín Au to pi sta a

ad Ciud aria ersit Univ

e Usm tera a Carre

V2

Bosque Popular

Autopista a Medellín

V-1 P.F .C .C .

Autopista al Aeropuerto

Carretera a Fontibón

Avenida de las Américas

Carretera a Soacha

Nota: Nótese el cruce entre el sistema anillar propuesto y la malla ortogonal corbusiana adoptada del Plan Piloto de Le Corbusier, la cual fue archivada durante la dictadura militar del General Rojas Pinilla. Fuente: Universidad Nacional de Colombia –MAEU­–.

La accesibilidad en la periferia, entre tanto, estaba relegada a las disposiciones arbitrarias de un sistema de transporte público carente de una estructura administrativa organizada, que operaba bajo un régimen de competencia por adoptar los principales corredores arteriales de la ciudad, en donde se concentraba –y terminaba obligando a ubicar– la mayor parte de la demanda.

2. Ausencia de articulación entre los sistemas de usos del suelo y el transporte, a pesar de las determinaciones generadas por el modelo de ordenamiento Con la entrada en vigencia del nuevo Régimen de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997), la ciudad tomó conciencia, en su nuevo Plan de Ordenamiento Territorial

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Figura 8. Bogotá, diagnóstico POT 1999: Accesibilidad relacional

Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000).

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–POT–, del estado de “desequilibrio” que había adquirido el desarrollo. Se evidenció que los problemas de congestión y limitaciones de acceso al transporte en la periferia

tenían mucho que ver con la localización de los centros de actividad laboral. En una estrategia que parece fundamentada en las teorías de Lowry y Calthor-

Figura 9. Bogotá: Estrategia de ordenamiento para el Distrito

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Fuente: Decreto 190 de 2004 (Alcaldía Mayor de Bogotá).

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pe (reseñadas en Cárdenas, 2005) y en la de Currie (1998),3 el POT plantea un modelo de ciudad armado en tres estructuras superpuestas e interdependientes, entre las cuales define una estructura socio económica y espacial. Dicha estructura se conforma por una red de centralidades que integra los polos de actividad ya existentes en la ciudad –en donde prima el centro como el mayor– a otros secundarios, mediante su articulación con el sistema de movilidad. El transporte cobra, entonces, una función importante en el futuro desarrollo de la ciudad: propiciar canales de comunicación y articulación entre las distintas centralidades, y entre éstas y el tejido residencial a su alrededor. La accesibilidad y el tratamiento de los usos a nivel zonal serían estratégicos en la potencialización de nuevas centralidades secundarias, de esta manera se conseguiría equilibrar el desarrollo de la ciudad en el largo plazo. Pero la materialización de este discurso tiene limitaciones desde su planteamiento y esto se debe a varios factores: el primero se encuentra en la regulación de los usos. La regulación de los usos con el POT no introduce mayores cambios a lo dispuesto anteriormente por el Acuerdo 6 de 1990 (Alcaldía Mayor de Bogotá)4 en lo que respecta a las nuevas áreas de centralidad y las áreas asociadas al STM. A pesar de que el POT introdujo mediante las Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ– una mayor aproximación al planeamiento local, el papel de las centralidades desde la regulación de los usos se aprecia inadvertido en algunos casos.

En una revisión de las UPZ asociadas al Portal de Transmilenio Calle 80, el cual se encuentra relacionado con la centralidad Quirigua–Bolivia, se observó una notoria debilidad de la norma para asimilar el impacto del Portal como equipamiento de escala urbana, al no introducir mayores cambios en el tratamiento y zonificación de los usos en áreas aledañas, efecto que también se observó en torno a la centralidad. Tampoco se evidencia en las UPZ algún esfuerzo por articular a través de la malla vial intermedia –que es escasa– los tejidos aledaños al portal y la centralidad, por lo cual los flujos de tráfico local desembocan directamente sobre la troncal STM, lo que los constituye en factores agravantes de la congestión en horas pico. El mismo ejercicio realizado con las UPZ aledañas al Portal Norte de Transmilenio, el cual se asocia con la centralidad de Toberín, presentó una mejor asimilación del impacto del Portal y de la centralidad, aunque parece ser más el producto de una vocación de uso que ya venía adquirida de tiempo atrás, sin que la llegada del Portal representara drásticos cambios a la estructura preexistente. Esta debilidad de la norma para apoyar la función que debiera cumplir el STM con respecto a las áreas de centralidad se constituye en un factor que bien puede facilitar diversidad de efectos en el desarrollo urbano, sean éstos o no derivados de elementos como el transporte. Otro factor que dificulta la articulación entre los sistemas de usos del suelo y el transporte en Bogotá es la tendencia a pla-

El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad

El común denominador de los argumentos teóricos de Lowry, Calthorpe y Currie es la relación cíclica que existe entre las actividades urbanas básicas, como el trabajo, los servicios y la residencia, cuya presencia y localización se encuentran estrechamente asociadas, y por ello se hace necesario el transporte como instrumento indispensable para su conectividad. En función de la eficiencia de esta conectividad, surgen modelos de tipo nuclear, donde las actividades, así como las infraestructuras de movilidad, se organizan en una directa proporción de la demanda contra la oferta de transporte. 3

El Acuerdo 6 de 1990 es el estatuto por el cual se regía el ordenamiento de la ciudad con anterioridad al Plan de Ordenamiento Territorial, instrumento de planeación creado por la Ley 388 de 1997.

4

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El Plan Maestro de Movilidad para Bogotá se adoptó por el Decreto 319 de 2006.

5

El modelo EMME/2 ha sido cuestionado por su incapacidad para simular problemas como la congestión, por eso ha sido poco recomendado para escenarios urbanos como los de las ciudades latinoamericanas. Ver “Comentarios a la Publicación de ILD Nº 562 del 04/01/2002, referida a la Construcción de la Línea 4 del Metro”. Disponible en: http:// www.lyd.com/programas/medioambiente/comentarios.html. Fecha de consulta: 7 de septiembre de 2008.

6

near el transporte en función de los viajes. El mismo POT, que planea desconcentrar y controlar el proceso de expansión urbana, pone de partida la condición de planear el subsistema de transporte “en función de los orígenes y destinos de los viajes” (Artículo 164, Decreto 190 de 2004, Alcaldía Mayor de Bogotá), algo claramente lógico, pero que asumido literalmente pone de nuevo a la orden la necesidad de concentrar el servicio de las infraestructuras de movilidad en los mayores focos de actividad, entre ellos el centro. La propuesta del Plan Maestro de Movilidad –PMM– (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006),5 que ratifica los principios del modelo propuesto por el POT, enuncia un discurso aún más amplio sobre la necesidad de articular los usos del suelo con el transporte, con lo cual justifica el punto de partida –previsto desde el POT– para ordenar el sistema de movilidad: integrar de manera jerarquizada e interdependiente los diferentes modos de transporte con las infraestructuras de movilidad, teniendo como eje estructurador el sistema de transporte público (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004, artículo 19).

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Según el POT, y la misma propuesta del PMM, el sistema de transporte público tiene como ejes estructuradores a los diferentes modos de transporte masivo (tren de cercanías, metro, tranvía, buses por carriles exclusivos), que en conjunto con los demás modos configuran lo que se ha denominado como el Sistema Integrado de Transporte Público –SITP–.

El esquema del sistema vial jerarquizado del PMM muestra una organización clara de los diferentes modos y la infraestructura vial que tiene gran similitud con modelos como el de Curitiba y el TOD de Calthorpe. Pero este claro esquema no encuentra consonancia con lo traducido en la estructura urbana de la ciudad: en él se retoman los principales ejes viales arteriales como los de mayor jerarquía, pero los ejes viales intermedios son bastante limitados, cuando su trazado debería generar canales de transición entre las diferentes escalas territoriales (urbana, zonal y local). La creciente insuficiencia de malla vial intermedia es una de las observaciones diagnosticadas por el mismo POT (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000), que parece no ser advertida en el PMM. Esta falencia afectaría directamente la función integradora que debe cumplir el sistema de movilidad con la red de centralidades, pues queda poco claro el papel que cumplieron estos polos, y especialmente los nuevos, en un modelo de simulación como el empleado para el diseño de la propuesta del PMM: el EMME/2, un sistema basado en la evaluación de la demanda y las redes. Si el sistema de movilidad nuevamente se basó en la demanda existente, es claro que las nuevas centralidades resultan poco beneficiadas, más aún considerando que el EMME/2 posee una debilidad por su incapacidad para simular problemas como la congestión, uno de los más dramáticos efectos que ha derivado la concentración de la accesibilidad en el centro de la ciudad.6 Liliana Silva Aparicio


Figura 10. Bogotá: Esquema del sistema de transporte público jerarquizado

Fuente: Plan Maestro de Movilidad para Bogotá (Alcaldía de Bogotá, 2006).

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3. La implementación de Transmilenio se inserta dentro de un modelo de movilidad que tiende a reforzar el patrón de desarrollo concentrado, a la vez que impacta con una intensificación de los usos y actividades del suelo La propuesta del STM Transmilenio en el año 1999 emerge como una alternativa para dar solución a los principales problemas de movilidad en Bogotá. Su inserción en la ciudad, que debería guardar coherencia con los lineamientos del nuevo modelo de ciudad y con la nueva estructura del sistema de movilidad en la ciudad, presenta las siguientes características:

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a. Como Sistema de Transporte Masivo –STM–, el cual debe constituirse en eje estructurador del transporte público de la ciudad, hasta ahora no ha resuelto su integración con otros modos de transporte, y su primera propuesta (rutas proyectadas en el sistema de movilidad del Acuerdo 619 de 2000, Alcaldía Mayor de Bogotá), antes que reflejar un SITP, muestra un total desplazamiento de otros modos de transporte público en la ciudad. b. Sin la posibilidad de integración modal, la fase I del sistema se implanta sobre los principales corredores arteriales de movilidad en la ciudad, monopolizando el uso de estos y limitando las posibilidades de acceso para los usuarios a otros modos de transporte público que permiten

acceder a destinos aún no cubiertos por el STM. c. El trazado de las fases I y II obedece claramente a una atención de los principales focos de origen y destino de viajes en la ciudad; la encuesta de movilidad del año 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá) ratifica esta tendencia de los viajes. En consecuencia, es cuestionable de qué forma el sistema permite conectar las centralidades y su entorno, así como también el potenciar nuevas centralidades en otros puntos diferentes al centro expandido de la ciudad, que parece reiterarse como su principal eje de movilidad (ver figuras 12, 13 y 14). d. De los objetivos propuestos en el modelo de ciudad del POT, el mejor asumido por el STM es la integración del transporte urbano y regional: la función que cumplen los portales como infraestructuras de integración modal entre el servicio de transporte intermunicipal y urbano ha permitido reducir una parte de la carga automotora en la ciudad. En términos operativos, el STM tiene varios puntos a favor con respecto al TPT: mayor eficiencia en tiempos de viaje, la seguridad, el confort y el mejoramiento de la calidad ambiental y física de las infraestructuras de movilidad (calzadas viales y andenes en corredores troncales). Estos cambios traducen efectos en la accesibilidad, y a su vez, tal y como lo sustenta Marcial Echenique con respecto al cambio de un sistema de transporte, tienen el potencial de influir Liliana Silva Aparicio


Figura 11. Bogotá: Sistema de transporte del Acuerdo 619 de 2000 –Primer POT–

Fuente: POT de Bogotá (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000).

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Figura 12. Bogotá: Trazado de fases futuras de Transmilenio en el año 2004

Fuente: Elaboración propia con información extraída de la página de Transmilenio (www.transmileniogov.co) y de http:// www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=507007&page=93

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Liliana Silva Aparicio


Figura 13. Bogotá: Concentración de viajes por origen y destino, año 2005 Destinos de viajes

Origen de viajes

Fuente: Encuesta de Movilidad (Alcaldía Mayor de Bogotá y STT, 2005).

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Figura 14. Rutas intermunicipales desde los Portales Norte y Calle 80 a los municipios de Cota, Chía, Funza y Mosquera

Fuente: Elaboración propia sobre cartografía del DAPD.

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Liliana Silva Aparicio


Figura 15. Longitud de rutas intermunicipales y recorridos sobre la ciudad antes de Transmilenio Cuenca

Origen

Autopista

Tenjo

34%

Zipaquirá

37%

Tabio

39%

Tocancipá

39%

Sopó

40%

Cajicá

40%

Chia

54%

La Caro

61%

Calle 80

Longitud total de la ruta 56 51 49 49 47 39 35 31

Subachoque

14%

Facatativá

19%

63

Tabio

23%

El Rosal

25%

Chia

26%

Madrid

28%

Tenjo

28%

Mosquera

31%

Cota

33%

26

Funza

34%

25

46 38 34 33 33 31 28

* Medido desde las estaciones de integración de cabecera del Sistema Transmilenio

Fuente: Transmilenio S.A, 2000.

a largo plazo en la ubicación de las actividades: la demanda de los productos, el empleo y los servicios (Cárdenas, 2005, p. 6). Estos impactos en las localizaciones son apenas incipientes para el período que hasta ahora lleva de implementado el STM en la ciudad. Sin embargo, el análisis de estos primeros signos a escala urbana bien puede conducir a una perspectiva futura de los impactos, o por lo menos permite discutir el diálogo que establece el sistema con el modelo de ciudad propuesto.

4. Los principales signos de impactos del STM en la estructura de la ciudad 4.1. Las preferencias en el servicio: incidencia de los tiempos de viaje El sistema ha mejorado los tiempos de viaje para los residentes de la periferia, pero sólo a una parte, pues con el desplazamiento de otros modos de transporte público como el TPT, en algunas áreas el STM limitó las posibilidades de acceso a zonas no cubiertas

El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad

territorios 22 53


Esta apreciación se fundamenta en la observación de aerofotografías de diferentes años, las cuales muestran el proceso de ocupación del suelo en los municipios de Funza y Mosquera, teniendo en cuenta que en éstos el licenciamiento es realizado por muy pocos urbanizadores formales, según afirma la Lonja de Propiedad Raíz de la Sabana de Bogotá.

7

por éste. Se ha constatado que existe cierta preferencia por usar el STM para realizar viajes largos en la ciudad, en vez del transporte público tradicional que tiende a ser preferido para realizar viajes cortos, debido a que su tiempo promedio de viaje para mayores distancias es comparativamente mayor al empleado en el STM. Así lo demuestran los siguientes datos: Cuadro 1. Promedio de viajes realizados en STM por rangos de tiempo Tiempo de viaje

Promedio viajes en STM

0 – 30 minutos

32,2%

31 – 50 minutos

26,3%

51 – 80 minutos

32,2%

81 – 120 minutos

7,9%

Mayor a 120 minutos

1,4%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Movilidad 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá).

Cuadro 2. Promedio de viajes realizados en STM por rangos de distancia Distancia recorrida

Promedio viajes

0 - 5 km

13,5%

5,1 - 10,0 km

34,2%

10,1 - 15,0 km

34,8%

Mayores a 15 km

17,4%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Movilidad 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá)

territorios 22 54

En áreas de la ciudad más centrales, la coexistencia del TPT con el STM permite a los usuarios más alternativas de acceso al transporte público, por lo cual continua

siendo más atractivo residir en áreas centrales antes que en la periferia; consecuentemente, la densidad para estos lugares “más accesibles” es mayor. Para el modelo de ciudad proyectado, esta tendencia está en contradicción a la idea de desconcentrar la ciudad central y fortalecer centralidades en la periferia, ya que es poco estimulante para el establecimiento de actividades productivas el contar con limitadas posibilidades de acceso y movilidad. No obstante, la localización en la periferia tiene la ventaja de ser adecuada para el establecimiento de actividades complementarias a los usos industriales que se desarrollan en el suelo suburbano del Distrito, en este aspecto la función de integración regional de los portales constituye un punto a favor del STM.

4.2. Efectos en la integración regional: una mayor preferencia por el uso del STM en usuarios de municipios vecinos Con respecto al posible impacto que ha tenido el STM en municipios vecinos de la Sabana de Bogotá, aparentemente la demanda de usuarios intermunicipales ha superado las expectativas del sistema, dado que el espacio de las infraestructuras de portales tiende a ser insuficiente para manejar el flujo de pasajeros intermunicipales, lo cual se evidenció durante visitas periódicas en horas pico de la mañana y noche. Por otra parte, un importante crecimiento de la actividad edificadora en vivienda, durante los últimos años, en municipios como Funza y Mosquera7 pone en cuestión Liliana Silva Aparicio


Figura 16. Relación entre caracterización de viajes y disponibilidad de rutas de transporte público tradicional en Bogotá

Distancia promedio de viajes por UPZ

Tiempo promedio de viajes por UPZ

Rutas de TPT en Bogotá, 2005.

Fuente: Encuesta de Movilidad 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá).

una aparente atracción de estos municipios como lugares de residencia para usuarios que encuentran en el STM una forma de “recortar las distancias” con sus lugares alternativos de trabajo en Bogotá, gracias a la reducción de tiempos de viaje. Dentro de la perspectiva de integración regional del modelo, el STM permitiría apoyar el control de los procesos de conurbación urbana, pero poco conveniente es el masivo desarrollo de nuevas unidades de vivienda que no se complementan equitativamente con equipamientos, servicios y

fuentes de productividad en los municipios vecinos, pues esto derivaría en el largo plazo en una mayor dependencia de Bogotá e incentivaría más a una vocación de “municipios dormitorio”. Entre tanto, para la gran ciudad el aumento de la demanda de servicios y empleo será cada vez más superior a lo que realmente requieren sus propios residentes. Pero esta es una cuestión que se sale del alcance que por sí solo pueda tener el STM, y está más estrechamente asociada al manejo concertado de los usos del suelo.

El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad

territorios 22 55


4.3. Incidencia en las tendencias de localización de los usos Los usos y actividades localizadas sobre los corredores del STM presentan signos de nuevas tendencias de localización, densidad y ocupación. En usos comerciales, el comercio de mayor jerarquía parece fortalecido (ver figura 18), mientras los establecimientos comerciales menores tienden a conservar la misma dinámica y, en algunos casos, se reubican en vías transversales a la troncal o en corredores inmediatos por donde transita el TPT. Entre los factores asociados al comportamiento de las áreas comerciales con el STM, se visualizan los cambios en la circulación de peatones y la disponibilidad de parqueaderos. A diferencia del STM, el TPT maneja paradas aleatorias y sobre el andén, por lo cual el peatón tiene una

mayor oportunidad de interactuar con el espacio. La localización de paraderos fijos del STM cada 400 metros ofrece una mayor oportunidad de interacción física, o por lo menos visual, del usuario con las esquinas de manzana sobre el corredor. La necesidad de áreas de estacionamiento parece ser un factor asociado a la localización del comercio. Las grandes superficies comerciales por lo general disponen de estacionamientos propios, mientras que el comercio de menor jerarquía hace uso de la calle, condición que es limitada por el STM en sus corredores. Por otra parte, los usos de tipo institucional se han intensificado en ciertos lugares de las troncales. Se aprecia un aumento importante del área ocupada por este tipo de uso y de la densidad de sus construcciones, en medio de entornos tradicionalmente ocupados para usos residenciales

Figura 17. Establecimiento de grandes superficies comerciales en áreas aledañas a estaciones del STM

Almacén de cadena en la estación Calle 53, sobre la troncal Av. Caracas.

Centro comercial en cercanías al portal Norte.

Centro comercial junto al Portal Calle 80.

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Fuentes: fotografía 1: http://www.skyscrapercity.com, consultada el día 15 de septiembre de 2008; fotografías 2 y 3: imágenes propias.

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Liliana Silva Aparicio


Figura 18. Esquemas de flujos peatonales con TPT y STM en un trayecto de la Avenida Caracas en Bogotá

Esquema de flujos peatonales con TPT Esquema de flujos peatonales con STM. Fuente: Elaboración propia con imágenes de Google Earth, 2008.

netos y con comercio en la vivienda. La estrategia de estos establecimientos parece ser el aprovechamiento de las facilidades de acceso que provee el STM y su asocio con puntos de referencia fáciles de identificar en la ciudad. En términos de renta inmobiliaria, los usos institucionales y comerciales se presentan como los más atractivos para ser desarrollados sobre las troncales STM. Felipe Targa sustenta que por cada 100 metros de distancia a una estación de Transmilenio, el precio de arrendamiento solicitado decrece en un 3,71%. Caso opuesto sucede con el uso residencial, cuyo valor de arren-

damiento tiende a incrementar en un 7,0% por cada 100 metros de alejamiento de la troncal (Targa, 2003). El impacto en los usos residenciales presenta dos particularidades: el desplazamiento en las troncales de los desarrollos con menor densidad (uno a tres pisos) y la revitalización o aumento significativo de los desarrollos con mayor densidad (alturas superiores a cinco pisos). Dos ejemplos caracterizan el impacto en los usos residenciales: el desplazamiento de la vivienda en ciertas zonas de la Autopista Norte es un continuo fenómeno de tiempo atrás, que, al parecer, con el STM

El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad

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Figura 19. Localización típica de áreas de estacionamiento aledañas a corredores STM

Nota: Troncal STM Avenida Caracas: vías transversales a las estaciones de Hortúa y Avenida Jiménez. Fuente: elaboración propia.

Figura 20. Comportamiento del valor de la renta en torno a estaciones del STM, según Targa Usos comercial o institucional

Uso residencial

Valor renta Distancia Estación STM

+21,0%

-11,13%

+14,0%

-7,42%

+7,0%

-3,71%

Estación

Estación

100m

100m

200m

200m

300m

300m 700m

Fuente: Elaboración propia a partir de Targa, 2003.

territorios 22 58

se intensificó. El caso de la Troncal Caracas muestra que su asocio con el centro expandido y el plan de reactivación de esta misma zona ha sido propicio para estimular el

desarrollo de vivienda en altura, en lugares poco atractivos antes de la implementación del STM. Liliana Silva Aparicio


Figura 21. Evidencias del desplazamiento de usos residenciales sobre el corredor STM de la Autopista Norte

Fuente: Elaboración propia.

Figura 22. Cambios de uso y densidad en áreas residenciales sobre el corredor de la Autopista Norte

Nota: La ocurrencia de estos cambios también ha sido facilitada por el carácter flexible de la norma urbana, cuyos lineamientos generalizados poco limitan intervenciones puntuales como estas. Fuente: Elaboración propia.

El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad

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Figura 23. Aumento de densidad en nuevos desarrollos residenciales sobre corredores troncales del STM: (1, 2, 4) Troncal Caracas; (3) Troncal Calle 80

Fuente: Elaboración propia.

territorios 22 60

Sin el manejo concertado de los usos a largo plazo, las oportunidades de aprovechar el STM para apoyar el modelo se pueden tornar en adversidades, dada la invasión y el desplazamiento progresivo de otros usos. Los impactos consecuentes a esto, que parece ser un proceso de “renovación urbana puntual de predio a predio”, pondrían en riesgo el equilibrio de las infraestructuras de servicios disponibles a su alrededor, así como también afectarían a

los usos originalmente establecidos y consolidados.

4.4. La articulación entre áreas de centralidad y de éstas con su entorno: una cuestión más teórica que práctica El trazado de las fases I y II del STM recoge en su recorrido varias centralidades de la red propuesta por el POT. La forma que emplea el sistema para facilitar la conexión Liliana Silva Aparicio


y articulación de las mismas –función delegada por el POT– es cuestionable. Por una parte, el manejo de la infraestructura en las áreas aferentes a estas zonas no muestra mayores diferencias con respecto a la empleada en otras áreas que no poseen el mismo carácter. Se sobreentiende que son áreas –y está previsto a futuro­– que concentran un gran volumen de actividad y, por tanto, también de usuarios del transporte público; entonces, resulta cuestionable por qué razón estaciones como las de la Calle 76 y Avenida Jiménez en la Caracas tienden a generar caos y congestión en horas pico del día. El dimensionamiento de dichas estaciones parece insuficiente para la carga de usuarios que manejan, asimismo, cualquier otra centralidad, y con mayor gravedad aquellas secundarias, son inadvertidas por el STM. De otra parte, también resulta bien limitada la articulación de los tejidos residenciales alrededor de las centralidades servidas por el STM, pues, como es sabido, el sistema aún no establece integración con otros modos de transporte,8 y el manejo del tejido vial intermedio es discutible. La repercusión en el modelo de ciudad señala que si las nuevas centralidades dependen sustancialmente de la función conectora del STM, con gran dificultad conseguirán fortalecerse como nuevos polos de actividad. Así, también la función de las centralidades estaría poco soportada en la articulación de las áreas a su alrededor, donde el manejo de los usos del suelo se convierte en una estrategia de control de los impactos, que deriva en estructuras urbanas

consolidadas. De esta manera, la idea de desconcentrar el centro, aún estaría en este caso muy distante de las posibilidades que ofrece el STM como sistema estructurador del transporte público en la ciudad.

5. A modo de conclusión

Entrado el año 2010, el Distrito Capital apenas ha efectuado los primeros acuerdos con empresarios del transporte público tradicional en torno a la gestión y operación de lo que será el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. 8

Frente a la pregunta de cuál es el impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad, es posible identificar dos atributos Figura 24. Bogotá: localización de centralidades urbanas del actual modelo de ordenamiento y corredores de Transmilenio existentes

Fuente: Elaboración propia sobre cartografía del Decreto 190 de 2004 (Alcaldía Mayor de Bogotá).

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Figura 25. Bogotá: concentración de puntos de origen de viajes

Fuente: Encuesta de Movilidad, 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá).

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principales sobre los cuales el transporte ejerce influencia en la ciudad: la expansión territorial y la localización de los usos. En el caso de Bogotá, el análisis de sus planes y realizaciones en materia de transporte evidencia que el crecimiento de la ciudad ha sido impactado sustancialmente por cambios en las infraestructuras de transporte. Tales impactos asocian el paso del tranvía a los buses y automóviles, con la transformación de una ciudad lineal en una ciudad dispersa.

Con estos antecedentes, la implementación del STM predice la ocurrencia de impactos, signos de los cuales ya se han mencionado. A la luz del actual modelo de ordenamiento de la ciudad, las fases iniciales del STM parecen obedecer especialmente a los deseos de la demanda y dejan marginados otros objetivos como la potencialización de nuevas centralidades y la articulación de los usos alrededor de éstas. En este sentido, la inserción del STM en el sistema de transporte de la ciudad tiende a reforzar un reiterado patrón de desarrollo urbano, marcado por la polarización de la accesibilidad y la segregación de los usos. Este efecto pone en evidencia la disparidad entre la planeación de dos importantes componentes de la estructura urbana, como consecuencia de un sistema de planeación sectorizado que se ve incapacitado para articular los diferentes sistemas que componen la estructura funcional del territorio. El organismo que debería ejercer estas funciones, la Secretaría de Planeación Distrital, ha quedado prácticamente relegado a ser un ente generador de norma urbana. El STM Transmilenio tiene un gran potencial que le permitiría ser un instrumento de apoyo en los procesos de transformación urbana que buscan equilibrar y consolidar el desarrollo de las áreas urbanas menos consolidadas y con problemas de orden territorial. Pero de continuar en la ciudad la tendencia hacia una planificación sectorizada, poco provecho se puede sacar de tal potencial; aún peor, el alcance de un Liliana Silva Aparicio


modelo de ordenamiento como el actual se vislumbra muy distante.

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El impacto del transporte en el ordenamiento de la ciudad

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Liliana Silva Aparicio


Territorios 22 / Bogotá, 2010, pp. 65-85 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Metropolización, ciudad y región

Gestión de suelo en la configuración de bordes de ciudad. El caso del borde occidental de Bogotá The aplication of the land use policy in Bogota west boundary Vanessa Velasco Bernal*, Fabián Díaz** y María L. López***

Recibido: 19 de diciembre de 2009 Aprobado: 4 de febrero de 2010

Para citar este artículo Velasco Bernal, V. Díaz, F. López, M. L. (2010). Gestión de suelo en la configuración de bordes de ciudad. Territorios, 22, pp. 65-85.

* Arquitecta urbanista. Su área de investigación es la articulación de instrumentos de planeamiento y gestión de suelo. Actualmente se desempeña como coordinadora del Plan Maestro de Turismo del IDT­, como contratista de la Dirección de Planes Maestros del SDP y como asesora del Municipio de Barrancabermeja en el Plan Parcial Centro de Barrancabermeja. Correo electrónico: vanessa_velascob30@ yahoo.com. ➙

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Palabras clave Políticas de suelo urbano, estructura urbana, bordes de ciudad, articulación de instrumentos de planeación y gestión urbana.

Key words Urban Land Policies, City’s Structure, City’s boundaries Configuration, Instruments of Land Arrangement.

** Arquitecto urbanista. Su área de investigación son los instrumentos de gestión de suelo y financiación. Actualmente se desempeña como asesor PMT de turismo en instrumentos de gestión de suelo y como asesor del Municipio de Barrancabermeja en Plan Parcial Centro de Barrancabermeja. Correo electrónico: fabettodiaz@ yahoo.com. *** Arquitecta urbanista. Su área de investigación son los instrumentos de gestión de suelo y financiación. Actualmente se desempeña como asesora de revisión del POT en Manizales y como consultora de PRM de la EAAB. Correo electrónico: mllopeza@ yahoo.com.

Resumen El presente documento plantea identificar la incidencia de los instrumentos de gestión de suelo en la conformación de estructura urbana, en particular en el borde de ciudad (caso Bogotá, borde occidental). Igualmente, busca analizar el papel de los instrumentos en la conformación de una estructura urbana que soporte las decisiones del Modelo de Ordenamiento Territorial de Bogotá, articulado con la región y con las estrategias de ordenamiento de los municipios colindantes al borde occidental. Para esto, se estudian los siguientes aspectos: qué es un borde y cómo se define su estructura urbana, definición de los instrumentos de gestión e identificación de aquellos adoptados que inciden en el borde occidental, análisis de las decisiones de ordenamiento de municipios vecinos que inciden en el borde, caracterización del borde occidental y conclusiones de la incidencia de los instrumentos de gestión de suelo en su conformación.

Abstract The main objective of this document is to identify the incidence of the land use policy on the conformation of urbanism structure, in particular the city boundaries (Bogota’s West Boundary Case). At the same time, it analyzes the role of these policies in the development of Bogota’s Master Plan, and the relationship between Bogota and the Region. The topics of this article are: to create a boundary definition, to identify Bogota’s land use policies and establish which one of them is being used on the boundaries, and finally, to identify the small town planning decisions and its consequences on the boundary. As a result of this analysis, we make a conclusion about the incidence of the Land Use Policy on Bogota’s West Boundary.

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Vanessa Velasco Bernal, Fabián Díaz y María L. López


Introducción La dinámica de crecimiento de la ciudad a través de procesos formales e informales ha dado como resultado la aparición de periferias con bajas condiciones ambientales, desprovistas de servicios públicos e infraestructura, de difícil accesibilidad y conectividad con el área central, con alta concentración de empleo y actividad económica. Este tipo de periferia es propia de una ciudad histórica y compacta en la que todo gravita en torno al centro, sin embargo, la conformación desde hace mas de 30 años de ciudades multicéntricas –donde los centros suburbanos complementan y compiten con el centro de ciudad, y donde el crecimiento sobre las áreas metropolitanas es superior al del centro– permite cuestionarnos sobre el papel de la periferia1 en este nuevo contexto metropolitano y regional. ¿Podemos afirmar que se han convertido en espacios de alta calidad urbana,2 que permiten articular a Bogotá y los municipios contiguos, o por el contrario siguen siendo áreas deficitarias, cuyos costos de urbanismo son asumidos por el Estado en procesos de regularización posterior a la parcelación y edificación informal? ¿Es posible afirmar que los instrumentos de planeación y de gestión desarrollan estas áreas en el marco de lo definido en la estrategia de ordenamiento territorial del POT, en particular para el caso de Bogotá? El Modelo de Ordenamiento Territorial de Bogotá3 plantea su consolidación a través de la relación entre las piezas urbanas y los proyectos de los sistemas generales a partir de la planificación de nuevas áreas de desa-

rrollo.4 Este tratamiento aplica a los predios que se van a incorporar al desarrollo urbano y que fomentan la ejecución de vivienda de interés social –VIS– o vivienda de interés prioritario –VIP–, el desarrollo de sectores completos y no predio a predio, la obtención de suelo de protección y la dotación de infraestructura. Un alto porcentaje de las áreas con tratamiento de desarrollo se localizan en la periferia y, por ende, tienen la vocación de configurar el borde de ciudad y generar la infraestructura que cualifique y desarrolle la estructura urbana. A pesar de haber sido derogadas, las piezas urbanas y sus áreas funcionales reconocen las calidades espaciales y urbanas de la ciudad, y orientan su desarrollo a través de la formulación de los planes parciales. El decreto que reglamenta la revisión del POT; prioriza la jerarquización de instrumentos de planeación, en particular los Planes de Ordenamiento Zonal, y especifica la política de gestión de suelo, el reparto de cargas y beneficios y los instrumentos de gestión contemplados en la Ley 9 de 1989 y en la Ley 388 de 1997. A la luz de la pregunta sobre la incidencia de los instrumentos de gestión de suelo en la conformación de bordes de ciudad, el estudio se orienta hacia aquellos instrumentos adoptados en Bogotá que conforman estructura urbana y local: infraestructura, servicios públicos, cesiones de espacios públicos y equipamientos de diversas escalas, porcentaje y tipos de uso, y cambios en la edificabilidad. Entre estos instrumentos se encuentran el Reparto de Cargas y Beneficios, el Derecho de Preferencia, el Desarrollo Prioritario,

Gestión de suelo en la configuración de bordes de ciudad

Periferia entendida en el marco de la ciudad histórica, aproximada al concepto de Giuseppe Desmatéis de Periferia Fordista. (Monclus Fagras, Francisco, 1998).

1

Calidad urbana definida en términos de infraestructura, equipamientos, servicios, espacio público, actividad y vivienda.

2

“En armonía con la protección y conservación del medio ambiente, que permi­tirá la incorporación al desarrollo de urbanizaciones bien dotadas, de gran calidad urbanística, con clara vocación hacia la solución de los problemas habitacionales de equipamientos y de espacios libres de la periferia y en general de la ciudad ya construida”.

3

Decreto 190 de 2004 que reglamenta el POT y su revisión (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004).

4

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Tomando como referencia el promedio. 5

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Mecanismos de Participación en Plusvalía, Anuncio de Proyectos y Planes Parciales de Desarrollo. Además, se plantea un estudio particular hacia el plan parcial como instrumento de segundo nivel que complementa y desarrolla las disposiciones del POT, para áreas especificas de suelo urbano y para las áreas incluidas en suelo de expansión. Dentro de estas disposiciones se encuentran la articulación con otros instrumentos de planeación, el cumplimiento del sistema de reparto de cargas y beneficios, y la articu­lación con las decisiones del modelo de ordenamiento; en particular, la apuesta al desarrollo del escenario de la red de ciudades en el marco de una visión regional y la creación de una ciudad poli céntrica a través del desarrollo de las operaciones y centralidades. Este estudio busca alimentar el debate sobre la conformación de bordes de ciudad como elementos intermedios entre la ciudad y el territorio, y analizar el papel de los instrumentos de gestión de suelo en la conformación de una estructura urbana que soporte las decisiones del Modelo de Ordenamiento Territorial de Bogotá, articulado con la región y con las estrategias de los macroproyectos. El trabajo se soporta en el POT de Bogotá y en diversos estudios producidos por la Dirección de Planes Parciales de la SDP (2002-2009) sobre el rol de los instrumentos de gestión en la ciudad, la estructura urbana que producen los planes parciales de desarrollo, los lineamientos de modelación y articulación con la ciudad para las áreas de desarrollo y la aplicabilidad del sistema de reparto de cargas y beneficios

hacia la estructura urbana. Igualmente, usa como referencia el avance de la Declaratoria de Desarrollo Prioritario y el Derecho de Preferencia de la SDH y los macroproyectos adoptados por el Ministerio de Vivienda Desarrollo y Medio Ambiente que inciden en la periferia de Bogotá.

1. Conformación del borde ciudad El borde se manifiesta como aquella franja territorial que denota una transición de los aspectos urbanos predominantes como: densidad de ocupación, morfología, usos urbanos, dinámicas socio-culturales y espacios naturales o usos de suelo rurales. Las características son intrínsecas a las dinámicas que esas franjas desarrollan, afectan o no el suelo de protección y constituyen un área potencial de relación entre el área rural y la urbana. Es importante destacar que entender la complejidad del borde y aproximarnos a su definición o intervención implica el estudio del desarrollo histórico, su papel en el ordenamiento territorial y el resultado de la estructura urbana de los instrumentos de gestión aplicados. Una de las definiciones que determinan los lineamientos del borde como espacio articulador y lo refiere a la estructura urbana es el de “ámbitos de articulación territorial”,5 entre los que se encuentran el soporte territorial, los territorios morfológicos y los espacios articuladores. Estos últimos están conformados por nodos, rótulas, corredores o elementos naturales que articulan un territorio; travesías o espacios

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agrícolas residuales resultados de afectaciones o infraestructuras. En la configuración del Territorio Distrital de Bogotá se determinan cuatro tipos de borde: el oriental o de los cerros, el borde norte, el borde sur y el borde occidental; este último es el que presenta el mayor número de planes parciales adoptados, por lo cual, permite establecer la incidencia de los instrumentos en la configuración de la estructura urbana.

2. Parámetros de definifición de estructura urbana Para efectos de esta definición, precisaremos el alcance de la estructura urbana en dos aspectos: desde su aproximación estructuralista y desde la cualificación espacial y urbana, la cual debe ser el resultado de los procesos de urbanización. La estructura urbana, según el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, está conformada por los sistemas generales, compuestos por el Sistema de Espacio Público, el Sistema de Equipamientos y el Sistema de Movilidad y Transporte; y las estructuras, que son la Estructuras Socioeconómica y Espacial, la Infraestructura de Servicios y la Estructura Ecológica Principal. Es importante destacar la importancia de las estructuras y los sistemas en la configuración del modelo de ordenamiento, en sus diversas escalas: regional, metropolitana, urbana y zonal; así como el papel de los instrumentos de gestión en su articulación.

2.1. Estructuras y sistemas A continuación se desarrolla cada sistema y cada estructura. • Estructura Ecológica Principal: está compuesta por los cuerpos de agua, las zonas de manejo y preservación ambiental, las áreas de reserva natural y el suelo de protección. • Estructura Funcional y de Servicios: la componen los equipamientos, el espacio público y la movilidad. • Estructura Socioeconómica y Espacial: está compuesta por operaciones estratégicas y centralidades. • Sistema de Espacio Público: compuesto por parques, plazoletas y áreas verdes. • Sistema de Equipamientos: compuesto por los equipamientos definidos en los planes maestros (educativos, culto, cultural, recintos feriales, abastecimiento, deportivos y recreativos, salud, sedes administrativas y educación superior). • Sistema de Servicios Públicos: está compuesto por todas las redes para el suministro de servicios públicos en la ciudad. • Sistema de Movilidad: funciona con la unión de varios componentes, pero para el caso de la estructura urbana son prioritarias la red vial y las infraestructuras diseñadas para sistemas de transporte masivo.

2.2. Cualificación espacial de los proyectos urbanos Por cualificación espacial de los proyectos urbanos entendemos la calidad urbana pro-

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ducto del cumplimiento de estándares por habitante de espacio público, vías y equipamientos; las condiciones volumétricas del proyecto; la mezcla de actividades; la articulación del proyecto hacia las diversas escalas de ordenamiento, y el reconocimiento o definición de la forma y la tipología urbana. A continuación se desarrolla cada uno de estos conceptos:

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• Mezcla de usos y actividades: hace referencia a la combinación de actividades en un área y sus usos complementarios; evita áreas de uso exclusivo y único cuya zonificación no se especifique exclusivamente en primer piso. • Condiciones volumétricas: definición de la volumétrica y estructura espacial del proyecto, donde el espacio público, el equipamiento y la definición de los usos deben consolidar áreas centrales del proyecto y alta calidad de diseño urbano, entre otros. • Calidad urbanística: se relaciona con el cumplimiento de estándares urbanísticos como el número de metros cuadrados por habitante de zonas verdes y equipamientos, al igual que la capacidad portante de infraestructura del proyecto (malla vial urbana, metropolitana y zonal). • Morfología y tipologías urbanas: esta herramienta pretende generar estructuras más amables para los habitantes de la ciudad, lugares que generen procesos de apropiación, divisiones prediales que faciliten el recorrido peatonal y no sólo la movilidad vehicular y ciudades segu-

ras que dependen, en gran medida, del tamaño de las manzanas. Es importante que la morfología permita crear espacios jerárquicos, que a su vez posibiliten la creación de imaginarios colectivos en torno a las piezas urbanas y sus funciones; además de proporcionar diferentes sensaciones para el peatón.

3. Los instrumentos de gestión que inciden en la estrategia de ordenamiento y en la conformación de estructura urbana El artículo 30 del Decreto 190 de 2004 (Alcaldía Mayor de Bogotá) establece como “instrumentos de gestión de suelo” aplicables para alcanzar los objetivos y el modelo de ordenamiento adoptados en el POT los que se desarrollan a continuación.

3.1. Planes Parciales –PP– Como instrumentos de planeación y gestión, estos planes fijan las condiciones urbanísticas y de factibilidad urbana para la incorporación de suelo para usos urbanos, garantizando que la transformación de la estructura urbana se dé de forma articulada a la ciudad existente y cuente con infraestructura, equipamiento y espacio público de soporte a las actividades y usos autorizados. Los planes parciales tienen como finalidad controlar y orientar el desarrollo y el crecimiento urbano, en relación con la configuración de los elementos de soporte de escala general de la ciudad; de forma tal

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que al habilitar porciones de suelo para usos urbanos, se integren de manera coherente con las dinámicas de crecimiento de la ciudad y se articulen a la estructura urbana existente y proyectada. El mayor potencial de los PP está dado por la planeación integral que supone su adopción, la cual permite configurar piezas urbanas más equitativas social y espacialmente, que respondan a las necesidades tanto de la población originada en su ámbito, como de la población circundante. Su mayor potencial está representado porque mediante su formulación la administración pública puede controlar el crecimiento desordenado e ineficiente de la ciudad y aplicar los instrumentos de gestión y programación del suelo. En términos de áreas, los Planes Parciales adoptados han otorgado a la ciudad más 376ha de cesión, de un total de 688ha adoptadas, lo que equivale a un 54% del área total del proyecto urbanístico. También se han entregado 101ha para parques, con un promedio de 2ha por Plan Parcial, lo cual equivale a la posibilidad de desarrollar un parque zonal en cada plan parcial; un total de 41ha para equipamiento, que garantizan el área requerida para la construcción de equipamientos de escala zonal en cada plan parcial; 130ha de Estructura Ecológica Principal; un total de 27ha de cargas generales; 86ha de cargas viales locales, y 21ha para cesión de control ambiental. Finalmente, los planes parciales han dado a la ciudad 688ha incorporadas a usos urbanos.

3.2. Repartos de cargas y beneficios La política de gestión del suelo adoptada en el POT de Bogotá está orientada, principalmente, a sufragar los costos de la infraestructura de soporte a las actividades urbanas, con cargo a los beneficiarios de las acciones urbanísticas. Bogotá toma conciencia sobre la importancia de administrar los derechos de uso y edificabilidad y su contraprestación está siendo orientada a la obtención de suelos y a la financiación de infraestructura urbana, aplicable en la ciudad en proceso de desarrollo. Son componentes del sistema de reparto de cargas y beneficios los siguientes elementos: • La asignación de usos y/o edificabilidad con cargo a la asunción de cargas generales. • La obligación de provisión VIS/VIP. • La obligación de la provisión de 4m2 de espacio público por habitante. El sistema de reparto de cargas y beneficios ha sido reglamentado para los suelos no urbanizados localizados al interior del perímetro urbano o suelos de expansión sobre los cuales se evidencia un avance significativo en la provisión de suelo e infraestructura de articulación a la estructura urbana existente.

3.3. Declaratoria de desarrollo y construcción prioritaria Junto con la enajenación forzosa en pública subasta, esta declaratoria permite progra-

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mar la circulación del suelo en el mercado, especialmente de aquellos suelos identificados como prioritarios para el desarrollo de proyectos de interés colectivo. Bogotá aplicó la declaratoria como mecanismo para programar el desarrollo de suelos inactivos, que le permitan a la administración pública ejercer control frente al déficit de vivienda social que presenta actualmente.

3.4. Transferencia de derechos de construcción Se desarrollan acompañados de los mecanismos de compensación, estímulo y beneficios en el caso de los tratamientos de conservación histórica o arquitectónica y para la protección ambiental.

3.5. Distintos mecanismos de participación distrital en las plusvalías

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Están orientados a captar una porción del incremento del precio del suelo de los predios que han sido objeto de beneficios urbanísticos por incremento en los aprovechamientos del suelo en uso o edificabilidad. El objeto principal de la participación en plusvalía está sustentado en la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento territorial, lo cual, a partir de la movilización de los incrementos de los precios del suelo derivados de la acción urbanística del Estado, le permite a la administración financiar la compra y desarrollo de terrenos para vivienda social

e infraestructura y promover procesos de renovación urbana y mejoramiento integral. Desde el año 2003, Bogotá ha venido aplicando la participación en plusvalía como mecanismo de financiación del desarrollo urbano, mediante la participación de hasta el 50% de los incrementos en los precios de los terrenos sobre los cuales se ha identificado un efecto plusvalía, según la metodología y las condiciones estipuladas en el Acuerdo 118 de 2003 (Concejo de Bogotá). Bogotá ha recaudado por participación en plusvalía a junio de 2009, 54 mil millones de pesos, los cuales representan para la ciudad, según la destinación fijada en el Acuerdo 118 de 2003 (70% para procesos de vivienda social), cerca de 38 mil millones de pesos para compra de predios para VIS (enajenación/expropiación), lo que equivale como mínimo a 151 hectáreas para el desarrollo de este tipo de vivienda. Su aplicación constituye una oportunidad enorme para que la ciudad pueda orientar recursos al desarrollo urbano, especialmente en las zonas más deficitarias. No obstante, en nuestro criterio, su operatividad no ha sido muy exitosa debido, principalmente, a dos condiciones: por un lado, no se ha logrado el efecto esperado en el control de los precios de los terrenos y, por el contrario, el precio de la vivienda aumentó proporcionalmente con el valor de plusvalía; y por otro lado, el recaudo ha sido precario, fundamentalmente porque el momento en que se genera la obligación tributaria del cobro de la participación está asociado únicamente a la expedición de licencias, y, adicionalmente, porque no se ha

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adelantado un proceso de fiscalización y de control en el cambio efectivo del uso de los inmuebles sobre los cuales fue identificado un efecto plusvalía. A pesar de lo anterior, consideramos que el principal problema no está dado en la operatividad del instrumento y en el bajo recaudo, sino más bien en que su destinación e inversión no está aportando en la configuración del modelo de ordenamiento propuesto en el POT, en la medida que no se ha dado la orientación estratégica de la inversión de los recursos, los cuales deben ser orientados prioritariamente a la provisión de vivienda social, al desarrollo de infraestructura, a la renovación urbana y al mejoramiento integral. La participación en plusvalía hasta ahora ha sido abordada como otro instrumento tributario que pesa sobre los inmuebles, y aunque hoy existe en el mercado una cultura de pago, no se le ha dado la importancia que merece como instrumento de financiación para el ordenamiento territorial. Consideramos, por tanto, que con un proceso fuerte de fiscalización y una orientación estratégica en la inversión de los recursos provenientes de su aplicación, se puede aportar en el logro de la configuración de una ciudad más incluyente social y espacialmente.

4. La configuración de los planes parciales de desarrollo Los planes parciales de desarrollo, como instrumento de planeación y gestión, son los que orientan las decisiones del modelo

de ordenamiento del POT para áreas especificas de la ciudad. En el caso de las operaciones del norte, sur y centro, las decisiones de ordenamiento las determinan los planes zonales o los planes de ordenamiento zonal; en el borde occidental, la inexistencia de este tipo de planes que orienten la estructura urbana intermedia otorga al plan parcial la potestad y responsabilidad de la conformación de esta estructura. Sin embargo, al ser los planes parciales adoptados instrumentos de iniciativa privada, el resultado de esta estructura de escala intermedia se convierte en la sumatoria de planes parciales, y no en la respuesta a una estrategia de planeamiento definida desde la planeación. A continuación se relacionan los resultados de los planes parciales adoptados6 en las localidades de Bosa, Fontibón, Engativá y Suba, las cuales conforman el borde occidental de la ciudad.

Contrato 367 de 2008 (Dirección de Planes Parciales, SDP, 2008). 6

4.1. Localidad Bosa Según los planes maestros adoptados, la Localidad de Bosa es deficitaria en aproxima­ damente 37ha de suelo para equipamientos, con los cálculos de población de UPZ, sin tener en cuenta la población proyectada que genera el plan parcial. Los planes parciales adoptados determinan un total de 231ha adoptadas, con una población aproximada en plan parcial de 80.590 habitantes; 35ha de espacio público; 57ha de EEP y 17ha para equipamientos; lo que da como resultado un promedio de 2,2 m2 de equipamientos por habitantes y 4,7 m2 de espacio público.

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Figura 1. Determinantes de áreas de desarrollo sujetas al Plan Parcial-Bosa

Fuente: Contrato 367 de 2008, Dirección de Planes Parciales del SDP.

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Algunos de estos planes parciales, como el Porvenir, consolidan la estrategia de ordenamiento territorial al convertirse en una centralidad de carácter zonal; sin embargo, los otros planes parciales adoptados y en proceso consolidan la estructura urbana del propio proyecto urbano, sin mayor relación entre sí. Como hecho físico importante se consolida la Alameda El Porvenir y la preservación de los suelos de protección y los humedales. En relación con los usos, se adoptaron 114ha para Vivienda de Interés Social, lo

que representa un 90% del total del área útil del plan parcial; 7ha de área útil para comercio; 2,7ha de área útil para uso dotacional y 7ha de área útil para otros usos.

4.2. Localidad Suba Según los planes maestros adoptados, la Localidad de Suba es deficitaria en aproxima­ damente 18ha de suelo para ­equipamientos, con los cálculos de población de UPZ, sin tener en cuenta la población proyectada de 26.400 habitantes que genera el plan par-

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Figura 2. Determinantes de áreas de desarrollo sujetas al Plan Parcial-Suba

Fuente: Contrato 367 de 2008, Dirección de Planes Parciales del SDP.

cial. Se han adoptado 158ha para malla vial arterial, 6,2ha para área de Estructura Ecológica Principal, 26ha para parques, 17ha de cesión para vías locales y 10ha para equipamientos. Lo anterior da como resultado un promedio de 2,2 m2 para equipamiento y 4,8 m2 de espacio público por habitante. En términos de estructura urbana, los planes parciales, a través de los rangos de edificabilidad definidos en el POT y el cumplimiento del Decreto Distrital 436 de 2006, han dado como resultado parte de la preservación de los cerros de Suba; sin

embargo, la morfología de estos proyectos no siempre coincide con las condiciones topográficas de la zona, por lo que se recomendaría modificar esta estructura para los cerros sur de Suba. Los usos producto del plan parcial son 90ha de vivienda no VIS, 5ha de comercio, 1,19ha destinadas para otros usos y 26ha para uso dotacional. Se presenta una mezcla de actividades de comercio, un alto porcentaje de vivienda para estratos 5 y 6 y el traslado de VIS hacia otras zonas de la ciudad.

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4.3. Localidades Fontibón y Engativá Según los planes maestros adoptados, las Localidades de Fontibón y Engativá son deficitarias en aproximadamente 35ha de suelo para equipamientos, con los cálculos de población de UPZ, sin tener en cuenta la población proyectada que genera el plan parcial de 74.500 habitantes. Se han adoptado 150ha, de las cuales para suelo público se han obtenido 13ha de carga general, 38ha de EEP, 22ha de parque y

8ha de equipamientos. Lo anterior da como resultado un promedio de 1,4 m2 para equipamiento y 4,2 m2 de espacio público por habitante. En términos de estructura urbana, se destaca la centralidad desarrollada por el Plan Parcial de la Felicidad, que consolida la Estrategia de Ordenamiento Territorial y las áreas de desarrollo localizadas al interior de la Operación Aeropuerto el Doradado. Los usos producto del plan parcial para estas zonas, con un promedio de 73ha de

Figura 3. Determinantes de áreas de desarrollo sujetas al Plan Parcial-Kennedy

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Fuente: Contrato 367 de 2008, Dirección de Planes Parciales del SDP.

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área útil, son: 35ha de VIS, 5ha de comercio local, 5ha de comercio metropolitano, 25ha de vivienda no VIS y 2ha de área útil dotacional.

Figura 4. Borde occidental, relación con Soacha

5. Las decisiones normativas de los municipios que inciden en la estrategia de ordenamiento y estructura urbana Los municipios ubicados sobre el borde occidental de la ciudad son: Soacha, Mosquera y Funza. Para efectos de este estudio, estos tres municipios son los que configuran este borde urbano. Como decisiones normativas entenderemos las que se adoptaron a través de los planes de ordenamiento territorial. Por ello, analizaremos los aspectos más relevantes de éstos.

5.1. Soacha

Fuente: Velasco, López y Díaz (2009).

Este municipio es el que, de los tres, configura el área conurbana más consolidada al sur de la ciudad de Bogotá. Posee una estrategia de crecimiento dada por las proyecciones de demanda de vivienda de estratos bajos, la cual se desarrolla sobre el eje de conectividad de la autopista sur. Aunque el crecimiento de Soacha es acelerado, su concentración se sigue dando en los alrededores de la Autopista Sur, generando accesibilidad a través de ella. En el borde occidental colindante a Bogotá no se ha producido conurbación, como consecuencia de la existencia de grandes zonas de humedales y del sistema de ríos en dicho borde.

5.2. Mosquera Su estrategia actual se fundamenta en ser un municipio con vocación industrial, las grandes piezas urbanas se estructuran en corredores industriales contiguos a la Carretera Occidental Número 50, y se busca consolidar áreas residenciales y expandirse para este uso de manera muy cautelosa. Se conurba con Bogotá por el extremo que delimita con el municipio de Funza, ubicado sobre la prolongación de la Calle 13 y sobre el Río Bogotá; esta conurbación se debe a la poca claridad del borde en Bogotá en el límite con la localidad de Fontibón.

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El proceso de urbanización ilegal en esta zona ha sobrepasado la barrera del Río Bogotá y tiende a expandirse sobre el área de uso industrial, definida en el Plan de Oredenamiento Territorial de Mosquera, la cual, en el momento, no tiene una alta demanda, dada la alta oferta de suelo para este uso en la sabana.

Localidad de Fontibón, sobre la Carretera Número 50. Esta conurbación en el área de Funza pone en peligro la sostenibilidad del Aeropuerto El Dorado, ya que en su mayoría las áreas de acercamiento a las pistas del Aeropuerto están dadas sobre la conservación del Distrito de Riego. Figura 6. Borde occidental, relación con Funza

Figura 5. Borde occidental, relación con Mosquera

Fuente: Velasco, López y Díaz (2009).

Fuente: Velasco, López y Díaz (2009).

5.3. Funza

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Al igual que Mosquera, este municipio estructura su desarrollo sobre grandes áreas industriales, ubicadas sobre la Carretera Occidental Número 50 y la vía que conduce de Mosquera a la Autopista Medellín. Tiene un mayor aumento poblacional sobre las áreas que bordean el Sistema de Riego la Ramada y el Humedal del Gualí, y presenta problemas de conurbación con usos de vivienda en las áreas que limitan con la

Las estructuras de los Planes de Ordenamiento Territorial de estos municipios plantean procesos de consolidación de áreas residenciales sobre sus centros urbanos existentes, y mantienen como suelos agrícolas las áreas que limitan con el borde de la ciudad. En las revisiones de estos planes aparecen nuevas áreas suburbanas sobre las inmediaciones de la futura Vía Longitudinal de Occidente, con destinación para suelos de carácter industrial en los cuales se proponen centros logísticos de carga. Estos centros son vistos por estos municipio como la oportunidad de cambio en la estructura vial regional que plantea

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los accesos a la ciudad sólo a través de la Avenida Centenario y de la Calle 80; esta vía cambia la movilidad regional y permite moverse por el eje occidental de la ciudad y acceder a ella por diferentes puntos. Lo que más ha marcado los procesos de conurbación sobre vías como la Avenida Centenario y la Calle 80 es lo siguiente: • La normativa nacional que permitió que sobre áreas catalogadas como rurales se pudieran dar usos industriales, con la clara intención de liberar suelo sobre ejes viales, para que los usos industriales se asentaran en áreas estratégicas. Esta decisión desconoce los modelos de ordenamiento territorial de los municipios, el reconocimiento y validación de los suelos de protección, y la infraestructura urbana que demandaría estos usos y la nueva población. • El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá la concibe como una ciudad de servicios y disminuye el número de áreas industriales. Esto crea la necesidad en las industrias de implantarse en los municipios vecinos, debido a menores precios del suelo, disponibilidad de mayor área en predios y a la competitividad en movilidad que ofrece la red vial departamental. • Decisiones tomadas a través del Plan Maestro de Movilidad de la ciudad, según las cuales se limitaba la circulación de transporte de carga al interior de la ciudad, acrecentaron la necesidad de ubicarse en los municipios del primer anillo metropolitano.

• La existencia de un desequilibrio territorial en los sistemas tributarios, en las cargas a urbanizadores y a propietarios del suelo, en la calidad urbanística como estándar mínimo, son algunas de las características que dejan a la ciudad en una clara desventaja en precios de suelo en relación con los demás suelos de la región; lo anterior, sumado a una disminución en la brecha de precios de los productos inmobiliarios, produce que muchos compradores finales prefieran localizarse en los municipios del primer anillo. • Las decisiones de carácter nacional frente a soluciones de vivienda ponen en riesgo que áreas de la región que aún no están preparadas para ser ­urbanizadas inicien procesos de urbanización acelerados, a través de macroproyectos de vivienda, con el único fin cuantitativo de otorgar soluciones de vivienda que ponen en riesgo el equilibrio territorial.

6. Conclusiones del borde occidental Como vemos, los procesos que se dan sobre el borde urbano de esta área occidental de la ciudad son acelerados; en menos de media década se configuró un área industrial de importante dimensión y estratégicamente ubicada, que no pudo tener una adecuada planeación. En consecuencia, esta área está a punto de colapsar, dado que fueron pocas las medidas que se tomaron en estructura vial y en infraestructura de carácter ambiental que reduzca los impactos sobre los humedales que están en procesos

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de deterioro, e incluso de desaparición, pues el proceso de urbanización nunca los vio como un elemento fundamental. Otro punto determinante es que no se han consolidado bordes de ciudad, lo que generó escenarios de urbanización ilegales que sobrepasaron el Río Bogotá, dejando fuera de la jurisdicción del Distrito Capital problemas inherentes a él y trasladando este tipo de desarrollo a municipios aledaños con infraestructura básica, con problemas en la prestación eficiente de servicios públicos y con una capacidad administrativa deficiente para dar solución a este tipo de problemas. Si bien es cierto que algunos instrumentos de planeación y gestión del suelo, como los Planes Parciales, son cuestionables en relación con el tiempo necesario para su adopción, lo que pretende este artículo es mostrar que, como tal, este instrumento ha permitido la consolidación del modelo de ordenamiento de la ciudad de Bogotá. Es por ello que municipios como Mosquera empezaron, bajo esta óptica, a catalogar sus suelos de desarrollo como áreas de planes parciales, lo que permitirá que se frenen los proceso de conurbación ilegales, los cuales se presentan, en su gran mayoría, por la responsabilidad individual de urbanizar. Sin embargo; cuando el territorio se ve fuera de los ámbitos de un sólo predio, se empieza a generar una visión de desarrollo conjunto. El camino debe ser la equidad territorial en lo que respecta a gravámenes sobre la propiedad y cargas al propietario del suelo y al urbanizador. Esta será una herramienta que permita poner a todos en el

mismo nivel de condiciones y que reduzca los procesos de segregación socio-espacial, causados, en su mayoría, por las desigualdades que llevan a la implantación de usos específicos en ciertas áreas del territorio. Ya que una consolidación de procesos regionales que integre de manera decidida a todos los entes territoriales es complicada en este momento, dada la estructura administrativa en lo que respecta a las decisiones de ordenamiento, la Gobernación de Cundinamarca impulsa un modelo de ocupación regional que pone en evidencia las implicaciones del proceso de urbanización que hasta hoy se ha dado sobre la región capital. Este modelo propone que los 25 municipios inmediatos a la ciudad de Bogotá sean los que integren el primer anillo, a excepción de los ubicados en el eje Bogotá-Fusagasuga. También dice que el crecimiento de los que se encuentran limitando con la ciudad debe ser bajo y propone un crecimiento demográfico alto en municipios como Facatativa, Zipaquirá y Fusagasuga, y consolida grades proyectos como Aerópolis, el cual pretende dar continuidad a la Operación Estratégica del Aeropuerto y proteger todo el sistema de humedales que aún persiste en la sabana.

7. Caracterización general de la estructura urbana que producen los diferentes instrumentos de gestión adoptados • Planes Parciales: éstos han producido piezas urbanas que han logrado articular

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los diferentes sistemas. Se debe trabajar en la calidad espacial, una mezcla de actividades y funciones hacia el interior, una mejor morfología urbana que no se base en el concepto de súper manzanas. • Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios: esta herramienta permite que la ciudad obtenga suelos para espacio público en relación con el número de habitantes en el área, y un 8% para equipamientos; este suelo es una carga urbanística para el propietario. También se obtiene el suelo para malla vial arterial y el suelo y construcción de la malla vial intermedia y local. El reparto permite que las zonas de preservación y manejo ambiental se entreguen a la ciudad. • Plusvalía: la movilización de plusvalías para la adquisición de predios ha permitido que se incrementen las posibilidades económicas para su obtención.

8. Nivel de la articulación de los instrumentos de gestión de suelo adoptados en Bogotá y los de los municipios El modelo de ordenamiento de los municipios que conforman el borde occidental de la capital no plantea específicamente la conurbación con Bogotá. Todos ellos se han visto envueltos en procesos de urbanización, dado, en gran medida, a decisiones de carácter nacional. Después de haber permitido el proceso de urbanización con fines industriales sobre los ejes de la red vial regional, en su

mayoría, y por ende todos los procesos de urbanización contiguos al uso industrial, sumado al impacto provocado sobre la red vial y la estructura ecológica, los municipios empiezan a ver que la manera más idónea de integrar estas nuevas zonas a sus centros consolidados y crear una estructura más completa es a través de la configuración de piezas urbanas en los pocos vacíos que aún tienen, e identifican la necesidad de exigir cesiones de suelo para compensar los deficientes indicadores de espacio público y equipamientos de los residentes de estas áreas. Esto sólo se puede lograr con la exigencia de planes parciales, un instrumento ya conocido y reglamentado por la Nación. Igualmente, es necesaria la aplicación del instrumento no sólo en áreas de expansión, sino en áreas urbanas, con el fin de dar continuidad a las vías. Para ello, se debe evaluar el área de las zonas a las que se les pide adelantar procesos de urbanización, previa exigencia de plan parcial, ya que el instrumento se convierte en una herramienta relevante para la escala de las áreas urbanas de estos municipios. Podríamos hablar de la inexistencia del plan parcial desde la adopción de los planes de ordenamiento, o su ineficacia para consolidar la estructura urbana municipal, pero es cierto que en casos particulares como el municipio de Mosquera el instrumento no exigía cesiones de suelo y nunca ha existido un reparto equitativo de cargas y beneficios en relación con la ciudad; tampoco se ha dado la implementación de un reajuste de terrenos o una integración inmobiliaria, todos éstos instrumentos que aportarían a

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encontrar soluciones viables y con resultados óptimos. La capacidad administrativa de estos municipio se queda corta frente a los retos que implica ser vecinos de una ciudad de más de seis millones de habitantes y que sobrepasa sus límites geográficos, lo que crea problemas regionales que afectan entes territoriales que están en proceso de cualificar y definir sus propios centros urbanos. Los municipios que no han desarrollado procesos de planificación y adopción de instrumentos de gestión de suelos y financiación deberán desarrollar procesos de urbanización conjunta entre el sector

privado y el público, que exijan que las áreas por desarrollar sean urbanizadas por los interesados. Es imperativo definir reglas de juego claras y comunes para todos los entes territoriales. Si la ciudad, hasta el día de hoy, ha empezado a utilizar los instrumentos de gestión de manera decidida y los primeros resultados son buenos, los municipios deben aprovechar esta experiencia y replicar este tipo de modelos, con el fin de que sus procesos de urbanización no se traduzcan en malas experiencias. Ademas, los municipios deben implementar procesos administrativos que permitan evaluar cómo se está

Figura 7. Articulación de los instrumentos de gestión de suelo adoptados en Bogotá y los municipios aledaños

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Fuente: Velasco, López y Díaz, 2009.

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dando el proceso de urbanización, y deben desarrollar herramientas que conformen áreas de ciudad integrales y con calidad urbanística.

9. Caracterización del borde occidental a partir de la interacción entre los instrumentos de gestión en Bogotá y las decisiones municipales La estructura que se configura con los planes parciales permitió que la ciudad le diera continuidad a sus sistemas, con especial énfasis en el sistema vial, lo que garantizó el suelo para la malla vial arterial y la construcción de la malla vial intermedia y local. Igualmente, contribuyó a fortalecer el sistema de equipamientos y espacio público, a través de la obtención del suelo; aunque hasta ahora se ve la necesidad de articular todos los planes maestros y definir desde el diseño del plan parcial la destinación de los suelos. Asimismo, se convierten en herramientas fundamentales para la obtención y preservación de los suelos de protección. La configuración de las zonas del borde occidental generado por los planes parciales adoptados son áreas de vivienda, preferiblemente proyectos destinados al VIS, con la dotación de espacio público y suelo para

equipamientos necesarios para el uso. Sin embargo, esta configuración no permite que la ciudad cuente con servicios complementarios hacia el interior de los planes parciales. Esto se debe, en gran parte, a la intención de desarrollar el mercado de vivienda por parte de las entidades que planean y gestionan la ciudad. Como resultado, los promotores deciden, en su mayoría, el uso del suelo de estas áreas; además, la gestión para impulsar otro tipo de uso, a través de reparto de cargas y beneficios, se permite única y exclusivamente a través del negocio más rentable para el urbanizador. Si bien es cierto que los planes parciales son el instrumento que contribuyó a configurar el borde occidental de la ciudad, en particular en las localidades de Bosa, Fontibón, Engativá y Kennedy, gracias a la intervención en el suelo de desarrollo, su objetivo principal en términos urbanos ha sido el consolidar la estructura urbana no cualificada de la ciudad en la zona. La modelación de los planes parciales se basa en la configuración de piezas urbanas que complementen la estructura de escala vecinal o zonal, lo que deja de lado la conformación de áreas integrales de actividad múltiple que desarrollen el Modelo de Ordenamiento Territorial.

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Figura 8. Imagen del borde occidental. Instrumentos de gestión adoptados en Bogotá y sus municipios aledaños

Fuente: Velasco, López y Díaz, 2009.

Referencias

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Territorios 22 / Bogotá, 2010, pp. 87-110 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Fragmentación, Apropiación y Regulación del Espacio Urbano

Santo Domingo Savio: un territorio reterritorializado Santo Domingo Savio: a reterritorialized space Jorge Iván Ballesteros Toro, Claudia Velásquez Higuita, Marcela Sierra Vásquez, Eliana María Torres Toro, Elizabeth Vélez González*

Recibido: 18 de diciembre de 2009 Aprobado: 2 de febrero de 2010

Para citar este artículo Ballesteros Toro, J. I.; Velásquez Higuita, C.M.; Sierra Vásquez, M.; Torres Toro, E. M.; Vélez González, E. (2010). Santo Domingo Savio: un territorio reterritorializado. Territorios, 22, pp. 87-110.

* Estudiantes de la Maestría en Estudios Urbano Regionales, de la Escuela de Planeación Urbano Regional, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. E-mail contacto: cmvelasq@gmail. com.

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Palabras clave Territorio, transformación urbana, relaciones de poder, conflictos urbanos, espacialidad.

Keywords Territory, urban transformation, power relations, urban conflict, spatiality.

Las comunas son áreas delimitadas dentro del perímetro urbano de la ciudad, comprendidas por barrios o agrupamientos de barrios. Son usualmente reconocidas por sus habitantes como referentes de su localización en la ciudad (adaptado del Art. 22 de la Ley 388 de 1997). 1

Resumen Santo Domingo Savio es un barrio de la Comuna Popular número 1,1 ubicado en el nororiente de la ciudad de Medellín (Antioquia, Colombia). Es un territorio formado a través de la ocupación marginal e ilegal de la tierra, que ha sido marcado por la violencia y la pobreza. El Estado, luego de años de abandono, ha implementado proyectos de desarrollo urbano que han generado infraestructura de transporte, espacio público y educación; proyectos que enmarcan la ciudad en el contexto de la competitividad. La actual dinámica territorial ha convertido esta comuna en un lugar atractivo para residentes y turistas, en un espacio reterritorializado por el Estado; además, ha transformado el lugar en un laboratorio de ciudad y en un modelo de renovación. Bajo este escenario, esta exploración pretende visualizar la territorialidad que en el transcurso del tiempo han tenido los diferentes actores en este espacio.

Abstract Santo Domingo Savio is a neighborhood of The Comuna Polpular No. 1, located at the north east of Medellin (Antioquia, Colombia). It has been formed through illegal and marginal occupation of land; it is a territory with a lot of violence and poverty problems in which the urban policies have generated transport infrastructure, public space and equipments in the context of the city competitiveness. The territorial dynamics generated by the State intervention have transformed the Comuna into an attractive place for residents and visitors. The space has been recovered by the State, and has become not only a city laboratory, but also a model of renovation to copy. Under this scenery the exploration wants to observe the territoriality of different actors through the space and time.

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Introducción Este ejercicio exploratorio tiene como propósito comprender e interpretar las relaciones de poder y los hechos sociales que se presentan en Santo Domingo Savio, a partir de la transformación urbana que se inició en Medellín a principios del siglo XXI. En este proceso, el interés principal es analizar los efectos de la territorialización del Estado, que se llevó a cabo por medio de la proyección y generación de obras de infraestructura en la Comuna 1: inicialmente, la construcción del Metro Cable (Línea K) y, posteriormente, la adecuación del Colegio La Candelaria, el Parque Biblioteca España y la intervención de zonas aledañas, en el contexto de competitividad de ciudad. Con el propósito de comprender e interpretar las relaciones y hechos, se plantea la siguiente hipótesis central, la cual se desarrolla a partir de la transformación urbana, vista desde la dimensión sociopolítica: hoy Santo Domingo Savio está caracterizado por los ejercicios de territorialización que ha venido ejerciendo el Estado, enmarcados en una política urbana que cristaliza el ideario de ciudad, expresado en un modelo de transformación guiado por una lógica de producción del espacio que se manifiesta en una escala local y global. Sin embargo, esta transformación físico-espacial no trasciende hacia la realización de una intervención integral que atienda las problemáticas sociales más apremiantes de este sector. Varios cuestionamientos facilitaron ubicar y contextualizar la hipótesis planteada. Cada pregunta denota una particularidad

y un propósito específico para intentar dilucidar alguna respuesta: ¿Cuáles son los agentes y actores presentes en el territorio? ¿Cómo se miran y perciben los actores entre sí? ¿Cuáles son los actores hegemónicos en el territorio? ¿Cómo se da el poder de la norma y la planeación en este lugar? ¿Cuáles son las principales tensiones o conflictos sociales que se expresan en la conformación del territorio? ¿Qué papel juega la planeación en la resolución de los conflictos? ¿Cómo se ha organizado lo público y lo privado en la regulación y control del territorio? ¿Existe otro tipo de reglas que permite el orden, regulación y control del territorio? ¿Cómo se han espacializado los procesos sociales presentes en el territorio? Para dar respuesta a estas preguntas se desarrollaron tres fases metodológicas: la percepción, que consistió en un primer acercamiento desprevenido, el cual permitió, mediante la observación, adquirir las primeras nociones del lugar y la intervención urbana, así como del entorno. En el segundo momento se desarrolló una fase descriptiva a partir de información primaria y secundaria, que contribuyó a la elaboración de un diagnóstico, el cual se alimentó y confrontó las percepciones anteriores, lo que permitió una mayor profundización. El tercer momento consistió en una interpretación espacio-temporal, que produjo reflexiones empíricas y consideraciones finales frente a la hipótesis planteada. El análisis de los datos de esta exploración se apoyó en la generación y ­recolección de información cualitativa, ingrediente que se plasma en la descripción y en las rela-

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ciones establecidas entre la información primaria y secundaria. Por ello, durante el relato contenido en el documento se presenta información combinada producto de las diferentes fases mencionadas.

1. Consideraciones iniciales: algunos conceptos

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El territorio, la territorialidad y la territorialización son conceptos que corresponden, fundamentalmente, a fenómenos interdependientes que se definen en una escala de tiempo y espacio. Al concebirse el territorio como un escenario dinámico y en constante producción, la territorialidad y la territorialización se convierten en componentes primordiales que le dan vida al espacio y que, a su vez, lo configuran, delimitan y definen sus particularidades. Por ello, se hace necesario acercarse a esos conceptos para comprender la producción del espacio y la complejidad del sentido territorial del barrio Santo Domingo Savio, ubicado en la Comuna 1 del nororiente de la ciudad de Medellín. Antes de presentar los avances de este ejercicio, es necesario desarrollar algunos conceptos teóricos que guiaron el proceso de descripción y análisis. Inicialmente, se comprende el “espacio” como aquel soporte material del desarrollo social y como producción social derivada de la actividad humana que lo transforma y se transforma a partir de sí mismo (Echeverría y Rincón, 2000). La noción de espacio se convierte aquí en un elemento clave, al ser una espe-

cie de matriz sobre la que lo social se establece y configura; incluso, se podría decir que tiene una relación de prelación con respecto al territorio y la territorialidad: la territorialidad se origina en las expresiones de alguien o algo al marcar el espacio y el tiempo tangible, y, sensiblemente, al generar o alterar el ambiente físico, social, cultural o político, lo que genera múltiples sentidos al territorio (Echeverría y Rincón, 2000). En esa línea de ideas, el “territorio” es el medio codificado, dotado de sentido, puede ser cultural, social, político o espacial. Las expresiones de los actores establecidas por cierto tiempo sobre el territorio constituyen un sistema de códigos (con un significado desde los códigos socio-culturales y desde los códigos de quienes lo interpretan) que le otorgan sentido variable en el tiempo. El territorio se consolida cuando en las dinámicas de configuración (territorialización, desterritorialización, reterritorialización) se logra establecer un sentido propio. Se identifica desde el ejercicio de la territorialidad de sujetos, actores sociales y de los procesos en los que se inscribe o participa un lugar, sometido a los cambios de sus interacciones y negociaciones (Echeverría y Rincón, 2000). En el ejercicio de la territorialidad, los “sujetos” son aquellos habitantes que actúan frente al espacio individual y colectivamente desde sus prácticas cotidianas, hábitos y costumbres, sin ninguna organización social consciente; por su parte, los “actores” son quienes asumen el ejercicio ciudadano, en general, basados en un co-

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lectivo orgánicamente conformado; ambos generan en el territorio interacciones y negociaciones de fijación de sus sentidos. Los “agentes” son los responsables de los cambios en el territorio desde la puesta en escena de diferentes ejercicios de poder, lo que marca determinados espacios territoriales (Echeverría y Rincón, 2000). Ahora bien, en Santo Domingo Savio el territorio se ha conformado, principalmente, a través de los procesos de territorialización históricos, ejercidos por diferentes actores como la comunidad, los grupos armados ilegales y el Estado, quienes han establecido en el tiempo diversas relaciones de poder en el espacio, imprimiéndole sus propias visiones del mundo que confluyen en su configuración actual.

2. Un contexto del lugar El barrio Santo Domingo Savio, como muchos que surgieron en los años 60 en la ciudad de Medellín, fue consecuencia del momento por el que pasaba nuestro país. En los años 50, Colombia estaba viviendo cambios en su desarrollo y se encontraba en una crisis política por la violencia partidista. Durante este período, el éxodo masivo del campo a la ciudad se produjo por síntomas como la búsqueda de progreso y por el desplazamiento de personas que huían de la violencia. La ciudad de Medellín no fue ajena a este hecho social. Para el año de 1964, durante la presidencia de Guillermo León Valencia (1962-1966), doña Domitila Morenod viuda de Vicente Benítez, se

convirtió en la líder fundadora de Santo Domingo Savio, y narra al respecto: Una noche tuve un sueño, se me apareció un señor muy formal de sombrero, con un pantalón negro y una camisa blanquita que me decía: oiga, ¿usted se quiere venir? Yo en el sueño dije que sí. Oiga, ¿usted quiere una iglesia? Le respondí que sí. Entonces me señaló un punto en el morro, yo lo vi clarito todo y así pasaron varios días con el mismo sueño […] … Luego, el sueño se materializa Le dije: mijito (Don Vicente, esposo) vámonos pa´ esa loma a vivir, que no se den cuenta los vecinos, y que si nos morimos sólo los gallinazos sepan, y él me dijo que bueno, que de algo teníamos que morirnos […] yo había pensado en la fecha y quería, un 20 de julio, como pa´ independizarme y así fue […] el ranchito lo empezamos a construir con unos palos que nos dejó una gente que bajaba al Popular y con hojas de salvia lo tapamos para evitar frío (Bustillo, 1994).

Esta gesta trajo consigo un proceso independentista: en este caso una territorialización vía loteo e invasión de personas, cuyo único escampadero era la fuerza de voluntad con la que habían nacido. Con el tiempo, otras familias fueron llegando y colonizando sobre el territorio su espacio. La Comuna 1, conocida como Popular, está distribuida, según el Diagnóstico Integral de Ciudad para la Equidad –DICE– (2004), sobre 310,94 ha, con una densidad poblacional de 368 hab/ha, en 12 barrios con 30.400 viviendas y una población de 132.688 habitantes al año 2006. Según cifras de la Encuesta de Calidad de Vi-

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Las políticas de promoción, marketing y creación de imagen de las ciudades actúan como auténticos instrumentos de política urbana: representan esfuerzos por producir una imagen lo suficientemente atractiva para sus habitantes, las empresas y los visitantes, a través de una acción profesionalizada, llevada a cabo por agencias de publicidad y empresas de relaciones públicas. Cfr: Benach, N. (2000). Nuevos espacios de consumo y construcción de imagen de la ciudad en Barcelona. Estudios Geográficos LXI(238): 189-205. Citando a Holcomb, B. (1994): “City make-overs: marketing the post-industrial city,” en Gold, J.R. Ward, S.V. (ed.). Place promotion. The use of publicity and marketing to sell towns and regions, pp. 115-131. Chichester: John Wiley and Sons.

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da (2006), la densidad poblacional es de 4,19 habitantes por vivienda. El estrato socioeconómico que predomina en esta comuna es el 2 (bajo), existente en 75,4% de las viviendas, seguido por el estrato 1 (bajobajo), que corresponde al 24,6% restante. Según el Anuario Estadístico de Medellín (2005), la gran mayoría de sus habitantes está por debajo de los 39 años (73,4%), de los cuales el mayor porcentaje lo aportan los adultos jóvenes (42,5%), con rango de edad entre 15 a 39 años. Sólo un 4,9% de la población es representada por habitantes mayores de 65 años, es decir, población de la tercera edad. La topografía que presenta la comuna es muy abrupta y con altas pendientes. Las quebradas La Seca o Negra, Granizal, Carevieja y El Zancudo, que pasan por allí, se caracterizan por tener cañones muy profundos, sus riveras están invadidas casi en su totalidad por asentamientos humanos y tienen antecedentes de desastres por inundaciones en las temporadas invernales. La clasificación geológica de los suelos muestra un gran porcentaje de terrenos con baja aptitud para el uso urbano, es decir, que están clasificados como de alto riesgo.

3. Una percepción del lugar

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Acercase a Santo Domingo Savio y reconocer su entorno parte de la inquietud y la trama de diferentes miradas, enfoques y disciplinas, que se conjugan para brindar un acercamiento, de momento, sobre el territorio. De este ejercicio de lenguajes y perspectivas surgen percepciones del lugar

que dilucidan aspectos a priori y conjeturas por el asombro en la interpretación del territorio. La recuperación realizada sobre el corredor intervenido se evidencia en la reconstrucción de andenes, secciones de vías, el arreglo de los antejardines y las obras de espacio público que comprenden pequeños parques, en donde es constante la asistencia y afluencia de niños y niñas. La escala de ciudad se introduce en la barrial a partir de la intervención públicoestatal, con elementos diferenciadores como la plazoleta y el sistema de movilidad, que poseen unas características formales cargadas de simbolismo. Así, se incrustan unos códigos expresados en formas físicas contemporáneas y se atribuye a la arquitectura el poder de visualizar las expresiones vitales del lugar, lo que humaniza aquella ciudad olvidada. Lo anterior nos permite considerar el papel turístico y simbólico de este lugar, que en relación con la ciudad cristaliza el ideario urbano expresado en un modelo de transformación. Hay que reconocer las diferentes caras y miradas que pueden abstraerse de este fenómeno para el resto de la ciudad; Santo Domingo pasó de ser un lugar que representaba la historia de la violencia urbana, a ser un escenario de cambio en el contexto del marketing de ciudad.2 Por otro lado, se genera un ­turismo que ha puesto de cara a la ciudad la realidad social predominante en este tipo de sectores deprimidos, y que parece ser desconocida para muchos, incluso para los habitantes de Medellín.

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Desde el espacio público se percibe un paisaje de mixturas, donde la disposición de las viviendas asombra por su densidad. Allí, las personas caminan entre los senderos o calles estrechas, las cuales únicamente permiten una reducida circulación trasversal entre las laderas. En el sector se presenta una convivencia de las formas de autoconstrucción de carácter precario, con otras que se destacan por los materiales de las viviendas y los procesos de consolidación, lo que refleja una mejor situación económica o un mayor tiempo de pervivencia. La Biblioteca España, monumental en su dimensión espacial y en su forma, se mimetiza como un camaleón en medio de las viviendas de Santo Domingo. Con todo, la biblioteca se representa como rocas en el paisaje; sin embargo, una vez se está allí adentro, se puede identificar una correspondencia con los elementos espaciales del entorno, expresada en la forma y disposición de la construcción. Un ejemplo de ello son las grietas y los miradores dentro y fuera de la biblioteca, que se asemejan a los callejones del sector y permiten una mirada de la ciudad desde sus pequeños resquicios. La frontera es demarcada a través de texturas y un sentido estético particular de la intervención pública, lo que posibilita el intercambio entre las personas que visitan el lugar y los residentes. Paralelamente, el espacio público conduce al visitante por un corredor que brinda seguridad, pero muchas veces el visitante no sale de allí debido a que persisten latentes los imaginarios del miedo; la frontera se establece cuando las relaciones e interacciones entre visitante

y residente sólo se dan dentro de ese espacio público; mientras que se conforma un puente cuando el visitante se permite traspasar e interactuar.

4. Entre sujetos, actores y agentes 4.1. Narcotráfico Hacia los años 80, el narcotráfico marcó profundamente este territorio, con la articulación de la delincuencia común organizada y la conformación de ejércitos de sicarios a favor de los carteles y redes de narcotraficantes, lo que intensificó a niveles alarmante las confrontaciones y la violencia. Durante esta época, el narcotráfico pasó a ser no sólo la mayor expresión del crimen organizado, sino también una actividad que comportaba nuevos canales de ascenso social para la población juvenil de los estratos socioeconómicos más bajos de la ciudad. Las personas y los grupos asociados al narcotráfico se convirtieron en los principales actores, cuya gestión territorial transformó las dinámicas socio espaciales que se presentaban hasta ese momento. Su inserción acarreó la transformación de numerosas “galladas” de barrio en poderosas bandas delincuenciales, un notable incremento en el consumo de drogas lícitas e ilícitas y el número de homicidios, al igual que un ambiente de tensión por la intensidad de la violencia (Pulgarín, 2009). El narcotráfico se convirtió en un fenómeno que detonó diferentes y múltiples formas de violencia, expresadas en índices

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record de homicidios, secuestros, torturas y desapariciones, entre otras actividades desarrolladas por los diferentes grupos de sicarios y por las bandas existentes. Un “continuum” que se evidencia en el presente.

4.2. Globalización

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La globalización, para este caso, se comprende como la tendencia internacionalizadora de la economía capitalista de orden neoliberal, cuya función se ha venido impulsando en las ciudades por medio de la competitividad, en el marco de un modelo de desarrollo de ciudad que atiende desde lo local la observación y puesta en escena del orden global. La década de los 90 se caracteriza por grandes fenómenos a escala regional y nacional que afectan la ciudad de Medellín. En concreto, se trata de varios procesos que al conjugarse dan lugar a una coyuntura específica, estos son: la reorganización espacial a nivel urbano, en el marco de la relación ciudad-economía-mundo, y la crisis del modelo fordista de regulación, que da impulso a procesos de reconversión industrial, desindustrialización y terceriarización de la economía, así como al cambio en el patrón de acumulación del capital, con impactos en la esfera productiva, el mundo del trabajo y la ciudadanía social (Franco et. al., 2004). La resignificación de lo local y de la ciudad como enclave de desarrollo readecua su infraestructura hacia el modelo de producción postfordista, de ahí su embellecimiento para exhibirla en el exterior como

la ciudad de servicios, eventos, la ciudad marketing, entre otros.

4.3. Mercado El mercado se concibe como un intercambio de bienes y servicios a diferentes escalas, el cual permite establecer dinámicas, relaciones y sistemas de producción propios. Para el caso del barrio Santo Domingo Savio, no existe un sector económico fuerte; sin embargo, a partir de la observación encontramos maquilas textileras, carpintería, tiendas y economía informal en general, las cuales son características de la zona. Varias actividades de economía informal surgen con la implementación de las obras de intervención urbana: juegos para niños, fotos con animales, observación de la ciudad desde el telescopio y guías turísticos, ésta última actividad realizada por jóvenes que expresan un discurso basados en la historia y transformación del lugar.

5. Relaciones de poder Desde su inicio y hasta el presente, Santo Domingo Savio ha sufrido una serie de transformaciones y configuraciones, tanto territoriales como sociales; son varios sucesos que dan vida y delimitan las fronteras del lugar en el tiempo (ver Cuadro 1). Como respuesta a la expansión de las milicias, la fuerza pública emprendió estrategias de pacificación, en una avanzada por recuperar el control en estos territorios olvidados por el Estado. A la par, fueron surgiendo grupos paramilitares, como

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Cuadro 1. El barrio: hegemonías y poder territorial en el tiempo Período

Hecho principal

Sucesos principales

Década de los 60

Solidaridad y cooperación en la fundación

Se genera un proceso de desplazamiento del campo a la ciudad por fenómenos asociados a la violencia.

Década de los 70

Consolidación del barrio e inicio de procesos de poder

Aparecen los Camajanes y Malevos (típicos personajes urbanos de la zona que no respetan la autoridad), luego, las primeras bandas.

Hegemonía y escalas de poder. Preocupación por Década de los 80 la demanda de atención a necesidades básicas

Aparece el fenómeno de la violencia. Brotan el narcotráfico, las milicias y las bandas delincuenciales. Por su parte, la gestión territorial del Estado estaba destinada hacia la regularización y, en menor medida, hacia la legalización.

Hegemonía, escalas de poder y negociaciones. Década de los 90 Objeto de preocupación y gestión del Gobierno Nacional

Las milicias y las bandas estaban en una disputa total por el control territorial. Se gestan diálogos con las milicias, los cuales llevaron a su desvinculación. Surgen los grupos de autodefensas y contrainsurgencia.

2000 a 2009

Negociaciones y proyectos hegemónicos sobre el territorio. Gestión estatal

Reterritorialización del Estado por medio de proyectos urbanos que contribuyen a la tranquilidad de la Comuna, el barrio y la ciudad.

Fuente: elaboración propia con base en: Franco, et. al. (2004), Pulgarín (2009) y consideraciones propias.

organización de contrainsurgencia ilegal, cuyo poder militar provenía del narcotráfico, el capital privado y el apoyo del Estado, y quienes reclutaron, por presión o autonomía, a aquellos que delinquían en las bandas. Con estos actores armados en escena, el espacio que se producía sobre el territorio no era otro más que el de la violencia. Este conflicto político militar entre bandas, milicias, paramilitares y Estado, todos permeados por la creciente industria del narcotráfico, provocó una desterritorialización de sus pobladores por desplazamiento, muerte y desolación.

Mirando en retrospectiva a Santo Domingo Savio, han sido varios los actores que, visible o invisiblemente, han transitado por este territorio: la comunidad, las bandas delincuenciales, las milicias, el narcotráfico, los grupos paramilitares y el Estado (ver Cuadro 2). Como se puede apreciar, el espacio se convirtió en escenario de lucha entre actores; la intimidación y la mancha roja sobre el pavimento provocaron miedo y los grupos insurgentes y contrainsurgentes libraron una batalla de regulación, poder y control social sin tregua, donde la población civil fue la más afectada.

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Cuadro 2. Características hegemónicas de los actores en el territorio Actor

Función principal

Características

En el territorio

Cooperación y solidaridad

Individuos y otros actores, como la Iglesia, se unen para defender Se asientan y generan un intereses colectivos. Su rol se proceso de posesión. fundamenta en la construcción social del territorio y su derecho a la ciudad.

Delincuencia

Actúan en espacios de consumo de los barrios y prestan sus servicios a Control de un territorio favor del narcotráfico. Tienen poca por la fuerza. recepción por parte de la población en el territorio.

Intencionalidad política y social

Actúan como reguladores sociales, producto de su origen insurgente. Obtienen aceptación por gran parte de la población en el territorio. Defensa armada contra los diferentes actos delictivos que azotaban a las comunidades como forma de control territorial.

Regulan el territorio. Delimitan áreas de influencia.

Narcotráfico

Tráfico de drogas ilegales

Expendio, distribución y consumo de narcóticos. Controlan territorios con los recursos económicos proveniente de la venta de drogas. Introducen el sicariato y el terrorismo.

Redes que fomentan la violencia por el poder de la “plaza” y el territorio entre diferentes actores.

Paramilitares

Organización de contrainsurgencia ilegal

Poder militar que proviene del capital privado, el Estado y el narcotráfico. Reclutan bandas.

Control y poder territorial, utilizando actos violentos directos y simbólicos.

Configuración territorial

Aplica el poder militar y alianzas para recuperar el control y poder territorial. Luego, implementa proyectos urbanos con el objetivo de recuperar su presencia y legitimar su acción.

Regulación del territorio en cumplimiento de la constitución.

Comunidad

Bandas

Milicias

Estado

Fuente: elaboración propia con base en Franco, et. al. (2004), Pulgarín (2009) y consideraciones propias.

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6. Conflictos urbanos y tensiones sociales en la conformación del territorio El conflicto en las relaciones entre sujetos y actores se expresa en tensiones de orden hegemónico dominante y resistencia a la inclusión de nuevos órdenes. El conflicto remite al concepto de territorialidad, y su incidencia en el espacio a través de sus diversas manifestaciones, como son la apropiación, la protección y defensa, la afirmación y la acción, da como producto el territorio (Echeverría, 2000). En la transformación de espacio a territorio, mediante el ejercicio de la territorialidad, se trascienden los ámbitos físicos y materiales; las actividades sociales, económicas, culturales y políticas codifican los modos de vida, la organización en todos los niveles, y determinan, en gran medida, los imaginarios colectivos propios de los lugares. De esta manera se configura cada territorio, como construcción diversa de los sujetos, actores, acciones y procesos. La tensión entre actores se da a través de disputas por el territorio e implica la confrontación, muchas veces violenta, por la imposición de normas que regulan las relaciones entre los actores mismos y el común vivir de la sociedad. Existe una estrecha relación entre las manifestaciones sociales y el establecimiento de determinadas dinámicas asociadas a los actores que legitiman y direccionan las acciones permitidas y no permitidas allí; es decir, que manifiestan su poder y ejercen un control. A su vez, estas tensiones se materializan en

el territorio; las formas físicas dan cuenta de las imposiciones, de la jerarquía, de lo conciliado y lo no conciliado. La misma colonización de los terrenos ya implicaba para la época una fuerte tensión entre comunidad y Estado, conflicto en el cual la “lógica de la necesidad” se enfrenta cara a cara con la “lógica del Estado”, situación en la que predomina la primera, pese a la respuesta en principio violenta y de ahí en adelante indiferente de la Administración Local (Abramo, 2003).

6.1. Naturaleza de las tensiones Este escenario nos remonta a sucesos históricos. La manera como ha sido tradicionalmente concebido este barrio de Medellín explica, en gran medida, las principales problemáticas que cobran vigencia hoy día. La comunidad ha asumido las funciones públicas del Estado en cuanto a planificación, gestión, regulación y promoción de condiciones de vida dignas, mediante la organización social, con el acompañamiento de las Juntas de Acción Comunal y la Iglesia, ante la precariedad del Estado en cuanto a soluciones integrales; es decir, la comunidad produce socio-espacialmente el territorio desde lo privado y suple precariamente las funciones públicas de Estado.

6.2. Actores en conflicto Los conflictos entre actores han estado ligados a aspectos particulares de la ocupación, establecimiento y convivencia de éstos en el territorio. Los más importantes acaecen

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desde la conformación del asentamiento y algunos perviven en la actualidad con cierta fuerza. Entre otros conflictos entre los actores del terriotorio se perciben los que se desarrollan a continuación. Conflictos entre la comunidad y el Estado Asociados al uso y ocupación del suelo, dificultaron el establecimiento de condiciones dignas de vida urbana en este asentamiento, entre las décadas de 1950 – 1960. Luego, la tensión entre la comunidad y el Estado se prolongó y agudizó ante la deslegitimación de este último, generando una tensión por la ausencia y el abandono. Según Torres (2005), en la falta de intercambio democrático de valores se genera la tensión entre sociedad y Estado, entre leyes y prácticas sociales, lo que estimula la ilegalidad y el apoyo en agentes clandestinos. Posteriormente, a través de la implementación de proyectos de ciudad, hacia 1990, el Estado trató de restablecer la interacción perdida. Conflictos entre grupos armados al margen de la ley y el Estado

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Se manifiestan como una tensión inherente a la existencia de lógicas distintas, la abstracción del deber ser orientado por el Estado y la presión física de un sujeto que impone bajo la fuerza un nuevo deber ser de las acciones sociales. Los grupos al margen de la ley actúan como agentes disociadores entre la sociedad civil y el Estado, lo que ahonda esta brecha. Estos grupos

reemplazan al Estado, más allá del ámbito público, es decir, ejercen una autoridad total del territorio hasta espacios tales como el familiar. Estos conflictos se dan de manera continua y, en muchos de los casos, por medio de la violencia. Conflictos entre grupos armados al margen de la ley Disputas sectoriales por el control del territorio entre los diferentes grupos conforman la guerra entre bandas organizadas. Allí su presencia se convierte en ley y, además, los territorios representados en barrios o sectores se convierten en plazas de tráfico de drogas y de armas que representan dinero, y las cuales son defendidas bajo todo tipo de acciones violentas, físicas y simbólicas, que actúan como fachada de poder. Tensión entre los grupos armados al margen de la ley y la comunidad Se presenta como un régimen de miedo sobre la sociedad civil, se da una coerción de la libertad y se violan todo tipo de derechos fundamentales. Los grupos armados interfieren y regulan las acciones cotidianas de la comunidad, restringiendo parte de las prácticas temporales y territoriales de normal desempeño; es el caso de las restricciones en horarios y lugares de tránsito de las personas, de acuerdo con los límites territoriales y reglas establecidas para las determinadas zonas de acción de esta clase de grupos armados.

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Tensión entre grupos armados al margen de la ley y las organizaciones sociales comunitarias Se presenta cuando los grupos armados impiden el funcionamiento de las organizaciones comunitarias, porque en algunos casos suponen un contacto entre la comunidad y el Estado (entre organizaciones comunitarias y la administración local o nacional), y en otros, porque constituyen nuevas formas de liderazgo que no son bien vistas por los grupos armados. Los líderes son asesinados, amenazados u obligados a retirarse, lo cual desarticula y genera miedo entre la organización y su gestión social. Es de resaltar la aparición de nuevos conflictos cuando se generan cambios sustanciales en el territorio promovidos desde la institucionalidad; son muestra de ello los efectos de la territorialización del Estado, la cual se desarrolló por medio de la proyección y generación de las obras de infraestructura en la Comuna 1: inicialmente la construcción del Metro Cable y, posteriormente, la de la Biblioteca España. Esta situación conllevó a la intensificación del conflicto y de la violencia entre actores armados y el Estado y entre la comunidad y el Estado, a razón de la imposición de la ejecución de dichas obras; es decir, de la primacía del interés general sobre el particular. Esta agudización temporal del conflicto condujo, posteriormente, a transformar la percepción sobre Santo Domingo Savio.

6.3. Conflictos por usos y límites del territorio Los conflictos por el uso del suelo se originan con la ocupación informal e ilegal de los terrenos del barrio Santo Domingo Savio y sus colindantes, muy evidente entre las décadas de 1950 y 1960. Dentro de esta ilegalidad la ocupación y apropiación del terriotorio se realizaron mediante la invasión y el loteo pirata, y las viviendas fuero autoconstruidas. El uso y apropiación por estas vías determinó inherentemente un conflicto entre legalidad e ilegalidad, entre leyes y prácticas (Torres, 2009). Este conflicto subsigue en la medida que se hace necesario adaptar las condiciones básicas para vivir en el entorno urbano, como los servicios públicos; mediante los mecanismos de cooperación colectivos se posibilitaron soluciones, en ocasiones provisionales, que fueron facilitando las condiciones de vida. Los conflictos por límites en el territorio, se encuentran en profundo asocio con la proliferación de actores ilegales hacia las décadas de 1980 y 1990. A partir de lo anterior se presentó una agudización de la violencia, lo que a su vez abrió paso, ante la evidente ausencia del Estado, a una desenfrenada lucha por el control territorial, entre la que se destacó la marcada influencia del narcotráfico, patrocinador de clanes encargados de defender plazas de tráfico y comercialización de drogas. Estas agrupaciones ilegales se fortalecieron y libraron batallas violentas y sangrientas.

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La violencia en los asentamientos informales puede ser causada, principalmente, por motivos políticos o razones económicas. En el ámbito de lo económico la violencia surge, según Pulgarín (2009), […] por ejemplo, de los mercados ilegales donde se comercian armas, drogas ilícitas, artículos robados o se generaliza la industria del secuestro o del sicariato. Por esta vía mercantil se han formado empresas transnacionales del delito, siendo las de mayor peso las referidas al narcotráfico.

Bajo esta dinámica, el territorio es severamente fragmentado bajo los esquemas físicos violentos y simbólicos del miedo. Se construyen límites inquebrantables al interior de un mismo barrio, sector o calle; es decir, fronteras en la circulación y utilización del espacio físico y límites en las relaciones sociales entre miembros de una misma comunidad o comunidades vecinas.

6.4. Vías, estrategias y mecanismos de resolución

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El curso del conflicto y sus intentos por resolverlo han tomado varias formas. En Santo Domingo, dado que el conflicto fue frustrado por una solución, éste tomó forma de violencia, medio por el cual actores armados y Estado libraron disputas. Esta forma de conflicto, mediante la imposición violenta de un actor, generó una temporal calma; sin embargo, estas disputas volvieron a presentarse más adelante. Mediante las nuevas iniciativas de intervención del territorio en Santo Domingo

Savio, la Administración Municipal, a partir de 1994, ha intentado realizar procesos de negociación con grupos armados, en los que se han ofrecido garantías para su desmovilización y abandono de las armas, como parte del proyecto de normalización a la vida ciudadana. Algunos de estos intentos fracasaron, al darse múltiples hechos violentos en la reincorporación social de los integrantes de estos grupos al margen de la ley. Sin embargo, hubo también intentos exitosos de desmovilización que dieron como resultado la desarticulación de grupos urbanos de paramilitares, guerrillas y milicias. Por otra parte, las vías de resolución del conflicto se dan a través de estrategias de intervención socioespacial, mediante las cuales se territorializa, implantando obras de infraestructura. A través de éstas el Estado recobra legitimidad y, a su vez, se implementa el espacio público como ámbito generador de interacciones entre la ciudadanía y los múltiples actores, como nuevos espacios de encuentro ajenos a la clandestinidad. Es de anotar que mediante esta territorialización Estatal se genera también una intensificación del conflicto, que luego repliega y desplaza acciones clandestinas sobre el territorio, abriendo espacios facilitadores de transformación.

6.5. El papel de la planeación y el derecho en la resolución del conflicto Las instancias de planeación y el derecho, como ordenadores del territorio y orien-

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tadores y reguladores del ejercicio de lo público, asumen la responsabilidad de intervenir los territorios como singularidades sociales, culturales y espaciales, donde el componente político entra a jugar un papel crucial, de acuerdo con su gran injerencia y repercusión multiescalar (barrial, municipal y nacional). La planeación, y en especial el derecho, se representan legalmente en el territorio a través del instrumento normativo; la norma constituye en su concepto más básico el conjunto de directrices que, dentro de un marco, dirigen las acciones de la sociedad en un sentido determinado. De acuerdo con esta base, las normas surten un efecto clave, por cuanto determinan las libertades y restricciones que se presentan en los territorios y, en este sentido, deben ser lo más acorde posible con la realidad que pretenden regular. La relevancia de la planeación y el derecho en la resolución del conflicto es fundamental, dado su poder de conducir a una solución o transformación positiva de un conflicto o de agudizarlo profusamente.

7. Regulaciones, control y orden El territorio de Santo Domingo se ha configurado a partir de la apropiación y la defensa de los derechos urbanos por parte de sus habitantes. Las pocas opciones de soluciones de vivienda para la población de escasos recursos llevaron a la comunidad a ejercer el derecho a la ciudad a través de una lógica informal, en territorios de difíciles condi-

ciones de localización, topografía, suelos, transporte y sin ninguna dotación urbana. El Estado se había mantenido al margen frente al ordenamiento del territorio, incluso fue un oponente en el proceso histórico de ocupación y un gran ausente en la solución de las problemáticas que se generaron a partir de este tipo de configuración. Tras el cambio discursivo que se presentó a partir de la década del 70, se piensa en incorporar este territorio a la ciudad, para fomentar el crecimiento económico y la articulación a los mercados internacionales (Pulgarín, 2009).

7.1. Legalidad/ilegalidad: orden, regulación y control del territorio Las reglas se han configurado por largo tiempo a partir de la misma comunidad, quien ha otorgado legitimidad a formas alternativas al Estado, dada la ineficacia de este último para dar solución a todo tipo de problemáticas. La comunidad canalizó la asociatividad hacia grupos como milicias o autodefensas, quienes se encargaron de satisfacer las necesidades de seguridad con la implantación de sus propias reglas y usando la violencia directa y simbólica sobre la vida pública y privada. Los grupos armados al margen de la ley son en este caso actores que generan cohesión en la comunidad a partir de la implantación de sus normas. Las acciones de estos grupos se enfocaron hacia el control de posesión de armas, tráfico de drogas, zonas de consumo, fiestas, uso de lo público, labores de protección, ejecución de

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favores, conformación de límites (resaltos, barreras de piedras puestas sobre la vía, cerramiento de los callejones, otros), acceso a los barrios, horario de circulación, entre otros (Pulgarín, 2009). De esta forma, fueron controlados por estos grupos armados la calle, las esquinas, las canchas, las placas polideportivas y los parques infantiles, lugares que fueron adaptados como oficinas de bandas, sitios de distribución de droga y de ajusticiamiento por los actores del conflicto armado. Los efectos de las disputas por el control se hicieron visibles en aspectos como el desplazamiento de las familias (Pulgarín, 2009). Aunque su composición se ha visto permeada por diversos grupos armados, organizaciones como la Acción Comunal son otros actores de carácter legal que disputan el control territoria y ejercen autoridad a través del manejo de información u oportunidades de participación en proyectos, eventos y empleos (García, Duque, Posada y Morales, 2005).

7.2. Normatividad estatal: legitimidad

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El papel del Estado en el sector se ha transformado con el paso del tiempo: en los inicios del barrio se presentó como un actor que pretendía desalojar a los pobladores iniciales; posteriormente, adquirió un carácter ausente e incapaz de atender las necesidades del sector; hoy, el Estado se muestra como un agente que reconoce una “deuda social” y establece programas que promueven la inclusión del sector a la

ciudad y la atención a las necesidades de la población. Estas acciones pueden clasificarse en acuerdos directos con los grupos armados ilegales y programas de intervención física (Hernández, 2006). Los acuerdos con los grupos armados constituyen medidas para recuperar la confianza ciudadana, mediante el fortalecimiento de la justicia estatal y la puesta en marcha de acciones que garanticen una eficaz presencia de la fuerza pública. Por su parte, la intervención del Metro Cable (Línea K) se consideró como el pago de la deuda social y el derrumbamiento de las barreras culturales, políticas, sociales y económicas. Además, se percibe como detonante de las siguientes dinámicas: • El rescate de la institucionalidad, hoy hay una nueva actitud y disposición frente al aparato estatal. • Se crearon más de 32 nuevos negocios comerciales y nuevas rutas de distribución comercial. • La accesibilidad para personas con movilidad reducida en las nuevas estaciones permite nuevas posibilidades laborales y el desplazamiento. • Se redujeron los homicidios en un 79%. Pasaron de 102 por 100.000 habitantes, entre enero y junio de 2003, a 21 en el mismo período de 2004. • Reducción de la limitación territorial por el carácter integrador y ordenador de conductas que generó el Metro Cable. • De acuerdo con la información de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín, se dio en la zona un incremento del valor

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del metro cuadro de suelo urbanizado, que pasó de COL$80.000 en el 2003, a COL$107.000 en el 2004 (Metro de Medellín Ltda., 2004) Otros aspectos que confirman la recuperación del control y la legitimidad por parte del Estado a partir de las obras del Metro Cable tienen que ver con el fomento del sector como lugar turístico y ejemplo de transformación para la ciudad y el mundo (Iankelevich, 2008), lo cual han convertido a Santo Domingo en un modelo replicable, enmarcado en las políticas de transformación de Medellín hacia una ciudad competitiva. En consideración, se evidencia que el Estado ejerce cohesión sobre la comunidada través del incremento de la fuerza pública y el debilitamiento de los grupos armados, , como se ha mostrado, pero también a través de acciones que tienen que ver con la cultura y la educación, un ejemplo de esto es la “Cultura Metro” y sus pautas de comportamiento específicas (Metro de Medellín Ltda, 2005). A pesar de los efectos anteriores, el proceso de legitimación del Estado a través de programas que propenden por la inclusión del barrio en la dinámica de la ciudad, los cuales se han desarrollado durante los últimos años, aún no se impactan totalmente todos los ámbitos, un ejemplo de esto se encuentra en la autoconstrucción de las viviendas, que sigue realizándose de manera informal y en condiciones de precariedad y riesgo.

Por otra parte, y a pesar del renacimiento de la tranquilidad, se han presentado recientemente acciones violentas provenientes de grupos armados al margen de la ley, lo que evidencia públicamente que la disputa de los grupos armados por el control del territorio no ha desaparecido (Cabrera, 2009; El País, 2009; El Tiempo, 2009; Gutiérrez, 2009; Londoño, 2009).

8. El espacio como expresión de la territorialidad Los procesos considerados anteriormente se presentan como un ejercicio por excelencia de territorialización, en el cual la producción del espacio cobra relevancia, pues es en éste donde se plasman un sin número de relaciones entre agentes. Gran parte de las tensiones inherentes al territorio se manifiestan espacialmente como forma de orden y control. En Santo Domingo Savio, lo privado se ha organizado a través de la ocupación paulatina y los derechos adquiridos sobre el suelo en el transcurso del tiempo. Un reflejo de la tenencia ilegal de la tierra es el número de matrículas inmobiliarias ficticias, que para el 2007 alcanzaba cerca de 1900 de los 2544 predios del cerro Santo Domingo (Vásquez, 2007). Es posible identificar, a partir de la observación, que Santo Domingo durante décadas ha presentado una estructura urbana desequilibrada, como producto de sus procesos históricos de ocupación y los fuertes procesos sociales que allí se han dado.

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Equipamiento de servicio básico comunitario, de carácter económico, que busca brindar acompañamiento e impulso al emprendimiento empresarial.

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Los espacios públicos se presentan de manera difusa y escasa, la calle sigue asumiendo el papel principal en la estructuración de lo público, como espacio de encuentro, y es en ella donde se manifiesta la dinámica del barrio. Al no ser ésta parte activa del indicador de espacio público, adquiere un significado funcional como tal, además de ser el marco de la actividad comercial, de abastecimiento barrial y el escenario de la subsistencia. El Parque Biblioteca, el entorno de la Estación Metro Santo Domingo y el pasaje peatonal que los conecta son, en la actualidad, los únicos espacios públicos efectivos del sector, enmarcados en una jerarquización de escala de ciudad. Además de ser lugares apropiados por parte de habitantes y foráneos, son los principales dinamizadores de un uso comercial a su alrededor. El espacio público se implanta en Santo Domingo como estrategia de consolidación de una centralidad ya existente, según el ejercicio diagnóstico realizado en el Plan de Ordenamiento Territorial (Alcaldía de Medellín, 2006), comienza a suplir la carencia de espacio público a nivel zonal. En este sentido, es posible identificar elementos que han permitido tejer a los habitantes un imaginario urbano y que, no obstante, en la ausencia de espacios físicos de calidad, han construido identidad y sentido. Hablamos, entonces, de elementos como ejes, hitos y centralidades barriales que aún persisten. Como centralidades se identifican: a escala de barrio, la calle Puerto Rico y la terminal de buses; a escala de ciudad que se integra al sector, el entorno

de la Biblioteca y la plazoleta del Centro de Desarrollo Zonal (CEDEZO).3 Los hitos, entendidos como aquellos rasgos visuales que facilitan la orientación y establecen un orden e identidad de los lugares, se mimetizan en la trama urbana del sector. A escala barrial es posible identificar como hitos la estructura deportiva, y a escala de ciudad, sin lugar a dudas la Biblioteca España, que establece una relación de monumentalidad. En las manzanas del entorno inmediato a la Biblioteca y al sistema de plazoletas que conforman la intervención, los usos de los zócalos urbanos se han transformado, generando corredores de comercio y servicios que dan continuidad al espacio público como nodo. Esta dinámica de transformación en los usos de los espacios está apuntando a la consolidación de la centralidad, a través de la mezcla de aquellos que encuentran ahora cabida en un sector específico y de forma planificada. Aunque todavía hay en el sector necesidades básicas sin resolver, la intervención es la oportunidad de romper con la exclusión de una porción de ciudad que se desarrolló de manera incompleta, además, permite el encuentro ciudadano y favorece las condiciones para que la población salga al escenario público. El reconocimiento con el otro en el espacio empieza a ser importante.

9. Reflexiones empíricas Cada uno de los actores presentes en Santo Domingo desde la década del 70 ha juga-

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do un papel estructurador de las acciones y prácticas barriales. Por medio de la violencia se ha logrado el posicionamiento de órdenes territoriales y el ejercicio directo del control territorial, desarrollando así liderazgos, legitimidades y reconocimientos. A finales de la década del 90, la zona nororiental se vuelve objeto de preocupación y gestión del gobierno local y ­nacional, por lo que se implementaron diferentes programas y proyectos que buscaban, principalmente, mejorar los estándares de calidad de vida de la población y, al mismo tiempo, recuperar la legitimación estatal. En este contexto, el Estado, con el propósito de lograr una gestión territorial en esta zona, adelantó una serie de acciones que se consolidaron en el año 2002, con la construcción del sistema de transporte masivo Metro Cable (Línea K), el cual, adicionalmente, contempló varias acciones dirigidas al mejoramiento de las condiciones de vida, como la renovación urbana de un sector del barrio Santo Domingo Savio. Estas intervenciones trajeron consigo impactos positivos y negativos en una escala global y local. A continuación se desarrollan dichos impactos.

9.1. Enmarcado en un modelo de ciudad Las intervenciones se reflejan en los imaginarios colectivos de inclusión y se traducen en una relación más positiva con respecto a la ciudad, a partir de los programas de emprendimiento, acceso a educación y cultura ciudadana, y de la construcción de espacios

públicos, hechos que han contribuido a la recuperación del control y la legitimidad del Estado y que se han convertido en un modelo de transformación para la ciudad y el mundo.

9.2. Intervención urbana Como elemento de control y regulación ha permitido establecer una configuración espacial del territorio de carácter vinculante, los bordes y fronteras establecidos a través de la historia se desdibujan con las obras físicas, lo que vuelca la acción urbana al espacio abierto; con ello, el habitante vuelve a recrear la calle y los nuevos espacios producidos por el Estado. Por otra parte, persisten carencias que no han sido resueltas y que se traducen en necesidades de primera mano, lo que se auna a los conflictos históricos que han determinado las expresiones territoriales y ciudadanas del barrio. Las contradicciones continúan latentes, a pesar del esfuerzo de la administración local por resolver las tensiones asociadas al espacio público, y por mejorar, aunque de manera focalizada, condiciones físicas, sociales y culturales que merecían ser atendidas. Pese a la acción del Estado, se observa que los grupos armados ilegales siguen ejerciendo actualmente un control, presente de manera simultánea al del Estado en el territorio. En este contexto, bajo las políticas públicas, los programas, planes y proyectos que se realizan en entornos de conflicto, violencia y exclusión social subyacen apuestas por la gobernabilidad, perfiladas desde

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un modelo que viene consolidándose en el marco de la globalización e internalización económica de la ciudad. Se convierten en estrategias paliativas frente a una problemática urbana de orden estructural, que desborda las posibilidades de intervención desde el corto plazo. Son discursos que incluyen una opción política y gubernamental inspirada en el propósito aparente de pagar la deuda social y de legitimar y acercar el Estado a la sociedad.

10. Consideraciones sobre la hipótesis planteada

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El establecimiento de proyectos de intervención urbanística, como el Metro Cable que se integra al sistema Metro de la ciudad de Medellín, la renovación urbana de un sector del barrio Santo Domingo Savio y la construcción del Parque Biblioteca España son obras que brindaron infraestructura, espacio público y equipamientos, ampliamente reconocidos por la comunidad; obras que ofrecen la posibilidad de integración con la otra ciudad, que abren puertas a conocer otros mundos. Lo anterior se refleja en los imaginarios colectivos de inclusión, en una relación más positiva con respecto a la ciudad, fomentada principalmente por parte del Estado, por medio de programas de emprendimiento, acceso a la educación y cultura ciudadana. Otros hechos que confirman la recuperación del control y la legitimidad por parte del Estado en el sector son las obras que influyen en el fomento del turismo, exhi-

biendo un modelo de transformación para la ciudad y el mundo. De esta manera, el espacio público se produce como una forma de regulación y control, a través de una intervención formal en lugares segregados y afectados por la violencia; el proyecto urbano implementado propende por la recuperación de la presencia legítima del Estado, por medio de la inclusión y desarrollo social en la producción del espacio público. Al mismo tiempo, se trata de transportar la ciudad y su filosofía de desarrollo a lugares conflictivos como Santo Domingo Savio, en los que simbólica y tangiblemente se hace necesaria la opción de alternativas de vida fuera de los esquemas territorialmente aislados. Así, el Estado intenta impartir sus reglas sociales con el uso de la fuerza pública y, paralelamente, con estrategias pedagógicas, culturales y educativas. Los efectos e impactos de la intervención plantean una dicotomía entre las escalas global y local: por una parte, el barrio refleja las intervenciones físicas en el marco del proceso de competitividad global de la ciudad, y, por otra, la resignificación del tejido social se enmarca en las políticas locales con un reconocimiento del derecho a la ciudad, basado en lograr un mayor equilibrio en el sistema urbano. Pese a la acción del Estado, se observa que los grupos armados al margen de la ley siguen ejerciendo actualmente un control de manera simultánea a la presencia estatal. La existencia de estos grupos se alude al contexto histórico en el cual se ha producido este territorio, pues suplen el papel del Estado desde una perspectiva de

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seguridad y resolución de conflictos sociales y cotidianos. Actualmente, las relaciones cotidianas se despliegan en un nuevo escenario de espacio público: además de la calle, las prácticas cotidianas vuelven a expresarse en espacios espontáneos; también lo popular se ha adaptado a estas nuevas realidades espaciales que se muestran como posibles, y que, si bien fueron impuestas en un principio, hoy en día se funden entre las vivencias populares. No es fácil generar y consolidar una solución a las problemáticas locales por medio de la utilización de estrategias que se enmarcan en lógicas globales. A un nivel discursivo, el proceso de transformación de ciudad debería enfocarse en el contexto del desarrollo humano. Los hechos del discurso político sólo reflejan la monumentalidad de las obras de infraestructura implementadas, pero dejan de lado el empleo, la educación y la salud como indicadores que constituyen un enfoque más humano. Las intervenciones en el sector han buscado dar solución o, al menos, mitigar los conflictos presentes en el territorio, rompiendo físicamente con una frontera territorial impresa por la violencia. Sin embargo, las obras de infraestructura sólo lograrán impactar los aspectos sociales estructurales a través de estrategias de largo plazo, que lleven al empoderamiento cultural y político de la ciudadanía, y que permitan darle continuidad a las políticas públicas, donde los ciudadanos asuman una posición consciente de exigir y participar de su derecho a la ciudad.

Finalmente, de acuerdo con los argumentos encontrados a lo largo de este proceso exploratorio, se valida la hipótesis planteada. Santo Domingo Savio en su totalidad es un pasado, un presente y un futuro, un barrio que probablemente seguirá siendo un territorio que bajo las condiciones sociohistóricas de conformación, evolución y su situación actual, se comporta como un fenómeno urbano en el que se abstraen diversos matices y que adquiere un sentido territorial plural, diverso y heterogéneo entre actores y agentes, y su disputa por la configuración territorial. Difícilmente, problemáticas sociales aún presentes puedan ser solucionadas bajo una lógica de intervención Estatal, basada principalmente en proyectos de infraestructura. El barrio se convierte en un escenario propicio para la observación y constatación de los procesos territoriales: su espacialidad, los retos y desafíos que representan para la planeación urbano regional en los contextos contemporáneos.

11. Una última deliberación para el diálogo El actual modelo de planificación de ciudad enfocado en el urbanismo social provoca sobre el territorio transformaciones físicas y espaciales, que deslumbran por su monumentalidad. Sobre esta tendencia el Estado propone una nueva reterritorialización, llevando a cabo proyectos urbanos en sectores olvidados: son lugares que hoy se renuevan por la obra. Sin embargo, queda-

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rán cuestionamientos para el debate sobre estas intervenciones, por ejemplo: ¿cómo se han transformado los usos del suelo a partir de las intervenciones públicas implementadas? ¿Cuáles han sido los efectos sobre los sujetos, actores y agentes que intervienen el territorio? ¿Cómo han contribuido estas intervenciones al bienestar de la población? ¿Qué conflictos sociales y urbanos se han generado a partir de estas intervenciones? ¿Cómo se han estructurado las relaciones de poder sobre el territorio? Éstas son algunas de las preguntas, entre muchas otras, que permitirían ampliar un acercamiento y reconocimiento del territorio desde otras miradas, otras perspectivas, otro diálogo.

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Renovación urbana. ¿Una respuesta al pánico moral? Urban renewal. A moral panic answer? Carlos José Suárez G.*

Recibido: 8 de diciembre de 2009 Aprobado: 17 de febrero de 2010

* Antropólogo egresado de la Universidad Nacional de Colombia y candidato a la Maestría en Antropología de la Universidade Federal Fluminense de Brasil. Trabaja el tema de violencia intrafamiliar, sexual y callejera desde 2005, con proyectos de diagnóstico y prevención a nivel distrital y nacional. Es investigador asociado del Grupo Conflicto Social y Violencia, del Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad Nacional de Colombia. achiscaquin@gmail.com

Para citar este artículo Suárez G., C. J. (2010). Renovación urbana. ¿Una respuesta al pánico moral? Territorios, 22, pp. 111-124.

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Palabras clave Ciudad Salud, Calle del Cartucho, renovación urbana, centro histórico, habitante de la calle.

Key words Ciudad Salud, Calle del Cartucho, urban renewal, historic center, homeless.

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Resumen En este artículo se analizan los procesos de transformación y renovación urbana en el centro histórico de Bogotá, vinculados con la relocalización de poblaciones vulnerables que habitan esta zona, considerada como violenta y de alta pelivgrosidad. Estas acciones de la administración distrital se están ejecutando a partir de las premisas del urbanismo moderno que dictan reglas higiénicas para combatir los tugurios. La coyuntura actual de los barrios San Bernardo y Voto Nacional, que presentan un alto deterioro arquitectónico y que van a ser sometidos a un proceso de renovación enmarcado en el megaproyecto Ciudad Salud, nos ofrece un escenario privilegiado y una oportunidad única para el análisis de este fenómeno. Estos procesos que buscan modernizar la ciudad y combatir la criminalidad y la delincuencia deben ser estudiados críticamente. Así, desde una perspectiva antropológica, se busca esclarecer los significados sociales de estos procesos de renovación.

Abstract This article analyzes the processes of change and renewal in the historic center of Bogota, linked with the relocation of vulnerable people, whom inhabit this zone considered as violent and highly dangerous. The administrative actions are executed by the modern urbanism’s principles of hygienic, in order to struggle hovels and misery. The conjuncture in San ­Bernardo and Voto Nacional, a couple of neighborhoods with high architectonic weakening, which will be demolish and renewal to do Ciudad Salud (Health City), offers a privileged scene and a unique chance to analyze this phenomenon. These processes of city modernization search to eliminate the criminal and delinquency rates, and we must study them critically. Then, with an anthropological perspective, this text looks for clarify the social meanings about the urban revitalization.

Carlos José Suárez G.


“En nombre de la salud pública deberían ser condenados barrios enteros. Los unos, fruto de una especulación precoz, sólo merecen la piqueta; otros, a causa de los recuerdos históricos o de los elementos de valor artístico que encierran, deben ser parcialmente respetados; existen medios para salvar lo que merece ser salvado pese a destruir sin piedad lo que constituye un peligro”. Principio 24 del urbanismo (Le Corbusier, 1989)

Analizar los procesos de renovación urbana del centro histórico de la ciudad de Bogotá desde una perspectiva antropológica, es decir, desde el encuentro de los significados de las acciones de las personas que conforman una sociedad, aporta nuevas preguntas a las sugeridas desde la vivencia de la ciudad y el urbanismo. Es importante analizar aquellos procesos nacidos en las décadas de los cincuenta y sesenta, a partir del pensamiento de Le Corbusier (1989) en sus Principios de urbanismo, donde se dictan preceptos higiénicos para combatir los tugurios. El caso más representativo de este tipo de intervención en Colombia ha sido la construcción del Parque Tercer Milenio en el corazón de la capital, el cual sustituyó una zona de terror llamada la Calle del Cartucho. Este artículo está basado en investigaciones hechas por el autor sobre la Calle del Cartucho y sus moradores, especial-

mente en proyectos que buscaban hacer un diagnóstico de su situación de derechos y de oferta institucional (cf. Barrios et al., 2006; Universidad Nacional-Minprotección, 2007). En estas investigaciones se realizaron visitas a lugares donde moran los habitantes de la calle en Bogotá, tras la destrucción de la Calle del Cartucho, como la carrilera a la altura de la carrera 20 y algunos sectores del barrio Santafé.1 Igualmente, se hicieron entrevistas a moradores del sector y a algunos ex-consumidores de sustancias, quienes tienen un sentido crítico de la situación que se está presentando en la ciudad. Por otra parte, se consultaron fuentes oficiales como los programas institucionales del distrito para habitantes de la calle y se realizaron entrevistas a funcionarios y a encargados de ONG e instituciones religiosas con un reconocido trabajo con estas poblaciones.2 Finalmente, se utilizaron otras fuentes secundarias, como los proyectos de estas instituciones, investigaciones académicas hechas durante los años noventa y artículos de periódico con información sobre el tema. Con base en la información anterior, el presente texto busca, sobre todo, llamar la atención acerca de los actuales procesos de renovación urbana en el centro histórico de la ciudad de Bogotá, enmarcados en las nuevas políticas de competitividad económica internacional, los cuales están débilmente acompañados de acciones de política social; por tanto, esta es una introducción que no pretende agotar el tema ni ser una revisión exhaustiva de los programas de gobierno o de la historia del lugar.

Renovación urbana. ¿Una respuesta al pánico moral?

Para una comprensión de la división política de la ciudad de Bogotá es importante anotar que el barrio Santafé queda en la localidad de Los Mártires, y que la Calle del Cartucho (ahora Parque Tercer Milenio) queda en la localidad de Santafé. Esta homonimia entre el barrio y la localidad causa frecuentemente confusión para quienes no están familiarizados con este sector de la ciudad.

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Entre estas se pueden mencionar la ACJ, la Medalla Milagrosa de San Vicente de Paul, Idiprón, la Secretaría Distrital de Integración Social, la Secretaría de Cultura Recreación y Deporte y el Hospital Centro Oriente. Estas entrevistas a funcionarios se centraron, principalmente, en el área de la salud y la atención médica. Sin embargo, la violencia y la inseguridad fueron temas emergentes durante las charlas.

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A estas casonas reformadas se les da en Buenos Aires el nombre de “conventillos” y de “cortiços” en Río de Janeiro.

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1. Los inicios El antiguo barrio Santa Inés, que creció a pocos metros del barrio La Candelaria y de la Plaza de Bolívar, fue la zona donde residió la clase pudiente de Bogotá a principios del siglo XX. Con la construcción de la Estación de la Sabana, en 1917, este sector, que había sido residencial y de esparcimiento, cambió su carácter y se convirtió en una zona comercial, lo que lo llevó a un rápido proceso de urbanización, aumento de la densidad poblacional e incrementos progresivos de personas en condiciones de extrema pauperización, concretamente por la llegada de campesinos comerciantes que venían a la metrópoli a vender sus productos. Debido al aumento de la actividad comercial en la zona, las élites santafereñas se trasladaron al norte, especialmente al barrio Chapinero. Posteriormente, con el asesinato del líder liberal Jorge Eliécer Gaitán, el 9 de abril de 1948, el caos se apoderó del centro de la ciudad: edificios enteros fueron pasto de las llamas y de la furiosa horda liberal que clamaba sangre y venganza. Los testigos que aún viven, mencionan que en la ciudad se experimentó durante una semana un intenso desorden, en medio de un ambiente dominado por la ansiedad y crueldad de los fanáticos. Las pocas personas adineradas que quedaron en el barrio terminaron por abandonar sus mansiones y huyeron a los barrios de Chapinero, El Lago y El Chicó (cf. Robledo y Rodríguez, 2008). Estos mostrencos fueron paulatinamente ocupados por los emigrantes que

llegaban a la ciudad por la Estación de la Sabana, así como por habitantes pobres y personas que circulaban en los alrededores de las plazas de mercado, como Paloquemao y la Plaza España. Durante este largo proceso, los dueños se despreocuparon totalmente de sus bienes y propiedades, que poco a poco se fueron degradando arquitectónicamente (cf. Góngora y Suárez, 2008; Robledo y Rodríguez, 2008). En un inicio las grandes casas fueron tapiadas para evitar cualquier acceso, pero con persistencia las personas lograron habitarlas de nuevo y cambiaron los usos de la estructura. En las décadas de los sesenta y setenta los nuevos moradores comenzaron a buscar alguna forma de lucro, y estos ocupantes de hecho transformaron las casonas en inquilinatos,3 ocupados por quienes llegaban de otras regiones del país a vender sus productos y por tantas personas que arribaron a la ciudad en busca de un refugio, debido a la violencia que azotaba el país. A la pobreza imperante en el sector se sumó la ilegalidad: nuevas mercancías comenzaron a llegar a Bogotá en las décadas de los setenta y ochenta, particularmente marihuana y cocaína. Esto repercutió nuevamente en el uso del espacio, puesto que poco a poco los inquilinatos se degradaron “moralmente” y se convirtieron en lugares de venta y consumo de sustancias psicoactivas, así como de reciclaje de botellas y papel: las conocidas “ollas” o “sopladeros” (Góngora y Suárez, 2008; Robledo y Rodríguez, 2008). A partir de los ochenta, la zona comenzó a conocerse nacionalmente como una de las zonas más peligrosas de Carlos José Suárez G.


Bogotá, con el nombre de la “Calle del Cartucho”. Era el centro de las actividades económicas ilícitas de la ciudad, donde se podía conseguir “cualquier cosa”: desde fusiles y granadas de fragmentación, hasta sicarios.4 Los habitantes de esta zona caliente de la ciudad eran los despectivamente llamados “desechables”, “rateros” y “jíbaros”. Uno de los antiguos habitantes del Cartucho, cuyo nombre se mantendrá en el anonimato por razones de seguridad, describe de la siguiente manera los usos de las casas de ventas de droga llamadas “ollas”: Usted entra y son escalas o un pasillo, con una puertica angostica, es oscuro. Ahí encuentra un salón grande y encuentra piezas [habitaciones] también. En el salón están los “manes” que fuman ahí, pero en las piezas entra la gente que paga para que la dejen entrar, para que no la invadan los otros… esos “manes” bien llevados [se refiere a aquellos que tienen altos grados de adicción] comienzan a pedir a los otros que un fósforo, que un cigarrillo, y hay “manes” a los que no les gusta que les asaren la traba, por lo que se van a la pieza, y cada que se les acaba llaman al jíbaro para que les traiga más. En el espacio grande están los más vaciados [pobres], los que van por una bicha [papeleta de bazuco]. A las piezas van con hembras. Abajo también hay hembras esperando a ver quién llega. Casi siempre son patios cerrados, la mayoría son cerrados. Usted alquila la pieza igual que un hotel. Siempre hay mujeres en estos sitios, y ellas consumen, siempre los “manes” les dan o si les gustan las invitan. Siempre hay prostitución.

En 1998 comenzaron los megaproyectos de renovación urbana del centro de Bogotá, mediante los cuales se inició una recuperación del espacio público: se crearon parques cuya primera empresa fue el desalojo de los vendedores informales que se encontraban en la plaza de San Victorino. Luego, empezaron los procesos políticos y burocráticos para la destrucción del Cartucho, la expulsión de sus habitantes y la construcción de un parque. Gracias a este cambio en la morfología de la ciudad y en el paisaje urbano, se esperaba el inicio para la recuperación social y comercial del centro histórico de la ciudad.

El diario El Tiempo recopila algunas de estas historias en su colección “La ciudad jamás contada”.

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2. Miedo y pánico en la ciudad Este cambio radical del uso del suelo –que busca controlar el espacio gracias a la incorporación de un panóptico plano, despojándolo además de todo valor comercial– cumple a la vez otra función social: borrar de la memoria material un signo de la depravación y la ignominia. Este artículo pretende, desde una perspectiva antropológica, encontrar los significados culturales de algunas acciones estatales para la prevención del crimen y el aumento de la seguridad en el centro de la ciudad. Existen algunas investigaciones que abordan el tema, en las cuales se encuentra como referente esencial una emoción fuertemente ligada a la experiencia de este lugar llamado la Calle del Cartucho: el miedo. A mediados

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La zona de tolerancia es el único lugar de la ciudad en el que está permitido el libre ejercicio de la prostitución.

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La autora toma este concepto de Michel De Certeau (1999). La invención de lo cotidiano, México: Universidad Iberoamericana.

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de los noventa los investigadores Andrés Salcedo (1996) y Soledad Niño (1998) escribieron sobre el miedo en el centro y en la Zona de Tolerancia de Bogotá.5 En estas descripciones aparece el habitante de la calle como “sujeto productor de miedo” y peligro para la mayoría de los ciudadanos. El miedo puede ser descrito como un “mecanismo de respuesta ante una situación de desconcierto, que adquiere una determinada especificidad de acuerdo a la cultura” (Reguillo, 2000; Douglas, 1973). En algunas sociedades estos miedos son manipulados discursivamente por las élites dominantes, por medio de la trasmisión de datos sesgados que estigmatizan a ciertas personas. Esto termina provocando un verdadero “pánico moral”6 ocasionado por estos “hijos ilegítimos de la urbe” (Araya, 2008, 2007). La forma de vida de estas personas establece una ruptura con el orden. Por ejemplo, la mayoría de estos sujetos, vistos como “esperpentos” de la ciudad, se dedica al reciclaje de basuras. Esta actividad podría describirse como una profanación de lo que comúnmente los “ciudadanos” tomamos como desperdicio, ya que ellos escarban la basura en busca del alimento que nosotros desechamos. Esta es, sin duda, la imagen más impactante de las grandes metrópolis modernas. Es debido a esta situación que algunos “ciudadanos”, así como varios funcionarios que atienden estas problemáticas, tienden a considerar a los habitantes de la calle como sospechosos de pertenecer a otra “cultura”, denotada como primitiva

y salvaje, donde impera la violencia y la ley del más fuerte. Llegar a la calle ha significado para estas personas una respuesta a la violencia en sus hogares, generalmente sumidos en la pobreza extrema. Esta es una condición que se viene repitiendo desde generaciones. Los niños y jóvenes que duermen por primera vez a la intemperie deben aprender rápidamente que están en un lugar salvaje y agresivo, deben saber domesticar este espacio por la fuerza y el argot (Barrios et al., 2006). Claro está, la sociedad en general y el Estado en particular, como entidad legítima para ordenar los comportamientos, han desarrollado mecanismos para controlar este fenómeno. La pobreza extrema, en este caso la que estaba representada en la Calle del Cartucho y en quienes allí residían, es un foco de desorden y de maldad en el corazón mismo de la ciudad. Por esto, son estas las áreas estigmatizadas para llevar a cabo los procesos particulares de renovación urbana, con una determinada carga simbólica y aparejando la destrucción del hábitat de estos sujetos. Detengámonos brevemente en tres respuestas que se han impuesto frente a este peculiar problema. Primero, en las estrategias estatales de tipo asistencial que propenden por la transformación social del individuo se estima, sobre todo, la limpieza y la disciplina. Descansan también en un profundo sentido religioso de la piedad y la caridad hacia los desvalidos, en este caso, personas que han caído en el infierno y deben aprender a “volar” (y a trabajar), seres Carlos José Suárez G.


incompletos que no tienen ambiciones. Así, los habitantes de la calle han sido “patologizados” y “psicologizados”, en tanto su condición física y mental se considera devastada (cf. Barrios et al., 2006; Universidad Nacional-Minprotección, 2007). En segundo lugar está la práctica conocida como “limpieza social”, la cual también puede ser reconocida como una acción de agentes estatales sobre quienes están fuera de la ley. En su trabajo de 1994, Carlos Rojas afirma que estas muertes son aleccionadoras, en tanto censuran una serie de patrones de conducta inadmisibles. Así, balear a quemarropa un niño de la calle, atarlo de pies y manos y taparle la boca con pegante da cuenta del desprecio ante “el vicio y la degeneración”: ese es un niño que no vale nada. Existe, además, un tipo de “limpieza” que se puede describir como ejecución sumaria, y es la realizada dentro del grupo de comerciantes y “jíbaros” de la olla para ayudar a preservar las jerarquías. A partir de esta lógica existe una importante ley dentro de las ollas que se debe mantener y que fue acatada especialmente en el Cartucho y en otras zonas de la muerte de la ciudad: la ley del silencio (Góngora y Suárez, 2008). Finalmente, y en este orden de ideas, la renovación urbana es vista como la respuesta política a la violencia que se acumula en la ciudad, y que actúa mediante la destrucción de predios degradados arquitectónicamente, que han sido invadidos y transformados en expendios de drogas y de prostitución. Simultáneamente, los diagnósticos de violencia de estas zonas están relacionados con

el discurso de la seguridad, que estigmatiza y magnifica la violencia endógena, por lo que son presentadas como zonas imbricadas únicamente al crimen, lo cual desconoce las falencias sociales y las conexiones entre los mercados ilegales y la Policía. Por supuesto que hay saldos positivos tras la destrucción de la Calle del Cartucho, como la disminución de las tasas de delitos y homicidios en las localidades de Santafé y Los Mártires y la recuperación de un punto neurálgico para el crecimiento y el desarrollo económico de la ciudad. Sin embargo, la caída de esta zona del miedo y del terror conllevó al crecimiento y desarrollo de otras zonas críticas u ollas que ya existían, como son la Calle del Bronx, Cinco Huecos y el barrio San Bernardo (Góngora y Suárez, 2008), donde en este momento se concentra el miedo y el peligro a tan solo unos metros del Parque Tercer Milenio.

3. Ciudad salud o la inversión simbólica del lugar El programa de renovación urbana que comenzó en 1996 ha sido continuo. En la más reciente fase se institucionalizó el proyecto Ciudad Salud, por medio del Acuerdo 192 del 20 de diciembre de 2005 (Concejo de Bogotá). Éste quedó anudado al Proyecto Centro Comercial Metropolitano y al Proyecto Residencial de Renovación en el sector de San Bernardo, aprobados por el Decreto 239 del 4 de julio de 2006 (Alcaldía Mayor de Bogotá), y asignados a la Empresa de Renovación Urbana de Bogotá. Para financiar esta nueva etapa, el

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Aprobado el 14 de mayo de 2007.

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Figura 1. Proyecto Ciudad Salud

Administrativamente este es un sector complejo, ya que el área del proyecto abarca los límites de 5 localidades contiguas: Santafé-Candelaria, Los Mártires, San Cristóbal y Antonio Nariño. 8

Nota: al fondo se puede apreciar el Parque Tercer Milenio (antigua Calle del Cartucho) y el proyecto de reconstrucción total del barrio San Bernardo y parte del barrio Las Cruces. Fuente: Consorcio Proeza HCT Ingenieros (s.f.).

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Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes 3471,7 con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, aprobó la búsqueda de la revitalización del centro histórico de la ciudad, incrementando el espacio público por medio de la construcción de parques y el ensanche de avenidas (ver figura 1). Además, se espera aumentar la competitividad de este sector del centro de la ciudad,8 así como su atractivo residencial, debido a que en los últimos años ha venido presentando un marcado deterioro en el uso del suelo y desvalorización. Este plan tendrá una duración de cuatro años y un costo de 16,6 millones de dólares.

Pero Ciudad Salud es mucho más que esto: este gigantesco proyecto se ejecutará durante los próximos 20 años, con un presupuesto de 2,2 billones de pesos (Vega, s.f.). Se articularán en el centro de la ciudad, en un complejo médico-científico, los hospitales de La Samaritana, San Juan de Dios, La Misericordia, Santa Clara y Materno Infantil, así como los Institutos Dermatológico y de Cancerología e Inmunología. Dentro de esta ciudad se construirán también centros comerciales y hoteleros para albergar visitantes extranjeros. Finalmente, para incrementar el valor del suelo y fomentar el lucro residencial, se tiene proyectada Carlos José Suárez G.


la construcción de vivienda de estratos 4, 5 y 6, así como algunas viviendas de interés social; es decir, que no va a haber segregación residencial. Los cambios que se produzcan a nivel arquitectónico redundarán en la mejora de los indicadores de seguridad, en la disminución del crimen y, obviamente, en el paisaje urbano y en la percepción de la ciudad. Además de la seguridad, se busca la desarticulación de las actividades ilícitas que se están llevando a cabo en la zona: atraco callejero; homicidios; lesiones comunes;

distribución y consumo de estupefacientes; redes de trata de personas para el ejercicio de la prostitución, pornografía y prostitución infantil; clubes nocturnos; economía ilegal y lavado de activos (López Obregón, 2008); todo ello especialmente en San Bernardo, las Cruces y Santa Bárbara, donde han ido apareciendo y ampliándose las “ollas” y los denominados “sopladeros”.9 En la figura 2, elaborada por la Secretaría de Gobierno con base en datos de homicidios de la Policía Metropolitana y del Instituto Nacional de Medicina Legal

Lugares destinados a la venta y consumo de drogas.

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Figura 2. Concentración de homicidios en el centro de Bogotá

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, SUIVD. (2006) Concentración del homicidio 2006. Localidades Santafé y Los Mártires.

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Se trata de un análisis gráfico de Kernel. Para una evolución de la cartografía criminal puede consultarse DNP-BIDCED-CRISP, 2004. 10

Traducción: Sin embargo, manejamos varias formas para establecer el significado de todos los fenómenos, esto es, los incorporamos no solamente a las esferas espacial y temporal de la existencia, sino, además, a la esfera semántica. Este proceso de asignación de significado también involucra alguna asignación de valor. Pero las preguntas que conciernen a la forma que la existencia asume en esta esfera, y a la naturaleza y forma de las evaluaciones que dan sentido a la existencia, son puramente filosóficas (aunque no, por supuesto, metafísicas), y no las discutiremos aquí. Para nosotros, lo que importa es lo siguiente: lo que sea en que estos significados se conviertan para entrar en nuestra experiencia (que es una experiencia social), debe tomar la forma de un signo que sea audible y visible para nosotros (un jeroglífico, una fórmula matemática, una expresión verbal o lingüística,

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y Ciencias Forenses –INMLCF–, se puede identificar la diseminación de las zonas de muerte a partir del foco de la calle del Cartucho,10 sustituida por el Parque Tercer Milenio, con una menor densidad en medio del mapa, un espacio de menor concentración donde está el rotulo Santa Inés. A pesar de que, como se mencionó, las tasas de homicidios de las localidades de Santafé y Los Mártires descendieron, también es evidente el movimiento centrífugo de la muerte en el centro de la ciudad, hacia la Catedral del Voto Nacional, el barrio hotelero de La Favorita, y a la intersección de los barrios Las Cruces y San Bernardo (conocido tradicionalmente por la venta de muebles de segunda). Las cifras muestran, sin embargo, que este proyecto, a pesar de ser liderado por la Secretaría Distrital de Salud, no está dirigido a la población más deprimida y miserable que mora allí; por el contrario, busca generar una nueva versión de turismo médico para clases altas y para extranjeros, lo que a la larga revitalizará la actividad económica del centro de la ciudad. Por ejemplo, de acuerdo con un informe ejecutivo de 2007 elaborado por la Empresa de Renovación Urbana para evaluar el proyecto de Ciudad Salud, se identifica que se espera una valorización del suelo hasta de $917.133 y $1’155.775 por metro cuadrado. De este modo, podemos apreciar cómo tres ordenes diferentes se van conectando progresivamente: el estético, el económico y el científico. Sumado a estos ordenes, es preciso encontrar el significado a estas acciones, es decir, identificar cómo las trans-

formaciones de la ciudad alteran su orden simbólico. Con el término íconos del mal identifico a aquellos sectores de la ciudad donde las leyes morales son contravenidas constantemente a favor de otra lógica, la ley del silencio. Para este caso en especial el término cronótopo, de Mijail Bajtin, es bastante útil, puesto que permite asir las intenciones políticas de las transformaciones en la trama urbana; la definición del término aparece en el libro Art and answerability (1990): We somehow manage however to endow all phenomena with meaning, that is, we incorporate them not only into the sphere of spatial and temporal existence but also into a semantic sphere. This process of assigning meaning also involves some assigning of value. But questions concerning the form that existence assumes in this sphere, and the nature and form of the evaluations that give sense to existence, are purely philosophical (although not, of course, metaphysical) and we will not engage them here. For us the following is important: whatever these meanings turn out to be, in order to enter our experience (which is social experience) they must take on the form of a sign that is audible and visible for us (a hieroglyph, a mathematical formula, a verbal or linguistic expression, a sketch, etc.). Without such temporal-spatial expression, even abstract thought is impossible. Consequently, every entry into the sphere of meanings is accomplished only through the gates of the chronotope11 (Bajtin, 1990).

Este término define un signo creado por el hombre mediante el cual un significado toma una forma perceptible y tangible; Carlos José Suárez G.


Más allá de esto, para observar la futura transformación del Barrio San Bernardo también empleo la perspectiva del cronopaisaje, propuesta por Fernando Rivera (2008), quien propone un análisis desde tres perspectivas. Dentro del cuerpo de prácticas colectivas que organizan esquemas de percepción, como define la primera perspectiva, se tienen las referencias al nerviosismo y a las actitudes adoptadas por quienes se encuentran involucrados en estas zonas. De esta forma, se configuran como peligrosas las zonas donde el sujeto es vulnerable a la muerte y al vicio; además, éste ha sido clasificado como degenerado y, por tanto, con un gran poder contaminante. Las acciones simbólicas sobre este foco de infección social, la segunda perspectiva, consistieron, en primer lugar, en transformar el laberinto tortuoso y maligno del Cartucho en un parque-panóptico, concebido y ejecutado como recuperación de este espacio como público; segundo, en convertir al barrio San Bernardo, una de las nuevas “cloacas urbanas”, en un epicentro de salud. Así, la contaminación se va limpiando del tapiz urbano. La tercera perspectiva del análisis del cronopaisaje, el repertorio de representaciones de un poder continuo y estable, se puede ver procesalmente. Existe un espacio caótico que va a ser tratado de dos maneras diferentes: se le dará forma de parque al predio “confuso”, abriéndolo al público, y se hipervalorizarán los predios por especulación privada, lo cual no sólo exacerbará la competitividad comercial, sino que cerrará el acceso al ciudadano común. Así, se irá

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tal significado involucra la asignación de valores en tres esferas: la espacial, la temporal y la semiótica. Podemos ver la importancia de la definición del “cronótopo” dentro de un análisis del patrimonio: aquel bien (particularmente inmueble) que debe ser protegido y preservado con fines políticos o ideológicos. La Lista de Bienes Declarados Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional – Monumento Nacional, actualizada en 2007 por la Dirección del Patrimonio del Ministerio de Cultura, contiene 982 construcciones en todo el territorio nacional consideradas como monumento. Señalemos que se destaca la gran cantidad de estaciones de ferrocarril, un total de 429, muchas de las cuales, paradójicamente, están inutilizadas. Igualmente, hay un elevado número de construcciones religiosas, 136 edificaciones entre iglesias (70), conjuntos conventuales (33) y centros doctrineros (33). Con estos antiguos íconos se esboza el ideal democrático de unidad nacional, sustentada, por un lado, en el progreso, simbolizado por los vestigios de la Edad de Oro de los ferrocarriles decimonónicos, y, por el otro, en el fomento a los valores cristianos, expresados por los signos de la opresión de la cristiandad española durante La Colonia. Por su parte, los íconos del mal pueden ser considerados el inverso de los patrimonios, y en vez de ser lugares de conservación necesaria, son más bien objetos que deben desaparecer del acervo material de las ciudades, para que así se vayan diluyendo poco a poco de la memoria de las nuevas generaciones.

un dibujo, etc.). Sin tal expresión espacio-temporal, aun los pensamientos abstractos son imposibles. En consecuencia, cada ingreso en la esfera de los significados es alcanzado solamente a través de las puertas del cronótopo.

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Otros casos relevantes e icónicos son el Cancéropôle de Toulouse y el Biopôle de Lyon. Estos enormes complejos funcionan a nivel regional entre ciudades pequeñas.

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configurando un determinado tipo de “público” para este sector del centro histórico de la ciudad: el paciente internacional. Anteriormente vimos cómo este tipo de intervenciones van de la mano de una estética particular, donde se puso de presente el acuerdo categórico con el Estado. Esta nueva estética de las ciudades fue caracterizada como kitsh, en el sentido dado por Kundera según el cual la mierda es negada y todo mundo se comporta como si no existiese. De esta manera, la situación que se estaba viviendo en El Cartucho durante casi dos décadas fue evitada por las administraciones distritales en general (Góngora y Suárez, 2008). ¿Se podría hablar de un totalitarismo científico-económico expresado en la asepsia urbana y en la ordenación particular de la ciudad? Este paradigma moderno es adoptado por el Estado como progreso y desarrollo, al igual que un experimento científico con sus protocolos y pruebas. Como muestra se tiene el caso del hospital Johns Hopkins de Baltimore, el cual es uno de los paradigmas que ha de alcanzar Ciudad Salud en Bogotá.12 David Harvey, en su libro Espacios de esperanza (2003), describe la pobreza y la marginalidad que coexisten junto a uno de los más prestigiosos centros de investigación científica en el mundo. ¿Tal vez allí se cometió una falla fundamental al pretenderse una transformación instantánea de la identidad de un sector de la ciudad? Estas observaciones de los cambios en el entorno social son omitidas en gran parte de los estudios, y los impactos son medidos preferiblemente en términos económicos.

Más allá de esto está la realidad social de la miseria y la ilegalidad, que no va a desaparecer por una inversión del significante en la estructura urbana. Además del avance que implican estas obras (cambios positivos de percepción y seguridad y modernización del centro histórico), hay que admitir también su insuficiencia para solucionar problemas sociales contemporáneos. Si bien los habitantes de la calle y la miseria, en general, plantean un problema para las ciudades, el cambio no se debe hacer únicamente mediante las transformaciones del locus del significado: el signo. Estas actuaciones parten de un orden discursivo a la imposición material, un hacer que obra y construye tanto en la ciudad, como en la memoria. Pero, por supuesto, dadas las condiciones especiales de los pobladores descritos como criminales, enfermos o sospechosos, tales medidas de control y ordenamiento espacial no los toman en cuenta como ciudadanos plenos: así, la renovación urbana puede ser descrita como intervención de saneamiento u operación bulldozer. Después de esto, cabe hacerse continuamente las preguntas ¿a dónde se desplazarán las zonas de la muerte?, ¿tenemos ya las herramientas para poder predecir estas transformaciones y actuar eficazmente?

Referencias Alcaldía Mayor de Bogotá (2006). “Decreto 239 del 4 de julio de 2006, por medio del cual se reasigna una función a la Empresa de Renovación Urbana de Carlos José Suárez G.


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Carlos José Suárez G.


Territorios 22 / Bogotá, 2010, pp. 125-149 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484 Derecho Urbano

¿Qué significa tener derecho a la ciudad? La ciudad como lugar y posibilidad de los derechos humanos* ¿Right to the city? The city as a place and a possibility for human rights Lucas Correa Montoya**

Recibido: 23 de diciembre de 2009 Aprobado: 16 de febrero de 2010

Para citar este artículo Correa Montoya, L. (2010). ¿Qué significa tener derecho a la ciudad? La ciudad como lugar y posibilidad de los derechos humanos. Territorios, 22, pp. 125-149.

* El presente artículo se deriva del proyecto de investigación titulado “El derecho a la ciudad en los instrumentos internacionales y la Constitución Política Colombiana de 1991”, desarrollado durante 2008 y 2009 en el marco de la Línea de Investigación de Estudios Clínicos del Derecho y Derecho Ambiental, del Grupo de Investigaciones Sociales y Jurídicas, clasificado en la categoría “C” de Colciencias. ** Abogado de la Universidad de Medellín, estudiante de la Maestría en Planeación Urbana y Regional de la Pontificia Universidad Javeriana, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, donde se des- ➙

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Palabras clave Derecho a la ciudad, ciudad, derechos humanos.

Keywords Right to the city, city, human rights.

empeña como coordinador del Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS). Correo electrónico: lcorrea@uniandes.edu.co, lucascorrea18@yahoo.com

Resumen El derecho a la ciudad como derecho colectivo se presenta jurídicamente desde tres facetas necesarias: (a) el usufructo equitativo de lo que la ciudad tiene para ofrecer a sus habitantes, (b) el mandato de construcción colectiva y participativa de los asuntos de ciudad y (c) el goce efectivo de los derechos humanos en los contextos urbanos. Este es un derecho del cual son titulares los ciudadanos ampliamente considerados, y del cual es responsable, en concreto, la autoridad pública de la ciudad; sin embargo, dada su naturaleza compleja, se hace necesario un sistema de corresponsabilidades para hacerlo efectivo.

Abstract The Right to the City as a collective right includes in its definition three necessary aspects: (a) the equitable use and access by all it inhabitants to all advantages offered by the city, (b) the collective participation of its inhabitants in all urban and city matters and (c) the effectiveness of all human rights in the urban context. All citizens, consider in a wide way, are entitle of the Right to the City and the city’s public authority is the responsible for its implementation and guarantee. Nevertheless, owing to the fact of its complex nature, the Right must be based on a system of co-responsibilities to make it a reality.

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Lucas Correa Montoya


1. Precisiones iniciales El presente texto busca sistematizar y plantear algunas bases para una discusión jurídica elaborada sobre el derecho a la ciudad, no es un texto acabado y concluyente, sino un llamado a reflexionar jurídicamente sobre él. Éste se desarrolló siguiendo la metodología de investigación documental, aquella que a partir de la revisión de las fuentes documentales elabora reflexiones descriptivas, analíticas y hermenéuticas en relación con el objeto específico de la investigación. Para el presente estudio se revisaron, principalmente, las siguientes fuentes documentales: las discusiones actuales sobre el derecho a la ciudad derivadas de la UNESCO, del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT) y de la Unión Europea; algunos instrumentos internacionales, y la Constitución Política Colombiana de 1991. Como eje central se utilizó la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, un instrumento en preparación que, si bien no tiene fuerza vinculante internacional, recoge los avances y discusiones del Foro Social Mundial y otros esfuerzos globales por impulsar el derecho a la ciudad en el ordenamiento jurídico internacional. Para responder a la cuestión planteada en el título. “¿Qué significa tener derecho a la ciudad?”, el texto aborda dos aspectos fundamentales: en primer lugar, desarrolla la idea de que la ciudad es más que una institución, un lugar o un objeto privilegiado; dependiendo de la forma como ésta tiene lugar y es construida, puede ser un elemen¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

to de vital importancia para la garantía de los derechos humanos de sus habitantes o, por el contrario, un nefasto ejemplo de vulneración. En segundo lugar, aborda la cuestión sobre el derecho a la ciudad desde tres aspectos: su objeto, es decir, su contenido prestacional concreto; los sujetos que participan de él, sea como titulares u obligados, y, finalmente, su naturaleza como derecho colectivo.

2. La ciudad: elemento para la garantía de los derechos humanos La Ciudad nos impone el deber terrible de la esperanza, un extraño amor, el amor secreto del porvenir y de su cara desconocida (Citando a Borges: Borja, 2004).

2.1. El proceso industrialización– urbanización La ciudad en la que vivimos, en la que desarrollamos nuestro proyecto de vida es la ciudad que hemos heredado de la industrialización. Este tipo de ciudad, si bien en muchas facetas conserva los rasgos de la ciudad antigua (proveniente de Grecia y Roma) y de la ciudad feudal, en su estructura responde a la sociedad industrializada1 o moderna. Así, el proceso de industrialización es el punto de partida para el análisis de la problemática urbana actual; este proceso, de acuerdo con Lefèbvre (1978), es el motor de las transformaciones más importantes en los siglos más recientes.

Es necesario tener en cuenta que la referencia al proceso de industrialización–urbanización se desarrolla de forma abstracta, no atada a ninguna realidad histórica en particular; por ello, los retos y análisis planteados pueden parecer cubiertos a medias en algunas zonas, o incluso inexistentes. Las reflexiones en torno a la pertinencia de las discusiones sobre el derecho a la ciudad se justifican en todos los niveles y lugares atendiendo a las distintas proporciones que revelan los diferentes estados del desarrollo humano, se perfila como una situación deseable en donde la carrera por alcanzarla no presenta, necesariamente, una situación homogénea. 1

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Agrega, además, que hoy día […] nos encontramos ante un doble proceso, o si se prefiere ante un proceso con dos aspectos: industrialización y urbanización, crecimiento y desarrollo, producción económica y vida social. Los dos aspectos de este proceso son inseparables, tienen unidad, pero el proceso es conflictivo. Históricamente, entre realidad urbana y realidad industrial hay un violento choque (Lefèbvre, 1978, p. 23).

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Industrialización y urbanización se hallan unidas por una relación recíproca de inductor-inducido. La ampliación y tecnificación de los procesos productivos generó el crecimiento de la población urbana, la expansión de las ciudades existentes y la creación de nuevas; además, modificó la vida en el campo e introdujo cambios sustanciales en los modos de vida de las personas. De igual forma, los procesos urbanos y el fenómeno de la expansión de la vida en la ciudad permitieron el eficaz desarrollo de la industrialización y sus procesos asociados. De acuerdo con Benevolo (1992, p. 14), la primera transformación decisiva fue el aumento de la población, debido a la disminución de las tasas de mortalidad que, por primera vez, se alejaron de forma decidida de las de natalidad, lo que a la vez generó dos grandes efectos: (a) se produjo un cambio fundamental en los esquemas sociales: la población joven creció en número, como consecuencia de la reducción de la mortalidad infantil, lo que interrumpió el equilibrio secular de las circunstancias naturales, a raiz de las cuales cada generación

tendía a ocupar el puesto de las precedentes y a repetir su destino; y (b) el aumento de la población y su distribución en el espacio rompió el equilibrio entre la ciudad y el campo. Es necesario aclarar en este punto que dicho equilibrio entre ciudad y campo no hace referencia a la coexistencia en condiciones de igualdad de estos dos ámbitos, sino a una condición sobre la cual se había estructurado la ciudad y la sociedad durante siglos, que no la califica como mejor o peor, sino que sirve para denotar el cambio en las estructuras sociales. La masificación de las economías de escala impulsó la transformación de las aglomeraciones humanas. Los cambios y mejoramientos en las técnicas de producción experimentadas en la sociedad preindustrial implicaron, necesariamente, una modificación en la forma de vida, la cotidianidad, las costumbres y en la apropiación del espacio. Se rompió, entonces, la estructura productiva familiar, mínima, nuclear y surgió la necesidad de la industria, y de que ésta esté situada en sitios estratégicos, de fácil acceso al transporte, al agua, a las materias primas, entre otras. Siguiendo las palabras de Benevolo (1992), se creó, entonces, una nueva dinámica entre la industria (sistema productivo) y la ciudad. Ya aquella no estaría atada a las viejas estructuras de ésta, por el contrario, desarrollada la ciudad y la industria, lejos de las tradicionales parroquias y burgos, las personas encontraron dos posibilidades esenciales: (a) la industria tenía una gran cantidad de mano de obra disponible y vacante para los efectos de los cambios en la Lucas Correa Montoya


producción, y (b) la población migrante a las ciudades, si bien mal pagada y explotada, encontraba en la ciudad múltiples posibilidades, una variedad de elecciones y la oportunidad de reconocerse como una categoría, de organizarse en la defensa de sus intereses comunes. Sin embargo, el impacto del avance tecnológico no solo permeó la producción, sino que rápidamente se extendió a todas las esferas de la vida, el ser humano tuvo a su disposición más y mejores productos y servicios; el transporte, la salud, la vivienda, la educación, el flujo de información, entre otros, sufrieron profundos cambios que impactaron, tanto positiva como negativamente, la vida de todas las personas. Este es un proceso que Benevolo describe desde la ciudad inglesa preindustrial, pero que se reproduce en la ciudad latinoamericana a mediados del siglo pasado y que aún, de forma discontinua, es actual. Lefèbvre (1978, p. 38) sintetiza de forma sencilla el proceso industrialización– urbanización a través de tres etapas: (a) la industria y el proceso de industrialización asaltan la ciudad feudal, caracterizada por una vida simple y de producción precaria y arrollan con la realidad urbana preexistente. El proceso de industrialización se presenta como una negación de la realidad urbana preexistente, la economía industrial niega lo urbano. (b) La urbanización se extiende, la sociedad urbana se generaliza. La realidad urbana se hace reconocer en su destrucción a través de esta misma destrucción, como realidad socioeconómica. Se descubre que la sociedad total corre el riesgo de descom¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

ponerse si la ciudad y la centralidad le faltan. Y, finalmente, (c) la realidad urbana se reencuentra o se reinventa. Adicionalmente, esta última etapa implica el reto de reinventar lo urbano como el lugar de las posibilidades, de los derechos humanos en la ciudad y ella como posibilidad de derechos. Las etapas no se presentan de forma lineal y uniforme, su aporte es denotar la dinámica en que se muestran el pasado, el presente y el futuro como síntesis constate de la vida urbana. Desde la tendencia marxista de Lefèbvre, estas etapas indican situaciones de vital importancia si sobrepasan lo ideológico. En primer lugar, los procesos de industrialización implican cambios profundos en las estructuras sociales existentes y, por tanto, en la ciudad. En segundo lugar, las modificaciones sobre la ciudad y las dinámicas que en ella tienen lugar se posicionan. Y en tercer lugar, más allá de preguntarse lo viable de volver al statu quo y negar así el proceso de industrialización– urbanización, la nueva ciudad, producto de las dos fases anteriores, debe reinventarse de acuerdo con los retos que su nueva situación y caracterización le ponen en frente. En relación con la tercera etapa planteada por Lefèbvre, y de forma contrastada con los planteamientos de Benevolo (1992, p. 52), la diferencia vital entre la ciudad preindustrial y la ciudad industrial es la actitud de la sociedad frente a la realidad. En la primera, la sociedad asumía su realidad como algo que era necesario soportar, que no había cómo cambiarla. En la segunda, la sociedad reconoce las ventajas que el presente le ofrece, es capaz de observar-

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lo críticamente y pone sus esfuerzos para mejorarlo. El descontento que caracteriza a la sociedad industrial nace del contraste entre lo que es y lo que es posible, no de lo que era y ahora es. Esta situación plantea nuevos retos a los procesos de planeación modernos, los de ampliar los beneficios potenciales de la revolución industrial a toda la población y dejar claro las inevitables consecuencias políticas y sociales de la falta de planeación. La reinvención de la tercera fase propuesta por Lefèbvre en El derecho a la ciudad coincide con esta actitud.

2.2. La función social de la planeación urbana

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De acuerdo con los retos planteados, los procesos de planeación urbana deben dejar de presentarse como la realización de la utopía, como una herramienta que organiza desde arriba, separada e independiente de los problemas sociales. El urbanismo comienza a enfocarse en uno de los factores más importantes: la construcción de una comunidad democrática desde lo urbano. Una disciplina y herramienta atenta y relacionada con los problemas sociales; de tipo horizontal, orientada a emplear modificaciones periódicas. Es más un enfoque hacia un compromiso entre las fuerzas en juego para renovarse continuamente, que necesariamente a lograr el cambio completo y definitivo, consciente de que su objeto corresponde a un proceso social de largo aliento, que no tiene lugar de forma homogénea y metódica, sino incompleta,

discontinua y a veces imposible y frustrante. Esta situación no marca la inutilidad de los procesos de planeación o una visión pesimista de la ciudad, por el contrario, resalta los retos y las posibilidades de los mismos. Como lo expresa Lefèbvre, el problema fundamental desatado por el proceso industrialización–urbanización es que la vida social urbana, la realidad urbana, deja de ser un valor social para adoptar un valor de uso y de cambio, como respuesta natural al sistema económico en que se enmarca. No obstante, si bien es cierto que la causa de los problemas urbanos actuales se debe, en gran medida, a la complejización de los medios de producción, a la expansión del maquinismo y de la industrialización, ninguna de estas son la causa próxima, sino la poca preparación de la sociedad para prever los efectos de ésta sobre el entramado social. Por ello, no puede perderse de vista que el doble proceso de industrialización y urbanización pierde todo sentido si no se concibe la sociedad urbana como meta y finalidad de la industrialización, si se subordina la vida urbana al crecimiento industrial. La industrialización produce la urbanización, en una primera fase; después, aparece la verdadera tarea: la de transformar la realidad. La ciudad deja de ser el recipiente y el receptáculo pasivo de los productos y de la producción y se perfila como construcción de lo social (Lefèbvre, 1978, p. 166). La realización de la sociedad urbana reclama una planificación orientada a las necesidades sociales desde la participación Lucas Correa Montoya


comunitaria. Dicha orientación se presenta hoy día como una necesidad más apremiante, dadas las enormes proporciones de población que se espera viva en las ciudades en el futuro más cercano. De acuerdo con el preámbulo de la Carta mundial por el derecho a la ciudad (Foro Social Mundial, 2005), el nuevo milenio comenzó con casi la mitad de la población mundial viviendo en ciudades, y de acuerdo con las perspectivas para el 2050, la proporción habrá aumentado al 65%. Por otra parte, “en 2007 el 78% de la población latinoamericana habitaba en las ciudades, se estima que para el 2025 dicho porcentaje aumentará al 83% y para el 2050 será del 88%” (EFE – Naciones Unidas, 2008, p. 14A). Las cifras indican una tendencia a que en el futuro continuarán las migraciones del campo a la ciudad y que la proporción de la vida urbana aumentará indefectiblemente. La ciudad no es un elemento dado e inexorable que deba ser aceptado como tal por la comunidad, por el contrario, es necesario entenderla en las huellas que su historia ha dejado en ella y en nosotros, observarla e intervenirla en su presente y realidad, pensarla en las proximidades e imaginarla y soñarla siglos adelante. Es una institución, objeto y lugar social privilegiado, producto de las acciones, pero también de la imaginación de los que la habitan; es el lugar del encuentro, de las posibilidades, en donde se viven los derechos humanos de una gran proporción de la población actual; además, como construcción colectiva política es más que el marco de estos derechos, se perfila como ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

un factor vital para su promoción y garantía o, de otro lado, su vulneración.

2.3. La ciudad y los retos que ella implica La ciudad puede entenderse como la mayor obra de arte creada por el ser humano. Tal es su importancia que, según lo anota Castells (2004), ningún tipo de civilización –en mayor o menor medida– ha podido escapar de ella; no es otra cosa que causa y consecuencia de la civilización en todas sus manifestaciones. Actualmente, es el motor del crecimiento nacional y provee las mayores oportunidades para el avance social y el crecimiento económico. Lo anterior, como consecuencia de que la aglomeración humana y la proximidad territorial que las ciudades implican permiten economías de escala y sinergias que generan un mejor nicho para localizar mejores puestos de trabajo, servicios educativos y sanitarios de mejor calidad, oferta de la cultura y conocimiento, entre otras. Sin embargo, el universo de beneficios y ventajas que ofrece la ciudad frente al campo, si es que estas realidades territoriales pueden entenderse antitéticamente, no se ofrecen en condiciones de igualdad y equidad en todas las ciudades y a todos sus habitantes. Como en síntesis lo señalan los debates promovidos por la Unesco (2006) y por otros expertos,2 las tendencias globales de urbanización y globalización implican no menos que la desigualdad estructural en el acceso a los bienes y servicios sociales, la inequidad y las significativas concentra-

Los problemas sociales que tienen lugar en la ciudad han sido resaltados por múltiples autores. Para efectos de hacer más sencilla la lectura se unificaron y contrastaron los argumentos presentados por diferentes autores, entre los que fueron tenidos en cuenta: Sané y Tibaijuka (2006); Colin (2006); Tibaijuka (2006); Safier (2006); Fernandes (2006a), (2006b) y (2007); Angulo (2001); Richardson (1983); Kantor (1983); Borja (2004); Velásquez Carrillo (2004), y Castells (2004). 2

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ciones de la riqueza. A este panorama se suma la creciente urbanización de la pobreza y el correlativo empobrecimiento de las ciudades, la generalizada división social de la comunidad y las prácticas derivadas de exclusión social y segregación espacial, así como la degradación del ambiente y el uso no sostenible de los recursos naturales. El panorama descrito marca los retos de las ciudades, entendidas desde sus habitantes y gobernantes, y permitirá en palabras posteriores dibujar los contornos del derecho a la ciudad. Por otro lado, Paul Kantor (1983, p. 227) y William Richardson (1983, p. 208), en su reseña de la obra de Gerald L. Houseman, concluyen que las actitudes conservadoras resultan ineficientes para dar respuesta a las problemáticas urbanas, generalmente porque son hostiles a la ciudad y a sus ciudadanos, porque no están motivadas por consideraciones de igualdad y porque los ataques anti-liberales del pensamiento conservador, a su juicio, terminan limitando los derechos y las libertades en la práctica. A partir de lo anterior se presenta, entonces, el primer reto de las ciudades (Fernandes, 2006b): el de revertir el paradigma clásico-liberal –el cual, aunque denominado liberal, resulta siendo profundamente conservador– que ha imperado, y en virtud del cual la propiedad individual ha gozado de una excesiva protección estatal. Esto implica no menos que introducir y hacer efectivo el principio socioeconómico de las funciones social, económica y ambien-

tal de la propiedad del suelo urbano y de la ciudad. El segundo reto es el de implementar el paradigma del desarrollo basado en derechos (right-based approach), ordenado por la Declaración del Milenio, que exige que todos los ciudadanos puedan beneficiarse de lo que las ciudades tienen para ofrecer. Así, la vida urbana no debe entenderse como un efecto no controlado del crecimiento económico, sino como un elemento en cuyo fin último deben tener voz no sólo las fuerzas del mercado, sino también los demás actores sociales. “La Ciudad nos impone el deber terrible de la esperanza, un extraño amor, el amor secreto del porvenir y de su cara desconocida” (Citando a Borges: Borja, 2004). La ciudad actual, continúa Borja, es tridimensional: su faceta compacta recuerda la ciudad histórica, lo local, la ciudad del imaginario y del autogobierno; su faceta metropolitana recuerda en la periferia la herencia de la sociedad industrial, donde la ciudad pierde a veces su nombre y cuya deuda histórica se paga hoy con infraestructura, transporte y espacio público; la última, su faceta regional, indica el propósito de una ciudad de ciudades, articulada por los medios de transporte y comunicación. En este contexto, las ciudades, y más específicamente las políticas urbanas, tienen actualmente otro retos: el de contrarrestar la exclusión social, impedir la hiperespecialización territorial y evitar las desigualdades entre los lugares y las personas que la habitan. Lucas Correa Montoya


Castells (2004) identifica dos retos adicionales: la necesidad de concertar las presiones globales y del mercado sobre la ciudad con las aspiraciones sociales y colectivas de sus habitantes, de modo que la preeminencia de alguna no desfigure o invisibilice la otra; y la necesidad de reinventar política y culturalmente la ciudad, de modo que pueda responder eficientemente a las necesidades que su expansión funcional implica. De forma consolidada, es necesario concluir preliminarmente que el reto primordial de la ciudad no es otro que revertir el panorama planteado, para ello, debe ser entendida como una institución en donde no sólo tiene lugar el goce efectivo de los derechos, sino que ella misma puede ser un factor determinante en su garantía o vulneración y que, por tanto, se revela una responsabilidad compartida entre gobernantes y gobernados de hacer de ésta un territorio de derechos: el lugar del derecho a la ciudad.

2.4. El derecho a la ciudad, ¿una respuesta a la situación actual de las ciudades? Una vez planteado el panorama general que hoy día se ofrece en las ciudades, las problemáticas que los modelos de desarrollo han generado y los retos que sus administraciones y comunidades deben tener como norte de sus actuaciones, es necesario preguntarse por la utilidad de abordar jurídicamente la situación de si el derecho a la ciudad, como forma y noción ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

jurídica, puede ser la respuesta a la situación descrita o puede aportar en el logro de los retos mencionados. De entrada hay que considerar que no basta una noción jurídica como el derecho a la ciudad para responder a las necesidades sociales imperiosas, pero que ésta sí puede ser una herramienta útil para complementar la noción política con los elementos de efectividad que puede aportar el derecho. Si bien puede no aparecer como una solución única al problema, lo cierto es que su aporte sí puede ser fundamental. Durante todo el proceso de elaboración de la Carta mundial por el derecho a la ciudad (Foro Social Mundial, 2005), los movimientos sociales proclamaron la urgencia y la necesidad de reforzar el papel que deben jugar las ciudades en la garantía a todos sus habitantes del goce colectivo de la riqueza, la cultura, los bienes y el conocimiento. Reforzar esta necesidad en los niveles local, regional, nacional e internacional es, en opinión de Osorio (2006), el reto principal para que esta deje de ser una noción política y adquiera una forma jurídica que integre en su interior obligaciones justiciables y exigibles. El clamor por el derecho a la ciudad es muestra de una aceptación, ampliamente difundida, del principio que el desarrollo urbano de la vida debe permitir la inclusión, sin discriminación y excepción, de todos aquellos que habitan en la ciudad. Lo que resta para ser logrado, en términos de Safier (2006), es la implementación de este principio de forma apropiada en las prácticas institucionales, las políticas públicas y la legislación, teniendo en cuenta las necesi-

Entre ellos, Fernandes (2006a), (2006b) y (2007); Sané y Tibaijuka (2006) y Tibaijuka (2006).

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Se refiere a la obra original en francés: Lefèbvre, Henri (1990). Du contrat de citoyennete. París: Sylleps/Periscope.

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dades específicas, en términos de diversidad e inclusión, que requiera cada ciudad. La Unesco, Un-Habitat, líderes y académicos3 han considerado que el concepto del “derecho a la ciudad” –estructurado en los años 60 por el sociólogo y filósofo francés Henri Lefèbvre– está enfocado a discusiones de filosofía y teoría social que, en principio, no permiten una discusión estructurada en términos del derecho. Esta fue la razón, según Colin (2006, p. 13), para promover los debates sobre el tema y buscar un consenso entre los actores clave. A su vez, Fernandes (2006b, pp. 4245) plantea que la discusión sobre el derecho se vio nutrida por el planteamiento presentado por Lefèbvre al final de su vida,4 en el que se identifica la importancia de actualizar la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano con la introducción de una idea de “ciudadanía social” que exprese efectivamente las actuales relaciones sociales presentes en los centros urbanos. Indicaba Lefèbvre que los ciudadanos deben dejar de ser definidos por su nombre, familia y lugar de nacimiento; en cambio, la ciudadanía debe ser definida por la forma en que el sujeto pertenece a una red de prácticas sociales en su familia, profesión, hábitat, ciudad y región. Tener derecho a la ciudad no resuelve de forma automática el panorama planteado, pero permite entenderlo más allá de los planteamientos académicos, de la voluntad política y de la disponibilidad de recursos. Estructurar el discurso del derecho a la ciudad implica unificar su contenido, los

sujetos involucrados y delinear los contornos para hacerlo efectivo. No obstante, aun si esto se lograra con claridad, no bastaría tener derecho a la ciudad. Es necesario, además, contar con políticas públicas coherentes que trasciendan las esferas de lo público en todos los niveles, para que impliquen cambios estructurales en la forma como gestionamos el desarrollo urbano y local. Es por ello que, como se indicará, la faceta de la gestión y la participación en la ciudad se presenta como un asunto de diametral importancia. Si bien hasta este punto los planteamientos y retos del derecho a la ciudad resultan prometedores y reveladores, el verdadero reto se encuentra en poder llevar la discusión más allá: pasar de la plataforma filosófica y política sobre la que está planteado el derecho a la ciudad y hablar de él en términos jurídicos, es decir, poder determinar en concreto su contenido y articular las responsabilidades estatales en cada una de sus manifestaciones (Fernandes, 2006b, p. 46). La plataforma filosófica y política montada por Lefèbvre provee la sustancia para la formulación de un discurso general de derechos y de justicia social y una aproximación al enfoque de derechos en el desarrollo urbano (Fernandes, 2007, p. 202).

3. ¿En qué consiste en concreto tener derecho a la ciudad? […] el derecho a la ciudad no es sólo el techo. También son las condiciones de vida, es decir, el acceso a todos los servicios públicos, en buenas

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condiciones, a bajo costo. Pero de igual manera el derecho al trabajo bien remunerado. Poder vivir fruto de nuestra realización personal, sintiéndonos útiles a la sociedad. En nuestro barrio [Citando al Barrio Jerusalén de Bogotá, Colombia] esta parte de la construcción de la ciudad no se logró sin antes realizar cientos de tomas, miles de reuniones, múltiples acciones colectivas en procura de vida digna. Tuvimos que superar desacuerdos, intereses mezquinos, utilitarismos. Hoy, los frutos se ven desde lejos (Maldonado Copello, 2002, p. 9).

Preguntarse en qué consiste el derecho a la ciudad implica orientarse a responder algunas preguntas específicas que den claridad sobre su objeto y contenido, los sujetos que participan de él y su naturaleza al interior de la clasificación internacional de los derechos humanos. No es la intención de este texto presentar una respuesta acabada a cada una de estas cuestiones, sino comenzar y sintetizar algunos puntos de la discusión, así como dejar otros planteados para futuras elaboraciones.

3.1. ¿Cuál es su contenido? El contenido concreto del derecho a la ciudad, su objeto, se sistematiza en cuatro líneas generales que siguen a continuación, y al interior de cada una se precisan brevemente los aportes teóricos de algunos autores que han abordado el tema. La primera línea general es entender el derecho a la ciudad como una posibilidad de ciudad, es decir, como una forma o modo concreto en que la ciudad, lugar, objeto ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

e institución privilegiada, se ofrece y posibilita a sus ciudadanos. Dos son los autores que definen el contenido del derecho a la ciudad de la manera planteada: el filósofo y sociólogo francés Henri Lefèbvre (1969) y Jordi Borja (2004). Lefèbvre (1968) reconoce este derecho, en su obra El derecho a la ciudad, como el derecho a la vida urbana renovada. Para entender más a fondo qué se entiende por “vida urbana renovada” es necesario indicar que se refiere a la vida en la ciudad cuando se ha llegado a la tercera etapa del desarrollo urbano; como se mencionó en líneas anteriores, cuando la vida urbana, asaltada por el proceso de industrializaciónurbanización, comienza a pensarse a sí misma, a reinventarse en el nuevo contexto que se le presenta; cuando la vida urbana deja de ser efecto no planificado de los procesos económicos y productivos que tienen lugar en la ciudad, y se convierte en el fin último de todo el proceso. Si bien los planteamientos originarios no permiten una profunda discusión jurídica sobre el derecho, sí abren la puerta para entender esa vida urbana renovada como una ciudad en donde hay un goce pleno y efectivo de los derechos humanos, donde el contexto urbano no es el lugar de las penurias, sino el lugar de la vida digna. Jordi Borja (2004) es el segundo de los autores que se refiere al derecho a la ciudad como posibilidad de ciudad. Desde sus planteamientos, este derecho se estructura en tres facetas: (a) la física, que hace referencia al derecho al lugar, a permanecer, a la movilidad, es el derecho a la centralidad

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Esta aproximación al derecho a la ciudad debe entenderse relacionada con los postulados internacionales del derecho al desarrollo, principalmente presentados en: Organización de la Naciones Unidas (1969). Declaración sobre el progreso y desarrollo en lo social. Nueva York: ONU; y Organización de la Naciones Unidas (1986). Declaración sobre el derecho al desarrollo. Nueva York: ONU.

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accesible, al entorno bello y al espacio público significante, es el derecho a la seguridad y a la convivencia pacífica; (b) la faceta individual, hace referencia al derecho a definir el proyecto de vida libremente, el derecho a no vivir alejado, en espacios invisibles y sin cualidad; y finalmente, (c) la faceta colectiva, que se refiere al derecho a la participación en los ámbitos reales de la decisión y la gestión. El autor no se refiere técnicamente a derechos humanos concretos, sino a los efectos que su presencia logra en la ciudad, a lo que debe ser una ciudad lugar de los derechos humanos en los contextos urbanos y lo que tal presencia le posibilita a sus ciudadanos. Una nota importante en su aporte con relación a Lefèbvre es que posibilita una visión más humana del derecho a la ciudad, ya no es la realidad urbana renovada en términos de la ciudad, sino cómo debe ser esa ciudad desde las tres facetas planteadas para que la dimensión humana tenga lugar en ella. Lefèbvre y Borja presentan visiones complementarias de cómo debe ser una ciudad, la vida urbana; cómo debe ofrecerse a sus ciudadanos y, por tanto, lo que los ciudadanos pueden y deben esperar de ella. Si bien estas aproximaciones dan un paso más allá de la plataforma política, no es posible estructurar desde ellas la visión jurídica del derecho; son más objetivos políticos que se muestran a los gobernantes de la ciudad, y metas dadas a las organizaciones sociales para reclamar e incidir al interior del proceso político. Aunque no se devela con claridad la estructura jurídica

del derecho, ambas perspectivas ofrecen insumos interesantes. La segunda línea general es entender el derecho a la ciudad como el goce de derechos en los contextos urbanos. Esta es una apuesta por ir más allá de la ciudad que se debe ofrecer a sus ciudadanos, quienes, a su vez, deben participar de su construcción. Previamente, es necesario plantear que estas definiciones se estructuran desde el panorama de la ciudad esbozado, que es una perspectiva desde la cual se entiende el derecho a la ciudad como la mejor manera para superar el contexto, y que si bien parte de una idea de ciudad que debe ofrecerse, ésta se entiende como una mutua construcción entre gobernados y gobernantes; como se verá, la participación resulta esencial al interior del derecho a la ciudad. Sané y Tibaijuka (2006, p. 9), desde los debates promovidos por la Unesco y UnHabitat, presentan el derecho a la ciudad atado al modelo de desarrollo, a ese modelo basado en derechos (right-based appoach)5 que exige que todos los ciudadanos se beneficien de lo que las ciudades tienen para ofrecer. Más adelante, Tibaijuka (2006, p. 24) indica los mínimos que, en su concepto, implica el derecho a la ciudad: una vivienda digna y acceso al agua. Finalmente, planta que este derecho es especialmente importante para aquellos vulnerables y desfavorecidos. Por su parte, Colin (2006, p. 12) iguala el contenido general del derecho a la ciudad con la función social que le otorga a ésta: buscar la sostenibilidad y la justicia social garantizando el usufructo equitativo de las Lucas Correa Montoya


ciudades. Un aspecto importante de esta aproximación al derecho a la ciudad es que le otorga una finalidad, es decir, el derecho entendido como la posibilidad de usufructuar equitativamente las ciudades, de gozar de los derechos humanos en los contextos urbanos. Se orienta a lograr algo en concreto: la sostenibilidad social y ambiental y la justicia social en la ciudad. Esta finalidad permite trascender la concepción del derecho a la ciudad como un mero agregado de derechos humanos en lo urbano, hacia un derecho independiente. Finalmente, Fernandes (2006b, p. 46) define el “derecho a la ciudad” como la posibilidad de los habitantes urbanos de disfrutar completamente de la vida urbana, con todos sus servicios y ventajas, y tomar parte activa y directa en el manejo de los asuntos de la ciudad. El autor estructura su visión del derecho a la ciudad desde dos facetas: la del goce efectivo de derechos y la de la participación activa. Tener acceso a la vida urbana se traduce, entonces, en los derechos de los cuales se goza en los contextos urbanos y en poder ser parte de los procesos de discusión y acción en los asuntos de la ciudad. Adicionalmente, el autor introduce acertadamente el elemento de participación en el derecho, no sólo como una obligación de incluir y tomar en cuenta a las comunidades en los procesos de discusión, gestión e implementación de los asuntos de ciudad, sino como corresponsabilidad de los ciudadanos, colectividades y organizaciones sociales de tomar parte activa, de presionar e incidir; a partir de la idea que la ciudad no es un bien dado ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

a la comunidad, sino construido mutua y colectivamente. Velásquez Carrillo (2004, pp. 13-14) provee una aproximación al derecho a la ciudad que se presenta como la tercera línea general unificadora de una visión de ciudad: el goce de derechos humanos y la participación ciudadana. El autor indica que el derecho a la ciudad es un derecho de naturaleza compleja que involucra dimensiones de tipo político, social, económico y cultural. También afirma éste tipo de derecho parte de una noción de ciudad como realidad socio-cultural que se produce a partir de la interacción social; del intercambio cultural; la resignificación del espacio público; las relaciones de género, generacionales e interétnicas; por la exigibilidad social y política de los derechos humanos; por el ejercicio de la ciudadanía, y, finalmente, por la posibilidad de los seres humanos de construir sus proyectos de vida libremente. En correspondencia con las facetas propuestas por Fernandes, el derecho a la ciudad, concluye, alude a la posibilidad de construir espacios de encuentro, deliberación e incidencia en los destinos colectivos (participación). La posibilidad de construir y hacer ciudad, de vivirla, disfrutarla e incidir en el destino de una ciudad digna que permita la distribución de recursos materiales y simbólicos (goce de la vida urbana). Finalmente, Velásquez Carrillo (2004, p. 14-16) identifica cinco implicaciones del derecho a la ciudad que deben ser tenidas en cuenta a la hora de garantizarlo o exigirlo: (a) recuperar la capacidad deliberativa, de presión e incidencia que tienen los ciu-

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dadanos, especialmente los excluidos y los discriminados; (b) abordar una discusión sobre la ética que impera en las ciudades y el modelo de desarrollo; (c) evaluar la posibilidad que tienen los ciudadanos de diseñar y vivir su proyecto de vida en el marco del multiculturalismo, la democracia, el género y la diversidad social; (d) fomentar una actitud abierta a la construcción de lo público, y (e) articular esfuerzos e intereses, la solución pacífica de los conflictos y la erradicación del autoritarismo. La Carta mundial por el derecho a la ciudad (Foro Social Mundial, 2005) se presenta, finalmente, como la última línea general mediante la cual es posible abordar el contenido del derecho a la ciudad. Es un esfuerzo importante por llevar el debate sobre el derecho a la ciudad al nivel internacional, como un derecho humano exigible y justiciable por sus titulares y responsabilidad de los gobernantes. Si bien la Carta aún no es un tratado internacional con fuerza vinculante para los estados, su objetivo y proceso de construcción social es claro, así como sus posibilidades de adquirir estatus de obligatoriedad. Desde el primer Foro Social Mundial (2001) se ha discutido y asumido el reto de construir un modelo de sociedad y de vida urbana sostenible, basado en los principios de: solidaridad, libertad, equidad, dignidad y justicia social; fundados en el respeto por las distintas culturas urbanas y el balance entre lo rural y lo urbano. Por ello, como se establece desde su preámbulo, la Carta mundial por el derecho a la ciudad (Foro Social Mundial, 2005)

está llamada a constituirse en una plataforma capaz de unir los esfuerzos de todos los actores: públicos, sociales y privados, interesados en lograr la completa validez y efectividad de este nuevo derecho humano, a través de su promoción, reconocimiento legal, implementación, regulación y puesta en práctica.

El nuevo entendimiento del derecho a la ciudad implica ampliar el enfoque tradicional orientado a mejorar la calidad de vida de las personas desde la vivienda y el vecindario, para hacerlo trascender a una escala más amplia, la de la ciudad y sus alrededores rurales. Lo anterior implica concebir este tipo de derecho como una nueva forma de promoción, respeto, defensa y goce de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y del ambiente garantizados en los instrumentos internacionales de carácter regional e internacional. Partiendo de la premisa que es apenas cuestión de tiempo para que la Carta adquiera su naturaleza de instrumento internacional y su correlativa fuerza vinculante, es necesario indicar que es el único instrumento que aborda directamente el derecho a la ciudad como derecho humano independiente e interdependiente de los demás derechos reconocidos en el sistema internacional. Actualmente la Carta ha propuesto, según lo señalan Colin (2006) y Abumere (2006), un núcleo de tres elementos básicos para el derecho, que se coordinan con la síntesis teórica planteada: en primer lugar, se retoma el concepto original de promoción del acceso en igualdad de condiciones Lucas Correa Montoya


de los ciudadanos a los potenciales beneficios de la ciudad; en segundo lugar, la participación democrática de los habitantes en el proceso de toma de decisiones y manejo de los asuntos de la ciudad; y en tercer lugar, la realización de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos. En su artículo primero, la Carta establece que el derecho a la ciudad se define como el derecho colectivo de los habitantes de la ciudad, en particular de los grupos vulnerables o marginados, que los legitima para lograr el completo ejercicio de la libre determinación y un adecuado nivel de vida. Es un derecho interdependiente de los demás derechos humanos integralmente reconocidos internacionalmente, e implica el usufructo equitativo de las ciudades bajo criterios de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social (Foro Social Mundial, 2005). La definición del derecho presentada recoge los planteamientos teóricos expuestos en este apartado: se refiere a una forma de ciudad que se posibilita a sus habitantes, esta forma no es otra que la del goce efectivo de los derechos humanos en la ciudad; pero dicha situación sólo puede ser construida colectivamente a través de la participación democrática en los procesos de discusión, decisión, gestión e implementación de los procesos urbanos. Adicionalmente, para interpretar eficazmente este derecho, es necesario remitirse a los principios que se establecen en el artículo segundo. El primero de ellos es el pleno ejercicio de la ciudadanía y la administración democrática de la ciudad: ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

Las ciudades deberán constituir un ambiente de plena realización de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales, asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de todas las personas en condiciones de igualdad, equidad y justicia. Todas las personas tienen el derecho de encontrar en la ciudad las condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social y ecológica, asumiendo igualmente el deber de la solidaridad […]. Todas las personas tienen el derecho de participar directamente o a través de sus representantes en la elaboración, definición, implementación, distribución y administración de las políticas públicas y los presupuestos municipales en orden a fortalecer la trasparencia, efectividad y autonomía de las administraciones locales y las organizaciones populares (Foro Social Mundial, 2005, Artículo 2°).

Esto implica, necesariamente, un sistema de corresponsabilidades entre el individuo, las organizaciones sociales y las autoridades públicas. Por un lado, tanto las organizaciones estatal, regional y municipal, como el ejercicio de la autoridad pública deben permitir el pleno ejercicio de la ciudadanía, para ello deben garantizar las libertades individuales y los derechos civiles y políticos absteniéndose de coartarlos; por otro lado, se deben ejecutar las acciones afirmativas para fomentar la organización social y colectiva y garantizar su participación en los asuntos de la ciudad. Bajo este postulado, los individuos, la familia, las organizaciones sociales y la comunidad en general deben participar acti-

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vamente de estos espacios, buscarlos, abrirlos, conservarlos y actuar responsablemente en ellos. Necesariamente el desarrollo de este primer principio implica una acción de doble vía, en donde ambos actores sociales son necesarios e imprescindibles. Como función principal la ciudad y la propiedad urbana deben desarrollar una de tipo social, ello implica “garantizar a todos sus habitantes el completo usufructo de los recursos ofrecidos por la ciudad […] los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad deberán ser usados priorizando los intereses sociales, culturales y ambientales” (Foro Social Mundial, 2005, Artículo 2°). La función social de la ciudad constituye el segundo principio del derecho a la ciudad establecido por la Carta. El tercer principio es quizás el más simple y sencillo, no obstante es central para la garantía y efectividad del derecho a la ciudad: la igualdad y la correlativa prohibición de la discriminación en el acceso a la ciudad es clave, por ello los contenidos del derecho se garantizarán a todos las personas que habiten la ciudad, transitoria o permanentemente, sin discriminación de ninguna clase. Desde la definición del derecho a la ciudad en el artículo primero de la Carta (Foro Social Mundial, 2005), las prerrogativas se establecen para los ciudadanos en general y sin ninguna discriminación; no obstante, se indica la especial relevancia que juegan en su goce y efectividad las personas y grupos en situación de vulnerabilidad. Precisamente, la especial protección a estos grupos y personas constituye el cuarto principio que

implica que éstos tengan derecho a medidas especiales para su protección e integración a la realidad urbana y para el acceso a la distribución de los recursos económicos, a los servicios esenciales y a la protección de todas las formas de discriminación. La Carta, además, considera en situación de vulnerabilidad o como sujetos de especial protección a los siguientes grupos y personas: aquellos que viven en situación de pobreza y de riesgo ambiental, las víctimas de la violencia, las personas con discapacidad, las personas en situación de desplazamiento forzado, los refugiados y, en general, todos los grupos que, de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad, vivan en condiciones de desventaja respecto de los demás habitantes. Inclusive, para efectos de priorizar los recursos y las acciones, se establece que al interior de cada grupo se atenderán, en orden: los ancianos, las mujeres cabeza de familia y los niños. En relación con los principios y dado que el derecho a la ciudad se estructura desde un sistema de responsabilidades y corresponsabilidades que incluye a las autoridades públicas, las organizaciones sociales, el sector privado y a los individuos en general, se establece como quinto principio el compromiso social del sector privado y la promoción de las prácticas de economía solidaria y de las políticas progresivas de fijación de impuestos. Finalmente, la Carta presenta el contenido concreto de este derecho a través de una serie de derechos correlativos agrupados en dos grandes categorías: (a) los derechos relativos al ejercicio de la ciudaLucas Correa Montoya


danía y a la participación en el gobierno de la ciudad y (b) los derechos sociales y colectivos en la ciudad. Cada uno de ellos, en conjunto, referidos al colectivo de habitantes y al contexto urbano, dan vida al Derecho a la Ciudad.

3.2. ¿Quiénes pueden participar del derecho a la ciudad y cómo? Sintetizados los contenidos del derecho a la ciudad desde tres facetas –(a) el usufructo equitativo de la ciudad por parte de sus habitantes, (b) la participación democrática y pluralista en su construcción y (c) el goce efectivo de los derechos humanos en los contextos urbanos–, es necesario ahora preguntarse por los sujetos que participan de él. Esto implicará responder a cuestiones como: quiénes son sus titulares y destinatarios, quiénes pueden exigirlo, quiénes son los responsables de hacer de él una realidad, entre otros; algunos de estos asuntos se abordaron tangencialmente en líneas previas; sin embargo, acontinuación se desarrollan con más profundidad. En primer lugar, los titulares del derecho son, en general, todos los ciudadanos que pueden beneficiarse de todo aquello que las ciudades tienen para ofrecerles; pero como lo señala Tibaijuka (2006, p. 24), este es un derecho de especial relevancia para aquella población en condición de vulnerabilidad y desventaja. Es precisamente la especial protección a estos grupos y personas lo que constituye el cuarto principio, que implica que éstos tengan derecho a medidas especiales para su protección e integración ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

a la realidad urbana y para el acceso a la distribución de los recursos económicos, a los servicios esenciales y a la protección de todas las formas de discriminación. El concepto de ciudadanos se aparta de los conceptos típicos del derecho civil para establecer la titularidad del derecho a la ciudad; así, los criterios tradicionales para establecer la nacionalidad y la ciudadanía son abandonados, y de forma amplia la carta incluye como sujetos del derecho a la ciudad a todas las personas que se ­encuentren en ella en algún momento dado, sin ningún otro tipo de consideración. Como ciudadanos, y por tanto como destinatarios y titulares del derecho, se consideran a todas las personas que habitan la ciudad, sea permanente o transitoriamente. En relación con los obligados o destinatarios del derecho, se determinan, en un primer momento, a las autoridades públicas de cada ciudad en concreto como responsables de fomentar y garantizar el cumplimiento del contenido del derecho a la ciudad. No obstante, dada la naturaleza compleja del derecho, la Carta mundial por el derecho a la ciudad(Foro Social Mundial, 2005) establece en su artículo 2° un sistema de corresponsabilidades entre dichas autoridades locales con: las autoridades de rango superior, las organizaciones sociales, la familia, el individuo y el sector privado. Así, de un lado, tanto las organizaciones estatal, regional y municipal, como las manifestaciones de la autoridad pública deben permitir el pleno ejercicio de la ciudadanía. Para ello se debe, en primer lugar,

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garantizar las libertades individuales y los derechos civiles y políticos, absteniéndose de coartarlos, y en segundo, ejecutar las acciones afirmativas para fomentar la organización social y colectiva y su participación en los asuntos de la ciudad. Por otro lado, bajo este postulado, los individuos, la familia, las organizaciones sociales y la comunidad en general deben participar activamente de estos espacios, buscarlos, abrirlos, conservarlos y actuar responsablemente en ellos. El desarrollo de este primer principio implica una acción de doble vía, donde ambos actores sociales son necesarios e imprescindibles.

3.3. ¿Cuál es su naturaleza?

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Previo a indicar cuál es la naturaleza del derecho a la ciudad, es necesario plantear, en términos generales, la utilidad de la clasificación de los derechos, por medio del criterio de su naturaleza, es decir, identificando si tiene algún sentido diferenciar los derechos humanos en derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales y culturales (DESC), y en derechos colectivos o del medio ambiente. Esta clasificación proviene de los instrumentos internacionales que consagran derechos humanos y se ve reflejada ampliamente en el catálogo de derechos de la Constitución Política Colombiana de 1991. La primera de ellas es la de los derechos fundamentales, los cuales coinciden en lo esencial con la categoría de los derechos civiles y políticos de los cuales son titulares las personas de forma individual.

El concepto clásico de derecho como protección de las libertades del individuo frente a las intervenciones estatales constituye el status negativues; son, por tanto, aquellos que se pueden exigir directamente sin que medie ley que los reglamente e implica siempre una abstención por parte del Estado (Caballero y Anzola 1995, p. 176).

De esta forma, los derechos fundamentales son una típica manifestación del estado liberal, los cuales, prima facie, se hacen efectivos mediante una abstención del Estado, a través de la no limitación o vulneración de los mismos a sus titulares (Abramovich y Courtis, 2004). La segunda clasificación corresponde a los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) que derivan de las luchas sociales de principios del siglo XX, que se encaminan a garantizar unas condiciones de vida mínimas y de los cuales son titulares los individuos en razón de su pertenencia a una colectividad determinada. Los DESC, de acuerdo con Caballero y Anzola (1995, p. 176), contienen los derechos del individuo a ciertas prestaciones del Estado; el desarrollo de estos derechos, plantean los autores, requiere de la erogación de presupuesto por parte del erario público (Abramovich y Courtis, 2004). En el contexto colombiano, la inclusión de los DESC como derechos constitucionales se da como respuesta a las nuevas consideraciones del constitucionalismo moderno, a partir de la constitución de 1991. Se instaura el principio de un Estado Social de Derecho que propende por la efectividad Lucas Correa Montoya


de los derechos humanos, donde éstos no son sólo limitantes del poder público, garantía negativa de los intereses individuales, sino que también se convierten en un conjunto de principios y valores de la acción positiva de los poderes del Estado (Pérez Luño, 1998). La última clasificación, la de los derechos colectivos y del ambiente, de los cuales es titular la colectividad como un todo, se refiere a los mínimos necesarios para garantizar las condiciones de la vida en comunidad. Estos derechos hacen referencia a valores, intereses y necesidades que no son atribuibles a los individuos, sino a todos, a muchos, esos intereses son los que, en palabras de López Calera (2000, p. 92), dan fundamento a los derechos colectivos. Planteado el panorama de la distinción, cabe preguntarse, retomando las ideas de Víctor Abramovich y Christian Courtis, si mantenerla tiene algún sentido. La idea central de la distinción entre las dos primeras categorías, a saber los derechos civiles y políticos, y los derechos económicos, sociales y culturales, está en función del contenido de las obligaciones que cada uno de estos tipos de derechos implican. Tradicionalmente se ha indicado que los primeros implican obligaciones de no hacer, mientras que los segundos tienen un contenido de hacer. No obstante, esta distinción, como lo explican (Abramovich y Courtis 2004, p. 23), está basadas sobre visiones sesgadas del rol del Estado y corresponde a la visión decimonónica del Estado mínimo, garante exclusivo de la justicia, la seguridad y la ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

defensa. Adicionalmente, esta adopción jurídica del pensamiento económico clásico liberal es defectuosa, porque aún estos economistas reconocían el paralelismo necesario entre las abstenciones del Estado y las prestaciones positivas correlativas. Incluso las abstenciones estatales necesitan de las condiciones institucionales positivas. Los más típicos derechos civiles y políticos, como la libertad y el debido proceso, requieren de acciones afirmativas y condiciones institucionales, como órganos de policía, jueces, cárceles, etc., que implican la erogación de recursos y no la mera abstención del Estado. Señalan, además, que dada la coincidencia histórica entre estas funciones y el Estado liberal moderno, se tiende a entender como natural la acción estatal y a poner un mayor énfasis en los límites de su actuación. Por otro lado, los derechos económicos, sociales y culturales no sólo se agotan en obligaciones que consistan únicamente en disponer de reservas presupuestarias a efectos de ofrecer una prestación. Éstos se manifiestan también como el posible mandato de establecer algún tipo de regulación sin la cual el ejercicio del derecho no tiene sentido o está fijo el marco sobre el cual se mueven el mismo Estado y los particulares. Además, estos derechos también pueden implicar obligaciones negativas (Abramovich y Courtis, 2004, pp. 32-33). En relación con la cuestión sobre la utilidad de la distinción entre ambas categorías de derechos, Abramovich y Courtis señalan algunos argumentos en su favor como: (a) su valor heurístico, ordenatorio

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y clasificatorio (2004, p. 27); (b) identifican alguna utilidad en la distinción en la medida que refleja la operación de paradigmas o matices político-ideológicos diferentes de regulación jurídica; y (c) ayudan a contextualizar históricamente la forma como fueron positivados ciertos tipos de derechos (2004, p. 48). Así, una conceptualización más rigurosa, basada en el carácter de las obligaciones que cada derecho genera, llevaría a admitir un continuum de derechos, en el que el lugar de cada uno de éstos esté determinado por el peso simbólico del componente de obligaciones negativas o positivas que lo caractericen. Como desarrollo de esta idea, los derechos podrán clasificarse según su composición, de acuerdo con las obligaciones, así: (a) derechos de respeto (obligación del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el núcleo del derecho), (b) derechos de protección (obligación del Estado de impedir que terceros obstaculicen el acceso a los bienes núcleo del derecho) y (c) derechos de satisfacción (obligación del Estado de garantizar y promover el acceso a los bienes núcleo del derecho) (Abramovich y Courtis, 2004, pp. 27-31). No obstante, por su misma complejidad dicha clasificación es apenas ilustrativa, no excluyente. Desde esta perspectiva, las diferencias entre derechos civiles y políticos; derechos económicos, sociales y culturales, y derechos colectivos y del ambiente son de grado, más que diferencias sustanciales en cuanto a las obligaciones (Abramovich y

Courtis, 2004, p. 25). Por tanto, establecer jerarquías entre derechos de las cuales se haga depender su efectividad y justiciabilidad no está justificado. Algunos de los teóricos citados en el presente texto han señalado una naturaleza concreta de este derecho; sin embargo, no ha habido una discusión profunda sobre el asunto en concreto. Lefèbvre (1968) lo califica como una forma superior de derechos y se niega a suscribirlo en una de las clases existentes a la fecha, por el temor a reducir su alcance. Complementariamente, Fernandes (2006b, p. 46) agrega que, además de ser un derecho que se encuentra por encima de los derechos humanos, el derecho a la ciudad se halla en situación de correlación e interdependencia con los demás derechos. Por su aprte Tibaijuka (2006, p. 24) indica que el derecho a la ciudad debe ser entendido como un derecho colectivo de todos los habitantes de la ciudad, especialmente de aquellos vulnerables y desfavorecidos. Finalmente, Velásquez Carrillo (2004, pp. 13-14) establece que es un derecho de naturaleza compleja que involucra dimensiones de tipo político, social, económico y cultural. Los planteamientos de Henri Lefèbvre y Edesio Fernandes sobre la naturaleza de este derecho no aportan a su discusión y elaboración jurídica, por cuanto no permiten sobrepasar la plataforma política que le da vida. Sin embargo, las ideas expuestas por Tibaijuka y Velásquez Carrillo permiten dar unos pasos adelante. Lucas Correa Montoya


Es necesario entender que, dada la complejidad intrínseca del derecho a la ciudad y las facetas en que éste se manifiesta, presenta las siguientes condiciones: (a) usufructo equitativo de la ciudad, (b) participación en la construcción de la ciudad y (c) goce efectivo de los derechos humanos. En consecuencia, este derecho adquiere, de acuerdo con los criterios establecidos por López Calera (2000), como un todo la categoría de derecho colectivo. En primer lugar se considera que el derecho a la ciudad es un derecho colectivo, en la medida que incorpora un interés colectivo, es decir, una necesidad que no es atribuible a los individuos, sino a todos, a muchos (López Calera, 2000, p. 92). Dicho interés colectivo se sintetiza en el usufructo equitativo de lo que la ciudad tiene para ofrecer, bajo criterios de sostenibilidad, igualdad, equidad y justicia social. Sin embargo, el interés colectivo no queda así planteado en abstracto; los mandatos de construcción colectiva y participativa, así como el goce efectivo de los derechos humanos dibujan el contorno de lo que la ciudad debe ofrecer y determinana que no queda supeditada al vaivén de las voluntades políticas. Se considera, además, que el derecho a la ciudad implica un interés colectivo en la medida que no puede ser ejercido por una sola voluntad, sino que su misma naturaleza ordena un proceso de construcción social, de interacción y corresponsabilidades entre los ciudadanos, las organizaciones sociales, el sector privado y, desde luego, la presencia ineludible de las autoridades públicas; no ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

es algo que un solo individuo pueda reclamar para sí. Adicionalmente, implica la existencia de un sujeto colectivo que sea su titular, es decir, los ciudadanos. Éste existe y es el resultado del conjunto de individuos que lo componen, necesita de la cooperación interindividual, pero de su sinergia deviene un individuo colectivos independiente, cuyos fines e intereses son algo más que la suma de los de cada individuo. Es decir, se produce la integración de un sujeto colectivo conformado por múltiples individualidades, pero que constituye una naturaleza separada de sus partes, que tiene vida gracias a que se enmarca dentro de una organización y representación democrática (López Calera, 2000, pp. 102-106). A este punto se ha planteado que el derecho a la ciudad constituye un derecho colectivo en la medida integra un interés colectivo y está referido a un sujeto colectivo, el de los ciudadanos. Es necesario agregar, además, algunas consideraciones sobre la manera como éste grupo, los ciudadanos, ejerce colectivamente el derecho, es decir, la forma como opera el fenómeno jurídico de la representación. Para efectos que puedan considerarse que un grupo o un sujeto colectivo como los ciudadanos están debidamente representados y por tanto, que se ha garantizado, por lo menos en parte el derecho a la ciudad es necesario poder verificar algunas condiciones específicas para cada caso concreto. En primer lugar, debe haber un adecuado nivel de organización e institucionaliza-

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ción en la forma en que se ejerce el derecho; en segundo lugar, hay que tener en cuenta que la voluntad colectiva expresada no puede asimilarse a la voluntad individual, ésta debe entenderse como un proceso, un resultado del diálogo entre individuos libres e iguales –bajo este entendido, así el diálogo venga de individuos, ya no puede asimilarse a una suma de voluntades individuales–, y en tercer lugar, es indispensable tener en cuenta que no basta cualquier tipo de institucionalización y de proceso se expresión de la voluntad colectiva, es necesario que tales sean democráticos (López Calera, 2000, pp. 141-144). Resulta evidente que los individuos pueden agruparse, dialogar, discutir, tener relaciones estables, y sobre esa base estructurar una voluntad colectiva, en ese proceso de consenso y disenso se gesta la voluntad común que no es ni perfecta, ni infalible, ni homogénea. La voluntad colectiva es del todo, del grupo, pero no de todos y cada uno al interior del mismo. La voluntad colectiva es el producto de las voluntades individuales de seres que dialogan, así, cuanto más maduro y civilizado, el encuentro de razones y voluntades será más organizado, permitirá una auténtica comunidad de diálogo y la voluntad general será más compartida y menos fragmentada (López Calera, 2000, p. 145). De esta manera, entendido el derecho a la ciudad como un todo, se presenta como un derecho colectivo; sin embargo, dicha clasificación puede, dando la razón a los temores de Henri Lefèbvre, resultar reduccionista y, por tanto, es necesario aclara en

este punto que, dada la naturaleza compleja del derecho, en algunas de sus manifestaciones puede adquirir matices de derecho individual o de DESC, ello, dependiendo de la dimensión particular o el derecho correlativo a que haga referencia. El derecho a la ciudad implica una serie de prestaciones particulares y sociales, que individualmente consideradas pueden ser reclamadas como un derecho en particular, por ejemplo: la vivienda digna, el espacio público, la seguridad de las edificaciones, la movilidad. Sin embargo, la suma de estos intereses, junto con otros tantos, dibuja el contorno del derecho a la ciudad, que sin eliminar las características propias de cada uno de ellos, configura un interés, un derecho nuevo, el cual, como un todo, se considera un derecho colectivo que, sobre la idea de Abramovich y Courtis del continuum de derecho, se entiende como un derecho humano, interdependiente y relacionado con los demás derechos del sistema internacional.

Conclusiones Los procesos de industrialización implican cambios profundos en las estructuras sociales existentes y, por tanto, en la ciudad, a tal punto que ya no es posible ni deseable volver al statu quo anterior y negar así el proceso de industrialización–urbanización. La ciudad y los procesos de planeación y gestión deben responder al reto de reinventar lo urbano como el lugar de las posibilidades, de los derechos humanos en la ciudad, Lucas Correa Montoya


de entender laciudad como escenario de derechos. Esta situación plantea nuevos retos a los procesos de planeación modernos, los de ampliar los beneficios potenciales de la revolución industrial a toda la población y dejar claro las inevitables consecuencias políticas y sociales de la falta de planeación. La ciudad no es un elemento dado e inexorable que deba ser aceptado como tal por la comunidad, es necesario entenderla desde las huellas que su historia ha dejado en ella y en nosotros, observarla e intervenirla en su presente y realidad, pensarla en las proximidades e imaginarla y soñarla siglos adelante. Ella es un objeto y lugar social privilegiado, producto de las acciones, pero también de la imaginación de los que la habitan, es el lugar del encuentro, de las posibilidades, es donde se viven los derechos humanos de una gran proporción de la población actual y además es una construcción colectiva política; es más que el marco de estos derechos, pues se perfila como un factor vital para su promoción y garantía o, de por el contrario, para su vulneración. Abordar jurídicamente el derecho a la ciudad no resuelve de forma automática la situación social de la ciudad, pero permite entenderla más allá de los planteamientos académicos, de la voluntad política y de la disponibilidad de recursos. Estructurar el discurso del derecho a la ciudad implica unificar su contenido, los sujetos involucrados, y delinear los contornos para hacerlo efectivo. ¿Qué significa tener derecho a la ciudad?

El derecho a la ciudad se presenta jurídicamente desde tres facetas necesarias: (a) el usufructo equitativo de lo que la ciudad tiene para ofrecer a sus habitantes, (b) el mandato de construcción colectiva y participativa de los asuntos de ciudad y (c) el goce efectivo de los derechos humanos en los contextos urbanos. Este es un derecho del cual son titulares los ciudadanos ampliamente considerados y del cual es responsable la autoridad pública de la ciudad en concreto; sin embargo, dada su naturaleza compleja se establece un sistema de corresponsabilidades para hacerlo efectivo. Así, tanto las organizaciones estatal, regional y municipal, como las manifestaciones de la autoridad pública deben permitir el pleno ejercicio de la ciudadanía, para ello deben garantizar las libertades individuales y los derechos civiles y políticos absteniéndose de coartarlos. Adicionalmente, estas entidades deben ejecutar las acciones afirmativas para fomentar la organización social y colectiva y propiciar su participación en los asuntos de la ciudad. Por otro lado, bajo este postulado los individuos, la familia, las organizaciones sociales y la comunidad en general deben participar activamente de estos espacios, buscarlos, abrirlos, conservarlos y actuar responsablemente en ellos. Necesariamente el desarrollo de este primer principio implica una acción de doble vía donde ambos actores sociales son necesarios e imprescindibles. Finalmente, entendido como un todo, el derecho a la ciudad se presenta como un derecho colectivo; sin embargo dicha

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clasificación puede, dando la razón a los temores de Henri Lefèbvre, resultar reduccionista. En su interior implica una serie de prestaciones particulares y sociales que individualmente consideradas pueden ser reclamadas como un derecho en particular; pero la suma de estos intereses, junto con otros tantos, dibuja el contorno del derecho a la ciudad que, sin eliminar las características propias de cada uno de ellos, configura un interés, un derecho nuevo, el derecho a la ciudad que como un todo se considera un derecho colectivo.

Referencias

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Hacia una teoría de la renta del suelo urbano. Por Samuel Jaramillo

Towards a Theory of Urban Land. By Samuel Jaramillo Jaramillo González, Samuel. Segunda edición revisada y ampliada. Bogotá: Universidad de Los Andes, Facultad de Economía, Centro de Estudios sobre Desarrrollo Económico –CEDE–, Ediciones Uniandes, 2009

Por

Adriana Parias Durán*

Para citar este artículo Parias Durán, A. (2010). Reseña de: Hacia una Teoría de la Renta del Suelo Urbano. Samuel Jaramillo González. Segunda edición revisada y ampliada. Bogotá: Universidad de Los Andes, Facultad de Economía, Centro de Estudios sobre Desarrrollo Económico –CEDE–, Ediciones Uniandes, 2009. Territorios, 22, pp. 151-161.

* Doctora en Urbanismo. Economista-Urbanista, Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Urbanos, Profesora-Investigadora. ampariasd@unal.edu.co

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El libro de Samuel Jaramillo constituye un valioso aporte teórico y analítico para la comprensión de los mercados del suelo urbano y del espacio construido en las ciudades capitalistas. Desde un enfoque marxista, el autor presenta una reformulación de la Teoría de la Renta de Marx, con una propuesta original sobre las rentas urbanas en la ciudad contemporánea, lo que hace del libro una referencia obligada en el debate académico, técnico y político sobre los fenómenos urbanos. Sin hacer una apología del mercado, que es lo propio de otras corrientes del pensamiento económico en particular de la teoría neoclásica, el autor aborda la dimensión económica en la configuración de las ciudades, las implicaciones sociales, económicas del funcionamiento de los mercados inmobiliarios y señala los desafíos del urbanismo como disciplina y de la planeación urbana, que en sus versiones más tradicionales conciben los Planes Urbanos desde una pretendida perspectiva técnica, al margen de los procesos socioeconómicos. A partir de una revisión crítica, en los dos primeros capítulos el autor presenta las nociones básicas y algunos replanteamientos de la Teoría General de la Renta de la Tierra (TGRT) de Marx. Los méritos que tiene este examen son: de una parte, aclara nociones fundamentales de la teoría de Marx, que a juicio del autor han sido desdeñadas o mal interpretadas, incluso por corrientes marxistas, y que van a estar en la base de la Teoría de la Renta del Suelo Urbano; de otra parte, reformula algunos aspectos de la teoría “madre” (de Marx) y

discute algunos de los puntos más debatidos en las reinterpretaciones de la teoría marxista. La TGRT tiene como propósito general “interpretar la existencia social de la propiedad territorial en el capitalismo”, es decir, definir la categoría que distingue a los propietarios de la tierra como una clase de la sociedad capitalista. El recorrido teórico que presenta Samuel Jaramillo no lo podemos reseñar aquí, sin embargo, mencionaremos quesegún el autor en la tradición de la Teoría del Valor Trabajo el hecho de que la tierra tenga un precio constituye una paradoja, ya que ésta no es producto del trabajo social. Sin embargo, Marx plantea que la tierra adquiere un precio como resultado de la existencia de la renta, que sí es un valor. La renta es parte del valor producido socialmente, el cual, en lugar de ir a alimentar el fondo de plusvalías que se reparten los capitalistas bajo la forma de ganancia, va a parar a manos de los terratenientes, debido a que, gracias a la propiedad privada, controlan una condición que es indispensable para la producción: la tierra. A partir de la noción general, Marx desarrolla las distintas modalidades de rentas rurales: retomando la noción de renta de David Ricardo, define la renta diferencial (tipo I y tipo II), derivada de las condiciones productivas diferenciadas de los terrenos; la renta absoluta, que se desprende de la existencia de la propiedad privada de la tierra, y la renta de monopolio, que se soporta en la escasez de tierras. Estas nociones son fuente de interesantes discusiones entre los teóricos de la economía, en particular la renta Adriana Parias Durán


absoluta, cuya definición comprometería la validez de la Teoría del Valor Trabajo y alimenta el clásico debate entre escuelas del pensamiento económico (marxistas, neoricardianos, institucionalistas, entre otros) sobre la solución dada por Marx a la transformación de valores a precios. El planteamiento de Jaramillo es que Marx comete un error al pretender demostrar que la renta absoluta –que se explica, entre otros, por el hecho de que el terrateniente está en capacidad de retener la tierra y, por lo tanto, de exigir una renta a cambio de cederla para la producción, lo que repercute sobre los precios de mercado de los productos agrícolas– es al mismo tiempo compatible con el funcionamiento general de la teoría del valor.El autor sostiene que la renta absoluta y la renta de monopolio, de escasez, tienen la misma naturaleza y su determinante es una competencia estructural por los bienes agrícolas, que hace incrementar los precios de mercado de estos productos sistemáticamente por encima de sus precios de producción. El aporte de Samuel Jaramillo al debate de la teoría económica en este nivel tiene una consecuencia muy importante: reposiciona teóricamente la noción de renta absoluta. Otro tópico polémico tiene que ver con el enfoque general de Marx. Con alguna frecuencia se sitúa a la teoría marxista en el marco de la teoría de la producción. Por su parte, Jaramillo rescata la importancia de la esfera de la circulación en la teoría marxista. La famosa noción del salto peligroso de la mercancía es precisamente el enlace que establece Marx entre el mundo de la

producción y el mundo de la circulación, es decir, la dimensión monetaria del mercado, donde se resuelve la valorización de la mercancía. El recorrido del vestido entre la fábrica y el cuerpo del comprador es un tiempo azaroso, incierto, en el que el capitalista no sabe si podrá realizar su fin último: la valorización del valor. Si es así para una mercancía ordinaria, adelantándonos a la propuesta de Samuel Jaramillo, qué decir de la tierra que no se produce y de los productos inmobiliarios urbanos cuyos mercados, entre otras particularidades, condensan una gran cantidad de valor, son bienes durables e inmóviles con respecto al suelo que los soporta en su proceso de consumo y son mercados con un carácter especulativo. De tal manera que la teoría de la renta del suelo urbano reflexiona tanto en términos de la esfera de la producción, como en la esfera de la circulación. Si bien el libro de Samuel Jaramillo tiene el objetivo de formular una teoría de la renta del suelo urbano, no se limita a los aspectos más generales, sino que, de manera sistemática, va descendiendo en niveles de abstracción hasta llegar a las manifestaciones concretas, lo cual es un gran aporte para orientar estrategias e instrumentos de política y para “analizar situaciones concretas de manera conectada con los fundamentos teóricos”, como lo advierte el propio autor. La teoría de la renta del suelo urbano marxista que propone Jaramillo pretende explicar cómo opera el mecanismo de la renta urbana en el proceso de distribución del valor que emerge de la pugna entre agentes o clases sociales con disparidades de poder.

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El capítulo tres, “Las articulaciones del suelo urbano”, presenta una reflexión sobre el papel de la propiedad en la tierra urbana y, de manera particular, de las rentas que se estructuran en la ciudad. Para ello, siguiendo la formula metodológica referida, examina los procesos de acumulación con los que se relaciona la renta del suelo urbano, su papel en la acumulación general, sus características técnicas, los agentes y las transacciones entre ellos. Dos de las diferencias más importantes entre la tierra rural y la tierra urbana para la formulación teórica son el hecho de que el producto urbano, el espacio construido, permanece inmóvil del suelo durante el proceso de su consumo y que su vida útil es muy extensa. Esta característica implica articular en el análisis de las rentas, metodológicamente, tanto la producción del espacio construido –lo que el autor denomina la articulación primaria del suelo urbano–, como los usos alternativos del espacio construido –las articulaciones secundarias del suelo urbano–. En relación con este segundo aspecto, Jaramillo desarrolla una sugestiva aproximación tendiente a encontrar los determinantes de la distribución de las actividades urbanas en la ciudad capitalista y su dinámica (funcionamiento del mercado del suelo), basada en la dimensión simbólica convencional de la ciudad. Considero que esta reflexión es uno de los aportes más destacados de su obra, en la medida en que en nuestro tiempo, en la era de los mega proyectos urbanos, la dimensión simbólica constituye uno de los mecanismos más po-

derosos de transformación y de actuación sobre los mercados del suelo. Por tanto, este desarrollo proporciona herramientas conceptuales para comprender los procesos con mayores impactos en la ciudad contemporánea. Los determinantes de la localización de las distintas actividades urbanas en la ciudad y su entrelazamiento espacial no son exclusivamente de carácter técnico, fruto de una lógica funcional –como lo formulan algunas aproximaciones del individualismo metodológico y del comportamiento paramétrico de los agentes económicos– que conduce a algo difícil de sostener: un equilibrio general, único, óptimo y estable, con las repercusiones que ello implica sobre los aspectos de política, ya que su conclusión más general es que el funcionamiento espontáneo del mercado es el mecanismo más eficiente de la distribución de las actividades urbanas en el espacio. Samuel Jaramillo señala el carácter colectivo e interactivo de la asignación de los usos del suelo urbano y, por tanto, de la determinación de los precios. Para ello, parte de la cuestión de cómo se establecen las relaciones, las prácticas colectivas que desde la teoría marxista tendrían como raíz el carácter clasista de la sociedad capitalista. Sin embargo, el autor se propone avanzar con respecto a las propuestas del marxismo estructuralista de los años70, en particular con respecto a la tesis de Alain Lipietz sobre la División Técnica y Social del Espacio –DTSE–, la cual considera un planteamiento muy general: la especialización técnica estaría determinada por las ventajas Adriana Parias Durán


de aglomeración y la especialización social fundamentada en el carácter clasista de la sociedad. Sin desconocer el marco estructural general, el autor es consciente también de que los agentes concretos del mercado del suelo, y los individuos que interactúan y usan la ciudad en actividades diversas, heterogéneas y simultáneas, tienen un comportamiento espacial y una capacidad de incidir en la configuración urbana. Para avanzar su propuesta, acude a la semiología, la cual, apoyada en la lingüística, desarrolla un aparato conceptual para entender los signos. En el caso que nos ocupa la elaboración conceptual que ofrece el autor permite explicar los determinantes de las rentas (y los precios) del suelo. En sus propios términos: “Las prácticas espaciales en la ciudad requieren… [de] un elemento externo a sus protagonistas, una referencia colectiva que no puede ser reducida a una relación interpersonal.” Para desarrollar este aspecto, Samuel Jaramillo remite al lector a las acciones cotidianas y normales que realizan los individuos en la ciudad: vender y comprar zapatos, vender y comprar pan, caminar. Así como en la comunicación los interlocutores se remiten a las reglas lingüísticas para entenderse mutuamente, para realizar cada una de las actividades urbanas los individuos siguen reglas, consensos establecidos socialmente, de tal manera que el uso de la ciudad es algo estructurado y regular. De esta manera, cada lugar concreto en una ciudad, y por tanto cada lote de terreno, tiene potencialidades diversas de sostener procesos de

consumo de espacio construido. Estas diferencias no dependen en principio ni del propietario del terreno, ni del constructor, ni del usuario final de manera individual: están asignadas por un proceso global que escapa al control de cada uno de estos agentes.

Estas reglas, que determinan el código y el texto urbano, pueden ser de carácter objetivo o funcional; por ejemplo, las industrias que producen insumos para otras empresas se localizan cerca de estas últimas para aprovechar mutuamente las ventajas comparativas de su aglomeración. Pero esas reglas también pueden ser convencionales, fortuitas y azarosas, se puede uno preguntar ¿por qué las zonas reservadas para la vivienda de los grupos de mayores ingresos en las ciudades de América Latina se extienden al norte, al sur, al oriente o al occidente del centro tradicional? En ninguna de ellas los factores funcionales lo explican en lo fundamental, lo explica más bien el carácter convencional de la ciudad. Pero la ciudad no es estática, en su estructura de usos se constatan transformaciones, al igual que en el lenguaje, por ser ambas actividades entre sus participantes los cambios deben ser producidos por éstos mismos. Si en la lengua los articuladores pueden intentar introducir novedades o neologismos y fracasar o tener éxito en su propósito, en la ciudad sucede algo similar, los agentes (usuarios del espacio construido, productores o promotores) pueden intentar cambiar el uso de una edificación o intentar cambiar el código urbano en una sección de la ciudad, en lo que pueden

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fracasar o tener éxito. Este planteamiento expresa una posición del autor con respecto a la tensión entre la estabilidad de la estructura urbana y la capacidad de los agentes de transformarla: su posición es que los cambios son graduales, lo más frecuente es que “la novedad no sea tan brusca como para no ser entendida”. Sin embargo, los agentes urbanos tienen una asimetría de poder y, generalmente, son los grandes promotores urbanos quienes están en capacidad de formular las transformaciones del código urbano. A veces en asociación con los poderes públicos, los macroproyectos urbanos se inscriben en la lógica de buscar influir sobre la dimensión convencional de la ciudad, para generar transformaciones del uso, de las rentas y de los precios del suelo. Esta reflexión da lugar a las nociones de especulación pasiva y especulación inductiva, a las que se hace referencia más adelante. La reflexión que encuentra los determinantes del uso del suelo por fuera del propio mercado resuelve un equívoco y una tautología recurrente, que consiste en sostener que son los precios del suelo los que determinan la localización de las actividades urbanas; sin embargo, es el precio del suelo lo que se quiere explicar cuando se estudia su mercado. Ahora bien, Samuel Jaramillo advierte que no hay una causalidad unilateral: los precios del suelo cumplen un papel importante como mecanismo de modulación de las convenciones urbanas, en este sentido, su lógica realimenta el proceso de asignación convencional de usos de los diferentes terrenos de la ciudad.

Como ya se mencionó, la pregunta de partida de la teorización marxista es ¿por qué la tierra, que no es un valor en sí misma, tiene un precio? La categoría que lo explica es la renta: el control que ejercen los propietarios de los terrenos de una condición indispensable para la producción y consumo del espacio construido les confiere el poder de apropiarse de parte del valor producido socialmente, y que en lugar de ir a parar a manos de los capitalistas, va a parar a manos de los terratenientes. En el capítulo cuatro el autor desarrolla la estructura de rentas del suelo urbano. Introduce importantes innovaciones con respecto a la teoría marxista original: propone dos modalidades de rentas primarias, renta diferencial tipo I y II, ligadas al proceso de producción del espacio construido, así como varias modalidades de rentas secundarias, ligadas a cada una de las actividades urbanas: industria, comercio y servicios, vivienda para las distintas clases sociales. Cada una de estas actividades, atendiendo al sistema general y colectivo de asignación de usos del suelo, encontrará una localización que haga posible la realización de su objetivo particular, lo que a su ve genera una modalidad específica de renta urbana. Más que hacer referencia a cada modalidad de las renta, formulemos algunos interrogantes relacionados con fenómenos que en las distintas ciudades tienen su propia forma e intensidad de manifestación, pero que son comunes a la mayor parte de ellas, y a los que Samuel Jaramillo da respuesta con la teoría de la renta del suelo urbano. Adriana Parias Durán


¿Por qué si los rascacielos son el símbolo de la sociedad moderna, no están a lo largo y ancho de las ciudades?, incluso en una ciudad como NY, con presencia de los grandes capitales inmobiliarios, estos símbolos se concentran en Manhattan, pero no hay edificios en Long Island. El autor plantea que la norma urbana puede influir pero que no es la explicación de este fenómeno, tampoco lo es la coexistencia de capitales de distinta talla en la rama de la construcción; lo que lo explica es la renta primaria diferencial tipo II y su articulación con los precios del suelo. La construcción en altura implica costos más elevados que la construcción horizontal. La diferencia entre el precio del espacio construido en cada localización y el precio de producción del espacio construido genera una sobreganancia que se convierte en renta. La producción en altura permite multiplicar la cantidad de espacio construido que se puede vender en un lugar específico, lo que hace crecer la sobreganancia, pero implica también costos mayores, lo que hace disminuir la sobreganancia. La comparación de estos dos términos define la decisión económica de los promotores: si el precio de venta no es suficientemente elevado para compensar los costos proporcionalmente mayores de construir en altura, se produce en baja densidad. Si por el contrario, este precio es lo suficientemente elevado como para absorber el mayor costo, se utiliza la técnica de construcción en altura. Pero, eventualmente, el uso de la técnica en altura hace aumentar la sobreganancia más que proporcionalmente, y el precio del

suelo sufre un impacto adicional al alza. De esta manera, la relación entre costos de producción y precios de venta del espacio construido determinan, simultáneamente, la densidad de construcción utilizada y el precio del suelo. ¿Por qué todos los terrenos urbanos, aun los más marginales, tienen un precio? Reformulando la exposición marxista original, Samuel Jaramillo lo explica con la noción de renta absoluta urbana. Los terrenos para tener el carácter de urbanos requieren estar dotados de infraestructura y servicios públicos urbanos, los cuales no pueden ser producidos por el capital individual, generalmente se proveen por inversiones del Estado. De esta manera, el capital promotor se enfrenta con una circunstancia externa a su dinámica, que no controla: necesita terrenos urbanos y para obtenerlos tiene que contar con otros agentes. Adicionalmente, el espacio construido requiere de una articulación con otros inmuebles y actividades urbanas, lo cual es el resultado de la interacción de un gran número de agentes; por ello, la asignación colectiva de los usos del suelo urbano es algo que escapa al control unilateral de un promotor individual. Estos condicionantes y otras circunstancias pueden hacer surgir una escasez de terrenos urbanos, lo que restringe la producción de espacio construido. La competencia entre los usuarios del espacio construido, frente a la restricción de la oferta hará subir su precio, lo que se puede convertir en una ganancia extraordinaria para el constructor. Sin embargo, esta sobreganancia se deriva de las características de los terrenos que

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permiten la edificación urbana, lo que le confiere a los propietarios de los terrenos el poder de desviarla hacia ellos convertida en renta. ¿Cómo se explicita el rango social en la sociedad capitalista, en la cual no existe una instancia jurídico-política que lo haga?, y de manera más concreta, ¿cómo se hace operativa la diferenciación social en el espacio? La renta de monopolio de segregación está a la base de este fenómeno tan marcado en las ciudades de América Latina. Samuel Jaramillo plantea que la jerarquía social entre los individuos que conforman la clase capitalista está dada por la magnitud de sus capitales y la manera de explicitar las diferencias es a través del denominado gasto conspicuo, que no tiene como finalidad última satisfacer una necesidad, sino que busca un efecto de demostración de su capacidad de gasto y, por lo tanto, de pertenencia a una cierta categoría social. Esta pauta social se extiende al conjunto de la sociedad y refleja la magnitud de los ingresos de los individuos. En términos de la vivienda, el gasto conspicuo no se limita a la materialidad de la vivienda, sino a su localización en el espacio urbano. Los grupos de mayores ingresos se reservan para ellos ciertos sectores de la ciudad y excluyen a las otras categorías sociales, el mecanismo de exclusión se basa en la renta. Los individuos están “dispuestos a pagar una suerte de impuesto privado por ocupar los lugares positivamente connotados, en una cuantía tal que sobrepase las posibilidades de los otros sectores sociales”. En la medida en que la connotación positiva de un lugar

obedece a un proceso colectivo que escapa a la acción de los individuos aislados, los propietarios de los terrenos que gozan de esa connotación social particular controlan el mecanismo de explicitación del rango social, y quien quiera beneficiarse de él no tendrá más opción que pagar la renta de segregación. Vistas en su conjunto, las distintas rentas urbanas se entrelazan para conformar la renta total que se expresa en un lote específico. Nuevamente, contra la causalidad simple de que son los precios del suelo los que determinan el uso que de él se haga, Samuel Jaramillo argumenta una causalidad indeterminada: si el determinante básico de la asignación de usos del suelo son las pautas colectivas y de acuerdo con estas pautas en un terreno se puede desarrollar más de una actividad, en términos potenciales pueden surgir varias rentas secundarias; en consecuencia, el mercado hará que el uso que se desarrolle en un terreno específico sea el que arroje la mayor renta. Por tanto, las rentas secundarias tienen una imbricación competitiva entre ellas. La combinación y el entrelazamiento de las rentas urbanas tienen un amplio abanico de posibilidades, que varía de una ciudad a otra, y en una misma ciudad en distintos momentos del tiempo, lo que define una configuración urbana particular y cambiante. En el quinto capítulo se aborda el tema de la dinámica de los precios del suelo urbano. El autor señala distintos determinantes de los movimientos de los precios, y, como en los otros capítulos, va articulando su afirmación con distintos niveles de conAdriana Parias Durán


creción. Este tema remite a la operación del mercado de tierras y al “salto peligroso de la mercancía”. Los movimientos estructurales generales se relacionan con los efectos del funcionamiento de la economía capitalista, con la tendencia decreciente de la tasa de ganancia y con el incremento de la productividad económica. Sobre el mercado del suelo estos factores convergen para determinar una tendencia creciente de sus precios. Los movimientos coyunturales generales expresan los flujos y reflujos de los precios en el mercado del suelo urbano como mecanismo de socialización. Es aquí donde se introduce el carácter descentralizado de las acciones de los agentes del mercado que somete a los inversionistas a una cierta incertidumbre sobre la posibilidad de realización del valor, pues sus decisiones se basan en los precios de corto plazo que tienen múltiples impactos y condicionantes, muchos de estos fortuitos. Los precios están sometidos a las contingencias propias de este mercado y externas a él, que no son calculables ex ante, en palabras del autor, ante estos condicionantes el tiempo es una limitación, lo que implica que la interacción entre oferentes y demandantes sea difícil y que se generen ondas de ampliación y contracción con una frecuencia más o menos regular. Esta aproximación, desde luego, cuestiona fuertemente la teoría del equilibrio. Los movimientos estructurales particulares son propios del funcionamiento del mercado del suelo. Son cambios bruscos de los precios en determinados terrenos,

que resultan del comportamiento propio normal de la estructura urbana, no son movimientos relacionados con factores de corto plazo, son “más bien repercusiones focalizadas de los movimientos de largo plazo”. Sus principales determinantes son los cambios de uso del espacio construido: un lote particular pasa de soportar una renta de uso determinado, a otro que genera una renta más elevada, lo que implica la aceleración del crecimiento del precio de ese terreno particular en un momento específico. Ahora bien, el hecho de que los movimientos de los precios del suelo sean son generalmente crecientes, tiene consecuencias e impactos importantes sobre el mismo mercado de tierras, sus agentes y sus prácticas; sobre la rama de la construcción, sobre la acumulación en general y sobre las relaciones entre las clases. Esta reflexión ha sido un referente importante para el desarrollo de instrumentos de gestión del suelo en nuestro país. La tendencia general al alza de los precios en el mercado de la tierra, como algo estructural, hace que los agentes siempre estén buscando apoderarse de estos incrementos. Desde esta perspectiva, la especulación no es una práctica circunstancial o eventual, es algo propio de este mercado; no obstante, los distintos agentes tienen lógicas y capacidades de “especular” diferentes. La modalidad más impactante en términos urbano y económico es la especulación que Samuel Jaramillo denomina “especulación inductiva”. Los grandes promotores, sin llegar a ser autónomos

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con respecto a las leyes del sistema colectivo de asignación de usos del suelo, tienen un cierto margen de manipulación sobre el texto urbano. Compran terrenos por precios que soportan un determinado uso y la modalidad de renta asociada, y con su capacidad de inversión masiva pueden construirlos con edificaciones destinadas a usos más rentables, que, por tanto, generan sobreprecios de los cuales se apoderan. Con el ilustrativo ejemplo de Unicentro en Bogotá, el autor muestra cómo opera este tipo de especulación. Si es la tendencia creciente de los precios del suelo la que explica la especulación, esta práctica retroalimenta dicha tendencia y con ello la distribución del producto social. Si bien, según el autor, dada la dispersión de la propiedad territorial urbana no se puede hablar de estrategias oligopólicas, el alza de los precios estimula la retención de terrenos a la espera de las alzas del precio en el largo plazo, lo que agudiza la escasez de los terrenos y hace aumentar los precios. En este capítulo el autor despeja también la confusión derivada de la percepción de que el propietario de los terrenos y el agente capitalista constructor se encuentran en una confrontación inconciliable, en la medida en que el primero, a través de la renta, se apropia de parte de la ganancia del segundo. Jaramillo sustenta que la renta no es una deducción de la ganancia del capitalista constructor, sino del fondo de ganancias del capital en su conjunto, de tal manera que el capital constructor no obtiene una ganancia inferior a la media, es esta última la que se ve afectada por

la existencia social de la renta. Entre los dos agentes concretos hay un forcejeo por apropiarse los incrementos de los precios del suelo, por tanto no tiene un carácter estructural. El sexto capítulo introduce al Estado. El autor demuestra, a través de un ejercicio minucioso, acudiendo incluso a las técnicas de la microeconomía, que los impuestos que recaen sobre la renta del suelo no se trasladan al usuario final. Hace un análisis del impacto en la renta del suelo como efecto de la reglamentación, los cambios de uso y densidades constructivas, así como de la inversión del Estado en infraestructura urbana. Este análisis sustenta la pertinencia y conveniencia para la sociedad de que la ciudad recupere los incrementos del precio del suelo, o al menos una parte de ellos, cuando provienen de decisiones y acciones estatales, sin que el propietario del suelo haya intervenido en ello. Este es un aspecto de gran relevancia para la formulación de políticas e instrumentos de gestión del suelo urbano y de regulación del mercado. Como bien lo desarrolla el autor en su análisis del impuesto predial, la recuperación de plusvalías, el suelo creado y la contribución de valorización son instrumentos que de manera progresiva se han indo incorporando a la legislación en los países de América Latina, en particular en Brasil y Colombia, y que pueden producir correctivos importantes en los mercados inmobiliarios y combatir las inequidades urbanas en las ciudades de la región. En síntesis, el libro de Samuel Jaramillo se puede considerar como un estudio de la Adriana Parias Durán


propiedad territorial en las ciudades, que tiene como eje básico la teoría de la renta del suelo urbano. El autor emprende un recorrido que parte de los conceptos más básicos, para irse acercando poco a poco a nociones más complejas y situaciones más concretas. Sin embargo, Jaramillo afirma, recordando a Marx que “lo concreto es la síntesis de múltiples determinaciones”, lo que lo sitúa en una perspectiva desde la cual es necesario, pero no suficiente, el recorrido hacia lo tangible “a través de esta vía de la complejización estructural”. La realidad incorpora múltiples determinantes que escapan a la lógica del análisis formal y deductivo, no es que estos sean inaprensibles o que no tengan ningún orden, lo que sucede es que tienen su propia lógica. Para el autor es la lógica histórica en la que “toman importancia otras relaciones: el orden

cronológico, la incertidumbre y el carácter imprevisto del futuro, las decisiones y representaciones de los actores… Pero, sobre todo, emergen otras conexiones entre los conceptos que desbordan la causalidad elemental:… las relaciones dialécticas”. De tal manera que en su recorrido analítico, Jaramillo transita entre los determinantes estructurales y los históricos, para arribar al examen de la evolución histórica de la propiedad territorial y la configuración urbana, en la que aparecen los diversos agentes vinculados a las también diversas formas de producción y circulación del espacio construido, que prevalecen en el transcurrir de la sociedad capitalista y se manifiestan en dos ciudades con contextos y horizontes temporales muy diferentes: París y Bogotá. Este es el contenido del séptimo y último capítulo del libro.

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La ciudad latinoamericana en el siglo XXI. Globalización, neoliberalismo, planeación. Por Peter Brand Latin American city in the 21st century. By Peter Brand Brand, P. (compilador y editor). Medellín: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Arquitectura, Escuela de Planeación Urbano-Regional, 2009

Por

Hernando Sáenz Acosta*

Para citar este artículo Sáenz Acosta, H. (2010). Reseña de: La ciudad latinoamericana en el siglo XXI. Globalización, neoliberalismo, planeación. De Peter Brand (Compilador y Editor), Medellín: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Arquitectura, Escuela de Planeación Urbano-Regional, 2009. Territorios, 22, pp. 163-167.

* Economista y magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional. Correo electrónico: hernandosaenz@ gmail.com.

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En un esfuerzo por generar y mantener espacios de reflexión sobre el desarrollo urbano de la última década en nuestras ciudades latinoamericanas, tuvo lugar en Medellín, durante 2007, el seminario “Globalización Neoliberal y Planeación Urbano-regional: Perspectivas para América Latina”. Fruto de este evento ha sido esta publicación, la cual fue compilada y editada por el profesor Brand, y está organizada en 4 grandes bloques: Transformaciones globales; Desarrollo económico y ambiental; Espacialidad y vivienda, y Gobierno y planeación urbana. En la introducción, Peter Brand justifica la utilización del término “ciudad neoliberal” para denotar la reestructuración económica y la reorganización espacial de nuestras ciudades, donde el Estado es reemplazado por el mercado y la empresa, lo que descarga en los ciudadanos la responsabilidad por su autorregulación. En ella, la planificación territorial pierde su finalidad de alcanzar la equidad territorial, pues prima ante todo la necesidad de hacer a la ciudad más competitiva a nivel global. En la primera parte del libro, Carlos A. de Mattos y John Jairo Betancur exponen una serie de argumentos para criticar el actual modelo económico (de tipo posfordista o de acumulación flexible) y sus impactos en términos de la evolución urbana en Latinoamérica. Mattos menciona que predomina una ciudad reticular, con periurbanización ilimitada, policéntrica, fragmentada, pero con una identidad que es funcional para atraer los capitales financieros, que en este período alcanzan una gran autonomía para elegir el destino geográfico

de sus inversiones. Ante este panorama, el papel de la planificación urbana parece reducirse, según Betancur, a los asuntos de competitividad y gobernanza. Esta impotencia puede ser resuelta por medio de una anti-planificación de tipo contestataria, que trascienda el tratamiento institucional del espacio y la ciudad, para poder articular las contradicciones y desarrollar otra teoría y otra práctica. La segunda parte del libro aborda el tema del desarrollo económico y ambiental: mientras que Jorge Lotero señala la ausencia de unas efectivas políticas de desarrollo territorial en Colombia, Luís Carlos Agudelo aborda el concepto de “sostenibilidad ecológica urbana”, aplicándolo al problema de abastecimiento de agua de las ciudades colombianas. Por su parte, Roberto Fernández desarrolla una conceptualización de la gestión ambiental de las ciudades, con una terminología específica que gira sobre lo sistémico. Ante la heredada problemática de la etapa proteccionista, la industria manufacturera colombiana se ve en la necesidad de recurrir a la subcontratación y la maquila, basada en la flexibilidad y los bajos costos laborales. Lo anterior, ante las exigencias de una apertura económica que tiende a reforzar la concentración geográfica de las actividades económicas, lo que ha hecho que, en realidad, sea nulo el impacto que ha tenido la política de fortalecimiento de clusters. Ahora bien, se suma a lo anterior la crisis ecológica y social que origina el modelo actual, y la realidad de que se requiere un desarrollo sostenible. Para ello, Agudelo Hernando Sáenz Acosta


propone el concepto de “ecorregión”, que, en síntesis, recalca la interdependencia regional para el desarrollo metropolitano y la solidaridad regional para lograr la sostenibilidad ecológica urbana, que va más allá de lo económico y de las posibilidades que existen desde la técnica para reemplazar el capital natural, pues a menudo esta posibilidad trae consigo la exclusión de los más pobres, en particular frente a aquellos recursos que, como el agua, son definidos por el autor como un tipo de capital natural crítico urbano. El tema de la espacialidad y la vivienda compone la tercera parte del libro. En esta sección confluyen los artículos de académicas como Ana Clara Torres de Ribeiro, Análida Rincón, Silvia Arango y Carlos Torres. Se analizan las características de la ciudad neoliberal, el uso de las normas urbanísticas, las islas de globalización que hay en las ciudades latinoamericanas y el hábitat popular que parece persistir y ser funcional al modelo económico posfordista. Como ya lo mencionaba Peter Brand en la introducción, asistimos a un escenario donde la ciudad neoliberal hace prevalecer el discurso de la competitividad como estrategia para el crecimiento económico, y una supuesta promesa para la redistribución. En términos espaciales, por el contrario, persiste la tugurización, la elitización y la periurbanización. Para Torres de Ribeiro, con el modelo neofordista las sociedades periféricas ven la instauración en su espacio urbano de un vórtice modernizador que agrega más fragmentación y en el que las nuevas formas de movilidad social van aparejadas

con nuevas formas de marginalización y una fragilidad de las políticas públicas para objetivar la integración social. La memoria y la cultura de los lugares pueden ser una alternativa para avanzar en la construcción de una urbanidad cuya principal característica sea lo democrático y la generosidad. Precisamente en el sentido de un urbanismo más democrático, el análisis del uso de la norma urbana por parte de Análida Rincón nos recuerda que existen conflictos urbanos que involucran al Estado con los pobladores de un determinado territorio. Los usos urbanos son arena política en la cual se despliegan estrategias y tácticas, trazadas por una pluralidad de racionalidades que conviven tensamente. Es ahí, según ella, que surge el poder normativo que se impone a través de agentes reguladores, quienes, a su vez, administran un cuerpo de normas que, a través de recursos –en algunos casos argumentativos, en otros violentos­–, buscan evadir, mutar, tramitar y controlar el conflicto. Por su parte, Silvia Arango denuncia cómo en la fase actual de acumulación los intereses inmobiliarios pretenden desarrollar un tipo de planeación sujeta a la especulación urbana, lo que mina de una vez su intención pluralista. La implantación de ciudadelas de negocios y de una arquitectura que responda a las necesidades de los “yuppies” implica un escenario donde la auto-segregación de los triunfadores o el lugar de los cosmopolitas flotantes genera lo que se denomina como “islas de globalización”: un intento por crear un mundo globalizado independiente del contexto

La ciudad latinoamericana en el siglo XXI. Globalización, neoliberalismo, planeación

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general de la ciudad. Sin embargo, para Arango las evidencias muestran que tarde o temprano estas zonas se volverán barrios con muchos de los rasgos predominantes de la ciudad donde se ubican. Por último, Carlos Torres aborda el tema del hábitat popular y, lejos de una apología sin sentido, afirma que esta forma de auto-provisión de unas condiciones mínimas de habitabilidad es una pieza clave del modelo de desarrollo latinoamericano, razón por la cual se requiere del diseño de una política pública de mejoramiento barrial cada vez más sólida, que sirva para saldar la deuda social que tiene el Estado con la población excluida. La urbanización de nuestras ciudades no trajo la erradicación de la pobreza; por el contrario, en la actual fase de globalización ha traído más segregación, concentración y desequilibrio. De la mano de una efectiva descentralización y del fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana, Torres considera posible avanzar en la superación de una visión económica de la planificación, imperante en la actualidad. La cuarta y última parte del libro aborda el tema del gobierno y la planificación urbana. En ella se aprecia, en primer lugar, una crítica a la planificación en tanto instrumento para favorecer los intereses del capital transnacional, no sólo en una época de libre mercado como la actual, sino en la etapa anterior de intervencionismo estatal. Esta visión pesimista y bastante fuerte implica, para Emilio Pradilla, que la planeación sea entendida como política pública, es decir, que se constituya en una práctica

democrática y participativa. Eso significa el fin del urbanista como actor protagónico y la puesta en marcha de una planeaciónproceso, entendida como revisión constante de la relación entre políticas y realidad. Por su parte, Darío Restrepo muestra cómo, a pesar de ciertos esfuerzos, seguimos con un poder económico y político privado y estatal concentrado social y territorialmente. Por ello, reclama la necesidad de involucrar la equidad como criterio en la ejecución de los presupuestos territoriales. Ello, sumado a reformas como la unificación de los diferentes tipos de financiamiento de las regiones, la descentralización de la fiscalidad, el fortalecimiento de la autonomía fiscal local y la proliferación a nivel territorial de planes y presupuestos participativos, puede permitir la generación de oportunidades para la autodeterminación. Así, por ejemplo, para superar ese modelo de capitalismo de enclave se requiere de la conformación de un mercado interno, independiente de potencias externas, que garantice posibilidades de desarrollo y autonomía a las regiones. Por último, y para concluir el libro, se presenta un artículo esperanzador para el cambio que se reclama a lo largo del texto, el cual se resume en un urbanismo más democrático para las ciudades latinoamericanas. Un referente normativo de gran valía como la Ley 388 de 1997 es presentado por Samuel Jaramillo, quién rechaza aquellas proposiciones que hablan del fin de la planeación. Esta ley busca, ante todo, propender por una redistribución de la riqueza, teniendo como ejes la función Hernando Sáenz Acosta


pública del urbanismo y la función social de la propiedad. La introducción de instrumentos de gestión del suelo, de diferentes niveles de operación de las decisiones de planeación y la elaboración de los planes de ordenamiento territorial son ejemplos

de esta cobertura jurídica que tiene la Ley, la cual, indudablemente, requiere de una decidida voluntad política que le permita ser la oportunidad de cambio en la práctica de la planeación territorial.

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Territorios 20-21 / Bogotá, 2010, pp. 169-173 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484

Los autores en este número por orden de aparición

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Érica Tavares Da Silva. Atualmente é Doutoranda no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Pesquisadora Assistente do Observatório das Metrópoles/Rio de Janeiro – Brasil. Cientista Social, Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social pela Escola Nacional de Ciências Estatísticas/IBGE. Desenvolve pesquisa na área de Dinâmica Populacional e Mobilidade Espacial. Recentemente publicou os seguintes trabalhos: Movimentos no Território Fluminense: Migrações e Deslocamentos Pendulares. Apresentação de Trabalho e Publicação em Livro do Seminário “Rio de Janeiro – Um olhar socioespacial”. Rio de Janeiro: Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), out./2009. Migração e Pendularidade na Região Metropolitana do Rio de Janeiro: Uma Análise Socioespacial da Mobilidade. Apresentação de Trabalho e Publicação em Anais do XIII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, ANPUR – SC, maio/2009. Esvaziamento das Metrópoles e Festa do Interior?. Artigo publicado em coautoria com Ribeiro, L. C. Q. e RODRIGUES, J. M. no Boletim Regional, Urbano e Ambiental do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), jul./2009/no2.

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Juciano Martins Rodrigues. Atualmente é Doutorando do Programa de Pós-

Graduação em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Pesquisador Assistente do Observatório das Metrópoles/Rio de Janeiro – Brasil. Economista, Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social pela Escola Nacional de Ciências Estatísticas/ IBGE. Desenvolve pesquisa na área de Dinâmica Populacional e Dispersão Urbana nas Áreas Metropolitanas e Segregação e Segmentação Urbanas. Recentemente publicou os seguintes trabalhos: Segregação e Mercado de Trabalho nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros. Artigo apresentado no Encontro Nacional da Rede Observatório das Metrópoles – PR, 2008. Em coautoria com Ribeiro, L. C. Q. e Corrêa, F. S. Esvaziamento das Metrópoles e Festa do Interior?. Artigo publicado em co-autoria com Ribeiro, L. C. Q. e SILVA, E. T. no Boletim Regional, Urbano e Ambiental do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), jul./2009/no2. Território e Trabalho: segregação e segmentação urbanas e oportunidades ocupacionais na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Apresentação de Trabalho e Publicação em Livro do Seminário “Rio de Janeiro – Um olhar socioespacial”. Em co-autoria com Ribeiro, L.C.Q e CORRÊA, F.S. Rio de Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), out./2009. Liliana Silva Aparicio. Magíster en Urbanismo y Arquitecta de la Universidad Nacional de Colombia. Ha participa-

Los autores en este número por orden de aparición


do en la investigación y desarrollo de diversos proyectos urbanos, asociados al ejercicio de la planeación urbana, diseño y manejo del espacio público, movilidad y vivienda. Actualmente hace parte del Equipo Asesor de Urbanismo para el Programa de Macroproyectos de Interés Social Nacional del Gobierno Nacional y es Docente de la Facultad de Arquitectura de la Universidad La Gran Colombia. Vanessa Velasco Bernal. Magíster en Proyectación Urbanística, Universidad Politécnica de Cataluña, España. Especialista en Mercados y Políticas de Suelos en América Latina, Universidad Nacional de Colombia. Arquitecta, Universidad Pontificia Javeriana, Colombia. Actualmente trabaja como Profesora de la Facultad de Arquitectura, Énfasis Proyecto Urbano, de la Universidad Pontificia Javeriana, Colombia. De igual manera se desempeña como Coordinadora del Plan Maestro de Turismo en el Instituto Distrital de Turismo de Bogotá, y como Arquitecta Especializada de la Secretaria Distrital de Planeación, Dirección de Planes Maestros y Complementarios y Dirección de Planes Parciales de Bogotá. Su hoja de vida profesional se destaca por su constante trabajo como asesora urbana y consultora en temas urbanístico en el sector público. Fabián Díaz. Especialista en Mercados y Políticas de Suelos en América Latina,

Universidad Nacional de Colombia. Arquitecto, Universidad de La Salle, Colombia. Actualmente es Profesor de la Facultad de Arquitectura, Departamento de Urbanismo, Universidad Piloto de Colombia. También trabaja como Arquitecto Contratista de la Secretaría Distrital de Planeación, Dirección de Planes Parciales de Bogotá. Su experiencia laboral se ha caracterizado por el asesoramiento, la elaboración y la planeación de proyectos de vivienda de interés social rural y en el área inmobiliaria. María Luisa López. Especialista en Administración y Planificación del Desarrollo Regional con énfasis en Ordenamiento Territorial del CIDER, Universidad de los Andes, Colombia. Arquitecta - Urbanista de la Facultad de Artes y Publicidad, Manizales, Colombia. Jorge Iván Ballesteros Toro. Candidato a Magíster en Estudios Urbano Regionales, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Administrador del Medio Ambiente, Universidad Tecnológica de Pereira, Colombia. Actualmente se desempeña como Docente de Cátedra en Gestión Ambiental Empresarial, en la Facultad de Economía de la Universidad de Antioquia, Colombia. Ha trabajado en varios proyectos universitarios relacionados con la investigación y participación académica en el Eje Cafetero.

Los autores en este número por orden de aparición

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Claudia Velásquez Higuita. Estudiante de la Maestría en Estudios Urbano Regionales, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Especialista en Gestión Inmobiliaria, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Arquitecta, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Ha trabajado como Arquitecta Investigadora en algunos proyectos de investigación que la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín ha desarrollado en los últimos años. Marcela Sierra Vásquez. Estudiante de la Maestría en Estudios Urbano Regionales, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Ingeniera Forestal, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Ha trabajado principalmente temas de revisión cartográfica en áreas municipales.

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Eliana María Torres Toro. Estudiante de la Maestría en Estudios Urbano Regionales, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Arquitecta, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Su experiencia laboral le permite abordar el análisis de planes de ordenamiento en etapas de preformulación, formulación, documentación y diagnóstico.

Elizabeth Vélez González. Estudiante de la Maestría en Estudios Urbano Regionales, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Socióloga, Universidad de Antioquia, Colombia. Ha trabajado en el desarrollo de investigación y formulación de proyectos y asesorías a gobiernos locales en Medellín. Carlos José Suárez. Candidato a la Maestría en Antropología de la Universidade Federal Fluminense, Brasil. Antropólogo, Universidad Nacional de Colombia. Trabaja el tema de violencia intrafamiliar, sexual y callejera desde 2005, con proyectos de diagnóstico y prevención a nivel distrital y nacional. Es investigador asociado del Grupo Conflicto Social y Violencia, del Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad Nacional de Colombia. Lucas Correa Montoya. Magíster en curso en Planeación Urbana y Regional, Pontificia Universidad Javeriana, Colombia. Abogado, Universidad de Medellín, Colombia. Trabajó como Director de la Clínica Jurídica de Interés Público, Investigador en la línea “Derecho Ambiental y Estudios Clínicos del Derecho” y Profesor de la Facultad de Derecho, Fundación Universitaria Tecnológico Comfenalco, Colombia. Actualmente se desempeña como Coordinador del Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) y

Los autores en este número por orden de aparición


Profesor de la Facultad de Derecho, en la Universidad de los Andes, Colombia Adriana Parias Durán. Doctora en Urbanisme et Aménagement, Institut d´Urbanisme de Paris, Université Paris XII, Francia. Magíster en Economía, Universidad de los Andes, Colombia. Economista de la misma Universidad. Fue Profesora e Investigadora del Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social (CIDS), Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Universidad Externado de Colombia y del Centro de Estudios para el Desarrollo Económico (CEDE) de Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, Colombia.

Trabaja los temas de mercados informales de suelo y producción de vivienda. Actualmente es Profesora e Investigadora del Instituto de Estudios Urbanos (IEU) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Hernando Sáenz Acosta. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional, CIDER, Universidad de los Andes, Colombia. Ha trabajado como Investigador en temas mercados informales de vivienda y Profesor universitario. Actualmente es Docente de la cátedra Economía Urbana en la Universidad de La Salle, Colombia.

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Los evaluadores de este número en orden alfabético

Evaluadores

Territorios 20-21 / Bogotá, 2010, pp. 175-177 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484

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Angélica Camargo Sierra. Magíster en Gestión Urbana, Universidad Piloto de Colombia. Especialista en Planeación y Administración del Desarrollo, CIDER, Universidad de Los Andes, Colombia. Arquitecta, Universidad Piloto de Colombia. Ha trabajado como Profesora e Investigadora en temas relacionados con Hábitat, Ambiente y Territorio y Hábitat y Desarrollo Urbano en la Universidad Piloto de Colombia. También ha sido Consultora y Asesora en el sector privado. Actualmente se desempeña en esta Universidad como Directora e Investigadora de la Maestría en Gestión Urbana. Samuel Jaramillo González. Doctor en Urbanisme et Aménagement, Institut d´Urbanisme de Paris, Université Paris XII, Francia. Diploma in Urban Planning, Oxford School of Planning- Oxford Polytechnic, Inglaterra. Economista, Universidad de los Andes, Colombia. Por más de treinta años ha venido trabajando como Profesor e Investigador en el campo de los estudios urbanos y de planeación, en especial procesos de urbanización, producción de vivienda, renta del suelo urbano. Ha publicado varios libros de amplia circulación. Actualmente trabaja como Profesor Titular e Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Económico (CEDE) de Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, Colombia.

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Luís Molina López. Candidato a Doctor en Geografía, Planificación Territorial y Gestión Ambiental, Universidad de Barcelona, España. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional, CIDER, Universidad de los Andes, Colombia. Ingeniero Catastral y Geodesta, y Especialista en Sistemas de Información Geográfica (SIG), Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Colombia. Trabajó como Docente hora cátedra de la Universidad de la Paz de Barrancabermeja, Colombia. Fue Profesor Invitado de la Especialización en Mercado y Políticas del Suelo en América Latina en la Universidad Nacional de Colombia y Evaluador Par de Colciencias en las áreas de planeamiento urbano y regional, y en el área de Geografía urbana. Trabajó como Director de la Corporación Planeación del Desarrollo Regional. Actualmente es Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de la Alcaldía de Barrancabermeja. Adriana Parias Durán. Doctora en Urbanisme et Aménagement, Institut d´Urbanisme de Paris, Université Paris XII, Francia. Magíster en Economía, Universidad de los Andes, Colombia. Economista de la misma Universidad. Fue Profesora e Investigadora del Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social (CIDS), Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Universidad Externado de Colombia y del Centro de Estudios para el Desarrollo Económico

Los evaluadores de este número en orden alfabético


(CEDE) de Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, Colombia. Trabaja los temas de mercados informales de suelo y producción de vivienda. Actualmente es Profesora e Investigadora del Instituto de Estudios Urbanos (IEU) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Analida Rincón Patiño. Doctora en Pesquisa y Planejamento Urbano e Regional, Instituto de Pesquisa y Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), Universidade Federal de Río de Janeiro (UFRJ), Brasil. Magíster en Estudios UrbanoRegionales, Escuela de Planeación Urbano-Regional, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Abogada, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, Colombia. Ha trabajado con comunidades en ejercicios de planeación participativa y ONG. Sus investigaciones abordan los temas de la planificación, las territorialidades y la producción normativa. Actual-

mente se desempeña como Directora de la Escuela de Planeación Urbano-Regional, Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Andrés Salcedo Fidalgo. Doctor en Antropología y Magíster en Ciencias Sociales, University of California Irvine, Estados Unidos. Antropólogo de la Universidad de los Andes, Colombia. Le fue otorgada una beca Fulbright para realizar estudios de posgrado en Estados Unidos y la University of California Irvine, le concedió el premio Regents Writing Dissertation Fellowship. Sus temas de investigaciones son la movilidad forzosa, las migraciones internas, el conflicto, y la recuperación de la memoria. Ha integrado el grupo: “Conflicto social y violencia” de la Universidad Nacional de Colombia donde se ha desempeñado como Coordinador del Grupo e Investigador. Actualmente es Profesor y Coordinador de la Maestría en Antropología de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.

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Curriculum vitae de los miembros de los Comités Editorial y Científico en orden alfabético

Comités Editorial y Científico

Territorios 20-21 / Bogotá, 2010, pp. 179-183 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484

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Comité editorial María Helena Botero. Magíster en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Université de Genève (UNIGE), Suiza. Especialista en Planeación Urbana y Regional, Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Colombia. Administradora Pública de la misma Escuela. Ha trabajado como Docente e Investigadora en temas de desarrollo territorial por más de veinte años a nivel de pregrado y post grado en Universidades en Colombia y América Latina. Actualmente se desempeña como Docente e Investigadora de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, Colombia.

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Jorge Lotero Contreras. Magíster en Sciences Sociales, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Paris, Francia. Especialista en Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica, Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago de Chile. Economista, Universidad de Antioquia, Colombia. Ha trabajado como Profesor e Investigador en Desarrollo local y regional, Competitividad regional y local, Organización productiva e instituciones y Diagnóstico y planes de desarrollo. Actualmente es Profesor e Investigador del Grupo de Estudios Regionales (GER) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia (UDEA), Colombia.

Luis Mauricio Cuervo. Doctor en Urbanisme, Institut d´Urbanisme de Paris. Université Paris XII, Francia. Máster en Planificación Urbana de la misma Universidad. Economista, Universidad de los Andes, Colombia. Ha trabajado como Profesor e Investigador en temas del desarrollo económico regional y urbano desde 1982, vinculado principalmente a la Facultad de Economía y al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, Colombia, del cual ha sido director. Actualmente se encuentra vinculado al Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), en el Área de Desarrollo Local y Regional de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, con sede en Santiago de Chile. Françoise Dureau. Doctora en Démographie, Institut de Démographie de Paris, Francia. Magister en Cartographie, Université Paris VII, Francia. Geógrafa y Demógrafa. Trabajó como Cartógrafa en el Institut National d’Etudes Démographiques (INED), Paris, Francia, y en la Direction du Développement Régional, Ministère du Plan et de l’Industrie, Abidjan, Costa de Marfil. Ha dedicado su carrera a la investigación, trabajando principalmente como Investigadora del Institut de Recherche pour le Développement (IRD), Francia, en Ecuador y Colombia. Sus temas de investigación son las migraciones, las formas de

Curriculum vitae de los miembros de los Comités Editorial y Científico


movilidad espacial, las trayectorias y estrategias residenciales, y las reconfiguraciones territoriales. Actualmente es Directora de Investigación en el IRD, miembro de la UMR 201, IRD, - Université Paris 1, Francia y Vicepresidenta de la Commission Scientifique Sectorielle Sciences Humaines et Sociales (CSS4) del IRD. María Clara Echeverría. Magíster en Estética - Cultura de la Metrópoli, Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Diseño y Planeación de Vivienda, IHS-BIE, Países Bajos. Arquitecta, Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado como Profesora, Investigadora y Decana de la Facultad de Arquitectura y del Centro de Estudios del Hábitat Popular – CEHAP (hoy Escuela del Hábitat – CEHAP), Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Actualmente es Profesora asociada de la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Samuel Jaramillo González. Doctor en Urbanisme et Aménagement, Institut d´Urbanisme de Paris. Université Paris XII, Francia. Diploma in Urban Planning, Oxford School of Planning, Oxford Polytechnic, Inglaterra. Economista, Universidad de los Andes, Colombia. Por más de treinta años ha venido trabajando como Profesor e Investigador en el campo de los estudios urbanos y de planeación, en especial procesos de urbanización, producción de vivienda,

renta del suelo urbano. Ha publicado varios libros de amplia circulación. Actualmente trabaja como Profesor Titular e Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Económico (CEDE) de Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, Colombia. María Mercedes Maldonado Copello. Estudios de Doctorado en Urbanisme, Université de Paris, Francia. Abogada, Universidad Externado de Colombia. Ha sido investigadora del CINEP (Proyecto Políticas de servicios públicos en Colombia), Consultora del PNUD, Ministerio de Desarrollo Económica, Proyecto de apoyo a la política de gestión urbana y de vivienda y de Evaluación de la descentralización. Investigadora y Profesora del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, Colombia. Sus temas de investigación son relacionados con el derecho urbano, los procesos de producción normativa en Colombia, políticas de suelo en procesos de ordenamiento territorial y recuperación de plusvalías. Actualmente se desempeña como Profesora e Investigadora del Instituto de Estudios Urbanos (IEU) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Orlando Sáenz Zapata. Doctor en Urbanismo de la Universidad Nacional Autónoma de México. Magíster en Desarrollo Urbano de El Colegio de México. Sociólogo. Trabaja actualmente en la Uni-

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versidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales (UDCA), Bogotá, Colombia. Camilo Villa van Cothem. MA in Development Studies, Institute of Social Studies, Países Bajos. Especialista en Planeación y Administración del Desarrollo Regional, Universidad de los Andes, Colombia. Antropólogo, Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado cerca de veinte años en entidades de investigación y formación, y con organizaciones de apoyo a procesos de desarrollo. Se ha desempeñado también como Profesor e Investigador en Universidades colombianas y holandesas, desde 1994 hasta 2010. Actualmente trabaja como Consultor y Formador independiente.

Comité científico

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Pedro Abramo. Doctor en Economie, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Paris, Francia. Magíster en Planejamento Urbano e Regional, Universidad Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Brasil. Economista, Universidade Federal Fluminense (UFF), Niteroi, Brasil. En su reconocida trayectoria investigativa ha abordado los temas de economía inmobiliaria, uso de suelo urbano y vivienda y mercados informales. Fue secretario ejecutivo de la Asociación Nacional de Postgrado e Investigación en Planificación Urbana y Regional (ANPUR), Brasil. Actualmen-

te es Profesor e Investigador del Instituto de Pesquisa y Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. Henri Coing. Doctor d’Etat en Sciences Sociales y Doctor de 3° cycle en sociologie urbaine. Profesor jubilado del Institut d’Urbanisme de Paris, Université ParisEst, Francia. Ha trabajado en empresas consultoras de Urbanismo, ha sido Director del Département d’Urbanisme, Transport et Environnement de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, Paris, Francia. Ha sido Profesor invitado del IESA, Caracas, Venezuela. En su larga y reconocida trayectoria investigativa ha abordado los temas de los cambios sociales y la renovación urbana, los mercados de empleo y procesos de urbanización, y la gestión de los servicios públicos domiciliarios, tanto en Francia como en Latinoamérica. Sergio González López. Doctor en Urbanismo de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), México. Maestro en Arquitectura de la misma Universidad. Es Coordinador General de la Red Iberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio (RII); Consejero Académico de la Red Iberoamericana de Postgrados sobre Política y Estudios Territoriales (RIPPET) y Coordinador Académico del Área de Estudios Territoriales de la Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Curriculum vitae de los miembros de los Comités Editorial y Científico


(REDALYC). Es Investigador Nacional Nivel I, trabajando en las líneas de investigación “Reestructuración productiva y desarrollo local”, “Estado del conocimiento de los estudios territoriales” y “Perfil formativo de los estudios territoriales”. Actualmente se desempeña como Profesor y Coordinador del Centro de Estudios de la Universidad (CEU), en la Universidad Autónoma del Estado de México. Vincent Goueset. Tiene una Habilitation à Diriger des Recherches (HDR), Université Rennes 2, Francia. Es Doctor en Géographie, Université Bordeaux 3 et Institut Français d’Etudes Andines (IFEA), Francia. Es geografo de la misma Universidad. Trabajó como Investigador en el IFEA en Bogotá, Colombia. Sus temas de investigación son las dinámicas urbanas y regionales en Latinoamérica, la acción pública, los procesos de descentralización, la gestión de los

servicios públicos. Actualmente es Profesor e Investigador del Departamento de Geografía y el Laboratorio ESO (Espaces et Sociétés) de la Universidad de Rennes, Francia. Emilio Pradilla Cobos. Doctor en Urbanismo de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Experto en urbanismo y desarrollo económico y social, especialista en organización del territorio. Actualmente es Profesor-Investigador del Departamento de Teoría y Análisis, División de Ciencias y Artes para el Diseño, Universidad Autónoma Metropolitana, Xochimilco, México. Investigador Nacional del Sistema Nacional de Investigadores, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, México. Miembro de la Red Nacional de Investigación Urbana y la Red Iberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio.

territorios 22 Curriculum vitae de los miembros de los Comités Editorial y Científico

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Territorios 22 / Bogotá, 2010 ISSN: 0123-8418 ISSNe: 2215-7484

territorios

Revista de Estudios Urbanos y Regionales ¿Cuál es el perfil de la revista? La revista Territorios es una publicación académica semestral, cuyo principal objetivo es difundir el conocimiento especializado sobre temas regionales y urbanos, y de esta manera poder enfrentar y abordar los problemas del desarrollo territorial, a través de la difusión del análisis crítico y de las propuestas alternativas, que en últimas, busca redefinir la región y el territorio, bajo los cambios estructurales económicos y políticos que viven el país y Latinoamérica. La revista es una publicación realizada conjuntamente por la Asociación Colombiana de Investigadores Urbano Regionales, ACIUR, y el Centro de Estudios políticos e internacionales de las facultades de Ciencia Política y Gobierno y Relaciones internacionales de la Universidad del Rosario a través de su programa de Gestión y Desarrollo Urbanos Ekística. Territorios actualmente hace parte del índice Latindex, del International Bibliography of the Social Sciences IBSS-LSE en el London School of Economics and Political Science y de la Hemeroteca Virtual RedAlyC.

¿Qué busca la revista Territorios? a. Busca una participación amplia de instituciones y académicos relacionados con estudios urbano-regionales, de tal manera que se vinculen en calidad de miembros del comité editorial, colaboradores o coeditores. b. La temática de la revista está centrada en lo regional y en lo local, en el marco de la acción para el desarrollo territorial. c. El tratamiento y el enfoque de los artículos son interdisciplinarios.

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¿Qué propone la revista Territorios? a. Difundir los esfuerzos por redefinir la región y el territorio, bajo los cambios estructurales económicos y políticos que vive el país y Latinoamérica. b. Plantear y difundir el análisis crítico y las propuestas alternativas para abordar y enfrentar los problemas del desarrollo territorial. c. Recoger metodologías que reflejen una visión integral de la planeación y de los procesos de desarrollo. d. Presentar experiencias de desarrollo, tanto desde una perspectiva histórica como actual, que permitan interpretar y evaluar las dinámicas presentes en diversos contextos. e. Traer al medio nacional discusiones relevantes en el medio internacional. f. Los artículos trabajan, en lo posible, una perspectiva latinoamericana de la temática.

¿Qué secciones conforman la revista Territorios? Sección temática Esta sección cobija cualquiera de las varias formas de exposición y conocimiento –artículo académico, ensayo o experiencias– sobre el tema especial definido para cada número de la revista.

Sección general: Investigaciones y ensayos Sección abierta a estas dos formas de exposición y conocimiento. Se acogen por un lado trabajos académicos en los cuales se genere discusión teórica, metodológica y el tratamiento riguroso de la información empírica; y por el otro contribuciones más abiertas, donde las referencias teóricas son indispensables, pero el componente de reflexión abierta y libre es más importante que en el caso de las investigaciones.

Experiencias

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Sección abierta a artículos provenientes de ONG grupos de base, funcionarios públicos y consultores interesados en presentar casos particulares de desarrollo regional y local, donde la riqueza, complejidad y particularidad están por encima de la generalidad y caLuis Berneth Peña


pacidad de abstracción. No es indispensable que el sustento teórico de estos trabajos sea muy grande. Sin embargo, es deseable (no indispensable) un esfuerzo de generalización, de referencia a discusiones de teoría y política regional y urbana, así como amplitud en la presentación de los puntos de vista de los diversos actores presentes en el caso. Si no es posible conseguir esto último, debe hacerse explícita la parcialidad de la visión.

Trabajos de jóvenes investigadores Para la revista es importante abrir espacio a la presentación de trabajos de jóvenes investigadores; pueden ser trabajos de tesis de pre o postgrados o primeras investigaciones.

Reseñas Reseñas-artículos sobre libros de desarrollo urbano-regional, o presentación de bibliografía relacionada con la temática de la revista.

¿A quién va dirigida la revista Territorios? Territorios tiene como destinatarios a los académicos, técnicos de planeación, gobernantes y funcionarios territoriales, empresarios, organizaciones no gubernamentales, consultores y estudiantes de pre y post grado.

¿Cuáles son los requisitos formales para presentar artículos a la revista Territorios? El archivo debe estar en formato Word, letra Times New Roman, tamaño de letra 12, a espacio 1.5 (espacio y medio). En caso de que el artículo incluya gráficas, figuras o mapas, éstos deberán anexarse en original para garantizar la calidad de su reproducción. Cada mapa o gráfica utilizada debe tener un breve título y citar la fuente de donde se obtuvo; si la fuente es de Internet, anotar la dirección electrónica completa. En archivo aparte, el autor debe anexar su currículum vitae actualizado, incluyendo las últimas publicaciones que haya realizado en los tres últimos años. Ciudades y sociedades en mutación. Lecturas cruzadas sobre Colombia

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a. El número máximo de caracteres variará según la sección a la cual corresponda el artículo, así: – – – – –

Tema especial: 40.000 caracteres Investigaciones y ensayos: 60.000 caracteres Experiencias: 30.000 caracteres Trabajos de jóvenes investigadores: 30.000 caracteres Reseñas: 10.000 caracteres

b. Referencia del autor: – Datos personales (nombres, apellidos, dirección electrónica y para ­correspondencia, formación aca­démica) – Institución a la cual pertenece como investigador y cargo – Área de estudio c. Resumen de contenido: – Debe elaborarlo el autor, en español e inglés. – Su extensión no debe superar las 200 palabras. d. Palabras claves: de cinco a siete por artículo. e. Las notas a pie de página serán de carácter aclaratorio. f. Referencias bibliográficas: – La referencia del autor se indicará en el cuerpo de texto así: – Apellido del autor, año de la publicación, y número de la página de la cual se toma la cita textual. – La bibliografía se indicará al final del artículo así:

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Libros: Krugman, P. (1991). Geography and trade. Massachusetts: The MIT Press. Artículos de revistas: Malerba, F. y Orsenigo, L. (1997). Technological regimes and sectoral patterns of innovative activities. Industrial and Corporate Change, 6 (1), 83-117. Capítulo de libro: Boisier, S. (2001). “Desarrollo local ¿De qué estamos hablando?”. En Vásquez Barquero y Madoery (Comp.), Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local (pp. 4875). Rosario: Homo Sapiens Ediciones.

Luis Berneth Peña


– Cuando se citen varios textos de un autor que hayan sido publicados en un mismo año, se diferenciarán acompañando el año con letras, en orden alfabético, tanto en la indicación en el cuerpo de texto como en la bibliografía. – Para citar un lugar en la Red se recomienda escribir el nombre de la página en el texto del documento (ej.: http://cider.uniandes.edu.co). No es necesario incluirlo en la bibliografía general.

¿En qué consiste el proceso de evaluación y selección de artículos? a. La coordinación editorial de la revista Territorios hará una convocatoria amplia para la presentación de artículos, a partir de la cual quienes deseen participar contarán con un plazo determinado para entregar su propuesta. b. Una vez recibido un artículo, la coordinación editorial de Territorios notificará al autor de su recepción; registrará el artículo con un número y dará a conocer el título del trabajo sin el nombre del autor, procediendo a entregarlo a los miembros del comité editorial o evaluadores externos para su evaluación. c. Los integrantes del comité editorial y evaluadores externos revisarán cada uno de los artículos y entregarán por escrito el resultado de su evaluación. d. Posteriormente, el comité definirá: la aceptación definitiva, el rechazo, o la devolución para ajustes o modificaciones. e. Según el caso, la coordinación editorial procederá a: – Comunicar al autor la aceptación del artículo e iniciar el procesamiento del texto para su publicación. – En caso de rechazo se notificarán al autor los motivos expuestos por el comité editorial que impiden la publicación de su trabajo. – Cuando el comité editorial considere que un artículo puede publicarse, pero que es necesario ajustarlo o complementarlo, la coordinación editorial presentará al autor las anotaciones correspondientes. – Si el comité editorial considera que es necesario contar con una opinión externa sobre algún artículo, ya sea por su carácter muy especializado o porque no hay consenso en cuanto a la decisión de publicarlo, la dirección de la revista designará un colaborador externo para tomar la decisión y continuar el proceso con alguno de los tres puntos anteriores. – Los resultados finales del proceso de evaluación serán inapelables en todos los casos. Ciudades y sociedades en mutación. Lecturas cruzadas sobre Colombia

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Derechos de autor Al momento de aceptar la publicación de sus artículos, los autores deberán formalizar la cesión de derechos de autor a Territorios, según las condiciones establecidas por la revista.

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Luis Berneth Peña


Revista

&territorios

Universidad Revista de estudios urbanos y regionales Empresa

Autorización para publicación Señores COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO Bogotá, Colombia __________________________________ , mayor de edad, domiciliado en la ciudad de _______, en __________, identicado como aparece al pie de mi rma y creador del texto titulado __________________, como parte de la publicación _________________ ______, a través de este documento, autorizo voluntariamente a la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, la publicación de la obra en mención. Así mismo, conozco que la obra en razón a la naturaleza académica de la Universidad, será publicada a título de ilustración destinada a la enseñanza con nes educativos, sin ánimo de lucro y por lo tanto, autorizo que los fondos que se llegaren a recaudar por su divulgación, se destinen a apoyar el nanciamiento de los costos sufragados por la Universidad para la divulgación de esta u otra obra que publique con estos nes. Igualmente, declaro que la obra es original e inédita y fue realizada por mí mismo, sin violar o usurpar derechos de autor de terceros, es de mi exclusiva autoría y detento la titularidad de los derechos morales de la misma, garantizo que no contiene citas o transcripciones de obras no debidamente referenciadas; que no contiene declaraciones difamatorias contra terceros, ni contrarias al orden público y a las buenas costumbres, y que no viola derechos de otros autores. En caso de presentarse cualquier reclamación o acción por parte de un tercero en cuanto a los derechos morales o patrimoniales de autor sobre la obra en cuestión, asumiré toda responsabilidad y saldré en defensa de los derechos aquí otorgados. Nombre Cédula Firma Dirección de correspondencia

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___________________ ___________________ ___________________ ___________________

Por favor diligencie el formulario y envíelo en el momento de presentar el artículo al editor o director de la publicación.


Información de la Publicación

Publication Information

Publicación Semestral de la Asociación Colombiana de Investigadores Urbano Regionales (ACIUR) y las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales, Programa de Gestión y Desarrollo Urbano, de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Cra 6a No. 14 - 13, piso 2, Bogotá, Colombia. Formato 21 x 21 cm.

Bi-annual publication of Asociación Colombiana de Investigadores Urbano Regionales (ACIUR) and the Department of Political Science and Government and International Relations, Program of Urban Management and Development of the University Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Cra 6a No. 14 - 13, Second floor, Bogota, Colombia. Size 21 x 21 cm.

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E-mail requests revistas@urosario.edu.co, juruiz@urosario.edu.co.

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2 numbers a year: National: US$ 19 - € 15 International: US$ 53- € 40


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