maart 2012
Opdrachtgeveren ondernemerschap Handreiking in het kader van de overheveling extramurale begeleiding TransitieBureau Begeleiding in de Wmo
Inhoudsopgave Voorwoord 4 Managementsamenvatting 5 Achtergrond en aanleiding
12
0.1 0.2 0.2.1 0.2.2 0.2.3 0.3 0.4 0.5 0.6
Vanaf 2013 worden gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding Schets van de doelgroep van de decentralisatie De totale doelgroep Aandacht voor specifieke groepen Relaties met andere (beleids)terreinen en voorzieningen Opdrachtgeverschap voor begeleiding is een belangrijk thema bij de decentralisatie Er zijn lessen te trekken uit de transitie naar de Wmo in 2007 Doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren Leeswijzer en opbouw van de Handreiking
12 12 12 14 15 16 16 18 18
1. 1.1 1.1.1 1.1.2 1.2 1.3 1.4 1.5 1.5.1 1.5.2 1.6 1.6.1 1.6.2 1.6.3
Deel 1: Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap Stappenplan opdrachtgeverschap Invulling beleidskeuzes begeleiding Van beleidskeuze naar uitwerking Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap Dialoog tussen gemeente en aanbieder Beleidsarm of beleidsrijke invulling Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie Privaatrechtelijke overeenkomst of subsidie? Let op het gemeentelijk inkoopbeleid! Twee momenten van inwerkingtreding Scenario 1, een volledige implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013 Scenario 2, een beperkte implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013 Twee scenario’s voor de planning en implementatie van het opdrachtgeverschap
20 20 22 22 23 24 26 27 27 27 28 28 29 30
2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.5
Deel 2: Relevante beleiduitgangspunten voor opdrachtgeverschap Inzicht in de vraag Indeling van cliënten in subgroepen Beknopte toelichting op de doelgroep van begeleiding Inzicht in het aanbod Toegang tot ondersteuning Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap De voorziening Rolopvatting van de gemeente De relatie gemeente en aanbieder Geografische ordening opdrachtgeverschap Samenwerking tussen gemeenten Specifieke aandachtspunten voor aanbieders
31 32 32 34 35 37 40 40 43 47 50 51 55
3.
Deel 3: Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap
57
2 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
3.1 Inkoop- en subsidiemodellen 3.1.1 De relatie tussen de gemeente en aanbieders 3.1.2 Het aantal te contracteren te aanbieders 3.1.3 Gezamenlijk ontwikkelen van contractuele voorwaarden 3.1.4 Het aantal cliënten 3.2 Opdrachtomschrijving 3.2.1 Specificeren op output en outcome 3.3 Bekostiging 3.4 Samenwerken met de zorgverzekeraar 3.5 Goed werkgeverschap en social return 3.5.1 Overname van personeel 3.5.2 Social return 3.5.3 Reële doorbelasting van loonkosten 3.6 Inhoud en duur van de overeenkomst 3.6.1 Duur van de overeenkomst 3.6.2 ‘Ademende’ overeenkomst 3.6.3 Prestatieprikkels 3.6.4 Samenloop van verschillende regelingen uitwerken in de overeenkomst 3.7 Organiseren van vervoer van cliënten 3.8 Omgaan met vastgoed 3.9 Implementeren van het inkoop- of subsidiemodel 3.9.1 Het uitvoeren van het inkoop- of subsidieproces 3.9.2 Uitwerking van het operationeel opdrachtgeverschap 3.9.3 Inrichten van het operationele klantproces 3.10 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders
57 60 61 62 63 63 65 67 69 72 72 72 72 73 73 74 74 75 77 78 78 78 79 79 79
4. 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.3
81 81 81 83 85 86
Deel 4: Uitvoeren opdrachtgeverschap Monitoring en toezicht houden Inrichten van de monitorfunctie Toezicht houden op kwaliteit Administratie en control Specifieke aandachtspunten voor aanbieders
Bijlage A Deelnemers workshops opdrachtgeverschap begeleiding
87
Bijlage B Inkoop van voorzieningen voor specifieke groepen
88
Bijlage C Toelichting inkoop- en subsidiemodellen
91
Bijlage D CAO VVT Overname personeel
95
3 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Voorwoord Deze Handreiking bevat informatie over opdrachtgeverschap en de gevolgen voor ondernemerschap voor de functie begeleiding. De Handreiking is samengesteld in de periode november 2011 – januari 2012 in opdracht van het ministerie van VWS. De samenstelling van de Handreiking was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van gemeenten, aanbieders en koepelorganisaties die hebben meegedacht, gediscussieerd, inzichten gedeeld, meegelezen en informatie verstrekt. Dankzij hen sluit de Handreiking goed aan op de praktijk. Speciale dank gaat uit naar Mark van den Einde van het ministerie van VWS en Ronald Bellekom van de VNG voor de begeleiding van het hele proces. Wij hopen dat deze Handreiking een bijdrage levert aan de transitie van de begeleiding van de AWBZ naar de Wmo en inspiratie voor gemeenten en aanbieders om de onderlinge relatie zo effectief mogelijk vorm te geven. Patrick Tazelaar (projectleider, Significant) Reitse Keizer (Significant) Wouter Rust (MOVISIE)
4 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Managementsamenvatting Inleiding Gemeenten worden met ingang van 2013 verantwoordelijk voor cliënten die voor het eerst een beroep op begeleiding doen en voor cliënten die in 2013 een herindicatie aanvragen. Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die extramurale begeleiding nodig hebben. Deze vorm van ondersteuning wordt namelijk uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten gehaald en ondergebracht in de Wet maatschappelijke ondersteuning. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten opdrachtgever worden voor aanbieders die deze ondersteuning uitvoeren. Ter ondersteuning van gemeenten en aanbieders, om hun rollen zo goed mogelijk in te vullen, is in de periode november 2011 - januari 2012 deze Handreiking opdrachtgeverschap ondernemerschap opgesteld. De Handreiking geeft informatie, ideeën en voorbeelden over de thema’s die spelen op het gebied van opdrachtgeverschap en de relatie met het ondernemerschap. Het is aan gemeenten en aanbieders zelf om in de lokale situatie de begeleiding optimaal te organiseren. De Handreiking is dan ook niet bedoeld als ‘blauwdruk’, maar als inspiratiebron voor het inrichten van (nieuwe) vormen van de relatie tussen gemeente en aanbieders. De Handreiking is zo opgezet dat zowel gemeenten als aanbieders van begeleiding eenvoudig informatie kunnen vinden over de voor hen relevante onderwerpen. Uiteraard kan de lezer deze Handreiking ook van voor tot achter lezen. Nog steeds bestaat er rondom aanbesteden het beeld dat alles moet en niets mag. Dit is echter een misvatting. Mede omdat begeleiding een zogenaamde IIB-dienst betreft, hebben partijen veel vrijheid ten aanzien van de wijze waarop het proces, om te komen tot gezamenlijke afspraken, wordt ingericht. Deze handreiking beschrijft de vele mogelijkheden die er zijn. Een belangrijk aandachtspunt voor gemeenten is dat er gezorgd moet worden dat het eigen inkoopbeleid geen ongewenste beperkingen aan deze vrijheid oplegt
Kernboodschap De inhoud van de Handreiking kent een aantal centrale boodschappen die onder andere zijn gebaseerd op de ervaringen die zijn opgedaan tijdens de inwerkingtreding van de Wmo in 2007. Destijds leidde met name het gekozen aanbestedingsmodel van sommige gemeenten tot een moeizame lokale implementatie. Het is van belang daar lering uit te trekken en bij de komende transitie er voor te zorgen dat gemeenten en aanbieders met elkaar een constructieve wijze van samenwerking kiezen die er voor zorgt dat cliënten zo goed mogelijk worden geholpen. De leerpunten uit 2007 leiden tot de volgende aandachtspunten bij het vormgeven van de relatie tussen opdrachtgever en aanbieder en ondernemer voor begeleiding:
Cliënt centraal Met de begeleiding wordt beoogd om burgers in staat te stellen dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren, het persoonlijk leven te structureren en daarover regie te voeren. Door gemeenten verantwoordelijk te maken voor de begeleiding wordt het mogelijk om integrale ondersteuning te leveren die precies is afgestemd op de behoefte van de individuele cliënt. De transitie van begeleiding vraagt heel veel creativiteit van gemeenten en aanbieders om te komen tot innovatieve ondersteuningsconcepten. Denk niet in beperkingen, maar in mogelijkheden. Start bij het maken van beleidskeuzes vanuit de cliënt, zijn behoefte en de wijze waarop gemeenten en aanbieders dit slim kunnen organiseren. De keuze voor een passend 5 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
opdrachtgeversmodel is daarvan een afgeleide. Zorg daarbij dat de gemeentelijke beleidsmedewerkers en inkopers geen gescheiden rollen hebben binnen het proces, maar in samenwerking tot een goede inrichting komen van het inkoopproces. Ga ook in gesprek met cliënten om te zien waar en hoe zij ondersteuning nodig hebben en waar het eigen netwerk ingezet kan worden. Hierbij is het van groot belang om te voorkomen dat het sociale netwerk (waaronder mantelzorgers) overbelast raakt. Het inzetten van kortdurend verblijf - of vergelijkbare voorzieningen - kan dan een oplossing bieden.
Dialoog cruciaal voor succesvolle implementatie Belangrijk bij deze transitie is het gesprek tussen gemeente en aanbieder op gang te brengen en te houden gedurende de voorbereiding op de decentralisatie, maar zeker ook in periode daarna. De zorg- en welzijnaanbieders hebben over het algemeen veel kennis over de huidige werkwijze en praktijk waar gemeenten veel van kunnen leren. Gemeenten bepalen het beleid voor de toekomstige inrichting van de Wmo en kunnen deze toetsen bij aanbieders op bijvoorbeeld haalbaarheid en uitvoerbaarheid. De dialoog is cruciaal om informatie te vergaren, te anticiperen op eventuele knelpunten en de begeleiding effectief te organiseren. De gemeente en aanbieders kunnen met elkaar in gesprek gaan tijdens de beleidsfase waarin informatieverzameling en het maken van keuzes centraal staan. Ook in het contracteringsproces is een dialoog mogelijk en wenselijk. Zo kan de gemeente de voorwaarden voor de opdracht gezamenlijk met de aanbieders ontwikkelen. Tenslotte dienen aanbieders en gemeenten ook na de gunning met elkaar in gesprek te blijven. Hierbij gaat het bespreken van de voortgang, maar om eventuele nieuwe kansen en bedreigingen met elkaar te delen.
Start op tijd en pak zaken in samenhang op Het doorlopen van inkoopprocessen kost veel tijd. Zowel de voorbereidingstijd als ook het doorlopen van de juiste afstemmings- (Wmo-raden en gesprekken met patiënt- en cliëntenorganisaties) en besluitvormingsprocedures. Daarnaast is dit niet de enige transitie die de komende jaren in het gemeentelijk en zorgdomein plaatsvindt. Het is van groot belang dat gemeenten de op hand zijnde transities in het gemeentelijke domein gezamenlijk oppakken en nadenken over integraal aanbod. Dit vergt extra inzet in de voorbereiding, maar levert uiteindelijk veel winst op. De gemeente en aanbieders moeten dan ook tijdig starten met voorbereidende activiteiten. De gemeente met het maken van beleidskeuzes en het doorlopen van het inkoopproces. De aanbieder met het inzichtelijk maken van kostprijsinformatie en impact op de eigen organisatie. Voldoende implementatietijd betekent dat gemeente en aanbieder in september 2012 al contractuele afspraken moeten hebben gemaakt voor de uitvoering in 2013.
Gemeentelijke samenwerking en samenwerking tussen aanbieders Gemeentelijke samenwerking op het gebied van (opdrachtgeverschap voor) begeleiding kan verschillende voordelen bieden. Omdat het komen tot samenwerkingsafspraken een tijdrovend proces is, is het van belang dat gemeenten tijdig in kaart brengen of zij met andere gemeenten willen samenwerken en op welke terreinen. Ook aanbieders dienen te bekijken of het zinvol is om met andere aanbieders te gaan samenwerken, bijvoorbeeld om te komen tot nieuwe integrale ondersteuningsconcepten.
Houd rekening met goed werkgeverschap Goed personeel is cruciaal voor goede hulpverlening en dus is het behouden van voldoende gekwalificeerd personeel voor de sector van maatschappelijk belang. Gemeenten en aanbieders moeten - ieder vanuit de eigen rol - ervoor zorgen dat hiermee rekening wordt gehouden. Het doelmatig besteden van middelen is uiteraard - zeker in deze tijd van bezuinigingen - van groot belang, maar voorkomen moet worden dat te sterk c.q. alleen op de prijs wordt gestuurd om daarmee bezuinigingsdoelstellingen te realiseren. Gemeenten en aanbieders dienen dan ook rekening te houden met reële loonkostenstructuren voor begeleiding bij de totstandkoming van tarieven of bekostigingsmodellen en rekening te houden met CAO-afspraken.
6 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Voorkom onnodige administratieve lasten Verantwoording en informatievoorziening tussen gemeente en aanbieder zal altijd nodig zijn, maar voorkomen moet worden dat te hoge administratieve lasten ontstaan. Daarom is het van belang dat gemeenten goed afwegen of bepaalde administratieve voorwaarden wel noodzakelijk zijn om te hanteren. Zomaar algemene leveringsvoorwaarden toepassen of allerlei detailinformatie opvragen waar vervolgens niets mee gebeurt is niet zinvol. Om de administratieve lasten tot een minimum te beperken moeten aanbieders en gemeenten in een vroeg stadium hier gezamenlijk over nadenken. In geval van een inkoopsamenwerking zouden gelijkluidende administratieve voorwaarden de norm moeten zijn waarvan slechts bij uitzondering en met goede reden van moet worden afgeweken. Dit voorkomt dat zorgaanbieders die een goed aanbod kunnen doen voor samenwerkende gemeenten toch worden geconfronteerd met verschillende voorwaarden per gemeente.
Houd rekening met het gemeentelijk inkoopbeleid Soms hangt een ‘aanbestedingsspook’ boven de partijen. Omdat begeleiding een zogenaamde IIB-dienst (Europese aanbestedingsrichtlijnen) betreft, zijn vele inkoopmodellen mogelijk. Ook modellen waarbij een opdracht niet openbaar wordt aanbesteed of vormen van onderhandeling. Afhankelijk van de inhoud van de afspraken die een gemeente met aanbieders maakt, is ook een subsidievorm mogelijk. Belangrijk hierbij is dat het bij het traditionele subsidie-instrument niet mogelijk is om naleving van een overeengekomen prestatie te vorderen (zie verder de separate toelichting over dit onderwerp op invoeringwmo.nl). Het algemene gemeentelijk inkoopbeleid kan echter beperkingen opleveren. Deze door de gemeenteraad vastgestelde regels zijn meestal niet gericht op de inkoop in het sociale domein, maar vooral gericht op de facilitaire en werkensector. Daardoor kan het zijn dat ondanks de beleidsruimte in de wet- en regelgeving het gemeentelijk inkoopbeleid een bepaalde inkoop- of subsidievorm voor begeleiding niet toestaat. Daarom is het van belang om de gemeenteraad een besluit te laten nemen over het opdrachtgeverbeleid voor het sociale domein en specifiek voor de begeleiding.
Het afsluiten van de overeenkomst is “slechts” een tussenproduct De daadwerkelijke uitvoering begint pas na het afsluiten van een overeenkomst: in veel aanbestedingen ook in het kader van de Wmo - wordt in de aanbestedingsfase veel energie gestoken in het formuleren van eisen en wensen die de kwaliteit omhoog en de kosten omlaag moeten halen. De winst van deze eisen en wensen wordt pas geoogst door in de contractfase toe te zien op het onderhouden van de relatie en naleving van gemaakte afspraken. Beleg daarom een actieve taak voor contractbeheer en bespreek eventuele geconstateerde afwijkingen ten opzicht van de gemaakte afspraken met elkaar. Zorg ook dat afspraken niet ‘in beton zijn gegoten’, maar juist ruimte bieden om de komende periode nieuwe ondersteuningsvormen te ontwikkelen of de werkwijze aan te passen als deze niet goed functioneert.
7 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Inhoud van de Handreiking De Handreiking bestaat uit een introductiehoofdstuk en 4 separate delen die ingaan om de thema’s van opdrachtgeverschap. In de verschillende delen zijn de verschillende stappen in het onderstaande stappenplan toegelicht:
Stap 1
Stap 2
Analyse en segmentatie
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Stap 1 rol en activiteitenaanbieder
Stap 2 rol en activiteitenaanbieder
Stap 3
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 3 rol en activiteitenaanbieder
Stap 4
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Stap 4 rol en activiteitenaanbieder
Stap 5
Monitoring, toezicht/ admin., control
Stap 5 rol en activiteitenaanbieder
Onderstaand zijn de belangrijkste ‘checkpoints’ uit de Handreiking per paragraaf samengevat
0. Achtergrond en aanleiding Deel 0
Achtergrond en aanleiding
Checkpoints
0.1
Vanaf 2013 gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding
• Vanaf 2013 zijn gemeenten verantwoordelijk voor cliënten die voor het eerst een beroep op begeleiding doen, cliënten die in 2013 een herindicatie aanvragen, cliënten van wie het indicatiebesluit afloopt of waarvoor een nieuw indicatiebesluit is vereist. • Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die extramurale begeleiding nodig hebben.
0.2
Schets van de doelgroep van de decentralisatie
• Omvang en samenstelling van de doelgroep per gemeente zeer verschillend. • Bijzondere doelgroepen vragen specifieke aandacht tijdens het inkoopproces
0.3
Opdrachtgeverschap voor begeleiding een belangrijk thema
0.4
Lessons learned
8 Opdrachtgever- en ondernemerschap
• • • • •
Start op tijd met voorbereiden Blijf voortdurend met elkaar in gesprek Werk vanuit één visie Denk vanuit de cliënt, het opdrachtgevermodel volgt De daadwerkelijke uitvoering begint pas na het afsluiten van een overeenkomst
TransitieBureau maart 2012
Deel 1. Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap Deel 1
Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap
1.1
Stappenplan opdrachtgeverschap
• Inzicht in alle facetten van opdrachtgeverschap met het opdrachtgevermodel • 5 stappen om te komen tot professioneel opdrachtgeverschap voor begeleiding
1.2
Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap
• Vormen voor betrekken van cliënten • Advisering door cliënten in het inkooptraject
1.3
Dialoog tussen gemeente en aanbieder
• Dialoog vanwege complexiteit begeleiding noodzakelijk • Dialoog mogelijk op alle momenten in het proces van opdrachtgeverschap • Dialoog essentieel voor wederzijds begrip gemeente en aanbieder
1.4
Beleidsarm of beleidsrijke invulling
• Gemeente bepaalt beleidsmatige invulling • Ontwikkelpad voor doorontwikkeling naar beleidsrijke invulling
1.5
Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie
• Subsidie of privaatrechtelijke overeenkomst afhankelijk van situatie • Privaatrechtelijke overeenkomst mogelijk, maar subsidievormen ook • Voor aanbesteden gelden slechts 2 voorwaarden omdat het een IIB-dienst betreft • Let op het gemeentelijk inkoopbeleid!
1.6
Twee momenten van inwerkingtreding
• Voor 2013 al gereed met volledige uitwerking opdrachtgeverschap • 2013 gebruiken om te leren en per 1 januari 2014 een uitwerking van opdrachtgeverschap • Let op inwerkingtreding van nieuwe wet jeugdzorg voor jeugd met begeleiding
9 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Checkpoints
TransitieBureau maart 2012
Deel 2. Relevante uitgangspunten voor opdrachtgeverschap
Deel 2
Relevante beleiduitgangspunten voor opdrachtgeverschap
2.1
Inzicht in de vraag
• Inzicht noodzakelijk om beeld te krijgen van inhoud en omvang van benodigde ondersteuning • Indeling van cliënten in subgroepen helpt om inzicht te verkrijgen keuzes te maken
2.2
Inzicht in het aanbod
• Inzicht noodzakelijk om beeld te krijgen van aanbod en ordening lokale markt • Inzicht in (innovatieve) alternatieven die de markt kan bieden nodig om transformatie door te voeren
2.3
Toekenningbeleid
• Toekenningbeleid leidt tot sturing op de vraag (inhoud en omvang) • Let op inkoop van indicatiestelling indien relevant
2.4
Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap
• Type voorzieningen die gemeente wil organiseren (algemeen, collectief, individueel) • Rolopvatting van gemeente: regisseren of meer op afstand zitten • Relatie gemeente en aanbieder: afhankelijk van omvang van belang • Geografische ordening: organiseren op buurt-, wijkof stedelijk niveau • Samenwerken tussen gemeenten: afhankelijk van ordening aanbod en voordelen gemeente • In vroeg stadium betrekken van beleid, inkoop en financiën essentieel voor gelijkschakelen voorwaarden van samenwerkende gemeenten
2.5
Specifieke aandachtspunten voor aanbieders
• Gevolgen voor aanbieder in kaart brengen en mogelijke kansen inschatten • Inzicht in bedrijfsvoeringsmodellen • Eigen visie op invulling van begeleiding
10 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Checkpoints
TransitieBureau maart 2012
Deel 3. Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap Deel 3
Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap
3.1
Inkoop- en subsidiemodellen
De keuze voor een inkoop-of subsidiemodel hangt af van factoren zoals de relatie tussen gemeente en aanbieders, het aantal te contracteren aanbieders, het al dan niet gezamenlijk ontwikkelen van contractuele voorwaarden en het aantal cliënten.
3.2
Opdrachtomschrijving
Vanwege de complexiteit van begeleiding kan specificeren op output/outcomewenselijk zijn. Door vóór de start van het inkoop-of subsidietraject de aanbieder(s) te betrekken, kunnen in overleg realistische specificaties worden geformuleerd.
3.3
Bekostiging
Wijze van bekostiging hangt af van gekozen inkoopmode en de wijze waarop de ondersteuning is georganiseerd.
3.4
Samenwerken met zorgverzekeraar
• Afstemming oer ondersteuning waar samenloop met AWBZ verwacht wordt • Alternatief is om taken uit te besteden aan het zorgkantoor/zorgverzekeraar.
3.5
Goed werkgeverschap
• Gemeente kan ordentelijk verloop van overname van personeel stimuleren • Social Return stimuleert aanbieders werkplekken te creëren voor mensen met een uitkering • Voorkom afwenteling prijsdalingen op personeel door reële doorbelasting van loonkosten.
Checkpoints
Deel 4. Uitvoeren opdrachtgeverschap Deel 4
Uitvoeren van opdrachtgeverschap Contractmanagement
11 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Checkpoints • Monitoring van en toezicht op de uitvoering van het contract draagt bij aan nakoming van gemaakte afspraken. • Denk bij inrichten administratieve processen aan het beperken van administratieve lasten.
TransitieBureau maart 2012
Achtergrond en aanleiding In dit hoofdstuk komende volgende thema’s aan bod: 1. Vanaf 2013 worden gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding; 2. Doelgroep van de decentralisatie; 3. Opdrachtgeverschap voor begeleiding is een belangrijk thema bij de decentralisatie; 4. Er zijn lessen te trekken uit de transitie van AWBZ naar Wmo in 2007; 5. Doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren; 6. Leeswijzer en opbouw van de Handreiking.
0.1 Vanaf 2013 worden gemeenten verantwoordelijk voor extramurale begeleiding De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de extramurale begeleiding - die tot 2013 geheel valt binnen Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) - wordt gedecentraliseerd naar gemeenten - waar de begeleiding onderdeel zal worden van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Gemeenten worden met ingang van 2013 verantwoordelijk voor cliënten die voor het eerst een beroep op begeleiding doen. Ook worden gemeenten in (de loop van) 2013 verantwoordelijk voor cliënten die in 2013 een herindicatie aanvragen, dan wel omdat het indicatiebesluit afloopt dan wel omdat de situatie van de cliënt is veranderd waardoor een nieuw indicatiebesluit vereist is. Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die extramurale begeleiding nodig hebben. De decentralisatie van extramurale begeleiding is inclusief het vervoer van en naar locaties voor begeleiding en het kortdurend verblijf. Als er sprake is van een verblijfsindicatie dan blijft de begeleiding vanuit de AWBZ geregeld. Ook het Volledig Pakket Thuis (VPT) blijft onder de AWBZ. De decentralisatie van begeleiding naar de Wmo biedt kansen om op lokaal niveau deze ondersteuning met het oog op zelfredzaamheid en participatie dichterbij de burger te organiseren. Gemeenten zijn in staat de eigen kracht en mogelijkheden van burgers en hun sociale netwerk aan te spreken en maatwerk in de directe omgeving te realiseren. Ook kunnen zij verbindingen leggen met andere Wmo-voorzieningen en andere gemeentelijke domeinen, zoals de Wet Werk en Bijstand (Wwb) of het woonbeleid. Zo organiseert de gemeente in samenspraak met aanbieders de begeleiding meer doelmatig en meer effectief. Juist dit laatste onderwerp is voor gemeenten en aanbieders een belangrijk onderwerp in de totale transitie.
0.2 Schets van de doelgroep van de decentralisatie 0.2.1 De totale doelgroep De totale doelgroep bestaat uit cliënten met matige en zware beperkingen. Onderstaande afbeelding geeft een grove schets van het aantal cliënten per hiervoor genoemde doelgroep voor een gemiddelde gemeente.
12 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
1 CIZ, Wie is de cliënt?, 2011. Zie ook www.ciz.nl.
Figuur 1: Indeling van de totale doelgroep en inschatting van de omvang per subdoelgroep1
Transitie AWBZ naar Wmo
5%
Groep 1: Somatiek 0 – 64
10.500 mensen
Groep 2: Somatiek 65 – 75
7.000 mensen
Groep 3: Somatiek 75+
20.500 mensen
Groep 4: Psychogeriatrisch
13.000 mensen
Groep 5: Kinderen met psychischestoomis 0 – 17
30.000 mensen
Groep 6: Mensen met psychischestoomis
55.500 mensen
Groep 7: Kinderen met verstandelijke handicap 0 – 17
20.000 mensen
Groep 8: Mensen met verstandelijke handicap
30.000 mensen
Groep 9: Mensen met zintuigelijke handicap
4.500 mensen 2%
Groep 10: Mensen met lichamelijke handicap
14.000 mensen
3%
10%
Grote gemeente: 11.000 cliënten
6% 15%
27% Middelgrote gemeente: 800 cliënten
10% 15%
Kleine gemeente: 127 cliënten
7%
Belangrijk om te beseffen is dat het op het landelijk niveau gaat om een grote groep mensen, maar dat dit op het lokale niveau van een gemeente sterk kan verschillen. De G4 hebben grote groepen cliënten, maar de middelgrote en kleine gemeenten hebben wellicht te maken met enkele honderden of soms slechts tientallen cliënten. En cliënten ontvangen in de huidige praktijk een grote verscheidenheid aan onder steuningsvormen. Dit maakt deze transitie complexer dan de eerdere transitie van Hulp bij het huishouden in 2007. De totale ondersteuningsbehoefte binnen een gemeente kan op voorhand moeilijk eenduidig vastgesteld worden. Wat er nodig is aan ondersteuning vanuit een gemeente hangt af van de mate van beperking, de mate waarin deze effect heeft op het dagelijks leven, de mate waarin hulpbronnen beschikbaar zijn, de mate waarin een cliënt zelfredzaam is en de mate waarin de omgeving van de cliënt kan bijdragen. Een alleenstaande man van 80 met longproblemen, een hartkwaal en een beperkt sociaal netwerk heeft een andere ondersteuningsbehoefte dan een jonge vrouw van 30 met het syndroom van Down. En kinderen met een verstandelijke beperking hebben een andere vorm van ondersteuning nodig dan een volwassene met een psychiatrische stoornis. Omdat de ondersteuningsbehoefte per doelgroep, en vaak per individu, verschilt is de huidige dienstverlening gevarieerd. Sommige voorzieningen zijn regionaal georganiseerd en andere voorzieningen zijn op gemeentelijk niveau georganiseerd. Voor kleine groepen mensen met een bijzondere problematiek zijn er bovenregionale voorzieningen met specialistische dienstverlening. Dit is het geval voor mensen met een niet aangeboren hersenafwijking (NAH), zintuiglijk gehandicapten, volwassenen en kinderen met een verstandelijke beperking en gedragsproblematiek, mensen in de maatschappelijke- en vrouwenopvang. Dit geldt ook voor palliatieve zorg en het kortdurend verblijf in een zorginstelling.
13 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Begeleiding in de AWBZ wordt geïndiceerd als individuele of als groepsvoorziening. Individuele begeleiding richt zich op het ondersteunen van zelfredzaamheid in het dagelijks leven. Het betreft ondersteuning bij praktische zaken als administratie, bij regie op het eigen leven en zelfstandig wonen, het aanleren van sociale vaardigheden en terugvalpreventie. 2 CIZ, Begeleiding in Beeld.
Dagbesteding voor volwassenen wordt ingezet om verwaarlozing te voorkomen, dagstructuur te behouden (dag-nachtritme, tijdige voedingsinname), beschikbare talenten te gebruiken en om vaardigheden te behouden. Voor mensen met een verstandelijke beperking en voor mensen met een psychiatrische problematiek richt dagbesteding zich op het opbouwen van een normaal werkritme en het leren samenwerken met anderen. Ook kan dagbesteding gericht zijn op het begeleiden van mensen die niet kunnen werken in een normaal dienstverband. Ongeveer 80% van de huidige geïndiceerden voor ‘begeleiding groep’ zijn ook geïndiceerd voor vervoer van en naar de dagbesteding2. Vooralsnog geldt voor de begeleiding voor de cliëntgroep in de Maatschappelijke Opvang dat dit, zoals ook nu al binnen de Wmo voor deze groep geldt, onder de verantwoordelijkheid van centrumgemeenten zal gaan vallen.
3 Nadere toelichting op het kort durend verblijf is te vinden op de website: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ algemene-wet-bijzondere-ziekte kosten-awbz/vraag-en-antwoord/ wat-is-kortdurend-verblijf.html.
Ook het kortdurend verblijf3 wordt gedecentraliseerd. Kortdurend verblijf wordt om verschillende redenen ingezet voor een heel diverse doelgroep. Voor kinderen of jongeren met gedragsproblemen of een verstandelijke beperking wordt kortdurend verblijf vaak ingezet als een vorm van respijtzorg om ouders of verzorgers tijdelijk te ontlasten. Maar ook voor mensen met een zorgvraag waarbij 24-uurs toezicht nodig is om zorg te bieden wordt kortdurend verblijf ingezet. Mensen worden dan voor korte tijd opgenomen in een verpleeg- of verzorgingshuis of een logeerhuis . Het betreft bijvoorbeeld mensen met niet ingestelde epilepsie of ouderen met dementie. Kortdurend verblijf is erg arbeidsintensief en daarom kostbaar. Het gaat op dit moment om ongeveer 25.000 personen. Het kortdurend verblijf bestaat ongeveer uit 1 tot 3 dagdelen per week gemiddeld en kan een korte looptijd - maar ook een langere looptijd - hebben afhankelijk van de reden voor deze vorm van verblijf. Gemeenten hebben straks de mogelijkheid om breder vanuit mantelzorgondersteuning, respijtzorg en kortdurend verblijf te kijken naar (alternatieve) vormen van ondersteuning. Het Transitiebureau zal hen hiervoor nog handvatten aanreiken. De jeugdzorgsectoren (provinciale jeugdzorg, jeugd lvg zorg, jeugd-ggz, gesloten jeugdzorg) worden op termijn gedecentraliseerd naar de gemeente in het kader van de stelselherziening jeugd. Vanaf 2015 vallen zij onder het nieuwe wettelijk jeugdkader bij gemeenten, ook die jeugdigen die al begeleiding vanuit de Wmo ontvangen. Gemeenten en aanbieders dienen hiermee rekening te houden met het maken van afspraken over voorzieningen voor deze groep. Dit zou kunnen betekenen dat de gemeente een tijdelijke afspraak (tot aan inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de jeugdzorg) maakt met een aanbieder voor de ondersteuning van deze groep. Vervolgens maakt de gemeente een nieuwe afspraak met een aanbieder op grond van haar beleidskeuzes op het gebied van jeugd(zorg) en in samenhang met de overige groepen die onder deze wet vallen.
Meer informatie: Meer informatie over de transitie Jeugdzorg vindt u de website www.samenwerkenvoordejeugd.nl
0.2.2 Aandacht voor specifieke groepen In de Bestuursafspraken 2011-2015 hebben Rijk en gemeenten afgesproken om in het kader van de decentralisatie van de extramurale begeleiding, te onderzoeken voor welke specifieke groepen specifieke maatregelen moeten worden getroffen. Het ministerie van VWS en de VNG hebben dit in gesprek met gemeenten, (koepels van) aanbieders en cliëntorganisaties onderzocht. Het verslag van deze gesprekken is in november 2011 door de staatssecretaris van VWS naar de Tweede Kamer gestuurd. In haar brief aan de Tweede Kamer
14 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
over specifieke groepen vraagt de staatssecretaris aandacht voor deze groepen en geeft zij aan samen met de VNG in het transitietraject gemeenten hier extra op te ondersteunen. 4 Brief en verslag over specifieke groepen aan de Tweede Kamer, 3090650, 21 november 2011
In deze handreiking gaan we in op de volgende groepen uit het verslag4: 1. Zintuiglijk gehandicapten; 2. Mensen met complexe niet aangeboren hersenletsel (NAH); 3. Volwassenen en kinderen met een meervoudig complexe handicap; 4. Volwassenen en kinderen met een verstandelijke beperking en gedragsproblematiek; 5. Volwassenen en kinderen met een ernstig psychiatrische aandoening; 6. Jeugdigen en volwassenen met een licht verstandelijke handicap; 7. Multi-problem gezinnen met thuisbegeleiding en gezinsbegeleiding; 8. Maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en opvang zwerfjongeren; 9. Palliatieve zorg. Specifieke aandachtspunten die (kunnen) spelen bij deze groepen zijn: 1. Signalering van de hulpverlening: sommige personen zien zichzelf niet als hulpbehoevend; 2. Het gaat voor een individuele gemeente om een beperkt aantal cliĂŤnten; 3. Grote mate van samenhang met andere vormen van zorg (AWBZ, ZvW, Jeugdzorg); 4. Er zijn slechts een paar aanbieders; 5. Het gaat om zeer specialistische zorg/ondersteuning; 6. Weinig innovatie mogelijkheden waardoor de huidige ondersteuning mogelijk gelijk is aan de toekomstige ondersteuning. In Bijlage B zijn de suggesties uit deze Handreiking opgenomen voor de inkoop van voorzieningen van deze groepen. Hierin wordt in het kort ook uitleg gegeven van de aard van de problematiek van deze groepen.
Meer informatie: Meer informatie over deze en andere groepen is te vinden op www.invoeringwmo.nl, de handreiking CliĂŤntbeschrijvingen en het consultatieverslag over specifieke groepen.
Gegeven de doelgroep (en diens ondersteuningsbehoefte) is er vaak samenhang met andere regelingen en beleidsterreinen. We maken een onderscheid tussen regelingen die buiten het gemeentelijk domein vallen en regelingen en beleidsterreinen die daar (sommige op termijn) binnen vallen. Vrijwel alle cliĂŤnten die onder de decentralisatie vallen, hebben te maken met zorg uit hoofde van de Zvw en een groot aantal mensen zal ook na de decentralisatie gebruik blijven maken van de AWBZ. Het gaat dan vooral om de verschillende klassen persoonlijke verzorging, behandeling en verpleging. Voor hun inkomen kan deze groep afhankelijk zijn van een groot aantal regelingen. Afhankelijk van hun leeftijd, problematiek en (arbeids)verleden kan dit de Aow, een inkomen uit de WSW of een uitkering van het UWV, de Wwb of de Wajong zijn. De gemeente is verantwoordelijk voor de Wwb en in de toekomst voor de Wet Werken naar vermogen (WWNV). Deze wet vervangt (delen van) de WIJ, Wajong, WSW en Wwb. Met uitzondering van ouderen en mensen met een UWV uitkering zijn al deze mensen (op termijn) voor hun inkomen afhankelijk van de gemeente. Samenloop van regelingen wil niet zeggen dat ook sprake is van samenloop van voorzieningen. Met name de regelingen voor arbeidsparticipatie zijn wel vaak van toepassing, maar vanwege de kwetsbaarheid van de doelgroep voor begeleiding zal er niet in alle gevallen sprake zijn van volledige of gedeeltelijke arbeidspotentie. Een zorgvuldige analyse is derhalve noodzakelijk om in beeld te krijgen in welke mate er sprake is van samenloop van voorzieningen.
15 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
5 CIZ, Begeleiding in Beeld.
Ruim 90%5 van alle ouderen en verstandelijk-, lichamelijk- of zintuigelijk gehandicapten die gebruikmaken van dagbesteding hebben ook een indicatie voor het vervoer. In het merendeel van de gevallen betekent dit ook dat het bovenlokaal vervoer betreft dat wordt uitgevoerd door instellingen in de sectoren verpleging & verzorging, gehandicaptenzorg en GGZ. Tot nu genereert binnen elk van die sectoren elke zorgaanbieder zijn eigen vervoerstroom die veelal in taxivorm wordt geboden en waarbij weinig wordt gecombineerd.
Meer informatie: • Op dit moment werkt een interdepartementale werkgroep aan inzicht in de cumulatie van verschillende transities. Op www.invoeringwmo.nl volgt in het 1e kwartaal 2012 meer informatie • Een uitgebreide toelichting op het vervoer van cliënten volgt medio 2012 op www.invoeringwmo.nl
0.3 Opdrachtgeverschap voor begeleiding is een belangrijk thema bij de decentralisatie Op de site www.invoeringwmo.nl staat een stappenplan waarin is gevisualiseerd hoe het totale transitieproces er voor gemeente en aanbieder uit ziet. In dit schema is te zien dat de gemeente tijdig de verordening en beleidsregels moet aanpassen, een ‘bestek’ moet opstellen en ‘contracten’ moet afsluiten om tijdig gereed te zijn voor de eerste cliënten. Ook voor aanbieders maakt het stappenplan duidelijk dat zij zich nu al moeten voorbereiden en een ‘dialoog’ moeten aangaan met gemeenten over de invulling van hun rol in het proces. In het stappenplan is benoemd dat zij een ‘specificatie’ maken en een ‘offerte’ om daarmee (mogelijk) een ‘contract’ met een gemeente af te sluiten voor het leveren van ondersteuning aan cliënten. Maar, er zijn meer aspecten die te maken hebben met de relatie tussen de gemeente en de aanbieders. Denk bijvoorbeeld aan de juridische titel ‘subsidie’ of ‘privaatrechtelijke overeenkomst’, wel of niet aanbesteden, concurrentiestelling, zelf doen of uitbesteden, één contract voor de gehele doelgroep of met alle lokale aanbieders samenwerken, samenwerken met andere gemeenten, samenloop met dienstverlening AWBZ waar straks de zorgverzekeraar de contracten voor gaat sluiten. Er zijn vele thema’s die een rol spelen en raakvlakken hebben met opdrachtgeverschap. Al deze thematieken maken onderdeel uit van het opdrachtgeverschap van gemeenten en het ondernemerschap van aanbieders en komen in deze Handreiking aan de orde. Ook zijn de raakvlakken met andere thema’s die bij de decentralisatie een rol spelen aangegeven.
0.4 Er zijn lessen te trekken uit de transitie naar de Wmo in 2007 In 2007 is de Wmo in werking getreden waarbij een belangrijke component de transitie van de Hulp bij het huishouden van de AWBZ naar de Wmo was. Dit leidde begin 2007 specifiek op het terrein van opdrachtgeverschap tot onrust. Uit deze transitie zijn verschillende lessen te trekken. We noemen onderstaand de belangrijkste: 1. Start op tijd met de voorbereiding: een belangrijke les is dat gemeente en aanbieders tijdig starten met het voorbereiden op de transitie. Omdat in 2013 cliënten bij de gemeente zullen aankloppen, is het belangrijk dat gemeenten al in het voorjaar van 2012 beleidskeuzes maken en de noodzakelijke voorbereidingen uitvoeren. Zo blijft er voldoende tijd over om in het najaar van 2012 de implementatie uit te voeren en eventuele overblijvende knelpunten op te lossen.
16 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Maar ook aanbieders dienen zich goed voor te bereiden. Onder andere door goed inzicht te krijgen in de cliënten die (mogelijk) overgaan naar de Wmo en welke producten en diensten zij hiervoor bieden, in hoeverre deze aansluiten bij de wensen van gemeenten, welke integrale kosten hiermee zijn gemoeid en welke samenhang er ligt met voorzieningen uit andere stelsels. Verder kunnen aanbieders de eigen organisatie voorbereiden door inzicht te krijgen in kostprijsopbouw en kostentoerekening. Ook is het verstandig om al vroeg een beeld te krijgen van de huidige bedrijfsvoering en mogelijke gevolgen voor het personeel; 2. Blijf voortdurend met elkaar in gesprek: bij de eerste ‘aanbestedingsronde’ van Hulp bij het huishouden hebben gemeenten en aanbieders te weinig met elkaar gesproken over transitie-effecten zoals over personele gevolgen, financiële gevolgen, verschuivingen in de markt, veranderingen van invulling van ondersteuning en andere dilemma’s. Omdat begeleiding complexer is dan Hulp bij het huishouden is het belang nog groter om frequent met elkaar informatie en kennis te delen over de huidige situatie, nieuwe oplossingsvormen, het creëren van ruimte in afspraken en de optimale wijze van organiseren. Aanbieders kunnen hun ondernemerschap goed inzetten om de gemeente hierbij te helpen. Ook cliënten(organisaties) kunnen belangwekkende informatie inbrengen; 3. Werk vanuit één visie: belangrijk is dat de gemeente in samenspraak met cliënten en (potentiële) aanbieders een visie ontwikkelt hoe de gemeente en aanbieders de hulpverlening gaan organiseren. Aanbieders hebben behoefte aan richting om daarop te kunnen anticiperen. De visie dient daarbij in te gaan op de wijze van ondersteuning van groepen cliënten, de inzet van collectieve en individuele voorzieningen, het niveau waarop de gemeente de regie organiseert (wijkgericht, stedelijk), op samenwerking tussen instellingen maar ook op onderwerpen zoals het vervoer rond dagbesteding; 4. Denk vanuit de cliënt, het opdrachtgeversmodel volgt: nog steeds hangt soms het ‘aanbestedingspook’ boven de partijen. Met name in 2007 is vooral gebruikgemaakt van de klassieke wijze van aanbesteden, waarbij volgens strikte Europese procedures de aanbieding met de laagste prijs of de beste prijs-kwaliteitverhouding wordt geselecteerd. Terwijl dit maar één van de vele inkoopvormen is. Er zijn vele andere opdrachtgeversmodellen mogelijk. De transitie van begeleiding vraagt ook veel meer van de creativiteit van gemeenten om de juiste opdrachtgeversmodellen te hanteren. Denk daarom vooral niet in beperkingen, maar in mogelijkheden. Start daarom ook niet vanuit één opdrachtgeversmodel of aanbestedingsvorm, maar vanuit de cliënt, zijn behoefte en de wijze waarop gemeenten en aanbieders dit slim kunnen organiseren. Dan is de keuze voor een passend opdrachtgeversmodel pas in de loop van het proces aan de orde. En zorg daarbij dat de beleidsmedewerkers en inkopers geen afgescheiden rollen hebben binnen het proces, maar in samenwerking tot een goede inrichting komen van het inkoop- of subsidieproces; 5. De daadwerkelijke uitvoering begint pas na het afsluiten van een overeenkomst: in veel aanbestedingen - ook in het kader van de Wmo - wordt in de aanbestedingsfase veel energie gestoken in het formuleren van eisen en wensen die de kwaliteit omhoog en de kosten omlaag moeten halen. De winst van deze eisen en wensen wordt pas geoogst door in de contractfase toe te zien op het onderhouden van de relatie en naleving van gemaakte afspraken. Beleg daarom een actieve taak voor contractbeheer en bespreek eventuele geconstateerde afwijkingen ten opzicht van de gemaakte afspraken met elkaar. De verschillende ‘best practices’ die te leren zijn uit de opdrachtgeversmodellen voor de Wmo zoals deze in de praktijk terug te zien zijn, zijn in deze Handreiking opgenomen en (kort) toegelicht.
17 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
0.5 Doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren Het doel van de Handreiking is gemeenten en aanbieders te faciliteren in hun aanpak om tijdig te komen tot een passend aanbod van voorzieningen voor begeleiding, gegeven de (beleids)visie van een gemeente. Gemeenten moeten in samenspraak met aanbieders en cliëntenorganisaties tijdig (beleids)keuzes maken en deze implementeren in de praktijk. Met deze handreiking verstrekken wij informatie, ideeën, voorbeelden, (verwijzingen naar) instrumenten en inspiratie, opdat gemeenten en aanbieders hun rol zo goed mogelijk invullen. Het gaat daarbij om het opdrachtgeverschap van gemeenten en het ondernemerschap van aanbieders hierin. Beide groepen zijn ‘doelgroep’ van de Handreiking. Daarnaast is de informatie in de handreiking ook interessant voor andere betrokken doelgroepen zoals cliënten(organisaties), gemeenteraden en zorgverzekeraars/zorgkantoren. De Handreiking schrijft geen voorkeursmodel van opdrachtgever - ondernemerschap voor. Het is immers de beleidskeuze van gemeenten om in samenspraak met aanbieders en cliëntenorganisaties het model vorm te geven dat het best past bij de specifieke context. De Handreiking beoogt gemeenten en aanbieders vooral te ondersteunen bij het maken van de juiste afwegingen en de noodzakelijke keuzes. Alle modellen en ideeën die zijn beschreven zijn natuurlijk een vereenvoudiging van de werkelijkheid. De verschillende modellen zullen in de praktijk eerder terugkomen in allerlei combinatievormen. De materie van extramurale begeleiding is in de praktijk complex en de situatie zal per gemeente sterk verschillen. De invulling van het opdrachtgeverschap zal in de praktijk dan ook per gemeente weer een (net iets) andere invulling krijgen. 6 Zie bijlage A voor de deelnemers aan de verschillende bijeenkomsten.
De Handreiking is in de periode november 2011 tot en met januari 2012 ontwikkeld door Significant en MOVISIE in samenwerking met het ministerie van VWS, de VNG en verschillende gemeenten, aanbieders, koepelorganisaties van aanbieders en vakbonden6.
0.6 Leeswijzer en opbouw van de Handreiking Deze Handreiking is bedoeld om in te ‘grasduinen’ voor zowel gemeenten als aanbieders van begeleiding. Uiteraard kan de lezer deze Handreiking van voor tot achter lezen, maar dit hoeft niet. We hebben daarom de Handreiking opgedeeld in vier delen: Deel 1: Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap; Deel 2: Relevante beleidsuitgangspunten bij opdrachtgeverschap; Deel 3: Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap; Deel 4: Uitvoering opdrachtgeverschap. De thema’s zijn beschreven vanuit het perspectief van de opdrachtgever. Bij elk thema zijn echter ook de aandachtspunten en de rol van aanbieders beschreven. Beiden vinden relevante informatie voor ‘hun’ rol bij terug in deze Handreiking. Verder kan de lezer in onderstaande tabel de voor hem of haar relevante thema’s opzoeken en direct naar de betreffende paragraaf gaan of nadere informatie opzoeken in de overige bronnen die we per thema noemen.
18 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 2: Indeling van de Handreiking en doorverwijzing naar overige handreikingen en bronnen
Deel
Onderwerpen
Deel 1
Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap 1.1 Stappenplan opdrachtgeverschap 1.2 Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap 1.3 Dialoog tussen gemeente en aanbieder 1.4 Beleidsarm of beleidsrijke invulling 1.5
Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie
1.6 Twee momenten van inwerkingtreding
Deel 2
Relevante beleiduitgangspunten voor opdrachtgeverschap 2.1 Inzicht in de vraag 2.2 Inzicht in het aanbod 2.3 Toegang tot ondersteuning 2.4 Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap • De voorziening • Rolopvatting van de gemeente • De relatie gemeente en aanbieder • Geografische ordening opdrachtgeverschap • Samenwerking tussen gemeenten 2.5 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders
Deel 3
Deel 4
Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap 3.1 inkoop- en subsidiemodellen 3.2 Opdrachtomschrijving 3.3 Bekostiging 3.4 Samenwerken met de zorgverzekeraar 3.5 Goed werkgeverschap en social return 3.6 Inhoud en duur van de overeenkomst 3.7 Organiseren van vervoer van cliënten 3.8 Omgaan met vastgoed 3.9 Implementeren van het inkoopof subsidiemodel 3.10 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders Uitvoeren opdrachtgeverschap 4.1 Monitoring en toezicht houden
4.2 Administratie en control 4.3 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders
19 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Doorverwijzing overige handreikingen
1.3 Toelichting marktconsultatie op de website van PIANOo 1.4 Handreiking quickwins (gereed 1e kwartaal 2012) 1.5 Toelichting aanbesteden en subsidiëren 1.6 Handreiking tijdpad voor gemeenten en aanbieders
2.1 CIZ, wie is de cliënt? 2.2 Cliëntgroepen extramurale AWBZ begeleiding (vervolg 1e kwartaal 2012) 2.3 Handreiking toegang tot de Wmo en PGB (gereed 1e kwartaal 2012) 2.4 Handreiking samenwerking en mededinging (2e kwartaal 2012)
3.7 Handreiking vervoer (gereed 2e kwartaal 2012)
4.1 Format cliënttevredenheidsonderzoeken (gereed 1e kwartaal 2012) 4.2 Basisset verantwoording (gereed 1e kwartaal 2012)
TransitieBureau maart 2012
1. Deel 1: Algemene thema’s voor opdrachtgeverschap In dit deel komen de volgende thema’s aan bod: 1. Stappenplan opdrachtgeverschap; 2. Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap; 3. Dialoog tussen gemeente en aanbieder; 4. Beleidsarm of beleidsrijke invulling; 5. Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie; 6. Twee momenten van inwerkingtreding.
1.1 Stappenplan opdrachtgeverschap Na de decentralisatie van de begeleiding van de AWBZ naar de Wmo ligt de rol van opdrachtgever bij de gemeenten. Dit betekent dat gemeenten vanaf dan een compensatieplicht hebben ten aanzien van burgers die begeleiding nodig hebben. Om de rol van opdrachtgever goed in te kunnen vullen dienen gemeenten verschillende (beleids)keuzes te maken en een nieuw proces te organiseren. Het onderstaande opdrachtgeversmodel laat zien hoe verschillende facetten van het opdrachtgeverschap met elkaar samenhangen. In deze Handreiking vormt het opdrachtgeversmodel de kapstok waaraan alle thema’s, vraagstukken en oplossingsrichtingen worden opgehangen.
20 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 3: Opdrachtgeversmodel voor begeleiding
Wet en regelgeving Sturingsarrangement Rijk - gemeente
Algemeen gemeentelijk Wmo-beleid en kaderstelling - Uitgangspunten (politiek) - Beschikbaar budget - Alignement uitgangspunten
Inzicht in de vraag
Inzicht in het aanbod(markt)
Toekenningbeleid
Opdrachtgeverbeleid
Van beleidskeuze naar uitwerking
Verordeningproces
Operationeel klantproces
Tactisch opdrachtgeverschap
Aanpalende opdrachtgeverrelaties (relaties, samenloop, ontwikkeling)
Andere stelsels (Wwb, jeugd, etc.) (relaties, samenloop, ontwikkeling)
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Operationeel opdrachtgeverschap
Monitoring en toezicht Administratie en control
7 Welzijn Nieuwe Stijl, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2011).
Het opdrachtgeversmodel sluit aan (en kan zelfs als een verdieping worden gezien) op de relatie opdrachtgever - opdrachtnemer zoals dat wordt geformuleerd door het programma Welzijn Nieuwe Stijl. Het programma Welzijn Nieuwe Stijl richt zich op het welzijnswerk maar biedt inzichten die ook voor de inkoop van diensten in het kader van de decentralisatie Awbz relevant zijn. Welzijn Nieuwe Stijl benadrukt dat in de relatie tussen gemeente en opdrachtnemer niet het contract of de subsidierelatie centraal moet staan maar dat de gemeente als opdrachtgever in de eerste plaats een visie moet formuleren ten aanzien van het maatschappelijke doel dat zij wil bereiken. De gemeente stuurt en geeft aan welk maatschappelijk vraagstuk aangepakt moet worden en wat bereikt moet worden. Aanbieders houden zich bezig met de vraag hoe dit doel gerealiseerd moet worden. Uiteraard zijn afspraken over financiering een onlosmakelijk onderdeel van de afspraken tussen gemeenten en aanbieders maar Welzijn Nieuwe Stijl waarschuwt ervoor dat gemeenten en aanbieders een onderscheiden rol hebben en niet op elkaars stoel moeten gaan zitten7.
21 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Onderstaand is een beknopte toelichting gegeven op het opdrachtgeversmodel.
1.1.1 Invulling beleidskeuzes begeleiding Invulling beleidskeuzes voor begeleiding bestaat uit: 1. Inzicht in de vraag: het is voor de keuzes op het gebied van opdrachtgeverschap belangrijk goed inzicht in de huidige en toekomstige ondersteuningsbehoefte van cliënten te hebben. Het gaat hierbij om de te onderscheiden (sub)doelgroepen, het aantal cliënten en het soort behoefte; 2. Inzicht in het aanbod: voor opdrachtgeverschap is ook inzicht in het aanbod, de ‘markt’, belangrijk. Het gaat hierbij om het huidige en alternatieve aanbod van voorzieningen (enkelvoudig of complex), ondersteuningsarrangementen, substituten en alternatieven; 3. Toekenningbeleid: het toekenningbeleid (wie krijgt welke ondersteuning toegekend) is belangrijk omdat dit beleid de sturing op (de omvang van) de vraag bepaalt; 4. Opdrachtgeverbeleid: het opdrachtgeverbeleid bevat de beleidskeuzes die bepalend zijn voor het organiseren van het opdrachtgeverschap. Het gaat daarbij met name om keuzes op het gebied van: a. De voorziening; b. De rolopvatting van de gemeente; c. De relatie gemeente en aanbieder; d. De geografische ordening opdrachtgeverschap en e. De samenwerking tussen gemeenten.
1.1.2 Van beleidskeuze naar uitwerking Van beleidskeuze naar uitwerking bestaat uit: 1. Verordeningproces: dit betreft de (juridische) vertaling van het toegangbeleid naar de verordening en de beleidsregels; 2. Operationeel klantproces: dit betreft de uitwerking van beleidskeuzes van het toegangbeleid naar de inrichting van het dagelijkse klantproces inclusief de loketfunctie; 3. Tactisch opdrachtgeverschap: dit betreft de vertaling van het opdrachtgeverbeleid naar een inkoop- en/of subsidiemodel met de daaraan gerelateerde keuzes. Het gaat daarbij met name om keuzes op het gebied van: a. Inkoop- en subsidiemodellen; b. Opdrachtomschrijving; c. Bekostiging; d. Samenwerken met de zorgverzekeraar; e. Goed werkgeverschap en social return; f. Inhoud en duur van de overeenkomst; g. Organiseren van vervoer van cliënten; h. Omgaan met vastgoed; 4. Operationeel opdrachtgeverschap: dit betreft het implementeren van de gemaakte afspraken tussen gemeente en aanbieder naar de werking van processen in de dagelijkse praktijk; 5. Monitoring en toezicht: dit betreft de monitoring van gemaakte afspraken en prestaties en het toezicht op de kwaliteit; 6. Administratie en control: dit betreft het organiseren van het administratieve verantwoordingsproces en de controlfunctie binnen de gemeentelijk planning & control-cyclus. Om het opdrachtgeversmodel in te vullen, moeten gemeenten en aanbieders een aantal stappen door lopen. Om gemeenten en aanbieders een handvat te bieden in het gestructureerd doorlopen van alle aspecten hebben we een vijftal stappen geformuleerd waar alle relevante processen van het opdracht geversmodel in terugkomen. In iedere stap is zowel de rol van de opdrachtgever (gemeente) beschreven als de rol van de aanbieder:
22 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 4: Stappenplan opdrachtgeverschap
Stap 1
Analyse en segmentatie
Stap 1 rol en activiteitenaanbieder
Stap 2
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Stap 2 rol en activiteitenaanbieder
Stap 3
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 3 rol en activiteitenaanbieder
Stap 4
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Stap 4 rol en activiteitenaanbieder
Stap 5
Monitoring, toezicht/ admin, control
Stap 5 rol en activiteitenaanbieder
In de eerste stap verzamelt de gemeente relevante informatie om een beeld te vormen van de cliënt en het aanbod. Vervolgens vertaalt de gemeente dit in haar eigen visie op de decentralisatie voor begeleiding in stap 2. De uitwerking naar het opdrachtgeversmodel en het doorlopen van een inkoop- of subsidieproces vindt plaats in stap 3. Nadat afspraken met aanbieders zijn gemaakt volgt het implementeren van de uitvoeringsprocessen in stap 4. Vervolgens start de uitvoering en richt de gemeente en aanbieder het monitoring- en toezichtproces in en het administratieve proces in stap 5. De stappen zijn uitgewerkt in deze Handreiking: 1. Deel 2: bevat de uitwerking van de stappen 1 en 2; 2. Deel 3: bevat de uitwerking van de stappen 3 en 4; 3. Deel 4: bevat de uitwerking van stap 5.
1.2 Rol van de cliënt bij opdrachtgeverschap De decentralisatie heeft ook gevolgen voor cliënten/burgers. Gemeenten krijgen te maken met nieuwe doelgroepen die geïnformeerd en geconsulteerd moeten worden over de decentralisatie en de gevolgen die dit heeft voor hun ondersteuning. Het is belangrijk om deze communicatie zorgvuldig vorm te geven. Het is aan te raden cliëntorganisaties en cliëntenraden van huidige aanbieders hierbij te betrekken. 8 Het kennisprogramma cliëntparticipatie heeft in samenwerking met Wmo raden en cliëntenorganisaties een verzameling van nieuwe en creatieve vormen van cliëntparticipatie geïnventariseerd en beschreven. Zie www.movisie.nl.
Bij de meeste gemeenten vindt medezeggenschap van cliënten bij het Wmo beleid plaats via de Wmo raad. Zij kan een zinvolle bijdrage leveren en daarom is het verstandig voor gemeenten om in een vroeg stadium met hen in gesprek te gaan over het Wmo beleid ten aanzien van de begeleiding. Over het algemeen zijn de groepen die begeleiding ontvangen op dit moment nog niet of slecht vertegenwoordigd in de Wmo raden. Samen met gemeenten kunnen Wmo raden op zoek naar nieuwe (en creatieve) manieren om in contact te komen met nieuwe groepen cliënten om ook deze te betrekken bij het Wmo beleid8. Creatieve vormen om cliënten te betrekken zijn er genoeg. Afhankelijk van het doel (informeren, adviseren of gezamenlijk ontwikkelen) is er altijd wel een passende vorm te vinden. Denk bijvoorbeeld aan: 1. Klantenpanels; 2. Burgeradvieskring; 3. Burgerpanel; 4. Focusgroep; 5. Internetfora of discussiegroep.
23 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
De cliënt (vertegenwoordiger) heeft - zoals gezegd - over het algemeen veel waardevolle informatie, maar kan niet op ieder moment in het opdrachtgeverproces een rol hebben. Er zijn twee belangrijke momenten waarop informatie en rol van een cliënt evident zijn: 1. Stappen 1,2 en 3: in deze stappen vormt de gemeente een beeld van de doelgroepen en kenmerken van cliënten in de doelgroep, maakt de gemeente de beleidskeuzes en ontwerpt het opdrachtgeversmodel. Op dat moment kan informatie van cliënten of burgers helpen om dit model aan te scherpen. Dit kan bijvoorbeeld door in een bepaalde werkvorm de beoogde vorm te presenteren en de gevolgen voor cliënten te presenteren. Vervolgens reageren cliënten of burgers hierop met suggesties, verbeteringen of geven zij aan wat mogelijke effecten voor henzelf zijn; 2. Stap 5: in deze stap heeft de cliënt een rol om continu informatie te leveren over mogelijke verbeteringen in de uitvoering. Dit kan via de aanbieder worden georganiseerd of de gemeente en aanbieder zorgen gezamenlijk voor het organiseren van participatie. Dit kan bijvoorbeeld door gezamenlijk met cliënten de vorm van de voorziening verder te ontwikkelen en verbeteren. Op het moment dat de gemeente en aanbieder in gesprek zijn over het maken van afspraken of op het moment dat er een aanbesteding loopt, kan de cliënt weinig betekenen. De belangrijkste beleidskeuzes zijn op dat moment al gemaakt. Een mogelijke rol op dit moment zou kunnen zijn dat cliënten of burgers een advies uitbrengen aan de gemeente over de inhoud van bepaalde voorstellen die aanbieders doen voor het leveren van ondersteuning. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een klankbord die geanonimiseerde voorstellen bekijkt. De deelnemers in het klankbord brengen dan een advies uit aan het team van de gemeente dat de voorstellen bestudeert. Het gemeenteteam beslist dan of het advies integraal wordt overgenomen of dat er gemotiveerd van wordt afgeweken.
1.3 Dialoog tussen gemeente en aanbieder Belangrijk bij deze transitie is het gesprek tussen gemeente en aanbieder op gang te houden. De aanbieders hebben over het algemeen veel kennis over de huidige werkwijze en praktijk waar gemeenten veel van kunnen leren. Gemeenten bepalen het beleid voor de toekomstige inrichting van de Wmo en kunnen deze toetsen bij aanbieders op bijvoorbeeld haalbaarheid en uitvoerbaarheid. En aanbieders kunnen anticiperen op toekomstige beleidswijzigingen. In elk van de stappen van het stappenplan is een dialoog dan ook pure noodzaak. Alleen kan in elk van de stappen de dialoog voor wat betreft inhoud en vorm er anders uitzien. In de analyse en beleidsfase (stappen 1 en 2) zal een dialoog vooral zijn gericht op de doelen van het beleid, het verzamelen van relevante informatie en het leren van elkaar. In de uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap (stap 3) maakt de gemeente de vertaalslag naar de invulling van het inkoop- of subsidiemodel en de prestaties die de aanbieder en gemeente met elkaar afspreken. In deze stap kan een dialoog helpen om de hierbij te maken relevante keuzes aan te scherpen, inkoopmodellen door te spreken en relevante voorwaarden uit te denken. Als de gemeente vervolgens het formele inkoop- of subsidieproces start, dan is de dialoog vooral gericht op het verhelderen of gezamenlijk uitwerken (afhankelijk van de gekozen procedure) van voorwaarden. En ook na deze stappen houdt de dialoog niet op. Ook na de verleende subsidie of afgesloten overeenkomst zijn gemeenten met aanbieders in gesprek om werkwijzen in te regelen en issues gezamenlijk op te lossen. Onderstaande tabel toont daarom de verschillende doelen en vormen van de dialoog in elk van de stappen:
24 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 5: Toepassen van de dialoog tussen gemeente en aanbieder in verschillende stappen
Fase
Doel
Vorm(en)
Stap 1: analyse en segmentatie
Inzicht krijgen in ontwikkelingen van vraag en aanbod
Eén-op-één gesprek huidige aanbieders Eén-op-één gesprek nieuwe aanbieders Werkbezoeken bij aanbieders Collega-bezoeken
Toetsen van ideeën en mogelijke beleidswijzigingen
Stap 2: invulling beleidskeuzes
Eén-op-één gesprek huidige aanbieders Eén-op-één gesprek nieuwe aanbieders
Informeren van aanbieders over de plannen en planning Stap 3: uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Inventariseren ideeën voor inhoud en wijze van contractering (marktconsultatie)
Consultatiedag aanbieders, werkatteliers Eén-op-één gesprek met aanbieders Schriftelijk te beantwoorden vragenlijst
Toetsen of inhoud en wijze contractering past bij aanbieders (marktconsultatie)
Collectieve informatie bijeenkomst
Beantwoorden schriftelijke vragen aanbieders (contracteringsproces)
Nota van inlichtingen met schriftelijke beantwoording
Gezamenlijk inhoud en contractuele voorwaarden opstellen en fijnslijpen, eventueel onderhandelen (contracteringsproces)
Dialooggesprek met verslaglegging van de besproken informatie
Stap 4: uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Invulling van uitvoeringsafspraken waaronder invulling verantwoording, etc. (niet vooraf alles ‘dichttimmeren’)
Eén-op-één gesprek met verslag en verwerking in stukken
Stap 5: monitoring en toezicht
Op de hoogte blijven van ontwikkelingen ook bij nietgecontracteerde partijen
Eén-op-één gesprek Ontwikkeldag met aanbieders
(naast uiteraard de monitoring, toezichtsrol en contractmanagement op basis van een overeenkomst)
Collega-bezoeken
Soms zijn gemeenten en aanbieders ‘angstig’ over de juridische gevolgen als zij met elkaar om de tafel zitten. Er is echter niets op tegen om met elkaar de toekomst door te spreken, elkaar te informeren en keuzes te toetsen. Uiteraard moet de gemeente wel aangeven wat de status van een gesprek is en vanuit het adagium ‘behoorlijk bestuur’ transparant zijn in haar beslissingen.
Meer informatie: In relatie tot aanbestedingsregelgeving is er een handreiking beschikbaar die meer informatie geeft over de ‘marktconsultatie’. Deze handreiking is te vinden op www.pianoo.nl/dossiers/marktconsultatie
25 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
1.4 Beleidsarm of beleidsrijke invulling Gemeenten hebben de keuze om de Wmo voor begeleiding ‘beleidsrijk’ of ‘beleidsarm’ in te vullen. Hoewel er geen exacte definities zijn van deze termen en het in de praktijk vaak een mix van deze twee uitersten zal zijn, gaat het er in de praktijk om dat een beleidsarme gemeente in feite de huidige werkwijze van de AWBZ overneemt. Beleidsrijk wil zeggen dat een gemeente veranderingen doorvoert in de geest van de Wmo en daarbij behorende projecten als Welzijn Nieuwe Stijl en De Kanteling. Met andere woorden, een cliënt krijgt niet per definitie dezelfde ondersteuning als op grond van de AWBZ het geval was. In de praktijk zal veelal sprake zijn van een ‘geleidelijke ontwikkeling’. Een gemeente kan beleidsarm starten bij de overgang van begeleiding in 2013 (nieuwe cliënten) en de jaren erna deze langzamerhand transformeren naar een beleidsrijke Wmo. Dit pad zien we ook bij veel gemeenten die in 2007 zijn begonnen met een AWBZ-achtige uitvoering van de Hulp bij het huishouden, maar die inmiddels beleidsrijke veranderingen hebben doorgevoerd. Het is overigens goed mogelijk dat gemeenten voor verschillende doelgroepen een ander tijdspad kiezen om over te schakelen naar een beleidsrijke Wmo. Voor cliënten (groepen) met een complexe ondersteuningsbehoefte en die weinig zelfredzaam zijn, kan men ervoor kiezen om eerst vooral in te zetten op continuering van ondersteuning. Om daarna - als de continuïteit van de ondersteuning gewaarborgd is - uit te vinden welke vormen van participatie en vergroting van zelfredzaamheid mogelijk zijn. Een pad dat kan passen bij de ontwikkeling van beleidsarm naar beleidsrijk voor begeleiding zou er als volgt uit kunnen zien:
Beleidsrijk
Figuur 6: Mogelijk ontwikkelpad van beleidsarm naar beleidsrijke invulling van begeleiding
Stap 3 In lijn met De Kanteling en in samenhang (WWB, Zvw, etc.)
Stap 2 Ondersteuning in lijn met De Kanteling
Beleidsarm
Stap 1 Inrichting op orde Ondersteuning vergelijkbaar met AWBZ
Tijd
26 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Afhankelijk van de positie waar de gemeente in zit, ziet het opdrachtgeverschap er anders uit. Ook het ondernemerschap van aanbieders dient bij elke stap anders te worden ingevuld. Stap 1 lijkt sterk op de huidige werkwijze in de AWBZ. In stap 4 zal de gemeente sterk sturen op outcome en zich veel minder bezig houden met de wijze waarop een aanbieder de ondersteuning levert. De aanbieder heeft een grotere verantwoordelijkheid om cliënten te begeleiden en er voor te zorgen dat hij de vooraf afgesproken en beoogde outcome realiseert. De onderlinge werkwijze en gemaakte afspraken en voorwaarden zien er dan fundamenteel anders uit.
1.5 Beleidsvrijheid voor inkoop of subsidie 1.5.1 Privaatrechtelijke overeenkomst of subsidie? Voor gemeenten en aanbieders is het van belang te weten op grond van welke juridische titel de bekostiging van aanbieders kan plaatsvinden (subsidie of privaatrechtelijke overeenkomst) en of en zo ja, in welke mate de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Het ministerie van VWS heeft hierover een toelichtend document gepubliceerd. In het toelichtende document is aangegeven dat het van de betreffende situatie afhangt of een gemeente kan subsidiëren of dat een privaatrechtelijke overeenkomst van toepassing is. Beide vormen kunnen voorkomen in de praktijk. Samengevat ziet het er als volgt uit: 1. Startpunt van de discussie zou de gemeentelijke visie op opdrachtgeverschap moeten zijn; 2. Naast nationale en Europese wet- en regelgeving kan ook het eigen inkoopbeleid (wat kan worden aangepast) regels opleggen aan gemeenten ten aanzien van de te volgen procedure om tot afspraken te komen met aanbieders van begeleiding; 3. Bij het traditionele subsidie-instrument is het in principe niet mogelijk om naleving van een overeengekomen prestatie te vorderen. In aanvulling op de subsidieverhouding kan wel een (privaatrechtelijke) subsidieovereenkomst worden gesloten waarmee de subsidieontvanger zich verplicht om de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend. Daarnaast kunnen gemeenten subsidiegelden ook terugvorderen; 4. Bij een overheidsopdracht dienen gemeenten het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) in acht te nemen. ‘Begeleiding’ lijkt op grond van de inhoud een zogenaamde II-B dienst: Slechts twee artikelen uit het Bao zijn van toepassing: a. Technisch specificeren van de dienst moet non-discriminatoir gebeuren; b. De gemeente publiceert achteraf op EU niveau met wie zij de overeenkomst sluit.
Meer informatie: Het toelichtende document over subsidie en aanbesteden is te vinden op www.invoeringwmo.nl/bibliotheek/toelichting-subsidie-overeenkomst
1.5.2 Let op het gemeentelijk inkoopbeleid! Het is verstandig om als gemeente het eigen inkoopbeleid na te lopen. Inkoopbeleid is in bestuursrechtelijke zin (Awb) een beleidsregel. Het niet naleven van het eigen inkoopbeleid is dan ook in beginsel onrechtmatig. Als het inkoopbeleid bij het aangaan en sluiten van overeenkomsten bepaalde procedurevoorschriften kent, dan moet de gemeente deze uitvoeren. Dit geldt ook voor subsidieovereenkomsten. Leeft de gemeente het eigen inkoopbeleid niet na, dan kunnen aanbieders daartegen in rechte opkomen voor een nationale rechter. Als het gemeentelijke inkoopbeleid beperkingen oplegt die door de gemeente als niet wenselijk worden beschouwd, dan is het verstandig om voor de inkoop van begeleiding (of voor bijvoorbeeld het sociale domein als geheel) een generieke uitzondering op dit inkoopbeleid te maken.
27 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Een manier om dat te organiseren is specifiek voor het sociale domein, of onderdelen daarvan, inkoopbeleid te laten vaststellen door de gemeenteraad. Daarmee stelt de gemeenteraad vast welke beleidsregels - in afwijking van het algemene inkoopbeleid - gelden voor de inkoop in het sociaal domein, de Wmo of begeleiding in het bijzonder.
1.6 Twee momenten van inwerkingtreding De beoogde overgang gaat zoals eerder genoemd in twee stappen. De eerste stap betreft nieuwe aanvragers of cliënten die een herindicatie nodig hebben. De tweede stap betreft de overgang van al bestaande cliënten. De vraag is wat de betekenis van deze twee overgangen is voor het opdrachtgeverschap. Kort door de bocht gezegd, zijn er twee hoofdscenario’s hoe een gemeente en aanbieders met het ‘overgangsjaar 2013’ om kunnen gaan. In de praktijk kunnen er natuurlijk gemixte scenario’s ontstaan waarbij de gemeente voor een deel van de doelgroep wel een volledige implementatie van het opdrachtgeverschap uitvoert en een deel waarvoor de gemeente dat pas per 1 januari 2014 doet.
Meer informatie: Meer informatie over alle relevante stappen in de transitie is te vinden in het stappenplan op www.invoeringwmo.nl/stappenplanbegeleiding
1.6.1 Scenario 1, een volledige implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013 De gemeente bereidt in 2012 het opdrachtgeverschap voor alsof per 1 januari 2013 alle cliënten al overgaan. Dat houdt in dat de gemeente de eindsituatie van de werkwijze in 2014 uitwerkt en dit in 2012 implementeert. De beleidskeuzes die de gemeente voor ogen heeft gaan in per 1 januari 2013 en de gemeente heeft haar voorbereidende werk op deze datum afgerond en is gereed voor de twee transitiemomenten. De afspraken die de gemeente met de aanbieders maakt bevatten bepalingen waarin is aangegeven dat vanaf 1 januari 2013 gedurende het hele jaar alleen een kleine groep cliënten zal instromen en vanaf 1 januari 2014 de rest. De voor- en nadelen van dit scenario zijn: 1. Voordelen van dit scenario: a. Dit zorgt voor een soepele overgang tussen het jaar 2013 en 2014 omdat de gemeente en aanbieders al een jaar lang samenwerken en inhoudelijk gezien geen wijzigingen hoeven door te voeren in de gemaakte afspraken; b. De gemeente maakt gebruik van het momentum en hoeft maar één keer duidelijke afspraken te maken met aanbieders en is in één keer klaar met het implementeren van veranderingen; 2. Nadelen van dit scenario: a. De gemeente moet in 2012 in korte tijd de beleidsontwikkeling hebben afgerond en afspraken hebben gemaakt met aanbieders voor het organiseren van de ondersteuning; b. De gemeente heeft minder de mogelijkheid de cliënten eerst te leren kennen voordat zij beleidskeuzes maakt; c. Er zijn naast de transitie van de AWBZ naar de Wmo nog andere veranderingen gaande in het sociale domein. De gemeente dient parallel deze verschillende transities door te voeren en op elkaar af te stemmen. Door volledige implementatie van begeleiding in 2013 is het niet mogelijk om tot een integrale afstemming te komen met andere terreinen, waarvan de tijdspaden anders lopen.
28 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Voor aanbieders zitten er ook voor- en nadelen aan dit scenario: 1. Voordelen voor aanbieders voor dit scenario zijn: a. Indien gemeenten in staat zijn om in één keer de juiste beleidskeuzes te maken, dan hoeven aanbieders maar eenmaal organisatie en dienstverlening af te stemmen op de afspraken die met gemeenten worden gemaakt; b. Ook voor aanbieders zal de overgang van 2013 naar 2014 soepeler verlopen als zij al een heel jaar ervaring hebben opgedaan in het werken volgens de nieuwe afspraken; 2. Nadelen voor aanbieders voor dit scenario zijn: a. Het is mogelijk dat gemeenten met één jaar voorbereiding (2012) te weinig kennis (op het gebied van begeleiding en opdrachtgeverschap) hebben kunnen opbouwen om in één keer de juiste beleidskeuzes te maken. Het is daarom mogelijk dat een gemeente na één jaar ervaring met de begeleiding in 2014 toch wijzigingen aanbrengt in haar beleid of opdrachtgeverschap. Voor aanbieders betekent dit dat zij dan tweemaal hun organisatie en dienstverlening moeten aanpassen op een gemeente; b. Ook aanbieders hebben met een volledige invoering per 2012 maar één jaar tijd voor de voorbereiding. Deze beperkte voorbereidingstijd kan een nadeel zijn.
1.6.2 Scenario 2, een beperkte implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013 De gemeente hanteert 1 januari 2014 als deadline voor het volledig implementeren van het opdrachtgeverschap. Dat is het jaar waarin alle aanvragers en cliënten voor extramurale begeleiding via de gemeente een ondersteuningsaanvraag doen. Voor het jaar 2013 bekijkt de gemeente per nieuwe aanvrager (of groepen van aanvragers) wat de beste oplossing is, uitgaande van het huidige ondersteuningsaanbod en de verordening. De organisatie van voorzieningen zal dan over het algemeen sterk lijken op de inrichting zoals op dit moment op grond van de AWBZ aan de orde is. Per cliënt (of groepjes cliënten) maakt de gemeente vervolgens een afspraak met een aanbieder voor deze cliënt voor het jaar 2013. De voor- en nadelen van dit scenario zijn: 1. Voordelen van dit scenario zijn: a. In dit scenario heeft de gemeente de mogelijkheid om korte tijd samen met aanbieders ervaring op te doen met cliënten voor begeleiding en deze ervaring te verwerken in te maken beleidskeuzes voor het organiseren van de begeleiding vanaf 1 januari 2014; b. De gemeente heeft meer tijd om deze transitie en andere veranderingen in het sociale domein rustig te bestuderen en vervolgens beleidskeuzes te maken voor de inrichting van de Wmo inclusief begeleiding; 2. Nadelen van dit scenario zijn: a. Het kan zijn dat gemeente in de loop van het jaar 2013 ziet dat zij de ondersteuning per 1 januari 2014 anders wil organiseren dan in het jaar 2013. Dat kan betekenen dat de cliënten die in 2013 zich melden bij de gemeente in 2014 een ander ondersteuningsarrangement ontvangen dan zij aanvankelijk in 2013 kregen; b. De totale implementatie duurt langer waardoor het een langere tijd beslag legt op het gemeentelijke apparaat; c. De gemeente loopt een (beperkt) risico dat ze in het jaar 2013 meer kosten maakt dan het beschikbare budget vanwege de korting op het macrobudget; d. Als het ondersteuningsarrangement zich na 2014 wijzigt, dan kan het betekenen dat cliënten twee keer met wijzigingen te maken krijgen. Eerst de verandering van de huidige AWBZ naar de Wmo in 2013 als gevolg van herindicatie. Dan de inhoudelijke verandering tussen de ondersteuning in 2013 en 2014. Voor aanbieders zitten er ook voor- en nadelen aan dit scenario. 1. Een voordeel voor aanbieders voor dit scenario is: a. Aanbieders hebben in 2013 de tijd om ervaring op te doen met en gewend te raken aan de werkwijze van gemeenten; 2. Nadelen voor aanbieders voor dit scenario zijn: a. Het kan zijn dat gemeente in de loop van het jaar 2013 ziet dat zij de ondersteuning per 1 januari 2014 anders wil organiseren dan in het jaar 2013. Dat kan betekenen dat de cliënten die in 2013 zich melden
29 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
bij de gemeente in 2014 (opnieuw) een ander ondersteuningsarrangement ontvangen dan zij aanvankelijk in 2013 kregen. Dit kan ook voor aanbieders - die dagelijks met cliënten werken - een nadeel zijn; b. De totale implementatie duurt langer waardoor het ook een langere tijd beslag legt op de organisatie van de aanbieder. Deze werkwijze zou bijvoorbeeld bij middelgrote en kleinere gemeenten met een kleine groep cliënten goed kunnen werken. De gemeente dient er wel rekening mee te houden dat, ondanks dat zij maar weinig hoeft te organiseren op het gebied van opdrachtgeverschap in 2013, zij wel andere zaken moet regelen. Zo moet de gemeente wel de beleidsregels voor de toegang en een verordening per januari 2013 hebben vastgesteld op grond waarvan zij cliënten toegang biedt tot bepaalde ondersteuning op grond van de Wmo.
1.6.3 Twee scenario’s voor de planning en implementatie van het opdrachtgeverschap Uitgaande van de genoemde scenario’s van een volledige of beperkte invulling van het opdrachtgeverschap, zijn er twee scenario’s voor de planning: 1. Scenario 1, een volledige implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013: 2. Scenario 2, een beperkte implementatie van het opdrachtgeverschap per 1 januari 2013. Onderstaand is voor beide scenario’s een globale planning opgenomen wanneer welke stap gereed dient te zijn en hoeveel tijd per stap nodig is voor het doorlopen van deze stap:
Figuur 7: Hoofdlijn planning scenario 1, gereed per 1 januari 2013 Beleidsregels en verordening 2013
Stap 2
Stap 1
Stap 3
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Analyse en segmentatie
1 maart 2012
Stap 4
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
1 april 2012
Stap 5
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
1 september 2012
Monitoring, toezicht/ admin., control
1 januari 2013
Figuur 8: Hoofdlijn planning scenario 2, gereed per 1 januari 2014 en tijdelijke situatie in 2013
Beleidsregels en verordening 2013 Uitwerking opdrachtgeverschap voor
2013
Stap 1/2
Beperkte analyse en beleidskeuzes
Stap 3
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 4
Stap 5
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Monitoring, toezicht/ administratie en control
Beleidsregels en verordening 2014 Uitwerking opdrachtgeverschap voor
Stap 1
Beperkte analyse en segmentatie
2014
1 april 2012
30 Opdrachtgever- en ondernemerschap
1 september 2012
1 januari 2013
Stap 2
Beleidskeuzes
Stap 3
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 4
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
1 september 2013
Stap 5
Monitoring, toezicht/ admini stratie en control
1 januari 2014
TransitieBureau maart 2012
2. Deel 2: Relevante beleiduitgangspunten voor opdrachtgeverschap In dit deel komen de eerste twee stappen aan bod van het stappenplan voor opdrachtgeverschap:
Stap 1
Stap 2
Analyse en segmentatie
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Stap 1 rolen activiteitenaanbieder
Stap 2 rolen activiteitenaanbieder
Stap 3
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 3 rolen activiteitenaanbieder
Stap 4
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Stap 4 rolen activiteitenaanbieder
Stap 5
Monitoring, toezicht/ admin, control
Stap 5 rolen activiteitenaanbieder
De toelichting op deze stappen is uitgewerkt in de volgende thema’s: 1. Inzicht in de vraag; 2. Inzicht in het aanbod; 3. Toekenningbeleid; 4. Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap: a. De voorziening; b. De rolopvatting van de gemeente; c. De relatie gemeente en aanbieder; d. De geografische ordening opdrachtgeverschap; e. De samenwerking tussen gemeenten; 5. Specifieke aandachtspunten voor aanbieders.
31 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
2.1 Inzicht in de vraag 2.1.1 Indeling van cliënten in subgroepen Een belangrijke eerste stap bij het maken van beleidskeuzes is het beantwoorden van de vraag ‘waar hebben we het nu eigenlijk over?’. Dit inzicht is voor opdrachtgeverschap noodzakelijk omdat inzicht in de vraag mede bepalend is voor de omvang van de ondersteuning, de kosten en de wijze van organiseren van het opdrachtgeverschap. Per groep of combinatie van groepen kan de gemeente haar opdrachtgeverschap inrichten. Relevante vragen hierbij zijn: 1. Om hoeveel cliënten gaat het? 2. Welke behoefte hebben zij? 3. Is er een verdere ordening aan te brengen aan de hand van kenmerken van cliënten? Het ‘afpellen’ van de vraag zorgt er voor dat de inhoud en omvang van de transitie inzichtelijk wordt. Dan zal in sommige gemeenten blijken dat een bepaalde subgroep van cliënten slechts enkele individuen betreft. Zeker wanneer een gemeente te maken heeft met een groot aantal cliënten, vereenvoudigt dit de wijze van opdrachtgeverschap. 9 CIZ, Wie is de cliënt?, 2011, zie www.ciz.nl.
Een handige manier om de vraag inzichtelijk te maken is het segmenteren van de totale populatie van huidige cliënten en per subgroep van cliënten de vragen te beantwoorden ten aanzien van behoefte en specifieke kenmerken zoals hiervoor is beschreven. Een goede bron hiervoor is de eerder door Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ)9 geformuleerde indeling van de populatie. Naarmate het aantal cliënten en de spreiding in de hulpbehoefte groter is, zal een gemeente al snel subgroepen maken om zo het inzicht verder te verdiepen. Figuur 9 toont het raamwerk gebaseerd op de CIZ-indeling, dat handig te gebruiken is voor het creëren van het inzicht in de vraag.
32 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 9: Indeling in cliëntgroepen voor het creëren van inzicht in de vraag
Segmentatie
1 10 Mensen met een lichamelijke handicap
Somatiek 0 - 64 jaar
2 Somatiek 65 - 75 jaar
9
3
Mensen met een zintuiglijke handicap
Somatiek 75 jaar en ouder
- Aantal cliënten - Inhoud vraag en behoefte cliënten - Omvang hulpverlening - Kosten hulpverlening - Ontwikkeling
8 Mensen met een verstandelijke handicap
5
7 Kinderen met een verstandelijke handicap
4 Psychogeriatrische problematiek
6 Mensen met een psychiatrische stoornis
Kinderen met een psychische stoornis
Het resultaat van deze exercitie is dat er per subgroep een goed beeld is van de behoefte, de huidige situatie, de ontwikkeling naar de toekomst toe en een inschatting van de huidige kosten per groep. Daarmee vormt deze informatie een goede basis voor het maken van beleidsafwegingen. De spreiding van het aantal cliënten per groep kan enorm groot zijn, zoals eerder is genoemd. Met een goede vraaganalyse maakt de gemeente voor zichzelf inzichtelijk voor wie er straks (mogelijk) ondersteuning moet zijn, wat in de huidige situatie de behoefte is en welke voorziening daar op dit moment invulling aan geeft. Vervolgens biedt dit aanknopingspunten voor beleidskeuzes aan de vraagzijde (wie geeft de gemeente straks ondersteuning) en aanbodzijde (waar moet de gemeente straks iets voor hebben georganiseerd). Per (combinatie van) subgroep(en) bepaalt de gemeente haar keuzes voor het opdrachtgeverschap. Zodra de gemeente daar beleidsmatig veranderingen in gaat aanbrengen, biedt deze analyse inzicht in voor wie deze veranderingen gaan gelden en wat het voor deze groepen betekent. Tot slot geeft de analyse goed inzicht in de omvang van de benodigde ondersteuning, zowel in activiteiten als in mogelijk financiële zin. Dit geeft een beeld van de omvang van de ‘opdracht’ waarover de gemeente afspraken maakt met aanbieders.
33 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Goede informatiebronnen voor het beantwoorden van de vragen in deze stap zijn: 1. Informatie van CIZ over de indicatiestellingen van huidige cliënten; 2. Informatie van BJZ over de indicatiestellingen van kinderen/jeugdigen met een psychische en/of lichamelijke beperking; 3. Informatie van het CAK over het aantal unieke cliënten, de huidige aanbieders, de plaats van zorgafname en omvang; 4. Informatie van het zorgkantoor over zorgafspraken huidige cliënten; 5. Bureaus Jeugdzorg hebben informatie over de specifieke populatie per gemeente, inclusief een analyse van de cliënten die nu door middel van een indicatie van Bureau Jeugdzorg aanspraak maken op de functie Begeleiding (individueel en of groep) en/of kortdurend verblijf; 6. Gemeentelijke statistieken over demografische ontwikkelingen en informatie van CBS, SCP, cliëntenorganisaties of koepelorganisaties over ontwikkelingen op het vlak van zorgbehoefte en zorggebruik.
2.1.2 Beknopte toelichting op de doelgroep van begeleiding Een belangrijk kenmerk van de totale doelgroep die overgaat naar de Wmo is kwetsbaarheid. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) omschrijft kwetsbaren mensen ‘als mensen met onvoldoende hulpbronnen om op eigen kracht moeilijkheden en tegenslagen te overwinnen en om hun leven vorm te geven op de manier die zij wensen’. Men kan vijf dimensies van kwetsbaarheid onderscheiden: een fysieke, een psychische, een sociale, een financiële en een belevingsdimensie. Niet alle mensen die kwetsbaar zijn, zijn dat in gelijke mate. Voor de doelgroep van de decentralisatie geldt dat zij hoog scoren op alle vijf dimensies van kwetsbaarheid. Het perspectief op participatie kan voor kwetsbare mensen niet op voorhand vastgesteld worden. Dit hangt af van de beperking van de cliënt en zijn persoonlijke omgeving. Gemeenten kunnen een hulpmiddel inzetten waarmee zij samen met de cliënt het participatiedoel of de mate van zelfredzaamheid kunnen vaststellen. Deze instrumenten kunnen ook ingezet worden voor groepen cliënten wanneer op basis van een bestandsanalyse het participatiedoel of de mate van zelfredzaamheid van een groep cliënten wordt vastgesteld. We noemen er drie: de participatieladder, het participatiewiel en de zelfredzaamheidmatrix. De participatieladder legt de nadruk op betaald werk als participatiedoel en is een goed instrument voor cliënten met een perspectief op de arbeidsmarkt. De participatieladder is verdeeld in zes treden: van sociaal geïsoleerd tot werkend zonder uitkering. Door voor en na de inzet van een voorziening te meten wordt zichtbaar of de mate van participatie verhoogd is. Het participatiewiel richt zich op meerdere participatiedoelen en het wiel maakt het aanbod aan voorzieningen inzichtelijk. Cliënten kunnen, samen met hun begeleider, een pakket op maat samenstellen uit het aanbod van de verschillende ‘partjes’ van het wiel . De zelfredzaamheidmatrix is een instrument waarmee een gebruiker de zelfredzaamheid van een cliënt (of groepen cliënten) kan bepalen en de situatie vaststelt aan de hand van het inkomen, dagbesteding, huisvesting, gezinsrelaties, geestelijke gezondheid en fysieke gezondheid. De zelfredzaamheid bestaat uit verschillende situaties van een cliënt: acute problematiek, niet zelfredzaam, beperkt zelfredzaam, voldoende zelfredzaam, en volledig zelfredzaam.
Meer informatie: • Over cliëntgroepen voor begeleiding is te vinden op www.invoeringwmo.nl/sites/ default/ files/110278-02_VWS_Clientgroepen_deel1_05.pdf • Over participatievormen is terug te vinden in de handreiking participatie van MOVISIE op www.movisie.nl • Over de participatieladder is te vinden op www.participatieladder.nl • Over zelfredzaamheidsvormen is te vinden op www.zelfredzaamheidsmatrix.nl • Een bibliotheek met informatie en praktijkvoorbeelden in kader van begeleiding is te vinden op http://www.invoeringwmo.nl/bibliotheek/verkenning-awbz-begeleiding-amsterdam
34 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
2.2 Inzicht in het aanbod Een tweede belangrijk aspect is het inzicht in het aanbod: welke voorzieningen zijn beschikbaar en in hoeverre zijn er eventueel beter passende alternatieven? Met deze analyse kan de gemeente de confrontatie van het aanbod met de vraag uitvoeren en bepalen voor welke behoefte de gemeente welke voorziening gaat organiseren. Belangrijk bij het inzichtelijk maken van het huidige aanbod is te bedenken wat de doelen van de AWBZ voor begeleiding zijn. Dit zijn a) bevordering, behoud of compensatie van zelfredzaamheid en b) voorkomen van opname in een instelling of verwaarlozing. Op hoofdlijnen zijn de activiteiten voor extramurale begeleiding gericht op: 1. Ondersteunen bij of oefenen met vaardigheden of handelingen; 2. Ondersteunen bij of aanbrengen van structuur of het voeren van regie; 3. Overnemen van toezicht op de cliënt. De functie begeleiding draagt eraan bij dat cliënten kunnen functioneren op allerlei levensgebieden: zelfzorg, wonen, werken, financiën, vrije tijd, sociaal netwerk en contacten met instanties. De begeleiding ondersteunt cliënten op het terrein van structuur en dagritme en omvat praktische hulp bij en soms overname van taken op het gebied van zelfzorg, huishouden en administratie. In de praktijk ontvangen veel cliënten naar verwachting een combinatie van verschillende soorten voorzieningen. Bijvoorbeeld dagbesteding via een collectieve voorziening en ondersteuning bij regie op het huishouden via individuele begeleiding. Bij de analyse van de aanbod is het ook van belang te bekijken wat er al aanwezig is in de gemeente. Vrijwel iedere gemeente heeft al (publiek en privaat gefinancierde of vrijwillig georganiseerde) collectieve voorzieningen voor ouderen en jongeren beschikbaar. Bijvoorbeeld voor dagbesteding. Deze zijn niet in alle gevallen geschikt voor iedere cliënt, maar zijn naar verwachting wel belangrijk bij het samenstellen van het toekomstige aanbod. Een handig instrument voor het maken van een structureerde analyse van aanbieders (en aanbod) is naar analogie van het 5-krachtenmodel van Porter de verschillende ‘krachten’ te bezien. Deze analyse geeft inzicht in de mate waarin er andere aanbieders zijn die mogelijk ook interesse hebben in het bieden van voorzieningen voor begeleiding. Tevens biedt het inzicht in alternatieve ondersteuningsarrangementen ter vervanging van de huidige ondersteuningsvormen. Dat hoeft niet per se professionele ondersteuning te zijn, maar kan ook informele ondersteuning zijn.
35 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 10: Analyse van het huidige en alternatieve aanbod van voorzieningen
Nieuwe aanbieders (toetreders)
Alternatieve aanbieders voor huidige aanbieders Huidige aanbieders en aanbod Alternatieve arrangementen voor huidige ondersteuningsvormen
Substitutie voor huidige aanbod
Een aanbodanalyse is ook goed bruikbaar voor het bepalen van het toekenningbeleid. Immers, als er voor cliënten goede informele en/of collectieve voorzieningen zijn, dan is het niet noodzakelijk om hen een individuele voorziening te verstrekken. Met een goede aanbodanalyse maakt de gemeente voor zichzelf inzichtelijk welke mogelijkheden er zijn om cliënten ondersteuning te bieden, wie dat kunnen doen en welke alternatieven voorhanden zijn. Vervolgens biedt dit aanknopingspunten voor beleidskeuzes aan de vraagzijde (wie geeft de gemeente straks ondersteuning?) en aanbodzijde (met welke (type) partijen moet de gemeente straks afspraken hebben gemaakt?). 1. Informatie van het CAK over het aantal unieke cliënten, de huidige aanbieders, plaats van zorgafname en omvang; 2. Informatie van het zorgkantoor over huidige overeenkomsten met aanbieders; 3. Dialoog met aanbieders en cliëntenorganisaties.
Meer informatie: • In de publicatie www.invoeringwmo.nl/sites/default/files/110278-02_VWS_ Clientgroepen_ deel1_05.pdf is meer informatie te vinden over huidige ondersteuningsvormen van cliënten • In het 1e kwartaal van 2012 volgt een publicatie over alternatieve en innovatieve ondersteuningsvormen voor cliënten in de doelgroep op www.invoeringwmo.nl • Meer achtergrondinformatie van het CAK is te vinden op www.invoeringwmo.nl/actueel/ nieuws/ beleidsinformatie-extramurale-begeleiding-voor-gemeenten-beschikbaar
36 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
2.3 Toegang tot ondersteuning Het beleid dat gemeenten voeren ten aanzien van de toegang tot ondersteuning is relevant voor opdrachtgeverschap, omdat het de ‘sturing op de vraag’ regelt. Hierbij gaat het om de vraag hoe de burger met een ondersteuningsbehoefte terecht komt in een passend ondersteuningsarrangement. Het gaat hierbij zowel om voorzieningen waarvoor een (formele) toewijzing nodig is als om meer laagdrempelige, algemeen toegankelijke voorzieningen. Voor aanbieders is het belangrijk om te weten wie zij als (toekomstige) cliënten krijgen, welke behoeften deze cliënten hebben en hoe groot de groep is. Aan de hand hiervan kunnen zij een inschatting maken van de omvang van de opdracht en welke effecten de toegangscriteria hierop hebben. De toegang regelt wie wel, in welke mate en wie geen ondersteuning krijgt van de gemeente op grond van de compensatieplicht. Voor algemene voorzieningen vindt er geen sturing op de vraag; deze zijn in principe voor iedereen toegankelijk. De aanspraak op compensatie wordt geregeld in de lokale Wmo-verordening. De criteria voor de toewijzing van (individuele) voorzieningen worden vastgelegd in beleidsregels. De variabelen waarmee de gemeente het toekenningbeleid inregelt zien er op hoofdlijnen als volgt uit: 1. Welke criteria worden gehanteerd om (individuele) voorzieningen toe te wijzen? 2. Welke vormen van ondersteuning worden per (combinatie van) beperking(en) aangeboden? 3. Hoe hangt de toekenning van voorzieningen samen met de persoonlijke situatie van een cliënt? 4. In welke mate verlangt de gemeente een eigen bijdrage van een cliënt? Voor de persoonlijke situatie en de opbouw van het toekennen van voorzieningen zijn de bakens uit de Welzijn Nieuwe Stijl en de uitgangspunten van De Kanteling (en de leidraad voor Het Gesprek) relevant. Enkele van deze bakens vormen mogelijke beleiduitgangspunten voor het toekenningbeleid. Dit zijn: 1. Vraaggericht werken: de vraag van de cliënt staat centraal, niet het aanbod; 2. Eigen kracht burger: het uitgangspunt is de eigen mogelijkheden van de burger in zijn eigen omgeving, waarbij ondersteuning oploopt van licht naar zwaar; faciliteren, ondersteunen, interveniëren, beschermen; 3. Collectief voor individueel: eerst dienen de mogelijkheden van collectieve arrangementen te worden ingezet, daarna volgen pas de individuele voorzieningen. Hiermee wordt een goede balans beoogt tussen de inzet van collectieve en individuele middelen in het licht van de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt en de doelmatigheid van de inzet van de ondersteuning. Deze balans kan anders liggen dan in de huidige situatie het geval is; 4. Informele zorg versus formele zorg: verbetering in de samenwerking tussen informele en formele zorg.
37 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 11: Opbouw van krachtgerichte zorg (MOVISIE, 2011)
Professionele inzet (individuele voorziening) op maat als achtervang en sluitstuk
Collectieve voorziening waar nodig
Mensen zorgen voor elkaar
Mensen zorgen voor zichzelf, eigen sociaal netwerk
Voor opdrachtgeverschap zijn er twee aspecten in het toekenningsbeleid belangrijk: 1. Onafhankelijk of niet: naast inhoud van de toekenningscriteria is het belangrijk te bepalen wie de toegang regelt. De toegang tot begeleiding begint bij het keukentafelgesprek, waarbij de specifieke situatie van de burger in kaart wordt gebracht en vervolgens afspraken worden gemaakt over passende ondersteuning. Uitgangspunt is om eerst te kijken naar wat de burger zelf (in zijn sociale omgeving) kan doen, vervolgens welke algemene voorzieningen hem kunnen helpen en uiteindelijk of er dan nog individuele voorzieningen nodig zijn. Als er sprake is van een aanvraag voor een individuele voorziening zal op basis van verordening en beleidsregels bepaald worden of (en in welke mate) die de burger wordt toegewezen. Voor zowel het gesprek als de toewijzing moet de gemeente vaststellen wie de uitvoering regelt. Worden hier externe adviseurs voor ingehuurd (CIZ of andere indicatiesteller), of voert de gemeente of de (welzijn/zorg) aanbieder dit zelf uit of een combinatie van deze vormen? Het voordeel van een externe adviseur is dat deze strikt stuurt op de kwaliteitscriteria en doelmatigheid van het systeem. Het nadeel is de grote afstand van de praktijk en het (soms) bureaucratische proces. Het toegangsproces bij een aanbieder heeft als groot voordeel dat het dicht op de praktijk ligt. Het nadeel is dat de aanbieder geen prikkel ervaart om ondersteuningsvormen doelmatig in te zetten (voorkomen van onnodige hulpverlening), tenzij de gemeente hierover aanvullende afspraken maakt. Het voordeel van de gemeente als zij de toegang regelt is dat zij de combinatie met andere gemeentelijke voorzieningen eenvoudig kan bepalen. Ook kan de gemeente geen criteria hanteren, bijvoorbeeld bij ouderen boven 85 jaar. Zij ontvangen bij een aanvraag in dat geval in principe altijd hulp. Het lastige is dat de gemeente niet altijd de competenties in huis heeft om complexere hulpbehoeften in te schatten; 2. Inkoop van extern advies: afhankelijk van de manier waarop de gemeente de toewijzing van (individuele) voorzieningen organiseert, moet zij dit ook inkopen. De gemeente dient hiermee rekening te houden bij het organiseren van het opdrachtgeverschap.
38 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Casus Klazien (49, gehuwd, eigen zaak aan huis): het afpellen van de vraag Situatie: Klazien heeft MS (multiple sclerose) en is daardoor steeds meer rolstoelafhankelijk. Het echtpaar woont achter hun sigarenzaak, met een trap tussen de woonetage en de zaak. Twee volwassen kinderen wonen buiten de gemeente. Klazien heeft huishoudelijke hulp. Om niet te snel achteruit te gaan, is nodig dat zij minstens drie keer in de week zwemt. Startvraag
Een traplift en een begeleider bij het zwemmen twee keer in de week (echtgenoot gaat op zondag mee). Vraagverheldering
Klazien heeft al veel hulp bij zaken rondom het huishouden, kinderen uit de buurt doen wel eens boodschappen, een buurvrouw kookt regelmatig en haar man kan tussendoor ook wel een en ander doen. Doordat ze achter de winkel wonen is het voor hem geen probleem om haar bijvoorbeeld even te helpen bij de toiletgang. De trap is echt een belemmering. Ze is met haar man samen bijna een kwartier bezig om ‘op de billen’ de zes treden te nemen. Er is weinig financiële rek, dus het aanschaffen van een traplift zou alleen kunnen met financiële steun. Verder moet Klazien zo veel mogelijk bewegen in warm water om haar spieren te stimuleren. Ze bezoekt de gewone uren voor seniorenzwemmen. Er moet wel iemand mee om haar naar het zwembad te rijden (per auto), te helpen met omkleden en haar rolstoel naar het water te rijden. Haar man kan dat niet doen, dan zou hij de zaak moeten sluiten. Plan
Via de samenwerkende vrijwillige hulpdiensten worden twee vrijwilligers gevonden die met Klazien gaan zwemmen, elk één keer per week waarbij ze elkaar kunnen vervangen. Er wordt een traplift geïnstalleerd.
Een regelmatig voorkomende vorm bij Hulp bij het Huishouden is dat gemeenten zelf het eerste gesprek en de eenvoudige aanvragen zelf beoordelen (of door de aanbieder laten doen) en een advies voor de complexe beoordeling inkopen bij een onafhankelijk adviseur. In het geval van begeleiding zal met name het aantal complexe situaties toenemen. Indien gemeenten ervoor kiezen om deze complexe situaties ook zelf te beoordelen, dan is het zorgen voor de juiste kennis en competentie een belangrijk aandachtspunt. Een combinatie van beoordeling op verschillende niveaus zal eerder aan de orde zijn. Bijvoorbeeld dat de gemeente voor sommige vormen van ondersteuning geen formele toewijzingsprocedure hanteert (bijvoorbeeld dagbesteding), eenvoudige hulpvragen zelf beantwoord (bijvoorbeeld lichte regieondersteuning voor ouderen) en zich bij complexere vormen laat adviseren door een derde of de aanbieder zelf.
Meer informatie: In het 1e kwartaal van 2012 volgt een handreiking over het vormgeven van de toegang voor begeleiding op www.invoeringwmo.nl.
39 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
2.4 Algemene beleidsuitgangspunten opdrachtgeverschap Er zijn verschillende beleidsafwegingen bepalend voor het uitwerken van het opdrachtgeverschap. Afhankelijk van de invulling van deze beleidskeuzes, volgt een verdere vertaling naar het inkoopof subsidiemodel. Deze afwegingen hebben betrekking op: 1. De voorziening; 2. De rolopvatting van de gemeente; 3. De relatie gemeente en aanbieder; 4. De geografische ordening opdrachtgeverschap; 5. De samenwerking tussen gemeenten. Daarnaast zijn deze beleidskeuzes en de vertaling hiervan naar het inkoop- en subsidiebeleid bepalend voor de ordening van de lokale ‘markt’; de organisatie van aanbod en voorzieningen. De gemeente dient daarom bij het bepalen van deze keuzes de effecten voor de korte en lange termijn voor de lokale marktordening mee te wegen. Kiest de gemeente er voor om afspraken te maken met één instelling die verantwoordelijk is voor de gehele ondersteuning dan is de kans groot dat andere instellingen op termijn geen aanbod meer hebben. Daarmee neemt het risico op ‘monopolisering’ toe, tenzij in de afspraken met deze aanbieder de gemeente er voor zorgt dat de aanbieder niet alles zelf mag uitvoeren. Dit kan georganiseerd worden door het sturen op de inzet van onderaannemers. In deze constructie waarbij de gemeente afspraken maakt met één aanbieder, dient de gemeente in het bijzonder aandacht te hebben voor de specifieke doelgroepen die behoefte hebben aan gespecialiseerde begeleiding. Ook hier kan het sturen op de inzet van onderaannemers ervoor zorgen dat de specifieke doelgroepen de begeleiding ontvangen die zij nodig hebben. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om juist met veel verschillende aanbieders afspraken te maken. Bijvoorbeeld door op doelgroepniveau minimaal twee of drie aanbieders met vergelijkbare ondersteuningsarrangementen te contracteren. In dat geval weet de gemeente dat er op de lange termijn meerdere aanbieders zijn voor het leveren van diensten. Een aandachtspunt bij contracteren van veel verschillende aanbieders, is dat dit ook een grotere beheerslast met zich mee brengt. In de praktijk zal de gemeente een balans moeten vinden tussen het aantal aanbieders waar afspraken mee wordt gemaakt en de beheerslast die het gekozen aantal aanbieders met zich mee brengt. Belangrijk bij de beleidskeuzes voor opdrachtgeverschap is dat de gemeente rekening houdt met: 1. De organisatie van de lokale marktordening van het aanbod op de korte en lange termijn; 2. De mate waarin organisaties met hetzelfde aanbod naast elkaar werken zodat er alternatieven zijn voor de gemeente en de cliënt; 3. De mate waarin de gemeente ruimte biedt voor nieuwe aanbieders of ondersteuningsvormen. In de paragrafen hierna zijn de hiervoor genoemde beleidsafwegingen toegelicht.
2.4.1 De voorziening Algemene, collectieve en individuele voorzieningen
De gemeente dient afspraken te maken met aanbieders voor het organiseren van verschillende voorzieningen. Voor de voorzieningen voor Zorg in Natura treedt de gemeente op als opdrachtgever en maakt afspraken met aanbieders over ondersteuningsarrangementen voor cliënten. Hierbij bepaalt de gemeente met welke aanbieders ze afspraken maakt voor het bieden van ondersteuning aan cliënten.
40 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Er zijn verschillende vormen van voorzieningen die cliënten krijgen aangeboden indien zij hulp nodig hebben. De af te spreken prestatie, de wijze van organiseren en de bekostiging met één of meerdere aanbieders kan per soort voorziening sterk verschillen. 10 http://www.vng.nl/smartsite. dws?id=65091.
In de modelverordening Wmo van de VNG worden drie typen voorzieningen onderscheiden10: a. Algemene voorzieningen; b. Collectieve voorzieningen; c. Individuele voorzieningen. Algemene voorzieningen zijn voorzieningen die weliswaar niet bestemd zijn voor, noch te gebruiken door alle personen als bedoeld in artikel 4 lid 1 van de Wmo, maar die anderzijds door iedereen waarvoor de voorziening wel bedoeld is op eenvoudige wijze te verkrijgen of te gebruiken zijn, zonder ingewikkelde aanvraagprocedures. Collectieve voorzieningen zijn voorzieningen die individueel worden verstrekt maar die door meerdere personen tegelijk worden gebruikt. Algemene en collectieve voorzieningen zijn allebei breed inzetbare voorzieningen, met als grote verschil dat op collectieve voorzieningen wel sturing op de toegang plaatsvindt en op algemene voorzieningen niet of nauwelijks. Voorbeelden van deze breed inzetbare collectieve en algemene voorzieningen zijn wijksteunpunten, buurtcentra, woonservicecentra, een kantoor van een woningbouwvereniging, een wijkwinkel of een inloopspreekuur in een bibliotheek of een parochie. Bij collectieve voorzieningen moeten we niet alleen aan klassieke voorzieningen denken maar ook aan netwerken die de laatste jaren rond allerlei doelgroepen gevormd zijn. Denk aan OOGZ-signaleringsnetwerken, sociale wijkteams, netwerken wonen/welzijn/zorg en maatschappelijke steunsystemen. Deze netwerken hebben als doel de kwetsbare burger te ondersteunen en leggen verbindingen tussen professionals, vrijwilligersorganisaties, mantelzorgers en familie. Gemeenten maken over het algemeen wel afspraken voor wie de algemene voorzieningen zijn bedoeld en soms ook capaciteitsafspraken. Voor bijvoorbeeld het Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW) zijn dat brede en algemene afspraken waarbij het aantal cliënten dat van het AMW gebruik maakt niet strikt gedefinieerd is, maar voor een gebruiksruimte voor verslaafden let de instelling erop dat dit alleen wordt gebruikt door de beoogde doelgroep. Daarnaast waakt de instelling soms over de beschikbare capaciteit. Zijn er meer vragers dan dat de instelling aan kan of verantwoord vindt, dan kan een instelling besluiten de overige hulpvragers geen toegang te geven. Individuele voorzieningen zijn voorzieningen die door het college ten behoeve van één persoon op basis van artikel 4 Wmo worden verstrekt. Voor individuele voorzieningen moet er altijd een besluit op basis van een verordening zijn. Veel individuele voorzieningen die in de praktijk verstrekt worden vallen onder prestatieveld zes van de Wmo. Denk bijvoorbeeld aan Hulp bij het huishouden, scootmobielen of woningaanpassingen. Vanuit de uitgangspunten van Welzijn Nieuwe Stijl bekeken, zijn er inhoudelijke overwegingen om zo lang mogelijk te wachten met de inzet van individuele voorzieningen. Collectieve aanpakken bieden soms namelijk een betere oplossing. De groepsgewijze dagbesteding is niet zelden effectiever (want biedt bijvoorbeeld mogelijkheden tot contact) dan de individuele dagbesteding omdat cliënten ook in contact komen met anderen. Bovendien leidt te snelle inzet van individuele voorzieningen mogelijk zelfs tot afname of het ondermijnen van de zelfredzaamheid van de cliënt.
11 Uyl, R. den (2009). Financiële prikkels rond de Wmo: hoe kan het werken? Sociaal Bestek, jaargang 71, nr. 1, 2009, p. 24-28.
Daarnaast is er ook een belangrijke afweging van doelmatigheid voor gemeenten om slim met de inzet van algemene, collectieve en individuele voorzieningen om te gaan. Als een beroep op individuele voorzieningen snel toeneemt, dan loopt de gemeente met deze ‘open einde financiering’ het risico de door de gemeenteraad toegekende budgetten te overschrijden. Om dit te voorkomen is het daarom noodzakelijk dat gemeenten door slimme en preventieve inzet van de (goedkopere) collectieve voorzieningen de inzet van de duurdere individuele middelen voorkomen of op zijn minst uitstellen11.
41 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Kijken we naar de doelgroep van begeleiding dan verwachten we dat voor een individuele cliënt er vaak een combinatie van voorzieningen (en behandeling) aan de orde is. Dat betekent dat de cliënt gebruik kan maken van de collectieve voorziening, gebruikmaakt van zijn persoonlijk netwerk en tot slot ook een individuele voorziening ontvangt. De ‘match’ tussen de behoefte van de individuele cliënt en het aanbod van voorzieningen is daarom erg belangrijk. Het gaat dus om het vinden van de juiste balans van individuele en collectieve voorzieningen tegen de achtergrond van het probleem dat moet worden aangepakt. Voor de uitvoering van algemene, collectieve en individuele voorzieningen, maken gemeenten afspraken met aanbieders. Het maken van realistische afspraken over inhoud en capaciteit vereist wel dat gemeenten een goed beeld hebben van de verwachte inzet van de drie typen voorzieningen. Dit beeld kan een gemeente samenstellen uit de inzichten en keuzes uit de vraaganalyse, de aanbodanalyse en het toekenningbeleid. Persoonsgebonden budget en Voucher
In de huidige Wmo is opgenomen dat een gemeente personen die aanspraak maken op een individuele voorziening de keuze moet bieden tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar en toereikend persoonsgebonden budget (PGB). In plaats van een PGB kan een gemeenten ook een vergoeding voor een arbeidsverhouding bieden. Bij een PGB (of de genoemde vergoeding voor arbeidsverhouding) is de cliënt de opdrachtgever voor een aanbieder en maakt zelf afspraken hierover. In de gewijzigde Wmo wordt een ‘kan-bepaling’ opgenomen, wat betekent dat gemeenten lokaal beleid kunnen maken waarin de inzet van het PGB wordt geregeld. Het voordeel van een PGB is dat de cliënt optimale keuzevrijheid heeft voor het invullen van zijn zorgbehoefte en de te stellen kwaliteitseisen. Een nadeel voor een cliënt is dat deze te maken krijgt met werkgeversverplichtingen en dat deze zelf de verantwoording moet verzorgen over de bestede middelen. Een tussenvorm tussen Zorg in Natura en het PGB is het vouchersysteem. Cliënten krijgen vouchers die (op basis van een afgegeven beschikking) recht geven op een aantal uren zorg of ondersteuning. Met de vouchers kunnen cliënten een aanbieder kiezen uit een lijst met door de gemeente aangewezen aanbieders die voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen. De aanbieders rekenen af met de gemeente op basis van het aantal ingeleverde vouchers.
Meer informatie: In het 1e kwartaal van 2012 volgt een handreiking over het PGB voor begeleiding op www.invoeringwmo.nl
Opdrachtgeverschap in relatie tot de vorm van de voorziening
Vanuit het perspectief van opdrachtgeverschap zijn ook enkele afwegingen te maken voor de keuze om een PGB of Voucher aan te bieden. We noemen twee relevante afwegingen: 1. De borging van kwaliteit; 2. Combinatie van de aard van de ondersteuning en omvang van de groep. Voor de gemeente kan een nadeel van een PGB zijn dat ze geen of weinig grip heeft op de kwaliteit van de aanbieder. De vrijheid voor de cliënt om in samenspraak met de aanbieder zelf de kwaliteitseisen te bepalen, betekent een vermindering van de grip van de gemeente op kwaliteit van de uitvoering. De gemeente heeft hierin geen rol en kan dus niet de kwaliteit borgen die de aanbieder levert. Met een voucher kan een gemeente wel beter toezicht houden op de kwaliteit van de aanbieder. De gemeente dient dan kwaliteitseisen te stellen aan de aanbieders waar de cliënt terecht kan met zijn voucher.
42 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Naarmate de groep kleiner is en het maatwerk groter, kan een gemeente er voor kiezen om niet op voorhand individuele voorzieningen te organiseren en afspraken hierover te maken met aanbieders. In dat geval kan de gemeente er als alternatief voor kiezen om die cliënten een PGB of Voucher te verstrekken waarmee ze zelf de zorg kunnen inkopen bij de aanbieder naar keuze (PGB) of ‘aangewezen’ aanbieder (Voucher). Naarmate de groep groter is en het niet zozeer gaat om individueel maatwerk, ligt het organiseren van een collectieve voorziening voor de hand. Veel collectieve voorzieningen die al in gemeenten bestaan hebben deze kenmerken ook. In de praktijk kan het zijn dat de gemeente met één aanbieder afspraken maakt voor alle vormen van voorzieningen (met uitzondering van PGB). Of dat een gemeente deze keuzes maakt per doelgroep.
2.4.2 Rolopvatting van de gemeente De gemeente dient goed na te denken welk soort rol haar het beste past; meer op afstand of als speler tussen de aanbieders. Beide modellen hebben zo hun voor- en nadelen. Onderstaand zijn de twee vormen nader toegelicht. Gemeente op afstand: uitbesteding aan regisseur
Een andere vorm van om het opdrachtgeverschap te organiseren is de uitbesteding aan een regisseur. De gemeente contracteert de regisseur waarin is vastgelegd dat deze moet zorgen voor een goede match tussen vraag en aanbod. Vervolgens contracteert de regisseur alle nodige hulpverlening en coördineert de hulpverlening over alle gecontracteerde aanbieders heen. Deze wijze van organiseren kan de gemeente vormgeven door bijvoorbeeld (per doelgroep) één hoofdaannemer te contracteren. De hoofdaannemer gaat vervolgens overeenkomsten aan met verschillende onderaannemers. Deze vorm heeft het voordeel dat de gemeente niet de contractering en coördinatie van vele (kleinere of grote) aanbieders hoeft te organiseren. Het specialisme van de regisseur zorgt er voor dat daar deze taken zijn belegd. De gemeente hoeft - naast het maken van beleidskeuzes - alleen de regisseur aan te sturen en de toeleiding van cliënten te organiseren. Als de regisseur voor meerdere gemeenten werkt, kan deze ook zorgen voor de juiste countervailing power met aanbieders door het bundelen van kleine groepen cliënten van gemeenten. Deze vorm kan (deels) de inkoopsamenwerking tussen gemeenten vervangen (regisseur voor samenwerkende gemeenten). Onderstaande afbeelding geeft deze constructie grafisch weer.
43 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 12: Een regisseur organiseert de koppeling tussen vraag en aanbod voor begeleiding
Zorgverzekeraar / zorgkantoor
Gemeente Gemeente contracteert een regisseur die vraag en aanbod op elkaar afstemt, op niveau van totale populatie of doelgroepniveau
Regisseur coÖrdineert tevens eventuele samenloop met AWBZ-voorziening met zorgverzekeraar/zorgkantoor en aanbieder
Regisseur Binnen de kaders van de overeenkomst tussen gemeente en aanbieder, contracteert de regisseur benodigd aanbod en coÖrdineert de hulpverlening voor cliënt
Aanbieder
Aanbieder
Cliënt (bijv. LVG met gedragsstoornis)
Een dergelijk model kan in verschillende uitvoeringsvormen voorkomen, bijvoorbeeld: 1. Een regisseur is een onafhankelijke partij die de regietaak op zich neemt; 2. De regisseur is tevens één van de aanbieders en levert zelf een deel van de ondersteuning en contracteert daarnaast andere aanbieders voor ondersteuning die hij niet zelf heeft; 3. De regisseur is een vertegenwoordiger namens een samenwerkend consortium van aanbieders. Het consortium organiseert het totale aanbod en zorgt zelf voor samenhang en integratie; 4. De regisseur is tevens de enige aanbieder die alle ondersteuningsvormen zelf kan aanbieden.
44 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Gemeente Alphen a/d Rijn en Stichting Participe De gemeente Alphen a/d Rijn heeft de uitvoering van de inkoop van Hulp bij het huishouden en de uitvoering van het Wmo-loket, het operationele klant- en opdrachtgeverproces uitbesteed aan de Stichting Participe. De gemeente subsidieert de stichting voor de uitvoering van deze taken. Participe is voor de gemeente Alphen aan den Rijn de uitvoeringsorganisatie voor de Wmo. Participe richt zich, met preventieve en individuele verstrekkingen, op de bevordering van zelfredzaamheid in de lokale samenleving. Ze bevordert welzijn in de wijk en zorg voor thuis. Participe kent drie afdelingen. • De afdeling collectieve Wmo-diensten is onder meer actief de in de wijken, ondersteunt vrijwilligers en voert het jongerenwerk uit. • De afdeling individuele Wmo-diensten handelt alle aanvragen voor Hulp bij het huishouden, een rolstoel, een vervoersvoorziening en een woningaanpassing af. Medewerkers van deze afdeling werken in het Wmo-loket in het stadhuis. • De afdeling accommodatiebeheer beheert een aantal welzijnsaccommodaties in de gemeente en regelt de verhuur. Bron: www.participe.nl
Een vraag die een gemeente voor zichzelf moet beantwoorden is of de gemeente de samenwerking tussen verschillende aanbieders afdwingt of dat zij de aanbieders dat zelf laten organiseren. Beide vormen hebben voor- en nadelen: 1. Afdwingen van samenwerking: dit zorgt er voor dat onderlinge competitie om de cliënt door de gemeente wordt voorkomen en minder krachtige - maar kwalitatief goede - aanbieders toch voldoende aan bod komen. Een belangrijk aandachtspunt is dat de gemeente goed moet weten hoe de samenwerking in de praktijk georganiseerd kan worden en welke afspraken moeten worden gemaakt om te zorgen dat aanbieders zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen dragen voor de samenwerking die de gemeente heeft afgedwongen; 2. Niet afdwingen van samenwerking: het voordeel is dat de partijen op basis van de eigen sterkte gezamenlijk afstemmen wat een goed werkbare vorm in de praktijk is. Bovendien dwingt het aanbieders om problemen onderling op te lossen in plaats van terug te leggen bij de gemeente. Het nadeel is dat sommige aanbieders hun macht zullen ge/(mis)bruiken om de te leveren ondersteuning naar zich toe te trekken. Terwijl dit niet altijd in het belang is van de cliënt.
Gemeente Utrecht en het organiseren van integraal aanbod op cliëntniveau De gemeente Utrecht start begin 2012 met twee pilots sociale gebiedsteams (een klein team van professionals met een verschillende achtergrond en een generalistisch profiel), met als doel het ontwikkelen van een efficiënte en effectieve aanpak voor de ondersteuning van sociaal kwetsbaren met alle relevante partners in het gebied. De Utrechter met zijn vragen staat centraal en houdt ook de regie. Bron: Doorbraakdossier Sociaal Kwetsbaren, “Op eigen kracht en meedoen naar vermogen”, Gemeente Utrecht, 25 augustus 2011
45 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
In de dagelijkse uitvoering vindt ook regie op cliëntniveau plaats. De regisseur beoordeelt de specifieke situatie van de cliënt en organiseert vervolgens de noodzakelijke ondersteuning die hierbij past. De ondersteuning kan dan bijvoorbeeld bestaan uit een collectieve voorziening voor dagbesteding en individuele begeleiding voor de eerste periode om de cliënt met psychische problemen te helpen naar de dagbesteding te gaan en een dagritme op te bouwen. Daarnaast organiseert de regisseur budgethulp, familie en vrijwilligers om de dagstructuur op te bouwen en om te gaan met geld. Na enige tijd zorgt de regisseur voor het afbouwen van de individuele voorziening omdat de cliënt zelf in staat is naar de dagbesteding te gaan (collectieve voorziening).
Meer informatie: In het 1e kwartaal van 2012 volgt een handreiking over samenwerking en mededinging op het gebied van de Wmo op www.invoeringwmo.nl.
Gemeente als regisseur in het veld
De gemeente kan er ook voor kiezen om meer zelf naar zich toe te trekken door actief tussen de aanbieders te gaan staan. In dat geval zal de gemeente afspraken maken met meerdere aanbieders voor het organiseren van collectieve en individuele voorzieningen en zelf sterk sturen op de inzet van informele hulpverlening of de inzet van familie of vrienden. Deze vorm heeft het voordeel dat de gemeente sterk kan sturen op kwaliteit en doelmatigheid van ondersteuning en dagelijkse grip houdt op de uitvoering. De gemeente zorgt zelf voor de contractering en coördinatie van aanbieders. Onderstaande afbeelding geeft deze constructie grafisch weer.
Figuur 13: Gemeente regisseert zelf het verschillende aanbod
Andere voorziening
De gemeente zorgt zelf voor eventuele afstemming met andere voorziening binnen de gemeente (bijvoorbeeld op grond van WWB) of daarbuiten (bijvoorbeeld AWBZ)
Gemeente
Aanbieder A Dagbesteding
Aanbieder B Individueel
Cliënt (bijv. LVG met gedragsstoornis)
46 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Gemeente contracteert verschillende aanbieders met ieder een eigen vorm van ondersteuning.
Aanbieder C Specialist ouderen
De gemeente geeft na de intake (loket, keukentafel, etc.) aan de cliënt aan waar hij voor bepaalde ondersteuning terecht kan en geeft (indien noodzakelijk) een toewijzing voor individuele voorziening af
TransitieBureau maart 2012
In dit model is de loketfunctie (en eventueel daarnaast georganiseerde indicatiefunctie) erg belangrijk voor juiste toeleiding van een cliënt naar een bepaalde voorziening. In de loketfunctie bepaalt de gemeente wat de cliënt zelf kan en waar professionele hulp noodzakelijk is. De gemeente dient dan ook goed te weten wat verschillende aanbieders kunnen en hoe eventuele afstemming tussen voorzieningen moet plaatsvinden. Ook dit model kent verschillende uitvoeringsvormen. Aan de ene kant van het spectrum de vorm waarbij de gemeente zich sterk bemoeit met de uitvoering door op cliëntniveau te monitoren of bepaalde ondersteuning nog langer noodzakelijk is. Aan de andere kant de vorm waarin de gemeente na de eerste intake de regie overdraagt aan de aanbieder en het proces meer op afstand volgt. De aanbieders regelen dan onderling de afstemming over eventuele combinaties van voorzieningen en geven tijdig aan als de hulpverlening niet langer noodzakelijk is.
2.4.3 De relatie gemeente en aanbieder Belangrijk bij opdrachtgeverschap is te bepalen wat het belang van de onderlinge relatie is tussen gemeente en aanbieder. Met name ook om af te tasten of het belang dat de gemeente hecht aan een relatie wel overeenkomt met het belang dat een aanbieder erin ziet. Is er sprake van een mismatch in belangen, dan lopen gemeente en aanbieder de kans dat er frictie in de relatie ontstaat. Is er sprake van een strategische relatie tussen beiden, dan ligt een partnership voor de hand. Is dat niet het geval, dan zullen de gemeente en de aanbieder de relatie anders inrichten en minder afhankelijkheid creëren van elkaar. Een manier om te bezien welke soort relatie een gemeente aan moet gaan, is gebruik te maken van het onderstaande afwegingsmodel. Het afwegingsmodel is gebaseerd op twee variabelen: 1. De invloed van de dienstverlening op de ‘outcome’ en/of het politieke risico: naarmate het belang van de vorm van dienstverlening voor begeleiding groter is en/of het risico toeneemt, zal de gemeente nauwer samenwerken met de aanbieder om het belang te optimaliseren of het risico te verkleinen; 2. Het toeleveringsrisico: dit staat gelijk met het gemak waarmee de gemeente (of cliënt) kan veranderen van aanbieder. Hoe meer aanbieders met vergelijkbare ondersteuning, hoe makkelijker het is om te veranderen.
Figuur 14: Afwegen van het belang van de relatie vanuit gemeentelijk perspectief
Invloed op outcome en/of - politiek risico +
Perspectief gemeente
Hefboom Bijvoorbeeld: reguliere hulp bij het huishouden
Strategisch Bijvoorbeeld: Integrale (keten)dienstverlening voor begeleiding (partnership)
Routine
Knelpunt
- Toeleveringsrisico + 47 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Kenmerken van het belang van een relatie zijn: 1. Strategisch: dit gaat om een langetermijnrelatie waarbij het realiseren van gemeentelijke doelstellingen sterk afhankelijk is van de prestaties van de partner. Vaak wordt dit als partnership gekarakteriseerd. Transparantie en gezamenlijk ontwikkelen zijn belangrijke kenmerken. Een gemeente heeft meestal één of slechts enkele van deze relaties; 2. Hefboom: ook hier is de gemeente sterk afhankelijk van de aanbieder, maar de relatie is minder sterk. Vaak heeft de gemeente meerdere van deze relaties die naast elkaar functioneren; 3. Routine: de gemeente hecht weinig belang aan deze relatie omdat ze eenvoudig kan wisselen van aanbieder of aanbod. De gemeente is nauwelijks afhankelijk van deze relatie en investeert dan ook nauwelijks in de relatie; 4. Knelpunt: de gemeente heeft nauwelijks een alternatief voor dit aanbod en is derhalve sterk afhankelijk van deze aanbieder, ondanks dat de relatieve omvang van de opdracht beperkt is. De gemeente zal of een sterke relatie met de aanbieder opbouwen of een substituut zoeken voor het aanbod. Als een gemeente er voor kiest om de totale begeleiding zoveel mogelijk onder te brengen bij één aanbieder die ook zorgt voor afstemming met de AWBZ-activiteiten, komt die terecht in het kwadrant rechtsboven. Het heeft grote invloed op de totale outcome voor begeleiding en als het fout gaat levert dit een groot risico op. Daarnaast is het niet eenvoudig ‘even’ over te stappen op een andere aanbieder. Nauwe samenwerking tussen gemeente en aanbieder is dan ook een vereiste. Veelal karakteriseert de gemeente deze relatie als een partnership. Een vorm van partnership is dat de aanbieder de beleidsdoelstellingen van de gemeente ondertekent (‘compliance’) als partner in het realiseren van de beoogde effecten. De samenwerking gebaseerd op ‘high trust, high penalty’-principe kan dan zorgen voor een effectieve samenwerkingsvorm. Voor (kleine) deelopdrachten, bijvoorbeeld voor bepaalde specialismen, kan de gemeente vervolgens naast de partner andere aanbieders contracteren. Zij dragen wel bij aan het realiseren van beleidsdoelstellingen, maar hebben dan niet de ‘partnerstatus’ waarin zij medeverantwoordelijk zijn voor het realiseren van beleidsdoelstellingen. Niet alleen de gemeente kan een dergelijke afweging maken. Ook de aanbieders kunnen dat. Vindt de aanbieder het wel aantrekkelijk om de gemeente als opdrachtgever te hebben? Stel dat de gemeente hoge voorwaarden stelt en de aanbieder hoge kosten heeft voor slechts een klein deel van zijn omzet. Dan kan de aanbieder afwegen om geen overeenkomst af te sluiten met die gemeente. Zo kan de aanbieder dus ook zijn afwegingen maken in zijn positionering ten opzichte van de gemeente als opdrachtgever. Figuur 20 geeft dit afwegingsmodel weer met de twee variabelen: 1. I nvloed op het resultaat: de mate waarin de opdracht van de opdrachtgever bijdraagt aan het totale resultaat van de aanbieder. Is dit klein, dan is het de vraag of het interessant is voor een aanbieder; 2. A antrekkelijkheid van de gemeente: de mate waarin de aanbieder van mening is dat de gemeente een interessante opdrachtgever is. Als de gemeente aantrekkelijk is, dan wil de aanbieder graag begeleiding aanbieden in opdracht van de gemeente.
48 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 15: Afwegen van het belang van de relatie vanuit perspectief van de aanbieder
- Aantrekkelijkheid van gemeente -
Perspectief aanbieder
Ontwikkel opdrachtgever
Koester opdrachtgever
Lastpak opdrachtgever
Exploitatie opdrachtgever
- Invloed op het resultaat +
Kenmerken van het belang van een relatie zijn: 1. Koester Opdrachtgever: zo zal de aanbieder zijn belangrijkste relaties noemen en hij zal bereid zijn gezamenlijk te investeren en te ontwikkelen op basis van transparantie. Continuïteit is belangrijk en de aanbieder zal dan ook een partnership voor langere tijd willen aangaan; 2. Ontwikkel Opdrachtgever: zo vindt de aanbieder de gemeente wel belangrijk, maar de bijdrage aan het resultaat van de aanbieder is beperkt. De aanbieder zal bereid zijn een hechte relatie aan te gaan, maar zal zijn investeringen beperken; 3. Lastpak Opdrachtgever: zo noemt een aanbieder een gemeente die in dit segment zit. In principe zal de aanbieder afscheid willen nemen van deze gemeente. Dit kan voor de gemeente een risico vormen; 4. Exploitatie Opdrachtgever: zo noemt een aanbieder een gemeente die niet aantrekkelijk is, maar wel voor een belangrijk deel bijdraagt aan het resultaat. De aanbieder ziet het belang in van de relatie maar zal niet veel investeren in de relatie. Als een gemeente bijvoorbeeld een potentieel kleine opdrachtgever is voor de aanbieder en ook niet aantrekkelijk omdat de gemeente te veeleisend is, dan zit de gemeente in het ‘lastpak’ segment. Het gevolg is dat de aanbieder kan overwegen om geen overeenkomst af te sluiten met deze gemeente. Dit kan voor begeleiding het geval zijn voor grotere (landelijk opererende) aanbieders die de afweging maken om geen zaken te doen met kleine gemeenten. Als een kleine gemeente immers slechts enkele ‘klanten’ heeft voor begeleiding en ook nog eens eisen stelt die tot hoge administratieve lasten leiden, dan zal deze gemeente niet aantrekkelijk zijn voor een dergelijke aanbieder. Dit zal voor begeleiding in sommige regio’s aan de orde kunnen zijn omdat de relatieve omvang van begeleiding in sommige gemeenten beperkt is. Deze afwegingen lijken evident, maar uit de praktijk weten we dat gemeenten en aanbieders vaak vergeten om ook het perspectief van de wederpartij mee te nemen in de afwegingen die ze maken. Dit kan leiden tot een mismatch in verwachtingen. Dit is één van de lessen uit de start van de Wmo in 2007; vergeet niet het perspectief van de wederpartij bij het maken van beleidskeuzes. Belangrijk is om de verschillende posities
49 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
vanuit het gezichtspunt van de gemeente en de aanbieder in te schatten en vervolgens te bepalen wat dit betekent voor het inrichten van de relatie.
2.4.4 Geografische ordening opdrachtgeverschap Veel gemeenten staan voor de afweging om te bepalen op welk schaalniveau ze de begeleiding willen organiseren. Het ‘wijkgericht’ of ’buurtgericht’ werken is anno 2011 een belangrijk criterium dat veelal voortkomt uit de wens om meer samenhang aan te brengen tussen de professionele hulpverlening en de informele hulpverlening uit de omgeving van de cliënt. Niet in iedere gemeente zal het wijkgericht werken aan de orde zijn. Denk bijvoorbeeld aan kleinere gemeenten of dorpskernen waar geen verdere indeling in wijken of buurten aan de orde is. Deze vorm is daarom wel afhankelijk van de omvang van gemeenten. Toch lijkt het niet zinvol om in alle gevallen alles op buurtniveau te organiseren of juist alles op gemeenteniveau (met als tussenlaag in sommige gemeenten de wijk die bestaat uit verschillende buurten). Vanuit het perspectief van cliënten en vanuit het perspectief van doelmatigheid kan worden afgewogen wat een handige geografische organisatorische indeling is. De onderstaande afbeelding toont deze afweging die is gebaseerd op twee variabelen: 1. Is er sprake van een grote groep cliënten of gaat om een kleine groep, waarbij elke individu weer specifieke ondersteuningsbehoeften heeft? 2. Is er sprake van directe verwevenheid met de sociale omgeving voor het organiseren van de hulpverlening of is de verwevenheid minder groot?
Grote groep cliënten
Organiseren op buurtniveau
Organiseren op buurtniveau of gemeenteniveau
Kleine groep cliënten
Figuur 16: Afwegen van het niveau van organiseren van begeleiding
Organiseren op wijkniveau
Organiseren op gemeenteniveau
Nauwe verwevenheid met directe omgeving
50 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Beperkte verwevenheid met directe omgeving
TransitieBureau maart 2012
Naarmate de hulpverlening meer specifiek is, minder samenhang heeft met de directe omgeving en er minder mensen zijn die deze hulpverlening nodig hebben, zal de keuze al snel zijn om de voorziening hiervoor op gemeentelijk niveau (of zelfs regionaal) te organiseren. Denk bijvoorbeeld aan een voorziening voor zintuiglijke beperkingen. Dit is moeilijk doelmatig op buurt- of wijkniveau te organiseren. Naarmate het gaat om grotere groepen en meer verwevenheid met de sociale omgeving, zal het organisatieniveau decentraler zijn (bijvoorbeeld op buurtniveau). Denk bijvoorbeeld aan een collectieve voorziening voor dagbesteding voor ouderen met somatische beperkingen. Verwevenheid verwijst naar de voorzieningen en netwerken die op wijk- of buurtniveau in elkaar grijpen. Wat betreft ouderen valt te denken aan gezondheidszorg, thuiszorg maar ook de aanwezigheid van een verzorgingstehuis in de wijk, welzijnsvoorzieningen voor ouderen binnen het welzijnswerk of binnen de zorg en de netwerken die rond ouderen aanwezig zijn zoals boodschappen-, klussen- en bezoekdiensten. De wijze waarop het huidige aanbod is georganiseerd en de wijze waarop huidige aanbieders zijn georganiseerd, speelt bij de afweging ten aanzien van het schaalniveau ook een rol. Het kan zijn dat er één aanbieder is in een gemeente voor voorzieningen voor grote groepen met een sterke verwevenheid met de directe omgeving van de cliënt. Bijvoorbeeld een collectieve dagbesteding voor ouderen. In dat geval is het nog steeds handig om de voorziening op buurtniveau te organiseren en niet de voorziening te concentreren op één plek. Wijk- of buurtgericht werken kan ook vanuit een centraal aansturende aanbieder. Vanuit deze aanbieder zijn medewerkers toegewezen aan een wijk. De medewerkers kennen de wijk en voorzieningen goed en zorgen voor samenhang tussen voorzieningen (en informele hulpverlening) en zij ondersteunen bij het organiseren van de integrale hulpverlening aan een cliënt. De medewerker werkt dan wijkgericht, maar dat hoeft niet te betekenen dat de aanbieder waar deze medewerker werkt ook zelf in de wijk gestationeerd is. De aanbieder kan dan in meerdere wijken een dergelijke constructie organiseren.
Meer informatie: Veel gemeenten zijn gestart met de ontwikkeling van de wijkgerichte aanpak. Op diverse sites zijn beleidsplannen of transitieplannen hiervoor te vinden. Zoals bijvoorbeeld van de gemeente Tilburg, nota ‘Doorontwikkeling Wmo naar wijkgerichte aanpak’
2.4.5 Samenwerking tussen gemeenten Gemeentelijke samenwerking is een actueel thema op allerlei gebied. Ook voor begeleiding zal gelden dat er samenwerking tussen gemeenten plaatsvindt. De vragen die hierbij aan de orde zijn: 1. Is samenwerking voor (delen van) begeleiding zinvol en wat zijn de voor- en nadelen? 2. Welke activiteiten voert het samenwerkingsverband uit en welke activiteiten doet een gemeente zelf? 3. Welke voorwaarden gelden voor een succesvolle samenwerking? Samenwerking op het gebied van (opdrachtgeverschap voor) begeleiding kan zeker zinvol zijn. Belangrijk hierbij is dat een gemeente wel afweegt of het handig is 1) om samen te werken en 2) of dat geldt voor het gehele vraagstuk van begeleiding. Het kan zijn dat sommige onderdelen van de begeleiding beter lokaal te regelen zijn en andere meer vragen om een regionale aanpak.
51 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
12 Informatie over keuzecriteria en invulling van inkoopsamenwerking is te vinden in dit promotieonderzoek Schotanus, F. Horizontale inkoopsamenwerking, Universiteit Twente, 2008 en op het overheidsplatform van inkopers PIANOo (www.pianoo.nl/ inkoopsamenwerking).
Veel kleinere en middelgrote gemeenten werken al samen in het sociaal domein. Zo hebben veel gemeenten in samenwerkingsverbanden de aanbesteding voor Hulp bij het huishouden doorlopen. De keuze voor samenwerken hangt van verschillende factoren af. De eerder genoemde segmentatie biedt de mogelijkheid om per (sub)segment of cluster van segmenten te bepalen of samenwerking een voordeel oplevert. Afwegingscriteria hierbij zijn12: 1. Te verwachten voordelen: schaalvoordelen, procesvoordelen, kennisvoordelen; 2. Historie/al bestaande samenwerking; 3. Eenduidigheid van beleidskeuzes van de partners. Indien gemeenten door samen te werken voordelen denken te behalen, kiezen de gemeenten een samenwerkingsvorm die is gebaseerd op de activiteiten die onder de samenwerking vallen en op de invloed die iedere gemeente heeft op het resultaat. Activiteiten zijn bijvoorbeeld het delen van informatie, het gezamenlijk doorlopen van een inkoop- of subsidieproces, het afsluiten van een overeenkomst, het gezamenlijk uitvoeren van toezicht en monitoring, et cetera. Gekoppeld aan de eerder beschreven doelgroepindeling, kan een gemeente per groep bepalen of het handig is voor de betreffende groep samen te werken met anderen. Overwegingen om bijvoorbeeld niet samen te werken voor een bepaalde groep cliënten zijn bijvoorbeeld: 1. In een groep zitten maar enkele cliënten waarvoor de gemeente op voorhand geen uitgebreide overeenkomst afsluit voor toekomstige cliënten, maar pas een overeenkomst afsluit als een nieuwe cliënt zich aandient; 2. Een beoogde aanbieder is alleen lokaal in één gemeente aanwezig voor de ondersteuning van een specifieke groep, waardoor samenwerking geen voordelen biedt; 3. De cliënten in een (sub)groep hebben veelal te maken met voorzieningen uit andere (gemeentelijke) stelsels waarbij geen sprake is van gemeentelijke samenwerking (bijvoorbeeld samenhang met WWB-voorzieningen).
Gezamenlijke inkoop van AMW Begin dit jaar startten de drie gemeenten een gezamenlijke aanbestedingsprocedure voor de inkoop van het algemeen maatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk. De gemeenten Bedum, De Marne en Winsum vinden het wenselijk en noodzakelijk om intensiever met elkaar samen te werken. Dit om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren, de kwetsbaarheid van de drie gemeentelijke organisaties te verminderen en waar mogelijk efficiënter te werken. De uitkomst van deze aanbesteding is dat de drie gemeenten met de Stichting Welzijn en Dienstverlening (SW&D) nieuwe contracten gaan afsluiten voor de uitvoering van maatschappelijke dienstverlening. De nieuwe overeenkomsten lopen vanaf 2012 tot en met 2015. Resultaat van de gezamenlijke aanbestedingsprocedure is dat de SW&D ook de komende jaren maatschappelijke dienstverlening in Bedum, De Marne en Winsum blijft aanbieden. Inwoners kunnen bij de spreekuren van het AMW terecht met hulpvragen over bijvoorbeeld financiële problematiek, werkloosheid of sociale vaardigheiden. Daarnaast heeft het AMW een rol in hulpverlening bij huiselijk geweld en aan kwetsbare inwoners met complexe meervoudige problematiek. Het sociaal raadsliedenwerk helpt mensen met sociaal juridische vragen, zoals bijvoorbeeld vragen of wetten en regelingen of aanvragen en bezwaarschriften. Bron: www.bedum.nl
52 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
De mate van invloed op het resultaat gaat over de mate waarin de individuele gemeente in het samenwerkingsverband zeggenschap heeft over de keuzes die het collectief maakt. Als een kleine gemeente ‘meelift’ op het werk van een grote gemeente in de buurt, dan zal de invloed van de kleine gemeente beperkt zijn. Als een collectief van vijf gelijkwaardige gemeenten besluit om gezamenlijk beleid te ontwikkelen en ook samen te werken in de uitvoering, dan is de invloed van de individuele gemeenten op het resultaat groter. Zoals eerder genoemd kan het voorkomen dat sommige groepen bestaan uit kleine groepen cliënten. Het aanbod in de huidige situatie kan in sommige gevallen regionaal zijn georganiseerd. Bijvoorbeeld wanneer een bepaalde aanbieder aan cliënten in meerdere gemeenten hulpverlening biedt. Dit kan een aanleiding zijn voor gemeenten om gezamenlijk het aanbod voor deze groep te contracteren. Dit beperkt de administratieve lasten voor de aanbieder(s) en leidt tot het beperken van doelmatigheidsverliezen. Om deze voordelen te kunnen realiseren moeten gemeenten dan wel in voldoende mate de randvoorwaarden hiervoor inrichten. Te denken valt hierbij aan: 1. Wmo-beleid dat er voor zorgt dat samenwerking mogelijk is en voordelen biedt; 2. Gelijke beschrijving van de te leveren prestatie voor alle gemeenten; 3. Gelijke administratieve en juridische voorwaarden over alle gemeenten, waaronder de wijze van verantwoording. Met name het laatst genoemde punt (over gelijke administratieve en juridische voorwaarden) blijkt in de praktijk nogal eens moeilijk te realiseren omdat gemeenten op verschillende wijzen hun interne control en verantwoording hebben ingericht. Belangrijk is om daarom in vroegtijdig stadium - ten tijde van het opstellen van het Programma van Eisen voor de beoogde dienstverlening - de interne control of financieeladministratief adviseur van de gemeente te betrekken bij het gelijkschakelen van de voorwaarden tussen verschillende samenwerkende gemeenten. 13 14 15 16
Zintuigelijk Gehandicapt Niet Aangeboren Hersenafwijking. Meervoudig Complexe Handicap. Verstandelijk Gehandicapt.
Voorbeelden van cliëntgroepen die naar verwachting klein zijn, waar aanbod regionaal/landelijk is georganiseerd en waar samenwerking mogelijk kan lonen: 1. Personen uit de groep ZG13; 2. Personen met complexe NAH14; 3. Personen met een MCG15; 4. Personen met een VG16 in combinatie met een gedragsstoornis; 5. Vrouwenopvang en zwerfjongeren; 6. Personen met LVG, zowel jongeren als volwassenen onder andere voor Orthopedagogische Behandelcentra; 7. Volwassenen en kinderen met een ernstig psychiatrische aandoening. Elk van de vormen kent weer een andere wijze van invulling van de samenwerking. Onderstaand afwegingsmodel toont de verschillende vormen van inkoopsamenwerking.
53 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
17 Dit model is ontleend uit Schotanus, F. Horizontale inkoopsamenwerking, Universiteit Twente, 2008.
Figuur 17: Vormen van inkoopsamenwerking 17
invloed van allen op gezamenlijke activiteiten
Konvooi
F1-team
Carpool
Meeliften
Busrit
aantal verschillende gezamenlijke activiteiten
De verschillende vormen kort toegelicht: 1. Meeliften: in een typisch meeliftverband bepaalt één organisatie de specificaties en/of de leverancier. De andere organisaties kunnen vrijblijvend meeliften op deze keuzes, maar kunnen niet echt invloed uitoefenen op de uiteindelijk te nemen route voor de aanbesteding. Deze vorm is lang gehanteerd door de gemeente Groningen met kleine omliggende gemeenten; 2. Busrit: de busdienst is een meer structureel meeliftverband. De leden sluiten in een busdienstverband meerdere contracten af, meestal voor een lange termijn. Vaak is een onafhankelijke organisatie voltijd bezig om dit te faciliteren; op een profit of op een non-profit basis. Intrakoop is een Nederlandse zorgvariant. BIZOB in Brabant is een gemeentelijke variant op deze vorm; 3. Carpool: carpoolen staat ook wel bekend als ‘lead buying’ of kartrekken. Dit is een intensievere vorm van samenwerken dan meeliften of de busdienst. Doorgaans houdt carpoolen in dat de gemeenten uit het samenwerkingsverband regelmatig met elkaar om de tafel zitten om mogelijke gezamenlijke projecten te identificeren. Aan elk van de deelnemende gemeenten (of een extern ingehuurde partij) worden aanbestedingen toegewezen, ofwel uitbesteed. Het werk wordt dus onderling verdeeld; 4. Konvooi: het konvooi is een intensieve eenmalige vorm van samenwerken: met zijn allen wordt naar dezelfde bestemming gereden. Vaak betreft dit een groot project, relevant voor meerdere gelijke organisaties, waarbij veel schaalvoordelen en kostenbesparingen mogelijk zijn;
54 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
5. F1-team: het formule1-team is de meest intensieve vorm van samenwerken met de meeste gezamenlijke activiteiten. Alle organisaties spelen een rol in een dergelijke vorm: monteurs, coureurs en het management zijn allen regelmatig betrokken bij het rijden van nieuwe wedstrijden. In een formule1-verband vergadert men dan ook regelmatig voor het oppakken van nieuwe gezamenlijke aanbestedingen en het vervolgen van bestaande. In de praktijk combineren samenwerkingsverbanden de vormen F1-team en Carpool vaak. Een voorbeeld van een samenwerkingsverband die een Carpool en/of F1-team structuur hanteert is Netwerkstad Twente. Daarnaast is het van belang om op te merken dat gemeentelijke inkoopsamenwerkingen vaak voor verschillende productgroepen verschillende inkoopvormen hanteren.
2.5 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders Aanbieders dienen zich in deze stappen goed voor te bereiden op de transitie. De gemeente zal de richting aangeven, maar de aanbieders kunnen hierbij behulpzaam zijn en dienen zichzelf goed voor te bereiden. Er wordt immers in deze transitie (maatschappelijk) ondernemerschap van de aanbieders verlangd. We noemen een aantal relevante thema’s: 1. Hoe ziet mijn cliëntgroep er op dit moment uit en wat zijn de gevolgen van de transitie nu en in de toekomst: net als gemeenten kijken ook aanbieders naar de samenstelling van de doelgroepen, maar dan vanuit de huidige of mogelijk toekomstige cliëntgroep. Wat kan de aanbieder aan ondersteuning bieden en hoe past dit in de Wmo-gedachte? 2. Wie zijn de andere aanbieders die ik tegen ga komen: belangrijk voor aanbieders is te weten wat andere aanbieders kunnen. Maar ook welke andere aanbieders kunnen mogelijk op het werkterrein van jou als aanbieder gaan komen en welke ondersteuning gaan zij bieden. Dit is niet alleen relevant voor eventuele concurrentie, maar zeker ook voor eventuele samenwerking; 3. Hoe kan ik mijn bedrijfsvoering voorbereiden op de transitie: een aanbieder kan vanaf 2013 te maken krijgen met verschillende stelsels. Voor aanbieders die nu alleen actief zijn in de Wmo of juist op het gebied van AWBZ kan het zijn dat er een tweede stelsel bij komt. Het is daarom van belang de gevolgen hiervan voor de bedrijfsvoering te bezien. Thema’s die hierbij een rol spelen zijn: a. Inzicht in kostprijzen, beoogd bedrijfsvoeringsmodel en risico’s: het hebben van goed inzicht in de huidige en eventuele toekomstige kostprijzen van de ondersteuning zijn van groot belang. Als een aanbieder zich nu goed voorbereidt, dan kan hij in de volgende stappen deze informatie goed benutten in de gesprekken met gemeenten en zich concentreren op het maken van afspraken in plaats van het op dat moment nog verzamelen van relevante informatie. Ook dient de aanbieder na te denken over een bijpassend bedrijfsvoeringsmodel. Heeft de begeleiding op grond van de Wmo net zoveel overhead als bij de AWBZ? En hoe rekenen we algemene kosten van het backoffice, vastgoed en andere kapitaalgoederen toe aan de verschillende voorzieningen? Tot slot is een goede risicoanalyse op de inhoud, de bedrijfsvoering en de financiële positie belangrijk om een beeld te krijgen van wat de risico’s zijn en welke maatregelen de aanbieder kan nemen om hierop te anticiperen. Mocht er in de volgende fasen een onderhandeling volgen met gemeenten, dan kan de aanbieder goed voorbereid zijn positie bepalen en er voor zorgen dat hij weet waar de grenzen liggen voor het uitbrengen van voorstellen aan de gemeente; b. Gescheiden administratie en verantwoording: het kan verstandig zijn om in de bedrijfsvoering een scheiding aan te brengen tussen het Wmo-deel en het AWBZ-deel voor cliënten. Zeker wanneer sprake is van individuele voorzieningen en bekostiging en verantwoording op cliëntniveau gaan gebeuren, dient een aanbieder hiermee rekening te houden. Er zijn al aanbieders die op dit moment al een gescheiden bedrijfsvoering aanbrengen en er voor zorgen dat er straks een soepele overgang mogelijk is; c. Inzicht in competenties: een aanbieder dient te bepalen of de competenties van zijn personeel goed aansluiten op het toekomstige ondersteuningsaanbod. Indien dit niet het geval is, dient hij plannen te maken over hoe de ontwikkeling van zijn personeel eruit kan komen te zien;
55 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
4. Hoe kan ik de gemeente helpen: een gemeente zal allerlei vragen hebben over huidige cliëntgroepen en huidig aanbod. Een aanbieder kan op basis van zijn kennis en ervaring hierbij goede ondersteuning bieden. Een aanbieder kan natuurlijk besluiten om hier niet aan mee te werken om zijn positie ‘niet weg te geven’. Echter, juist door behulpzaam te zijn kan de aanbieder zichzelf profileren en daarmee een goede positie verwerven om in de toekomst ondersteuning te gaan leveren. Bovendien kan de aanbieder daarmee voorkomen dat een gemeente te hoge verwachtingen van de mogelijkheden heeft en als gevolg daarvan onredelijke eisen gaat stellen. Dit bemoeilijkt het vervolgtraject fors. Voor aanbieders is het van belang te zien welke vorm van opdrachtgeverschap gemeenten nastreven en hoe zij daar invulling aan geven. Dat bepaalt ook welke rol een aanbieder kan hebben en of dit past bij de visie van aanbieders. Past een bepaalde vorm van opdrachtgeverschap wel bij mijn visie op de organisatie van begeleiding en past mijn organisatie bij de wijze van aansturing waar de gemeente de voorkeur aan geeft? Voor aanbieders is het belangrijk ook zelf te bepalen wat een goede invulling is van de organisatie van begeleiding in het gebied waar zij werkzaam zijn. Bijvoorbeeld hoe gemeenten kunnen samenwerken op het gebied van begeleiding, hoe ze er voor kunnen zorgen dat er zo doelmatig en efficiënt mogelijk wordt gewerkt. Vervolgens kunnen zij deze visie overbrengen op een gemeente zodat partijen gezamenlijk bepalen wat een optimale invulling is. Daarbij kan een aanbieder zijn unieke kenmerken, unique sellingpoints, benadrukken. Als een gemeente eenmaal een bepaald opdrachtgeversmodel heeft gekozen, dient een aanbieder de afweging te maken of hij zich hierin kan vinden (‘stay-or-go’). De aanbieder heeft altijd de mogelijkheid om af te zien van het uitvoeren van begeleiding in opdracht van een gemeente. Grotere aanbieders hebben over het algemeen meer mogelijkheden om zichzelf te profileren. Kleinere aanbieders hebben over het algemeen minder capaciteit om daarin tijd te investeren. Toch kunnen zij zich ook profileren door hun specifieke competenties (‘niche‘) zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau voor het voetlicht te brengen. Als een gemeente kiest voor een opdrachtgeversmodel waarbij de gemeente ook rechtstreeks met kleinere aanbieders afspraken maakt, dan is het van belang dat zij zich tijdig profileren en meedenken over de inrichting van het opdrachtgeversmodel. Dit kan door bijvoorbeeld bij een gemeente aan te geven de opdrachtomschrijving zodanig op te bouwen dat deze niet te veel omvattend is en de criteria niet te hoog (bijvoorbeeld minimale omzet) zodat er voldoende ruimte is voor kleinere aanbieders.
56 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
3. Deel 3: Uitwerking beleidskeuzes opdrachtgeverschap In dit deel komen stap 3 en 4 aan bod van het stappenplan voor opdrachtgeverschap:
Stap 1
Stap 2
Analyse en segmentatie
Stap 1: rolen activiteitenaanbieder
Stap 3
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 2: rolen activiteitenaanbieder
Stap 3: rolen activiteitenaanbieder
Stap 4
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Stap 4: rolen activiteitenaanbieder
Stap 5
Monitoring, toezicht/ admin., control
Stap 5: rolen activiteitenaanbieder
De toelichting op deze stappen is uitgewerkt in de volgende thema’s: 1. Inkoop- en subsidiemodellen; 2. Opdrachtomschrijving; 3. Bekostiging; 4. Samenwerken met de zorgverzekeraar; 5. Goed werkgeverschap en social return; 6. Inhoud en duur van de overeenkomst; 7. Organiseren van vervoer van cliÍnten; 8. Omgaan met vastgoed; 9. Implementeren van het inkoop- of subsidiemodel; 10. Specifieke aandachtspunten voor aanbieders.
3.1 Inkoop- en subsidiemodellen Uitgaande van de in deel 2 genoemde beleidsafwegingen volgt de vertaling naar een opdrachtgeversmodel dat hierbij past. Er zijn vele opdrachtgeversmodellen waar een gemeente uit kan kiezen. En elk model kent weer subvarianten en voor- en nadelen. Het is dan ook aan de gemeente om te bepalen welk model het beste past in de eigen situatie. De juridische titel kan een privaatrechtelijke overeenkomst zijn of een subsidie in al zijn verschillende vormen.
57 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van relevante modellen in het sociale domein. De modellen bevatten aspecten van de aard van de relatie tussen gemeente en aanbieder, de wijze van bekostigen, de rol van de cliënt, de inrichting van het proces om te komen tot een overeenkomst of subsidie en de werkwijze in de uitvoering. Niet elk model bevat al deze aspecten en soms zijn modellen te combineren. In onderstaande tabel zijn de modellen beknopt toegelicht. Een uitgebreidere beschrijving is opgenomen in bijlage C: Figuur 18: Overzicht van inkoop- en subsidiemodellen
Juridische titel
Opdrachtgevermodel
Toelichting
Overeenkomst
Zeeuws model
De gemeente contracteert alle aanbieders die voldoen aan bepaalde criteria.De cliënt kiest vervolgens de aanbieder.
Dynamisch selectiemodel
De gemeente contracteert continu iedere aanbieder die voldoet aan bepaalde criteria. Elke cliënt wordt gezien als één separate opdracht. Aan de hand van de criteria zoals wachttijd, cliënttevredenheid en cliëntvoorkeur in het selectiemodel waarop de cliënt invloed kan hebben, volgt automatisch de keuze voor een bepaalde aanbieder.
Bestuurlijk aanbesteden
De gemeente treedt in overleg met alle aanbieders die voldoen aan bepaalde criteria. In een onderhandelingsproces bepalen gemeente en aanbieders de voorwaarden voor prijs en kwaliteit.
Dialoogmodel
De gemeente treedt in overleg met alle aanbieders die voldoen aan bepaalde criteria. Tijdenseen dialoogproces bepaalt de gemeente in samenspraak met aanbieders de voorwaarden in de overeenkomst voor prijs en kwaliteit. Tijdens het dialoogproces kunnen aanbieders nog afvallen.
Catalogus model
De gemeente contracteert alle (eventueel een beperkt aantal) aanbieders die voldoen aan bepaalde criteria. De cliënt krijgt vervolgens keuzeinformatie (catalogus) en een ranking van aanbieders die volgt uit bepaalde prestatieindicatoren voorgelegd op basis waarvan hij een keuze voor een aanbieder maakt. Kiest de cliënt niet, dan kiest de gemeente aan de hand van de prestatieindicatoren.
Eén-op-één contract
De gemeente sluit een overeenkomst af met één aanbieder voor het leveren van verschillende vormen van ondersteuning. De gemeente nodigt geen andere aanbieders uit voor het uitbrengen van een voorstel. Dit model kan de gemeente ook in geval van enkele aanbieders toepassen.
Afspraak per cliënt
De gemeente consulteert de aanbieders op hun competenties,maar sluit geen overeenkomst op voorhand af. Zodra een cliënt of groepen van cliënten zich aandienen, contracteert de gemeente een bepaalde aanbieder en maakt nadere afspraken over de invulling van de ondersteuning op cliënt of groepsniveau.
58 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Juridische titel
Subsidie
Opdrachtgevermodel
Toelichting
Mini-competitie
De gemeente contracteert aan de hand van bepaalde criteria een beperkt aantal aanbieders. Per opdracht (cliënt) brengen de gecontracteerde aanbieders binnen de vastgestelde overeenkomst een voorstel uit voor de aanpak. Aan de hand van bepaalde gunningscriteria bepaalt de gemeente wie de opdracht gaat uitvoeren.
Klassiek aanbesteden
Aan de hand van bepaalde selectie- en gunningscriteria contracteert de gemeente door middel van het doorlopen van een aanbestedingsprocedure één of meer aanbieders.
Veiling model
De gemeente contracteert alle aanbieders die voldoen aan bepaalde criteria. Deze aanbieders mogen deelnemen aan de veiling. Per opdracht (cliënt) volgt een veilingronde waar aanbieders aan kunnen deelnemen. De aanbieder met de laagste prijs krijgt de opdracht.
Beleidsgestuurde contractfinanciering
De gemeente subsidieert één ofmeerdere aanbieders aan de hand van meetbare resultaten die bijdrage aan gemeentelijke doelstellingen. Tevens vindt periodiek bijsturing plaats aan de hand van de gemeentelijke beleidscyclus.
Subsidietender
De gemeente subsidieert één of meerdere aanbieders aan de hand van bepaalde toekenningscriteria. De aanbieders concurreren met elkaar voor het verkrijgen van de subsidie.
Klassieke subsidie (al of niet in combinatie met een uitvoeringsovereenkomst)
De gemeente subsideert een aanbieder voor het uitvoeren van bepaalde activiteiten. De gemeente kan een uitvoeringovereenkomst afsluiten met de gesubsidieerde aanbieder voor het maken van aanvullende afspraken. De subsidie kan de gemeente verlenen in lumpsump, product-, project-of activiteitenvorm
Er zijn vele variabelen die bepalen of een bepaald model geschikt is. Het voert te ver om al deze afwegingen te noemen. We noemen daarom een viertal belangrijke aspecten om een keuze te kunnen maken voor één model of een combinatie van modellen. Daarbij noemen we ook een aantal voorwaarden voor toepassing van bepaalde modellen die hierbij passen en de relatie met begeleiding. De vier belangrijke aspecten die we benoemen zijn: 1. De relatie tussen de gemeente en aanbieders; 2. Het aantal te contracteren aanbieders; 3. Het gezamenlijk ontwikkelen van contractuele voorwaarden; 4. Het aantal cliënten.
59 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
3.1.1 De relatie tussen de gemeente en aanbieders In deel 2 van deze Handreiking is toegelicht welke aard van de relatie de gemeente en aanbieders kunnen nastreven. De aard van de relatie heeft een relatie met de opdrachtgeversmodellen. Deze zijn onderstaand kort toegelicht: 1. Strategisch: een strategische relatie gaat uit van continuïteit en partnership. Opdrachtgeversmodellen met een korte looptijd (jaarlijkse overeenkomst of subsidie) of waarbij er na contractering nog concurrentie of meerdere aanbieders naast elkaar werken, lenen zich minder goed voor dit model. Dit kwadrant gaat vrijwel altijd uit van één of enkele aanbieder(s) waarmee de gemeente het partnerschip invult. Met name het dialoogmodel en één-op-één-contract passen hier goed bij, klassieke subsidie en beleidsgestuurde contractfinanciering passen hier mogelijk ook bij; 2. Hefboom: dit kwadrant gaat uit van meer naast elkaar werkende aanbieders die met elkaar kunnen concurreren. Het catalogusmodel en klassiek aanbesteden en subsidietender passen hier goed bij; 3. Routine: dit kwadrant gaat er vanuit dat er vele aanbieders zijn die vergelijkbare ondersteuning leveren. Gemeente en/of cliënten kunnen eenvoudig wisselen van aanbieder. Het Zeeuws model, dynamisch selectiemodel en minicompetitie passen hier goed bij. 4. Knelpunt: dit kwadrant gaat uit van een beperkt aantal aanbieders. Modellen die hier goed bij passen zijn het dialoogmodel, één-op-één contract en een afspraak per cliënt. Ook de klassieke subsidie past hierbij. Voor begeleiding kan een partnership met daarbij behorende opdrachtgeversmodellen passen als de gemeente kiest voor één aanbieder die in de gemeente (of delen van de gemeente) de volledige ondersteuning organiseert. Het kan zijn dat deze aanbieder alle ondersteuning zelf levert, of andere aanbieders contracteert voor onderdelen van de ondersteuning. Een voorbeeld hiervan in de huidige situatie zijn de Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW)-instellingen die een scala van ondersteuningsvormen kunnen bieden in een gemeente.
Aanbesteding Hulp bij het huishouden in Houten - bestuurlijk aanbesteden De gemeente Houten is bezig met een nieuwe aanbesteding voor de uitvoering van de Hulp bij het huishouden. Organisaties die Hulp bij het huishouden kunnen en willen uitvoeren in Houten, kunnen een soort offerte uitbrengen. Op basis van die offerte besluit de gemeente of zij met een organisatie een contract afsluit. De gemeente doet deze aanbesteding op een andere manier dan eerst het geval was, namelijk door bestuurlijk aan te besteden. Bij bestuurlijk aanbesteden wordt in eerste instantie met meerdere thuiszorgaanbieders een samenwerkingsovereenkomst gesloten. In die overeenkomst spreken gemeente en aanbieders met elkaar af hoe en op welke voorwaarden ze met elkaar gaan samenwerken. Naast die samenwerkingsovereenkomst is er ook nog een Convenant afgesloten waarin beschreven staat aan welke voorwaarden de hulp moet voldoen die door de zorgaanbieder verleend wordt. Bron: www.wmo-raadhouten.nl
Bij een partnership staat wederzijds commitment centraal. Dit betekent dat aanbieders - vaak in ruil voor de zekerheid van een langere relatie - over de grenzen van het contract meedenken over en meewerken aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen van de gemeente op middellange termijn. Een (strategisch partnership) is relevant wanneer beide partijen een ontwikkeltraject willen ingaan waar van beide kanten een substantiële investering gevraagd wordt. Beide partijen maken zich dan van elkaar afhankelijk - immers, als één van beide partijen uit de relatie stapt dan blijken de gedane investeringen voor niets te zijn geweest. Een één-op-één contract of subsidievorm kan voor begeleiding passen bij collectieve voorzieningen waarbij al een aanbieder in een wijk is gevestigd of zich daar wil gaan vestigen. In dat geval maakt de gemeente een afspraak met deze aanbieder over de voorwaarden van deze voorziening, bijvoorbeeld ten aanzien van kwaliteitseisen van dagbesteding voor ouderen in combinatie met al bestaande welzijnsactiviteiten.
60 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Verschillende gemeenten hebben voor de Hulp bij het huishouden ook het Zeeuws model, catalogus en dynamisch selectiemodel gekozen. In dat geval wil de gemeente vooral de cliĂŤnt laten kiezen en hen de mogelijkheid geven om te wisselen van aanbieder. Enkele gemeenten hanteren het bestuurlijk aanbesteden als model voor de Hulp bij het huishouden om te onderhandelen met in de gemeente bestaande aanbieders over de voorwaarden voor de Hulp bij het huishouden. Een dergelijke vorm zou ook kunnen passen voor begeleiding waarbij de gemeente afspraken maakt met de huidige en toekomstige aanbieders over bepaalde vormen van ondersteuning. Het Zeeuws model gaat echter wel uit van gelijke inhoud en voorwaarden voor de ondersteuning. Een gemeente zou dit model dan kunnen toepassen in een situatie waarbij per vorm van ondersteuning een Zeeuws model is uitgewerkt waarbij alle aanbieders die interesse hebben en deze ondersteuning kunnen leveren een contract krijgen aangeboden. Klassiek aanbesteden zien we vooral terug bij hulpmiddelen of Wmo-vervoer waarbij een openbare aanbestedingsprocedure wordt uitgevoerd. Aanbieders dienen een offerte in aan de hand van een bestek. Voor eenvoudige vormen van ondersteuning op het gebied van begeleiding kan deze vorm toepasbaar zijn. Voorwaarde is wel dat de opdrachtomschrijving op voorhand goed moet kunnen worden vastgelegd voordat de aanbesteding start.
Het catalogusmodel in Stichtse Vecht In het catalogusmodel kunnen de aanbieders bij de inschrijving aangeven op welke aspecten ze het beste zijn. Daar krijgen ze punten voor. Aanbieders scoren bijvoorbeeld tien punten op de beste prijs, tien punten op de kortste aangeboden levertijden en tien punten op de hoogste zorgkwaliteit. De aanbieders met de meeste punten winnen de aanbesteding. Het slimme aan het catalogusmodel is dat voorafgaand aan de aanbesteding, gemeenten een uitgebreide marktconsultatie doen. Ze vragen de zorgverleners aan te geven wat zij een reĂŤle prijs vinden. Daarop wordt een bandbreedte van prijzen en te behalen punten gebaseerd. Het catalogusmodel kent een prijstabel met een minimum- en een maximumprijs. Maar als je als aanbieder echt goed bent, kun je wel meer vragen. Je kunt als thuiszorgorganisatie winnen van een aanbieder die het voor minder doet, omdat jij bijvoorbeeld hoger scoort op de punten voor levertijden.
3.1.2 Het aantal te contracteren te aanbieders Het aantal aanbieders waarmee de gemeente afspraken maakt, is mede afhankelijk van de aard van de relatie en de regierol die de gemeente nastreeft. Indien de gemeente meer partnership wenst, zal ze dat niet met veel aanbieders tegelijk kunnen en willen onderhouden. Als de gemeente nadrukkelijker de regie wil houden en een concurrentieprikkel wil hanteren, dan kan zij met verschillende aanbieders afspraken maken. De concurrentieprikkel kan innovatie stimuleren en zorgen dat er ook op lange termijn verschillende aanbieders actief zijn op de lokale markt. Het nadeel is dat de concurrentie een (enigszins) remmende prikkel heeft op het samenwerken tussen verschillende aanbieders. Veel verschillende modellen passen hierbij, zoals het catalogusmodel, dynamisch selectiemodel, klassiek aanbesteden of minicompetitie. Ook de subsidietender past hierbij. Gemeenten kunnen er voor kiezen om afspraken te maken met alle aanbieders in de gemeente die voldoen aan bepaalde criteria. Een Zeeuws model, bestuurlijk aanbesteden en de klassieke subsidievorm past hierbij. In dat geval zit de gemeente meer op afstand van de uitvoering en stuurt de gemeente vooral op de minimale kwaliteitseisen. Doordat de cliĂŤnt kiest voor een aanbieder ontstaat een prikkel voor aanbieders om beter te presteren. Voor de Hulp bij het huishouden gebruiken diverse gemeenten in Nederland het Zeeuws model en inmiddels ook het bestuurlijk aanbesteden. Deze modellen zijn geschikt voor eenvoudige
61 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
vormen van ondersteuning of collectieve voorzieningen voor begeleiding omdat de voorwaarden die de gemeente stelt aan aanbieders beperkt zijn. Ook wanneer samenwerkende gemeenten dezelfde voorwaarden afspreken, bieden deze twee inkoopmodellen uitkomst. In de onderstaande tabel staan de verschillende modellen op een rijtje met daarbij de mate van concurrentie en het moment van concurrentie beschreven (een model kan in meerdere categorieën voorkomen): Figuur 21: Patricipatiematrix
Concurrentie
Opdrachtgevermodel
Geen concurrentie
Eén-op-één contract Afspraak per cliënt Bestuurlijk aanbesteden Beleidsgestuurde contractfinanciering Klassieke subsidie
Concurrentieprikkel door gemeente
Dynamisch selectiemodel Catalogusmodel Veilingmodel Klassiek aanbesteden Mini-competitie Subsidietender Dialoogmodel
Concurrentieprikkel door cliënt
Zeeuws model Dynamisch selectiemodel Catalogusmodel
3.1.3 Gezamenlijk ontwikkelen van contractuele voorwaarden Als gemeenten nog beperkte kennis hebben over begeleiding of bepaalde cliëntgroepen en/of samen met aanbieders de voorwaarden voor ondersteuning willen bepalen, dan ligt een dialoogmodel of bestuurlijk aanbesteden voor de hand. Waar in veel andere inkoopmodellen het overleg vooral of alleen vooraf plaatsvindt gaan het dialoogmodel en het bestuurlijk aanbesteden uit van een dialoog of onderhandeling tussen gemeente en aanbieder(s) om te komen tot sluitende afspraken over inhoud, kwaliteitseisen en tariefstelling. Dit zou bijvoorbeeld kunnen passen bij cliëntgroepen met psychiatrische of psychogeriatrische problematiek. Veelal zal er dan sprake zijn van individuele voorzieningen. Een dialoogmodel is passend als een gemeente een strategisch partner zoekt. In dat geval selecteert de gemeente aanbieders met wie zij het dialoogproces ingaat. Met iedere aanbieder afzonderlijk komt zij dan tot een definitief voorstel voor overeenkomst. Gedurende dat proces kan de gemeente aanbieders laten afvallen, maar dat hoeft niet. Bestuurlijk aanbesteden past wanneer de gemeente afspraken wil maken met alle aanbieders in de gemeente. Ook in deze vorm praten partijen met elkaar over de invulling van voorwaarden. Een ander model waarin door middel van overleg en afstemming afspraken worden gemaakt is beleidsgestuurde contractfinanciering, omdat in deze vorm de gemeente en aanbieder bepalen welke bijdrage de aanbieder heeft in de beleidscyclus.
62 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
3.1.4 Het aantal cliënten Zoals eerder genoemd kan een gemeente (in een bepaald segment van de totale doelgroep) te maken hebben met een klein aantal cliënten in de verschillende doelgroepen. In die gevallen kan de gemeente er voor kiezen om één van de genoemde opdrachtgeversmodellen te hanteren. Een alternatief is echter om voor bijvoorbeeld individuele voorzieningen voor begeleiding op voorhand geen overeenkomst af te sluiten of subsidie te verlenen, maar pas wanneer een cliënt zich aandient. De gemeente kiest daarmee voor het model ‘afspraak per cliënt’. Op het moment dat een cliënt of kleine groep van cliënten een individuele voorziening nodig heeft, dan overlegt de gemeente met een aanbieder in de regio welke ondersteuning tegen welke kosten hij kan leveren. Vervolgens sluiten zij een overeenkomst af waarin dit is vastgelegd. Het voordeel van deze werkwijze is dat gemeenten niet allerlei zaken op voorhand hoeft te organiseren, terwijl het onduidelijk is welke cliënten zich überhaupt melden. Het maatwerk regelt de gemeente dan op cliëntniveau. De gemeente dient zich wel enigszins voor te bereiden door te inventariseren welke aanbieders hieraan willen meewerken en wat de belangrijkste voorwaarden (op 1 A4) zijn voor het afsluiten van de overeenkomst op cliëntniveau. Een dergelijk model is goed uitvoerbaar bij kleinere gemeenten waarbij het aantal cliënten met individuele voorziening uit een specifieke doelgroep zeer gering is. Bij grotere aantallen zal een dergelijk model niet efficiënt te organiseren zijn.
3.2 Opdrachtomschrijving Een belangrijke stap in de vertaalslag van het opdrachtgeversbeleid naar de uitwerking van opdrachtgeverschap is het niveau waarop de ‘opdrachtomschrijving’ zijn beschreven. De opdrachtomschrijving kan op niveau van input, throughput, output en outcome worden bepaald, zoals wordt weergegeven in het volgende figuur.
63 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 20: Niveau van opdrachtomschrijving - dienstenspecificatiemodel
input
Focus op resources en competenties: - kwaliteitssystemen - eisen aan personeel
throughput
Focus op proces en productie van dienst: - geaccepteerde protocollen - hanteren van richtlijnen
output
Focus op functie of prestatie van dienst: - cliënttevredenheid - beste hulpverlening
outcome
Focus op waarde: - zelfredzaamheid - participatie
Voor elke inkoopsituatie kan een gemeente bepalen welke niveaus in meer of mindere mate nodig zijn voor het specificeren van een behoefte. Hoe meer de gemeente de opdracht beschrijft op niveau van output- en outcome, des te meer vrijheid de aanbieder heeft om zijn diensten aan te bieden en te optimaliseren. Uiteraard onder voorwaarde dat hij wel voldoet aan de te leveren output en/of outcome. Van oudsher ligt de focus bij het specificeren van eisen en wensen van de in te kopen (zorg)diensten vaak op de ‘input’ en ‘throughput’ die nodig zijn om de dienst uit te voeren. Voor het specificeren van bijvoorbeeld dementiezorg zou een traditionele specificatiewijze kunnen betekenen dat een zorginkoper aangeeft welke kwaliteitssystemen gebruikt moeten worden en over welke kwalificaties de zorgverleners moeten bezitten die de zorg verlenen (input). Daarnaast kan dit betekenen dat de zorginkoper aangeeft hoe en onder welke voorwaarden de zorg moet worden geleverd. Hierbij gaat het bijvoorbeeld over het hanteren van specifieke protocollen en richtlijnen met betrekking tot veiligheid en kwaliteit, de aanwezigheid van zorgplannen of participatie in regionale ketenafspraken (‘throughput’).
64 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
3.2.1 Specificeren op output en outcome Tegenwoordig ligt de focus bij het specificeren steeds vaker op gewenste ‘output’ en ‘outcome’. Dit houdt in dat de gemeente niet meer de inspanning die een aanbieder levert beloont, maar dat de gemeente de resultaten beloont. In andere woorden: belonen op behaalde resultaten per uitgegeven euro. Deze manier van specificeren past onder andere bij de huidige ontwikkeling van het inkopen voor een doelgroep of het inkopen van ketenzorg. Voordelen hiervan zijn dat aanbieders meer ruimte en prikkels ervaren om de gewenste resultaten te bereiken. De gemeente geeft in zo’n geval niet meer aan hoe - en hoe vaak - een aanbieder bepaalde handelingen moet uitvoeren, maar wat bijvoorbeeld de minimale toestand van patiënten moet zijn (‘output’) of wat het gevoel aan zelfredzaamheid, veiligheid en zingeving bij een patiënt moet zijn (‘outcome’). Voor begeleiding kan de gemeente het ‘dienstenspecificatiemodel’ zien als een getrapt model waarbij op een ‘hoger niveau’ de dienstverlening wordt beschreven als het niveau eronder op orde is. Als op inputniveau alle kwaliteitsprocessen op orde zijn gaan de aanbieder en gemeente een stap hoger door de feitelijke processen op orde te brengen. Als de processen op orde zijn, kunnen partijen met elkaar afspreken om meer op ‘output’ te definiëren. Het doorontwikkelen naar een volgende stap maakt de vorige niet overbodig. Zo blijft het zorgen dat je processen op orde zijn altijd relevant, maar gemeente beschrijven de dienst niet meer op dat niveau. Er is hierover immers overeenstemming. Voor een gemeente is het niet altijd op voorhand duidelijk op welke wijze een dienst gespecificeerd moet worden. Vooral voor kennisintensieve en complexe ondersteuningsarrangementen ligt een dialoog tussen gemeente en aanbieder voor de hand om te kijken op welke wijze het product het beste kan worden omschreven. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de juiste kwaliteitseisen, best practices, duur van de hulpverlening, verwachte uitkomsten, et cetera. Hier hebben beide partijen belang bij. De gemeente kan zo goed mogelijk formuleren wat de gewenste prestatie is. De aanbieder helpt de gemeente hierbij, zodat de gemeente geen diensten gaat vragen die de aanbieders niet kunnen leveren of die teveel eisend zijn. In dit kader is het ook belangrijk te beseffen hoe complex begeleiding is. Zo heeft een gemeente met een omvang van 80.000 inwoners in de huidige situatie al snel te maken met tientallen aanbieders met een aantal producten dat daarvan een veelvoud is. Het beschrijven van de opdracht aan de hand van de producten is in dat geval een tijdrovende en complexe klus. Alleen daarom ligt het voor dat hand om de opdracht meer op de output of outcome te beschrijven. Een manier om vooral op output of outcome de opdracht te beschrijven (en te sturen) is gebruik te maken van de in deel 2 genoemde instrumenten voor participatie en zelfredzaamheid. Voor de verschillende niveaus, niveaustijgingen en doelbereik van (groepen) cliënten leggen de gemeente en aanbieder vast waarnaar ze streven en hoe hiervan bekostiging plaatsvindt. Als voorbeeld is een matrix uitgewerkt voor een beschrijving op output/outcome-niveau. Hierbij is een zogenaamde participatiematrix uitgewerkt en gekoppeld aan de verschillende situatie met daarin weergegeven hoeveel cliënten zich waar bevinden. De donkergrijze vlakken geven aan dat een bepaalde vorm van participatie voor deze groep niet haalbaar is (en waarop derhalve geen sturing plaatsvindt). Een dergelijke matrix kunnen gemeenten en aanbieders gebruiken bij het maken van afspraken over de opdracht. Belangrijk is de nuance dat deze matrix helpt bij het verkrijgen van een beeld van de mogelijkheden op hoofdlijnen. Per cliënt blijft het maken van afspraken uiteraard maatwerk en kan de praktijk per geval verschillen.
65 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 21: Patricipatiematrix
Sturen op
zelfstandig functioneren
sociale contacten
Somatiek < 65 23
Somatiek 65 - 75 Somatiek > 75
12
213
Psychogeria足 trische problematiek
13
65
Kinderen met psychische stoornis
1
2
Kinderen met verstandelijke handicap
1
4
Mensen met een verstandelijke handicap
4
10
66 Opdrachtgever- en ondernemerschap
maatschappelijk bijdragen
opdoen van vaardigheden & voorzien in eigen inkomsten
13
23
98
4
5
12
12
13
Mensen met psychiatrische stoornis
Mensen met een zintuiglijke handicap
maatschappelijk deelnemen
1
TransitieBureau maart 2012
3.3 Bekostiging Een belangrijke factor voor zowel gemeenten als aanbieders is de wijze van bekostiging van de ondersteuning. De wijze van bekostiging leidt tot een risicoverdeling tussen gemeenten en aanbieders voor risico’s van budgetoverschrijding, tariefstijgingen, kapitaallasten en fluctuaties in aantallen cliënten. Er zijn verschillende bekostigingsvormen mogelijk. Onderstaand zijn de belangrijkste basisvormen kort toegelicht: 1. Lumpsum: gemeente en aanbieder spreken een vast bedrag af voor een bepaalde periode (bijvoorbeeld een jaar) dat de aanbieder ontvangt. Hiervoor dient de aanbieder een bepaalde hoeveelheid ondersteuning te verlenen. De lumpsum kan bestaan uit het beschikbaar stellen van een vast te stellen bedrag voor dagbesteding voor bepaalde hoeveelheid cliënten of ondersteuningstrajecten. Het gaat bij deze ondersteuningsvorm met name om de beschikbaarheid van deze voorziening en minder om het exacte aantal cliënten en de kosten per cliënt. Het voordeel van deze vorm is dat beide partijen zekerheid hebben over de geldstroom. De aanbieder kan optimaliseren van de hulpverlening tussen cliënten; 2. Budget per cliënt (traject): gemeente en aanbieder spreken per cliënt een vast bedrag af waar een aanbieder meer of minder ondersteuning voor kan bieden. Dit kan bijvoorbeeld gebaseerd zijn op de meest voorkomende ondersteuningstrajecten. Deze vorm kan bijvoorbeeld passen bij een integraal ondersteuningsaanbod bij een individuele voorziening. De aanbieder optimaliseert de hulpverlening (verschillende producten en tarieven) over de totale groep van cliënten heen. Zijn er minder cliënten dan betaalt de gemeente ook minder. De aanbieder loopt in dit model enig risico wanneer hij veel vaste kosten heeft en niet zeker is over de omvang van het aantal cliënten (geld volgt cliënt); 3. Tarief per product: gemeente en aanbieder maken afspraken over tarieven voor producten. Alleen de geleverde producten factureert de aanbieder aan de gemeente. Dit vraagt een nauwkeurige verantwoording op productniveau. Indien er veel producten zijn, dan kan dit leiden tot uitgebreide administratie bij beide partijen; 4. Uurtarief: gemeente en aanbieder maken afspraken over uurtarieven en de aanbieder factureert de geleverde uren. Hiermee is geen koppeling gelegd met cliënten en dit vraagt om nauwkeurige urenregistratie en verantwoording bij beide partijen. Omdat bij de Hulp bij het huishouden de indicaties veelal ook op urenbasis plaatsvinden, hanteren gemeenten deze vorm vaak in overeenkomsten voor Hulp bij het huishouden. Welke vorm het beste past bij begeleiding is afhankelijk van het inkoopmodel en wijze waarop de ondersteuning is georganiseerd. Bij collectieve voorzieningen waar beschikbaarheid belangrijk is en minder sterke sturing op cliëntniveau plaatsvindt, lijkt een lumpsum voor de hand te liggen. Bij individuele voorzieningen lijkt een budget per cliënt, tarief per product of uurtarief, afhankelijk van het sturingsniveau, voor de hand te liggen.
67 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Elk opdrachtgeversmodel past weer bij één of meer bekostigingsvormen. In onderstaande tabel is deze relatie weergegeven: Figuur 22: Bekostigingsvormen gekoppeld aan opdrachtgeversmodellen
Sturen op
Bekostiging
Opdrachtgevermodel
Budget
Lumpsum
Dialoogmodel Eén-op-één contract Bestuurlijk aanbesteden Klassiek aanbesteden Klassieke subsidie Subsidietender
Budget per cliënt
Dynamisch selectiemodel Bestuurlijk aanbesteden Dialoogmodel Eén-op-één contract Afspraak per cliënt Mini-competitie Klassiek aanbesteden Beleidsgestuurde contractfinanciering Subsidietender
Tarief per product
Zeeuws model Dynamisch selectiemodel Bestuurlijk aanbesteden Dialoogmodel Catalogusmodel Eén-op-één contract Afspraak per cliënt Mini-competitie Klassiek aanbesteden Veiling model Klassieke subsidie Subsidietender
Uurtarief
Zeeuws model Dynamisch selectiemodel Bestuurlijk aanbesteden Catalogusmodel Eén-op-één contract Afspraak per cliënt Klassiek aanbesteden Veiling model
(afspraak op tarief en kwantiteit)
Effect op totale groep (geen afspraak op inzet, maar op output of outcome en niet op kwantiteit)
Product (afspraak over tarief per product, niet over kwantiteit)
Inspanning (afspraak over uurtarief, niet over kwantiteit)
Bij al deze bekostigingsvormen is het van belang de gevolgen te beschouwen in de overgang van de AWBZ naar de Wmo. Omdat in de AWBZ de zorgkantoren werken met een voorschotbetaling hebben de aanbieders nauwelijks te maken met het zelf voorfinancieren van middelen. Indien de gemeente pas na facturering gaat betalen en niet met een voorschot werkt, kan het betekenen dat aanbieders moeten voorfinancieren. Dit kan leiden tot iets hogere kosten voor de gemeente en aanbieders moeten er rekening mee houden dat zij moeten voorfinancieren.
68 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Prijsmodellen in de huidige AWBZ VV&T Op hoofdlijnen worden er in de VV&T twee modellen gebruikt, namelijk het p x q-model (ook wel budget a priori genoemd) en het p-model (ook wel budget ex post genoemd). De keuze tussen de modellen is een ‘principekeuze’ en volgt als het goed is uit de besturingsfilosofie van de zorginkoper. Het leidend principe in het p-model is ‘het geld volgt de cliënt’. Het leidend principe in het p x q-model is ‘optimale ordening’. In het p-model maakt de zorginkoper een prijsafspraak met de zorgaanbieder. De hoogte van de prijsafspraak hangt samen met de mate waarin een zorgaanbieder voldoet aan de kwaliteitscriteria die de zorginkoper geformuleerd heeft. Cliënten kunnen zelf kiezen uit de gecontracteerde zorgaanbieders van wie zij de zorg willen ontvangen. De omvang van de geleverde zorg per zorgaanbieder wordt bepaald door de cliënten. Zorgaanbieders concurreren om de gunst van de cliënt en worden geprikkeld om hun dienstverlening zo aantrekkelijk mogelijk te maken. Dit model past goed bij eenvoudige diensten of als er veel soortgelijke aanbieders zijn en in situaties waarin cliënten goed geïnformeerd zijn. De zorgaanbieders die de zorg mogen leveren, zijn vooraf geselecteerd. Het is echter niet duidelijk hoeveel zorg er afgenomen gaat worden. Het p x q-model verdeelt het uit te geven zorgbudget a priori. In een dergelijk model worden enerzijds afspraken gemaakt over de te betalen prijzen gekoppeld aan de waarde voor de patiënt (p) en anderzijds worden afspraken gemaakt over de kwantiteit, te weten het aantal te leveren zorgdiensten. Dit model geeft de zorginkoper meer sturingsmogelijkheden. Het p x q-model is een passender model als de zorginkoper meer sturingsmogelijkheden nodig heeft voor een optimale marktordening. Bekostiging vindt plaats door een maandelijkse voorschotbetaling en eventuele nacalculatie voor geleverde diensten (afhankelijk van het model).
3.4 Samenwerken met de zorgverzekeraar Veel cliënten die begeleiding ontvangen, zullen straks ook nog zorg ontvangen uit hoofde van de AWBZ en de Zvw. Afstemming tussen deze domeinen is dan ook gewenst. Dit kan worden bereikt door gemeenten en zorgverzekeraar/zorgkantoor gezamenlijk de inkoop van AWBZ/Zvw en Wmo ondersteuning te laten uitvoeren. Zij stemmen onderling met elkaar af welke ondersteuning voor welke groep van cliënten zij willen contracteren en stemmen de voorwaarden goed op elkaar af. Vervolgens maken zij gezamenlijk afspraken met aanbieder(s) en stemmen met de aanbieder af zodat de cliënt zelf weinig merkt van de samenloop van beide stelsels. 18 www.invoeringwmo.nl/bibliotheek/ presentatie-zorgkantoor-vgznijmegen-27-juni.
De gemeente en zorgverzekeraar/zorgkantoor hoeven niet alle aspecten van ondersteuning met elkaar af te stemmen, maar doen dat vooral op de onderdelen waar samenloop is te verwachten. Bijvoorbeeld bij de groep ouderen met somatiek die tevens een AWBZ-indicatie heeft voor persoonlijke verzorging. Het voordeel van dit model is dat er goede afstemming tussen beide stelsels plaatsvindt en aanbieders minder te maken hebben met verschillende voorwaarden waar ze aan moeten voldoen. Wel is er minder ruimte voor een gemeente om te innoveren en ondersteuningsvormen aan te passen omdat zij in zekere mate afhankelijk is van de gemeente. De recent aangekondigde samenwerking tussen de gemeente Nijmegen en UVIT komt nog het dichtst in de buurt van deze vorm18. In onderstaande afbeelding is dit grafisch weergegeven:
69 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 23: Gezamenlijke inkoop door gemeente en zorgverzekeraar
Gemeente en zorgverzekeraar / zorgkantoor kopen gezamenlijk AWBZ en Wmo ondersteuning in en stemmen voorwaarden met elkaar af
Zorgverzekeraar / zorgkantoor
Zorgverzekaar/zorgkantoor contracteert aanbieder voor zowel AWBZ-deel
Gemeente
Gemeente sluit overeenkomst af met aanbieder voor Wmo-deel Aanbieder
Aanbieder levert integrale zorgen hulpverlening voor AWBZ en Wmo-deel integraal aan cliënt
Cliënt
Gemeente Peel en Maas – gezamenlijk inkoopkader gemeente - zorgkantoor De gemeente Peel en Maas heeft voor begeleiding een strategisch plan uitgewerkt voor de periode 2011 – 2015 voor de functie begeleiding en dagvoorzieningenstructuur. Dit plan houdt een samenwerking in tussen zorgkantoor UVIT en de gemeente Peel en Maas. De implementatiestrategie voor deze samenwerking behelst een gezamenlijk inkoopkader van gemeente en zorgkantoor samen. Bron: http://www.vng.nl/Praktijkvoorbeelden/ZGW/2011/PeelenMaas_implstrat_begeleiding_2011.pdf
70 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Een alternatieve vorm van uitbesteding is het uitbesteden van taken aan de zorgverzekeraar/zorgkantoor. Bijvoorbeeld voor specifieke groepen waar veel samenloop met AWBZ-voorzieningen aan de orde is. In dat geval sluiten de gemeente en de zorgverzekeraar/ zorgkantoor een overeenkomst waarin is afgesproken dat de zorgverzekeraar het aanbod contracteert voor het Wmo-deel voor cliënten die ook een AWBZ-voorziening ontvangen. In de overeenkomst tussen zorgverzekeraar/zorgkantoor en de gemeente zijn de kaders voor het Wmo-deel vastgelegd, die zijn gebaseerd op het Wmo-beleid van de gemeente. De zorgverzekeraar / zorgkantoor vertaalt deze door naar een integrale overeenkomst met de aanbieder die de hulpverlening uitvoert. De aanbieder kan op zijn beurt een integraal aanbod leveren zodat de cliënt geen hinder ondervindt van de twee stelsels. Door dit aanbod te optimaliseren kan kwaliteits- en doelmatigheidswinst ontstaan in het systeem. Deze vorm kan voordelen bieden voor kleine cliëntgroepen waar de gemeente anders veel tijd en energie in moet steken om dat aanbod te contracteren en af te stemmen. In de praktijk is nog geen voorbeeld bekend van deze werkwijze. Onderstaande afbeelding geeft deze constructie grafisch weer: Figuur 24: Uitbesteding aan de zorgverzekeraar
Uitbesteding hulpverlening specifieke clientgroep waarbij samenloop met AWBZ plaatsvindt
Zorgverzekeraar / zorgkantoor
Gemeente Contractering hulpverlening voor overige doelgroepen
Zorgverzekaar / zorgkantoor contracteert aanbieder voor zowel AWBZ als Wmo-deel op grond van overeenkomst met gemeente Aanbieder Aanbieder levert integrale zorg- en hulpverlening voor AWBZ en Wmo-deel integraal aan cliënt
Cliënt (bijv. LVG met gedragsstoornis)
71 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Gemeente bepaalt op grond van beleid de inhoud van compensatie aan cliënt
Aanbieders
Cliënt (bijv. oudere)
TransitieBureau maart 2012
Meer informatie: Zie voor meer informatie de Toolkit Decentralisatie begeleiding van de VNG en ZN: http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Wmo/03-Decentralisatie_begeleiding.pdf
3.5 Goed werkgeverschap en social return 3.5.1 Overname van personeel De wet kent een overlegbepaling voor overname van personeel van de ene naar de andere aanbieder. In deze bepaling is geregeld dat de aanbieder aan wie de opdracht tot het verlenen van huishoudelijke hulp is gegund, met de aanbieder(s) die de huishoudelijke verzorging daarv贸贸r hebben uitgevoerd en aan wie niet langer (of voor minder uren) een opdracht is gegund, in overleg moet treden over de overname van personeel. Het doel van het overleg is om afspraken te maken voor de overgang van het personeel. De gemeente kan voorwaarden stellen aan de huidige en nieuwe aanbieder aangaande de invulling van het overleg en de overdracht van gegevens na be毛indiging van het nieuwe contract. Uit een onderzoek in 2011 blijkt dat aanbieders in veel gevallen zelf het overleg al regelen. Om dit proces te faciliteren en te stimuleren kan de gemeente onder andere de volgende stappen zetten: 1. Het organiseren van een zorgmarkt met bedrijfspresentaties; 2. Het aanstellen van een commissie of projectleider die het overlegproces begeleidt; 3. Het organiseren van bilaterale overleggen tussen oude en nieuwe aanbieders; 4. Het organiseren van een bedrijvenmarkt met aanbieders waar werknemers de mogelijkheid hebben om kennis te maken met andere aanbieders. In bijlage D van deze handreiking zijn de bepalingen ten aanzien van de overname van personeel zoals opgenomen in de CAO VVT weergegeven.
3.5.2 Social return Gemeenten kunnen aanbieders van zorg- en welzijnsactiviteiten en andere diensten vragen om leerwerkplekken, activiteiten of banen voor mensen met een uitkering (social return on investment). De gemeente kan de inzet van mensen met een uitkering stimuleren door het in een inkoopproces als eis, wens of gunningscriterium mee te nemen. In de laatste optie kunnen aanbieders zich onderscheiden door een zo groot mogelijk deel van het personeelsbestand op te vullen met mensen met een uitkering. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is wel dat de gemeente zich goed moet bedenken of er wel voldoende mensen met een uitkering in de gemeente wonen die over voldoende en geschikte competenties beschikken om begeleiding te kunnen bieden.
3.5.3 Re毛le doorbelasting van loonkosten Het kan aantrekkelijk zijn om scherp in te kopen en daarbij een stevige prijspikkel te hanteren. Door opdrachten in concurrentie op de markt te zetten en de concurrentie op prijs te laten plaatsvinden kunnen de prijzen enorm dalen. Deze ontwikkeling is ook opgetreden na introductie van de Wmo begin 2007. De eerste aanbestedingsronde na de introductie van de Wmo heeft wel het inzicht opgeleverd, dat het onverstandig kan zijn om als opdrachtgever aan te sturen op een zo laag mogelijke prijs. Immers, sommige aanbieders zullen zich gedwongen voelen om onder de kostprijs toch aan te bieden en dat leidt uiteindelijk niet tot duurzame verbanden.
72 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Deze paragraaf benadrukt met name de wijze waarop de gemeente kan voorkomen dat concurrentie (al dan niet op prijs) leidt tot verslechtering van de primaire (en secundaire) arbeidsvoorwaarden van medewerkers van aanbieders. Hier wordt een aantal wegen benadrukt: 1. In voorbereiding op een inkooptraject kunnen gemeenten met aanbieders om tafel gaan zitten om beeld te krijgen van de (loon)kostenstructuur om daarmee een reëel beeld te krijgen van kosten en tarieven; 2. Door de geldende CAO bindend te laten verklaren door aanbieders die begeleiding willen bieden. Op deze wijze kunnen alle werknemers - ongeacht bij welke aanbieder zij in dienst zijn - onder dezelfde voorwaarden werken; 3. Een vervolg op het voorgaande punt is dat wanneer een gemeente een CAO bindend verklaard, dan is daarmee ook een loonkostenstructuur bekend. Dit biedt de gemeente de mogelijkheid om hier rekening mee te houden. Hierbij gaat het met name de loonkostenstructuur ten aanzien van werknemers die in het primaire proces werken en begeleiding verzorgen. Dit betekent dat de gemeente als opdrachtgever niet aanstuurt op lagere tarieven van de medewerkers maar meer op slimmere inzet van verschillende tariefsoorten of op een beperking van de overhead van de organisatie van de aanbieder.
3.6 Inhoud en duur van de overeenkomst 3.6.1 Duur van de overeenkomst De duur van de overeenkomst is afhankelijk van verschillende aspecten. Belangrijke criteria die bepalend voor de duur zijn: 1. De aard en inhoud van de relatie; 2. De mate waarin een aanbieder in staat is binnen de contractduur zijn investeringen terug te verdienen; 3. Veranderende omstandigheden waardoor in beperkte mate vaste afspraken zijn te maken; Een korte duur geeft de mogelijkheid om vaak de ‘marktconformiteit’ te toetsen. Echter, een korte duur geeft veel onzekerheid voor een aanbieder. Door zekerheid en continuïteit te bieden kan hij investeren en daarmee lagere risicomarges rekenen waardoor de totale kosten lager worden. Gekoppeld aan de aard van de relatie zoals eerder genoemd, is in onderstaande afbeelding de duur van de relatie (overeenkomst) genoemd. Strategische relaties zijn vaak ingericht voor langere tijd en dus kent de overeenkomst een langere duur. Voor knelpuntrelaties geldt hetzelfde zolang er geen andere ondersteuningsvorm een substituut vormt. Relaties die minder strategisch van aard zijn kunnen korter zijn. Zeker wanneer er meer alternatieven zijn voor de bestaande aanbieders, kan een kortere duur handig zijn. Figuur 25: Duur van de overeenkomst en de aard van de relatie
73 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Hefboom
Strategisch
- Vaak middellange duur - 3 tot 5 jaar
- Vaak lange duur - > dan 4 jaar
Routine
Knelpunt
- Vaak kortdurend - 1 tot 3 jaar
- Vaak lange duur - > dan 4 jaar
TransitieBureau maart 2012
Subsidies kennen vaak een duur van 1 jaar en kunnen ook na meerdere jaren worden afgebouwd, mits dit plaatsvindt binnen de regels van behoorlijk bestuur (Awb). Op dit moment, nu gemeentelijke begrotingen steeds verder onder druk komen te staan zien we dat ‘structurele’ budgetsubsidies subsidies - die al jarenlang jaarlijks beschikt worden - toch worden afgebouwd. Hoewel het in het kader van begeleiding niet noodzakelijk is, kan een gemeente er voor kiezen om een Europese aanbesteding te volgen voor IIA-dienstverlening, dan dient de gemeente er rekening mee te houden dat raamovereenkomsten in beginsel maximaal 4 jaar duren. Er is in principe geen andere regel geving die beperkend werkt voor de contractduur, al kan het gemeentelijk inkoopbeleid eisen stellen aan de duur van een overeenkomst. Het is niet verstandig en op grond van ‘behoorlijk bestuur’ om een eeuwigdurend contract af te sluiten. Een vaste periode met verlengingsopties (per jaar of per 2 jaar) biedt een lange termijn garantie en de mogelijkheid om toch op een zeker moment de afspraken te heroverwegen. Ook de koppeling met een beleidscyclus passen gemeenten soms toe voor de lengte van een overeenkomst
3.6.2 ‘Ademende’ overeenkomst Uiteraard moeten gemeenten en aanbieders een goede omschrijving hebben van de gemaakte afspraken. Een goede opdrachtomschrijving is daarom ook noodzakelijk. Toch kan het zijn dat er in de loop van de tijd aanpassingen moeten volgen, omdat de beschrijving niet (langer) werkbaar is of omdat omstandigheden zich wijzigen. Belangrijk is dat een afspraak tussen aanbieder en gemeente (veelal de overeenkomst) ruimte biedt voor tussentijdse aanpassingen (met wederzijdse goedkeuring). De werkelijkheid is immers complexer en verandert dagelijks. Het is dan ook niet zinvol om alle afspraken ‘in beton’ te gieten. Een dergelijke vorm heet ook wel ‘ademende overeenkomst’. Dit betekent vooral dat opdrachtgever en aanbieder regelmatig met elkaar rond de tafel zitten om door te spreken waar men staat en dat - waar nodig aanpassingen volgen in de opdrachtomschrijving. Om aanbieders voor te bereiden op de flexibiliteit die de opdrachtgever met de ademende contracten probeert te bereiken is het aan te raden om in ieder geval de volgende twee aspecten voor het sluiten van de contracten kenbaar te maken: 1. De onderwerpen waar de opdrachtgever gedurende de contracttermijn over in gesprek wil blijven om een gewenste ontwikkeling in te zetten of door te zetten (bijvoorbeeld het terugdringen van kosten of administratieve lasten); 2. De onderwerpen waar de opdrachtgever minder grip op heeft en waar onzekerheden over bestaan (bijvoorbeeld het aantal nieuwe cliënten dat veel lager of hoger uitvalt dan verwacht, waardoor de kosten voor de gemeente of de inkomsten voor de aanbieder tegenvallen).
3.6.3 Prestatieprikkels Een gemeente zal het belangrijk vinden dat aanbieders gedurende de looptijd van een overeenkomst zo goed mogelijk blijven presteren. Natuurlijk is dat op de eerste plaats gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Daarnaast zijn er ook mogelijkheden om verschillende prikkels te definiëren die een bepaalde doelstelling of (ontwikkelrichting) stimuleren. Voorbeelden van deze prikkels zijn: 1. Bonus-malusregeling: met een bonus-malusregeling prikkelt de gemeente de aanbieders om goed te presteren door een positieve (bonus) of negatieve (malus) financiële beloning te geven. In de overeenkomst leggen partijen vast wanneer een dergelijke beloning volgt. Bijvoorbeeld als een aanbieder een bepaalde cliënttevredenheid realiseert. Een dergelijke regeling stimuleert het gedrag van een aanbieder. Het nadeel is dat bij het regelmatig halen van een malus, het effect van de prikkel weg is en de aanbieder niet zal investeren terwijl dat op dat moment wel de bedoeling is;
74 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
2. Verlenging van de overeenkomst: een andere prikkel om goed gedrag te stimuleren is te werken met een verlengingsoptie in de overeenkomst. In deze vorm verlengt de gemeente de overeenkomst als de aanbieder goed presteert. Daarmee zien aanbieders goede prestaties beloond met continuïteit. Het nadeel van deze prikkel is dat een te korte contractduur op voorhand veel onzekerheid geeft voor aanbieders en dat het model vaak pas na de eerste contractperiode effect kan hebben; 3. Keuzevrijheid voor de cliënt: een opdrachtgeversmodel waarbij de cliënt de keuze heeft tussen aanbieders, geeft een prikkel. De cliënt geeft hiermee sturing door te kiezen voor ‘goede’ aanbieders. Hiermee heeft de cliënt een belangrijke rol om prestaties te sturen. Het nadeel van deze prikkel is dat cliënten vaak geen rationele aspecten hanteren bij het bepalen van hun keuze en dat het niet in alle gevallen voor begeleiding toepasbaar kan zijn omdat er niet altijd minimaal twee aanbieders werkzaam zijn op het vlak van bepaalde ondersteuning; 4. Ontwikkelafspraken: met ontwikkelafspraken kan een gemeente samen met aanbieders specifieke doelstellingen nastreven. Als de gemeente bezuinigingen wil opvangen door andere manieren van werken en de kosten per cliënt (of totaal) naar beneden wil brengen, ligt een dergelijke afspraak voor de hand. Door goede afspraken over slimmere en innovatievere manieren van werken en organiseren maken besparingen op kosten mogelijk. De afspraak betekent dan bijvoorbeeld dat een aanbieder iedere periode (bijvoorbeeld half jaar) het tarief 2% goedkoper maakt door de werkwijze iets aan te passen (bijvoorbeeld meer groepsgewijs, nieuwe werkwijze bij nieuwe cliënten of het optimaliseren van de bedrijfsvoering). Zo ontstaat een langzame transitie naar een nieuwe werkwijze en realiseert de gemeente zijn financiële doelstellingen; 5. Concurrentie tijdens de uitvoering van de overeenkomst: een laatste prikkel is het realiseren van concurrentie tijdens de uitvoering van de overeenkomst. Door gecontracteerde aanbieders te laten concurreren om individuele opdrachten (cliënten), krijgt de gemeente per keer een optimaal bod. Het veilingmodel en de minicompetitie hanteren deze werkwijze. Er zijn ook nadelen verbonden aan dit model. Zo hangt de werkbaarheid af van de specifieke marktsituatie. Daarnaast past dit model vooral bij meervoudige opdrachten en ook is de uitvoering bewerkelijk voor gemeente en aanbieders. Bovendien geeft een dergelijk model op voorhand veel onzekerheid voor aanbieders.
3.6.4 Samenloop van verschillende regelingen uitwerken in de overeenkomst Indien een cliënt op grond van de AWBZ een indicatie heeft, naast de hulpverlening die de cliënt ontvangt op grond van de Wmo (meervoudige hulp/zorgvraag), dan is goede afstemming van belang. Gemeenten en aanbieders moeten voorkomen dat in de uitvoering van de ondersteuning cliënten hiervan hinder ondervinden en dat medewerkers van eenzelfde of verschillende (zorg)aanbieders langs elkaar heen werken. In de overeenkomst tussen gemeenten en aanbieder kan een goede afstemming ook vastleggen: 1. Dat een cliënt geen hinder mag ondervinden van het feit dat hulpverlening op grond van twee stelsels plaatsvindt; 2. Dat in geval van samenloop tussen AWBZ en Wmo voorzieningen de gemeente en het zorgkantoor (of zorgverzekeraar) in overleg met de aanbieder(s) bepalen wie de coördinatie voert over de te leveren hulpverlening; 3. Dat in geval de hulpverlening door twee aanbieders plaatsvindt en de coördinatie niet slaagt, de gemeente in overleg met het zorgkantoor (of zorgverzekeraar) beslist welke oplossing het beste is vanuit het perspectief van de cliënt en dat de aanbieder zich aan deze beslissing dient te houden; 4. Naast de afspraak in de overeenkomst met de aanbieder, maakt de gemeente afspraken met het zorg kantoor (of zorgverzekeraar) dat ook het zorgkantoor (of zorgverzekeraar) deze werkwijze vastlegt in de overeenkomst met de (zorg)aanbieder. De hiervoor genoemde situatie kan zich met name voordoen bij cliënten met complexere aandoeningen, zoals bij personen met een ernstige psychiatrische aandoening, met een lichte verstandelijke beperking, bij palliatieve terminale zorg, bij respijtzorg, bij personen met een lichamelijke beperking die ADLondersteuning ontvangen, bij personen met ernstige NAH en bij ouderen in een aanleunwoning.
75 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Ook binnen de gemeente kan samenloop van de Wmo (begeleiding) met andere regelingen voorkomen. Ook hier geldt dat de gemeente zoveel mogelijk integraal de cliënt moet bedienen. Dat wil niet altijd zeggen dat de hulp van één aanbieder moet komen of dat er extra coördinatie nodig is. Belangrijk is dat de gemeente voordat hulpverlening plaatsvindt weet wat er speelt bij de betreffende cliënt of zijn of haar gezin, zoveel mogelijk zorgt voor integrale of afgestemde hulpverlening en werkwijze bij de betreffende cliënt, dubbelingen voorkomt en aanbieders en hulpverleners op de hoogte brengt van elkaars rol bij de cliënt en het gezin. De gemeente moet hierbij de afweging maken of er (extra) coördinatie moet plaatsvinden om integraal werken te bewerkstelligen. Coördinatie hoeft niet alleen te bestaan uit het bepalen welke hulpverlener wat doet en op welk moment, maar ook het overdragen van hulpverlening. Bijvoorbeeld door de hulpverlening tijdelijk of gedeeltelijk door één hulpverlener te laten verrichten in plaats van door twee verschillende. In geval van twee instellingen moeten ze onderling afspraken maken over eventuele verrekening van kosten en de gemeente informeren over de overdracht. Voorbeelden van samenloop met regelingen binnen de gemeentelijke verantwoordelijkheid: 1. Multiproblemgezinnen, bijvoorbeeld met de samenloop van schuldhulpverlening en/of bijstand; 2. Personen die in het kader van de Wmo Hulp bij het Huishouden ontvangen; 3. Personen die vallen onder de Wet Sociale Werkvoorziening (of straks de Wet Werken naar Vermogen); 4. Jongeren met een WAJONG-uitkering; 5. Personen die een uitkering en/of ondersteuning ontvangen op grond van de Wet Werk en Bijstand (of straks de Wet Werken naar Vermogen); 6. Personen die ondersteuning ontvangen van gemeenten op grond van het armoedebeleid (o.a. bijzondere bijstand).
Saskia (83, weduwe): combinatie van voorzieningen Situatie
Saskia woont alleen in een eengezinswoning. Ze is soms verward en eenzaam. Ook begint ze zichzelf te verwaarlozen Startvraag
Dagopvang voor een aantal dagdelen. Vraagverheldering (huisbezoek in aanwezigheid dochter)
Dochter doet het huishouden, twee middagen per week, zoon doet de boodschappen en de administratie. Verdere familie is buiten beeld. Buren maken zich zorgen. Volgens Saskia zelf is er niets aan de hand, het gaat allemaal prima, ze weet echt niet waarom iedereen zich zo druk maakt, ze heeft haar hele leven al voor zichzelf gezorgd, wel zou ze willen dat ze vaker iemand ziet, ze ziet haar kinderen nooit. Vandaar dat ze wel een paar keer per week naar een ‘soos’ wil als iemand haar erheen kan brengen. Haar huis is eigenlijk niet geschikt voor deze vrouw, slaapkamer boven, wc alleen op de begane grond. Tuin is verwaarloosd. Is verhuizen een optie? Dochter geeft aan dat er een seniorenflat is vlak bij haar huis, dan zou ze ook vaker even langs kunnen komen. Plan
Ook met het oog op de toekomst: streven naar een snelle verhuizing naar de seniorenflat. Het wordt geregeld dat een vrijwilligerster van de Zonnebloem haar twee keer week bezoekt, dat ze de ouderensoos van het verzorgingstehuis kan bezoeken en ze gaat eenmaal per week eten in het buurthuis. Met de dochter wordt een plan gemaakt voor mantelzorgondersteuning.
76 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Meer informatie: Meer informatie over signalering en zorgcoördinatie voor specifieke groepen is binnenkort te vinden op www.invoeringwmo.nl in een handreiking die speciaal voor dit thema wordt opgesteld.
3.7 Organiseren van vervoer van cliënten Een belangrijk vraagstuk is hoe het vervoer van cliënten naar en van de dagbestedingslocaties wordt georganiseerd. Immers, als cliënten niet tijdig op de locatie verschijnen heeft dat invloed op het primaire zorgproces van de aanbieder. Op dit moment organiseren aanbieders voornamelijk het vervoer. Zij kopen dit in of hebben eigen busjes. Het betreft planbaar vervoer: telkens vanaf een woonplaats naar een vaste locatie. In die zin lijkt de opgave op die van het leerlingenvervoer. De bekostigingssystematiek uit de AWBZ brengt op dit moment weinig prikkels met zich mee om te komen tot kostenefficiënte organisatie. Cliënten worden apart geïndiceerd voor het recht op vervoer door het CIZ. Een ander bepalend kenmerk van dit type vervoer is de heterogeniteit van de doelgroep. Verschillende typen beperkingen vraagt om een zorgvuldig beleid voor het combineren van cliënten. Denk bijvoorbeeld aan een rit van meervoudig-complex gehandicapten, personen met zware gedragsproblemen of personen met NAH, die lastig te combineren vallen. Na de decentralisatie kunnen gemeenten met de financiële middelen nieuwe keuzes maken. Net als bij de inkoop van de zorg zelf moeten gemeenten hiervoor beleid ontwikkelen. Te denken valt aan de volgende scenario’s: 1. Gemeenten kopen zorg inclusief vervoer in bij de instelling; de instelling zorgt voor het vervoer en dat kan op diverse manieren (aanbesteding, inkopen, zelf verzorgen enzovoort); 2. Gemeenten kopen zorg exclusief vervoer in bij de instelling en besteden AWBZ-vervoer apart aan; a. Kopen zorg exclusief vervoer in bij de instelling en de gemeente zoekt combinatie met eigen vervoerstroom vanuit een of meerdere regelingen (de Wmo, Leerlingenvervoer of Wet Sociale Werkvoorziening); b. Besteden (al dan niet samen met ov-autoriteit) al het vervoer in een keer aan (AWBZ, de Wmo, Leerlingenvervoer of Wet Sociale Werkvoorziening Gemeenten verstrekken een PGB waarmee cliënt zelf vervoer kan organiseren. De volgende - gevolgtijdelijke - beslissingen zal de gemeente moeten nemen: 1. Gemeenten moeten bepalen welk soort begeleiding in hun gemeente wordt aangeboden o.g.v. de Wmo en of cliënten mogen kiezen op welke locatie zij deze begeleiding willen krijgen; 2. Gemeenten moeten daarnaast beleid opstellen m.b.t. het vervoer van cliënten naar en van de te kiezen vorm van begeleiding. Waar kan de cliënt aanspraak op maken met betrekking tot zijn vervoersbehoefte, is dat een voorziening in natura of een PGB?; 3. Gemeenten zullen moeten beslissen hoe zij de indicatie voor (de zorg en) het vervoer willen gaan organiseren; 4. Gemeenten zullen een ‘make or buy decision’ moeten nemen voor het vervoer: gaan zij dit zelf verzorgen of laten zij deze opgave bij de te contracteren instellingen? 5. A ls gemeenten het vervoer niet alleen door de instellingen laten verzorgen, dan zullen zij tevens moeten bepalen of er zinvolle combinaties te maken zijn met het overige vervoer waar de gemeenten voor verantwoordelijk zijn (Leerlingenvervoer en Wmo-vervoer). Kortom, een complex vraagstuk dat bovendien afhangt van de beslissingen van de gemeente over hoe de Wmo-ondersteuning en het daarmee samenhangend vervoer wordt georganiseerd.
77 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Meer informatie: Meer informatie over vervoer voor cliënten met begeleiding is binnenkort te vinden op www.invoeringwmo.nl in een handreiking die speciaal voor dit thema wordt opgesteld. In de handreiking zal onder andere het volgende worden beschreven: a. D e feiten en cijfers met betrekking tot dit type vervoer en de wijze waarop een gemeente kan achterhalen om hoeveel mensen het gaat in haar gebied; b. Uitwerking van enkele referentiescenario’s op basis van consultatie van een klankbordgroep.
3.8 Omgaan met vastgoed De gebouwen van aanbieders zijn over het algemeen een belangrijke kostenpost in de bedrijfsvoering. Zodra de gemeente veranderingen aanbrengt in de wijze van ondersteuning van de cliënt, kan dit effect hebben op het gebruik van vastgoed. Daarnaast is in de huidige situatie de bezetting van locaties niet altijd optimaal. De gemeente kan dit beschouwen als het ‘probleem’ van de aanbieder, maar uiteindelijk leidt leegstand tot een kostenpost die ergens in de keten moet worden betaald. Gemeenten en aanbieders dienen daarom gezamenlijk te bezien wat effecten zijn op het vastgoed en hoe ze hiermee het beste kunnen omgaan. Er zijn verschillende mogelijkheden om hiermee om te gaan: 1. Gemeenten en aanbieders kijken gezamenlijk naar ruimtegebruik en voegen - waar mogelijk locaties samen; 2. Het ontwikkelen van een afbouwscenario voor vastgoed; 3. De gemeente zorgt voor locaties waar de aanbieder verplicht gebruik van maakt. Belangrijk in de transitie van AWBZ naar Wmo is dat gemeenten en aanbieders goed kijken wat te doen met vastgoed. Zeker wanneer gemeenten voornemens zijn om de inhoud van het huidige aanbod te vernieuwen of de bekostigingswijze te wijzigen, kan dit effect hebben op de gebouwen die aanbieders bezitten. Als de gemeente besluit deze vernieuwing in één keer door te voeren dan kan dit tot gevolg hebben dat een aanbieder onvoldoende inkomsten ontvangt en niet langer het gebouw (huur of koop) kan bekostigen en daarmee in financiële problemen komt. Een oplossing hiervoor is dat gemeenten en aanbieders tijdig met elkaar bespreken wat voor effect eventuele vernieuwing heeft voor het vastgoed, gezamenlijk een overgangsproces hiervoor ontwerpen en met elkaar bespreken hoe om te gaan met eventuele frictiekosten.
3.9 Implementeren van het inkoop- of subsidiemodel 3.9.1 Het uitvoeren van het inkoop- of subsidieproces Als eenmaal is gekozen voor een bepaalde vorm van opdrachtgeverschap volgt de uitwerking en het doorlopen van het proces om te komen tot een overeenkomst of het afgeven van een subsidiebeschikking. Het voert te ver om voor ieder opdrachtgeversmodel de exacte stappen te beschrijven. Bovendien kennen gemeenten en aanbieders de belangrijkste procedurestappen van de verschillende modellen. De belangrijkste activiteiten in het uitvoeren van het tactische opdrachtgeverproces zijn: 1. Het uitwerken van de opdrachtomschrijving; 2. Het uitwerken van de contractuele of subsidievoorwaarden; 3. Het bepalen van eventuele percelen of deelopdrachten; 4. Het uitwerken van criteria voor beoordeling van aanbieders; 5. Het doorlopen van het inkoop-, aanbestedings- of subsidieproces; 6. Het beantwoorden van vragen van aanbieders en vastlegging van gemaakte afspraken; 7. Het gunnen van de overeenkomst of afgeven van de subsidiebeschikking.
78 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Aan het eind van deze stap heeft de gemeente of een overeenkomst met één of meerdere aanbieders afgesloten of een subsidiebeschikking afgegeven.
3.9.2 Uitwerking van het operationeel opdrachtgeverschap Nadat de gemeente afspraken heeft gemaakt met een aanbieder, hetzij in de vorm van een overeenkomst hetzij in de vorm van een subsidiebeschikking, volgt de uitwerking naar de operatie. In deze stap moeten de processen worden ingeregeld en afgestemd. Belangrijke activiteiten in deze fase zijn: 1. Uitwerken van administratie- en verantwoordingsprocessen (frequentie, vorm en inhoud); 10. Bepalen van operationele werkproces en inventariseren van contactpersonen en communicatieafspraken; 11. Uitwerking van het monitoring- en toezichtsproces; 12. Overdracht van relevante informatie; In deze handreiking is geen uitwerking opgenomen van alle operationele activiteiten en processen omdat deze sterk afhangen van het gekozen model en dagelijkse werkwijze van gemeenten en aanbieders.
3.9.3 Inrichten van het operationele klantproces Het toekenningbeleid, de verordening en het opdrachtgeversmodel geven de kaders aan hoe het proces voor een individuele cliënt eruit komt te zien. In deze stap werkt de gemeente in samenspraak het operationele klantproces uit. Dat betekent dat de gemeente uitwerkt welke stappen een cliënt doorloopt vanaf het moment dat hij of zij aan het loket komt tot en met het moment dat een cliënt uit een voorziening stroomt. Dit is bij uitstek het moment om de uitgangspunten van de Kanteling en het Gesprek uit te werken en te organiseren. Gemeenten en aanbieders hebben voor de Wmo in het algemeen al een dergelijk proces uitgewerkt. Bij de overgang van begeleiding is het vooral van belang om dit proces goed onder de loep te nemen en te zien welke veranderingen hierin moeten worden aangebracht. Te denken valt hierbij aan: 1. Aanpassen van competenties van medewerkers om goed te kunnen omgaan met cliënten voor begeleiding; 2. Ruim aandacht voor de samenhang met andere voorzieningen binnen en buiten de gemeente; 3. Aandacht voor het proces van eventuele indicatievoorziening; 4. Aanpassing van de informatievoorziening over begeleiding aan cliënten. Om onnodige misverstanden en onrust te voorkomen, is het verstandig als gemeenten – in samenwerking met aanbieders – tijdig de communicatie met cliënten starten. Door al in een vroeg stadium zo veel mogelijk helderheid te scheppen over wat de transitie voor de cliënt betekent en wat de cliënt van de gemeente en aanbieders mag verwachten, krijgen cliënten voldoende tijd om zich ook mentaal voor te bereiden op de komende transitie. Met name in de jaren 2013 en 2014 zijn veel vragen te verwachten van cliënten. De gemeente dient hier rekening mee te houden en erop voorbereid te zijn.
3.10 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders De keuze voor een opdrachtgeversmodel is ook bepalend voor de positie van de aanbieders. Kiest een gemeente voor een opdrachtgeversmodel waarbij zij grote delen van begeleiding onderbrengt bij één aanbieder, dan is het voor een kleine aanbieder van belang zich ook te profileren bij de grote aanbieder. In dat geval kan het zijn dat niet de gemeente de opdrachtgever wordt, maar een grote aanbieder de opdrachtgever voor de kleine aanbieder kan zijn.
79 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Welk opdrachtgeversmodel een gemeente ook kiest, voor alle aanbieders is het belangrijk om in gesprek met de gemeente te blijven en zo goed mogelijk mee te denken. Alleen al door een proactieve houding profileren aanbieders zich ook al en weet de gemeente waar zij terecht kan met haar opdracht. Indien een gemeente kiest voor een prikkel op prijsconcurrentie, dan zijn er verschillende manieren om te voorkomen dat de prijsconcurrentie leidt tot verslechtering van de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden van medewerkers bij aanbieders. Door slimmer organiseren van ondersteuning, kunnen kosten worden bespaard en door de overheadkosten terug te dringen, kan de prijs dalen zonder dat dit ten koste gaat van de arbeidsvoorwaarden van medewerkers van aanbieders. Als het opdrachtgeversmodel eenmaal is gekozen en de aanbieder wil de ondersteuning uitvoeren, dan is het voor de aanbieder van belang om zich te voegen in het proces dat de gemeente voorstelt om te doorlopen. Voor aanbieders is het in deze stap van belang om zo goed mogelijk kun rol te spelen in het proces om te komen tot sluitende afspraken met de gemeente. Aandachtspunten hierin zijn: 1. Volg de procedureafspraken die de gemeente voorstelt: als de gemeente eenmaal een bepaald opdrachtgeversmodel heeft gekozen en de procedure om te komen tot een overeenkomst of subsidiebeschikking doorloopt, valt er nog weinig ter discussie te stellen voor de aanbieder. Het is belangrijk dat de aanbieder zich houdt aan procedureafspraken en vereisten in dit proces. Een gemeente kan namelijk niet anders dan een aanbieder geen opdracht te gunnen of subsidie te verlenen als de aanbieder zich niet aan deze afspraken houdt. Ook als de aanbieder een bepaalde procedurevorm of vereiste niet passend vindt, kan de aanbieder alleen maar vragen stellen of besluiten niet mee te doen; 2. Presenteer een zo goed mogelijk voorstel: als de gemeente een opdrachtgeversmodel kiest, waarbij de aanbieders een voorstel (offerte) moeten indienen, zorg dan dat dit er zo goed mogelijk uitziet. Bestudeer de stukken van de gemeente zorgvuldig en werk een voorstel uit dat goed in het verlengde van de gemeentelijke visie past met daarbij de eigen unique-selling-points erin verwerkt. Belangrijk is ook om de criteria die de gemeente hanteert in het proces goed te doorgronden en te zien hoe een goed voorstel ook zo goed mogelijk scoort bij een gemeente; 3. Bezie de risicoâ&#x20AC;&#x2122;s: ook in deze fase is het van belang de risicoâ&#x20AC;&#x2122;s af te wegen. Door naast op het eigen voorstel een goede risicoanalyse uit te voeren op de beoogde tariefstelling, de gevolgen voor de bedrijfsvoering en aspecten als prestatieprikkels, vervoer en vastgoed krijgt een aanbieder goed in beeld of een voorstel wel haalbaar is.
80 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
4. Deel 4 Uitvoeren opdrachtgeverschap In dit deel komt de laatste stap aan bod van het stappenplan voor opdrachtgeverschap:
Stap 1
Stap 2
Analyse en segmentatie
Stap 1: rolen activiteitenaanbieder
Stap 3
Invulling beleidskeuzes begeleiding
Uitwerking naar tactisch opdrachtgeverschap
Stap 2: rolen activiteitenaanbieder
Stap 3: rolen activiteitenaanbieder
Stap 4
Uitwerking naar operationeel opdrachtgeverschap
Stap 4: rolen activiteitenaanbieder
Stap 5
Monitoring, toezicht/ admin., control
Stap 5: rolen activiteitenaanbieder
De toelichting op deze stap is uitgewerkt in de volgende themaâ&#x20AC;&#x2122;s: 1. Monitoring en toezicht houden; 2. Administratie en control; 3. Specifieke aandachtspunten voor aanbieders.
4.1 Monitoring en toezicht houden 4.1.1 Inrichten van de monitorfunctie Op grond van de Wmo moet de gemeenteraad toezicht houden op de uitvoering van de Wmo en de kwaliteit van de uitvoering monitoren. Het begrip kwaliteit bestaat uit vele facetten en omdat het vooral gaat om activiteiten die er voor moeten zorgen dat cliĂŤnten kunnen participeren, is kwaliteit ook moeilijk meetbaar.
81 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Figuur 26: Voorbeelden van kwaliteitsaspecten, indicatoren en meetmethoden
Kwaliteitsaspect
Voorbeeld indicatoren
Meetmethode
Nakomen van afspraken uit de overeenkomst
Tijdigheid van leveren Samenwerking derden Klachten
Integrale of steekproefcontrole Ervaring derden Meta-analyse van klachten
Effectkwaliteit
Niveau (stijging) van participatie
Cliëntervaringsonderzoek Monitorgesprek cliënt
Uitvoeringskwaliteit
Bejegening Tevredenheid hulpverlening Mate van integraal werken
Cliëntervaringsonderzoek Panelgesprekken Cliëntinterviews
Verantwoording en administratieve hygiëne
Tijdigheid en juistheid facturen Tijdigheid en juistheid verantwoording
Steekproefcontrole Accountantsverklaring
De gemeente en aanbieder maken met elkaar afspraken hoe zij de uitvoering gaan monitoren. Veelal maken zij daarbij gebruik van een periodieke voortgangsrapportage om te zien hoe het in de uitvoering gaat. Een goede voortgangsrapportage volgt de belangrijkste stappen in het traject in termen van resultaat: van loket tot en met de uitvoering van de begeleiding. Het is bovendien van belang de gerapporteerde gegevens aan te laten sluiten bij de in het contract geformuleerde prestaties (de ‘kritieke prestatie indicatoren’). Een manier om de voortgang en het resultaat goed te bespreken en inzichtelijk te maken is een Balanced Scorecard waarin de (samengevatte) indicatoren voor de prestatie zijn weergegeven. Door middel van een ‘stoplichtrapportage’ is direct inzichtelijk waar het goed gaat en waar niet. Bij ‘rode lichten’ moet er in ieder geval een verklaring zijn waarom het niet goed gaat en volgen afspraken over hoe dit wordt opgelost. Hieronder staat schematisch een voorbeeld van een dergelijke voortgangsrapportage.
Figuur 27: Fictief voorbeeld voortgangsrapportage aan de hand van een ballanced scored
Balanced Score Card voorbeeld Kwaliteit
Doelstellingen
Wachttijd tot aan hulpverlening
Resultaat participatie groep 1
Resultaat visitatie
Resultaat participatie groep 2
Resultaat klanttevredenheid
Resultaat participatie groep 3
Administratie
Innovatie
Managementinformatie
Samenwerking met buurtpartners
Tijdigheid verantwooring
Nieuwe activeringsactiviteit i.c.m. WWB
Volledigheid verantwoording
Vernieuwing proces herziening indicatie
82 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
4.1.2 Toezicht houden op kwaliteit Toezicht zoals geregeld in de wet
In artikel 3 van het wetsvoorstel om de huidige Wmo te wijzigen is opgenomen dat de gemeente moet aangeven hoe het toezicht op de uitvoering is geregeld. In artikel 9 is regelgeving uitgewerkt voor het uitvoeren van cliëntervaringsonderzoek en de horizontale verantwoording in de Wmo. De kern hiervan is dat gemeenten verplicht zijn om een gestandaardiseerd cliëntervaringsonderzoek te organiseren en de resultaten hiervan jaarlijks aan de gemeenteraad te verstrekken. Dit is belangrijk omdat gemeenten in het kader van haar toezichthoudende rol hiermee de gemeenteraad op de hoogte stelt van de prestaties op het gebied van de Wmo. Het ministerie van VWS faciliteert de horizontale verantwoording door cliëntervaringsonderzoek op het gebied van outcome te benchmarken en deze terug te koppelen aan gemeenten zodat gemeenteraden elkaars prestaties kunnen vergelijken en van elkaar kunnen leren. In artikel 27 van het wetsvoorstel voor de aangepaste Wmo is te zien dat het Staatstoezicht op de volksgezondheid toezicht gaat houden op de kwaliteit van de begeleiding door aanbieders. Daarmee blijft de dubbele toezichtsconstructie van de gemeente zelf en van inspectie in stand. Hoe het toezicht er precies uit komt te zien is ten tijde van het opstellen van deze Handreiking nog niet bekend.
Meer informatie: Meer informatie over cliëntervaring en de inhoud van het toezicht volgt in de loop van 2012 op www.invoeringwmo.nl
Andere toezichtinstrumenten 19 Nederland, T., ‘Kwaliteitsbeleid in de Wmo, verkenning van kwaliteitsborging, anno 2010’, VerweyJonkerinstituut, maart 2010.
Het staat - binnen de kaders van artikelen 3 en 9 - de gemeente vrij om te bepalen welke instrumenten zij inzet voor het toezicht op de uitvoering van de eigen processen als ook het toezicht op aanbieders. Gemeenten hanteren in de huidige praktijk verschillende maatregelen voor toezicht en monitoring. Eerder uitgevoerd onderzoek19 naar de huidige wijze van kwaliteitsborging hanteert daarbij de volgende driedeling: 1. Kwaliteitsborging in het Wmo-beleidsplan (hiermee wordt gedoeld op kwaliteitseisen in algemene zin ten aanzien van alle Wmo-onderdelen); 2. Kwaliteitseisen ten aanzien van dienstverlening aan derden; 3. Kwaliteitseisen aan de eigen gemeentelijke dienstverlening. Hoewel gemeenten in het Wmo-beleidsplan (nummer 1) maar weinig opgenomen hebben over kwaliteitsborging, hanteren gemeenten de volgende kwaliteitsmaatregelen die ook voor begeleiding van toepassing kunnen zijn (nummer 2 en 3). Maatregelen voor toezicht zijn op te delen naar: 1. Afspraken ten aanzien van kwaliteit van aanbieders: a. Afspraken in overeenkomst (Programma’s van Eisen, offerte en contractuele voorwaarden); b. Servicelevelafspraken; c. Keurmerken; d. Mystery guests; e. Huisbezoeken; 2. Toezicht op de uitvoering: a. Audits bij aanbieders; b. Materiële controle; c. Klachtenregistraties; d. Accountantscontrole; 3. Procesinrichting ten behoeve van bespreken resultaten en escalatie;
83 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
4. Inzicht in resultaat en outcome: a. Prestaties van aanbieders aan de hand van verschillende indicatoren; b. Effectmetingen; c. Inzicht in ervaring en beleving: d. Klantenpanels, focusgroepen en dergelijke; e. Klantervarings- en belevingsonderzoek. De werkwijze en inrichting van het werkproces voor monitoring en toezicht bestaat - naast het verzamelen van relevante informatie - uit een aantal aspecten, te weten: 1. Het voeren van gesprekken met aanbieders; 2. Escaleren in geval van problemen. De gerapporteerde prestaties kunnen vervolgens op geaggregeerd niveau gebruikt worden in de periodieke gesprekken tussen de opdrachtgever en de aanbieder. Vaak zijn dit kwartaalgesprekken maar een andere frequentie is ook denkbaar. Betrokkenen zijn hier vooral managers (zowel van de opdrachtgever als van de aanbieder). Hier gaat het niet meer om de individuele cliënten maar om de prestaties op contractniveau: hoe verloopt de voortgang, levert de gemeente conform afspraken aan, wat zijn eventueel de knelpunten, enzovoorts. Deze gesprekken zijn tijdsintensief, vooral in de voorbereiding voor de aanbieder. Overweeg daarom welke frequentie het beste werkt. Deze frequentie kan overigens verschillen per aanbieder. De stelregel hierbij is: naarmate (1) de gemeente vanuit de voortgangsrapportage een scherper beeld heeft van de prestaties van de aanbieder, en naarmate (2) deze meer tot tevredenheid strekken kan een lagere frequente volstaan. Ook voor aanbieders zijn deze gesprekken van belang. Zowel inhoudelijke onderwerpen (monitoring van volume geleverde ondersteuning of de mate waarin de ondersteuningsbehoefte aansluit bij de afgegeven indicaties) als meer administratieve onderwerpen kunnen ter tafel gebracht worden. Het gedrag van de kant van de gemeente leidt tot ‘tegengedrag’ van de kant van de aanbieder. Vertrouwen wordt doorgaans beloond. Het is dan ook belangrijk dat het vertrekpunt ‘vertrouwen in elkaar’ is. Straal daarom als gemeente het gedrag uit wat ook wordt terugverwacht. Maar blijf wel zakelijk en helder in het communiceren van uw verwachtingen. Het is belangrijk om stapsgewijs die stappen te zetten die nodig zijn om het gedrag van de aanbieder in de juiste richting om te buigen - dit noemen we ‘escaleren’. Dus niet meteen naar het contract grijpen, maar wel de telefoon pakken en de verantwoordelijke manager aanspreken op de geconstateerde onvolkomenheden. Luister ook naar wat deze te zeggen heeft. Meestal bestaat er vanuit het bedrijf ook een stukje onvrede over de mate waarin de opdrachtgever de gemaakte werkafspraken nakomt. Geef de eventueel gemaakte (herbevestigde of aangescherpte) afspraken vervolgens een kans. Pas wanneer na verloop van tijd blijkt dat het allemaal niet geholpen heeft en dat er sprake is van een structureel onderpresteren van de kant van de aanbieder, is het moment daar om het contract er bij te pakken. Een goed contract bevat clausules die de mogelijkheid bieden om tot sancties over te gaan. Dit kan variëren van financiële maatregelen tot het tijdelijk stopzetten van de toelevering van kandidaten. De ultieme stap is het ontbinden van het contract, maar voordat u hiertoe overgaat moet u wel heel zeker van uw zaak zijn. Het onderpresteren moet duidelijk zijn en aantoonbaar aan de aanbieder toegeschreven kunnen worden. Cruciaal om goed te kunnen escaleren en (uiteindelijk) te kunnen ontbinden is dossiervorming. Zorg dat alle (tussentijdse) verbeterafspraken vastliggen, dat waarschuwingen schriftelijk (per brief ) zijn gecommuniceerd en dat de mogelijkheid om tot verbetering te komen is vastgelegd. Bij uiteindelijke ontbinding kan een rechtszaak ontstaan over een eventuele claim zowel van gemeentezijde als van de zijde van een aanbieder. Om sterk te staan in een dergelijke casus moet het dossier het verloop van de communicatie (dat wil zeggen: ‘de opbouw van de escalatie’) kunnen laten zien.
84 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
4.2 Administratie en control De gemeente en aanbieder maken met elkaar afspraken over de wijze van omgang met administratie van cliënten en de verantwoording over de uitgevoerde ondersteuning door de aanbieder. Hierbij is het van belang dat de afspraken die de gemeente en aanbieder met elkaar maken zo min mogelijk administratieve lasten met zich meebrengen. Dit is over het algemeen niet eenvoudig, om de volgende redenen: 1. Iedere gemeente heeft eigen regels ten aanzien van de verantwoording door derden, hetzij op grond van de subsidieverordening, hetzij op grond van het eigen inkoopbeleid. Over het algemeenverschillen deze richtlijnen tussen gemeenten niet heel veel, maar toch zijn er al snel detailverschillen; 2. Hoe meer een gemeente en aanbieder afspraken maken op input- of procesniveau, hoe meer verantwoording noodzakelijk is. Als een gemeente en aanbieder afspraken maken over de urenbesteding per cliënt of per geleverd product (waarbij cliënten gebruikmaken van meerdere producten), dan moet de aanbieder hierover verantwoorden op dit detailniveau. Indien de gemeente en aanbieder afspraken maken over de output of outcome en voor de bekostiging een afspraak maken over een vast bedrag per cliënt per maand, dan leidt dit tot minder administratieve lasten; 3. Aanbieders die afspraken maken met verschillende gemeenten lopen het risico met iedere gemeente net weer andere afspraken te moeten maken en hun systemen hierop te moeten inrichten. Dit leidt ertoe dat de aanbieders veel tijd moeten steken in het aanpassen van hun administratieve systemen of het handmatig aanpassen van een verantwoording aan verschillende gemeenten. Deze aanpassingen kunnen immers kostenverhogend werken die aanbieders (moeten) verwerken in hun tariefstelling. Aansluiting bij digitale informatie uit bijvoorbeeld het AZR dat instellingen voor de AWBZ gebruiken kan handig zijn in dit geval; 4. Ondersteuning aan een cliënt waarbij één aanbieder zowel ondersteuning ontvangt op grond van de Wmo alsook op grond van de AWBZ, moet aan zowel het zorgkantoor als de gemeente worden verantwoord. Dat kan betekenen dat één aanbieder voor één cliënt op twee verschillende manieren de ondersteuning moet verantwoorden, hetgeen leidt tot een verhoging van de administratieve last. Om te voorkomen dat de administratieve lasten onnodig stijgen voor aanbieders, is het verstandig de volgende handvatten te hanteren: 1. Een gemeente dient niet ‘zomaar’ een hele set van algemene of inkoop- of subsidievoorwaarden te hanteren zonder daarbij af te vragen of deze wel relevant zijn in dit geval. Een gemeente dient daarom kritisch te kijken naar de set aan voorwaarden die zij wil hanteren; 2. Vraag niet standaard om allerlei accountantsverklaringen, maar weeg af wanneer deze noodzakelijk zijn. Het uitvoeren van specifieke controles is kostbaar en de vraag is of het controle instrument in dat geval opweegt tegen de opbrengsten. In een overeenkomst kan de gemeente de afspraak met een aanbieder maken dat er op kosten van de aanbieder de gemeente een controle kan eisen indien de gemeente hierom vraagt. Dit is dan een stok achter de deur die de gemeente kan gebruiken indien zij twijfel heeft over de juistheid van de verantwoordingsinformatie; 3. Als verschillende gemeenten met elkaar samenwerken, is het verstandig om de wijze van verantwoording in al deze gemeenten gelijk te maken. Dit voorkomt dat een aanbieder ondanks een gezamenlijke inkoop toch te maken krijgt met verschillende wijzen van verantwoorden. Het is verstandig om ten tijde van de voorbereiding van de gezamenlijke inkoop de controllers van de verschillende gemeenten één wijze van verantwoorden met elkaar af te spreken; 4. Een gemeente dient zich te realiseren op welk niveau de sturing en bekostiging ligt. Als dat meer op hoog abstractieniveau is, hanteer dan ook een eenvoudige wijze van verantwoorden. Ligt dat meer op detailniveau bepaal dan een minimale set aan gegevens die nodig is voor de verantwoording en digitaliseer het administratieve proces zoveel mogelijk in samenspraak met de aanbieder. Een manier om hoge administratieve lasten te voorkomen is dat een gemeente en aanbieder gezamenlijk de invulling van de verantwoording bepalen. Dit kan op twee manieren: 1. Indien de gemeente een inkoopmodel hanteert in de vorm van een dialoog, bestuurlijk aanbesteden of onderhandeling, dan kan zij in samenspraak met potentiële aanbieders de voorwaarden voor verantwoording bepalen. Dit zorgt er voor dat de gemeente en aanbieders een passende wijze van verantwoorden met elkaar regelen;
85 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
2. In plaats van dat een gemeente voorafgaande aan een inkoopproces alle voorwaarden al gedetailleerd vastlegt in een conceptovereenkomst, kan zij beter (bijvoorbeeld) de vijf belangrijkste voorwaarden op hoofdlijnen benoemen. Na het voorgenomen besluit om een overeenkomst te gunnen en voorafgaand aan de definitieve overeenkomst, werken de gemeente en aanbieder(s) samen vijf hoofdpunten uit tot een verantwoordingssystematiek die beiden past. Dit zorgt er voor dat de gemeente vooraf helder maakt dat er afspraken over verantwoording volgen en voorkomt dat de exacte verantwoordingswijze totaal niet aansluit met de systemen van aanbieders.
Meer informatie: Op dit moment wordt een model verantwoordingssystematiek ontwikkeld voor begeleiding (basisset verantwoording). Meer informatie volgt op www.invoeringwmo.nl
4.3 Specifieke aandachtspunten voor aanbieders Voor aanbieders is het van belang het operationele proces zo efficiënt mogelijk in te richten en ook de interne kwaliteitsborging zo in te richten dat deze ‘naadloos’ aansluit bij de afspraken met gemeenten. Enkele aandachtspunten hierbij zijn: 1. Zorg voor efficiënte informatievoorziening: door in één keer het administratieve proces zo goed mogelijk in te richten, heeft de aanbieder gedurende een overeenkomst voordeel van deze investering. Door zoveel mogelijk te automatiseren en met eenvoudige standaardrapportages te werken, blijven de administratieve lasten beperkt. Handig is om hierbij de (on)mogelijkheden door te spreken met gemeentelijke controllers en te bezien waar optimalisatie mogelijk is. Bij samenwerkingsverbanden van gemeenten is het van belang om te bespreken hoe de individuele werkwijzen gelijk getrokken kunnen worden; 2. Meervoudig gebruik van kwaliteitsinformatie: kwaliteitsinformatie is nodig voor de gemeente (onder andere op grond van artikel 3 en 9), voor de certificering, maar ook voor andere stelsels en voor de eigen bedrijfsvoering. Alleen is soms de informatie net even anders. Voor aanbieders is het van belang te bezien of informatie voor de verschillende doelen kan worden gecombineerd. Daarmee kan worden voorkomen dat een cliënt vaker wordt bevraagd over dezelfde ondersteuning; 3. Goede interne communicatiestructuren: veelal verloopt monitoring en toezicht op kwaliteit via verschillende schakels. Met name grotere aanbieders hebben een accountmanager die afspraken maakt met gemeenten. Het is dan van belang dat een aanbieder een interne structuur heeft uitgewerkt hoe deze afspraken op de werkvloer terecht komen. Een goede communicatiematrix, het instrueren van lijnmanagers en het uitdragen van verslaglegging van gemaakte afspraken helpt hierbij.
86 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Bijlage A Deelnemers workshops opdrachtgeverschap begeleiding De volgende deelnemers hebben meegewerkt aan een drietal workshops voor opdrachtgeverschap voor begeleiding. Zij hebben kennis en informatie ingebracht en themaâ&#x20AC;&#x2122;s besproken die in deze handreiking zijn uitgewerkt. Verschillende personen hebben tevens de conceptdocumenten becommentarieerd en suggesties voor verbetering aangegeven. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.
Alies Bakker Chrik Duyvendak Christel Dingerdis Enna Bongers Evelyn Gemmeke Frank van den Hoek Freek Heerema Gertie Linssen Herman Scholte Kitty van Julsingha Lilly Buurke Marc van Gerdingen Marianne van Dijk Mariska Janssen Marlies van Loon Michel Kooijman Pascale Paquot Peter Paulus Remco Peijs Remko de Paus Ton Holweg Yvonne Moolenaar
Gemeente Stichtse Vecht Gemeente Oegstgeest Cordaan Gemeente Leiden Altrecht Gemeente Haarlem Pameijer GGz Breburg Promens Care Jeugdzorg Nederland GGZ Nederland MOgroep Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening Gemeente Utrecht AltraCura SBWU Actiz RIBW-K/AM Zebra Welzijn Gemeente Leiden Gemeente Kampen Altrecht Talent GGZ Nederland
Daarnaast hebben meegedacht Georget Bouman en Hans Hellendoorn van Significant en prof. dr. Jan Telgen van de Universiteit Twente.
87 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Bijlage B Inkoop van voorzieningen voor specifieke groepen In onderstaande tabel zijn aandachtspunten voor beleidskeuzes voor opdrachtgeverschap en aandachtspunten voor de inkoop voor specifieke groepen genoemd. Deze zijn voortgekomen uit de consultaties die het ministerie van VWS heeft gehouden met partijen.
Groep
Onderwerpen
Kenmerken cliëntgroep
Aandachtspunten voor inkoop
1
Personen met een zintuiglijke handicap
Kleine groep cliënten (ca. 4.500)
Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5.
2.000 cliënten ontvangen specialistische begeleiding door erkende aanbieders
Gemeenten werken samen bij inkoop om de vraag te bundelen (bovenregionaal).
3 grote aanbieders in Nederland, regionaal verdeeld, enkele kleine specialistische aanbieders Sprake van comorbiditeit zodat samenwerking tussen aanbieders noodzakelijk is
2
Personen met een niet aangeboren hersenafwijking
Zorgmijding belangrijk aandachts punt en sprake van meervoudige zorgvraag Kleine groep cliënten (in totaal ca. 10.000), grote verschillen in hulpbehoefte Nauwe verwevenheid tussen begeleiding en behandeling; aandacht nodig voor goede samenhang bij inkoop van voorzieningen Veelal regionaal of landelijk werkende aanbieders
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met specialistische wijze van ondersteuning (met name communicatie). Communicatieaspect ook belangrijk voor het organiseren van de toegang (indicatie). Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen. Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a. 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5. Overweeg inkoop van specialistische kennis om meervoudige ondersteuningsvraag te inventariseren en te coördineren (ter ondersteuning van toegang). Gemeenten werken samen bij inkoop om de vraag te bundelen (bijvoorbeeld regionaal). Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen.
Vervoer van cliënten kan soms niet in combinatie kan met andere cliënten
88 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Groep
Onderwerpen
Kenmerken cliëntgroep
Aandachtspunten voor inkoop
3
Jeugdigen en volwassenen met meervoudige, complexe handicaps
Zeer complexe problematiek en sprake van meervoudige zorgvraag
Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a.2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5.
Kleine groep cliënten, (ca. 1000 cliënten)
Gemeenten werken samen bij inkoop om de vraag te bundelen.
Zorg geleverd door gespecialiseerde dagcentrum Begeleiding niet los te zien van andere zorgverlening: mensen met meervoudig complex gehandicapt ontvangen levenslange begeleiding, persoonlijke verzorging, verpleging, ontwikkelingsstimulering en behandeling in samenhang
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen.
Combinatie met integrale hulp verlening en kortdurend verblijf helpt cliënten thuis te wonen Vervoer van cliënten kan soms niet in combinatie kan met andere cliënten 4
5
Jeugdigen en volwassenenmet een verstandelijke beperking en gedragsproblematiek
Zorg geleverd door gespecialiseerde dagcentrum
Volwassenen en kinderen met een ernstige psychiatrische aandoening
Er zijn ca. 20.000 personen met ernstige psychiatrische aandoeningen (EPA) die ook ondersteuning vanuit AWBZ blijven ontvangen
Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a. 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5.
Zorgmijding belangrijk aandachts punt, daarom aandacht nodig bij overgang van AWBZ naar Wmo
Gemeenten werken samen bij inkoop om de vraag te bundelen.
Gemeenten werken samen bij inkoop om de vraag te bundelen. Sprake van meervoudige zorgvraag Vervoer van cliënten kan soms niet in combinatie kan met andere cliënten
Sprake van meervoudige zorgvraag (meerdere stelsels van toepassing) Er bestaat kans op terugval, daarom aandacht bij eventuele afbouw van begeleiding
89 Opdrachtgever- en ondernemerschap
Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a.2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5.
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen.
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met sterke verandering in ondersteuningsbehoefte (o.a. terugval).
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen.
TransitieBureau maart 2012
Groep
Onderwerpen
Kenmerken cliëntgroep
Aandachtspunten voor inkoop
6
Licht verstandelijke gehandicapt (jeugd, volwassenen)
Totaal ca. 16.000 jongeren en 23.000 volwassenen die op dit moment begeleiding ontvangen
Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a. 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5.
Sprake van specialistische regionaal (21) of landelijk (10) werkende aanbieders in Orthopedagogische behandelcentra (OBC’s)
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen.
Ca. 900 jongeren ontvangen hulp vanuit OBC’s Sprake van meervoudige zorgvraag (meerdere stelsels van toepassing) 7
Multi-problem gezinnen
Sprake van meervoudige zorgvraag en hulpvraag
Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a. 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5.
Veel coördinatie tussen verschillende aanbieders en andere gemeentelijke voorzieningen zoals schuldhulpverlening nodig
Sterke blijvende betrokkenheid van gemeente verstandig in verband met samenhang met andere relevante gemeentelijke voorzieningen.
In zekere mate sprake van zorgmijding
8
Maatschappelijke opvang, vrouwenopvang
Aandacht voor samenhang met rol centrumgemeenten voor de vrouwenopvang en maatschappelijke opvang
Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen. Relevante paragrafen in deze Handreiking zijn o.a. 2.4.3, 2.4.4 en 2.4.5. Naar verwachting is de centrumgemeente verantwoordelijk voor begeleiding voor deze groep en zorgt voor inkoop hiervan.
Bij vrouwenopvang kan opvang buiten eigen gemeente noodzakelijk zijn 9
Palliatieve zorg
Directe (acute) hulpverlening noodzakelijk
Begeleiding integraal inkopen en zorgen voor goede samenwerking en afstemming aanbieders.
Sprake van meervoudige zorgvraag (meerdere stelsels van toepassing)
Aandacht voor acute inzet van de hulpverlening bij inkoop van hulpverlening. Bij formulering inkoopvraag rekening houden met complexe meervoudige ondersteuningsvraag. Bijvoorbeeld door ondersteuning integraal in te kopen, door samenwerking tussen aanbieders goed te organiseren of regelen dat aanbieders coördinatie goed organiseren van verschillende ondersteuningsvormen.
90 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Bijlage C Toelichting inkoop- en subsidiemodellen Onderstaand zijn de verschillende modellen toegelicht. Bij modellen die toepasbaar zijn voor Europese aanbesteding overeenkomstig IIA-procedures zijn ook toepasbaar voor IIB-procedures. Andersom geldt dit niet. Zeeuws model: dit model is bekend geworden voor de aanbesteding van Hulp bij het huishouden. De kenmerken van dit model zijn: 1. In het bestek zijn een Programma van Eisen en concept overeenkomst opgenomen waaraan een aanbieder moet voldoen; 2. In het bestek zijn de kwaliteitseisen en het tarief vastgelegd; 3. De gemeente publiceert een aankondiging van de aanbesteding van een opdracht (overeenkomstig de IIA-dienstverlening); 4. De gemeente gunt iedere aanbieder die zich inschrijft voor de aanbesteding en die voldoet aan de (minimale) eisen die zijn gesteld in het bestek een overeenkomst voor een bepaald aantal jaren; 5. Cliënten kiezen een aanbieder waarmee de gemeente een overeenkomst heeft gesloten (volledig vrije keuze). Dynamisch selectiemodel: dit model is afgeleid van het veilingmodel aan bekend geworden voor de hulp bij het huishouden. De kenmerken van dit model zijn: 1. In het bestek zijn een Programma van Eisen en concept overeenkomst opgenomen waaraan 2. iedere aanbieder moet voldoen; 3. In het bestek zijn de belangrijkste kwaliteitseisen vastgelegd; 4. De gemeente publiceert een aankondiging van de aanbesteding van een opdracht (overeenkomstig de IIA-dienstverlening); 5. De gemeente gunt iedere aanbieder die zich inschrijft voor de aanbesteding en die voldoet aan de (minimale) eisen toegang tot het systeem. Bijzonder is dat het systeem continu open staat voor nieuwe aanbieders. Vervolgens wordt via een internetapplicatie een cliënt gepresenteerd met bepaalde kenmerken. De aanbieders die in het systeem zitten kunnen een voorstel uitbrengen voor de ondersteuning van deze cliënt. Het systeem beoordeelt het voorstel bijvoorbeeld op de criteria wachttijd, cliënttevredenheid, cliëntvoorkeur en tarief. De aanbieder met het beste voorstel mag de ondersteuning aan de cliënt leveren. 20 Meer informatie over bestuurlijk aanbesteden is te vinden op www. timrobbe.nl.
Bestuurlijk aanbesteden20: dit model is voortgekomen uit de netwerktheorie en voor het eerst toegepast bij Hulp bij het huishouden. In een proces bespreken gemeenten de percepties, doelstellingen en belangen met aanbieders om tot eisen en tarieven te komen. De kenmerken van dit model zijn:
91 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
1. De gemeente bereidt een onderhandelingsdocument voor met de percepties en doelstellingen voor de dienstverlening; 2. De gemeente nodigt bekende aanbieders uit en maakt lokaal haar voornemen bekend en sluit op voorhand geen aanbieders uit (conform IIB-dienstverlening); 3. De gemeente stelt in overleg de specifieke eisen voor dienstverlening vast gebaseerd op belangen en doelstellingen van aanbieders; 4. Vervolgens volgen prijsonderhandelingen met de aanbieders op grond van de geformuleerde eisen; 5. Tot slot tekenen de aanbieders en de gemeenten een convenant waarin afspraken zijn gemaakt over de voorziening (niet over strategische plannen of tarieven); Het convenant staat open voor iedere aanbieder die voldoet aan de eisen van het convenant. Dialoogmodel: dit model is bedoeld voor complexe overeenkomsten waarbij op voorhand het lastig is om de eisen en voorwaarden vast te stellen. De kenmerken van dit model zijn: 1. De gemeente bereidt een Programma van Eisen op hoofdlijnen voor en enkele minimale voorwaarden waaraan een aanbieder moet voldoen; 2. De gemeente publiceert de bekendmaking voor de dialoog conform een IIa-procedure of een IIbprocedure of nodigt een haar bekende groep aanbieders uit om deel te nemen in de dialoog; 3. Met geselecteerde aanbieders voert de gemeente een dialoog waarin zij samen met individuele aanbieders op basis van een eerste opzet van het Programma van Eisen de specifieke eisen, voorwaarden en oplossingen uitwerkt. Het kan zijn dat gedurende het dialoogproces aanbieders afvallen uit het proces en het kan zijn dat de uitwerking voor iedere aanbieder specifiek is; 4. De aanbieders brengen een voorstel uit op basis van uitgewerkte eisen, voorwaarden en die voldoen aan de afspraken die zijn gemaakt in de dialoog. Wanneer de gemeente kiest voor onderhandelingen volgt nog een onderhandelingsfase; 5. De gemeente gunt één of meerdere (afhankelijk van het vooraf bepaalde aantal) aanbieders een overeenkomst. De gunning is gebaseerd op de beoordeling van het definitieve voorstel van een aanbieder aan de hand van beoordelingscriteria. Catalogusmodel: dit model is voor het eerst toegepast bij de Hulp bij het huishouden en gaat uit van facilitering van de cliënt bij haar keuze, het model is afgeleid van het Zeeuwse model. De kenmerken van dit model zijn; 1. De eerste stappen zijn gelijk aan het Zeeuwse model. Uiteindelijk gunt de gemeente alle aanbieders die voldoen aan bepaalde eisen en voorwaarden een overeenkomst; 2. Vervolgens maakt de gemeente een ranglijst aan de hand van voor de cliënt relevante criteria zoals wachttijd, cliënttevredenheid en voor de gemeente relevante kenmerken zoals tarief; 3. Deze kenmerken bepalen de rangorde in een catalogus (fysiek of via internet). De cliënt heeft een vrije keuze van aanbieder en krijgt de voor hem relevante informatie voorgeschoteld in de rangorde die de gemeente bepaalt; 4. Kiest de cliënt niet, dan besluit de gemeente over de toewijzing aan de hand van de rangorde; 5. De informatie in de catalogus is dynamisch; bepaalde indicatoren zoals cliënttevredenheid worden periodiek bijgewerkt. Eén-op-één contract: dit model is specifiek voor 2B-dienstverlening bedoeld. De kenmerken van dit model zijn: 1. De gemeente werkt op hoofdlijnen de eisen en voorwaarden voor de ondersteuning uit; 2. De gemeente bespreekt de eisen en voorwaarden en vraagt de aanbieder die op dit terrein werkzaam is een voorstel uit te brengen; 3. De aanbieder brengt een voorstel uit en de gemeente toetst of het voorstel voldoet aan haar eisen; 4. De gemeente gunt de aanbieder de overeenkomst.
92 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Afspraak per cliënt: dit model is toepasbaar in situaties waarbij de voorbereiding van een inkoop- of subsidieproces niet opweegt tegen het maken van afspraken voor een individuele cliënt. Dit model past bij een IIB-procedure. De kenmerken van dit model zijn: 1. De gemeente inventariseert welke aanbieders mogelijk ondersteuning kunnen bieden en verkend hun ondersteuning en toetst of zij bereid zijn ondersteuning te verlenen indien een cliënt ondersteuning nodig heeft; 2. Vervolgens maakt de gemeente geen verdere afspraken en wacht af of er een cliënt zich meldt; 3. Indien er een cliënt komt voor ondersteuning, dan voert een aanbieder een intake met de cliënt en brengt aan de gemeente een voorstel uit voor de inhoud en kosten van het uitvoeren van de ondersteuning; 4. Na eventuele afstemming gunt de gemeente de ondersteuning voor deze cliënt aan de aanbieder. Minicompetitie: dit model is bedoeld voor ondersteuning waarbij de inhoud op voorhand onbekend is, maar de gemeente wel vast wil leggen wie de ondersteuning levert en toch enige concurrentie wil toepassen op het specifieke voorstel. Dit model wordt bij verschillende vormen van dienstverlening toegepast in de zakelijke dienstverlening ook bij IIA-procedures. De kenmerken van dit model zijn: 1. De gemeente stelt een bestek op met eisen en voorwaarden voor de dienstverlening en de mini-competitie; 2. De gemeente publiceert een bekendmaking van de opdracht (Europees of niet-Europees); 3. Vervolgens schrijven verschillende aanbieders in op basis van het bestek; 4. De gemeente gunt twee of meer aanbieders (aantal is vooraf bepaald) een raamovereenkomst waarbinnen de minicompetitie zich afspeelt; 5. Bij een individuele opdracht (kan zijn cliënt, kan ook zijn een groep van cliënten of een project) vraagt de gemeente bij de gecontracteerde aanbieders een voorstel; 6. De aanbieders brengen een voorstel uit dat de gemeente beoordeelt aan de hand van een set van criteria; 7. De gemeente gunt de aanbieder met het beste voorstel de opdracht. Klassiek aanbesteden: dit model betreft de manier van aanbesteden zoals is bedoeld met de openbare of niet-openbare procedure conform de IIA-procedures. Dit model is niet nader uitgewerkt omdat iedereen dit model goed kent. Veiling model: dit model betreft de manier van aanbesteden zoals is bedoeld met de openbare of nietopenbare procedure conform de IIA-procedures. De kenmerken van dit model zijn: 1. In het bestek zijn een Programma van Eisen en concept overeenkomst opgenomen waaraan iedere aanbieder moet voldoen; 2. In het bestek zijn de belangrijkste kwaliteitseisen vastgelegd; 3. De gemeente publiceert een aankondiging van de aanbesteding van een opdracht (overeenkomstig de IIA-dienstverlening); 4. De gemeente gunt iedere aanbieder die zich inschrijft voor de aanbesteding en die voldoet aan de (minimale) eisen toegang tot het systeem; 5. Vervolgens wordt via een internetapplicatie een cliënt gepresenteerd met bepaalde kenmerken. De aanbieders die in het systeem zitten kunnen een voorstel uitbrengen voor de ondersteuning van deze cliënt. De aanbieder met de laagste prijs mag de ondersteuning aan de cliënt leveren. Beleidsgestuurde contractfinanciering: dit model is een bijzondere vorm van subsidiëren waarbij de aanbieder aansluit om de beleidscyclus in de gemeente. Het is bedoeld om relaties te verzakelijken en de aanbieder haar ondernemerscapaciteit de ruimte te bieden. De kenmerken van dit model zijn: 1. In principe volgt beleidsgestuurde contractfinanciering het reguliere subsidieproces; 2. Gedurende het subsidieproces legt de gemeente vast wat haar doelstellingen en intenties zijn op basis van haar beleidskeuzes; 3. Aan de hand van deze doelstellingen en intenties brengt de aanbieder een voorstel uit dat invulling geeft bij het realiseren van deze doelstellingen; 4. Na afstemming volgt een uitwerking van activiteiten en afspraken in een subsidiebeschikking en uitvoeringsovereenkomst.
93 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Subsidietender: dit model is een bijzondere vorm van subsidiĂŤren waarbij concurrentie om de subsidie plaatsvindt (vergelijkbaar met klassiek aanbesteden). De kenmerken van dit model zijn: 1. De gemeente maakt bekend dat zij een subsidie wil verlenen voor het realiseren van bepaalde doelstellingen en maakt de voorwaarden bekend; 2. Aanbieders kunnen vervolgens gemotiveerd een aanvraag voor de subsidie doen. Deze aanvraag bevat het voorstel hoe de activiteiten eruit komen te zien; 3. Aan de hand van beoordelingscriteria en/of een deskundigenadvies, besluit de gemeente wie het beste voorstel heeft of hebben en verstrekt de subsidie aan deze aanbieder(s). Klassieke subsidie: dit is de oorspronkelijke subsidie die in de praktijk vele vormen kent zoals product-, lumpsum of activiteitensubsidie. Dit model is niet nader uitgewerkt omdat alle betrokkenen deze modellen wel kent.
94 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012
Bijlage D CAO VVT Overname personeel CAO VVT In de CAO VVT zijn de volgende afspraken opgenomen ten aanzien van de overname van personeel. Door deze afspraken te hanteren in het kader van de afspraken die voor begeleiding worden gemaakt, kan de gemeente de overname van personeel tussen aanbieders regelen: a) De werkgever die inschrijft op een gemeentelijke opdracht tot het leveren van WMO huishoudelijke verzorging in natura, vermeldt de verplichtingen ingevolge deze regeling in de offerte b) De verliezende werkgever(s) en de verkrijgende werkgever(s) treden gezamenlijk in overleg over de overname door de verkrijgende werkgever(s) van de bij de verliezende werkgever in dienst zijnde werknemers, voor wie door het verlies van de opdracht geen arbeid meer beschikbaar is c) De in sub b genoemde werkgevers stellen de betrokken gemeente(n) op de hoogte van dit overleg met het verzoek hieraan deel te nemen met als doel te komen tot concrete afspraken over een inhoudelijke bijdrage van de gemeente op grond van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor (behoud van) de locale werkgelegenheid d) De verliezende werkgever(s) stelt (stellen) een (gezamenlijk) overzicht op met werknemers als bedoeld in lid 1 sub c. Daarbij worden de werknemers evenredig ingedeeld, waarbij tenminste rekening wordt gehouden met: â&#x20AC;˘ functiegroep; â&#x20AC;˘ de contractuele arbeidsduur. e) In goed onderling overleg tussen de verkrijgende werkgevers vindt een redelijke en evenredig gespreide verdeling van het aantal werknemers plaats, te meten op FTE-basis en rekening houdend met de indeling als bedoeld in sub d f) De verkrijgende werkgever(s) is (zijn) verplicht aan de op grond van de sub e verdeelde werknemer(s) een arbeidsovereenkomst aan te bieden. Deze arbeidsovereenkomst wordt aangegaan tegen dezelfde cao arbeidsvoorwaarden zoals die laatstelijk op de werknemer van toepassing waren bij de verliezende werkgever g) Als voor een of meer werkgevers uit dwingende wet- en regelgeving verplichtingen voortvloeien die van invloed zijn op de toepassing van dit artikel, zoals (herplaats) verplichtingen tegenover huidige werknemers die van invloed zijn op de mate waarin nieuw personeel kan worden overgenomen, kan van de verplichtingen.
95 Opdrachtgever- en ondernemerschap
TransitieBureau maart 2012